Prólogo

Algunas verdades

La adhesión de España a las Comunidades Europeas (CE) en 1985 contribuyó, desde un punto de vista político, a la plena homologación y normalización de nuestro país con la Europa occidental y, desde una vertiente económica, a la modernización de su sistema económico y social. Esto repercutió, en definitiva, en una mejora del nivel de vida de los españoles.

Para ello, España tuvo que aceptar el Tratado de Roma y las más de sesenta mil páginas que componían su «acervo» jurídico (el conjunto de todas las normas comunitarias adoptadas desde su nacimiento por unas instituciones y unos Estados miembros económicamente más desarrollados y tecnológicamente más avanzados que España), y obligó a que tanto el país como la sociedad realizaran un importante esfuerzo de recuperación, de adaptación y de apertura del sistema económico y social que acabó definitivamente con los residuos de la vieja autarquía franquista.

También hay que reconocer que la aceptación del acervo implicó en muchos casos un auténtico trágala que España tuvo que asumir dada la doctrina comunitaria impuesta por el general De Gaulle a la entrada del Reino Unido en la «Europa de los Seis» en 1973. Esta consistía en que el acervo era innegociable y solo se aceptaban derogaciones puntuales, siempre temporales, para adaptarse. No hubo excepciones, tampoco en el caso español. En suma, fue impuesto como un lecho de Procusto, de manera inmisericorde.

Evidentemente, esa clonación no tenía en cuenta algunas de nuestras características específicas. Había muchos ejemplos, algunos sangrantes, como la total marginación de las relaciones con Iberoamérica o la falta de una organización común para algunos mercados agrícolas (leguminosas y plátano).

Era obvio que para el Gobierno español concluir la negociación después de tantos años de cuasibloqueo había producido un enorme gozo que no se podía empañar anunciando una renegociación del Tratado. De ahí que en ningún momento el Gobierno hablara al respecto, aunque no dejó de aprovechar cuantas oportunidades surgieron para modificar y atemperar el acervo negociado y hacerlo más digerible para España, especialmente cuando la Comisión Europea presentaba nuevas propuestas que exigían tomar decisiones. España aprovechaba esos momentos para reequilibrar la balanza o enriquecer el acervo a su favor, eso sí, siempre con plena legalidad. No obstante, hubo también algún caso de maltrato radical.

Pero no todo fueron malas experiencias, ya que España tuvo la suerte de entrar en las Comunidades en 1986, en un momento en que el derecho comunitario estaba aún en ciernes. La Comunidad Económica Europea era solo una unión aduanera de mercancías, de trabajadores y sus familias (con su política comercial y sus reglas de competencia), y en parte de capitales, con muy pocas políticas comunitarias, entre ellas la Política Agrícola Común (PAC), la de una «Europa azul» (pesca) y unos pocos servicios liberalizados. No había nada en el Tratado de Roma sobre energía o industria, política social, telecomunicaciones, seguros y bolsa de valores, I+D, cohesión económica y social, medio ambiente, educación, protección de consumidores, salud o cultura. Incluso en el mercado interior faltaban centenares de normas para aproximar las legislaciones y eliminar los obstáculos técnicos a los intercambios. En materia de relaciones económicas exteriores, la CE no tenía acuerdos con Rusia, los países del Este, América Latina, Estados Unidos, Australia, Canadá, Japón o Corea, ni con varios países mediterráneos. Sus relaciones con los sesenta y ocho países ACP (África, Caribe y Pacífico) eran más una cooperación al desarrollo paternalista con las excolonias que un acuerdo internacional paritario. Tampoco había política exterior ni cooperación alguna en materia de justicia o interior.

Por ello, el Libro Blanco del comisario británico lord Cockfield, a raíz de los acuerdos del Consejo Europeo de Fontainebleau de diciembre de 1984, tuvo que prever una armonización de trescientas medidas para ultimar un mercado común muy incompleto. El Acta Única, nuevo tratado que revisaba el de Roma, que se negoció en el segundo semestre de 1985, ya con España y Portugal de observadores y posteriores firmantes, incorporó políticas antes ausentes o poco desarrolladas en materia de política exterior, medio ambiente, cohesión económica y social, así como de liberalización del transporte aéreo y marítimo, de servicios y de I+D, además de fijar nuevas reglas para la armonización de legislaciones que desbloquearon la situación de impasse que existía en el «mercado común». Fueron elementos importantes que enriquecieron el proceso de integración, ya con España dentro de la CE.

En suma, nuestro país llegó justo a tiempo para participar, votar y condicionar esa oleada de legislación y de nuevo acervo comunitario antes de que fuera demasiado tarde. Hoy en día este acervo suma más de ciento sesenta mil páginas.

LA CONVERGENCIA REAL: DEL ÉXITO AL DESASTRE

Con la adhesión, el sector exterior de la economía española sufrió un cambio radical. La balanza por cuenta corriente (bienes y servicios, remesas y rentas) pasó de un saldo positivo del 1,6 por ciento del producto nacional bruto (PNB) en 1985 a un déficit del 3,4 por ciento en 1990. Sin embargo, el sector exterior, en términos de PNB, subió del 37,6 por ciento en 1986 al 49,7 por ciento en 1996. La economía española se abrió y se liberalizó sin grandes traumas.

El periodo inicial de nuestra entrada y de cambio se llevó a cabo en uno de los momentos más florecientes de nuestra vida económica, con un crecimiento real del 4 por ciento anual acumulativo de 1986 a 1991. En esos seis años la renta per cápita media española, comparada con la media comunitaria, pasó del 73 por ciento (1985) al 79 por ciento, y ello a pesar de la dureza y complejidad del proceso de liberalización y adaptación que tuvo que realizar la economía de nuestro país. Es verdad que la larga espera antes de la adhesión permitió a las autoridades y a los agentes económicos españoles modificar nuestra legislación y estructura productiva, anticipando el cambio y suavizando sus posteriores efectos negativos.

Cabe afirmar rotundamente que en sus primeros años la adhesión de España fue un gran éxito que permitió, en ese periodo potencialmente traumático, converger con la Comunidad Económica Europea en términos reales de manera significativa y sin que la economía sufriera apenas. Esta evolución positiva continuó en los años posteriores. España alcanzó en 2007 un 105,4 por ciento de renta per cápita medida en paridad de poder de compra (método que se utiliza en la UE para medir la convergencia real y analizar qué países y regiones son elegibles para los fondos estructurales y para el Fondo de Cohesión) respecto de la renta media de la Unión (antes de la crisis internacional de Lehman Brothers), tres puntos por encima de la renta media de la zona euro. El presidente José Luis Rodríguez Zapatero anunció que España había superado a Italia, que ese mismo año solo alcanzaba el 103 por ciento. Sin embargo, poco después hubo que hacer correcciones estadísticas a la baja, y ese porcentaje español se quedó, en serie ya corregida por Eurostat (la oficina de estadística de la CE), en el 103 por ciento, en lugar del 105,4 por ciento señalado más arriba, mientras que Italia alcanzaba el 107 por ciento; el sorpasso con Italia anunciado por Rodríguez Zapatero nunca se produjo.

Posteriormente la situación se degradó por la crisis financiera de Lehman Brothers de 2008, que provocó el descenso de nuestra renta per cápita respecto de la media de la Unión al 92 por ciento en los años 2011 y 2017, al 91 por ciento en los años 2012, 2015, 2016 y 2018, y al 90 por ciento en los años 2013, 2014 y 2019 (90,7 por ciento). Ese último año estábamos al borde de volver a ser elegibles para el Fondo de Cohesión, que permite a los países de la Unión Europea con menos del 90 por ciento de la renta per cápita medida en paridad de poder de compra acceder a sus recursos. Ese fondo fue ideado y creado por España en 1991 y destinado a coadyuvar a la convergencia real.

La crisis del COVID en 2020 afectó en mayor medida a la economía española (−11,3 por ciento del PIB) que a la media europea (−6,4 por ciento), sobre todo por el peso del turismo en nuestra economía (11 por ciento del PIB). Ello dio lugar a que nuestra renta per cápita para ese año, siempre en paridad de poder de compra, bajara al 84,4 por ciento. Habíamos perdido diecinueve puntos de la renta per cápita sobre la media de la Unión entre 2007 y 2020, ambos incluidos. Un desastre. Ese revés tiene, sin embargo, un efecto positivo, pues nos hace nuevamente elegibles para el Fondo de Cohesión.

En estos momentos, con cifras de 2020 de Eurostat, solo superamos a siete países del Este (Bulgaria, Letonia, Hungría, Polonia, Rumanía, Estonia, Eslovaquia), Portugal (79 por ciento), Grecia (68 por ciento) y Croacia. Desde 2017 nos han adelantado tres países del Este: República Checa, Lituania y Eslovenia, así como Chipre. Malta ya lo había hecho en 2014. Ya no se habla de superar a Italia o a Francia como en la época del presidente José Luis Rodríguez Zapatero. El sueño de la convergencia real que planeaba a principios del siglo XXI desgraciadamente se ha venido abajo, por ahora.

Es verdad que aumentar nuestra convergencia real en diecisiete puntos desde 1985 hasta 2019, antes del impacto del COVID, con una Europa que también había seguido creciendo, fue sin duda un éxito notable no solo cuantitativa sino también cualitativamente. Sin embargo, también hay que tener en cuenta que la entrada de los diez países del Este sesgó ese porcentaje, porque bajó de manera significativa la renta per cápita media de la Unión.

No obstante, haber pasado de 8.000 euros (equivalentes) per cápita en 1985 a 26.430 euros per cápita en 2019, antes del impacto de la COVID-19 (en 2020, a consecuencia de la pandemia, esa cifra se redujo a 23.640 euros, según Eurostat), significó haber multiplicado por más de tres la riqueza media de los españoles. En ese periodo se llevaron a cabo cuantiosas inversiones en infraestructuras (segunda red de alta velocidad ferroviaria del mundo, quince mil kilómetros de autovías o de peaje, docenas de aeropuertos, importantes inversiones en medio ambiente) y en una miríada de empresas multinacionales (cuando en 1985 no había ni una) que ahora están a la cabeza del mundo en construcción e ingeniería, energías renovables, telecomunicaciones, industria alimentaria, banca, sector del automóvil, sector turístico y sector textil, entre otras.

Si en 1985 había 11,4 millones de españoles activos laboralmente, ahora, en plena crisis del COVID, hemos superado los veinte millones, crecimiento que ha incorporado con amplitud a la mujer al mundo laboral. En 2020 teníamos un 10,6 por ciento de población extranjera, asentada y residente en España, que también contribuía en parte a ese esfuerzo productivo y que está contabilizada en nuestras estadísticas laborales nacionales.

EUROPEOS, PERO NO ILUSOS

España fue un socio leal que ayudó con sus ideas y sus aportaciones a impulsar y enriquecer el proceso de integración europea. Sus contribuciones en las negociaciones de los Tratados de Maastricht, Ámsterdam, Niza o Lisboa, y en el proceso de Schengen, como se verá más adelante, prueban esa afirmación. Nuestro país siempre defendió claramente la opción de «más Europa», incluso en los momentos más bajos y de mayor crisis. El eurobarómetro, instrumento oficial de encuestas del Parlamento Europeo, es fiel testigo de ese apoyo elevado y constante.

Ello no significó ni mucho menos que los españoles y sus autoridades cayeran en la ingenuidad y en un «buenismo» europeo. La dureza del proceso negociador de nuestra entrada en las Comunidades Europeas y los sacrificios derivados del primer choque nos vacunaron a todos. No solo las reconversiones industriales necesarias dieron lugar a esa situación, sino fundamentalmente el cambio de las reglas de juego y de comportamiento que la Comunidad nos impuso. Desde el presidente del Gobierno Felipe González hasta el más modesto de los funcionarios, todos aprendimos muy pronto que había que ser europeos, pero defendiendo a machamartillo los intereses nacionales, pues si bien en los intereses generales de la Comunidad todos los Estados miembros coincidíamos, en lo concerniente a los particulares y específicos podía haber grandes diferencias y contradicciones. España no hizo más que aplicar el principio de la mano invisible que describe Adam Smith en La riqueza de las naciones: «Defiende tus intereses, ya que el bien común se logrará por añadidura, de manera natural».

Pronto la determinación absoluta con la que los españoles defendimos nuestras posiciones nos hizo merecedores de la etiqueta de «prusianos del sur». Aunque podría parecer un apelativo con un sesgo peyorativo, la verdad es que no lo era. Representaba una cierta admiración porque no éramos como otros países mediterráneos, escasamente cumplidores y con menos claridad y certidumbre en sus comportamientos. Dicho sin rodeos, no nos parecíamos en nada a italianos y griegos, lo que gustaba a nuestros socios del norte. Éramos predecibles y fiables, aunque no siempre fuera agradable enfrentarse con nosotros.

España tenía además un grado muy elevado de coherencia: todos los políticos, parlamentarios y funcionarios defendían siempre la misma posición. Un eurodiputado alemán llegó a decir en 1988 que «estos españoles están todos clonados, siempre dicen lo mismo sin importar su credo político». Por supuesto, esa coherencia requería un considerable esfuerzo por parte de la Administración central de explicación y sensibilización, así como una gran honestidad y transparencia internas. Desde 1986 hasta 1996, tanto el embajador Carlos Westendorp como yo mantuvimos constantes y sistemáticas reuniones y cenas de trabajo reducidas con los principales representantes de los grupos políticos españoles en el Parlamento Europeo, en Bruselas y Estrasburgo, para explicarles nuestra posición y nuestras razones. Por desgracia, en 1996 esa práctica se rompió por las disensiones existentes sobre el tema de ETA entre PP y PSOE, lo que quebró la confianza mutua. Nunca más se celebraron esas reuniones de trabajo con todos los grupos políticos. Hubo que hablar con unos y con otros por separado.

A ese factor se sumó que en las elecciones al Parlamento Europeo de 1994 los españoles se fragmentaron, lo cual hizo que aumentasen las formaciones nacionalistas y las independientes, cuyos representantes exigieron participar en esas cenas de trabajo. Pero tanto los representantes del PSOE como los del PP se opusieron a ampliar el número de comensales, arguyendo que «si había un representante del BNG, tendría que haber otro del PP de Galicia». No obstante, los grupos mantuvieron posiciones concordantes con las de los intereses nacionales defendidas por el Gobierno, eso sí, sin coordinación sistemática previa.

Nuestra aventura en Europa fue en cierto sentido una sucesión interminable y constante de confrontaciones con adversarios de todo tipo, muchas veces difíciles y temibles. Nada nos fue regalado, todo tuvo que ser peleado y logrado con gran esfuerzo, tanto por la Administración como por la propia sociedad civil, que también tuvo que aprender a lidiar en Bruselas con grupos de presión, asociaciones, etc.

En algunos casos esas broncas eran inevitables por ser negociaciones de suma cero, que terminaban con un resultado siempre positivo en conjunto, pero con damnificados individuales. Los recursos eran limitados y estaban tasados, y su distribución y reparto conllevaba tensiones porque se sabía al céntimo lo que había ganado y perdido cada uno. Con todo, las discusiones y controversias siempre se practicaban con buenos modales y educación, respetando las reglas institucionales y legales, aunque fueran en abierta confrontación.

UN MUNDO DE HOMBRES

Fue sorprendente trabajar con escasas mujeres, pues no las había en los principales órganos de decisión y muy raramente en la Comisión. La única excepción era en cierta medida el Parlamento Europeo. Era un mundo cuasiabsoluto de hombres. Cuando preguntabas a tus colegas, algunos gastaban un chiste fácil del género «como es un mundo muy desagradable y duro, y las mujeres son inteligentes, prefieren otros destinos». En efecto, la respuesta real no podía ser esa, pero lo cierto es que era así, no había mujeres, y esa situación en los años ochenta resultaba bastante chocante.

La Comisión fue haciendo un esfuerzo muy gradual, y al principio apenas perceptible, contratando cada vez más un mayor porcentaje de mujeres como funcionarios de escala A, la máxima categoría.

Hoy en día la situación ha mejorado en el Parlamento (para 2019 había un 39 por ciento de mujeres en puestos de dirección e intermedios) y la Comisión (32 por ciento), mientras que es insatisfactoria en el Tribunal de Cuentas (21,4 por ciento), la Secretaría General del Consejo (13,3 por ciento) y sobre todo en el Banco Central Europeo (BCE) (8 por ciento, dos mujeres de veinticinco, aunque la presidenta sea hoy en día una mujer, Christine Lagarde).

LA IMPORTANCIA DE LAS IDEAS: EL ESPÍRITU OFENSIVO

En Bruselas no solía ganar siempre el más inteligente, sino el que tomaba la iniciativa y la defendía con determinación. La pasividad y el pasotismo, el «verlas venir», tan hispánico, era mortal. Las Comunidades Europeas eran una organización viva que discurría entre luchas y confrontaciones de poderes e intereses económicos que trataban de imponerse, de manejar y manipular a las instituciones y de crear mecanismos comunitarios a su favor.

El proceso era constante, había retos y los más audaces proponían soluciones que terminaban plasmándose en legislación. Había que seguir el juego y participar. España tuvo que aprender a idear planteamientos y estrategias, a imponer su propia concepción de Europa, hasta entonces demasiado respetuosa de lo ya existente. El dilema era sencillo: si no se discutían nuestras ideas y propuestas se debatirían las de los demás, con intereses no siempre idénticos y en muchos casos contrarios a los nuestros. Pronto España pasó de doctorando obediente a profesor incordiante, porque siempre estábamos cuestionando lo que se hacía y oponiéndonos encarnizadamente a lo que no nos gustaba, y sobre todo luchando contra las dos varas de medir: las discriminaciones y las «asimetrías» entre Estados miembros. Teníamos que recuperar el tiempo perdido desde el Tratado de Roma, que nuestra singular historia nos había robado. Ello implicaba imaginación y flexibilidad para ampliar los horizontes de las acciones comunitarias. Al respecto cabía rememorar a Robert Kennedy: «Yo sueño cosas que nunca fueron y digo: ¿por qué no?». Así, España se fue sintiendo gradualmente socio pleno y miembro principal del club europeo. Encontró por fin su lugar bajo el sol.

En suma, había necesariamente que imitar a Voltaire, uno de los europeos más adelantados de su tiempo, con plena conciencia de serlo (decía de Europa: «Ese país con muchas naciones»), y que en su último retiro en Ferney, en el lago Leman de Suiza, había organizado una «manufactura del pensamiento» para influir en sus conciudadanos a lo largo y ancho del continente (llegó a escribir seis mil cartas dirigidas a las élites europeas, como al conde de Aranda en España). En Bruselas había que proponer ideas que nos favorecieran, tomando la delantera a otros países para que se discutieran nuestras propuestas y no las suyas, que a veces eran contrarias a nuestros intereses. El que toma la iniciativa suele hacer el primer papel sobre la materia en cuestión, lo que le da una enorme ventaja posicional. Por lo general se debate sobre su propuesta y su texto, y las alternativas a veces ni se mencionan y pocas veces se discuten. En mi vida profesional siempre he procurado tomar la delantera en las cuestiones importantes. Requiere anticipación, trabajo y a veces mucho valor, pero casi siempre es muy productivo y rentable, y además, en muchas ocasiones, lleva al éxito. En cualquier caso, siempre es más favorable luchar en el terreno propio que en el ajeno. La iniciativa casi siempre paga.

EL RENACIDO TEMOR A QUEDAR DE NUEVO DESCOLGADOS: LAS DOS EUROPAS Y LA GEOMETRÍA VARIABLE

Sin embargo, cuando Karl Lamers y Wolfgang Schäuble publicaron el 1 de septiembre de 1994 su célebre opúsculo sobre el «núcleo duro», en el que sostenían que solo cinco países (Francia, Alemania, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo) podrían pasar a la moneda única y que su participación en ella sería condición sine qua non para cualquier progresión futura en el camino hacia la integración, le vimos las orejas al lobo. Significaba que no por ser Estado miembro teníamos asegurado plenamente nuestro futuro. En efecto, en dicho documento se excluía al Reino Unido (por falta de voluntad real de participar en el proceso de integración), a Italia (por su Constitución, que no garantizaba el apoyo bicameral de su Parlamento al Gobierno) y a España (por sus graves deficiencias estructurales). Sonó un aldabonazo en Madrid; si no participábamos de la moneda única no podíamos formar parte de ese primer convoy, y nuestro subdesarrollo estructural nos lo impediría durante muchísimos años.

La posibilidad de crear socios de primera y de segunda recordaba a la Atenas de Pericles con sus ciudadanos, ilotas y esclavos. La posición de ilota no era nada reconfortante para España después de todo el esfuerzo realizado y de nuestra importante y gloriosa historia europea. El documento era una auténtica declaración de guerra, una provocación inaceptable. Para Lamers y Schäuble, formar parte del primer convoy ya no era una cuestión que dependía de la voluntad sino de criterios elegidos por terceros, arbitrarios, excluyentes e impuestos, ajenos en todo caso a los de los padres fundadores de la CE.

El fantasma de la exclusión del primer convoy permaneció en España, alimentado regularmente con nuevas teorías, como las propuestas de los «círculos concéntricos» de Édouard Balladur (1994), las «cooperaciones reforzadas» de Helmut Kohl y Jacques Chirac (1995) o las numerosas teorías sobre «flexibilidades» y «Europa a dos o más velocidades» que se fueron proclamando. Su culminación fue la tesis prácticamente racista de la «diferenciación» planteada por el primer ministro belga, el flamenco Jean-Luc Dehaene, según la cual «somos diferentes, y siempre lo seremos», y por tanto, «pertenecemos a Europas diferentes» (!). Sin comentarios. España siempre ha rechazado esos planteamientos excluyentes y los ha combatido con todas sus fuerzas.

Otra cosa era prever en los tratados cooperaciones reforzadas plenamente reguladas, como se hizo con la Unión Económica y Monetaria (UEM) en el Tratado de Maastricht y con la Cooperación Estructurada Permanente Militar que se aprobó en el Tratado de Lisboa. España nunca ha tenido miedo de sumarse a iniciativas más ambiciosas no compartidas por los menos europeístas. Siempre hemos querido ir en el primer convoy y participar en todas las cooperaciones reforzadas que deciden algunos en favor de más integración (como son la UEM, Schengen, Eurocuerpo, Fiscalía Europea), siempre y cuando estén previamente pactadas, abiertas y no tengan condiciones excluyentes o sectarias.

En suma, el proceso en Bruselas está vivo, es cuasibélico, aunque sin armas ni sangre, y también muy dinámico. Se debe participar activamente en él y cualquier pasividad o seguidismo puede ser fatal. Se puede ir hacia adelante y progresar, pero también retroceder, como lo prueba la evolución de nuestra renta per cápita respecto de la media comunitaria desde nuestra adhesión o la historia de nuestros votos en el Consejo de Ministros, como se verá a lo largo de estas páginas.

MI CAMINO HACIA EUROPA

Cuando acabé el bachillerato, que realicé en parte con los marianistas en Friburgo, en el colegio de la Villa Saint-Jean, en la Suiza francesa, y posteriormente en el Colegio del Pilar en Madrid, mi primera vocación fue ser arquitecto. Mi absoluta falta de facultades para el dibujo artístico, que entonces era la prueba reina para aprobar el primer año de Arquitectura en Madrid, me hizo desistir ante el seguro fracaso que me esperaba, porque no superaría jamás las tres pruebas de dibujo que era preciso aprobar: perspectiva, mancha y dibujo natural. En la cuarta prueba, dibujo técnico, había sacado matrícula en el bachillerato, pero no bastaba.

Por eso pensé en ser agente de cambio y bolsa y me matriculé en Derecho y en Economía en la Universidad Complutense de Madrid. Finalicé razonablemente bien mis estudios del primer año, pero me di cuenta de que por haber querido abarcar mucho no había obtenido ninguna matrícula de honor, y mi padre siempre me había imbuido que lo más importante en la vida era lograr la excelencia y conseguir la mejor posición posible en lo que se hiciera, no importaba cuál fuera la actividad o profesión. Por ello dejé Economía de lado y me concentré en Derecho, donde obtuve al final de mi quinto año, cuando tenía veintiún años, el premio extraordinario de licenciatura.

La falta de perspectivas de convocatoria de oposiciones a agente de cambio y bolsa me hizo optar por mi tercera preferencia, sin mucha determinación: la profesión de diplomático. Conocía por mi padre y por mi vida familiar lo que era realmente la carrera, una actividad de trotamundos, separado de tu familia (yo estuve interno dos años y en cuatro colegios), siempre cambiando de país y de actividad, con numerosos sacrificios familiares y sin apenas amigos verdaderos. Tenía otras ventajas, pero también importantes inconvenientes.

En realidad, la diplomacia está más conectada a la resolución de problemas que a la pura representación, que es aparentemente la parte más amable de la profesión. En todas mis embajadas siempre llegaba al despacho por la mañana preguntándome a qué problemas o desafíos me iba a enfrentar ese día. Como me dijo uno de mis primeros jefes: «No te quejes de los problemas, porque esa es la razón de nuestra existencia». Mi mayor reto fue en Italia, cuando me llamaron a mediodía para comunicarme que un buque fletado por la compañía Pullmantur con mil quinientos españoles a bordo se había averiado a setenta millas de Venecia y que habría que trasladarlos a España tan pronto como desembarcaran. Tuve que montar un operativo con mi cónsul general en Milán, Emilio Fernández Castaño, y mi cónsul honorario en Venecia, Antonio Simionato, para preparar con las autoridades italianas una zona en el puerto, con servicios sanitarios y de alimentación, entre otros, y quince autobuses que los llevaran al aeropuerto, donde los esperarían seis aviones fletados por Pullmantur. Esa noche solo descansé cuando salió el último avión. Eran las tres de la mañana. Al día siguiente nadie habló de nosotros en ningún medio de prensa o radio. Pero si el asunto hubiera salido mal, hubiéramos probado los rayos del cielo y las quejas se habrían oído en Sebastopol.

Mi vocación por ser arquitecto nunca me ha abandonado. Siempre he querido hacer «cosas», construir y modelar la realidad palpable y visible. Por ello siempre he huido de la diplomacia declarativa y programática, la de las palabras altisonantes, huecas y de los textos que nunca se vuelven a mencionar ni a recordar. En consecuencia, cuando ingresé en la carrera diplomática en 1971, siempre opté por puestos que me permitieran estar en contacto con la realidad, a ser posible económica, y contribuir de manera visible al bienestar colectivo, dejando huellas en beneficio de los intereses de los españoles y de España. Mi primera pregunta a mi primer jefe, Eduardo Peña Abizanda, al incorporarme a la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Asuntos Exteriores en 1971, fue: ¿qué has hecho de concreto, qué has logrado, cuánto dinero has conseguido para España? Esa era mi motivación principal, lograr mejoras, hacer y crear cosas. Así, antes de llegar a Bruselas en 1985, me ocupé al principio del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), de la Comisión Económica para Europa, del Banco Mundial, del Fondo Monetario Internacional y de las materias primas.

En 1975, en plena marcha verde de Hassan II, acepté el nombramiento de consejero jefe económico y comercial de la Embajada de España en Marruecos, con sede en Rabat. No había ningún otro candidato, dada la gran incertidumbre creada por la iniciativa del Rey. En esa oficina, además de ayudar a multiplicar nuestros comercio e inversión y proteger a los españoles de los riesgos del país, aprendí a negociar acuerdos financieros, económicos y pesqueros, lo que me fue muy útil en mis subsiguientes reencarnaciones.

Más tarde, en mi etapa de Bruselas, desarrollé plenamente ese espíritu de arquitecto: fui el diseñador de la figura de los gastos no obligatorios «privilegiados» (1988), de la tesis de las emisiones per cápita como criterio para aumentar emisiones (+15 por ciento) (1987-1988), del Fondo de Cohesión (1991), de la introducción de la política de salud pública (1991), del «fondillo» AELC (1994), del mutuo reconocimiento de las decisiones judiciales y de la euroorden (1997) y de la Iniciativa de Empleo Juvenil (2013). Asimismo, fui el ponente de las instrucciones en las tres negociaciones de los tres primeros marcos financieros plurianuales (1987-1988, 1992 y 1999), entre otras muchas propuestas e iniciativas que tuve ocasión de liderar y proponer al haber sido el negociador de España en los tratados de Unión Política de Maastricht (1991), de Ámsterdam (1996-1997) y de la adhesión de nuestro país a los acuerdos de Schengen (1991).

Este libro recoge únicamente mis experiencias y vivencias, siempre directas y personales, primero en Bruselas como embajador representante permanente adjunto (de junio de 1985 a marzo de 1991); después en Madrid, como secretario general ante las Comunidades Europeas y su sucesora la Unión Europea (UE) (de marzo de 1991 a junio de 1994); posteriormente como embajador representante permanente ante la UE en Bruselas (de julio de 1994 a julio de 2000) y, por último, en otros cuatro puestos de embajador que ejercí con fuertes implicaciones comunitarias: Francia (2000-2004), Rusia (2004-2008), India (2011-2012) y Republica Italiana (2012-2016), pasando por el puesto de secretario general de Asuntos Consulares y Migratorios en el Ministerio de Asuntos Exteriores (2008-2011). Mi último puesto conectado con Bruselas, el de asesor especial de la Comisión, lo ejercí cuando ya estaba jubilado (2017-2019).

Por eso, este volumen es una crónica y no un libro de memorias, ya que me circunscribo tan solo a lo que sucedió siendo yo actor o testigo, dejando aparte mi vida personal o profesional no directamente conectada.

El Puerto de Santa María, Cádiz, verano de 2010
Madrid, noviembre de 2022

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Sangre nueva

Mi llegada a Bruselas

LOS JÓVENES DIPLOMÁTICOS «SIN EXPERIENCIA COMUNITARIA» DE BRUSELAS SEGÚN EL PAÍS

Mi nombramiento en Bruselas como número dos de la Misión de España ante las Comunidades Europeas (se denominaba así en ese momento, y no Embajada), en calidad de ministro consejero, se produjo el 24 de abril de 1985, si bien no tomé posesión hasta principios de julio. Me propuso para el cargo Carlos Westendorp, que a su vez sería nombrado en diciembre de ese año primer embajador representante permanente de España ante las Comunidades Europeas, sustituyendo al embajador Gabriel Ferrán, destinado a Lisboa.

Quien tomó la última decisión fue el ministro de Exteriores Fernando Morán, que me conocía y me había visto negociar en un viaje real a Túnez, Zaire y República del Congo. En aquella oportunidad tanto los tunecinos como los congoleses y zaireños solo querían hablar de cuestiones económicas, créditos, acuerdos y cooperación financiera. Aunque parezca mentira, yo era el único miembro de la muy numerosa delegación acompañante de S. M. el Rey que conocía esos temas, de modo que a pesar de mi rango poco elevado (simple subdirector general) tenía que tomar la palabra constantemente. Tan solo en Zaire tuve que negociar in situ, ex novo y por mi cuenta dos acuerdos económicos en un par de días. El ministro Morán, agradecido por haberle sacado del atolladero, me comentó que se notaba mi educación francesa volteriana haciendo frente con dignidad a delegaciones de media docena de funcionarios locales que pedían la luna a España. A pesar de la presión (ya que esos tres países querían aprovechar nuestra visita para obtener concesiones económicas de nosotros), procuramos utilizar el viaje a nuestro favor para reclamar el pago de deudas, resolver contenciosos y firmar solo acuerdos y papeles, eso sí, sin comprometer ni dar ni una sola peseta del presupuesto español. Posteriormente, cuando el ministro me comunicó que yo iría a Bruselas de número dos, me dijo: «Vas a un circuito donde los coches corren a treinta kilómetros por hora, pero no te engañes, son todos de Fórmula 1».

Carlos Westendorp había sido uno de mis tutores-profesores en la Escuela Diplomática en 1969-1971, junto con José Pedro Pérez-Llorca y Rafael Arias Salgado (los tres, casualmente, llegarían a ser ministros de sucesivos Gobiernos), y por ello me conocía muy bien. Más adelante coincidí con él en la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Asuntos Exteriores durante los años 1972-1975, donde trabajamos juntos en varios expedientes.

Cuando me propuso el puesto de número dos en la Misión de Bruselas le contesté que no aceptaba esa oferta porque yo no había participado directamente en las negociaciones de adhesión de España a las Comunidades Europeas, no obstante haber sido un par de años subdirector general de las relaciones bilaterales con los países de Europa y conocer bien los expedientes de cada país.

Me empeciné en ello, pero ante su insistencia respondí que si bien no pondría Bruselas en mi solicitud de puestos, aceptaría el cargo si él o el ministro me quisieran nombrar interviniendo en la Junta de la Carrera (que era el órgano que proponía la lista de destinos al ministro). Dicho y hecho; al rellenar mi papeleta de deseos de puestos para el «bombo» de ese año (especie de concurso anual abierto para hacer los cambios en las embajadas y en el Ministerio), omití el puesto de número dos en la Misión en Bruselas e incluí, en cambio, el de jefe de la Oficina Económica y Comercial en la Embajada de España en Washington, y el de número dos en la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) en París.

Carlos Westendorp y el ministro Morán, sin embargo, no me hicieron caso y, contra mi voluntad, me nombraron en ese puesto de ministro consejero de la Misión de Bruselas, aduciendo una decisión personal del ministro y superior a la Junta. Cuando me la comunicaron la acepté plenamente, al tener el apoyo de ambos para ese destino.

Según Westendorp, yo no tendría problemas para aplicar e interpretar el Acta de Adhesión, porque había numerosos especialistas en la materia; lo que él esperaba de mí era que conociera a fondo los diversos expedientes económicos internacionales de España por haber sido subdirector de relaciones bilaterales con los países europeos y subdirector general de relaciones económicas bilaterales con los restantes países del globo, así como por haber estado al frente de la consejería económica y comercial de la Embajada de España en Rabat y por haber sido subdirector general de pesca en los Ministerios de Transportes y luego de Agricultura, puestos en los que tuve que negociar numerosos acuerdos económicos, fiscales, comerciales, financieros y pesqueros para el país.

No se equivocó; el Acta de Adhesión era un documento relativamente sencillo que se podía estudiar rápidamente y sobre el que nunca me faltaron expertos disponibles para interpretarlo. En cambio, lo que estaba y estaría encima de la mesa del Consejo de Ministros y de los Coreperes (comités integrados por altos funcionarios residentes en la capital belga, que representaban a sus Estados miembros, con un gran poder por ser el foro en el que se preparan los Consejos de Ministros de la CE y los responsables de la ejecución de sus mandatos) eran precisamente los múltiples temas de los que yo me había ocupado en el pasado y sobre los que tendría que negociar para defender los intereses de España.

Es verdad que la casi totalidad de los negociadores de nuestra Acta de Adhesión optaron después de su firma por otros destinos en el sector privado o por presentar sus candidaturas para altos puestos en la Comisión de Bruselas, lo que me allanó el camino para ser nombrado número dos de la Misión de España ante la CE (fui nombrado representante permanente adjunto a los pocos meses). También es cierto que nadie, por sorprendente que parezca, sabía que había dos Coreperes: además del Coreper II de Embajadores funcionaba el denominado Coreper I, que se ocupaba en exclusiva de todos los consejos técnicos: Mercado Interior, Transportes, Asuntos Sociales, Medio Ambiente, Pesca, Agricultura (en sus aspectos financieros y de mercado interior y armonización de legislaciones), Educación, Cultura, GATT y OCDE, Servicios, Legislación Financiera, Consumo y Presupuestos de la CE, este último absolutamente clave. En suma, se trataba de un mundo vasto, variopinto, complejo y por completo autónomo.

En un primer momento, en 1958, existía solo un Coreper encomendado a los embajadores, pero al cabo de un tiempo la multiplicación de Consejos de Ministros (Asuntos Generales y de Relaciones Exteriores, Agricultura, Pesca, Industria, Asuntos Sociales, etc.) y su carácter en muchos casos muy técnico obligó a los segundos, a solicitud de los embajadores, a reunirse previamente para tratar ese tipo de cuestiones, algunas especialmente complejas, como las de agricultura o pesca. A esa reunión previa se la denominó Coreper I, ya que al principio el Coreper II de Embajadores confirmaba lo acordado por sus colaboradores. Más tarde el trabajo se hizo tan ímprobo y prolijo que el Coreper I preparaba directamente los trabajos de esos Consejos de Ministros técnicos sin pasar por el Coreper II de Embajadores. Se había independizado completamente. Habría que añadir que tal separación fue facilitada por el hecho de que los Consejos de Ministros técnicos tenían una gran propensión a acabar a altas horas de la madrugada o a prolongarse durante varios días y sus noches en las conocidas sesiones de negociación maratonianas de Bruselas, mientras los Consejos de responsabilidad directa de los embajadores se ocupaban de temas más agradables que permitían terminar sus sesiones a las seis o a las siete de la tarde.

Así pues, las materias que se trataban en el Coreper I se encargaban a los números dos de las representaciones permanentes y no pasaban jamás por el Coreper II de Embajadores. Por ello, cuando entró en vigor el Acta de Adhesión, Pedro Solbes, entonces nuevo secretario de Estado para las Comunidades Europeas, en sustitución de Manuel Marín, que fue nombrado comisario, me hizo embajador representante permanente adjunto para, por un lado, poder imponerme a los diferentes directores generales sectoriales de los distintos ministerios y, por otro, para hacer frente a la coordinación necesaria que tenía que realizar con todos los ministerios técnicos españoles.

Por esos días, curiosamente, El País publicó un artículo firmado por Andrés Ortega Klein en el que se afirmaba que el Gobierno enviaba a Bruselas a negociar temas muy importantes a un grupo de jóvenes diplomáticos «sin experiencia comunitaria» («mandar esas personas sin experiencia comunitaria es poner en juego miles de puestos de trabajo»), entre los que por cierto me encontraba yo (tenía entonces treinta y nueve años). Los otros diplomáticos jóvenes serían luego secretarios de Estado de la Unión Europea, como Alberto Navarro, con Miguel Ángel Moratinos, en el periodo 2004-2008, o Emilio Fernández Castaño, con el ministro Carlos Westendorp, en 1996. Luis Arranz sería nombrado director general de Ifema e Ignacio García Valdecasas jefe del gabinete del vicepresidente de la Comisión Manuel Marín y más tarde embajador en Paraguay y en Chipre. No se cumplieron los vaticinios de Andrés Ortega, y no hay que olvidar que necesariamente había que buscar sangre nueva, porque se había producido una huida general de los directores generales de la Secretaría de Estado de las Comunidades Europeas de Madrid y de los consejeros de la Misión por haberse terminado una etapa y comenzar otra muy diferente. Ante tal desbandada no hubo más alternativa que buscar a gente nueva.

En mi caso, comenzó una época que duró quince años: doce en Bruselas de embajador número dos y posteriormente de embajador número uno, interrumpidos por tres de secretario general de las Comunidades Europeas, y luego de la Unión Europea, en el Ministerio de Asuntos Exteriores en Madrid. También fui el negociador para el Tratado de Maastricht (excluyendo la Unión Económica y Monetaria, de la que se ocupó Manuel Conthe) por nombramiento de Francisco Fernández Ordóñez, ministro de Asuntos Exteriores, y a continuación fui el negociador de España para el Tratado de Ámsterdam, nombrado sucesivamente por los ministros de Asuntos Exteriores Carlos Westendorp y Abel Matutes. Por último, fui quien negoció en nombre de España el tramo final de adhesión a los acuerdos de Schengen en 1991. Durante nuestras presidencias, encabecé el Coreper I en 1989 (primer semestre), el Coreper II de Embajadores en 1995 (segundo semestre) y el Grupo Central de Schengen durante un año seguido (segundo semestre de 1992 y primer semestre de 1993).

Carlos Westendorp fue mi jefe durante diez años y medio, primero en Bruselas y después en Madrid, donde fue secretario de Estado ante las Comunidades Europeas y luego ante la Unión Europea, sustituyendo a Pedro Solbes en la primavera de 1991. A finales de 1995 fue designado ministro de Asuntos Exteriores, puesto que ocupó hasta que José María Aznar ganó las elecciones en 1996. Era un hombre de gran inteligencia y muy hábil, frío como su apellido holandés pero apasionado por su origen español, con un aplomo que nunca se descomponía por grave que fuera el problema o la crisis con la que nos enfrentáramos. Sabía delegar y confiaba en sus colaboradores «comprobados» y seguros. Era una esponja, lo absorbía todo, sabía escuchar buscando ideas y sabía aprovechar muy bien a sus colaboradores. Una vez convencido de algo, nunca cedía. A mí jamás me dejó caer, y eso que le involucré en mil batallas y porfías. Su amabilidad daba la sensación de suavidad, pero nada más lejos de la realidad: era duro como el acero e implacable con el adversario.

MI PRIMER COREPER I DE ADJUNTOS

Llegué a Bruselas a los pocos días de firmarse el Acta de Adhesión, el 12 de junio de 1985. Asistí a mi primer Coreper I de Adjuntos el 7 de julio.

En calidad de número dos y embajador representante permanente adjunto me correspondió presidir nuestra delegación y preparar los Consejos de Ministros citados anteriormente. Era un puesto tan duro y exigente que cuando un representante del Coreper I ascendía al puesto de embajador del Coreper II, en Bruselas recibía el apelativo de «antiguo combatiente» (ancien combattant).

En aquella primera sesión mi colega luxemburgués Jean Feyder, que ocupaba la presidencia, me dio la bienvenida con gran parquedad, señalándome que no era necesario que contestara con discurso alguno, por no ser tradición. En suma, al negocio de inmediato y sin formalismo. Lo mismo ocurrió cuando los diferentes ministros españoles comenzaron a asistir a sus Consejos de Ministros. A todos les indicaban que no había que pronunciar ningún tipo de discurso, ni de bienvenida ni de satisfacción, por incorporarse al club. Empecé a pensar que quizá aquel no fuera un «club de caballeros» sino un lugar de confrontación pacífica por el poder económico, aunque más o menos descarnada y con reglas de juego que respetar, y no me equivoqué.

Al llegar a mi mesa, sobre la que figuraba un cartel con el nombre de «España», en la sala donde se iba a celebrar ese Coreper I, me encontré con una página del Boletín Oficial de las Comunidades Europeas tocante a un reparto entre Estados miembros de un contingente arancelario de preservativos procedentes de Hong Kong. Me quedé atónito. Ese fue mi recibimiento. Naturalmente, el depositante del papel nunca se identificó, pero está claro que quiso gastarme una broma e ilustrarme sobre algunas de las decisiones que también se tomaban en las «importantes» Comunidades Europeas.

En el orden del día figuraba una directiva sobre el tamaño de las jaulas de las gallinas ponedoras. Me llevé una gran sorpresa. No sabía qué decir ni qué posición adoptar. Cuando llamé al Ministerio de Agricultura de Madrid me dijeron que en España a las gallinas se les ponía una argolla y una cadena y se las enganchaba a una barra, y de jaulas nada de nada. Opté por permanecer en silencio. El tema volvió de manera recurrente cuatro o cinco veces más en sucesivas sesiones del Coreper hasta que se aprobó la correspondiente directiva con una determinada dimensión de la jaula. Madrid seguía sin reaccionar. Muchos años después la Comisión amenazó con llevarnos al Tribunal de Justicia de Luxemburgo. ¿Qué pasaba? Muy sencillo, había una feroz disputa entre Dinamarca y Alemania por la exportación de huevos. La única manera que había encontrado el Estado afectado por la invasión de huevos era tratar de elevar los costes de su contrincante económico obligándole a adoptar jaulas más grandes para sus ponedoras. Ese era el juego, una despiadada guerra comercial llevada a cabo en la escena europea, con la Comisión de juez e intermediaria. ¿En qué mundo entrábamos? Ni más ni menos que en uno en el que las confrontaciones comerciales se dilucidaban con reglas e instituciones comunes, donde las partes, en virtud del Tratado de Roma, renunciaban a aprobar contingentes y subidas prohibitivas de aranceles unilaterales, como se había hecho en el periodo de entreguerras, en los años treinta, para evitar una guerra comercial.

A la vista de lo indicado, después de esa mi primera sesión del Coreper I me pregunté si había acertado al aceptar ese cargo en lugar de haberme ido a la embajada de Washington de jefe de la Oficina Económica y Comercial, puesto alternativo al que renuncié por el de la capital belga. Esa noche dormí mal.

EL PROCEDIMIENTO DE COOPERACIÓN PARA EL PERIODO

TRANSITORIO (1 DE JULIO DE 1985 A 31 DE DICIEMBRE DE 1985)

Entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 1985, los diez países que integraban la Comunidad Europea cuando España se adhirió (Alemania, Francia, Países Bajos, Bélgica, Luxemburgo, Irlanda, Grecia, Dinamarca, Reino Unido e Italia) nos concedieron y aplicaron el denominado «procedimiento de cooperación», que se había creado con motivo de la incorporación del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca. Este sistema funcionó en el caso español hasta que entró en vigor el Acta de Adhesión el 1 de enero de 1986.

A partir del 1 de julio de 1985, unos días después de la firma del Acta, España y Portugal fueron admitidos a participar en todas las reuniones de los grupos de trabajo, comités, Coreperes y Consejos de Ministros, eso sí, y es importante destacarlo, con voz pero sin voto. De este modo, España y Portugal podían seguir los debates y exponer sus puntos de vista sobre la nueva legislación y las decisiones que se estaban discutiendo y que se iban a aprobar. Esas decisiones, reglamentos y directivas obligarían también a España, aunque ni nosotros ni Portugal habíamos tenido oportunidad de conocerlas ni de pronunciarnos al respecto, pues el 12 de junio no existían o no se habían aprobado aún. En consecuencia, era lógico que ambos países pudieran tomar posición, de tal forma que los otros diez la tuvieran en cuenta en el momento de aprobar los textos definitivos.

Cuando España o Portugal invocábamos el procedimiento de cooperación nos obligaban a abandonar la sala para permitir deliberar a los Diez sin nosotros; luego, tras dejarnos volver a entrar, nos comunicaban su decisión, que se podía «recurrir» eventualmente en un posterior Consejo de Ministros. Al principio nos daban alguna satisfacción a lo sumo muy parcial, pero al poco tiempo les bastó coordinarse en cinco minutos antes de llamarnos a entrar en la sala y darnos un no por respuesta. El procedimiento era un mero expediente para justificar que habían oído nuestras opiniones y que las habían «tenido en cuenta». En realidad, nos impusieron el 99 por ciento de todo lo que se aprobó de junio a diciembre de 1985, sin paliativos, y al final a las bravas. Cometieron un error, porque esa experiencia nos endureció y permitió que nos diésemos cuenta rápidamente de lo que en realidad era ese club «de no caballeros».

UN NIDO DE VÍBORAS: LA NUEVA REPRESENTACIÓN PERMANENTE

La Misión de España ante las Comunidades en Bruselas tenía una estructura parecida a la de cualquier embajada de España, pero había una profunda diferencia: cada consejero solo era leal a su ministerio, y su labor no consistía solo en coadyuvar a la negociación con la Comisión y con los Estados miembros de la CE, sino también en averiguar qué opinaban los otros ministerios españoles y cuáles eran sus posiciones, qué instrucciones llegaban del Ministerio de Asuntos Exteriores, etc. En suma, se trataba de una labor de «espías» a pecho descubierto, puesto que todos practicaban por separado ese juego descoordinado. El resultado era perjudicial porque no había una colaboración abierta y honesta ni entre los consejeros ni entre estos con el embajador.

Había un segundo problema: la escasez de consejeros. Una vez firmada el Acta no fue fácil integrarse de un día para otro en la vasta estructura de unos cien comités y grupos de trabajo del Consejo. En julio de 1985 solo había diecisiete consejeros o agregados en la Misión española, que además no cubrían todos los temas y sectores tratados por las Comunidades Europeas.

En un año nuestra representación pasó a cuarenta y luego a cincuenta consejeros (ese era el número cuando yo cesé como embajador representante permanente en julio de 2000). En la actualidad existen ciento quince consejeros o agregados que representan a todos los ministerios, incluidos Defensa, Presidencia del Gobierno, Administraciones Públicas, Políticas Territoriales y Cultura, además de varios abogados del Estado e incluso un representante del Banco de España, que en mi época no figuraban.

Sin embargo, bajo mi mandato, en los primeros años, nos opusimos con éxito al aumento indiscriminado y no justificado de consejeros, siguiendo la fórmula americana «personal, el justo menos uno». Había que evitar que proliferan personas enchufadas en la capital, no elegidas por sus méritos, que solo intrigarían y se ocuparían de temas de otros ministerios. A ese respecto hay que insistir en que la Misión se había convertido en un nido de víboras en el que todos vigilaban y espiaban a todos e informaban a sus ministerios a espaldas del embajador y de su número dos. Los efectos no fueron demasiado dañinos, porque la negociación del Acta de Adhesión se llevó directamente desde Madrid, y en muchos casos por los propios ministros, en especial por el secretario de Estado de Comunidades Europeas, Manuel Marín, y su ministro Fernando Morán.

Nada más llegar a Bruselas quise acabar con esa estructura disfuncional, no coordinada y desleal. Propuse a Madrid que cada comité o grupo de trabajo del Consejo fuera asignado a un ministerio, que tendría la responsabilidad de presidir la delegación española correspondiente, elaborar y proponer las instrucciones (si no había acuerdo o había diferencias en dos o más ministerios, arbitraba la Secretaría de Estado de las Comunidades Europeas en Madrid) e informar puntualmente de las reuniones de los grupos y comités del Consejo a todos los ministerios interesados de manera justificada en el tema, de forma telemática y en tiempo real (a través del télex o teletipo que se usaba en aquella época). Al final de cada reunión se debía elaborar un informe antes de las veinticuatro horas y remitirlo a la Secretaría de Estado de las Comunidades Europeas y a todos los ministerios y organismos interesados (siguiendo la fórmula utilizada por los británicos). Así, en Madrid podrían hablar y zanjar desavenencias también en tiempo real. Naturalmente, los ministerios con un interés justificado podrían estar en las reuniones del comité o grupo correspondiente, aunque solo como asistentes. Los ministerios eligieron presidentes de los grupos de trabajo y comités del Consejo asignados por la Secretaría de Estado de la CE a sus consejeros en Bruselas, al igual que lo habían hecho todos los demás Estados miembros. Había algunos comités con presidentes que se desplazaban de las capitales, pero eran los menos.

Con carácter inmediato se aprobó el 17 de enero de 1986 el Real Decreto 260/86 sobre la Representación Permanente ante las Comunidades Europeas en Bruselas (Reper), nuevo nombre oficial que tendría nuestra Misión ante la CE. En él se establecía que el embajador ostentaba la jefatura de la Reper, y el número dos lo sustituía por delegación; que los consejeros tenían que obedecer solo sus instrucciones; que estas a su vez solo les eran dadas por la Secretaría de Estado de la Unión Europea, y que el embajador representaba a España y gestionaba los intereses de nuestro país. Por su parte, la Reper solo se comunicaba oficialmente con la Administración central a través de la Secretaría de Estado de la Unión Europea, aunque se enviaran copias de los informes de las reuniones a todos los ministerios interesados (pero no los proyectos de instrucciones u otros expedientes sensibles).

Al principio estos documentos eran parcos, pero rápidamente llegaron a ser auténticas actas de las reuniones. Los presidentes empezaron a actuar como representantes de España y no como mandatarios de sus respectivos ministerios. El nido de víboras desapareció, el ambiente mejoró y las relaciones personales y profesionales de los consejeros de la Reper llegaron a ser excepcionales, convirtiendo a nuestra delegación en Bruselas en una de las mejores de los Estados miembros. Yo les decía que eran un «Ejército rojo», en el que todos gozaban del mismo rango, salvo el embajador pleno y yo, con amplios poderes para tomar decisiones durante las sesiones de los comités o grupos de trabajo que tuvieran asignados. Los presidentes de comités o grupos de trabajo del Consejo tenían por ello un amplio margen de maniobra, sabiendo que sus decisiones se conocerían al pasar al Coreper de turno, escalón obligado, y que entonces tendrían que dar cuenta al embajador o al número dos de sus actuaciones, y entonces se vería si habían cumplido sus instrucciones lealmente. Eran libres, pero con control. En los Coreperes I y II, tanto el embajador como su número dos podíamos cambiar la posición de nuestro país si había habido un error o una instrucción mal aplicada u «olvidada». En mis quince años rarísima vez tuve que enmendar la plana a alguno de mis consejeros.

En cambio, los alemanes recibían unas instrucciones inamovibles y solo su ministro del ramo en persona podía modificarlas. El resultado era nefasto, ya que, aunque un funcionario alemán constatara un fracaso garantizado, no se atrevía a incumplir las instrucciones de Berlín. En sentido contrario, los británicos eran los más eficaces, pues disponían de un margen de actuación muy amplio. Nosotros copiamos lisa y llanamente su sistema ante la general lentitud de Madrid y la necesidad imperativa de defender nuestros intereses, aunque fuera a costa de jugarnos la cabeza. Es verdad que los grandes temas eran tratados siempre de manera adecuada en la capital, pero las cuestiones secundarias no concitaban siempre gran atención en nuestros ministerios de Madrid, lo cual nos daba carta blanca siempre bajo nuestra exclusiva responsabilidad o nos forzaba a tomar decisiones improvisadas. En mis quince años solo cuatro temas, muy conflictivos e imposibles de arbitrar, llegaron a la Comisión delegada de Asuntos Económicos del Gobierno, donde participaba como consejero nato el secretario de Estado de la Unión Europea y podía asistir el propio ministro de Asuntos Exteriores, si así lo deseaba.

Hace tres años el Gobierno del presidente Pedro Sánchez modificó la composición de esa Comisión delegada de Asuntos Económicos, presidida por la vicepresidenta Nadia Calviño, pasando a excluir al secretario de Estado de la Unión Europea incluso si se discutían temas concernientes a esta. Se alegó que con este cambio el ministro de Exteriores siempre podría asistir, pero el argumento no era válido porque ese ministro ya podía hacerlo y siempre tenía otras muchas ocupaciones y viajes. Ello equivalía de facto a apartar del debate de los innumerables y muy importantes temas comunitarios al Ministerio de Asuntos Exteriores. La exclusión «legal» del secretario de Estado de la Unión Europea equivalía a cegar la información así como su participación y la del Ministerio de Asuntos Exteriores en las deliberaciones de la mencionada comisión sobre temas de la Unión Europea. Dicho secretario de Estado era la persona que coordinaba todos los temas comunitarios y la única autorizada por el ordenamiento jurídico a trasladar instrucciones a la Reper. Además, era paso legal y oficialmente obligado para recibir todas las informaciones y escritos de la Reper. Por ello, esa decisión representó un auténtico despropósito, un craso error incomprensible y que revela una gran disfuncionalidad. Convendría corregirlo a la mayor brevedad.

En realidad, la Reper y la Secretaría de Estado ante las Comunidades Europeas, conocida como la Trinidad, siempre han sido las que han ostentado el poder de coordinación, arbitraje y negociación real, especialmente en los temas con implicaciones transversales o que interesan a más de un ministerio. Ese apelativo cariñoso, Trinidad, para referirse a la Secretaría de Estado de las Comunidades Europeas y luego de la Unión Europea se debía a que el edificio estilo mudéjar construido en el siglo XIX en la calle Francisco Silvela, 32, que había sido propiedad del marqués de Larios, tenía en su fachada una representación en cerámica de la Santísima Trinidad. Hoy en día el inmueble y su jardín pertenecen a la empresa Pescaderías Coruñesas.

La Secretaría de Estado (que en algún momento pasó a ser un ministerio, como en la época de Leopoldo Calvo-Sotelo) tenía una estructura «real» en forma de pseudocorona y no de pirámide; esto es, un mando (secretario de Estado, secretario general y dos directores generales) y dos docenas de representantes de los ministerios implicados con intereses en la negociación con Bruselas. Esos representantes eran funcionarios que hacían el doble papel de aportar insumos a la Secretaría de Estado y trasladar información a sus ministerios. Eran cuasiagentes dobles legalizados que servían de correas de transmisión, de información y de decisión en los dos sentidos. Fue una fórmula que permitió trabajar en equipo de manera relativamente transparente y que aún perdura. En su seno funcionaba una comisión interministerial de Asuntos de la Unión Europea que se reunía semanal o quincenalmente según las necesidades, presidida por el propio secretario de Estado de la Unión Europea. En ella se arbitraban las diferencias de opinión, se tomaban las decisiones que afectaban a varios ministerios y se impulsaban los expedientes más difíciles, como algunas transposiciones de directivas o los casos en que la Comisión iniciaba un expediente contra España o llevaba a nuestro país al Tribunal de Justicia de Luxemburgo.

España fue rápidamente considerada en Bruselas como uno de los países con mejor administración para asuntos de la CE y más tarde de la Unión Europea. A su flexibilidad y capacidad de reaccionar en tiempo real habría que añadir su fama como uno de los países más fiables, firmes y resueltos en la defensa de sus intereses; por algo nos llamaban «prusianos del sur».

2

Primer contacto

El Libro Blanco sobre el Mercado Interior

y el Acta Única

En nuestro primer mes de participación en la Comunidad Europea, julio de 1985, tuvieron lugar dos acontecimientos importantes: la puesta en marcha del Libro Blanco sobre el Mercado Interior, que el Consejo Europeo de Milán del 28-29 de junio acababa de endosar, y la convocatoria de la Conferencia Intergubernamental (CIG) para revisar el Tratado de Roma (segundo semestre de 1985) que daría pie a lo que se denominó Acta Única.

EL CONSEJO EUROPEO DE MILÁN Y EL LIBRO BLANCO SOBRE EL MERCADO INTERIOR

El de Milán fue nuestro primer Consejo Europeo, y a él asistió, también por primera vez, el presidente Felipe González. Durante el encuentro se discutió el Libro Blanco sobre el Mercado Interior, elaborado por la Comisión bajo la dirección del comisario británico Arthur Cockfield, el barón Cockfield, político avezado que había ejercido funciones públicas en su país durante más de cincuenta años. El Libro Blanco consistía en una relación de trescientas medidas de armonización legislativa que la Comisión consideraba necesarias para establecer un auténtico mercado interior, pues eliminaban todo tipo de trabas en las fronteras interiores de la CE.

En 1957, el Tratado de Roma se había centrado en la eliminación de los aranceles y contingentes a la importación y exportación de mercancías, estableciendo una política comercial a decidir por mayoría cualificada y no por unanimidad. Sin embargo, su regulación sobre los obstáculos técnicos al comercio, que a escala nacional habían proliferado bajo diversas formas (normas técnicas nacionales, reglas fitosanitarias y veterinarias, normas protectoras del consumo, etc.), se decidía por unanimidad, era poco operativa y hacía que esa liberalización del Tratado fuera en parte papel mojado.

Además, la regulación sobre los servicios era muy incompleta y dejaba algunos sectores clave a la unanimidad. En materia de libre circulación de capitales, por su parte, también había grandes lagunas, mientras que el tratamiento de la libre circulación de personas se limitaba a los trabajadores y sus familias, olvidándose por completo de las demás personas (estudiantes, jubilados, rentistas o ciudadanos sin más).

Fue el Reino Unido quien desde su adhesión planteó este problema, insistiendo en que el supuesto «mercado común» que se había creado era en realidad incompleto y deficiente, ya que existían y habían proliferado centenares de normas nacionales que dificultaban o impedían los intercambios. Su erradicación era muy difícil porque el propio Tratado preveía que cualquier «armonización legislativa» debía aprobarse por unanimidad (única opción que siempre propugnaron Alemania y Francia, en contra del «mutuo reconocimiento», alternativa demasiado permisiva en su opinión). Cuando España se incorporó a la CE en 1986, encima de la mesa del Consejo había más de cien propuestas de la Comisión de normas de armonización legislativa bloqueadas por uno u otro Estado miembro. Por tanto, el resultado del supuesto «mercado común» era en parte una entelequia y, de hecho, constituía el «menos» común de los mercados.

Sobre este asunto hay que rendir homenaje al turinés Paolo Cecchini, autor en 1988 de un informe de seis mil páginas sobre el «coste de la no Europa», que evaluó el crecimiento del PIB de la Comunidad en un 5 por ciento y la creación de dos millones de puestos de trabajo si se llevaba a cabo un auténtico mercado único europeo. Este documento sirvió de apoyo político y moral al proceso iniciado por el Libro Blanco de lord Cockfield.

La negociación que se abrió con el Acta Única fue esencial para dar cauce al Tratado de Roma e implementar un auténtico mercado europeo sin fronteras para los cuatro factores de la producción y sin ningún tipo de trabas ni obstáculos a su libre circulación. Para ello, el Reino Unido exigió pasar de la regla de la unanimidad a la de la mayoría cualificada (a excepción de las personas no trabajadoras, que seguían sometidas a la unanimidad), lo que consiguieron exitosamente. Varios diplomáticos me confesaron que ese cambio de la regla del voto se habría aprobado también para evitar que España bloqueara a su vez el mercado interior o hiciera un chantaje permanente para obtener otras concesiones. Si ese fue uno de los objetivos de los Diez, su error fue monumental, porque la España proteccionista de entonces se basaba en un sistema bastante simple de contingentes cuantitativos restrictivos y de derechos arancelarios aduaneros elevados que se fue desmontando por el desarme industrial y agrícola estipulado en el Acta de Adhesión. Nuestro modelo era muy poco sofisticado, pues carecía de una legislación de obstáculos técnicos, como sí la tenían los Diez. El resultado fue que, al aplicarse el Acta Única, los Diez comenzaron a eliminar sus trabas técnicas, mientras España asistía con fruición a esa operación sin eliminar apenas ninguna norma local equivalente, porque no existía.

Felipe González, como no podía ser de otra manera, adoptó en ese Consejo Europeo de Milán una actitud muy positiva, aunque apenas intervino. Eso sí, sus socios descubrieron que fumaba unos Cohibas magníficos que luego le darían fama cuando adoptó líneas más combativas en sucesivas reuniones del Consejo. Que Felipe encendiera un puro era señal de que se iba a enrocar en una posición y que no la abandonaría ni volvería a hablar en el Consejo hasta no obtener satisfacción plena en sus propuestas.

LAS NEGOCIACIONES PARA LA REVISIÓN DEL TRATADO DE ROMA: EL ACTA ÚNICA

El Consejo Europeo de Fontainebleau de 1984 acordó la convocatoria de una conferencia intergubernamental para revisar el Tratado de Roma, donde se negociaron y aprobaron las modificaciones que se conocerían como Acta Única. La conferencia se desarrolló en el segundo semestre de 1985 y en ella participaron España (Carlos Westendorp fue nuestro representante) y Portugal por primera vez como observadores con derecho a hablar e intervenir para exponer sus puntos de vista, pero sin derecho a voto, así que ambos países tendrían que aceptar su texto y sus nuevas obligaciones sin ambages y firmar.

Lo más relevante de nuestra participación fue el decidido apoyo que prestamos a Irlanda y a Grecia para introducir en el Tratado por primera vez un capítulo sobre «Cohesión económica y social» (artículos 130 y siguientes). El Tratado de Roma solo había creado dos fondos: el Fondo Social Europeo, para las reconversiones industriales temporales que se producirían por el desarme arancelario y de los contingentes previsto, y el Fondo Europeo de Orientación Agrícola (Feoga Orientación), para subvenir a la transformación estructural también temporal que se produciría por la liberalización de los aranceles y contingentes que existían sobre productos agrícolas. En suma, no establecía ningún mecanismo de solidaridad ni de redistribución de renta, y era lógico, porque los seis países fundadores tenían economías muy parejas en riqueza y renta (en el caso de Italia la pobreza en el sur era compensada con la mayor riqueza del norte).

El Feder, Fondo de Desarrollo Regional, se creó en 1973 como derecho derivado no primario, fuera del Tratado, cuando entró Irlanda, país que tenía por aquel entonces una renta per cápita muy baja en comparación con la de los Seis y con las del Reino Unido y Dinamarca, que se adhirieron con ella. Los italianos aprovecharon la ocasión para configurar el Feder como un fondo regional, y no nacional, con el propósito de obtener fondos para el Mezzogiorno, planteamiento apoyado por los ingleses que, por su lado, buscaban obtener dinero para sus regiones en declive industrial, ubicadas sobre todo en el centro de su país.

La nueva política de cohesión económica y social introducida en el Acta Única tenía por objetivo lograr una «reducción de las diferencias de renta de las regiones»; en suma, llevar a cabo un proceso de convergencia real de rentas. Esto era capital e implicaba una revolución ideológica frente al puro liberalismo de los padres fundadores del Tratado de Roma. En aquel momento, 1985, el total de los recursos dedicados a la cohesión solo representaban al año en el presupuesto comunitario 5.632 millones de ecus (unidad de cuenta utilizada para el presupuesto comunitario, equivalente a los euros actuales, grosso modo) para los diez Estados miembros de entonces, sin contar a España ni Portugal, claro:2.484 millones de ecus del Feder,2.321 millones del Fondo Social Europeo y 727 millones del Feoga Orientación, apenas el 15 por ciento del presupuesto.

Esta nueva política, introducida como tal en el Tratado cuando se aprobó el Acta Única, con su nuevo título de Cohesión Económica y Social, permitiría a España en las negociaciones financieras posteriores, concretamente en las negociaciones del primer Marco Financiero Plurianual propuesto por Jacques Delors en 1987 para el quinquenio 1988-1992 y en las del Tratado de Maastricht de 1991, profundizar y reforzar la cohesión económica y social para habilitar recursos financieros adicionales, importantes a la hora de llevar a cabo esa convergencia real.

Hasta que España no aceptó el contenido del Acta Única a finales de 1985 en el acto de cierre de la CIG, los Diez no culminaron el proceso de ratificación de nuestra Acta de Adhesión. Le tocó a Italia hacer el papel de «malo», ya que ese país solo depositó su instrumento de ratificación después de que España se comprometiera formalmente a aceptar el Acta Única.

Esta, ya con el visto bueno político de esa conferencia intergubernamental, sería firmada formalmente el 17 de febrero de 1986 en Luxemburgo, esta vez también por España y Portugal, ambos ya miembros de pleno derecho.

UN RETIRO PREVIO

Durante los veinte primeros días de agosto de 1985 me quedé en Bruselas, en la residencia personal que tenía alquilada Fernando Almansa, entonces consejero de nuestra embajada ante la OTAN y buen amigo mío, quien me la cedió para ese mes. Posteriormente Almansa sería nombrado jefe de la Casa de S. M. el Rey. Las instituciones comunitarias cierran en agosto, salvo lo que denominan «permanencia», servicio de guardia necesario para gestionar los imprevistos y los temas urgentes. No hay por tanto reuniones del Consejo de Ministros ni de los Coreperes o de otros comités y grupos de trabajo del Consejo.

Me quedé solo en Bruselas para leer una serie de documentos y libros e imbuirme de ellos, pues me permitirían suplir mis lagunas y falta de conocimiento de algunas materias comunitarias. Me concentré por supuesto en nuestra Acta de Adhesión y en los documentos de negociación de la CIG, muy útiles a la hora de interpretarla, y en varios libros sobre las Comunidades Europeas y sus diferentes políticas y cuestiones institucionales. Me fajé en especial con los temas presupuestarios (el Anteproyecto de Presupuesto CE para 1986 y varios manuales sobre esa materia). Este tema iba a ser clave y determinante para España y su devenir comunitario en el futuro.

Trabajé aislado de sol a sol esos veinte días, gozando de rara paz y tranquilidad, porque Bruselas en verano, en el extrarradio al menos, era un auténtico desierto. Ese año apenas tuve unos días de descanso, que aproveché para viajar por algún país cercano acompañado de Ana, mi mujer, que me vino a buscar. Ana entonces comenzó a constatar que su vida iba a cambiar, pues yo tendría que ausentarme sistemáticamente de casa por motivos de trabajo de manera ineluctable, y no solo los días sino también las noches, gracias a los conocidos maratones negociadores de Bruselas, que llegarían a la vuelta del verano. Mi récord fue un maratón agrícola que duró cinco días con sus noches, durante los que la delegación española tuvo que hacer turnos en la mesa de negociación para reponer fuerzas. En Pesca, un consejo duró treinta y cinco horas seguidas sin descanso alguno. Era la única manera de ablandar a los países ricos, que solo al final, agotados, flexibilizaban sus posiciones y cedían.

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Confrontación abierta Las guerras presupuestarias

EL PRESUPUESTO CE DE 1986:

ESPAÑA EN UNA POSICIÓN IMPOSIBLE

En el primer Consejo de Ministros de Economía y Finanzas (Ecofin) en el que participó España, de julio de 1985, se trató el presupuesto de la Comunidad Europea correspondiente al año 1986 en lo concerniente a disciplina presupuestaria en general y en especial al impacto de la ampliación de España y Portugal.

El Tratado de Roma preveía en su artículo 203 un procedimiento para aprobar el presupuesto comunitario. Había un proceso de dos lecturas por cada una de las dos instituciones presupuestarias, Consejo de Ministros y Parlamento Europeo, para ir afinándolo. El procedimiento giraba en torno al concepto del «tipo máximo de aumento anual», un porcentaje que se fijaba cada año de manera automática de acuerdo con tres componentes: la media del crecimiento del producto interior bruto (PIB) de los Estados miembros, la media de las tasas de inflación de cada uno de ellos y la media del crecimiento de sus presupuestos nacionales.

El presupuesto requería un acuerdo final del Consejo y del Parlamento en una auténtica codecisión. Sin embargo, si el Consejo no aceptaba superar la mitad del tipo máximo de aumento anual en su primera lectura, el Parlamento solo podría gastarse la otra mitad de dicho tipo máximo sin subir por encima de su propia mitad. En suma, si el Consejo era razonable en su austeridad, el Parlamento se veía obligado, en virtud del Tratado, a serlo también. En cambio, si el Consejo superaba su mitad, el Parlamento tendría plena libertad para subir los gastos, aunque en ese caso solo habría un presupuesto final aprobado si las dos autoridades presupuestarias daban su acuerdo. En otras palabras, el sistema estaba diseñado para que si el Consejo decidía no superar la mitad de ese porcentaje del tipo máximo anual, el Parlamento no podría gastar más que la otra mitad, obligándole de esta forma a aprobar el presupuesto. Era una manera de controlar y limitar esa codecisión.

Era obvio que el tipo máximo, que para 1985 era del orden del 3 por ciento, sería un porcentaje absolutamente insuficiente para hacer frente a los nuevos gastos que se producirían en el presupuesto comunitario por la incorporación de España y Portugal. A pesar de lo anterior, en el consejo de julio de 1985 del Ecofin, al tratar el futuro impacto de la ampliación en el Presupuesto CE de 1986, los Diez, con cierta dosis de cinismo, se aliaron para acordar que «la ampliación se trataría a lo largo del procedimiento presupuestario» y que se mantendría la mitad del tipo máximo como límite absoluto en la primera lectura que se iba a producir en el Consejo de Ministros de Presupuestos, que tendría lugar después del verano, en octubre.

Lo correcto hubiera sido acordar con el Parlamento Europeo ab initio que el nuevo presupuesto se dotaría con los fondos «necesarios» (es decir, al menos los que había previsto la Comisión) para hacer frente a la integración correcta de los dos países ibéricos en los gastos agrícolas, de cohesión económica y social, de incorporación a los diferentes programas en curso, etc. Era obvio que los gastos irían incrementándose con el tiempo y que no se alcanzaría de inmediato la velocidad de crucero, sobre todo en los gastos plurianuales, esto es, básicamente cohesión y programas varios.

Tan pronto como los Diez propusieron esa fórmula en el Consejo de Ministros del Ecofin le pasé una nota manuscrita a nuestro embajador Gabriel Ferrán para que hablara con el ministro Carlos Solchaga. En ella le indicaba que esa fórmula me parecía muy peligrosa y altamente preocupante, pues carecía de toda garantía de que al final del ejercicio presupuestario se fuera a incluir financiación suficiente para cubrir nuestras necesidades de gasto de 1986, ya que todo dependería del resultado de un imprevisible acuerdo entre el Consejo y el Parlamento. El representante español intervino pidiendo esas garantías, pero los Diez no quisieron modificar su texto, replicando que este tema se vería de nuevo «a lo largo del procedimiento presupuestario», es decir, en el diálogo con el Parlamento Europeo. Aunque insistí, el embajador consideró que no era oportuno volver a intervenir. Finalmente se aprobó la redacción propuesta por los Diez, sin cambio alguno. Por desgracia, mis temores se confirmaron más tarde, en el Consejo de Ministros de Presupuestos de octubre de 1985, cuando nuestro país y muy especialmente el Gobierno fueron puestos en una situación políticamente imposible y en extremo incómoda, como veremos más adelante.

Era obvio que las reglas de la disciplina presupuestaria, pensadas para una situación normal, no servían para una ampliación como la de España y Portugal, que sumados representaban entre el 10 y el 11 por ciento del PIB de los Diez.

A principios de septiembre de 1985 fui a ver al director general de Presupuestos de la Comisión, el luxemburgués Daniel Strasser (cuyo libro sobre el Presupuesto CE había leído ese verano), acompañado por mis consejeros de Hacienda Alberto Martínez Genique y Luis Romero. En esa entrevista deseaba hacerle partícipe de nuestros temores por el artículo 203 del Tratado, que regulaba el procedimiento presupuestario y el juego del mencionado tipo máximo anual. Me tranquilizó diciendo que la Comisión y su vicepresidente, el comisario de Presupuestos Henning Christophersen (danés), nos apoyarían sin fallas. Fue la primera ocasión en la que la Comisión nos mintió lisa y llanamente. Confiábamos en esa institución porque en aquel momento para España era el summum, al haber sido nuestra interlocutora durante los muchos años que duraron las negociaciones de nuestra adhesión. No teníamos ningún motivo para pensar que no jugaría limpio.

El Consejo de Ministros de Presupuestos tuvo lugar en Luxemburgo en octubre de 1985 (todos los Consejos de Ministros se celebran en Bruselas, salvo en los meses de abril, junio y octubre, que lo hacen en Luxemburgo; curiosos y peculiares arbitrajes del mundo comunitario). Presidía la delegación española Pedro Solbes, entonces secretario de Estado de las Comunidades Europeas del Ministerio de Asuntos Exteriores y uno de los principales negociadores del Acta de Adhesión. Estaba acompañado por Miguel Ángel Fernández Ordóñez, secretario de Estado de Hacienda y hermano del ministro Francisco Fernández Ordóñez. En sus primeras intervenciones los Diez defendieron la necesidad de no superar en esta primera lectura del Consejo la mitad del tipo máximo anual, lo que ponía a España y a Portugal en un brete. España intervino para solicitar que se incluyeran en el presupuesto las cantidades necesarias para hacer frente a los nuevos gastos que se iban a derivar necesariamente de la aplicación del acervo jurídico a España y Portugal. En ese momento el vicepresidente y comisario encargado de Presupuestos, Henning Christophersen, declaró por sorpresa que las cifras del presupuesto que los Diez pretendían aprobar en primera lectura arrojarían para España en 1986 un saldo negativo de –697 millones de ecus, equivalente a cien mil millones de las antiguas pesetas, e hizo entrega a la prensa de un folio con esas cifras. Esa información no había sido anticipada ni puesta en conocimiento de España en ningún momento, ni siquiera cuando me reuní con Strasser.

La delegación española quedó petrificada ante esa cifra hecha pública, astronómica desde una perspectiva económica y sobre todo políticamente inasumible. Además, tampoco la Comisión era muy generosa porque, por ejemplo, en su Anteproyecto de Presupuesto para 1986 solo preveía doscientos cincuenta millones de ecus para el gasto agrícola español, cifra del todo ridícula (en la década de 2000 España llegaría a cobrar más de seis mil millones de euros anuales de gastos agrícolas). Empezó a quedar claro que la Comisión quería utilizarnos con el objetivo de presionar a los Diez para que estos aprobaran un mayor gasto, y para ello habían elegido la vía de dejarnos caer por un precipicio a fin de que nuestra reacción, que preveían muy airada, llevara a los Diez a ceder. La Comisión no parecía tener en cuenta que al hacer esta maniobra situaba al Gobierno español en una posición imposible. Su táctica no funcionó, y cuando tuvo lugar una segunda ronda de intervenciones en el Consejo se constató que los Diez permanecían firmes para que el Parlamento, en su posterior primera lectura, no pudiera superar la mitad del tipo máximo que tenía asignado. Lo sorprendente es que todos los ministros de los Diez mantuvieron la misma posición en muy breves intervenciones sin dar apenas explicaciones. Ello demostraba de forma palmaria que se habían aliado previamente, como si constituyeran un cartel.

España y Portugal pidieron a la presidencia semestral del Consejo, que correspondía a Luxemburgo y que ocupaba el entonces ministro de Presupuestos Jean-Claude Juncker (más tarde primer ministro de Luxemburgo y luego presidente de la Comisión Europea), la aplicación del procedimiento de cooperación, expuesto con anterioridad, para tratar de modificar esa situación solicitando además un receso.

Una vez interrumpida la sesión, Pedro Solbes y Miguel Ángel Fernández Ordóñez explicaron a Juncker, a Christophersen y a los principales ministros de Presupuestos de los Diez, y muy especialmente al representante alemán, el ministro Hans Tietmeyer (después presidente del Bundesbank), que ninguna cifra que hiciera a nuestro país contribuyente neto sería aceptable para el Gobierno español. En primer lugar, porque un Estado miembro que tenía una renta per cápita del 73 por ciento de la media comunitaria no podía financiar a países mucho más ricos, esto es, todos menos Grecia e Irlanda. Y en segundo lugar porque para el Gobierno socialista un saldo negativo pondría en solfa el contenido del Acta de Adhesión, que sería criticado por su mala negociación. Ninguno de estos dos argumentos hizo mella en los ministros de los Diez.

Ante esta situación, Solbes y Fernández Ordóñez añadieron un nuevo argumento, este muy político y de grueso calibre: recordaron que en España se iba a celebrar un referéndum sobre la OTAN, que el Gobierno había convocado para el 12 de marzo de 1986. Esta información tampoco produjo ningún efecto.

Agotados los razonamientos, Solbes y Fernández Ordóñez tomaron la decisión de abandonar el Consejo en señal de protesta y se fueron a Madrid. Me quedé pues al frente de la delegación española, que componíamos mis dos consejeros de Hacienda de la Reper y yo. El abandono de la sala de los dos secretarios de Estado españoles tampoco generó ningún efecto, e incluso noté alguna crítica velada por esas maneras tan abruptas. Pronto aprendimos que nadie jamás se levantaba de la mesa y abandonaba el Consejo, y la razón era muy simple: ¿por qué abandonar tu propia casa? En mis quince años en Bruselas nunca ningún país se retiró de reunión alguna. La «silla vacía» del general De Gaulle, cuando bloqueó un Consejo de Agricultura en 1966 y consiguió el compromiso de Luxemburgo, fue la única vez que se utilizó con éxito ese método.

La presidencia luxemburguesa y los Diez decidieron seguir adelante con el Consejo sin ninguna otra interrupción y sin variar su posición.

Yo había preparado una docena de intervenciones para todos los capítulos de gasto del presupuesto (Agricultura, Cohesión, Políticas Interiores, I+D, Transporte, Política Exterior, América Latina, Personal, etc.) en las que defendía la necesidad incluso de aumentar las cifras propuestas por la Comisión en su anteproyecto. Las intervenciones contenían todo tipo de argumentos económicos y técnicos que apoyaban nuestra posición. Cuando quisieron comenzar a votar los distintos capítulos del presupuesto exigí un debate previo, punto por punto. Tomé la palabra sistemáticamente para defender nuestras posturas para cada tipo de gasto, casi línea presupuestaria a línea presupuestaria, y por supuesto tuvieron que oír hasta el último párrafo de mi última intervención.

Me aguantaron primero con displicencia, buen humor e incluso curiosidad, luego con creciente impaciencia y sorna y finalmente con evidente malestar. El presidente Juncker, en un momento de la noche, me ofreció doscientos cincuenta millones de ecus, que rechacé después de una rápida consulta con Madrid. Su exasperación le llevó a reconvenirme mientras yo aguantaba con calma sus intervenciones, pero siempre pidiéndole la palabra y volviendo a dar nuevos argumentos a nuestro favor. Él no parecía comprender nada, ya que el problema no eran doscientos cincuenta millones o quinientos sino el hecho de que España no iba a aceptar concluir el ejercicio de 1986 con un saldo negativo que hiciera de nuestro país un contribuyente neto de los países más prósperos de la CE. Políticamente era imposible de asumir y económicamente hubiera sido un disparate.

Eran ya las seis de la madrugada y el presidente Juncker no sabía cómo callarme. Cuando terminé de exponer todos nuestros alegatos interrumpió la sesión y me llamó a una bilateral para afearme de nuevo mi conducta, según él claramente filibustera y obstruccionista. Le repliqué que para mi delegación, con todos mis respetos, los Diez no estaban actuando de un modo ecuánime ni justo con los dos nuevos socios, que estaban siendo tratados de manera abusiva como rehenes de las luchas del Consejo con el Parlamento, y que lo único que yo había hecho era utilizar mi derecho a intervenir con gran educación, aunque no pudiera votar (y en cambio sí pudiera hablar sin límite de tiempo), para defender los intereses de España, que las autoridades de mi país creían gravemente perjudicados por la absoluta falta de sensibilidad política de los Diez.

Reanudada la sesión procedieron a votar, y en un par de minutos acabaron el Consejo aprobando la primera lectura del presupuesto para 1986, con un nivel de gastos que no superaba la mitad del referido tipo máximo anual. Sacrificaron en el altar de su supuesta disciplina presupuestaria los derechos económicos y políticos de España y Portugal. Eso sí, Juncker y sus colegas nunca se olvidarían de mí ni de los españoles. Tuvieron que soportarme, porque no podían interrumpir mi defensa punto por punto a la que tenía derecho y tampoco podían abandonar el Consejo, porque si no se reunía el quorum a la hora del voto final (mitad más uno, es decir, seis ministros sobre diez; recordemos que España y Portugal no contaban) no se podía aprobar la primera lectura del presupuesto, en cuyo caso España hubiera ganado tiempo y al menos moralmente hubiera salido reconfortada por impedirles culminar su ominosa y altiva jugada.

Con posterioridad nos preguntamos por qué los Diez quisieron herir a España y Portugal de esa manera tan artera y pública cuando era obvio que nuestro país no iba a aceptar esa situación. España no solicitaba dinero en aquel momento, solo quería que el saldo fuera neutral y no negativo. Buscando algún motivo que explicara esta absurda situación hay que recordar que en la negociación de la adhesión el capítulo presupuestario tuvo lugar muy al final y de manera opaca. Se convino que España aportara un porcentaje de la base IVA (principal recurso del presupuesto comunitario) igual al que contribuían los demás países, pero que se nos devolvería una parte durante un periodo de siete años de manera decreciente, primero muy importante (87 por ciento) y luego cada vez menor, hasta llegar a un reducido 5 por ciento en el sexto y séptimo año. Ello permitiría a España integrarse gradualmente en el gasto comunitario. No hubo cifras encima de la mesa para fijar esos porcentajes; cada parte por su lado hizo sus propios cálculos.

En el Consejo de Presupuestos comentado, el ministro alemán de Presupuestos, Hans Tietmeyer, alegó en una de sus intervenciones nocturnas que en el Acta de Adhesión de España se había pactado la neutralidad presupuestaria para un periodo de siete años, es decir que, según su interpretación, en siete años España no podría tener un saldo positivo ni negativo. Ello implicaba que en los primeros años lo deberíamos tener forzosamente negativo para compensar este déficit con el saldo positivo del final del periodo. Esa interpretación era manifiestamente falsa y no tenía el menor apoyo ni en el Acta de Adhesión ni en los documentos aprobados por la conferencia negociadora, siempre muy extensos y prolijos. Era una teoría inventada sin fundamento alguno, que además chocaba con el hecho de que Alemania había sido nuestro principal valedor en el Consejo Europeo de Fontainebleau al autorizar la subida del recurso IVA del 1 por ciento del PIB al 1,4 por ciento, no solo para salvar a la PAC y a Francia, sino para posibilitar la financiación de la ampliación a la península ibérica, desbloqueando de esta forma el veto francés. Alemania quería nuestra adhesión no solo por razones políticas (consolidar la democracia en España), sino también por razones económicas (ampliar su acceso a nuestro mercado y favorecer sus inversiones, como la de Volkswagen, que había comprado SEAT pocos meses antes).

En los meses siguientes descubrimos que Alemania votaba sistemáticamente contra nosotros en todas las propuestas de gasto económico que favorecieran a España, aunque por otro lado nos apoyaba «políticamente», pero al menor coste posible. En mis quince años en Bruselas casi nunca coincidimos con Alemania al votar decisiones o reglamentos que implicaran gasto. La única excepción, como se verá más adelante, fue con el canciller Helmut Kohl, que tuvo siempre con nuestro país una actitud generosa y abierta, muy distinta de la que manifestaba la generalidad de los políticos y los burócratas alemanes.

También en España había voces discordantes. Así, en ese año 1985 algunos jóvenes lobos del gabinete del secretario de Estado, Miguel Ángel Fernández Ordóñez, estimaban que los fondos estructurales de la CE llevaban a un gasto improductivo que además había que cofinanciar con dinero del presupuesto nacional. Decían que «era una barbaridad financiar el aeropuerto número treinta y cinco en España», para poner un ejemplo. Olvidaban que el responsable de esa supuesta mala decisión no era Bruselas, que solo daba los fondos para que el Gobierno español decidiera cómo gastarlos, sino el propio Estado español. Esa posición era completamente errónea porque de hecho, en ese momento, en nuestro país había muchas demandas sociales no cubiertas por falta de recursos (autovías, hospitales, redes de saneamiento, etc.). Por fortuna, Josep Borrell sustituyó como secretario de Estado de Hacienda y de Presupuestos a Miguel Ángel Fernández Ordóñez, que pasó a Economía. Borrell sí creía en el gasto público generado por los fondos estructurales. Se trataba solo de invertirlos adecuadamente para modernizar España.

Varios meses después, ya en 1986, en las sesiones maratonianas para fijar el presupuesto de 1987, y ante las continuas y airadas reclamaciones del secretario de Estado de Hacienda Josep Borrell, los Diez aceptaron que la Comisión «excepcionalmente anticipara un mayor porcentaje de los recursos previstos para los proyectos aprobados para España con cargo al Feder, por un monto que permitiría lograr un cuasiequilibrio presupuestario entre ingresos y gastos para España durante el año 1986», primer año de nuestra adhesión. No nos asignaban más recursos, solo aceptaban anticiparlos.

Para el Gobierno del PSOE, 1986, primer año de nuestra participación en la CE, acabó con un saldo positivo de ocho mil millones de pesetas (cifra que se alcanzó computando los gastos favorables a España recibidos hasta el 15 de enero, pero devengados y fechados en 1986). Para el PP, en cambio, la cifra fue negativa en once mil millones de pesetas, pues computaron solo lo recibido antes de cerrar la caja el 31 de diciembre de 1986.

EL PRESUPUESTO CE DE 1987: EL BLOQUEO

En el Consejo de Ministros de Presupuestos del otoño de 1986 para aprobar el Presupuesto CE de 1987, cuando España ya era miembro y por tanto votaba para aprobar su primera lectura, nuestro país, Italia y Grecia (ocho, diez y cinco votos) acordaron bloquear el presupuesto con su minoría de bloqueo de veintitrés votos para negociar unas mejores condiciones. Los restantes países, casi todos del norte, intentaron romper esa coalición ofreciendo concesiones a cada uno de los tres: a Italia, más gasto en investigación (Istria es la sede del Instituto de I+D de la CE); a Grecia más dinero para los PIM (programas integrados mediterráneos, que se aprobaron como compensación a Grecia e Italia para paliar los efectos de nuestra adhesión), y a España más Feder (del que nos llevaríamos el 27 por ciento de lo presupuestado anualmente). Para sorpresa de los del norte los tres países rechazaron esas ofertas y reforzaron su concertación para exigir en cada uno de los tres capítulos más de lo que se había ofrecido a cada uno, de manera conjunta y en paquete indisoluble. Finalmente, esa «banda de los tres» obtuvo la victoria al lograr mejores resultados en I+D, PIM y Feder de los que habrían conseguido si uno de ellos hubiera cedido vendiendo su voto y abandonando esa coalición.

Por desgracia, esa minoría de bloqueo nunca se volvería a producir en mis quince años en Bruselas; nunca más Italia bloquearía propuesta financiera alguna con España. Lamentablemente, Giulio Andreotti, presidente del Consejo de la CE en 1985 cuando se cerró y concluyó nuestra negociación de adhesión, se equivocó. Él pensaba que tener solo ocho votos en el Consejo, con los diez de Italia y cinco de Grecia o de Portugal, nos pondría en manos del país transalpino y el sur mejoraría su fuerza negociadora. Sin embargo, eso solo ocurrió aquella única vez, por dos razones: la primera, por la tradicional falta de firmeza y gran «volatilidad» italianas; la segunda, porque Italia, en defensa de su rico norte muy desarrollado, solía tener intereses muy diferentes a los de España.

Baste recordar un ejemplo de esa falta de concertación. El ministro de Agricultura Carlos Romero cerró en 1987 un acuerdo con su colega italiano sobre un paquete financiero para los agrios, importantes para el sur de Italia. Sin embargo, cuando llegó la votación en el correspondiente Consejo de Ministros de Agricultura, Italia nos abandonó y votó en contra de España y de Grecia. ¿Qué había pasado? Muy sencillo: el día del Consejo, por la mañana, el ministro italiano de Agricultura, Filippo Pandolfi(que luego fue comisario), se entrevistó con el comisario de Agricultura Franz Andriessen y le cambió su voto en los agrios por una ayuda para los vitellone, novillos vacunos del Piamonte, región donde Pandolfitenía su circunscripción electoral. A raíz de eso, el ministro Romero tuvo que reconocerme que mi total escepticismo sobre la firmeza de las autoridades italianas en las negociaciones de Bruselas tenía cierta base. Posteriormente el destino quiso que en 2012 fuera nombrado embajador de España en Italia, donde permanecí hasta diciembre de 2016. Mi experiencia muy dilatada en Bruselas me sirvió para saber en todo momento qué estaba ocurriendo realmente y cómo enfrentarme con éxito a los problemas jugando a la italiana.

En 1986 no se pudo aprobar el presupuesto de 1987 porque el Parlamento Europeo, que presidía Enrique Barón, en su segunda lectura, rechazó la segunda lectura del Consejo por no haber tenido bastante en cuenta los gastos generados por la ampliación a España y Portugal. España había conseguido convencer al Parlamento Europeo de sus tesis. Los eurodiputados del PSOE y del PP fueron decisivos en ese voto negativo.

La falta de presupuestos produjo la reconducción automática del presupuesto y la aplicación de la regla de las doceavas partes, que preveía que solo se podía pagar cada mes un doceavo de lo presupuestado anualmente en cada línea del presupuesto del año anterior, en este caso 1986. Ello produjo enormes problemas y bloqueos, ya que no se podían honrar todas las obligaciones ni todos los acuerdos internacionales de la CE (por ejemplo, el acuerdo pesquero con Groenlandia preveía un solo pago anual por la compensación económica, lo cual no se podía ejecutar con ese sistema).

EL PRESUPUESTO CE DE 1988: NUEVO BLOQUEO Y NUEVA RECONDUCCIÓN

En 1987, los derrapajes en sobregasto de la PAC produjeron un agujero de cuatro mil millones de ecus en el Feoga Garantía Agrícola, fondo que financiaba las ayudas y subvenciones de todas las organizaciones agrícolas comunes de mercado. España, el Reino Unido y Grecia acordaron una minoría de bloqueo blindada e impidieron que el presupuesto de 1988 fuera aprobado por el Consejo. La presidencia danesa, en el segundo semestre de 1987, intentó por todos los medios romper esa coalición, sin lograrlo. Llevaron el tema al Consejo de Asuntos Generales, al de Relaciones Exteriores y al de Agricultura y convocaron varios consejos de Presupuestos, en algunos de los cuales se llegaron a votar más de diez proyectos de acuerdo diferentes, siempre con el ánimo de que alguno de los tres países cediera. Naturalmente presionaron al propio Felipe González, sin éxito. Las razones de cada uno de esos tres países para aguantar tan formidable envite, que duró varios meses, eran muy diferentes. Para el Reino Unido era la ocasión dorada para bloquear a fondo el gasto agrícola. Grecia y España perseguían aumentar de un modo significativo los gastos del Feder. Para España el objetivo era además doble: obtener más recursos y lograr rápidamente el mayor saldo positivo en su contribución neta para alejarse de un posible saldo negativo de una vez por todas. En 1987 España acabaría obteniendo un saldo neto positivo de más de mil millones de ecus.

Los tres países se mantuvieron unidos, lo cual forzó nuevamente la reconducción automática del presupuesto del año anterior 1987 para 1988 y la aplicación por segundo año consecutivo del sistema previsto en el Tratado de Roma para estos casos, es decir, la regla de las doceavas partes. Era la segunda vez que la CE no conseguía aprobar su presupuesto. El presidente de la delegación española Josep Borrell y yo pasamos muchas noches en blanco, precio necesario para resistir y bloquear.

Los españoles nos vimos envueltos muy a nuestro pesar en este debate y en estas guerras presupuestarias desagradables y ásperas. Nos obligaron a ello y lo hicimos en legítima defensa. Aprendimos a luchar a machamartillo protegiendo nuestros intereses sin pudor alguno, tal y como lo hacían los demás Estados, y con todas las armas a nuestra disposición, sin más límite que el respeto a la legalidad.

