Landelino Lavilla –ministro de Justicia (julio de 1976 a marzo de 1979) y presidente del Congreso de los Diputados (marzo de 1979 a noviembre de 1982)– selecciona el período transcurrido entre julio de 1976 y junio de 1977 como referencia nuclear de su exposición en este libro. A dicho periodo corresponde el primer Gobierno de Adolfo Suárez, que fue de importancia capital en la configuración de la Transición y que ha sido escasamente atendido en la bibliografía existente, no obstante estar previstos en él, ya fuera en germen o en gestión, los aspectos clave de todo el proceso.

Desde el punto de vista jurídico-formal, la Transición comenzó con la proclamación de Juan Carlos I el 22 de noviembre de 1975 y finalizó con la sanción por el Rey de la Constitución Española el 27 de diciembre de 1978. Entre uno y otro momento, fueron hitos de especial significación el nombramiento de Adolfo Suárez como presidente del Gobierno (3 de julio de 1976), la aprobación de la Ley para la Reforma Política (sesión de Cortes del 18 de noviembre y referéndum del 15 de diciembre de 1976), las primeras elecciones generales (15 de junio de 1977) y el marco consensual –del que fueron referente arquetípico los Pactos de La Moncloa– en el que se desarrolló el proceso constituyente cuyo momento cenital fue la aprobación de la Constitución por el pueblo español en el referéndum de 6 de diciembre de 1978. Una pluralidad de decisiones políticas y de instrumentos jurídicos fueron conduciendo el proceso de transición. Landelino Lavilla reflexiona sobre todo ello en estas páginas como sólo puede hacerlo quien tiene conocimiento directo de unos años cruciales para la democracia española.

Landelino Lavilla Alsina

Una historia para compartir

Al cambio por la reforma (1976-1977)

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Titivillus 19.09.18

Título original: Una historia para compartir

Landelino Lavilla Alsina, 2017

Editor digital: Titivillus

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Entre puntos suspensivos

(a modo de introducción)

Los puntos suspensivos denotan la omisión de algún texto que no hace al caso insertar íntegro; son una apódosis de la oración, la representación ortográfica de una pausa en el lenguaje hablado, la suspensión de una frase suponiendo que el oyente o el lector conoce el resto, la indicación de temor o perplejidad, la sugerencia de que es inesperado o extraño lo que va a expresarse después.

Con menor rigor académico, sin duda, pero con frecuente utilización y expresividad literaria, los puntos suspensivos suplen la prótasis de una oración, haciendo sólo explícito su segundo período, al presuponer el relator que quien lee –o escucha– se halla en posesión de las claves precisas para entender lo que excusado queda o para interpretar adecuadamente el sentido mismo de la excusa.

Escribir entre puntos suspensivos es tanto como acotar, en el pensamiento o en el tiempo, la formulación o explicación de algo y dar por sabidos sus antecedentes y por conocidos o incógnitos sus consecuentes. Una narración entre puntos suspensivos, sobre hechos acontecidos, es rendir culto a la evidencia de que la historia, por encima de las convencionales periodificaciones a que son proclives sus investigadores y protagonistas, concatena sucesos y ciclos, de forma que cada uno es tributario de los anteriores y prefiguración de los siguientes.

Una meditación sobre lo que ha ocurrido en España desde 1975, hecha «entre puntos suspensivos», revela que su inteligibilidad pende del conocimiento que se tenga del proceso histórico y político de España hasta 1975, aunque se eluda metódicamente cualquier discurso sobre él. Revela también que su valoración definitiva se halla condicionada por lo que está pasando y puede pasar, valoración que no está hoy a nuestro alcance salvo en términos de pura prospección, de intuición más o menos sagaz o de deseos confesados o presumibles. De una y otra cosa son gráfica representación los puntos suspensivos.

No aprovecho este texto para anticipar o extractar unas memorias, en sentido propio, ni, mucho menos, como vehículo de autojustificación. No ha estado en mis hábitos tomar nota periódica, por sintética que fuera, de los hechos que he vivido y de las situaciones en que me he encontrado, ni, en la necesidad que siento de explicar el reciente proceso político español, desde mi vivencia personal, percibo apremio alguna para justificarme.

La falta de un diario o de unos apuntes tomados y ordenados sistemáticamente me priva, desde luego, de una estimable guía cronológica y, quizá, de una expresión más espontánea de los sentimientos y reflexiones con los que abordé «entonces» los problemas o que los propios problemas generaron en mí; me permite, por el contrario, adoptar con más facilidad una perspectiva de conjunto, eludir las tentaciones de lo anecdótico y sortear el riesgo de la crónica menor.

La necesidad de explicar y no de justificar es para mí una consecuencia lógica de afirmaciones y negaciones que hago sin rebozo: lo que he sido y he hecho en política es de conocimiento público; nunca he solicitado un cargo y me he limitado a aceptar o rechazar los que se me han ofrecido; no me ha preocupado aparentar una posición de información o influencia, distinta de la que naturalmente resultaba del desempeño de mis responsabilidades; no he tenido confidentes ni estoy en posesión de especiales informes o conocimientos reservados; no me han gustado los cabildeos y maniobras, aunque haya expresado mis discrepancias en y cuando debía y haya asumido, de un modo público y sin tapujos, determinados protagonismos en momentos, a mi entender, singularmente críticos; nunca me he sentido en la política como escalador que, tras alcanzar una posición, tiene el natural objetivo de ascender un nuevo tramo; si es legítima la ambición y, para muchos, condición indispensable del político, yo no soy ambicioso y, quizá por ello, tampoco sea político, según la terminología y el concepto usuales o según calificaciones de profesionalidad.

Tampoco me propongo impartir una lección de historia. El respeto a la función del historiador me impide tan siquiera una incursión en ciudadela que considero para mí vedada. Pero la historia tiene un protagonista que es el hombre en su individualidad, en su pertenencia a una comunidad o en su cabal inserción en el superior concepto de Humanidad, a veces olvidado o, paradójicamente, negado, no obstante su ampulosa y retórica afirmación. Y ese hombre no es una abstracción, sino una identificación de millones de realidades concretas y personales que hacen la historia con uno u otro grado de conciencia, de intensidad y de relevancia.

Será el mío un testimonio en respuesta a la pregunta hipotética, latente, perceptible en el alma misma del pueblo sobre lo que los españoles hemos hecho desde 1975. Y selecciono el período transcurrido entre julio de 1976 y junio de 1977 como referencia temporal acotada y nuclear de mi exposición. Ahí sitúo el germen y la clave de la llamada transición política. Ese año «fue cosa vuestra», me han argüido en ocasiones los destinatarios de mi lamento y extrañeza por la total omisión de ese año en las explicaciones de quienes ni quieren ni pueden hablar más que desde las elecciones de junio de 1977. No era sólo nuestra sino de todos, respondo, aunque ciertamente fuimos «nosotros» los que asumimos la gestión y la responsabilidad de conducir el proceso hasta las elecciones. Lo hicimos y no precisamente con el acompañamiento complacido de todos, aunque –y me resulta grato reconocerlo– incorporamos a la generalidad de los españoles y llegamos a cooperaciones útiles en pro de objetivos comunes.

Al fijar la atención en los años 1976 y 1977 se acude a los puntos suspensivos como referencia de cobertura por cuanto se considera oportuno evocar y/o relatar ex ante y ex post aquellos años, pero que permite ponderar todo lo que en ellos se diseñó, se preparó, se gestionó y que habría de ser expuesto en una explicación cabal y sistemática de la Transición entendida en sus términos de la que aquí, no obstante, se prescinde.

Los años 1976 y 1977 corresponden al primer Gobierno de Suárez que, como se verá, fue de importancia capital en la configuración de la Transición y que han sido escasamente atendidos en la bibliografía usual, no obstante estar en ellos previstos en germen o en gestión los aspectos clave de toda la Transición.

Tengo criterio sobre aciertos y errores en mi actuación pública; acepto, aunque pueda discrepar, cualquier juicio adverso formulado con recta intención. Que, al ponderar esos años singulares en la historia de España –y los que siguieron–, se puedan tener presentes, según su testimonio, la realidad de los hechos y las motivaciones de sus actos, es legítima pretensión de quien, sobre una valoración personal o compartida de aquéllos, adoptó actitudes y decisiones importantes o participó en su adopción.

No hago protestas gratuitas de imparcialidad y objetividad; mi visión es necesariamente parcial y mi valoración subjetiva. Puedo asegurar, sin embargo, la veracidad de lo que expongo y la certeza de lo que relato. Y es así, aunque aplique criterios selectivos que derivan de juicios de valor o de discreción y oportunidad; ni me importan los hechos que me parecen irrelevantes ni quiero ser altavoz de pequeñas rencillas y miserias ni pretendo convertir mi testimonio en un desahogo personal ni, mucho menos, en un vacuo realce de lo que hice, pensé o advertí.

Basta saber que soy yo quien escribe y que sé lo que escribo por conocimiento directo. El lector hará, sin duda, una recta administración de la confianza que les merezca mi testimonio, coincidente o no con el de otros. La Historia, en su día, vistos los documentos y las declaraciones prestadas o por prestar, sabrá componer el cuadro de la época y formular su valoración.

Doy por conocidas las condiciones y circunstancias en los que me incorporé al primer Gobierno de Adolfo Suárez en 1976. Ignoro naturalmente el desenlace de los complejos episodios en los que, en estas primeras décadas del siglo XXI, los españoles nos debatimos en la búsqueda de solución o de salida a una embrollada situación en la que sólo parecen orientados quienes esperan ventajistas oportunidades obtenidas, precisamente, por la enmarañada conflictividad.

Tengo un bagaje de experiencias adquiridas en un generoso esfuerzo para tender carriles de comprensión y tolerancia por los que, durante un cuarto de siglo, cuando menos, hemos podido, querido y sabido convivir con asombro de quienes nos negaban capacidad para lograrlo y hasta para intentarlo.

A estas alturas, me hallo expectante por la reaparición de rencores e irresponsabilidades en quienes, con desparpajo y sin fundamento reflexivo o con extemporáneos sentimientos vindicativos, parecen decididos a recorrer otra vez sendas de cuyo final guardamos una amarga memoria. Pues con esas experiencias y «entre puntos suspensivos», porque doy por sabido lo antecedente y por ignorado –aunque pudiera intuirlo– lo consecuente, reflexiono ante ustedes, entre temores y esperanzas que mantienen en suspenso mis propios juicios.

1

Reflexiones iniciales

LA SENDA CONSTITUCIONAL

Cursé mis estudios universitarios en la Facultad de Derecho de la que entonces era la Universidad Central. Soy de la promoción que finalizó su licenciatura en 1956, es decir, la última promoción que se licenció en el caserón de San Bernardo, en el viejo Noviciado, en la calle Ancha, en el corazón de Madrid.

Y, precisamente en febrero de 1956, en aquella Facultad se produjo el primer gran estallido universitario que conmocionó la realidad política del momento. Los alumnos quedamos directamente concernidos: la Facultad fue tomada y ocupada por elementos ajenos a ella, hubo tiroteos, cesó el ministro de Educación, cesó el rector, accedió al Gobierno nuestro catedrático de Derecho Mercantil, se cerró indefinidamente la Universidad y a quienes vivíamos en residencia universitaria –provincianos en la capital– se nos aconsejó que fuéramos a nuestras casas en evitación de riesgos sobre cuyo alcance se multiplicaban las cábalas y los temores.

Pasados los años, no he podido eludir la conciencia de la sacudida personal que aquellos hechos produjeron en mí, un joven perteneciente a la generación que a los veinte años de comenzar la guerra tenía por delante otros veinte para pugnar por un mejor y más confortable futuro.

Quizá como un signo más de extraña seguridad y de molesta arrogancia, no quise participar en los que me parecían entonces estériles intentos de precipitar las cosas. Con la serenidad de una vida por delante (la serenidad de la juventud, tan distinta de la de la senectud) sostuve –y fui consecuente con ello– que el tiempo haría su labor y, en complicidad con la biología, la dirección del país, para aunar voluntades de paz y concordia, estaría un día en nuestras manos. En las manos de nuestra generación.

Hablo de la generación a la que pertenezco y que distingo por referencia a las fechas citadas: 1956-1976. Pero a esa generación pertenecen también los componentes de las promociones anteriores y siguientes a la de mi curso académico. En 1976 iniciamos el proceso conducente a la organización de un sistema democrático de convivencia política.

El cambio de régimen político hubo de ser acometido en momento y circunstancias no elegidos y en los que era manifiesta la acumulación de problemas. La crisis económica general, los desequilibrios de un desarrollismo a ultranza, que en tantos aspectos había marcado favorablemente la evolución de los años sesenta, y las consiguientes tensiones sociales hicieron lamentar que la transformación política no tuviera lugar en unas condiciones más favorables y activaron el recuerdo de otras oportunidades, precisamente fallidas por la presión de factores económicos y sociales que lastraron los más sinceros propósitos de modernización política.

Pudo parecer que un mal hado pululaba en nuestro destino y se complacía poniendo a prueba, siempre en condiciones límite, la capacidad del pueblo español para organizar con sosiego y buen sentido su convivencia política.

No considero aventurado reconocer que, en el período constituyente, aquellas adversas circunstancias ni frenaron el dinámico vigor político ni marchitaron la ilusión del prometedor fenómeno que los españoles estábamos viviendo. Antes bien, la conciencia de los problemas generó sensatez, respaldó la prioridad de la operación política e impuso un agudo sentido de responsabilidad a los partidos políticos y a las fuerzas sociales. El resultado fue una fijación de prioridades y un ordenado apoyo –y acompañamiento– general a la tarea constituyente.

Con respecto a otras experiencias históricas, y no obstante la subsistencia de actitudes estridentes y de graves hechos, se había logrado la superación del sentido disolvente y la voluntad de confrontación en que determinadas tensiones se habían otrora manifestado y nos eran familiares. A esa superación coadyuvaron decisivamente la memoria de aquellas experiencias y los profundos cambios en la situación económico-social española.

La Constitución de 1978 supuso la formal manifestación de la voluntad de convivir, a partir de la proclamación de la dignidad de la persona con reconocimiento y garantía de sus derechos y libertades; supuso también la configuración de un Estado social y democrático de Derecho, bajo la forma política de la Monarquía parlamentaria y la disponibilidad de una referencia cierta, ampliamente concordada, para la disciplinada y estable convivencia política.

Puede resultar difícil, sin duda –ya lo estamos viendo y sufriendo–, que aprecien en su auténtico valor la existencia misma de la Constitución quienes no vivieron, con plena conciencia de riesgo y con cabal sentido de responsabilidad, el complejo y delicado proceso de encauzar –en clima de normalidad, pese a los graves intentos de perturbarla– la transición política.

Urge anticipar que una sincera profesión constitucionalista no comporta la sacralización de la Constitución como texto, pero demanda su racional acatamiento como norma jurídica y aconseja su recuerdo como hecho de singular relevancia en la historia política española.

No se trata de ahondar ahora en reflexiones sobre los rasgos del orden constituido; se trata de evidenciar el soporte de juicios, hechos y por hacer, sobre la conveniencia de mantener y renovar el aliento de concordia que brilló en el acto constituyente de 1978. El espíritu germinal de la Constitución ha de ser cuidado y fortalecido; el pueblo ha de percibir con naturalidad que, bajo el imperio de la Constitución, sus derechos y libertades tienen segura tutela y la tendencia expansiva del poder firme contención.

Éste es el sentido en el que resulta razonable mitificar la Constitución; un sentido que debe enlazar con la conciencia histórica del pueblo español y, a través de un sereno y consciente esfuerzo de modernización, realzar los valores constitucionales y enraizarlos en los hábitos de los españoles.

En la inmediata proximidad de una dura experiencia y con la emoción apenas contenida, hace ya unos años, rechacé, a fuer de español, que pudiera darse un viva a España como signo de hostilidad respecto de quienes creemos en la democracia, trabajamos por ella y acatamos la Constitución. Y afirmé que sólo podía darse como expresión de concordia y de unión, de esperanza y de ilusión por nuestra España. Y cuando digo nuestra –añadí–, me erijo en portavoz de un nosotros que somos, sin exclusión, todos los españoles.

Lo dije entonces, siendo destinatarios de mis palabras quienes hacían estentóreo alarde de «su» patriotismo. Y lo repito hoy pensando en quienes parecen repudiar a España, en una actitud por lo demás muy española; pensando en quienes, aunque crean que les pesa o no quieran saberlo, están incluidos en ese nosotros que somos todos los españoles, el pueblo español del que, como un todo vivo y vigoroso, emana la legitimidad de nuestro orden de convivencia y el poder de quienes lo dirigen y tutelan.

Yo no abdico de mi convicción favorable al pronombre, cuando éste es un nosotros que, en ocasiones con voces de lamento y en ocasiones con añoranza de paz y entendimiento, ha sido y es sujeto de nuestra historia compartida. Lo seguirá siendo, sin duda. Tenemos derecho a esperar de nuestros dirigentes que lo logrado no se dilapide y que la voluntad de concordia se preserve.

2

El hecho y el contexto sucesorios

Y DESPUÉS DE FRANCO ¿QUÉ?

Aquella repetida pregunta, y después de Franco ¿qué?, se iba haciendo más acuciante con el transcurso de los años. Algunos dieron y muchos celebraron sutiles e ingeniosas respuestas que, ni en su agudeza de fondo ni en su feliz expresión, significaban nada para tantos españoles cuya inquietud generalizada e implícita en la pregunta no se completaba con qué hacer para que el sistema subsista –posición de unos–, sino con qué hacer para lograr la transformación plena del sistema con el menor coste social –posición de otros y, desde luego, la mía.

Había, entre los primeros, quienes, por coherencia con sus convicciones o por la fuerza viva de sus experiencias o por ciertos y respetables sentimientos, cegada a veces su capacidad crítica y hasta de reflexión, pensaban que nada tenía que pasar porque el propio sistema incluía sus previsiones de futuro: todo está atado y bien atado. Otros había que, conocedores de la realidad y de la historia, agudizado su sentido analítico, buscaban vías y fórmulas de reforma en el sistema, sobre las que asentar sus esperanzas de que sobreviviera.

Entre los segundos, con la creencia común de que sólo el cambio de sistema daba respuesta viable y acomodada a la realidad, había quienes propugnaban la rápida implantación de una democracia de corte occidental, respetando la legalidad establecida aún en el propio proceso de sustitución de esa legalidad. Había, por el contrario, quienes defendían que sólo por la ruptura, con quiebra radical del orden jurídico-político vigente, podría llegarse a una situación plenamente democrática.

El cambio político se hizo a través de la reforma, tras confrontarse las diversas posiciones ante el pueblo español en el referéndum de 15 de diciembre de 1976. Explicaré posteriormente los términos en que se planteó la dualidad reforma-ruptura y se sustanció la Transición por la vía reformista.

Y después de Franco ¿qué? Para los más radicales enemigos del franquismo y para sus más fervorosos y ortodoxos defensores hubiera sido, sin duda, sorprendente que el propio Franco hubiera respondido: una democracia de tipo occidental, una Monarquía parlamentaria. Sin embargo, no debiera haber sorprendido una respuesta de este tenor en quien, consciente de las limitaciones intrínsecas del sistema concebido, creado y articulado en torno a su poder y su persona, tendría una lógica preocupación por el juicio que mereciera ante la Historia y por la certeza de que no cabía prolongar más allá de su propia vida un régimen insólito en nuestro ámbito político y cultural. Franco no podía, no quería o no consideraba oportuno abrir las puertas al futuro, pero sabía que se abrirían aun haciendo saltar la muralla construida.

La petrificación del Régimen

En 1975, la sociedad española era cualitativamente distinta de la de cuarenta años antes. No es del caso analizar sus causas ni discernir lo que durante esas cuatro décadas hubo de positivo y negativo para facilitar la salida democrática: su virtualidad para enfriar apasionamientos, su eficacia, en progresiva languidez, para sostener una dialéctica fundada en la victoria de 1939, su capacidad para abordar, sobre todo en los años sesenta, un espectacular proceso de crecimiento económico, sus limitaciones para enfrentarse con la crisis iniciada en 1973, su rigidez para iniciar un paralelo desarrollo político en período de bonanza económica, como se prometió al someter al pueblo español para su aprobación la Ley Orgánica del Estado.

Lo cierto es que las cosas estaban como estaban al producirse el fallecimiento de Franco y que hubo que acometer entonces la transformación política de España: cuando las circunstancias la impusieron, no cuando hubiera sido objetivamente más razonable o reflexivamente más deseable.

Tras el cierre subsiguiente a la aprobación de aquella Ley, pareció definitivamente frustrada cualquier posibilidad de que el propio Régimen iniciara y orientara su apertura política, según el lenguaje convencional de la época; una apertura de la que muchos esperaban la creación de condiciones objetivas para facilitar el ulterior establecimiento de la democracia.

En la primavera de 1973 había hecho su aparición el Grupo Tácito, a través de artículos periodísticos publicados en el diario YA de Madrid, primero, y en un amplio conjunto de periódicos de toda España, después. Tácito identificaba a un conjunto de personas que, compartiendo la preocupación por el inmediato futuro, desarrollamos de modo coherente un trabajo sostenido –aunque fuera de desigual valor– con el propósito de generar una opinión pública favorable a la operación reformista que después se llevaría a cabo.

Algunos de los componentes de aquel grupo, pese a estar curtidos ya en el escepticismo, nos prestamos a apoyar un último intento de despejar el horizonte, tras el asesinato del almirante Luis Carrero Blanco y la constitución del primer Gobierno de Carlos Arias Navarro. Nos incorporamos a tareas políticas de segundo nivel, fiados en la seguridad que nos daban personas que, sin duda, coincidían con nuestra visión del presente y el futuro e intuían el riesgo de que, al hilo del asesinato del 20 de diciembre de 1973, se produjera un endurecimiento de la situación por exaltación y reagrupamiento. Éramos sensibles a un riesgo de tal naturaleza porque podía entorpecer y hasta neutralizar las expectativas, por las que trabajábamos, de que, al término del Régimen y proclamado rey don Juan Carlos, se superaran las posiciones continuistas, se conjuraran los intentos de ruptura revolucionaria y se implantara un sistema democrático por métodos de reforma y sin quiebra formal de la legalidad vigente.

Pronto aquella última ilusión se reveló como una ingenua fantasía y la oportunidad de que el Gobierno hiciera lo que creíamos que debía hacer devino en una nueva frustración. No hubo más que dos momentos de aliento: el discurso del presidente Arias el 12 de febrero de 1974 y las declaraciones del propio presidente a la Agencia EFE en septiembre siguiente, tras haber recuperado el general Franco las funciones propias de la Jefatura del Estado que temporalmente había asumido, por razones médicas, el príncipe sucesor.

El espíritu del 12 de febrero se desvaneció sin resistencia ante el llamado «gironazo»; a las declaraciones de septiembre siguieron el 29 de octubre –fecha no extraña en las efemérides del Régimen– el cese de Pío Cabanillas y la dimisión de Antonio Barrera de Irimo, en el marco de un altanero cierre hecho visible en la reunión que el Consejo Nacional del Movimiento celebró aquel mismo día.