EL PRIMER MARCO FINANCIERO PLURIANUAL 1988-1992

Las guerras presupuestarias de los años 1985, 1986 y 1987, que fueron resultado de nuestra adhesión, y por qué no decirlo, de nuestra determinación absoluta por cambiar las cosas rechazando los planteamientos cicateros y «asimétricos» de los países del norte, produjeron un muy favorable efecto colateral para España y para la CE. El presidente Jacques Delors y su Comisión (en la que estaban los comisarios españoles Manuel Marín y Abel Matutes) estimaron que el procedimiento presupuestario clásico de carácter anual previsto en el artículo 203 del Tratado de Roma no permitía hacer frente a la nueva situación creada por la ampliación a España y a Portugal, países más pobres que la media comunitaria. Por ello, la Comisión aprobó en 1987 una propuesta de nuevo cuño, el Marco Financiero Plurianual para el quinquenio 1988-1992, con el objetivo de encuadrar y ordenar los gastos por grandes capítulos, esto es: Agricultura, Cohesión Económica y Social, Políticas Interiores (I+D, Transporte, Políticas Sociales, Energía, etc.), Políticas Exteriores e Intendencia y Personal, de tal forma que se garantizase una mayor estabilidad y secuencias predecibles para un periodo largo. La propuesta incluía una duplicación en términos reales de la cohesión económica y social (Feder, Fondo Social y Feoga Orientación) de siete mil millones de ecus al año en 1987 a catorce mil millones en 1992. Era una auténtica revolución, pues ese tipo de gasto iba a pasar de representar el 15 por ciento del presupuesto comunitario al 35 por ciento.

El documento incluía también propuestas para introducir un cuarto recurso para los ingresos, el PNB, de carácter estrictamente proporcional a la riqueza relativa de los distintos Estados miembros, mientras que la base IVA (calculada sobre el impuesto sobre el valor añadido), el recurso anterior más importante, era regresivo al no gravar ni la exportación ni el ahorro.

Gracias a mi experiencia presupuestaria por haber estado en todas las broncas y discusiones sobre la materia durante tres años seguidos, comprendí de inmediato la gran oportunidad que el nuevo mecanismo plurianual representaba para España, y por ello, con la colaboración de uno de mis consejeros de Economía de la Reper, el técnico comercial del Estado Juan Pedro Marín, muy bien armado intelectualmente, elaboré un proyecto de posición española con una estrategia negociadora que fue comprada por el Ministerio de Asuntos Exteriores, por el Ministerio de Hacienda y por Moncloa. Esta estrategia preveía oponerse al cheque británico (¿por qué España, país más pobre que el Reino Unido, iba a financiar a este?), pedir un nuevo recurso progresivo de PNB «ponderado por la renta per cápita nacional sobre la media comunitaria» para introducir la progresividad en la CE (que si bien no tenía visos de lograrse, obligaría a reaccionar con fuerza a los países del norte) y que los gastos de cohesión económica y social tuvieran cifras fijas y blindadas para todo el periodo, intocables en los presupuestos anuales de la CE y pactadas previamente con el Parlamento en un acuerdo interinstitucional. Con ello se evitaría que nos quitaran en los presupuestos anuales lo que íbamos a obtener en el Marco Financiero Plurianual. Los primeros se votaban por mayoría cualificada y el segundo se aprobaba por unanimidad. Naturalmente, la estrategia incluía también la defensa sin paliativos de la duplicación de los fondos estructurales. Habría que aguantar meses y meses de presión y no ceder jamás.

Por supuesto, los países del norte se opusieron desde el principio a esa duplicación. España defendió siempre con gran firmeza la propuesta de la Comisión más los añadidos anteriores (la abolición del cheque y la creación de un nuevo recurso progresivo), que eran más señuelos que objetivos reales de la negociación.

En el Consejo Europeo de Copenhague de diciembre de 1987 no se consiguió ningún acuerdo, lo que obligó a convocar en Bruselas un Consejo Europeo extraordinario del 11 al 13 de febrero de 1988 en el que finalmente se logró alcanzar un consenso para aprobar el primer Marco Financiero Plurianual de la historia de la CE. El acuerdo resultó muy satisfactorio para España, pues se consiguió doblar las cifras del Feder para 1992 y para 1993 del Fondo Social y el Feoga Orientación, un año más tarde al fijado en la propuesta inicial de la Comisión. Se introdujo también el cuarto recurso (PNB), más favorable a España que el recurso principal entonces existente, el de la base IVA, aunque sin la ponderación por renta per cápita que había pedido España como señuelo. Alemania solicitó y obtuvo un ajuste en el pago de ese recurso. Por último, se mantuvo el cheque británico.

Nuestra tenacidad y firmeza fueron claves para lograr esa primera práctica duplicación de los fondos estructurales. Además, Felipe González fue determinante al conseguir en un contacto bilateral retener a la primera ministra Margaret Thatcher, que quería abandonar la reunión y Bruselas por el enfado que le provocaba que algunos países no quisieran seguir pagando su «cheque», entre ellos el nuestro. Finalmente hubo un acuerdo a doce, con Thatcher en la sala.

A la salida del Consejo, el presidente González nos contó la «historia del paraguas». España había defendido la duplicación de los fondos estructurales con gran fuerza y vigor, pero Portugal, Grecia e Irlanda, también grandes beneficiarios del acuerdo, habían sido tibios aliados y meros comparsas que dejaron a España todo el coste de la negociación. Nuestros compañeros de ruta, pero no de fatigas, se limitaron a resguardarse bajo el paraguas español y a cobrar sus dividendos. La prensa portuguesa dio las gracias al presidente González y acusó de vendepatrias a su propio Gobierno.

Al final, el presidente de la Comisión Jacques Delors se sacó de la manga una declaración de su institución que se incorporó al acuerdo final, por la que se primaba a los países menos poblados de la CE: Irlanda, Grecia y Portugal. Esa declaración costó a España el 5 por ciento de la totalidad del Feder entre 1988 y 1992.

Unos años más tarde Irlanda, Grecia y Portugal llegaron a recibir entre un 2,5 y un 3,5 por ciento de su PIB en concepto de cohesión, mientras que España nunca superaría el 1,7 por ciento en total, incluida también la agricultura. La diferencia se explicaba en gran parte porque el Objetivo 1 del Feder (regiones con una renta per cápita inferior al 75 por ciento de la media de la CE en paridad de poder de compra) se aplicaba a toda la población portuguesa, griega e irlandesa, que por tanto eran beneficiarias, mientras que en España solo el 45 por ciento de la población total era elegible para dicho colectivo.

Delors jugaba en el tablero de los «hacedores» de la historia y quería elevar la renta per cápita de Irlanda del Sur para equipararla a la del Úlster, e incluso a la del Reino Unido, y así contribuir a solucionar el «problema irlandés». Lo quería hacer para ganarse al Reino Unido y demostrar a Thatcher que Bruselas valía la pena, pues podía contribuir a solucionar el enquistado problema irlandés. Lo consiguió, ya que rápidamente, en la década de 2000, Irlanda superaría con creces la renta per cápita británica, incluso convirtiéndose en 2019 en el segundo país de la Unión Europea en renta per cápita, 192 por ciento, solo por detrás de Luxemburgo.

A este milagro también contribuyó la Comisión por otra vía, manteniendo los ojos cerrados cuando Irlanda aprobó una reforma de su impuesto sobre sociedades con un tipo muy bajo, que Bruselas consideraba ayuda de Estado a autorizar por la Comisión. Posteriormente ese sistema desapareció, pero la Comisión aceptó como nuevo tipo el del 12,5 por ciento en la reforma fiscal irlandesa de 2003, que continuó atrayendo múltiples inversiones extranjeras. En realidad, Irlanda dopó su economía artificialmente y la Comisión debería haber intervenido vía ayudas de Estado para limitar esa operación. No lo hizo. Hoy en día Apple, Google, Facebook, Microsoft son algunas de las multinacionales que se sirven del paraíso fiscal irlandés, uno de los mayores y mejores del mundo, puesto que además tiene un riesgo país mínimo.

CREACIÓN DE LOS CRÉDITOS NO OBLIGATORIOS PRIVILEGIADOS

Por último, es importante destacar que en esa negociación España (a través de su negociador en el Coreper II, el entonces embajador Carlos Westendorp) consiguió convencer a los demás Estados y a la Comisión de mi idea de que era necesario un acuerdo interinstitucional con el Parlamento Europeo para aprobar juntos ese Marco Financiero Plurianual y acordar que los gastos de la cohesión económica y social fueran definitivos, es decir, que no se tocarían en ninguno de los cinco procedimientos presupuestarios anuales siguientes. Ello equivalía a crear una nueva categoría de gastos. El Tratado solo preveía dos: los gastos obligatorios (agricultura y pensiones, básicamente) y los no obligatorios (todos los demás, incluidos los de la cohesión económica y social). Ambos se podían modificar año a año a lo largo del procedimiento presupuestario. Al convenir blindar los gastos de la cohesión en un acuerdo interinstitucional entre Consejo y Parlamento, comprometiéndose las dos partes a no modificar esas cifras, estábamos creando de facto una nueva categoría de gastos, que yo bauticé como «gastos no obligatorios privilegiados».

La razón era simple: el procedimiento presupuestario establecido en el Tratado exigía un acuerdo de ambas instituciones si se superaban las dos mitades del tipo máximo anual, lo cual ocurriría ineluctablemente ya que la duplicación de los fondos en cinco años exigía unos porcentajes de aumento de gasto que desbordaban con amplitud el mencionado tipo máximo anual. Sumar al Parlamento Europeo a ese acuerdo sobre el Marco Financiero Plurianual permitía blindar las cifras de la cohesión, lo cual garantizaba que no serían renegociadas ni reducidas en cada una de las negociaciones presupuestarias anuales. Con este acuerdo político conseguimos modificar el procedimiento legal previsto en el artículo 203 del Tratado de Roma, ni más ni menos. Durante los siguientes cinco años el Consejo y el Parlamento Europeo aceptarían ab initio las cifras propuestas por la Comisión para los gastos de cohesión en su anteproyecto de presupuesto anual, sin debate alguno.

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El cartel de los Diez: la «gota de la locura»

La negociación del Acta de Adhesión duró muchos años, y ello a pesar de la voluntad de los sucesivos Gobiernos españoles que desde 1976 priorizaron las negociaciones con Bruselas. Francia, con sus préalables (condiciones previas), como el Fresco (implicaciones para las relaciones de la CE con los países mediterráneos), la imposición de la introducción del IVA en España (operación muy complicada que llevó mucho tiempo) y las negociaciones para la adhesión de Grecia auspiciadas por Giscard d’Estaing para paralizar las nuestras, fueron retrasando nuestras negociaciones. Incluso en algún momento pareció que la CE podría concluir sus negociaciones con Portugal antes que con nosotros para repetir la «operación» griega; Portugal, con una estructura agrícola muy minifundista y subdesarrollada, no planteaba ningún problema.

La negociación real comenzó con la llegada del PSOE al poder en octubre de 1982 y culminó con la firma del Acta de Adhesión el 12 de junio de 1985. Sin embargo, muchas cuestiones quedaron sin fijar ni resolver, y se dejaron en manos del Consejo de Ministros de la CE, a decidir por mayoría cualificada una vez que España hubiera firmado el Acta. Fue un artilugio hábil para aplazar algunas decisiones potencialmente negativas que no se querían asumir en ese momento.

No fue hasta que España comenzó a participar en la CE cuando se constató que los Diez habían suscrito un pacto de hierro confidencial y no confesado para votar unidos mecánicamente en todos esos casos pendientes de resolución del Acta de Adhesión de España y de Portugal. Era un auténtico patio de Monipodio donde la posible disparidad de intereses de los Diez se resolvía mediante pactos contra natura en perjuicio del tercero, en este caso España y Portugal. Buena prueba de la existencia de ese «cartel» a diez es que en un Consejo de Ministros de Agricultura que se celebró en diciembre de 1985 se aprobaron más de cuarenta decisiones y reglamentos en aplicación del Acta de Adhesión contrarios a la posición del Gobierno español. Esta situación perduró durante meses, con España votando siempre en contra y los Diez imponiendo sus intereses globales, aun cuando esas decisiones fueran perjudiciales para algunos de ellos.

En ese momento propuse a Madrid que España bloqueara todos los temas votando sistemáticamente en contra, lo que al menos tendría éxito en las cuestiones que exigían la unanimidad. Aprobada la propuesta, empezamos a aplicar esa política de veto sistemático, para gran consternación de los Diez, que nos mostraban su sorpresa al ver que votábamos en contra incluso de temas que nos interesaban. Cuando nos preguntaron por qué lo hacíamos les respondimos que si ellos, en virtud de su compromiso colectivo, no dejaban de votar contra España y Portugal aun a costa de sus propios intereses, nosotros íbamos a seguir el mismo razonamiento votando contra todos y todo. Esta operación, a la que llamé «gota de la locura» porque nuestros votos negativos y bloqueos no se atenían a razón alguna, se llevó a cabo con discreción pero con gran determinación, y solo duró algunas semanas porque rápidamente los Diez comprendieron el mensaje y terminaron con su malhadado cartel. Habíamos acabado con ese pacto diabólico que tanto nos perjudicó en los primeros momentos de nuestra adhesión.

Años más tarde el Reino Unido siguió nuestro ejemplo al constatar que la CE bloqueaba sus exportaciones de carne al continente retrasando la solución técnica de los controles y las inspecciones en el caso de las «vacas locas». Esta vez el Gobierno británico actuó al descubierto y públicamente anunció que a partir de una fecha determinada votarían en contra de todas las propuestas de la Comisión, incluidas las de voto por unanimidad, lo cual bloquearía la marcha de la CE. De nuevo el Reino Unido consiguió su objetivo, porque la CE terminó autorizando las importaciones de carne británica. Es verdad que en el caso español lo hicimos sin darle publicidad, pero ambos conseguimos lo que nos proponíamos: acabar con una situación inaceptable.

Hoy en día, a principios de 2022, Polonia, ante las presiones y amenazas del Parlamento Europeo de bloquear sus fondos Next Generation UE destinados a apoyar la recuperación poscovid, y para hacer frente a las acciones de la Comisión tendentes a imponer cuantiosas multas, está amenazando con vetar todas las propuestas en que sea necesario su voto. Ya se verá si toman esa decisión. Hungría ha llegado a bloquear el dinero destinado a Ucrania durante varias semanas.

En ese periodo de fuerte confrontación inicial para aplicar de forma íntegra el Acta de Adhesión hubo tres sectores particularmente afectados: los temas canarios, la pesca y la agricultura.

CANARIAS

Desde un primer momento la especificidad de Canarias, que estaba situada fuera de la unión aduanera de la CE, exigió un gran esfuerzo por parte del Gobierno español. En 1985 y 1986 hubo que aprobar varias decisiones en aplicación del Acta de Adhesión para determinar la cuantía de numerosos contingentes de productos para su importación en nuestro país, como, por ejemplo, productos petrolíferos. España trasladó a la Comisión nuestras estadísticas oficiales de la Dirección General de Aduanas, que los Diez rechazaron, por la fuerza del cartel y con la complicidad de la Comisión, para imponer sus propias cifras. Estábamos ante una cuestión de soberanía. ¿Cómo era posible que los Diez rechazaran nuestras estadísticas oficiales? ¿Con base en qué? Era una actitud incalificable e insultante, pero a pesar de nuestras airadas protestas no nos escucharon en 1985, y al ser temas de mayoría cualificada nos dejaron en minoría en 1986 en el Consejo de Ministros.

En los contingentes sobre puros nos aceptaron un aumento del 5 por ciento en 1985, pero en los años posteriores rechazaron todas nuestras peticiones para aumentar ese contingente anual procedente de Canarias. Estos casos no fueron los únicos.

PESCA

La pesca había sido uno de los temas más difíciles de acordar en las negociaciones, y muy especialmente los derechos de pesca españoles en las aguas francesas, británicas e irlandesas. En el Acta de Adhesión se había acordado de que faenarían ciento cincuenta buques arrastreros en esos caladeros, a elegir de una lista base de trescientos. España defendió la tesis de que esa cifra correspondía a los buques «en» los caladeros, es decir, sin contar los que estaban en ruta hacia o de vuelta a puertos españoles, navegando sin pescar. Los Diez, movidos por una Francia y un Reino Unido muy agresivos, rechazaron ese planteamiento español interpretando que el periodo de navegación de casa al caladero y del caladero a casa consumía también una licencia. Teníamos a nuestro favor las actas de la conferencia de negociación que apoyaban inequívocamente nuestra interpretación.

El asunto se resolvió a nuestro favor. Después de varias semanas de negociaciones que llevé a cabo con la Comisión conseguimos convencerla de nuestras razones. El debate tuvo lugar en los Consejos de Ministros de Pesca de septiembre y de diciembre de 1985, pero la Comisión dio un golpe de mano prenegociado con nosotros, y sometió a un comité de gestión el sistema de asignación de licencias «simultáneas» por días, permitiendo no contabilizar a los buques que iban al caladero y venían de este, aprobando el Reglamento 3531/85 COM de la Comisión el 12 de diciembre. España podría comunicar sin problemas las listas de los buques que pescaban y las de los que navegaban. Estos últimos no consumían licencia de pesca. Unos días más tarde, en el Consejo de Ministros de Pesca del 17 de diciembre, Francia y el Reino Unido hicieron una declaración unilateral manifestando que no compartían esa interpretación. Las declaraciones unilaterales suelen ser lamento de perdedores para salvar la cara. Solo les quedaba el recurso de acudir al Tribunal de Justicia, que no utilizaron. Hubieran perdido. Nos habíamos impuesto en una época en que España no tenía voto. Con ello conseguimos de facto ochenta licencias más, dado el tiempo de navegación que transcurría entre los caladeros de pesca y los puertos base. De los trescientos barcos de la lista base, doscientos treinta podían pescar o navegar.

Un capítulo importante en el dossier pesquero fue el de la asunción por parte de la CE de los acuerdos bilaterales de pesca concluidos por España antes de nuestra adhesión. España tenía en 1985 la tercera flota mundial de pesca por el valor de las capturas. Por ello, que la CE debiera hacer suyos los acuerdos pesqueros que España había concertado con terceros países era algo extraordinariamente importante. En 1978 la extensión generalizada de la zona económica exclusiva (ZEE), incluidos los derechos de pesca, a doscientas millas de la base de costa, había dejado a nuestra flota pesquera sin caladeros. Ese año España apenas tenía acuerdos pesqueros con terceros países (solo con la CE, Canadá, Noruega, Senegal y Mauritania) y faenábamos al amparo de algunas organizaciones pesqueras internacionales: en Namibia con la Comisión Internacional de Pesquerías del Atlántico Sur Oriental (CIPASO) y en Canadá, por fuera de las doscientas millas, con la Organización de Pesquerías del Atlántico Norte (OPAN).

En 1979 llegó a la Subsecretaría de la Marina Mercante y de Pesca un equipo del Ministerio de Exteriores encabezado por el diplomático Miguel Aldasoro, que ocupó el cargo de subsecretario, para tratar de hacer frente al problema. A mí me nombraron subdirector general encargado de las relaciones internacionales para las pesquerías al sur de Gibraltar (África, Sudamérica, océanos Índico y Pacífico). Había que negociar y concluir lo más rápidamente posible acuerdos con el mayor número de países, entre otras razones para que en su día la CE tuviera que asumirlos a su costa.

La operación no era nada fácil porque el nuevo subsecretario adoptó como política que el sector pesquero se pagara sus propios caladeros, eliminando la vieja tesis que quería que el Estado asumiera el coste de los derechos de pesca con subvenciones o con créditos blandos a terceros países. Para Aldasoro los únicos gastos que pagaría el Estado español serían los de cooperación pesquera al desarrollo, la investigación y la formación profesional. Esa política fue muy inteligente porque a la hora de apuntarse a los diferentes acuerdos, como había que pagar por las licencias o los derechos de pesca, solo se inscribían los buques que realmente vivían del caladero en cuestión. Con ello quebramos a las mafias que apuntaban más barcos de los que realmente pescaban para luego distribuir las licencias a cambio de corruptelas y sobornos. Ahora cada armador pagaba el coste de acceso al país tercero a través de la Subsecretaría, sin ningún otro intermediario.

También se tomó la decisión de que el Estado no pagara ninguna multa impuesta por un país tercero a buques que fueran apresados por faenar ilegalmente. Era hasta entonces práctica habitual que cuando se capturaban buques en aguas de otros países el Estado español acabara pagando las multas por presiones de los sindicatos y de las mafias pesqueras que manejaban a los trabajadores y a sus familias. Así, en 1979, al llegar a la Subsecretaría, el equipo de Aldasoro se encontró con una docena de buques apresados por Marruecos. El subsecretario se negó por primera vez a pagar las muy elevadas multas, lo que después de muchas tensiones obligó a los armadores a pagarlas ellos mismos para recuperar sus buques. Aprendieron la lección, y la pesca ilegal en aguas de terceros países disminuyó drásticamente.

En los dos años que permanecí en Pesca (de junio 1979 a julio de 1981) se firmaron acuerdos al sur de Gibraltar en mi zona con Marruecos (cinco convenios sucesivos para ocho tipos de flota diferentes y para 1.400 buques), Mauritania, Cabo Verde, Senegal, Guinea Ecuatorial, Angola (sesenta arrastreros para 18.000 toneladas de gamba) y Seychelles, a cuyo amparo faena hoy una parte significativa de la flota congeladora de atún española, una de las más importantes a escala mundial, sobre la base del primer acuerdo que negocié y rubriqué en Victoria, en la isla de Mahé, en 1981, cuando no había ni un solo buque pesquero español faenando atún en el Índico (los diplomáticos también descubríamos caladeros). Todos estos acuerdos tuvieron que ser asumidos por la Comisión en el momento de nuestra adhesión y pasaron a ser gestionados por ella el 1 de enero de 1986. La operación le salió redonda a España, y la Comisión tuvo que hacer frente a su coste con cargo a su presupuesto comunitario.

Los temas pesqueros siempre fueron muy difíciles y de taquicardia; baste recordar que poco después de entrar en la CE, en 1987, hubo que renegociar nuestro acuerdo pesquero con Marruecos, firmado en 1983 por el embajador Raimundo Bassols, designado como negociador por el presidente Felipe González. La Comisión puso encima de la mesa del Coreper un proyecto de mandato de negociación con Marruecos que reducía drásticamente el esfuerzo pesquero comunitario y el número de barcos. Entré en el Coreper I, solo y con todos los demás países en mi contra, apoyando a la Comisión. Era una situación desesperada. Varios días después de un muy largo y áspero debate salí, con el respaldo de todos mis colegas y en contra de la Comisión (en el Tratado de Roma la unanimidad obliga a la Comisión a aceptar la posición de los Estados miembros y a modificar su propuesta inicial), defendiendo el esfuerzo pesquero y el mismo número de buques que existía en el último acuerdo hispanomarroquí de Bassols. Tuve éxito en parte porque en Bruselas, cuando un asunto afecta principalmente a un Estado (en este caso España iba a tener el 95 por ciento de los derechos de pesca), los demás procuran tener en cuenta sus desideratas, y no se hace por amabilidad o paternalismo sino porque todos los Estados pasan tarde o temprano por situaciones similares. En este caso, España no tenía ocho votos, sino muchísimos más, porque era preciso encontrar una solución que satisficiera razonablemente a nuestro país. Sea como fuere, en las sesiones interminables del Coreper sudé sangre.

Finalmente, la firmeza de España permitió concluir un nuevo acuerdo por cuatro años entre la CE y Marruecos (1988-1991) negociado por la Comisión. Se constató que la CE tenía más fuerza negociadora que España a este respecto, porque el primer Gobierno de Felipe González tuvo que aceptar en 1983 una disminución del 40 por ciento de los buques pesqueros en cuatro años (1983-1987), y la Comisión logró mantener esa flota sin ninguna disminución del tonelaje de registro bruto, ni de buques ni del esfuerzo pesquero, durante los siguientes cuatro años. El acuerdo con Marruecos se logró cerrar en el último día, con la flota ya volviendo a puerto en las Navidades de 1987, lo que puso muy nervioso a mi ministro Francisco Fernández Ordóñez, al que procuré tranquilizar, aunque ni yo mismo estaba seguro de si nuestra estrategia iba a funcionar. Al final, cuando la flota española ya se estaba retirando de los caladeros, llegó el sí marroquí al texto final del acuerdo. Fue uno de esos días en que mi puesto pendió de un hilo, pues mi sangre fría no le gustó nada al ministro, que estuvo a punto de considerarme un desequilibrado soñador. Conocía bien a los marroquíes por haberme frotado con ellos más de diez años y sabía cómo pensaban y reaccionaban, y sobre todo la preeminencia de los intereses de la política del Rey Hassan II y de su entorno, que no tenía en aquel momento ningún deseo de confrontación con Bruselas sino todo lo contrario.

Recordaré otro caso. El director general de Pesca de la Comisión era Eamonn Gallagher, un irlandés duro e incluso muy desagradable con España durante las negociaciones de adhesión. Parte de los armadores españoles propietarios de los trescientos buques arrastreros de la lista base fueron transformándolos paulatinamente en buques palangreros, introduciendo en ellos un sistema de cebado automático de palangres de varios kilómetros que mejoraba notablemente sus capturas y su productividad. Ante esta situación, Gallagher propuso que por cada arrastrero con licencia solo se autorizara medio palangrero, lo que reduciría el número de buques autorizados para pescar. La propuesta era burda y no tenía base legal alguna. Hablé con Gallagher para dejarle claro, cara a cara y sin testigos, que España consideraba esta maniobra como una agresión en su contra, que yo la tomaría como un «caso personal» y que no cejaríamos hasta obtener su dimisión o su cese por agredir sin base alguna a un Estado miembro. Finalmente cedió y retiró la propuesta de la mesa.

AGRICULTURA

En los consejos de Agricultura España tenía que pelear y arañar concesión a concesión. Se nos discutía hasta el grado de humedad de nuestros cereales y el periodo de intervención del Feoga, pues la cosecha dependía del sol, que hacía madurar antes nuestros cultivos que los de otras zonas más al norte. Igualmente, costó mucho trabajo que la Comisión aceptara darnos concesiones en girasol y en leguminosas.

El ministro Carlos Romero fue un batallador incansable durante muchos años en Bruselas. Sus anécdotas eran numerosas y entrañables. En una ocasión distribuyó un libro sobre las leguminosas a sus colegas cuando España estaba defendiendo su introducción en la PAC aprovechando una propuesta de retirada de tierras. En la tapa del libro había una lenteja, un haba, una alubia, un garbanzo y al lado un brillante, un zafiro, un rubí, una esmeralda... Su colega italiano se le acercó diciéndole: «Hace treinta años que los italianos hemos dejado de comer este tipo de alimentos. No pretenderás que lo hagamos de nuevo». El ministro Romero le explicó lo que era una fabada o un cocido. Esta historia refleja el hecho diferencial español; un buen cocido madrileño o una fabada asturiana son platos fantásticos que bien merecían que la PAC incluyera una Organización Común de Mercado (OCM) para ayudar a la producción de leguminosas y de proteaginosas al igual que a sus parientes, como la carne, el trigo duro italiano o los lácteos.

Hay anécdotas mucho más divertidas. En una ocasión el ministro de Agricultura francés, François Guillaume, se acercó a Romero y le pidió una cita. Pretendía «renegociar» la PAC con España, y ello después de que hubiéramos entrado en la CE y fuéramos ya Estado miembro, algo insólito y muy provocador. El ministro Romero se enteró de la razón. Cuando el francés insistió en pedirle una cita hablándole en francés, Romero le contestó «depuis, depuis», que para él significaba «después, después», lo que no se corresponde en absoluto con su significado («desde entonces, desde entonces»). El ministro Guillaume quedó tan desconcertado que nunca más volvió a hablar de renegociación de la agricultura del Acta de Adhesión.

En otra oportunidad, con motivo de una maratón agrícola, el ministro Romero decidió salir a cenar y reponer fuerzas diciendo a sus colaboradores que estaría en el restaurante Jupiler por si tenían que localizarle (no existían los móviles, claro). Cuando el comisario de Agricultura Franz Andriessen le convocó para una bilateral no hubo forma de ubicar el susodicho restaurante, porque Jupiler era una marca de cervezas y había cientos de restaurantes y bares en Bruselas con el anuncio en sus terrazas. Por fortuna al ministro no le tomó mucho tiempo reponerse, porque poco después apareció y la bilateral se pudo celebrar.

Los ejemplos de «maltrato» agrícola hacia España fueron numerosos. Citaré solo los más llamativos. En 1985, después de nuestra firma, España solicitó que se nos abonara para el año siguiente la prima del ovino y caprino, única ayuda que la CE había previsto para este tipo de animales. España no recibió la prima completa hasta tres años después. Primero nos entretuvieron con una declaración de la Comisión que decía que nos la pagarían después de algunas comprobaciones. En 1986 pagaron un tercio y al siguiente la mitad. Solo al tercer año llegó la prima completa. Fue una vergüenza; los Diez votaban esos apaños sin rubor alguno. Así era el Consejo de Ministros de Agricultura, un zoco sin principios. La excusa era que no había un censo de ovino y caprino en España y que podía cobrarse varias veces por la trashumancia. Argumentos de mal pagador.

En 1986 el Tribunal de Cuentas de la CE afloró un stock de mantequilla no declarado por los Estados miembros por un valor de tres mil millones de ecus. España reaccionó diciendo que si se iba a financiar con el presupuesto comunitario, nuestro país debía recibir la devolución de la cuota parte que pagáramos porque no teníamos por qué financiar ese stock atípico. A este respecto hay que recordar que en el Acta de Adhesión se impuso a España pagar sus stocks de productos agrícolas del Fondo de Ordenación y de Regulación de Producciones y Precios Agrícolas (Forppa), que adquiría los stocks anuales invendibles y de carácter excepcional que hubieran desbordado los reportes normales de campaña (cantidad de producto que se cosechaba con normalidad y que no se consumía pero que no generaba un excedente extraordinario). En suma, pedíamos igualdad de trato.

Los Diez se opusieron a la pretensión española. Fuimos a los consejos de Agricultura, Ecofin y Asuntos Generales planteando nuestro caso y nuestra reclamación. En el Consejo de Asuntos Generales, el presidente de la Comisión Jacques Delors llegó a decir en la sesión plenaria que «la CE no había examinado a España para ver si tenía o no el sida». Francisco Fernández Ordóñez, impávido, le replicó que la CE nos obligó a pasar un «examen médico» de nuestros stocks del Forppa rechazando financiar los stocks que la CE consideró extraordinarios. Siguió recordando que la CE no le dio a España la oportunidad de analizar los stocks agrícolas comunitarios y que ahora «el propio Tribunal de Cuentas de la CE acababa de certificar que la CE tenía sífilis (el stock de mantequilla “aflorado”, ilegal)». La sala se quedó muda y no hubo ninguna réplica. Al finalizar su intervención el ministro se volvió hacia la segunda fila, donde estábamos nosotros, y con una voz audible en una sala donde se oía hasta el ruido de una mosca, nos dijo: «¿Os ha gustado la enfermedad que he elegido?». Delors recibió su merecido por su exabrupto absolutamente fuera de lugar. Por cierto, cuando el Consejo Europeo de febrero de 1988 aprobó el primer Marco Financiero Plurianual se incluyó una partida de más de cien millones de ecus para compensar a España y a Portugal por la financiación por parte del presupuesto comunitario de ese stock de mantequilla anormal e ilegal. Obtuvimos plena satisfacción a nuestra reclamación financiera.

La acción más vil que cometió la Comisión contra España fue la imposición de una multa de 205.600 millones de las antiguas pesetas por haber excedido la cuota láctea de 1989 a 1993. A Italia (multa de 304.800 millones de pesetas) y a Grecia también les fueron impuestas multas por igual motivo.

Fue el Consejo de Ministros Ecofin quien nos multó, con mayoría de votos, el 21 de octubre de 1994. Pedro Solbes era el ministro de Economía y Hacienda, a quien acompañé en calidad de embajador representante permanente. Me creí morir de vergüenza por un lado y de rabia por el otro. Cuando se negoció la cuota de leche de España en el Acta de Adhesión, se nos maltrató y se nos dio una cifra muy baja. España no pudo defenderse entonces, porque las estadísticas estaban infravaloradas a causa de que los granjeros trataban de evadir a Hacienda. Manuel Marín, además, tuvo que negociar esta cuota casi a ciegas porque el ministro de Agricultura, Carlos Romero, se encontraba ilocalizable. Un desastre y una vergüenza.

EL MINISTRO DE ASUNTOS EXTERIORES FRANCISCO FERNÁNDEZ ORDÓÑEZ

Francisco Fernández Ordóñez quizá ha sido, en mi opinión, el mejor ministro de Asuntos Exteriores que ha tenido la democracia española (del 6 de julio de 1985 al 23 de junio de 1992). Era muy inteligente y con una capacidad de trabajo ilimitada. Cuando fui secretario general de las Comunidades Europeas en Madrid con él, me llamaba día sí y día no a las ocho de la mañana para preguntar qué programa tenía para el día y qué temas estábamos tratando. Seguía muy de cerca la política nacional, pero también los temas de su departamento (como se constató en el difícil referéndum ganado sobre la OTAN). Era además amable y educado, aunque muy exigente con sus colaboradores. Cuando se negoció el primer Marco Financiero Plurianual en 19871988, que se debatía en su Consejo de Ministros de Asuntos Generales, nos obligó a sesiones maratonianas hasta que dominó el expediente mejor que nadie.

Hacía gala además de un gran fair play. Baste recordar que en una ocasión Carlos Westendorp, mi jefe en aquel momento, y yo nos enteramos de que Fernández Ordóñez pensaba renunciar a la candidatura española para la sede de la futura Oficina de Marcas. Hablamos con El País, que publicó el lunes del Consejo de Ministros al que iba a asistir Fernández Ordóñez un artículo en su portada con el título «España, firme candidata a la Agencia de Marcas». Al llegar a Bruselas y bajar del avión nos dijo a Westendorp y a mí: «Esto no se le hace a un ministro», encajando el golpe con deportividad. En el Consejo mantuvo nuestra candidatura con gran determinación y pasión. Más tarde, en el reparto de sedes de 1993, fue precisamente esa Oficina de Marcas (llamada en realidad de Armonización del Mercado Interior, Marcas, Diseños y Modelos, y más tarde Oficina de la Propiedad Intelectual) la que le correspondió a España, para cuya sede Felipe González eligió Alicante.

En otra ocasión, durante nuestra primera presidencia de la CE en el primer semestre de 1989, le informé de que la decisión del Consejo de Ministros para aprobar la construcción del primer edificio de su propiedad en Bruselas (el actual edificio Justus Lipsius, situado enfrente del edificio Berlaymont de la Comisión) estaba madura para votarla, pues tenía ya la mayoría cualificada garantizada. Simplemente había que tener el valor de «dejar en minoría» al Reino Unido (que prefería que se alquilaran edificios para mantener la sensación de interinidad). Fernández Ordóñez se negó a incluir el tema en el orden del día del Consejo para no provocar a su colega británico, sir Geoffrey Howe. Pacté con la Secretaría General del Consejo que si aprobábamos la construcción de la sede habría una placa de bronce a la entrada que dijera «Francisco Fernández Ordoñez, ministro de Asuntos Exteriores de España, presidente y la fecha». Le pasé el mensaje y me llamó con gran rapidez, incluyó el punto en la agenda del Consejo de Ministros e hizo votar, dejando solo al Reino Unido. Los grandes hombres, gracias a Dios, a veces también son vulnerables. Cuando el edificio se inauguró en 1995, la Secretaría General del Consejo mantuvo su palabra y colocó una placa de bronce a la izquierda de la puerta principal, y al otro lado una placa análoga dedicada al ministro de Exteriores francés, que lo inauguró. Envié una fotografía de la sede y de la placa a su viuda, María Paz. Gracias a Fernández Ordóñez se recordará que nuestro país fue el que aprobó la construcción de ese edificio tan singular, recubierto en su totalidad por granito rosa de Porriño, la localidad gallega que lo suministró (41.150 metros cuadrados para el exterior y 4.320 metros cuadrados para el interior). En Bruselas lo bautizaron como el «mausoleo de Lenin» por sus formas cuadradas y su piedra rosa.

Una última anécdota retrata al ministro Francisco Fernández Ordóñez: una conservadora del Museo Reina Sofía ofreció a Carlos Westendorp un magnífico tapiz flamenco del siglo XVII de cinco por tres metros sobre el Rapto de Europa para decorar el palacio de la Trinidad, con un coste de veinte millones de pesetas. Consultado, el ministro descartó la compra de inmediato, señalando que no estaba dispuesto a abrir ningún frente de crítica por un gasto que podría ser considerado suntuario. Expediente cerrado. ¡Qué diferencia con el coste de muchos millones de euros y la gestión financiera más que discutible años después de la cúpula de Miquel Barceló, en la sede de Naciones Unidas de Ginebra (por otra parte, notable y maravillosa obra de arte de ese gran artista)!

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Un mundo descarnado

La CE es un mundo complejo donde se cruzan múltiples intereses políticos y económicos, europeos, nacionales, de Estado o de carácter sectorial e incluso personal, ya sean legítimos o ilegítimos, todo lo cual a veces produce situaciones límite, absurdas o que rozan la amoralidad. En este capítulo voy a recordar algunas de esas situaciones que padecí y viví personalmente.

EL COMPROMISO DE LUXEMBURGO

Durante la discusión anual del tradicional paquete de precios en la que se analizaban las cifras de ayudas y subvenciones para la campaña 1986-1987 de todas las OCM agrícolas, en plena sesión del Consejo de Ministros de Agricultura en Luxemburgo, el ministro alemán, Ignaz Kiechle, para gran sorpresa de todos, invocó el «compromiso de Luxemburgo» al rechazar los precios garantizados para los cereales, que iban a disminuir en un 1 por ciento. Alegó motivos electorales.

El compromiso de Luxemburgo se había establecido por presión del general De Gaulle en 1966, cuando Francia se negó a aceptar el paquete de precios agrícolas de ese año alegando un «interés vital». Consistía de facto en evitar la votación; una vez invocado, el apoyo de un número suficiente de países para constituir una minoría de bloqueo obligaba a la presidencia a no plantear el voto. El compromiso consistía en no votar, no en vetar.

La delegación española se quedó patidifusa ante semejante disparate por su absoluta desproporción y falta de base racional. ¿Era un «interés vital» para Alemania no ceder un 1 por ciento en el precio de un sector como el de los cereales, que en la economía alemana global era una cuestión relativamente menor? El país germano insistió y consiguió su objetivo de que la Comisión modificase su propuesta antes de proceder al voto. ¿Qué comunidad era esa en la que uno de los principales países mataba moscas a cañonazos sin ningún reparo ni pudor? Y los demás se lo aceptaron. Alemania impuso su fuerza sin paliativos.

EL PAQUETE DE LIBERALIZACIÓN AÉREA DE 1987: ESPAÑA AMENAZA CON INVOCAR EL COMPROMISO DE LUXEMBURGO

En la primavera de 1987 se debatió el paquete de liberalización aérea que iba a permitir la apertura de los cielos en la CE y la libertad de vuelos a las compañías aéreas comunitarias, lo cual permitiría acabar con el sistema de pools bilaterales (acuerdos para regular líneas de tráfico aéreas) y con la adjudicación de slots (reservas de tiempo para despegar o aterrizar) en los aeropuertos de manera discrecional a escala nacional. La operación era apoyada por el Gobierno español para favorecer nuestro turismo. España tenía ya en aquel momento el mayor porcentaje de vuelos liberalizados de todo el continente europeo, si se incluían los vuelos turísticos chárter.

Sin embargo, surgió un grave problema político con el aeropuerto de Gibraltar, construido durante la Segunda Guerra Mundial en el istmo no cedido por España en el Tratado de Utrecht de 1713, y que por tanto estaba ocupado ilegalmente por el Reino Unido. España no reconocía tal ocupación, y ese aeropuerto estaba incluido en la propuesta de la Comisión como uno más al que se le iba a aplicar la liberalización. Si España hubiera aceptado su inclusión habría reconocido la bondad de la ocupación ilegal británica sobre el istmo, legalizando con ello su situación.

Hasta la entrada en vigor del Acta Única (1 de julio de 1987), quien debía decidir sobre el transporte aéreo y marítimo era el Consejo por unanimidad. Después lo sería por mayoría cualificada. España tuvo que «amenazar» con invocar el compromiso de Luxemburgo para evitar la votación. Finalmente los Diez cedieron, con lo cual se aprobó un texto que incluía una cláusula que condicionaba la futura liberalización del aeropuerto de Gibraltar a un necesario acuerdo previo bilateral entre España y el Reino Unido. Por lo tanto, Gibraltar quedaba excluido de la aplicación de la directiva hasta que no se hubiera concluido ese acuerdo.

Jesús Ezquerra, director general de Europa del Ministerio de Asuntos Exteriores en aquel momento, y yo estuvimos al lado del ministro de Transportes, Abel Caballero, presidente de la delegación española, y ambos podríamos certificar que el ministro, en un tema que desconocía ab initio y que no era nada placentero, tuvo un comportamiento impecable y con gran aplomo aguantó las presiones en varias sesiones consecutivas del Consejo de Ministros de Transportes de la CE celebrado los últimos días de junio en Luxemburgo. Consiguió con determinación nuestro objetivo: aprobar la liberalización que nos interesaba y bloquear al mismo tiempo su aplicación al aeropuerto de Gibraltar.

Esa fue la primera y la última vez que España «usó» el compromiso de Luxemburgo, o mejor dicho amenazó con él. Por cierto, cuando se quiso consultar al presidente González si se podía invocar o no, este no estaba en España, y ocupaba sus funciones el vicepresidente Alfonso Guerra, quien contestó afirmativamente con gran ingenio y desparpajo: «Se debe aplicar Luxemburgo y San Petersburgo». Meses antes, cuando había visitado el Gran Ducado de Luxemburgo una mañana lluviosa y con niebla que se colaba entre las casas de color tierra, Guerra había preguntado al embajador: «Pero ¿aquí vive alguien?».

LAS MARCAS Y LA PATENTE EUROPEA

En el Acta de Adhesión, los Diez obligaron a nuestro país a adherirse al Convenio sobre la Patente Europea de Múnich, que no era acervo comunitario porque no estaba suscrito por todos los Estados miembros. Dicho Convenio consagraba un régimen lingüístico del inglés, francés y el alemán para los países firmantes. España siempre consideró que, al no ser acervo de los Diez, no hubiera debido ser obligada a ratificarlo. Fue un verdadero trágala.

Una vez dentro de la CE, la Comisión propuso un acuerdo sobre marcas, este ya comunitario, con las mismas características que las del Acuerdo de Múnich, incluido el régimen lingüístico. España bloqueó la negociación hasta que se aceptó que el español fuera también lengua oficial, junto con el italiano, que se coló por tener más población que nosotros. Tuvimos el dossier vetado más de ocho años y, como se verá más adelante, cuando nos asignaron la sede de la Oficina de Marcas en 1993, España puso como condición que el español se incluyera como lengua oficial en paridad con el inglés, el francés y el alemán, lo que se aceptó.

En lo referido a la patente, cuando la Comisión presentó una propuesta para aprobar una decisión, esta vez comunitaria, siguiendo la pauta ya establecida para las marcas, España volvió a exigir la inclusión del español como lengua oficial. Los demás Estados se negaron, salvo Italia, lo que nos llevó a bloquear también esa decisión, que se tomaba por unanimidad, y lo hemos hecho desde entonces hasta hoy, ¡más de treinta y cinco años! Este es un caso de libro que ilustra claramente que usar la unanimidad no es ni vergonzante ni negativo si se hace por una causa justa que permite defender tus intereses esenciales. Cuando en las negociaciones del Tratado de Lisboa en 2010 se propuso pasar las decisiones sobre propiedad intelectual a mayoría cualificada, España exigió y consiguió que el régimen lingüístico se siguiera decidiendo por unanimidad.

En este tema, en el que todos los Gobiernos españoles de cualquier signo han estado de acuerdo, y que ha pasado por docenas de Consejos de Ministros de la Comunidad y por el propio Consejo Europeo, España no ha cedido jamás. Nuestra lengua común, más importante en el mundo que el francés y el alemán, solo por detrás del inglés, es un activo que España no puede ni debe sacrificar.

ERASMUS

Tan pronto como Manuel Marín tomó posesión de su puesto de comisario de Asuntos Sociales, Empleo y Educación en enero de 1986, propuso al Consejo de Ministros crear un nuevo programa de nombre Erasmus, que una vez aplicado tuvo un enorme éxito.

En realidad fue una idea de la ciudadana italiana Sofía Corradi que la Comisión hizo plenamente suya. Corradi, pedagoga por la Universidad de Roma, quiso estudiar en París y Londres, pero al momento de homologar sus estudios se enfrentó a una complicada burocracia educativa, lo que le hizo idear un sistema reticular de mutuo reconocimiento de estudios entre la mayoría de las universidades europeas. Esa red incluiría un generoso sistema de becas propuesto por la Comisión a los estudiantes que participaban en el programa. Corradi recibiría en 2016 el Premio Carlos V de la Academia de Yuste.

El objetivo a largo plazo era lograr que el 10 por ciento de los estudiantes universitarios europeos realizaran parte de su carrera en otro país sin perder su curso nacional. La reacción de los Estados grandes (Alemania, Reino Unido, Francia) y de alguno más (Países Bajos) fue de oposición total. Rechazaron la base jurídica que la Comisión había utilizado, un artículo del Tratado de Roma que regulaba la formación profesional (en ese Tratado no había la menor referencia a la educación) con el voto por mayoría simple (la mitad más uno de los Estados, es decir, siete en aquel momento).

El Reino Unido se oponía porque estimaba que la educación era una competencia nacional sacrosanta; el alma y la formación de la juventud británica no podía ser contaminada por la plutocracia bruselense. Alemania, porque la educación recaía en los Länder, muy celosos de sus competencias, y porque el Gobierno central no quería financiar las becas, pues suponía demasiado gasto. Francia, porque la utilización de esa base legal por mayoría simple les parecía inaceptable y porque pensaban que el programa Erasmus reduciría la capacidad de atracción de su sistema universitario. Países Bajos, porque prefería en esa época la Europa de los mercaderes a una más global y cercana a una posible unión política. La propuesta fue votada y adoptada por el Consejo y los cuatro países recurrieron al Tribunal de Justicia de Luxemburgo, que dio finalmente la razón a Manuel Marín.

En otras palabras, la oposición de los cuatro no permitió bloquear la propuesta, adoptada en un Consejo de Ministros en 1987 al que asistí con gran alegría por ver el triunfo de un compatriota, Manuel Marín, por una buena causa. Tuvo que ser un comisario español el que, aprovechando el Tratado de Roma al máximo, creara un programa como Erasmus, que ha facilitado la movilidad universitaria y ha abierto horizontes a millones de estudiantes de los países miembros. Ha hecho más por el ideal europeo que muchos de los programas comunitarios.

Sin embargo, cuando se renovó el programa Erasmus varios años después, esos mismos países consiguieron reducir a la mínima expresión el dinero habilitado para sus becas, convirtiendo de facto a Erasmus en un programa para las familias más pudientes. Ya no estaba Manuel Marín al frente de Educación en la Comisión.

Este era insobornable y se las tenía tiesas al propio presidente Jacques Delors. Estratégicamente brillante, sabía vender sus ideas. Como comisario de los países ACP, en su segundo mandato en la Comisión propuso la suspensión de los acuerdos con Sudán y Togo a causa de la palmaria violación de derechos humanos que tenía lugar en esos países. Sus antiguas potencias coloniales, el Reino Unido y Francia, se lo tomaron mal.

Erasmus no fue su única aportación educativa a Europa. Los programas Comett (formación profesional), Lingua (lenguas, que fue aprobado por la primera presidencia española con Javier Solana como presidente del Consejo de Ministros de Educación en 1989) y Yes (juventud) fueron también obra suya. Por último, y se verá más tarde, fue el padre de la propuesta de la Asociación con el Mediterráneo, base de la Declaración de Barcelona, que se aprobaría durante nuestra segunda presidencia en el otoño de 1995.

Sin embargo, Marín no siempre era sensible a las peticiones que le hacían los ministros españoles en busca de su ayuda e intervención. Si no estaba de acuerdo les abroncaba. En una ocasión, el ministro de Transportes español Josep Borrell fue a visitarle para exponerle sus cuitas sobre una directiva de materiales de construcción que la Comisión había puesto encima de la mesa y que era tan avanzada que amenazaba con paralizar parte de nuestra industria. Marín le respondió que lo que España tenía que hacer era legislar para cambiar y modernizar la industria nacional y conseguir mayores cotas de exigencia técnica. Borrell salió desolado. El resultado fue que muchos ministros españoles, incluidos los socialistas, dejaron de ir a verle y acudían en su lugar al comisario Abel Matutes, que en consecuencia se convirtió en el comisario árbitro del Gobierno a pesar de haber sido nombrado por el PP. Matutes siempre les atendía con amabilidad y sobre todo con gran eficacia.

CULTURA: LA MEMORIA DEL HOLOCAUSTO

En uno de los pocos Consejos de Ministros de Cultura que se convocó en la segunda parte de los años ochenta, ya con España dentro de la CE, se discutió una propuesta de la Comisión para aprobar un miniprograma de acciones culturales por valor de un millón de ecus, una cantidad ridícula. La cultura no tenía ninguna mención en el Tratado de Roma (se introdujo en el Tratado de Ámsterdam de 1997 a propuesta de España), y por ello dicho Consejo era «informal» y sus acuerdos se tomaban bajo la fórmula de «los ministros, reunidos en Consejo...».

El secretario de Estado alemán se opuso frontalmente a la propuesta y la vetó, por ser competencia de los Länder y por no desear abrir esa puerta a más financiación. Su colega luxemburgués, el ministro Robert Krieps, pidió la palabra, se quitó la chaqueta y, arremangándose la camisa, mostró puño en alto un número de un campo de concentración nazi tatuado en su antebrazo (durante la Segunda Guerra Mundial había sido prisionero en los campos nazis de Natzweiler-Struthof y Dachau) para proceder a leer a voz en grito el número tatuado, exclamando: «Esto es cultura». El Consejo se quedó mudo de estupor sin que el alemán se atreviera a replicar. El presidente finalizó abruptamente la sesión ante la insostenible situación creada. Naturalmente, el millón no se aprobó. En Europa aún quedaban rescoldos de amargura y de odio.

LA QUIEBRA DEL CONSEJO INTERNACIONAL DEL ESTAÑO

Poco después de nuestra adhesión, ya como miembros de pleno derecho, se celebró un Coreper II de Embajadores en cuyo orden del día figuraba un punto dedicado al Consejo Internacional del Estaño. Esta organización había sido creada en 1953. Cinco acuerdos internacionales diferentes y consecutivos se sucedieron entre 1961 y los años ochenta. Cuando en 1985 los precios del estaño se derrumbaron a la mitad, el Consejo Internacional del Estaño quebró por las deudas que tenía, pues había intervenido los mercados para sostener los precios.

Presidía la CE el Reino Unido, que como es sabido tiene en Londres la sede del mercado mundial de los metales, razón por la que tenía un interés «nacional» en esta materia. Mi jefe, Carlos Westendorp, estaba ausente de Bruselas y tuve que presidir la delegación española. La presidencia semestral británica quería llegar a un acuerdo en el Coreper II de Embajadores para reflotar financieramente a la organización con dinero del Presupuesto CE. Intervine para recordar que esta cuestión no era acervo comunitario y que por tanto no cabía una aportación financiera de tal presupuesto, y en lo que concernía a España como nación no teníamos ninguna obligación de apoyar esa operación, así que no lo pensábamos hacer en ningún caso. A pesar de ello, el presidente inglés, el embajador David Hannay, quiso concluir la reunión manifestando que había acuerdo en el Coreper II para que la CE aportase una suma a fin de sanear dicha organización. Pedí la palabra nuevamente para rechazar esa conclusión. Hannay volvió a la carga hasta en seis ocasiones y las seis veces pedí la palabra para negar la mayor y la menor. Al final el inglés tuvo que ceder y resignarse, pues yo había sido el último en intervenir, rechazando sus conclusiones y subrayándole que no podía cerrar de esa manera y que además nuestro país se oponía en rotundo a que ni el Presupuesto CE ni los países presentes, si querían incluir a España, financiaran al Consejo Internacional del Estaño. Hannay se creía que con su reiterada presión me iba a amilanar.

Siempre se graba en cinta el desarrollo de Coreperes y Consejos de Ministros, y por ello lo importante en un caso como este era hablar siempre el último y oponerse a las conclusiones de la presidencia de manera clara y tajante para que las cintas lo recogieran así, de tal modo que nadie pudiera decir después que se había dado tácitamente el acuerdo por haber adoptado una actitud de silencio.

A partir de ese momento los colegas de Carlos Westendorp empezaron a saludarme cuando nos encontrábamos en los pasillos. Londres nunca tuvo el dinero de Bruselas y el Consejo Internacional del Estaño dejó de ser operativo.

EL PROTOCOLO DE KIOTO DE 1997

En la tercera Conferencia de las Partes del Convenio Marco sobre Cambio Climático de 1992, celebrada en Kioto en diciembre de 1997, se llegó al acuerdo del llamado Protocolo de Kioto. En su virtud los países desarrollados se comprometían a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero para el periodo 2008-2012 a los niveles existentes en 1990 menos un 5 por ciento, de manera vinculante y con sanciones, asignando porcentajes diferentes a países y grupos regionales (a la CE un −8 por ciento, pero a España se le autorizaba un +15 por ciento). Cuando se debatió previamente el mandato de negociación, ya en 1987 y 1988, la Comisión pretendía que el porcentaje de la reducción fuera igual para todos los Estados miembros, invocando el «principio del esfuerzo comparable», defendido también por los países del norte (Alemania, Luxemburgo, Bélgica), que claramente violaba el principio constitucional del derecho medioambiental de «el que contamina, paga».

Cuando estaba en el Coreper I, sin instrucciones de ningún tipo de Madrid, tuve la intuición de utilizar el concepto de emisiones per cápita, que se me acababa de ocurrir. Sobre esa base empecé a defender que el concepto del esfuerzo comparable era inaceptable e impúdico. ¿Cómo se iban a limitar las emisiones por igual a países como Luxemburgo, Alemania o el Reino Unido, que producían en términos per cápita de tres a cinco veces más emisiones de CO₂ que España? Al principio despreciaron el razonamiento, pero cuando vieron que España lo defendía encarnizadamente y de manera sistemática a lo largo de muchas sesiones del Consejo terminaron por aceptarlo, reconociendo a España (y a Portugal, que se coló bajo nuestro paraguas) el derecho no solo a no disminuir las emisiones sino a aumentarlas. Finalmente se pactó que lo pudiéramos hacer en un 15 por ciento.

Qué vale en términos económicos un punto porcentual de emisiones, ¿millones, decenas de millones? ¿Que supone un 15 por ciento?

Comprendo que para un defensor a ultranza del medioambiente ese objetivo pueda ser moralmente discutible, pero lo cierto es que en aquella época tenía un fuerte componente de lucha feroz por desbancar a los demás elevando los costes («exportándolos») y se perseguían menos objetivos medioambientales puros. Además, entonces había mucho negacionismo sobre el efecto invernadero. En el caso español, sin embargo, el factor determinante fue la indignación por ver cómo los grandes contaminadores del norte pretendían aplicar el principio del esfuerzo comparable en lugar del mencionado principio constitucional de «el que contamina, paga», y quien contamina más, paga más. De nuevo pretendían crear asimetrías injustificables entre los Estados miembros. Nuestro concepto de emisiones per cápita luego prosperaría a escala mundial y sería utilizado por el tercer mundo y sobre todo por la India, lo que llevó a los autores del Protocolo de Kioto a asignar valores diferentes de acuerdo con los países y regiones.

Años después me informarían de que España había superado en más de un 40 por ciento los niveles de 1990, con lo que el +15 por ciento no nos evitaba tener que comprar derechos de emisiones a otros países a precio de oro. Al menos conseguimos no pagar por esos quince puntos porcentuales. Nuevamente quedó demostrado que en la CE hay que ser imaginativos y jugar a la ofensiva, sin aceptar lo que los demás, o en ocasiones la propia Comisión, nos quieran imponer.

LA «PROHIBICIÓN» DE LAS ALIANZAS PERMANENTES Y DEL PATERNALISMO

Las alianzas permanentes según una regla no escrita han sido siempre incompatibles con el sistema comunitario. Por «alianza» se entiende un acuerdo para defender posiciones incluso contra natura que pueden perjudicar a alguno de sus miembros a cambio, naturalmente, de otras ventajas y siempre en perjuicio de terceros. Si se crearan surgirían al instante contraalianzas para anularlas o reducir sus efectos dañinos, bloqueando de esta forma la integración, que siempre debería buscar el bien común con el mínimo perjuicio para los que no comparten las decisiones.

El directorio francoalemán no es exactamente una «alianza», porque pretende impulsar la integración sin perjudicar abiertamente a terceros. Sin embargo, en la época de Jacques Chirac y Gerhard Schröder se convirtió en una especie de sociedad de socorros mutuos o patio de Monipodio cervantino en el que se llegaba a acuerdos que dañaban a otros Estados miembros. El ministro Josep Piqué denunció esa mala praxis del directorio, que solo finalizó cuando sus autores abandonaron esa desviación del espíritu original, ya en la época del presidente Nicolas Sarkozy y la canciller Angela Merkel. El directorio volvió entonces a su cauce tradicional.

Por igual motivo no existe el paternalismo en Bruselas, que llevaría al clientelismo y al enfeudamiento, creando efectos parecidos a los de las alianzas permanentes. Cuando en Bruselas un país se equivoca, raramente alguien le defiende; cada uno debe hacer frente a los problemas por sí solo o con aliados naturales según el tema. En Bruselas hay que tener presente la consigna del misántropo de Molière: «Estimar a todo el mundo es no querer a nadie».

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Los españoles y el español en la Comunidad Europea

Según el estatuto de la función pública comunitaria, la participación de los diferentes Estados en las instituciones comunes se rige por la regla del peso relativo demográfico, esto es, el porcentaje de la población de cada Estado miembro sobre el total comunitario. Al entrar, España tenía el 11,7 por ciento de la población de la CE. En consecuencia, teníamos derecho a ese porcentaje de funcionarios en todas las instituciones existentes en ese momento: Secretaría General del Consejo, Parlamento Europeo, Comisión, Comité Económico y Social, Tribunal de Justicia y Tribunal de Cuentas. Ese porcentaje se aplicaba básicamente a puestos de categoría A (licenciados o doctores) y mucho menos en las escalas más bajas (bedeles, conductores).

El procedimiento seguido en anteriores ampliaciones fue prejubilar a una serie de funcionarios de otras nacionalidades y aprobar una decisión extraordinaria para contratar e incorporar a las plantillas solo a nacionales del país en cuestión, operación que había que realizar durante un periodo determinado. En el caso español nos impusieron tres años, que a Madrid le parecía un plazo demasiado largo pero que a la postre fue positivo, al permitirnos elegir mejor a esas personas. Además, había que modificar las plantillas de las instituciones en las que se requiriera más personal en cada uno de los tres siguientes presupuestos CE (años 1986, 1987 y 1988).

En la Comisión, la negociación de los candidatos por incorporar la llevó a cabo un equipo liderado por Roberto Dorado, jefe del gabinete del presidente González, y por Santiago Gómez-Reino y Juan Prat, jefes de los gabinetes de los comisarios Manuel Marín y Abel Matutes, respectivamente. El PSOE cedió al Partido Popular un 40 por ciento del total de puestos de alto nivel, ¡prueba de que en aquel momento sí había una política de Estado ante la CE!

Así, en niveles A1 el PSOE nombró a Eneko Landaburu (director general de Política Regional), a Vicente Parajón (director general adjunto de Telecomunicaciones y Documentación) y a Fernando Mansito (director general adjunto de Agricultura). El PP, por su parte, designó a Eduardo Peña Abizanda (mi primer jefe en el Ministerio de Asuntos Exteriores, exembajador de España en México, director general de Transportes) y José Luis Torres (director general adjunto de Personal). Hubo muchísimos más nombramientos a niveles inferiores (A2 a A5), que fueron decididos básicamente por Gómez-Reino y Prat con base en listas que les dieron sus partidos.

En la Secretaría General del Consejo le correspondió la responsabilidad de designar los puestos en exclusiva al embajador Carlos Westendorp. Para los A1 de máxima categoría eligió a dos funcionarios diplomáticos: Ángel Boixareu y Francisco Fernández Fábregas, este último más inteligente y espabilado, para los países ACP y posteriormente para el tema presupuestario. Fernández Fábregas fue reclamado luego por la Casa de su Majestad el Rey como director general de Protocolo, adonde fue destinado. En el Parlamento Europeo fueron los distintos grupos políticos, PSOE y PP, los directamente responsables de elegir a los españoles más idóneos. En el caso del Tribunal de Justicia y en el de Cuentas era responsabilidad del juez y del miembro del Tribunal de Cuentas, respectivamente. En el Comité Económico y Social correspondía al embajador.

Al discutirse el presupuesto anual en el Consejo de Presupuestos, que correspondía a mi Coreper I, me hice cargo de la negociación del aumento de las plantillas en cada una de las instituciones, lo que se materializaba a través de su dotación presupuestaria correspondiente y formaba parte de la negociación anual del Presupuesto CE. De este modo, batallé tres años en los procedimientos presupuestarios para aumentar las plantillas y dotarlas. Mis colegas del Coreper I cedieron finalmente después de varias sesiones movidas y permitieron crear esas plantillas en los números convenidos, así como dotarlas año tras año con los fondos necesarios. A los tres años se alcanzó el nivel del 11,7 por ciento, con una buena distribución piramidal en la Comisión y en el Consejo. En el Parlamento Europeo se tardó más tiempo, y hubo que bloquear toda la actividad del Comité Económico y Social para conseguir una representación española digna varios años más tarde. Tristemente, la utilización de la fuerza era a veces la única manera de lograr resultados en la CE. Hay que destacar que la operación fue muy bien llevada en especial por Gómez-Reino, Prat y el embajador Westendorp. Se eligieron a personas de alto nivel, muy cualificadas, que se integraron con facilidad en las instituciones, y ello no era nada fácil.

Por último, debo recordar un almuerzo de embajadores que tuvo lugar ya bien entrados los años noventa en el edificio Charlemagne, y que tuvo como principal invitado al vicepresidente de la Comisión, el británico Neil Kinnock (que había sido jefe de la oposición laborista en el Reino Unido frente a la primera ministra Margaret Thatcher). Kinnock intervino para informarnos de que los mejores aspirantes a la función pública de la Comisión eran sistemáticamente los españoles, con dos carreras y un máster adicional de media, tres o cuatro idiomas dominados a la perfección e incluso con experiencia profesional. Defendió que había tenido que utilizar el criterio del equilibrio geográfico para bloquear la entrada de esos potenciales magníficos funcionarios españoles, porque si se hubiera atenido solo a los resultados de las pruebas hubiera habido una invasión. Terminó justificando esa situación por la diferencia de salarios en los distintos países, que a los españoles nos empujaría a Bruselas, mientras que los británicos preferían los sueldos más elevados y mejores perspectivas futuras que ofrecían los puestos de la City de Londres. Un británico siempre tiene explicaciones para todo, incluso para justificar que, si no han ganado la carrera, es porque se corría en otro hipódromo.

EL PROBLEMA DE LA INTERPRETACIÓN DEL ESPAÑOL

Durante varios años tuvimos un gravísimo problema por la falta de personal para interpretar en las cabinas de español las muchas reuniones diarias que se celebraban en el Consejo y en la Comisión, y ello a pesar de que el régimen lingüístico era estrictamente igualitario en el Tratado y de que el reglamento del Consejo en ese momento prescribía que las reuniones de comités y de grupos de trabajo del Consejo se celebraran con interpretaciones en todas las lenguas.

La Comisión, por razones financieras (elevado coste de los intérpretes), por las dificultades técnicas (no todas las salas de reuniones del Consejo tenían cabinas suficientes para interpretar a todos los idiomas) y por razones de política lingüística descarada, aunque no confesable, que deseaban hacer primar el inglés, el francés y el alemán, favorecía abiertamente a esos tres idiomas en detrimento de los demás. Era un tema importante porque los servicios de interpretación de la Comisión eran responsables no solo de su propia institución, sino también del Consejo y por tanto de las reuniones de sus grupos de trabajo y de sus comités. En cualquier negociación, y en mayor grado en un foro multilateral, el conocimiento y utilización de los idiomas es clave. En la CE era aún más importante porque los grupos y los comités del Consejo ejercían una función esencialmente legislativa.

El aislamiento de la España franquista y la menor capacidad adquisitiva de los españoles fueron las causas del importante desconocimiento de las lenguas extranjeras, incluso su élite. Muchos de los políticos y de los funcionarios españoles que iban a las reuniones de Bruselas apenas hablaban un segundo idioma, o tenían conocimientos muy limitados, en todo caso insuficientes para negociar en otras lenguas textos jurídicos, técnicos y en muchos casos complejos y con matices. Por esos motivos España insistió con fuerza ante la Comisión para que contratara intérpretes de español con rapidez y a la Secretaría General del Consejo para que ampliara el número de cabinas de las salas de reuniones.

En un primer momento la Comisión alegó que no había buenas escuelas de interpretación de idiomas en España, lo cual era en parte cierto. Por ello pedimos su ayuda y su asistencia técnica para montar un buen centro de esta disciplina en Granada, así como becas para formar a sus estudiantes. Pasados casi dos años, por desgracia se constató que el servicio de interpretación de la Comisión actuaba presuntamente de mala fe y seguía al tran tran con lo ya disponible, sin tomar ninguna medida para contratar a más profesionales. Trajo a algunos sudamericanos para intentar demostrarnos que no había españoles disponibles, lo que evidentemente no coló. Cargados de razón y perdida la confianza y la paciencia en 1987, el embajador Westendorp y yo dimos las órdenes para bloquear e impedir la celebración de todas las reuniones de todos los grupos y comités del Consejo donde no hubiera interpretación del y al español. Durante más de un año, de las doce salas del Consejo habilitadas para reuniones, entre una y dos diarias no podían comenzar su trabajo en virtud del artículo del reglamento interior del Consejo que exigía interpretación en todas las lenguas para cualquier reunión, que invocaba el correspondiente presidente de la delegación española (debidamente instruido). No fue nada agradable, pero las órdenes se ejecutaron a machamartillo y con total disciplina, sembrando el caos en la logística que la Comisión había previsto para las reuniones. No hicimos nunca ninguna excepción, pues era vital que nuestros representantes estuvieran en igualdad de condiciones con sus colegas y pudieran participar utilizando su propia lengua en los debates «legislativos» que tenían lugar en los diversos comités y grupos de trabajo.

Finalmente, cuando llegó nuestra presidencia en el primer semestre de 1989, el problema había quedado resuelto definitivamente, eso sí, al precio de librar una desabrida, sórdida y muy desagradable batalla diaria durante más de un año.

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Bruselas: negociaciones sui generis

Cualquier proyecto legislativo de la Comisión requiere un periodo de maduración largo y prolijo. En primer lugar, la institución encarga estudios a expertos independientes. Este momento es el preferido para intoxicar a la Comisión, que en teoría tiene el derecho de iniciativa exclusiva pero que de facto en ocasiones es «influida», y por qué no decirlo, manipulada, por agentes externos (Estados, grupos de presión de todo tipo, asociaciones de productores, ONG, etc.). En segundo lugar, por lo general convoca una reunión de expertos nacionales de los Estados miembros para conocer sus opiniones sobre la materia en discusión. Luego las direcciones generales llevan a cabo estudios y elaboran propuestas, que enseguida elevan al jefe de gabinete y al comisario. Si se acepta la propuesta correspondiente, pasa a la reunión semanal de jefes de gabinete de la Comisión (que aprueba multitud de propuestas en un índice verde) y es sometida a aprobación por el Colegio de Comisarios sin debate. Los temas importantes y controvertidos que aún quedan abiertos también van al Colegio. Este proceso puede durar de dieciocho meses a tres años en función de la complejidad y naturaleza del tema.

España aprendió pronto dos lecciones: la primera era que cabía influir en el derecho de iniciativa exclusivo de la Comisión e incluso inducirlo abiertamente, olvidando el Tratado y que aquella era una prerrogativa sacrosanta. Por ejemplo, España propuso en el Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores que la Comisión presentase un mandato de negociación para concluir un acuerdo de asociación con México, que incluía una zona de libre cambio ampliada para neutralizar los efectos del NAFTA (acuerdo de zona de libre cambio entre Estados Unidos, Canadá y México). La Comisión acabó asumiendo y haciendo suya esta propuesta, lo cual permitió negociar un mandato, esta vez de la Comisión, y concluir un acuerdo con México.

La segunda lección consistía en que había que actuar lo más pronto posible y anticiparse a los demás. A este respecto, nuestras asociaciones de productores y nuestros grupos de presión no siempre estaban bien integrados en sus correspondientes asociaciones europeas, al principio incluso quedaron marginados. En efecto, una vez en la mesa del Consejo y del Parlamento Europeo, la propuesta de la Comisión era más difícil de cambiar que cuando aún se encontraba en discusión o reflexión en el seno de esta. Esto condicionaba fuertemente la negociación. Ir a la contra a partir de ese momento era más difícil que actuar con anterioridad, cuando todavía no había sido aprobada por la Comisión.

En una ocasión la Comisión hizo una propuesta sobre el nivel máximo aceptable de nitratos en suelos agrícolas. Los valores límite eran muy bajos para España y de imposible cumplimiento. Sin embargo, España, por información confidencial obtenida en la Comisión, supo que esos valores se habían calculado con catas hechas exclusivamente en suelo danés, país donde llueve en abundancia, a diferencia de grandes regiones españolas como Castilla, por ejemplo, donde al haber menos lluvias que laven y eliminen los nitratos estos permanecen en mayor cuantía en la tierra. Descubrimos la tostada, valga el termino coloquial, lo denunciamos públicamente y logramos que se anulara la propuesta, que tuvo que ser reevaluada y modificada. En esa ocasión pudimos neutralizarla, pero no siempre era factible, por lo que había que procurar actuar lo antes posible para que el huevo de la serpiente no prosperase.

La Comisión tiene sus propias reglas de juego. Así, los mandatos de negociación solo suelen ser modificados por el Colegio o por el comisario del ramo si tiene autoridad para ello. En consecuencia, es a nivel del propio Consejo de Ministros correspondiente cuando la Comisión suele negociar los elementos fundamentales de sus propuestas. A niveles inferiores sus representantes no tienen poder para ello ni márgenes de maniobra importantes para negociarlos.

Esa es la razón por la que las cuestiones más importantes de una propuesta (cifras, tiempos y fechas, así como derogaciones o excepciones) solo se pueden negociar al final y en el propio Consejo de Ministros, de modo que el Estado concernido debe mantener sus pretensiones intactas, sin ceder ni negociar a la baja ni en grupos de trabajo ni en el Coreper. La firmeza y la determinación son absolutamente necesarias e intrínsecas por el modo en que la Comisión negocia. En ningún caso esa posición de dureza debe ser considerada como obcecación o testarudez, sino como un modus operandi necesario para negociar en condiciones favorables.

EL ARTE DE LA NEGOCIACIÓN

La credibilidad, la fiabilidad, la coherencia y la imagen que un país y sus negociadores transmiten son clave y parte del éxito o del fracaso de una negociación. En Bruselas la firmeza, la determinación y el juego limpio hicieron que España fuera respetada, valorada y posiblemente temida. Se ganaban muchas batallas a nivel de grupo o de Coreper porque nuestros colegas sabían que el ministro español de turno iba a mantener la misma posición. Una victoria hoy facilita la de mañana y una derrota lleva a otra.

Los países más fiables eran sin duda Reino Unido, Dinamarca y España. Francia y Países Bajos actuaban con mayor flexibilidad porque solían tener más margen de negociación, pues eran más desarrollados y se movían mejor en la Comisión que nosotros al principio. Alemania era un caso especial, ya que ningún funcionario de ese país tenía la capacidad de cambiar las instrucciones que recibía, que debían respetar escrupulosamente, de tal forma que, al no disponer de margen para modular sus posiciones y aprovechar las oportunidades que se presentaban, muchas veces obtenían resultados muy magros. En el otro lado del espectro, Bélgica e Italia eran los menos «estables» para mantener una coalición ganadora; Bélgica, porque necesitaba el visto bueno previo de flamencos, valones y alemanes (por su zona germanófoba de Eupen y Sankt Vith en el este del país) y se bloqueaba internamente, e Italia por su «condición natural más flexible», o, en otras palabras, por estar más acostumbrada a cambiar de posición según las circunstancias.

Por último, no conviene olvidar que la CE es un mundo muy complejo, que tiene muchas luces y sombras, y no hay que confundir la seriedad con el teatro del mundo que se vive en Bruselas. Al principio, cuando quería oponerme a una propuesta en mi Coreper I, decía «no»; luego, para darle mayor énfasis, pasé a «niet»; posteriormente utilicé la palabra «anatema» y acabé con «casus belli», siempre para pasar un mensaje de dureza e intransigencia que convenciera a mis colegas, como si estuviéramos en un escenario teatral. En ocasiones había que decir que no docenas de veces y a todos los niveles (grupos, Coreperes, Consejos de Ministros y Consejo Europeo), como por ejemplo en los Marcos Financieros Plurianuales, donde las negociaciones podían durar incluso más de un año, o en nuestro caso de la patente europea. Otras veces había que transformarse en pared de frontón y convencer a los demás de que no se cedería. Los españoles nos convertimos en buenos actores.

El teatro también se practicaba colectivamente; así, en el lenguaje «codificado» de los Coreperes, si un embajador decía «siguiendo instrucciones de mi Gobierno», sus colegas sabían que el tema tenía una importancia menor y despertaba un interés mínimo en esa delegación. Naturalmente, los consejeros técnicos de ese embajador transmitían a su capital que el embajador había defendido sus posiciones con firmeza. Ese doble juego no era traición sino arbitraje, necesario en un mundo muy complejo en el que no cabía perder el tiempo con planteamientos irreales o sin salida alguna. En cierto sentido todos los embajadores éramos agentes dobles en los casos en los que se recibían instrucciones insensatas, fuera de contexto o de imposible realización, para no perder la credibilidad y no conducir a una situación de ridículo o de derrota total.

El desarrollo a veces inmisericorde de la negociación diaria daba lugar a situaciones de tensión que dejaban los nervios a flor de piel, tanto a causa de los adversarios que planteaban sus pretensiones con gran frialdad y sin piedad alguna como del temor de que Madrid no aceptara la derrota y exigiera responsabilidades.

En alguna ocasión algún ministro español me dijo «Acojónalos», de modo que todos los miembros de la delegación española dieran lo mejor de sí mismos, aunque fuera fundamentalmente por miedo, haciéndose eco de Anatole France, que decía que la dirección de la guerra es el arte de situar las tropas de tal manera que no puedan huir. A veces otro ministro clamaba: «No los hieras, mátalos», rememorando El príncipe de Maquiavelo. En otras palabras, o se solucionaba el problema sin flecos, lo que era deseable, o se renunciaba definitivamente a emprender acción alguna frente al adversario de turno con tal de evitar una victoria pírrica que fuera a dejar rencor y revanchismo. En cierto modo, parecía en ocasiones que estaba en un campo de batalla sin cuartel. Algunas veces pensé si no sería conveniente releer El arte de la guerra de Sun Tzu, que aún estaba en la biblioteca de mi residencia.

Personalmente, desde el primer día de mi vida en Bruselas, elegí defender nuestras posiciones sin falla alguna y de manera clara, siempre prefiriendo pasarme que quedarme corto, para que jamás nadie me pudiera acusar de haber traicionado nuestros intereses y, por supuesto, manteniendo un orden natural de las cosas para no caer en posiciones exageradas ni alejadas de lo que era eficaz y útil a España. Era un juego sutil pero necesario para hacerse con cierto margen de maniobra con el adversario y tranquilidad en la retaguardia de Madrid. Esta estrategia funcionó, y nunca fui tildado de débil o de traidor. Fui siempre a por casi todas. Lo pude hacer porque nunca tuve temor alguno a un posible cese si me equivocaba, y actué siempre en conciencia, sin interferencias y con total templanza. Prefería morir en combate que fusilado por los míos, para decirlo con imágenes más graficas.

Ese juego delicado y arriesgado me resultaba más fácil porque siempre fui apasionado defendiendo nuestros intereses, lo cual subía la moral de mis colaboradores al ver a su jefe con tanta adrenalina y me daba fuerzas para conseguir los mejores resultados. Rememorando a Diderot: «Solo la pasión puede elevar el alma a lograr grandes cosas».

PORTUGAL: UN CASO ESPECIAL

Comentario aparte merece Portugal, que al principio fue mano a mano con España al sufrir el «cartel de los Diez». Sin embargo, posteriormente tuvimos conocimiento de un documento interno del Ministerio de Asuntos Exteriores de ese país que advertía e instruía a sus delegaciones para que evitaran el «seguidismo» e «hipotéticas alianzas» con nuestro país, lo que consideraban una vía a excluir como política general. Debió de ser reflejo de la tradicional desconfianza portuguesa con España. Yo vi personalmente ese documento.

Gracias a Dios muy pronto esas orientaciones pasaron al cajón del olvido, pues los intereses se acaban imponiendo con realismo africano. Portugal y España votarían muchísimas veces juntos y fueron por lo general buenos compañeros de ruta. La adhesión sirvió para eliminar las diferencias y los tradicionales conflictos bilaterales (proteccionismo industrial español, derechos de pesca, dificultades a la importación), que desaparecieron por completo. Europa nos unió. Raramente nos enfrentamos, y en todo caso, si nos veíamos obligados a ello, intentábamos hacernos el mínimo daño posible. Las cumbres bilaterales regulares de presidentes del Gobierno contribuían a mejorar el clima y a sanear preventivamente los problemas.

LAS INSTRUCCIONES: RESPONSABILIDAD

FRENTE A OBEDIENCIA CIEGA E INCONDICIONAL

Las instrucciones se debían respetar, y así se hacía en la práctica totalidad de los casos. En primer lugar, por disciplina, pero también en muchas ocasiones por convencimiento, pues habían sido sugeridas por los propios consejeros de la Reper ante la CE, que eran los «padres» de dichas instituciones.

Algunas veces, la dinámica y riqueza de la negociación, al participar tantos Estados miembros con intereses muy diferentes, hacía que las instrucciones recibidas no fueran viables ni recomendables. Su seguimiento ciego podía conducir al desastre o a dejar de lado otras alternativas de menor ambición, pero preferibles a la de perderlo todo.

Durante todos mis años en Bruselas, cuando me tropezaba con este tipo de situaciones, procuraba hablar con la autoridad de la que habían emanado las instrucciones para convencerle de que eran erróneas y que era necesario modificarlas o adaptarlas. No siempre conseguía que se reconsideraran. Recuerdo dos ocasiones en las que lisa y llanamente las incumplí sin ambages por responsabilidad, ignorando las eventuales consecuencias negativas que ello me pudiera haber causado.

El primer caso ocurrió en el Consejo de Ministros de Pesca el 18 de diciembre de 1986. En el otoño de ese año la Comisión presentó al Consejo una propuesta de reglamento sobre acciones comunitarias para la mejora de las estructuras del sector pesquero y de la acuicultura. Se trataba de un programa plurianual quinquenal, del 1 de enero de 1987 al 31 de diciembre de 1991, por un total de 800 millones de ecus, con cargo a los presupuestos de la CE, con el objetivo de renovar las flotas comunitarias (construcción de nuevos buques), modernizarlas, desarrollar el potencial científico e impulsar la acuicultura.

El Reglamento 4028/86 se aprobó finalmente después de un largo debate nocturno. El ministro Carlos Romero, como ya era tradicional en él, odiaba fijar en público prioridades, que era precisamente lo que el comisario de Pesca, el portugués António Cardoso, le iba a pedir, y lo que había que hacer, sí o sí, en las negociaciones finales en Bruselas. El comisario de turno siempre preguntaba a los ministros en bilaterales cuáles eran sus prioridades; en otras palabras, averiguaba qué peticiones se dejaban caer.

Cuando llegó el momento de la verdad el ministro me pidió que yo le representara y fuera a hablar con el comisario para manifestarle que la prioridad absoluta de España era que se incluyeran en el reglamento ayudas para la flota artesanal pesquera, esto es, para buques de menos de nueve metros de eslora. Me quedé de piedra, porque la propuesta de la Comisión pretendía financiar solo la modernización de los buques más importantes y excluía aquellos. Obviamente, el ministro se quería erigir en defensor de la pesca artesanal costera, muy abundante en todos los puertos españoles, pero era una causa absolutamente perdida y su pretensión no hubiera prosperado jamás. Por otro lado, España tenía la flota de altura más importante de la Comunidad, con el mayor número de grandes barcos pesqueros, definidos por la Comisión como los de más de treinta y tres metros de eslora.

En la bilateral, cuando le pregunté al comisario cómo se podrían conseguir ayudas para la flota de menos de nueve metros de eslora, me contestó que con financiación nacional, y añadió que si un Estado miembro le pedía autorización para dar ayudas nacionales con el fin de modernizar esa flota, él y la dirección general de la competencia la darían. Me confirmó que en ningún caso incluiría esos buques en la financiación del reglamento. En otras palabras, con solo un par de millones de ecus con cargo al presupuesto español el ministro Romero podría lograr su propósito. Aclarado este punto, manifesté al comisario que la prioridad número uno para España era concentrar la financiación en los mayores buques, especialmente en los de más de treinta y tres metros de eslora. Creí que mi conversación con Cardoso podía aportar una solución a la prioridad del ministro, al mismo tiempo que mi posición defendía los intereses económicos más importantes de la flota española.

A la salida del Consejo, Carlos Romero me cogió por el brazo y me leyó la cartilla con cara de pocos amigos, añadiendo que no había seguido sus instrucciones y advirtiéndome de que mi comportamiento tendría consecuencias. Sin embargo, el ministro nunca tomó ninguna medida contra mí, incluso al año siguiente me condecoró con la recién creada Orden al Mérito Pesquero. Eso sí, cuando se hizo público en la Comisión el primer reparto de fondos, España recibió el 33,4 por ciento de su total y el 40,4 por ciento de los fondos asignados en el subcapítulo «Grandes buques de más de treinta y tres metros de eslora». En ese momento me reconfirmé en mi convencimiento de que había actuado correctamente, siguiendo una lógica económica antes que las absurdas instrucciones recibidas. En el mundo comunitario la obediencia ciega también puede causar graves perjuicios, y hay que saber asumir la propia responsabilidad pase lo que pase.

El segundo caso de desobediencia obligada fue en las negociaciones que tuvieron lugar en mi Coreper, en la primavera de 1987, donde se distribuían los derechos o las cuotas de pesca del archipiélago de Svalbard (Spitzberg) entre los Estados miembros de la Comunidad.

El Tratado de París del 9 de febrero de 1920, al que España se adhirió el 2 de noviembre de 1925, reconocía la soberanía a Noruega en su artículo 1, pero reconocía también a las partes contratantes en su artículo 2 el derecho a ejercer «en igualdad de condiciones los derechos de caza, pesca y minería en su territorio terrestre y en su mar territorial», concediéndose a Noruega la potestad de establecer medidas de conservación. Nuestra flota bacaladera faenaba en esas aguas desde hacía decenas de años, haciendo uso sistemático de esos derechos. En 1977 Noruega extendió las aguas de Svalbard a doscientas millas, creando una zona económica exclusiva (ZEE). La CE y España aplicaron a esa zona el contenido de Tratado de París, dado que no existía el concepto de ZEE en 1920 y rechazaron las pretensiones de Noruega de que de un derecho limitado se pudiera obtener un derecho de mayor contenido.

En la primavera de 1987 la Comisión creyó que había llegado el momento de distribuir la cuota de bacalao que tenía la Comunidad en el mar Ártico, un 3,64 por ciento del total, entre los Estados miembros. Su propuesta invocaba el principio sacrosanto de la política pesquera común, el de la estabilidad relativa, es decir, que las cuotas se asignaban por las capturas históricas. Ese criterio beneficiaba enormemente a España porque había ejercido esa pesquería con un mayor número de buques y con importantes capturas. Alemania, sin embargo, se aferraba al Tratado de París y pedía «igualdad de trato». La Comisión consideraba que el principio de estabilidad relativa primaba. Según ese criterio se reconocía a España un porcentaje del 52 por ciento y a Alemania solo del 15 por ciento. De acuerdo con esas cifras nos correspondía una cuota de 10.900 toneladas de bacalao ese año. Recibí instrucciones directas del ministro Romero de no aceptar ninguna cuota de menos de 12.000 toneladas sin que se me explicara el porqué de esa cifra. Intenté infructuosamente que alguna delegación me traspasara ese año algunos cientos de toneladas (lo que era práctica normal en la Europa azul). El tema era muy peliagudo porque Alemania estaba furiosa y presionaba a la Comisión para que retirara su propuesta y respetara literalmente el artículo 2 del Tratado de París. Yo, por mi parte, no podía votar a favor de la muy favorable cantidad de 10.900 toneladas.

Hablé en bilateral con la presidencia y con la Comisión y les pedí y urgí que se votara rápidamente. Alemania, con diez votos, lo haría en contra; España, al no poder dar un sí, aunque no votara, contaría como voto en contra, con ocho votos. Esto es, dieciocho votos, cantidad que no bloqueaba la propuesta, para lo que se requerían veintitrés votos, cifra de la minoría de bloqueo. Así se hizo. Yo no incumplí «formalmente» las instrucciones, aunque en la realidad no las respeté porque conseguí que se aprobara el reparto de cuotas con nuestras 10.900 toneladas, en contra del desiderátum de mi ministro, cortando así de raíz la pretensión alemana de boicotear la propuesta de la Comisión. La Decisión 277/87 del Consejo se aprobó el 18 de mayo de 1987.

A veces hay que jugar incluso «contra» Madrid para defender los intereses de España y asumir la responsabilidad inherente al cargo que se ocupa.

LA ESPECIFICIDAD ESPAÑOLA: NUESTRA DIVERSA Y COMPLEJA REALIDAD

España, tanto por su historia como por su economía, se veía involucrada en todos los temas y negociaciones, principalmente porque producíamos de todo (en parte por la autarquía previa), y por tanto teníamos intereses en todas las áreas.

Como en Bruselas no había un número uno de la clase que despuntara en todos los temas, los otros Estados miembros se veían necesitados de pactar con nosotros en asuntos en los que carecían de excelencia. Incluso Alemania tenía puntos débiles en su economía, como su sector de transportes, con gremios cuasimedievales que pactaban precios y zonas de actuación, muy alejados de la necesaria liberalización. España estaba en todas las salsas, y ello creaba complicidades y un compadreo ante las dificultades. Si ganaban por goleada, en la siguiente negociación les podríamos devolver el golpe.

Nuestra autarquía, nuestra situación periférica, nuestra diversidad climática y nuestra historia nos han generado problemas con algunas propuestas de la Comisión. Recuerdo una directiva para liberalizar los seguros. En España se aplica una cotización obligatoria para financiar cierto tipo de siniestros extraordinarios (terrorismo, inundaciones, etc.), cubiertos por el Consorcio de Compensación de Seguros. No es una tasa fiscal, sino una prima que va dirigida al Consorcio en lugar de a la compañía del seguro principal. En su día, cuando se discutió en mi Coreper I, hubo que explicar que en España hay inundaciones en el Levante y había terrorismo en el País Vasco, y que solo el Estado podía hacer frente a ese tipo de gastos impredecibles. Mis colegas finalmente lo entendieron y lo aceptaron, y en la directiva se permitió su mantenimiento. Ningún país conocía esa figura porque ninguno se veía afectado por esa especificidad.

En suma, no éramos un país como Irlanda (interesada solo en leche, carne, caballos, whisky y cerveza, fiscalidad y poco más) o Finlandia (Nokia, hierro, madera, mobiliario y vodka). Estábamos presentes en todos los frentes y se acostumbraron a pactar con nosotros.

LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN: RELACIÓN

CON LA REPRESENTACIÓN PERMANENTE DE ESPAÑA EN BRUSELAS

En mi época había en Bruselas más de treinta corresponsales españoles de prensa, radio y televisión.

Hasta 1985 la Misión de España ante la CE tenía una política de silencio y opacidad hacia los medios de comunicación españoles por instrucciones de Madrid, que quería monopolizar la relación con ellos. Cuando se nombró a Carlos Westendorp embajador representante permanente de España ante la CE el 27 de diciembre de 1985, esa política cambió radicalmente. Las puertas se abrieron de par en par y antes de cada Consejo de Ministros, él o yo, según el tipo de Consejo, «brifeábamos» off the record a los medios con todo detalle sobre los contenidos en juego, informándoles ampliamente sobre nuestra posición en todos los puntos de la agenda. Asimismo, repartíamos toda la documentación disponible y terminábamos contestando a sus numerosas preguntas con gran apertura y generosidad. Era una política de cuasitotal transparencia, porque siempre queda algo en la trastienda.

Con esta práctica les hicimos nuestros aliados, pues les facilitamos enormemente su tarea (un solo corresponsal no tenía capacidad ni tiempo para seguir y entender todos los temas comunitarios que estaban siendo objeto de debate). Dejaron de preguntar a otras delegaciones o a la Comisión, que normalmente les informaban mal o les intoxicaban contra nuestros intereses. Fue mano de santo, y en mis años en Bruselas no jugaron nunca sucio contra la Reper, aun cuando no todos esos corresponsales fuesen amigos del Gobierno. En muchas ocasiones esos medios bien informados, que conocían nuestra posición y nuestras razones, las apoyaban en su práctica totalidad y presionaban a los ministros para que defendieran nuestros intereses cuando venían a un Consejo a Bruselas o a Luxemburgo. Era un proceso autogenerado que reforzaba la influencia de la Reper como brazo principal de la Administración central en las relaciones con la CE.

Sin embargo, algunos ministros consideraban a la Reper «demasiado abierta a los medios», e incluso en alguna ocasión lanzaron acusaciones de traición. Dos ministros me exigieron los listados de las llamadas telefónicas de dos de sus consejeros para ver si eran ellos los que filtraban la información que Madrid valoraba como contraria a sus planteamientos. En ninguno de los dos casos se encontraron llamadas sospechosas. Sin embargo, traiciones o deslealtades aparte, era obvio que esos dos ministros desconocían el mundo de Bruselas, donde, si no informas tú, informa tu adversario.

En cualquier caso, el modelo de apertura fue muy positivo y evitaba los graves inconvenientes que seguramente hubiera ocasionado la continuidad de la política del silencio y la opacidad de la época de las negociaciones de adhesión.

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El retorno de Iberoamérica a Europa

El interés que tenía la CE en Iberoamérica en el momento de nuestra adhesión era muy bajo: había solo dos delegaciones de la Comisión en toda América Latina, con menos personal incluso que en la modesta Oficina en Benín (África). El Presupuesto CE que se aprobó para 1986 únicamente incluía una previsión de gasto para América Latina y Asia de 37 millones de ecus, y Asia recibía el doble que América Latina, es decir, esta solo tenía asignados doce millones de ecus al año.

La razón de esa situación de marginación era clara; Francia deseaba que las preferencias comerciales y los recursos de la CE se destinaran tan solo a sus antiguas colonias en África, el Caribe y el Pacífico. Para Alemania, que no tenía colonias en 1957, el tema era menor, fruto del acuerdo que se produjo con Francia al firmarse el Tratado de Roma, el cual privilegiaba la relación con los países ACP, en aquel momento solo parcialmente independizados. Países Bajos, por su parte, se satisfacía con una importante ayuda alimentaria, que tenía un destino mundial y no concentrado en los países ACP.

La adhesión de España cambió la ecuación y el equilibrio. Se incorporaba un país con una política exterior propia derivada de su historia, su lengua y sus relaciones políticas, sociales y económicas, con gran predicamento al menos en dos áreas del mundo, Iberoamérica y el Mediterráneo. España no era Polonia, ni Dinamarca o Finlandia; éramos un país cuasiglobal.

Durante nuestras negociaciones de adhesión solo pudimos plantear la necesidad de salvaguardar las corrientes comerciales hacia España de los principales productos latinoamericanos: cacao, café, carne y tabaco. Los Diez solo aceptaron darnos algunos contingentes temporales con carácter muy cicatero, durante unos pocos años y solo para el tabaco y el café. En la propia Acta de Adhesión, en una declaración aneja, solo ofrecieron como alternativa que en el futuro se utilizara el Sistema Generalizado de Preferencias (contingentes y facilidades preferenciales aduaneras que se abrían anualmente a todos los países subdesarrollados del mundo) para incluir concesiones comerciales adicionales que favorecieran a los países latinoamericanos.

Esta situación en conjunto muy insatisfactoria llevó a España a buscar y aprovechar, con gran determinación e incluso pasión, cuantas oportunidades nos deparara la evolución de la CE para mejorar y enriquecer las relaciones entre ella y América Latina. Fue un proceso largo en el que siempre estuvimos solos, ni siquiera nos ayudaron Portugal o Italia. Era el peso de nuestra propia historia. En el fondo el escenario fue muy positivo, porque nos dejaron convertirnos en los únicos defensores y adalides de América Latina en la CE, y ello sin razón alguna, porque había varios países, como Alemania, Reino Unido y la propia Francia que tenían unas relaciones comerciales con esa zona mucho más importantes que las nuestras.

La primera acción española se llevó a cabo durante las negociaciones presupuestarias de 1985. Nuestro país solicitó que la línea presupuestaria 930, habilitada para América Latina y Asia, se dividiera en dos, de tal manera que, al tener América su propia línea, pudiéramos presionar para que se incrementara notablemente. Los Diez se opusieron, en solidaridad con el Reino Unido, que quería mantener el reparto de un tercio para América Latina y dos tercios para Asia. La batalla finalizó en 1988 con la separación en dos líneas independientes. A los pocos años, la línea de América Latina llegó a totalizar varios cientos de millones de ecus.