Yo era, a la sazón, subsecretario de Industria. El ministro, Alfredo Santos Blanco, solicitó mi opinión sobre la actitud que él debería adoptar. Era un hombre del equipo económico formado por el vicepresidente Barrera y personalmente vinculado a él; fui por ello tajante al indicarle que a mi parecer debía hacer lo mismo que el vicepresidente. Había cierto temor de que se produjeran dimisiones en cadena y Alfredo Santos no quería contribuir al deterioro de la situación, por su propio sentido de responsabilidad y porque así se lo pidió el mismo Barrera. Cuando, sabiendo cuáles eran mis posiciones, me pidió que continuara en el puesto, al menos temporalmente, fui muy claro: «Si sigues, me mantendré –le dije–, pero ten por seguro que o dimites ahora o serás cesado en un plazo de pocos meses». No dimitió y el cese se produjo efectiva y prontamente. Tuve un profundo e íntimo sentimiento de liberación percibido con notoriedad por colaboradores y compañeros. Reunido el equipo directivo del Ministerio en el despacho de Alfredo Santos, éste dijo entre lacónico y festivo: «La verdad es que este evento ya me lo había augurado el subsecretario».

En el acto de toma de posesión de mi sucesor pronuncié unas breves palabras. Tras las obligadas manifestaciones convencionales y las referencias al propio ministro y a la labor desarrollada, aludí a mi experiencia personal en aquellos meses y afirmé que ninguna de mis convicciones más íntimas había salido deteriorada de la prueba, que traté de contribuir a la tarea de situar a España en un proceso acelerado de democratización y que solamente por la culminación de ese proceso podíamos alcanzar bases sólidas y estables de convivencia. Añadí más adelante: «Para conocimiento de quienes, en una u otra forma, han enjuiciado mi permanencia en el cargo a lo largo de estos meses o de quienes han enjuiciado o pueden enjuiciar mi decisión de separarme en estos momentos del ejercicio de funciones públicas, que, como saben bien quienes bien me conocen, ni soy persona capaz de precipitar decisiones de abandono cuando la tarea está asumida ni soy persona capaz de prolongar mi permanencia en un cargo, sea o no sea público, más allá de lo que pide, exige o permite la plena consecuencia entre mis principios y mis actitudes». «Yo creo –concluí– que la tarea es larga y lo es especialmente, para todos aquellos que, sin dogmatismos y con generosidad, sentimos la llamada de servicio a España.»

Me expresé, pues, con el comedimiento, la claridad y la firmeza con los que antes y después del 20 de noviembre de 1975 formulé opiniones e hice todo tipo de análisis y valoraciones a la vez que alimentaba esperanzas y cosechaba desilusiones.

Nadie podrá hallar ni ha podido oír, en mis declaraciones, discursos o conferencias, juicio alguno airado o estridente sobre el período histórico-político que a luces vista estaba finalizando y en el que crecí en mi propia formación y experiencia. He reconocido lo que me pareció útil para asentar una convivencia integradora; he criticado lo que consideré que eran insuficiencias o factores negativos, he denunciado el agostamiento del Régimen y sus limitaciones intrínsecas para prevenir riesgos de futuro y he aplicado mi imaginación y mis esfuerzos al servicio, primero, de una apertura que facilitara el ulterior desenlace democrático y al servicio, después, de una operación seria, sincera y auténtica que condujo a la efectiva democracia española.

Si yo fuera presidente

Había oído hablar de Adolfo Suárez. No mucho en verdad, sin duda por la diversidad de ambientes en que nos desenvolvíamos. Y en aquella especie de retratos simplificados y etiquetas simplificadoras, con los que entonces se operaba, yo tenía de él una idea esquematizada por los siguientes rasgos: gobernador civil, director general de Televisión Española, hombre próximo a Fernando Herrero Tejedor y, a su través, al Opus Dei, inteligente, sagaz y de trato simpático y agradable. Podría añadir la impresión de que el almirante Carrero Blanco le había distinguido con su afecto y confianza.

«Si yo fuera presidente estarías en el Gobierno y no haciendo dictámenes en el Consejo de Estado.» Así me habló Adolfo Suárez cuando nos conocimos, en la primavera de 1975.

Franco había realizado su último cambio de Gobierno. Fernando Herrero Tejedor era el nuevo ministro secretario general del Movimiento y su vicesecretario fue Adolfo Suárez, a quien en razón de ese cargo correspondía el de consejero nato de Estado. En el antiguo Palacio de los Consejos los actos de toma de posesión se desarrollan con sujeción a un ritual propio de seculares y sólidas instituciones, que se adaptan sabiamente a los cambios sin mengua de sus tradiciones. El nuevo consejero aguarda fuera del Salón de Sesiones hasta el momento en que es requerida su presencia ante el Pleno. Acompañé a Adolfo Suárez durante aquella espera. Estaba solo, cuando ya los demás habían entrado al salón. No nos conocíamos personalmente aunque, como he dicho, yo tenía noticia acerca de él y sentía curiosidad por saber cómo era e interés por formar mi propio juicio.

Adolfo Suárez (AS). Yo sabía bien quién eras tú y tenía mi opinión, aun antes de conocerte. Te habías manifestado públicamente, de modo personal y a través de Tácito, a favor de una decidida operación de reforma. Para mí era evidente su necesidad y su objetivo democratizador. Lo habías dicho unas semanas antes, al cesar como subsecretario de Industria. Percibí en ti una explicable mezcla de liberación y de escepticismo; liberación por haber abandonado toda responsabilidad política, escepticismo sobre la posibilidad de transformar el Régimen a partir de él mismo.

Landelino Lavilla (LL). Ésos eran mis sentimientos entonces. El Régimen estaba petrificado y ya no cabía en mi opinión otra perspectiva de trabajo razonable que la de preparar la conciencia social para el cambio que habría de producirse tras la proclamación del rey don Juan Carlos.

(AS). Yo estaba en esa convicción desde hacía tiempo. Sin embargo, mi vocación política y mi temperamento luchador, que nunca he negado, me llevaron a estar donde creía que aún se podía lograr algo provechoso para aquel fin. Fernando Herrero tenía ideas muy definidas y claras respecto de cómo había que preparar un futuro inmediato ya divisado, más que intuido. Mi disposición a colaborar fue incondicional. Te lo dije y me expresaste tus razonables dudas.

(LL). Aunque comprendí perfectamente el planteamiento que hacías, me resultaba inevitable confrontarlo con una experiencia muy reciente, jalonada por una serie de episodios que culminaron con el cese de Pío Cabanillas y la dimisión de Antonio Barrera.

(AS). Pero existían larvadas y profundas tensiones políticas y sociales para cuyo encauzamiento y superación había que trabajar aunque fuera contra todo y contra todos.

(LL). Mis dudas no afectan ni a tu voluntad ni a tu planteamiento. Por el contrario, percibo que sintonizamos fácilmente respecto de lo que es un futuro deseable.

(AS). Yo tengo la oportunidad de contribuir a prepararlo y me dispongo a ello sin reservas. La trágica muerte de Fernando Herrero truncó mis propósitos y, sin afectar un ápice mis ideas y orientaciones, me llevó a una posición similar a la tuya: actuar al margen de toda responsabilidad política residenciada en el desempeño de un cargo público. Por eso impulsé un embrión de partido, aquella Unión del Pueblo Español que presidí. Los hechos se precipitaron y lo que en mi concepción había de cuajar en una fuerza política capaz de actuar en la futura democracia nació y murió, según la valoración externa, como un intento de organizar una asociación defensora de las características y esencias de aquel Régimen que, por la lógica natural de las cosas, estaba condenado a terminar con la desaparición de quien lo encarnaba. Para mí, era obvio.

Adolfo Suárez prosiguió su personal exposición en nuestra segunda conversación. Nos encontramos un día en la calle Génova, tras el indicado acto en el Consejo de Estado. Eran cerca de las tres de la tarde y hacía calor. Íbamos a pie en direcciones opuestas y nos vimos de lejos. Yo iba solo. A Adolfo Suárez le acompañaba un grupo de personas, de las que únicamente alguna me era conocida. De aquel encuentro hablamos con posterioridad. Adolfo me dijo:

–Lo recuerdo. Me separé de mis acompañantes, que eran directivos de Unión del Pueblo Español, y me acerqué a ti. Te comenté que veníamos de ver al presidente Arias, al que habíamos planteado la necesidad de abordar ya con decisión y pragmatismo, la organización del pluralismo político. Yo seguía con la ilusionada y sacrificada tenacidad que tú conoces como uno de mis rasgos más acusados. Te vi sereno y tranquilo, pero no habías cambiado en absoluto tu posición y tus convicciones, tal como me las habías expresado en el Consejo de Estado.

La situación política y sus perspectivas

Al verificar la exposición a posteriori, de lo que ha sido una experiencia personal, se corre siempre el riesgo de un exceso de racionalización, capaz, incluso inconscientemente, de distorsionar la realidad y hasta la posición y personalidad del narrador. Voy a tratar de prevenir ese riesgo por referencias expresas a lo que dije y al momento en que lo dije. Pienso que, si bien hay actitudes y opiniones susceptibles de ser valoradas en sí mismas y con independencia del momento en que se fijaran o manifestaran, hay otras, en cambio, que sólo revelan su verdadera significación localizándolas en el tiempo en que fueron adoptadas o formuladas.

En enero de 1976 pronuncié dos conferencias, la primera de alto contenido político y la segunda de clara orientación económica. Las reflexiones que ahora siguen están tomadas de la primera de aquellas conferencias, dictada en el Club Siglo XXI el día 13 de enero, y son el resultado de un trabajo, más de selección que de síntesis, respecto de las que entonces expuse públicamente.

La conferencia, por factores de azar, puesto que la había comprometido con mucha anticipación, tuvo lugar cuando el primer Gobierno de la Monarquía estaba dando sus pasos iniciales. Hay en ella tanto una valoración de la situación que España debía afrontar tras la muerte de Franco, cuanto un conjunto de proposiciones y sugerencias respecto del modo de proceder. Razones de expresividad y rigor me aconsejan mantener los párrafos que siguen en sus propios términos originarios, subrayando así su alcance y sentido en las precisas circunstancias temporales en que la conferencia fue pronunciada.

Un problema básico de convivencia, superado en diverso grado en otras comunidades políticas, está latente todavía en la nuestra. La interpretación histórica de las dos Españas no es sino una afirmación de este hecho.

Durante tres décadas y media los españoles, enfebrecidos en una dura tarea de reconstrucción y progreso, hemos vivido con la certidumbre, prendida entre temores y esperanzas, de que un día habríamos de afrontar ese problema. El día ha llegado.

La tarea prioritaria de hoy es situar a España en un proceso conducente a la solución definitiva de nuestro problema de convivencia. Para llevar a cabo esa tarea, la Monarquía recién inaugurada encarna las mayores posibilidades. Contamos con una institución enraizada en nuestras mejores tradiciones, alejada de cualquier partidismo y que debe ser sustraída, por necesidad vital de España, de toda discusión política. Por su juventud, formación y posición, el Monarca puede ser el mejor intérprete de las nuevas necesidades que hoy siente el país.

En trance de construir con seriedad un orden de convivencia, se hace preciso emprender una política de reformas que, de una parte, propicie una mejora en el sistema de valores comunitarios y, de otra, establezca la correlación necesaria entre dichos valores y los supuestos ético-jurídicos en que se articula y ejerce el poder.

La España de 1975, por mor de un ejercicio ilustrado del poder en los años precedentes y del nivel de desarrollo consecuentemente alcanzado, es una sociedad al modo y uso de las sociedades occidentales, con un acusado grado de integración material, al menos en hábitos y aspiraciones, con la comunidad de Occidente. Y el proceso de integración es, en gran medida, un proceso de homogeneización, de suerte que las realidades políticas o sociales insólitas son cada vez menos congruentes y, o bien la estructura política española es acomodada desde el poder a la nueva realidad, o bien el poder y la estructura serán desbordados por el propio dinamismo social que han creado.

Cualquiera que sea el juicio que se tenga sobre lo que han sido características de los casi cuarenta últimos años, ha desaparecido su posible prolongación como término de opción para los españoles de hoy: es una opción consumida y sobre la que no cabe volver. No se trata, pues, de dilucidar si es mejor mantener el esquema político o es preferible cambiarlo. Aquello ha devenido imposible y no hay ya más cuestión que la de los términos y el procedimiento en que haya de asumirse y realizarse el cambio.

Yo he sido y sigo siendo un convencido de que sólo situando la evolución del país en una línea política de reforma, desde una posición de gobierno que la profese con fe y la siga con firmeza, sin aventuras ni amilanamientos, puede realizarse con éxito la delicada operación de transición que marca el signo de la hora actual.

La implantación de un orden democrático y la realización de los principios del Estado de Derecho son las exigencias en que se compendian, de un modo directo o por referencia, los presupuestos de una verdadera convivencia integradora de los españoles, para cuya consecución van a ser necesarias las más altas dosis de imaginación, firmeza y flexibilidad y va a sobrar cualquier grado de rutina y dogmatismo.

La posibilidad de que se produzca la participación del ciudadano en el establecimiento de los fundamentos jurídicos de la comunidad política, en el gobierno de la cosa pública, en la fijación de los campos de acción y de los límites de las diferentes instituciones y en la elección de los gobernantes, es lo que hace al Estado democrático. La efectiva participación consciente y responsable califica a la sociedad como democrática, expresa y engendra virtudes cívicas y políticas de base, se proyecta en todos los planos de la vida de la comunidad y permite alcanzar un sistema armónico de convivencia. Junto a las relaciones verticales de poder, se crean y manifiestan relaciones horizontales de cooperación, de forma que la incorporación a las tareas de interés general se presente a todos tan evidente como las demás que realizan en el curso diario de su vida.

La conducción de un país moderno, con su complejidad e interrelaciones, requiere que la opción, de entre todas las posibles, elegida por los gobernantes tenga un apoyo comunitario que sólo se consigue por la confianza y participación. Y quizá no sea ocioso advertir que, si la decisión se pretende imponer a partir de una autoridad previa sin valoración de las corrientes operantes en la comunidad, se corre el riesgo de actuar en el vacío por falta de respuesta social adecuada llegándose a una situación que, paradójicamente, es de debilidad e ineficacia. Y, a medida que por un proceso de reforma política se mejore la articulación democrática entre Estado y sociedad, no habrá aceptación ni respuesta social que no nazcan del apoyo político prestado por representantes del pueblo y del compromiso implícito en tal apoyo.

Los problemas están ahí y una construcción política democrática no es tanto una solución como una disponibilidad de nuevas perspectivas e instrumentos para afrontar su posible solución. Y diría más: es la única perspectiva desde la que una instancia de poder se halla hoy, en nuestro contexto social, en condiciones de sostener la confrontación con los problemas.

Nunca podrá implantar la democracia quien no profese, en su convicción y en su vida, ese espíritu democrático hecho de respeto a los demás y manifestado en la capacidad y voluntad de transacción y compromiso. Y no dejarán de ser factores de perturbación y elementos de desequilibrio, no sólo los grupos marginales que aspiran a destruir la convivencia misma, sino también quienes, aun denostando a aquéllos, consideran definitivo el argumento de autoridad o no comprenden ni aceptan que el ejercicio de la autoridad es condición indispensable de la convivencia. Para el establecimiento del nuevo orden de convivencia, sobre supuestos democráticos y con las garantías que son propias del Estado de Derecho, hay que contar con unas realidades, ejercitar unas opciones y seguirlas con vigor y firmeza.

Es evidente la presencia en la política española de posiciones referibles a lo que, en términos genéricos, puede caracterizarse como reacción y revolución, nada originales respecto de lo que ha sido constante en nuestra Historia de los dos últimos siglos. Posiciones esencialmente divergentes en los fines últimos pretendidos, pero rigurosamente coadyuvantes en hacer inestable la convivencia y mantener siempre vivo el riesgo de una historia pendular.

En posición polémica con ellas, una actitud política reformista trata una vez más de movilizar al centro y construir un orden de convivencia desde las instancias del poder.

Establecer los contactos y diálogos precisos para superar todo equívoco, contrarrestar conscientemente el riesgo de radicalización y sentar las bases convenidas de un entendimiento es inexcusable para que las reformas democráticas puedan cuajar con éxito, en la confianza de que, con respecto a otros intentos, la viabilidad de esa política cuenta hoy con los siguientes factores positivos:

– Una experiencia trágica presente en el recuerdo, vivido o trasmitido, de los españoles, que debilita la tentación por la aventura, en la que el país podría verse de nuevo inmerso, tanto por la vía de la ruptura cuanto por la del inmovilismo de uno u otro signo.

– Una realidad económica y social que, aun con profundos problemas y graves tensiones, supone un estándar de educación y vida netamente superiores a los de épocas anteriores.

– Una actitud internacional de los países con los que, por localización y vocación, hemos de entendernos, especialmente sensibilizada por la experiencia portuguesa y favorable, en consecuencia, a respaldar un intento serio de transformación.

– La iniciación de una nueva etapa política, consiguiente a la sucesión, y en la que la voluntad de reforma está ya reflejada en la composición del Gobierno por la incorporación a él, en posiciones definidas, de algunas de las personas que más caracterizadamente han profesado las tesis del reformismo democrático.

Hay un cierto hálito de ilusión y una cierta dosis de confianza. El escepticismo que pudiera nacer de la esterilidad de otros intentos anteriores no debe tener cabida en el momento actual. Primero, porque las circunstancias son cualificadamente nuevas; y, segundo, porque las posibilidades derivadas de esas circunstancias son en gran medida tributarias de aquellos esfuerzos que, aun con sus limitaciones y regresiones, han propiciado el clima que favorece hoy la voluntad de cambio y la más fácil asimilación de su necesidad.

Pero el Gobierno ha de ser consciente de que para llevar a efecto esa política de reforma en un momento de transición, en que los supuestos de adhesión personal están ya cancelados y los de consenso democrático están por implantar, debe generar y hacer honor día a día a la credibilidad y confianza instrumentales precisas para coronar con éxito la operación. Y ello requiere afrontar los problemas con firmeza y decisión, no perder la iniciativa ante el curso de los acontecimientos, desterrar los posibilismos hechos de resignación y comodidad y crear una nueva fe colectiva, que sólo podrá ser alimentada en el compromiso de realizar un proyecto común de convivencia. La función del político no es ya hacer lo que resulta posible, sino hacer posible lo que es necesario, en la seguridad de que las opciones reales de una acción de gobierno, el ámbito del llamado imposible político, el margen efectivo de libertad de decisión y el grado de aceptación social de la dirección y autoridad establecidas serán de hecho muy distintos en función de los términos de ejercicio del poder, de la forma en que se caracterice y se dé contenido al orden institucional y del planteamiento político de base.

Desde la posición fundada en esa creación inicial de confianza, la política de reformas del Gobierno podrá ir adelante si los pasos que se dan, cortos o largos, lo son en la buena dirección y si en la búsqueda y definición de ésta es capaz de conectar con la entraña de los problemas y con el verdadero sentido de las aspiraciones del español.

A mi modo de ver, la política necesaria debe orientarse en las siguientes líneas:

Una ordenación constitucional que exprese los supuestos comunes de la convivencia española y no el contenido ideológico de una concreta opción de poder. Sólo con este planteamiento podrá asegurarse una Constitución estable capaz de presidir el ejercicio del poder por las distintas opciones políticas y de amparar la realización de los cambios consustanciales a la política y a la vida.

Un efectivo establecimiento de los derechos públicos subjetivos, promoviendo las revisiones normativas necesarias y teniendo en cuenta que la credibilidad inicial del Gobierno se juega en el talante con que ejercite sus actuales facultades gubernativas y con que sepa mantenerse en un punto de equilibrio que no implique anulación ni sacrificio de la libertad ni del orden.

Una adecuada protección de las libertades, a través del cuadro de garantías consustanciales al Estado de Derecho, junto a mecanismos políticos que revelen la aprobación o reprobación social y permitan un control de la medida de interés público que constituye presupuesto de la Ley y legitima en última instancia la actuación del Gobierno y de la Administración.

La urgente creación de un sistema participativo en el que la posición de igualdad de los españoles se traslade desde la proclamación formal a la efectividad sustantiva de una representación, en cuya virtud las instituciones reflejen la realidad del cuerpo social. En la concepción y puesta en práctica del sistema representativo han de hallar términos de composición las tensiones entre concepciones políticas, de forma que su presencia en el seno de las instituciones resulte del proceso electoral y su papel y peso específico en la formulación de las decisiones políticas se concrete a través de mecanismos ordinarios de deliberación y votación. El Gobierno y las fuerzas políticas que asuman responsablemente la función de llevar a efecto la Transición deben proyectar su esfuerzo inicial cooperador hacia la consecución, en el menor plazo posible, de una superior instancia representativa en la que tengan asiento las opciones políticas con sintonía real en el país y que pueda convertirse en pieza clave para realizar y consolidar la construcción democrática.

La organización territorial, con un enfoque que transciende de los aspectos puramente administrativos, requiere un tratamiento claro: primero, para que los centros de decisión política y administrativa se difundan radialmente, buscando un acercamiento a los ciudadanos, para conseguir que se impliquen activamente en la tarea de definir y buscar el interés general; segundo, para que el reconocimiento sustantivo de autonomía, en el planteamiento y decisión de los asuntos de interés y ámbito regional, no deje de expresar y hacer efectiva su integración en el nivel superior de los intereses suprarregionales.

El éxito de la Transición dependerá en gran medida de la forma en que se sepan utilizar las bazas de política exterior de que dispone hoy el Gobierno. Así, la integración en Europa, como objetivo definido de la política nacional, supone generar nuevas posibilidades como son: en el orden económico, fundar un cuadro de previsiones, con grado tal de suficiencia y certidumbre que permitan mejorar la capacidad del Gobierno para instrumentar su política económica y acrecer, por lo mismo, la capacidad de respuesta del sistema económico; en el orden político, potenciar la posición de las corrientes reformistas y proyectar factores de moderación sobre las actitudes de partido; en el plano de la organización regional, facilitar por su inserción en un proceso hacia la supranacionalidad la introducción de elementos de ponderación y de freno a pretensiones disolventes, cuya regresividad histórica resultaría evidente.

La eficacia misma de la política de reformas pende de la seriedad con que unos y otros, los que operan desde el Gobierno y los que actúan fuera de él, sean capaces de afrontar responsablemente la organización del pluralismo democrático. Partiendo de la base de que existe un apreciable proceso de aproximación –rayando, en algunos supuestos, en indiferenciación– entre las formulaciones programáticas de diversos partidos (lo que acentúa la importancia del liderazgo y facilita un clima de estabilidad política), hay que construir un sistema que asegure las agrupaciones precisas, en función de las corrientes básicas existentes en la comunidad, evite el excesivo fraccionamiento y preserve al Gobierno de los excesos partidistas servidos, a veces, por el apasionamiento y la irresponsabilidad.

La operación, desde la política gubernamental de reformas, ha de estar orientada a unas próximas elecciones. La Ley electoral ha de propiciar la formación de grandes agrupaciones, sin sacrificar el necesario reflejo del pluralismo existente, y un proceso constituyente debe conducir a hacer efectivos los mecanismos institucionales de composición entre las posiciones acreditadas electoralmente por cada organización, asegurando la solidez de la autoridad respaldada por los resultados de la elección.