APOYO A LA DEMOCRACIA Y AL PROCESO DE PACIFICACIÓN EN CENTROAMÉRICA Y «OTRAS VÍAS»

Cuando el Muro de Berlín cayó los eurodiputados alemanes quisieron crear una línea con cien millones de ecus para apoyar a los partidos y movimientos ciudadanos democráticos que se habían constituido en muchos países del Este. Para obtener el apoyo de sus colegas españoles les ofrecieron (concretamente al eurodiputado del PSOE Joan Colom) añadir diez millones para asistir a los también nacientes y débiles partidos democráticos centroamericanos. La proporción era desequilibrada, pero fue un regalo no pedido y diez millones de ecus, en esa época, era mucho dinero en Centroamérica.

La siguiente acción significativa se produjo cuando Manuel Marín fue designado comisario para los países ACP, América Latina y Asia. Además de aprovechar su rol para abrir numerosas delegaciones de la Comisión a lo largo y ancho de América Latina, el nuevo comisario se concentró en lograr la concesión de recursos presupuestarios para pacificar Centroamérica y ayudar a su normalización política y económica, muy especialmente a través del trasvase y reinserción de las fuerzas armadas a la vida civil, social y económica. Estados Unidos no se atrevía a llevar a cabo esa tarea, pero la CE sí. El dinero que afluyó con docenas de proyectos de todo tipo permitió que la ayuda per cápita de la CE para toda Centroamérica superara durante varios años la que recibían de media per cápita los países ACP. La operación fue política en su justificación, pero tuvo importantes consecuencias económicas.

Poco después Abel Matutes sustituyó a Manuel Marín en la Comisión ACP, América Latina y Asia. Propuso establecer un «Sistema Generalizado de Preferencias especial droga» para los países del Pacto Andino con el objetivo de contribuir a que se sustituyeran los cultivos de coca por cultivos agrícolas alternativos para la exportación. En realidad era un nuevo instrumento para permitir el acceso preferencial a los mercados de la CE de producciones agrícolas andinas (flores, frutas, etc.). Se aprobó y se aplicó.

Cuando se produjeron las negociaciones de renovación de los Acuerdos de Lomé con los países ACP en 1990, España planteó la necesidad de incorporar a ese esquema a la República Dominicana, a Cuba e incluso a algunos países de Centroamérica. Las negociaciones solo prosperaron para la entrada de la República Dominicana, que tenía un nivel de renta bajo y era plenamente elegible. Los negociadores de la Comisión cerraron el acuerdo, pero excluyeron el azúcar. En el caso de Cuba, aunque España intentó convencer a la isla de las bondades y los beneficios que podía obtener si se adhería a los acuerdos ACP, el temor de su Gobierno a que la Comunidad Europea utilizara la condicionalidad política para sancionarlo en el futuro por violación de los derechos humanos o del Estado de derecho lo retrajo y lo hizo retirarse de esta operación.

España también pretendió incorporar a los países más pobres de Centroamérica a los acuerdos ACP, concretamente Honduras, El Salvador, Nicaragua y Guatemala (Panamá y Costa Rica no hubieran sido elegibles por su mayor renta per cápita). La operación no prosperó porque algunos Gobiernos centroamericanos no quisieron «unirse» a países que consideraban a la cola del desarrollo mundial, cometiendo un gigantesco error. En todo caso España se ofreció a luchar por ellos sin que aceptaran la invitación, lo que le ahorró a nuestro país el importante coste que hubiera implicado dejarse la piel para lograr esas incorporaciones.

ACUERDOS COMERCIALES DE LA CE CON AMÉRICA LATINA Y EL BEI

En un momento dado, la Comisión propuso autorizar garantías para abrir por primera vez una línea de crédito de 750 millones de ecus del Banco Europeo de Inversiones (BEI) a países asiáticos. Inmediatamente pedimos otro tanto para los países de América Latina. Esta vez las negociaciones tuvieron lugar en el Consejo de Ministros del Ecofin. Al final la Comisión, el BEI y los socios comunitarios aceptaron nuestro desiderátum, abriendo también con ello el BEI a la financiación de proyectos en América Latina por un total de 750 millones de ecus adicionales, lo que benefició enormemente a nuestras empresas, que desde entonces han utilizado en numerosas ocasiones esas nuevas posibilidades financieras. Para lograrlo, ¡otra vez hubo que bloquear durante meses y en solitario la apertura del crédito de los 750 millones a Asia! Por desgracia, solo la fuerza doblaba las voluntades de nuestros socios del norte.

El acuerdo de zona de libre cambio, denominado NAFTA por sus siglas inglesas, entre Estados Unidos, Canadá y México entró en vigor en 1994. Tuvo efectos demoledores sobre el comercio entre México y la CE, pues dio lugar a una fortísima caída de las exportaciones europeas a ese país, incluidas las de España.

Nuevamente solos y sin el apoyo de la Comisión, que no reaccionaba ante esta evolución muy negativa de los intercambios, España elaboró un memorándum en 1997, que yo redacté, en el que se constataba con cifras devastadoras que NAFTA había desplazado a los países de la Unión Europea, sin excepción, del mercado mexicano (pérdidas superiores al 30 por ciento de las exportaciones a México). La única manera de ser competitivos de nuevo y volver a ese mercado era negociar y concluir un acuerdo que incluyera una zona de libre cambio entre la Unión Europea y el país norteamericano; tal era la tesis final que se proponía en dicho memorándum. En realidad, España se anticipó al trabajo de la Comisión, que tenía el derecho de iniciativa exclusiva para los mandatos de negociación con terceros países, pero la situación era tan grave y preocupante que hubo que suplir ese vacío con nuestro memorándum. Abel Matutes, entonces ya ministro de Asuntos Exteriores de España, lo presentó a sus colegas en el Consejo de Ministros, apoyando fervientemente la operación y solicitando a la Comisión que aprobara un mandato de negociación para suscribir un acuerdo de zona de libre cambio de la UE con México.

Francia y su ministro de Exteriores de entonces, Alain Juppé, se resistieron y trataron de boicotear la operación con filibusterismo. Al final del debate los demás ministros acabaron comprendiendo que nos estábamos jugando el mercado mexicano, y Francia tuvo que ceder. Es verdad que en el caso mexicano la agricultura no era ningún problema, pero a Francia le preocupaba el precedente de cara al Mercosur.

En un Coreper II de Embajadores posterior a ese consejo, mi colega francés Pierre de Boissieu, herido por su derrota, me espetó que España aquí había actuado como una antigua potencia colonial, y yo le repliqué en broma que en realidad Juppé se había comportado como Napoleón III y el ejército francés invasor de México apoyando a Maximiliano, que fracasó estrepitosamente. Mis colegas sonrieron ante la patética resistencia francesa, que podía haber perjudicado gravemente a los intereses de sus países en el mercado mexicano.

Las negociaciones concluyeron rápidamente con la firma de un Acuerdo de Asociación CE/México que cubría tanto las mercancías como los capitales y los servicios (esto último por insistencia española). El propio Emilio Ybarra, presidente del BBVA, pasó mensajes al jefe de gabinete de Delors, Pascal Lamy, a través de mí, para insistir en la necesidad de incluir los servicios financieros en el acuerdo. Con ello se facilitó que dos bancos españoles, BBVA y Santander, alcanzaran el número uno y el número tres del ranking de la banca mexicana por depósitos.

Finalmente el Tratado de Libre Comercio entre México y la Unión Europea se firmó el 23 de marzo de 2000. Ayudé y «asesoré» al embajador mexicano ante la Unión Europea en Bruselas, Jaime Zabludovsky, facilitándole la suficiente información para que se enfrentara adecuadamente armado al reto de esta negociación. Tenía un buen equipo en Ciudad de México fruto de sus negociaciones con NAFTA, pero no así en Bruselas.

Dos años después repetimos la operación con Chile, firmando un nuevo acuerdo de asociación con zona de libre cambio ampliada que permitía un acceso preferencial al mercado chileno a las exportaciones y a los servicios de la CE.

En 2010, aprovechando nuestra presidencia de la Unión Europea, se lograron acuerdos equivalentes con Colombia y Perú, siempre a impulso de la iniciativa y el empuje español. También se consiguió otro acuerdo similar con los países de Centroamérica.

Quedaba el hueso más duro: el Mercosur, con cuatro países (Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay) que eran fuertes exportadores mundiales de productos agrícolas (soja, cereales, lácteos, vino, frutas y carne) que podían producir en cantidades ilimitadas. Según las reglas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) la aprobación de un acuerdo de zona de libre cambio requiere que al final del periodo transitorio se liberalice el 90 por ciento de los intercambios, pudiendo solo mantener restricciones comerciales para un máximo del 10 por ciento. En el caso del Mercosur, sus exportaciones agrícolas representaban más del 30 por ciento del total, razón por la cual las negociaciones no sería nada fáciles. Estas prosiguen todavía sobre la base del Acuerdo Marco UE/Mercosur de 1995, que entró en vigor en 1999 con el objetivo de lograr un acuerdo de zona de libre cambio que aún no se ha conseguido.

Nos pusimos a la cabeza de la defensa de este futuro acuerdo a pesar del impacto negativo que podría tener sobre el campo español. No hay que olvidar que acceder al mercado de los países del Mercosur implicaría también muy amplios beneficios para las exportaciones de productos industriales y de servicios de la CE y, por tanto, de España.

LA CUMBRE UNIÓN EUROPEA/AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

El presidente Aznar había propuesto en una cumbre bilateral hispanoiberoamericana en diciembre de 1996 crear una cumbre UE/ América Latina, pero esa iniciativa no tuvo ninguna continuidad.

Cuando yo era embajador representante permanente de España en Bruselas tuve noticia de que el presidente francés Jacques Chirac pensaba proponer la creación de una cumbre UE/América Latina y el Caribe. Llamé inmediatamente al ministro Abel Matutes para darle esa información, pidiéndole autorización para que presentáramos esa idea en un memorándum que yo haría público en mi siguiente Coreper II de Embajadores para adelantarnos a Francia. Matutes me lo autorizó, pero uno de sus directores generales, el de Iberoamérica, Eduardo Gutiérrez Sáenz de Buruaga, quiso que la cumbre se limitara a América Latina, lo que implicaba excluir al Caribe. Volví a llamar a Matutes para insistirle que sería un gran error no contar con el Caribe porque en ese caso, además de excluir a la República Dominicana y Cuba, tendríamos a ingleses, holandeses, daneses y franceses en contra por sus posesiones o excolonias en la zona.

Finalmente mi posición prevaleció, y a las pocas horas pude presentar nuestra propuesta para crear una cumbre UE/América Latina y el Caribe. La iniciativa fue aprobada sin ninguna oposición. La primera cumbre tuvo lugar en Río de Janeiro en 1999, la segunda en Madrid en 2002, la tercera en Guadalajara (México)...

Esas cumbres, por su naturaleza, constituyen un foro de impulso y reflexión que contribuye a discutir los desafíos comunes y a reforzar la cooperación global por parte de los jefes de Estado o de Gobierno, permitiendo además todo tipo de contactos bilaterales a alto nivel. La Unión Europea tenía ya constituidas varias cumbres con África y con Asia, y faltaba hacerlo con América Latina y Caribe.

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La primera presidencia española: una nota muy alta

España preparó su primera presidencia a fondo, a conciencia y con mucha anticipación, desde un año antes de su primer día, el 1 de enero de 1989.

En la Comunidad, cada seis meses cambia la presidencia del Consejo por rotación de una lista previamente acordada entre los Estados miembros. El primer semestre de 1989 nos llegó por primera vez, y durante seis meses tuvimos que presidir y dirigir todos los Consejos Europeos, Consejos de Ministros, comités y grupos de trabajo, así como ostentar esa presidencia en las negociaciones internacionales en temas de competencia intergubernamental no comunitarios, representando a los Estados miembros.

Nuestro ministro, Francisco Fernández Ordóñez, preocupado, le preguntó a su colega holandés Hans van den Broek cómo se llevaba a cabo una buena presidencia, y este le contestó rememorando a Thomas Edison: «99 por ciento de transpiración y 1 por ciento de imaginación». El mensaje era claro, pero la clave estaba en el porcentaje de imaginación, que en nuestro caso fue muy superior al de otros países, por el hambre que teníamos de aprovechar la presidencia al máximo y de dejar nuestra huella en Bruselas.

Doce meses antes pedí a todos los consejeros de la Reper que estudiaran qué temas iban a estar encima de la mesa del Consejo durante nuestra presidencia, cuáles podrían estar y cuáles deberían aparcarse. Les encarecí que hablaran con los servicios de la Comisión y con la Secretaría General del Consejo. Al cabo de seis meses se volvió a afinar el ejercicio. Por último hicimos una lista de temas de acuerdo con el tipo de Consejo, incluyendo los que nos iban a tocar ineluctablemente, los que íbamos a incluir de forma voluntaria porque interesaba su resolución durante nuestra presidencia (por su interés para España o porque, aunque no fueran de nuestro agrado, serían mejor resueltos por nosotros que por otros) y los que no deseábamos incluir por diversas razones.

La cuestión más difícil era convencer a mis autoridades de que había que incluir temas desagradables, pues era mejor zanjarlos y negociarlos desde nuestra presidencia a que lo hicieran otros que no tendrían ninguna sensibilidad con los problemas españoles. Para ello contaba la historia de la ranita y el sapo. Si la propuesta era el sapo, una presidencia española sería capaz de cortarle la cabeza, eviscerarlo y quitarle la piel antes de tragárselo y exclamar: «¡Qué ranita más apetitosa!». Si se dejaba el sapo a la siguiente presidencia, a lo mejor habría que comer la cabeza, las vísceras y la piel. En concreto, utilicé este símil con Hacienda, que al principio no quería saber nada de una directiva base sobre contratos públicos, hasta que los convencí y España aprobó la primera lectura de esa directiva en el Consejo de Ministros del Mercado Interior (era parte del Libro Blanco), eliminando lo que más nos molestaba en la medida de lo posible. Los franceses, que nos seguirían en el orden de presidencias, estaban profundamente molestos porque anulamos varias de sus desideratas. El funcionario de Hacienda que presidía el grupo del Consejo convirtió el sapo de la directiva en una ranita que se podía llegar a asimilar.

Se podía lograr ese objetivo porque la presidencia es la que establece las propuestas de compromiso, y en los casos de mayoría cualificada, como el comentado, es ella la que decide qué pone y qué quita en esa propuesta de compromiso y, por tanto, a quién o a quiénes se va a «dejar en minoría», con un amplio margen de libertad siempre que al final consiga su mayoría cualificada, como también fue el caso.

Esta información permitía elegir los temas de nuestra presidencia sobre los que nos íbamos a concentrar, sin dejar de lado que por ser la primera tendríamos que ejercerla con gran profesionalidad, inteligencia, neutralidad y dedicación para que la valoración final de nuestros socios fuera lo más positiva posible. Nos jugábamos nuestro prestigio y nuestra imagen.

Un año antes del comienzo de nuestra presidencia se designaron y fijaron los presidentes de las delegaciones españolas en los diferentes comités y grupos de trabajo del Consejo. Con ello los afectados empezaron a concienciarse de su responsabilidad, a tratar con la Comisión, a buscarse amigos y a leer más papeles y dar vueltas a los problemas con los que ya sabían que se iban a enfrentar.

Los ministros son clave para el éxito de una presidencia, porque al fin y a la postre muchos de los temas importantes terminan decidiéndose a su nivel en un Consejo de Ministros. El truco que encontramos para involucrarlos fue pedir al presidente del Gobierno Felipe González que les recomendara hacer giras por las capitales para preparar la presidencia anticipadamente y hablar cara a cara con todos sus colegas. Cuando te lees un documento casi una docena de veces y hablas con diez ministros sobre los temas de tu presidencia, todas las alarmas se encienden y se comienza a pensar y a dar vueltas buscando soluciones para los problemas que se van a plantear. El ardid funcionó, y los ministros llegaron a sus Consejos no solo con el agradecimiento de sus colegas por haberles ido a ver, sino sobre todo dominando a fondo los temas.

LA ORGANIZACIÓN Y LA LOGÍSTICA

El control de la organización y la logística es un arma formidable para toda presidencia en Bruselas.

Calendarios y agendas

Cada presidencia presenta de manera anticipada el calendario y las agendas completas tanto de los Consejos de Ministros como de los comités y grupos de trabajo del Consejo. Si no se desea tratar un tema no se incluye en la agenda ni se fija reunión alguna. Si se desea obtener un resultado se multiplican las reuniones a tal fin.

Cuando nos tocó hacerlo durante nuestra presidencia, presentamos los calendarios y las agendas de los consejos, y semana a semana, con la debida anticipación, las fechas y agendas de todos los comités y grupos de trabajo. La Secretaría General del Consejo se quedó muy sorprendida de nuestra capacidad de planificación y de organización, que no esperaban, pues la práctica totalidad de los Estados miembros delegaban ese trabajo en los servicios de dicha Secretaría. Incluso se lo tomaron a broma y pensaron que no íbamos a ser capaces de aguantar. Se llevaron un chasco, porque España ejecutó su plan de manera germánica, precisa e impecable, con algunos ajustes necesarios e inevitables, pero siempre controlándolo todo desde la Reper hasta el último día de nuestra presidencia.

Además, hay que destacar que el número de reuniones y su frecuencia, organizadas por temas, estaba fijado en función de nuestro interés en lograr resultados, con reuniones repetidas para forzar acuerdos. Insistí a Madrid en que teníamos que concentrar nuestros esfuerzos como hacen los proyectiles de carga hueca.

Tuve un único problema: fue con un subdirector general de la Secretaría de Estado de Turismo que, sin tener ningún tema relevante, quería presidir un grupo de trabajo que no existía solo para su mayor gloria y tratar cuestiones que ni estaban maduras ni se correspondían con competencias comunitarias. Quiso forzar un gran número de reuniones sin contenido real. Me negué a darle una presidencia de grupo y a convocar a este. Al final tuvo que desistir de su empeño, pues lo único que buscaba era figurar y venderse ante sus jefes de Madrid.

Salas

La presidencia es la que asigna diariamente, si desea ejercer ese derecho, todas las salas de los diferentes comités y grupos de trabajo del Consejo. Si no hay sala no se puede tratar un tema. Por ejemplo, la Comisión me pidió una sala para discutir una propuesta de leche térmica que no interesaba a España y nunca se la facilitamos durante los seis meses que duró nuestra presidencia.

Los almuerzos y las cenas

Los ministros almorzaban o cenaban durante las reuniones del Consejo en el edificio Charlemagne, sin más compañía que el comisario de turno, el secretario general del Consejo y el representante permanente de la presidencia, el embajador Westendorp o yo según el tipo de Consejo. Se discutían los temas más sensibles o los que podían ser importantes en el futuro y sobre los que había que reflexionar. No se cerraban pactos salvo que todos los ministros estuvieran de acuerdo y posteriormente, ya en sala, la presidencia explicara el acuerdo y todos los ministros por unanimidad lo corroboraran. No había por tanto puñalada de pícaro.

Carlos Romero se empeñó en que nos correspondía preparar el menú de esos eventos, y el 23 de febrero de 1989, en el edificio Charlemagne del Consejo, nos dieron el siguiente: pulpo guisado (poulpe au vin), cordero (mouton) al chilindrón y crema catalana, con un Marqués de Riscal de 1987 y un reserva de 1975 de La Rioja Alta. Todos los ministros preguntaban discretamente que era «al chilindrón». Les explicábamos que era una salsa a base de pimientos, tomates, ajo y vino blanco, lo que les tranquilizaba. El problema era el pulpo, porque cuando alguno de los ministros metió su cuchara y sacó un tentaculillo, se le caía al plato a causa de la gran sorpresa.

Bueno era que se acostumbraran a comer algo más que el sempiterno foie, la carne roja y la siempre presente mantequilla que inundaba todos los platos que siempre nos ofrecían.

LAS PRIORIDADES

Las había de dos tipos: las propiamente comunitarias, para impulsar el proceso de integración, y las decididas por España por un interés exclusivamente nacional.

Entre las primeras había que destacar las siguientes:

Mercado interior

España consiguió aprobar durante su presidencia sesenta de las trescientas medidas del Libro Blanco sobre el Mercado Interior de lord Cockfield acordadas en el Consejo Europeo de Milán. Solo este resultado fue muy valorado por nuestros socios, que vieron incluso con admiración que un país supuestamente menos desarrollado como España fuera capaz de arbitrar y concluir multitud de expedientes de gran dificultad. Este hecho fue el principal responsable de la magnífica nota que nos pusieron al final de nuestra presidencia. Incluso Margaret Thatcher nos alabó, lo cual no era poco relevante, pues ella había sido la impulsora de ese Libro Blanco junto con el presidente Jacques Delors. La prensa inglesa y danesa dijeron: «Los españoles son eficaces, buenos negociadores y saben lo que quieren, siempre persiguen objetivos concretos», y llamaron a la Reper española de Bruselas «Dream team», en términos baloncestísticos. Fue agradable saber que el enorme esfuerzo colectivo era reconocido por nuestros socios.

Pedro Solbes, en calidad de secretario de Estado de la CE en Madrid, fue el presidente del Consejo de Mercado Interior durante la presidencia española y el responsable de muchos de nuestros éxitos (la aprobación de la muy complicada directiva sobre la televisión sin fronteras, la armonización de normas técnicas industriales, la directiva de contratos públicos, que dependía de Hacienda pero que se discutía en el Consejo de Mercado Interior, etc.). Con una enorme experiencia en negociaciones económicas internacionales, era una persona de formas suaves que nunca perdía la calma ni se excitaba. Cuando no deseaba tomar aún una decisión decía: «Es más complejo de lo que parece» o «Vamos a darle una vuelta más». Su inteligencia no le impedía saber escuchar. Siempre estaba dispuesto a trabajar y a fajarse con cualquier tema, aunque a veces «flotaba» sobre los problemas sin que le salpicaran; esa era su técnica para no involucrarse si el asunto no le gustaba o no estaba maduro. Fue y será siempre un placer trabajar con él.

Programa Lingua

En materia educativa, el ministro de Educación Javier Solana, presidente del Consejo de Ministros de Educación de la CE, consiguió aprobar el programa Lingua, de gran importancia para favorecer la enseñanza de las lenguas comunitarias entre los Estados miembros. El cálculo español era sencillo: si se debían aprender dos lenguas además de la materna, el español saldría muy favorecido, pues disponía de más ventajas que el francés y muchas más que el alemán, sus teóricos competidores.

El programa Lingua se aprobó por unanimidad después de haber aplicado a propósito una táctica que llevó a la presidencia española a presentar una primera propuesta de compromiso con elementos que molestaban tanto a los países que lo deseaban como a los que se oponían. Todos los Estados rechazaron esa primera propuesta. Solana no se lo tomó a bien, y si hubiera podido me habría fulminado in situ. Como estaba todo calculado, con algunas variaciones ya bien pensadas por mí y por mi consejero de educación, Miguel Ángel Navarro, presentamos una segunda propuesta de compromiso preparada de antemano y conseguimos el sí de todas las delegaciones, aprobándose de esta forma por unanimidad el primer programa de lenguas de la historia de la CE. España logró un gran éxito en un tema enormemente sensible como la educación de los jóvenes, sobre todo para Alemania y el Reino Unido. Solana, al final, aunque me calificó con un grueso epíteto nada agradable, quedó muy satisfecho con el resultado.

Libre circulación de personas: la Declaración de Palma

A España le cupo el honor de convocar y presidir al Grupo de Coordinadores de la Libre Circulación de Personas, que se había creado en Rodas el 3 de diciembre de 1988, en el último Consejo Europeo de la presidencia griega. Este grupo fue presidido por Rafael Pastor, diplomático y secretario general de la Secretaría de Estado de la CE y número dos de Pedro Solbes. Bajo la dirección española el grupo elaboró dos listas: la de las medidas absolutamente necesarias para eliminar los controles en las fronteras interiores y la de las medidas recomendables pero no imprescindibles.

El Reino Unido saboteó el ejercicio, lo que impidió un acuerdo final. Los británicos sostenían la tesis de que el terrorismo, las drogas y la migración irregular exigían mantener todas las fronteras, incluidas las interiores, en la CE. Sin embargo, la presidencia española presentó al final de las reuniones una declaración, conocida como la Declaración de Palma, con las dos listas de medidas. No tenía ningún efecto porque no se había producido un acuerdo, pero constituiría un precedente en el camino a la eliminación de los controles en las fronteras interiores.

En todo caso, este fracaso dio alas al grupo de países Schengen (Alemania, Francia, Países Bajos, Bélgica y Luxemburgo), al que yo bauticé como Pentalux, que querían crear un espacio donde las personas pudieran circular libremente sin estar sometidas a controles al cruzar sus fronteras y de esta forma establecer una cooperación reforzada a cinco ante la falta de avance de los Doce.

La Carta Comunitaria de Derechos Sociales de los Trabajadores

No fue un tema fácil, pues no había ninguna base legal para ello en el Tratado de Roma, y además algunos de los países, especialmente Francia y Bélgica, querían «exportar» su modelo social, más exigente, y «sus costes» a los demás países. El ministro español de Trabajo y Asuntos Sociales, Manuel Chaves, en calidad de presidente del Consejo de Ministros de Asuntos Sociales de la CE, lideró esta negociación (con la colaboración de Álvaro Espina, su secretario general y uno de los principales negociadores del Acta de Adhesión). La fórmula que se nos ocurrió a la delegación española fue aceptar el nivel de exigencia solicitado por Francia, Alemania y el Benelux, pero dejando su aplicación a los Estados miembros y a su legislación y prácticas nacionales en el caso de que no existiera legislación comunitaria aplicable (lo que ocurría en la generalidad de los casos). La fórmula fue aceptada, incluso por el Reino Unido de Margaret Thatcher, y funcionó sin riesgo para España porque no aumentaba nuestros costes laborales de manera obligada. Fue un hito en la historia de la CE, pues nunca se había tratado ni aprobado ningún documento social semejante en la Europa de los mercaderes, en la que primaba el mercado y el comercio, y en la que los valores humanos en general y los derechos sociales en particular quedaban al margen.

Acuerdo de Cooperación Económica entre la CE y la Unión Soviética

En materia de política económica exterior, España, en su presidencia, consiguió que la CE concluyera las negociaciones con la Unión Soviética para suscribir el primer acuerdo económico entre ambas partes que se hubiera firmado jamás. Con ello se rompía el tradicional desencuentro con la federación de repúblicas socialistas, que no quería saber nada de las instituciones comunitarias desde la firma del Tratado de Roma, pues prefería entenderse bilateralmente con los Estados miembros. Su contenido era modesto, pero superó la incapacidad de la CE de cerrar un acuerdo con la URSS y terminó con un aislamiento que duraba décadas.

Unión Económica y Monetaria

Las decisiones más importantes que se tomaron en el Consejo Europeo de Madrid del 26 y 27 de junio de 1989 fueron en el campo de la Unión Económica y Monetaria (UEM), sobre el cual se acababa de aprobar y publicar el Informe Delors.

El Consejo Europeo de Hannover de junio de 1988, en el que participé con la delegación española, como ya era tradicional, acordó crear un comité presidido por Jacques Delors, presidente de la Comisión, compuesto por los gobernadores de los bancos centrales y tres expertos independientes (uno de ellos el español Miguel Boyer, exministro de Economía y Hacienda de Felipe González), con el mandato de analizar el posible establecimiento de la UEM en la CE. Este comité terminó su informe en abril de 1989, dos meses antes del Consejo Europeo de Madrid. En él se proponía llevar a cabo una UEM en tres fases consecutivas, para lo cual se dispondría de un banco central independiente de los Gobiernos, de una moneda única y de una disciplina monetaria propia.

En el informe solo había un párrafo dedicado a la cohesión económica y social, ya que la operación se vislumbraba como puramente monetaria, sin hacer ninguna consideración sobre la diferente estructura y renta económica de los Estados miembros. La convergencia monetaria se diferenciaba así con claridad de la convergencia real, que era el objetivo de una política completamente diferente: la de cohesión económica y social del Tratado surgido del Acta Única Europea (artículos 130 y siguientes) adoptada el 28 de febrero de 1986. Desde el principio quedaba claro que la UEM no iba a tener nada que ver con el nivel de desarrollo de los Estados miembros y que su objetivo no era lograr una convergencia real sino gestionar una moneda única, alcanzar una estabilidad de precios y controlar su efecto en la economía. Esta separación radical jugó luego a nuestro favor cuando España propuso la creación del Fondo de Cohesión. Jamás hubieran aceptado que se mezclara moneda y cohesión económica y social.

Jacques Delors, que había sido ministro de Hacienda de François Mitterrand, con una gestión criticada, fue un magnífico presidente de la Comisión Europea. En este tema hizo un trabajo impecable, presidiendo un comité para encauzar la pretensión francesa, largamente solicitada de establecer en la CE una UEM que uniera el franco con la zona marco (Alemania, Países Bajos, Bélgica y Luxemburgo). Desde un punto de vista económico, una unión aduanera como lo era el Tratado de Roma no podía cumplir plenamente sus objetivos sin complementarse con una unión monetaria para evitar las distorsiones originadas por devaluaciones nacionales competitivas. Su propuesta implicaría una necesaria convergencia monetaria (déficit público, deuda pública, inflación y tipos de cambio).

La presidencia española llegó justo en el momento adecuado para tomar decisiones sobre el Informe Delors, y así se hizo en el texto de las conclusiones del Consejo Europeo de Madrid: en primer lugar, se decidió que «la primera etapa de la realización de la UEM comenzaría el 1 de julio de 1990». Consistía en liberalizar los movimientos de capitales en su totalidad, eliminar las restricciones de cambio, liberalizar los servicios financieros, concluir el mercado interior, etc. En segundo lugar, se acordó «la realización de los trabajos preparatorios para reunir una conferencia intergubernamental con el fin de establecer las etapas ulteriores, una vez que hubiera comenzado la primera fase de la UEM y se hubiera preparado convenientemente esa conferencia».

Margaret Thatcher se opuso con éxito al automatismo que algunos pedían para pasar de la fase uno a las fases dos (creación del antecesor del BCE, disciplina presupuestaria más rigurosa y mejora en la convergencia de las políticas económicas) y tres (fijación irrevocable de los tipos de cambio y comienzo de las operaciones del BCE) del Informe Delors sobre la UEM, por considerar que en esas dos últimas se cedía demasiada soberanía, lo que rechazaba frontalmente el Reino Unido. A la primera fase Thatcher dio su luz verde, siempre que no hubiera acuerdo sobre cómo continuar y que conllevase la liberalización de los mercados financieros, la abolición de los controles de cambio, la plena liberalización de los movimientos de capitales, la completa realización del mercado interior, etc. Sin embargo, la primera ministra dejó claro que esas conclusiones no autorizaban aún el lanzamiento de ninguna CIG para la revisión de los Tratados, ante todo porque la primera fase de la UEM debía comenzar tal y como se había acordado y porque había que llevar a cabo una preparación rigurosa de esa conferencia, lo que hasta ese momento no había sucedido. Además, para ella el Informe Delors sobre la UEM era uno más de los documentos por incorporar al debate posterior, no el único ni mucho menos. Sin embargo, también reconoció que una CIG se podía convocar en su día por mayoría simple (como estipulaba el Tratado de Roma), aunque dejando claro que solo se podría llegar a acuerdos por unanimidad, que era necesaria su posterior ratificación y que por tanto sus propuestas de acuerdo podían ser vetadas en el Parlamento británico.

Hubo un fuerte debate sobre la CIG entre François Mitterrand y Margaret Thatcher y en cierto momento pareció que la primera ministra se oponía al texto de conclusiones elaborado por la presidencia española, pero luego, en su conferencia de prensa, dejó claro que aceptaba las conclusiones del Consejo Europeo de Madrid, aunque lo hizo relativizando su contenido: no había acuerdo sobre nada a partir del lanzamiento de la primera fase, por ello rechazó la segunda y la tercera fases del Informe Delors; no había acuerdo sobre una futura CIG que debía aún prepararse bien y que no podría convocarse hasta después de que entrara en vigor la primera fase (1 de julio de 1990). Asimismo, rechazó el Informe Delors como única base de trabajo.

Poco después Thatcher cesó a su embajador representante permanente en Bruselas, David Hannay, por no haber conseguido evitar que se avanzase sobre la UEM en el Consejo Europeo de Madrid (puesta en marcha de la primera fase y visos de reunir una CIG). El Reino Unido no quería que se empezara esa fase de la UEM y tampoco deseaba que la Europa continental la aprobara. Al final contemporizó insistiendo en lo que no aceptaría en el futuro.

España consiguió con ello un gran éxito en su primera presidencia semestral de la Unión y en su primer Consejo Europeo en suelo patrio: arrancar con la primera fase de la UEM y abrir la vía a su posterior desarrollo mediante una posible CIG (que sería la de Maastricht de 1991). Desde principios de los años setenta, la CE había intentado avanzar hacia una unión monetaria, siempre infructuosamente.

PRIORIDADES NACIONALES

Entre estas, hay que destacar las siguientes:

Anticipación de la reducción arancelaria prevista en el Acta de Adhesión

En mi Coreper I conseguí, con la colaboración de Javier Goizueta, mi muy competente consejero de Aduanas, un acuerdo para eliminar todos los derechos de aduana aplicables a nuestras exportaciones de productos industriales a la CE a partir de julio de 1989, anticipando en un año y medio el desarme arancelario fijado en el Acta de Adhesión. Con ello la economía española se ahorró más de 70.000 millones de pesetas en beneficio de nuestro sector exportador, lo que permitió un mejor acceso al mercado de los Diez.

El razonamiento era impecable. España había pasado de un superávit del 1,6 del PIB en su balanza corriente con los Diez en 1984 a un déficit del 3,4 por ciento en los primeros años de nuestra adhesión.

Anticipación de la libre circulación de los trabajadores españoles a la CE

Se acordó pasar de siete a seis años el periodo transitorio en el que los ciudadanos españoles no tenían derecho a trasladarse a la Europa de los Diez a trabajar (en lugar del 31 de diciembre de 1992 se estableció ese mismo día de 1991).

Curiosamente, ese primer año de libre circulación entraron más trabajadores de los Diez en España que trabajadores españoles en los Diez. Muchas veces las negociaciones se hacen sobre esquemas falsos. La CE pensaba que se iba a producir una avalancha desde aquí hacia el resto de Europa; nada más alejado de la realidad. El idioma, la falta de vivienda, la familia, la diferente fiscalidad y la mejora del nivel de vida son hoy en día elementos disuasivos de esa movilidad.

Pabellón CE en la Exposición de Sevilla de 1992

Los Diez aceptaron financiar un gran Pabellón CE en la Expo de Sevilla de 1992 por un importe total de 11 millones de ecus. Fue un gesto que el Gobierno español agradeció. Aún hoy se mantiene en pie ese pabellón en la Isla Mágica de Sevilla.

POLVO DE ESTRELLAS

En los mentideros de la presidencia llamábamos «polvo de estrellas» a la organización de eventos que no tuvieran demasiado que ver con la vida comunitaria ni con la aplicación del Tratado, pero que le daban brillo. Por ejemplo, el ministro de Cultura, Jorge Semprún, organizó en Bruselas, en el edificio Charlemagne, un «Consejo» de Ministros de Cultura para mantener por primera vez un encuentro entre los Gobiernos de la CE y «representantes de la oposición democrática» a los regímenes comunistas del Este. El Muro había caído, pero varios de ellos aún permanecían. Asistieron personalidades políticas polacas, húngaras y checas, siempre de la oposición. La reunión fue emotiva y altamente simbólica.

Viajes de los Coreperes

Como es tradicional, España organizó dos viajes de los Coreperes para mostrar la realidad de nuestro país. El del embajador representante permanente Carlos Westendorp se desarrolló en Andalucía (Sevilla, Córdoba, Granada y Jerez). Yo, por mi parte, monté un viaje a Madrid y Arrecife, en Lanzarote.

En la capital de España, el segundo día los invitados cenaron en el palacio de Viana con el secretario de Estado de las Comunidades Europeas, Pedro Solbes, y al día siguiente lo hicieron en el palacio de Fernán Núñez con el secretario de Estado de Hacienda, Josep Borrell. Eran los dos secretarios de Estado, con rango de ministros a efectos comunitarios (por participar en comisiones delegadas del Gobierno español), con los que mis colegas se habían visto más involucrados (en los Consejos de Ministros del Mercado Interior y de Presupuestos). Visitamos las instalaciones de dos empresas: Ceselsa (empresa de electrónica de telecomunicaciones aéreas, que luego se transformaría en Indra, en Torrejón de Ardoz) e Investrónica, del grupo El Corte Inglés. Naturalmente vieron El Escorial, el Prado, las Descalzas Reales, y se les organizó un concierto con los cuatro Stradivarius del Palacio Real en ese mismo lugar.

En Arrecife cenaron con el presidente del Cabildo Insular, Nicolás de Páiz Pereyra, en los Jameos del Agua, y almorzaron dos veces con las asociaciones y cofradías pesqueras de Las Palmas (flota arrastrera de altura de cefalópodos con pesca en Marruecos, primera flota industrial de altura del acuerdo) y de Arrecife (sardineros con base en dicha ciudad con pesca en aguas marroquíes y otros pescadores artesanales). Visitaron la isla y en especial a César Manrique, que les recibió en persona en su singular casa de las burbujas.

No lo había preparado, pero el último día del viaje coincidió con la celebración del carnaval de Arrecife, al que asistieron y participaron muchos de mis colegas hasta altas horas de la madrugada. Muchos retornaron a Bruselas al día siguiente durmiendo plácidamente en sus asientos del avión. No olvidarían Lanzarote con facilidad.

El viaje a Arrecife se debió a que el Coreper I era el responsable del Consejo de Ministros de Pesca. Poco después constaté que mis colegas eran más sensibles a las posiciones y peticiones españolas; el recibimiento fue retribuido de sobra con actitudes más comprensivas y abiertas en los numerosos expedientes de pesca que llegaron a la mesa de mi Coreper I. También en Bruselas el mundo de las relaciones humanas es importante.

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La reunificación alemana y el inicio de las negociaciones de Maastricht

EL CONSEJO EUROPEO DE DUBLÍN, ABRIL DE 1990

La caída del Muro provocó la subsiguiente reunificación alemana. François Mitterrand y Margaret Thatcher reaccionaron con preocupación y de manera ambivalente. El primero viajó a Moscú, según algunos para sondear si una eventual actuación rusa podría impedirla, y la segunda no sabía qué hacer para detener la operación.

Con ese ambiente de fondo la presidencia irlandesa convocó en Dublín un Consejo Europeo extraordinario el 28 de abril de 1990 para tratar el asunto, que generaba una serie de interrogantes respecto a la aplicación del derecho comunitario, entre ellos la necesidad de adoptar medidas sobre eventuales ayudas públicas a Alemania del Este por su economía destrozada, su integración en las políticas comunes (agricultura, cuotas lácteas, etc.) y la posible recepción por su parte de fondos estructurales, pues los nuevos Länder del Este tenían una renta per cápita claramente inferior al 75 por ciento de la media comunitaria (porcentaje a partir del cual se era elegible para recibir los recursos del Feder).

En el Consejo Europeo, ante la frialdad de François Mitterrand y Margaret Thatcher, Felipe González pidió la palabra y defendió con vigor la imperiosa necesidad de que la CE apoyara con energía, solidaridad y todos sus medios la operación de reunificación alemana. Su intervención fue seguida por otros países, de manera que la balanza se inclinó definitivamente a favor del canciller Helmut Kohl, que nunca olvidó la ayuda crucial prestada por Felipe González en un momento muy delicado para el país germano.

En efecto, poco después el alemán devolvería con creces ese favor, apoyando sin fisuras y de manera decisiva las demandas españolas tanto en la Conferencia Intergubernamental de Maastricht celebrada en diciembre de 1991, en la que se debatía la creación del Fondo de Cohesión que pedía España, como en el Consejo Europeo de Edimburgo de diciembre de 1992, en el que se proponía una segunda duplicación de los fondos estructurales también muy favorable para nuestro país, y en el Consejo Europeo de Cannes en junio de 1995, en el cual se negoció el reparto de recursos entre el Este y el Mediterráneo.

En el Consejo Europeo de Dublín se decidió que hasta 1992 incluido, los cinco Länder del este de Alemania recibirían mil millones de ecus anuales en concepto de cohesión económica y social a través del Feder. En realidad, si se les hubiese aplicado el acervo tal cual tendrían que haber percibido entre 2.000 y 2.500 millones, cantidad que correspondía a sus diecisiete millones de habitantes, todos ellos con renta per cápita inferior al 75 por ciento de la media comunitaria. Igualmente, se acordó un régimen temporal de ayudas públicas especiales para salvar su economía destruida y desestructurada.

Los informes que la Reper española preparó bajo mi dirección para el presidente González eran partidarios de aplicar mano dura a Alemania, especialmente en materia de agricultura y de ayudas públicas. El país germano, claro aliado político de España, no había parado de votar sistemáticamente en contra de nosotros desde nuestra adhesión en todas las propuestas que generaban gasto. Fue una de las pocas ocasiones en las que el presidente no siguió en absoluto nuestras recomendaciones e incluso adoptó una actitud del todo contraria, muy generosa con Alemania. Como se ha dicho, él fue el primero en defender a Kohl con pasión, en abierta oposición al frente constituido por Mitterrand y Thatcher, quienes por su parte se encontraban «aturdidos» por la reunificación. Con ello se metió a Kohl en el bolsillo por los siglos de los siglos, con los efectos positivos que se verían en Maastricht, Edimburgo y Cannes.

Felipe González tuvo un magnífico olfato político en un momento crucial para Alemania, y quizá también para nosotros, los españoles.

EL CONSEJO EUROPEO DE ROMA DE DICIEMBRE DE 1990: EL LANZAMIENTO DE LAS NEGOCIACIONES DE MAASTRICHT

En el Consejo Europeo de Roma de diciembre de 1990 se lanzaron las negociaciones de Maastricht, a las que se había dado ya un impulso en el Consejo Europeo de Madrid en junio de 1989 reconfirmado en el de Dublín. La operación consistía en convocar dos conferencias intergubernamentales paralelas, la primera sobre la unión política y la segunda sobre la UEM.

El informe del Comité Delors abrió la puerta al sueño francés de «casarse con el marco» y establecer una moneda común con Alemania. Para Francia, el marco y su política se habían convertido en una auténtica obsesión. La política francesa del stop and go (creación de déficits públicos por encima de sus posibilidades para lograr un mayor crecimiento, que abocaban tarde o temprano a la necesidad de fuertes reajustes presupuestarios que (requerirían devaluaciones competitivas, practicadas entre otros por Delors cuando era ministro de Hacienda francés) había fracasado estrepitosamente. En cambio, Alemania, con su marco fuerte y su política monetaria solvente y muy disciplinada, se había convertido en la primera potencia económica europea.

El ministro de Asuntos Exteriores de Alemania, Hans Dietrich Genscher, había exigido a Francia que para aceptar esa operación monetaria había que crear una Europa Política que aumentase los poderes del Parlamento Europeo. En esa institución Alemania tendría más fuerza que Francia; en primer lugar, por su mayor población (83 millones frente a 67, aunque en ese momento los dos países tenían el mismo número de eurodiputados, 64; esta situación se modificaría en la CIG de Niza en 2000, cuando Alemania pasó a tener 99 eurodiputados y Francia 72), y en segundo lugar por la fuerte disciplina de voto de sus dos principales partidos cristianodemócratas (CDU y CSU) y del Partido Socialdemócrata (SPD), que aumentaban el poder de Alemania en el Parlamento Europeo porque casi siempre votaban unidos las mismas posiciones, mientras que los franceses (gaullistas, republicanos e izquierda), el Reino Unido (conservadores, laboristas y liberales) e Italia (derecha e izquierda) actuaban de manera disgregada. El Parlamento Europeo era más alemán que francés.

Valéry Giscard d’Estaing había conseguido otorgar a esta institución el voto por sufragio universal en 1976, decisión que no fue acompañada de más competencias adicionales. El Parlamento Europeo solo tenía poder real en materia presupuestaria al codecidir en cierta manera los presupuestos con el Consejo, pero no en materia legislativa, que era el corazón de la CE.

En ese escenario González intervino exigiendo que en las futuras negociaciones de la Conferencia de la Unión Política se trataran dos cuestiones más: la cohesión económica y social y la ciudadanía europea, añadiendo dos patas a la mesa de los temas francoalemanes. Lo aceptaron en las conclusiones del Consejo Europeo sin tener conciencia plena del horizonte que nos abrían.

Previamente, durante un receso del Consejo Europeo, yo había preguntado en voz alta en la sala de la delegación española: «¿Qué beneficio obtendría España de estas CIG, sus primeras?». Pedro Solbes comentó: «Javier siempre está con el tema del dinero», a lo cual intervino el ministro Francisco Fernández Ordóñez, replicando que «El dinero es lo que cuenta». Se convino pedir la inclusión en la CIG del tema de la cohesión, además del de la ciudadanía europea. Asimismo, los presentes aceptaron mi propuesta de estudiar este asunto (el de la cohesión) a fondo en una futura comisión interministerial de la Secretaría de Estado para la CE, a la que yo enviaría un largo informe previo, como explicaré más adelante. El proceso estaba en marcha; España cambiaría la naturaleza de la CIG sobre la Unión Política ampliándola notablemente respecto de las intenciones primeras de la pareja francoalemana.

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La Conferencia de Maastricht y más

LA OPORTUNIDAD DORADA

España estuvo ausente tanto del Tratado de París, que creó la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), firmado el 18 de abril de 1951, como del Tratado de Roma, firmado el 25 de marzo de 1957, por razones bien conocidas. Durante las conversaciones del Acta Única en 1985 fuimos meros observadores con derecho a exponer nuestros puntos de vista, pero sin poder vetar o imponer propuesta alguna.

Ahora, con las dos nuevas CIG que se iban a celebrar (Unión Política y UEM) se nos abría una oportunidad para renegociar el Tratado de Roma y participar por primera vez, como protagonistas y en pie de igualdad con los demás Estados miembros en la elaboración de un nuevo derecho primario comunitario. España aprovechó esa ocasión a fondo. Presentamos dieciséis documentos de negociación sobre todos los temas habidos y por haber: por un lado, para la CIG de Unión Política, sobre cohesión económica y social, ciudadanía europea, educación, cultura, salud pública, infancia y juventud, protección de consumidores, procedimiento presupuestario, redes transeuropeas, investigación y desarrollo, libre circulación de trabajadores y política social, comitología, suficiencia de medios y política exterior común; por otro, para la CIG de la UEM, sobre el ecu cesta dura. Fuimos el país que más propuestas presentó.

Todos estos documentos incluían una amplia explicación argumentada y propuestas concretas de redacción de nuevos artículos para el Tratado, a diferencia de la generalidad de otros Estados miembros, que se limitaban a incluir propuestas de artículos sin facilitar explicación alguna. En un momento dado, el negociador alemán, el embajador representante permanente Jürgen Trumpf, me preguntó, ante la presentación masiva de documentos y propuestas españolas, qué extensión del Tratado queríamos modificar. Le contesté con una boutade y una sonrisa que «El 11,7 por ciento, porcentaje de nuestra población en la CE».

Yo personalmente fui el ponente y autor principal de doce de esos documentos, que remitía posteriormente a Madrid para su consideración. Algunos de ellos los redacté en Bruselas durante los meses de enero y febrero, antes de ser nombrado secretario general de la CE el 27 de marzo de 1991, cuando el negociador en la CIG era aún Carlos Westendorp, para quien trabajaba.

Westendorp, entonces embajador representante permanente de España ante la CE en Bruselas, fue designado por el ministro Francisco Fernández Ordóñez su representante y negociador en la CIG sobre la Unión Política, puesto que dejó cuando el ministro le nombró el 15 de marzo de 1991 secretario de Estado para la CE, dependiente del Ministerio de Asuntos Exteriores en Madrid. En ese momento Fernández Ordóñez, a propuesta de Westendorp, me nombró a mí como su sustituto a mí como su sustituto. Paralelamente me había nombrado secretario general de la CE en la Secretaría de Estado de la CE, en la Trinidad.

Para mí fue un gran honor y me produjo una inmensa satisfacción poder ser el español que renegociara el Tratado de Roma. Tenía cuarenta y cinco años y había sido durante seis años representante permanente adjunto en la Reper de Bruselas, poseía amplia experiencia comunitaria en los fogones de todos los consejos técnicos de la CE y muy especialmente era buen experto en los temas presupuestarios, pues había preparado y asistido durante todos esos años al Consejo de Presupuestos. Desde 1987 había participado como miembro de las delegaciones españolas en todos los Consejos Europeos, había conducido cientos de negociaciones e intervenido en todo tipo de porfías y maratones, y había ocupado el puesto de ministro y presidente de delegaciones españolas en innumerables ocasiones cuando nuestros ministros no podían asistir o se iban anticipadamente a Madrid. Y, sobre todo, había elaborado de enero a marzo de 1991 la propuesta de crear un nuevo fondo de cohesión, así como otras que producirían nuevas políticas no economicistas (salud pública, educación, protección de consumidores y cultura), además de varias propuestas sobre procedimiento presupuestario, el principio de suficiencia de medios y comitología, todo ello de cara a nuestra participación en la CIG.

El ministro de Economía y Hacienda, Carlos Solchaga, designó como su representante y negociador en la CIG sobre la UEM a Manuel Conthe, entonces director general del Tesoro. Por parte del Ministerio de Asuntos Exteriores se designó a Alberto Navarro, entonces director general de la Secretaría de Estado de la CE, como coordinador junto con Conthe. Era uno de mis dos directores generales en la Trinidad y hombre de confianza de Westendorp. Diplomático muy inteligente, agradable, siempre sonriente y positivo, además de trabajador infatigable.

LA ARQUITECTURA DEL NUEVO TRATADO

La redacción del nuevo artículo A del futuro Tratado de Maastricht comenzaba con la siguiente frase: «Una nueva etapa en el proceso creador de una Unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa». Ni mi colega británico ni el danés rechistaron: la redacción se aprobó sin debate. Años más tarde ambos se hubieran opuesto, pues querían congelar el proceso de integración. Al menos en Maastricht ese artículo pasó como la seda.

Sin embargo, la arquitectura del Tratado fue altamente controvertida, y alrededor de ella se formaron dos bloques que discutieron con aspereza durante varios meses. Por un lado, la escuela de los «unionistas», liderada por la Comisión Europea y Países Bajos, quienes deseaban que los dos nuevos campos del nuevo Tratado, la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y cuestiones de Justicia e Interior [JAI], fueran sometidos a todas las reglas del pilar comunitario. Es decir, que la Comisión fuera la única que ostentara el derecho de iniciativa legislativa, que el Parlamento tuviera que emitir dictámenes previos y en su caso aprobar las propuestas y que el Tribunal de Justicia europeo fuera competente para interpretar las nuevas normas. La segunda escuela, abrumadoramente mayoritaria, se negaba a que a la PESC y a las cuestiones de Justicia e Interior se les aplicasen las reglas del pilar comunitario. Al contrario, deseaban que su tratamiento fuera «pseudogubernamental», lo cual permitiría que también hicieran propuestas los Estados miembros y que el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia fueran excluidos.

El segundo grupo se impuso, no sin drama. España no se dejó manipular y no se decantó por ninguna de aquellas dos escuelas, pues ese debate teórico era en gran parte irreal si no se definía antes lo que sería el contenido de la PESC y del JAI. El resultado final fue un tratado en tres pilares con una parte común muy breve en el que aparecían por primera vez las palabras Unión Europea. Cada uno de ellos, el comunitario, la PESC y el JAI, tenían reglas institucionales diferentes. Así, mientras en JAI una cuarta parte de los Estados podía hacer propuestas al Consejo y en PESC lo podía hacer cualquier Estado, en el pilar comunitario solo la Comisión tenía en exclusiva el derecho de iniciativa legislativa. El Parlamento quedó en un segundo nivel en PESC y el Tribunal fue ampliamente excluido de PESC y de JAI.

LAS INSTITUCIONES

Las discusiones institucionales trataron sobre Parlamento y Comisión, sobre un nuevo órgano, el Comité de las Regiones, y sobre el Tribunal de Cuentas.

Respecto al Parlamento, España apoyó las desideratas de Alemania, la primera de ellas a favor de introducir la codecisión con el Consejo en numerosos aspectos y extender el «derecho de cooperación», incorporado en el Acta Única (especie de derecho de consulta, preceptiva y no vinculante; en segundo LUGAR, la propuesta de que el Parlamento pudiera crear ex novo comisiones de investigación (a petición de la cuarta parte de los eurodiputados); por último, la posibilidad de que este solicitara a la Comisión la presentación de propuestas legislativas (mero derecho de evocación no obligatorio ni vinculante para la Comisión).

El Comité de las Regiones, que consistía en un órgano formado por representantes regionales y municipales, no existía en el Tratado de Roma; fue una creación del Tratado de Maastricht sobre la base de una propuesta conjunta presentada por España y Alemania, fruto de un acuerdo entre Carlos Westendorp y el embajador alemán Jürgen Trumpf. La inclusión de los ayuntamientos pretendía dar satisfacción a países como Francia y Reino Unido, que en aquel momento no disponían de estructuras políticas territoriales regionales, por lo que hubieran vetado la propuesta si no hubieran podido designar representantes en su seno. Este comité era de carácter meramente consultivo, con dictámenes preceptivos pero no vinculantes y sin capacidad de bloquear, ya que el Consejo de Ministros, después de un periodo dado, podía decidir aun sin dictamen. Había una fortísima y muy mayoritaria oposición a añadir una tercera cámara legislativa a las dos ya existentes, Consejo y Parlamento.

Si a efectos legislativos el Comité de las Regiones no implicó ningún cambio, en el ámbito político permitió acercar Bruselas a los presidentes de las diferentes regiones europeas, especialmente de Estados «federales o pseudofederales» (como Alemania, Bélgica, Italia o España), y con ello estas afianzaron su fuerza política en la Comisión. Años más tarde, por ejemplo, varias regiones importantes consiguieron bloquear una propuesta de la Comisión sobre el vino gracias a una contundente protesta.

En cuanto a la Comisión, hay que destacar que España vetó la renuncia que la presidencia nos pidió del segundo comisario que tenían los cinco países grandes (Alemania, Francia, el Reino Unido, Italia y España). Sorprendentemente, en una cena durante la negociación, en 1991, los otros cuatro grandes aceptaron esa renuncia sin más. España, en el Acta de Adhesión, fue considerada mediana en el Consejo y recibió solo ocho votos y no diez, como los otros cuatro más poblados, pero sí fue estimada grande en la Comisión, donde al igual que a estos nos dieron dos comisarios. Por ello el representante español en esa cena rechazó sin ambages esa propuesta de la Comisión, que habría que tragar además a cambio de nada. Conseguimos imponernos, y los cinco grandes conservamos nuestros dos comisarios. Esta negociación fue capital porque luego, en la CIG de Ámsterdam, sacamos una declaración, la número 50, reconociendo el «problema español», y en la CIG de Niza cedimos ese segundo comisario de los grandes a cambio de un mayor número de votos en el Consejo.

Por último, en relación con el Tribunal de Cuentas, el Reino Unido y Países Bajos propusieron modificar su articulado con el fin de otorgarle legitimación activa para acudir al Tribunal de Justicia de Luxemburgo en casos de fraude al presupuesto comunitario. El embajador y negociador italiano Rocco Cangelosi se opuso ferozmente. El presidente de la reunión, el embajador representante permanente de Países Bajos Piet Nieman, recordó que «en Italia había fraudes cometidos por ministros», a lo que el italiano replicó que en Países Bajos «se acababa de imputar al ministro de Agricultura por robo». Nieman entonces replicó: «Por lo menos en Países Bajos los metemos en la cárcel». La sesión tuvo que interrumpirse por el alboroto que se montó.

En la CE jamás se profieren insultos ni se utilizan palabras gruesas, tampoco hay nunca ataques ni referencias personales, pero a veces la temperatura de los debates sube muy notablemente.

LOS PRINCIPIOS DE SUBSIDIARIEDAD Y DE SUFICIENCIA DE MEDIOS

Alemania y el Reino Unido propusieron la inclusión en el Tratado del principio de subsidiariedad, muy ligado a la historia constitucional alemana. Su objetivo era claro; por un lado, se trataba de acotar y condicionar el derecho de iniciativa de la Comisión, limándole las uñas; por otro, de limitar al Consejo en su soberanía legislativa. Francia y España se opusieron, alegando que las competencias exclusivas, las políticas comunes y la cohesión económica y social eran, entre otros, temas intocables.

Al final Francia y España consiguieron que solo se aprobara un texto, el artículo 3B, tan inocuo que apenas se invocó ante el Tribunal de Justicia, y durante muchos años no hubo ninguna decisión, directiva ni reglamento del Consejo impugnado con éxito ante él. El artículo 3B rezaba: «En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, solo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario».

Sin embargo, el debate sobre la subsidiariedad acababa de empezar y, como se verá más adelante, se reprodujo con más virulencia en el Consejo Europeo de Birmingham de 1992, en las negociaciones del Tratado de Ámsterdam de 1996-1997 y sobre todo en la Convención 2002-2004 y en el Tratado de Lisboa 2007, en vigor hoy en día. Los alemanes insistieron con gran machaconería hasta que lograron parcialmente sus objetivos. Es una prueba más de que la tenacidad paga en las negociaciones de Bruselas.

Por su parte, cuando el principio de suficiencia de medios fue planteado por España levantó enseguida una oleada de escudos. España había constatado que cada vez había más propuestas de la Comisión y más decisiones del Consejo y del Parlamento, que se aprobaban por unanimidad o por mayoría cualificada, que implicaban obligaciones financieras para los presupuestos nacionales de los Estados miembros sin que la CE aportara ninguna financiación. En suma, el sacrosanto principio «No tax without representation» quedaba en entredicho y no se respetaba.

Así, por ejemplo, la CE acababa de aprobar en marzo de 1991 una directiva sobre tratamiento de aguas residuales urbanas que obligaba a construir plantas de purificación en todos los municipios de más de dos mil habitantes, así como alejar los emisores en el mar. El coste total para toda la CE era de 60.000 millones de ecus y para España de 6.000 millones de ecus, cifra ingente en aquella época. No se había previsto ninguna financiación específica comunitaria, con lo que las obligaciones financieras recaían únicamente en los Estados miembros, en el caso español en los ayuntamientos. Esa decisión era por unanimidad según el Acta Única, pero en las negociaciones de Maastricht había una posición muy mayoritaria para pasar los temas medioambientales en su totalidad a mayoría cualificada.

España consiguió arrancar un nuevo artículo, el F párrafo tres del Tratado de Maastricht, en el que se decía que «la Unión se dotará de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas». Este artículo figuraba en la parte de la Unión Europea y no en el pilar comunitario, razón por la cual no era de aplicación directa ante el Tribunal de Justicia, pero al menos el principio de suficiencia de medios quedaba reconocido en el ámbito político. Ante la enérgica oposición que concitó nuestra propuesta, no se pudo lograr más.

Sin embargo, España utilizó este principio con carácter sistemático para oponerse al paso de la unanimidad a la mayoría cualificada, en los casos en que no nos convenía, si había riesgos de que esa operación supusiera gastos importantes para los Estados miembros. Lo utilizamos como argumento una y otra vez a lo largo de todo el debate de la CIG para evitar que se consolidasen «asimetrías» entre los Estados miembros.

BLOQUEO POR ESPAÑA DEL CONVENIO DE FRONTERAS EXTERIORES DE LA CE

Después de la Declaración de Palma, bajo la presidencia española de 1989, la Comisión presentó un proyecto de Convenio de Fronteras Exteriores con objeto de eliminar los controles en las fronteras interiores de la CE para 1992 (el año en que se iba a materializar la culminación del mercado interior, eliminando obstáculos técnicos y en este caso los controles físicos en los puestos fronterizos interiores de la CE). El texto se negoció entre 1990 y 1991.

En esa época yo estaba en Bruselas como embajador representante permanente adjunto en la Reper y alerté a Madrid de que el texto del borrador que yo conocía podía implicar la modificación de los derechos que tenía España sobre Gibraltar según el Tratado de Utrecht de 1713. La negociación se llevaba a cabo a través de nuestra Dirección General de Asuntos Consulares. El Ministerio no me hizo ningún caso. Ya nombrado secretario general en la Secretaría de Estado de la CE en Madrid, en la primavera de 1991, constaté que el texto definitivo conllevaba claramente la renuncia de España a los controles en la verja con Gibraltar y el reconocimiento de facto de los controles británicos de forma exclusiva en el aeropuerto. En ese momento informé a mi jefe, el secretario de Estado ante la CE, Carlos Westendorp, y al propio ministro Francisco Fernández Ordóñez. La situación era muy delicada porque el ministro del Interior, José Luis Corcuera, estaba muy satisfecho con firmar ese convenio, de modo que era inminente.

Chequeada mi opinión con la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio y con la Abogacía del Estado de la Secretaría de Estado de la CE, estas confirmaron la veracidad y corrección de mi postura. El ministro Fernández Ordóñez dio en ese momento orden de bloquear la firma, exigiendo que en el texto se incluyera una cláusula que dijera que el convenio en cuestión no se aplicaría a Gibraltar hasta que España y el Reino Unido no hubieran negociado y firmado un acuerdo bilateral sobre los controles en esa «frontera», y en la que España exigiría entre otras cosas que estos se compartieran en el aeropuerto. El Reino Unido se negó y el ministro Fernández Ordóñez suspendió la ceremonia de la firma, que iba a tener lugar en Luxemburgo el 19 de julio de 1991. El ministro Corcuera se enfadó en grado sumo y Fernández Ordóñez tuvo que imponerse, lo que evidentemente consiguió, pues al final prevaleció su posición. El convenio nunca llegaría a firmarse, porque con el paso del tiempo quedó desbordado por los acuerdos de Schengen y porque el Reino Unido nunca quiso eliminar los controles en las fronteras interiores.

En una cena en Bruselas en la residencia del embajador representante permanente ante la CE, a la sazón Camilo Barcia, con la presencia del ministro Fernández Ordóñez, y a la que yo no asistía, un diplomático dijo, hablando de mí y de este convenio, que «Elorza mata moscas a cañonazos». El ministro le replicó que no compartía su opinión y que yo había sido el único que había descubierto el desaguisado y la mala negociación que se había llevado a cabo del texto del Convenio de Fronteras Exteriores de la CE, y que por ello me estaría siempre agradecido, pues eso le evitó una metedura de pata monumental y una vergüenza mayor. Lo que nunca logré fue el «perdón» de Corcuera, que desde ese día me consideró persona non grata, herido por no haber podido firmar ese convenio.

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La «humanización» del Tratado de Roma

LA CIUDADANÍA EUROPEA

En la primera sesión a la que asistí del grupo de negociación de la CIG sobre la Unión Política de Maastricht tuve que presentar la propuesta española sobre la ciudadanía europea y el documento distribuido por España que la motivaba y explicaba. Debo subrayar que el autor de este documento había sido el anterior negociador de la CIG entre enero y marzo, Carlos Westendorp, a quien pasé a sustituir.

En marzo de 1985, antes de nuestra adhesión, la propia Comisión y un comité de expertos presidido por Pietro Adonnino habían elaborado un informe sobre «La Europa de los ciudadanos». En realidad se podría haber llamado «Europa de los símbolos», porque consistía en promover iniciativas tales como el pasaporte europeo, la matrícula europea de los vehículos, el himno (el «Himno a la alegría» de Beethoven), etc. Eran acciones puramente cosméticas dirigidas a vender la idea de pertenencia a Europa, simples señas de identidad más simbólicas que reales.

La propuesta española sobre la ciudadanía de la Unión era muy diferente; implicaba la concesión de nuevos derechos a los nacionales de los Estados miembros, unos adicionales a los que ya ostentaban en su condición de tales. Eran derechos, no símbolos.

España eligió cuatro derechos bien definidos. En primer lugar, el de libre circulación entre países miembros, que el Tratado de Roma solo concedía a los trabajadores (siempre que ejercieran su profesión en otro Estado miembro) y a sus familias. En segundo lugar, el derecho de residencia en cualquier país de la Unión, limitado también en el Tratado de Roma a los trabajadores y a sus familias. En tercer lugar, el derecho a participar en las elecciones municipales del país miembro de residencia y en las del Parlamento Europeo, tanto activamente (derecho a votar) como pasivamente (derecho a presentarse como candidato y a ser elegido). Y en cuarto lugar, la obligación de los Estados miembros de otorgar protección diplomática y consular, a través de sus embajadas y consulados, a todos los ciudadanos de países de la Unión Europea que no tuvieran embajada o consulado en el país o ciudad donde requirieran un servicio.

La propuesta española incluía además la creación de la figura de un Defensor del Pueblo para proteger los derechos de todos los ciudadanos de la Unión. El dispositivo ideado por España se completaba con una cláusula evolutiva que posibilitaba añadir nuevos derechos previa decisión unánime del Consejo y ratificación por todos los Estados miembros.

Cuando presenté la propuesta en el grupo negociador la reacción fue fría y en parte hostil. En especial, el representante francés Pierre de Boissieu me hizo él solo treinta y cinco preguntas, algunas de ellas insidiosas. Fue mi bautismo de fuego. Contesté dando información y aclarando nuestra propuesta cuanto me fue posible, porque algunas de esas preguntas tenían conexión con el derecho francés, que yo, como confesé, no conocía.

Grosso modo, los temores de mis colegas negociadores, contrarios o tibios con esta propuesta, se concentraban en dos causas confesables y en dos inconfesables. La primera de las confesables era el miedo a que no se respetaran las exigencias de cada legislación nacional, especialmente para justificar denegaciones de entrada o expulsiones por razones de seguridad nacional, orden público o política exterior. La segunda causa era evitar posibles abusos sobre los sistemas de seguridad social y asistencial a cargo de los respectivos presupuestos nacionales. La tercera causa, esta inconfesable, era el miedo a que en el futuro los colectivos de migrantes de países de fuera de la Unión, no nacionales de Estados de la CE, presionaran para alcanzar los mismos derechos (magrebíes en Francia, turcos en Alemania, indonesios en Países Bajos...). La segunda causa inconfesable se focalizaba en los casos de Bélgica y Luxemburgo debido a factores políticos muy específicos; casualmente, dos de los países fundadores fueron los que más inconvenientes pusieron a esta propuesta. En el caso belga, si los europeos de países miembros votaban en las elecciones municipales de Bruselas, cambiaría el mapa político de la ciudad, que se estaban disputando agriamente, barrio a barrio, flamencos y valones. En el caso de Luxemburgo, más del 20 por ciento de la población residente en el Gran Ducado era portuguesa, porcentaje que podría condicionar la formación de sus ayuntamientos. Nuestra propuesta no era un símbolo, sino que podía afectar al hueso de la soberanía y a los intereses vitales concretos de los diferentes partidos políticos y de su lucha por el poder.

Como era vox populi que la idea de la ciudadanía europea provenía del propio presidente del Gobierno español, Felipe González, nuestros socios pensaron que nos tenían cogidos y que podrían utilizar su sí o su no como medio de presión para que renunciáramos a obtener otras concesiones.

En junio, después de varias sesiones de debate y muchas explicaciones, los ánimos se fueron calmando y nuestra propuesta ya parecía aceptable, siempre que nosotros dejáramos claro en ella que los derechos referidos no serían de aplicación directa sino fruto de una decisión del Consejo, que se debería adoptar por unanimidad y que podría incluir condiciones y exigencias (por ejemplo, la obligación de tener un seguro médico y medios suficientes de vida para la residencia, como efectivamente luego se exigió y se pactó). Ante esta situación le propuse al ministro Francisco Fernández Ordóñez que nos diéramos por satisfechos en este tema, a lo sumo defendiendo por razones meramente tácticas que la decisión en cuestión fuera por mayoría cualificada en lugar de por unanimidad (lo que jamás sería aceptado, pues provocaba horror en muchas delegaciones).

El texto en la mesa en julio de 1991 era ampliamente satisfactorio. Nuestra propuesta se había hecho realidad, aunque las condiciones concretas del ejercicio de esos derechos fueran decididas posteriormente por el Consejo por unanimidad. De hecho, cuando el Tratado de Maastricht se ratificó, el Consejo de Ministros aprobó las medidas de su aplicación sin problema alguno, a pesar de la regla de la unanimidad, después de que se les concediera a los «dos padres fundadores», Bélgica y el Gran Ducado, fórmulas y periodos derogatorios para que Bruselas y la ciudad de Luxemburgo no cayeran bajo la dirección de alcaldes foráneos ni esas nuevas elecciones interfirieran en los equilibrios locales.

Por ello, antes del verano de 1991, acepté el texto tal cual, de modo que nuestros socios se dieron cuenta de que ya no podrían utilizar este expediente como rehén contra España. Habíamos conseguido nuestro objetivo sin pagar ningún precio en otros puntos de la negociación. No hubiera tenido ningún sentido que sacrificáramos nuestros intereses nacionales para defender el bienestar de toda la Unión.

En el último minuto el Reino Unido dio un golpe de mano y exigió que en el futuro Tratado se incluyera una declaración que dejara claro que cada Estado sería el único competente para decidir quiénes serían sus nacionales. Nadie se opuso porque era algo de cajón; quizá los británicos lo hicieron pensando en la crisis de Hong Kong, que podía finalizar con el reconocimiento o la concesión de la nacionalidad británica a miles de chinos adinerados.

NUEVAS POLÍTICAS NO ECONOMICISTAS

En el Tratado de Roma no se incluyó ninguna política no economicista, como educación, cultura, protección de consumidores (desligada de la competencia y de la lucha de los productores de bienes y servicios) o salud pública. El planteamiento humanista que quería dar España al nuevo Tratado incorporando la ciudadanía europea debía conllevar, lógicamente, también la inclusión de nuevas políticas no economicistas como las citadas. A este respecto conviene recordar las palabras de Jean Monnet, uno de los padres de Europa, al final de su vida cuando dijo que «Si tuviera que empezar de nuevo comenzaría con la cultura». En realidad se había querido referir a la educación.

España presentó documentos a la CIG sobre la Unión Política con propuestas y sus correspondientes explicaciones para cada una de esas cuatro políticas, que buscaban el pragmatismo y el progreso gradual sin afectar a intereses nacionales importantes. En educación destacaba el aprendizaje de idiomas y la difusión de la historia de una manera amigable. En cultura, el mundo audiovisual (el programa MEDIA, de cine) era crucial para el futuro y el patrimonio artístico de obligado tratamiento. En lo referente a la protección de los consumidores se pretendía actuar de manera diferente a la política entonces existente, en la que el legislador comunitario ya había dejado claro (Acta Única) que la armonización de legislaciones debía realizarse siempre con un «nivel elevado de protección» a los consumidores «para lograr el mercado interior». España pretendía superar esa noción de mercado y proteger a los consumidores con independencia de esos intereses y de factores productivos industriales, agrícolas o económicos de otra índole, buscando el interés exclusivo del consumidor.

Dejaremos la salud pública, por su especial interés, para el próximo capítulo.

España fue el primer país que presentó esas propuestas a la CIG sobre la Unión Política entre febrero y marzo. Los países que nos siguieron y apoyaron fueron, paradójicamente, solo los de Fondo de Cohesión: Portugal, Grecia e Irlanda. Los del norte y los más desarrollados, en cambio, no manifestaron el menor interés por este nuevo horizonte que abríamos. ¡Curioso clivaje en el seno de la Unión Europea! Si España no hubiera estado en Maastricht estas propuestas quizá no hubieran visto la luz o no hubieran madurado históricamente a la misma velocidad.

Como decía Danton: «Antes de construir una ciudad hay que formar ciudadanos».

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La salud pública: la mano del destino

¿Por qué presenté a la Conferencia Intergubernamental de Maastricht una propuesta sobre salud pública con su correspondiente artículo? No me habían dado ninguna instrucción desde Madrid para ello, y en ese momento (enero-febrero de 1991) ni siquiera era el representante del ministro y por ello tampoco su negociador, sino únicamente el representante permanente adjunto de España ante la UE, sin más. Puesto que mi jefe, Carlos Westendorp, había sido nombrado representante del ministro Fernández Ordóñez en la CIG de Maastricht para la Unión Política, quise ayudarle.

Como he dicho anteriormente, constaté que encima de la mesa de la CIG no figuraba ninguna política no economicista. Pero si había ciudadanos europeos tendrían que haber políticas dirigidas a su bienestar específico y no ligadas solo a la Europa del dinero, del mercado y de los intereses económicos, como todo lo que se había incluido en el Tratado de Roma. Esas políticas no economicistas eran el complemento de «humanidad» obligado de la ciudadanía europea.

¿Éramos unos enfervorecidos partidarios de ampliar las competencias de la CE? En absoluto. España había tenido que sobrevivir negociando un Tratado de Roma y su acervo en el que no habíamos participado y que tuvimos que deglutir por completo sin rechazar nada, incluidas las espinas, y había muchas. No éramos idealistas, éramos pragmáticos supervivientes, agradecidos y creyentes de Europa, pero sin ser idólatras, pues antes teníamos que integrarnos en una economía más moderna que exigía sacrificios, cesiones y modernizaciones a la brava.

Entonces ¿por qué redacté esa propuesta? No lo sé con exactitud, y no creo en las meigas. En todo caso, en aquella época la salud pública no le preocupaba a nadie en Bruselas, ni siquiera a la Comisión. Quizá la respuesta estaba en ese deseo de «humanizar» el Tratado, complementando su preeminencia económica avasalladora. ¿O fueron las meigas y la mano del destino?

Sea como sea, envié mi proyecto al Ministerio de Sanidad, en Madrid, donde estaba mi buen amigo Julián García Vargas. Me contestaron positivamente con algunas enmiendas y sin gran entusiasmo, pero, eso sí, de inmediato. Recibido el visto bueno del Ministerio, se lo entregué a mi jefe, Westendorp, que lo aprobó para que se presentara a la CIG. Fuimos los primeros en aportar un proyecto de artículo sobre salud pública al texto del Tratado de Roma, con su correspondiente explicación y motivación.

Nuestra iniciativa se distribuyó en la CIG con el Documento CONF-UP 1745/91, con fecha de 28 de febrero de 1991, y rezaba: «Nota de la delegación española del 26 de febrero de 1991 a la Conferencia Intergubernamental sobre la Unión Política, objeto: salud pública». Añadía: «Las delegaciones encontrarán adjunta una propuesta de la delegación española con la finalidad de modificar el Tratado de las CEE en lo concerniente a la salud pública».

El texto del proyecto de artículo que figuraba anejo era muy sencillo, y apuntaba:

1. «La Comunidad se da como objetivo completar y apoyar la acción de los Estados miembros con vistas a realizar una política de promoción de la salud y a prevenir las posibles causas de mortalidad evitables».

2. «La Comunidad, para garantizar la protección de la salud de los ciudadanos, podrá adoptar las medidas normativas y de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los productos alimentarios y a la utilización racional de los medicamentos, así como a la utilización de la tecnología médica».

3. El texto añadía: «Sin perjuicio de la posibilidad para los Estados miembros de desarrollar y mantener su propia política en lo que se refiere al suministro de medicamentos y de productos sanitarios por los sistemas sanitarios nacionales de salud y por sus seguridades sociales».

4. «El Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión en cooperación con el Parlamento Europeo podrá adoptar las medidas y medios necesarios, incluidos los financieros, para la realización de los párrafos precedentes».

En palabras más comprensibles para los no juristas de Bruselas:

1. El objetivo era completar y apoyar a los Estados, no sustituirlos.

2. Proponíamos medidas de armonización legislativa que el vigente Tratado de Lisboa de 2007 permite solo a las competencias «compartidas» pero no a las de apoyo (en las que se excluye toda armonización legislativa por la Unión Europea). Incluso en esto fuimos pioneros, pues en las negociaciones de Ámsterdam 1996-1997, en las que España también participó muy activamente, fuimos de los países que quisimos avanzar más en la materia, y lo conseguimos. Se autorizó la armonización de las legislaciones en materia de salud pública por primera vez en la historia de la CE en dos casos: en primer lugar, en el «establecimiento de altos niveles de calidad y seguridad de los órganos y sustancias de origen humano, así como la sangre y derivados de la sangre», lo cual permitía que los Estados miembros pudieran introducir medidas nacionales más exigentes; en segundo lugar, en la aprobación de medidas por el Consejo «en los ámbitos veterinario y fitosanitario que tengan por objetivo directo la protección de la salud pública». En el Tratado de Lisboa de 2007 se añadió un tercer campo a esa armonización legislativa permitida, el de «medidas que establezcan normas elevadas de calidad y seguridad de los medicamentos y productos sanitarios». Ya lo había pedido España en 1991, en Maastricht. Nuestra propuesta trazó el camino y nos anticipamos tanto a Ámsterdam como a Lisboa, al menos parcialmente. En Maastricht no se retuvo ninguna posibilidad de armonizar legislaciones, sino solo de llevar a cabo acciones de fomento puntuales.

3. Sin embargo, dejamos claro desde el principio que no queríamos interferir ni con los sistemas nacionales de salud ni con las diferentes seguridades sociales, como señala el artículo 129 de Maastricht y como luego se continuó dejando muy claro en los artículos 152 y 168 de los Tratados de Ámsterdam y de Lisboa, respectivamente, señalando que «la acción de la Unión respetará las responsabilidades de los Estados miembros [...] su definición de la política de salud pública [...] organización y prestación de servicios sanitarios [...] gestión de esos servicios [...] así como la asignación de los recursos que se destinen a esos servicios». En suma, los sistemas de sanidad y las seguridades sociales nacionales no se verían afectados por esta política de salud pública de las Comunidades Europeas.

4. España también quiso dejar claro que su sistema de donación de órganos sui generis, que se encontraba a la cabeza del mundo (gratuito, público, neutral, igualitario y vanguardista), no fuera modificado ni afectado por esta nueva política, y exigimos que, en los Tratados tanto de Ámsterdam como de Lisboa, se previera que las medidas sobre órganos, sangre y derivados se entendieran «sin perjuicio de las disposiciones nacionales en materia de donaciones o uso médico de órganos y sangre». Con ello garantizamos que nuestro sistema permanecería intacto, sin interferencias ajenas por parte de la Unión o de otros Estados miembros, algunos de los cuales querían convertir este tema en un negocio privado.

La aplicación del artículo 129, que contribuimos a crear decisivamente, fue muy rápida, y tan pronto como se ratificó el Tratado de Maastricht en 1993 la Comisión empezó a presentar un plan y un programa de acción plurianual (ya se han aprobado cuatro desde ese año) con cientos de medidas de todo tipo, desde la educación, la formación, la prevención y la innovación tecnológica hasta la actuación directa, cubriendo las principales enfermedades graves y la toxicomanía. También se fueron creando diversos comités científicos, como la Agencia del Medicamento, que dejaron a la UE bien preparada para responder adecuadamente a la pandemia de la COVID-19 en 2020, al contar con un amplio dispositivo de rápida reacción, incluidos una estrecha cooperación entre las administraciones, unos comités científicos muy sofisticados y competentes con los mejores expertos y un sistema de adquisiciones de medicamentos o de vacunas ya regulado y aprobado en una decisión, con la propia Comisión como único contratante. Es decir, todo estaba ya en marcha y preparado para hacer frente a una pandemia, lo cual permitió a la Comisión liderar la lucha contra la COVID-19 y tomar múltiples decisiones que evitaron el caos y regularon sincronizadamente las acciones de Bruselas y de los Estados miembros, incluida la negociación de la Comisión para la compra de vacunas a las multinacionales farmacéuticas en nombre de todos los países de la Unión. Estas medidas salvaron docenas de miles de vidas.

Por todo ello, la Unión Europea le debe un agradecimiento a España.

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La gran batalla: el Fondo de Cohesión

Las conclusiones del Consejo Europeo de Roma de diciembre de 1990 recogían finalmente en dos partes la noción de la cohesión económica y social, tal y como había pedido Felipe González. La primera, al decir que la Unión Europea «se basa en la solidaridad [...], en la cohesión económica y social», y la segunda, al pedir que la CIG sobre la Unión Política tuviera «presentes [...] la cohesión económica y social». Esas referencias eran base suficiente para hacer todo tipo de propuestas que mejoraran y reforzaran la cohesión económica y social.

De acuerdo con lo que habíamos convenido en la sala de la delegación española del Consejo Europeo en Roma con Fernández Ordóñez, Solbes y Westendorp, a mi iniciativa, a principios de enero realicé un estudio, asistido por mis consejeros de la Reper (Hacienda, Agricultura, Medio Ambiente, I+D y otros), sobre la evolución previsible del gasto comunitario de todos los capítulos y principales políticas comunitarias, con base en los datos disponibles, a las intenciones declaradas de la Comisión, de sus comisarios individuales y a la evolución previsible de las prioridades de los Estados miembros con mayor influencia sobre la Comisión.

Así, en materia de agricultura, España tenía producciones en prácticamente todas las OCM (leche, cereales, vino, carne, además de las producciones típicamente mediterráneas, como frutas y hortalizas, aceite de oliva, algodón, frutos secos, etc.), pero las negociaciones de suma cero típicas en agricultura y los intereses de los grandes productores y competidores limitaban las posibilidades de obtener mejores retornos más importantes.

En lo que concierne a políticas interiores (I+D, políticas sociales, energía, transporte, etc.) y exteriores (cooperación al desarrollo, ayuda alimentaria, proyectos en terceros países, entre otras), nuestros retornos eran históricamente bajos y lo seguirían siendo al menos durante los siguientes años, no solo por nuestro menor desarrollo tecnológico sino también por la escasa internacionalización de nuestras empresas y nuestra economía, así como por la calidad de nuestra exportación.

La Comisión, por su parte, desde el Consejo Europeo de Fontainebleau de 1984 tenía muy presente que un mayor equilibrio presupuestario, querido no solo por el Reino Unido sino también por Alemania, además de utilizar la vía de ingresos se podía conseguir también reequilibrar los saldos adoptando políticas de gasto que beneficiaran a los países que tuvieran importantes saldos netos negativos. En otras palabras, cabía actuar vía «gastos», alternativa adicional a jugar solo por la vía de los ingresos como se había hecho con el «cheque británico» en ese Consejo Europeo. Ese planteamiento equivalía a pervertir las políticas del Tratado, ya que no habría objetivos y políticas comunes, únicamente expedientes construidos ad hoc para aumentar el gasto dirigido a algunos países que tuvieran importantes saldos netos negativos, distorsionando las políticas comunitarias. España siempre se opuso a esa interpretación del Consejo Europeo de Fontainebleau, rechazando que se pudiera considerar acervo.

Con la finalidad de analizar a fondo este tema, realicé en la Reper de Bruselas, con mis consejeros, un estudio de cuarenta páginas, más anejos, para ver cómo iba a evolucionar el saldo presupuestario neto de nuestro país en la CE. La conclusión de mi estudio era que, si no se tomaban medidas correctoras, en algunos años España corría el riesgo de dejar de ser receptor neto del presupuesto comunitario para convertirse en contribuyente neto.

El siguiente paso fue ver qué partidas nos podían ayudar a evitar esa deriva. Solo aparecía una de manera muy clara: la cohesión económica y social. Había que tratar de obtener recursos para España sin causar demasiados problemas a los países más ricos. Si se aumentaban los tres fondos estructurales existentes los efectos serían beneficiosos, pero se requeriría un gran aumento de estos porque por cada ecu del Feder que se aprobaba, España obtenía el 27 por ciento de retorno, del Fondo Social solo el 15 por ciento y del Feoga Orientación el 12 por ciento. A estos porcentajes, para calcular un saldo neto, habría que detraer el 7 por ciento, porcentaje medio de nuestra contribución al Presupuesto CE, quedando solo como porcentajes netos finales el 20 por ciento, el 8 por ciento y el 5 por ciento, respectivamente. Esta posibilidad tenía el inconveniente de que al aumentar esos fondos estructurales también se facilitarían recursos a algunos Estados ricos, como Italia o el Reino Unido, lo que no sería del agrado de los otros países prósperos.

Una segunda alternativa era hacer menos regresivo el sistema de recursos propios aumentando para España la importancia del cuarto recurso PNB en detrimento del tercero, de base IVA, mucho más regresivo que el proporcional PNB (al no gravar ni el IVA, ni el ahorro, ni la exportación), pero con este expediente solo se obtendrían unos pocos cientos de millones de ecus al año, lo que no sería en absoluto suficiente. Asimismo, sería difícil de lograr pues afectaba directamente a los restantes Estados miembros y a sus ministerios de Hacienda. No obstante, incluí esta posible propuesta como un objetivo más en mi informe: reducir para los cuatro países de la cohesión (con ello se eliminaban los efectos colaterales sobre los demás países) el tercer recurso base IVA y anteponer el cuarto proporcional del PNB con el fin de anular los efectos regresivos del anterior sistema lo máximo posible.

En consecuencia, además de aumentar el total de los fondos estructurales y de mejorar la proporcionalidad de los recursos propios aprovechando cada negociación (el siguiente Marco Financiero Plurianual iba a tener lugar en 1992 en Edimburgo), llegué a la conclusión de que para evitar el potencial problema de convertirnos en contribuyente neto a corto plazo la mejor solución, la única real y efectiva, era que España propusiera crear un nuevo fondo de cohesión, esta vez estatal y no regional (como lo era el Feder), para concentrar los nuevos recursos que se habilitaran en nuestro país.

Con un fondo de naturaleza estatal se conseguirían dos efectos beneficiosos. En primer lugar, toda la población española sería elegible y no solo las regiones del Objetivo 1 (como ya se ha dicho, regiones con una renta per cápita inferior al 75 por ciento de la media de la CE). Por ello nuestra cuota sería más importante, pues básicamente doblaríamos la que teníamos en el Feder, del 27 por ciento, al 54-55 por ciento del total de ese nuevo fondo. En segundo lugar, se eliminarían todas las regiones pobres de los países ricos (beneficiarias del Feder), como el Mezzogiorno italiano, algunas regiones inglesas, los DOMTOM franceses, etc., que no serían elegibles. En realidad el Feder se había creado en 1973, como ya se ha dicho, para responder a la entrada del primer país pobre en la CE, Irlanda, pero los italianos y los ingleses en lugar de hacer un fondo estatal hicieron uno regional para beneficiar a sus regiones pobres (Mezzogiorno) o en declive industrial (el Midland británico).

Crear un fondo estatal para los países menos desarrollados tenía una tercera ventaja, muy importante en nuestro caso: permitiría destinar recursos a las regiones más ricas españolas, las que no podían ser elegibles para el Objetivo 1 por tener una renta per cápita superior al 75 por ciento de la media comunitaria (Cataluña, Madrid, País Vasco, Navarra, Rioja, Aragón y Baleares), más del 55 por ciento de la población española. Las inversiones en esas regiones más competitivas y con mayores productividades tendrían efectos multiplicadores mucho más elevados en el conjunto de la economía española, lo cual contribuiría mejor al proceso de convergencia real con el resto de la CE. En ese momento el nivel de renta per cápita media española era del 79 por ciento respecto a la media comunitaria, con nueve regiones por debajo del 75 por ciento.

Además, en el informe propuse mejorar los tres fondos tradicionales (Feder, Fondo Social Europeo y Feoga Orientación), ampliando los sectores elegibles para el Feder a la sanidad y la educación, y reduciendo en los tres las tasas de cofinanciación nacionales con cargo a los presupuestos de los Estados miembros.

Como última cuestión, el informe de la Reper analizaba otras dos posibles vías complementarias. La primera consistía en hacer políticas «cohesivas», especialmente respecto a las redes transeuropeas de transporte, telecomunicaciones y energía (dar prioridad a los países periféricos mal conectados y a las islas) y a I+D (priorizar inversiones en países retrasados para facilitar la difusión tecnológica). La segunda, en reducir la tolerancia que se practicaba con las ayudas públicas «legales» a regiones ricas, eliminándolas o reduciéndolas drásticamente, y facilitar en cambio el trasvase de inversión a las regiones menos avanzadas en favor de una mayor igualdad de oportunidades. Adoptar esa vía habría sido muy importante porque en aquel momento, en 1990, las ayudas a regiones ricas autorizadas anualmente por la Comisión «triplicaban» en valor todo el dinero que la CE daba en cohesión. Este era un nuevo caso de «doble lenguaje» y de asimetrías entre Estados miembros legalmente autorizadas.

Deseché ambas posibilidades porque no eran viables por dos razones. La primera, porque se desnaturalizarían las políticas al perseguir objetivos diferentes de los que les eran consustanciales; la segunda, porque los países ricos jamás hubieran aceptado renunciar a sus ayudas públicas legales, que les eran imprescindibles para seguir creciendo. BMW, por ejemplo, necesitaba ayudas del 10-15 por ciento para realizar nuevas inversiones en Baviera. Era un «hecho de la vida» (fact of life, dicen los anglosajones) con el que había que contar.

En ese momento fui consciente de que si España proponía la creación de un nuevo fondo estatal se produciría una batalla tremenda ante la que solo podríamos contar con la ayuda muy modesta de Grecia, Portugal e Irlanda, países sin mucho peso en Bruselas y cuyo interés en el tema era menor, al estar ya toda su población en el Objetivo 1. Por último, ya recibían cantidades muy importantes de cohesión.

La bronca sería brutal y no estaba garantizada la victoria. Después de pensármelo durante varios días, con mi consejero de Hacienda Luis Romero, que me acompañó a lo largo de ese periodo de tribulación y dudas, decidí que, a pesar de los riesgos de fracasar, España debía luchar por ello y no podíamos asumir la derrota. Por eso envié el informe con esa recomendación positiva a Pedro Solbes, entonces secretario de Estado de la CE. En él proponía esa creación de un nuevo fondo estatal y no regional que incluyera solo a los cuatro países de la cohesión y del que España recibiría muchos más recursos (54-55 por ciento), el doble de nuestra cuota del Objetivo 1 (27 por ciento), porque sería elegible toda nuestra población. Además, se incluían las otras propuestas comentadas sobre ingresos y mejora y reforzamiento de la cohesión para los tres fondos estructurales tradicionales.

La reacción de la Secretaría de Estado de la CE fue cauta y planteaba muchas dudas sobre la conveniencia de lanzarse a semejante batalla y empeño. Pedro Solbes estimó que eso implicaba entrar en una negociación financiera muy difícil a pesar de que nuestra propuesta de crear el nuevo fondo no mencionaba ninguna cifra concreta en el Tratado. El Ministerio de Economía y Hacienda fue favorable nada más conocer la propuesta.

Finalmente, después de varias semanas de discusiones y de presiones (tuve que recurrir a Hacienda), Madrid la aceptó y procedió a elaborar dos documentos, uno general y otro con la propuesta de artículo redactado por la Secretaría de Estado y por el Ministerio de Hacienda. Se eligieron como sectores susceptibles de ser financiados las infraestructuras del transporte y el medio ambiente, porque interesarían en mayor medida a nuestros socios, siempre defensores del medio ambiente, y porque eran más fáciles de aceptar al no implicar transferencias a empresas y, por tanto, no distorsionar la competencia.

Independientemente de esto, el director general del Tesoro Manuel Conthe logró imponer su punto de vista consistente en incluir en la propuesta que los países de la cohesión que fueran elegibles perderían su condición de beneficiarios si no respetaban el artículo 104 del Tratado; esto es, en otras palabras, el nivel máximo de su déficit público del 3 por ciento del PNB. Más tarde Conthe me confesaría en privado que había exigido esa condicionalidad para «civilizar» y «controlar» al Gobierno español (en esa época socialista), que constantemente le presionaba para aumentar el gasto público (¡Gobierno que lo había nombrado!).

Posteriormente, en el mismo Consejo Europeo de Maastricht, en los últimos momentos de la negociación el consejero de Economía de la Cancillería de Kohl, Johannes Ludewig, nos preguntó si insistíamos en mantener esa condicionalidad de respetar el límite máximo del 3 por ciento del déficit público, que para él no era necesaria, a lo que Manuel Conthe contestó con un sí rotundo delante mío.

Varios años después, cuando el PP llegó al poder en 1996 y se desveló que el déficit público español se situaba en el −5,9 por ciento del PNB (causado por los Gobiernos de González), nuestro país corrió el riesgo de perder la condición de beneficiario del Fondo de Cohesión y con ello la suma de unos 1.200 millones de ecus al año de media que solíamos recibir por dicho concepto. Y todo ello sin contar el escándalo político correspondiente que se produciría, además del ridículo que hubiéramos hecho si al país que propuso y creó el Fondo se lo quitasen por su mala cabeza.

Yo mismo y el entonces director general del Tesoro Jaime Caruana tuvimos que negociar humildemente con la Comisión en 1996 para que España no fuera sancionada y perdiera su acceso al Fondo. Fue una de las negociaciones más difíciles de mi vida porque España no tenía ningún argumento que ofrecer, cuando el propio texto del Tratado exigía cumplir dicha condicionalidad (impuesta además por España sin que la pidiera en su día ni la Comisión ni la propia Alemania).

La comisaria responsable de la política regional era la alemana Monika Wulf-Mathies, que fue decisiva para que la Comisión no procediera a suspender nuestra elegibilidad para el Fondo. Nuestro único argumento, sin ningún valor jurídico, era que el Gobierno de José María Aznar había tomado ya serias e importantes medidas (fuertes recortes de gastos y aumento de impuestos) para reducir el déficit público con el objetivo de llevarlo con rapidez a una cifra menor a la del 3 por ciento, lo que permitiría pasar a la moneda única con el primer grupo de países, objetivo prioritario del Gobierno de Aznar. Por ello esperábamos que la Comisión no dificultara esa operación que haría que España pudiera estar en ese primer grupo del euro. Este razonamiento puramente político funcionó. Jaime Caruana y yo sudamos sangre en el sentido literal de la expresión. El vicepresidente Rato me lo agradeció con una simple llamada telefónica.

Debo decir que el corresponsal de El País en Bruselas Xavier Vidal-Folch tuvo noticia de esta situación. Cuando me llamó para confirmarla le rogué que no la publicara por los efectos muy negativos que podría tener, quizá incluso obligaría a la Comisión a suspendernos la aplicación del Fondo. Lo comprendió y jamás publicó nada sobre el particular, lo que le agradecí en el alma.

LA NEGOCIACIÓN DEL FONDO DE COHESIÓN EN BRUSELAS

Cuando en mayo de 1991 presenté por primera vez a la CIG sobre Unión Política el documento español sobre la cohesión económica y social y la propuesta de crear ese nuevo fondo, la reacción de mis colegas negociadores fue de suma hostilidad, incluida la Comisión. Portugal y Grecia me apoyaron con moderación e Irlanda solo se inclinó por mejorar el capítulo de cohesión del Acta Única, pero sin apoyar explícitamente la propuesta española. A lo largo de ese año España insistió que, para nuestro país, el Fondo de Cohesión era un elemento clave necesario para aprobar el Tratado, lo que incluía una velada pero evidente advertencia de que podíamos vetar la CIG.

La reacción general siguió siendo muy negativa a lo largo de los meses siguientes. El negociador belga, el embajador representante permanente Philippe Schoutete, que había sido embajador en España con anterioridad, llegó a espetarme en una reunión que nuestra propuesta equivalía a un «Gosplán» soviético al pretender la convergencia real de las economías comunitarias. Le recordé lo que decía el artículo 130 A del Acta Única: «La Comunidad propondrá [...] reducir las diferencias entre las distintas regiones y el retraso de las menos favorecidas», lo que claramente hacía de la convergencia real un objetivo del Tratado.

En Madrid algunos funcionarios del Ministerio de Economía y Hacienda hacían apuestas en contra de la propuesta española, vaticinando que no prosperaría. Debo decir que en esas horas bajas tanto Moncloa como el ministro Francisco Fernández Ordóñez y el nuevo secretario de Estado de la CE Carlos Westendorp, que había sustituido a Pedro Solbes, seguían apoyando mi propuesta.

El 3 de noviembre de 1991 sorpresivamente el presidente Jacques Delors nos convocó un domingo a una cena en Bruselas en el Berlaymont, edificio de la Comisión, junto a representantes de Grecia, Portugal e Irlanda. Asistí acompañando a Carlos Westendorp. Delors nos informó que la Comisión había cambiado de opinión y que iba a proponer a la CIG la creación de un Fondo de Cohesión de naturaleza estatal y el texto de un nuevo protocolo para reforzar la cohesión, que incluiría propuestas tanto vía gastos (nuevas áreas elegibles y menores tasas de cofinanciación nacional para los tres fondos ya existentes) como vía ingresos (menos base IVA y más PNB para los cuatro países de la cohesión).

Nos quedamos de piedra y nos «pellizcamos», porque lo que Delors nos ofrecía era que la Comisión compraba finalmente el cien por cien de nuestras propuestas, eso sí, justificándolo con la conocida expresión dans sa sagesse, es decir, que la Comisión había reflexionado y «en su sabiduría» modificaba su posición 180 grados, algo que en inglés se conocía muy gráficamente como volte-face (un «cambio radical»). Por cierto, la cena estuvo magnífica, con una jugosa pularda francesa de Bresse regada con un Burdeos reserva.

Fue una noticia estupenda, pero no era suficiente. En el último Consejo de Asuntos Generales de diciembre de 1991, pocos días antes del Consejo Europeo de Maastricht, el tema del posible Fondo de Cohesión se discutió entre los ministros en la cena a la que asistí con Carlos Westendorp, porque el ministro Fernández Ordóñez estaba gravemente enfermo. La presidencia empezó un tour de table de manera tal que España fuera la última en hablar y en exponer su posición. Se había preparado una encerrona. El presidente Delors propuso un texto de una declaración sin valor jurídico en la que se hacían vagas promesas sobre el futuro de la cohesión, nada que ver con sus propuestas de la cena anterior. Todos los Estados miembros intervinientes fueron aceptándola, incluidos para nuestra gran sorpresa nuestros supuestos aliados y «valientes compañeros de fatigas» (Grecia, Portugal e Irlanda). Westendorp la rechazó frontalmente y sin ambages y, malhumorado, declaró que si no se aprobaban nuestras propuestas para ser incluidas en el propio articulado del Tratado con valor de derecho primario, y no en declaraciones sin valor alguno, «no habría Tratado de Maastricht», lanzando una clara amenaza.

La cena fue un fracaso y acabó como el rosario de la aurora con las espadas en alto y sin ningún avance, y estábamos a días del Consejo Europeo de Maastricht. Volvimos a constatar que España debía contar prácticamente solo consigo misma y que nuestros supuestos aliados no eran de fiar, incluida la Comisión, que a pesar de haber anunciado una nueva propuesta en la cena del Berlaymont, ahora andaba enredando con declaraciones irrelevantes sin ningún valor jurídico.

Poco después, en la noche del 8 de diciembre y temprano al día siguiente, antes de que comenzara el Consejo Europeo de Maastricht, Felipe González se entrevistó con Jacques Delors y con Helmut Kohl, a quienes convenció de la necesidad para España de aprobar la creación de ese fondo estatal y de reforzar la cohesión. Eran los dos hombres clave para lograr el éxito, como se vio después.

Cuando el tema de la cohesión se trató en el Consejo Europeo en la mañana del 9 de diciembre, después de intervenir el presidente González para defender nuestras propuestas, solo hablaron Dinamarca y el Reino Unido y con meras reservas de estudio (es decir, sin entrar en el debate de fondo, simplemente para decir que se guardaban la posibilidad de volver a ese asunto). Los demás no mencionaron el tema. La batalla estaba ganada porque Dinamarca no contaba y no se opondría al final y el Reino Unido quería que se le aprobara una excepción total (opting out) de la parte social del Tratado de Maastricht, para lo que necesitaba el visto bueno del presidente González.

El presidente portugués Aníbal Cavaco quiso intervenir en esta materia además de los presidentes ya citados. Comenzó a pronunciar una larga perorata en defensa de la propuesta, pero Kohl le cortó en seco diciéndole desabridamente que ya había oído a Felipe González y que le merecía todos los respetos pero que no quería oír lo mismo otra vez de Portugal. Más claro, agua: el único interlocutor en esta materia era España (Portugal obtenía el 3,5 por ciento de su PIB en cohesión al año mientras que España en esa época apenas llegaba al 0,7 por ciento). En los Consejos Europeos el peso propio político de las personalidades asistentes es crucial, como constató amargamente el presidente Cavaco en su propia carne.

Paralelamente al debate que tenía lugar en la mesa del Consejo Europeo, el jefe de gabinete de Delors, Pascal Lamy, nos convocó a José Pons, director general de Relaciones Internacionales de Moncloa, a Manuel Conthe y a mí, y a los alemanes Joachim Bitterlich (hombre de confianza de Kohl para los temas comunitarios) y al consejero de Economía de la Cancillería, Johannes Ludewig. En esa reunión Lamy preguntó cuál sería el umbral de renta per cápita de elegibilidad y le contesté que lo mejor era fijarlo en el 90 por ciento de la renta per cápita comunitaria mientras le enseñaba una tabla estadística que llevaba preparada, en la que se veía que España, que tenía un 79 por ciento de renta per cápita sobre la media comunitaria, podría acceder al Fondo de quince a veinte años si se fijaba ese umbral en el 90 por ciento. El Reino Unido estaba por encima del 95 por ciento. Lamy y los alemanes aceptaron ese porcentaje sin ninguna discusión. También se acordó el uso del Fondo en infraestructuras del transporte y medio ambiente, insistiendo Alemania en que lo fueran al 50 por ciento. En esa reunión fue en la que Conthe insistió cerca de los alemanes en incluir la condicionalidad del déficit público.

En la madrugada del segundo día la presidencia holandesa distribuyó sus propuestas de redacción del nuevo Tratado en las que España obtenía total y plena satisfacción al incluirse, en primer lugar, un nuevo artículo que creaba el Fondo de Cohesión de naturaleza estatal y, en segundo lugar, por incorporarse un protocolo sobre cohesión anejo al Tratado, con rango de derecho primario, que incluía precisiones sobre el referido Fondo aplicable a los países que tuvieran una renta per cápita inferior al 90 por ciento de la media comunitaria para financiar proyectos de infraestructuras de transporte y de medio ambiente. Incluía asimismo todas nuestras propuestas restantes para mejorar los fondos estructurales, las cuales permitirían financiar nuevas áreas, reducir las tasas nacionales de cofinanciación y también actuar vía ingresos para eliminar la regresividad del tercer recurso de base IVA, priorizando el cuarto recurso PNB.

España había conseguido todos sus objetivos y había logrado un éxito espectacular. Solo en el periodo de 1993-2007, ambos años incluidos, España recibió por caja 18.038 millones de euros gracias a ese nuevo Fondo de Cohesión (las obligaciones de pagos serían muy superiores por definición, ya que había numerosos proyectos en marcha con certificaciones de obra pendientes de cobro por su realización solo parcial). Ese dinero coadyuvó a dinamizar nuestras infraestructuras de transporte y sirvió para llevar a cabo múltiples proyectos de medio ambiente que hasta ese momento no habían tenido en España ninguna prioridad.

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La defensa de los intereses nacionales: las políticas sociales y medioambientales

En las negociaciones algunas veces hay que jugar a la contra, como en el ajedrez con la célebre defensa siciliana, o en el judo, en el que hay que dejar que el oponente ataque para ganar. En Maastricht, España tuvo dos expedientes muy difíciles, importantes y delicados por sus repercusiones políticas, sociales y sobre todo económicas. Con ellos teníamos poco que ganar y mucho que perder, pues una política social impuesta por Bruselas y mayores exigencias medioambientales no prioritarias para España encarecerían nuestros costes y serían una carga para el presupuesto nacional. Hubo que jugar con habilidad, con muy escasas bazas y sin casi aliados, pero en ambos casos las negociaciones finalizaron con un éxito notable para nuestro país.

POLÍTICA SOCIAL

El Tratado de Roma solo preveía en materia social la creación de un Fondo Social Europeo para financiar las reconversiones industriales de los sectores que cayeran en crisis por los desarmes arancelarios y de contingentes que prescribía la Unión Aduanera establecida. En el fondo era el mantenimiento de las normas ya habilitadas y en vigor en el Tratado de la CECA de París de 1951 para los sectores del carbón y del acero. El Acta Única de 1985 introdujo un capítulo sobre «Seguridad e higiene en el trabajo» y un tímido diálogo social. Durante nuestra primera presidencia de la Comunidad, en junio de 1989, se aprobó en el Consejo de Ministros de Asuntos Sociales una Carta de los Derechos Fundamentales Laborales.

Poco más. Solo el Tribunal de Justicia de Luxemburgo había ido consagrando con sus sentencias y su jurisprudencia un cuerpo de derechos sociolaborales. Fue la única institución que tuvo una mayor sensibilidad en esta cuestión.

En suma, la Europa de los mercaderes no parecía muy social y ello a pesar de que en este continente era donde había florecido el Estado del bienestar, después de la Segunda Guerra Mundial, con importantes aportaciones socialdemócratas a nivel nacional. Sin embargo, ese proceso nacional no había impregnado a Bruselas.

En las negociaciones de Maastricht la Comisión y muchos Estados miembros quisieron cambiar la situación incorporando una política social al Tratado. No todo era juego limpio porque países como Francia o Bélgica solo trataban de «exportar los costes de sus legislaciones laborales» a sus socios comunitarios, más que elaborar una auténtica política social común. La de «exportar tus costes» es una vieja táctica que a veces los países se ven obligados a asumir por presión política y social interna para hacer que los demás países pierdan su competitividad.

La negociación de este capítulo fue muy difícil porque todos los países aceptaron grosso modo que se introdujera la mayoría cualificada para toda la política social, en un principio sin excepción alguna. Solo dos países se opusieron a ese enfoque, el Reino Unido del primer ministro John Major, que vetaba cualquier paso en esa dirección, oponiéndose a todo de manera sistemática, y España, que sostenía la tesis de que había que diseccionar el problema para analizar qué temas podrían pasar a mayoría cualificada y cuáles deberían seguir bajo la unanimidad e incluso cuáles debían ser excluidos del Tratado.

Debo confesar con humildad que si el Reino Unido no hubiera tenido esa actitud tan negativa seguramente nos hubieran presionado en extremo y no hubiéramos podido resistir, máxime cuando el Gobierno español era socialista y contaban con que al final el presidente González no tendría la fuerza política de bloquear esta nueva política social.

A veces las negociaciones internacionales quedan condicionadas por factores externos a nuestra voluntad. En este caso la oposición radical británica nos dio alas para conseguir importantes concesiones, que se nos daban pensando que a la postre servirían para convencer al Reino Unido de aceptar esta nueva política social.

Nuestra posición fue fijada previa concertación en Madrid con los agentes sociales, aunque el Gobierno de Felipe González estuvo más atento a obtener el apoyo de la CEOE que el de los sindicatos (con los que andaba a la greña después de alguna huelga general). Además, hay que subrayar que los sindicatos en esta materia tuvieron sorprendentemente una actitud más bien pasiva. El Ministerio propuso un plan por etapas para ir progresando. Cada paso requería la unanimidad. Ninguna delegación nos apoyó. Tuve que pasar a la táctica de negociar cada tema por sus méritos propios.

España negoció este tema de la siguiente manera:

1. Se pidió la exclusión de las remuneraciones del Tratado y de su protocolo social. Se argumentó que las remuneraciones eran materia del diálogo social de los interlocutores sociales y no del Estado. En aquel momento en varios países no existía el salario mínimo interprofesional.

En realidad los franceses querían exportar su salario mínimo muy alto, que en Francia se aplicaba al 30 por ciento de sus trabajadores. En este tema el Reino Unido se negó taxativamente a cualquier compromiso.

Alegué que el nivel de salarios dependía de la productividad, que a su vez era el resultado de multitud de factores (nivel educativo, tecnología, capitalización de la economía, condiciones climáticas y geográficas, densidad de la población, etc.). No se podían elevar artificialmente los salarios so pena de quebrar la competitividad y con ello la economía. En segundo lugar, había otro argumento muy fuerte en contra porque en muchos países el salario mínimo se usaba como referencia para calcular las pensiones. En España el salario mínimo solo se pagaba al 5 por ciento de la población, pero cualquier variación afectaría las pensiones, con graves repercusiones presupuestarias y macroeconómicas.

La Comisión en pasillos propugnaba el sistema propuesto por Francia que ligaba el salario mínimo en cada Estado a un porcentaje (60 por ciento) del salario medio nacional de cada país, sin base económica ni legal alguna. Es decir, se armonizaba el método de cálculo sobre variables nacionales, no el salario en sí. No prosperó en ese momento.

Finalmente se aceptó nuestra tesis y se excluyeron las remuneraciones del Tratado, eliminándose el peligro de que el sistema bruselense fijara arbitrariamente los salarios en España.

2. Los temas de seguridad social y de protección social tenían que aceptarse por unanimidad, tal y como defendió España, al afectar a los grandes equilibrios macroeconómicos y presupuestarios de los Estados.

Muchos países financiaban gran parte de sus sistemas de seguridad social con sus presupuestos (los nórdicos, por ejemplo) y no tanto con cotizaciones sociales de las empresas y de los trabajadores. Además, los sistemas nacionales de seguridad social eran el resultado de su riqueza relativa, de su nivel de vida y de su historia económica. En este campo no cabía la armonización legislativa, so pena de quebrar algunas economías así como los equilibrios financieros y presupuestarios de los Estados miembros. En este punto España también logró

que su posición prevaleciera y se aprobara.

3. La cuestión más difícil y delicada fue la de la regulación del diálogo social a nivel europeo. Conseguimos que los acuerdos de los interlocutores sociales a nivel europeo solo fueran vinculantes a nivel nacional si se respetaban las condiciones exigidas en cada país para su diálogo social. En otras palabras, en nuestro caso el acuerdo que se alcanzara por las grandes patronales y centrales sindicales europeas en Bruselas tenía que incluir el quórum y las mayorías de aceptación previstas en el Estatuto de los Trabajadores de España que regía a las patronales y sindicatos españoles participantes en esa negociación. Así se evitaba que las organizaciones patronales y sindicales españolas fueran «dejadas en minoría» en Bruselas y sus acuerdos impuestos a nuestro país, evitando la conocida «exportación de costes». Obtuvimos también plena satisfacción.

Como se constata la negociación fue casi un diálogo de España frente a todos los demás, salvo el Reino Unido, que no participaba porque se oponía a todo. Pese a ello obtuvimos el ciento por ciento de nuestras pretensiones. ¡Inesperado!

El texto de este título del proyecto de Tratado de la Unión Política se cerró al nivel de mi grupo de los negociadores sin necesidad de pasar más que una vez a ministros, llegó así cerrado y pactado a los jefes de Estado en la CIG. Solo quedaba pendiente del rechazo total del Reino Unido.

El último día de la CIG de Maastricht el primer ministro John Major cambió sorpresivamente su veto por la demanda de un opting out (descuelgue voluntario autorizado), dejando a todo el mundo descolocado. En otras palabras, consentían que la nueva política social y su protocolo se aprobaran con la condición de que el Reino Unido quedara excluido y exonerado de aplicarla. La CIG aceptó la oferta británica, sin cambiar ni una coma del texto que habíamos aprobado por nosotros a nivel inferior. Con ello todas las concesiones que España había arrancado se mantuvieron, para nuestra gran satisfacción.

Si los Diez hubieran sabido desde el principio que el Reino Unido iba a pedir un opting out de la política social no nos hubieran hecho muchas de las concesiones que obtuvimos y nos hubieran presionado al final de la negociación, contando con que Felipe González, socialista, no tendría el valor de bloquear este título del tratado sobre política social. El destino y la gran discreción británica nos ayudaron y fueron decisivos. Rememorando a Federico II el Grande, cabría decir que «su majestad, el azar hizo las tres cuartas partes de la tarea».

Sin embargo, el paso del tiempo confirmó que nuestras posiciones eran más justas y equilibradas de lo que se pensaba, porque las disposiciones de este título no se modificaron ni en las negociaciones del Tratado de Ámsterdam (1997), ni en las de Niza (2001) o las de Lisboa (2007). Unos años más tarde, el Reino Unido de Tony Blair se incorporó y aceptó el Protocolo Social.

POLÍTICA DE MEDIO AMBIENTE: LA ANÁBASIS

En este tema estábamos de nuevo prácticamente aislados porque casi todos los Estados miembros deseaban cambiar la regla de voto y pasar todos los temas de medio ambiente de la unanimidad del Acta Única a mayoría cualificada, salvo los fiscales.

España se oponía frontalmente a un paso generalizado e incondicional a la mayoría cualificada, en primer lugar, porque habíamos constatado que casi siempre nuestros amigos del norte querían «exportar sus costes medioambientales» a la Europa del sur menos desarrollada. Si en Alemania había «lluvia ácida», teníamos todos que poner filtros de la empresa casualmente alemana Bosch a nuestras centrales térmicas, aunque el problema en España se limitara solo a Teruel y a Galicia y fuera menos importante. Si los verdes exigían una mejor calidad de agua en Alemania, donde llueve a menudo, nosotros teníamos que igualar su calidad de agua, aunque fuera mucho más cara, etc. En segundo lugar, porque en España el movimiento ecologista estaba en mantillas y no tenía ninguna fuerza, con lo que el Gobierno tenía un amplio margen para asignar los limitados recursos a otros usos con mayor apoyo social y político.

El profesor Donald McDougall en su informe «Una nueva estrategia para la cohesión económica y social después de 1992», que encargó Enrique Barón, entonces presidente del Parlamento Europeo, alertaría sobre las ecotasas que querían imponer los países del norte a los del sur por ser fundamentalmente anticohesivas, pues estos últimos producían hasta cuatro veces menos emisiones per cápita que aquellos (CO₂ y nitrógeno).

La negociación fue muy difícil. En otoño de 1991 recibí la indicación taxativa de Madrid procedente de Moncloa de que no íbamos a bloquear este expediente. Me quitaron la red de seguridad, para usar el símil del trapecista. Ante esta situación, con mi consejero de Medio Ambiente de la Reper Hilario Domínguez, un ingeniero de caminos muy inteligente, competente y entrañable, analizamos, peinamos y cuadriculamos exhaustivamente todas las cuestiones medioambientales que afectaban o que pudieran afectar a España para seleccionar las más sensibles e importantes económica y políticamente hablando. Sobre esa base elaboramos una propuesta de compromiso, que recibió la luz verde de Madrid, que estaba dispuesto a aceptar lo que fuera, y la presenté a mis colegas del grupo negociador en una sesión muy reducida y con mucho teatro, vendiéndola como si fuera el último esfuerzo que hacía Madrid para poder llegar a un acuerdo.

Sorprendentemente nuestra propuesta fue aceptada tal cual, con alguna precisión muy menor: proponía pasar a mayoría cualificada todos los temas medioambientales, menos cuatro casos que se mantendrían por unanimidad:

1. Política de gestión del agua, clave para un país como el nuestro, donde hay dos Españas, la húmeda y la seca. El reparto de caudales tanto a escala nacional (España decidiría si su agua iba destinada a uso poblacional, turístico o agrícola y si se hacían o no transvases) como internacional (verbigracia con Portugal —ambos países negociarían bilateralmente este tema sin interferencias de Bruselas salvo que hubiera un acuerdo por unanimidad— o con Francia sobre un eventual transvase del Ródano a Cataluña) sería decisión del Gobierno español.

2. Ordenación del territorio y uso del suelo. No competía a Bruselas decidir si el suelo iba a ser urbano, rústico, industrial, agrícola o protegido, ni tampoco la localización de las infraestructuras, industrias y proyectos urbanísticos.

3. El dispatching energético (elección y asignación de fuentes de energía al producir la electricidad) y la elección de fuentes de energía (si se utilizaba, y en qué medida, nuclear, hidráulica, eólica, solar, gas natural o carbón). España era uno de los pocos países que producía energía nuclear y tenía acuerdos de gas con Argelia y Libia con la cláusula take it or pay («Te lo llevas, y en todo caso, si no te lo llevas, lo pagas»), además de minas de carbón de baja productividad.

4. Fiscalidad, para evitar la exportación de costes comentada en el informe McDougall. Además, si la fiscalidad en general estaba sometida a unanimidad, ¿por qué se iba a pasar la fiscalidad medioambiental a mayoría cualificada?

Asimismo, presenté a mis colegas una declaración que comprometía a la Comisión a no proponer cambios en los periodos transitorios y en las exclusiones de la directiva de centrales de gran combustión térmica ya en vigor. Según esa directiva se tendrían que haber puesto filtros Bosch en todas nuestras centrales térmicas para evitar las emisiones que daban lugar a la lluvia ácida, cuando el problema solo se planteaba en alguna de ellas, en Aragón y Galicia. España ya había negociado duramente por unanimidad dicha directiva y había logrado excepciones permanentes y derogaciones temporales, de modo que no queríamos que nos la reabrieran con una nueva base jurídica de mayoría cualificada. Nos la aceptaron también (declaración número 11 del Tratado de Maastricht).

En Maastricht la CIG aprobó las propuestas españolas y la referida declaración. Fue un milagro como el que ocurrió cuando Jenofonte se retiró en Persia de manera ordenada con sus diez mil guerreros mercenarios griegos ante hordas de persas, manteniendo la disciplina, en un movimiento de huida que la historia denominó «anábasis».

Contribuyó a ello que España había bloqueado en el pasado multitud de propuestas de medio ambiente cuando regía la regla de la unanimidad establecida en el Acta Única entonces en vigor. Teníamos fama de haber sido salvajes y nos temían en este tema, sabedores de que el Gobierno español tenía un amplísimo margen de maniobra para oponerse a las propuestas medioambientales en ese momento por falta de conciencia ciudadana y de partidos verdes en España. Nuestro récord de bloqueos y vetos en el pasado nos permitió vender nuestra propuesta de tal forma que se aceptó al momento. Las hordas persas respetaron la vida de los diez mil griegos porque les temían y no sabían que España estaba cambiando a este respecto. En Bruselas una victoria a veces facilita la siguiente.

Curiosamente esas cuatro excepciones a la mayoría cualificada han sobrevivido sin ninguna modificación en los Tratados de Ámsterdam, Niza y Lisboa, lo cual demuestra que el equipo español hizo un buen trabajo.

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Más de Maastricht

Algunas cuestiones de interés del pilar comunitario

LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS

El ministro francés de Asuntos Exteriores, Roland Dumas, presentó por sorpresa una propuesta de declaración en la CIG sobre los departamentos y territorios de ultramar franceses (Guadalupe, Martinica, etc.) para compensar su lejanía, que quería que se adjuntase al Tratado, mandatando al Consejo para tomar medidas a propuesta de la Comisión.

En ese mismo momento, Carlos Westendorp, su jefe de gabinete Emilio Fernández Castaño y yo, presentes en la reunión, nos dimos cuenta de que la declaración francesa podría aplicarse también a Canarias, abriendo perspectivas muy interesantes. Por ello Westendorp pidió a su vez la palabra para solicitar unirnos a la declaración francesa e incluir también las islas Canarias. El negociador portugués también se sumó y pidió la inclusión de las islas Azores y de Madeira.

La declaración, a pesar de su texto modesto, fue muy importante porque tuvo enormes consecuencias y propició desarrollos posteriores, dando pie a una dinámica que aún prosigue, al servir de anclaje a una serie de propuestas y medidas en favor de las islas Canarias. Esas regiones (Canarias, Azores, Madeira y los territorios de ultramar franceses) se bautizaron a partir de ese momento como Regiones Ultraperiféricas (RUP).

Años más tarde el proceso culminó en el Tratado de Ámsterdam de 1997, con la negociación, liderada esta vez por España, de un artículo en el propio Tratado, el 299 párrafo 2, ya de derecho primario, como se verá después.

Hay ocasiones en las que las oportunidades se presentan y hay que cogerlas al vuelo. Nuestra reacción inmediata permitió subirnos a este tren tan favorable para Canarias, sin derechos de autor.

LAS REDES TRANSEUROPEAS

España presentó en Maastricht una propuesta de articulado para crear una nueva política sobre las redes transeuropeas que pretendía hacer frente al aislamiento histórico de la península, tanto en energía como en comunicaciones y transportes terrestres. Conseguimos que se aprobarán tres artículos (170, 171 y 172) en los que la Unión se comprometía a contribuir «al establecimiento y al desarrollo de redes transeuropeas en los sectores de las infraestructuras de transportes, de las telecomunicaciones y de la energía», con el objetivo de «favorecer la interconexión e interoperabilidad de las redes nacionales [...]. Tendrá en cuenta en particular la necesidad de establecer enlaces entre las regiones insulares, sin litoral y periféricas y las regiones centrales de la Unión».

Para controlar el peligro de que algún Estado miembro utilizara este mecanismo y presionara a la Comisión para imponernos una determinada red o trazado, negocié sin instrucción alguna con Paul Christophersen, número dos del secretario general del Consejo Niels Ersboell, una fórmula en virtud de la cual las decisiones sobre las redes se aprobarían por mayoría cualificada, pero «las orientaciones y los proyectos de interés común relativos al territorio de un Estado miembro requerirían la aprobación del Estado miembro de que se tratase». En suma, España tendría veto sobre cualquier trazado que se propusiera que discurriera por nuestro territorio. Y esto no era ciencia ficción, Portugal estuvo muchos años quejándose de que la alta velocidad española pasaba por Badajoz en lugar de haber enfilado una línea recta entre Madrid y Lisboa (!). Mi añadido fue aceptado por la CIG y se aprobó.

LOS TOROS

Varios países también presentaron por sorpresa una declaración a ser adjuntada al Tratado «sobre el bienestar de los animales», que rezaba: «La Conferencia invita al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión, así como a los Estados miembros, a tener plenamente en cuenta, al elaborar y aplicar la legislación comunitaria en los ámbitos de la política agrícola común, de los transportes, del mercado interior y de la investigación, las exigencias en materia de bienestar de los animales».

Nuestros juristas consideraron que era una simple declaración inocua (y por ello sin valor jurídico directo per se), como efectivamente lo fue, porque ninguna institución ni Estado la utilizó ni pudo hacerlo para interferir con las corridas de toros o las peleas de gallos españolas. Ni siquiera el Parlamento Europeo, que en ocasiones aprobaba resoluciones antitaurinas, pudo valerse de ella.

Sin embargo, se encendió una luz ámbar para España porque la presión en pro del bienestar de los animales no cejaría con esta modesta maniobra. En efecto, como veremos después, en las negociaciones de la CIG de Ámsterdam (1996-1997) varios países plantearon no una declaración, sino un artículo del Tratado sobre el bienestar de los animales ante el que hubo que reaccionar drásticamente para neutralizarlo, tocándome a mí de nuevo tal responsabilidad. Era un tema delicado porque podía afectar al turismo si se gestionaba mal, como se vio en el tema de la moratoria de las ballenas, a raíz de la cual los ecologistas hicieron campaña en contra de los productos noruegos y japoneses.

LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN

España presentó un documento muy completo (elaborado por Carlos Westendorp con los responsables de nuestro Ministerio de Asuntos Exteriores en la materia) sobre la PESC que inspiraría en parte las disposiciones del título que se incluyó sobre esta nueva política en el Tratado de Maastricht.

La negociación se focalizó en cuatro cuestiones:

1. Había dos opciones: si fuera una auténtica política común o solo una política de la que emanarían algunas decisiones puntuales. Los grandes países se decantaron rápidamente por la segunda opción, incluso Francia, que era el primer país que había propuesto desarrollar una PESC. En consecuencia, no habría una política común, a pesar de su título; cada Estado conservaría sus poderes y su soberanía para tomar sus propias decisiones si la Unión Europea no lo hacía.

Francia y el Reino Unido, miembros del Consejo de Seguridad, potencias nucleares y con intereses a lo largo y ancho del planeta, no querían «comunitarizar» sus activos en materia de política exterior y de seguridad sino conservar su libertad de movimientos. Esta tendencia disgregadora se ha exacerbado con el paso del tiempo y la UE se aleja de una auténtica política exterior común. La creación de grupos reducidos como el de los «tres de Irán» (Francia, el Reino Unido y Alemania) o el cuarteto de Normandía sobre Ucrania (Rusia, Francia, Alemania y Ucrania) son solo unos ejemplos, pero hay muchos más (Libia, Sahel, etc.).

2. Como derivada del punto anterior, apenas se dieron responsabilidades a la Comisión. Las reglas de juego y de procedimiento de este título serían intergubernamentales. Los Estados tendrían el derecho de propuesta y de iniciativa, el Parlamento no sería consultado sino solo informado y el Tribunal de Justicia de Luxemburgo no tendría jurisdicción en materia de política exterior.

3. Las decisiones se tomarían por unanimidad sin excepción alguna. Esta regla permanece inalterable hoy en día. El Reino Unido se opuso a modificarla al negociar el Tratado de Lisboa.

4. La defensa se trató con gran circunspección, y garantizó la primacía de las obligaciones suscritas en el Tratado OTAN, que el Reino Unido, Países Bajos y Dinamarca defendieron a capa y espada. La hipotética defensa europea, de escasa credibilidad en aquel momento, se haría más adelante muy paulatinamente y sin gran convicción. La tesis gaullista no era compartida, ni mucho menos, en el resto de Europa, a pesar de gestos como el de la Unión Europea Occidental (especie de mini OTAN a nivel europeo), hoy finiquitada.

ASUNTOS DE JUSTICIA E INTERIOR

Alemania presentó una propuesta que incluía por primera vez las cuestiones de justicia e interior. La reacción de los demás Estados miembros, a excepción de Italia y de España, fue hostil. Estos temas casaban mal con la Europa de los mercaderes, que olvidaban que la creación de un espacio de libre circulación (ya en marcha con Schengen por fuera del Tratado) obligaba a reforzar la cooperación policial y judicial. Helmut Kohl se adelantó a su tiempo.

Sorprendentemente Kohl al final dejó de insistir, lo que significó que se aprobara un título limitado a enumerar los temas sin entrar a fondo. En realidad este asunto no fue objeto de ninguna negociación.

España consiguió incluir el terrorismo por primera vez en el Tratado, junto al crimen internacional y el narcotráfico, así como una mención a la cooperación judicial. También nuestro país apoyó la creación de Europol, aunque se estableció que dicha agencia no sería operativa sino únicamente informativa.

En Maastricht, España tenía otros objetivos, pero más tarde en las negociaciones de Ámsterdam concedimos una alta prioridad a estos temas de justicia e interior.

LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA

El tema de la UEM, como ya se ha dicho, se trataba en una CIG en la que España estaba representada por Manuel Conthe y en la que yo tenía como colaborador al director general de la Trinidad Alberto Navarro.

Por ello mi intervención fue solo para alguna cuestión puntual y asuntos institucionales con implicaciones horizontales, ya que la negociación se llevó a cabo por Carlos Solchaga y su negociador Manuel Conthe. Así, intervinimos asesorándole en la cuestión de la fijación de los criterios para determinar la asignación del capital del BCE, que finalmente se acordó que se ponderaría con el 50 por ciento por PNB (7 por ciento para España) y 50 por ciento por población (criterio este más favorable a España, 11,7 por ciento). Era un punto crucial porque los beneficios de un banco central son enormes, por los derechos de señoreaje (tipo de cambio, etc.).

Solchaga exigió y consiguió que se cifraran con toda precisión las condiciones para el paso a la moneda única (un punto y medio máximo de diferencial de inflación sobre la media de los tres mejores países, 3 por ciento del PNB máximo de déficit público, dos años sin devaluar el tipo de cambio y 60 por ciento del PNB máximo de deuda pública), con el objetivo de evitar «decisiones políticas» en el momento de analizar qué países pasarían a esa moneda única. También fue España quien propuso añadir un año más al paso a la segunda fase (de 1993 a 1994) para posibilitar la convergencia monetaria de algunas economías. Ese año adicional fue decisivo para España, no menos que para todos los demás países, ya que el «no» del primer referéndum danés al Tratado de Maastricht retrasó la operación un año porque se tuvo que repetir para desbloquear la entrada en vigor del Tratado.

La negociación de la UEM fue en realidad la de una primera cooperación reforzada que se negoció en el Tratado, por unanimidad, en una CIG en la que participaron todos los Estados miembros. El Reino Unido y Dinamarca ejercieron un opting out aceptado también por todos. En realidad fue la segunda cooperación reforzada reconocida en el Tratado porque el Benelux quedó también mencionado en el Tratado de Roma. No hubo núcleo duro ni amenazas de exclusión, y el proceso fue plenamente concertado y pactado entre todos de manera transparente, incluso por los que no iban a participar.

Pasados algunos años se han dado ocasiones en las que paradójicamente algunos españoles añoran la peseta. Olvidan que la moneda única protege el ahorro, y que con ella se ha quitado al Estado la capacidad de generar inflación, importante causa de empobrecimiento de ahorradores y pensionistas. La UEM evita la erosión de su riqueza al controlar la inflación, fenómeno que tiene efectos similares al de los impuestos, aunque sin pasar por las Cortes. Aceptar el modelo alemán era el peaje que tuvieron que pagar muchos Gobiernos para evitar las turbulencias de los tipos de cambio que habían dado lugar a innumerables crisis económicas europeas y mundiales.

EL FINAL DE LA NEGOCIACIÓN

Al finalizar las negociaciones, en uno de los bares del edificio donde se habían reunido las CIG, el embajador holandés Piet Nieman, presidente del grupo de negociación de la CIG Unión Política, bramaba en voz alta: «Los españoles y los ingleses son los únicos que han ganado en esta negociación». Hay veces que las notas de las negociaciones se dan en los bares, pero Nieman olvidaba que entre todos los Estados hicimos por primera vez una unión política y una UEM pactada con transparencia.

Maastricht fue un tratado muy importante en la evolución de la integración en Europa: creó la UEM, desarrolló nuevos capítulos, como la política exterior y las cuestiones de justicia e interior, amplió el campo y la profundidad de las numerosas políticas comunitarias (cohesión, redes transeuropeas, medio ambiente, política social, etc.), introdujo políticas no economicistas, reforzó al Parlamento Europeo y creó un Comité de las Regiones.

Pero hay que destacar que este ejercicio hubiera sido muy diferente si España no hubiera estado presente. Nuestra primera participación en una negociación de los tratados se saldó con numerosos beneficios para España, pero también para el conjunto de los Estados miembros. Nuestra ciudadanía europea, el Fondo de Cohesión, que parecía un objetivo prácticamente español, y lo fue, era fruto de una decisión sesgada tomada por los Seis (Francia, Alemania, Italia y los tres países del Benelux) cuando entró Irlanda en 1973, al haber hecho un Feder regional en lugar de un fondo estatal. Serviría posteriormente para los países del Este y de los Balcanes. También contribuimos a hacer una UEM con criterios precisos y abierta a todos. Creamos con Alemania el Comité de las Regiones e impulsamos con ese país la potenciación del Parlamento Europeo. Fuimos pioneros proponiendo la política de redes transeuropeas. Por último, hay que subrayar que entre las contribuciones de España a favor de nuevas políticas no economicistas destacó la creación de una política de la salud pública por primera vez en el Tratado.

17

El éxito de Edimburgo

La apoteosis de Felipe González

FIRMA DEL TRATADO DE MAASTRICHT: UN GOBIERNO HOLANDÉS ESPARTANO

El 7 de febrero de 1992 se firmó en Maastricht, en el edificio en el que se habían negociado las dos CIG, el nuevo Tratado resultado de las dos conferencias intergubernamentales celebradas sobre la Unión Política y la UEM. Fue una ceremonia con discursos y firmas, por parte española de Felipe González y de Francisco Fernández Ordóñez, sin champán para celebrar, a diferencia del final de la negociación en diciembre donde sí lo hubo. Se comentó que el dinero de la presidencia holandesa había finalizado contablemente el 31 de diciembre de 1991 y que por ello no había ninguna disponibilidad para pagar unas botellas. ¡Así se las gastaban los holandeses!

LA PROPUESTA DE LA COMISIÓN SOBRE

EL SEGUNDO MARCO FINANCIERO PLURIANUAL 1993-1999

En primavera de 1992 la Comisión publicó su propuesta de un segundo Marco Financiero Plurianual para el septenio 1993-1999. En esta ocasión, en lugar de cinco años, la Comisión propuso siete.

Desde el principio el debate fue duro y desagradable, máxime al incluir la magnífica propuesta de la comisión de Jacques Delors relativa a una nueva duplicación de los fondos estructurales, esta vez limitada a los cuatro países de la cohesión. Esa propuesta era muy favorable para España: en primer lugar, al prever que, de ese aumento, un tercio sería para el nuevo Fondo de Cohesión (donde España se llevaría el 55 por ciento de cuota de reparto) y los dos tercios restantes para los tres fondos estructurales clásicos (Feder, Fondo Social Europeo y Feoga Orientación). En segundo lugar, porque esta vez proponía criterios objetivos para el reparto del Objetivo 1 (regiones con renta per cápita inferior al 75 por ciento de la renta media comunitaria), lo que corregiría los efectos negativos de la célebre declaración que Jacques Delors coló al final de la negociación del anterior Marco Financiero Plurianual, en febrero de 1988, que había sesgado la distribución del Objetivo 1 en favor de Irlanda, Portugal y Grecia, en detrimento de España.

Aunque el resultado negativo del referéndum danés del 2 de junio de ese año (por un margen muy estrecho: 50,7 por ciento en contra) por el que se rechazaba el Tratado de Maastricht cayó como un jarro de agua fría, las negociaciones prosiguieron.

Durante la presidencia portuguesa del primer semestre no hubo acuerdo alguno. Las posiciones respectivas estaban muy alejadas.

LAS GRANDES AMBICIONES DE LA PRESIDENCIA BRITÁNICA

La siguiente presidencia de la Unión, la británica, en el segundo semestre de 1992, tenía objetivos muy ambiciosos. Además de querer aprobar ese Marco Financiero, quería lanzar las negociaciones de adhesión de los países de la AELC (Suecia, Finlandia, Noruega y Austria, sin Suiza e Islandia, que se habían autoexcluido), aprobar una declaración política con concesiones para que Dinamarca pudiera someter el Tratado de Maastricht a un segundo referéndum, esta vez se esperaba que con éxito, desbloqueando así su ratificación, y aprobar una declaración sobre los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad que desarrollaba el artículo 3 B del Tratado (que aún no estaba en vigor).

Para lograr este último objetivo el Reino Unido convocó el 16 de octubre un Consejo Europeo extraordinario en Birmingham, en el corazón de la Inglaterra industrial en declive.

España se convirtió en el protagonista absoluto del debate ya que, por razones incomprensibles, ni la Comisión ni los Estados miembros más europeístas defendieron el acervo comunitario frente a las pretensiones jibarizadoras e involucionistas del Reino Unido, apoyadas por Alemania. En síntesis, querían reabrir el debate que países como España o Francia habían cerrado y ganado en las negociaciones del artículo 3 B del Tratado de Maastricht, artículo inocuo, de efectos muy limitados. Solo España hizo frente al Reino Unido en los debates que tuvieron lugar.

Paralelamente, esa confrontación se reproducía en el Consejo de Ministros de Asuntos Generales y de Relaciones Exteriores, en el cual España fue la estrella de nuevo. Nuestro ministro Javier Solana nos decía a la delegación española que no entendía por qué éramos los únicos que defendíamos a la Unión en este tema mientras los demás mantenían silencio y reaccionaban con filosofía, incluida la Comisión. «¿Por qué vamos a tener razón nosotros y no los demás?», se preguntaba Solana. A pesar de ello el equipo de la Trinidad y de la Reper españolas seguimos luchando en contra del Reino Unido porque estimábamos que las propuestas británicas eran demoledoras para el funcionamiento correcto de la Unión.

Como era un debate muy técnico elaboramos un memorándum sobre subsidiariedad de siete páginas con todo tipo de argumentos jurídicos, bajo mi dirección y con la ayuda de mi director general Alberto Navarro, del jurista diplomático Ángel Boixareu, del subdirector, Javier Díez Hochleitner, catedrático incorporado a la Trinidad, y de la abogada del Estado Rosario Silva, y lo distribuimos. La proporcionalidad no planteaba ninguna dificultad porque el Tribunal de Justicia había dictado una amplia jurisprudencia.

Los principales puntos de dicho memorándum eran los siguientes:

1. La subsidiariedad no podía aplicarse a las competencias exclusivas (como rezaba el propio artículo 3 B de Maastricht), ni al mercado interior ni a la cohesión.

2. Rechazo a la pretensión británica de examinar «previamente» las propuestas de la Comisión para ver si respetaban o no los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, lo que hubiera condicionado implícitamente el derecho de iniciativa de la Comisión, además de alargar y enredar todos los debates en el Consejo. Era tradicional y normal que las propuestas de la Comisión fueran modificadas y pulidas en el debate en el Consejo con enmiendas de los Estados miembros. Lo verdaderamente relevante a efectos jurídicos eran los textos finales que se aprobaban, los únicos a los que se podían recurrir ante el Tribunal de Justicia para analizar si respetaban el célebre artículo 3 B del Tratado de Maastricht sobre subsidiariedad y proporcionalidad (cuando entrara en vigor).

3. Rechazo a la pretensión alemana y belga de que la Unión respetara los acuerdos de distribución interna de competencias entre Estados y sus regiones. Esta pretensión de prosperar hubiera sembrado de recursos el mundo comunitario, creando un caos jurídico y una gran incertidumbre.

Esa pretensión atentaba contra dos reglas sacrosantas. En primer lugar, olvidaba que los Estados son los únicos que negocian y se comprometen en la Unión (las regiones no tienen entidad jurídica a ese respecto en el Tratado; así, si una región incumple una directiva o reglamento, es el Estado el acusado y condenado); en segundo lugar, las regiones no tenían reconocido el derecho a recurrir al Tribunal de Justicia de Luxemburgo (falta de legitimación activa).

España consiguió imponer sus criterios sin ambages tanto en las conclusiones del Consejo Europeo de Birmingham como en el texto de declaración que el Consejo de Ministros de Asuntos Generales y de Relaciones Exteriores (CAGRE) aprobó finalmente. Así, por ejemplo, en las conclusiones del Consejo Europeo de Birmingham figuraba un párrafo aprobado a petición española que nos daba plena satisfacción en el debate Estado/regiones, que rezaba: «Corresponde a los Estados miembros decidir cómo deben ejercerse nacionalmente sus poderes» (no a Bruselas ni al Tribunal de Justicia).

Habíamos conseguido, solo nosotros, neutralizar la jugada británica apoyada entre bambalinas por Alemania, con lo que el texto de esa declaración pudo ser aprobado sin ningún cambio en el Consejo Europeo de Edimburgo de finales de año e incorporado posteriormente como protocolo al nuevo Tratado de Ámsterdam (1997) sin necesidad de renegociarlo. Los españoles hicimos nuestro trabajo sin que la Comisión nos lo agradeciera nunca a pesar de que en realidad hicimos su labor. Me recordó la historia del «paraguas» que contaba Felipe González.

LA NEGOCIACIÓN CALIENTE DEL SEGUNDO

MARCO FINANCIERO PLURIANUAL 1993-1999

Todos los grandes temas, salvo el de la declaración sobre subsidiariedad y proporcionalidad, llegaron abiertos al Consejo Europeo de Edimburgo del 11-12 de diciembre de 1992.

Desde un principio España dejó claro que si no había acuerdo sobre el Marco Financiero Plurianual 1993-1999 no habría acuerdo sobre ningún otro tema: ampliación de la AELC, declaración danesa para un segundo referéndum sobre la UEM, declaración sobre subsidiariedad y proporcionalidad, y acuerdo sobre las sedes definitivas de las instituciones comunitarias.

Francia, Bélgica y Luxemburgo habían introducido este último tema de manera subrepticia pensando que un Consejo Europeo con tantos temas importantes era la instancia idónea para consolidar definitivamente sus sedes, hasta entonces en precario por ser meramente provisionales (Consejo en Bruselas y Luxemburgo, Comisión en Bruselas y Luxemburgo, Parlamento Europeo en Estrasburgo y Bruselas, Tribunales en Luxemburgo).

Se dice que la técnica de globalizar las negociaciones es propia de la debilidad, pero en este caso era reflejo de nuestra absoluta fortaleza y determinación, máxime cuando el muy reciente Tratado de Maastricht había sacralizado una nueva dimensión más enriquecida de la cohesión económica y social. Además, nada más llegar la delegación española a Edimburgo se tuvo conocimiento de unas declaraciones que el líder de la oposición José María Aznar acababa de hacer, en las que llamaba «pedigüeño» al presidente Felipe González. Este se enfadó enormemente, aumentando su firme determinación de conseguir para España la aprobación de ese segundo Marco Financiero Plurianual en el que nuestro país más que duplicaría los nuevos recursos que recibía. Las declaraciones de Aznar fueron un espolonazo.

Como era tradicional, la víspera del Consejo Felipe González invitó a cenar a algunos miembros de su delegación. En este caso participaron los ministros Solana y Solchaga, el secretario de Estado Westendorp, el embajador ante la CE Camilo Barcia, el director general del Departamento Internacional de Moncloa José Pons y yo, entonces secretario general de las Relaciones con la CE en Madrid. En esa cena Felipe me preguntó al principio cuál era el objetivo de este Consejo. Le contesté que se trataba de sacar la duplicación de fondos estructurales para los cuatro países de la cohesión, incluso al precio de bloquear todos los temas restantes que estaban en la mesa del Consejo, incluido el rechazo al cheque británico que venía en la nueva propuesta del segundo Marco Financiero Plurianual de la Comisión. En realidad Felipe conocía ya mi respuesta, que reflejaba su posición. Me imagino que su objetivo era dejar claro a todos los presentes que habría una fuerte bronca, que no cabían fallas y que no había ningún margen para compromisos de circunstancias.

Cuando comenzó el Consejo, siguiendo instrucciones precisas del presidente, comuniqué a los británicos que España no aceptaba ningún límite máximo de gasto de la CE que no fuera el vigente del 1,27 por ciento del PIB reconfirmado en la propuesta de la Comisión, el cual ellos pretendían bajar al 1,20 por ciento. Era una línea roja para nosotros. Finalmente conseguimos mantener ese 1,27 por ciento para créditos de pago (lo que suponía 1,32 por ciento para créditos de compromiso).

Al final del primer día John Major, primer ministro del Reino Unido y presidente semestral del Consejo Europeo, pidió ver a Felipe González para tener un cara a cara. El presidente me indicó que lo acompañara. Cuando Major le reclamó que España redujera sus pretensiones en cohesión, su homólogo español le contestó que lo haría si el Reino Unido renunciaba a su «cheque» (que había obtenido y arrancado su predecesora Margaret Thatcher en el Consejo Europeo de Fontainebleau). Major se enfureció, ya que acababa de sustituir a Thatcher en la jefatura del Partido y en el Gobierno con maniobras conspiratorias florentinas. Si Major renunciaba a su cheque, Thatcher lo hubiera hecho trizas políticamente a su vuelta a Londres. Quedaron las espadas muy en alto entre Major y González.

A la salida le recordé al presidente que la cohesión era muchísimo más dinero que el cheque, a lo que él me replicó: «No he arriesgado nada porque le he pedido un imposible a Major, y si hubiera aceptado, la opinión pública británica le habría masacrado». Así son los políticos, eligen sus dianas, y casi siempre aciertan, en este caso con notable valor y sangre fría.

La pelea duró dos días. A las once de la noche del segundo día los británicos y los países ricos rindieron la plaza y aceptaron la propuesta inicial de la Comisión, esto es, el ciento por ciento de la duplicación de los fondos estructurales para los cuatro países de la cohesión, así como la eliminación de los efectos regresivos de la base IVA para esos mismos cuatro países que España había solicitado desde el principio de la negociación del Marco Financiero Plurianual (al aplicar el protocolo sobre cohesión de Maastricht, que así lo acordaba y preveía). Así, el Fondo de Cohesión estaría dotado para los siete años con 15.000 millones de ecus. A España le correspondería el 55 por ciento del total.

La victoria era absoluta. Felipe salió del Consejo y volvió a la sala de la delegación española. Al entrar nos confirmó que le habían dado finalmente todo lo que España había solicitado. Nos dijo que quería sacar más. Nos quedamos mudos, Solana, Solchaga, Westendorp y yo. Preguntó al ministro Solchaga si había algo más que pedir. Este contestó que cualquier reducción de nuestros ingresos a la CE vía reducción del peso de la base IVA sería bien recibida. Solana y Westendorp, aún petrificados, no quisieron solicitar nuevas peticiones. Cuando me preguntó le dije que se podía aumentar la dotación del Fondo de Cohesión del último año, 1999, lo que sería muy positivo no solo por el dinero adicional, sino porque su dotación se estancaba al final del periodo (la Comisión preveía la misma cifra para el Fondo en 1999 que en 1998). Si lo aumentábamos podríamos defender en las negociaciones del siguiente Marco Financiero Plurianual (el tercero) que el Fondo de Cohesión siguiera al alza. Felipe, para nuestro continuo asombro, nos dijo que iba a sacar las dos mejoras. Nos quedamos todos muy intranquilos porque lo había conseguido todo y es bien conocido el dicho popular: «La última peseta que se la lleve otro». En este caso no había más pesetas, el presidente las había obtenido todas. Felipe volvió a la sala del Consejo Europeo y después de hacer sus nuevas propuestas estuvo aislado durante las siguientes tres horas sin que nadie le hablara. Fumaba sus Cohibas.

Al final, los países ricos cedieron de nuevo y nos dieron 150 millones de ecus de más al Fondo de Cohesión (1997: 2.500 millones; 1998: 2550 millones; en 1999, 2.600 millones, es decir, 50 millones de más en 1998 y 100 en 1999) y una corrección aún más favorable sobre el tercer recurso de base IVA. En suma, Felipe González consiguió lo que habíamos pedido Solchaga y yo. Fue su apoteosis, en ningún momento de mi vida profesional había asistido a semejante triunfo, que el presidente se ganó a pulso, en forma muy temeraria, pero echándole mucho valor, eso sí, siempre con espíritu sonriente y deportivo, quizá pensando en lo que le había dicho Aznar. ¡Nadie conseguía nunca que se aumentara una cifra que hubiera propuesto inicialmente la Comisión!

España consiguió ahorrar, por la corrección del tercer recurso base IVA, 1.500 millones de ecus en los siete años de vigencia del Marco Financiero Plurianual 1993-1999. Asimismo, iba a incrementar sus ingresos por cohesión en una cifra superior a la duplicación propuesta para los cuatro, por lo dicho anteriormente.

Poco después señalé al presidente que había una docena de cuestiones aún abiertas y por decidir, entre corchetes, en el largo texto del acuerdo final sobre las que el Consejo Europeo no había discutido ni se había pronunciado aún y en las que España tenía importantes problemas. El presidente me pidió que yo las negociara. No era nada fácil que un mero secretario general negociara con ministros o incluso presidentes de Gobierno, en la propia sala del Consejo Europeo, a la que normalmente no tenía ni el derecho de acceso salvo que llevara un pase rojo destinado a dar mensajes al presidente del Gobierno.

Lo hice aprovechando una larga interrupción del Consejo Europeo, y armándome de valor, hablé con los ministros de Países Bajos, el Reino Unido e Italia; todos me dedicaron buenas palabras, pero ya se habían desenganchado de la negociación y pensaban en otras cosas. En esa tesitura desfavorable hablé con mi colega el embajador británico John Kerr, por ostentar su país la presidencia semestral. Me pidió que le expusiera nuestras demandas, una media docena; pasé revista con él a todas y me respondió que no podía aceptar ninguna. Tuve que subir el tono y amenazarle con plantearlas en pleno del Consejo Europeo, con esto se asustó y me pidió que se las leyera por segunda vez, lo que hice, Kerr solo retuvo dos de mis peticiones. La primera consistía en que el Consejo Europeo aceptara poner en marcha el nuevo Fondo de Cohesión inmediatamente para que se pudiera gastar desde el año 1993. Para tal efecto le propuse habilitar como base jurídica la del artículo 235 del Tratado de Roma (que por unanimidad permitía tomar decisiones «dirigidas a cumplir los objetivos del Tratado»), ya que al no estar ratificado el Tratado de Maastricht aún no había base legal para hacerlo de otro modo. En segundo lugar, acordamos que España no tuviera ninguna obligación de presentar previamente nuestros proyectos elegidos para obtener financiación de los fondos estructurales y del Fondo de Cohesión a la aprobación de ningún comité de la Comisión.

Kerr aceptó ambas peticiones, pero con la condición de que lograra luz verde de Alemania y Países Bajos. Por ello hablé personalmente con el primer ministro holandés Ruud Lubbers (ya que su ministro de Asuntos Exteriores antes me había dado largas), a quien le expliqué las demandas españolas. Las aceptó. También hablé con el ministro de Asuntos Exteriores alemán Klaus Kinkel, quien las asumió a su vez, aunque me pareció que no entendía muy bien de qué se trataba. Hablé con mi colega británico el embajador John Kerr nuevamente para comunicarle el resultado positivo de mis gestiones, y con el presidente González y el ministro Solana, para explicarles los resultados y con quién había hablado. Kerr cumplió y Major leyó a continuación en el Consejo Europeo, ya en sesión plenaria, las dos enmiendas al texto del acuerdo que habíamos acordado Kerr y yo, que fueron aceptadas sin oposición. Respiré muy, muy profundamente. Había boxeado bastante por encima de mi peso.

Con ello acababa de conseguir para España el 55 por ciento (nuestra cuota parte) de los 1.500 millones de ecus del Fondo de Cohesión previsto para 1993, que se pondrían en marcha para gastarlos ese año, aunque no estuviera ratificado el Tratado de Maastricht, fabuloso. Si no hubiera sacado esta concesión hubiéramos perdido seguramente ese dinero para 1993 porque el Tratado se ratificó el 1 de noviembre de 1993, es decir, demasiado tarde para utilizarlo ese año. En segundo lugar, había evitado que los proyectos españoles de la cohesión tuvieran que pasar previamente por comités de la Comisión en Bruselas para que los Estados miembros los analizaran, que podrían haberlos condicionado (con exigencias y disposiciones abusivas para utilizar determinadas empresas o tecnologías para llevarlos a cabo) o simplemente vetarlos o bloquearlos (pidiendo la realización de otros, etc.). En suma, nos evitábamos un montón de problemas y muchos dolores de cabeza.

En la rueda de prensa del presidente González al finalizar el Consejo, ya a las tres de la mañana, este declaró que «los resultados del Consejo habían sido equilibrados y razonables», sin dar ninguna cifra. A la salida le pregunté por qué no había expuesto las increíbles cuantías logradas. Me contestó que no quería provocar a Helmut Kohl, quien naturalmente tenía un espía en nuestra rueda de prensa, y tendría que vender también los resultados del Consejo Europeo en su país. Además, le iba a necesitar en otras negociaciones y no quería presentarle como el pagano de la historia. El presidente González sabía ganar.

La delegación española había sido ubicada en las buhardillas del castillo de Edimburgo donde se celebró el Consejo Europeo. A Mitterrand con su delegación le correspondieron los salones del edificio, por ser jefe de Estado frente a presidentes de Gobierno; siempre la grandeur. En este caso las «buhardillas» se quedaron con la parte del león.

Edimburgo supuso no solo un acuerdo sobre el segundo Marco Financiero Plurianual 1993-1999, sino también la aprobación de la declaración danesa, que permitió a ese Gobierno lanzar un segundo referéndum que desbloquearía la ratificación del Tratado de Maastricht y la aprobación de la declaración sobre subsidiariedad y proporcionalidad, tan cara a Major (que había sido convenientemente neutralizada por nosotros); así como la aprobación de la decisión que fijaba de manera permanente las sedes de las instituciones comunitarias. Por último, dio luz verde a la apertura de las negociaciones de adhesión de los cuatro países de la AELC que lo desearan (Suecia, Finlandia, Noruega y Austria).

¡Todos estos temas son los que el presidente González había bloqueado hasta las tres de la madrugada del último día!

Cabe subrayar que, durante la presidencia británica de 1992 en Bruselas, España consiguió eliminar la discriminación fiscal que el Reino Unido aplicaba al jerez español en beneficio de los vinos de sus antiguas colonias, como Sudáfrica, supuestamente jereces. La noticia fue muy bien recibida en Jerez y Sanlúcar de Barrameda. ¡Para conseguirlo tuvimos que bloquear en el Consejo de Ministros Ecofin la armonización fiscal de vinos y alcoholes durante dos años! Me invitaron a la Feria del Caballo de Jerez como reconocimiento, pero nunca tuve el tiempo de ir.

1992 era el último año para aprobar todas las medidas del Libro Blanco sobre el Mercado Interior. España aprovechó también esa ocasión para eliminar el denostado «mecanismo complementario de los intercambios» aplicado e impuesto a la fuerza a nuestras principales exportaciones agrícolas desde la entrada en vigor de nuestra Acta de Adhesión. Ese mecanismo se estableció para productos agrícolas muy sensibles y tenía por finalidad adecuar los intercambios a las posibilidades reales de los respectivos mercados, impidiendo así las importaciones excesivas que provocaran daños irreparables en los sectores correspondientes. En esa categoría se incluyeron todas las frutas y hortalizas, los vinos y las patatas tempranas de nuestra exportación. Si las ventas se disparaban, se suspendían las licencias de importación, al existir una vigilancia estadística muy precisa.

Ese año fue magnífico para España no solo por los Juegos Olímpicos y la Expo de Sevilla sino también por los éxitos conseguidos en la CE y los ingentes recursos obtenidos en Edimburgo.

18

Finalmente, Schengen

Cuando fui nombrado secretario general de las Relaciones con la CE en marzo de 1991, España había iniciado la recta final de su negociación para la adhesión a los acuerdos de Schengen. Heredé el puesto que ocupaba el embajador Rafael Pastor (mi predecesor en la Secretaría General de las Relaciones con la CE) en calidad de presidente de la delegación española que había llevado a cabo la negociación hasta ese momento.

Cuando España firmó el Acta de Adhesión a la CE el 12 de junio de 1985, aún no se había firmado el primer acuerdo Schengen, el Acuerdo Marco, que lo fue dos días después. A pesar de ello no nos invitaron a firmarlo, y solo fue suscrito por Francia, Alemania y los tres países del Benelux. Es verdad que nuestra Acta de Adhesión aún se debía ratificar. También había otro factor que fue seguramente el que más influyó: España tenía un periodo transitorio de siete años que impedía la libre circulación de trabajadores y que para Luxemburgo se extendía a diez (en este caso por miedo a Portugal). Curiosamente, tampoco habían invitado a Italia, país fundador de la CE.

Cuando asumí la presidencia de la delegación española que negociaba los acuerdos de Schengen había algunos expedientes abiertos que aún se estaban discutiendo y que se tenían que acordar antes de la firma, a saber:

1. En primer lugar, mejorar el control de nuestras fronteras exteriores, especialmente las del sur, así como las de los aeropuertos. Los aproximadamente mil quinientos guardias civiles que prestaban sus servicios en los Pirineos quedarían disponibles para su traslado al sur. Aprovechando esta ocasión se creó la Guardia Civil del Mar, que hoy en día dispone de varias docenas de unidades navales, inexistentes en 1985.

2. Había que instaurar el visado a los países del Magreb (Marruecos, Argelia y Túnez) y a la República Dominicana. Con Marruecos y con los dominicanos se vivió un drama, pero esa decisión benefició a España al permitir un mayor control de la inmigración irregular a nuestro país. En 1991 no había pateras procedentes del Magreb, pero no hacían falta porque los inmigrantes entraban libremente por la frontera terrestre de Ceuta y Melilla o cogían un ferry con destino a la península. Los dominicanos afluían vía aérea sin límite ni control alguno al no exigirse ningún visado. Schengen nos hizo un gran favor.

3. Estaba planteado el problema de Ceuta y Melilla, ciudades a las que accedían diariamente miles de marroquíes para comerciar. Si se hubiese aplicado la obligación de visado a esa población marroquí flotante de las regiones de Tetuán y de Nador que entraban y salían todos los días de ambas plazas, se habría colapsado su comercio transfronterizo. Para resolver este problema, se acordó que España podía dar unos pases especiales a los habitantes residentes marroquíes de las provincias de Tetuán y de Nador eximiéndoles de visado. El control sistemático para la entrada en el resto de España, y por tanto en la zona Schengen, se haría en los barcos y aviones que salieran de las dos plazas españolas, ya con sus visados correspondientes. De esa manera se pudo continuar con el tráfico transfronterizo sin mayores dificultades. Para Schengen, Ceuta y Melilla quedaban de facto fuera de su zona, a efectos del control de sus fronteras.

Resueltas las tres cuestiones pendientes, el 25 de junio de 1991 el Pentalux firmó en Bonn con España y Portugal el Acuerdo de Adhesión de nuestro país a los acuerdos de Schengen de supresión gradual de los controles comunes, tal como quedaron enmendados por el protocolo de adhesión del Gobierno italiano firmado en París el 27 de noviembre de 1990, que ya se había adherido, finalmente, antes que España.

Con ello pasé a ser el representante de España en el Grupo Central de Schengen que gestionaba el espacio bajo las órdenes de un comité ejecutivo ministerial (del que formaba parte mi secretario de Estado Carlos Westendorp).

LAS NUEVAS REGLAS EXIGIDAS POR FRANCIA

Pocos días después, Francia nombró a un nuevo representante en el Grupo Central, el enarca y prefecto Bernard Hagelsteen, hombre muy meticuloso y ambicioso que traía firmes instrucciones para endurecer la posición francesa. Hay que recordar que los acuerdos Schengen no implicaban una inmediata eliminación de los controles en las fronteras interiores, sino que iniciaban un proceso para su eliminación gradual. Hasta ese momento se habían ido adoptando diferentes medidas para posibilitar esa eliminación algún día, que aún no había llegado. Por tanto, cuando España se adhirió, todavía subsistían plenamente esos controles fronterizos y la llegada de Hagelsteen significaba que Francia iba a exigir nuevas condiciones para su levantamiento, ni más ni menos.

Concretamente Francia, bajo presidencia luxemburguesa, exigió la elaboración de una lista de medidas, acuerdos y acciones que se debían adoptar y acordar antes de la eliminación de los controles en esas fronteras interiores. Francia siempre utilizaba la misma técnica, la de los préalables (condiciones previas), para conseguir lo que se proponía antes de dar su luz verde definitiva. Finalmente, se llegó a un acuerdo en el Comité ejecutivo de ministros Schengen, en junio de 1992, sobre la necesidad de tomar medidas y convenir acuerdos en ocho temas, de resolución previa al levantamiento y eliminación de los controles en las fronteras interiores Schengen, a saber:

1. Estructura en los aeropuertos. Había que configurar una estructura que separara los flujos de los pasajeros de la zona Schengen de los de la zona internacional para posibilitar un control efectivo y homogéneo.

Esta medida requirió la realización de obras importantes en casi la totalidad de los aeropuertos de más tráfico, incluyendo Barajas y El Prat. El tema era más peliagudo en los aeropuertos en forma de estrella, no rectangulares, como el Charles de Gaulle de París o el Schiphol de Ámsterdam.

2. Construcción y puesta en marcha del Sistema de Información Schengen (SIS). Esta era una base de datos a establecer en un ordenador central en Estrasburgo conectado a ordenadores centrales nacionales, que a su vez tendrían que serlo a todos los puestos fronterizos, terrestres, marítimos y aéreos, y a todos los consulados de cada Estado miembro. El sistema dispondría de varias listas: una de personas no admitidas en el espacio Schengen, una relación de personas buscadas por la policía o la justicia de cada uno de los Estados, una lista de testigos reclamados y una relación de vehículos robados, todas ellas sumas de las que proporcionaran los Estados miembros.

Esta medida fue especialmente difícil de poner en marcha por consistir en un sistema informático y de telecomunicaciones entre ocho países (los cinco fundadores más Italia, España y Portugal) con miles de conexiones. El sistema consistiría en un hit-no hit (respuesta breve, sí o no) en tiempo real para permitir una consulta inmediata desde cada terminal para, por ejemplo, dar o denegar un visado o localizar y detener a una persona.

Costó mucho dinero y tiempo conseguirlo. El SIS central español, instalado en la Castellana y luego en El Escorial, ascendió con sus ramificaciones a más de 6.000 millones de las antiguas pesetas.

3. Control de la circulación de estupefacientes autorizados. Esta cuestión era muy sensible porque en países como Países Bajos la posesión de drogas blandas (hachís) para uso personal hasta cinco gramos estaba permitida (en los célebres coffee shops), mientras que en Francia no se autorizaba ni la metadona. Nuestra legislación, permisiva en aquel momento (no eran delito pequeñas cantidades para consumo personal), no nos facilitó la discusión sobre el particular.

Finalmente, la solución consistió en que los países como Países Bajos o nosotros que autorizaban o toleraban la posesión de drogas blandas lo podrían seguir haciendo en su territorio nacional, pero no sacarlas a otros países. En beneficio de los enfermos y personas bajo tratamiento médico de desintoxicación, se negoció la cantidad de metadona que podrían llevar en sus viajes por el espacio Schengen como medicación particular.

Francia estuvo intratable en este tema. Creó una grave situación de crisis política con Países Bajos. Al final la situación se desbloqueó a nivel ministerial y se firmó un compromiso en virtud del cual Países Bajos se comprometía a luchar contra el narcotráfico y se autorizaban patrullas policiales conjuntas con Francia en los trenes entre Ámsterdam y París.

4. Elaboración de una instrucción consular común. De este modo, todos los consulados tendrían protocolos de actuación uniformes. Desde el principio de los acuerdos Schengen ya existía una lista común de países a los que se exigía visado obligatorio y otra de países exentos de visado (Estados Unidos, Austria, etc.). Era la zona intermedia de países sobre los que no hubo acuerdo, lo que no gustaba a Francia, ya que en esos países cada Estado miembro de Schengen podía imponer o no visados. Con el tiempo esta tercera categoría desapareció.

5. Procedimiento para verificar e inspeccionar el funcionamiento efectivo de los controles fronterizos exteriores de todos los Estados miembros. Era un tema muy delicado que afectaba a la soberanía. Se desechó la participación de la Comisión de la CE (que solo asistía a todas las reuniones como observadora con derecho a hablar, pero sin voto), al no ser competencia comunitaria. Finalmente, y a propuesta de la presidencia española de Schengen, se acordó que sería una troika de Estados miembros los que inspeccionarían los controles en las fronteras, rotando.

El mismo sistema se aplicó al control de los consulados, aunque en ellos sí participó la Comisión, pues los visados de corta duración eran competencia comunitaria (máximo de noventa días dentro de un periodo de seis meses).

6. La cooperación policial. Fue sin duda un tema complicado. Cuestiones como los límites a fijar para la persecución en caliente transfronteriza recordaron los fantasmas del pasado. Los portugueses querían evitar que la policía española llegara a Lisboa y los franceses que nuestros policías persiguieran con saña a hipotéticos etarras. Al final, se llegó a un acuerdo que tranquilizó a los Estados miembros sin anular las operaciones policiales transfronterizas: un límite de dos horas ininterrumpidas o cincuenta kilómetros desde la frontera. En realidad esa persecución en caliente solo se había llevado a cabo en contadas ocasiones.

Schengen estableció un sistema de cooperación policial bilateral llamado Sirene, paralelo al SIS, que hoy en día funciona a la perfección y que permite cooperar bilateralmente con la policía, con eficacia, gran discreción y rapidez, sin pasar por ningún sistema central ni por el SIS. La relación es exclusivamente bilateral y muy fluida.

7. Legislación nacional sobre protección de datos personales. Al existir un SIS, hubo que habilitar una legislación nacional uniforme. España en aquellos momentos carecía de tal legislación, que tuvimos que elaborar y aprobar.

8. Normas de asilo uniformes. Se constató que este tema era muy difícil y se reenvió a la CE de Bruselas, esperando que la Unión Europea algún día llegase a un acuerdo.

Calmamos a Francia después de cientos de debates, reuniones y no pocas tensiones. Aún recuerdo una cena mano a mano con el delegado francés Bernard Hagelsteen que duró cinco horas, en la que no paró de exigir a España mil y una medidas. Incluso nos envió una delegación del Senado francés para entrevistarse con nuestra policía, nuestros jueces, diplomáticos y parlamentarios. Logramos pasar el «examen».

Al final Francia aceptó eliminar los controles después de un último ataque furibundo a Portugal realizado por el propio ministro delegado de asuntos europeos francés, Alain Lamassoure, que casi causa un incidente diplomático. La eliminación de los controles interiores se llevó a cabo en todo el espacio Schengen en 1995. Fue un resultado feliz después de un calvario de préalables, que la presidencia española de Schengen había conseguido solucionarlos uno a uno con gran paciencia.

Más adelante, en el Tratado de Ámsterdam de 1997, Schengen y su acervo se «comunitarizaron» con el opting out del Reino Unido, que, sin embargo, quiso participar en la cooperación policial. Hubo que tratar nuevamente el caso de Gibraltar, lo que se arregló satisfactoriamente en el propio texto del Tratado. Esta negociación la hice en la propia CIG de Ámsterdam con el negociador del Tratado, mi colega el embajador británico Stephen Wall.

En este caso, una cooperación reforzada por fuera del Tratado como lo fue Schengen cumplió su objetivo al «comunitarizarse», finalmente facilitando una mayor integración. Fue un último recurso, porque el Reino Unido siempre saboteaba cualquier intento de avance en esta materia.

PRESIDENCIA ESPAÑOLA DE SCHENGEN

Antes, en el momento más delicado de la organización (segundo semestre de 1992 y primer semestre de 1993), cuando el representante francés en el Grupo Central, Hagelsteen, endureció las condiciones que se requerían para una efectiva eliminación de los controles en las fronteras, España tuvo la presidencia de Schengen, lo que implicó lidiar con las ocho condiciones previas que al final de dicho periodo se acordaron felizmente (salvo el asilo, que permanecía a nivel de Unión Europea).

Ejercimos primero nuestra presidencia durante seis meses y nos la prorrogaron por otros seis. Nuestros socios nos lo pidieron por haber sido muy eficaces. Yo mismo presidí el Grupo Central ese año, a lo largo del cual conté con un colaborador directo, mi jefe de gabinete Francisco Millán Mon, muy inteligente y dotado para resolver problemas agudos con un análisis y una capacidad crítica fuera de lo normal, además de trabajador infatigable y apasionado, sin horario alguno y dispuesto a viajar sin límite (posteriormente fue eurodiputado en varios mandatos). También fui asistido por Itziar Taboada, diplomática competente y dedicada que nunca perdía los nervios. En mi equipo figuraba asimismo un subdirector general del Ministerio del Interior, Luis Luengo, que resolvió todos los problemas que iban surgiendo con dicho ministerio con espíritu muy constructivo. Era un policía, ingeniero de telecomunicaciones, de primerísima categoría profesional y humana. Fue también un magnífico asesor en temas policiales y de fronteras.

No hay que olvidar que, al ser un mundo no comunitario, las propuestas escritas las tenía que hacer la presidencia, porque la Comisión no tenía apenas protagonismo, razón por la cual esta función supuso un volumen de trabajo gigantesco para mi equipo, relativamente reducido. No estar bajo Bruselas y no tener la ayuda de la Comisión se pagaba con sangre. Cuando nos prorrogaron el cargo de presidencia otro semestre, mi equipo me quería linchar.

Al final de nuestra segunda presidencia organicé una reunión con mis colegas del Grupo Central en Santa Cruz de La Palma, capital de la isla de La Palma, donde estuvimos aislados del resto del mundo durante tres días, en los que cerramos todos los acuerdos sobre las condiciones. Naturalmente visitamos y recorrimos la isla, incluyendo los telescopios del Roque de los Muchachos en su cima. Eso sí, después de haber concluido los acuerdos.

Como he dicho Schengen se «comunitarizó» en Ámsterdam, aunque luego los controles volvieron circunstancialmente en algunas fronteras interiores por problemas migratorios (por Francia, Austria y Suiza con Italia, o por los países del Este frente a los irregulares sirios y afganos), o por el COVID.

Sin embargo, conviene destacar que el sistema Schengen era incompleto. En primer lugar, al ocuparse únicamente de la libre circulación de extranjeros para estancias cortas (noventa días en no más de seis meses) excluía todas las residencias de mayor duración, con lo que el derecho de residencia y el de trabajo quedaban a la decisión soberana nacional, fuera de Schengen. En segundo lugar, no tenía normas que regularan la cooperación judicial, enorme laguna que luego supliría la euroorden propuesta por España en las negociaciones de Ámsterdam, y que prosperaría tras el atentado a las Torres Gemelas, cuando se aprobó una decisión marco del Consejo de la Unión Europea del 13 de junio de 2002 sobre la orden de detención europea y sus procedimientos. Fue una revolución y solventó miles de casos, arrumbando el viejo mecanismo de la extradición.

19

El triunfo de la integración de la Comunidad Europea

EL «FONDILLO»

Cuando terminó de aplicarse el Libro Blanco de lord Cockfield y se aprobaron sus trescientas medidas, eliminando de esta manera cientos de obstáculos técnicos a los intercambios sobre el mercado interior antes de diciembre de 1992, se pudo decir que finalmente el «mercado común» era una realidad, aunque aún quedaban flecos, como las telecomunicaciones y la energía, entre otros.

En ese momento los países de la AELC, apoyados por la Comisión, por el Reino Unido e Irlanda, propusieron que se les aplicaran las disposiciones de ese mercado interior, ampliando el Acuerdo de zona de libre cambio que ya tenían con la CE. Con ese objetivo negociaron desde 1992 un nuevo acuerdo con la Unión que creó un Espacio Económico Europeo (EEE), que entró en vigor el 1 de enero de 1994. Ello implicaba que los países de la AELC rectificaban y reconocían que el modelo de la CE de un gran mercado con una unión aduanera era superior al suyo de simple zona de libre cambio.

Naturalmente los países de la AELC tenían que someterse a las reglas decisivas internas de la CE (solo se les oía para que dieran su opinión, pero no podían vetar las propuestas de la Comisión ni los acuerdos de la CE, que mantenía su autonomía completa). También tenían que respetar las decisiones de la Comisión sobre ayudas públicas y las del Tribunal de Justicia sobre la interpretación de la legislación del mercado interior. Solo les quedaba el camino de denunciar todo el acuerdo y salir del EEE.

España aceptó la demanda de la AELC con dos condiciones sine qua non. En primer lugar, que se concluyera un protocolo agrícola especial con mayores liberalizaciones en ese campo; en segundo lugar, que los países de la AELC financiaran un fondo de cohesión especial, que luego los españoles denominamos «fondillo» para distinguirlo del auténtico Fondo de Cohesión CE, destinado también a los cuatro países de la cohesión de la Unión Europea (España, Portugal, Grecia e Irlanda).

Pensé que, si algunos países de la AELC accedían a ese mercado muy mejorado, tendrían que pagar también una compensación, tal como había ocurrido en el Acta Única. En efecto, los Diez incluyeron un título sobre cohesión por primera vez en el articulado del Tratado de Roma cuando pasaron a mayoría cualificada las decisiones de armonización legislativa del mercado interior. En suma, pagaron ese precio de solidaridad con ese nuevo título de cohesión. No había que dar mal ejemplo, ya que si los países ricos de la Unión Europea veían que se podía acceder al gran mercado sin ofrecer cohesión, algún día podrían pensar en salirse de la Unión e incorporarse al EEE de la AELC.

Consulté esta idea con el diplomático español Pablo Benavides, en ese momento director en la Comisión y responsable de las relaciones con la AELC. Analizamos los pros y los contras de abrir un frente negociador de signo incierto. La idea le pareció viable y estuvo de acuerdo dado el enorme interés de la AELC en el mercado interior, aunque no sería nada fácil conseguirlo. Después de oírle y sopesar los riesgos, decidí proponer a Madrid esa nueva idea, que se aceptó.

Al principio los países de la AELC se rasgaban las vestiduras llevándose las manos a la cabeza, con los alemanes supuestamente «escandalizados de la osadía de España de esquilmar a los pobrecitos de la AELC» (todos con rentas per cápita muy superiores a la media comunitaria). Alemania alegó que los de dentro ya contribuían suficiente a la cohesión y que no había por qué exigírsela a la AELC. España siguió defendiendo su tesis, sola de nuevo, sin apenas apoyo, más bien con el silencio de Irlanda, Portugal y Grecia (explicable quizá porque Portugal e Irlanda eran dos exmiembros de la AELC). Me ayudó en esta negociación mi consejero diplomático Enrique Viguera, un hombre inteligente, equilibrado, siempre bien dispuesto y muy trabajador.

En una de las broncas ministeriales que tuvieron lugar mientras se discutía este tema, el ministro Francisco Fernández Ordóñez, que lo defendió con gran decisión, se enfadó en grado sumo ante el tono y la negativa a aceptar nuestra demanda, por un lado, de los «aliados» de los países de la AELC en la Unión Europea, (el Reino Unido y Dinamarca, exmiembros AELC) y, por otro, de Alemania (de manera incomprensible porque esta vez no era la pagana). Mi ministro abandonó el Consejo y anunció con voz clara y alta en el micro que me dejaba a mí al frente de la delegación española; «dejo a Elorza», dijo, en tono amenazador. No sabía lo que pensaba el ministro de mí exactamente, pero en esa ocasión quedó claro que me consideraba un negociador duro e inflexible, por decirlo amablemente, y que era consciente de mi fama al respecto.

La delegación española siguió impávida sosteniendo nuestra propuesta, explicando una y otra vez nuestras razones. La principal era que no comprendíamos la reacción de los países ricos de la Unión, porque ese dinero iba a contribuir a facilitar la convergencia real acercando el día en el que no tuviéramos que recurrir a los fondos estructurales. Ese argumento les enfurecía en especial. La sesión ministerial concluyó sin acuerdo alguno.

Finalmente, semanas más tarde, ante nuestra determinación y firmeza los países de la AELC se vieron obligados a ceder y a aceptar la creación de un fondo de cohesión especial con dinero de sus presupuestos nacionales para financiar proyectos en los cuatro países beneficiarios del Fondo de Cohesión de la Unión (España, Grecia, Irlanda y Portugal). España se llevó la parte del león porque recibiría el 55 por ciento (su cuota, por población y por renta per cápita, de dicho Fondo). En su primera aplicación el Fondo de Cohesión Especial AELC ascendió a 500 millones de euros de donación y 1.500 millones de créditos financiados por ellos, pero utilizando la intermediación del BEI). Este mecanismo continuó aplicándose por Islandia, Noruega y Liechtenstein cuando los países de la AELC se adhirieron a la CE o siguieron sus propios pasos, como Suiza (por ejemplo, de 2004 a 2009 se acordó dotarlo de 1.300 millones de euros, que los noruegos financiaron al 97 por ciento).

Toda historia tiene su lado amable y divertido. Con parte de ese dinero, España financió la restauración de algunas de nuestras mejores catedrales románicas y góticas, con gran escándalo de los medios luteranos y protestantes de los países de la AELC.

En el mundo de Bruselas la imaginación y el tomar iniciativas bien estudiadas pagan, aunque generen controversia, como lo prueba de nuevo este caso. Después de todo, muchos de los Estados ricos de la Unión quedaron encantados de que sus socios de la AELC tuvieran que contribuir como lo hacían ellos, máxime porque cuanto más recibieran los cuatro países de la cohesión, antes saldrían del Fondo de Cohesión CE, al mejorar sus niveles de vida y acercarse a la media comunitaria, como ocurrió con España. Era una situación win-win.

LAS NEGOCIACIONES DE AMPLIACIÓN CON LOS PAÍSES DE LA AELC

Como ya se ha expuesto, el Consejo Europeo de Edimburgo de diciembre de 1992 decidió iniciar las conversaciones para la adhesión de los países de la AELC que lo quisieran, esto es, Suecia, Finlandia, Austria y Noruega. Suiza e Islandia se habían autoexcluido desde el principio.

Suiza lo hizo por el egoísmo de su élite, al ser un país muy rico, pero también celoso de su independencia en medio de gigantes europeos que en alguna ocasión le habían invadido, como la Francia napoleónica. El secreto bancario, que querían mantener, y la democracia directa, que permitía referéndums populares para tomar decisiones e incluso abrogar leyes (era incompatible con el principio de la CE de la primacía del derecho comunitario sobre el derecho nacional), fueron también razones para no solicitar una adhesión a la Unión. Incluso por referéndum popular se negaron a entrar en el acuerdo CE/ AELC del EEE en diciembre de 1992 porque implicaba someterse a la Comisión, al Tribunal de Justicia y a no tener veto sobre la legislación comunitaria.

Islandia se autoexcluyó porque no quería que la Comisión dictara sus TAC pesqueros (total autorizado de capturas) y cediera cuotas pesqueras a flotas extranjeras. Hay que recordar que en los años setenta los islandeses cañonearon la flota pesquera británica para que abandonara su ZEE, ¡al país de la Royal Navy! Más tarde, cuando su economía quebró llamaron a las puertas de Bruselas para un rescate económico pidiendo la entrada en el club de la Unión, que fue contrario en ese momento a abrir esas negociaciones con la isla.

Las negociaciones de adhesión de los cuatro países de la AELC no planteaban ningún problema significativo a España, salvo el de los votos en el Consejo, ya que la entrada de cuatro países ricos y desarrollados desequilibraba esa institución, como se verá más adelante.

Fui el responsable de dirigir y coordinar la posición española sobre la ampliación desde Madrid en mi calidad de secretario general de las Relaciones con la CE en la Secretaría de Estado de la CE. Celebré múltiples reuniones con los distintos ministerios interesados para elaborar y acordar nuestra posición negociadora. Además, realicé visitas previas a las capitales de los cuatro países candidatos para oír sus puntos de vista, sus motivaciones y conocer personalmente a sus negociadores.

Nuestro país aprovechó esta negociación para resolver algunas cuestiones aún pendientes con la Unión y obtener los máximos réditos posibles de los países de la AELC. Así, en materia económica se abordaron los siguientes cinco puntos:

1. La negociación de la pesca. Este asunto se centró en dos cuestiones: en primer lugar, España dejó claro desde un principio que no podíamos aceptar que Noruega y Suecia accedieran a los caladeros comunitarios en mejores condiciones que las que aún se aplicaban a España, en especial la exclusión de acceso al box irlandés por un periodo de diecisiete años, de los que ya habían transcurrido nueve. En consecuencia, había que eliminar inmediatamente esa exclusión aplicable a nuestra flota como condición sine qua non para permitir el acceso a las aguas comunitarias de los buques noruegos y suecos.

En segundo lugar, se solicitó volver a los caladeros noruegos de su ZEE. Con ese fin, presentamos un documento a la conferencia negociadora con todas nuestras desideratas. Es verdad que en los años setenta España y Noruega habían firmado amigablemente un acuerdo por el cual nuestra flota fue retirándose gradualmente de aguas noruegas a lo largo de cinco años, con lo que ya no teníamos ninguna presencia en esa zona. Nuestra demanda, por tanto, más táctica que real, ponía a los Diez muy nerviosos, porque estos querían que Noruega entrara en la Unión, y una bronca pesquera (sector muy sensible en la costa noruega) podría ser utilizado por los partidarios del «no» en el ya anunciado referéndum que zanjaría, una vez acabadas las negociaciones, si Noruega se adhería o no a la Unión.

Precisamente esa fue la razón que nos llevó a presentar nuestras peticiones para presionar por el momento a los Diez para que renunciaran a excluirnos del box y para que Noruega nos diera garantías de que iba a respetar el Acuerdo de París sobre el archipiélago de Svalbard (Spitsberg), regulado por el Tratado de París de 1920. Dicho Tratado solo daba a Noruega algunos derechos soberanos que no incluían el acceso y la explotación ni de su minería ni de sus pesquerías, a las que España tenía pleno derecho en virtud del Tratado. Hacía décadas que nuestra flota pescaba sin problemas en Svalbard.

En la última sesión ministerial de la CIG de la adhesión de los países de la AELC sobre el tema pesquero, la delegación española tenía instrucciones firmes del ministro Javier Solana de ceder en nuestra pretensión de volver a pescar en aguas noruegas, pero luchamos durante horas para ver qué nos ofrecían. En primer lugar, aceptaron finiquitar nuestro periodo transitorio pesquero, dando entrada inmediata a nuestra flota al box irlandés, cuestión muy importante para España. En segundo lugar, nos dieron garantías sobre Svalbard. En tercer lugar, el presidente de la Comisión Jacques Delors en persona nos ofreció derechos de pesca en Rusia, lo que era peculiar porque la Unión Europea no tenía ningún acuerdo pesquero con Rusia ni lo estaba negociando. España, en cambio, sí tenía experiencia negociadora pesquera con Rusia. Yo mismo fui parte de una delegación que en los años ochenta pidió en Moscú derechos de pesca en aguas soviéticas. En esa oportunidad los rusos nos contestaron que solo nos los darían si nosotros les dábamos derechos pesqueros en aguas gallegas. Es decir, solo negociaban pesca por pesca. Evidentemente no llegamos a ningún acuerdo porque permitir el acceso de la flota rusa a Galicia hubiera sido recibido como un casus belli por los armadores y las cofradías gallegas y porque Occidente no lo habría aceptado, teniendo en cuenta que buena parte de los buques pesqueros rusos eran espías, y nada más apetecible que situarse en el corazón de la ruta atlántica, donde pasaba el tráfico África-Europa y parte del Europa-Norteamérica y Sudamérica Delors nos vendía solo humo. Por supuesto, no lo aceptamos.

Finalmente cedimos a pescar en aguas de la ZEE noruega por responsabilidad, una vez dinamitado el box y garantizado nuestro acceso a Svalbard. Finalizada la negociación, a la salida de esa reunión ministerial oí al presidente Jacques Delors decir a un acompañante: «Esta gente (España) es imposible. Les hemos dado decenas de miles de millones de euros y aún piden pescado noruego». Evidentemente Delors estaba en un grave error, España no negociaba solo por dinero y como todo país complejo teníamos muchos intereses y equilibrios que había que defender y que se trataban independientemente los unos de los otros. Un gran país es poliédrico, tiene mil orientaciones y ángulos.

Delors, en lugar de infravalorar a España, debería haber gestionado mejor la pesca, que era responsabilidad de su institución. Los noruegos estaban muy preocupados por cómo la Comisión iba la a administrar su pesca. Esa institución manejaba los datos científicos de manera flexible y con variables políticas, fijando sus propuestas de TAC y cuotas entre Estados miembros sin respetar del todo las recomendaciones de los biólogos. Los noruegos por su parte eran muy respetuosos con los datos biológicos de sus pesquerías y temían que si se adherían la Comisión no sería una buena gestora. Ese era el verdadero problema.

La retirada de la demanda española, que dejó de existir en ese momento, fue presentada por los negociadores noruegos como una gran victoria, que debería haber dado alas a los defensores del sí, si no fuera por el mencionado temor noruego a los servicios pesqueros de la Comisión.

En realidad el referéndum noruego no salió negativo por la pesca sino por el petróleo y el gas. El principal motivo del «no» fue que la Comisión quería quebrar el monopolio noruego de Statoil con la aplicación de medidas de la competencia CE y prohibir que dicho holding controlara toda la producción, distribución, venta al por mayor y al por menor del petróleo y el gas, así como su exportación. Statoil garantizaba un nivel de vida muy elevado a los noruegos y la creación de colosales reservas financieras muy importantes a las que no querían renunciar.

Al año siguiente, el embajador noruego me invitó a una cena en su residencia bruselense que daba en honor del ministro noruego de pesca. En el café dicho ministro me dijo que él había sido partidario del «no» y que por ello lamentó profundamente que España renunciara a seguir pidiendo derechos de pesca en su ZEE, lo que no le permitió asustar a su sector pesquero con la «armada» pesquera española. Le devolví su transparencia diciéndole que lo que España realmente perseguía era eliminar el box en aguas de la CE, que nos discriminaba frente a los Diez, y que «habíamos utilizado a Noruega» para conseguir acabar con esa prohibición de acceso. Ese era nuestro objetivo prioritario, aún más importante que volver a los caladeros noruegos, que eran más un señuelo que un objetivo real. Acabamos tomando muchos snaps, a los que los noruegos son muy aficionados porque brindan repetidamente por todo y por nada.

2. La segunda cuestión fue la exigencia sueca y finlandesa de incluir sus territorios árticos en las regiones del Objetivo 1 de la cohesión, aunque no tuvieran menos del 75 por ciento de renta per cápita sobre la media comunitaria. Invocaban que la densidad de población era menor a los seis habitantes por kilómetro cuadrado. Se me ocurrió una alternativa para darles satisfacción en este tema económicamente muy modesto pero que nos podía embarrar el Objetivo 1, muy importante para España porque el 45 por ciento de nuestra población vivía en regiones de Objetivo 1. Consistía en crear un nuevo objetivo, el 6, aplicable solo a las regiones con una densidad de menos de seis habitantes por kilómetro cuadrado, lo cual no interfería con nuestro querido Objetivo 1, que no deseábamos desnaturalizar. La idea prosperó en Bruselas y se aceptó por unanimidad, satisfaciendo en este punto a nuestros nuevos amigos nórdicos.

3. Exigimos que la parte proporcional del «fondillo» que iban a dejar de pagar al abandonar la AELC fuera transvasada al Presupuesto CE, y allí fueron 324 millones de ecus (108 por año durante tres años), cifra de la cual España se llevaría el 55 por ciento. La CIG lo aceptó.

4. La agricultura era de máximo interés para España por el potencial crecimiento de importación en la AELC de nuestras frutas y hortalizas, vino y productos agrícolas transformados. La negociación fue muy sencilla porque los cuatro aceptaron la PAC sin apenas ningún periodo transitorio temporal.

5. España se opuso frontalmente a la pretensión sueca de obtener un mecanismo de compensación tipo cheque británico. Suecia iba a ser contribuyente neto desde el primer año de la adhesión, igual que Finlandia y Austria. El país del norte razonaba utilizando el argumento británico «como tengo una agricultura muy reducida, me tienen que compensar mi fuerte contribución a la PAC». Les desengañamos y, finalmente, comenzaron a pagar entre el 0,4 y el 0,5 por ciento de su PIB. Lo que sí les aceptamos fue una devolución degresiva de su contribución, pequeña, a cero, para que su economía se adaptara gradualmente a la CE durante dos años.

Nos opusimos además a la demanda de «cheque sueco» porque vimos que Alemania estaba expectante de lo que conseguiría Suecia como conejillo de Indias. En efecto, en las negociaciones de diciembre de 1999 del Consejo Europeo de Berlín del siguiente Marco Financiero Plurianual, el tercero, Alemania solicitó un «cheque» como contribuyente neto, igual que Suecia, Austria y Países Bajos, como se verá más adelante. No pudieron invocar ningún precedente y no se les concedió.

LOS VOTOS EN EL CONSEJO: LA DECLARACIÓN DE IOÁNINA

La cuestión decisiva, de naturaleza política y económica, era el gran impacto que la entrada de tres o cuatro nuevos socios ricos y desarrollados tendría sobre los equilibrios de las votaciones en el Consejo de Ministros de la Unión.

Alberto Navarro, director general en la Secretaría de Estado, y yo llegamos a la conclusión de que los votos de esos nuevos países desequilibrarían el Consejo, y perjudicarían enormemente a España. Eran países muy desarrollados, liberales y abiertos económicamente hablando, razón por la que votarían con sus hermanos del norte (Alemania, Países Bajos, etc.) en contra del sur y de España.

A doce, España gozaba de una posición envidiable a pesar de disponer de solo ocho votos en el Consejo, cuando los grandes tenían diez. Nuestros ocho votos más diez de uno de los grandes (Francia o el Reino Unido, países con los que más votábamos), más otros cinco de uno mediano (Grecia o Portugal, que votaban mecánicamente con nosotros, muchas veces sin concertación alguna), nos daban los veintitrés de la minoría de bloqueo. Un estudio finlandés sobre el voto en el Consejo desveló que a doce España tenía el máximo poder en el Consejo.