Hasta aquí, y en los párrafos precedentes, dejo pues constancia en extracto selectivo de las que fueron mis ideas, expuestas en enero de 1976, respecto de la situación política y de la forma de orientar el proceso de cambio. Es claro, dadas las características de una conferencia, bien distintas de las que son propias de un proyecto político o de un programa de gobierno, que no hay en ella un grado suficiente de consideración y desarrollo de muchos aspectos que fueron adquiriendo relieve en el propio proceso de ejecución de la operación llevada a cabo por gobiernos posteriores –de los que formé parte– al que regía los destinos de España en aquel momento. Me parece, sin embargo, que el extracto ofrecido es suficientemente expresivo de la plena coherencia entre los presupuestos básicos desde los que yo razonaba en aquella conferencia y los que después definirían la esencia de la transición política que se llevó a cabo. Así espero que lo aprecie quien, manteniendo vivo su interés, se adentre en la explicación del proceso, según yo lo he vivido y del que puedo dar testimonio.

La situación económica y sus exigencias

Los problemas económicos, agudamente sentidos ya a la sazón y los presupuestos para poder desarrollar con eficacia una política económica coherente fueron objeto de una conferencia que pronuncié en la Escuela Técnica Superior de Ingeniería (I.C.A.I.) el 23 de enero de 1976.

A partir de mis propias reflexiones sobre la realidad, pensaba yo entonces que era preciso abordar la reforma política y la crisis económica de un modo simultáneo. Pude creer en algún momento que había un serio error de diagnóstico en cuanto a las características de dicha crisis, por falta de percepción de sus acusados rasgos identificadores y por su consiguiente e inadecuada valoración como una de las que cíclicamente se venían produciendo. Pronto advertí que no había tal error, sino en correlación con la visible esclerosis del Régimen, un enervamiento de cualquier iniciativa o acción eficaz en lo económico, por la plena conciencia de la falta de vigor político en el aparato institucional ya agonizante.

Quiero significar, por otra parte, que aquella simultaneidad, considerada entonces por mí como necesaria, entre la transformación política y el enfrentamiento con la crisis económica devino en una real posposición de lo segundo. No fui quizá ajeno a esa posposición, al participar en el Gobierno en responsabilidades directamente conectadas con lo político y más distanciadas por lo tanto de lo económico –entendido lo uno y lo otro en su sentido más estricto– y al experimentar las implacables exigencias y los rígidos condicionamientos de una realidad difícil, que aconsejaba la fijación selectiva de prioridades más que la acumulación de objetivos y acciones.

En todo caso, se intentó abordar el problema económico, ya con profundidad, a partir de la constitución del Gobierno subsiguiente a las elecciones de 1977. Por iniciativa gubernamental, directa o en el marco consensual de los Pactos de La Moncloa, se articuló y llevó a efecto una actuación coherente orientada al saneamiento de nuestra economía y al restablecimiento de sus equilibrios básicos. Lo cierto, sin embargo, es que la operación política siguió imponiendo su prioridad, que las circunstancias internacionales no propiciaron la consecución sostenida y progresiva de los objetivos económicos, que la necesidad de controlar el grado de tensión y conflictividad social se tradujo en debilitamiento de la política económica en aspectos que requerían energía y hasta dureza, y que, como consecuencia, se generalizó una difusa sensación de que se lidiaba la crisis y se convivía razonable e inercialmente con ella, pero sin realizar el esfuerzo definitivo para superarla.

Las valoraciones y apreciaciones que a continuación siguen, recogidas en los mismos términos en que las formulé en enero de 1976, son reflejo fiel, aunque selectivo, de lo que entonces pensaba sobre la situación económica española, en el marco singular de aquellas circunstancias políticas.

La profunda crisis económica en que estamos inmersos no es reconducible, para su valoración y tratamiento, a las conocidas crisis cíclicas de la experiencia inmediata anterior. Falta un sistema de referencias históricas sobre el que construir un diagnóstico certero y fundar un pronóstico serio y no aventurado. Las series estadísticas han quedado en gran medida rotas y el método de previsión por interpolación resulta prácticamente inservible. La situación resiste toda pretensión de encasillamiento en esquemas históricos conocidos; no estamos ante desequilibrios dentro del esquema; nos hemos salido de él y nuestro problema no es ya recuperar el equilibrio perdido sino buscar y establecer otro nuevo. Y para lograr ese nuevo equilibrio es preciso un replanteamiento radical –de raíz– que someta a análisis en sus propios presupuestos no sólo la política económica en sí misma considerada sino también el marco político, social y, en definitiva, humano en que la misma se desenvuelve.

La alteración drástica en las condiciones de disponibilidad de fuentes energéticas supuso el detonante de la crisis y la más expresiva demostración de que el trasfondo no era pura y escuetamente económico. En aquel momento quedaba iniciada la fase final del proceso descolonizador. Un mundo que sienta las bases de su prosperidad en la disponibilidad de materias primas baratas procedentes de los países colonizados, que pudo prolongar esa situación más allá de la realidad colonial plena, que supo conservar su posición prevalente durante el proceso formal descolonizador y, con posterioridad a él, ha asistido atónito a la llamada rebelión de las materias primas que no es sino la rebelión definitiva de las antiguas colonias. Tras ella va a resultar ya imposible asentar el progreso de una parte de la Humanidad sin situar a las demás en las mismas vías de desarrollo.

En España la situación actual incorpora variables específicas con respecto a las que caracterizan la crisis económica en los demás países de nuestro entorno; variables derivadas de factores económicos, pero también de la existencia viva de un problema de convivencia.

Desaprovechadas otras ocasiones de que se dispuso para abordar la evolución política en una situación económica más optimista y confortable, la nueva oportunidad se presenta en plena crisis económica. Por unas u otras razones y circunstancias –que no es del caso examinar aquí– los problemas se nos plantean todos a la vez y no cabe afrontarlos uno a uno ni esperar que se resuelvan por el curso rutinario de los acontecimientos o por las técnicas ordinarias de tratamiento.

En la situación en que estamos, ni sería prudente posponer las reformas políticas a la mejora previa de la economía, ni lo sería esperar que esta mejora se produzca por el simple hecho de realizarse aquellas reformas. Existe un alto grado de interdependencia y, en la medida en que concurren muchas de las características de la llamada crisis global, hay que operar con una concepción también global en la que se inserten las distintas líneas de actuación con la seguridad de que, si logramos ir superando los problemas económicos y alcanzamos una situación más confortable y tranquilizadora, mejorarán las perspectivas de éxito en la operación de transformación política y si, a la vez, se aborda con decisión esa transformación, se mejorarán las posibilidades de resolver con eficacia y coherencia los problemas económicos.

Es casi tópico referir a tres grandes rúbricas la identificación esquemática de nuestros problemas económicos más acusados: inflación, desequilibrio exterior y recesión, con su secuela de desempleo. Es indudable que un tratamiento eficaz de estos problemas pasa por la definición y puesta en práctica de una política articulada en los aspectos energético, agrario, industrial, comercial, laboral, tecnológico, fiscal y de rentas, que frene las tensiones inflacionistas y simultáneamente favorezca el equilibrio exterior e incida sobre el grado de actividad interna, el de competitividad de nuestras unidades productivas y el nivel de empleo.

Para el tratamiento conjunto de la situación hay que poner en tensión al ciudadano mediante un planteamiento global que, a partir de una situación de confianza, concite apoyos, visualice respaldos y consiga el esfuerzo coordinado de todos en pro de unos objetivos definidos. Y no bastan, a este respecto, las simples y retóricas apelaciones a la responsabilidad y solidaridad hechas desde las instancias del poder.

A tal fin, es preciso ponderar diversos órdenes de relaciones de singular importancia. Subrayo el que existe entre los protagonistas de la política económica, teniendo tal carácter de protagonistas –que comporta, en medida variable, el de responsables– tanto las autoridades públicas como los sindicatos, las unidades empresariales y los ciudadanos de la consecución de cuyo bienestar se trata. Gama que, como se ve, incluye, con aspectos institucionales y personales y en posiciones a veces ambivalentes, a los dirigentes, ejecutores y destinatarios de la política económica. Una reflexión crítica sobre tal política a partir de sus presupuestos se inserta, pues, sistemáticamente en el ámbito de estas relaciones entre sus protagonistas corresponsables.

1) Exigencia primaria y esencial de una política económica eficaz es la existencia de confianza entre las unidades económicas y el Estado, siendo de verdadera prioridad en las preocupaciones del gobernante el establecimiento, primero, y el cuidadoso mantenimiento, después, de esa confianza. Y es claro que sólo en función de una nítida coherencia en la política económica puede generarse confianza y únicamente respondiendo a ella puede mantenerse.

La conducción de una economía moderna, con sus complejidades e interrelaciones, requiere evidentemente y por lo mismo la elaboración de opciones por técnicos capaces y preparados; pero precisa también, con no menor rigor, que la opción elegida por el político tenga un respaldo comunitario que sólo se consigue por la existencia de participación y confianza, condiciones indispensables para elegir la opción que deba ser elegida. En otro caso, hay que acudir al halago demagógico, que obliga a tomar la opción que pueda ser más fácilmente aceptada.

La cuestión planteada en estos términos es de capital importancia. Para que el sistema económico resuelva sus problemas y progrese con solidez y estabilidad, se requiere un grado de disciplina, de solidaridad responsable y también de sacrificio que ya no puede lograrse con versiones modernas en lo económico de los viejos principios del despotismo ilustrado. No hay por qué dudar de que quien gobierna busca siempre y de buena fe el beneficio e interés del pueblo; pero ni uno ni otro, en la realidad actual de las convicciones sociales, puede alcanzarse sin el pueblo, como pretendía en su formulación estereotipada el despotismo ilustrado.

La definición de las líneas de política económica no puede ser, pues, el simple resultado de construcciones técnicas de laboratorio o de decisiones de autoridad, sino que ha de producirse en y con los órganos que hacen efectiva la participación de la sociedad. La importancia de los dispositivos institucionales resulta así meridiana.

En resumen, una política económica eficaz requiere incidir desde instancias políticas previas sobre hábitos y actitudes sociales, precisa la existencia de un grado suficiente de simbiosis entre Estado y sociedad o, dicho de otro modo, entre gobernantes y gobernados. Y todo ello se ha de encajar hoy en la nueva etapa política que se abre y que debe conducir a acercar nuestra realidad a la de las democracias occidentales como ya lo ha hecho nuestro estilo de vida en lo económico y social.

2) Un segundo presupuesto fundamental está constituido por los términos en que se ejercite la opción entre un sistema de economía de mercado o un sistema de economía centralizada, socializada si se quiere, aunque prefiero aquella primera expresión para despojar al planteamiento de una excesiva carga ideológica.

Yo creo en el sistema de mercado que potencia al máximo la libertad creadora y hace de la competencia un factor insustituible de eficiencia; y creo en su superioridad respecto del sistema de centralización de las decisiones cuya eficacia relativa sólo se ha acreditado para impulsar la primera fase de crecimiento desde una situación de neto subdesarrollo.

Y, supuesta la opción por la economía de mercado, es preciso dejar configurado el papel y el marco de actuación de los verdaderos protagonistas de una política económica que tenga al pueblo español por destinatario y beneficiario.

Es evidente que hoy no puede desconocerse la importancia del Estado en la economía y que su repliegue a una posición meramente arbitral al modo de la concepción liberal clásica no sería tolerable dadas las convicciones sociales dominantes. Pero, hecha esta afirmación, hay que significar seguidamente que la dinámica expansiva de la acción del Estado y una cierta tendencia de las fuerzas económicas y sociales a remitirle sus propios problemas marcan una línea de inercia que, si no se le opone un esfuerzo reflexivo de contención, conduce por sí a una progresiva socialización capaz de alterar los supuestos en los que teóricamente funciona el sistema de mercado. Y no estoy emitiendo un juicio de valor ni me estoy refiriendo a la utilización de técnicas socialistas o socializantes puestas conscientemente en ejecución. Aludo más bien a un proceso político y administrativo difuso en que es decreciente el ámbito de libertad empresarial y creciente, por el contrario, la centralización de las decisiones económicas residenciadas en órganos burocráticos.

Para mantener la economía de mercado hay que restituir una libertad, en exceso coartada, a favor de las iniciativas y decisiones empresariales, de forma que se dote de una superior espontaneidad al conjunto del sistema económico. Ni el ajuste, por ejemplo, entre oferta y demanda puede erigirse en criterio rígido apriorístico que condicione la viabilidad de los proyectos de establecimiento de nuevas unidades productivas ni puede aceptarse que, en función de él y de su aplicación por centros de decisión administrativa, se debilite o neutralice la competencia, enervando el estímulo y relegando las posibilidades de alcanzar una mayor eficiencia del sistema.

La empresa, como unidad productiva, tiene una función relevante, la responsabilidad del empresario es grande. Pero para que resulte en verdad exigible es preciso que el Estado asuma, a su vez, sus propias responsabilidades, ejercitando las opciones políticas precisas y definiendo con un mínimo de certidumbre y estabilidad el ámbito en el que han de operar, con valoración y aceptación de riesgos, las decisiones empresariales.

El Estado debe cumplir obviamente sus fines esenciales (seguridad interior y exterior, orden, justicia…) y ha de hacerse presente en la vida económica, cumpliendo sus funciones directivas en gestión y tutela del interés general. Y no me refiero al interés público por su referencia a un sujeto que tenga este carácter, sino al interés común de la colectividad que ni puede quedar a merced de conveniencias particulares o de visiones parciales ni se constituye por mera agregación de aquéllas o yuxtaposición de éstas; es un interés cualitativamente distinto, conectado con las necesidades de la comunidad, en cuanto tal, y, por lo mismo, no susceptible de división o adscripción individualizada.

A este fin, el Estado debe acometer el equipamiento infraestructural preciso en los distintos órdenes y servicios para acompañar en condiciones de equilibrio social el crecimiento económico. Las vías de comunicación, las condiciones higiénicas, sanitarias, urbanísticas, docentes, etc., son otros tantos aspectos de una acción pública inexcusable y que no puede detenerse más que ante límites absolutos de posibilidades que, en última instancia, no son más que los límites del país y de su sistema económico. Nunca puede ceder ante límites relativos generados por una indebida calificación de prioridades que posponga la actuación en sectores como los señalados a otros de carácter directamente económico y productivo. Así, la necesidad de construir carreteras no puede ceder ante la eventual conveniencia de aplicar recursos a la producción de automóviles ni la necesidad de construir escuelas puede ser postergada en su satisfacción a la aplicación de medios financieros públicos a la producción de bienes de tráfico y servicio ordinario, en competencia, muchas veces, con las iniciativas privadas.

Aspectos como los implicados en el equilibrio regional, en la conservación del medio ambiente, en la orientación de la economía hacia la consecución de metas sociales definidas, exigen la acción directa del Estado, con las técnicas clásicas de policía y servicio público y la acción indirecta de fomento y estímulo.

Por lo que concierne a la acción directa tiene hoy especial significado la gestión a través de empresas públicas y, en relación con ella, ha de formularse con claridad la línea de iniciativa y actuación respetando, en todo caso y a mi entender, cuatro principios: a) no sacrificar a esta actuación el mejor cumplimiento de las funciones primordiales y esenciales de los poderes públicos; b) no erigir la empresa pública en instrumento de poder sucedáneo del que por su naturaleza corresponde al Estado en cuanto tal; c) insertar la actuación de la empresa pública en un cuadro global de objetivos sin romper los supuestos de equilibrio propios de una economía de mercado; d) y, respetando los principios anteriores, conseguir un sector público, fuerte, sano y socialmente rentable.

Con estos criterios creo que es perfectamente soluble la ya clásica cuestión empresa pública-empresa privada sin necesidad de recurrir a planteamientos conceptuales o ideológicos desde los que puede resultar más difícil una armónica conciliación: se trata, exclusivamente, de aunar esfuerzos y recursos, públicos y privados, en pro de la consecución de objetivos definidos. Es en éstos y no en formulaciones doctrinales donde ha de alcanzarse la superación integradora, sobre la base, naturalmente, de los necesarios controles democráticos en la determinación de los objetivos y en las actuaciones conducentes a su logro.

Respecto de la segunda vía de actuación –la indirecta, según técnicas de fomento–, considero que debe actuarse con mayor rigor en la aplicación de criterios selectivos. La generalización en la política de incentivos no sólo desvirtúa su propia esencia sino que viene a implicar de hecho una alteración de las bases de partida en términos tales que pocas iniciativas se llevan a efecto –o pueden llevarse a efecto– sin disponer de ayudas y estímulos. Esto hace que la intervención administrativa, necesaria para la concesión de beneficios, se convierta en supuesto general, en lugar de limitarse a casos específicos en que existan intereses generales directamente comprometidos.

3) Mayor importancia tiene, como tercer presupuesto que apunta al centro en que convergen las más profundas responsabilidades de Estado y sociedad, la acción precisa para conseguir la disponibilidad de un marco de referencia que cumpla condiciones mínimas de estabilidad y certidumbre.

Un sistema económico y una política económica que aspiren a realizar al máximo sus posibilidades necesitan un orden institucional estable, teniendo en cuenta que no se trata de una estabilidad enjuiciada estáticamente sino inserta en el cuadro de previsiones con el que operan el empresario y el político en trance de decidir. Así, una situación calificada como estable hoy no cumple ese requisito de estabilidad si no existen mecanismos de composición que permitan prever y valorar los resultados de las tensiones políticas o sociales internas. Por el contrario, en una situación de cambio, si se da una dirección política sustentada con convicción, seguida con firmeza y capaz de definir la base de una convivencia normalizada, es muy superior el grado de estabilidad política como previsión.

La mayor eficacia de las decisiones reactivadoras en Estados Unidos, con respecto a otros países, por ejemplo, son en gran medida referibles a la seguridad de que el marco institucional permanecerá inalterado y de que será reducido el significado atribuible a los resultados electorales, por el grado de aproximación –y, en algunos aspectos, de indiferenciación– entre los partidos demócrata y republicano. En Europa, esa relativa certidumbre es notoriamente menor por la propia importancia de los dogmas –o de los prejuicios– ideológicos como condicionantes de las alternativas de poder. Pero, en principio, es todavía menor en España por la pervivencia de ciertos recuerdos históricos y por la necesidad en que se encuentra de asimilar el tránsito desde una situación autoritaria a otra de carácter institucional y democrático.

Y es necesario también, para que las decisiones empresariales puedan adoptarse con un suficiente rigor, un grado mínimo de certidumbre económica que no es esperable de la totalidad de las variables económicas, pero es exigible en relación con el sentido general de la dirección, con los comportamientos básicos de los costes o con las características del mercado. Así, por ejemplo, la eventual integración en unidades económicas supranacionales es en sí misma un factor de incertidumbre, que empieza a despejarse cuando se articula en todo su alcance una política conducente a esa integración. De la misma forma la política fiscal, la laboral, la regional, etc., deben quedar configuradas con plena consecuencia, respecto de ellas mismas y del conjunto de la política económica, para que cada decisión empresarial tenga un marco de referencia mínimamente cierto.

Lo que no puede pedirse al empresariado en su conjunto es sostener un esfuerzo de inversión, cuando la política a secas, la fiscal, la laboral etc., definen términos de riesgo permanentemente renovado y modificado y le generan constante temor a oscilaciones e inconsecuencias.

Es evidente que en la situación actual el indicador económico que revela una mayor gravedad y resulta más preocupante es el de la inversión, de modo que, si la formación bruta de capital fijo mantiene su actual tendencia regresiva, difícilmente podrá descubrirse una luz en el horizonte económico que perfilan las actuales previsiones. Y hemos de ser plenamente conscientes de que las decisiones empresariales de inversión no se adoptan ni por invitaciones oficiales más o menos retóricas ni por apelaciones dramatizadas a su responsabilidad ni por medidas siempre limitadas de orden monetario.

El riesgo empresarial tiene que ser asumido en términos calculados y razonables. Y no es buen empresario el que no decida así. Bien sé que el grado de certidumbre económica requerido para una decisión inversora nunca podrá ser tan grande que elimine el componente esencial de riesgo, pero tampoco puede ser tan mínimo que convierta en aventura la decisión de invertir, con eventuales dilapidaciones socialmente indeseables. Y esa certidumbre económica está hecha de estabilidad política, de coherencia en la política económica y de claridad y rigor en las decisiones directivas del Gobierno. Pero si convergen el desconocimiento de la dirección política, la mutación permanente de factores coyunturales nacionales o internacionales, un ambiente reticente respecto de la función empresarial, una continua introducción de variables al hilo de exigencias o conveniencias políticas circunstanciales y una persistente e injusta atribución de responsabilidades a los empresarios no cabe en verdad esperar decisiones de inversión.

Lo expuesto es suficientemente expresivo de cuál era mi pensamiento y cuáles mis preocupaciones en aquel mes de enero de 1976. Tienen menor significación, a los efectos introductorios que ahora importan, otra serie de consideraciones en relación con las características que debía tener un orden institucional adecuado, con las exigencias de coordinación de las distintas políticas sectoriales, con la necesaria reorganización administrativa y con la indispensable reforma de la función pública. El mantenimiento de la paz y el orden, el pleno empleo, el equilibrio monetario, la mayor justicia en la distribución de las rentas, el mayor grado de bienestar posible y otros que podrían enumerarse, son –dije entonces– objetivos de primer grado y genéricos; pero había que hacer, e hice, sucesivas aproximaciones concretando criterios básicos de actuación funcionalmente proyectados a la consecución de aquellos objetivos. Me parece innecesario hacer ahora más precisiones para cumplir el propósito de ofrecer una caracterización de la situación –según mi propio punto de vista– en los albores de la nueva etapa iniciada tras el fallecimiento del general Franco en noviembre de 1975.

INICIO DEL NUEVO PERÍODO HISTÓRICO

El 20 de noviembre de 1975 murió el general Franco. A las diez de la mañana el presidente del Gobierno, Carlos Arias Navarro, se dirigió al pueblo español, visiblemente emocionado, dio cuenta del fallecimiento y leyó el llamado «testamento político de Franco». Era más bien un mensaje, que traslucía serenidad y ponderación y en el que no había referencia alguna a las tantas veces invocadas esencias del Régimen.

En la proximidad de la muerte, Franco, tras haberse mantenido con firmeza en el poder reiterando ideas expresivas de su elemental esquema político y traduciéndolas en complejas construcciones jurídicas y organizaciones políticas a su servicio, apelaba con sencillez a los valores más primarios de la convivencia y decía respecto del futuro: «Por el amor que siento por nuestra Patria os pido que perseveréis en la unidad y en la paz y que rodeéis al futuro rey de España, don Juan Carlos de Borbón, del mismo afecto y lealtad que a mí me habéis brindado y le prestéis en todo momento el mismo apoyo y colaboración que de vosotros he tenido. No olvidéis que los enemigos de España y de la civilización cristiana están alerta. Velad también vosotros y deponed, frente a los supremos intereses de la Patria y del pueblo español, toda mira personal. No cejéis en alcanzar la justicia social y la cultura para todos los hombres de España y haced de ello vuestro primordial objetivo. Mantened la unidad de las tierras de España, exaltando la rica multiplicidad de sus regiones como fuente de fortaleza de la unidad de la Patria».