Si entraban tres o cuatro países desarrollados (lo eran todos los de la AELC), la minoría de bloqueo pasaría a ser de veintiséis o veintisiete votos en lugar de los veintitrés anteriores, con lo que no tendríamos casi nunca minorías de bloqueo en materias muy importantes que en la CE se deciden por mayoría cualificada. Por ese motivo, España planteó el problema y reclamó o bien el mantenimiento de la minoría de bloqueo en veintitrés votos (lo que era muy difícil de lograr porque la Comisión y muchos Estados miembros querrían mantener la regla no escrita que se había aplicado desde el Tratado de Roma, a saber, que la minoría de bloqueo representara al menos el 30-31 por ciento de los votos y la mayoría cualificada el 70-71 por ciento), o bien la reponderación de los votos al alza de los cinco grandes, los países más poblados. Para España esta última alternativa era favorable porque siempre necesitábamos que un grande nos acompañara en el voto para tener minoría de bloqueo. Si se subían más los votos de los países grandes, o si solo se subían esos, tendríamos nuevamente el equilibrio.

El Reino Unido y Grecia compartían nuestro punto de vista y formamos una sólida coalición que logró bloquear la adhesión desde diciembre de 1993 hasta marzo de 1994. Hubo una cena en la embajada británica ante la Unión en Bruselas con Javier Solana, nuestro ministro a la sazón, y Douglas Hurd, el ministro inglés de Exteriores, en la que se reconfirmó nuestra alianza.

Finalmente, después de haber aguantado meses llegó una orden de «arriba» para que buscáramos una fórmula para desbloquear la situación. Alemania clamaba por lograr las aportaciones netas económicas favorables de esos tres o cuatro países ricos que disminuirían su saldo negativo presupuestario y Helmut Kohl estaba perdiendo la paciencia. El Reino Unido, por su parte, también deseaba que sus exsocios de la AELC se incorporaran a la Unión y Grecia daba muestras de gran debilidad a pesar de ejercer la presidencia de la Unión.

Fue el secretario general del Consejo, el embajador Niels Ersboell de Dinamarca (exmiembro de la AELC), el que propuso una fórmula que podría funcionar por ser aparentemente atractiva, aunque para España era de muy dudosa eficacia y de difícil aplicación. Consistía en aprobar una decisión del Consejo, tipo Bechluss (norma del derecho alemán que solo obliga a los Gobiernos pero no a los particulares, que no podrían recurrirla ante el Tribunal de Justicia) en virtud de la cual, si al menos veintitrés votos se oponían a una propuesta en el Consejo, este «haría todo lo que estuviera en su poder para encontrar una solución satisfactoria que no fuera rechazada por al menos veintitrés votos». Esta parte era muy positiva, pero se añadía «en un plazo razonable». Aquí radicaba el primer problema de esa fórmula:¿quién determinaría ese plazo? Se parecía al compromiso de Luxemburgo de «no votar y aplazar el voto», pero ahí el aplazamiento es para siempre, aquí claramente no, era solo temporal. Además, la formula añadía otra frase: «Habría que respetar el reglamento interior del Consejo», que permitía a la presidencia, a la Comisión, si la apoyaban la mitad más uno de los Estados miembros o a la mitad más uno de los Estados miembros sin Comisión, exigir el voto y votar. Con ello esa fórmula no tenía garantía alguna porque si se votaba no habría ningún mecanismo para evitar la derrota, ya que la minoría de bloqueo al uso no sería la de veintitrés votos sino la de veintiséis o veintisiete, y la decisión votada sería de obligado cumplimiento.

La fórmula añadía una declaración aneja que convocaba a un futuro grupo de reflexión a analizar el sistema de votación en el Consejo (ponderación de votos, minoría de bloqueo, entre otros) y el número de comisarios, incluida la cuestión de los países grandes.

Se celebró una reunión en Bruselas en el edificio Charlemagne del Consejo a la que asistió Ersboell, el autor de la propuesta, mi colega el embajador representante permanente británico John Kerr, el secretario de Estado griego Giannos Kranidiotis y yo. Presenté una serie de enmiendas para mejorar el texto de Ersboell que no fueron aceptadas por él (que claramente quería ayudar a los países de la AELC). Mi colega británico no se pronunció y apenas habló, me pareció que estaba ya resignado a perder esta batalla, cosa rara en Kerr. El griego había abandonado la partida, claramente, y tampoco intervino.

Al salir de la reunión pensé que estábamos destinados a perder, ya que esa fórmula no sería suficiente o eficaz. Si Madrid no quería defender mis enmiendas para mejorar la fórmula Ersboell no había ninguna oportunidad de ganar esta confrontación. En todo caso la coalición se había esfumado al retirarse el Reino Unido y Grecia, estábamos solos. Al salir dicté una nota para mis superiores con las enmiendas que proponía en el texto para hacerlo operativo y eficaz para España. Esa nota no tuvo ningún efecto ni seguimiento subsiguientes. Madrid había dado por finalizada la contienda.

Pocos días después, el 30 de marzo, en la ciudad de Ioánina, del Epiro griego, citada en El conde de Montecristo de Alejandro Dumas, la presidencia griega convocó un Consejo de Ministros informal de carácter extraordinario al que asistió Javier Solana acompañado solo por su jefe de gabinete Miguel Ángel Carriedo. Ese Consejo aprobó la fórmula Ersboell y la denominó Declaración de Ioánina, que la acompañó la declaración aneja citada más arriba, sin ningún cambio. Ambos documentos se incorporaron al Acta de Adhesión con los países de la AELC. Las negociaciones de adhesión habían finalizado y el 1 de enero de 1994, después de haber ratificado el Acta por los Doce, tres nuevos Estados entraron a formar parte de la Unión Europea, Noruega quedó fuera por haber vencido el «no» en su referéndum.

España había perdido la partida de Ioánina, pero no la guerra. El compromiso de convocar un grupo de reflexión que analizaría el tema de los votos en el Consejo y el número de comisarios permitió a España mantener el tema vivo sobre la mesa de la Unión Europea y luchar de nuevo en las negociaciones de Ámsterdam y luego en las de Niza donde triunfamos plenamente. Nunca hay que tirar la toalla en Bruselas.

La Declaración de Ioánina, con la pseudofórmula de un compromiso de Luxemburgo degradado y aguado, se invocó solo una vez. Se constató que casi todos los Estados miembros se oponían a que se utilizara y por ello quedó en letra muerta.

LAS NEGOCIACIONES CON SUIZA

La entrada de los tres desarbolaba a la AELC y al EEE. Suiza quedaba descolocada, razón por la que en diciembre de 1994 propuso a la Unión Europea una profundización de las relaciones, que incluiría su participación en el Programa Marco de I+D y la liberalización del transporte aéreo (aunque luego quebraría la compañía aérea Swissair) y del mercado interior (que pretendía casi a la «carta», especialmente en contratos públicos y obstáculos técnicos).

En aquel momento Alemania, Francia e Italia, sus grandes vecinos, eran los países con unas relaciones más intensas con Suiza. Sin embargo, fuimos nosotros los españoles los que diseñamos la estrategia negociadora, que la Comisión compró al cien por ciento. En efecto, en un viaje especial que realicé exprofeso a Bruselas propuse un esquema al director general de Relaciones Exteriores de la Comisión, el alemán Horst Krenzler, que aceptó en su totalidad sin ninguna modificación. Consistía en:

1. Añadir a los tres temas que quería Suiza un paquete de varios asuntos adicionales que interesaban a España, pero también a Francia, Italia y Alemania: transporte terrestre (Suiza ponía todo tipo de trabas y exigía el pago de tasas muy gravosas a los camiones extranjeros), un protocolo agrícola (para mejorar el acceso de los productos agrícolas hasta ahora con dificultades, dada su agricultura muy proteccionista) y la concesión de la «igualdad de trato comunitario» a todos los nacionales comunitarios que vivían, residían y trabajaban o que quisieran hacerlo en Suiza (concediéndoles la libertad de circulación, el derecho de residencia, la libertad para adquirir vivienda y el libre acceso al mercado laboral, autónomo o por cuenta ajena, a todos los nacionales de la Unión y a sus familias en Suiza, a los que ya estaban y a los que llegaran en el futuro).

Había más de cien mil españoles en Suiza que tenían un estatus limitado y restringido (obligación de abandonar el territorio suizo cada diez meses, imposibilidad de cambiar de cantón, obligación de mantenerse en su profesión sin poder practicar otra diferente, prohibición de convertirse en autónomo o de montar una empresa sin reagrupación familiar fácil). La igualdad de trato comunitaria les liberaría de esas cadenas.

2. Incorporé un elemento adicional muy importante, e incluso determinante. Consistía en que si Suiza no cumplía en un sector, caían todos. El objetivo de esta «cláusula cadena» que condicionaba el cumplimiento de cada sector al de los demás era evitar que en Suiza se convocara un referéndum popular que votara en contra del acuerdo que concedía a los comunitarios la igualdad de trato comunitario. En ese momento, si eso se producía, la Unión Europea podría denunciar automáticamente los acuerdos en todos los demás sectores.

Tuvieron que pasar cuatro años de debates y tensiones sin fin antes de que Berna rindiera la plaza, lo que hizo en una cena en París, territorio neutral, en el restaurante Grand Vefour ubicado en la plaza del Paláis Royal. Fue una cena exclusiva entre España y Suiza, sin ningún otro participante, ni siquiera la Comisión. Estuvimos solo Jakob Kellenberg, entonces secretario de Estado del Ministerio de Asuntos Exteriores (y posteriormente presidente del comité de la Cruz Roja Internacional), Alberto Navarro, director general de la Trinidad, y yo, que en aquel momento era el embajador representante permanente de España ante la Unión Europea en Bruselas. Una cena a tres.

La cena la pagó el suizo en todos los sentidos. Aceptó finalmente el paquete completo y la «cláusula cadena», eso sí, tascando los dientes. Solo me pidió que la Unión autorizara una cláusula de salvaguardia a la entrada de nuevos trabajadores o de personas en general si se superaban ciertos límites. Le insistí que España la aceptaría siempre que no se tocase bajo ningún concepto la igualdad de trato para los ya instalados y que se permitiera un crecimiento razonable de nuevas entradas. Lo asumió y los dos trasladamos a la Comisión ese «arreglo», que se incluyó finalmente en el acuerdo sobre igualdad de trato aprobada por los Quince.

Nuestros cien mil compatriotas pasaron a tener un trato comunitario y se libraron de su régimen de «ilotas».

El 21 de junio de 1999 se firmaron los varios acuerdos sectoriales en Luxemburgo con esa «cláusula cadena» incorporada y fueron ratificados por Suiza el 16 de octubre de 2000, tras un referéndum popular positivo que se celebró el 21 de mayo de ese año. Posteriormente esta técnica de paquetes con «cláusula cadena» se repetiría con otros nueve acuerdos puntuales (participación en Schengen, secreto bancario, etc.).

Nunca comprendí por qué un alemán de la Comisión, el director general Horst Krenzler, me compró la estrategia negociadora en un santiamén sin que los grandes vecinos opinaran o interfirieran. Quizá porque una vez más se constató que en la Comunidad y luego Unión Europea siempre ganan los que proponen y actúan a la ofensiva con ideas positivas.

Como ya había previsto, lamentablemente pasados unos años, en febrero de 2004, se celebró un referéndum popular en Suiza cuyo resultado fue un 50,3 por ciento en contra de la igualdad de trato laboral para los nacionales de la Unión Europea. La cláusula cadena obligó a Suiza a celebrar un segundo referéndum en septiembre de 2020 en el que se eliminaron todas las restricciones a los países comunitarios, esta vez con un resultado de 61 por ciento por ciento a favor.

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Sedes y oficinas

El 29 de octubre de 1993 se celebró en Bruselas un Consejo Europeo extraordinario presidido por el primer ministro belga Jean-Luc Dehaene. El punto más importante del orden del día era la decisión sobre las sedes de siete agencias u órganos comunitarios, incluida la del BCE, que estaban pendientes de asignación, con lo que bloqueaban la entrada en funcionamiento de sus agencias u oficinas principales.

España no tenía ninguna sede comunitaria y deseaba o bien la del Medio Ambiente, a radicar en Madrid (palacio Carderera, en el propio recinto del Retiro, elegido por el ministro Javier Sáenz de Cosculluela para no inclinarse por ninguna comunidad autónoma, al tener todas importantes competencias medioambientales), o bien la del Medicamento (posiblemente en Barcelona).

Alemania era la clara favorita cuasinombrada ab initio a la sede del BCE por razones obvias. Era el precio que pagar por compartir el marco y su modelo monetario. El único candidato alternativo, la City de Londres, se había autoexcluido voluntariamente con el opting out de la UEM.

El Reino Unido, que no tenía tampoco ninguna institución ni agencia comunitaria, postulaba a Londres como sede de la Agencia del Medicamento. Era un candidato formidable y se consideraba en el mundo de Bruselas que era un premio de consolación por haber sabido ser buen perdedor al haber aceptado la puesta en marcha de la UEM y el paso a la moneda única de otros Estados miembros.

Copenhague era nuestro competidor para la Agencia Europea de Medio Ambiente. Tenía el apoyo no solo de los países nórdicos sino de gran parte de los países de la Lotaringia (territorio en el centro de Europa donde reinó Carlomagno: Francia, Alemania, Países Bajos, Bélgica y Luxemburgo, además de la Marca Hispánica), por ser un país defensor y muy respetuoso con el medio ambiente. Por ello era un candidato temible.

Dehaene presentó una propuesta de compromiso elaborada con la Comisión de Jacques Delors en la que se asignaba a España la Oficina de Armonización en el Mercado Interior (esto es, marcas, diseños y modelos). Felipe González no aceptaba esa asignación, manifiestamente de rango político menor, razón por la que pidió a la delegación española que le diéramos argumentos para rechazar esa oferta. Como a nadie se le ocurrían ideas válidas, finalmente sugerí que se podían pedir condiciones imposibles o muy difíciles de ser aceptadas, concretamente las siguientes:

1. Que la Oficina de Armonización del Mercado Interior tuviera cinco lenguas oficiales, incluido el nuestro (inglés, francés, alemán, italiano y español).

Por primera vez el español sería aceptado en el mundo de la propiedad intelectual e industrial de Bruselas. El Convenio sobre la Patente Europea de Múnich, que no era comunitario, pero que España había ratificado a la fuerza, tenía tres lenguas (inglés, francés y alemán), y el proyecto de Acuerdo Comunitario sobre la Patente, que estaba en plena negociación, estaba vetado por España porque no se quería incluir el español como lengua paritaria. Como ya se ha dicho, España llevaba varios años vetando un acuerdo comunitario sobre marcas alegando que no se incluía el español entre sus lenguas oficiales.

Esta condición que exigíamos era, además, una provocación política para el presidente Dehaene porque tenía un país dividido entre «francófonos», los valones, y «holandeses», los flamencos, y nuestra condición llevaba consigo el ostracismo lingüístico para la zona que le votaba, Flandes.

2. La exigencia de la incorporación de una cámara de recursos como parte de la Oficina.

Ello implicaba que Luxemburgo, que tenía el monopolio de lo jurisdiccional en la Unión Europea, lo perdería. Por ello como segunda condición había que pedir la renuncia de Luxemburgo a reclamar tal cámara de recursos.

3. La concesión de una segunda oficina o agencia con su sede en España, posibilidad que se pensaba no existía.

El presidente González volvió a entrar en la sala del Consejo Europeo. Una hora después salió y nos informó que le habían aceptado las tres condiciones. Creí morirme porque pensaba que estábamos pidiendo la libra de carne sin sangre de El mercader de Venecia a Bélgica, a Luxemburgo y a la propia Comisión, que no tenía más agencias ni sedes que ofrecer.

Dehaene se tragó la marginación de su flamenco-holandés, Luxemburgo igualmente aceptó perder por primera vez una cámara de recursos y la Comisión se inventó una agencia que no estaba prevista ni pensada, la de Salud y la de Seguridad en el Trabajo, que en parte duplicaba la que ya existía en Dublín. Realmente le había hecho un flaco favor al presidente con mi asesoramiento fallido.

A la salida del Consejo felicité al secretario de Estado de Asuntos Exteriores alemán Hans von Ploetz (que luego sería embajador de Alemania en Moscú conmigo de colega en esa ciudad) por la sede del BCE. Él me contestó con sorna: «No siempre se puede ganar». Demostró que algunos alemanes no habían olvidado los éxitos de Maastricht y del Consejo de Edimburgo y que ahora nos tocaba sufrir su vendetta, además de que preferían a Copenhague por su magnífico récord medioambiental. En realidad nos ganaron porque en el paquete de sedes estaba la del BCE y España no podía ni quería bloquear a la UEM. Si no hubiera estado incluida habríamos bloqueado todo y probablemente hubiéramos conseguido la del Medio Ambiente, como casi siempre, por desgracia, a sangre y fuego. Por ello el presidente González aceptó la situación con filosofía; no podía enfrentarse a Helmut Kohl en esta ocasión con un bloqueo a su Banco Central que, no conviene olvidarlo, también era el nuestro.

En el vuelo de vuelta el presidente González nos hizo saber que ofrecería la sede de la oficina adjudicada a España a Alicante y la de la Salud y Seguridad en el Trabajo a Bilbao.

Años más tarde se constató que la Oficina de Marcas, Diseños y Modelos, que el 23 de marzo cambió su nombre por el de Oficina de Propiedad Intelectual de la Unión Europea, representó un éxito económico. En 2020 había 1.042 funcionarios de la Unión trabajando en sus instalaciones, además de cientos de becarios y externalizaciones. Asimismo, innumerables agencias y representantes de marcas, diseños y modelos de todo el mundo se habían instalado en la ciudad de las hogueras de San Juan. Ese mismo año se registraron 135.000 marcas y 100.000 dibujos y modelos. Todo ello frente a los ochocientos funcionarios de la Agencia del Medicamento de Londres y los 240 de la del Medio Ambiente de Copenhague. Cabía ese consuelo. No tenía brillo político, pero sí reportó grandes beneficios económicos, especialmente a Alicante.

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El virus del «núcleo duro»

EL CONSEJO EUROPEO DE CORFÚ DEL 24 Y 25 DE JUNIO DE 1994

En el Consejo Europeo de Corfú del 24 y 25 de junio de 1994 se acordó la convocatoria del grupo de reflexión que se había convenido en la Declaración de Ioánina para analizar los votos en el Consejo (que incluía su ponderación, la minoría de bloqueo, etc.) y el número de comisarios, en especial de los cinco grandes.

Jacques Delors intentó presidir el futuro grupo de reflexión y para ello colocó en el proyecto de conclusiones del Consejo Europeo unos puntos suspensivos, según nos informaron funcionarios de la Secretaría General del Consejo que habían preparado ese proyecto. Alertamos a Felipe González de esa maniobra, quien logró en la reunión del Consejo que esos puntos suspensivos se sustituyesen por las palabras «presidido por España». Posteriormente nuestro presidente designaría a Carlos Westendorp, entonces secretario de Estado, como presidente de dicho grupo.

MI NOMBRAMIENTO DE EMBAJADOR REPRESENTANTE

PERMANENTE ANTE LA UNIÓN EUROPEA, JULIO DE 1994

El 22 de julio de 1994 fui nombrado embajador representante permanente de España ante la Unión Europea en Bruselas, a propuesta del ministro Javier Solana. Volvía como «antiguo combatiente», como ya se ha dicho, título que se daba a los que habían pasado antes por el Coreper I de Adjuntos. Llegaba en un momento delicado, ya que nuestra segunda presidencia de la Unión Europea comenzaba once meses después, el 1 de julio de 1995.

Nada más llegar a Bruselas, como era tradición, el presidente del Coreper II de Embajadores de ese momento, el embajador representante permanente alemán Dieter von Kyaw, me invitó a almorzar a un restaurante de la plaza del Sablón, L’ecailler du Palais Royal, el mejor restaurante de pescado de la ciudad, para que nos conociéramos y para explicarme la agenda de la presidencia alemana y brindarme su apoyo. Era un prusiano puro cuya familia tuvo que salir de la Alemania del Este al final de Segunda Guerra Mundial, abandonando todas sus propiedades en manos de la ocupación soviética, como tuvieron que hacer millones de alemanes. Un drama. Era inteligente y competente pero no podía flexibilizar las instrucciones recibidas desde Berlín, que lo ataban, y por tanto corregir el tiro. Estimaba que la historia se había comportado injustamente con Alemania al no haberle dejado tener un importante imperio colonial como a ingleses y franceses. Noté que parecía tener un cierto complejo de superioridad por el hecho de ser alemán frente al mundo en general y un sentimiento de haber sido maltratado como alemán por los acontecimientos que tuvo que sufrir su país. Fue mi colega durante los muchos años que permaneció en Bruselas como embajador ante la Unión hasta principios de 2000. En ese periodo Alemania fue el principal adversario de nuestros intereses económicos, aunque no de nuestros intereses políticos. A ello habría que añadir la falta de química entre el canciller Gerhard Schröder y el presidente José María Aznar. Por mi parte, acabé cogiéndole cariño, entre otras cosas porque era siempre previsible, y eso era de agradecer.

Von Kyaw seguía de manera férrea sus instrucciones sin buscar otras alternativas y posibilidades para concluir una negociación. Creo que para él yo era una mezcla de héroe y demonio. Baste recordar una anécdota. En un tema financiero presupuestario agrícola en nuestro Coreper II de Embajadores, a la hora de exponer la posición de Alemania, Von Kyaw declaró: «Tengo las mismas instrucciones que Javier Elorza y por tanto tendría que votar lo mismo que España. No obstante, no voy a respetar mis propias instrucciones y voy a votar en contra». Pedí la palabra para advertirle con una sonrisa que tuviera cuidado porque «sus consejeros de Hacienda y de Agricultura (que estaban detrás de él en la delegación alemana) tomaban notas e iban a informar a sus ministerios, que no quedarían nada satisfechos con dicho cambio de voto de Alemania». Aquella negociación la ganamos nosotros sin que lograra su propósito.

A las semanas de ocupar mi puesto de embajador en 1994 en Bruselas la presidencia alemana cambió los temas presupuestarios del Coreper I de Adjuntos al Coreper II de Embajadores. Para mí fue una auténtica suerte, porque durante mis anteriores seis años en Bruselas había sido el embajador representante permanente adjunto encargado del Coreper I, que era el único responsable de ese Consejo de Ministros de Presupuestos. Era un experto en los temas presupuestarios y financieros, mientras que mis colegas los embajadores del Coreper II, que se enfrentaban por primera vez a estos asuntos, eran unos principiantes. Durante los siguientes cuatro años ganamos todas las batallas presupuestarias en el Consejo de Ministros de Presupuestos, que mi Coreper II de Embajadores preparaba, al haber los alemanes tan amablemente trasladado ese tema de Coreper.

EL DOCUMENTO KARL LAMERS-WOLFGANG SCHÄUBLE: EL «NÚCLEO DURO» Y LA EXCLUSIÓN DE ESPAÑA

El 1 de septiembre de 1994 Karl Lamers y Wolfgang Schäuble, políticos alemanes de la Democracia Cristiana (CDU) y de la Unión Social Cristiana de Baviera (CSU), respectivamente, publicaron un documento que propugnaba la progresión de la integración europea a través de la constitución de un núcleo duro que se compondría exclusivamente de Alemania, Francia y los tres países del Benelux, el célebre Pentalux, para llevar a cabo una unión económica y monetaria. La participación en la moneda común sería cuestión previa para ser parte de ese núcleo duro, cuyos componentes serían los únicos en poder proseguir avanzando en el proceso de integración. El documento excluía al Reino Unido por su falta de voluntad política, a Italia porque su Parlamento nunca apoyaba al Gobierno, dada su estructura bicameral disfuncional constitucional, y a España por sus «deficiencias estructurales», en suma, por su menor desarrollo económico y social. A los demás países no se dignaba ni mencionarlos. Ese núcleo duro realizaría por sí mismo armonizaciones fiscales, laborales y presupuestarias, así como de todas las políticas que tuvieran impacto en el mercado interior.

El documento, que «olvidaba» que había un Tratado de Maastricht con una UEM ya pactada, aunque aún no se hubiera llegado a la moneda única, produjo una gran conmoción política en Bruselas por el planteamiento autoritario y excluyente que implicaba. Felipe González hizo inmediatamente unas declaraciones en las que subrayaba que ese documento provenía de miembros de partidos políticos (CDU/CSU) y no del Gobierno alemán de Helmut Kohl y que en cualquier caso España tenía la firme voluntad de formar parte del primer grupo de países que pasaran a la moneda única. Su contestación era impecable.

En realidad, ese documento sirvió de vacuna y acicate para el Gobierno español, que comprendió que nada estaba ganado y que habría que cumplir con escrúpulos los criterios cuantificados del Tratado de Maastricht para formar parte del primer convoy y pasar a la moneda única.

Unos años después vino a Madrid Karl Lamers y dio una conferencia en el Hotel Palace, a la que yo asistí. Tuve el privilegio de intervenir antes que él. Le «agradecí» en nombre de todos los españoles su documento, que había espoleado a España para cumplir las condiciones fijadas en Maastricht. Le dije con una sonrisa que quizá sin su documento y su posición excluyente, España no se lo hubiera tomado tan en serio y no hubiéramos estado listos para pasar a la moneda única con el primer grupo de países. Concluí recordándole que España, aparcada fuera de Europa durante casi cuarenta años, no deseaba en absoluto quedar nuevamente descolgada del tren europeo de la integración, como había ocurrido en París con la CECA y en Roma con la CEE.

Lo evidente era que el documento, que por cierto no se discutió nunca en ningún foro de la Comunidad, abría una polémica política y doctrinal que iba a emponzoñar y enrarecer el ambiente europeo y que ese ambiente turbio estaría presente desde entonces como un fantasma en la vida de la Unión Europea. Y así ocurrió.

Hasta ese momento Francia y Alemania habían dirigido e impulsado el proceso de la integración a través de su «directorio». Kohl hablaba de que el último vagón no podía limitar la velocidad del convoy comunitario, se refería en concreto al Reino Unido. Era una imagen positiva de progresión en la integración, nunca excluyente salvo para los que no lo deseaban, como los británicos, que se excluían voluntariamente. En esa época el «directorio» francoalemán, nacido del Acuerdo del Elíseo de 1963, actuaba siempre como impulsor y en sentido positivo. El progreso, en todo caso, era siempre acordado (como se hizo en la UEM en Maastricht) por todos los que querían participar y estaba abierto también a todos, bastaba la voluntad de formar parte, y no había condiciones fijadas por unos e impuestas a los demás.

El nuevo planteamiento de Lamers-Schäuble cambió la ecuación e introdujo la exclusión forzosa, alejada del espíritu de los padres fundadores. Implicaba la fijación de reglas elegidas por algunos Estados en detrimento de y sin contar con los restantes, que se impondrían a los demás a la fuerza, incluso de manera sectaria. Ya no era una simple cuestión de voluntad, sino que se debía tener la capacidad para cumplir determinadas condiciones fijadas arbitrariamente por algunos en cuestiones que interesaban y afectaban a todos.

De la imagen amable de la integración de un «directorio» impulsor de la idea de Europa se había pasado al fantasma de la división, de las exclusiones y de las varias Europas, de distinta categoría y condición, y ¿por qué no un día enfrentadas?

Más tarde, esta idea se intentó suavizar con versiones más edulcoradas, como la de los círculos concéntricos planteada por Édouard Balladur, primer ministro francés: «No es necesario participar en la moneda única para integrarse en un círculo sobre la defensa o en Schengen», negando que esa participación condicionara el acceso a otras formas de integración. También se comenzaría a hablar de los «grupos de vanguardia» que volvían parcialmente a la idea del convoy de Helmut Kohl. Al menos en estas versiones no se insistía en el carácter excluyente e incluso se solía aclarar que siempre serían proyectos abiertos a los que quisieran participar.

Sin embargo, desde ese momento, el fantasma de Lamers-Schäuble estuvo muy presente en todas las negociaciones institucionales que se iban a celebrar, así en las CIG para revisar los Tratados de Ámsterdam (1996-1997), de Niza (2000), de la propia Convención y del Tratado de Lisboa firmado el 13 de diciembre de 2007 y que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009.

En ese debate España tuvo un papel absolutamente clave. En primer lugar, en el grupo de reflexión, donde Carlos Westendorp y su adjunto Emilio Fernández Castaño trataron este tema con gran cuidado y evitaron que el informe final diera alas al desarrollo de dos Europas. En segundo lugar, en las negociaciones del Tratado de Ámsterdam, en las que me cupo el honor de ser el representante de los ministros Carlos Westendorp y posteriormente de Abel Matutes como negociador del Tratado, donde, por primera vez, se debatió y acordó un título sobre las «cooperaciones reforzadas» (terminología que vendía su versión más positiva). Hice todo lo posible para encuadrarlas, neutralizarlas y transformarlas en un vector de progreso de la integración, sin exclusiones, y dentro del Tratado, eliminando su carácter excluyente y sus aristas sectarias, como se verá más adelante.

La expresión «cooperaciones reforzadas» recibió el espaldarazo esta vez de los dos Gobiernos del «directorio» en la carta del 7 de diciembre de 1995 que Helmut Kohl y Jacques Chirac dirigieron a sus colegas de la Unión, solo unos días antes del Consejo Europeo de Madrid de nuestra presidencia, dejando claro su voluntad de proseguir en el proceso de integración sin importar lo que pasara y de utilizar esas cooperaciones si había bloqueos injustificados.

El primer ministro belga Jean-Luc Dehaene llegó mucho más lejos y propugnó en un discurso la «teoría de la diferenciación en la Unión Europea», al sentar la base de que «somos diferentes» y que «esta situación es imposible de modificar», razón por la que unos países tendrían que seguir adelante con sus propias reglas sin contar con los demás. El discurso era aún más sectario, cuasirracista y condenable que el documento de Lamers-Schäuble, y sorprendentemente provenía de un líder belga perteneciente a un país pionero y fundador del proceso de integración de Europa. Gracias a Dios el Reino Unido había vetado a Dehaene para el puesto de presidente de la Comisión en el Consejo Europeo de Corfú de junio de 1994. Los británicos hicieron un enorme favor a España y a la Unión descartando a semejante personaje del escenario europeo.

EL TESTAMENTO DE JACQUES DELORS

A finales de 1994, antes de abandonar la presidencia de la Comisión, Delors publicó lo que se conoció como su «testamento», donde exponía su opinión sobre el futuro de la Unión y prodigaba sus consejos.

Su punto de partida consistía en que la ampliación al Este era inevitable (¡qué otra cosa iba a decir un francés que no provocara las iras de un alemán!). Sin embargo, una Unión a veinticinco no podría tener las mismas ambiciones que la de una Europa a doce o a quince. Los grandes valores posiblemente seguirían siendo compartidos (libertades, democracia, Estado de derecho y respeto a las minorías), como lo serían las razones esenciales para permanecer juntos (paz, desarrollo sostenible, mejor oportunidad para hacer frente a retos y crisis, etc.), pero no habría acuerdo para avanzar en la integración ni para compartir conjuntamente más soberanía. No hacer nada y progresar al ritmo de los más lentos o menos dispuestos equivaldría a la larga a diluir la Unión.

Por ello proponía que los países que lo deseasen y «pudiesen» (¡siempre las condiciones!) formasen una vanguardia abierta que fuese más lejos y más deprisa. La vía de las cooperaciones reforzadas, abierta en el Tratado de Ámsterdam, debía flexibilizarse a tal fin y avanzar en las tierras vírgenes, esto es, la política exterior, la defensa y la política económica.

Esa vanguardia debía disponer de instituciones propias; en otras palabras, se crearía una especie de confederación de Estados que garantizara la paz, el mercado interior y el desarrollo sostenible, con sus propios mecanismos decisorios, sus políticas comunes e instituciones propias a crear en un nuevo Tratado, aunque Delors añadía, como buen francés, que tal pseudofederación no implicaría la pérdida de las identidades nacionales.

En suma, para Delors, el padre del mercado interior, de la solidaridad (con sus dos duplicaciones de los fondos estructurales) y de la UEM, Europa no se podía desarrollar con el Tratado de Maastricht porque no era posible progresar a veinticinco. Somos demasiados. Insólito. ¡El padre de Maastricht iba en contra del Tratado!

También seguía siendo muy francés cuando sostuvo en su «testamento» que el empleo, la seguridad social, la sanidad, la cultura y la educación deberían ser competencias de los Estados miembros. Más tarde, a través de publicaciones de su fundación Notre Europe matizaría sus opiniones y defendería la necesidad de proteger el Estado social del bienestar europeo.

Fue su canto del cisne, y no hay que darle mayor relevancia. Eso sí intuyó que la asimilación de los países del Este no iba a ser nada fácil, porque esos países no querían compartir su soberanía recién conquistada a los rusos con los franceses y alemanes que controlaban Bruselas. En cambio, no vislumbró el creciente número de euroescépticos y de populistas que pululan por doquier, incluso en el Parlamento Europeo, donde los populares y los socialistas no tienen hoy ni la mitad de los eurodiputados (les faltan veinte) necesarios para gobernar y por lo mismo tienen que recurrir a los liberales del ALDE para mandar en Estrasburgo. Esos euroescépticos y populistas provienen en su mayor parte de los países fundadores, Alemania, Países Bajos y la propia Francia, siempre con una veta intergubernamental muy importante.

El presidente Delors fue el que negoció nuestra adhesión. Yo no puedo juzgar su participación en esa operación porque llegué a Bruselas después de la firma del Acta de Adhesión. Sin embargo, puedo afirmar que desde 1985 fue un magnífico presidente para la Comunidad primero y para la Unión Europea después, que hizo posible el mercado interior, la UEM y dos duplicaciones de los recursos de la cohesión, las tres mejoras más notables realizadas al Tratado de Roma. Además, tenía la gran virtud de priorizar y concentrarse en lo que realmente era importante para Europa sin perderse en los detalles o en la gestión ordinaria. En suma, era un político de primera y con mayúsculas.

España, a pesar de sus intemperancias y salidas de pata de banco, que las tenía y muy sonadas, le debe agradecimiento por haber sido el presidente de la Comisión que facilitó la firma del Acta de Adhesión, por haber doblado dos veces los fondos estructurales y por el hecho de que en las cuestiones muy sensibles para España siempre estuvo atento, predispuesto y disponible, eso sí en bilateral y cara a cara. Lo estaba mucho menos cuando se encontraba reunido en Consejo.

LA GUERRA DEL FLETÁN

En los primeros días de 1995 estalló la guerra del fletán con Canadá. Las relaciones pesqueras hispanocanadienses nunca fueron fáciles. Canadá expulsó en los años setenta a todas las flotas extranjeras de sus doscientas millas de ZEE, incluida la española. Cuando España se adhirió a la CE ya no pescaba en las doscientas millas canadienses, y eso que se decía que los vascos y gallegos llegaron a Terranova antes que Colón.

Sin embargo, España seguía pescando por fuera de las doscientas millas. La regulación de esas pesquerías en aguas internacionales la realizaba la OPAN. La Comisión se plegaba en ocasiones a las tesis canadienses que querían limitar las capturas al mínimo posible en las aguas aledañas internacionales (por fuera de las doscientas millas). Canadá reclamaba sobre esas aguas por fuera de su ZEE un hipotético derecho de especial responsabilidad en su conservación y gestión por ser el Estado ribereño, sin ninguna base ni apoyo en el derecho internacional. Los stocks en cuestión eran el bacalao y sus especies asociadas.

En este contexto, la flota española de altura, básicamente gallega, había descubierto la existencia de unos fabulosos stocks de fletán a grandes profundidades, siempre fuera de las doscientas millas de la ZEE canadiense. En muy pocos años la flota española capturaba anualmente más de treinta mil toneladas de esa especie. Pronto se unió a esa actividad la flota portuguesa.

Canadá primero quiso regular la pesquería del fletán en la OPAN para limitar sus capturas. España se opuso a ello a lo largo de 1993 y 1994. Entonces el país norteamericano exigió a la Comisión limitar esas capturas y regular esa pesquería. España no aceptó ese planteamiento y bloqueó el expediente a nivel comunitario, lo que provocó una reacción violenta de Canadá a principios de 1995, que atacó nuestra flota con su armada de guerra, rompiendo sus artes y expulsándola de la zona de pesca. Estos hechos fueron impulsados por un político local, Brian Tobin.

Madrid reaccionó positivamente al apoyar a nuestra flota y amenazó con enviar los buques de nuestra Armada. Nuestros buques pesqueros continuaron faenando de manera discontinua. La crisis era muy grave porque afectaba a aguas internacionales en las que Canadá no tenía ninguna jurisdicción, razón por la que el uso de la fuerza de su Marina fue calificado por Madrid como piratería. No obstante, Canadá seguía dispuesta a utilizar la fuerza para lograr sus objetivos.

La Comisión, en calidad de responsable de la política pesquera común, comenzó a negociar con Canadá a pesar de que ese país estaba violando el derecho internacional al amedrantar por la fuerza a pesqueros extranjeros fuera de las doscientas millas. Sin embargo, en lugar de liderar esa negociación la italiana Emma Bonino, comisaria responsable de Pesca a quien le correspondía, lo hizo el vicepresidente de la Comisión sir Leon Brittan, británico y procanadiense sin tapujos. El director general de la Comisión de Relaciones Internacionales, el alemán Horst Krenzler, a las órdenes de Brittan, sin competencia alguna en Pesca, pactó un texto de acuerdo con Canadá, a pesar de que no tenía ningún mandato del Consejo de Ministros de la Unión para hacerlo, lo cual era requisito legal previo imprescindible.

Su texto violaba claramente el derecho internacional y el propio derecho comunitario en innumerables párrafos de su contenido. Mi colaborador antici (consejero que acompaña al embajador, prepara sus reuniones y toma notas) Cristóbal González-Aller era un diplomático extraordinario y muy inteligente que me ayudó en grado sumo en esta larga confrontación.

Tuve que llevar este asunto al Coreper II de Embajadores (no al Coreper I competente en Pesca, porque este asunto se había convertido ya en una cuestión de aguas internacionales, e incluso de libre navegación y de violación del derecho internacional). En el Coreper II de Embajadores desmonté durante tres semanas párrafo a párrafo el acuerdo suscrito por la Comisión con Canadá, repito, sin ningún mandato de negociación del Consejo. Fue una auténtica persecución a la que sometí a la Comisión. Ante el desguace y la masacre que estaba haciendo de su texto de proyecto de acuerdo que violaba de manera sistemática el derecho internacional de la época, tuvo que venir en persona el vicepresidente Brittan a presidir la delegación de la Comisión. Conseguí mi propósito, pero el texto resultante no servía para nada porque no contenía lo esencial: ¿qué tonelaje de fletán estaban dispuestos los canadienses a reconocer a nuestra flota para dejarla pescar en paz?

En plena bronca, llegué a salir en ocho televisiones norteamericanas en un solo día acusando a Canadá de violar el derecho internacional y al Reino Unido de ser cómplice de esa situación. El Reino Unido y Alemania, por sus muchos intereses en ese país, se habían convertido en los defensores y abogados de Canadá dentro de la Unión. Día tras día intervenía en las televisiones estadounidenses. Amenacé al Reino Unido con represalias españolas por su insolidaridad. Madrid me dejó jugar. La agencia Reuters me sacó decenas de fotos en una de mis muchas conferencias de prensa que daba un día sí y otro también en Bruselas. El International Herald Tribune del 5 de abril de 1995, conectado con The New York Times y The Washington Post, publicó en primera página la noticia, con una foto espantosa que me había sacado Reuters y que eligieron a propósito para mostrar una lamentable imagen de España. Por cierto, Solana me llamó para bromear sobre ella. Del enfado que tuve le dije: «Por lo menos he salido en primera página. ¿Cuántos españoles han salido?». En Estados Unidos estaban acostumbrados a sus fuertes enfrentamientos pesqueros con Canadá y nada les divertía más que ver a otro país con valor para afrontar las fragatas y patrulleras canadienses, con todo el reality show que daba lugar.

Mi colega británico John Kerr vino a verme para pedirme una tregua. Ellos dejarían de apoyar a Canadá dentro de la Unión si nosotros dejábamos de atacar al Reino Unido en las televisiones estadounidenses, que es lo que realmente preocupaba a Londres, por reanimar viejos enfrentamientos contra la perversa metrópoli británica. Llegamos a un acuerdo y restablecí la paz entre los Quince, a excepción del embajador alemán Dieter von Kyaw, que jugaba al tenis con el embajador canadiense Jacques Roy y lo mantenía informado de los debates internos de este grupo de manera insolidaria.

En la Unión solo nos apoyaban a fondo Portugal, porque pescaba fletán como nosotros fuera de las doscientas millas, y Francia, que ejercía la presidencia y se las había tenido tiesas a Canadá por mantener soberanía sobre el archipiélago de Saint-Pierre-et-Miquelon, a veinticinco kilómetros de la costa canadiense, con el que Canadá disputaba sus zonas de pesca.

Canadá, al ver su texto supuestamente negociado en balde, reducido a cenizas, inútil para sus fines, arreció en la vía de la violencia y amenazó con que la propia Marina Real canadiense iba a tomar cartas en el asunto. Acababan de apresar al buque español Estay, que se encontraba en aguas internacionales. Lo llevaron a puerto. Le decomisaron la pesca y los aparejos y le impusieron una fuerte multa. Mientras, en Madrid el presidente González defendía a la flota ante esos ataques por fuera de las doscientas millas y nuestra Armada llegó a enviar algún buque in situ.

Paralelamente la Comisión ya solo negociaba las cifras de capturas a ser autorizadas en su día por la OPAN, a dos bandas y por separado, con España y con Canadá. Este país hacía trampas de nuevo y quería incluir los años en los que nuestra flota no había realizado capturas, entre otras cosas porque en esa época nadie sabía que había un stock muy importante de fletán en aguas profundas por fuera de las doscientas millas canadienses. En cambio nosotros solo queríamos que se contabilizaran los últimos años en los que superábamos las treinta mil toneladas de fletán al año.

En plena Semana Santa de 1995 Canadá lanzó un ultimátum a la Unión Europea y a España: si no había acuerdo sobre las cifras antes del final del Sábado Santo, la Marina Real canadiense expulsaría a nuestra flota de las aguas internacionales, en las que nuestros barcos continuaban operando intermitentemente. El Jueves y Viernes Santo me los pasé negociando en Bruselas con Canadá y la Comisión a través del presidente semestral del Coreper, el embajador francés Pierre de Boissieu. La Comisión había demostrado su escasa capacidad para llevar a cabo esa tarea, razón por la que adoptó un perfil bajo. Pierre era un viejo amigo que sacrificó su Semana Santa y sus vacaciones por este asunto. Finalmente, el Sábado Santo llegué a un acuerdo con el embajador canadiense Jacques Roy a nuestro nivel y con la presencia y mediación de Pierre de Boissieu y una comisión acompañante. El acuerdo consistía en que España obtendría el 41 por ciento del TAC (total autorizado de capturas) de fletán al año, cifra a la que se llegaba considerando los mejores años de nuestra pesquería; Canadá retiraría la multa del Estay y las eventuales demandas ante los organismos judiciales internacionales seguirían su curso (Tribunal Internacional de La Haya). España había llevado a Canadá ante ese Tribunal por violar las aguas internacionales.

El Ministerio de Agricultura español, responsable de Pesca, me dio luz verde al porcentaje, pero como el asunto era político y muy envenenado me dijeron que las instrucciones tenían que darlas el Ministerio de Asuntos Exteriores. Javier Solana, mi ministro, que conocía muy bien este asunto y era quizá la persona que más me había respaldado junto con Carlos Westendorp, estaba ilocalizable, así que intenté hablar con el presidente Felipe González porque los canadienses me seguían amenazando con que esa noche a las veinticuatro horas su Marina expulsaría violentamente a nuestros buques y que si se resistían los apresarían o los hundirían. Conseguí localizar al presidente, que estaba en Doñana, y aceptó el acuerdo. Los barcos de guerra canadienses estaban ya a veinte minutos de nuestros pesqueros. El pacto fue logrado in extremis.

Cuando se lo comuniqué a mi colega canadiense, este exigió que el embajador De Boissieu le garantizara que el acuerdo se aprobaría por mi Coreper II de Embajadores al día siguiente, domingo, y para tal fin pedí una reunión extraordinaria de dicho comité. Hubo que aceptar esa última imposición canadiense y se celebró efectivamente un Coreper que duró cinco minutos, en el cual se aprobó el acuerdo, que mi colega francés explicó.

Un año más tarde, en 1996, Matutes y yo bloqueamos las conversaciones y la conclusión de una declaración política y el Plan de Acción UE-Canadá que cubría la cooperación en todos los temas, sobre todo económicos, entre la UE y ese país, lo que Canadá deseaba más que la pupila de sus ojos. Tuvimos a Canadá en vilo durante varios meses hasta que finalmente les obligamos a aceptar nuestros textos, que impusimos de manera inmisericorde, incluido uno para evitar sucesos como el del fletán. Fue una «devolución» que nos dejó al ministro Abel Matutes y a mí un magnífico sabor de boca, mostrando a Canadá que un país como España podía condicionar de manera decisiva sus relaciones y sus intereses de todo tipo con la Unión Europea.

Desde entonces no ha vuelto a haber ningún incidente reseñable entre España y Canadá, a pesar de que nuestros pesqueros siguen faenando por fuera de doscientas millas con total tranquilidad.

22

La segunda presidencia española: la moneda única y España en el mundo

Tuvimos la segunda presidencia seis años después de la primera, en el segundo semestre de 1995. En esta ocasión casi todos los temas importantes tuvieron que ser liderados por España porque su naturaleza, ambición y novedad, así lo imponía; no había tiempo para seguir los métodos tradicionales más sosegados y lentos de la Comisión. Tuvimos que elaborar muchos de los textos de las propuestas que luego se discutirían en común y se aprobarían con ayuda de la Comisión, que colaboró en la medida de sus posibilidades. Ello nos llevó a preparar nuestra presidencia con mayor antelación de la normal.

Antes de comenzarla noté un ambiente de preocupación entre los consejeros de la Representación Permanente de España en Bruselas por la carga que se nos venía encima. Los convoqué para animarlos y les recordé lo que dijo Arthur Wellesley, duque de Wellington, a sus tropas la víspera de la batalla de Busaco (Torres Vedras): «Estáis bien pagados, bien alimentados, cumplid con vuestro deber». Algunos sonrieron; todos comprendieron que sus puestos de Bruselas en la Reper se habían obtenido en dura competición en sus Ministerios y que se tenían que ganar el sueldo en ese preciso momento importante para España, sin excusa alguna.

EL GRUPO DE REFLEXIÓN PRESIDIDO POR CARLOS WESTENDORP

Bajo la presidencia de Carlos Westendorp, asistido por su jefe de gabinete Emilio Fernández Castaño (diplomático de primera, con gran imaginación y con una pluma fácil y elegante), se convocó y reunió el grupo de reflexión creado en el Consejo Europeo de Corfú de junio de 1994. Entre sus objetivos estaba cumplir el mandato del artículo N párrafo 2 del Tratado de Maastricht que preveía la convocatoria de una CIG en 1996 para tratar una lista de temas mencionados explícitamente en ese artículo:

1. Nuevas competencias en energía, turismo y protección civil.

2. Extensión del procedimiento de codecisión del artículo 189 B.

3. Examen de la introducción de una posible jerarquía de normas.

4. Reforzamiento de la PESC.

5. Examen de un posible establecimiento de una política común de seguridad y de defensa.

En todos estos temas no hubo acuerdo en Maastricht y los «perdedores» quisieron dejar una huella para poder insistir nuevamente en ellos en ulteriores negociaciones.

Al artículo N párrafo 2 se unía el contenido de la Declaración de Ioánina que prescribía convocar un grupo de reflexión sobre los votos en el Consejo (ponderación de votos, minoría de bloqueo, etc.) y el número de comisarios, en especial de los países más poblados, que se tendría que tratar también en el grupo de reflexión «de Westendorp».

Además de esas dos cuestiones, Westendorp propuso centrar el debate del grupo sobre la manera de aproximar la Unión Europea a los ciudadanos, incluido el tratamiento de numerosos temas a tal fin: cuestiones de seguridad interior y de policía (asuntos de interior, Europol, etc.), de cooperación judicial, de transparencia de las instituciones, mejor aplicación del principio de subsidiariedad, la protección de los consumidores, el medio ambiente, la salud, o las RUP.

Parte de estos temas eran reflejo de la nueva visión que aportaban los tres nuevos Estados miembros, especialmente la de los dos nórdicos, Suecia y Finlandia (transparencia, medio ambiente, etc.). Bruselas siempre estaba abierta a incorporar las sensibilidades de los nuevos Estados adheridos, como lo hizo con la entrada del Reino Unido y de la península ibérica.

La primera reunión del grupo tuvo lugar en Mesina, Sicilia, porque Italia quería conmemorar el cuadragésimo aniversario de la firma del Tratado de Mesina del 2 de junio de 1955. Consiguió convencer a Francia, entonces presidente de la Unión Europea, para organizar esa reunión.

El informe final del grupo sería sometido al Consejo Europeo de Madrid de diciembre de 1995, último de nuestra presidencia, y en sus conclusiones se propondría que el documento elaborado por el grupo de reflexión fuera aportado a la CIG para la revisión de los Tratados que se abriría pocos meses después bajo presidencia italiana en el Consejo Europeo extraordinario de Turín del 29 de marzo de 1996 (que serían conocidas luego como las negociaciones del Tratado de Ámsterdam).

Para preparar los trabajos del grupo de reflexión, elaboré por mi parte un informe de cien páginas en los primeros días de septiembre de 1994 en el que analicé lo que estaba en juego, las tendencias y fuerzas mayoritarias, los retos y los temas, así como los planteamientos que probablemente se harían. Entre ellos destacaba por su actualidad y gran peligrosidad para España la cuestión de la geometría variable en su versión más dura, la del «núcleo duro» de Lamers-Schäuble, o en sus versiones camufladas de piel de cordero, como las «cooperaciones reforzadas» o los «grupos de vanguardia». Había que ver cómo se trataba este tema para no alimentar a las propuestas más agresivas.

Igualmente, el informe vaticinaba que se tratarían múltiples casos de posibles solicitudes de paso de la regla de voto en el Consejo, de la unanimidad a la mayoría cualificada, que podrían perjudicar altamente a España y había que ver qué argumentos e ideas podían servirnos para rechazar esas pretensiones o modularlas. Había además que explorar y debatir nuevas tierras vírgenes de gran interés para España, como las cuestiones de justicia e interior, en las que en Maastricht no se había profundizado, o las de defensa, que también era una cuestión relevante e importante.

Con su contenido, Westendorp y Fernández Castaño confeccionaron un cuestionario y una lista de temas que procuraba dirigir y controlar las posibles orientaciones de los trabajos del grupo. Así, consiguieron redactar un informe final que, aunque era de interés general, también apoyaba las tesis españolas y los temas que importaban a España (especialmente las cuestiones de justicia e interior y las RUP, por Canarias). Se neutralizaban las posibles geometrías variables agresivas e indeseables. El informe final del grupo de reflexión logró el visto bueno del Consejo Europeo de Madrid y se remitió a la CIG de Ámsterdam como uno de sus documentos de trabajo.

Antes del Consejo Europeo de Madrid el presidente González me llamó a Moncloa para prepararlo. Estuvimos solos con un acompañante, Ricardo Díez-Hochleitner, del gabinete del presidente, ex director general de Coordinación de la Secretaría de Estado para la Unión Europea y fantástico diplomático, que era el hombre que seguía en la presidencia del Gobierno los temas de Bruselas. Pasamos revista a todo el Consejo y a su contenido de manera minuciosa, viendo dónde podían plantearse dificultades y qué países podrían crear problemas. Como siempre, el presidente absorbió la información, comentándola a veces, siempre con gran relajo y tranquilidad. Estuvimos juntos más de una hora sin que nadie nos molestara.

LA PREPARACIÓN PARA LA MONEDA ÚNICA

En el marco de los trabajos de la UEM la presidencia española negoció con nuestros socios en el segundo semestre un documento que se presentó al Consejo Europeo de Madrid de diciembre de 1995. Se solventaban dos cuestiones muy espinosas y determinantes del paso a la moneda única que decidieron los líderes en el propio Consejo Europeo, al que yo asistí excepcionalmente por ostentar España la presidencia semestral, a saber:

1. La base estadística que se utilizaría para tomar la decisión sobre qué países pasarían a la moneda única por cumplir las condiciones previstas en Maastricht.

Se dio por hecho que 1998 sería el año en el que habría que tomar esa decisión. Se formaron dos escuelas de pensamiento: la de los que preferían decidir sobre «estimaciones» (de inflación, déficit, deuda), lo cual dejaría margen a decisiones «políticas», como era el caso de Italia, y una segunda escuela defendida por España que prefería fijar un año base y decidir sobre «cifras reales».

Prevaleció esta última tesis, que evitaba decisiones politizadas si se permitía votar libremente a cada país sin criterios o referencias técnicas precisas. Formarían parte del primer convoy únicamente los países que cumplieran taxativamente las condiciones fijadas sobre las cifras de 1997, el cual se tomó como año base, que se conocerían en febrero de 1998, dos meses antes del Consejo Europeo que debía tomar esa decisión en abril-mayo de 1998.

España siempre había preferido saber exactamente el esfuerzo que debería llevar a cabo y no someterse al albur de una decisión política con criterios imprecisos o con base en unas «estimaciones». Tuvimos plena satisfacción en este punto.

2. La denominación del euro fue el segundo tema conflictivo. El Consejo Europeo de Madrid acordó denominar euro a la nueva moneda que se iba a crear (la letra griega épsilon con dos barras transversales, que significaban estabilidad, era el símbolo de la nueva moneda). Jacques Chirac intentó bloquear la decisión alegando la necesidad de convocar un hipotético referéndum en Francia. Helmut Kohl le replicó con gran sorna y cierta brutalidad, y le dijo que si se celebraba un referéndum sobre la denominación de la moneda única, la respuesta sería el marco y habría que enterrar la UEM por muchos años. Chirac se achantó y cedió, presionado también por Felipe González que presidía el Consejo Europeo y que intervino en el debate a favor de Kohl y de la denominación euro.

LA AGENDA 2000

El Consejo Europeo de Madrid aprobó la Agenda 2000, cuestión enormemente debatida durante varias semanas, que consistía en la «secuencia de negociaciones a celebrar entre 1996 y 2000» con un orden pactado: primero, la conclusión de la CIG para la revisión del Tratado de Ámsterdam; segundo, el tercer Marco Financiero Plurianual, que se decidiría en el Consejo Europeo de Berlín; tercero la conclusión de las negociaciones de adhesión de los diez países del Este y de los dos del Mediterráneo (Chipre y Malta).

España quiso fijar un calendario preciso y acordar ese orden de las sucesivas negociaciones evitando que coincidieran en el tiempo y que los países ricos del norte globalizaran las negociaciones de la CIG de Ámsterdam y el Marco Financiero Plurianual. En la primera, España pretendía obtener más votos en el Consejo; en la segunda, recursos, y no era bueno mezclar ambas negociaciones en el tiempo. En lo que había más acuerdo era en abrir la ampliación únicamente cuando se hubieran resuelto la CIG de Ámsterdam y concluirla cuando se hubiera decidido el siguiente Marco Financiero y con él los recursos (incluidos los que iban a dedicarse a la ampliación).

La secuencia de la Agenda 2000 dio plena satisfacción a España, al evitar que se negociaran votos o unanimidades a cambio de recursos financieros.

LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO: DECLARACIÓN DE LA GOMERA

Antes de que comenzara la presidencia española constaté que el Ministerio de Justicia e Interior (ambos temas unidos en la época del ministro Juan Alberto Belloch) apenas había preparado nuestra presidencia y su actitud dejaba mucho que desear. Mis críticas y mis preocupaciones llegaron a oídos de María Teresa Fernández de la Vega, entonces secretaria de Estado de Justicia, conocedora de los temas de Bruselas. Me invitó a almorzar en Madrid y después de oír mis comentarios en el sentido de que no se estaba haciendo prácticamente nada para preparar adecuadamente nuestra presidencia por parte de su departamento, me encargó la preparación completa de los temas y organización de su Ministerio para la misma. Creía que me había convocado para echarme un rapapolvo y me encontré con que me cargó con la responsabilidad y el trabajo de dirigir y organizar toda la presidencia española de todo su Ministerio, desde cero.

Con los consejeros de Bruselas (en especial el muy competente comisario Modesto García) diseñamos una estrategia. Se la presenté a Fernández de la Vega, la aprobó y empezamos a trabajar. Primero se debían elegir los temas; segundo, designar a todos los presidentes de grupos y comités de trabajo del Consejo de Justicia e Interior (JAI); tercero, elaborar todos los documentos a presentar a esos grupos (porque la Comisión no tenía apenas responsabilidad sobre esos asuntos); cuarto, confeccionar un calendario de reuniones para todo el semestre; quinto, elaborar la estrategia para obtener los resultados que deseábamos. Trabajamos denodadamente, lo cual representó para mí una gran sobrecarga de trabajo porque tenía otras muchas obligaciones en mi calidad de embajador representante permanente de España ante la UE en Bruselas.

El resultado de los JAI de nuestra presidencia fue muy satisfactorio; se aprobaron cincuenta decisiones, conclusiones o acuerdos sobre multitud de materias de justicia e interior. Destacó por encima de todo la Declaración de La Gomera (isla donde el juez Belloch comenzó su carrera judicial) sobre la lucha contra el terrorismo, primer documento que sobre esta materia adoptaba la Unión Europea y que se negoció en un Consejo de Justicia e Interior informal que tuvo lugar en esa isla. Su contenido era de carácter general (compromiso de cooperar entre Estados, desarrollo de instrumentos en común, etc.), pero implicó romper un tabú, pues por primera vez en la Unión Europea se discutía el tema del terrorismo y se acordaba una declaración política para enfrentarlo.

La Gomera era un lugar precioso con un frondoso bosque de laurisilva creado durante el cuaternario al desplazarse los glaciares al sur. Para llegar había que subir una montaña completamente yerma desde que los isleños, muchas decenas de años antes, abandonaran el cultivo de la vid para migrar a América. Era una isla bastante incomunicada; cuando el ministro alemán tuvo que salir precipitadamente y esperar con desesperación la llegada del ferry, pudo comprobar en su carne por qué España quería aprobar un régimen especial para las RUP.

VIAJE DEL COREPER II: BARCELONA

Quise organizar mi viaje tradicional de los embajadores y sus cónyuges a Barcelona, entre otras razones porque estaba en plena negociación la Declaración de Barcelona que regiría las relaciones de la CE con los doce países ribereños del Mediterráneo sur y este. Tanto el presidente de la Generalitat de Cataluña Jordi Pujol como el alcalde de Barcelona Pasqual Maragall acogieron a la delegación con gran agradecimiento y magnífico trato. Pujol nos invitó a una copa de cava en el Patio de los Naranjos de la Generalitat y luego pasamos a almorzar a la sala de los Consejos Ejecutivos con los fantásticos Tàpies de fondo. A los postres, en veinte minutos y en varios idiomas, Pujol les contó a los invitados la historia de Cataluña, sin molestar a España. Chapeau. Maragall les invitó a cenar en el Palacio de Montjuic con todos los eurodiputados de origen catalán y los principales empresarios catalanes que tenían importantes intereses en Europa.

Fue un viaje inolvidable para mis colegas porque visitaron la Cataluña de las olimpiadas del 92, la Sagrada Familia, las casas de Gaudí, los museos de Miró y Picasso, el Museo Nacional de Cataluña (los pantocrátores) y el de Dalí en Figueras. Los llevé al restaurante El Bulli, en Rosas, que cerramos para nosotros. Estuvieron cuatro horas degustando los platos y los vinos de Ferran Adrià, que estaba presente. Creo que nunca olvidarán ese almuerzo. No hubo visitas a fábricas porque el alcalde Maragall estaba empeñado en mostrarles la red subterránea del alcantarillado de Barcelona, a lo que me opuse por razones obvias.

El embajador finlandés me dijo al final que cómo osábamos pedir siempre más recursos para la cohesión cuando teníamos en España ciudades como Barcelona, absolutamente espectaculares. Me limité a contestarle que Barcelona no era región del Objetivo 1; por supuesto, obvié decirle que en cambio sí era beneficiaria de nuestro recién creado Fondo de Cohesión, al que Cataluña tenía acceso por ser parte de España.

LOS TEMAS EXTERIORES

En nuestra presidencia tuvimos dos cuestiones de política exterior de gran importancia: la Declaración de Barcelona (que condicionaba las relaciones de la UE con los doce países ribereños del Mediterráneo) y la Agenda Trasatlántica (con Estados Unidos). También nos vimos obligados a lidiar y mediar entre Eslovenia e Italia, que tenían un contencioso desde la época de Mussolini, que resolvimos, así como a enfrentarnos a la cuestión de la conclusión del vigente Acuerdo de Unión Aduanera CE/Turquía sobre el que aún existían fuertes desavenencias. Conseguimos también desbloquearla.

La Declaración de Barcelona

Manuel Marín, vicepresidente y comisario español, fue la persona que ideó el proceso de Barcelona, que consistía en un acuerdo de asociación económica y política entre la Unión Europea y los doce países ribereños del sur y del este (Marruecos, Argelia, Túnez, Libia, Egipto, Jordania, Israel, Siria, Líbano, Turquía, Chipre y Malta) para modernizar sus economías e integrar a esos países en la economía europea y en la mundial mediante una tupida red de acuerdos de asociación en los que se incluirían zonas de libre cambio ampliadas a servicios y capitales en la medida de lo posible, así como acuerdos en otros sectores económicos acompañantes de un gran mercado (transportes, energía, mercado interior, entre otros).

Este objetivo de liberalizar sus mercados, reducir su proteccionismo arancelario y no arancelario, pretendía abrir su economía para atraer inversión extranjera, reducir el peso del sector público y limitar los niveles de corrupción. Adicionalmente, se arrumbaba el modelo colonial francés, hasta ese momento vigente, que consistía en que la Unión tenía acuerdos bilaterales con los tres países del Magreb, a los que daba concesiones arancelarias y contingentarias unilaterales sin reciprocidad. En otras palabras, la CE desde el Tratado de Roma daba a esos países acceso preferencial a una serie de productos en nuestros mercados, pero renunciaba a obtenerlo en sus mercados magrebíes. Con el nuevo modelo de Marín el sistema sería recíproco y afectaría a lo esencial de los intercambios, permitiendo a nuestras exportaciones acceder sin pagar derechos arancelarios y sin límite, salvo un máximo de un 10 por ciento de sus intercambios que todavía podían someterse a restricciones. Se conseguía con ello anclar esas economías en Europa y batir de este modo a nuestros competidores comerciales. Ese esquema se aplicaría a todos los países del Mediterráneo y no solo a las citadas tres excolonias o exprotectorados franceses.

La reacción de Estados Unidos y otros países asiáticos fue ofrecer a algunos de ellos, como Marruecos, negociar a su vez acuerdos de zona de libre cambio. Con ello Marín amplificaba su jugada de abrir esas economías a la economía mundial.

En contrapartida, la Unión concedió los programas MEDA para facilitar el ajuste de estos países. Consistía en financiar proyectos económicos y programas de reconversiones a algunos de los sectores más afectados por la operación de reducción y eliminación de aranceles y contingentes.

El modelo hacía abstracción de los conflictos políticos (Israel/ Siria y Líbano, Marruecos/Argelia y Grecia/Turquía) para buscar sinergias económicas que modernizaran sus economías. Palestina, al no estar aún reconocida, no se incluía.

Bajo presidencia francesa, en el primer semestre de 1995, el Coreper II de Embajadores se dedicó a elaborar un proyecto de mandato para negociar con los Doce, que no hay que olvidar que eran muy diferentes. En efecto, había países candidatos a integrarse en la Unión (Chipre, Malta y Turquía), países con economías muy estatalizadas (Siria, Libia y Argelia), economías de mercado (Marruecos, Túnez, Egipto, Jordania y el Líbano), así como un país que ya tenía una zona de libre cambio con la Unión Europea (Israel).

Ante la visión reduccionista y el poco interés galo, España tomó la dirección de las operaciones y en la Reper española mis consejeros (en especial José Riera, encargado del Grupo Mediterráneo del Consejo, muy competente) y yo redactamos textos para enriquecer el mandato, incluyendo una amplia cooperación que abarcaba el medio ambiente, transporte marítimo, energía, cuestiones de justicia e interior, etc. Dejamos a Madrid elaborar la parte de la PESC.

Francia rezongó ante nuestro planteamiento muy generoso y abierto y, sobre todo, ante nuestro absoluto protagonismo en el expediente, a pesar de que ejercía la presidencia semestral. Tampoco le gustó que diéramos completamente la vuelta a sus acuerdos «coloniales» con los tres países del Magreb. Francia hubiera preferido mantener esos acuerdos y limitar las competencias de la Unión. La Comisión y España insistieron y nos impusimos. Evidentemente, puesto que la mayoría de los temas incluidos eran competencia comunitaria, el papel protagonista en la negociación ad extra con los Doce le competía a la Comisión (zonas de libre cambio, programas MEDA, distintas cooperaciones económicas, etc.). Francia al final toleró nuestro «intrusismo».

Finalmente, en junio se aprobó un magnífico mandato que revolucionaría las relaciones de la Unión con esos doce países y que abriría sus mercados con preferencia a nuestras exportaciones de bienes y, si era factible, de servicios y capitales.

Faltaba el componente financiero. En abril de 1995 la Comisión propuso un esquema de financiación global plurianual para cinco años para el Este de Europa (los diez países candidatos a la adhesión en ese momento) y para el Mediterráneo (los doce de la futura Declaración de Barcelona, incluidos los dos candidatos a la adhesión, Chipre y Malta), con un total de 12.000 millones de ecus. El debate bajo presidencia francesa fue muy áspero y bronco. España propuso dedicar 5.000 millones de ecus al Mediterráneo y 7.000 millones al Este (proporción de cinco a siete). Alemania y los países del norte preferían que los 12.000 millones quedaran sin repartir para que luego, en el procedimiento presupuestario anual, ellos pudieran imponerse por mayoría cualificada y redujeran las cifras del Mediterráneo y aumentaran las del Este.

Italia, Portugal y Grecia, sorprendentemente en un expediente como este tan importante para ellos, no nos apoyaron y permanecieron en silencio, convalidando tácitamente la posición de los del norte. La presidencia francesa se orientaba claramente a favor de Alemania. Era increíble; de nuevo estábamos solos, y más en este caso. España no podía aceptar esa posición de Alemania y sus seguidores porque cuando la Comisión y la presidencia española fueran a negociar con los Doce la Declaración de Barcelona, los Doce iban a pedir compensaciones concretas para comprometerse a suscribir esas zonas de libre cambio. Si la Comisión no les daba recursos financieros suficientes cifrados, la Declaración de Barcelona nunca se aprobaría.

Sin embargo, la soledad, decía yo para animar a mis ministros, «engorda», como cuando los franceses se enfrentan a Estados Unidos, caso en que a los galos siempre se les sube la adrenalina. Cuando se celebró el último Consejo de Ministros CAGRE en junio, días antes del Consejo Europeo, seguíamos solos, lo que evidentemente no gustaba nada a mi ministro Solana, que sin embargo me dejó jugar.

Tuvimos suerte porque el ministro alemán de Exteriores, Klaus Kinkel, en ocasiones se calentaba y desbarraba, y esta fue una de ellas; se lio y aturulló, y nosotros salimos indemnes sin que nos presionaran demasiado y sin acuerdo, con lo que el tema se tendría que decidir en el propio Consejo Europeo de Cannes que se celebraría a los pocos días. Kinkel odiaba ir a Bruselas y siempre estaba propugnando la celebración del Consejo a través de redes telemáticas que le permitieran no desplazarse de Berlín, claro está, sin ningún éxito porque las decisiones en los Consejos exigen negociaciones paralelas bilaterales improvisadas.

Como ya era tradicional, en vísperas del Consejo Europeo en Cannes Felipe González nos invitó a una cena en el Hotel Martínez, ubicado frente al mar, a algunos miembros de la delegación española, incluidos Solana, Westendorp y yo. Expliqué nuestra posición y dejé claro que estábamos solos y que si no se aprobaban en el Consejo Europeo cifras precisas e importantes la negociación del proceso y de la subsiguiente Declaración de Barcelona corría serio peligro. Al final de la cena el presidente me informó que quería desayunar conmigo a la mañana siguiente, cara cara, y me pidió que le llevara los papeles y cuadros de cifras. Así lo hice. Durante el desayuno le convencí de la bondad de nuestra posición con los mejores argumentos posibles en nuestra defensa. Felipe González estaba plenamente en forma y muy motivado para salvar Barcelona.

En el Consejo Europeo solo negociaron Felipe González y Helmut Kohl, con el presidente Jacques Chirac, que ejercía la presidencia del Consejo Europeo, de convidado de piedra. Los demás colegas permanecieron cuasimudos, incluidos Italia, Grecia y Portugal. Al final el presidente González se impuso y llegó a un acuerdo con el mandatario alemán para aprobar 5.000 millones de ecus para el Mediterráneo y 7.000 millones para el Este, cifras defendidas por España. El único matiz que pidió Kohl era que las cifras dedicadas al Mediterráneo fueran crecientes, es decir, menores en los primeros años y mayores al final, aunque dio su acuerdo a mantener esas cifras globalmente para cada zona durante los cinco años. Por mandato directo de Kohl y González nos reunimos el secretario general de la Comisión David Williamson, Joaquim Bitterlich, hombre de confianza del gabinete de Kohl para temas comunitarios, y yo para cerrar un acuerdo que fue aprobado por el Consejo Europeo: 5.000 millones para el Mediterráneo y 7.000 millones de ecus para el Este, ni un duro menos, por cinco años, eso sí con cifras crecientes para los doce países mediterráneos, que resultarían en un total de 5.000 millones de ecus para el periodo.

Felipe González consiguió un gran triunfo, que daba un arma muy importante a los negociadores de la futura Declaración de Barcelona y una amplia financiación para que fuera aceptada por los Doce.

¿Por qué Chirac tuvo ese papel tan pasivo? Quizá porque su Quai D’Orsay aún no había asimilado que la época colonial ya había acabado y no había asumido que la Unión tenía otra visión más moderna, actualizada, global y generosa. Ante la «ausencia» francesa tuvieron que dirigir todo este proceso los españoles Manuel Marín y Juan Prat, el director general competente en temas mediterráneos que tuvo un gran papel en este expediente, y el propio presidente González, frente a todo el norte, incluida Francia, que querían primar al Este.

Durante nuestra presidencia, que comenzó el 1 de julio de 1995, la Comisión, con Juan Prat, Alberto Navarro por la Secretaría de Estado de la Unión Europea y Miguel Ángel Moratinos, el negociador del Palacio de Santacruz, entonces director general de África y Oriente Próximo, negociaron desde julio el mandato que mi Coreper II de Embajadores ya había aprobado, visitando incansablemente las capitales de los Doce.

Como es tradicional en toda negociación mediterránea, hubo en Barcelona sesión nocturna centrada en las cuestiones agrícolas de las zonas de libre cambio, así como en la participación de Israel, no aceptable para algunas delegaciones árabes. Finalmente, a altas horas de la madrugada, el 28 de noviembre se pudo llegar a un acuerdo sobre la Declaración de Barcelona y se firmó el documento.

De manera lamentable el programa MEDA se aplicó muy parcialmente y con gran lentitud. Manuel Marín se empeñó en abandonar la filosofía de aprobar grandes proyectos y obras de tipo Banco Mundial o bancos regionales (presas, centrales térmicas, carreteras, redes de saneamiento, por ejemplo, que implicaban inversiones reales visibles) en beneficio de pequeños programas destinados a ONG y sociedad civil y a sectores en reconversión a través de asociaciones de productores, olvidando que en esos países no había tejido societario alguno, con lo que el dinero o desaparecía o Bruselas no lo daba por falta de garantías. Fue una pena porque el dinero del MEDA al final no se gastó ni repartió en su totalidad y solo un porcentaje fue adjudicado, especialmente en los primeros años, y en muchas ocasiones para llevar a cabo acciones que no repercutían en las economías reales de esos países.

La Agenda Trasatlántica

Ya a principios de 1994, un año y medio antes de nuestra presidencia, Carlos Westendorp fue a Washington a hablar con la Administración estadounidense y sobre todo con representantes del Congreso y del Senado para pulsar el interés de Estados Unidos en concluir algún tipo de acuerdo de cooperación global con la Unión. España constató que había, por parte del país norteamericano, margen suficiente para buscar un acuerdo no solo en temas económicos sino también en ámbitos como el judicial o el policial. Había múltiples asuntos de interés común.

Años antes, durante una presidencia luxemburguesa, se había convenido una breve declaración trasatlántica de carácter muy general y programática sin apenas contenido real y ninguna continuidad. Era el único texto de acuerdo existente.

España confeccionó un documento ambicioso que presentamos a los estadounidenses por un lado y a nuestros socios europeos por otro, y que se discutió durante varias semanas en sesiones maratonianas en mi Coreper II de Embajadores, para desesperación de mis colegas. Hubo hasta ocho versiones del documento de la presidencia española, en los que se recogían sucesivas enmiendas. Fueron los Estados miembros que tenían mejores relaciones con Estados Unidos los que, paradójicamente, cuestionaron este ejercicio y el abultado proyecto de acuerdo, de más de dieciocho páginas relativas a posiciones comunes o líneas de cooperación que se abrían, que abarcaban todas las cuestiones habidas y por haber. Naturalmente, algunos Estados miembros querían aprovechar esta ocasión para arreglar sus contenciosos bilaterales. España continuó adelante y elaboramos una declaración corta llamada Declaración de Madrid y un largo documento bautizado Agenda Trasatlántica que incluía desde acuerdos puntuales hasta posiciones comunes o mandatos que se daban a las respectivas administraciones para negociar diversas cuestiones abiertas. Javier Conde y Francisco Villar, ambos diplomáticos, fueron a Washington para intercambiar puntos de vista. Stuart Eizenstat, embajador estadounidense en Bruselas, nuestro mejor interlocutor y figura con gran fuerza política en Washington, actuaba en Bruselas casi de mediador.

Finalmente, la Declaración y la Agenda Trasatlántica se firmaron en Madrid el 3 de diciembre de 1995 por el presidente Bill Clinton, el presidente de la Comisión Jacques Santer y el presidente Felipe González. Bill Clinton y su esposa visitaron posteriormente Granada. Les maravilló la Alhambra desde el mirador de San Nicolás.

La Declaración y la Agenda tuvieron efectos inmediatos muy favorables ya que abrieron las puertas para que la Comisión pudiera hablar directamente y negociar con todos los ministerios y agencias estadounidenses obviando al Departamento de Estado, paso obligado hasta entonces. Las conversaciones entre la UE y Estados Unidos se multiplicaron por cinco, con lo cual se desbloquearon multitud de expedientes en beneficio de ambas partes.

Una cuestión que España intentó y no logró fue acordar el inicio de negociaciones para una zona de libre cambio trasatlántica. Era un tema muy difícil, pero tanto Estados Unidos como Europa habían empezado a negociar zonas de libre cambio con una serie de países en el mundo. Francia bloqueó esta operación tanto por la agricultura como por sus intereses culturales (básicamente el cine); lo máximo que se obtuvo fue acordar la realización de un estudio conjunto «para analizar la manera de beneficiar al comercio en mayor medida y cómo eliminar los obstáculos técnicos a los intercambios», que a la postre no tuvo ningún seguimiento relevante. Fue una pena porque los estadounidenses por primera vez aceptaban el reto y eso ocurría incluso con un presidente demócrata como Clinton, que tradicionalmente apoyaba a sindicatos contrarios a las liberalizaciones comerciales y siempre favorables a posiciones más proteccionistas.

Culminación del periodo transitorio de la Unión Aduanera UE/Turquía

Fruto de interminables negociaciones y de múltiples conversaciones telefónicas, algunas nocturnas, con mi colega turco de Bruselas, la presidencia española logró finalmente que Turquía y la Comisión cerraran los capítulos comerciales pendientes y dieran por concluido el periodo transitorio del Acuerdo de Unión Aduanera entre la CE y Turquía (cupos a la importación que se mantenían y lista de excepciones) que se había firmado en Ankara en 1963 y en su protocolo adicional de 1970, ¡hacía más de treinta y dos años!

Para España fue muy satisfactorio resolver este asunto que ayudaba a los turcos, pues nuestro país siempre defendió con firmeza su adhesión a la UE.

Contencioso entre Italia y Eslovenia

Al asumir la presidencia, España se encontró con un apasionado, envenenado y enquistado conflicto bilateral italoesloveno sobre la propiedad de centenares de inmuebles que Eslovenia había expropiado a nacionales italianos alegando su adquisición indebida durante la Segunda Guerra Mundial, lo que Italia negaba aduciendo que esas propiedades habían sido pagadas religiosamente.

España hizo de mediador. Envié a Alberto Navarro, director general de la Trinidad, a Liubliana en el verano de 1995. Se consiguió un acuerdo consistente en devolver algunas propiedades de casos probados de adquisición real en condiciones comerciales y autorizar la compra de propiedad inmobiliaria sin límite alguno a partir de entonces. Les señalamos a los eslovenos que, si no flexibilizaban su posición, Italia bloquearía su adhesión a la CE. Superado ese obstáculo bilateral que amenazaba las negociaciones para su adhesión, estas volvieron a su curso normal. Eslovenia, de hecho, sería el primer Estado balcánico en acceder a la Unión.

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Las comunidades autónomas y Bruselas: una cooperación abierta

La adhesión de España a las Comunidades Europeas abrió un campo desconocido para nuestras autonomías. Por un lado estaba el artículo 149 párrafo 1.3 de la Constitución, que otorgaba al Estado competencias exclusivas en materia de relaciones exteriores, al igual que en comercio y en sanidad exteriores; por otro, la realidad, que imponía que las autonomías necesitaban información sobre los temas que se trataban y decidían en Bruselas en los que tenían competencias exclusivas o compartidas, así como una interlocución con el Estado para opinar y exponer sus puntos de vista sobre ellos. Asimismo, las comunidades autónomas eran en España las responsables de aplicar la legislación de la Unión Europea en esos temas, y si esa ley era comunitaria debían contar con la posibilidad de mantener una relación con las autoridades de Bruselas al respecto. En suma, era preciso facilitarles que pudieran llevar a cabo determinadas gestiones para cumplir las tareas que les asignaban los diferentes Estatutos de Autonomía y para ejecutar sus políticas y competencias exclusivas o compartidas.

El propio Estado español creó en 1989 una Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, en la que participaron representantes de todas nuestras comunidades autónomas (a modo de consejeros) y el entonces secretario de Estado de las Comunidades Europeas, Pedro Solbes, bajo la presidencia del ministro para las Administraciones Públicas, Joaquín Almunia. En ella se trataron todos los temas de competencia exclusiva de las regiones o compartida entre el Estado y estas que tuvieran tratamiento o fueran objeto de debate y de decisión en las Comunidades Europeas con un triple objetivo: trasladar información, conocer la opinión de las comunidades autónomas sobre los expedientes con el objeto de fijar una posición común que defender en Bruselas y poder aplicar el acervo comunitario en estas.

Las autonomías fueron creando estructuras internas y oficinas en Bruselas con nombres variopintos (fundaciones culturales, como el Patronat Català pro Europa de la Generalitat; organismos comerciales, como los valencianos, etc.). Los vascos llamaron a la suya Oficina del Gobierno Vasco y provocaron que el Gobierno de Madrid reaccionase yendo al Tribunal Constitucional. Este, en la celebérrima Sentencia 165/94 del 26 de mayo de 1994, publicada en el BOE el 25 de junio, resolvió a favor del Gobierno vasco, autorizándole a tener una Secretaría General de Acción Exterior con tareas de coordinación y una oficina en Bruselas para tratar las cuestiones derivadas de sus competencias y relacionarse a tal efecto con las instituciones comunitarias. Decretó que «no puede excluirse que para llevar a cabo las funciones que tenga atribuidas, una comunidad autónoma haya de realizar determinadas actividades fuera de los límites territoriales de España» y que «la reserva constitucional de las relaciones exteriores no se identifica con todo tipo de actividades de alcance internacional».

Por otro lado, la sentencia limitó las funciones de la oficina vasca, que no podía invadir las competencias del Estado en materia de relaciones internacionales: «No podrá celebrar tratados o convenios con otros Estados u organizaciones internacionales (ius contrahendi), ni realizar actuaciones que originen obligaciones al Estado frente a poderes públicos extranjeros (asunción de responsabilidades), ni que incidan en la política exterior (derecho de representación, ius legationis). Las actividades en el ámbito de las relaciones con la Unión Europea —continuaba la sentencia— deben restringirse a una mera labor de información y de seguimiento de asuntos de su competencia», es decir, para asuntos de competencia autonómica siempre se debía actuar en la fase ascendente de «formación de la voluntad del Estado» y en la fase descendente de «aplicación del derecho comunitario». Fueron esenciales los jueces Luis López Guerra, que actuó de ponente, y Julio González Campos, versado en relaciones internacionales de derecho privado. Este último fue mi maestro de Derecho Internacional Privado en la Universidad Complutense, un magnífico catedrático.

La Representación Permanente de España en Bruselas, desde el inicio y sin esperar sentencia alguna, procuró asistir a las oficinas que se iban abriendo, dándoles información, ayudándoles en sus gestiones y preparando la visita de delegaciones como si fueran otro ciudadano más. No hubo ninguna discriminación. Por mi parte, desde que fui nombrado embajador representante permanente de España en julio de 1994 establecí una relación fluida con todas ellas e invitaba a sus representantes a almuerzos periódicos (cada mes y medio) en mi residencia de la calle de los Rododendros en Bruselas. En ellos les informaba de los asuntos más importantes que fueran de su posible interés y me sometía a sus preguntas y peticiones con un espíritu muy abierto. Mis consejeros tenían instrucciones precisas para ayudar en sus gestiones a los representantes de esas oficinas, para obtener información a su petición y prepararles citas, a ellos o a otras autoridades que se desplazaran a Bruselas. La relación siempre fue muy fácil y amigable.

Cuando José María Aznar ganó las elecciones y se hicieron públicos los acuerdos del Hotel Majestic suscritos con el presidente de la Generalitat Jordi Pujol en 1996, se planteó la necesidad de aplicar su contenido que, en lo que a Bruselas se refería, consistía en:

1. Incluir en las delegaciones españolas de algunos de los comités de la Comisión un delegado de las comunidades autónomas. Así se hizo en Madrid, donde se pactaron una serie de comités que trataban temas de competencia exclusiva de las comunidades autónomas en los que se incluiría en la delegación española asistente un representante que actuaba en nombre de todas, elegido por rotación. Esto me resultó muy chocante, pues lo normal e interesante para las autonomías hubiera sido que su representante estuviera presente en los comités y grupos de trabajo del Consejo y no en los de Comisión. La persona que negoció asistiendo a Pujol desconocía claramente cómo funcionaba Bruselas.

2. Nombrar a un consejero en la Reper, funcionario del propio Estado, que se dedicara a asistir a las oficinas autonómicas y a facilitarles toda la documentación correspondiente a los temas de su competencia. Inmediatamente la Secretaría de Estado de la CE en Madrid nombró a mi consejero Guillermo Ardizone, diplomático de primera categoría y muy bien dispuesto, para ese puesto, al que dedicaba todo su tiempo. Montamos un sistema de distribución de la documentación y se puso a la plena disposición de las oficinas autonómicas. Entre las tareas de ese nuevo puesto estaba organizar reuniones con otros consejeros de la Reper para debatir e informar sobre los temas que pudieran interesar a varias de las comunidades autónomas, así como preparar citas y visitas de sus autoridades.

Por mi parte seguí con las reuniones en los almuerzos que celebraba cada mes y medio, y en todo caso uno antes de cada Consejo Europeo. Cuando me fui a París en julio de 2000 las relaciones eran magníficas y el sistema funcionaba perfectamente.

Cuando me despedí de los jefes de las oficinas les ofrecí un almuerzo en mi residencia. Me regalaron una ranita verde de Val Saint-Lambert, casa belga de cristalería, rememorando el relato del sapo y la ranita que ya he contado anteriormente y que yo utilizaba para convencer a Madrid de que era mejor ocuparse de un tema en nuestras presidencias, aunque fuera desagradable, que dejar que otros lo solventaran. Les gustó la historia y a mí el detalle de haberme buscado esa ranita, que aún conservo.

Más tarde, en 2004, se acordó que se incorporaran a la Reper dos consejeros autonómicos nombrados a propuesta de las comunidades autónomas, por rotación, para ocuparse de las tareas que había tenido antes su predecesor del Ministerio de Asuntos Exteriores. También se regló la eventual participación de representantes en los grupos de trabajo y en los comités del Consejo en temas de su competencia y en los propios Consejos de Ministros (en principio en cuatro tipos), y se reguló su eventual intervención.

La Comisión tenía gran cuidado de no aceptar que ninguna región o estado federado que fuera parte de un Estado miembro sustituyera o ejerciera las funciones de este. En el caso español, las entrevistas de las autonomías con la Comisión debían ser solicitadas o al menos apoyadas por la Reper. El presidente Jacques Delors era muy escrupuloso al respecto y siempre exigía motu proprio la presencia del embajador en esas entrevistas. Acompañé a muchos presidentes y consejeros autonómicos en sus visitas a la Comisión.

LAS VISITAS DE PRESIDENTES Y DE CONSEJEROS AUTONÓMICOS A BRUSELAS

No puedo resistir la tentación de recoger algunas de mis experiencias. Jordi Pujol era sumamente educado y atento, casi siempre nos invitaba a cenar a los comisarios españoles y a mí para comentar los temas de su interés. En una ocasión asistí a una recepción en el hotel Hilton a la que había invitado a más de trescientos catalanes, muchos de ellos funcionarios de las instituciones comunitarias. Me sacó a la palestra y en público declaró que lo que España había conseguido en el Consejo Europeo de Edimburgo de diciembre de 1992 era fabuloso, y él pensaba que jamás se habría obtenido porque los alemanes no lo habrían aceptado. A continuación me felicitó y pidió el aplauso de la concurrencia, lo que me pareció muy generoso por su parte.

Artur Mas, entonces consejero de Hacienda, era completamente distinto. Siempre recordaré un almuerzo al que me invitó en un restaurante de Bruselas con el director de la oficina del Gobierno catalán en Bruselas, el Patronat Català pro Europa (creado ya en 1982), Casimiro Dalmau, amigo mío. No pronunció palabra alguna en todo el tiempo. Fue Dalmau el que me planteó sus temas y preocupaciones y habló conmigo. A la salida me pregunté por qué me había invitado.

Algunos vascos eran mucho más complicados. Una vez invité a almorzar a José Antonio Ardanza. Nada más entrar en mi residencia me espetó que el Gobierno vasco pagaba el 6,24 por ciento de todos mis gastos, con cara muy seria. Era verdad que su Gobierno abonaba el 6,24 por ciento de la renta estatal, entre la que se encontraba el gasto del Ministerio de Asuntos Exteriores. No necesitaba recordárselo a un embajador que estaba abierto, plenamente disponible y encantado de tenerle como huésped. Más tarde, en la conversación, me lanzó un órdago diciendo que pronto tendría a uno de sus consejeros en mi Reper, lo que tardaría aún muchos años en producirse (y no de «sus consejeros», sino dos que representaban a todas las comunidades autónomas por rigurosa rotación). Juan José Ibarretxe era otra cosa, más serio, no muy hablador pero al mismo tiempo correcto. Siempre me quería ver cuando venía a Bruselas. Incluso en una ocasión en la que fui al País Vasco a dar una conferencia me invitó a almorzar en un caserío. El más amable y entrañable era el actual presidente del PNV, Andoni Ortuzar, con quien podía hablar a calzón quitado, mientras tomábamos algún chacolí, de los temas que preocupaban a Vitoria, como el de las vacaciones fiscales, cuestión en la que diferían con Madrid.

Los más abiertos, perseverantes y que actuaban con mayor habilidad eran siempre los canarios (Jerónimo Saavedra, Manuel Hermoso, Juan Fernando López Aguilar y otros). Con gran tenacidad y mucha suavidad, sin avasallar ni amenazar, lograban siempre sus propósitos. Era imposible resistir a su presión amable, incansable y recurrente. Lo conseguían todo, siempre. En más de una ocasión les sugerí a los vascos que imitaran su método, sin éxito.

Manuel Fraga era una institución, y cuando me pedía una cita venía a la Reper con su equipo y me solicitaba que yo estuviera con el mío. Nos hacía mil preguntas sobre cuestiones políticas y técnicas. Era un auténtico tifón al que solo se sobrevivía si se estaba muy bien preparado y rodeado para contestar adecuadamente.

La relación sería interminable. En varias ocasiones veía a mis invitados en grupo en las cenas que daba en mi residencia, y que organizaba cuando se reunía el Comité de las Regiones, donde ellos eran consejeros. Citaré a algunos, pero no a todos, pues sería una lista muy larga: los presidentes Manuel Chaves, Eduardo Zaplana, Joan Lerma, Juan Carlos Rodríguez Ibarra, Manuel Hermoso, Jerónimo Saavedra y José Bono. Asimismo, en dicho comité eran titulares alcaldes como Pasqual Maragall (con quien mantuve una relación muy estrecha al ser elegido posteriormente presidente del Comité de las Regiones) o José María Álvarez del Manzano.

Algunas veces se confesaban, como Maragall, que en una cena, cara a cara, me dijo que él prefería que «Cataluña tuviera más que otros, aunque fuera menos». Es decir, quería la diferencia, no el contenido. Realmente revelador y muy preocupante per se. En suma, la asimetría como valor propio.

Mis puertas estaban siempre abiertas no solo porque era mi deber, sino porque me gustaba que los consejeros vinieran a ver y me contaran sus impresiones y sus problemas, si los había, para tratar de resolvérselos. A veces me informaban de sus proyectos y pedían mi opinión. En una ocasión Santiago Lanzuela, presidente de Aragón, me explicó su deseo de llevar a cabo un gran proyecto, una «travesía central del Pirineo» para unir las redes ferroviarias de Francia y España a baja cota, que pudiera funcionar todo el año y no fuera bloqueado por la nieve. Este proyecto llegó a estar inscrito en la Red Transeuropea de Transporte desde 2004 hasta 2011. Luego se revisó y el proyecto desapareció. Cuando Lanzuela me lo propuso por primera vez le señalé mi absoluto escepticismo, pues implicaba un elevadísimo coste (entre 35 y 62 kilómetros de longitud de túnel, en una cadena de montañas de geología complicada e incierta) y Francia mostraría una ausencia palmaria de interés, ya que su territorio al norte de los Pirineos no tenía apenas actividad económica relevante. Francia incluso se había desinteresado de la vía férrea que pasaba por Canfranc cuando se hundió un puente en los años setenta. Madrid, por su lado, preferiría destinar los recursos comunitarios a otros muchos proyectos más rentables y menos onerosos. Desgraciadamente tuve razón.

Naturalmente, yo mismo y la Reper también mantuvimos siempre una magnífica e intensa relación con los eurodiputados que procedían de los partidos políticos regionalistas españoles (por ejemplo, Carles Gasòliba de Convergència o Josu Jon Imaz del PNV).

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Ámsterdam

La Conferencia Intergubernamental para la revisión de los Tratados (1996-1997)

La CIG que dio como resultado el Tratado de Ámsterdam comenzó en Turín bajo presidencia italiana el 29 de marzo de 1996. El ministro de Asuntos Exteriores Carlos Westendorp me nombró su representante personal y negociador, puesto que ocupé durante los meses finales del último Gobierno de González y con el que seguí cuando ganó las elecciones el PP de José María Aznar. El ministro del nuevo Gobierno, Abel Matutes, que tomó posesión el 6 de mayo, me reconfirmó como embajador representante permanente y como negociador de la CIG.

Conocía a Matutes desde hacía varios años, cuando fue nombrado comisario en Bruselas después de que el PSOE vetara a Carlos Robles, candidato del PP a ese puesto. Había despachado muchas veces asuntos con él, pues estaba más abierto a escuchar al Gobierno que Manuel Marín. Hubo química, y enseguida comprendí que para Matutes el tiempo era oro, así que tenías que pasar tu mensaje o explicar el tema en pocos minutos. Su decisión era igualmente muy rápida y siempre era positivo buscando la eficacia y la acción directa.

Matutes, en el coche que nos llevaba del aeropuerto de Zaventem al edificio Justus Lipsius, sede del Consejo, hacia su primera reunión de un Consejo de Ministros CAGRE, me preguntó si aceptaría el puesto de secretario de Estado de la Unión Europea en el caso de que Álvarez-Cascos le impidiera nombrar a Ramón de Miguel, entonces director general de Energía de la Comisión Europea, su candidato preferido. Álvarez-Cascos alegaba que había costado mucho trabajo a España obtener ese puesto en la Comisión y que no sería sensato quitar a Ramón de Miguel, pues lo podríamos perder. Álvarez-Cascos, como buen asturiano, estaba muy preocupado por las ayudas al carbón que la Comisión debía ir aprobando para que pudiesen continuar legalmente, y por ello tenía en alta estima ese puesto, crucial para la prolongación de esas ayudas. Comprendí que no podía rechazar esa oferta (aunque hubiese preferido seguir de embajador). Pocos meses antes, en diciembre, también había rechazado el mismo cargo, que me había ofrecido Carlos Westendorp. En aquel momento no acepté ser secretario de Estado porque el PP iba a ganar las elecciones y yo tenía cincuenta años, con lo que me quedaban veinte de carrera y ese puesto solo me duraría unos pocos meses, lo que me hubiera obligado a dejar un cargo tan apasionante como el de embajador ante la Unión en Bruselas. Carlos Westendorp era mi amigo y había sido un magnífico jefe, pero por las razones ya dichas preferí correr el riesgo con el PP sin saber en aquel momento que Abel Matutes sería nombrado ministro de Asuntos Exteriores. Acepté por ello su oferta, pues esta vez se me concedían cuatro años por delante. Afortunadamente, Álvarez-Cascos levantó su veto y mi amigo y compañero Ramón de Miguel pudo ser el nuevo secretario de Estado, de manera que seguí como embajador en Bruselas, mi primera preferencia.

LA AGENDA DE LA CIG

Como ya he señalado, los temas de la CIG fueron, en primer lugar, los tratados en el informe del grupo de reflexión de Carlos Westendorp; en segundo lugar, los acordados en el Tratado de Maastricht, en su artículo N párrafo 2; en tercer lugar, los citados en la Declaración de Ioánina del 30 de marzo de 1994, procedente de la conclusión del Acta de Adhesión de los países de la AELC sobre el asunto de los votos en el Consejo y el número de comisarios; en cuarto lugar, la carta de Chirac y Kohl sobre las cooperaciones reforzadas del 7 de diciembre de 1955, y en quinto lugar, los asuntos que los tres nuevos Estados (Suecia, Finlandia y Austria) deseaban incorporar o que se profundizara en ellos: transparencia, medio ambiente y protección de consumidores, sin excluir cualquier otro asunto, pues el temario de la CIG no estaba cerrado, al igual que no lo estuvo en Maastricht.

Sin embargo, fue el informe Westendorp el que vertebró el contenido. Si se lee con detenimiento se puede comprobar que el 95 por ciento de las ideas y propuestas que se aprobaron en el Tratado de Ámsterdam del 16 y 17 de junio de 1997 están contenidas en ese documento del grupo de reflexión.

España, en su calidad de presidente del grupo de reflexión, resistió a las presiones del Pentalux y muy especialmente de Francia, que querían reducir los temas de la CIG a cinco o siete. Francia propuso un quadrage, una lista cerrada, naturalmente con los que les interesaban a los galos, excluyendo los de los demás. Su jugada no prosperó.

Al igual que en Maastricht, España volvió a ser el país que más propuestas de modificación de los Tratados presentó, hasta veintinueve, siempre con la formulación de proyectos de artículo bien argumentados, cifra a la que habría que añadir ocho documentos adicionales de sesión con enmiendas a los textos propuestos en la CIG. Yo mismo redacté muchas de ellas.

Por último, hay que destacar que había dos cuestiones que debían quedar excluidas de la CIG. La primera, la de la UEM, no solo porque hubiera sido insensato reabrir esa negociación monetaria cerrada en Maastricht, sino porque los mercados habrían reaccionado muy negativamente, lo que ningún país quería; la segunda, el dinero, porque según la Agenda 2000, acordada en el Consejo Europeo de Madrid, el tercer Marco Financiero Plurianual 2000-2006 se discutiría después de haber finalizado la CIG de Ámsterdam.

UN NUEVO TIPO DE CIG: LAS PROPUESTAS REGRESIVAS E INVOLUCIONISTAS

Hay que destacar que a diferencia de las anteriores CIG (Acta Única, Maastricht), en las que solo se discutían y presentaban propuestas para avanzar en el proceso de integración, en la de Ámsterdam se presentaron numerosas iniciativas de cuño regresivo e involucionista, y una parte significativa del prolongado tiempo que duró la conferencia se debió a que tuvimos que debatirlas largamente, pues los países que las habían presentado querían aprovechar esta negociación para desguazar y jibarizar el Tratado. Tales propuestas eran las siguientes:

La subsidiariedad

Este tema volvió a la mesa de negociación porque el Reino Unido y Alemania no solo pidieron que la Declaración que se había aprobado durante el Consejo Europeo de Edimburgo (diciembre de 1992) fuese elevada al rango de protocolo del Tratado y por tanto convertida en derecho primario, sino porque quisieron modificarla sustancialmente tratando de reabrir los debates que habían tenido lugar en el último tercio de 1992, entre el Consejo Europeo de Birmingham y el de Edimburgo, en el que sus propuestas adicionales no prosperaron.

Así, volvieron a plantear la introducción del «procedimiento de cuestión previa» para analizar si una propuesta legislativa de la Comisión respetaba o no el principio de subsidiariedad antes de que se entrara a ver el fondo. Estas propuestas fueron romper el mercado interior, al plantear que este se limitara a las «normas importantes» (con lo que los países podrían legislar sobre él haciendo añicos su unicidad); desguazar el derecho de la competencia, que solo se ocuparía de los asuntos «más importantes», sometiendo todos los demás a la decisión de las autoridades nacionales (con lo que autorizarían ayudas e inversiones a caño roto, eliminando el fair play y las reglas de juego igualitario más elementales); por último, pretender que se incorporara de nuevo el asunto de la división de competencias internas entre los Estados y sus regiones.

España volvió a actuar de líder y se opuso frontalmente a las propuestas alemanas y británicas, que destrozaban el fair play y las reglas comunes que los padres fundadores habían acordado en el Tratado de Roma. Que esa maniobra la propugnara el Reino Unido era comprensible porque ese país nunca aceptó de buen grado ni la filosofía ni el contenido de ese tratado, pero que Alemania, Estado fundador, pretendiera hacer de su capa un sayo con el corazón de ese documento, como lo eran las reglas de la competencia y la unicidad del «mercado común», era realmente insólito, provocador e inaceptable. El país germano pretendió en las negociaciones de Ámsterdam reducir los poderes de la Comisión, otorgarse bula para darse ayudas y hacer primar inversiones sin control de la Comisión, y atribuirse toda la libertad para obstaculizar e impedir las importaciones volviendo a su conocido juego de aprobar unas normas técnicas que hubieran dificultado exportar a su mercado. Nada de eso fue retenido en la CIG. Finalmente, con un gran trabajo de desgaste, y con España a la cabeza, se consiguió que solo pasara a rango de protocolo la declaración sobre subsidiariedad de Edimburgo, sin ningún cambio. Anulamos todos los intentos de los británicos y de los alemanes.

Nos ayudó enormemente que el Gobierno británico cambiara antes del final de las negociaciones de Ámsterdam. John Major fue derrotado y llegó al poder Tony Blair, que retiró de golpe más de cincuenta propuestas regresivas e involucionistas que había presentado el Gobierno conservador, lo cual significó un auténtico alivio. En ese momento Alemania, ya sin compañero de ruta, tuvo que renunciar a bloquear la CIG y retirar también sus propuestas.

Esta operación de contención fue un éxito, pero me granjeó la profunda enemistad del secretario de Estado alemán Werner Hoyer, ¡que para mayor inri era del Partido Liberal alemán! Le contuve durante toda la CIG sin que pudiera perjudicarme ni dañar a España, y ello a pesar de su realmente notable prepotencia. Intentó incluso movilizar a algunos eurodiputados del PP para que me presionaran, lo que no logró. Tuve que aceptar algún almuerzo o cena haciéndoles frente. En el PP había un pequeño sector democristiano que tenía lazos muy estrechos con su homólogo alemán, y para ellos todo lo que procedía de Alemania era bienvenido sin más.

En una ocasión en la que Hoyer y yo estábamos negociando un punto en privado, me espetó a quemarropa, increpándome: «¿Cómo intervienes en todos los temas? Lo que debe hacer España es callarse y conformarse con recibir el dinero que Alemania graciosamente le ha concedido en el Consejo Europeo de Edimburgo». Realmente increíble e intolerable. Nunca pudo ni callarme ni ganarme la partida.

El Tribunal de Justicia

Esta vez Francia, junto con el Reino Unido, quisieron introducir la no retroactividad, la aplicación de plazos nacionales y la posibilidad de apelar las sentencias del Tribunal de Justicia (¿con los mismos jueces u otros?, ¿creando o no un nuevo Tribunal?), y ello porque habían sido condenados en varios casos importantes, con lo cual demostraban ser malos perdedores. Esas demandas, a las que España nuevamente se opuso, tampoco prosperaron en modo alguno.

La Comisión Europea

Alemania propuso que el Consejo tuviera también el derecho de iniciativa legislativa en la PAC y en materia de la función pública de las instituciones comunitarias (funcionarios de la Unión Europea) para cortar, cercenar e incluso anular las competencias de la Comisión en ambos ámbitos, reduciendo el contenido de la PAC y los sueldos de los trabajadores públicos. Fracasaron nuevamente con oposición española a esas tesis.

Agencia de la Competencia

Alemania propuso crear una agencia independiente de la competencia para arrebatarle esos poderes a la Comisión. También se trataba de un caso de mal perdedor, pues la Comisión había condenado a Alemania y a sus empresas a pagar fuertes multas, lo que no había sido bien encajado por Berlín. Esta propuesta no se retuvo una vez más con España a la contra. Con la Comisión se podía al fin y al cabo negociar ayudas y subvenciones a cambio de reestructuraciones y recortes; con una agencia independiente, hubiera sido imposible.

Medio ambiente

Otra vez Alemania, esta vez apoyada por los nórdicos, intentó romper la unidad del mercado interior invocando razones medioambientales. El ejemplo de libro eran las emisiones de los automóviles. Dinamarca, que no producía ningún vehículo a motor, quería imponer en su país la obligación de que todos ellos respetaran los valores mínimos del estado de California, tremendamente exigentes. Ello hubiera impedido la venta de vehículos producidos en algunos países europeos, entre ellos España.

Según el Tratado, la Comisión debía formular sus propuestas para el mercado interior con un propósito de «protección medioambiental elevada», no la más alta. Una vez aprobada la norma correspondiente por el Consejo, por mayoría cualificada, y por el Parlamento en codecisión con el Consejo, era de obligado cumplimiento en toda la Unión, sin que ningún país pudiera exigir normas diferentes a las establecidas. Esta iniciativa tampoco prosperó, de nuevo con la oposición firme de España.

Vigilancia de la Comisión

Francia y el Reino Unido pretendieron que se otorgara a los parlamentos nacionales la función de vigilar a la Comisión, dándoles derecho de veto sobre las propuestas que no respetaran el principio de subsidiariedad. Esta propuesta no fue retenida por la CIG, siempre con la oposición española.

Política pesquera común

El Reino Unido pretendió modificar esta política (la Europa azul) atentando a los principios de libertad de movimiento de capitales, al libre derecho de establecimiento y a la libertad de circulación y residencia de los trabajadores, proponiendo la prohibición de la denominada quota hopping (casos de empresas de capital español, pero de derecho inglés y con puertos de base en el Reino Unido que faenaban en aguas inglesas con buques españoles, equipajes españoles, bandera británica y licencias de pesca británicas y que vendían sus capturas en el mercado español por su mayor precio).

Después de sesiones interminables conseguí bloquear esta propuesta, que jamás hubiera prosperado en el Tribunal de Luxemburgo, razón por la que el Reino Unido quería introducirla en el Tratado.

Como se habrá constatado España actuó como guardián del templo en todos esos debates que pretendían debilitar, diluir, jibarizar y trocear el Tratado. Muchas veces hicimos el trabajo de la propia Comisión, que mantuvo a lo largo de toda la CIG una actitud comedida no del todo acorde con su función de garante de los Tratados. Fue un trabajo agotador sin más premio que mantenerse en la misma posición que al comenzar la CIG.

LOS INTENTOS DEL PENTALUX DE GEOMETRÍA VARIABLE:

DEL «NÚCLEO DURO» A LAS «COOPERACIONES REFORZADAS»

Como ya he señalado, el documento Lamers-Schäuble sobre el «núcleo duro» nunca fue discutido en ningún foro institucional de la Unión, pero estuvo muy presente en la mente de las cancillerías y en las de los negociadores de la CIG de Ámsterdam.

El 7 de diciembre de 1995, pocos días antes del Consejo Europeo de Madrid, Helmut Kohl y Jacques Chirac dirigieron una carta a sus colegas pidiendo que la CIG que se iba a abrir recogiera una «cláusula general de habilitación» en el texto del nuevo Tratado para prever el caso de que una serie de Estados decidieran establecer una «cooperación reforzada» en el seno de la Unión, vendida como «mecanismo de flexibilidad». La carta apenas daba detalles al respecto. No mencionaba ni el número mínimo de Estados que podían hacer esa solicitud, ni los temas de posible inclusión ni las condiciones que se debían respetar. Solo citaba la necesaria «unidad institucional». Al final indicaba que «estarían abiertas a los Estados que desearan participar», pero añadía: «que pudieran hacerlo», lo que señalaba con claridad que habría exigencias y condiciones (¿establecidas por quién?).

La presentación era más suave que en el documento Lamers-Schäuble; no incorporaba sus exclusiones y el tema monetario no era el ojo de la aguja por la que tenía que pasar el camello, imagen de Jesús de Nazaret para mostrar las enormes dificultades de los ricos para entrar en el Reino de los Cielos.

La carta provocó que España se convenciera aún más de que era esencial que en el Consejo Europeo que se celebraría unos días después en Madrid se fijara con toda precisión el año base para decidir qué países pasarían a la moneda única y que los datos estadísticos fueran cifras reales y no estimaciones para evitar los «juicios de Dios» y las votaciones politizadas orquestadas por los cinco países del Pentalux. Año base y datos reales eran fundamentales. España consiguió del todo esos objetivos en el Consejo Europeo de Madrid de diciembre de 1995 ya comentado.

En todo caso, el contenido de la carta creó preocupación en las capitales de los países periféricos comunitarios, de Londres a Estocolmo, pasando por Lisboa y Atenas, que la interpretaron como un segundo y esta vez más serio intento de geometría variable incontrolada, porque provenía de Gobiernos y no de unos políticos, como en el caso de Lamers-Schäuble, para proseguir adelante con las ideas de los países del núcleo duro, el Pentalux. La propuesta era sospechosa, pues en esos momentos nos encontrábamos en plena segunda fase de la UEM, sin saber qué países pasarían a la moneda única. El Pentalux cumplía ya las condiciones de Maastricht, pero España, Italia, Grecia y Portugal estaban aún alejados y no reunían ni mucho menos los cuatro criterios fijados para formar parte del primer convoy. Ante esta situación, exigí con determinación un debate monográfico profundo sobre las «cooperaciones reforzadas», acordándose que tuviera lugar en la ciudad irlandesa de Cork en julio de 1996, a principios de la presidencia irlandesa.

En Cork desarrollé una estrategia para, por un lado, destripar y, por otro, envenenar el expediente, a fin de abrir los ojos a muchos de mis colegas periféricos (especialmente a los del Reino Unido, Suecia, Dinamarca, Grecia y Portugal). Les hice ver los problemas y las trampas de una eventual cláusula del estilo de la propuesta por Kohl y Chirac. Al mismo tiempo requerí a la pareja francoalemana concretar y clarificar su propuesta, lo que les iba a obligar inexorablemente a limitarla y restringirla o a confesar sus intenciones reales.

La operación salió perfecta. A la salida de la reunión de Cork, que duró dos días, tenía el pleno apoyo del Reino Unido, Suecia, Dinamarca, Grecia y Portugal, casualmente todos países periféricos y no fundadores, que le habían visto las orejas al lobo y habían fraguado una santa alianza contra la cláusula de flexibilidad de Kohl-Chirac por su carácter vago y general. Incluso Países Bajos, ante el aluvión de mis argumentos, cambió en parte de bando y empezó a exigir una serie de garantías procedimentales para que esa cláusula o una eventual cooperación reforzada no fuera una coartada para saltarse o violar el Tratado y su espíritu, rechazando igualmente su aplicación a la PESC por miedo a que Francia la utilizara contra la OTAN.

La posición que elaboré y defendí en Cork fue la siguiente:

1. Cualquier cooperación reforzada debía excluir todo el acervo. No era aceptable que unos pocos países reabrieran las normas ya pactadas y jurídicamente exigibles por estar en vigor, y que habían generado ya derechos y obligaciones.

2. Había que dejar fuera especialmente las competencias exclusivas, el mercado interior (incluido el derecho de competencia y la política comercial) y las libertades de movimiento de capitales, mercancías, servicios y personas.

3. Había que recoger y dejar claro que no podría afectar a la cohesión económica y social ni a la ciudadanía de la Unión.

4. No podría afectar tampoco a las políticas comunes, PAC, pesca, transportes, etc.

5. No podría interferir con los programas y acciones comunitarias ya aprobadas.

6. Ninguna cooperación reforzada podría implicar ninguna discriminación entre nacionales de la Unión ni ninguna restricción al comercio ni distorsión a la competencia.

7. Tampoco podría interferir en la UEM.

¿Qué quedaba? ¿La defensa?

El jurisconsulto jefe del Servicio Jurídico de la Secretaría General del Consejo, el francés Jean-Claude Piris, aceptó mis argumentos y las consideraciones técnicas que expuse y empezó a trabajar para elaborar un texto mucho más afinado y riguroso, con exclusión de los temas a los que se podía aplicar una cooperación reforzada y con condiciones para que se pudiera presentar y aprobar. Piris, implícitamente, se puso por completo de mi lado y sus propuestas de nuevos textos fueron decisivas para encuadrar el tema. Apreció mi base de trabajo consistente en excluir el acervo, las políticas y las competencias del pilar comunitario del contenido posible de las cooperaciones reforzadas. Marcelino Oreja, comisario que participaba en la CIG de Ámsterdam representando a su institución, asistió a la reunión de Cork. El directorio, ante esta operación de desguace, no daba crédito a sus ojos.

Por añadidura, más tarde, en febrero de 1997, llegué a un pacto confidencial con mi colega británico Stephen Wall por el cual España iría a degüello con el fondo (sectores que quedarían excluidos de su posible aplicación) y el Reino Unido exigiría la unanimidad para que el Consejo aprobara una cooperación reforzada. Ambos conseguimos nuestros objetivos, lo que restringió y nos permitió controlar aún más la propuesta Kohl-Chirac.

Por su parte, el Benelux bloqueó la aplicación de este tipo de cooperaciones a la PESC. Fue Países Bajos el que lideró este punto, ante el temor de que Francia lanzara una cooperación reforzada que perjudicara a la OTAN. Además, Países Bajos seguramente no había olvidado todavía el caso del Eurocuerpo (cuartel general del cuerpo de ejército de carácter multinacional), con sede en Estrasburgo, del que formaban parte Francia, Alemania, Bélgica, Luxemburgo y años más tarde España. Este club se había cerrado a cal y canto y había negado la entrada a Italia y a Países Bajos, que estaban esperando aun inútilmente a sus puertas. Cada país tenía sus fantasmas. Un día mi colega holandés me dijo muy enfadado que su país nunca perdía de vista a Francia desde Napoleón, y que sus ciudadanos, nunca generosos con el dinero, habían sufragado públicamente la estatua del León del montículo del memorial construido en Waterloo mirando hacia París, siempre vigilante y en guardia.

Cabe recordar también que el delegado alemán Werner Hoyer no se avergonzaba de decir en los pasillos, rayando en la provocación, que la cooperación reforzada serviría para ser aplicada a cualquier expediente que fuera de unanimidad en el que un país bloqueara, sin límite alguno. Así, manifestaba que dicho mecanismo debía aplicarse, por ejemplo, al caso en el que España vetó una armonización de la fiscalidad del diésel que Francia y Alemania querían imponer al sur de Europa (que aplicaba tipos impositivos más bajos) para «exportar sus costes» (los países del norte los tenían más elevados), propuesta que jamás vio la luz porque fue bloqueada por el vicepresidente Rodrigo Rato. Era un caso de armonización fiscal y por tanto de unanimidad.

También cabría mencionar el argumento que utilizaba el directorio, conforme al cual la cooperación reforzada serviría para aplicarla cuando la ampliación a los países del Este generase problemas. Era técnicamente incorrecto, porque en caso de posibles dificultades siempre cabrían periodos transitorios más largos, y lo que no era políticamente presentable era que cuando los países del Este se subían al trasatlántico comunitario después de haber pasado y sufrido el comunismo, los pasajeros lo abandonasen, se marcharan a otro más lujoso y dejaran a aquellos a bordo del viejo buque.

Neutralizamos por completo la jugada. En efecto, en el texto final del Tratado de Ámsterdam se convino que una cooperación reforzada «no afecte al acervo comunitario ni a las medidas adoptadas sobre la base de las demás disposiciones del Tratado [...] no afecte a las competencias, derechos, obligaciones e intereses de los Estados miembros que no participen en ella», según el artículo K 15. Y respecto al pilar comunitario: «No debe referirse a ámbitos que sean de exclusiva competencia de la Comunidad; no debe afectar a las políticas —esto es, a las comunes (PAC, pesca, transporte, etc.) y a la cohesión, entre otras—, acciones o programas comunitarios; no debe referirse a la ciudadanía de la Unión, ni establecer discriminación entre nacionales; debe permanecer dentro de las competencias atribuidas por el Tratado, y no puede constituir ni una restricción del comercio entre los Estados miembros ni falsear las condiciones de la competencia entre ellos». Igualmente, el texto exigía que las cooperaciones reforzadas siempre fuesen abiertas y se empleasen solo como un último recurso. Más claro, agua.

El texto final del Tratado de Ámsterdam dio plena satisfacción a España y anuló la maniobra del Pentalux. El éxito fue tal que en veinticuatro años ese título solo se ha aplicado en dos ocasiones: la fiscalía europea (de la cual es parte España) y la patente europea (que España bloqueó durante muchos años porque no incluía el español entre sus lenguas operativas y que acabó en el Tribunal de Luxemburgo, pues estimábamos que afectaba al mercado interior, dominio excluido de posibles cooperaciones reforzadas). Ni un solo caso más, y no es que España esté en contra de avanzar en el proceso de integración superando los filibusterismos y los bloqueos injustificados. Nuestro país ha estado en todas las cooperaciones reforzadas, como la UEM, Schengen y el Eurocuerpo, salvo en la de la patente, ilegal según nosotros por atentar contra el mercado interior.

Nuestra ausencia de Europa durante cuarenta años nos ha llevado a ser en extremo vigilantes con cualquier maniobra malintencionada a este respecto. Para España, el fantasma del «núcleo duro» eternamente excluyente de Lamers-Schäuble ha estado y estará siempre muy presente, máxime en aquel momento histórico en que aún no se había decidido qué países pasarían a la moneda única.

Un momento muy desagradable que pasé en esa CIG fue cuando París me acusó ante Abel Matutes de ser un elemento díscolo que quería bloquear las propuestas francesas en la conferencia negociadora (quizá los alemanes también empujaron a los franceses a deslegitimarme). Matutes organizó una reunión en la casa del embajador de España en Luxemburgo con el ministro francés de Asuntos Exteriores, Hervé de Charette, y yo. Sentí que me ponían en el banquillo de los acusados. Pasamos revista a las quejas francesas y fui demostrando que las tesis que defendía España eran perfectamente válidas y bien sustentadas, mostrando las debilidades, incoherencias y las fallas de las tesis galas cuando estas atacaban al Tratado. Fueron dos horas de diálogo vivo, y al final De Charette se convenció de que teníamos razón en muchas de nuestras posiciones y de que nuestros planteamientos eran lógicos, válidos y dignos de ser defendidos. Lo que más le escocía era cómo había dado la vuelta a su propuesta de las cooperaciones reforzadas, pero tuvo que reconocer también que nuestros argumentos eran impecables y aceptar que no podían ser tan generales y que había que delimitarlas con toda precisión. Salí vivo de esa confrontación de alto riesgo para mí, con mi ministro Matutes de juez. De Charette quedó satisfecho, y nos prometió una colaboración más estrecha bilateral en la CIG. Respiré hondo al final de la sesión «cuasi pugilística».

Durante el desarrollo de este debate pensé que estaba más solo de lo que creía, pues muchas de nuestras posiciones habían sido elaboradas por mí con un Madrid lejano y silencioso que me dejaba jugar, pero que claramente un día podía dejarme caer sin más y sin explicación alguna. Hice votos para que esta CIG acabara pronto, pues estaba enfrentándome prácticamente solo a no pocos adversarios, algunos temibles y peligrosos, en demasiados temas.

LAS TRES PRESIDENCIAS DE LA CIG: ITALIANA, IRLANDESA Y HOLANDESA

Durante la presidencia italiana de la CIG de Ámsterdam ocupó la silla de Italia y por tanto la presidencia del grupo negociador Silvio Fagiolo, que procedía del ámbito académico, de carácter cambiante y poco definido, siempre dubitativo; en suma, escasamente predecible. Fagiolo pensó que si hacía de servidor fiel del directorio francoalemán su país recibiría un mejor trato en la UEM. Se equivocaba, porque el tándem sería implacable con las cifras. El caso es que estuvo a su disposición siempre hasta que finalizó su mandato el 30 de junio.

Su carácter docente le llevó a hacer una serie de cuestionarios muy prolijos para todos los temas, lo que obligó a los quince Estados miembros a contestar cientos de preguntas en sesiones interminables y sin ninguna utilidad. Al final algunos llegamos a pensar que con ese método quería ganar tiempo para retrasar el comienzo de la negociación en serio, actividad que al parecer trataba de evitar. No se produjo ningún avance durante la presidencia italiana.

El 1 de julio de 1996 asumió la presidencia del grupo negociador nuestro colega Noel Dorr, embajador ya jubilado al que recurrió el Gobierno irlandés. Su táctica era muy diferente: parecía que escuchaba, pero elaboraba sus propuestas sin tener en cuenta las posiciones de unos y otros, presentando siempre textos muy irlandeses, demasiado. Su mandato fue otra pérdida de tiempo.

La presidencia holandesa fue la que realmente llevó a cabo toda la negociación del Tratado. El presidente del grupo, el secretario de Estado de Asuntos Exteriores Michiel Patijn, del Partido Liberal holandés, era un hombre inteligente, duro, implacable, de acción directa y sin circunloquios, que no toleraba la pérdida de tiempo ni las discusiones bizantinas. Fue difícil, pero era justo y siempre daba oportunidades para exponer los puntos de vista y discutirlos cuando constaba que eran importantes para una delegación. Permitió a España negociar a tambor batiente nuestros temas, que fueron seguramente de los más difíciles de la CIG (prohibición del asilo político, RUP, mutuo reconocimiento de las decisiones judiciales, etc.), con la excepción absoluta, enfermiza, de la cuestión de los votos, que siempre aplazaba a un momento que nunca llegaba. Protesté varias veces en balde. En esa cuestión era un auténtico frontón.

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Los intereses nacionales españoles en Ámsterdam

Además de plantar cara a las propuestas regresivas e involucionistas que ya hemos comentado, España tenía una agenda propia de defensa de sus intereses nacionales que incluía cuatro cuestiones.

EL MUTUO RECONOCIMIENTO DE LAS DECISIONES JUDICIALES PENALES, LA EUROORDEN

España presentó una propuesta completa de nuevo capítulo sobre las cuestiones de Justicia e Interior que desarrollaba y reforzaba muy notablemente el texto de Maastricht. En ella se definían con precisión y prolijidad los objetivos a alcanzar por primera vez (ya que en Maastricht solo se enumeraban los campos de acción, sin ningún contenido) y se proponían los instrumentos para hacerlo, detallando sus funciones y medios (cooperación judicial y policial, aduanera y administrativa).

Bautizamos este título con las palabras «Espacio de libertad, seguridad y justicia», términos que prosperaron para identificar este nuevo campo del proceso de integración y que se incorporaron al artículo 2 del Tratado de Ámsterdam (que sería luego el artículo 3 del Tratado de Lisboa).

Hay que destacar que en el documento español se proponía por primera vez que la Unión acordara el mutuo reconocimiento de las decisiones judiciales penales para superar la decimonónica extradición que en aquel momento aún regía la cooperación judicial internacional. Asimismo, España propuso que se modificara el estatus de la Europol, que hasta entonces solo podía cumplir tareas de información, para autorizarle a llevar a cabo actividades policiales operativas. Esta propuesta fue finalmente aceptada y retenida en el texto del Tratado por la CIG, en la que también se dio luz verde para establecer equipos conjuntos policiales de diferentes Estados miembros.

Sin embargo, nuestra propuesta para introducir el mutuo reconocimiento de las decisiones judiciales penales, que redacté con José Ignacio de Carvajal, director general de Consulares, no prosperó. En tres ocasiones defendí y expliqué a mis colegas de negociación las razones de nuestra propuesta. Así, en un espacio sin control en las fronteras interiores y donde las personas circulan libremente era necesario sustituir la vieja figura de la extradición por el principio del mutuo reconocimiento de todas las decisiones judiciales penales sobre los principales delitos, seis en concreto: homicidio, tenencia y uso de explosivos, secuestro, falsificación de moneda, narcotráfico y terrorismo. Desde Maastricht teníamos una unión política e íbamos a compartir una moneda única. Éramos todos Estados de derecho y democracias. Habíamos firmado y aplicábamos el Convenio sobre Derechos Humanos de 1950 del Consejo de Europa. ¿Por qué no íbamos a aceptar ese mutuo reconocimiento? ¿Qué clase de unión política era aquella?

En esas tres ocasiones todos mis colegas mantuvieron un silencio de Maestranza, es decir, de desaprobación (por cierto, les expliqué lo que era la Maestranza y cómo cuando un torero no hacía una buena faena la plaza mantenía un silencio condenatorio). Parecía que Europa no estaba madura para dar ese salto cualitativo en su cooperación judicial. Sin embargo, dos años más tarde se aprobaría el principio del mutuo reconocimiento judicial, limpio y sin ambages, en las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere del 15 y 16 de octubre de 1999, y tres años después, en junio de 2002, el Consejo de Ministros de la Unión Europea adoptaba la euroorden para treinta y dos tipos de delitos, a iniciativa siempre española, a raíz de la caída de las Torres Gemelas en Nueva York, que abrió los ojos a todos los Estados miembros. Los molinos de la historia muelen despacio, como decía Homero, y también en Europa, aunque algunas veces los retos y desafíos de la globalización obligan a tomar medidas a toda prisa. En ese tipo de situaciones de graves crisis la Unión Europea suele actuar con suma diligencia. Sobre ese telón de fondo, muy reacio, o al menos de falta de sensibilidad, solo conseguimos incluir en esta materia una referencia a un compromiso de «facilitar las extradiciones», lo que no representaba ningún avance real.

EL PROTOCOLO SOBRE EL ASILO POLÍTICO

En esta materia el Gobierno español estaba decidido a todo, incluso a bloquear la CIG. Propusimos un texto de protocolo (por tanto de derecho primario y plenamente justiciable ante el Tribunal de Justicia de Luxemburgo) en el que se prohibía la concesión de asilo político a los nacionales de países de la Unión Europea. España se basaba en los mismos motivos que justificaban el mutuo reconocimiento de las decisiones judiciales penales (todos éramos democracias y Estados de derecho y respetábamos las libertades y derechos fundamentales).

Cuando nuestros socios se dieron cuenta de que si no aceptaban esta propuesta no habría resultados en la CIG comenzó la auténtica negociación, que fue desagradable, hosca y que finalizó el último día en Ámsterdam con una sonada bronca entre el presidente José María Aznar y el primer ministro belga, el flamenco Jean-Luc Dehaene. A este respecto, el hecho de que Países Bajos ejerciera la presidencia durante los últimos seis meses de la CIG (primer semestre de 1997) no ayudó, porque en ese país había aún dudas sobre la calidad de la democracia en España; eso sí, sin confesarlas nunca.

En la última reunión en Ámsterdam de primeros ministros y jefes de Gobierno nos enfrentamos a cuatro adversarios: Países Bajos, Francia, Bélgica e Irlanda. Los dos primeros solo surgieron al final de las negociaciones y no resistieron. El caso irlandés era parcialmente explicable, porque según su ley el Gobierno no podía extraditar a ningún nacional irlandés (norma pensada en su confrontación política con el Reino Unido), ni siquiera si era del Úlster. Su problema era diferente al nuestro, lo que comprendieron rápidamente.

Al final solo quedó Bélgica, que mantuvo una oposición muy negativa, cerrada e intransigente, con seguridad debida a los lazos que tenían algunos sectores independentistas flamencos con el mundo «independentista» vasco, para no ser más explícitos. José María Aznar tuvo que empleare a fondo durante varias horas. Conviene recordar que la idea de presentar esta propuesta había surgido precisamente por el comportamiento del Gobierno belga años antes, en un caso en el que se había negado a intervenir para parar a su «comisario regio», que se ocupaba de los casos de asilo y que había admitido a trámite una demanda de asilo de dos presuntos terroristas de ETA. Decía el Gobierno belga que dicho comisario regio era independiente a pesar de que lo nombrara. El enfado del Gobierno español fue tal que bloqueamos al belga todas las medidas que pensaba aprobar en el Consejo de Ministros de Justicia e Interior durante toda su presidencia semestral de la Unión de 1993.

Después de una muy larga y áspera negociación, la fórmula que prosperó se compuso de dos elementos centrales:

1. La admisión de una demanda de asilo político de un nacional de algún Estado de la Unión solo se podría tramitar en estos casos, estrictamente tasados:

• Que el Estado fuera condenado por la Unión por violación de los derechos humanos.

• Que el Estado hubiera suspendido en su territorio la aplicación de las libertades fundamentales o el Estado de derecho.

• El supuesto más polémico, que se discutió hasta el final, de que un Estado por razones soberanas decidiera no obstante admitir a trámite una petición de asilo (aunque no hubiera habido ni violación de derechos ni suspensión de libertades). En ese supuesto debía comunicarlo y llevar este tema «previamente» al Consejo de Ministros de la Unión, lo que equivalía a utilizar una «bomba atómica».

Esta formulación no era del todo satisfactoria, pero contenía elementos disuasorios muy importantes que Aznar finalmente aceptó.

2. España ya había propuesto meses antes, para tranquilizar a los tibios, incluir un nuevo artículo 7 en el Tratado que permitiría suspender determinados derechos e incluso su derecho a voto a cualquier Estado miembro que violara los derechos fundamentales. Esta idea prosperó.

Más tarde se aplicaría ese artículo a Austria por haber incorporado al Gobierno al filonazi Jörg Haider, sometiéndole a un periodo de vigilancia democrática, con sucesivos informes que ponían al Gobierno austriaco al pie de los caballos. Designado por la Comisión, Marcelino Oreja intervino con otras personalidades para analizar y vigilar la situación en nombre de la Comisión. Se levantó al final la espada de Damocles al Gobierno austriaco, que padeció los efectos del artículo 7, con efectos políticos negativos durante varios y largos meses. En estos últimos años se ha debatido la posibilidad de aplicárselo a Polonia y a Hungría, e incluso el Parlamento Europeo ha llevado a la Comisión al Tribunal de Justicia de Luxemburgo por no ser diligente en esta materia contra esos países.

Con ello, el protocolo sobre el asilo quedó incorporado al Tratado, para satisfacción relativa del Gobierno español, que conseguía dificultar enormemente la admisión a trámite de una eventual nueva petición de asilo. Los hechos certifican mejor que las palabras: desde esa fecha ningún Estado ha osado admitir a trámite ninguna demanda de asilo de un nacional de la Unión, incluido el ínclito «comisario regio» belga.

EL ESTATUTO DE LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS

Ya desde hacía dos años, en 1995, la Administración española había elegido este tema como una de sus prioridades (desde el grupo de reflexión de la CIG fue tema central).

La negociación en la CIG fue larga y muy difícil ante la hostilidad de muchos Estados miembros. Finalmente, en la noche de la última reunión de Ámsterdam de presidentes de Gobierno, se pudo cerrar un texto plenamente satisfactorio que desbordaba nuestras más fantasiosas pretensiones. En efecto, con el nuevo artículo 299 párrafo 2, la Comisión podía proponer al Consejo que decidiera por mayoría cualificada (con lo cual no habría la posibilidad de veto) medidas en multitud de sectores: aduanas, zonas francas, agricultura, pesca, transportes, importación de productos esenciales y de materias primas, ayudas de Estado, fondos estructurales y programas comunitarios. Esas medidas podían adaptar y modificar el acervo comunitario con carácter permanente. Esto no se conocía ni se había aplicado en toda la historia de la CE, era una novedad absoluta. Siempre las derogaciones al acervo habían sido temporales.

El último obstáculo vino del lado de Italia y de su primer ministro, Romano Prodi, que a última hora había solicitado la inclusión de Sicilia, lo que provocó primero hilaridad entre los presidentes de Gobierno asistentes (¿qué «lejanía» tenía una isla como Sicilia, separada de la bota italiana por solo tres kilómetros del estrecho de Mesina?) y luego enfado ante la inconsistencia argumental del mandatario italiano, que posteriormente sería presidente de la Comisión. Su oposición se resolvió con un añadido al proyecto de artículo 299 párrafo 2, que manifestaba que «las medidas en cuestión nunca afectarían al mercado interior». Punto final. Prodi tuvo que ceder.

Era un gran triunfo y una magnífica noticia para las islas Canarias. El nuevo artículo permitió a la Comisión múltiples y variadas propuestas en todos los campos mencionados, que se fueron aprobando sin pausa y beneficiaron enormemente a nuestras islas. Entre ellas destacaron la aprobación de numerosos programas ad hoc y el muy importante Régimen Especial Fiscal, que consiste en un beneficio fiscal constitucionalmente reconocido para fomentar la inversión empresarial, la creación de infraestructuras y la generación de empleo.

LA CUESTIÓN DE LOS VOTOS EN EL CONSEJO DE MINISTROS Y EL NÚMERO DE COMISARIOS

La presidencia holandesa había ido posponiendo la discusión sobre la cantidad de votos de cada país en el Consejo y el número de comisarios, lo que dio lugar a que solo se debatiera a fondo el último día de las negociaciones de presidentes de Gobierno. Al anochecer, el canciller alemán Helmut Kohl, agotado tras dos días de debate, y quizá de acuerdo con la presidencia holandesa, propuso que se aplazara la negociación a una posterior CIG. Fue apoyado por los países menos poblados, que deseaban evitar un reequilibrio de los votos en favor de los más poblados. La presidencia presentó inmediatamente un proyecto de protocolo sobre las instituciones (claramente preparado con anterioridad) que posponía las negociaciones.

El sistema de traslación de información de la sala del Consejo Europeo a las salas de las delegaciones nacionales no es un sistema de micrófonos y altavoces, sino que es una persona, el antici de la presidencia semestral, con un suplente, que toma notas y cada cuarto de hora sale y dicta sus notas a los otros antici de las restantes delegaciones, y estos a su vez las leen en las salas de sus delegaciones nacionales. Este sistema pretende que lo dicho en el Consejo Europeo se conozca, pero si algún presidente se equivoca o comete un error, siempre cabe decir que ello no fue exactamente así. Se hace así para su protección, aunque el sistema traslada el 99,9 por ciento de lo dicho en la sala por los miembros del Consejo.

En ese momento yo estaba en la sala de España y comprendí al instante que podíamos perder el tren de los votos en el Consejo para siempre. Bajé a la antesala del Consejo Europeo, mandé a un ujier a avisar al ministro Matutes, este salió y le expliqué lo que pensaba, que nos estaban escamoteando los votos aparcando la negociación para que nunca tuviera lugar, incumpliendo el claro mandato de Ioánina. Le convencí, entró de nuevo en el Consejo y pocos minutos después Aznar bloqueaba la CIG. Rechazó esa propuesta, argumentando que no podía aplazarse una cuestión tan importante dada la creciente pérdida de peso específico de los cinco grandes con la ampliación a la AELC. El Consejo se interrumpió. Había conseguido suspenderlo.

Fueron horas nocturnas de negociación en las que hubo reuniones con Helmut Kohl, Tony Blair y Jacques Santer. Al final, Ramón de Miguel, secretario de Estado para la Unión Europea, y yo negociamos con mi colega holandés, el embajador Bernard Bot y con el secretario general de la Comisión, Carlo Troyan, un nuevo protocolo y nuevos elementos. Una vez convenidos estos por nosotros cuatro, Ramón de Miguel, de pluma fácil, redactó un proyecto de nuevo protocolo y de declaración en un santiamén, pues Kohl amenazaba con abandonar la reunión. Ramón era un diplomático muy avezado en negociaciones pesqueras (había sido subdirector de Pesca en Madrid y en la Comisión y conocedor a fondo de la Comisión, y fue jefe de gabinete del comisario Matutes y director de Pesca, muy competente, inteligente y siempre animoso. Le llamaban «Radar» porque siempre estaba atento a lo que pasaba a su alrededor.

El nuevo texto de protocolo de derecho primario acordado incluía los siguientes elementos:

1. Incorporar la idea de «compensación» a los cinco grandes por la posible pérdida de uno de los dos comisarios que tenían esos países (incluida España), con un aumento de los votos en el Consejo (reponderación).

2. Una nueva declaración aneja al nuevo Tratado, la número 50, que manifestaba que «antes de la primera ampliación habría que encontrar una solución satisfactoria al problema de España». Como se ha expuesto con anterioridad, al adherirnos se nos dio el rango de país mediano en el Consejo (ocho votos frente a los diez de los cuatro grandes) y de grande en la Comisión (dos comisarios, al igual que los otros cuatro, a diferencia de todos los demás, que tenían solo uno). Si se nos quitaba la condición de grande en la Comisión habría que «compensarnos» con la de grande en el Consejo, esto es, con más votos. Esa nueva declaración fue clave en las negociaciones posteriores de la CIG de Niza para que España lograra veintisiete votos frente a los veintinueve de los grandes.

3. Se prorrogaba la Declaración de Ioánina hasta que se produjera la primera ampliación de la Unión hacia el Este. Con lo cual, si se alcanzaban veintitrés votos, se disponía de cierto tiempo adicional para buscar un acuerdo satisfactorio para los países que tenían esos veintitrés votos a su favor. Era una concesión menor porque el compromiso de Ioánina solo se había aplicado una vez y con éxito relativo ante la oposición de la mayoría de Estados a llevarlo a cabo, como ya se ha dicho.

El Tratado se cerró a las cinco de la madrugada con el fin de las negociaciones y la posposición de la revisión institucional. En ese resultado influyó decisivamente la maniobra holandesa de aplazar esta negociación hasta el final, pero también la situación especial de Tony Blair y de Lionel Jospin, que acababan de ganar sus respectivas elecciones generales y tenían prisa por cerrar el Tratado de Ámsterdam. Ambos eran dos de nuestros potenciales aliados en la batalla de los votos en el Consejo.

El asunto de los votos era explosivo por muchos motivos. Así, Jean-Luc Dehaene rechazó dar más votos a Países Bajos a pesar de que ese país tenía quince millones de habitantes, cinco más que los diez de Bélgica. Por último, España se encontró sola, y es sabido que el veto sirve para bloquear propuestas de otros, pero más difícilmente para imponer voluntades. Aznar, que ya había librado varias batallas esa noche, tuvo que aceptar ese aplazamiento con un protocolo de derecho primario de contenido importante, «Compensación a los cinco grandes», y una declaración que «reconocía que había un problema español», que sería decisiva en las siguientes negociaciones y le darían a España su mejor triunfo en Bruselas: la obtención de los veintisiete votos en la CIG de Niza. Con ese logro, Aznar pudo desquitarse personalmente.

ALGUNAS CUESTIONES PUNTUALES

La defensa de las unanimidades

Como ya era tradicional, la Comisión (que asistía a las negociaciones, en las que podía proponer textos, aunque no contara para tomar decisiones) y el Parlamento Europeo (al que se dejaba asistir a algunas sesiones, y que tampoco tenía que aprobar o firmar el nuevo Tratado) propusieron pasar a mayoría cualificada numerosos artículos de Maastricht (cohesión económica y social, seguridad social, fiscalidad, etc.). Ambas instituciones buscaban más poder, y con el paso a la mayoría cualificada lo habrían obtenido (codecisión necesaria del Consejo con el Parlamento Europeo), así como mayor margen de la Comisión para que se aprobaran sus propuestas. Estas tentativas no prosperaron porque el Reino Unido, Dinamarca y España las vetaron de manera inmisericorde.

Cierto papanatismo ingenuo «europeo», las ambiciones de poder de la Comisión y del Parlamento y los intereses del Pentalux pasaban el mensaje falso de que Europa se conjugaba siempre con mayorías cualificadas. En realidad, para pasar de unanimidad a mayoría cualificada se requerían una serie de condiciones previas que no siempre se daban. Si el presupuesto de la Unión representaba solo el 1,27 por ciento del PIB máximo, ¿por qué se tenía que pasar la fiscalidad a mayoría cualificada cuando esta se correspondía con la estructura, productividad, recursos e historia de cada país? Por esta razón no era fácilmente armonizable. Además, habría que respetar el principio de suficiencia de medios. Si la Unión no financiaba no podría decidir por mayoría cualificada (salvo en el mercado interior y en el derecho de la competencia). ¿Por qué una votación en Bruselas por mayoría cualificada, «dejando en minoría» a unos países miembros, iba a generar obligaciones presupuestarias a escala nacional a esos países cuando sus parlamentos nacionales no habían podido opinar en la materia?

España obtuvo pleno éxito, e impidió la aprobación de esas propuestas a excepción del programa marco de I+D, que pasó a ser decidido por mayoría cualificada. En el futuro tendríamos que ser más competitivos e invertir más porcentaje del PIB en I+D.

La fiesta nacional: los toros

Algunos países, como el Reino Unido, Dinamarca y Países Bajos, propusieron incluir en el Tratado un nuevo protocolo de derecho primario sobre el bienestar de los animales. Hay que recordar que en las negociaciones de Maastricht habíamos convenido el texto de una declaración absolutamente inocua sin repercusiones jurídicas al respecto. Ahora el planteamiento era muy diferente, y de prosperar sin garantías podría acarrear consecuencias muy negativas para nuestra fiesta nacional (y también para las peleas de gallos en Andalucía y sobre todo en Canarias). Dejé claro ante mis colegas de negociación que si no se lograba una «fórmula blindada» que protegiera la dimensión histórica y cultural de nuestra fiesta no habría acuerdo alguno.

Además de hablar largamente del tema con diplomáticos juristas españoles y con la abogada del Estado Rosario Silva (posteriormente juez del Tribunal de Justicia de Luxemburgo), invité a almorzar al jurisconsulto del Consejo Jean-Claude Piris al restaurante La truffe noire, uno de los mejores de Bruselas. Piris era descendiente de piedsnoirs de la región argelina de Orán, acaso de origen español (su nombre seguramente era un afrancesamiento de Pérez), letrado del Consejo de Estado francés (élite entre las élites, ya que, al salir de la École Nationale d’Administration, todos los primeros puestos solían pedir este organismo), muy inteligente y equilibrado. Le presenté varios proyectos de texto y al final me elaboró una propuesta, que discutimos y que posteriormente revisé con los juristas españoles y con Rosario Silva. El párrafo en cuestión nos blindaba por completo y se incluiría en el protocolo que la CIG aprobaría sobre el bienestar de los animales. Dicha formula rezaba: «Se respetarán al mismo tiempo las disposiciones legales o administrativas y las costumbres de los Estados miembros relativas en particular a los ritos religiosos, tradiciones culturales y patrimonio regional».

Bruselas no podría ya legislar sobre nuestra fiesta nacional ni el Parlamento Europeo actuar jurídicamente contra ella. Tampoco el Tribunal de Justicia podría adoptar sentencia alguna contra España. Fue un almuerzo sumamente productivo.

Años más tarde, la Real Maestranza de Sevilla encomendó a lord Tristan Garel-Jones, en su día secretario de Estado para Asuntos Europeos de Margaret Thatcher y negociador de Maastricht, el pregón taurino de 2012. En él se decía que yo había sido el negociador que logró aprobar ese texto, y se añadía: «Al embajador Elorza habría que darle una vuelta al ruedo en la plaza de la Maestranza». Nunca unas palabras me dieron mayor satisfacción, sobre todo por mi afición a los toros. Naturalmente, los maestrantes nunca me llamaron.

El empleo

Se incorporó un nuevo título sobre la creación de empleo que suscitó un apasionado debate, ya que esto no era competencia comunitaria. Algunos países interpretaron esto como una injerencia en los asuntos nacionales. No obstante, el texto estaba muy aguado y su contenido se limitaba prácticamente a la aprobación de unas Orientaciones Generales sobre el Empleo con base en un informe de la Comisión. Ningún efecto jurídico se derivaba de su incumplimiento o en casos de desviación de sus recomendaciones.

La defensa

España intentó comunitarizar la Unión Europea Occidental (UEO, compuesta por los países de la UE y los miembros europeos de la OTAN) y posteriormente, ante la indiferencia general, incluir una cooperación reforzada en materia de defensa, lo que fue vetado por el Benelux (es decir, los propios Países Bajos, siempre deseosos de defender a la OTAN) y por Suecia y Finlandia, que solo aceptaron la inclusión de la filosofía de las Misiones Petersberg de Paz (peace keeping, con exclusión de las de peace enforcing), temerosas de que Europa les involucrara en una guerra. Habría que esperar al Tratado de Lisboa para incluir en su texto una cooperación de este tipo en materia de seguridad y de defensa.

Igualdad entre hombre y mujer

El Gobierno de Aznar, con los suecos, defendió exitosamente incluir la igualdad salarial en un artículo del Tratado, «De igual trabajo o trabajo de igual valor», que según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de Luxemburgo en esa época sería suficiente para garantizar dicha igualdad.

EL TRATADO DE ÁMSTERDAM PARA ESPAÑA

El Tratado de Ámsterdam se firmó el 2 de octubre de 1997 con la asistencia de Aznar, Matutes, el embajador español en La Haya, José Pons, y yo, por parte de la delegación española.

Con motivo de esa firma el entonces presidente del Parlamento Europeo, el español José María Gil-Robles, del Partido Popular, habló en su discurso de erradicar «los cheques» (en principio el británico) y las «subvenciones» (supuesta y claramente la cohesión económica y social). Aznar lo consideró una metedura de pata o una provocación, y a partir de ese momento la estrella de Gil-Robles periclitó.

España consiguió frenar y anular la práctica totalidad de las propuestas de desguace y jibarización que salieron en su mayor parte de Alemania y del Reino Unido. Conseguimos igualmente neutralizar, encuadrar y comunitarizar las cooperaciones reforzadas, alejando el peligro de una geometría variable incontrolada y salvaje. También fue importante avanzar en la igualdad salarial hombre-mujer y blindar la fiesta nacional, estos dos textos con rango de derecho primario. Se lograron éxitos en dos de nuestros cuatro temas más «nacionales», las RUP de Canarias (triunfo pleno) y el protocolo sobre el asilo (victoria a los puntos), pero no se pudo materializar ni el mutuo reconocimiento de sentencias judiciales penales ni la cuestión de los votos en el Consejo, al menos en ese momento.

Sin embargo, Ámsterdam sirvió de calentamiento para que dos años después, en el Consejo Europeo de Tampere de 1999, se aceptara el principio del mutuo reconocimiento, sin ambages, en el ámbito político. Otros dos años después, en 2002, el Consejo de Ministros aprobaba la euroorden. Igualmente, el protocolo sobre los votos en el Consejo y el número de comisarios, con su idea central de «compensación» a los cinco grandes por ceder sus segundos comisarios a cambio de votos, y la declaración aneja número 50, que reconocía que había un «problema español», fueron base suficiente para que España lograra los veintisiete votos en la CIG de Niza en el año 2000 (cuando los otros cuatro grandes solo obtuvieron veintinueve) al reponderarse los votos en esas negociaciones, especialmente de los cinco grandes, a cambio de ceder a su segundo comisario.

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Condiciones adicionales para la moneda única

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento

Desde que el Tratado de Maastricht entró en vigor el 1 de noviembre de 1993 comenzó un proceso de reflexión en Alemania: ¿sería suficiente para garantizar unas finanzas saneadas en la zona euro y un «comportamiento» adecuado por parte de sus futuros miembros? En otras palabras, ¿bastarían las normas de los artículos 103 y 104 del Tratado?

El artículo 103 manifestaba que «la Unión no responderá de los compromisos de los Gobiernos centrales, autoridades regionales, locales u otras autoridades públicas», y el artículo 104 especificaba que «los Estados evitarán los déficits públicos excesivos» por encima del valor de referencia (3 por ciento) y, si se daba ese caso, regulaba un procedimiento que podía llegar a depósitos o multas por un «importe apropiado».

Ese mismo año, el Consejo aprobó un reglamento sobre el procedimiento del déficit excesivo que pronto fue considerado insuficiente por Alemania y la zona marco. Por ello, en el Consejo Europeo de Madrid de diciembre de 1995, se subrayó la importancia de garantizar una disciplina presupuestaria adecuada en la tercera fase de la UEM, lo que fue reiterado seis meses más tarde en el Consejo Europeo de Florencia. Posteriormente, en el Consejo Europeo de Dublín, en diciembre de 1996, se alcanzó un acuerdo sobre la necesidad de un Pacto de Estabilidad y sobre sus principales elementos, que desarrollaran el artículo 104 del Tratado de Maastricht. Era un nuevo instrumento de carácter intergubernamental que se sumaba por fuera del Tratado a la UEM.

Alemania y sus socios de la zona marco lograron imponer su punto de vista, consistente en:

• La necesidad de salvaguardar las finanzas públicas saneadas a largo plazo después de la entrada en vigor de la moneda única como medio para conseguir la estabilidad de precios y un crecimiento sólido que favoreciera al empleo. El artículo 104 del Tratado no era suficiente, y por ello se requería un Pacto de Estabilidad de nuevo cuño.

• Garantizar con ese Pacto que las políticas presupuestarias nacionales respetaran la estabilidad. En el Tratado de Maastricht se había establecido una política monetaria común para los países que pasasen a la moneda única, pero las políticas presupuestarias y fiscales seguían siendo competencia nacional. Precisamente el Pacto de Estabilidad pretendía suplir esa dicotomía y disciplinar esas políticas presupuestarias y fiscales nacionales, de modo que complementasen a la política monetaria común y no atentasen contra ella.

• Se fijó un nuevo objetivo: ya no solo había que respetar el valor máximo de referencia del déficit público, 3 por ciento, sino también lograr que las políticas presupuestarias nacionales «a medio y largo plazo» llevasen a un valor «próximo al punto del equilibrio o con superávit», para que cuando la evolución cíclica empeorase hubiera margen suficiente para disponer de un colchón que se pudiera utilizar sin superar ese 3 por ciento. Naturalmente, cualquier desviación debería ser corregida lo antes posible, razón por la cual los Gobiernos tenían que comprometerse a adoptar las correspondientes medidas.

Ese «equilibrio» no tenía nada que ver con el equilibrio propugnado por el liberalismo del siglo XIX, que pretendía gestionar el presupuesto, reduciendo todo lo posible la intervención pública y actuando como un hogar familiar austero, igualando ingresos y gastos. En esta ocasión la estabilidad era un concepto dinámico y sus objetivos eran la estabilidad de precios y que las actuaciones presupuestarias de sus Estados miembros no causasen problemas a los demás (provocando indeseados aumentos de los tipos de interés y turbulencias en los tipos de cambio por incertidumbres derivadas del derrapaje de un Estado, de su política presupuestaria o fiscal, que perjudicasen a los restantes socios de la zona monetaria).

Por ello solicitaron que se elaborara un Pacto de Estabilidad, «con los principios y procedimientos del Tratado», que:

• No alterase los requisitos de participar en la moneda única, ya fuese para el primer grupo que accediera o en fecha posterior. Este punto era muy importante para países como España, ya que hubiera sido inaceptable que Alemania y la zona marco reabrieran Maastricht al calor de esta nueva «negociación de un Pacto de Estabilidad».

• Siguiera haciendo responsables a los Estados miembros de sus políticas presupuestarias y fiscales.

Desde el Consejo Europeo de Dublín en diciembre de 1996 hasta el de Ámsterdam en junio de 1997, en el que se aprobaron dos resoluciones sobre el Pacto (y el contenido de dos reglamentos), pasaron seis meses en los que Alemania y sus aliados, especialmente Países Bajos, insistieron en que aquel debía ser ambicioso y exigente, rechazando su dilución. El propio Kohl hizo declaraciones públicas en ese sentido, seguidas por su ministro de Finanzas Theo Waigel, y muy señaladamente por su secretario de Estado de Finanzas Jürgen Stark, que amenazaba sin cesar a los demás Estados miembros al repetir machaconamente que si no se llegaba a ese pacto Alemania exigiría acuerdos bilaterales con cada uno de ellos previos al paso a la moneda única. En otras palabras, o Pacto y moneda única o adiós a la segunda. La presidencia holandesa, a través de su presidente del Consejo de Ministros del Ecofin, el ministro de Finanzas Gerrit Zalm, apoyaba incondicionalmente esa posición y dirigía los debates del Consejo Ecofin encargado de esta negociación de manera autoritaria y sin contemplaciones. Esos representantes de Alemania y Países Bajos tenían una obsesión con los MED (países mediterráneos) y los PIGS (Portugal, Italia, Grecia y Spain) que rayaba en la paranoia.

En el último Ecofin, al que asistí días antes del Consejo Europeo de Ámsterdam, subió el tono de los ministros Theo Waigel y Gerrit Zalm. Ante las amenazas de bloqueo en la moneda única, los países que no eran de la zona marco, como España, tuvieron que aceptar sin ambages el objetivo de alcanzar un nivel próximo al equilibrio o con superávit a medio y largo plazo, y no simplemente el 3 por ciento. Por ello se tuvieron que limitar a negociar:

• Que el procedimiento que se iniciaría cuando el Consejo declarara un déficit excesivo fuera lo más dilatado posible antes de adoptar sanciones.

• Que esas sanciones fueran lo menos gravosas posibles.

• Que las excepciones autorizadas para desviarse de esos objetivos fueran las máximas y lo más flexibles posibles.

Fue por tanto una negociación en la que intentaron jugar a la defensiva para hacer frente a la imposición alemana y flexibilizarla lo máximo posible. Eso sí, cada vez que los países «contrarios a la filosofía» del Pacto pretendían aguarlo en demasía (España entre ellos), Waigel en la sala, Stark ante la prensa y Zalm en la presidencia del Ecofin amenazaban con bloquear el paso a la moneda única. Es por eso por lo que la negociación fue por una parte un trágala y por otra un juego entre el gato y el ratón.

Así, impusieron el tipo de sanciones, primero en forma de depósitos sin interés (que se decidirían un año después de que el Consejo de Ministros declarase la existencia de un déficit excesivo) y luego de multas a fondo perdido por la cuantía de los depósitos previos (que se decidirían dos años después de haber impuesto los depósitos). Los depósitos tendrían un componente fijo del 0,2 por ciento del PIB y un componente variable que sería la décima parte de la diferencia entre el déficit público alcanzado y el 3 por ciento, valor de referencia del Tratado. Este componente variable no podría superar nunca el 0,5 por ciento del PIB, con lo que el mayor depósito imponible sería del 0,7 por ciento del PIB (0,2 + 0,5 por ciento), y a la postre igualmente la mayor sanción. Es decir, si se alcanzara, por ejemplo, un déficit del 6 por ciento, el depósito y la eventual sanción serían del 0,2 + 0,3 (décima parte de 6 − 3 por ciento = 3) = 0,5 por ciento del PIB.

El tiempo total que transcurriría entre la decisión de Consejo una vez constatado el déficit excesivo y la imposición de la sanción (multa) a fondo perdido sería por tanto de tres años, intervalo más que generoso para demostrar que el país en cuestión no tenía voluntad real de corregir su déficit excesivo.

Cuando el Ecofin alcanzó un acuerdo vi con mis propios ojos cómo el ministro Zalm daba saltos de júbilo en público de manera ostensible y se abrazaba con los alemanes, visiblemente satisfechos. La historia probaría que su logro y el contenido del Pacto no eran aún suficientes para evitar la violación del Tratado de Maastricht y de las normas sobre el déficit y la deuda públicos. En efecto, como se constató años después, Alemania y Francia incumplieron el Pacto. Y más adelante, cuando estalló la crisis de Lehman Brothers, más de diez países fueron objeto de una aplicación generalizada del procedimiento por déficit excesivo, sin recibir nunca en ningún caso sanciones por su incumplimiento.

Cuando el texto del acuerdo del Ecofin se elevó al Consejo Europeo de Ámsterdam el 16 de junio de 1997, Francia, que había acompañado solidariamente a Alemania durante toda esta negociación, aunque con más moderación, solicitó por sorpresa en la sala que el Pacto se complementara con disposiciones en favor del crecimiento y del empleo como condición sine qua non para aprobarlo. Se produjo un pequeño terremoto político: ¡los autores del Pacto discrepaban entre ellos y uno de sus miembros más importantes, Francia, quería reabrir el acuerdo alcanzado en el último Consejo de Ministros Ecofin!

La situación había cambiado en el país galo. El socialista Lionel Jospin había ganado las elecciones a la Asamblea Nacional francesa obteniendo la mayoría de los diputados, y la segunda vuelta había tenido lugar el 1 de junio de 1996. Jospin tomó posesión pocos días después, desplazando a Alain Juppé del puesto de primer ministro. Ya en el Consejo Europeo de Ámsterdam asistió acompañando a Jacques Chirac, a la sazón presidente de la República francesa.

Jospin desestabilizó el Consejo con sus nuevas pretensiones. La respuesta alemana fue aceptar su petición negociando una resolución del Consejo Europeo y un complemento al título del Pacto, al que se añadieron después de «estabilidad» las palabras «crecimiento y empleo». El contenido de esa resolución adicional del Consejo Europeo fue más bien cosmético, pues no incluía compromisos reales, y no modificaba la parte del Pacto de Estabilidad ni sus exigencias y condiciones, ya acordadas.

En esa nueva resolución los Estados miembros se comprometían, como responsables de esos asuntos, a «desarrollar políticas de empleo», «velar por una mayor convergencia y competitividad», «mejorar la eficacia de sus mercados laborales», «invertir en I+D y en su sistema educativo y de formación profesional», «incentivar el empleo con sus sistemas fiscales», «reducir sus costes laborales no salariales», «aprobar los programas públicos de empleo» (a los que se habían comprometido en el Consejo Europeo de Essen de diciembre de 1994), «impulsar las inversiones a través del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y del Fondo Europeo de Inversiones (FEI)» y «desarrollar los proyectos de inversión europeos a largo plazo, como las redes transeuropeas». En suma, palabras y palabras sin ningún acuerdo concreto.

Ese añadido negociado a uña de caballo en el propio Consejo Europeo salvó la cara de Jospin y poco más, pero no cambió la auténtica naturaleza del Pacto, que sí incluía compromisos puntuales en su parte dedicada a la estabilidad, a diferencia de los objetivos que se fijaron en su segunda resolución sobre el «crecimiento y el empleo», de carácter muy general. Jospin era un socialista francés bastante liberal que quiso frenar a sus colegas situados más a la izquierda de su partido patrio. Seguramente él mismo sabía que su resolución era en parte un brindis al sol. En todo caso la delegación española, de la que yo formaba parte, gozó del espectáculo de ver a los proponentes del Pacto discutir entre ellos su «enriquecimiento».

La historia a veces tiene curiosos desarrollos. Serían precisamente Alemania y Francia los primeros países que incumplirían el Pacto (junto con Portugal, país al que sí se sometió escrupulosamente a todas las reglas del procedimiento de déficit excesivo, a diferencia de Francia y de Alemania, que las violaron). En efecto, en noviembre de 2002 la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios (de la que era comisario el español Pedro Solbes) activó ese proceso para con Alemania al estimar en un informe un déficit del 3,8 por ciento del PIB debido a razones estructurales. En enero, la Comisión recomendó al Consejo Ecofin que decidiese la existencia de un déficit excesivo en Alemania y recomendase medidas para su corrección. El 21 de enero de 2003 este consejo decidió que el país germano sí lo tenía y recomendó a sus autoridades que pusieran un término a esa situación, con medidas que debían tomar antes del 21 de mayo de 2003 para que esa posición quedara totalmente corregida como máximo en 2004. Alemania tomó esas medidas, aunque de forma insuficiente, y el 25 de noviembre de 2004 el Ecofin votó una recomendación de la Comisión por la que, conforme al procedimiento, se aplicarían medidas potencialmente sancionadoras (vigilancia estrecha del presupuesto alemán). Esta recomendación fue sorprendentemente rechazada por mayoría cualificada (España, Países Bajos, Finlandia y Austria fueron los únicos países que apoyaron la propuesta de la Comisión). ¡El mundo al revés en el caso de España! ¡Y Alemania incumpliendo su Pacto de Estabilidad! La mayoría de los países no quisieron enfrentarse con el país germano y votaron en contra de la recomendación, plegándose sumisamente ante Berlín.

Con Francia ocurrió lo mismo. En marzo de 2003 las autoridades galas reconocieron un déficit excesivo superior al 3 por ciento en el año anterior, concretamente del 3,1 por ciento, que iba a ser también rebasado en 2003 (más tarde la propia Francia comunicaba que ese año se alcanzaría el 4 por ciento de déficit). En abril de 2003 la Comisión propuso activar el procedimiento de déficit excesivo. El Consejo Ecofin, en junio de 2003, acordó la existencia de ese déficit excesivo y recomendó al Gobierno galo medidas para corregirlo. Aunque Francia tomó medidas, estas no fueron suficientes, y por ello se votó en el Consejo Ecofin del 25 de noviembre de 2004 (el mismo que el de Alemania) una recomendación de la Comisión, que fue rechazada por mayoría cualificada, al igual que ocurrió con los germanos. El caso francés fue más sangrante, pues su Gobierno se negó durante todo ese periodo a poner en práctica acciones que supusieran un recorte del gasto público.

En esa votación también se aprobó, tanto para Alemania como para Francia, una recomendación diferente a la inicial. Esta implicaba que se ponía fin al procedimiento de déficit excesivo para ambos países. Una vergüenza, ¡el Pacto violado por sus propios autores!

Poco después, en 2005, el Pacto volvió a ser reformado a la medida de estos dos países. Solo más tarde, al calor de la crisis de Lehman Brothers, se firmó el 2 de marzo de 2012 un nuevo tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza denominado Fiscal Compact, con reglas mucho más exigentes y eficaces, pues apretaban más a los Gobiernos, pero tampoco llevaron a sanción alguna a pesar de que muchos Estados miembros arrastraban los pies.

La situación creada por la COVID-19 y la crisis económica mundial subsiguiente hizo que la Comisión suspendiera la aplicación del Pacto, lo que condujo a un nuevo proceso de revisión del Pacto de Estabilidad y Crecimiento con el fin de remediar su aspecto procíclico y negativo, y de darle una mejor aplicación adaptada a las circunstancias de cada país, de modo que se evite que las inversiones públicas se paralicen. Ese proceso de reflexión está actualmente en marcha. La propia Francia desea flexibilizarlo. En todo caso, lo que sí es ampliamente compartido es que la vuelta pura y simple al Fiscal Compact daría lugar a una recesión generalizada.

España, que tenía en 1997 −2,6 por ciento de déficit público, pasó progresivamente al equilibrio y al superávit de manera ininterrumpida hasta el año 2007: −1,2 en 1999, −0,3 en 2003, −0,1 en 2004 (último medio año de José María Aznar), +1,2 en 2005 (Gobierno ya de Rodríguez Zapatero), +2,1 en 2006 y +1,8 en 2007. Con la crisis de Lehman Brothers la situación cambió radicalmente (−4,5 en 2008, llegando a −11,2 en 2009).

Nuestra deuda pública era en 2004 del 45,4 por ciento y en 2007 del 35,8 por ciento, una situación envidiable que luego se fue deteriorando progresivamente por la crisis (69,9 por ciento en 2011; 86,3 en 2012; 99,2 en 2016). La COVID-19 arruinaría cualquier esfuerzo para reducir esa deuda, situada en enero de 2022 en el 121 por ciento del PIB.

EL CONSEJO DEL EUROGRUPO

El protocolo número 14 de Maastricht preveía la creación de un Consejo «informal» de Ministros de Hacienda de los países euro que se ocuparía de las cuestiones de la moneda única, con asistencia de la Comisión y del BCE y con un presidente nombrado cada dos años y medio. Se estableció en el Consejo Europeo de diciembre de 1997. Era un órgano del sistema común de la Unión, aunque no participaran los países no incluidos en la moneda única.

Había sido una propuesta francesa para «tratar de encuadrar» al BCE en sus decisiones y, por qué no decirlo, para presionar tanto a este como a la Comisión, empeño que solo cosechó frutos magros, pues ambas instituciones defendieron su libertad e independencia.

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El largo camino al euro

El presidente José María Aznar tenía unas ideas políticas y económicas muy firmes y claras sobre el papel de España en Europa. Concedía una absoluta prioridad a la entrada en la moneda única con el primer convoy y por ello había una necesidad imperativa de cumplir los requisitos fijados en Maastricht. El último Gobierno de Felipe González le había dejado una herencia en la que no se cumplían ninguno de los cuatro criterios (ya solo el déficit público era del −5,9 por ciento sobre el PIB). Sin embargo, estos no estaban muy alejados, lo que permitió al Gobierno de Aznar, a través de una serie de medidas y reformas con carácter inmediato y de gran inteligencia, aunque no siempre populares, cumplirlos en un corto periodo (de mayo de 1996, cuando se celebraron las elecciones generales, al final de 1997, año tomado como base para analizar si se cumplían las condiciones de paso a la moneda única).

En primer lugar, se aprobó un paquete fiscal que aumentaba los impuestos sobre el tabaco y los combustibles para atajar el déficit con rapidez. En el presupuesto de 1997, que Aznar presentó en 1996, se congelaron los sueldos de los funcionarios, lo que fue asumido por los sindicatos sin apenas protesta, y redujo gastos públicos innecesarios. También actuó estructuralmente, rebajando el precio de la electricidad, medida necesaria para reducir la inflación. Liberalizó otros sectores clave (telecomunicaciones) y culminó varias operaciones de privatización de las últimas empresas públicas que quedaban en manos del Estado (Endesa y Telefónica, entre otras). Con estas medidas España entró en lo que se llamó el «círculo de la excelencia», con efectos inmediatos sobre el crecimiento y la creación de empleo, pues se redujo el paro, que se situaba en aquel momento en el 22 por ciento, y se logró cumplir los cuatro criterios de Maastricht a tiempo. Esas medidas permitieron a España incorporarse a la moneda única.

Aznar era un hombre de largos silencios, a veces incómodos. Sin embargo, le gustaban los monólogos, y si lo que se decía le interesaba se daba el tiempo de escuchar. Además era muy meticuloso. Durante su primera legislatura convocaba reuniones mensuales o bimensuales en Moncloa con las personas relacionadas con el paso a la moneda única: el vicepresidente Rodrigo Rato, el ministro Abel Matutes, los secretarios de Estado Cristóbal Montoro y Ramón de Miguel, el gobernador del Banco de España Ángel Rojo, su director del Departamento de Internacional Ramón Gil Casares y yo. En ellas se trataban los temas europeos y muy especialmente los que giraban en torno al paso a la moneda única. Asistí por lo menos a una decena de estas reuniones, para las que me tenía que desplazar desde Bruselas. En ellas Aznar escuchaba con atención, preguntaba y luego se decidían las orientaciones e instrucciones a seguir. Fueron unas reuniones muy útiles, que hacían que toda la administración concernida actuara en conjunto como un solo hombre, de manera concertada y sabiendo perfectamente lo que había que hacer.

De su equipo destacaba Abel Matutes, quien con la experiencia de dos mandatos consecutivos de comisario y un escaño de eurodiputado en el Parlamento Europeo conocía muy bien Bruselas. Eso fue de gran ayuda para Aznar en momentos en que Europa lidiaba con temas cruciales para España.

Por su parte, el vicepresidente Rato, que yo no conocía, llevó a cabo el plan para cumplir con los criterios de Maastricht de forma impecable, como un cirujano, haciendo el menor daño posible. Lo consiguió. No conocía Bruselas, pero sí tenía experiencia internacional.

EL CONSEJO EUROPEO DE BRUSELAS

Del 1 al 3 de mayo de 1998 se celebró el Consejo Europeo de Bruselas, que aprobó el paso a la moneda única de un grupo de once países compuesto por Francia, Alemania, los tres países del Benelux e Italia (los seis fundadores) más España, Portugal, Austria, Finlandia e Irlanda.

Quedaron fuera el Reino Unido, Dinamarca y Suecia por sus autoexclusiones y Grecia por no cumplir las condiciones de Maastricht, lo que sí haría en junio de 2000 en el Consejo Europeo de Santa Maria de Feria. Grecia entraría en el euro el 1 de enero de 2001, de manera lamentable, con datos posiblemente inexactos (con la corresponsabilidad de la Comisión, que no los había controlado) que darían lugar más tarde a la quiebra de su economía y a una gran crisis europea.

El Consejo se desarrolló pacíficamente, tal y como estaba previsto, a excepción de la elección del presidente del BCE, puesto para el que competían el holandés Wim Duisenberg y el francés Jean-Claude Trichet. Se eligió finalmente a Duisenberg, aunque con el compromiso político de retirarse pasados unos años para dar paso a Trichet.

La delegación española consiguió su objetivo de nombrar a uno de los seis miembros del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo, Eugenio Domingo Solans, como vocal por seis años, lo que era importante para España porque era obvio que ese órgano iba a ser determinante en la primera etapa del funcionamiento del BCE. Acertamos plenamente; en esta ocasión habíamos subido al primer convoy e íbamos a participar desde el principio en la elaboración del acervo del Banco y a tomar las decisiones que condicionarían su futuro.

La cumbre fue larga, ya que Francia y Países Bajos no daban su brazo a torcer en la elección del presidente. Por primera vez en muchos años la delegación española no tenía nada que hacer ni nada por lo que luchar, así que fue un Consejo Europeo relativamente aburrido. Buena prueba de ello es que el único incidente consistió en que a Aznar se le acabaron los puros, por lo que tuve que enviar a un conductor a mi residencia a altas horas de la madrugada a por una caja de Robainas, que el presidente acogió con reservas diciendo que hubiera preferido Cohibas. Yo ya no fumaba desde hacía veinte años, los estancos estaban cerrados y en los hoteles de lujo los humidors seguramente no estarían disponibles a esa hora.

España, en las estadísticas «reales» de 1997, tal y como se convino en el Consejo Europeo de Madrid, había cumplido todos los criterios para el paso a la moneda única: déficit del −2,6 por ciento, tasa de inflación que no superaba la banda de +1,5 puntos sobre la media de los tres mejores, un porcentaje de la deuda pública inferior al 60 por ciento, una peseta que no se había devaluado en los dos últimos años y unos tipos de cambio que respetaban los márgenes autorizados. España, como en la parábola de las vírgenes de la Biblia, no solo había cumplido las condiciones exigidas, sino que estaba despierta cuando pasó el Señor (se entiende, el Pentalux).

Antes del Consejo Europeo, el Consejo de Ministros de la Unión Europea había aprobado los diferentes programas nacionales de estabilidad, orientados básicamente a lograr a medio y largo plazo el equilibrio e incluso el superávit presupuestario, última condición impuesta, fuera del Tratado, por el Pentalux, para disponer de margen de maniobra en momentos de desaceleración económica del ciclo.

Los tipos de cambio que se emplearon para determinar la conversión, los llamados «tipos de conversión» se anunciaron por el Consejo de Ministros y por el Consejo Europeo el 3 de mayo de 1998. El BCE comenzó a funcionar plenamente en julio de 1998 y el euro inició su vida como moneda electrónica (cuentas bancarias, préstamos y tarjetas de crédito) el 1 de enero de 1999. Los billetes y las monedas comenzaron a circular más tarde, el 1 de enero de 2002.

Fueron días históricos. El mercado común ya era una realidad monetaria, no habría más devaluaciones internas ni tipos verdes agrícolas y los restantes países del mundo comenzarían a acumular activos monetarios en euros en forma de reservas, una de las ventajas económicas de tener una moneda respetada y seria. El porcentaje del dólar en las reservas de los Bancos Centrales en el mundo bajó desde la introducción del euro al año 2020 en 12 puntos, del 71 al 59 por ciento. El euro rápidamente alcanzó el 20 por ciento de esas reservas mundiales, porcentaje que grosso modo se mantuvo invariable en ese periodo.

Y España por primera vez estaba en la locomotora europea.

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El éxito de Aznar: el Consejo Europeo de Berlín

La Comisión aprobó en junio de 1997 su propuesta del Marco Financiero Plurianual para el septenio 2000-2006.

En esa ocasión la negociación fue más ruda y difícil porque se desarrolló en un ambiente económico y político muy deteriorado, y distinto al de bonanza que había existido en Edimburgo en 1992. En efecto, en aquella época el paro en la CE era solo del 7 por ciento sobre la población activa frente al 10,7 por ciento que alcanzaba en 1998. Asimismo, los once países que habían pasado a la moneda única tenían que hacer importantes esfuerzos para reducir sus déficits públicos a fin de cumplir sus programas nacionales de estabilidad acordados en el marco de la UEM.

En 1998 había además un ambiente general de morosidad, especialmente en los principales contribuyentes netos (Alemania, Suecia, Austria y Países Bajos), conocidos como la Banda de los Cuatro, muy diferente al existente en 1992. Estos países no querían que los créditos de pago del Marco Financiero Plurianual y de los presupuestos anuales pasaran del 1 por ciento de la renta nacional bruta (RNB). Por último, en Alemania, la política nacionalista, defensora por encima de todo de sus propios intereses, había aflorado tanto en la propia CDU/CSU como en el caso del SPD y de su canciller Gerhard Schröder, y sobre todo en los Länder más prósperos. Alemania quería reducir su contribución neta negativa del 0,5 por ciento de su PIB anual a la mitad, a toda costa, planteamiento que querían clonar otros tres países contribuyentes netos (Austria, Suecia y Países Bajos).

Nuevamente fui el ponente de la negociación que elaboró la estrategia y las instrucciones para nuestra delegación. El secretario de Estado de Hacienda Juan Costa me preguntó: «¿Por qué tanta defensa numantina?», a lo que respondí que nadie podía lograr más recursos que los propuestos inicialmente por la Comisión, por lo que si queríamos percibir el total fijado ab initio por esta deberíamos forzosamente ser numantinos y no movernos. Le recordé que en ajedrez también se gana con una estrategia de defensa siciliana. Nuevamente, volvimos a rechazar el pago del cheque británico y a pedir un cuarto recurso PNB ponderado por la renta per cápita, propuestas que seguían siendo meros señuelos pero que ponían nerviosos a más de un país.

Aunque la propuesta inicial de la Comisión era muy satisfactoria, a medida que progresaba la negociación, la Comisión fue decantándose a favor de las tesis de la Banda de los Cuatro, lo que la emponzoñó y aumentó los temas en disputa. Eso multiplicó a su vez los frentes en los que tenía que lidiar España. Nuestro país y su presidente se las tuvieron que ver no ya con un toro sino con una corrida completa.

Los temas de negociación del Consejo Europeo de Berlín del 24-25 de marzo de 1999 fueron los siguientes:

1. La Banda de los Cuatro forzó a la Comisión a presentar una propuesta complementaria de «renacionalización» parcial de la PAC, al proponer que el 25 por ciento de los gastos del Feoga Garantía (fondo que financiaba a todas las OCM) lo financiasen los presupuestos nacionales de los Estados miembros y no el presupuesto comunitario. Esta propuesta, insólita y totalmente revolucionaria, beneficiaba a los países menos agrícolas, como Alemania y Suecia (el Reino Unido ya cobraba su cheque). Así, Alemania grosso modo pagaba el 30 por ciento del Presupuesto General CE y obtenía solo el 15 por ciento del presupuesto de la PAC. Evidentemente cualquier renacionalización conllevaría un fuerte ahorro para Alemania. La propuesta de la Comisión hubiera representado anualmente unas ganancias de +704 millones de euros para Alemania y unas pérdidas de −478 millones para Francia, −452 millones para Grecia y −529 millones para España.

José María Aznar se opuso frontalmente a esa propuesta, igual que Francia. Finalmente Alemania renunció a defenderla y la retiró de la mesa. Fue una primera victoria española y francesa. La Comisión quedó en mal lugar.

Además, España también se opuso a una propuesta del Reino Unido, Países Bajos, Suecia, Dinamarca y de la propia Comisión de aprobar un calendario de reducciones automáticas del nivel de ayudas a las rentas agrícolas (entre el 1 y el 2 por ciento anual). Se retiró también y no prosperó.

Por otra parte, en negociaciones paralelas al Consejo Europeo llevadas a cabo por los ministros de Agricultura de los Quince, la ministra Loyola de Palacio consiguió a su nivel incluir en el paquete final una reforma del vino beneficiosa para España y sanear tres discriminaciones históricas que soportaba nuestra agricultura desde nuestra adhesión, a saber:

• La corrección de coeficiente de cereales y grandes cultivos que pasó de 2,6 toneladas por hectárea (fijado en 1985 en unos años de sequía) a 2,9 toneladas, lo que representaba muchos millones de euros de ganancias al año para el campo español.

• El aumento de cabezas elegibles para la prima del ternero macho (214 millones de euros adicionales al año),

• El incremento de la cuota de la leche de 550.000 toneladas anuales, magnífica noticia para Galicia y la cornisa cantábrica.

2. En el frente de la cohesión económica y social, la Comisión proponía para el septenio 198.000 millones de euros para los Quince, cifra que se había calculado a partir de la cohesión pactada en Edimburgo para 1999, su último año, en el que los cuatro países del Fondo de Cohesión duplicaban sus cifras correspondientes a la cohesión recibida en 1992 (España había recibido más por el juego del Fondo de Cohesión al que se había reservado un tercio del total y por la introducción de criterios objetivos para asignar el Feder).

El español Eneko Landaburu, director general de la Comisión de Política Regional, fue el responsable de tomar el año 1999 como base y no la media del periodo 1993-1999. Este punto era capital porque con ello la cifra para 2000-2006 aumentaba para los doce países miembros en torno al 20 por ciento del total de los fondos estructurales la cifra global otorgada en el periodo 1993-1999, ya que la duplicación de Edimburgo se hizo de manera gradual y creciente (la cifra en 1999 era el doble que la de 1993 para los cuatro países de la Cohesión, pero aumentaba también para los demás entre otras cosas por darles a los Länder del Este lo que les correspondía y no una cifra política, como se había acordado en el Consejo Europeo de Dublín en abril de 1990). Es como si los recursos de Edimburgo hubieran representado un rectángulo (duplicación) y los de Berlín un cuadrado (mantenimiento) durante el periodo, pero con la base de 1999 más elevada y no la de la media del periodo 1993-1999. A Eneko Landaburu sí habría que darle una vuelta al ruedo en la plaza de toros imaginaria de Bruselas.

Los países más ricos rechazaron esa idea y defendieron que lo que se debía mantener no eran las cifras totales de los fondos estructurales de 1999 para el año 2000 (27.400 millones de euros), sino la media del periodo 1993-1999 (media entre 19.777 —1993— y 27.400 —1999— al año, esto es,23.588 millones de euros al año). En suma, 3.812 millones de más al año desde 2000 (diferencia entre 27.400 y 23.855 millones de euros, al seguirse la tesis de Eneko Landaburu de tomar las cifras de 1999 como base para el siguiente Marco Financiero en comparación con la de la media defendida por los países ricos).

España se opuso a la interpretación de la «media» de los ricos y apoyó la propuesta de la Comisión, nuevamente con gran éxito. El Consejo Europeo de Berlín aprobaría en sus conclusiones 195.000 millones de euros para la cohesión durante los siete años, solo 3.000 millones menos que en la propuesta inicial. Para España eso implicaba renunciar «teóricamente» a recibir 100 millones al año, cifra insignificante frente a la cantidad colosal que se aprobaría, que conllevaba un aumento muy importante para el septenio 2000-2006 respecto de la cifra recibida en 1992-1999. España también consiguió mantener la concentración del total de los recursos destinados a la cohesión en el Objetivo 1 (69,7 por ciento), que totalizó 135.900 millones para todo el periodo. De esa cantidad España obtendría el 27 por ciento como mínimo.

En lo que se refería al Fondo de Cohesión, España logró que Alemania renunciara a su propuesta de excluir de su percepción a los países que habían pasado a la moneda única. Extraña teoría, sin base legal, que fue rebatida de manera absoluta en un memorándum técnico de nueve páginas que yo redacté. En este documento se probaba que la cohesión no tenía la menor relación con la UEM, pues se trataba de dos políticas radicalmente diferentes sin ninguna conexión: la UEM nunca pretendió lograr la convergencia real. El hecho de que si el país en cuestión no respetaba el 3 por ciento del déficit público podría perder su condición de país elegible para el Fondo de Cohesión no tenía nada que ver con la UEM en sí misma. Nos impusimos, y los alemanes tuvieron que dejar caer su pretensión bizarra y artificial.

Respecto a la cuantía del Fondo de Cohesión la negociación final tuvo lugar en la biblioteca del hotel en el que se estaba celebrando el Consejo Europeo, directamente entre Schröder y Aznar, con presencia de la Comisión. Asistí al lado del presidente Aznar, que consiguió sacarle a su par alemán 18.000 millones para todo el septenio, frente a los 21.000 propuestos por la Comisión. Schröder solo quería dar 12.000 al principio. España aceptó porque la retirada de Irlanda a los dos años, ya pactada por haber logrado una renta per cápita superior al 90 por ciento de la renta media comunitaria (lo que no le hacía elegible para dicho Fondo), implicaba que España pasaría de llevarse el 55 por ciento del Fondo a obtener el 62 por ciento, con lo que nuestro país perdía poco dinero. 55 por ciento dos años con Irlanda y 62 por ciento cinco años sin ella daban 10.798 millones de euros para España, si la cifra del Fondo era de 18.000 millones para el septenio. Si el Fondo hubiera totalizado lo que la Comisión proponía, 21.000 millones de euros, sin que Irlanda se retirase, nos hubiera correspondido el 55 por ciento, es decir, 11.550 millones. 700 millones de diferencia, solo 100 por año de perdida en relación con la propuesta de la Comisión.

Es verdad que el presidente González en Edimburgo logró obtener en el Fondo de Cohesión incluso más que la propuesta de la Comisión, pero él tenía enfrente a su amigo Helmut Kohl y Aznar se enfrentaba a Schröder, que no le tenía la menor simpatía, y los tiempos habían empeorado drásticamente.

3. En lo que se refiere a la ampliación a los diez países del Este y a Chipre y Malta, España defendió y consiguió plenamente imponer sus tesis de que el Consejo Europeo aprobase cifras separadas para la ampliación con compartimentos totalmente estancos que protegían la PAC, la Cohesión y las políticas de los Quince, sin poder transferir dinero de uno a otro.

4. España defendió también con éxito el mantenimiento del techo máximo del gasto comunitario fijado en Edimburgo del 1,27 por ciento del PNB comunitario.

5. También nuestro país logró que el Consejo aprobara la negociación de un acuerdo interinstitucional con el Parlamento Europeo para que los gastos de la cohesión fueran «privilegiados», se prolongó el régimen que obtuvo España en Bruselas y Edimburgo: las cifras de la cohesión estarían cerradas, pactadas y blindadas por acuerdo entre Consejo y Parlamento, por tanto, no se tocarían ni modificarían durante el procedimiento presupuestario anual.

6. Finalmente, en materia de ingresos, España practicó a lo largo de la segunda mitad de 1998 y en 1999 hasta el propio Consejo Europeo de Berlín un filibusterismo que rechazaba sin paliativos el cheque británico y el nuevo mecanismo compensatorio que quería adjudicarse la Banda de los Cuatro.

Cuando España tuvo cerrados los capítulos de la PAC y de la Cohesión se aceptó el cheque británico y se dejó que la Banda de los Cuatro pagara una cantidad menor del cheque británico (un 25 por ciento), eso sí, se impidió y vetó la eventual creación de un nuevo cheque para esos cuatro países.

Todos los socios tuvieron que tragar nuevamente con el cheque británico, porque el Reino Unido jamás hubiera aceptado cancelarlo.

España estuvo en todos los frentes y fue decisiva en todos ellos. Nuestra victoria, en su territorio, Berlín, provocó un odio sarraceno de Schröder a Aznar que nunca cejó en los años siguientes. Schröder no se podía permitir fracasar en Berlín, Aznar lo intuyó y se aprovechó. Hasta tal punto ese Consejo Europeo marcó a los alemanes que años después se opusieron rotundamente a presidir el periodo semestral, porque de nuevo coincidía con el que tenía que decidirse el siguiente Marco Financiero Plurianual, y obligaron a cambiar el turno. ¡Aún se acordaban del Berlín de 1999!

Como valoración general para España era obvio que tuvimos que defendernos sin descanso alguno porque había muchos adversarios y frentes, y por primera vez la Comisión dejaba de mantener sus propuestas e incluso presentaba otras que favorecían a Alemania y la Banda de los Cuatro. Insólito, la Comisión ya no era neutral y defensora de la PAC y de la cohesión del Tratado. ¡Llegó a unirse a los que pedían la renacionalización de la PAC! ¡Solo el departamento de Eneko Landaburu se mantuvo fiel a la esencia de la Comisión! ¿Dónde estaba la guardiana de los Tratados? ¡Con Prodi, presidente entonces de la Comisión, todo era posible!

España logró un paquete formidable de recursos, 65.000 millones de euros para el septenio, que contribuirían a modernizar nuestro país y a reforzar el proceso de convergencia real hacia las economías más fuertes.

El Consejo, como era tradicional, duró varios días y tuvo sus sesiones nocturnas; todo llegó abierto el último día. El momento crucial para España fue la última noche, cuando ya había logrado sus objetivos en agricultura y en cohesión; en ese momento Alemania, para comprar la voluntad de media docena de países, comenzó a darles propinas, 100 millones por aquí y 500 por allá. Schröder ofreció a Países Bajos 500 millones para un programa específico de lucha contra el paro que no existía en ninguna propuesta de la Comisión. En lugar de pan y circo eran programas y circo. En ese momento Aznar y Rato quisieron sumarse al pandemonio de esa «tarta de perdedores» de Schröder, pero este reaccionó con violencia porque no consideraba a España ni mucho menos perdedor, sino ganador absoluto. Finalmente concedió a España a regañadientes una cifra de 200 millones adicionales. Aznar y Rato seguían, a pesar de ello, muy calientes.

Conseguí convencer a Aznar de que España no tenía que entrar en ese juego porque ya habíamos ganado, muy sobradamente, en PAC y en cohesión y éramos los que más habíamos obtenido, de lejos. Le expliqué que si todo se iba al garete por esa bronca España perdería 14.000 millones de euros en siete años, el dinero que iba destinado a las comunidades autónomas de Valencia, Canarias, Castilla-La Mancha y Asturias, que estaban a décimas de tener que abandonar el Objetivo 1 (su renta per cápita estaba entre el 74,5 por ciento y el 75 por ciento de la media comunitaria). Era inminente que superasen el 75 por ciento de la renta per cápita media comunitaria y perderían su actual condición de elegibles. Estas cifras muy importantes de posibles pérdidas si no se llegaba a un acuerdo no tenían parangón con las limosnas que repartía Schröder para comprar votos.

Finalmente, ante mi insistencia, muy apremiante y ya casi insultante con Aznar, porque Rato seguía totalmente desbocado insistiendo en pedir más dinero, el presidente del Gobierno en un aparte cara a cara me dijo: «Cedo y lo hago por ti, porque si fuera por mí seguiría insistiendo». Respiré muy aliviado porque España salvaba 14.000 millones de euros.

El Consejo acabó a las cinco y media de la madrugada.

Cuando llegó la hora de las ruedas de prensa los servicios del presidente Aznar habían preparado cuatro páginas con docenas de cifras y todo tipo de detalles, resaltando los numerosos logros que España había conseguido. Todo ello era rigurosamente exacto. Sin embargo, me acordé de la actitud que había tenido González en una situación similar en el Consejo Europeo de Edimburgo, en la que se limitó a decir que el Consejo había acabado satisfactoriamente, de manera «razonable y equilibrada», sin dar cifras.

Felipe sabía ganar en el Consejo sin enfadar a Helmut Kohl. Es decir, era un gran experto en relaciones internacionales. Aznar quería ganar hacia el interior, de cara a los españoles, olvidándose por completo de Schröder, que no le preocupaba lo más mínimo y que seguramente no estaría nada satisfecho y le odiaría aún más, porque también tendría sus espías en esa rueda de prensa y sabría que la prensa alemana dispondría de todos los datos hechos públicos por Aznar en ella. A Aznar le preocupaba y le motivaba lo que se pensara en España, ad intra. Eran dos personalidades muy diferentes. Lo que sí cabe afirmar rotundamente es que ambos tuvieron un gran éxito en sus respectivos Consejos Europeos en los que se decidieron los recursos para un septenio (González para 1993-1999 y Aznar para 2000-2006) y en consecuencia ambos lograron grandes beneficios para nuestro país.

LA AUSENCIA DE «CONCLUSIONES DE LA PRESIDENCIA»: UN HECHO INSÓLITO

Sin embargo, por primera vez en toda la historia de la Comunidad Europea y de la Unión Europea la presidencia no había hecho textos de conclusiones. Por ello, en las siguientes dos semanas hubo que «construir» en mi Coreper II de Embajadores, a toro pasado, unas hipotéticas conclusiones del Consejo Europeo de Berlín sobre la negociación de ese tercer Marco Financiero Plurianual. Sesiones llenas de tensiones interminables se fueron sucediendo en un ambiente muy caldeado. La propia presidencia y algunas delegaciones intentaron modificar lo que se había acordado en el Consejo Europeo. Como las negociaciones se llevaron a veces en grupos restringidos (por ejemplo, la negociación de la cuantía de nuestro Fondo de Cohesión en la biblioteca del hotel) no todo el mundo había sido testigo ni estaba de acuerdo con todo. Finalmente todo fue casando, especialmente con las ayudas inapreciables y decisivas de Carlo Troyan, secretario general de la Comisión, y de Eneko Landaburu, director general de Política Regional, de la misma Comisión.

En un momento dado, muy a mi pesar, tuve que amenazar con la celebración de un Consejo Europeo extraordinario, lo que hizo palidecer a mi colega el embajador Dieter Von Kyaw, presidente del Coreper. Varias delegaciones entraron en pánico. A la postre todos los acuerdos fueron puestos negro sobre blanco, se respetó lo convenido, y pude respirar. Sudé la camiseta a fondo. Hablaba por teléfono con Aznar al anochecer, un día sí y otro también, para contarle cómo se desarrollaba esa sesión de «copistas marrulleros».