No parece difícil intuir en el mensaje de Franco una profunda convicción de que, con su muerte, finalizaba el Régimen que él había encarnado. Como, según parece, dijo en alguna ocasión al entonces príncipe de España, don Juan Carlos no podría gobernar como él; no podría efectivamente ni debería –me atrevo a añadir– intentar siquiera nuevos modos desde y con el aparato institucional del Régimen fenecido. Los valores expresamente mencionados por Franco eran la unidad, la paz, la justicia social y la cultura, junto a los supremos intereses de la Patria y del pueblo y a la exaltación del pluralismo regional como fuente de fortaleza y no de riesgo para la unidad española; y, prescindiendo de cualquier referencia al entramado de previsiones que habían diseñado y articulado el soporte de su poder, solicita afecto, lealtad, apoyo y colaboración para el rey don Juan Carlos. La conclusión deducible del mensaje es directa y fácilmente inteligible: el verdadero aval de futuro está en la Monarquía y en la voluntad de convivencia de los españoles.

Cualesquiera que fueran los convencionales resortes existentes, tanto en la legalidad vigente como en la doctrina política oficial, y por solemne y repetida que hubiera sido su proclamación, lo cierto es que Franco ponía énfasis en la estricta previsión sucesoria. Pienso que asociaba, conscientemente, el mantenimiento de los valores invocados –la unidad y la paz, sobre todos– a la aceptación y consolidación de don Juan Carlos como rey, como promotor y símbolo, a la par, de una definitiva reconciliación integradora del pueblo español.

No hay en ese mensaje ni una obstinada voluntad por prolongar el Régimen ni una especial apelación a nadie para que se convirtiera en su guardián. Quienes se han erigido en oficiosos titulares de su albaceazgo pueden tal vez hacerlo en nombre de su franquismo, según ellos lo entiendan, pero no en nombre de un Franco ajeno a la interesada utilización de su memoria para esgrimirla ante –o frente– a un rey que en la previsión del mismo Franco, manifestada expresamente al afrontar su muerte, constituía la garantía de una convivencia pacífica. Nadie puede, por ello, considerarse legitimado para otorgar o negar su lealtad a la Corona a partir de su personal juicio sobre si el Rey se adecuó o no a unas previsiones que no eran de Franco, sino de los beneficiarios de un franquismo carente de sentido, por lo menos desde el mismo día 20 de noviembre de 1975.

Tras la muerte del jefe del Estado y el traslado de su cadáver al Palacio de El Pardo, el cardenal don Vicente Enrique y Tarancón, arzobispo de Madrid y presidente de la Conferencia Episcopal Española, ofició un funeral y pronunció una homilía muy medida pero decididamente orientada hacia el futuro. Los párrafos más expresivos, que tendrían continuación en la iglesia de los Jerónimos el siguiente día 27, revelaban ya el talante con el que la Iglesia española, consecuente con actitudes paciente y visiblemente adoptadas en los años precedentes, iba a respaldar, la Transición, el proceso democratizador y la cancelación definitiva de las secuelas de la guerra civil, durante tantos años llamada «cruzada». Dijo el cardenal aquel 20 de noviembre: «Todos somos responsables de que España viva en paz, de que todos los españoles gocen de la libertad y los medios suficientes para desarrollar su propia personalidad y para mantener su dignidad de hombres y cristianos»; y añadió más adelante que «todos debemos borrar cuanto pueda separarnos y dividirnos, olvidar nuestros egoísmos e intereses personales y evitar cualquier tipo de partidismos excluyentes; el respeto, el diálogo, la aceptación de las diferencias lícitas debe sustituir a la lucha; la convivencia debe borrar el exclusivismo».

No parece que la homilía del cardenal Enrique y Tarancón –nada convencional en cuanto loa fúnebre– agradara especialmente a muchos de sus oyentes que no percibieron el alto grado de sintonía entre el último mensaje del general y las palabras del cardenal, incapaces de advertir que era su propia y cerrada actitud la realmente discordante respecto de aquel mensaje y respecto de estas palabras.

La capilla ardiente se instaló en el Palacio Real y por ella pasaron muchos millares de españoles. El día 23, en la plaza de Oriente se celebró el solemne funeral oficiado por el cardenal primado y arzobispo de Toledo, don Marcelo González Martín. El tono de su homilía, serio y moderado, puso el acento en el elogio fúnebre del general fallecido y dio lugar, en consecuencia, a que se resaltaran por muchos sus diferencias respecto de la que había pronunciado el cardenal arzobispo de Madrid. Pudo percibirse, sintomáticamente, una dualidad de actitudes en el seno de la Iglesia española, manifestada en años posteriores, aunque, al menos en el período en que yo tuve responsabilidades políticas y consiguiente información y conocimiento directos, fuera claramente mayoritaria y dominante la posición representada por el cardenal Enrique y Tarancón.

Tras el funeral, el cadáver fue trasladado al Valle de los Caídos e inhumado en el interior de la basílica, con sujeción a un ceremonial descrito, con el rigor y la precisión propios de la naturaleza misma del documento, en el Acta Notarial levantada por el entonces ministro de Justicia y notario mayor del Reino, José María Sánchez-Ventura y Pascual.

Franco había pasado a la historia. Y bueno era y es el propósito –que muchos nos esforzamos en hacer realidad durante los años siguientes– de que quedara incorporado a la Historia, sin convertir su figura o la valoración de su gestión política en objeto de polémica esterilizante o en argumento de exhibición agresiva. He dicho que el propósito era y es bueno; era y es, además, necesario, si queremos un pueblo que, aceptando su propia e íntegra historia, se plantee con decisión y sin inhibiciones la solución de sus problemas y la conquista de su mejor futuro. Y son, desde luego, sus dirigentes quienes primero y ejemplarmente deben adoptar esa actitud y obrar en consonancia con ella.

El duelo oficial, decretado por el Gobierno en reunión celebrada en la mañana del mismo día 20 de noviembre, se interrumpió el día 22 hasta las catorce horas, para celebrar el acto de juramento y proclamación del Rey.

REY DE TODOS

El Consejo de Regencia, por Decreto 2938/1975 de 20 de noviembre, convocó conjuntamente al Pleno de las Cortes Españolas y al Consejo del Reino para celebrar una solemne sesión extraordinaria el día 22 a las 11.45 de la mañana, al objeto de recibir juramento y proclamar rey a Su Alteza Real el príncipe de España, don Juan Carlos de Borbón y Borbón.

También con fecha 20 de noviembre fueron sancionados por el Consejo de Regencia y a propuesta del Consejo de Ministros dos decretos-leyes. Por el primero (16/1975), haciendo constar la iniciativa de los ministros del Ejército, de la Marina y del Aire, «se promueve al empleo de Capitán General de los Ejércitos de Tierra, Mar y Aire a S.A.R. D. Juan Carlos de Borbón y Borbón, Príncipe de España, con todos los honores, privilegios y prerrogativas que a tan alta jerarquía corresponden». Por el segundo (17/1975), se restableció el Registro del Estado Civil de la Familia Real Española y se dispuso que los libros y documentos, «actualmente bajo la custodia del juez municipal encargado del Registro Civil del Palacio de Madrid, serán devueltos al Ministerio de Justicia».

Con estas decisiones previas del Consejo de Regencia se celebró el acto de proclamación del Rey. Don Juan Carlos compareció en las Cortes con el uniforme de capitán general del Ejército de Tierra y, tras prestar juramento, el presidente de aquel Consejo, Alejandro Rodríguez Valcárcel, dijo: «En nombre de las Cortes Españolas y del Consejo del Reino, manifestamos a la nación española que queda proclamado rey de España don Juan Carlos de Borbón y Borbón, que reinará con el nombre de Juan Carlos I». Y, a continuación, añadió: «Señores procuradores, señores consejeros, desde la emoción en el recuerdo a Franco, ¡Viva el Rey! ¡Viva España!».

Ignoro si las últimas palabras del presidente del Consejo de Regencia figuraban en las previsiones relativas al desarrollo del acto o si, como se ha dicho, fueron introducidas por decisión personal de Rodríguez Valcárcel. Pero, aún poniendo a contribución la más sincera de las comprensiones respecto de la carga sentimental del acto y de su incidencia sobre los protagonistas, lo cierto es que en tales palabras hallaba resonancia viva una cuestión entonces y allí capital: la concepción y orientación de la Monarquía. En torno a esa cuestión se habían manifestado y contrapuesto diversas posiciones, desde las que postulaban una «monarquía del 18 de julio» hasta las que repudiaban la propia restauración por su significado continuista respecto del franquismo. Ya en 1974 Tácito, en su artículo «Un Príncipe leal y un pueblo libre», había expuesto la tesis conciliadora a partir de una sólida convicción de fondo, expresivamente sintetizada por Juan Antonio Ortega y Díaz-Ambrona: «Ni la democracia puede venir pacíficamente sin la Monarquía ni la Monarquía puede asentarse de forma duradera sin la democracia».

Proclamado rey, don Juan Carlos pronunció un equilibrado y sugerente mensaje. En sus palabras iniciales se refirió a su título de Rey como conferido «por la tradición histórica, las Leyes Fundamentales del Reino y el mandato legitimador de los españoles». Con decisión y firmeza quedaban así enunciadas y por este orden: la legitimidad histórica originaria, la derivada de la legalidad formal vigente y la sustentada por la voluntad del pueblo español. Contaba obviamente con la primera, aunque su formalización tuviera lugar posteriormente, en acto celebrado en el Palacio de La Zarzuela el 14 de mayo de 1977: de la actitud y disposición generosa de su padre don Juan, conde de Barcelona, era ya conocedor y depositario don Juan Carlos en el acto de su proclamación; la sesión en la que el mensaje se pronunció fue el visible cumplimiento de la legalidad vigente, a la que el Rey se refirió en segundo lugar, con certera e implícita manifestación de que, no obstante las cautelosas prevenciones e incógnitas de la literal formulación de las Leyes Fundamentales, se hallaba en su raíz el reconocimiento de una preexistente legitimidad en la que se fundaba la decisión restauradora; y a la voluntad legitimadora de los españoles apelaba, finalmente, tanto como presupuesto de su acceso al trono cuanto como sutil anuncio de un propósito democratizador en el que la manifestación explícita de aquella voluntad habría de respaldar la plenitud de su legitimidad en la realidad de una monarquía parlamentaria.

El Rey, así y en tan sólo tres líneas de su mensaje, compendiaba una concepción conciliadora en la «nueva etapa de la historia de España», que aquel 22 de noviembre comenzaba. Un reflejo de esa concepción y de su acreditada decisión de ser rey de todos los españoles, sin distinción, fue la directriz común de las distintas partes de su mensaje.

«En estos momentos en que asumo la Jefatura de las Fuerzas Armadas» –según los términos literales utilizados por el ya rey y capitán general– Su Majestad se dirigió a los miembros de dichas fuerzas, a través de un breve pasaje en el que, entre recuerdos, reconocimientos, afirmaciones y exhortaciones, adecuadas a la naturaleza del acto y a la calidad y significación de sus destinatarios, hay lugar para una expresiva orientación de futuro; orientación de claro sentido político enlazada sin solución de continuidad con la proclamación de la confianza de España en sus Fuerzas Armadas. «Debemos mirar el futuro –añadió– con serena tranquilidad, pues hemos adquirido un alto grado de madurez política y se ha cumplido lo que nuestro pueblo y sólo él desea. España confía plenamente en sus Fuerzas Armadas.»

También, pues, en muy pocas líneas, el Rey desvelaba la clave de su concepción, apelando e la confianza de España en las Fuerzas Armadas, tras hacer una directa afirmación de fe democrática: el respaldo a «lo que nuestro pueblo y sólo él desea» está naturalmente formulado en tiempo pasado («se ha cumplido»), pero presupone, por la propia lógica del pensamiento inspirador y de los términos en que se refleja, que, bajo esa misma confianza, habrá de cumplirse «lo que el pueblo español y sólo él desee». Prudentes y claras palabras dirigidas a quienes, por su posición, ideas o experiencias, quizá sintieran en alguna ocasión la tentación o la nostalgia de considerar que sus convicciones requerían y su capacidad operativa les permitía marcar la orientación política de futuro: esa orientación quedaba inequívocamente situada por el propio Rey en la voluntad del pueblo español.

El día 27 de noviembre se celebró una misa del Espíritu Santo en la Iglesia de los Jerónimos, con asistencia de relevantes representaciones extranjeras, que expresaban así su apoyo a la joven Monarquía y a la ya esperada joven democracia española. Ofició monseñor Enrique y Tarancón. Su homilía fue un claro anticipo de la actitud de la Conferencia Episcopal Española, por él presidida, en las etapas y avatares políticos que se avecinaban. «Será necesaria la colaboración de todos, el talento y la decisión de todos para que [el camino de España] sea el camino de la paz, del progreso, de la libertad y del entendimiento mutuo que todos deseamos»; «la Iglesia se siente comprometida con la Patria» y «nunca determinará qué autoridades deben gobernarnos, pero sí exigirá a todos que estén al servicio de la comunidad entera; que respeten, sin discriminaciones ni privilegios, los derechos de la persona; que promuevan y protejan el ejercicio de la adecuada libertad de todos y la necesaria participación común en los problemas comunes y en las decisiones de gobierno; que tengan la justicia como meta y como norma y que caminen decididamente hacia una justa distribución de los bienes de la Tierra»; y, dirigiéndose directamente al Rey, dijo: «Pido para Vos acierto y discreción para que […] las estructuras jurídico-políticas ofrezcan a todos los ciudadanos la posibilidad de participar libre y activamente en la vida del País, en las medidas concretas de Gobierno que nos conduzcan, a través de un proceso de madurez creciente, hacia una patria plenamente justa en lo social y equilibrada en lo económico».

El apoyo del Occidente europeo al rey don Juan Carlos se sintetiza en estas palabras del presidente francés, Valéry Giscard d’Estaing, al concluir su estancia en Madrid: «Deseamos que España pueda participar con nosotros en la gran tarea de nuestra época, que es precisamente la unión política de Europa; pienso en el nuevo Soberano de España, que, como él mismo ha dicho, tiene la responsabilidad, pero también la voluntad, de conducir desde ahora una nueva apoca de la historia española».

El día 22 de noviembre de 1975, al ser proclamado rey de España, don Juan Carlos I dijo: «Asumo la Corona del Reino con pleno sentido de mi responsabilidad ante el pueblo español y de la honrosa obligación que para mí implica el cumplimiento de las leyes y el respeto de una tradición centenaria que ahora coinciden en el Trono».

Las incógnitas y los recelos del pueblo español se resolvieron en la sólida esperanza que suponía el rey don Juan Carlos y la institución en él encarnada. Con certera intuición política –el talento político de una masa no es sino confianza en la dirección, como diría Oswald Spengler– los españoles confiaron en su Rey y se dispusieron a afrontar el futuro bajo su dirección. Fue una respuesta concreta, clara y segura al interrogante «y después de Franco ¿qué?».

Sería impropio –y no lo voy a hacer– que en un relato y unas reflexiones desarrolladas al hilo de las contingencias políticas aludiera con soltura y sin medida al Rey, según la exposición lo requiriera. Como no sería propio que utilizara y diera a la publicidad el contenido de las conversaciones y despachos que sostuve con el Rey en muy diversos momentos del período en que desempeñé responsabilidades políticas. He pensado siempre que el Rey tiene que ser exquisitamente preservado de cualquier juicio político, manteniéndolo, con respeto, en el nivel superior de su alta magistratura. La historia dirá lo que tenga que decir. Pero para nosotros, españoles de esta hora, empeñados en la difícil consolidación de nuestra común voluntad de vivir juntos, el Rey es referencia y ejemplo. Nadie está legitimado para invocar en la pugna o en la discrepancia ni confidencias ni intuiciones respecto del Rey, sus criterios o sus preferencias.

Por otra parte, nada podría revelar que no subrayara, con el trazo de un testimonio personal y directo, la idea general prontamente asentada que los españoles tuvimos de nuestro rey. Lo mismo en conversaciones formales y profundas que en entrevistas más distendidas, al analizar serios y complejos problemas de Estado que al realizar repasos panorámicos de la situación política, cualquiera que fuera el grado de detalle con que se produjeran, el Rey, a partir de una información completa, sorprendentemente completa, acreditaba siempre sus dotes de prudencia, sensibilidad y buen criterio.

El Rey supo en todo momento lo que tenía que hacer y cómo tenía que hacerlo, sin excederse un ápice de lo que fueron sus funciones en la fase preconstitucional y de las que lo son bajó la vigencia de la Constitución; siempre desde una posición de auctoritas que le hizo titular reconocido e indiscutido de ese importante poso de poder que, sin necesidad de resortes específicos, tiene quien es símbolo de la unidad y permanencia de España, árbitro y moderador de las Instituciones y el más alto representante del Estado en las relaciones internacionales, según los términos del artículo 56 de la Constitución española.

En el rey don Juan Carlos se hicieron realidad las esperanzas de integración de todos los españoles en un sistema político de general aceptación. Se ha mostrado siempre como Rey de todos, conforme al compromiso contraído solemnemente en el acto mismo de su proclamación, ha sabido conducir con pulso firme el proceso de transformación política de España; con gran precisión y singular oportunidad ha tratado en sus mensajes y discursos los problemas de nuestra convivencia; desde la perspectiva superior de su magistratura y responsabilidad ha elaborado y aplicado una rigurosa concepción de lo que es una monarquía parlamentaria moderna; y, en fin, siendo la referencia más segura y cualificada del cambio político en España, ha hecho realidad las ideas que durante tantos, años sostuvo con dignidad y firmeza don Juan de Borbón, conde de Barcelona.

Tomo al azar uno de los textos del Rey, el mensaje navideño de 1983, y entresaco algunos párrafos. Podría haber elegido cualquier otro texto. En todos hay muestras bien expresivas del talante y calidad que le han caracterizado.

Todos formamos parte, como tantas veces he dicho con firmeza y con sinceridad nacidas de un compromiso histórico, de una gran familia, de una gran empresa, de un destino que nos une a todos en esta España nuestra.

Hemos de llenar nuestro espíritu de los valores de la nación. El bien de la nación, el bien de España, ha de constituir nuestro empeño, nuestra ilusión y nuestra esperanza. Toda opción política debe tender también a ese objetivo. Podremos discutir apasionadamente, pero de forma correcta y civilizada, nuestros criterios dispares sobre la forma de alcanzar ese bien para nuestra Patria.

Pero reservemos para nosotros cuanto sea posible las diferencias sin propalarlas ni extenderlas, y mostremos en cambio abiertamente nuestra unión y nuestra colaboración para conseguir lo que España desea y necesita. Es preciso que unidos nos alegremos de todas las ventajas que nuestro esfuerzo consiga y que lamentemos juntos los males que en cualquier aspecto puedan afectar a nuestra Patria.

Porque lo que no resulta admisible ni eficaz ni patriótico es dar la sensación de que nos congratulamos de las desgracias que a España perjudican, por el hecho de que ocurran bajo el mando político de aquellos con cuyas ideas no se coincide en un momento dado.

[…]

Aprendamos a distinguir el bien y el mal de lo que en España suceda, por el bien y el mal en sí mismos y en sus consecuencias para nuestra Patria. Alegrémonos del primero y lamentemos el segundo, por encima de intereses políticos o de circunstancias temporales, unidos en las alegrías y en las dificultades.

[…]

Vivimos momentos de crisis universal. Una crisis que afecta a valores de distinto signo y que condiciona inexorablemente la vida familiar y social de los pueblos. Y por causa de esa crisis, que como al resto del mundo nos atañe […], hemos trasmitido, a veces, impresiones negativas, desalientos y cansancios colectivos. Pero también energía para superar los problemas. Es imprescindible apartar de nosotros esa tentación tan española del pesimismo. Resulta necesario resistir a cualquier impresión de desánimo.

Precisamente en los tiempos de crisis es cuando más claramente se manifiesta la importancia de lo fundamental, la decisiva trascendencia de lo que somos, la profunda fuerza que se aloja en nuestro ser más íntimo. Tiempos de crisis que nos ponen de manifiesto la necesidad de unirse: juntos podemos mucho, casi todo; por separado, muy poco.

No nos arrojemos unos a otros nuestra historia. Más bien aprendamos de ella lo que es la clave del avance de los pueblos: acertar a articular la diversidad, la espontaneidad social y la eficacia política, para alcanzar los fines y resolver los problemas comunes de un modo beneficioso para todos, respetando siempre el área propia del otro, con un espíritu de conciliación y no de conflicto.

La alternativa de poder […] ha reforzado nuestra experiencia y la capacidad de diálogo. Porque cualesquiera que sean las discrepancias o adhesiones que despierte ha servido y sirve cada día para asentar nuestra convivencia en libertad, para habituarnos a vivir las mutaciones políticas que la voluntad popular desea. Estamos viviendo y conviviendo una experiencia histórica nueva, capaz de superar antagonismos y de borrar cicatrices seculares.

La democracia es también en este aspecto una cura del excesivo orgullo y de la seguridad absoluta en la permanencia en el poder.

Ese poder hay que intentar conservarlo, ganárselo día a día ante el pueblo que lo otorga, y es preciso esforzarse en hacer méritos para conseguirlo lícitamente, pensando siempre en que hay otros sectores que aspiran también con legitimidad a que sus acciones meritorias y sus aciertos sean reconocidos por el pueblo para concederles su confianza.

Pero es que […] más allá de estos sectores distintos, de estas diferentes opciones de los partidos políticos, hay una serie de cuestiones básicas sobre las que tiene que producirse una coincidencia que ha de redundar en beneficio de España.

Por eso debemos profundizar, sin recelo y sin pausa, en el diálogo entre españoles. Entremos con lucidez en esa propuesta plural. Unámonos a ella. Cada persona, cada familia, pueden ser distintas entre sí. Pero no serán nada si no se entienden en algo, si no encuentran de alguna forma puntos de coincidencia, si no se nutren con valores morales, políticos y sociales, madurados en la razón y en la palabra.

[…]

Digamos no a la violencia. Sí al diálogo. Sí al entendimiento entre las personas y los pueblos. Sí a la libertad, a la justicia, al respeto a los débiles, a la fraternidad que haga prevalecer la naturaleza espiritual del hombre y despertar la buena voluntad […]

Don Juan de Borbón y Battenberg, conde de Barcelona y jefe de la Casa Real de España, ofreció la renuncia de sus derechos históricos, manifestando que no ambicionaba el poder personal ni deseaba que su persona pudiera ser motivo de discrepancia, a la vez que expresaba su plena identificación con el concepto de la Institución monárquica expresado por su hijo don Juan Carlos en su primer mensaje de la Corona.

El acto de renuncia tuvo lugar en el Palacio de La Zarzuela el 14 de mayo de 1977. Diversos criterios habían sido expuestos y analizados, en relación con la forma y la fecha del acto. Se optó por una ceremonia sencilla en su concepción y desarrollo, de modo que ni apareciera, por un exceso oficialista, como un requisito formalmente legitimador de la posición del Rey, ni perdiera su alta significación política y virtualidad integradora, al recibir don Juan Carlos los derechos históricos de que era depositario don Juan. Se eligió una fecha en que, afirmada y reconocida la figura del Rey y aprobada ya la Ley para la Reforma Política, se hallaba en curso el proceso electoral para la constitución de unas nuevas Cortes elegidas por sufragio universal, directo y secreto de los españoles mayores de edad.

La única presencia política, en cuanto yo era ministro de Justicia, fue la mía, si bien tuvo lugar en mi condición de notario mayor del Reino. Viví aquel momento con emoción y esperanza y extendí el Acta de la renuncia de los Derechos Dinásticos de la Monarquía Española, en la que se perciben los sentimientos de generosidad y cariño que palpablemente fluían entre el padre y el hijo en un acto de tanta trascendencia para ambos.