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La visita del príncipe Felipe de Borbón a las

instituciones comunitarias. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea: el Consejo

Europeo de Colonia

VIAJE DE ESTUDIOS DEL PRÍNCIPE FELIPE DE BORBÓN A LAS INSTITUCIONES COMUNITARIAS

El príncipe Felipe de Borbón, acompañado por el catedrático de derecho internacional Juan Antonio Carrillo Salcedo y por su ayudante de campo Francisco López-Cillero, inició una estancia el 18 de enero de 1999 de cinco semanas en las instituciones comunitarias en Bruselas (Parlamento Europeo, Consejo y Comisión), en Estrasburgo (Parlamento Europeo, plenos), Luxemburgo (Comisión, Tribunal de Justicia y de Cuentas) y Frankfurt (BCE). También estuvo en Estrasburgo en el Consejo de Europa, institución no comunitaria.

Tuve el honor de preparar esa visita, en la que se pretendía que el príncipe conociera a fondo el mundo de las comunidades europeas, además del Consejo de Europa. En Bruselas el programa diario consistía en dos o tres charlas por la mañana ofrecidas por consejeros de mi Reper sobre múltiples temas competencia de la CE. Se le habilitó un despacho en la Reper. También preparé reuniones con altos funcionarios españoles de esas instituciones, alguna vez en mi residencia, donde escuchamos sus exposiciones e intercambiamos preguntas alrededor de una mesa, mientras almorzábamos. José Javier Gómez-Llera mi antici (adjunto), diplomático muy inteligente, siempre positivo y muy agradable, acompañó al príncipe durante su visita.

Durante su viaje, Felipe de Borbón tuvo ocasión de visitar la Comisión, donde estuvo con el presidente Jacques Santer y su gabinete y con los dos comisarios españoles, el vicepresidente Manuel Marín y el comisario Marcelino Oreja; la Secretaría General del Consejo, donde pudo entrevistarse con su secretario general Jürgen Trumpf y el Parlamento Europeo, donde vio a su presidente, el español José María Gil-Robles, tuvo sesiones de trabajo con los europarlamentarios españoles de todos los grupos políticos y asistió a un pleno; el Tribunal de Justicia, con algunos de cuyos jueces pudo conversar, incluido su presidente; el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social. Estuvo en mi Coreper II de Embajadores y en un Consejo de Ministros. En el BCE almorzó con su presidente Wim Duisenberg. Por último, mantuvo un almuerzo en mi residencia con los jefes de las oficinas autonómicas españolas en Bruselas, durante el cual se interesó por las relaciones de Bruselas con las regiones en general y con nuestras autonomías en particular.

Fueron unas sesiones bien cargadas no solo por los temas tratados, casi todos de mucha actualidad, sino también por los cientos de personas con las que el príncipe departió y trabajó. En sus visitas y en las charlas que le daban los funcionarios o expertos tanto él como sus acompañantes hacían multitud de preguntas que enriquecían el intercambio.

Al final hubo un acto en el Concert Noble al que asistieron más de cinco mil españoles de Bruselas y funcionarios de las Comunidades Europeas cuya labor ensalzó el príncipe. Nadie hubiera podido reunir tan numeroso auditorio.

Ese periodo de prácticas le sirvió para conocer en profundidad el complejo mundo de las Comunidades, del que España formaba parte, así como para tratar a múltiples personalidades y ver cómo interactuaban. «No imaginaba que el funcionamiento de las instituciones europeas fuera un entramado tan complejo. Hay que estar aquí para verlo», diría al final de su visita.

Según me enteré, al salir de Bruselas dijo en broma: «Salgo de las garras de Elorza», lo que me produjo una gran sonrisa. A pesar de haber vivido más de un mes en el ambiente gris, técnico y funcionarial de Bruselas, el príncipe mantenía su sentido del humor. Después de esa experiencia siempre mantuvimos una magnífica relación.

EL CONSEJO EUROPEO DE COLONIA

A iniciativa de la presidencia alemana el Consejo Europeo de Colonia del 3 y 4 de junio de 1999 tomó la decisión de que se elaborase una Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Se acordó que en lugar de una CIG se utilizaría un nuevo método, el de una convención compuesta no solo de representantes de los Estados miembros sino también de representantes del Parlamento Europeo, de los parlamentos nacionales y de la propia Comisión.

La fórmula era totalmente innovadora y revolucionaria, pues rompía con la regla seguida hasta ese momento de que las CIG fueran el único medio de revisar los Tratados. Confeccionar una Carta de Derechos podía implicar potencialmente una revisión de los Tratados ya que podía afectar a su contenido y en todo caso al acervo jurídico comunitario.

Hoy en día parece claro que los alemanes tenían prevista su estrategia a la perfección. Primero promovieron una Convención, mecanismo que parecía inocuo, para elaborar una Carta de Derechos, porque el tema que se iba a tratar era relativamente inocente, no tenía nada de particular, pues esos derechos eran iguales o muy similares en toda Europa y ya existía un Convenio de Derechos Fundamentales del Consejo de Europa del 4 de noviembre de 1950, que todos habían ratificado y aplicaban. Años más tarde propusieron utilizar el mismo método para revisar los Tratados directamente, sin ambages ni disimulos. Es relevante que un año más tarde su ministro de Asuntos Exteriores Joschka Fischer propusiera una Constitución. Toda Constitución que se precie incluye su Carta de Derechos Fundamentales.

La maniobra no era el contenido sino el continente, el método, el mecanismo. Con ello anulaban el monopolio de los Estados y de sus Administraciones centrales en las revisiones del Tratado a través de una CIG. Añadían nuevos actores: en primer lugar, los parlamentarios nacionales, con menos conocimientos comunitarios (un diputado nacional no se dedica normalmente a esos temas) y mucho más nacionalistas en su forma de pensar y de reaccionar ante los problemas europeos; además, consideraban que Europa invadía sus competencias y que por ello era competidora de lo que ellos defendían; en segundo lugar, daban entrada al Parlamento Europeo como miembro pleno y paritario con los representantes de los Estados, institución en la que los alemanes tienen más poder y representación no solo por su número de diputados sino también por su mayor disciplina y coherencia. El Parlamento Europeo elegiría a varios eurodiputados para representarle.

La jugada les salió redonda y estableció un precedente para organizar después la Convención que encabezaría Giscard, quien trabajó para ellos, y como culminación insertaron esta figura de la Convención en el propio Tratado de Lisboa, a título de vía ordinaria en el futuro para la revisión de los Tratados (artículo 48 de dicho Tratado).

Por supuesto, este planteamiento alemán no iba dirigido en absoluto a «Más Europa»; con él no se pretendía crear un mecanismo más favorable a la integración, sino uno de signo más bien nacionalista y antibruselense. Del Parlamento Europeo ya se encargarían los alemanes disciplinando a sus parlamentarios y controlando a los demás.

Me remito a las pruebas. Años más tarde, en la Convención presidida por Giscard (2002-2004), Alemania ganó en casi todos los tableros. En primer lugar, introdujo distintas categorías de competencias (exclusivas, compartidas y de apoyo) y se limitó en las de apoyo sus posibles desarrollos, es decir, las congeló. En segundo lugar, consiguió condicionar el derecho de iniciativa de la Comisión al incluir mecanismos de subsidiariedad que podían anular e incluso obligar a retirar propuestas a la Comisión (es verdad que no ha habido apenas casos, pero sí que se ha producido un efecto disuasorio sobre la Comisión, que ahora se lo piensa dos veces antes de presentar una propuesta). En tercer lugar, cambió el sistema de votos en el Consejo por un sistema de doble mayoría (de Estados y de población) que beneficiaba al máximo a Alemania. En ningún caso, ni por lo remoto, «más Europa», sino más bien «otra Europa», más alemana.

Al describir esta situación me he acordado de la obra titulada Una Europa alemana del sociólogo alemán Ulrich Beck, que con rara intuición ha explicado cómo el poder europeo se está transformando en un monstruo político: una Europa alemana. Alemania no persiguió esa posición de liderazgo. Ello es un perfecto ejemplo de consecuencias no premeditadas ni buscadas. La invención y puesta en circulación del euro fue el compromiso que Francia quiso que Alemania aceptase para vincularla a una Europa más integrada en la que Francia siguiese desempeñando un papel preponderante, pero lo que ha sucedido es exactamente lo contrario: el euro resultó ser muy bueno para Alemania, que se convirtió en la potencia hegemónica europea al regir la dicotomía países acreedores y países deudores. No es una lógica militar sino económica.

El mandato de las conclusiones de Colonia decía que el carácter de la Carta sería político y no jurídico y que su redacción no prejuzgaría su eventual incorporación al Tratado o no. Elementos «tranquilizantes» para tragar de manera más fácil la píldora. Luego se vio que dicho mandato no se respetó.

La Operación Carta fue un éxito para Alemania y, por si cabía alguna duda, presidió la Convención recién nacida un alemán, el expresidente de la República germana y del Tribunal Constitucional de Karlsruhe Roman Herzog, persona por otro lado muy respetable.

La Carta creó algunos derechos nuevos pero su contenido esencial fue reflejo del viejo acervo preexistente en Europa en esta materia. Tendría efectos directos en la UE al ser considerada fuente vinculante del derecho primario (artículo 6 párrafo 1), pero solamente se aplicaría a las instituciones y a los órganos de la Unión Europea y a los Estados «cuando aplicasen el derecho comunitario», según su artículo 51.

En realidad, no había necesidad imperiosa de habilitar esa Carta porque ya había una nutrida jurisprudencia del Tribunal de Justicia de Luxemburgo de la UE y una carta de derechos sociales aprobada durante nuestra presidencia de 1989, además de la Convención de 1950 del Consejo de Europa.

También es verdad, para contar con todos los elementos del caso, que al fin y a la postre disponer de una Carta justiciable en el Tribunal de Justicia de la UE de Luxemburgo, con jueces nacionales de países de la Unión Europea, tenía más garantías que una Carta que dependiese eventualmente de jueces de países exsoviéticos o de Turquía, que pudiesen enjuiciar los casos que se plantean en el Tribunal de Justicia de Estrasburgo creado en el Convenio de 1950. El inconveniente es que puede haber dos decisiones judiciales contradictorias, aunque según nuestras reglas siempre primará Luxemburgo.

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El nacimiento de la Unión Europea Judicial y de la euroorden

El Consejo Europeo de Tampere

Se han mencionado los intentos infructuosos de España en las negociaciones del Tratado de Ámsterdam para lograr que la UE aceptara recoger el principio del mutuo reconocimiento de las decisiones judiciales penales de los Estados miembros y crear una euroorden.

España siguió insistiendo machaconamente cerca de la Comisión y la siguiente oportunidad surgió cuando se discutió un Plan de Acción Plurianual sobre cuestiones de justicia e interior de la Unión Europea a llevar a cabo en los años siguientes. Allí España presentó de nuevo su propuesta de mutuo reconocimiento. En esta ocasión el Consejo Europeo de Tampere del 15 y 16 de octubre de 1999 retuvo la idea española plenamente y acordó la necesidad de establecer el mutuo reconocimiento de las decisiones judiciales penales nacionales para una lista de delitos, entre los que se encontraba el terrorismo, y ello sin cortapisas ni límite alguno, salvo el del respeto natural al Estado de derecho, a los derechos fundamentales y a las reglas democráticas.

La delegación española quedó muy gratamente sorprendida de que esta vez el principio se aceptara y pasara como la seda, cuando en Ámsterdam nuestra propuesta no fue casi considerada. El texto de las conclusiones de Tampere era real e inequívoco.

No obstante, el acuerdo político por unanimidad de Tampere no bastaba; se requerían medidas legislativas específicas que no existieron hasta que se produjeron los atentados del 11 de septiembre a las Torres Gemelas en Nueva York, que hicieron desaparecer los últimos temores y suspicacias.

El Consejo de Ministros de Justicia e Interior de la Unión Europea, presidido por España, aprobó una decisión marco el 13 de junio de 2002 relativa a la detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros que recogía las conclusiones del Consejo de Tampere y citaba el «espacio de libertad, seguridad y justicia» con que había bautizado España el nuevo título sobre el tercer pilar del Tratado relativo a cuestiones de justicia e interior. La decisión reconocía que era «la primera concreción en el ámbito del derecho penal del principio de reconocimiento mutuo» que el Consejo había calificado en Tampere como «la piedra angular de la cooperación judicial». Acababa de nacer la euroorden.

En esa decisión se recogían treinta y dos delitos en los que el juez, salvo verificar los datos, no podía proceder al doble examen del caso (doble incriminación). Solo en el supuesto de delitos no previstos en esa lista el juez en cuestión procedería a la doble incriminación, esto es, a ver si los delitos cometidos y para los que se había pedido la euroorden estaban recogidos o no en su propia legislación. En caso contrario solo cabía denegar la petición de la euroorden, por haber existido una amnistía, porque ya hubiera sido juzgada o por edad.

Ningún Estado miembro ni nadie en 2002 solicitó la inclusión entre esos treinta y dos delitos de las figuras de sedición o de rebelión, ningún Estado podía tener en mente que fueran posibles en nuestra Europa democrática y bien asentada los sucesos de otoño de 2017 de Cataluña. Esa fue la razón por la que los jueces alemanes, belgas e italianos hayan podido y tenido que analizar si en su derecho tales actos están o no penados, dando lugar a las situaciones confusas que se produjeron. Con independencia de su polémica praxis jurídica y de si eran conscientes de que estuviesen incumpliendo su propio derecho al no considerar que tales hechos coincidían con delitos incluidos en su legislación, lo cierto es que esos delitos no estaban en la lista que daba lugar a la entrega automática. La euroorden no es culpable de nada, es el futuro.

Volviendo a los momentos anteriores a la aprobación de la decisión marco por el Consejo hay que recordar que España, que estaba siempre atenta de este expediente, envió después de Tampere un documento con sus ideas y propuestas sobre la euroorden al comisario responsable de las cuestiones de justicia e interior, el portugués Antonio Vitorino, que había sido ministro de Defensa en su país y que se autodenominaba con humor «el tercer comisario español». El ministro de Interior español Jaime Mayor Oreja tenía contacto habitual con él y había hablado muchas veces con Vitorino en Bruselas. Por parte del PSOE, Fernando López Aguilar también le presionaba con los mismos objetivos. Asistí a alguna cena con Vitorino y Mayor Oreja. Por ello, la Comisión estaba bien preparada para cuando tuvo que poner encima de la mesa del Consejo un proyecto de decisión al respecto. Es de justicia recordar que Vitorino fue una figura clave y decisiva en ese desarrollo.

Cuando se aprobó la decisión del Consejo de Ministros sobre la euroorden yo ya estaba de embajador de España en Francia, y asistí a un cambio radical de parte de ese país, que pasó de la pasividad de la entonces ministra de Justicia, la socialista Élisabeth Guigou, a la plena colaboración de su sustituta, la bretona y también socialista Marylise Lebranchu, que aceptó y endosó la decisión marco y la euroorden con gran determinación y rapidez. Yo lo sabía bien porque las visité a ambas y conocía el carácter de cada una: la primera huidiza y poco comprometida, la segunda entregada y muy favorable.

El último reducto contra el mutuo reconocimiento vino de la mano del todopoderoso Consejo de Estado francés, muy reacio a perder soberanía y a aceptar decisiones de jueces de otros países. Invité a su presidente y a la plana mayor del Consejo de Estado a mi residencia en París a un almuerzo para tratar de convencerlos. Estaba acompañado del juez de enlace en Francia que trabajaba conmigo, Manuel García Castellón, de gran experiencia por sus años en la Audiencia Nacional, inteligente y trabajador hasta la saciedad. Nos topamos con el Consejo de Estado, «de Napoleón», nutrido de magistrados ahítos de arrogancia y convencidos de que ellos eran el Estado cuando en realidad eran defensores acérrimos de sus privilegios decimonónicos. Al final del almuerzo se fueron sin tomar ni siquiera café para mostrar su disconformidad absoluta con la euroorden. Menos mal que el poder político en Francia y su ministra de Justicia Marylise Lebranchu acabaron con aquellos últimos intentos corporativistas de resistencia.

Por cierto, aunque sea poco conocido, para que los tribunales civiles normales no pudieran llevar al Estado a juicio como a cualquier civil, Napoleón había creado ese Consejo de Estado que tendría la competencia judicial exclusiva con carácter de monopolio para juzgar al Estado y a su Administración. Esa decisión era más que discutible desde un punto de vista de la división de poderes, incluso atentatoria contra la división de poderes que Montesquieu, no menos francés, delimitó perfectamente. Los herederos de ese «poder» fueron a los que invité a mi residencia en París, avenida Georges V, en un «palacio» construido por la familia Berthier, descendientes del general de Napoleón, Berthier, príncipe de Wagram. ¡Napoleón por todas partes!

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La Comisión de Romano Prodi

El Consejo Europeo de Berlín eligió a Romano Prodi como su candidato a presidente de la Comisión, a propuesta de Tony Blair. El Parlamento Europeo lo respaldó más adelante.

Bajo la presidencia de Romano Prodi la Comisión vivió importantes acontecimientos: el Consejo de Tampere (octubre de 1999), el tercer Marco Financiero Plurianual (2000-2006), la CIG de Niza (2000), la Convención (2002-2004) y la aprobación de la euroorden de junio de 2002.

Romano Prodi sustituyó a la presidencia interina de la Comisión que ejerció el vicepresidente Manuel Marín entre el 16 de marzo y el 12 de septiembre de 1999. Marín tuvo que ocupar ese puesto por la renuncia del presidente Jacques Santer en marzo de 1999 al haber dimitido por el escándalo de la vicepresidenta y comisaria francesa Edith Cresson, condenada por el Tribunal de Justicia de la UE por favoritismo al contratar a su dentista como asesor técnico. Durante ese interregno Marín en calidad de presidente de la Comisión conservó a todos los demás miembros.

Cuando llegó Prodi a Bruselas ya había sido primer ministro italiano (de mayo 1996 a octubre 1998); presidente del Olivo, coalición que agrupaba a docenas de partidos italianos; ministro de Industria, años antes; y presidente del Istituto per la Ricostruzione Industriale, holding de las principales empresas públicas italianas, creado en su día por Benito Mussolini. Antes fue catedrático de Economía de la Universidad de Bolonia y dio cursos en Harvard y en otras universidades.

En opinión de muchos su nombramiento no fue un acierto porque carecía de anclaje real con el mundo comunitario, a pesar de sus dos años como primer ministro, y porque no conocía bien Bruselas, ni el derecho comunitario ni sus equilibrios. Era un político demasiado italiano y para italianos, no para el mundo complejo y áspero de Bruselas.

Su primer error fue su primera gran iniciativa al publicar un documento sobre la Estrategia de la Unión, en el que recortaba las propias competencias que la Comisión tenía atribuidas en el Tratado y propugnaba un abstencionismo de la Comisión en varios campos de acción tradicionales de dicha institución. También proponía aplicar las ideas del conocido economista belga André Pisar, que quería concentrar los gastos de la Unión Europea en I+D, empleo y redes transeuropeas, reduciendo la PAC y la cohesión. También defendía que la Comisión se ocupara solo de los asuntos más importantes de la competencia y dejara los demás al albur de decisiones nacionales (tesis que Alemania presentó en las negociaciones de Ámsterdam y que hubiera acabado con las reglas igualitarias del gran mercado, que no prosperaron y se rechazaron). Por último, era partidario de equilibrar los saldos presupuestarios dirigiendo el gasto hacia los países contribuyentes netos más importantes, entre los que estaba Italia de manera muy significativa (idea que violaba el Tratado al desnaturalizar las políticas y sus objetivos, que no tenían nada que ver con eventuales mecanismos reequilibradores de saldos presupuestarios). En suma, aportaba ideas iconoclastas que no respetaban el derecho comunitario ni los acuerdos alcanzados.

Perdió mucho crédito por ello. Prodi creía que seguía en Italia ante un aula con alumnos neófitos o en una reunión del Olivo pasteleando un compromiso. El professore no acababa de percatarse de que se había incorporado a un circuito de Fórmula 1 donde todo estaba muy pautado y las reglas eran muy claras, aunque en la carrera casi todo valiera para ganar.

Otra de sus características consistía en que daba preferencia a los expedientes italianos sin encomendarse ni a Dios ni al diablo. Así, invitó a la Comisión en Bruselas a Muamar el Gadafi, coronel y dictador libio desde que tomó el poder en 1969, y ello a pesar de que la Unión Europea había aprobado sanciones a Libia por los sucesos del atentado de Lockerbie del 21 de diciembre de 1988 contra el vuelo 103 de Pan Am, aerolínea estadounidense, que explotó en el aire, con 259 fallecidos en el avión y 11 en tierra. Igualmente estaba sub iúdice un atentado en Berlín. Le recibió en abril de 2004 a pie de avión con gran pompa, tuvo con él una sesión de trabajo de una hora en el edificio de la Comisión, el Berlaymont, acompañado de varios comisarios, y le invitó a almorzar. Gadafi estuvo acompañado en todo momento de su guardia personal de cuatro mujeres muy altas. Hizo declaraciones manifestando que era «un líder de paz» y que Libia había dado pruebas de su normalización con su entrega de las armas de destrucción masiva, químicas, a las que había renunciado. El Parlamento Europeo protestó con energía, así como el Reino Unido. Paradójicamente Tony Blair había sido el que había propuesto a Prodi para el puesto de presidente de la Comisión. Libia siempre ha sido esencial para Italia por sus recursos energéticos y por ser país de tránsito de la inmigración irregular subsahariana.

Otro ejemplo similar fue el almuerzo al que invitó a los embajadores representantes permanentes ante la UE en la primavera de 2004, con un único tema de discusión: la posible entrada de Rusia en la UE. Este tema era tabú, además de ser poco oportuno tratarlo de esa manera porque los rusos se iban a enterar irremediablemente y comenzarían a llamarnos y a preguntarse si había alguna maniobra de Bruselas detrás de ese almuerzo. Además, Prodi parecía desconocer que ni el Gobierno de Putin ni ningún partido ruso propugnaba ni defendía la adhesión a la UE, salvo Yabloko, pequeño partido muy minoritario, sin apenas apoyo popular, dirigido por Grigori Yavlinski, y que no había alcanzado ni el 1 por ciento de votos en las últimas elecciones generales en Rusia. Conocí personalmente a Yavlinski años después y me pareció completamente irrelevante en la política rusa.

Para Italia, Rusia siempre había sido un mercado muy importante, porque el Partido Comunista Italiano, desde Palmiro Togliatti, su secretario general, con su 20 por ciento de votos, actuó de intermediario con Moscú en muchas ocasiones, con lo cual establecieron una relación bilateral densa e importante.

Como yo abandonaba ya el puesto, porque había sido destinado al final de mis quince años en Bruselas como embajador de España en París, di la cara e intervine el primero para decirle a Prodi que en ese momento ese debate era peligroso porque «equivalía a abrir un melón». No entendió lo que aquello significaba al principio, pero luego comprendió y no le sentó nada bien, aunque me dejó continuar. Proseguí, añadí que Putin y el 99 por ciento de su país no querían entrar en la UE y que deseaban ardientemente ser un polo mundial autónomo e independiente. Ello era explicable por ser un país muy variado, complejo y grande (es el más extenso de la tierra, treinta y cuatro veces mayor que España, con once husos horarios, cientos de razas, media docena de religiones y una gran variedad climática). Seguí diciendo que para ser socio de la UE había que aceptar «perder» como lo hacían Alemania, Francia o el Reino Unido. Rusia nunca aceptaría ser «dejado en minoría», era demasiado poderosa, no tanto por su economía (el PIB de Rusia equivalía grosso modo al español), sino por ser potencia nuclear paritaria con Estados Unidos, miembro del Consejo de Seguridad, primer productor mundial de gas natural, primer o segundo productor mundial de petróleo, además de por haber padecido veinte millones de muertos durante la invasión de un país europeo como fue la Alemania nazi, para no hablar de la de Napoleón. El debate se agostó.

Esa tarde una docena de representantes atendimos diversas llamadas del embajador ruso ante la UE preguntando qué había pasado exactamente, qué intención tenía el presidente Prodi y cuál era la política de la UE al respecto.

La progresiva debilidad de Prodi por su creciente pérdida de credibilidad generó en la Comisión un reino de taifas o de señores de la guerra, como en la época del Kuomintang en China. Los principales vicepresidentes y comisarios campaban por sus respetos sin disciplina alguna, cada uno controlaba y dirigía su sector. La Comisión, un órgano colegiado, dejó de funcionar adecuadamente. Buen ejemplo fue el escándalo de Eurostat, la Oficina Estadística de la Unión Europea, con acusaciones del Parlamento Europeo por comportamientos inapropiados y posibles fraudes por la descoordinación existente entre los comisarios responsables. Un desbarajuste absoluto. Esa Comisión incluso llegó a aceptar que el Consejo Europeo, por presiones de Blair y de Schröder, le «impusiera» un plan anual al que debían sujetarse sus diferentes propuestas legislativas. ¡A una institución que tenía reconocido, en virtud del Tratado, el derecho inalienable de la iniciativa legislativa exclusiva! Le habían puesto un corsé.

Había que añadir que Prodi tenía una espina clavada con España desde su época de primer ministro. El 16 de septiembre de 1996 se celebró un encuentro bilateral hispano-italiano en Valencia en el que participaron Romano Prodi y José María Aznar. Prodi sondeó a su homólogo español sobre las posibilidades de constituir un frente común para conseguir un aplazamiento de la decisión para pasar a la moneda única con el fin de que Italia y España no quedaran descolgadas en 1998 del primer convoy. Prodi no conocía a Aznar ni su firme determinación de hacer todo lo posible para estar en ese primer grupo de países. Aznar rechazó el planteamiento y animó incluso a su par a que Italia hiciera todos los esfuerzos posibles para pasar también en dicho grupo.

El tema saltó a la palestra pública y Aznar, en la posterior rueda de prensa, repitió hasta la saciedad que España llegaría a tiempo para pasar con el grupo de cabeza a la moneda única. Con ello pareció que España estaba mejor preparada y que, a diferencia de Italia, tenía una voluntad inquebrantable de hacerlo. Romano Prodi, ante esta situación, negó haberle hecho tal propuesta a Aznar, de manera que surgió una fuerte controversia por las diferentes versiones que daban ambas partes sobre dicha reunión. Años después Aznar me confirmó personalmente que su versión era la única auténtica y que se quedó muy sorprendido ante las manifestaciones de su colega.

Prodi nunca perdonó a Aznar el incidente, aunque en el fondo debería haberle estado agradecido, porque a Italia no le quedó más alternativa que echar toda la carne en el asador para pasar también en el primer convoy. Y así lo hizo.

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La Agenda de Lisboa: el documento Aznar-Blair

y el Consejo Europeo de Lisboa

A finales de 1999 Tony Blair y José María Aznar, con la complicidad portuguesa, llevaron a cabo una operación pactada, preparada por Downing Street, Moncloa y sus fontaneros muy activos sobre el particular (por la parte española Román Escolano era el más visible), plasmada en dos documentos que se hicieron públicos.

En primer lugar, una agenda de reformas para la Unión Europea con un triple objetivo:

1. Culminar el mercado interior liberalizando los sectores aún en manos nacionales (como la energía, los servicios en general, los financieros y, en particular, las telecomunicaciones).

2. Desarrollar y potenciar la innovación y el desarrollo tecnológico y la sociedad de la información (concepto nuevo de carácter multisectorial, desarrollado ya en el Libro Blanco del presidente Jacques Delors en 1993, que los Estados miembros no siguieron) para que la UE pudiera alcanzar a Estados Unidos y acelerase el crecimiento económico para lograr la productividad y el ritmo de este país, que crecía un punto y medio anual de PIB más que la Unión Europea.

3. Mejorar y modernizar la protección social, la lucha contra la exclusión social y la sostenibilidad de los regímenes de pensiones.

En segundo lugar, se propugnaba un nuevo método de trabajo en la UE, el de coordinación, de carácter claramente intergubernamental, para las cuestiones de empleo, de tratamiento necesario para alcanzar a Estados Unidos (tasa de ocupación y de empleo, etc.) y para hacer frente a la espinosa cuestión de las pensiones, desequilibradas a largo plazo por el envejecimiento de la población y la baja tasa de la natalidad.

Posteriormente, la presidencia portuguesa elaboró un informe similar que António Guterres, primer ministro portugués, presentó también al Consejo Europeo de Lisboa.

Debo decir que estos documentos fueron pensados y redactados sin que la Reper ni yo tuviéramos ningún conocimiento ni la menor responsabilidad en ello.

La Comisión del inefable Romano Prodi, que no estaba en el ajo ni se había enterado, se sumó a la operación, aunque con retraso, para salvar la cara, ya que al fin y al cabo era la Comisión la que tendría que haber tomado la iniciativa para ultimar el mercado interior, como lo había hecho antes su antecesor Jacques Delors con el Libro Blanco de lord Cockfield.

Por su parte, Francia y Alemania, que tradicionalmente realizaban constantes aportaciones previas a los Consejos Europeos para nutrir sus trabajos, en esta ocasión mantuvieron un silencio vergonzante. El directorio de aquella época no era ya como el de Helmut Kohl y François Mitterrand, que impulsaban siempre el proceso de integración europeo. Se había convertido en una «sociedad de socorros mutuos» que pactaba contra natura, a espaldas y en detrimento de muchos de los otros socios de la UE. En este caso, ambos países eran contrarios a la liberalización de los últimos sectores proteccionistas de la energía, servicios, transporte (correos) y telecomunicaciones. Asimismo, presionaban constantemente a la Comisión para lograr regímenes excepcionales y autorizaciones de ayudas públicas para sus empresas y para el mantenimiento de sus privilegios.

En el Consejo Europeo, Francia y Alemania se vieron forzados a aceptar el documento final, denominado Agenda de Lisboa, que se aprobó. En realidad nunca lo aplicaron de manera leal, como se constató poco después con su obstruccionismo al debatir la directiva de los servicios o al tratar de bloquear la liberalización de la energía.

La primera parte del enfoque Aznar-Blair era impecable y muy comunitario, dejaba visibles las vergüenzas de la Comisión y del directorio. Sin embargo, la panacea que el tándem había propuesto como nuevo método para progresar en materia social y de pensiones, el de la coordinación, se aseveró completamente ineficaz al propugnar la vuelta a la vieja diplomacia intergubernamental. Era más una cuestión de ineficacia que de corrección. En efecto, puesto que el empleo y los regímenes de seguridad social eran de competencia básicamente nacional y no comunitaria, parecía a primera vista que no cabía más tratamiento que el intergubernamental. Sin embargo, la UE ya había incluido el título IX sobre el empleo, tímidamente, eso sí, en el propio corpus del Tratado de Ámsterdam. Luego, alguna competencia tenía la Unión sobre el particular, y en lo que se refería a la seguridad social, desde Maastricht ya se preveía que la Unión podría legislar sobre esta materia por unanimidad si así lo deseaba, aunque la Comisión siempre trató de orillar ese tema.

El caso es que, salvo el nuevo impulso para liberalizar los sectores remanentes proteccionistas que aún quedaban en pie, el resto del documento de la Agenda de Lisboa quedó en el olvido. Su nuevo método de coordinación nunca se aplicó.

33

La lucha por los votos del Consejo Europeo de Niza

Había llegado la hora de mi salida del circuito de Bruselas. Noté que perdía la paciencia con mayor facilidad, virtud que era absolutamente necesaria en este trabajo; que las ideas no eran tan numerosas como antes; que comenzaba a tener prejuicios, perdía flexibilidad, y sobre todo que me la había jugado demasiadas veces no sin riesgo y con cierta osadía por mi parte. Los jefes que me habían apoyado y respaldado podían dejar de hacerlo, y entonces mi vida administrativa acabaría de una manera abrupta y poco agradable. No importa lo que hayas hecho con anterioridad, lo único relevante para tus superiores es lo último que has llevado a cabo. Como decía el mariscal Bernard Montgomery en sus Memorias de guerra: «Sin victorias no hay mando».

La ruleta rusa se puede jugar una vez, dos veces, pero no mucho más, y yo lo había hecho en innumerables ocasiones, había forzado a mis superiores a batallar incansablemente por objetivos no siempre fáciles, algunos cuasitemerarios. Había que cortar esa dinámica, pues de lo contrario sería muy negativa si seguía en el puesto. Me acababan de ofrecer continuar de embajador ante la Unión en Bruselas hasta la siguiente presidencia española en 2002. No lo acepté por las razones que acabo de exponer.

El 23 de junio de 2000, ayudado por el ministro Abel Matutes y por el secretario de Estado Ramón de Miguel, pedí a Aznar ir de embajador a París. Cuando se lo planteé, me contestó: «¿Y tú qué vas a hacer en París?». Le repliqué en el acto: «Luchar contra el terrorismo», sabedor de su especial sensibilidad con el tema por su atentado. Después de una larga pausa en silencio, una pausa muy larga, lo aceptó. Me sentí aliviado.

Hasta el 29 de julio de 2000, día en que llegué a París, observé en mis últimos meses en Bruselas el comienzo de las negociaciones de Niza (febrero de 2000). Desde entonces participé ocasionalmente y ayudé a Madrid en la CIG. Francia, al ocupar la presidencia de la UE desde el 1 de julio hasta el 31 de diciembre de ese año, se proponía acabar la CIG antes del final de su mandato, y así ocurrió.

Aunque la responsabilidad directa y principal de la negociación de la CIG de Niza fue del representante del ministro y negociador designado Carlos Bastarreche, a veces recibía instrucciones para llevar a cabo gestiones. Así, en los primeros días de diciembre de 2000, justo antes del Consejo Europeo de Niza, momento crucial, llevé un mensaje del presidente José María Aznar al presidente de la República francesa Jacques Chirac, a través de su embajador Jean Vidal, coordinador general francés en temas de Unión Europea, y le comuniqué que España solo podría aprobar Niza si se acordaba un sistema satisfactorio de reponderación de los votos en el Consejo, «en la línea del que ya había pactado Carlos Bastarreche en sus reuniones de los cinco grandes de hacía varias semanas». El mensaje era muy claro y fue bien comprendido por mi colega Vidal (que había sido embajador representante permanente de Francia en Bruselas).

En París, la estela de Bruselas me siguió con la CIG de Niza, la euroorden y luego con la Convención del altivo Giscard.

NIZA: ¿GRUPO DE SABIOS, GRUPO DE REFLEXIÓN O CIG?

En el Consejo Europeo de Cardiff de junio de 1998 el presidente francés Jacques Chirac y el presidente de la Comisión Jacques Santer habían propuesto la formación de un grupo de sabios para negociar el futuro Tratado de la UE. La mayoría se opuso, al estimar que los temas pendientes eran de carácter institucional (reequilibrio de votos en el Consejo y número de comisarios) que llevaban a un nuevo reparto del poder y por ello esa propuesta no era la más indicada para tal menester. Aznar declaró a la delegación española: «Para sabio, yo». La propuesta no prosperó.

En el Consejo Europeo de Colonia de junio de 1999, Francia propuso alternativamente la fórmula que adoptó el Consejo Europeo de Corfú de junio de 1994, esto es, encomendar esa tarea a un grupo de reflexión para preparar el debate de la CIG, como en Ámsterdam. Tampoco se retuvo.

Luego se encargó un informe a la siguiente presidencia, esta vez finlandesa, cuyo resultado fue desequilibrado a favor de los pequeños países, con lo que se volvió a rechazar en el Consejo Europeo de Helsinki de diciembre de 1999. Finalmente en ese mismo Consejo se terminó por convocar una CIG tradicional para revisar los Tratados solo con Estados miembros más la Comisión y el Parlamento Europeo de meros observadores. La CIG comenzaría el 14 de febrero de 2000.

El protocolo sobre instituciones anejo al Tratado de Ámsterdam prescribía que la CIG debería tratar los temas del reequilibrio de los votos del Consejo, del número de comisarios y la declaración número 50 aneja al Acta de Adhesión de la AELC, reconociendo el «problema de España».

En el Consejo Europeo de Colonia de junio de 1999 se había añadido un segundo tema: el análisis de la «posible» extensión de la mayoría cualificada, asunto solicitado por solo tres países: Francia, Italia y Bélgica. Aznar, al debatirse el texto de las conclusiones de ese Consejo, había exigido que se incluyera la palabra «posible» para eliminar cualquier connotación de obligación del paso de la unanimidad a la mayoría cualificada. Y así se decidió.

Finalmente, en el Consejo Europeo de Santa María de Feira en junio de 2000, con la CIG ya en marcha, se añadió el tema de las cooperaciones reforzadas. En efecto, los seis países fundadores, junto con Portugal, alegaron en defensa de tal sistema que se trataba de una cuestión institucional. Solicitaban que el número de países necesarios para desencadenar una cooperación reforzada se redujera y que se eliminara la regla de la unanimidad para aprobar una cooperación reforzada. Alemania y Joschka Fischer, su ministro de Asuntos Exteriores, estaban detrás de esa demanda.

Era increíble que Alemania, apenas transcurridos poco más de dos años, quisiera reabrir los acuerdos alcanzados. El Reino Unido (país que había exigido esa unanimidad), España, Dinamarca y Suecia se opusieron en un principio, pero luego aceptaron, siempre que la inclusión de este tema no prejuzgara las modificaciones que se podrían introducir, lo que fue acordado. De nuevo surgía el fantasma de las dos Europas, deseadas por el núcleo duro del Pentalux.

Alemania estaba enfurecida porque España había bloqueado la aprobación del Estatuto de la Sociedad Europea. Bajo tal reglamento, pretendía introducir un modelo «asimétrico»: la cogestión alemana se exportaría al resto de los países si las sociedades alemanas constituían filiales fuera, pero las empresas de los demás Estados, en caso de constituir sociedades europeas en Alemania, tendrían que mantener la cogestión de sus filiales en ese país y ello a pesar de disponer de mayoría en el capital. El planteamiento alemán era inaceptable porque quería imponer sus reglas de cogestión en otros países si la sociedad europea era de mayoría de capital alemán, cambiando el modelo de relaciones capital/trabajo, pero no aceptaba el juego inverso y simétrico de que la Sociedad Europea extranjera impusiera sus reglas en Alemania. Por ello quería aplicar la cooperación reforzada a este tipo de temas.

España bloqueó, aguantó y defendió que el sistema fuera simétrico: todos los europeos somos iguales y tenemos los mismos derechos.

En la CIG de Niza el representante personal del ministro fue el secretario general de Asuntos Europeos de la Secretaría de Estado de la UE del Ministerio de Asuntos Exteriores de Madrid Carlos Bastarreche, que anteriormente había sido representante permanente adjunto conmigo cuando yo fui nombrado embajador representante permanente ante la UE en Bruselas a partir de julio de 1994. Fue mi número dos hasta ser nombrado secretario general de la Política Exterior y la UE el 10 de mayo de 1996 en Madrid, mientras yo seguía de embajador representante permanente ante la UE en Bruselas.

Carlos era inteligente, firme, determinado y magnífico profesional, aunque tenía su genio. Conocía muy bien Bruselas, por dentro y por fuera. Su ayuda fue decisiva en muchos expedientes, en especial cuando era mi adjunto, aunque, como todos los adjuntos, era y debía ser casi totalmente autónomo. En la CIG de Niza tuvo un gran éxito al haber negociado personalmente la cuestión del número de los votos en el Consejo, que dieron a España sus veintisiete votos y un umbral de minoría de bloqueo muy favorable a nuestros intereses, otorgando a nuestro país el mayor poder que sin duda haya tenido jamás en Bruselas.

En realidad Carlos había culminado de manera satisfactoria una larga lucha emprendida en Ioánina (1994) por Carlos Westendorp, Felipe González y por mí, buscando reequilibrar nuestros votos en el Consejo, y proseguida por Matutes y Aznar en el Consejo de Ámsterdam al lograr un Protocolo con la idea de la «compensación» a los grandes en el Consejo y la declaración número 50, que reconocía un «problema español».

Los cuatro temas de la CIG de Niza eran:

Reequilibrio de los votos en el Consejo de Ministros

Fue el asunto más debatido y polémico. Lo más difícil de tratar en Bruselas son las negociaciones de suma cero, y las cuotas de poder lo son, a lo grande.

Los cinco países más poblados, incluido España, habían acordado unas semanas antes del final de la CIG que «tres de los cinco grandes, cualquiera que fueran estos, podrían bloquear cualquier decisión de mayoría cualificada». Claro está, todo el mundo tenía en mente que Polonia sería el sexto grande cuando se adhiriese. Ese fue el mensaje que trasladé en París a los franceses en diciembre a pocos días del Consejo de Niza.

Bastarreche exigió que se mantuviera la unidad del grupo de los cinco grandes, lo que determinó el buen fin de la operación.

La presidencia francesa defendió a capa y espada, durante toda la reunión de la CIG final de Niza a nivel de presidentes de Gobierno, la necesidad de volver a ponderar los votos aumentando en mayor medida los de los cinco países más poblados que los de los otros países. Por ello rechazó de plano la propuesta alternativa del sistema de doble mayoría, que pretendía que para alcanzar la mayoría cualificada se tenían que dar dos condiciones: la primera, obtener el 55 por ciento de la población total de la Unión Europea; la segunda, que votaran también a favor la mitad más uno de los Estados miembros. Esa posición la defendían el Parlamento Europeo, la Comisión y varios de los Estados más pequeños, de manera absolutamente incomprensible porque sus escasas poblaciones los llevarían a desaparecer prácticamente del mapa.

La presidencia francesa rechazaba la pérdida de la paridad institucional con Alemania (convenida en un acuerdo verbal con Konrad Adenauer al suscribir el Tratado de la CECA de París de 1951) que se hubiera producido con esa doble mayoría. Para defender esa paridad, en la reunión de Niza Chirac se puso tremendista, incluso llegó a recordar las dos guerras mundiales. En otras palabras, para Francia era un principio «constitucional» de su relación con Alemania. Naturalmente el sistema de doble mayoría de votos en el Consejo (población y número de Estados) habría sido más perjudicial para Francia (83 millones de alemanes frente a 67 millones de franceses), razón por la cual Chirac lo rechazó en Niza.

La presidencia francesa, apoyada por sus compañeros de ruta de los cinco grandes, hizo pequeños ajustes y concesiones aquí y allá. Así se dio un voto más a Luxemburgo (de tres a cuatro) para que el Benelux en total sumara el mismo número de votos que Francia, Alemania, Italia o el Reino Unido.

Al final los cuatro países más poblados (Francia, Alemania, Italia y el Reino Unido) tenían veintinueve votos cada uno (multiplicando sus anteriores votos por 2,9). A España, por reconocérsele «su problema» en Ámsterdam en la declaración número 50, se le dieron veintisiete (se multiplicó su voto por 3,37, el que más). Los países medianos y pequeños aumentaban su número de votos en menor proporción (multiplicando sus votos anteriores, de 2 a 2,4). Cuatro de los veintisiete votos que se le otorgaban a España se justificaban por esa declaración número 50 del Tratado de Ámsterdam. En efecto, nuestros ocho votos multiplicados por 2,9 hubieran dado 23,2 votos, la diferencia con veintisiete se debía a Ámsterdam y a esa declaración que arrancó Aznar bloqueando esa CIG en aquella noche larga. Con ello se reparaba la injusticia que se había realizado en el Acta de Adhesión cuando solo nos dieron ocho votos frente a los diez de los otros cuatro grandes. Con los veintisiete votos en Niza, España podía constituir minorías de bloqueo con dos grandes (podía ser uno de ellos Polonia, que recibiría veintisiete votos al igual que España) y uno mediano o incluso uno pequeño, dependiendo del número de países que se adhirieran.

Para cerrar el acuerdo la presidencia tuvo que hacer dos concesiones adicionales, que eran puramente virtuales. La primera consistía en que también se requirieran en todas las mayorías cualificadas al menos la mitad más uno de los Estados miembros (concesión a la galería de los Estados poco poblados sin efecto real); la segunda, para conseguir que Alemania aceptara la paridad del voto con Francia, era introducir una segunda red de seguridad, a saber, que si un Estado cualquiera lo requería la mayoría cualificada debería representar al 62 por ciento de la población; en otras palabras, el 38 y pico por ciento bloqueaba.

El primer ministro Lionel Jospin habría aceptado dar dos o tres votos más a Alemania (31 o 32 en lugar de 29), pero Chirac se negó en rotundo. Esta decisión provocó un fuerte resquemor alemán que haría que dos años más tarde ese país reabriera este expediente en la Convención para plantear el cambio del sistema de voto ponderado por el de la doble mayoría, al serle la población mucho más favorable. La decisión de Chirac no fue nada afortunada, máxime cuando tres años después, en la Convención, Francia y el propio Chirac se olvidaron completamente de su «principio constitucional» de la paridad institucional con Alemania y aceptaron el sistema de doble mayoría del voto en el Consejo. La concesión de esos votos de más en Niza hubiera evitado esa deriva tan negativa.

Como cuestión menor conviene recordar que Tony Blair habló con Aznar antes del desayuno del último día de la CIG para pedirle que España (y Polonia, de paso) aceptara veintiséis votos en lugar de veintisiete, lo que Aznar rechazó sin paliativos.

El número de comisarios

La renuncia de los cinco grandes a su segundo comisario era la principal compensación que se otorgaba a los Estados medianos y pequeños para que aceptaran una mayor reponderación de los votos en el Consejo en favor de los cinco grandes.

Los países pequeños consiguieron mantener un comisario por país hasta alcanzar la Unión Europea la cifra de veintisiete miembros, momento a partir del cual el Consejo debería decidir el nuevo número de comisarios por unanimidad que debía ser en todo caso inferior al número de veintisiete, que establecería un sistema de rotación igualitaria entre los Estados miembros medianos y pequeños. Los grandes siempre tendrían un comisario.

Sin embargo, la UE en junio de 2009 aceptaría modificar esa regla dejando un comisario por Estado miembro endosando una demanda del Gobierno irlandés, necesaria según él para ganar el referéndum y poder ratificar posteriormente el Tratado de Lisboa.

Cooperaciones reforzadas

Se modificaron las reglas establecidas en el Tratado de Ámsterdam, en primer lugar, al eliminar en el pilar comunitario la exigencia del voto por unanimidad para su aprobación, sustituyéndola por el voto de mayoría cualificada, renunciando el Reino Unido a dicho posible veto. En segundo lugar, bajando el número mínimo de Estados que podían solicitar una cooperación reforzada a ocho en lugar de la mitad más uno.

Para España lo importante era que las exclusiones no se tocaran en modo alguno. Es más, España aprovechó para reforzar Ámsterdam en su línea y dejar aún más claro que se excluyera latu sensu el mercado interior y la cohesión económica y social de cualquier cooperación reforzada. También exigió, y obtuvo, que fuera preciso un dictamen conforme favorable del Parlamento Europeo, o que se garantizase que las cooperaciones reforzadas solamente se utilizaran para progresar en la integración (y nunca para involuciones). Este último punto era capital, tal y como estaba el ambiente.

Resuelto lo anterior, prosiguió el debate en la aplicación eventual de cooperaciones reforzadas en el segundo pilar sobre la Política Exterior de Seguridad y Defensa. El Reino Unido, Suecia y Dinamarca se opusieron a que se posibilitaran operaciones militares. Londres no quería debilitar a la OTAN. Suecia y Dinamarca tenían un enfoque diferente, no querían que la UE se viera involucrada en una guerra no deseada si se llevaba a cabo una operación militar por parte de un grupo limitado de países. Al final solo se aprobó la posibilidad de cooperaciones reforzadas en ese segundo pilar para «aplicar y desarrollar acciones o posiciones comunes», esto es, decisiones que afectasen a la política exterior y excluyesen expresamente cualquier operación con implicaciones militares o de defensa, materia sumamente sensible y delicada.

«Posible» extensión de la mayoría cualificada

Nuevamente el Pentalux, la Comisión y el Parlamento Europeo presionaron en esta materia. Su cosecha fue buena porque pasaron veintinueve temas a mayoría cualificada: libre circulación de personas (muy favorable para España, porque mejoraba la ciudadanía europea al permitir tomar decisiones por mayoría cualificada y conseguía más derechos); ayudas financieras a un Estado perjudicado por catástrofes naturales o eventos externos no imputables a su voluntad; los nombramientos del Secretario General y de su Adjunto en el Consejo; eliminación del veto en las cooperaciones reforzadas del primer pilar comunitario; numerosas cuestiones en materia de inmigración; fijación del estatuto de los partidos políticos a nivel europeo y su régimen financiero; acciones en favor de la industria comunitaria; acciones para promover la no discriminación; reglamento financiero; lucha contra la exclusión social; negociación de los servicios en las negociaciones comerciales (muy importante para negociar en la OMC de Ginebra), salvo los servicios de educación, sanidad, audiovisual, formación profesional y propiedad intelectual e industrial (a petición de Francia en general y de España en particular para defender la inclusión de nuestra lengua española).

Se mantuvieron las restantes unanimidades previstas en el Tratado de Ámsterdam (fiscalidad, los cuatro supuestos de unanimidad del medio ambiente, seguridad social, recursos propios, marcos financieros plurianuales, ampliaciones, revisión de los Tratados, etc.), todas ellas claves para España.

Destacó un caso especial en el capítulo de la cohesión económica y social en el que los contribuyentes netos, en especial el canciller alemán Gerhard Schröder, deseaban pasar a mayoría cualificada la regulación de los fondos estructurales y del Fondo de Cohesión (artículos 161 y 162 del Tratado, más tarde artículos 177 y 178 del Tratado de Lisboa). España se opuso. Al final del último día de la negociación Aznar ofreció mantener la unanimidad hasta que se aprobara el siguiente Marco Financiero Plurianual 2007-2013, así como el correspondiente Acuerdo Interinstitucional, a aprobar también por unanimidad. Después se pasaría a mayoría cualificada. Schröder lo aceptó rezongando. Finalmente, esa fórmula de Aznar fue aprobada por la CIG.

En la cena que tuvo Aznar con su delegación el día anterior al Consejo Europeo de Niza defendí con pasión la necesidad de mantener la unanimidad, al menos hasta la aprobación del Marco Financiero Plurianual 2007-2013. Si cedíamos, España sería «dejada en minoría» en 2006 y el dinero que hubiéramos obtenido por unanimidad iría por mayoría cualificada a los países del Este. Después de un largo debate, en el que no todos estuvieron de acuerdo conmigo, y en el que intervino también el ministro Josep Piqué, conseguí, no sin gran fatiga, convencer a Aznar, lo que permitiría al Gobierno del presidente Rodríguez Zapatero obtener un buen acuerdo honorable para España en las negociaciones de 2006 para el Marco Financiero Plurianual 2007-2013. Sin esa unanimidad nos hubieran marginado y hubiéramos perdido muchos recursos, convirtiéndonos en contribuyentes netos antes de tiempo.

En 2013, en las negociaciones del siguiente Marco Financiero Plurianual 2014-2020 y de las decisiones y reglamentos sobre los fondos estructurales y el Fondo de Cohesión, España ya habría salido del Fondo de Cohesión y varias de sus regiones posiblemente del Objetivo 1. La situación sería diferente. Al menos eso se pensaba en el año 2000. Luego no sería tan claro porque retrocedimos en convergencia real de manera importante.

Eso sí, Schröder pedía nuestra renuncia, pero él jamás hubiera aceptado pasar a mayoría cualificada los recursos propios (ingresos) ni la aprobación del Marco Financiero Plurianual. Una nueva aplicación con dos varas diferentes para defender sus intereses y los de los demás.

España, a mi iniciativa, fue quien propuso que se incluyera el mecanismo del Marco Financiero Plurianual en el texto del Tratado en la CIG de Niza.

La Comisión, desde 1987, había usado de facto ese mecanismo repetidamente, sin base legal en el Tratado, considerándolo como un acuerdo político y no jurídico. Era más seguro que fuera resultado de una obligación jurídica prevista en el Tratado y no de la voluntad de la Comisión, que podía cambiar de criterio. Por ello España propuso un texto de artículo, el 312, que yo redacté y que se aprobó sin apenas ningún cambio, adoptándose esa decisión por unanimidad en la CIG, sin ningún debate. Schröder no rechistó y lo aceptó, al ser de aplicación la regla de la unanimidad para la aprobación de esos marcos financieros. Para España fue importante incorporarlo ya que consolidaba ese Marco Financiero Plurianual que ordenaba y condicionaba en parte el juego del procedimiento presupuestario anual.

La última cuestión tratada fue el contenido de una declaración aneja al Tratado, la número 23, sobre el futuro de la Unión, de autoría únicamente alemana. Apelaba a un debate más amplio y profundo sobre el futuro de la Unión Europea y acordaba la convocatoria de una nueva CIG para analizar el tema, en particular los cuatro asuntos siguientes:

• Delimitar de manera más precisa las competencias entre la UE y los Estados (no las regiones).

• La simplificación del Tratado.

• El papel de los parlamentos nacionales.

• El Estatuto de la Carta de Derechos Fundamentales en el Tratado.

Solo Alemania quería esa nueva CIG, por considerarse perdedora en Niza. Pedía desideratas ya rechazadas, como las delimitaciones de competencias, los mayores poderes de los parlamentos nacionales o los intentos de «comunitarizar» su Carta de Derechos Fundamentales (tema en el que Niza se negó a entrar). Todo iba dirigido a preparar su Convención y a aparcar las CIG. Tenía un comportamiento de mal perdedor. Llegó incluso a amenazar a Francia, insistiendo que, sin esa declaración y un acuerdo para convocar una nueva CIG el Bundesrat y sus Länder, querían «renacionalizar» las competencias comunitarias (y por ello eran claramente involucionistas), se opondrían y dejarían sin ratificar el Tratado de Niza. Esa declaración fue el huevo de la serpiente: Joschka Fischer estaba detrás de este planteamiento.

Al discutirse el contenido de esa declaración pasé una nota al presidente del Gobierno y le sugerí que se recogiera en ella que en ningún caso se tratarían nuevamente la cuestión de los votos en el Consejo y del número de comisarios en esa nueva CIG. El presidente consideró que no era conveniente solicitar tal inclusión (sic). En mi opinión, fue un grave error no haber amarrado nuestros votos en esa ocasión, pues nos hubiera evitado los quebraderos de cabeza que nos causó la Convención de Giscard.

El Tratado de Niza arrojó un magnífico resultado para España al aumentar enormemente nuestra cuota de poder en el Consejo y nuestra capacidad de negociación en todos los temas de mayoría cualificada, que cubrían la mayor parte del Tratado. Nunca habíamos tenido tanto poder en el Consejo y por ello constituyó un gran triunfo para nuestro país.

Para Europa también fue positivo porque, en primer lugar, reforzó los poderes del presidente de la Comisión y podía cesar a un comisario previa aprobación del Colegio; en segundo lugar, porque dinamizó las cuestiones de justicia desarrollando Tampere y el mutuo reconocimiento de las decisiones judiciales y las políticas migratorias; en tercer lugar, porque recogió los principales acuerdos sobre la parcial integración de la UEO por la UE y la creación de estructuras permanentes de seguridad (Comité Político y de Seguridad) que desarrollaban los acuerdos del Consejo Europeo de Helsinki (diciembre de 1999) y el establecimiento de una Fuerza de Reacción Rápida.

Con el Tratado de Niza y sus nuevas disposiciones institucionales desaparecía el último obstáculo para concluir las negociaciones de la ampliación a los diez países del Este, Chipre y Malta, que ya habían comenzado.

34

La Europa de Joschka Fischer: un intento fallido de enterrar a los padres fundadores

Las últimas propuestas para reformar Europa procedieron de Alemania en su totalidad: el documento Lamers-Schäuble, la declaración número 23 sobre el futuro de la Unión aneja al Tratado de Niza propugnada por Gerhard Schröder y la propuesta de Constitución de Joschka Fischer que se comenta a continuación.

A pesar de que había sido el Consejo Europeo de Colonia de junio de 1999, bajo presidencia alemana, el que había fijado la agenda de la CIG de Niza, el ministro de Asuntos Exteriores de Alemania, apoyado inmediatamente por su canciller Schröder, pronunció una conferencia sobre el futuro de la Unión en la Universidad Humboldt de Berlín el 12 de mayo de 2000 en plena CIG de Niza. Su contenido parecía un torpedo bajo la línea de flotación de dicha CIG, al desbordar completamente los temas de la agenda, ya acordados también por Alemania. En efecto, como la cuestión de las cooperaciones reforzadas era crucial en el plan de Fischer, los alemanes, con la CIG en marcha, solicitaron en el Consejo Europeo de Santa María de Feira de junio de 2000, bajo presidencia portuguesa, la inclusión del tema de esas cooperaciones reforzadas en la CIG de Niza, como ya se vio.

Alemania cabalgaba a su aire, sin respetar las decisiones de los Consejos Europeos de los que era parte, y pretendía geometrías variables duras camufladas de cooperaciones reforzadas pacíficas y amigables. La maniobra era burda y patética porque la moneda única ya se había puesto en marcha con once Estados miembros y el dinero se había negociado y repartido en Berlín en 1999. Por ello, emprender cualquier cooperación reforzada por fuera de la UEM no llevaría a nada serio, a excepción de la defensa, tema en el que Alemania, proestadounidense y defensora de la OTAN a ultranza, no compartía las ideas francesas de organizar una Europa de la Defensa, independiente de Washington y de la OTAN. El directorio francoalemán también tenía sus contradicciones.

Sin embargo, las intenciones de Fischer eran otras y pretendía que sus propuestas desbordaran la CIG de Niza, aseguraba que, aunque Niza implicara una reforma sustancial de Ámsterdam, «el actual modelo institucional no permitiría hacer frente a los retos del futuro, especialmente a los de la ampliación». Cantó la gallina cuando propuso «una nueva CIG en 2004», ¡cuando aún la CIG de Niza no había concluido! Su osadía y desparpajo eran realmente sorprendentes.

Fischer necesitaba una nueva CIG porque quería promover un nuevo mandato para poner en marcha su plan, específicamente «para delimitar claramente las competencias entre la UE, sus Estados miembros y sus regiones». A este respecto conviene recordar que la idea de elaborar un catálogo de competencias ya había sido propuesta por Alemania en Ámsterdam sin apenas apoyo, razón por la cual nunca había prosperado. Tampoco se retuvo la propuesta alemana de tener en cuenta la delimitación de competencias entre Estados y regiones a nivel de la Unión, lo que hubiera creado un pandemónium de recursos y pleitos. Fischer quería una nueva CIG para cambiar la propia naturaleza del Tratado y convertirlo en una especie de Ley Fundamental de Bonn, a la alemana, es decir, con la delimitación y fijación precisa de sus competencias. Aquello exigiría una completa renegociación del Tratado de Roma, que podía poner en duda todas las políticas y el acervo comunitario. Si en Niza el directorio conseguía facilitar las cooperaciones reforzadas y quitar el cerrojo de la unanimidad, Fischer creía que posteriormente bastaría con delimitar las competencias. Estaba en un craso error y jugaba a aprendiz de brujo, quizá recordando su época juvenil de verde «revolucionario».

Propugnaba una Constitución europea a elaborar en esa «CIG de 2004», a la que se incorporaría la Carta de Derechos Fundamentales negociada en Colonia y sobre la que Niza no se había querido pronunciar respecto a si debía o no unirse al Tratado.

El contenido de la Conferencia de Fischer en la Universidad Humboldt podía sintetizarse de la siguiente manera: el método Jean Monnet, uno de los padres fundadores, seguido hasta ahora, que buscaba «solidaridades de hecho» y actuaba de manera gradual y progresiva, estaba obsoleto. No se explicaba el porqué, era una afirmación sin más, no probada, una auténtica «petición de principio» aristotélica, una falacia. En realidad con ello Fischer quería acabar con las ideas de progresividad en el tiempo y profundización constante (siempre «más Europa»). Había que detener ese proceso de avance potencial constante consustancial con la idea de Monnet.

Por otro lado, para enterrar a Monnet había que «cerrar el modelo» a base de adoptar una Constitución a la que se llegaría en tres fases. En la primera se establecerían cooperaciones reforzadas: unión económica, protección del medio ambiente, lucha contra el crimen, inmigración y asilo, política exterior y defensa. Evidentemente se planteaba enseguida quiénes las harían. Fischer no citaba países ni criterios, a diferencia del documento Lamers-Schäuble. Era obvio que el directorio formaría parte de esa vanguardia. También parecía evidente que los que entraran participarían en todas esas cooperaciones reforzadas. Ahora no cabía exigir la participación en la moneda única porque doce Estados estaban en ella. Por ello la condición para entrar parecía ser aceptar la participación en todas esas cooperaciones reforzadas, aunque nuevamente la exigencia de que fueran las que propusieran los alemanes por las bravas, so pena de quedar descabalgados, exhalaba cierto tufo autoritario.

La segunda fase consistiría en crear un centro de gravedad, en otras palabras, una especie de «nuevo núcleo duro» (¿quiénes?, ¿los que hubieran pasado a la primera fase?, ¿otros?) compuesto por un grupo de vanguardia para negociar una Constitución que crearía sus propias instituciones, diferentes de las de la UE. En esa negociación no participarían los que no fueran parte de ese grupo.

Su planteamiento era impracticable y llevaba al absurdo, ya que el acervo tiene 160.000 páginas y sus instituciones tienen múltiples competencias, algunas exclusivas, que no se pueden ni obviar, ni dinamitar ni arrumbar simplemente por la voluntad de algunos Estados miembros (¿y el pacta sunt servanda?). El planteamiento no tenía pies ni cabeza, pero abonó el terreno para que en Niza se adjuntara la citada declaración número 23 sobre el futuro de Europa que quería Alemania y que preveía una futura CIG para reformar nuevamente los Tratados. Eso sí, los alemanes tendrían que hacerla con todos los Estados miembros y no solo con algunos elegidos, como pretendía Fischer.

Además, el ministro en cuestión no parecía conocer cómo funcionaba la UE y sus Tratados, porque de iure esos Tratados actúan como lo hace una Constitución, que prima su derecho sobre el nacional, incluso sobre las Constituciones nacionales. Por ello no era ninguna novedad defender la necesidad de aprobar una Constitución (los Tratados actúan como tal), sino por el hecho de querer cerrar el modelo, impidiendo su evolución y su desarrollo.

En ese momento Alemania propugnaba con Países Bajos, Suecia y Austria, la conocida como la Banda de los Cuatro, limitar el gasto de la Unión al 1 por ciento en créditos de pago. Igualmente, Alemania había planteado que la Unión solo se ocupara de los casos importantes de la competencia, renacionalizando todos los demás. Y así de suite con el mercado interior (posibilidad de legislar a nivel nacional), política regional (ayudas a caño roto sin pasar por Bruselas), la PAC (que parte de la cofinanciación fuera nacional, como pretendieron en el Consejo Europeo de Berlín, infructuosamente), etc.

Su posición era extraordinariamente cínica; por un lado, implantar una Constitución (que ya tenemos de facto con los Tratados y la primacía del derecho comunitario); por otra, jibarizar, renacionalizar y «Menos Europa». ¡Fantástico! Al menos la propuesta Lamers-Schäuble era condenable por autoritaria y excluyente, pero no patrocinaba «menos Europa» sino únicamente más Europa para los elegidos.

En la tercera fase se crearía una Federación que refundaría Europa, sin dar más explicaciones. Su tesis recordaba los libros medievales sobre las utopías, con la diferencia de que en ellos se explicaba el modelo final, aquí no. ¡La Ciudad del Sol de Tommaso de Campanella era más explicativa que la futura Europa de Joschka Fischer! ¿Por qué el ministro alemán no utilizó el grupo que había pasado a la moneda única como la base de su plan? Quizá no lo hiciera porque estaban PIGS entre los doce países que sí habían pasado a la moneda única (Portugal, Italia, Grecia y Spain). Nunca lo sabremos, porque nunca lo explicó.

En junio de 2000 en el Bundestag de Berlín Jacques Chirac presentó un modelo completamente diferente, que rechazaba de plano la creación de una Federación o super-Estado (a diferencia de Fischer, que quería diluir a Alemania en Europa). En consecuencia, rechazaba esa tercera fase propuesta por Fischer. Chirac se limitó a aceptar una Constitución (porque sabía que de facto ya la hay con los Tratados) que incluyese una delimitación más clara de competencias (la negociación estaría en cuáles se retenían y cuáles no) entre la Unión y los Estados miembros. Chirac olvidó las regiones, que no tienen apenas poder en Francia. Naturalmente, también apoyó la propuesta del grupo de vanguardia, siempre en la mente de París, que utilizaría el mecanismo de las cooperaciones reforzadas (primera fase de Fischer).

Los socialistas franceses fueron más circunspectos, ya que el Gobierno francés de Lionel Jospin, que era el primer ministro, era el que tenía la responsabilidad de que Niza fuera un éxito. Jospin declaró que hasta que no acabase su presidencia no se pronunciaría sobre el futuro de Europa. Su ministro de Exteriores Hubert Védrine manifestó que la propuesta de su colega tudesco «se uniría a otras» para contribuir a una reflexión general sobre el futuro de Europa y que ahora era absolutamente prematura porque en ese momento el Gobierno francés solo tenía por prioridad acabar la CIG de Niza con un acuerdo. La respuesta del Gobierno de Jospin se llama en derecho procesal francés fin de non recevoir, es decir, rechazo por falta de legitimación, punto final. Posteriormente, parte de los socialistas votaron en contra de la idea de Constitución que salió de la Convención de Giscard, enemigo político acérrimo del socialismo galo.

José María Aznar pronunció una conferencia en el Instituto Francés de Relaciones Internacionales en París el 26 de septiembre de 2000, a la que asistí. En ella contestaba implícitamente al ministro Fischer y rechazaba sus premisas. Se decantó por «más Europa» y mantuvo la secuencia de las negociaciones ya acordadas, es decir, concluir Niza, negociar la ampliación y aplicar plenamente la UEM, dejando para el futuro una eventual CIG cuya agenda no se podía fijar aún por ser prematura. También expuso que España estaría siempre en cualquier grupo de vanguardia, con la condición de que su objetivo fuera «más Europa». Restó importancia al término Federación, que tenía significados muy diferentes en cada Estado.

Por su parte, Josep Piqué, ministro de Exteriores en esa época, en unas declaraciones a la prensa apostó por «más Europa», salvaguardando en todo caso el acervo actual. Por último, recordó que España participaba en todas las cooperaciones reforzadas que se habían aprobado como muestra de nuestra voluntad política en favor de la integración (UEM, Schengen, Eurocuerpo).

Con estas declaraciones España se desmarcaba de las tesis reduccionistas de Fischer de «menos Europa», sin caer en su nominalismo ni en su contenido involucionista y renacionalizador.

La propuesta de Fischer fue muy criticada incluso en algunos medios intelectuales alemanes. Así, el prestigioso Instituto Bertelsmann señaló que no tenía sentido congelar el Tratado con una Constitución cuando aún había tierras vírgenes (defensa, justicia e interior, unión económica, globalización, etc.) que había que desbrozar y regular. Además, recordó que la realidad es cambiante y que por ello la propia Constitución alemana había tenido que evolucionar de manera flexible, recuperando la Federación algunas competencias de los Länder y cediéndoles otras de las suyas.

En cualquier caso, el debate abierto por Fischer, aunque apenas interfiriera en la CIG de Niza, sí consiguió en parte su objetivo al forzar la celebración de una nueva revisión de los Tratados en virtud de la declaración número 23 del Tratado de Niza, que daría paso a la Convención y a su hijo, el Tratado de Lisboa. En todo ello no había grandeza alguna sino juego corto y raso («si no me place un acuerdo lo reabro y lo negocio de nuevo»).

LA AMPLIACIÓN AL ESTE: LA «CONVERGENCIA ESTADÍSTICA»

Las negociaciones de ampliación a los países del Este comenzaron en marzo de 1998 con Hungría, Polonia, República Checa, Eslovenia y Estonia, y en diciembre de 1999 con Rumanía, Eslovaquia, Bulgaria, Letonia y Lituania. En total diez países. La conclusión de la negociación fue en Copenhague en diciembre de 2002 y la entrada de esos países en la Unión el 1 de mayo de 2004.

Cuando se planteó el tema de la ampliación al Este vi que en la Unión a veinticinco daría lugar a una renta per cápita media mucho más baja que la existente con los quince, simple efecto estadístico automático al tener todos esos países rentas per cápita más bajas que la media comunitaria a quince. Ello se traduciría en que varias regiones españolas saldrían del Objetivo 1 y no serían elegibles por esa simple convergencia que pudiéramos llamar estadística, que no tenía ninguna relación con una auténtica convergencia en términos reales. También podría tener efectos sobre la elegibilidad de España para el Fondo de Cohesión. En otras palabras, la entrada de países del Este en la Unión Europea creaba a España un perjuicio económico por simples razones estadísticas y reducía automáticamente nuestros ingresos en concepto de cohesión del presupuesto de la Unión Europea. Esos recursos se los ahorrarían los Estados de los quince países más prósperos.

La manera de anular ese efecto negativo era exigir un periodo transitorio de algunos años (por ejemplo, cinco o siete), en el que para el cálculo de las cifras de la renta media a efectos de determinar los beneficiarios elegibles de los tres fondos estructurales de cohesión y del Fondo de Cohesión de los quince países solo se tuviera en cuenta la renta de estos, y se excluyera la renta per cápita de todos los países del Este. Con ello anularíamos ese efecto «estadístico» negativo durante los años en los que pidiéramos esa derogación. Defender ese «periodo transitorio estadístico» en los primeros años de la ampliación era algo legalmente posible porque lo que figura en una Acta de Adhesión como la que se suscribiría para la adhesión de los países del Este era derecho primario y podía por tanto modificar el Tratado y la legislación vigente sin problema. Elaboré este dosier con la ayuda de mi consejero diplomático Pascual Navarro, actual secretario de Estado de la Unión Europea, profesional de primera.

La presentación de esta propuesta española aparentaba cierto egoísmo con los nuevos países del Este, pero no había tal, pues no detraía ningún recurso destinado a ellos, que ya habían sido fijados en el Marco Financiero Plurianual aprobado en el Consejo Europeo de Berlín de diciembre de 1999. Los países prósperos de los Quince hubieran debido pagar lo mismo en lugar del ahorro que tuvieron por la cesión española. Ese «coste hipotético» (en realidad pagar lo mismo para los ricos de los Quince) de ese periodo transitorio no recaería nunca sobre el Este.

Debo confesar que la idea me rondaba ya cuando vi que Alemania con gran desfachatez pidió un periodo transitorio de diez años para la libre circulación de los trabajadores del Este en Alemania. Esta petición alemana causaba un perjuicio directo a esos países, porque impedía su acceso al mercado laboral alemán (que originaría remesas y descongestionaría el paro nacional en ellos) y de paso también a los otros catorce Estados de la Unión (ya que la presión migratoria aumentaría sobre los otros catorce al no poder trasladarse a Alemania). Eso me decidió proponer a Madrid mi idea de que España pidiera también un periodo transitorio «estadístico» para evitar esa falsa convergencia, puramente «estadística». Madrid aceptó y así se hizo.

Los alemanes clamaron al cielo. Nuevamente sus dos varas de medir, ellos sí estarían legitimados para pedir que durante diez años los pobres países del Este no pudieran exportar su mano de obra hacia la República alemana. Sin embargo, España no lo estaría para evitar ese daño inmediato y estadístico que la entrada de esos diez países produciría de manera automática en los ingresos españoles de la cohesión procedentes del presupuesto de la Unión, sin justificación alguna.

Al principio, Madrid aguantó la presión alemana. Al final el Gobierno de Aznar cedió, por considerar que era una posición aparente, políticamente difícil de mantener y moralmente mal vista (simple efecto óptico, no real, como se ha comentado) y retiró su demanda del «periodo transitorio estadístico». Yo ya hacía tiempo que estaba en París y no en Bruselas. En realidad el periodo transitorio «estadístico» que había pedido España solo habría recaído sobre los hombros de los países más ricos de los Quince, que hubieran debido pagar lo mismo en lugar del ahorro que tuvieron por la cesión española, y no sobre el Este.

35

Un incidente diplomático

En mi última reunión de mi Coreper II de Embajadores, en julio de 2000, me despedí de mis colegas y de la Comisión en la sala de reuniones, como era costumbre. Mi ceremonia de despedida, siempre muy austera, se incluía como si fuera un punto más del orden del día del Coreper II de Embajadores, que luego le seguirían muchos otros puntos para tratar los temas de la agenda. El único lujo era brindar con una copa de champán en la reunión. Después el orden del día seguía su curso.

Los corresponsales españoles en Bruselas de televisión, radio y prensa habían confeccionado, con la colaboración del corresponsal de El País Xavier Vidal-Folch, un ejemplar del conocido periódico de varias páginas hecho con una docena de artículos de broma, con declaraciones fabricadas, noticias exageradas y falsas y fotos varias sobre mis actividades en Bruselas. Parecía un ejemplar auténtico de El País. Lo habían distribuido previamente a la reunión y habían dejado una copia en todas las mesas de la sala del Coreper II de Embajadores.

Cuando comenzó la reunión la presidencia apenas pudo hablar porque mi nuevo colega alemán, el embajador Wilhelm Schönfelder, que acababa de sustituir a su predecesor Dieter Von Kyaw, levantaba la mano frenético para pedir la palabra indignado por el contenido del periódico El País que tenía delante en su mesa, en cuya portada había un largo artículo titulado «Elorza pide la expulsión de Alemania de la Unión Europea». Mi colega alemán intervino muy serio y relamiéndose para dejar constancia de su protesta por mis declaraciones en el artículo de El País, diciendo que este incidente no iba a quedar así. No pudo seguir, porque toda la sala había estallado en risas y alborozo. En ese momento se dio cuenta de su metedura de pata y quedó en evidencia. No se lo tomó a bien.

En esa reunión mi número dos, mi embajador representante permanente adjunto Miguel Ángel Navarro, diplomático muy profesional, responsable y absolutamente fiable, que había venido a mi Coreper II para asistir a mi despedida, habló a la salida con un diplomático italiano que le dijo: «Lo que más me molesta de tu jefe no es que gane en sus duelos y correrías, sino que encima se divierta».

Cuando salí de la sala mi colega austriaco Gregor Woschnagg me cogió por el brazo y me dijo: «No entiendo a tus autoridades ni por qué te vas. Tú vales medio punto del PIB español al año» (sic). Bruselas no es un mundo tan despiadado que impida que de vez en cuando el trato pueda ser agradable.

LA LLEGADA A FRANCIA: MIS PRIMERAS ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LA UNIÓN EUROPEA

Francia es el país con el que España tiene mayores relaciones económicas y comerciales del planeta. Es nuestro primer cliente y suministrador. Entre ambos Estados fluyen numerosas e importantes inversiones y existe un importantísimo stock de inversión directa de Francia en España. Por otra parte, en el campo económico aún hay problemas por resolver.

Así, cuando llegué, destacaba el aislamiento español de la red eléctrica europea con solo un par de conexiones de alto voltaje, insuficientes. Era precisamente para solventar este tipo de situaciones que unos años antes España había propuesto incluir en el Tratado de Maastricht una nueva política sobre redes transeuropeas. El Languedoc francés y Aquitania se oponían al paso de una línea de alto voltaje hacia España. Presioné continuamente para que al menos se abriera una línea por el Rosellón y Cataluña. Además de mis gestiones con el ministro del ramo, visité al presidente de la compañía Électricité de France, François Roussely, que monopolizaba la electricidad en Francia y que, finalmente, se mostró abierto a esa posibilidad. En la Cumbre Bilateral España-Francia de Carcassone del 6 de noviembre de 2003 José María Aznar y Jacques Chirac acordaron desbloquear ese proyecto de línea de alta tensión. Desgraciadamente no se pudo llevar a cabo porque cuando cambió el Gobierno en España en 2004, José Montilla, nuevo ministro responsable de la Energía del Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero, paralizó el expediente por la oposición de los ecologistas y de la izquierda, esta vez catalana, sobre el lugar donde iba a transitar esa red por Cataluña. ¡Y en esta ocasión no había sido Francia la responsable del nuevo bloqueo!

Otro proyecto importante en el mismo capítulo de redes transeuropeas tuvo más suerte, la puesta en marcha de la tan deseada por España línea de alta velocidad ferroviaria Figueras-Perpiñán. En febrero de 2004 se firmó en Madrid, con asistencia de los ministros Francisco Álvarez-Cascos y su colega francés Gilles de Robien, el contrato de construcción de la línea de alta velocidad de ancho internacional en el tramo común del paso por los Pirineos, de cuarenta y cuatro kilómetros (y ocho de túnel a través de los Pirineos), entre Figueras y Perpiñán, con una concesión de cincuenta años al grupo TPFerro, constituido por ACS, Dragados y Eiffage. La obra se realizó sin problemas. No obstante, los franceses dejaron sin hacer cien kilómetros de tramo a la salida de Montpellier en dirección a la frontera española, de modo que en ese tramo seguía, y sigue, la vía normal y por tanto solo se permite el paso de trenes a noventa kilómetros por hora. Con ello se impedía obtener todo el rendimiento y eficacia posible de esa conexión (entre Barcelona y París se requieren muchas horas, a pesar de ser un tren de alta velocidad, precisamente por culpa de ese tramo).

Los temas de cooperación bilateral sin impronta comunitaria y la lucha contra el terrorismo ocuparon también buena parte de mi tiempo, pero prefiero no hablar de ellos por desbordar el ámbito de esta crónica.

LAS RELACIONES DE JOSÉ MARÍA AZNAR: LA COHABITACIÓN

CON JACQUES CHIRAC, LIONEL JOSPIN Y EL GOBIERNO DE DERECHAS

José María Aznar tuvo que relacionarse con la cohabitación en Francia del derechista Jacques Chirac, presidente de la República, y Lionel Jospin, primer ministro del Partido Socialista, hasta el 6 de mayo de 2002, fecha en la que este último perdió las elecciones frente a Jean-Pierre Raffarin, de la derecha francesa. Este resultado acabó con la cohabitación de partidos diferentes en la presidencia de la República y en el puesto de primer ministro.

En un principio las relaciones con Jacques Chirac fueron muy cordiales e incluso de admiración. Chirac decía de Aznar públicamente «c’est un seigneur» («es un señor»). Aznar fue el invitado principal en el acto fundacional de L’Union pour le Mouvement Populaire, partido creado para dar apoyo a Chirac en las elecciones presidenciales francesas de 2002. En esa ocasión, a la que yo lo acompañé, entró en una sala con miles de seguidores y pronunció un discurso que fue rabiosamente aplaudido, en el que explicaba las razones de su éxito en España: «Un programa, un equipo y un líder».

Sin embargo, la relación se fue deteriorando paulatinamente porque el presidente español no era un «yes man» y no compartía las ocurrencias volátiles y cambiantes de Chirac. Aznar siempre se centraba en defender los intereses españoles sin concesiones gratuitas, lo que provocaba la impaciencia de Chirac, acostumbrado desde su época de ministro de Agricultura, que bloqueó con éxito durante varios años la entrada de España en la CE, a tratar a España con cierta superioridad y «familiaridad».

También es verdad que a Aznar le faltaba en ocasiones flexibilidad para bailarle el agua a Chirac. Es conocida la anécdota de la Cumbre de Carcassone, cuando Aznar rechazó comer el plato de cassoulet, típico de la cocina popular del Languedoc, que le ofrecía Chirac con su maestro cocinero presente, y le dijo que prefería un solomillo y una ensalada verde. Como yo estaba sentado a su lado, aún me acuerdo de la cara que puso el maître cocinero y la del propio Chirac.

El ministro de Asuntos Exteriores socialista Hubert Védrine cesó el 6 de mayo de 2002 y fue sustituido por Dominique de Villepin, hombre educado a los pechos de Chirac, que había sido su secretario general en el Elíseo. Para Villepin su ídolo era Napoleón, que destrozó a España dos siglos antes. Védrine hacía frente a Chirac moderando sus tendencias incontrolables, Dominique de Villepin se las multiplicaba.

La guerra de Irak, que comenzó el 20 de marzo de 2003, acabó de estropearlo todo. Sin el freno y la modulación de Védrine, Chirac, como era tradicional en él, sin pasar por Bruselas ni tratarlo en la Unión Europea, sin consultarlo previamente con sus socios comunitarios ni con España, realizó con su amigo Schröder una declaración antiestadounidense contra la guerra. Fue el principio del fin. De inmediato comenzaron las hostilidades.

Aznar y Moncloa, con otros socios, especialmente el Reino Unido y los países del Este, contestaron con una declaración proestadounidense. La UE se escindió en dos bloques: por un lado, Francia, Alemania (curiosamente, porque Alemania siempre había sido muy proestadounidense), Bélgica y Luxemburgo; por el otro, el Reino Unido, España, Dinamarca y todos los países del Este. Chirac replicó abroncando a los países del Este, les dijo que si querían ser miembros de la UE tendrían que respetar a los padres fundadores (!). Los países del Este contestaron a su vez con mensajes muy nacionalistas.

A los pocos días, ya invadido Irak y en plena guerra mediática, almorcé con Édouard Balladur, ex primer ministro de Francia, que había pedido verme, en el Hotel Georges V, en su restaurante Le cinq. Su mensaje fue claro y directo: «La posición de España tendrá consecuencias», amenaza directa sin más precisiones, que mostraba el grado de enfado de Chirac con España. Naturalmente transmití a Aznar y a Piqué el mensaje de Chirac.

Todo el mundo sabía de las importantes relaciones de Francia con Irak. El país galo le había llegado a vender reactores nucleares supuestamente para uso civil, que fueron bombardeados y destruidos por la aviación israelí. La Francia de Chirac tenía relaciones económicas muy estrechas con Irak, lo cual no era inusual, teniendo en cuenta que ese país era un importante productor de crudo.

El enfrentamiento era tal que el 29 de abril de 2003 en Bruselas, Francia, Alemania, Bélgica y Luxemburgo celebraron una reunión ministerial, supuestamente a iniciativa belga (quien dio la cara), para lanzar una cooperación reforzada sobre seguridad y defensa. Ninguno de los presidentes o primeros ministros de esos cuatro países invitaron a otros, aunque Schröder dijo que la iniciativa estaba abierta a todos, con cierto cinismo. En Niza se excluía la defensa de la posibilidad de lanzar una cooperación reforzada, razón por la cual había plena libertad para llevar a cabo este tipo de iniciativas. Sin embargo, esta interfería claramente con la Unión Europea occidental y su artículo 5 (que obligaba a una asistencia inmediata en caso de agresión). Asimismo, olvidaba al Eurocuerpo, auténtica cooperación reforzada constituida por fuera del Tratado, de la que formaba parte España con los cuatro países de esta iniciativa peculiar, lo cual era muy sorprendente e inexplicable, salvo que el motivo fuera castigar a España por su política proestadounidense en Irak. ¡Habían montado una nueva cooperación reforzada, igual al Eurocuerpo menos España!

En suma, fue una demostración de mal humor, en plena reunión de la Convención. Por otro lado, la operación era poco creíble: Bélgica gastaba solo el 0,92 por ciento de su PIB en defensa, Alemania el 1,17 por ciento y Luxemburgo el 0,5 por ciento, cifras muy alejadas de Estados Unidos, que tenía un gasto del 3,13 por ciento, o de la propia Francia, con el 1,95 por ciento. El gasto militar de España era el 1,21 por ciento, sin contar el de la Guardia Civil.

El Gobierno español ni se inmutó y todo acabó en nada, sin embargo, dejaron un poso desagradable en sus potenciales aliados (España e Italia). Menos mal que en la Unión Europea se hacían operaciones más serias, como la creación de una Fuerza de Reacción Rápida aprobada en el Consejo Europeo, en el que los Quince se comprometieron a poner a disposición de la UE a sesenta mil hombres y a cinco mil policías para operaciones de peace keeping.

Como manifestó Piqué, el directorio «ha secuestrado la “marca Europa” en su beneficio». Aznar añadió: «Nadie tiene el monopolio de los intereses europeos». Los franceses tienen una frase muy ilustrativa de la indiferencia con que Francia recibía esas críticas: Les chiens aboient, la caravane passe («ladran, luego cabalgamos»).

En Europa había muy pocos líderes que defendían la necesidad de progresar en la integración y «más Europa». Estaban Aznar y los socialistas franceses (el primer ministro Lionel Jospin, su ministro de Exteriores Hubert Védrine y su comisario en Bruselas Pascal Lamy, antiguo jefe de gabinete del presidente de la Comisión Jacques Delors). Para los socialistas franceses lo importante no era el continente sino el contenido, ¿qué queremos y qué podemos hacer juntos? Luego cabría discutir el cómo y la cuestión institucional. Para el socialismo francés Europa era un proyecto político, un modelo de sociedad y una visión del mundo, no un artilugio de poder institucional. Por ello, para Lamy las propuestas de Joschka Fischer no tenían valor porque no entraban en el fondo del problema (¿qué hacer juntos?), sino que solo se ocupaban de artificios de ingeniería institucional con doble lenguaje: Constitución europea sí, pero con menos Europa, más alemana y más barata.

Aznar también defendía avanzar en la integración sin caer en la trampa institucional de los nominalismos sin contenido real (Constitución, Federación, etc.). Lo esencial para España era igualmente el contenido, que debía centrarse en las tierras vírgenes (defensa, justicia e interior, etc.) y en desarrollar la Agenda 2000 para ultimar la liberalización del gran mercado. Por desgracia, Aznar y el socialismo francés, que se llevaron maravillosamente durante mi etapa de embajador en París (cohabitación presidente de la República Chirac y primer ministro Lionel Jospin), eran la excepción absoluta y muy minoritaria en ese periodo de tinieblas en Europa.

En el ámbito think tanks y universitario doctrinal, las críticas a la integración europea eran avasalladoras, con un aluvión de propuestas regresivas e involucionistas. Un británico como Anthony Giddens, padre de la tercera vía, proponía convertir a la Comisión en un secretariado a las órdenes del Consejo Europeo. Mark Leonard (director del Foreign Policy Center) quería transformar a la UE en una red intergubernamental de cooperación.

Lo más grave del momento era que el poder político (cristianodemócratas, socialdemócratas y los Länder) en la propia Alemania era rabiosamente contrario a la profundización de la integración europea. No había más que leer a Edmund Stoiber (presidente de Baviera), Wolfgang Schäuble (CDU), Elmar Brok (líder de la CDU en el Parlamento Europeo) o el propio Gerhard Schröder (SPD) para constatar su deseo de renacionalizar políticas en la PAC, en el mercado interior, en el mercado de la competencia o en la política industrial. Lo único que aún mantenía unida a Alemania con Europa era el tener conciencia de que entre todos tendríamos más oportunidades contra la globalización y que la operación de ampliación al Este (el Lebensraum de los años treinta, el espacio vital alemán) era fundamental para Alemania, y que para ello necesitaban de la Unión Europea, eso sí, con el menor gasto y sacrificio posibles (como se vio con su periodo transitorio de diez años para la libre circulación a los trabajadores del Este, países supuestamente «amigos»). Ese ambiente alemán antibruselas influiría decisivamente sobre la Convención que presidió Giscard y tendría efectos devastadores, muy negativos para España.

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La Convención de Giscard: la Constitución non nata

José María Aznar designó a Ana de Palacio, su ministra de Asuntos Exteriores, como su representante y negociadora en la llamada Convención sobre el Futuro de Europa, celebrada en 2002 y que se empezó a preparar en el Consejo Europeo de Laeken, Bélgica, en 2001. La decisión fue tomada porque era su ministra (muchos de sus colegas habían sido ya nombrados para la responsabilidad de titulares y representantes en la Convención) y conocía muy bien Bruselas, pues había sido eurodiputada en varias legislaturas. Alfonso Dastis, su secretario general para Asuntos Europeos de la Secretaría de Estado para la Unión Europea, sería su suplente.

Con anterioridad a esa designación, Ramón de Miguel, secretario de Estado de Asuntos Europeos, me llamó un día a París pidiéndome que fuera el representante y negociador español en la Convención. Agradecí su atención y rechacé su oferta por dos razones. La primera, porque era totalmente incompatible con mi puesto de embajador de España en París. La Convención no solo iba a exigir mucho tiempo en Bruselas sino también viajar a Madrid para coordinar la posición con el Ministerio de Asuntos Exteriores y con media docena de ministerios afectados. Apenas tendría tiempo para ocuparme de mi actual puesto. Quien mucho abarca poco aprieta, y eso lo sabía bien porque la primera vez que representé a España en la CIG de Maastricht yo era secretario general para la CE en Madrid, y tuve que compatibilizar esos dos puestos a base de sacrificar horas de sueño, fines de semana y no ver jamás a mi familia, y eso que en esa circunstancia por lo menos tenía a mano la coordinación nacional, ya que estaba en Madrid. Ahora tendría que viajar, además de a Bruselas, también a la capital española.

En segundo lugar, en esta ocasión había un elemento nuevo con respecto a las anteriores CIG. En Maastricht los negociadores eran todos embajadores sitos en Bruselas, salvo el francés y yo, que veníamos de las capitales. No había ningún ministro ni secretario de Estado. En Ámsterdam ya había varios de estos últimos (el alemán, el francés y el holandés). Ahora, con la Convención, solo había políticos, no embajadores, razón por la que sería muy recomendable elegir a una persona que tuviera ese cargo. Le sugerí a Ramón de Miguel que fuera él mismo el que lo ocupara, pues era secretario de Estado, o que fuera nuevamente Carlos Bastarreche, nuestro representante y negociador en la CIG de Niza, pero no pareció que esas fueran las fórmulas que quería proponerles a Aznar y a la ministra De Palacio.

En mi opinión, aceptar una convención en lugar de una CIG para la revisión de los Tratados fue el primer y mayor error que se cometió. Sin embargo, esa opinión no era compartida por muchos, que pensaban que de esa forma se abría la revisión de los Tratados a la sociedad, lo cual consideraban positivo. Yo en cambio pensaba que los Tratados son muy complejos, fruto de muchas negociaciones y equilibrios, y que partir de cero, con un nuevo y simplista enfoque unilateral, sin tener en cuenta esa realidad poliédrica ni conocer y respetar los viejos y sabios compromisos podría dañar con gravedad a los intereses de algunos países.

Con el paso a la convención, junto con los Estados miembros habría nuevos compañeros de negociación: parlamentarios nacionales (defensores de posiciones más «nacionalistas» y con menos conocimientos comunitarios), eurodiputados (donde Alemania tenía más poder por su mayor número y disciplina) y la Comisión (con un estatus paritario por primera vez, pues en las CIG era mero observador sin firma). Además, cuando los negociadores son numerosos la negociación se hace opaca y por fuera de la sala, lo que aumenta enormemente el poder del presidente y de su gabinete. Por ello este sería crucial para el devenir de la Convención.

Además, en el Consejo Europeo de Laeken se pasó de las cuatro cuestiones citadas taxativamente en la declaración número 23 del Tratado de Niza a una agenda amplísima, pues se plantearon cincuenta y siete preguntas que desbordaban por completo el mandato inicial. Se podría negociar todo el Tratado, que quedaba abierto en canal. El grupo de países con mayor fuerza y el presidente de la Convención seleccionarían libremente sus prioridades.

El segundo gran error, en mi opinión, fue aceptar que el presidente fuera Valéry Giscard d’Estaing. Los antecedentes no le avalaban, ya que fue la persona que bloqueó nuestra adhesión a la CE durante todo su mandato como presidente de la República francesa, inventándose todo tipo de préalables (introducción previa del IVA, elaboración de una política mediterránea como Fresco, etc.), y el responsable de abrir las puertas de la adhesión a Grecia, país que no estaba preparado para ello, como se constató más tarde, de modo que hubiese una excusa formidable para aplazar el análisis de la adhesión peninsular.

Cuando Giscard vino a España en su primera visita oficial, en junio de 1978, pretendió dirigir y aleccionar al joven monarca español de manera paternal y ¡solicitar de paso la Orden del Toisón de Oro! Además, se hizo alojar en el Palacio Real de Aranjuez, lo que era inhabitual (de hecho, fue el segundo caso en muchos años). Leopoldo Calvo-Sotelo, que era el ministro encargado de las negociaciones con Europa en ese momento, señaló en sus Memorias que Giscard consideraba a España «como un protectorado francés» al mismo tiempo que bloqueaba las negociaciones de adhesión de nuestro país, y lo que es más grave, no colaboraba en la lucha contra el terrorismo, que tenía su santuario en Francia.

Giscard no era un candidato fiable ni válido para España. «El que prueba la carne humana repite», solía decir yo a los ministros españoles en Bruselas para convencerles de que tenían que rechazar determinadas propuestas perjudiciales. Por ello expresé mis preocupaciones a la Moncloa y a la Trinidad, indicando que si finalmente se aceptaba su designación habría que pedirle garantías de que no se opondría el cambio del sistema de voto de Niza ni se revisaría el acuerdo alcanzado en Berlín sobre el Marco Financiero Plurianual para el septenio 2000-2006. Aznar, sin embargo, aceptó la candidatura sin imponerle ninguna condición. En ello debió influir que Giscard era en ese momento presidente del importante partido de centro francés Union pour la Démocratie Française, calidad en la que había contactado a Aznar, presentándose en Madrid como aliado en Europa y en el Parlamento Europeo, en plan zalamero, como si los dos países hubieran sido buenos amigos toda la vida.

Giscard tenía una página web en la que se recogía lo que pensaba de Europa. Sus ideas profundamente intergubernamentales, y por ello muy francesas en el mal sentido de la palabra. Proponía además renegociar el Tratado de Niza y el Acuerdo de Berlín sobre el Marco Financiero Plurianual. Su filosofía de base era radicalmente contraria a los intereses españoles: quería «modificar el Tratado donde habíamos conseguido los veintisiete votos de Niza y el acuerdo financiero de Berlín que España había defendido y logrado». Tan solo por el contenido de su página web habría que haberlo vetado. Madrid, por supuesto, la conocía.