Su Alteza Real don Juan de Borbón terminó su intervención volviéndose hacia el Rey y diciendo: «Majestad: por España, todo por España, viva España, viva el Rey».

Seguidamente, el rey don Juan Carlos I concluyó su discurso añadiendo:

En estos momentos de indudable trascendencia para España y para nuestra familia y al recibir de tus manos el legado histórico que me entregas, quiero rendirte el emocionado tributo de mi cariño filial, unido al respeto profundo que siempre te he profesado, al comprender desde niño que, sobre todo y por encima de todo, tú no has tenido nunca otro ideal que la entrega absoluta al servicio del pueblo español.

Celebradas las elecciones generales el 15 de junio de 1977, el rey don Juan Carlos compareció ante las nuevas Cortes habiendo ya convergido en él, con plena efectividad y general aceptación, las previsiones legales y las tradiciones centenarias según las palabras que el propio Rey había pronunciado –y que antes recordé– en el acto de su proclamación.

Al pueblo español, en cuanto titular del poder constituyente, correspondía cerrar el círculo para el asentamiento definitivo de la Corona. Y lo cerró, a través de sus legítimos representantes en las Cortes, primero, y al aprobar directamente la Constitución en referéndum, después. Quedó establecida la Monarquía parlamentaria como forma política del Estado español (artículo 1.3). Se atribuyó al Rey la jefatura del Estado (artículo 56) y se afirmó que la Corona de España es hereditaria en los sucesores de Su Majestad don Juan Carlos I de Borbón, legítimo heredero de la dinastía histórica (artículo 57).

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Horizonte de la Transición

LA TRANSICIÓN POLÍTICA

Acotamiento en el tiempo

La reciente transición política española, a diferencia de otros intentos o modelos propios o foráneos, ha permitido pasar de un régimen autocrático a un sistema democrático sin quiebra formal de la legalidad. Esta apreciación, en su misma elementalidad, resulta suficientemente expresiva para una identificación inicial.

No se advierten, sin embargo, excesivas coincidencias en trance de verificar un acotamiento temporal de la operación de transición. Hay quienes indagan sus raíces, antecedentes y condicionamientos en hechos y circunstancias anteriores a la propia muerte del general Franco. Hay quienes proclaman la realidad de un proceso histórico, en el que la esencia propia de la Transición no ha quedado consumada todavía por consolidación del nuevo sistema.

«La Transición ha terminado», dijo Leopoldo Calvo-Sotelo al solicitar del Congreso de los Diputados su confianza para ser investido como presidente del Gobierno. No había concluido el trámite parlamentario de investidura cuando tuvo lugar el intento de golpe de Estado del 23 de febrero de 1981. La contraposición de aquella afirmación con este hecho fundó no pocos comentarios, entre críticos e irónicos. La temida posibilidad de una involución se erigía así en elemento de juicio definitivo. La conclusión pareció quedar establecida: la Transición no había terminado.

Acontece en verdad que pueden adoptarse puntos de vista distintos inspiradores de argumentaciones discrepantes y conducentes a afirmaciones muy diversas y hasta contradictorias entre sí.

Desde una perspectiva histórica, por ejemplo, es clara la concatenación de las sucesivas etapas en la vida de un pueblo. Por ello, un historiador concienzudo y veraz no describirá e interpretará un determinado período cerrándolo en sí mismo y sin desentrañar los datos y condiciones anteriores y analizar críticamente lo que se produjo y aconteció después. El fruto de su investigación, en el caso de que ahora se trata, será fijar los límites temporales de lo que al final será acuñado en la historia como período de transición culminada por el éxito o degenerada en una nueva frustración.

Podrá ser el historiador un dechado de autenticidad y de comprensión para fijar cada dato en el tiempo y enjuiciar las circunstancias en que se produjo o que lo determinaron; podrá ponderar con rigor los distintos hechos según las condiciones efectivamente concurrentes y sopesar, junto a las carencias y limitaciones, la razonabilidad de las decisiones que, sobre hipótesis y cálculos de riesgos y probabilidades, fueron adoptadas. Pero nunca podrá ni deberá sustraerse a su condición de avisado espectador ex post de un panorama configurado por la realidad de «lo que fue»; panorama necesariamente distinto del que se hallaba al alcance de quienes vivieron el hecho y del que podían contemplar incluso los protagonistas más informados y mejor dotados para la intuición o la clarividencia: para éstos no había una «realidad que fue», sino una realidad «que está siendo» y sobre la que se proyectan las incógnitas de «lo que será» según se actúe o se decida de una manera u otra. Sólo en el sainete, no en la realidad ni en la historia, puede aparecer un personaje despidiéndose de su mujer «porque se va a la guerra de los Treinta Años».

Hay también una perspectiva política que, en razón de las distintas posiciones, de simples autojustificaciones o de meras conveniencias, da lugar a variables juicios, todos ellos categóricamente formulados y sin especial preocupación por el rigor o la veracidad. Con perfiles sin duda exagerados podrían hacerse hasta descripciones del largo camino de la transición iniciado en 1939 por vencedores y vencidos, desde dentro o desde fuera del sistema entonces establecido; o cabría afirmar que la transición no concluirá en tanto el nuevo sistema no se haya asentado de un modo irreversible, asentamiento que, naturalmente, está asociado, por quienes así razonaban o razonan, a su efectivo acceso al poder.

Pero la operación de transición ya no está pendiente de rendir tributo a su definitiva valoración histórica, aún siendo susceptible de dispares y a veces interesados juicios políticos contemporáneos; admite un acotamiento jurídico-formal, que resulta en sí mismo esclarecedor e incuestionable incluso para la estricta determinación del período temporal en que se realiza. Y, desde este punto de vista, la Transición comenzó con la proclamación del rey don Juan Carlos el 22 de noviembre de 1975 y finalizó con la sanción por Su Majestad de la Constitución Española el 27 de diciembre de 1978 y su consiguiente publicación el posterior día 29. Entre uno y otro momento, inicial y final, fueron hitos de especial significación el nombramiento de Adolfo Suárez como presidente del Gobierno (3 de julio de 1976), la aprobación de la Ley para la Reforma Política (sesión de Cortes del 18 de noviembre y referéndum del 15 de diciembre de 1976), las primeras elecciones generales (15 de junio de 1977) y el marco consensual –del que fueron referente arquetípico los Pactos de La Moncloa– en el que se desarrolló el proceso constituyente cuyo momento cenital fue la aprobación de la Constitución por el pueblo español en el referéndum de 6 de diciembre de 1978. Una pluralidad de decisiones políticas y de instrumentos jurídicos fueron conduciendo el proceso de transición así acotado y a su estricto servicio.

Aprobada y vigente la Constitución, el pueblo español había pasado desde la orilla de la autocracia a la de la democracia. Muchos problemas ciertamente tendría que afrontar en la nueva ribera hasta asentarse definitivamente en ella, pero el paso, la «transición», desde la perspectiva jurídico-formal ahora adoptada, había quedado cumplido. Del mismo modo, en fácil parangón, que la transición de Madrid a Roma comienza con la subida al avión en Barajas y concluye con el abandono del aparato en Fiumicino. Los problemas que el viajero transportado tenga en Roma –y hasta su eventual decisión de regresar a Madrid– podrán ser todo lo graves y complejos que se quiera, pero no afectan al éxito del transporte ni a la normalidad del vuelo ni al comportamiento de la tripulación.

Es cierto que los tripulantes de la operación política de transición asumimos responsabilidades adicionales, que alcanzaban incluso a la preparación de la pista de aterrizaje y al adecuado aposentamiento en destino de los pasajeros. Pero ello no justifica, en forma alguna, que se proyecten sobre la tripulación determinadas exigencias de prolongar el viaje o el deseo de instalarse definitivamente en el avión o la responsabilidad por las peripecias subsiguientes, cuando la misión principal había sido adecuadamente cumplida.

Cosa distinta es que, dando por concluido el vuelo, por terminada la transición, los historiadores, juristas, pensadores, políticos no puedan y hasta deban examinar críticamente las condiciones en que la transición se hizo o en que se preparó la instalación del pasaje en el lugar de destino. No es procedente, sin embargo, recurrir al fácil expediente de afirmar, sin otro fundamento que una voluntad insolidaria y descalificadora, que España ha quedado instalada en la transición ni es justo atribuir a quienes dirigieron la operación las secuelas que cada uno considere indeseables o la existencia y subsistencia de problemas en la situación democrática. La Transición es una operación conclusa. Tras ella, naturalmente, se plantean los problemas subsiguientes de acomodación a la nueva realidad y en definitiva de desarrollo y consolidación de la democracia.

Caracterización genérica

La Transición tiene su pequeña historia engranada por anécdotas de fiabilidad variable, salpicada de indiscreciones para alimento de curiosos y marcada por peripecias personales para lamento de pusilánimes o satisfacción de morbosos. Pero la transición política española ha sido, en sí misma y sobre todo, una operación de gran aliento histórico.

Algunos quisieron ser espectadores indiferentes, otros adoptaron posiciones pasivas, más o menos resignados; otros se erigieron en jueces inmisericordes desde la cerrazón, la petulancia, la frivolidad, el simple y descarnado interés… Fuimos, sin embargo, muchos los españoles que pusimos al servicio de la operación nuestra ilusión, nuestro entusiasmo, nuestro, esfuerzo, nuestra capacidad… Ninguna dificultad nos fue ahorrada; tampoco nos faltaron la comprensión y los apoyos necesarios.

El proceso de transición que, vivido día a día, pudo parecer lento, ambiguo y dirigido –según se ha dicho repetidamente por algunos– con ingenuidad y sin pulso ni visión, fue, si se contempla con perspectiva y según magnitudes de relevancia histórica, un proceso rápido, lineal y sin fisuras, en cuanto a la concepción y consecución de sus grandes objetivos; fue dirigido con firmeza y serenidad frente a las cansinas imputaciones de debilidad, que no eran sino incitación al dogmatismo y la radicalización, es decir, a posturas plenamente incompatibles con el propósito integrador pretendido y mantenido constante, reflexiva y firmemente.

Todo el proceso de transición, con carácter general o respecto de específicas cuestiones, estuvo jalonado por requerimientos de afirmación en las propias posiciones y por exigencias de cesión ante posiciones que nos eran ajenas. Quizá hubiera sido agradecida circunstancialmente y hasta aplaudida, por unos o por otros, la utilización sistemática de los resortes del poder en actos incondicionados de imposición o de claudicación. Al no procederse así, era fácil que se fuera decantando la común crítica –no pocas veces exacerbada– de una política caracterizada por la flexibilidad y el talante contemporizador, que no era fruto de complejos como se ha dicho, que no era producto de inseguridades como se ha repetido, que no era efecto de debilidad como se ha proclamado. Era fruto, producto y efecto de una decidida y firme convicción: debíamos conseguir la inversión de una dinámica política de divergencia y confrontación estimulada desde los extremos y cuyas dramáticas consecuencias nos son bien conocidas por una dinámica de moderación, templanza y convergencia orientada hacia el centro, como condición necesaria para la estabilidad del sistema que estábamos construyendo. Cualquiera puede comprender que es más fácil el acto de fuerza o el gesto de arrogancia, que el cumplimiento paciente y diario de la obligación, conscientemente asumida, de aceitar los engranajes del sistema.

En nuestra accidentada historia del último siglo y medio hay algo que obliga a una continua visión retrospectiva a quien pretenda entender en toda su dimensión cualquier período constitucional. Es tal la carga política que lleva consigo el inicio de un proceso constituyente en España que la voluntad del legislador constitucional, expresión del impulso político originario, pervive de forma significativa y vigorosa durante todo el tiempo de vigencia de la Constitución; ningún texto constitucional ha llegado a desprenderse de las circunstancias propias del proceso constituyente que le dio vida. Esas circunstancias influyen con tal intensidad en la redacción de la norma, que el espíritu de libertad, de opresión o de concordia que inspirara a sus autores subsiste asociado al texto y predetermina el desarrollo político posterior de los acontecimientos.

Mí firme creencia en la vigencia de este fenómeno, con perfiles genuinamente españoles y explicativos de nuestra llamativa inestabilidad constitucional, es la razón que me aconseja sintetizar, en una exposición introductoria, las circunstancias y características de la transición política. A mi entender, el proceso puede entenderse, con singularidad expresiva, a partir de tres afirmaciones y de tres rasgos distintivos.

Las tres afirmaciones políticas, en su raíz y que, cualesquiera que fueran las actitudes ideológicas, reflejan otras tantas convicciones sociales, son las siguientes:

a) El régimen político vigente a la muerte del general Franco no tenía viabilidad alguna, ni en sus términos ni adaptado, tras la desaparición de quien lo encarnaba y sostenía.

b) No había alternativa razonable a la implantación de un régimen democrático, en el que la libertad y los resortes de la democracia, operando sobre la realidad de un pueblo maduro y pacificado, dieran cauce para la solución de nuestros ya seculares problemas de convivencia.

c) El cambio de régimen, venciendo las resistencias de los continuistas y las impaciencias de los rupturistas, había de lograrse sin quiebra de la legalidad formal: ni había que empezar una vez más desde el vacío legal ni había que aceptar el encastillamiento en posiciones ocupadas ni cabía tolerar revanchismos de clase alguna.

Los tres rasgos distintivos que conformaron, decisivamente, el texto constitucional, caracterizaron el proceso constituyente y delinean los trazos básicos de nuestra nueva democracia son los siguientes:

a) La reforma como estrategia general seguida en oposición a la fórmula revolucionaria que –cruenta o no– está en los orígenes de prácticamente todas las democracias europeas.

b) El consenso como táctica en la gestión política y como técnica en la acción legislativa, atemperando la rígida aplicación de la regla de oro de la mayoría en un sistema democrático establecido.

c) Una moral de sentido provisional como orientación ética de todas las fuerzas políticas participantes en el proceso en oposición a un esquema de valores profundamente enraizado propio de una sociedad democrática ya madura.

La reforma como estrategia

El proceso de transición del régimen autocrático vigente desde 1939 hasta el sistema democrático revela su plena significación e importancia si se compara con otras experiencias de la agitada historia española desde comienzos del pasado siglo.

A partir de 1808, sucesivos textos constitucionales han cerrado en España correlativos procesos de revolución o de involución, según los casos. Todos ellos, sin embargo, tienen un común denominador que es, sin duda, el más notorio contrapunto de la Constitución de 1978: hasta ahora –y quizá con la única excepción de la de 1876– la Constitución había sido concebida en España como instrumento de imposición y afianzamiento de una determinada ideología partidista triunfante sobre las demás; cada Constitución suponía, por tanto y al hilo de los avatares políticos, una ruptura del orden preexistente, violenta o pacíficamente derrocado.

La originalidad del proceso de transición a partir de 1976 radica, precisamente, en haber asumido la legalidad formal vigente, utilizándola como vía apta para el cambio radical de sistema. La Ley para la Reforma Política, aprobada por las Cortes y ratificada por referéndum, de acuerdo con los mecanismos y procedimientos de la legislación propia del régimen que se trataba de cancelar, supuso algo inédito hasta entonces en España: el paso pacífico de una legalidad autoritaria a una legalidad democrática sin solución de continuidad.

El camino elegido para la reforma –puente entre una y otra legalidad– expresaba el resultado de una primera opción metodológica ejercitada por el Gobierno. Los términos de esa opción eran: a) Elaborar, con el mayor número posible de asistencias, un texto constitucional de nueva planta, que sustituyera en su integridad al conjunto de las Leyes Fundamentales, que sentara la estructura de un Estado democrático y que definiera los nuevos órganos que, tras las elecciones, habrían de proceder a la modificación del resto del aparato legal, y b) arbitrar, a partir de las Leyes Fundamentales, la convocatoria de unas Cortes democráticas, dotadas de razonables mecanismos constituyentes y a las que correspondería la elaboración de la nueva Constitución.

La primera fórmula ofrecía indudables atractivos y presentaba ventajas de tipo práctico, de las que era la más visible el acortamiento del período de transición, generador indudable de tensiones inconvenientes para la paz ciudadana y la estabilidad económica. Tenía, sin embargo, importantes contraindicaciones, en relación con la aceptación general del proceso y, como consecuencia, de la propia Constitución: ésta hubiera podido ser, en una fase ulterior, fácilmente cuestionada, quizá en un clima de tensiones más agudas que las que se pretendían evitar con un ilusorio acortamiento del proceso.

Optar por la segunda de las posibilidades apuntadas, como se hizo, requería, para que no hubiese vacío legal incompatible con las exigencias de la estrategia de reforma, operar por modificación directa de las leyes vigentes, según el propio procedimiento en ellas previsto y de forma que se pudieran celebrar unas elecciones libres y democráticas; requería también, para que el proceso electoral tuviera fiabilidad, validez y eficacia, que las elecciones se celebraran en una situación de libertades públicas indispensables y ya establecidas.

Era y es evidente que, para satisfacer esos requerimientos, no se podía pensar en una sustitución integral del ordenamiento vigente ni mucho menos en su cancelación pura y simple, como algunas veces se postuló. Ni ello resultaba políticamente posible porque no había habido derrocamiento revolucionario del Régimen anterior, que era precisamente uno de los riesgos conjurados, ni era técnicamente procedente porque se carecía de órganos capaces de conformar desde la legitimidad democrática el nuevo orden legal. Y fue precisamente en la necesidad de mantener el equilibrio entre la permanencia del conjunto de la legalidad vigente y el establecimiento de un régimen de libertades suficiente para garantizar la plena legitimidad del proceso democratizador, donde se revelaba la esencia de la reforma y radicaba su mayor dificultad En definitiva, había que gobernar, había que orientar y dirigir el cambio, utilizando las herramientas de una legalidad estrecha y operando desde órganos y con instituciones donde aparecían residenciadas muchas de las resistencias existentes.

La fórmula elegida no podía ofrecer, ciertamente, el atractivo intelectual de las construcciones científicamente puras; ofreció, sin embargo, la insuperable utilidad de la solución práctica, es decir política, a un problema político, es decir práctico. La Transición española se erigió así en una llamativa excepción a aquella apreciación de Karl Loewenstein que, sobre la base de una verificación empírica de diversos casos, había afirmado: «Los vacíos constitucionales que se producen tras la caída de una dictadura plantean a los titulares del poder una tarea difícil; con el fin de crear los requisitos y los presupuestos necesarios para convocar nuevas elecciones y elegir una asamblea constituyente, se verán obligadas a implantar, frecuentemente durante largos años, una dictadura, aunque, bien es cierto, con determinados rasgos democráticos». No aconteció así en España.

Y –puedo anticiparlo ya– es que la Ley para la Reforma Política no contuvo sólo –como consideraron algunos observadores superficialmente– las técnicas instrumentales precisas para hacer la Transición, sino que incluyó también formulaciones innovadoras que afectaban cualitativamente a la realidad jurídico-política anterior. El inicial efecto mutativo se produjo por las categóricas afirmaciones de su artículo primero que configuran un Estado de Derecho en el riguroso sentido que se da a esta expresión a partir de Immanuel Kant; esto es, un Estado construido sobre el imperio de la Ley, entendida como expresión democrática de la soberanía popular y de la que los derechos y libertades de la persona son, a la vez, horizonte, límite y orientación.

El pueblo español, al aprobar aquella ley en el referéndum de 15 de diciembre de 1976, dio el paso irreversible para que España, por la vía de la reforma, se constituyera en una democracia en el sentido occidental del término.

Reforma y ruptura

Resultaba claro, desde el primer momento, que la transición política habría de afrontar una cruda dialéctica entre reformistas y rupturistas. En enero de 1976 abordé públicamente la cuestión, apelando a la razón e intentando superar cualquier prurito, rigidez o dogmatismo.

Dije entonces que ruptura y reforma eran palabras y conceptos, manejados con profusión y no siempre con el rigor debido, capaces de abrir abismos de discrepancia aunque no fueran abismales las diferencias originarias. Yo no creía que hubiera una divergencia irreconciliable entre muchos de los que proclamaban la necesidad de la ruptura democrática y los que profesábamos el principio de evolución hacia la democracia, proponiendo a su servicio una vía de reforma. Si el sistema de convivencia que unos y otros aspirábamos a implantar revelaba homogeneidad de objetivos y la ruptura se calificaba de pacífica, no violenta ni traumática, las posiciones eran mucha más reconciliables y próximas de lo que se pudiera pensar. Porque una ruptura que cumpliera las condiciones implícitas en aquellos calificativos no presuponía un proceso revolucionario; y una reforma que condujera al efectivo establecimiento de un orden democrático no dejaba de constituir un modo de satisfacer las exigencias de cambio por transformación del esquema político anterior.

Había diferencias evidentes de enfoque en una y otra actitud, pero sólo en posiciones minoritarias se residenciaban, en verdad, la reacción y la revolución, mientras que la gran mayoría se encontraba con naturalidad en el plano real de una estrategia reformista. Porque no cabía pensar que todos los que formulaban el principio de ruptura estuvieran clamando por una quiebra revolucionaria de nuestro proceso histórico y estimaran deseable un momento cero para la construcción del nuevo sistema político. A no ser que solamente pretendieran encubrir la pretensión de una sustitución en las personas o grupos que habían de llevar a efecto la reforma.

A nadie puede extrañar que, habiendo anticipado este planteamiento, aunque no lograra impedir la directa confrontación entre las tesis reformistas y las rupturistas, me causara desazón, cuando no irritación, escuchar o leer después explicaciones que trataban de salvar las posiciones de ruptura, adoptando a posteriori actitudes de racionalidad que yo había propuesto preventivamente. Tras producirse y repetirse esas explicaciones, sostuve algunas conversaciones con el presidente Suárez, en las que yo solía introducir el tema con la insistente sugerencia de que no debíamos dejar que nos arrebataban el mérito y decisión de nuestra reforma.

Y es que no fueron pocos los que, con mayor o menor habilidad de formulación y con intención diversa, afirmaron que se hizo la ruptura a través de la reforma. Realizaban quizá una cierta trasposición de conceptos para expresar algo que políticamente es indiscutible: el método fue reformista, pero el objetivo último pretendido y alcanzado era el establecimiento de un sistema democrático parlamentario que «rompía» con la realidad política anterior.

Creo, sin embargo, que la aceptación sin precisiones de esa trasposición supone un falseamiento u olvido de los hechos y de las posiciones defendidas. Y supone algo más, contra lo que me rebelo: un intento de devaluar la esencia de la operación reformista y de rehabilitar el rupturismo fracasado. Reforma y ruptura se plantearon, al menos según mi percepción y en la dialéctica política del momento, como métodos distintos para el logro de un fin común, cuál era la plena democratización. Y en España alcanzamos ese fin por el camino de la reforma.

Rechazo, por ello, que quienes extramuros del sistema propugnaban la ruptura puedan arrogarse con exclusividad el objetivo democrático. A ese objetivo servimos los verdaderos reformistas, dentro y fuera del sistema, y es ociosa cualquier polémica al respecto, cuando ya es un dato histórico inamovible que nosotros proyectamos con sincera claridad y dirigimos con firme decisión el proceso de reforma que nos condujo a la democracia.

Pero hay algo más, que para mí resulta de capital importancia. Se puede estudiar y entender fecundamente nuestra historia, desde principios del siglo XIX, analizando las tensiones conceptuales y activas entre reacción, revolución y reforma; y lo cierto es que, tras el interesado realce de las tesis rupturistas, late el intento de resucitar, al menos dialécticamente, aquella tensión. En el intento, por lo demás, concurre la agravante de una pretensión descalificadora de las posiciones reformistas, cuando parece incontrovertible, dada la contumaz fuerza de los hechos, que precisamente desde esas posiciones se consigue de verdad y se consolida el progreso de los pueblos.

Ocurre, no obstante y la historia recordada lo demuestra, que en no pocas ocasiones el reformismo ha sido bandera de tibios, ha cubierto la descarnada defensa de intereses y hasta privilegios y ha fracasado con excesiva frecuencia. ¿Qué pensar de aquella «reforma desde arriba» y de su esterilidad? A mi juicio, cabe pensar que fue sistemáticamente obstruida por la radicalización de reaccionarios y revolucionarios, de «continuistas» y «rupturistas» hubiéramos dicho en la terminología de la Transición. Pero, en todo caso, poco tiene que ver aquel reformismo, en su versión alicorta y a la defensiva, con el que nosotros proyectamos y llevamos adelante.

Nuestro reformismo fue cualitativamente distinto de sus precedentes históricos en España. En primer lugar, por la generosidad y limpieza con que lo planteamos y ejecutamos. En segundo lugar, porque no fue una operación de defensa, sino rigurosamente agresiva al servicio de una convivencia integradora. En tercer lugar, porque, huyendo de las reminiscencias y tentaciones de cualquier forma de ejercicio ilustrado del poder, no planteamos sólo una reforma «para todos», sino que la propusimos y llevamos a cabo «con todos». Ésas son las razones de la autenticidad de nuestra reforma, generadora de su credibilidad y prenda de su eficacia. Son también las razones en que se funda mi orgullo por haber formado parte del Gobierno que la realizó.

El consenso como táctica

El consenso, como táctica legislativa concreta y de gestión política, era una consecuencia lógica de la estrategia reformista. Difícilmente se hubieran podido salvar los escollos de la Transición y, al propio tiempo, lograr una Constitución concebida como pacto básico de convivencia, sin un acuerdo generalizado de las principales fuerzas políticas del país.

En teoría política, la fórmula del consenso responde a lo que la doctrina norteamericana ha denominado «principio de seguridad mutua»; es decir, el principio que propugna que el establecimiento de un nuevo sistema es más viable –y el sistema establecido más estable– si la oposición participa activamente en el proceso decisorio.

Ciertamente, a medida que se va adquiriendo perspectiva, se fueron poniendo de manifiesto algunos defectos por exageración en la política de consenso; defectos de tipo formal y que se detectan en el resultado que fue el texto constitucional. Sin embargo, ello no disminuye un ápice ni la necesidad ni la importancia capital atribuible al consenso, como nota característica del fenómeno constituyente y esperable y deseable todavía, aunque sea con carácter selectivo y decreciente –como tuve ocasión de decir tras la aprobación, de la Constitución– para el tratamiento adecuado y mejor solución de determinados problemas.

En todo caso, es justo reconocer y proclamar que el consenso permitió que por primera vez en nuestra historia se llegase a un acuerdo básico entre las fuerzas políticas sobre los grandes temas que definen la convivencia española. Esos temas habían sido, tradicionalmente, la forma política del Estado, su organización territorial y la afirmación de determinados aspectos de la libertad individual y colectiva. Con mayor o menor acierto, estas cuestiones han encontrado un cauce de tramitación en la Constitución de 1978, aceptada, como tal cauce, por las fuerzas políticas relevantes.

La moral provisional

Toda reforma profunda lleva consigo, además del cambio de las instituciones y de las leyes, el establecimiento y generalización de una nueva moral política. Pero como la transformación no tiene lugar, por definición, de modo revolucionario, sino a través de un proceso gradual, se hace necesario arbitrar una especie de moral política provisional que oriente la acción de gobierno durante el propio proceso de cambio; moral que califico como provisional, porque sus reglas tienden a regir el comportamiento del poder únicamente durante el período transitorio y hasta la implantación definitiva de las nuevas instituciones.

Pues bien, he explicado ya en alguna ocasión que esa moral provisional de la reforma ha respondido, en nuestro caso, a cuatro simples máximas que son, precisamente, las que definen la ética provisional cartesiana como esquema moral vigente desde que se cuestiona o se niega la validez del sistema filosófico de raíz aristotélico-tomista hasta que se construye un nuevo sistema basado en la afirmación de la propia razón como punto de partida de toda filosofía. Cito literalmente a continuación las palabras de Descartes, en su Discurso del método, acerca de cada una de aquellas máximas, poniéndolas en correlación con las notas características de la acción de gobierno en el proceso de transición.

En primer lugar, puesto que la concepción de la reforma implicaba asumir la realidad del sistema anterior hasta el momento de su sustitución, la acción de gobierno había de ser respetuosa con la legalidad vigente, en tanto dicha legalidad no fuera sustituida por la nueva. Esta actitud es propia de un proceder de moderación distante por igual del continuismo y del cambio revolucionario. Define Descartes su primera máxima con estas palabras:

Consistía la primera en obedecer las leyes y costumbres de mi país, conservando constantemente la religión en que Dios me ha concedido la gracia de que me instruyera desde niño, rigiéndome en las restantes cosas según las opiniones más moderadas y más apartadas de todo exceso, que fuesen comúnmente aceptadas en la práctica por las personas más sensatas con quienes tuviera que convivir. Y, entre varias opiniones igualmente acertadas, escogía siempre las más moderadas, no sólo porque son siempre las más cómodas en la práctica y probablemente las mejores –pues todo exceso suele ser malo– sino también para alejarme menos del verdadero camino, en caso de error, si, habiendo elegido uno, fuese el otro el que hubiera debido seguir.

En segundo lugar, era necesaria una acción del Gobierno resuelta y valiente, a la hora de adoptar las decisiones difíciles a que, día tras día, se veía abocado. Y esta actitud responde sin duda a la segunda de las máximas de la moral provisional cartesiana, descrita así literalmente:

Mi segunda máxima fue la de ser lo más firme y resuelto que pudiese en mis acciones y seguir con tanta constancia en las opiniones más dudosas, una vez resuelto a ello, como si fueran muy seguras. Y, como muchas veces las acciones de la vida no admiten demora, es una verdad muy cierta que, cuando no está en nuestro poder discernir las opiniones más verdaderas, debemos seguir las más probables; y, aunque no hallemos mayor probabilidad en unas que en otras, debemos, sin embargo, decidirnos por algunas y considerarlas después, en cuanto referidas a la práctica, no como dudosas, sino como muy verdaderas y ciertas, ya que lo es la razón que nos ha determinado a seguirlas. Y esto fue bastante para librarme, desde entonces, de todos los arrepentimientos y remordimientos que suelen agitar las conciencias de esos espíritus débiles y vacilantes que con tanta inconstancia practican como buenas cosas que después consideran malas.

Resultaba necesario, asimismo, un extremado sentido de realismo político para desechar cualquier tipo de medida espectacular que pudiera ser rechazada en ese momento, poniendo así en riesgo el éxito final de la reforma. Es el realismo de la tercera regla cartesiana: «Mi tercera máxima fue procurar vencerme siempre a mí mismo antes que a la fortuna y alterar mis deseos antes que el orden del mundo».

Por último, un sentido de supervivencia exigía que el responsable de la gestión de la reforma, el Gobierno, se dotara a sí mismo de un cierto grado de estoicismo que ayudara a superar las tensiones y las angustias que indudablemente se producirían a diario, derivadas de las acciones extremistas de uno u otro signo. Éste es el estoicismo de la cuarta máxima cartesiana: «Acostumbrarme a creer que sólo nuestros pensamientos están enteramente en nuestro poder, de manera que, después de haber obrado lo mejor que hemos podido en lo tocante a las cosas exteriores, cuanto nos sale mal es absolutamente imposible para nosotros».

EL CENTRISMO

En la estela de la historia

Con frecuencia se ha interpretado nuestro pasado como la pugna inevitable entre dos Españas radicalmente incapaces de convivir por su dogmatismo y por su afán de recíproca exclusión; con no menos frecuencia se ha lamentado la ausencia de una concepción política que desde la moderación conciliadora debilitara, primero, y superara, después, la dramática tendencia a la confrontación existencial. La realidad sin embargo no ha sido exactamente así. Como escribió Gregorio Marañón: «Algún día tal vez se componga una historia de los españoles tolerantes que podría ser, si el autor estuviera a la altura del tema, más edificante que la historia de los heterodoxos». Y es que, efectivamente, hombres de diferente procedencia han elaborado un rico venero de sugestiones de convivencia, de libertad y de paz para todos los españoles a lo largo de los siglos XIX y XX. En La velada en Benicarló, Manuel Azaña pone en boca de uno de sus protagonistas palabras que expresaban esa realidad intelectual y política:

Yo hablo de la tradición humanitaria y liberal española, porque esta tradición existe aunque os la hayan querido ocultar desde niños maliciosamente. España no ha sido siempre un país inquisitorial, ni un país intolerante, ni un país fanatizado, ni un país atraillado a una locura, locura que algunas veces pudo parecer sublime. No ha sido siempre así señores: a lo largo de toda la historia de la España oficial […] a lo largo de toda esa teoría de triunfos o de derrotas, de opresiones o de victorias, de persecuciones o de evasiones del suelo nacional, paralelo a todo eso, ha habido siempre durante siglos en España un arroyuelo murmurante de gentes descontentas, del cual arroyuelo nosotros venimos y hemos convertido en ancho río.

La historia española de los dos últimos siglos acredita empero, con reiteración, las dificultades que ese «arroyuelo murmurante» ha tenido para convertirse en río, para mudarse en una opción de partido, precisa, fuerte y capaz de hacer viables en España al mismo tiempo el progreso y la estabilidad. Y así relevantes voluntades de concordia, significativos esfuerzos de convivencia, no han podido impedir la repetición de errores suicidas asociados una y otra vez a la imposibilidad de encarnar aquella tradición intelectual en una realidad práctica y operante en la vida política.

El siglo XIX presencia por lo menos dos esfuerzos importantes que tratan de asentar una opción política templada, una opción que, con lenguaje actual y salvada la disparidad de circunstancias, podríamos llamar centrista, una opción diferenciada de quienes no desean ningún cambio y de quienes los desean todos y al mismo tiempo.

El primero de dichos esfuerzos es referible a los moderados de mediados de siglo y, especialmente, a los sectores más avanzados del moderantismo, que trataron de situarse en un centro alejado de la derecha carlista y de la izquierda radical del momento. Jaime Balmes, tras describir a los españoles de entonces como divididos entre quienes pertenecían a la época de Carlos II, es decir, el siglo XVI, y los partidarios de la revolución incendiaria, observaba que, «no obstante, si ha de haber gobierno, si ha de haber nación, es necesario arreglarlo todo, armonizarlo todo, ver cómo se puede conseguir que vivan en paz sin chocarse, y sin hacerse mil pedazos, enemigos tan violentos e irreconciliables».

Sin embargo, ese propósito de mediación entre el carlismo y la revolución se agostó en el caso del moderantismo, al dar lugar a fórmulas excesivamente reaccionarias y por ello mismo destructoras de toda voluntad de concordia.

El segundo esfuerzo, también en el siglo XIX, para lograr la convivencia a partir de un concepto de centro político fue el de la Unión Liberal a la que se incorporaban los progresistas más tibios y los moderados más proclives a la izquierda. De la Unión Liberal comentaría Benito Pérez Galdós en sus Episodios nacionales que eran «[…] los hombres de juicio sereno no extraviados por el proselitismo sectario, ni en las bárbaras rutinas […] que al saber de cosas de gobierno, reúnen la distinción y el buen empaque social». Y un hombre no lejano a la postura de la Unión Liberal, como era Juan Valera, advertía que a «la gente sensata e ilustrada le inspiran horror igualmente toda afirmación dogmática […] y toda afirmación intrépida […]». Sin embargo, si el moderantismo se autodestruyó como opción de centro por un proceso de anquilosamiento, la Unión Liberal resultó esterilizada por las dificultades nacidas de otras instancias que no eran las estrictamente políticas y partidistas en la España del momento. A la Unión Liberal le quedó la gloria de ser protagonista importante de la primera experiencia democrática española a partir de 1868.

Pero cuando resultó singularmente trágica la ausencia de un centro político capaz de atenuar y conciliar las diferencias y distancias entre los sectores políticos españoles fue en la Segunda República. Hubo entonces centristas en muchos de los grupos políticos; y fueron centristas algunos de los protagonistas más caracterizados de aquella etapa política. El propio Azaña escribía: «Pienso en la zona templada del espíritu, donde no se aclimatan la mística ni el fanatismo políticos, de donde está excluida toda aspiración a lo absoluto. En esta zona, donde la razón y la experiencia incuban la sabiduría, había yo asentado para mí la República». En este mismo sentido podrían ser traídos a colación muchos otros textos de personajes que, a lo largo de su vida política, fueron adversarios de Azaña. Pero el único grupo de centro que como tal existió en la etapa republicana fue el modesto y minúsculo partido de Manuel Portela Valladares, producto mucho más del oportunismo que de una real voluntad de concordia, y que, por lo mismo, fue aventado después de las elecciones de 1936. No hubo, pues, un auténtico partido de centro ni, en consecuencia, la posición inicialmente moderada de la mayoría de la población española pudo traducirse en términos políticos, ni pudo imponer la moderación en la dinámica de las instituciones republicanas, ni pudo, a la postre, sustraerse a las incitaciones y estímulos hacia la progresiva radicalización. Fue ésta, sin duda, una de las causas del fin desastroso de la experiencia republicana y de la subsiguiente guerra civil, cuya esperanza de superación no se apreció seriamente hasta las elecciones de junio de 1977.

Necesidad y oportunidad

Durante la primera fase de la Transición, la que tuvo como referencia más cualificadora la Ley para la Reforma Política y como punto final las elecciones de 15 de junio de 1977, pareció evidente a quienes fuimos sus gestores –y, desde luego, a Adolfo Suárez y a mí, especificación que hago porque con él tuve las más amplias y profundas conversaciones al respecto– que la vertebración del pluralismo político requería la existencia de una opción que sintonizara con esa gran parte del pueblo español que, superados los temores iniciales, había asumido la esperanza en una transformación política desde planteamientos de moderación y templanza.

Solventes estudios sociológicos revelaban la existencia de segmentos de población firmemente vinculados a identificaciones ideológicas nítidas; pero mostraban también que la mayoría definía su posición como de centro en sus diversas variantes Y si algunos podían ver asociada esa confesada posición de centro a determinados partidos, fueran de significación histórica, de nueva acuñación o de inspiración metapolítica, la mayor parte no hallaban o no manifestaban cuál de las opciones existentes podía convertirse en la expresión política de sus actitudes y aspiraciones.

Éramos muy conscientes, por otra parte, de que para la implantación del sistema democrático debíamos tener presentes tanto las propensiones de nuestra sociedad al encastillamiento doctrinal, traducido en radicalismo y creciente confrontación, cuanto las experiencias históricas que no sólo denunciaban la raíz de esas propensiones, sino que acreditaban también qué comportamientos de los dirigentes las estimulaban y activaban los riesgos a ellas inherentes.

A partir de tales datos, nuestro propósito fue procurar la tajante inversión de una dinámica que, sin dirección reflexiva y responsable, podía conducirnos a reiterar, como nuevos, viejos errores y a revivir experiencias indeseables en las que había naufragado la posibilidad misma de una convivencia armónica entre todos los españoles. Teníamos agudizada sensibilidad respecto de tales riesgos y una convicción contrastada de que las condiciones socioeconómicas permitían un planteamiento plenamente innovador y, desde luego, más eficaz que el de algunos intentos precedentes de construir opciones políticas, susceptibles de ser identificadas, conceptual o sólo terminológicamente, como centristas.

Parece indudable que una apreciación como la descrita no era exclusiva de quienes gobernábamos en aquella fase de la Transición. Hubo muchos que, de una u otra manera, contribuyeron a la generación de una opinión pública suficientemente amplia y favorable a la presencia electoral de una opción política así caracterizada aunque las designaciones utilizadas o propuestas fueran distintas –bien «derecha» con calificaciones de moderna, civilizada, social, europea, progresista, liberal o reformista, bien «centro» adjetivado con paralelos calificativos, bien simplemente «centro».

El concepto y la denominación de «centro» tenía la clara ventaja de que, en lugar de poner el acento en un calificativo menos diferenciador, sustantivaba la identificación distintiva respecto de las fuerzas políticas clásicas, un día dramáticamente confrontadas y etiquetadas en la conciencia social, con simplificada intuición, como «de derechas» o «de izquierdas». Hacía visible, por otra parte, una referencia de mejor sintonía, sobre todo en unas primeras elecciones, con el gran número de españoles que, por sus experiencias vividas o por su falta de experiencias democráticas, definía con más comodidad su ubicación por criterios elementales y directos, claramente inteligibles, que por afirmaciones de alto contenido doctrinal o ideológico. Era, finalmente, una identificación capaz de atraer a los precavidos o recelosos –y con razón– ante lo que pudiera suponer una apelación electoral para el alineamiento en derecha e izquierda que, por diversos que fueran los matices dentro de cada una de ellas, era para muchos evocación de sufridos, temidos e indeseados radicalismos.

La decisión, pues, de aportar a la contienda electoral una opción política de centro se impuso sin dificultad. El Gobierno, al orientarse en tal forma, era fiel al propio sentido y características con los que estaba dirigiendo la transformación política de España –la reforma política frente a una derecha continuista, con sus variantes, y frente a una izquierda rupturista, en la que se acusaban también sustanciales diferencias–; era consecuente, además, con la valoración que había realizado de su propio papel histórico y que no se podía dar por cumplido con la celebración de las primeras elecciones de 1977; conectaba, por último, con un conjunto de operaciones políticas de escasa penetración por sí solas y que, con notorias diferencias de talante y de concepción, tanto respecto del socialismo como de lo que era entonces Alianza Popular (AP), estaban abocadas a una necesaria convergencia si querían concurrir a las elecciones con mínimas garantías de éxito: la negativa experiencia que supuso la comparecencia separada del «Equipo» de la Democracia Cristiana fue una comprobación a posteriori de la justeza de esta apreciación.

Esas diversas operaciones y los hombres que las encarnaban recorrieron un camino no siempre claro y lineal de contactos, aproximaciones y engarce, en el que las referencias aglutinadoras fueron sucesivamente, en mi caso y a modo de círculos concéntricos de progresiva amplitud, el grupo Tácito (que, con profusión y seriedad había ido articulando una posición superadora de las dos Españas, una posición política de centro con explícita utilización del término y clara fundamentación de su concepto), la Federación de Estudios Independientes (FEDISA), el Partido Popular y Centro Democrático. La opción política en términos iniciales de coalición electoral cuajó en Unión de Centro Democrático (UCD) como consecuencia de su conexión final con el Gobierno rector de la Transición y el consiguiente reconocimiento del liderazgo de Adolfo Suárez.

La lógica se impuso así con cierta naturalidad dado que de aquel Gobierno formaban parte un grupo de reformistas, provenientes o no de las estructuras del Régimen anterior, y, entre ellos, miembros del Grupo Tácito que habíamos ido participando en cada uno de los eslabones sucesivos y que manteníamos nuestras relaciones personales y políticas con quienes trabajaban desde fuera del Gobierno. Las incorporaciones se fueron produciendo, tanto por la conciencia de la singularidad e importancia política del paso que se iba a dar con la celebración de las elecciones como por la preexistencia, mantenimiento e intensificación de unas relaciones directas y personales que, con todos los problemas habidos y por haber, hacían globalmente fácil que el encuentro final se produjera. No es ello obstáculo para que reconozca, anticipando reflexiones, que aquella coalición contenía ya en sí los gérmenes de una futura descomposición. No era necesario ser protagonista o espectador especialmente avisado para percibirlo así en el propio proceso de formación de la coalición y de elaboración subsiguiente de las listas de candidatos para las elecciones. Quiero, sin embargo, expresar mi convicción de que, percibidos aquellos gérmenes, eran susceptibles de un tratamiento adecuado que impidiera su posterior desarrollo y acción corrosiva. A mi juicio, el desenlace final de la operación centrista, encarnada por UCD, no era inevitable, como decían algunos al principio y muchos después: no lo era, pero se hizo inevitable, por efecto, en gran parte, de las posiciones y acciones tomadas por quienes operaban desde la convicción de su inexorable y rápido final.

Lo que me parece evidente, en todo caso, discrepando de quienes consideran el proceso de UCD como un fenómeno insólito y de difícil explicación, es que, no siendo para mí inevitable el desmoronamiento del partido, resultara, una vez producido, claramente explicable según la propia lógica del proceso y según esquemas de análisis racional. El hecho podrá ser insólito, por infrecuente más que por asombroso, porque lo asombrosamente insólito, tal como se desarrollaron los acontecimientos, no fue tanto su naufragio cuanto su mantenimiento a flote en efectiva posición gobernante durante cinco años.

Y me parece no menos evidente que pudo y debió conseguirse, primero, una articulación adecuada del pluralismo interno, que no había por qué sofocar, sino reconducir mediante la voluntad eficaz de entendimiento y la lealtad a un espíritu primario de concordia entre posiciones diversas pero netamente conciliables y, segundo, que pudo y debió lograrse la reconversión del partido, desde una concepción funcional propia del papel a desarrollar en la fase de transición, hasta una concepción final adecuada a la realidad de un partido asentado en el sistema democrático ya en funcionamiento: esta reconversión fue posible, incluso a partir del Congreso de Palma de Mallorca, pero se hizo imposible precisamente a partir de dicho Congreso.

Al margen de la operación centrista quedaron, en actitud pasiva, expectante o discrepante, muchas personas a las que correspondía una lógica ubicación en el centrismo, por su talante y por sus ideas públicamente manifestadas. Muchos nombres acuden a mi memoria. Diversas razones y no siempre imputables a ellos permitirían explicar su apartamiento; como muy distintas podrían ser las razones que explicaran presencias activas de personas bien distantes, por lo mismo, del sentido y significación de la operación centrista. Me voy a referir solamente al caso notorio de Manuel Fraga, que había formulado y puesto en circulación ideas bien expresivas sobre la necesidad de un partido de centro.

Se ha dicho que a Fraga le fue expropiado su planteamiento y que, además, era el dirigente más adecuado para liderarlo. Y hay que reconocer lo que supuso la aportación de Fraga a la propia construcción conceptual del centrismo, así como su valiosa contribución a la penetración social de las tesis reformistas. Pero tras ello y para una correcta interpretación de lo que aconteció, según los datos que yo puedo manejar, se hace necesaria alguna afirmación, alguna puntualización y alguna reflexión complementaria: ninguna de ellas deriva de valoraciones personales –y la mía, respecto de Fraga, es altamente positiva aunque limitadamente coincidente con las de habitual circulación– ni de juicios subjetivos; se asientan en el escueto y sencillo recordatorio de determinados hechos. Verificada la sustitución de Arias Navarro por Adolfo Suárez, Fraga negó su participación en aquel Gobierno e hizo probablemente bien –puesto que la reforma sólo podían y debían hacerla otras personas–, pero reaccionó en términos de incomprensión, quizá con dosis de irritación, convencido de que no era tarea de «penenes» aquello que era propio de catedráticos.