Por parte francesa, Giscard era el candidato de Chirac, pues quería apartarlo del escenario político francés debido a su gran capacidad de intriga, su gran activismo y su peligrosidad para el eterno rival. No hay que olvidar que Chirac lo conocía bien, ya que fue primer ministro de Giscard entre mayo de 1974 y agosto de 1976. Era por tanto una candidatura movida por intereses políticos personales puramente franceses, para que Chirac pudiera desplazarlo de su contienda nacional y quitárselo de en medio.

Giscard no era solo fruto de la célebre École Nationale d’Administration (1949-1951), sino que había estudiado también en la École Polytechnique (1946-1948), que nutría igual a la élite francesa. Como buen politécnico e ingeniero su especialidad era «construir artilugios» o «instituciones», no se enfrentaba a los problemas reales, sino que erigía edificaciones, especialmente en el ámbito institucional, y siempre con la grandeur francesa.

Fue el creador del Consejo Europeo en la Cumbre de París del 9 y 10 de diciembre de 1974, y convenció de su bondad al canciller alemán Helmut Schmidt. Este órgano, que no estaba previsto en el Tratado de Roma, tenía dos objetivos: en primer lugar, colocar una estructura política nueva a la cabeza del entramado comunitario formado por los jefes de Estado o presidentes de Gobierno de los Estados miembros para apropiarse y dirigir el proceso de integración. En segundo lugar, controlar y dirigir a la Comisión, con gran enfado de los tres países del Benelux, que se dieron cuenta inmediatamente de la maniobra. Asimismo, fue el creador del G-5 (para ahormar a Estados Unidos y a Japón, con el Reino Unido y Alemania de acompañantes, y para ponerse a su altura y dar la imagen de que codirigía con ellos la política mundial). En suma, se enfrentaba a los problemas con planteamientos predominantemente institucionales y siempre a lo «grande». ¿Por qué iba a cambiar a sus setenta y cinco años?

Por ello, en la Convención aparcó los grandes problemas de la globalización o los trató de manera incidental, con referencias muy someras (unión económica, cambio climático, deterioro del Estado del bienestar). No incluyó el tema de la unión económica porque Alemania estaba rabiosamente en contra y Giscard quería sobre todo satisfacer al país germano; esa era su primera y única prioridad y preocupación. Podría haberlo hecho porque ya se había puesto en marcha la moneda única, razón por la que una profundización en una política económica con reglas comunes no hubiera creado turbulencias en los mercados. Tampoco avanzó en materia energética (solo una cláusula de solidaridad global inaplicable en caso de escasez general) ni sobre el cambio climático (tan solo lo mencionó). El único punto de fondo que trató en mayor medida fue la migración a instancias de países como España, que se empecinaron en ello, pues Ana de Palacio había sido miembro de la Comisión de Libertades del Parlamento Europeo durante muchos años cuando era eurodiputada. Fue la única excepción. Giscard solo negociaba poder y cuestiones institucionales, no los asuntos de fondo candentes que estaban en la agenda de Bruselas, resultado de la globalización ya en marcha, y a las que tarde o temprano habría que enfrentarse. Desaprovechó una oportunidad de oro para hacerlo a conciencia.

En cambio, se concentró en los temas que le gustaban como politécnico, esto es, asuntos de poder esencialmente institucionales: el nombramiento de un presidente del Consejo Europeo para dos años y medio, prorrogables (¡se decía que él pretendía serlo algún día!); el nombramiento de un alto representante para la PESC; la instauración de nuevas reglas para designar a la Comisión Europea y de voto en el Consejo de Ministros, introduciendo la doble mayoría; la nueva distribución de escaños en el Parlamento Europeo; la concesión de competencias a los parlamentos nacionales para bloquear o condicionar propuestas de la Comisión, etc.

Por cierto, casi todas estas propuestas tenían en común que limitaban los poderes de la Comisión, como había hecho la creación del Consejo Europeo. Así, el 55 por ciento de los Estados miembros o la mayoría de los votos emitidos por el Parlamento Europeo podría forzar a la Comisión a retirar una propuesta, restringiendo su hasta entonces ilimitado derecho exclusivo de iniciativa legislativa. Igualmente, el refuerzo del Consejo Europeo, con su nuevo presidente, reducía el margen político de la Comisión, y que el alto representante fuera también vicepresidente de la Comisión también podría debilitar potencialmente a esa institución.

La otra base de partida de Giscard consistía en que era muy consciente de que esta Convención la había pedido Alemania, insatisfecha con los resultados de Niza, quejosa por tener que pagar demasiado al presupuesto de la Unión, arrepentida de haber cedido muchas competencias a Bruselas (mercado interior, PAC, etc.) y con unos Länder deseosos de poner freno a la Comisión y de recuperar parte de las suyas. Por ello, el primer objetivo de Giscard sería tranquilizar y pactar con Alemania. Los demás países no eran peticionarios y, por tanto, creía Giscard que no plantearían problemas. Ya en su día, cuando fue presidente de la República, se acostumbró a pactar casi exclusivamente con Helmut Schmidt.

Como no era posible mejorar el saldo financiero de Alemania en la Convención, y además la PAC era sagrada para Francia y la Cohesión para los cuatro países que se beneficiaban de ella, quiso ganarse a Alemania de otra manera. En primer lugar, dándole más poder de voto en las futuras decisiones, para lo que tenía que reabrir el sistema de Niza. Esa era una de las operaciones, la más importante, que llevó a cabo Giscard con total desfachatez y de tapadillo, perjudicando abiertamente a España. El mensaje al país germano era muy claro: «No te doy dinero ahora, pero te otorgo más poder en las decisiones futuras, con las que podrás conseguir pagar menos en el futuro».

En segundo lugar, compró el viejo deseo alemán de establecer tres tipos diferentes de competencias en listas cerradas: exclusivas, compartidas y de apoyo, en las que la Comisión debería respetar un contenido máximo específico en función del tipo; por ejemplo, en las de apoyo solo se «complementaría» la acción de los Estados miembros, lo que impediría una armonización legislativa. Con ello se estaba reinterpretando indirectamente lo que dictaba el Tratado en algunas de esas competencias.

En tercer lugar, entró a saco imponiendo casi todas las tesis alemanas sobre subsidiariedad que se habían rechazado frontalmente en los Consejos Europeos de Birmingham, Edimburgo, Ámsterdam y Niza. A tal efecto incluyó un nuevo protocolo de derecho primario completamente revolucionario, el Protocolo 2, que rezaba:

• Cada Parlamento nacional tiene dos votos, y cuando un tercio del total de esos votos se pronuncie en el sentido de que una propuesta legislativa de la Comisión no respeta el principio de subsidiariedad, el proyecto deberá volver a estudiarse (varapalo a la Comisión para que rehiciera su texto); si es una cuestión de Justicia o Interior (JAI), bastaría un cuarto de los votos para desencadenar ese mecanismo.

• Si un 55 por ciento de los Estados miembros del Consejo de Ministros o una mayoría de los votos «emitidos» en el Parlamento Europeo considera una propuesta legislativa de la Comisión no compatible con el principio de subsidiariedad, se desestimará (limitación absoluta del derecho de iniciativa exclusiva de la Comisión) y se tendrá que retirar y renunciar a ella.

• Otorgaba legitimación activa al Comité de las Regiones, que no la tenía, en casos de subsidiariedad.

España fue avisada de las intenciones de Giscard, avaladas por el directorio. Yo mismo envié desde mi Embajada en París un escrito alertando a Madrid de esta posibilidad antes de que Giscard hiciera la propuesta a la Convención de introducir la doble mayoría. En efecto, mis conversaciones regulares con Pierre Ménat, el director general responsable de los asuntos europeos del Ministerio de Asuntos Exteriores francés, el Quai d’Orsay, me alertaron de esa eventualidad cuando me dijo personalmente que «no había tabúes» y que «quizá habría que examinar una modificación del sistema de votos decidido en el Consejo de Niza». Madrid no atendió a la información remitida, no me respondió ni reaccionó en la Convención. Por su parte, Carlos Bastarreche fue también avisado por el propio secretario de la Convención, el embajador británico John Kerr, quien dio a conocer los planes de Giscard. Kerr vivía con Giscard pegado a su cuerpo y conocía todos los papeles internos de la Convención.

Desconozco si mi colega el embajador en Berlín recibió también este mensaje y si alertó a Madrid o no. En todo caso, el Ministerio de Asuntos Exteriores tuvo noticia con anterioridad a la presentación de Giscard. Lo que sí está claro es que Aznar no fue advertido, lo que se constató viendo su enfado cuando fue informado de ello: vetó la propuesta de Giscard y la Constitución.

A primeros de junio de 2003, cuando el presidente francés puso encima de la mesa e hizo pública a los cuatro vientos su propuesta, España se vio en la difícil situación de vetarla y bloquear la CIG. El resultado fue que el directorio francoalemán y Giscard dieron un golpe de mano que perjudicaba gravemente a España. Estaba en juego nuestra cuota de poder en la UE y con ella nuestra capacidad para negociar los cientos de temas que se decidían por mayoría cualificada en Bruselas.

La posición de Francia era especialmente incomprensible, pues por lo general en el proceso de decisiones de Bruselas había una primera negociación y un primer arbitraje en el seno del directorio, y luego España aguaba o rebajaba esa propuesta de compromiso, y en esa segunda fase muchas veces Francia votaba con España para suavizar aún más la propuesta inicial. El país galo era quizá el grande con el que votábamos juntos en el mayor número de casos. Si España se convertía en una muleta inútil, sin capacidad para debatir, Francia perdería margen y poder de negociación y quedaría en manos de Alemania, sin red de seguridad. Antes participaba y «negociaba» dos veces consecutivas con el país germano, primero en bilateral y luego a través de España.

No soy capaz de dilucidar cuál fue la causa que influyó en la decisión de cambiar el sistema de votos del Consejo de Niza: ¿fue una decisión autónoma de Giscard o contó con el beneplácito de Chirac y del Gobierno francés? Me inclino por la segunda opción. En ese momento tanto Chirac como Schröder no estaban en buenas relaciones con España, y por ello podían dejarnos caer sin problemas, incluso con satisfacción. Cabe una última pregunta: ¿influyó el desencuentro entre Francia y España por la guerra de Irak?, ¿fue esta acción, al menos en parte, fruto de ello y resultado visible de la amenaza comunicada por Édouard Balladur, a través de mí, de que nuestra posición en el tema iraquí «tendría consecuencias»? No tengo una respuesta a este interrogante, pero el ambiente general en Francia y en Alemania contra el Gobierno español bastaba para dejar a España de lado sin gran preocupación.

En todo caso, adoptar el sistema de la doble mayoría con un umbral del 60 por ciento de la población (equivalente a votos) propuesto para la mayoría cualificada por Giscard llevaba a España a quedar completamente marginada. Esta afirmación no era de salón, sino que se basaba en el análisis de todas las votaciones más importantes y relevantes desde nuestra entrada en la CE, que probaban que con el nuevo sistema de doble mayoría y ese umbral del 60 por ciento de la población habríamos quedado «en minoría» en todos los temas de mayoría cualificada, sin excepción.

En este tipo de temas, la práctica totalidad del Tratado, si no se dispone de una minoría de bloqueo la Comisión y el Parlamento no negocian contigo. No eres obstáculo para que tengan su mayoría e impongan su criterio. No te queda ningún arma de negociación. Es verdad que las minorías de bloqueo son sobre todo «tiempo para negociar», pero permiten siempre hacerlo y obtener mejores concesiones de la Comisión o de otros Estados miembros. Sin ellas no hay ni negociación.

Por todas estas consideraciones el tema era extremadamente grave, y por esta razón Aznar bloqueó la Convención y su Constitución, de una manera absolutamente acertada, hasta que no se encontrara una solución razonable a este problema. Como esta no se vislumbró, ante la tozuda opinión de Giscard y del directorio, Aznar acabó su legislatura bloqueando la Constitución, y ese fue el resultado final de la Convención.

La delegación española, por responsabilidad, trató de encontrar alguna solución alternativa. Así, en los primeros meses de 2004 fui llamado a Moncloa por Aznar. Me recibió acompañado de Alfonso Dastis, suplente de Ana de Palacio en la Convención, y de su jefe de gabinete, Carlos Aragonés. El objetivo era ver si había planteamientos distintos al del simple bloqueo, que llevaba al mantenimiento puro y duro del sistema de votación de Niza. Se vio y constató que el único camino válido sería focalizarse en lograr un cambio del umbral de la minoría de bloqueo, es decir, en analizar cuál sería el umbral con el que España podría aceptar el sistema de doble mayoría. En otras palabras, con qué porcentaje de población (de minoría de bloqueo) España seguiría teniendo un poder equivalente al que Giscard nos quería quitar. Teníamos todos la calculadora y el recuerdo de cientos de votaciones que habían sido cruciales para nosotros. Les indiqué que en mi opinión el porcentaje que nos devolvería en parte la posición que ganamos en Niza era el 70-71 por ciento, es decir, que la minoría de bloqueo debía quedar fijada en el 30-31 por ciento, y no el cuarenta y pico por ciento que nos exigía la fórmula de Giscard (al fijar la mayoría cualificada en el 60 por ciento de la población).

Ese porcentaje del 70-71 por ciento había sido el que de facto se había aplicado a lo largo de toda la historia de la CE, pues la mayoría cualificada había representado aproximadamente un 70-71 por ciento de los votos ya desde el Acta de Adhesión del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, en el Acta de Adhesión de Grecia, en nuestra Acta de Adhesión y en la ampliación a los tres países de la AELC. En consecuencia, la minoría de bloqueo se fijaba en el 30-31 por ciento de los votos. En efecto, a nueve, en 1973 (con la entrada del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca), la mayoría cualificada se fijó en 41 de un total de 58 votos; es decir, la minoría de bloqueo era de 18, esto es, el 31,03 por ciento de los votos. A diez, en 1979, cuando se adhirió Grecia, la mayoría cualificada era de 45 votos sobre un total de 63; esto es, la minoría de bloqueo era de 19, el 30,15 por ciento de los votos. A doce, con la entrada de España y Portugal, en 1986, la mayoría cualificada pasó a 54 votos sobre un total de 76; es decir, 23, que representaban el 30,26 por ciento de los votos. A quince, después de la adhesión de Suecia, Austria y Finlandia, la mayoría cualificada se fijó en 62 votos sobre un total de 87; esto es, la minoría de bloqueo era de 26, el 29,88 por ciento de los votos. A la ampliación del Este (a partir de 2002) se aplicó el nuevo sistema de votos de Niza, que primaba a los seis grandes (incluyendo España).

El caso del Tratado de Roma en 1957 fue absolutamente excepcional, ya que los tres grandes (Alemania, Francia e Italia) tenían cuatro votos cada uno y el Benelux, cinco (dos Bélgica, dos Holanda y uno Luxemburgo). Como este era ya una unión aduanera, sus tres países votaban siempre juntos (pues las decisiones de reducciones arancelarias y de política comercial con terceros eran ya comunes). Por ello se fijó la mayoría cualificada en 12 votos sobre un total de 17, y con ello la minoría de bloqueo quedaba fijada en seis votos, esto es, el 35,29 por ciento. Ese guarismo se adoptó porque si se fijaba en cinco votos se le hubiera dado un veto al Benelux en todos los temas de mayoría cualificada, y si se reducía a cuatro, el veto lo hubieran tenido también los tres grandes, desvirtuando así lo que se pretendía con ese sistema. Con los seis votos se requerían dos grandes o un grande y el Benelux.

Cuando se adhirieron el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca hubo que encontrar un nuevo equilibrio para dar más poder a las minorías, estableciendo la regla del 30-31 por ciento para la minoría de bloqueo y el 70-71 por ciento para la mayoría cualificada. Esta regla se mantuvo grosso modo hasta el Tratado de Niza, y fue aplicada en todas las actas de adhesión posteriores (Grecia, España y Portugal, y los tres de la AELC). El 60 por ciento de Giscard era un porcentaje completamente anormal y excepcional, muy alejado del retenido históricamente en la CE y en la UE.

En las últimas semanas no hubo negociaciones, aunque hicimos llegar el 70-71 por ciento de mayoría cualificada a París de manera informal. Yo mismo almorcé en la capital gala con Noëlle Lenoir, ministra delegada en los Asuntos Europeos de Francia, para trasladarle de palabra esa posible alternativa. No dio resultado. El ambiente estaba enrarecido y el directorio prefirió esperar al siguiente Gobierno español. En el interregno Dominique de Villepin, ministro de Asuntos Exteriores, y los alemanes no pararon de amenazarnos diciendo que proseguirían sin nosotros, lo que no era legal ni viable. Era una bravuconada y una baladronada sin base alguna de apoyo en el Tratado. Eso sí, cuando poco después Francia bloqueó la Constitución con su referéndum negativo, esas voces desaparecieron como por ensalmo, ocultándose en el infierno de Dante. Siempre dos varas de medir y una Europa asimétrica. Jacques Delors resumió la situación lapidariamente: «Más vale un buen Tratado que una mala Constitución».

Después de las elecciones generales en España, el nuevo Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero, sometido a las presiones del directorio, se contentó rápidamente con un incremento del umbral de la mayoría cualificada del 60 al 65 por ciento, modificando el sistema de votos del Consejo del Tratado de Niza. De esta manera, el texto de la Constitución pudo someterse a su ratificación por los Estados miembros. Este punto de la Convención se mantuvo incólume en el posterior Tratado de Lisboa, hoy en día en vigor, con la salvedad del periodo transitorio que logró Polonia.

A mi juicio, ese 65 por ciento seguía siendo claramente insuficiente y nos dejaba marginados de todas las decisiones de la UE por mayoría cualificada, que son la inmensa mayoría. España perdió su capacidad de negociación.

Tuve conocimiento de que algún miembro del círculo que rodeaba al presidente Rodríguez Zapatero preguntaba, cuando estaban negociando este tema, por qué eran tan importantes unos puntos porcentuales, relativizando la cuestión indebidamente con gran ligereza y sin conocimiento alguno de la materia. Los negociadores de Rodríguez Zapatero se enfrentaron al problema con una perspectiva exclusivamente política y cortoplacista (salirse de la dinámica de confrontación de Aznar con el directorio) sin indagar las profundas razones que habían avalado la posición del Gobierno anterior. Parecía como si el PSOE hubiera dejado de contar con expertos en los temas comunitarios, o si los que había hubieran enmudecido.

En realidad, el nuevo Gobierno se dejó meter dos goles: el primero, renunciar a Niza sin una contrapartida real ni eficaz; y el segundo, permitir que Alemania y sus aliados, en la pelea por los votos, la Comisión y el Parlamento Europeo, en lugar de aplicar la regla histórica del 30-31 por ciento de los votos para la minoría de bloqueo y el 70-71 por ciento para la mayoría cualificada, endurecieron el porcentaje de la minoría de bloqueo (¡al 35 y pico por ciento!, 4-5 puntos más, que metieron de rondón y sin base alguna), y redujeron los votos requeridos para la mayoría cualificada, para facilitarla, reduciendo así los derechos de los minoritarios.

El repetido eslogan «hemos vuelto a Europa» camuflaba la peor decisión que se ha tomado en la historia reciente de las relaciones entre España y la CE: renunciar a nuestra cuota de poder ganada tan trabajosamente en Niza. El poder es como la energía: no se destruye, solo se transforma. En este caso se desplazó a los países más poblados, especialmente Alemania, quien fijó un umbral de la minoría de bloqueo muy difícilmente alcanzable y que les permitía controlar la situación. España perdió su posición de fortaleza, arrancada en Niza después de seis años de bronca y de pelea, tanto por parte del Gobierno socialista de Felipe González (que no hay que olvidar que bloqueó las negociaciones de ampliación a los países de la AELC durante cuatro meses y que, después de ser aislado y de haberse roto la coalición con el Reino Unido y Grecia, negoció la Declaración de Ioánina de 1994) como del Gobierno de José María Aznar (bloqueo de Ámsterdam y lucha victoriosa en Niza). Y todo ello gratuitamente, puesto que pasar del 60 al 65 por ciento no nos permitía constituir minorías de bloqueo que nos dieran la posibilidad de negociar. Quedamos fuera de juego y sin posibilidades de coalición en multitud de temas vitales para nuestra vida económica, social y política.

Francia y Países Bajos rechazaron la Constitución elaborada por la Convención con sendos votos negativos en referéndums convocados a tal efecto. Los franceses, pueblo viejo europeo, se dieron cuenta de que en realidad la Constitución no se ocupaba de sus problemas reales y solo se trataba de una cuestión de poder, cargos e instituciones sin relación con la vida diaria. Consideraban, en suma, que la Constitución era una añagaza.

Muchos socialistas franceses, como Lionel Jospin, François Lamy y Hubert Védrine, apoyaron el «no» por los mismos motivos, esto es, que la Constitución tenía muy poco contenido y demasiado continente. Los problemas de los franceses eran los efectos de la globalización, las deslocalizaciones, el deterioro del Estado del bienestar y de las pensiones, y no los artilugios institucionales y repartos de poder auspiciados y manipulados por Giscard. En esa época Laurent Fabius, el hasta hacía poco todopoderoso ministro de Finanzas francés, me invitó a almorzar a un restaurante del Barrio Latino en París para conocer nuestros argumentos de oposición al proyecto de Constitución de su archienemigo político Giscard. En ese momento España la había vetado, y estaba bloqueada. Le satisfice plenamente dándole toda la información posible.

En 2007, la inteligente maniobra manipuladora del nuevo presidente Nicolas Sarkozy de camuflar la Constitución en forma de un tradicional Tratado, eso sí, recogiendo el 90 por ciento del texto fallido (incluyendo el nuevo sistema de votación en el Consejo de doble mayoría de Estados al 55 por ciento y de población al 65), tuvo éxito, y el pueblo francés (y el holandés), en sendos referéndums favorables en esta ocasión, desbloquearon la ratificación del Tratado de Lisboa. El presidente Jean-Claude Juncker lo calificó muy críticamente de «tratado espeleológico», pues era muy complicado, tenía muchas simas insondables, no estaba nada simplificado y era difícil de entender por la ciudadanía. En fin, la obra nuevamente de unos burócratas en su torre de marfil alejados del pueblo llano, solo que en este caso en beneficio sobre todo de Alemania.

Una autoridad estadounidense, rememorando a Henry Kissinger, manifestó que cada vez era más difícil hablar con Europa, porque ahora a los teléfonos del presidente de la Comisión y del presidente semestral del Consejo había que añadir los del presidente del Consejo Europeo (¡ojo, no de la Unión Europea!) y del alto representante PESC. En fin, un pandemónium, un conglomerado de artefactos institucionales fruto de la mente «politécnica» de Giscard.

Posteriormente Irlanda, con un referéndum negativo, bloqueó la ratificación del Tratado de Lisboa. El sistema de la doble mayoría eliminaba del mapa a ese país de poco más de tres millones de habitantes, de modo que no quería perder al mismo tiempo su comisario. Como al llegar a veintisiete comisarios el Tratado de Niza preveía que había que reducir el número total, los Estados pequeños, y no los seis grandes, podían no tener garantizado el suyo porque debían rotar. Irlanda no lo aceptó y exigió, para volver a convocar otro referéndum y someter nuevamente a voto la ratificación del Tratado de Lisboa, y que todos los Estados conservaran siempre su comisario modificando Niza, sin más. Se lo aceptaron. Esto permitió a los irlandeses ganar su segundo referéndum y dejar la vía expedita para la ratificación del Tratado. La pequeña Irlanda probaba que si hay una verdadera voluntad política se puede conseguir todo en la Unión, incluso la modificación a la carta y sin límite de un Tratado de derecho primario. Buena lección para España.

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Cómo revertir la derrota del Tratado de Lisboa

Parece un dossier imposible, inmanejable, pero en la Unión Europea la historia nos ha probado que no hay nada petrificado para la eternidad. También se ha visto cómo España consiguió Niza después de muchos años (de 1993 a 2000, esto es, siete años de lucha por cambiar nuestros votos en el Consejo). Más adelante los alemanes se salieron con la suya, primero con el doble voto en el Consejo, enterrando de paso la sacrosanta paridad institucional con sus socios franceses acordada en 1951, y segundo al pasar por encima de los cuatro Consejos que habían rechazado sistemáticamente sus propuestas sobre la delimitación de competencias y la subsidiariedad. Por su parte, la pequeña Irlanda consiguió conservar su comisario utilizando su referéndum negativo para exigir e imponer un cambio del Tratado de Niza frente a todos los demás.

No hay nada imposible en Bruselas.

Parece muy claro que esta situación no es tolerable. No es posible que un país como España pueda hacer frente a los desafíos comunitarios sin tener prácticamente ningún margen de negociación, siendo su voto irrelevante. La salida del Reino Unido ha empeorado aún más esa situación (España formaba el 30 por ciento de sus minorías de bloqueo con el Reino Unido. Hoy no hay país que sustituya el papel que desempeñaba este país).

¿Cómo hacerlo?

Se debería jugar muy preferiblemente con la variable umbral de la mayoría/minoría de bloqueo. Volver a un sistema de votos ponderados como el de Niza sería muy difícil, los países más poblados no lo aceptarían, además de que no hay nada más democrático que la población. Por ello habría que conseguir que se aumentara el umbral de la mayoría cualificada (y en consecuencia disminuir el umbral de la minoría para bloquear). Esa variable no tiene nada que ver ni con la democracia ni con ningún principio comunitario o de la Unión Europea, es una simple variable política discrecional, sin adjetivos jurídicos ni morales. Como ya se ha dicho y explicado minuciosamente, el 65 por ciento de los votos como nueva mayoría cualificada está muy alejada del 70-71 por ciento, cifra histórica de todas las mayorías cualificadas anteriores. Por ello se podría presentar un retorno a la ortodoxia, cambiando ese 65 por ciento, que ha sido una anomalía absoluta a la regla general, al 70-71 por ciento (reduciendo en consecuencia la minoría de bloqueo al 30-31 por ciento en lugar del 35 y pico por ciento actual).

¿Cuándo?

Solo cuando haya una negociación que permita modificar el derecho primario. Es decir, en primer lugar, cuando se revisen los Tratados en una CIG o en una convención o, en segundo lugar, cuando se abra una negociación de adhesión. Europa se expande al Este (lebensraum germánica), así que quizá España debería decir basta y negociar, sirviéndose de ese desplazamiento, el porcentaje de la minoría de bloqueo.

En efecto, se podría aprovechar el debate sobre el futuro de Europa hoy en curso, donde tal vez se pueda proponer un cambio en los Tratados, o en la primera ampliación que se produzca (un Acta de Adhesión tiene el mismo rango que un Tratado). Para jugar esta carta convendría apresurarse y empezar a moverse ya. El proceso lanzado por la Declaración Conjunta sobre el Futuro de Europa, suscrita por el presidente del Parlamento Europeo, la presidenta de la Comisión y el presidente semestral del Consejo el 12 de abril de 2021 podría decidirse en un próximo Consejo Europeo, aunque no es seguro, porque numerosos países se oponen a abrir una convención de la que solo son partidarios el Parlamento Europeo y la Comisión. Sería una ocasión dorada para que cada país pueda plantear sus reflexiones, preocupaciones y propuestas, y entre ellas cabe perfectamente proponer cambios en el Tratado. Es una oportunidad que España debería aprovechar.

Muchos países pequeños y medianos deben estar hartos de haber dejado de contar en las negociaciones comunitarias y de haber pasado a la irrelevancia «estructural» (como los del Este, especialmente el Grupo de Visegrado). Habría que convencerles de que esta situación no es sostenible, y de que si trabajamos unidos es factible modificar el actual estado de las cosas.

Por su parte, mover el umbral les daría más poder a los grandes, pues les permitiría conseguir una minoría de bloqueo con mayor facilidad, así que no deberían resistirse demasiado ante ese cambio; además, lo que busca España es recuperar su posición de fuerza, no debilitar a los grandes, que se beneficiarían de una disminución del porcentaje de la minoría de bloqueo. Si aumenta más el poder alemán es relativamente irrelevante si yo recupero el mío. La Comisión protestaría porque lo que desea es hacerse con el mayor margen posible para imponer su voluntad, y cuanto más difícil sea constituir una minoría de bloqueo, mejor. Pero hay que recordar que la Comisión no firma la revisión de los Tratados, y que por ello no cuenta a esos efectos. El Parlamento Europeo podría suponer un problema, máxime cuando es la fórmula de la convención la que hay que aplicar al revisar los Tratados por vía ordinaria, pues hay europarlamentarios en su composición. Sin embargo, ya que el Parlamento Europeo es hoy un mero reflejo de las posiciones nacionales y de los Gobiernos, no debería al fin y a la postre representar un impedimento para esta operación.

En todo caso es un planteamiento que requerirá tiempo, esfuerzo, pedagogía, determinación y paciencia, y muy posiblemente un consenso en España entre los dos principales partidos. Este es un tema de interés nacional que debería enfocarse hacia el futuro, olvidando el pasado. Como decía Unamuno: «Procuremos más ser padres de nuestro porvenir que hijos de nuestro pasado».

PROMOVER LA CANDIDATURA DE TURQUÍA A LA UNIÓN EUROPEA

Además de variar el umbral de la mayoría y minoría de bloqueo, convendría promover en serio la adhesión de Turquía. La UE no tiene por qué ser un club cristiano si se respetan las libertades fundamentales y el Estado de derecho. Turquía tiene muchos activos muy importantes para Europa, el primero de ellos su enorme ejército y su posición clave en Oriente Próximo y Asia central (por su historia, su cultura, sus relaciones y su presencia), y sobre todo su enorme población, 84,3 millones de habitantes en 2020, más que Alemania (83,2 ese mismo año). La salida del Reino Unido hace esta operación aún más acuciante, pues la ausencia de los británicos nos va a perjudicar, reduciendo aún más nuestra capacidad negociadora.

Turquía votaría muchas veces con nosotros al tratarse de un país menos desarrollado y mediterráneo. Sus características económicas estructurales harían de este país, de facto y sin necesidad de concertación previa, un cuasialiado permanente en las negociaciones económicas. En todo caso, supondría una alternativa adicional muy importante para negociar y actuar que ahora no existe.

Naturalmente, para que este desarrollo tenga algún viso de hacerse realidad, Turquía tendría que renunciar a su radicalismo político actual y «europeizarse». A ello ayudaría que se desbloquearan las negociaciones de adhesión, lo que haría que Turquía viera posibilidades reales de sumarse a la Unión y crear una dinámica interior favorable para cambiar las cosas en ese sentido. También Europa ha sido de alguna manera responsable al cerrarle sus puertas, lo que propulsó al presidente Recep Tayyip Erdogan a elegir y orientarse a la alternativa turca, nacionalista e independiente de Europa. ¿Qué otro camino le habíamos dejado? En este punto, nuestra presidencia de la Unión de 2023 puede ser un momento importante para cambiar la situación actual de bloqueo.

Por otro lado, la posibilidad de que Ucrania, país relativamente poblado, con 43,6 millones de habitantes, pueda ser miembro de la Unión Europea en el futuro no es una solución, pero puede ser un complemento a tener muy en cuenta, ya que sería un aliado potencial a causa de su menor desarrollo económico. Aunque sería un socio muy caro.

La historia nos ha probado que en la Unión Europea no hay que dar nunca nada por perdido. La determinación, la insistencia, la tenacidad y la perseverancia inquebrantable son actitudes que permiten tarde o temprano lograr lo que uno se propone. Habrá que aprovechar las múltiples veces que se requerirá el voto favorable de España, las «nuevas situaciones» e incoherencias que se irán produciendo, así como las oportunidades que acabarán llegando, tarde o temprano, creadas o favorecidas por nosotros. Todo menos la pasividad y la resignación. No hay que bajar nunca los brazos, no importa la soledad si la causa es justa y buena para nuestro país, como es el caso, pues la situación presente es insufrible e inaceptable. «Aquellos hombres que “sabiamente” se han limitado a lo que creían posible jamás han dado un solo paso adelante», decía Mijaíl Bakunin.

Si estas ideas no parecieran adecuadas habría que habilitar otras fórmulas, las que fueran, que yo no soy capaz de vislumbrar. Rememorando a Franklin Delano Roosevelt: «Haced algo y, si no resulta, haced otra cosa», y «Sobre todo, intenten otra cosa», hasta el final.

No quisiera que mi ministro Francisco Fernández Ordóñez tuviera la razón cuando nos decía: «Trabajad duro, pero no os preocupéis demasiado, porque después de nosotros lo más probable es que venga el caos», y la presente situación equivale para España a algo así, por haber quedado desarmada en la Unión Europea.

Tras perder nuestra cuota de poder, que costó tanto trabajo conseguir, tuvo que ser Polonia, joven país llegado hacía poco, el que forzara el mantenimiento del sistema de Niza durante unos años más, consiguiendo con el protocolo número 36 del Tratado de Lisboa un periodo transitorio del 1 de noviembre de 2014 al 31 de marzo de 2017, durante el cual se aplicarían las reglas de voto del Consejo de Niza. ¿Qué no hubiéramos conseguido nosotros, uno de los grandes de la Unión, con una mayor voluntad y firmeza? Incluso la pequeña Irlanda, con su decisión, «condicionando» (en suma, amenazando) con un segundo referéndum para desbloquear el Tratado, mantuvo a su comisario a sangre y fuego y logró cambiarlo. ¡La pequeña Irlanda!

38

El legado de mis años en Bruselas

Como ya se ha visto, después de Bruselas estuve en París de embajador cuatro años justos, de julio de 2000 a julio de 2004, donde viví la Conferencia de Niza, la Convención de Giscard d’Estaing y la aprobación y entrada en vigor de la euroorden en 2002. Ya he expuesto mi participación en esos eventos.

Nuestra presidencia de la Unión Europea de 2002 pasó sin pena ni gloria en París, sin nada digno que destacar ni otro cambio de ritmo que los más de veinte almuerzos que tuve que dar en la sede de nuestra Embajada, en la avenida Georges V, a dos equipos ministeriales franceses distintos, tras haberse producido un cambio de Gobierno francés (el del primer ministro socialista Lionel Jospin por el de centroderecha de Jean-Pierre Raffarin). A esos almuerzos asistían el ministro francés de turno, dos o tres de sus colaboradores, todos los embajadores de la UE, el representante de la Comisión en el país y algún colaborador mío: un total de unas veinticinco personas (en esa época no estaban aún los del Este). En la mesa de comedor de la Embajada cabían cuarenta y cuatro. El ritual era siempre el mismo: el ministro francés hacía una breve intervención inicial y luego respondía a las preguntas que le hacían los embajadores. El anfitrión era siempre el país que ejercía la presidencia semestral, en este caso España.

Ayudé en lo que pude a preparar los Consejos Europeos de Barcelona (marzo) y Sevilla (junio), en los que Francia se oponía a algunas tesis españolas (la liberalización eléctrica en el de Barcelona y a condicionar la ayuda al desarrollo a los países emisores de migrantes que no quisieran colaborar en la lucha contra la inmigración irregular en el de Sevilla).

RUSIA

En agosto de 2004 me dirigí a Moscú, en Rusia, donde acababa de ser nombrado embajador de España, además de ante Bielorrusia, Georgia, Armenia y los países de la ruta de la seda, Uzbekistán y Turkmenistán. Mi experiencia en Rusia fue apasionante, pues es uno de los escasos países en el mundo con alma propia, con una cultura, unas raíces y una historia realmente propias y auténticas.

Rusia es muy especial. Descubrí pronto que las fuerzas interiores independientes del poder o en la oposición real son minoritarias y que el pueblo está acostumbrado a la tradicional resignación rusa, con lo que difícilmente pueden lograr en estos momentos una mayor cota de libertad y de apertura (el comunismo tardó setenta y tres años en caer, de 1917 a 1990, año de la disolución de la Unión Soviética con el presidente Mijaíl Gorbachov). Por este motivo, Occidente debería coadyuvar al cambio con los instrumentos pacíficos a disposición de las democracias occidentales para abrir la sociedad, y sobre todo la juventud, a esta otra parte del mundo. No hay nada peor que no hacer nada en espera del santo advenimiento, que en Rusia tarda decenas de años en llegar.

Por eso un día, previa consulta con el director general de Europa José Pons, del Ministerio de Asuntos Exteriores, un magnífico diplomático que siempre me apoyó y ayudó, escribí una carta al buen amigo mío Eneko Landaburu, entonces director general de Relaciones Internacionales de la Comisión Europea en Bruselas y por tanto responsable de Rusia. En ella le sugerí que la Unión Europea reflexionara a fondo sobre la posibilidad de proponer a la Rusia de Vladímir Putin negociar un Acuerdo de Asociación que incluyera una zona de libre cambio ampliada a servicios, capitales y personas y que fuera acompañada de una estrecha cooperación en las políticas más vinculadas a esa futura zona de libre cambio, que llegaría de Vladivostok a Finisterre.

Varias razones económicas avalaban esta propuesta: no había obstáculos técnicos insalvables, Rusia tenía una agricultura muy primaria y sus mercados eran fuertemente importadores de productos agrícolas (salvo el trigo, que exportaban), sus materias primas eran colosales (primer o segundo productor mundial de petróleo y primero de gas natural, con muy buenas posiciones en la producción de casi todos los metales habidos y por haber) y contaba con una industria civil modesta y en reconstrucción, dado el colapso del sistema de producción soviético (aunque con una industria militar nuclear, balística y espacial de vanguardia), con una calidad de capital humano y educativo muy elevada en todos los aspectos y con una población de clase media creciente y ávida de consumo occidental. Una zona de libre cambio crearía riqueza y empleo, atraería a las inversiones extranjeras en mayor medida, dinamizaría su economía (estos últimos años en práctico estancamiento, con un crecimiento medio del 1 por ciento, lo cual es un desastre para un país con tanto potencial) y aumentaría su productividad y su valor añadido al transformar in situ gran parte de sus materias primas, que en la actualidad exporta prácticamente en bruto (por ejemplo, Rusia apenas tiene una industria petroquímica, lo cual es insólito en su caso, exporta sus diamantes y metales casi en bruto, tampoco posee una industria maderera, del mueble, etc.). Era la situación ideal para llevar a cabo esa operación. La economía rusa se abriría al exterior, disminuiría su nivel de proteccionismo y entraría aire fresco. El intervencionismo estatal se reduciría y con ello el fenómeno de la corrupción. Sería además un buen ejemplo para otros países del Cáucaso y del Caspio.

Propuse una zona de libre cambio para que Rusia siguiera siendo soberana comercialmente hablando, pues dispondría de plena libertad para negociar acuerdos con otros países y zonas, y dispondría de una absoluta soberanía sobre sus aranceles (con el resto del mundo, no con la Unión Europea) o, en suma, sobre su política comercial.

Por otro lado, seguir como hasta ese momento, con el Acuerdo no Preferencial de Cooperación con la UE de 1997, prorrogado, edulcorado con supuestos acuerdos complementarios con pomposos títulos vacíos como el de «Casa Común», no conducía a nada.

Convencí a Eneko y él a su presidente José Manuel Durão Barroso. En mayo de 2008 la Comisión aprobaba un mandato para negociar con Rusia un Acuerdo de Asociación que incluía una zona de libre cambio ampliada a servicios, capitales y personas (con limitaciones, por la cuestión de los visados) y algunas políticas acompañantes. Mi propuesta se había hecho realidad. En junio de ese año el nuevo presidente ruso Dmitri Medvédev (Putin era en ese momento primer ministro) y el presidente de la Comisión Durão Barroso (acompañado del alto representante Javier Solana), en la ciudad siberiana de Janti-Mansisk, abrían las negociaciones para concluir ese acuerdo, que se llevarían a cabo el ministro ruso Herman Gref y el comisario Peter Mandelson, de nacionalidad británica.

Desgraciadamente en 2010 las negociaciones se paralizaron. Las causas fueron dos:

1. La Unión Europea habría querido forzar la inclusión de toda la energía sin buscar alguna fórmula ad hoc. Por igual motivo, la ambición desbocada de Bruselas había hecho naufragar la adhesión de Noruega en 1993-1994 al querer fragmentar la empresa noruega Statoil, desmembrando así su monopolio de producción, distribución y exportación al por mayor y al por menor. Noruega no quiso aceptarlo, porque su sistema estaba generando unas rentas enormes para las siguientes generaciones y no estaban dispuestos a renunciar a semejante riqueza, ni al control de su petróleo ni de su gas. Con Rusia pasó algo parecido. Gazprom no fue autorizada a extenderse con libertad por el oeste de la Unión Europea porque la Comisión quiso imponerle unas férreas reglas de competencia que no gustaron en Moscú. A ello habría que sumarle el deseo de la Unión Europea de acceder a los activos rusos de petróleo y de gas con más libertad, lo que hizo que ganaran los partidarios rusos del no a la oferta de Bruselas.

2. La resistencia de la burocracia rusa dominada por el FSB (antigua KGB), que no quería renunciar a sus muchos sectores económicos protegidos, pesebres de puestos muy bien pagados, que incluían más de treinta sectores seleccionados años antes por «razones de seguridad» en los que no se facilitaba la inversión extranjera.

Fue una pena perder esa oportunidad y no haber continuado la negociación con un mayor grado de flexibilidad.

Por otro lado, si se hubieran eliminado los visados de corta duración se hubieran favorecido enormemente los contactos humanos de la población civil, abriendo las puertas a los rusos de a pie al mundo occidental. Los rusos no emigran, son muy nacionalistas, aman a su tierra y a su país; no hubiera habido inmigración irregular en absoluto. Además, el FSB(KGB) no se controla en las fronteras. Más tarde retomé este tema en nuestra presidencia de la Unión de 2010, cuando era secretario general de Asuntos Consulares y Migratorios. Al final, después de haber trabajado a fondo, fracasamos en nuestra voluntad de eliminar los visados de corta duración, y cuando hicimos el conteo de votos, después de mil gestiones bilaterales, pudimos comprobar que los bálticos, algunos países del Este y los británicos no eran los únicos en oponerse (no hubieran podido bloquear esta decisión, que era de mayoría cualificada); algunos países del Oeste, sobre todo Alemania (que paradójicamente tenía unas magníficas relaciones bilaterales con Rusia), no deseaban tampoco renunciar a ese viejo y obsoleto método de control que tranquilizaba solo en apariencia y que no tenía apenas eficacia para lograr cierta seguridad.

Hace doce años, con esta operación, Occidente habría podido suavizar a la vieja Rusia y atraerla en mayor medida al modelo occidental, lo que quizá hubiera ayudado a evitar conflictos como el de Crimea y el actual de Ucrania. En mi opinión, se perdió una oportunidad importante de cambiar la historia.

Aunque no tenga ninguna relación con la Unión Europea no me puedo resistir a contar mis acciones en Moscú en favor de los «niños de la Guerra» que llegaron a la Unión Soviética en plena contienda civil española, enviados por sus padres para alejarlos de las tropas franquistas que ocupaban el norte de España y otras zonas. Arribaron en barcos varios miles, todos ellos menores. Sufrieron tres calamidades: la Guerra Civil, la Segunda Guerra Mundial y Stalin. Cuando llegó la democracia a España, todos los partidos políticos, incluida la Alianza Popular de Manuel Fraga, los visitaban y les prometían el oro y el moro, sin que nada se materializara posteriormente.

Cuando llegué a Moscú en agosto de 2004 quedaban vivos en Rusia unos trescientos «niños de la Guerra» y otros cien en otras repúblicas exsoviéticas. Cobraban una pensión rusa (equivalente a 3040 dólares estadounidenses al mes) y 70 dólares más del Estado español. Tenían acceso al sistema ruso de seguridad social, con todas sus limitaciones, en especial que había que «regar» con dinero en efectivo a enfermeras, médicos y al personal de los hospitales si se deseaba ser atendido; un pequeño desastre, máxime porque tenían ya una edad muy avanzada y eran muy dependientes.

Cuando se aprobó la Ley de Memoria Histórica por la Administración de José Luis Rodríguez Zapatero escribí inmediatamente una carta a Teresa Fernández de la Vega, vicepresidenta del Gobierno, con copia a su ministro de Trabajo Jesús Caldera. Conocía bien a ambos. En la carta, al calor de esa ley, solicité la concesión inmediata de la pensión no contributiva (unos 500 euros mensuales a la sazón) y un seguro médico privado concertado con una compañía internacional de salud para todos ellos. Me contestaron casi a vuelta de correo y un par de meses después llegaba a Moscú el ministro Caldera con las pensiones no contributivas y el seguro médico aprobados bajo el brazo. La sociedad española finalmente les había hecho justicia y podrían pasar sus últimos años en mejores condiciones, porque esa pensión representaba mucho dinero para los estándares de consumo local ruso y el seguro les liberaba de las trabas burocráticas sanitarias locales, lo que les permitía ser atendidos convenientemente. De todo lo que he hecho en mi vida diplomática en cuarenta y seis años de servicio, nada me ha dado más satisfacción que haber contribuido a paliar su desgracia.

Nunca les oí una crítica a España, ni al Rey ni a ningún partido político. Su corazón era limpio y sin rencor, algo realmente asombroso después de tanto sacrificio, sufrimiento y olvido.

INDIA

En la India mi experiencia bruselense fue bastante inútil. Descubrí que en ese país la UE tiene una influencia muy relativa. La India, disfrazada y vendida por su magnífica diplomacia pública como gran potencia, lo que no es en absoluto (en esa época crecía al 5-6 por ciento, con un incremento de la población vegetativa del 3 por ciento, lo que daba un crecimiento real del 2-3 por ciento al año, muy reducido), tenía unas prioridades que iban por otros lares: obsesión patológica con China (que si quince años antes estaba a la par del PNB indio, en ese momento lo cuadruplicaba), fijación con Pakistán, admiración y agradecimiento a Rusia, deseo de controlar a sus vecinos (Nepal, Maldivas, Bután, etc.).

España se veía tan lejos que cuando visitaba a los ministros indios estos me hablaban de la Roja, de Nadal y de Alonso, sus únicas referencias. Después de haber hablado de esas cuestiones, cuando quería tratar un tema de fondo, algunos me decían que mi tiempo había expirado. Ni siquiera el Reino Unido tenía influencia, aunque el sueño de todo indio que se precie es tener una casa en Londres, vestirse en Bond Street y consumir un whisky caro. Cuando se declaró la independencia no quedó un solo inglés en suelo indio, cerraron todos sus clubs y se dejaran de ver negocios británicos.

En la India, para que un funcionario pudiera ser invitado a almorzar a una embajada o a un restaurante por un diplomático extranjero, debía recibir luz verde de su superior, lo que se daba raramente. A las fiestas nacionales solo acudía un ministro en representación de todo el Gobierno. ¿Por qué? Conservaban, y aún hoy en día, las reglas de la diplomacia soviética de la época de Leonid Brézhnev, que tanto imitaron, según las cuales el extranjero siempre quiere interferir, manipular, corromper o torcer la voluntad patria, razón por la que esta debe ser objeto de un cordón sanitario preventivo, absoluto y muy estricto. En suma, seguían aplicando las reglas de una Rusia ya enterrada en el resto del planeta, incluida en la propia Rusia, hacía muchos años. Yo mismo leí esas instrucciones del Ministerio de Asuntos Exteriores indio.

Un día, un ministro indio me dijo que los occidentales no teníamos que olvidar que ni siquiera pertenecíamos a ninguna de sus castas, ni siquiera a la de los intocables. No existíamos en su cosmografía. Y no era una broma, sino un revelador mensaje del ambiente general que dominaba en el país.

Sin embargo, nuestras numerosas empresas presentes en el mercado indio invertían, entraban y campaban por sus respetos con gran libertad, casi todas aprovechando la mano de obra muy barata para hacer maquila (máquinas herramienta, vehículos de dos ruedas, textiles, manufacturas metálicas). Había también penetración de grandes empresas españolas en algunos sectores, como energías renovables (eólicas y voltaicas especialmente) y construcción civil, y en muchas ofertas para material militar, siempre en licitación y nunca adjudicadas. En suma, el papel de la Embajada y sus posibilidades eran modestos, además de que había que enfrentarse con un país muy federal cuyas veintiocho regiones eran realmente autónomas y no tenían apenas dependencia de Nueva Delhi, lo que reducía en gran medida las posibilidades de acción. Mis conocimientos comunitarios no sirvieron para gran cosa en un país que llevaba una decena de años negociando un convenio comercial con la Unión sin tener ninguna intención real de llegar a un acuerdo equilibrado.

Por otro lado, la India no aceptaba la readmisión de sus nacionales, por irregulares o por haber cometido algún delito, retornados o expulsados de la Unión Europea. Alegaban que no eran indios probados sino tal vez de Bangladés o Pakistán. La falsificación de documentos era práctica común. En suma, en materia migratoria, cooperación cero.

Además, aunque, como decían ellos, la India era «la democracia más poblada del planeta», con su subsiguiente Estado de derecho, las actividades económicas estaban muy condicionadas por el hecho de ser el país «de la autorización n+1», como lo denominaban, es decir, que cuando se creía que se había completado todo el proceso burocrático para llevar a cabo una actividad, recibidas n autorizaciones, siempre se descubría que había que lograr otra adicional, «+1», hasta entonces desconocida. En fin, la piedra de Sísifo.

Un buque italiano tuvo la desgracia de matar a dos pescadores una noche en la costa india de Kerala, creyendo que eran bandidos o terroristas que querían abordarlo. El calvario que las autoridades indias hicieron padecer a la tripulación, después de obligarlos a desembarcar, fue impresionante. El Gobierno italiano hizo mil gestiones, año tras año, sin ningún éxito. Italia tampoco contaba, y eso que un Gandhi, Rajiv (asesinado en 1991), se había casado con una italiana, Sonia Gandhi (de soltera Antonia Albino Maino), que era en ese momento la presidenta del Partido del Congreso que gobernaba el país. Ese hecho no sirvió de nada, para desesperación de Italia.

ITALIA

Llegué a Roma en mayo de 2012 procedente de Nueva Delhi al haber sido nombrado embajador ante la República de Italia, así como ante San Marino y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, que tiene su sede en Roma.

El primer tema de la Unión con el que me enfrenté fue el de un posible rescate de las economías de Italia y España por la gravísima crisis financiera que había secado el acceso de ambos países a la financiación internacional con primas de riesgo siderales. Italia, en todos los contactos que mantuve, especialmente con su Ministerio de Finanzas, jugaba al ratón y al gato con muy poca transparencia al estimar que «si se producía un rescate solo se podría financiar a España o Italia, pero nunca a los dos». Me pasaban mensajes manipulados para darme a entender que ellos no acudirían a ningún rescate, aunque tampoco lo descartaban. Al final decidí enviar solo información a Madrid, y no opinión, para no caer en el juego manipulador.

En aquella época tuvo lugar una reunión de Angela Merkel, François Hollande, Mariano Rajoy y Mario Monti, convocada por este en Roma en el Palacio Madama el 22 de junio de 2012, para tratar las consecuencias de la crisis. La única información relevante que salió de allí fue que Alemania quería hacer todo lo posible para evitar esos rescates y no iniciar una dinámica muy peligrosa. Hubo reuniones bilaterales posteriores Rajoy-Monti en Moncloa, a las que asistí, donde ninguno de los dos tomó ninguna decisión a favor de acudir a un eventual rescate. El resultado final es conocido: no hubo rescates generales, aunque España tuvo que pedir ayuda financiera para sanear sus cajas de ahorro en quiebra a causa de su politización de los últimos años, en que los partidos políticos y los interlocutores sociales se habían apoderado de su dirección y gestión con resultados muy lamentables.

En 2012 leí el proyecto de Marco Financiero Plurianual de la Unión Europea que acababa de presentar la Comisión para el septenio 2014-2020. Hice mis cálculos y constaté que íbamos a ser inmediatamente contribuyentes netos, pues nuestras regiones iban abandonando el Objetivo 1 del Feder al superar el 75 por ciento de la renta media comunitaria. Le di muchas vueltas buscando una solución a este problema durante mis paseos a pie por la Roma eterna, cuando iba de mi despacho del Palacio Borghese, situado en pleno centro, al Palacio del Gianicolo, donde estaba mi residencia. Llegué a la conclusión de que teníamos que crear un programa de gasto de nuevo cuño, lo que no era nada fácil en la Unión Europea. Lamentablemente, el tema en el que tendríamos una mayor cuota de retorno era sin duda nuestra tasa de paro juvenil (jóvenes entre dieciséis y veinticinco años sin trabajo ni estudio). Éramos en ese momento el primer país de la Unión Europea de lejos en ese aspecto, con más del 40 por ciento de desocupación.

Por ello dirigí una carta a mi ministro de Asuntos Exteriores, José Manuel García-Margallo, príncipe de los jesuitas (número uno), inspector de Hacienda, que conocía muy bien Bruselas porque había sido un eurodiputado muy activo durante varios mandatos, y era muy inteligente y de mente abierta, diría que volteriana, pues siempre daba una última vuelta de tuerca a todo. En esa carta sugerí que para evitar ser contribuyente neto España tenía que presentar en Bruselas un nuevo instrumento, una iniciativa de empleo juvenil para financiar el acceso al mercado laboral, becas, formación profesional o estudios de los jóvenes entre dieciséis y veinticinco años que estuvieran sin trabajo y que no estudiaran, con un presupuesto de 10.000 millones de euros para el septenio 2014-2020. Era la mejor alternativa para obtener una muy elevada tasa de retorno, a la par que contribuir a solucionar una lacra nacional que comprometía gravemente nuestro futuro.

José Manuel García-Margallo y Mariano Rajoy compraron al instante la idea, aunque el ministro Luis de Guindos no era muy favorable porque el dinero no iría a las arcas del Estado sino a la juventud. Rajoy habló con el presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker, mi viejo amigo de las guerras presupuestarias en Bruselas de 1985 a 1987, y con la canciller Angela Merkel, que aceptaron también la idea sin titubear. Finalmente se incluyeron 6.000 millones de euros para ese programa en el paquete final del Marco Financiero Plurianual 20142020 y se aprobó por unanimidad (la juventud siempre vende) en el Consejo Europeo de marzo de 2013. España tenía derecho a un tercio de esa cantidad, esto es, a 2.000 millones de euros. Posteriormente se aprobaron otros 2.000 millones adicionales, por lo que nuestra cifra aumentó en otros 666 millones. Aun en Italia, lejos de Bruselas, ¡mi mente continuaba fresca y activa, sin olvidar los temas comunitarios!

Tuve más de dos años y medio, al final de mi mandato, como primer ministro a Matteo Renzi, que sustituyó a Enrico Letta con un golpe de mano palaciego. Era enemigo de Bruselas (porque, decía él, la Comisión y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento querían condicionar su margen de libertad económica por la frágil situación de la economía italiana) y de su presidente Jean-Claude Juncker (a quien consideraba un funcionario tecnócrata de medio pelo y sin categoría política alguna). Llamaba a Europa el «Gobierno de los decimales», «de la coma», por estar siempre presionando a Italia para que redujera su abultada deuda pública (más del 120 por ciento) y su déficit público (situado entonces por encima del 3 por ciento). El país transalpino siempre estaba al borde del precipicio, pero nunca se caía y nunca tomaba las medidas que Bruselas le recomendaba. Y Bruselas no lo sancionaba, ni siquiera por su abultada deuda pública.

Renzi tenía una personalidad muy egocéntrica y pensaba que Italia era el ombligo del mundo, como la Florencia del Renacimiento (su tierra natal y su circunscripción). No era especialmente amigo de España, lo cual no era nada extraño porque chocaba con Angela Merkel, con los franceses... ¡Qué diferencia con Mario Monti y con Enrico Letta, primeros ministros anteriores, con los que España se llevó muy bien y con cuyos Gobiernos trabajé mis primeros veintiún meses! Conocía personalmente a ambos, con quienes tuve relación directa al llegar a Italia en 2012; a Mario Monti, por haberle tratado en Bruselas como comisario, y a Enrico Letta, su sucesor, porque era muy amigo de España y presidente por parte de Italia del Foro Hispano-italiano de Empresas, y era invitado regularmente a cenar a la Embajada de España ante la República Italiana.

Una de las iniciativas de Renzi fue organizar una reunión de países fundadores de la Comunidad Europea (los Seis) con motivo del 60.º aniversario de la firma del Tratado de Roma, el 25 de marzo de 2017, reunión en la que se proclamaría una declaración de cuya elaboración se excluiría a todos los demás miembros de la Unión Europea. El entonces ministro de Asuntos Exteriores, Paolo Gentiloni (posteriormente primer ministro y sucesor de Renzi y hoy comisario en Bruselas), se defendió de manera vergonzosa diciendo que «era una reunión solo informal» y que los demás podrían, si querían, «adherirse a dicha declaración». Absolutamente insólito e increíble.

España protestó airada y reiteradamente en todos los ámbitos, incluido nuestro ministro García-Margallo. Polonia también lo hizo. La Farnesina de Gentiloni, su Ministerio de Asuntos Exteriores, nos dio a entender que esta iniciativa no era suya sino del propio Renzi, quizá el menos europeísta de todos los primeros ministros que había tenido Italia desde la firma del Tratado de Roma.

Matteo Renzi perdió el referéndum constitucional que había convocado el 5 de diciembre de 2016, razón por la cual tuvo que dimitir. Yo abandoné Italia rumbo a España cuatro días después, ya jubilado. Lo sustituyó Gentiloni, un europeísta convencido. Enderezó este dosier dando entrada a los demás socios de la Unión, lo que permitió que el 25 de marzo de 2017 se celebrara la ceremonia del aniversario de la firma del Tratado de Roma con todos los presidentes de los Estados miembros (Mariano Rajoy asistió por España), que firmaron una declaración común a la que todos habían dado el visto bueno. Gentiloni volvió al buen redil, ahorrándonos lo que hubiera sido un acto excluyente y alejado de la voluntad de los padres fundadores. La vanidad y el ombliguismo estaban a la orden del día en la Italia de Renzi, pero por fortuna no en la de Gentiloni.

SECRETARIO GENERAL DE ASUNTOS CONSULARES Y MIGRATORIOS

Fui nombrado secretario general de Asuntos Consulares y Migratorios en el Ministerio de Asuntos Exteriores el 9 de mayo de 2008, cesando el 23 de julio de 2010, cuando Zapatero tuvo que reducir drásticamente la Administración por imposición de Bruselas, dada la catastrófica situación económica en la que se encontraba España (en 2009 el déficit público era de −11,2 por ciento del PIB).

Teresa Fernández de la Vega, vicepresidenta del Gobierno, quería que me ocupara del tema migratorio en su vertiente exterior ya desde hacía un año y medio, cuando aún estaba en Rusia. Sin embargo, el vicepresidente Pedro Solbes no había aceptado crear un nuevo puesto de secretario general, razón por la que permanecí ese tiempo en Moscú como embajador de España. Pedí ese puesto de secretario general no por ambición o vanidad, sino porque la migración es una materia muy compleja en la que intervienen varios ministerios, el de Interior, el de Trabajo (Secretaría de Estado de Migración) y el de Exteriores, y solo el rango de secretario general me permitiría arbitrar y coordinar mínimamente a los directores generales competentes en cada uno de esos ministerios, incluidos los del mío. Cuando por fin me nombraron en ese puesto ya existía una política migratoria en la Unión Europea razonablemente bien armada, con contribuciones significativas por parte de España en el Tratado de Ámsterdam y sobre todo en la Convención y en el Tratado de Lisboa, en este último caso por Ana de Palacio.

A principios del año 2000 ya había mantenido mi primer contacto con el tema migratorio, pues tuve que negociar en Bruselas la sustitución del IV Convenio de Lomé de diciembre de 1990, que regía las relaciones entre las Comunidades Europeas y los países ACP, por uno nuevo, el Acuerdo de Cotonú, capital económica de Benín. En esas negociaciones ministeriales participamos Ramón de Miguel, secretario de Estado de Asuntos Europeos, y yo. En España, ya en el año 2000, el tema migratorio se veía como un gran problema al que había que dedicar la máxima atención. En la sala había sesenta y ocho ministros y embajadores de los países ACP, y nosotros deseábamos incluir un artículo para el que ya teníamos mandato favorable de los otros catorce Estados miembros, consistente en que las partes del acuerdo se obligaban a readmitir a sus nacionales retornados o expulsados de los Estados de la UE por inmigración irregular, comisión de delitos, etc. Incluso la redacción podía dar pie a que tuvieran que readmitir también a los ciudadanos de terceros Estados, siempre que se pudiera probar que habían transitado por sus territorios. Estuvimos toda la noche exigiendo la incorporación de ese artículo al acuerdo, poniendo a prueba la paciencia de los sesenta y ocho países ACP, pero también la de nuestros catorce socios comunitarios. Al final cedieron, ya casi de madrugada, y se incluyó el artículo 13, que dejaba muy clara esa obligación. El Convenio se firmó el 23 de junio del 2000 en Cotonú. Desgraciadamente la Comisión, a pesar de nuestras reiteradas demandas año tras año, nunca aplicó ese artículo, sin dar jamás ninguna explicación. La única razón que podría existir, nunca confesada, es que había que tener coraje para hacerse respetar y obligar a esos sesenta y ocho países ACP a honrar sus compromisos.

La Comisión tenía un enorme poder de negociación, ya que el Acuerdo de Cotonú llevaba aparejado un Fondo de Desarrollo Europeo, el IX, con un total de 13.500 millones de euros para el periodo 2000-2007 que se repartían entre los países ACP a fondo perdido. Por ello, disponía de una magnífica palanca para obligar a estos a cumplir la referida obligación. Por separado, muchos Estados miembros de la Unión no tenían la fuerza política necesaria para exigir que se sentaran a una mesa y negociaran esos acuerdos de readmisión de irregulares, razón por la cual la responsabilidad de la Comisión era aún mayor, y su actitud clamaba al cielo.

A todo ello habría que sumar las muy importantes aportaciones que haría Aznar en el Consejo Europeo de Sevilla de junio de 2002, donde se aprobó el primer plan integral para luchar contra la inmigración ilegal, y el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero, acuciado por una crisis de cayucos que arribaron a Canarias entre 2005 y 2006. Ello creó una gran alarma, y Madrid reclamó a la Unión que tomara todo tipo de medidas (creación y desarrollo de Frontex; creación y ampliación de cuatro fondos para financiar infraestructuras en los puestos fronterizos, acoger a los irregulares, ayudar a los peticionarios de asilo, etc.).

España no se limitó a presionar a la Comisión para que se pusieran en marcha instrumentos y medidas que fortalecieran esa política creada en el Tratado, sino que:

1. Pidió a la presidencia británica de Tony Blair en el 2005 que incluyera el tema migratorio en el Consejo Europeo de Hampton Court. En sus conclusiones se insertó el denominado «enfoque global» de la migración, consistente, en primer lugar, en cooperar con los países de origen y de tránsito, incluida la concesión de cooperación al desarrollo con el fin de luchar contra las causas de la migración, crear empleo y asistir a las diversas fuerzas fronterizas (cooperación administrativa, vehículos, sistemas informáticos, etc.); en segundo lugar, reforzar los controles en nuestras fronteras exteriores y dotarnos de sistemas más ágiles de retorno y expulsión (en caso de delitos) de migrantes irregulares, incluso con vuelos organizados por la Unión; en tercer lugar, desarrollar y regular la migración legal autorizada relacionada fundamentalmente con el mercado de trabajo (salvo razones de humanidad, reagrupamiento familiar, etc.), esto es, a necesidades laborales no cubiertas por los nacionales (tanto de bajo nivel como de personal muy cualificado, como personal sanitario, informáticos, etc.).

Blair compró al cien por cien su contenido, así como la Comisión, de tal manera que la idea española se convirtió en la posición oficial de Bruselas con reflejo en varias conclusiones de Consejos Europeos posteriores.

2. El ministro de Asuntos Exteriores Miguel Ángel Moratinos organizó una Conferencia sobre Desarrollo y Migración en Rabat, con la coparticipación de Marruecos, en la que estaban invitados a participar los países de la Unión, los de África occidental y algunos de la oriental, con el objeto de debatir todos los temas conectados con la migración, sin excluir ninguno, y llegar a unas conclusiones. Posteriormente se sumó Francia. La conferencia fue un éxito, y se prolongó en el tiempo con otras idénticas sobre el particular en París (2008), a la que asistí, y en Dakar (2011), que preparé. Esta experiencia fue tan positiva que se clonó en el Este de Europa con el proceso iniciado en Budapest para aprobar un Partenariado Oriental con la Declaración de Praga en abril de 2009. También América Latina utilizó el formato, con su «Diálogo Estructurado» de la Declaración de Lima en mayo de 2009.

3. España, que ya tenía algunos acuerdos de readmisión de nacionales con Marruecos, Argelia y Mauritania, se puso a negociar rápidamente con otros países (en los que incorporaba ya la cooperación al desarrollo y por tanto eran más amplios de contenido): Senegal, Gambia, Guinea-Conakry, Mali, Congo-Brazzaville, Guinea-Bissau y Níger. Igualmente acordó con otros fórmulas distintas ad hoc (Nigeria y Camerún).

A ello habría que sumar las continuas gestiones con la Comisión para que esta aplicara el artículo 13 del Acuerdo de Cotonú, que otorgaba el derecho de los Estados firmantes (los de la Unión y sesenta y ocho países ACP) a retornar los nacionales de un país a su tierra de origen, e incluso por los que habían transitado de manera probada. Desgraciadamente, la Comisión nunca aplicó ese artículo, de manera incomprensible e inaceptable, como ya hemos visto.

4. En el orden interior, el Ministerio de Trabajo, en colaboración con las patronales y los sindicatos, elaboró cada trimestre un catálogo de puestos de trabajo vacantes, por provincias y actividades, a los que podían aspirar migrantes de otros países. Esos puestos se podían cubrir con extranjeros autorizados a entrar en el mercado español a petición de las empresas.

5. Interior creó un centro de coordinación en las islas Canarias que dirigiría el dispositivo de control en el mar, construyó una extensa red de radares en tierra (SIVE) que permitían detectar pateras o cayucos a veinte o treinta kilómetros a lo largo y ancho de la costa, y por último organizó junto con la Comisión el programa Seahorse, en el que participaban Mauritania, Senegal, Cabo Verde, Guinea-Conakry y Guinea-Bissau, y que permitía controlar todo ese mar con aviones y patrulleras. Por último, España puso policía y guardias civiles en los puestos de mando fronterizos de esos países. La cooperación con Marruecos, muy estrecha en esos años, era bilateral.

6. Se crearon nuevas embajadas (en Mali, Níger, Gambia, etc.) y nuevos puestos de consejeros de trabajo y migración, así como de representantes del CNI en nuestras embajadas africanas, estos últimos para controlar a las mafias y vigilar los puertos para evitar los macrobarcos.

7. Por último, y muy importante, la vicepresidenta Teresa Fernández de la Vega reunía una comisión interministerial sobre el tema migratorio cada quince días con participación de los ministros de Exteriores, Trabajo e Interior y de varios secretarios de Estado pertenecientes a esos ministerios para tratar el día a día de esos asuntos. El Gobierno estuvo encima de ello desde 2005 hasta el final del mandato del PSOE en 2011, pues no en balde era una competencia estatal (entrada, residencia, visados y laboral —salvo la primera contratación laboral en Cataluña y Andalucía—).

En suma, España y la Unión se habían dotado de numerosos instrumentos para hacer frente a la migración irregular. Mi trabajo fue de gestión, para aplicar, afinar y mejorar, pues no era necesario crear otros nuevos. Me dediqué a viajar por África y América Latina y a recibir delegaciones de todos los países de origen y tránsito para hablar con las autoridades migratorias, ver cuáles eran sus desideratas y tratar de mejorar la cooperación existente solventando los posibles problemas. También estuve en permanente contacto con los embajadores de esos países en Madrid con el fin de organizar las comisiones mixtas que regulaban los acuerdos ya suscritos. Asistí igualmente a múltiples reuniones multilaterales. La más importante fue la promovida por el presidente francés Nicolas Sarkozy para aprobar un Programa Europeo de Migración y Asilo (PEMA) en el Consejo Europeo de París de diciembre de 2008. Fui el negociador español de ese acuerdo. En el PEMA se prohibían las «regularizaciones masivas», como las que había ejecutado el ministro Jesús Caldera en España cuando José Luis Rodríguez Zapatero llegó al poder o las que había aprobado Italia en el pasado. Fue un texto complejo que tardó casi seis meses en ser negociado a cara de perro, porque Francia quería «disciplinar» a los Estados europeos del sur.

En España, esta prohibición de regularizaciones quedaba «suavizada» de facto porque se producía un fenómeno masivo de naturalizaciones, ya que nuestro Código Civil autorizaba a solicitar la nacionalidad española a todos los latinoamericanos que hubieran residido legalmente en nuestro país durante dos años (a los demás países se le exigían diez años). Así, en 2009 se nacionalizaron 79.000 extranjeros, en su mayor parte latinoamericanos, y en el periodo 2009-2014 varios cientos de miles, un 64 por ciento latinoamericanos. De esa manera, numerosos «irregulares» con pruebas circunstanciales de residencia adquirían la nacionalidad española (una inscripción en un centro de salud, cuyo acceso tenían abierto los migrantes, incluso los irregulares, era bastante para probar la residencia).

Como yo era el encargado de la política de visados jugué también con una posible facilitación de estos si los terceros países aceptaban readmitir a sus nacionales o a los que habían transitado por ellos. Esa carta la utilicé con Marruecos y Argelia, a coste cero, pues los visados se concedían a una élite adinerada de la población que no migraba. Con algunos países latinoamericanos y con la India tuve que jugar con la legalización de firmas para obtener su cooperación y que aceptaran a sus nacionales. Sin legalización no podían ser contratados ni obtener documentación de residentes legales.

Naturalmente Interior, Trabajo y Exteriores actuábamos de forma coordinada y en equipo, lo cual fue un gran placer con ministros como Alfredo Pérez Rubalcaba, inteligente, directo y agradable, o Consuelo Rumi, la muy competente y enérgica secretaria de Estado de Migraciones. A mi lado estuvieron María Bassols, diplomática con mucha experiencia, muy inteligente y siempre dispuesta, y José Matres, diplomático muy trabajador y con iniciativa, además de mi director general de Consulares Miguel Ángel de Frutos, magnífico diplomático que me cubría las espaldas cuando viajaba al extranjero.

Los resultados fueron espectaculares. Si en 2006, cuando se produjo el pico más alto de la inmigración irregular en España por mar en pateras y cayucos, entraron 39.180 irregulares, pasamos a 13.000 en 2008, 7.000 en 2009, 3.600 en 2010, 5.000 en 2011 y 3.000 en 2012. El fenómeno estaba completamente controlado, pues en un año no salió ni un cayuco de Mauritania ni de Senegal. Teníamos a la Guardia Civil o a nuestra policía en los puestos de mando de los cuerpos fronterizos de esos países y en la costa. Qué diferencia con los 41.861 inmigrantes irregulares que entraron en España por mar en 2020 (la mayoría a través de Canarias, más del 756 por ciento sobre el año anterior, 2019).

El caso del buque Aquarius, dedicado al rescate de personas, motivado por explicables razones humanitarias de un Gobierno recién llegado en España, sin quererlo provocó en Marruecos un efecto perverso: si España aceptaba inmigrantes del Mediterráneo oriental con gran generosidad, ¿por qué no iba Marruecos a enviarle los suyos, que el Gobierno marroquí controlaba a petición española para que no arribaran a nuestro país? También debió influir que Marruecos vio que Turquía recibía 6.000 millones de euros por la emigración siria y ellos apenas recibían un ciento, y eso después de que España batallara por ello.

El tema migratorio ha estado casi siempre muy politizado, y por ello su gestión no ha sido fácil. Curiosamente, los sindicatos apenas intervienen, según lo que nos explicó en un seminario del instituto Elcano José María Fidalgo, ex secretario general de Comisiones Obreras. La élite sindical no veía sus puestos de trabajo amenazados por esa inmigración irregular, pues sus salarios eran relativamente elevados en comparación con la media de la clase trabajadora y por supuesto con la de los inmigrantes.

España tuvo en pocos años una entrada masiva de inmigrantes, en su mayor parte «desordenada», es decir, es el migrante quien decide venir a España porque hay muy poca contratación en su país de origen, y no España la que elige a quién acepta (modelo anglosajón aplicado en Estados Unidos, Canadá y Australia, por puntos o méritos). Los extranjeros llegaron a representar el 12,2 por ciento del total de la población española, un porcentaje más alto que en los demás países grandes de Europa, incluso cuando habían sido potencias coloniales. Posteriormente, desde la crisis de Lehman Brothers, la cifra se ha reducido (por la recesión en la construcción sobre todo) a un 10,1 por ciento. En la actualidad hay 5.023.000 extranjeros en España sobre una población de 47.100.396, es decir, representan el 10,6 por ciento del total (cifras de 2020). Debemos reconocer que la sociedad española, a grandes rasgos, asimiló este cambio sin traumas, entre otras razones porque esa mano de obra era requerida por el sistema productivo y porque los españoles ya no deseaban trabajar más en determinadas actividades, pero también por nuestra idiosincrasia, muy abierta en la materia, a diferencia de otras culturas y países europeos.

En resumen, España ha contribuido a la Unión en el tema migratorio con el concepto del enfoque global, las Conferencias Regionales tipo Rabat para tratar el asunto latu sensu, las iniciativas para crear e impulsar Frontex y los Fondos de la Unión para financiar infraestructuras, acogida de ilegales, ayuda a personas asilables, proyectos como el Seahorse, etc. Todo ello era anterior a mi nombramiento, así que yo solo procuré gestionar y coordinar la acción interior y exterior, siempre a las órdenes de Teresa Fernández de la Vega y de mi ministro Miguel Ángel Moratinos. Eso sí, completamente separado físicamente del ministerio, pues mis oficinas estaban en Ruiz de Alarcón, 5, al lado del Ayuntamiento de Madrid y del Ministerio de Marina, un lugar excelente.

Durante mi etapa de secretario general dirigí además dos «operaciones especiales». La primera, negociar con quince países, la mayoría iberoamericanos, la concesión recíproca de participación en las elecciones municipales, que autorizaba el artículo 13 de nuestra Constitución. Se firmaron más de una docena de acuerdos bilaterales a tal fin. De estas negociaciones se encargó el embajador Gonzalo de Benito, muy competente.

El país más problemático fue Marruecos, ya que había en España, en aquellos momentos, más de setecientos mil marroquíes censados. El PP consideró este asunto como un casus belli impulsado por el PSOE para ganarse electores fieles en las siguientes elecciones municipales. Rafael Hernando, del PP, en un pasillo de las Cortes, me dijo que aceptaban los otros países, pero no Marruecos. Yo fui personalmente a Rabat a negociar ese acuerdo y me tropecé con un muro, ya que su Constitución no permitía a ningún extranjero participar en las elecciones. También, de manera no confesada, el Rey de Marruecos quería que sus nacionales no se integraran demasiado en las culturas de los países de acogida, como España, Francia, Países Bajos o Italia. Prefería que fueran más dependientes de su madre patria. Como nuestro artículo 13 exigía la reciprocidad, no se pudo concluir acuerdo alguno con Marruecos. El PP respiró tranquilo y el país árabe perdió la ocasión de organizar en España un colosal ejército electoral. Ellos mismos sabotearon esa posibilidad.

En segundo lugar, mi secretaría general dirigió la operación de devolver la nacionalidad española a los descendientes de los exilados por la Guerra Civil. El PP había realizado ya una operación de ese estilo, pero incompleta, ya que de facto se excluyeron a los hijos. Contratamos a ciento cincuenta personas de los principales consulados del mundo, tomamos todo tipo de medidas y la operación se desarrolló como la seda. En los primeros dieciocho meses de aplicación de la Ley de Memoria Histórica (de enero de 2009 a junio de 2010) se practicaron 407.713 citas, se presentaron 237.839 expedientes de solicitud, se aprobaron de ellos 124.651 (52,4 por ciento), se rechazaron 9.236 (7,4 por ciento), estando los demás en tramitación de examen. El número de pasaportes ascendió a 73.195. El 90,2 por ciento de los expedientes se invocaron por parte de hijos y solo el 7,7 por ciento por exilio o dictadura. El 95,6 por ciento se presentó en América Latina. Se había saneado una vieja herida de nuestra Guerra Civil y de la posguerra.

Solo hubo un problema, de cariz político: Cuba. Las autoridades de la isla se opusieron tenazmente a nuestra ley, pues creían que queríamos constituir una quinta columna contra el régimen de Castro. Conseguimos convencerles de que sus temores eran infundados tras un viaje que hice a La Habana. Les ofrecí algo que era obvio, y que consistía en una declaración según la cual España no ejercería su derecho a la protección diplomática de los cubanos nacionalizados españoles si estos no abandonaban la isla. Y ello por la sencilla razón de que nuestra legislación sobre doble nacionalidad dejaba como preminente la del lugar de residencia (en este caso, Cuba) y durmiente la otra. Además, necesitábamos de su colaboración para que emitieran los certificados de nacimiento, etc. En La Habana había colas kilométricas ante el Consulado General de España y se veía a población afrocubana alegar que sus padres o abuelos habían sido españoles. Se agarraban a un clavo ardiendo con tal de asegurarse esa futura tabla de salvación.

MI ÚLTIMO PUESTO: ASESOR ESPECIAL DE LA COMISIÓN

Me encontraba en Roma de embajador de España cuando el comisario español para el cambio climático, Miguel Arias Cañete, que se desplazó a la capital italiana a una reunión internacional, me ofreció un puesto de asesor especial en la Comisión para cuando me jubilara. Se trataba de un puesto sin remuneración, salvo dietas de viaje, nombrado formalmente por la Comisión y publicado en su Boletín Oficial de Bruselas. Cada comisario tenía derecho a dos. Me tendría que desplazar cada dos o tres meses a Bruselas a ver al comisario y a trabajar con él uno o dos días sobre las materias que me quisiera consultar.

Conocí a Arias Cañete cuando era eurodiputado y colaboré con él en numerosos expedientes, especialmente de política regional y fondos estructurales. Luego, ya como ministro de Agricultura, seguía viéndole en París cuando venía a hablar con su colega francés. Siempre fue un placer porque era inteligente, muy ejecutivo, eficaz y agradable y tenía un gran sentido del humor. En la primavera de 2017 fui efectivamente nombrado asesor especial de la Comisión por la misma institución, a las órdenes del comisario español Arias Cañete. Mi mandato renovado duró hasta el final de la Comisión del presidente Jean-Claude Juncker, en el otoño de 2019, es decir, poco más de dos años.

El destino siempre nos depara sorpresas, así que mi principal tarea consistió en analizar el proyecto del Marco Financiero Plurianual para el septenio 2021-2027 con el fin de aconsejar a Arias Cañete, quien utilizó esa información para su propia comisaría (cambio climático) y para defender posiciones acordes con «el país que más conocía», como se dice eufemísticamente en Bruselas. Constaté que la Comisión no daba las cifras correctas para detraer y restar los gastos del Reino Unido (que abandonaba la Unión Europea justo al final del anterior Marco Financiero Plurianual, en diciembre del año 2020), con lo que presionaba aún más sobre el total de gastos a la baja (para tratar de situar los créditos de pago todo lo posible en torno al 1 por ciento de la renta nacional bruta, desiderátum de Alemania, Suecia, Austria y Países Bajos, la ya conocida Banda de los Cuatro). Observé también que la Comisión quería financiar numerosas actividades nuevas con ahorros muy importantes en cohesión y en agricultura. En parte esas reducciones fueron corregidas en el seno de la propia Comisión durante la negociación interna del Marco Financiero, por la oposición de numerosos comisarios, entre ellos la del español Arias Cañete. De nuevo España, ya en el Consejo, tendría que defender la agricultura y la cohesión, y evitar algunas propuestas sobre ingresos fiscalmente regresivas y potenciar los gastos con importantes retornos para España, como la Iniciativa de Empleo Juvenil.

Arias Cañete, con la información que le suministré y su experiencia como diputado y ministro de Agricultura, luchó para mejorar ese proyecto y hacerlo más digerible para nuestro país, con éxito. Bienaventuradamente, esta negociación se mezcló más tarde con la de los efectos socioeconómicos de la COVID-19 y la recuperación económica a través del proyecto de Next Generation UE, tremendamente beneficioso para España, con lo que el resultado global fue muy favorable.

Empecé en Bruselas con batallas presupuestarias en 1985-1987 y acabé de asesor de un comisario aconsejándole sobre esas mismas materias, especialmente sobre el proyecto del Marco Financiero Plurianual 2021-2027, el sexto de ellos. Años antes, yo mismo propuse un nuevo artículo para el Tratado de Niza, el 312, que redacté y que se incluyó, donde se incorporaba este mismo concepto. Es como si el círculo se hubiera cerrado donde empecé: siempre el dinero. Como decía mi ministro Francisco Fernández Ordóñez, «En Bruselas lo que cuenta es el dinero», aunque de vez en cuando apareciera algún rayo de humanidad, como la ciudadanía europea, la política de salud pública de la Unión o la espectacular solidaridad para la recuperación económica tras la pandemia del programa Next Generation UE, políticas o proyectos en los que nuestro país tuvo y ha tenido un gran protagonismo.

Epílogo

Nuestra contribución al proceso de integración europea

Se dice en Bruselas que la Europa comunitaria es una casa muy grande construida con ladrillos muy pequeños. Esta imagen es absolutamente cierta, y simboliza el enorme esfuerzo que han realizado generaciones de personas y multitud de países para levantar entre todos quizá el mayor éxito político y económico de los últimos setenta años en todo el mundo. Cada ladrillo ha sido fruto de largas negociaciones y de difíciles compromisos.

Nosotros llegamos muy tarde a ese empeño, pero creo que hemos recuperado el tiempo perdido con creces. España ha sufrido modificaciones radicales, pero también ha conseguido que Europa cambie. En primer lugar, haciéndola más humana, con el programa Erasmus, nuestra ciudadanía europea, nuestras políticas no economicistas y nuestras aportaciones a la Europa de la Justicia. En segundo lugar, profundizando en la solidaridad, antes muy limitada y cicatera. Nuestro Fondo de Cohesión, las dos duplicaciones de la cohesión y nuestra concepción latu sensu de la solidaridad han sido sin duda fundamentales a la hora de cambiar el modelo. Sin esa apertura y esos precedentes no se comprendería cómo en 2021 la Unión pudo aprobar los cuantiosos recursos a fondo perdido y en forma de créditos del programa económico para luchar contra los efectos de la pandemia de la COVID-19. En tercer lugar, España ha aportado su «política exterior» con grandes zonas del mundo, Iberoamérica y parte del Mediterráneo. Nuestra historia, cultura, relación con otros países y presencia son un importante activo que hemos incorporado a la UE.

Además, un país proteccionista y autárquico como nosotros en el momento de nuestra adhesión abrió su economía al exterior con éxito a la velocidad de la luz, y, lo que es más importante, contribuyó a que esa liberalización también se aplicara a la propia UE. Esta enriqueció sus relaciones con terceros, hasta entonces limitada a sus zonas de influencia neocoloniales, y pasó a una estrategia comercial mundial. En ese proceso España ha sido decisiva. Lo prueban la Declaración de Barcelona y sus zonas de libre cambio, los acuerdos de liberalización con países latinoamericanos (México, Chile, Perú, Colombia, etc.) y los intentos de acuerdo para zonas de libre cambio con Estados Unidos y con Rusia, que quizá algún día prosperen. La Lotaringia, en el centro de Europa, cuando entramos no tenía acuerdos con la Unión Soviética, Japón, Corea, Australia, Canadá, Estados Unidos ni con ningún país latinoamericano y tampoco con algunos mediterráneos, y eso que las Comunidades Europeas eran y aún son, con permiso de China, la primera potencia comercial mundial.

En la UE está a la orden del día el doble lenguaje. Como decía mi colega británico Stephen Wall: «Civilization is double talking», es decir, la civilización exige un lenguaje doble, no cabe progreso sin acuerdos con dos caras, con zonas grises, que cuadren los círculos que la vida nos depara. En ese ejercicio no todos los españoles son buenos, porque nos gusta la transparencia, la honestidad y la firmeza, en suma, la acción rectilínea sin engaños ni vericuetos. Pero esa característica tan propia de muchos españoles ha servido para hacer avanzar el proceso de integración. Nuestra determinación, casi primitiva, nuestra firmeza, aunque siempre con pragmatismo y realismo, han sido cruciales a la hora de tomar decisiones en favor de la construcción de Europa, forzando situaciones, deshaciendo nudos gordianos y rompiendo muchos falsos espejos que son meras excusas para mantener el statu quo.

En cuanto a las contribuciones específicas, es obvio que sin España no habría Erasmus, ni Fondo de Cohesión (que ahora sirve al Este y mañana a otros candidatos), ni Marco Financiero Plurianual, ni ciudadanía europea, ni políticas no economicistas como las de educación, cultura, protección de consumidores o de salud pública, ni redes transeuropeas, ni euroorden y mutuo reconocimiento judicial, ni Comité de las Regiones ni cooperaciones reforzadas útiles y europeístas (encuadradas, reguladas, y con juego limpio, en los Tratados). Casi diría que no existiría ni el Schengen que conocemos hoy, ni la Iniciativa de Empleo Juvenil, ni la Carta de Derechos de los Trabajadores, ni el enfoque global migratorio ni las relaciones normalizadas, recíprocas y sin exclusiones con Iberoamérica y el Mediterráneo. La lista es más larga.

Por otro lado, el proceso de integración europea debería al menos reconocer a España las muchas ocasiones en que hemos defendido los principios y las reglas de los padres fundadores, casi contra todos, cubriendo a una Comisión a veces timorata, evitando que se aprobaran propuestas que hubieran desnaturalizado y jibarizado el Tratado (especialmente en las negociaciones de Ámsterdam) y hubieran convertido a la Unión Europea en un mero instrumento de poder de los países más fuertes o en una organización asimétrica. En esa labor no íbamos a obtener ninguna compensación a corto o a largo plazo, ni recibir ningún premio; lo hicimos porque éramos creyentes de la Europa a la que nos habíamos adherido, y uno de los pocos países que aún hoy creen, aunque siempre manteniendo los pies en la tierra.

Está claro que deberemos seguir utilizando nuestra inteligencia, nuestra dedicación y nuestro trabajo para participar activamente en el proceso creador que mueve sin pausa al mundo de la Unión. Todo está siempre sometido a interrogante por unos o por otros, todo se cuestiona, y no siempre para lograr «más Europa», porque muchas veces los vientos en Bruselas van en sentido contrario. Hay que ser imaginativos y jugar todas las partidas, las buenas y las malas, con determinación, de lo contrario otros lo harán por nosotros y nos impondrán sus soluciones. En una palabra, debemos seguir siendo protagonistas activos y principales en el desarrollo del proceso de integración. «Los que renuncian son más numerosos que los que fracasan», como decía Henry Ford.

En la actualidad, el proceso de la Conferencia Plenaria sobre el Futuro de Europa podría ser importante a estos efectos. «Una civilización tiene la misma fragilidad que una vida humana», según Paul Valéry; pues bien, la Unión Europea y el proceso de integración también son a su manera frágiles, pues dependen de Gobiernos que tienen, cómo no, tentaciones «nacionalistas» y en muchas ocasiones deseos de recuperar competencias que les darían armas para ganar más votos y electores afines en sus países. Nada está ganado para la eternidad; se progresa, pero también se puede retroceder, como nuestra renta per cápita respecto a la media comunitaria en estos últimos quince años o nuestra cuota de poder en la Unión en votos en el Consejo. Los propios países fundadores han negado a su Cristo, Europa, uno a uno, más de tres veces.

Sin embargo, esas fuerzas oscuras de los Estados soberanos a la antigua usanza, de los egoísmos nacionales y de la Unión de las patrias de Charles de Gaulle se enfrentan a retos que no pueden controlar o anular. La globalización, el cambio climático, las pandemias, las graves crisis financieras, el cada vez más creciente fenómeno migratorio, la presencia de nuevas potencias, ya dominantes, como China, que revolucionan la producción y la distribución mundiales, las nuevas ambiciones de la Rusia de todos los tiempos o la revolución digital y la robotización hacen que los Gobiernos europeos no tengan más remedio que permanecer unidos para sobrevivir y hacer frente a esos desafíos, ante los cuales no hay ninguna posibilidad de actuación ni de resistencia de forma aislada.

Ya no nos unimos porque haya potenciales «solidaridades de hecho», como pregonaba Jean Monnet, que también, sino que ahora lo hacemos como reacción a fenómenos y problemas que nos desbordan y amenazan con gravedad. Tenemos que jugar muchas veces a la contra, reaccionando, pero al menos jugamos, y lo hacemos mucho mejor todos juntos que cada uno por su lado. Solos y aislados no tendríamos la menor oportunidad. Si al principio de la vida de la Comunidad Europea el mundo era más parroquial y menos global, y muchos de los retos y problemas se resolvían regionalmente, desde hace ya algún tiempo la globalización es omnipresente y todos los desafíos requieren acciones colectivas y mundiales. Se trata de un mundo en el que rigen las teorías de Arnold Toynbee: la Unión Europea no se puede encerrar en su torre de marfil, casi todo debe ser compartido.

Las crisis sucesivas, cada vez más seguidas, nos obligan a «más Europa» lo queramos o no, y el Brexit es la excepción que confirma la regla, un percance en la carrera que no debe hacernos perder de vista lo que está en juego y cuál es nuestra fuerza colectiva, la única solución frente a un futuro muy abierto, lleno de desafíos y de retos y, por qué no decirlo, de incertidumbres.

Por último, no hay que olvidar que en Europa la continuidad de la acción es básica. Todo se consigue siempre con gran esfuerzo y tenacidad, y se necesita mucho tiempo. Por ello, las sucesivas alternancias de Gobierno, lo que es muy saludable en el ámbito nacional, tiene consecuencias funestas en nuestras relaciones con los demás Estados miembros. No debemos replantearnos nuestra política con la Unión en cada ciclo político. El consenso no tiene por qué abarcar todo lo que se discute en Europa, pero sí sus elementos institucionales y estructurales esenciales. Esta crónica es una demostración de cómo una misma persona puede ser utilizada y servir a partidos diferentes a lo largo de muchos años. Trabajé profesional, leal y apasionadamente en Europa durante quince años para los presidentes González y Aznar, para los ministros Fernández Ordóñez, Solana, Westendorp y para Matutes y Piqué, sin solución de continuidad. Ninguno me pidió ni me preguntó nunca si tenía o no carné de afiliación alguno, o cómo pensaba políticamente.

Madrid, 27 de noviembre de 2022

Agradecimientos

A Ana, mi mujer, que me ha acompañado y apoyado sin falla durante cincuenta y dos años.

A Xavier Vidal-Folch, que leyó con paciencia el manuscrito y me hizo observaciones y comentarios que lo mejoraron sin jamás interferir con lo que yo pretendía exponer.

Una visión inédita de los mentideros de poder de la Unión Europea ofrecida por Javier Elorza, una de las voces más autorizadas de nuestro país.

Alejado de las cámaras y los vaivenes partidistas, Javier Elorza, una de las voces más autorizadas de nuestro país, nos guía en este libro por el lado más desconocido de la política europea. Diplomático y funcionario de carrera, esta crónica personal de su recorrido desde 1986 hasta 2004 como miembro de la representación permanente de España en Europa, en la que ocupó los principales cargos, muestra la Unión Europea desde dentro, con las luchas de poder, los débiles equilibrios de fuerzas, los pactos variables, los acuerdos secretos y los intereses nacionales como verdaderos protagonistas, a veces de manera descarnada y brutal.

El autor, en esta visión inédita y privilegiada, nos abre las puertas de los despachos y los mentideros de las instituciones comunitarias, y desgrana el papel que ha desempeñado España en Europa desde su adhesión en 1986, así como el impulso económico y social que esta ha supuesto para nuestro país. De la mano de Felipe González o José María Aznar, relata de un modo ameno y directo los entresijos de las arduas y extenuantes negociaciones que en Maastricht, Ámsterdam, Niza o Lisboa resultaron siempre en más protagonismo e integración de España en la Unión. Nunca nadie había contado esta historia, que además se completa con multitud de anécdotas sobre figuras como Giscard d’Estaing, Jacques Chirac, Gerhard Schröder, John Major, Jordi Pujol, Francisco Fernández Ordoñez, Abel Matutes, etc., esto es, de quienes han moldeado la idea de Europa —y de nuestro país— en los últimos cuarenta años.

Javier Elorza (Madrid, 1945) es licenciado en Derecho con premio extraordinario. Entró en la carrera diplomática en septiembre de 1971. Fue nombrado jefe de la Oficina Económica y Comercial de la Embajada de España en Rabat en plena marcha verde. Ejerció cuatro veces como subdirector general, primero en los ministerios de Transportes y de Agricultura ocupándose de negociaciones pesqueras, y luego en el Ministerio de Asuntos exteriores encargado de las relaciones económicas bilaterales de España con los países europeos y con el resto del mundo. Fue ministro consejero de la misión de España ante las Comunidades Europeas en Bruselas en abril de 1985, y a los pocos meses embajador representante permanente adjunto. En 1991 fue nombrado secretario general de las Comunidades en Madrid. En julio de 1994 debutó como embajador de España ante la Unión Europea. Negoció el Tratado de Maastricht y el de Ámsterdam, así como la adhesión de España a los acuerdos de Schengen en 1991 y ha formado parte de las delegaciones españolas en todos los Consejos Europeos entre 1987 y 2000. Desde entonces, ha sido embajador de España ante Francia, Rusia, India, la República italiana y la FAO. Tras jubilarse, entre 2017 y 2019, fue designado asesor de la Comisión Europea.

Primera edición: mayo de 2023

© 2023, Francisco Javier Elorza Cavengt

© 2023, Penguin Random House Grupo Editorial, S.A.U.

Travessera de Gràcia, 47-49. 08021 Barcelona

Diseño de portada: Penguin Random House Grupo Editorial

Ilustración de portada: © Shutterstock

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ISBN: 978-84-19399-80-9

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