Como consecuencia de lo anterior, Fraga puso en marcha, a partir de determinadas reuniones habidas en Galicia en el verano de 1976, la organización política Alianza Popular, pensando erróneamente que se hallaba en condiciones de movilizar en su respaldo lo que se llamaba «franquismo sociológico» y que consideraba mayoritario en la sociedad española. Fue reveladora, a este respecto, su tenaz lucha por el establecimiento de un sistema electoral de escrutinio mayoritario.

Ubicado así Fraga, por propia decisión y en plena efervescencia aquella operación que se llamó de «los siete magníficos», él mismo se marginó respecto de la operación de centro que llevamos a cabo y que él antes había propugnado.

Mi reflexión final, tal como se plantearon las cosas, es que correspondió a Fraga un papel de gran relevancia histórica, aunque pudiera no resultarle suficientemente gratificante: Fraga fue el hombre que, por sus reales convicciones democráticas, por su calidad personal y por la actitud política inicialmente adoptada –no obstante los juicios que puedan emitirse por una injusta e improcedente valoración de su biografía o por una prevención ante sus reacciones temperamentales o por un equivocado conocimiento de sus verdaderos defectos y de sus verdaderas cualidades–, debía conseguir la efectiva incorporación al sistema democrático de cierta derecha especialmente reticente respecto de tal sistema. Afirmo, sin reserva alguna, que cumplió plenamente esa misión histórica. Otro juicio quizá me mereciera su ulterior propósito de construir desde una posición en exceso derechizada, al menos aparentemente, una opción política de centro-derecha que, pasando por la voladura de UCD y por el riesgo de reaparición de una nueva formación a su derecha, lograra alcanzar el límite fronterizo con el Partido Socialista Obrero Español (PSOE). Estaba por ver cómo lograrlo y los términos en que se restableciera un equilibrio en el sistema, que, desde luego, se hubiera mantenido con más facilidad y mejores factores de estabilidad si la operación se hubiera planteado desde UCD y sin necesidad de su previa destrucción.

El centrismo como orientación funcional de la Transición

Me he referido a la actitud política y la valoración histórica desde las que afrontamos el proceso de reforma política a partir de julio de 1976. He dicho también que la posición inicial se afirmó al contrastarse con nuestra primera gran experiencia como gobernantes: ante un pueblo globalmente deseoso de recibir una respuesta atractiva a sus prevenciones subsiguientes a la muerte de Franco, tuvimos que actuar con audacia y decisión marcando nítidamente nuestra diferenciación con respecto a una derecha continuista (comprensiva, dogmática o simplemente cohibida y temerosa, según los sectores y las personas) y a una izquierda rupturista (comprensiva, dogmática, altanera o revanchista, también según los sectores y las personas).

La posibilidad misma de dirigir y consumar felizmente la transición política requería, pues, no perder aquella posición que, por las razones expuestas y sobre las que me parece difícil sostener en términos generales la discrepancia, he llamado de «centro». El centrismo se convertía así en una concreta referencia para los temores, aspiraciones y confianza de muchos españoles. Y ese centrismo resultó ganador en las elecciones generales de 1977.

Los resultados de estas elecciones, valorados globalmente, me depararon dos confirmaciones y dos sorpresas, aquéllas y éstas entendidas con valor relativo.

Confirmaron, de una parte, que la respuesta del pueblo español podía calificarse, en conjunto, de serena y moderada; confirmaron, de otra, que el proceso electoral había sido adecuadamente planificado y dirigido, en cuanto que se había conseguido un alto grado de simplificación del excesivo pluripartidismo preexistente, y el arco parlamentario inicial resultaba, en líneas generales, razonable, tanto por lo que se refería a las opciones de carácter nacional como por lo que atañía a la representación de los partidos nacionalistas históricos, cuya existencia y capacidad electoral habíamos asumido como dato.

Las sorpresas –relativas– fueron, por un lado, una infrarrepresentación de la derecha, explicable por los términos en que hizo su comparecencia electoral –proyectada en exceso hacia un pasado que la inmensa mayoría del pueblo español consideraba ya superado– y por la evidente fuerza atractiva de la posición gubernamental; por otro lado, una representación mayor que la previsible del PSOE, explicable también como primera manifestación de una saturación popular, traducida más tarde en la fuerza electoral del eslogan «por el cambio», que inspiró su campaña triunfal en 1982.

Para que se entiendan clara y completamente los presupuestos desde los que estoy razonando me parece necesario hacer algunas puntualizaciones:

1) No fue sorprendente, aunque no dejara de comportar inevitablemente algunas decepciones, que UCD no alcanzara la mayoría absoluta. Ya entonces –y desde luego hoy con mayor perspectiva– creí y así lo manifesté que, pues había que incorporar activamente a todas las fuerzas parlamentarias al proceso de elaboración de la Constitución, por razones que muchas veces he explicado, de las que hay referencia en páginas precedentes y que respaldaban el objetivo de alumbrar una Constitución durable, había de resultar un factor de garantía de tal objetivo que no hubiera una opción política prepotente y decisiva por sí sola en las Cortes Constituyentes.

2) Que, salvados algunos desajustes numéricos, el resultado era razonable y se correspondía, en su esquema básico, con el que habíamos diseñado como más deseable. Prescindiendo ahora de lo que suponía la presencia de las minorías nacionalistas, el espectro cuatripartito PCE-PSOE-UCD-AP, enunciados de izquierda a derecha, porque ésa es la dirección en que escribo, siendo las dos fuerzas centrales (UCD y PSOE) las de mayor importancia y además fronterizas entre sí, había de generar factores de estabilidad para el sistema: la lucha electoral por la franja tangente entre el núcleo más próximo de dichas formaciones habría de imponer un necesario elemento de moderación en sus respectivos planteamientos, no obstante la proyección de UCD en y desde una derecha social y la correlativa proyección del PSOE en y desde una izquierda social. AP –y sobre todo Manuel Fraga– tenía y podía cumplir la función de incorporar la derecha al sistema, estimulando su sentido de convivencia, atenuando dogmatismos, superando prejuicios y convirtiéndose en valladar frente a cualquier extremismo que, sin duda, podría existir o rebrotar. El Partido Comunista de España (PCE) tenía que cumplir y cumplió su papel, igualmente relevante desde la perspectiva del sistema, pues, al poner al servicio del mismo una voluntad de convivencia junto a la carga casi mítica de organización subversiva –según la conciencia que de él tenían muchos españoles–, se erigió en límite por la izquierda del arco parlamentario, excluyendo a tantos grupos y minorías extremistas, radicales y algunos confesada y probadamente ajenos a cualquier intento serio de establecer una democracia.

3) En esta situación cabe, mutatis mutandis y con las lógicas reservas y matizaciones, afirmar que al centrismo español encarnado por UCD le correspondió desempeñar –y así lo hizo– un papel funcional similar al que, por ejemplo, cumplieron las democracias cristianas alemana e italiana al término de la Segunda Guerra Mundial. En aquel entonces y en uno y otro país, la democracia cristiana, sin perjuicio de la fidelidad que mantuviera a su propia identificación ideológica, mostró su capacidad de atracción respecto de muchos electores ajenos a sus estrictas señas de identidad y, con planteamientos políticos operativos y de síntesis, se erigió en protagonista del restablecimiento de la democracia, marginó posiciones residuales –y, por supuesto, a la sazón inhibidas– propias de los totalitarismos derrotados y cuajó en la gran formación política que, asumiendo objetivos de justicia y progreso, movilizó incluso posiciones cerradamente conservadoras y alcanzó hasta la línea fronteriza respecto de lo que constituía o podía constituir una opción alternativa desde el socialismo hacia la izquierda.

Pues bien, este papel funcional lo cumplió UCD en España a la salida del sistema autoritario, tras la muerte del general Franco. Lo asumió UCD, incluso antes de existir, en la medida en que lo hicieron suyo las personas y grupos que después habían de ser germen de UCD como coalición electoral, primero, y como partido político, después. Las diferencias con respecto a las experiencias foráneas antes aludidas son notables: no estábamos en una etapa inmediatamente subsiguiente a la confrontación bélica, sino a más de tres décadas y media de ella; la izquierda era aquí la vencida, habiéndose alineado entre los vencedores en los ejemplos mencionados. España no estaba en la situación dramática de un postbelicismo, sino que el proceso de recuperación material y elevación en el nivel sociocultural se había producido a lo largo de los últimos casi cuarenta años en términos notorios. Pero, no obstante esas diferencias, me parece válido el parangón, al menos como formulación expresiva de lo que yo consideraba que era el centrismo como instrumento funcional necesario al servicio del establecimiento de la democracia en España.

Es claro que UCD se benefició de la acción sincera y brillantemente reformista del Gobierno y que los relativos desajustes numéricos a que me he referido anteriormente fueron en gran parte resultado de las incertidumbres y temores de algunos sectores de la derecha y de la moral propia de quien sale a la luz pública, tras años de clandestinidad, por parte de la izquierda.

Creo que UCD cumplió adecuadamente su misión. En ese cumplimiento quisieron ver muchos el agotamiento de su razón de ser. Pero, al reiterarse los resultados electorales el 1 de marzo de 1979, superada ya la fase inicial de la Transición, pareció apuntarse hacia la consolidación del espectro político en términos que, según puede deducirse de lo dicho, eran para mí razonables. Creo igualmente que el resto de las fuerzas políticas parlamentarias cumplieron también su función durante la Transición según el diseño teórico inicial expuesto anteriormente.

Se dice con alguna frecuencia que el centrismo sólo tiene sentido cuando la derecha y la izquierda están fuertemente radicalizadas, mientras que en la situación de la España ahora considerada los valores distintivos de aquél son ya patrimonio común de una y otra, por lo que el centrismo, es de una parte, innecesario y, de otra, potencialmente perturbador en cuanto eventual impulsor de las demás fuerzas hacia la radicalización. Pienso lo contrario.

El conjunto de las fuerzas políticas manifiesta efectivamente una tendencia hacia el centro. Pero ello no es consecuencia gratuita de un cambio objetivo en la sociedad española, en el que se hayan diluido riesgos que nos son tan familiares y respecto de cuyos efectos fuera irrelevante la existencia del centrismo. Pienso, por el contrario, que, sobre la base desde luego de una sociedad profundamente transformada, el dato anotado es fruto que debe ser reconocido y agradecido al centrismo, encarnado por UCD. Fue ese centrismo, con sus características de moderación y templanza, con su acusado talante conciliador –salvo en el seno del propio partido– el que se convirtió en referencia magnetizadora de la dinámica propia de las demás fuerzas políticas. Si en otras experiencias españolas los partidos sufrían tensiones radicalizadoras, a impulso creciente de sus extremos, en la experiencia democrática a la que me refiero esa dinámica se invirtió espectacularmente. Y ello fue así, precisamente, por el protagonismo del centrismo, que atemperó las expectativas de crecimiento electoral de los partidos a su derecha y a su izquierda. La necesidad de buscar y obtener electores en el espacio cubierto por UCD fue el factor fundamental que generó la tensión hacia el centro de los demás partidos. El dato es altamente positivo para el sistema, aunque resultara electoralmente dramático para UCD, hasta el punto de que, a mi juicio, se hubiera ya alcanzado un alto grado de estabilidad, aún tras el triunfo del PSOE, de no haberse producido simultáneamente el estrepitoso desmoronamiento de UCD.

ESPAÑA CENTRADA

Las elecciones de junio de 1977 supusieron la afirmación en la vida política española de un auténtico y esperanzador proyecto político de centro, germinado en la firme concepción y brillante ejecución de la reforma política, y del que dijo Julián Marías que era una mezcla ponderada de cordura e innovación.

Unión de Centro Democrático no surgió como un especulativo ejercicio de geometría política para situarse en medio de dos extremos, sino como fruto de una valoración histórica de nuestro pasado y de una reflexión sociopolítica sobre el futuro deseable y necesario para la España de finales del siglo XX.

Era un hecho en España que el centro sociológico, los amplios sectores moderados de la sociedad y sus dirigentes políticos, no habían gobernado duraderamente en libertad y democracia. Era un dato en España que, salvados brevísimos paréntesis, la derecha tradicional dirigió el país durante los últimos ciento cincuenta años con recurso frecuente al autoritarismo y a la dictadura, hechos que, conforme puede deducirse de lo ya dicho, son efectos inexorables de una causa: la moderación española no dispuso nunca de un partido fuertemente institucionalizado y de raíz popular que le permitiera gobernar o hacer oposición eficaz con pleno respeto al sistema democrático y a las libertades públicas. UCD no fue sino la expresión y el resultado de un esfuerzo consciente para corregir aquellos efectos operando decididamente sobre su causa.

Lo importante y verdaderamente significativo no fue tanto la aparición de esa fuerza política nueva e innovadora, cuanto la positiva respuesta e identificación de una parte importante del electorado, un electorado en nada disímil del representado por partidos europeos de corte centrista que rechaza los enfrentamientos y apuesta netamente por la España del cambio. Un electorado que sigue existiendo y en el que no se ha producido mutación sustancial alguna.

UCD, con errores, defectos e insuficiencias, fue consecuente, en su concepción y en su enfoque de la Transición, con las expectativas y aspiraciones del pueblo español y logró, quizá por primera vez, centrar la vida política española.

No eran pocos los problemas que nos acuciaban ni pequeñas las dificultades que se nos presentaron. Pero ¿cuándo son las dificultades pequeñas o son pocos los problemas? Vivir es un permanente afrontar dificultades; vivir en plenitud supone una decidida voluntad de superar problemas. Y la superación de cada uno es condición y estímulo para la realización del hombre y el efectivo progreso de los pueblos. Como observara Pascal, estaríamos hastiados de comer y beber si el hambre y la sed no se renovaran cada día.

Con excesiva frecuencia leemos y oímos juicios descalificadores de esta época y negros augurios sobre nuestro futuro. No es nuevo el cultivo entre nosotros de un exacerbado pesimismo nacional, que fue ya fustigado por Francisco de Quevedo en España defendida de los tiempos de ahora y de las calumnias de noveleros y sediciosos al ver «maltratar con insolencia mi patria de los extranjeros y los tiempos de ahora, de los propios».

Muchas son, a mi juicio, las razones que «en los tiempos de ahora», en el presente, legitiman la ilusión y esperanza de los españoles.

Los españoles hemos escrito –y debemos seguir escribiendo– día a día, páginas de nuestra historia inspiradas por la voluntad común de convivir en libertad y en democracia. Y ésa es la primera razón para el optimismo.

La realidad psicológica y sociológica de un pueblo maduro y sensato y el templado rigor en el comportamiento general de los agentes políticos, económicos y sociales produjeron una espectacular inversión en el sentido y orientación de la confrontación propia del pluralismo. Y ésta es una segunda razón para el optimismo.

Si en otras experiencias las fuerzas políticas operaban desde la tensión impulsora de los extremos, dinamizando la vida política hacia la radicalización y el enfrentamiento, hasta hace bien poco el conjunto de esas fuerzas, de las más significativas y relevantes en lo político y lo social, han actuado en tensión convergente, incorporando al sistema factores positivos de moderación y entendimiento.

El hecho así definido, directamente referible a la existencia de un partido de centro, es de dimensión histórica, constituye el dato quizá más importante de la Transición, se erigió en la mejor garantía de estabilidad para la democracia española y nadie debiera, ni legítimamente puede, ponerlo en riesgo por problemas o conveniencias de partido o por concretos intereses electorales.

Tenemos una Constitución que supone, en sí misma, algo inédito en nuestra historia, en cuanto no es traducción de opciones partidistas, sino marco fecundo para el pluralismo y expresión de la voluntad básica de vivir juntos todos los españoles, y ésta es una tercera razón para el optimismo.

En el respeto y desarrollo de los valores constitucionales –y es el primero de todos la existencia misma de la Constitución– los problemas de cualquier tipo han de ser abordados con decisión y pueden ser resueltos con eficacia y equilibrio. También, naturalmente, el problema de integrar armónicamente en la unidad de España a sus distintos pueblos y comunidades.

Estamos empeñados en la construcción y organización del Estado de las autonomías. Pero en ese empeño no puede haber –y hay que decirlo una vez más– intento alguno de deshacer la historia común de todos los españoles; la historia de España es la que es con sus penas y sus glorias. Y es propio de la entereza y realismo de un pueblo asumirla con orgullo y en su integridad: ni el hombre puede borrar lo que de doloroso o ingrato tenga su biografía ni pueden los pueblos arrancar páginas de su propia historia; podrán extraer lecciones de ella y deberán evitar así riesgos y errores, pero son las intuiciones y perspectivas de futuro y no la estéril revisión del pasado lo que legitima y orienta la contribución de cada generación a la historia de su pueblo.

He dicho por eso en alguna ocasión que la construcción de las autonomías es un proceso que libera energías, que valora y respeta singularidades forjadas en la historia, pero no es un proceso de reparación histórica, en el que la exaltación de cada región o comunidad pueda comportar juicios denigratorios del conjunto de lo español. Es un proceso cuya fecundidad sólo se revelará si responde de verdad a una orientación de futuro, a la búsqueda de un fortalecimiento de los vínculos de convivencia en proximidad.

Para que las previsiones de novelistas y fabuladores que, en un mundo intuido de grandes organizaciones supranacionales, imaginan al hombre perdido, despersonalizado, sin más identificación que un número, no se hagan realidad, es preciso impulsar los factores de personalización en comunidades de dimensión razonable y asequible, en las que el hombre pueda ser hombre y realizarse en plenitud y libertad.

Y esa España centrada, que enfocó seriamente sus problemas más profundos, se hizo posible por la introducción de hábitos políticos de equilibrio y moderación, impuestos por el partido de centro y que condujeron, a la postre, a sacudir a la derecha de su inmovilismo y a templar los ímpetus y modular las utopías de la izquierda. Un logro que por sí solo justifica la oportunidad y conveniencia del centro político y cuyo mantenimiento sigue asociado indefectiblemente a la subsistencia cardinal del impulso centrista.

Reconversión necesaria del centrismo

En la fase final del debate constitucional pronuncié palabras que transcribiré en el último capítulo de este libro. En ellas puede percibirse claramente mi doble concepción del centrismo, en cuanto instrumento imprescindible para establecer la democracia y en cuanto expresión de una concreta opción de poder en la democracia ya establecida. El paso de una a otra concepción, que no implicaba desnaturalización de nuestro talante ni de nuestro modo de entender la política y la convivencia, es el que se debía dar después de las elecciones de 1979 y no se dio. Ahí está el origen de la falta de acomodación de UCD y de que se fuera quedando sin puesto en la vida política española. He dicho UCD y no el centrismo. Estoy seguro de que no escapa al perspicaz lector la cuidadosa matización con la que, en mis reflexiones y referencias, vengo diferenciando el «centrismo» y UCD, en cuanto este partido no es sino la concreta y contingente expresión del centrismo en un determinado período de tiempo.

Ha sido frecuente oír y leer cómo, desde dentro y desde fuera de UCD y casi siempre con pretensión crítica y descalificadora, se definía el centrismo con ingeniosas –y yo distingo entre ingeniosidad e ingenio– trasposiciones conceptuales desde la geometría a la política o a la sociología, cómo trataba de caricaturizarse su pretensión conciliadora entre posiciones afines –en UCD convive todo el espectro político alemán, se dijo en ocasiones– y cómo se esgrimían las notas identificadoras de su talante conciliador y comprensivo cual si fueran expresión de vaciedad doctrinal o de falta de convicciones vigorosas: es, se afirmó, un artificio construido desde el poder, al servicio del poder y sin otra perspectiva ni horizonte que componer intereses o satisfacer pequeñas ambiciones mientras hubiera de qué.

Me resultan lamentables determinados y no inusuales juicios sobre el centrismo, en la boca o en la pluma de quienes militaron en UCD. Tales afirmaciones no van a merecer mi atención detallada: expondré mis ideas al respecto y el lector y la historia juzgarán. Pero no deja de ser curioso, cuando no doloroso, que ex compañeros de partido, como si hablaran de algo que les es ajeno o cuya realidad subyacente desconocieran, se permitan juicios descalificadores, en claro e intolerable ejercicio de autojustificación. Yo mismo he sido en ocasiones objeto directo de tales juicios, sobre la base, por ejemplo, de ignorar o negar una realidad bien conocida por el enjuiciador o considerando torticeramente que mi concepción del centrismo comienza y acaba en una frase, más o menos afortunada, pero que no pasa de ser un eslogan, cual ocurre con la afirmación del centro por diferencia respecto de la «derecha dura» y de la «izquierda inmadura». Entiendo el elementalismo propio de determinadas mentes y hasta las exigencias simplificadoras de la dialéctica política de un artículo periodístico, pero no deja de sorprenderme que quien me conoce hace muchos años y sabe mucho sobre mis concepciones e ideas, en general, y respecto del centrismo en particular, quien me ha oído hablar sobre su significación funcional inicial y las exigencias de su eventual estabilización futura, haya recurrido al fácil y conocido expediente de aislar una frase, estereotipar en ella el pensamiento de aquel a quien se quiere contradecir y rebatirlo, en consecuencia, con desenfadada desconsideración y falta de rigor. Es como si yo me permitiera identificar a Coalición Popular por su eslogan electoral «Con Fraga ganaremos», para decir a continuación que su verdad quedó paladinamente demostrada, pero a favor del PSOE: si el contrapunto electoral del socialismo era Fraga y quienes le acompañaban, los socialistas pudieron decir y seguramente dijeron «con Fraga ganaremos»; y ganaron.

Cuando en el año 1982 se manifestaron con toda su virulencia los factores disolventes incubados en UCD –a través de un proceso mucho más largo de lo que piensan quienes conocieron tan sólo sus manifestaciones externas revestidas de cierta espectacularidad–, muchos se limitaron a constatar lo certero de su diagnóstico. «Yo ya dije…», repetían quienes efectivamente lo habían dicho y quienes, siervos de su ambigüedad, de su equivocidad o de su inseguridad, incoherentes entre sí o coherentes siempre con su propia y permanente contradicción, habían dicho todo en tales términos que pudieran afirmar «yo ya dije…», cualquiera que fuera el curso ulterior de los acontecimientos. No fueron pocos los que se apresuraron a hacerse eco de esa cantinela, aunque de verdad nunca habían dicho nada. Pero… el interés o la necesidad de obtener o preparar una reubicación política o una simple coartada psicológica les hizo incorporarse, sin rebozo, al coro de los que ya habían dicho o advertido.

Yo también dije. Son muchos los que podrían testimoniar mis repetidas, en ocasiones irritadas, normalmente serias y serenas, advertencias de que, por muchas que fueran las fuerzas convergentes en el común propósito de vencernos, primero, y destruirnos, después, la consecución de tales objetivos sólo se podría producir y se produciría por la inconsciente –¿o consciente?– connivencia desde UCD, por la quiebra de la voluntad real de entendimiento en el seno del partido y por la libre actuación de los factores disolventes internos, capaces de imponer los resabios autofágicos al propio y elemental sentido de supervivencia. Llegué a decir en varias ocasiones, desde otoño de 1979 y utilizando una imagen deportiva, que el riesgo de UCD en las siguientes elecciones no sería el de no ganar el campeonato de Liga, sino el de descender directamente a tercera división.

Pero yo que dije eso –y ante nadie recordé en 1982 que lo había dicho– dije otras muchas cosas más, que definían mi concepción del centrismo, diferenciando el que era su papel funcional en la fase de transición y la que tenía que ser su concepción estable en la realidad del sistema democrático ya establecido. Voy a tratar de resumir lo que tantas veces expliqué ante toda clase de auditorios –y algunas veces he escrito– sobre esa significación del centrismo en que se asentaba mi concepción.

Quiero dejar establecido, en primer lugar, que, en mi opinión, la concepción centrista, representada a la sazón por UCD, era rigurosamente progresiva, para la construcción y la consolidación de la democracia, respecto de aquellas otras asentadas en compartimentos de alto y rígido contenido ideológico. Sé que al pronunciarme así discrepo –y lo hago consciente y firmemente– de quienes consideran que la desaparición de UCD supuso un paso adelante para nuestra democracia: para mí fue un paso acusadamente regresivo. Cosa distinta es que, producida la regresión, no hubiera obligación y necesidad de trabajar para recuperar el impulso hacia delante, restablecer el equilibrio del espectro político y recobrar para España la mejor orientación de futuro.

Voy a exponer y desarrollar tres afirmaciones, correlativas a otras tantas convicciones que, pueden o no ser compartidas, pero se han ido consolidando progresivamente en mí.

1.ª No creí –ni creo– que, en trance de implantar en España un sistema democrático atenido a las pautas del Occidente europeo, hubiera que prescindir, en aras de un excesivo e injustificado mimetismo, de dos consideraciones fundamentales: la primera, en cuanto captación y traducción eficaz a la realidad de lo que son características propias de los españoles en su modo de ser y estar en la política; la segunda, en cuanto valoración inteligente y reflexiva del momento en que verificábamos nuestra democratización, de forma que la recepción de aquellas pautas europeas no fuera tan servil que resultara incapaz de comprender y aprovechar el sentido evolutivo de la propia democracia y, en lugar de buscar su inspiración y homologación en la realidad europea evolucionada, lo hiciera remontándose a las raíces históricas de esa realidad para tener que seguir a continuación el propio proceso de evolución ya recorrido por los demás países.

Pienso que el espectro de fuerzas políticas existente en cada una de las democracias europeas, así como la dinámica que siguen y reflejan en su acción política, son consecuentes a singularidades propias de cada comunidad y, por lo que a algunas respecta, a la compartida experiencia de la Segunda Guerra Mundial, originada por el establecimiento e imposición de concepciones totalitarias inicialmente triunfantes y aparatosamente derrotadas después. Las democracias cristianas alemana e italiana fueron ejemplos paradigmáticos, a partir de 1945, de organizaciones políticas rigurosamente democráticas que, por oposición a los totalitarismos preexistentes, consiguieron, desde formulaciones políticas de auténtica síntesis, aglutinar posiciones diversas y erigirse en ejes de referencia, afirmándose en las democracias restauradas como opciones políticas netamente distintas de las de raíz marxista, por englobar en una simplificada denominación genérica a las que se consideraban fuerzas políticas de izquierdas, en una dialéctica que acusaba las singularidades propias de la guerra mundial recién concluida. Por otra parte, para mí es claro que un repaso panorámico de lo que son las diversas fuerzas políticas en los distintos países revela, además, las singularidades del peculiar proceso de decantación en el desarrollo de la democracia en cada uno de ellos, procesos en los que, siendo como son perfectamente legítimos los perfiles ideológicos –rígidos, si se quiere– pueden ser subrayadas las siguientes notas características:

a) Las grandes opciones políticas sobre las que se articula el juego y la alternancia democráticos, siendo claras en unas determinadas señas de identidad básicas o primarias, traducen sus formulaciones con un grado de flexibilidad que les permite sostener un efectivo pluralismo interno y elaborar programas electorales y proyectos de gobierno de alta capacidad aglutinante, bien sea respecto de sus propias tendencias internas, bien sea en convergencia con otras fuerzas políticas a efectos de coaliciones o pactos de diverso alcance y naturaleza. Sólo partidos minoritarios y muchas veces marginales se permiten la afirmación doctrinal dogmática y la rigidez en su acción estratégica, traducidas en resultados que, si unas veces son de valor y significación meramente testimonial, otras les confieren márgenes de maniobra e incluso los sitúan en posiciones decisivas para lograr o frustrar una determinada solución de gobierno.

b) Esas grandes opciones políticas, por exigencias de la flexibilidad señalada y por una realista y descarnada valoración de las expectativas electorales, han asumido un proceso evolutivo interno de raíz pragmática y que se manifiesta en una progresiva aproximación de los centros de gravedad de sus respectivas posiciones. Baste señalar, como ejemplos característicos, la aparición del socialismo democrático y su significativa decantación hacia posiciones de carácter socialdemócrata; o el proceso, menos perfilado y con más dificultades y contraindicaciones internas, hacia el llamado eurocomunismo o la propia tendencia de las democracias cristianas a superar –en consonancia con la evolución de la Iglesia– los datos de identificación confesional y a representar posiciones de derecha avanzada y progresista.

c) Creo –y lo dije en diversas ocasiones– que el intento de crear en España un partido democratacristiano, con vocación mayoritaria y aspiración de gobierno, era un anacronismo. Ni la situación política se correspondía ya a la de la segunda parte de la década de los cuarenta, ni la posición de la Iglesia ni, en correlación, la de las actuales democracias cristianas europeas –si estuvieran en trance de constituir sus organizaciones políticas ex novo– distarían de los partidos populares, como el que en España se gestó y fue uno de los componentes de UCD y como lo refleja expresiva e inequívocamente la voluntad y forma de creación del Partido Popular Europeo.

d) Consecuencia de todo ello es que las elecciones se jueguen básicamente entre opciones cualitativamente distintas, en las que las diferencias no son desde luego irrelevantes, pero que, por acercamiento de los correspondientes contrapuntos electorales, no se convierten en batallas existenciales capaces de someter a los pueblos a grandes convulsiones. No quiero decir que resulte menguada la importancia que para los ciudadanos tiene la orientación en que les sitúen sus gobernantes; quiero simplemente subrayar que la estabilidad de un sistema democrático requiere que la alternancia de partidos en el poder no suponga oscilaciones pendulares de largo recorrido y que hoy se tiende –y debe ser una noble aspiración– a que la pugna electoral entre derecha e izquierda, dicho sea en aras de la simplificación y la expresividad, no se produzca a impulso de las posiciones más radicalizadas, sino de las más centradas.

2.ª Mi concepción del centrismo, tal como la he expuesto en diversas ocasiones, conecta rigurosamente con la percepción, unas veces intuida, otras verificada, de lo que acabo de expresar.

Es claro –y hay abundantes testimonios de ello– que siempre me he distanciado de la simple configuración del centrismo por razón de su localización en el espacio y consiguiente diferenciación en términos negativos de las opciones limítrofes, como he rechazado su definición por aplicación más o menos afortunada de metáforas geométricas o su articulación como simple instrumento al servicio de una posición de poder o de una ambición descarnada, cualquiera que fuera su motivación. Soy consciente que de todo ello hubo en UCD, pero siempre creí en la posibilidad de una decantación inteligentemente orientada y me negué a considerar inevitable que un reajuste necesario hubiera de pasar por la destrucción del partido que encarnaba el centrismo.

Y quiero reiterar ahora que, según era mi concepción del centrismo, constituía la verdadera novedad política en la experiencia democrática que estábamos viviendo, pues las demás fuerzas políticas eran, en su posición y encarnación, la versión entonces de las que ya habían actuado, e incluso con relevancia de protagonistas, en otras etapas políticas. Añado que UCD fue un intento finalmente frustrado, pero el más atinado y sincero –pese a sus errores y miserias– de los que ha habido en España, para proyectar desde la derecha (no tengo reparo en decirlo así, una vez explicadas las ventajas de su cualificación y fijación como centro) una fuerza política al servicio de la convivencia española y de la estabilidad de un sistema auténticamente democrático; y finalmente que, en discrepancia con clichés de habitual circulación y sin apelar más que a mi experiencia y testimonio personal, Adolfo Suárez fue el personaje político, de entre los que tuve a la sazón como interlocutores, que se mostró siempre más convencido y compenetrado con planteamientos políticos como los que estoy exponiendo, hasta el punto de que me siento obligado a hacer expreso reconocimiento de los muchos aspectos en los que soy, sin duda, tributario de criterios forjados en despacho o diálogo con el presidente Suárez.

3.ª Las ideas desarrolladas hasta aquí son, a mi entender tan obvias que su validez subyace, día tras día, incluso en los argumentos y propuestas de quienes fueron –y siguen siendo– los más obstinados debeladores de UCD. Está comprobada en nuestra historia la desorbitada capacidad de destrucción que marca la trayectoria política de España: parecemos en permanente tentación de disponer de solares sobre los que iniciar nuevas construcciones aunque sea a costa de derribar lo que existía y podía servir.

No debe caber la menor duda de que mis palabras parten de una seria y severa autocrítica que huye de la cómoda atribución de responsabilidades a elementos exógenos o a maniobras ajenas al propio partido centrista. De todo ello pudo haber y hubo sin duda, pero es directamente imputable a UCD y a quienes formamos parte de ella que, habiendo demostrado un talante de tolerancia y comprensión que nos permitió implantar un clima de convivencia entre las distintas fuerzas políticas, resultáramos incapaces de lograr un mínimo entendimiento y concordia en el seno de nuestro propio partido hasta situarlo en trance de descomposición.

Sin embargo, dicho lo que antecede, quiero resaltar que cualquier idea positiva y potencialmente fecunda, de las que se exhiben y esgrimen con vistas al inmediato futuro, no es más que una reformulación a la búsqueda del partido en que pudo y debió convertirse UCD sin conseguirlo y dando lugar a una dura y grave perturbación. Las letras pueden ser, deben ser y son distintas, pero la melodía de fondo se repite porque, sean unas u otras las preferencias, ideas y prejuicios de cada cual, hay algo que resulta evidente para cualquier mente reflexiva: una opción electoral con expectativas razonables de constituirse en alternativa de gobierno tiene que poner su acento en posiciones claramente centradas, sin menospreciar otros factores y elementos de peso y significación; es en el espacio social y político de centro donde se dilucidan los resultados electorales.

Desde su proclamación centrista UCD ganó dos elecciones generales, y el PSOE obtuvo la victoria en 1982 presentándose como un partido de izquierda proyectado hacia el centro; una opción política capaz de vencer y desalojar a los socialistas había de ser ya una derecha proyectada hacia el centro en formulación simétrica a la que acabo de hacer respecto del PSOE en 1982. Y esa opción política potencialmente ganadora hubiera cuajado con más posibilidades y mayor facilidad desde la posición ocupada por UCD, convertida en núcleo de atracción de la derecha democrática, que desde la posición de AP, autocalificada de conservadora, a la que había de resultar más difícil y laborioso hacerse visible, en imagen política y en realidad de fondo, como contrapunto electoral centrado del PSOE.

REFLEXIONES EN SOLEDAD Y EN DIÁLOGO

Compromiso personal

Yo tenía anclada en mis recuerdos una serie de imágenes, faltas sin duda de trabazón y coherencia, pero muy vivas, de lo que había sido la guerra civil. Conocimientos posteriores, adquiridos a través de relatos, estudios y lecturas, fueron forjando en mí, a medida que acuñaba y atisbaba mi propio futuro, la conciencia trágica de lo que suponía el enfrentamiento armado entre españoles, la radicalización e irresponsabilidad que habían de darse y cultivarse para que durante tres años el pueblo español se hubiera visto inmerso en una confrontación de tales características. Percibía vivas las secuelas, no obstante la generalizada –y, quizá, para muchos resignada– aceptación de la realidad consiguiente a la guerra y que, en términos de vencedores y vencidos, se había de prolongar hasta 1975.

«¿Quién no tiene heridas, en la carne o en el alma, derivadas de aquella contienda?», he preguntado con frecuencia en actos políticos en que he participado. Y he respondido yo mismo seguidamente: «Que cada cual administre, según su conciencia, el perdón y el olvido; pero a nuestra conciencia común de españoles es exigible la firme y decidida voluntad de que no vuelva a ocurrir». Solía haber entre mis oyentes quienes no lograban relegar a la historia sus personales vivencias en el bando en que, por propia decisión o por azar, se encontraron; para ellos añadía que a ningún pueblo le es lícito el vano intento de arrancar de su Historia las páginas que le resulten dramáticas o desagradables; todos hemos de asumir nuestro común pasado tal como ha sido y tratar de aprender en él para evitar la repetición de errores o tragedias, pero no podemos renegar de cualquiera de sus episodios ni cabe que cada uno se encastille en lo que considere posiciones ventajosas ni se encierre en actitudes revanchistas por lo que estime odioso o injusto.

Éste es, en pocas palabras, el compromiso político básico en que, como español, fui progresivamente madurando. He tenido y tengo mis ideas respecto de lo que considero mejor para el futuro del pueblo español, pero, por encima de las que son expresión de una opción política fundada en razones y sin pretensión de monopolizar la razón, he situado siempre, en mis preocupaciones y ocupaciones políticas, la necesidad de dar respuesta definitiva a un problema primario de convivencia, que aparecía sin solución clara y orientada. Había que construir un sistema político, homologable con el de los pueblos de nuestra entorno occidental, capaz de acoger a todos los españoles en un amplio marco de convivencia y tolerancia, fueran unas u otras sus ideas, y que supusiera un mentís definitivo del pueblo español a ese estigma, interesadamente sostenido y repetido, de que somos un pueblo congénitamente negado para vivir juntos en paz y en libertad.

Durante el período de mi actividad pública, no me faltaron tentaciones y oportunidades de abandono. La dureza de la vida política, las asperezas que la caracterizan, las cortantes aristas que delinean su perfil, las crudas actitudes que en ella proliferan, herían con frecuencia mi sensibilidad en términos difícilmente soportables.

En 1980, la combinación de factores tan diversos como la dolencia de cervicales que sufrí desde marzo a junio, el fallecimiento de Joaquín Garrigues Walker en julio y una agudizada insatisfacción por la situación política y la realidad del partido centrista, me afectaron seriamente, aunque se impusiera mi voluntad de aguantar.

Las reuniones del Comité Ejecutivo de UCD en 1980 y principios de 1981, junto a la dimisión del presidente Suárez y sus efectos en el Congreso de UCD celebrado en Palma de Mallorca, me condujeron a una doble decisión: asumir plenamente las funciones institucionales que como presidente del Congreso me correspondían en aquella situación y dimitir después de la investidura del nuevo presidente del Gobierno. Los graves hechos del 23 de febrero de 1981 me impusieron desistir de esta segunda decisión.

Sin embargo, inicié un cierto distanciamiento, prudentemente administrado, en relación con los órganos del partido y, a comienzos de 1982, llegué a la convicción de que debía verificar un apartamiento de la vida política activa, anunciar en el momento oportuno mi decisión de no presentarme a las siguientes elecciones generales y mantener disciplinadamente mis compromisos durante la legislatura en curso. No pasaron de cuatro las personas a las que hice partícipes de esta convicción, de la necesidad de distensión y ansias de liberación en que se fundaba y de las razones políticas que la aconsejaban y avalaban.

Pero las cosas discurrieron de forma que, contra mis previsiones y deseos, hube de tomar la presidencia de UCD, con el propósito de frenar su descomposición y con la carga de encabezar la opción electoral centrista en los siguientes comicios generales: «O tomas la presidencia del partido o dimito de la del Gobierno» fue el órdago que me lanzó Calvo-Sotelo; asumí la responsabilidad y decliné por ello la tentación de liberarme, considerando incalificable, sin más, la actitud de Leopoldo.

Tuve así que apurar dramáticamente, antes y después de las elecciones, las posibilidades de sanear y recomponer el partido. Aún las perspectivas más modestas resultaron frustradas y, en una situación límite de agotamiento personal, abandoné en febrero de 1983.

Serví con dedicación y rigor, sin reservas, el que he llamado mi compromiso político básico. Puse a contribución mi prestigio, mis capacidades y… tantas cosas, en la patética fase final, tratando de que no se trasladara al sistema político la crisis interna del partido gobernante. Tras todo ello, me sentí plenamente legitimado para buscar el reposo con los míos y el recogimiento en lo mío. Tomé la decisión y la llevé a efecto… Actuaron, sin duda, resortes automáticos de distensión, pero pude comprobar amargamente que ni el reposo ni el recogimiento bastan, en ocasiones, para una satisfacción mínima de las íntimas y modestas aspiraciones de relajamiento y liberación.

¿Riesgos superados o en letargo?

La sociedad española de 1976 era, como antes dije, muy distinta de la de la década de los treinta. La inmensa mayoría del pueblo español, mejoradas sus condiciones de vida, anhelante de una convivencia armónica y pacífica, recelosa ante los riesgos de un futuro incierto, respaldó la operación de cambio sin traumas que se le propuso.

No faltaban minorías extremistas contrarias a cualquier transformación real o adversas a cualquier cambio que no supusiera la inversión de los resultados de la guerra civil. Y no faltaban en esas minorías quienes estaban dispuestos a sostener sus posiciones cerradas, incluso desde la violencia más irracional y frente a todo intento de superación reconciliadora. Los mecanismos democráticos se encargaron de poner en evidencia su carácter rigurosamente minoritario y hasta marginal: fueron desautorizados por la gran mayoría del pueblo español, tanto en sus posiciones generales como en sus apelaciones instrumentales a valores comunes y entrañables o en su utilización fanática de modos de presión terrorista.

Pero, según ocurre con frecuencia, las posiciones más extremas e irreconciliables entre sí coadyuvaban a la generación de tensiones, alimentando gérmenes de desorientación y desconfianza. Involucionistas y revolucionarios, con distintos objetivos últimos, convergen a corto plazo en la creación de factores negativos para la convivencia española. Piensan unos, tal vez, que pisar el freno y poner la marcha atrás les permitirá recuperar la conducción del vehículo; piensan los otros, acaso, que en esas mismas circunstancias el vehículo no podrá ser conducido por mucho tiempo y se crearán con facilidad las condiciones para una eclosión revolucionaria. La interdependencia es tal que planifican y maniobran en función de sus respectivas acciones y reacciones, como si operara una tácita colaboración y mutuo condicionamiento, y aprovechan, con notorio desprecio de los intereses comunes, las dificultades objetivas que tiene la conducción de un país, en general, y del nuestro, en particular.

Resulta curioso que personas proclives, sobre todo cuando ocurren desgracias colectivas, a utilizar con agresividad y ánimo de zaherir lo que deberían ser y sólo pueden ser símbolos de unión y entendimiento o incitan a las Fuerzas Armadas apelando a su responsabilidad, puedan ser las mismas que, con voces y pancartas de «Ejército al poder», se manifestaban ante el despacho de Luis Carrero Blanco en el paseo de la Castellana 3 o se hicieron notar con discordancia en el propio entierro del almirante. Y no resulta menos curioso que quienes comenzaron a matar, erigiéndose en violentos defensores de la libertad de un pueblo que consideraban oprimido, sean los mismos que siguieron asesinando para sofocar la libertad de ese pueblo e imponer por el terror lo que se les negaba en las urnas.

Mucho hemos trabajado por establecer un sistema democrático de convivencia. No puedo dejar de advertir, sin embargo, que, pese a lo que se ha hecho y avanzado en el camino de la reconciliación y la tolerancia, pese al talante general de moderación y entendimiento que ha implantado el centrismo y del que hacen profesión verbal el conjunto de las fuerzas políticas, siguen larvadas en la sociedad española tendencias de radicalización, inicialmente estimuladas bajo el eufemismo de «clarificación» y sostenidas con la permanente acusación de «debilidad» que se dirige contra los intentos de acuerdo y concordia. Líderes de todo calibre y personajillos de cualquier fuste saben bien la facilidad con que los distintos públicos responden a determinadas incitaciones. Y deben saber que esas respuestas van alimentando una dinámica política inconveniente, capaz de invertir el sentido de los esfuerzos realizados, y que, aunque pueda ser circunstancial o electoralmente agradecida, genera riesgos y tensiones de difícil y hasta imposible control.

Y, tras hacer esta advertencia, quiero repetir, como he dicho en tantas ocasiones pensando en quienes pudieran sentir nostalgia o agravio, que cada hombre ha de ser consciente del tipo y de las características de su época y que el protagonismo en una fase consume con frecuencia la posibilidad de tenerlo en otra u otras cualitativamente distintas. Y lo proclamé con vigor cuando esa convicción me llevó a apartarme de la política activa, por entender que un nítido relevo en determinados protagonistas de un período tan singular, como lo fue el de la transformación política de España, podía facilitar la conciencia social de que la Transición había terminado.

Pero lo que quiero destacar ahora, considerando lo convencionales que son, por útiles y rigurosas que resulten, las periodificaciones históricas, es que el juicio final que la historia haga de los años sobre los que reflexiono y escribo, discrepando de quienes, enraizados en el pasado, quisieran el imposible de volver a vivirlo, será positivo si se consolida la democracia y será negativo en caso contrario. Pienso que el juicio sobre la operación de transición política, llevada a cabo, con inevitables errores aunque con valentía, decisión y acierto global, no depende ya tanto de nosotros, los que la hicimos, los que fuimos andamio para la construcción del nuevo edificio, como de la efectiva capacidad de convivencia de quienes ocupan y ocuparán las distintas plantas y estancias del edificio ya construido.

Bipartidismo y bipolarización

He tenido ocasión de exponer el proceso y las circunstancias políticas en que se concibió y organizó un partido centrista. Y creo haber sabido diferenciar lo que para mí era el centrismo como instrumento funcional, como referencia para orientar una deseable dinámica política, y como identificación de una opción política con relevancia electoral por sí o con significativa eficacia identificadora de una coalición electoral centrada –o «proyectada hacia el centro», como he dicho varias veces–.

Creo, asimismo haber explicado con claridad los factores sociales que permitían y las experiencias históricas que aconsejaban el esfuerzo por «centrar» la dialéctica política española; he reconocido con satisfacción que la tarea cumplida ha producido efectos positivos sin dejar de advertir la eventual subsistencia de riesgos susceptibles de afectar a la estabilidad del sistema. No son buenas las actitudes políticas que desde rígidas convicciones u oportunismos electorales pudieran bipolarizar la vida pública española. Diversos son los argumentos en que he fundado tan categórica posición personal y muchos de ellos aparecen reflejados en estas páginas.

He visto con sorpresa que, a mis admoniciones y reflexiones, se ha respondido con defensas contundentes del bipartidismo, desde la perspectiva de una valoración de las normas electorales, de una interpretación de la voluntad del pueblo español manifestada en las elecciones de 1982, de una invocación traslaticia de la realidad de otras democracias y de una pretendida y moderna racionalización del sistema democrático.

No es mi propósito hurgar sobre los fundamentos de tales defensas –y menos de sus reproches– en estas breves consideraciones que hilvanan y enlazan reflexiones preliminares y recapitulaciones de cierre. Creo suficiente señalar que la realidad social española y la simplificación del espectro político, pretendida y afortunadamente lograda con las normas electorales, no deja de mantener abiertas posibilidades razonables a la expresión plural de las distintas posiciones políticas; y que una cosa es el bipartidismo y otra bien distinta la elaboración de las estrategias electorales a efectos de articular, con flexibilidad y perspectivas viables de éxito, las opciones que se presenten ante el pueblo español.

Lo que me parece necesario subrayar es el grave error que se comete cuando, ante prudentes admoniciones frente al riesgo de la bipolarización, se contesta encomiando las virtudes del bipartidismo o reputando inexistente aquel riesgo.

En éste, como en tantos otros casos, pueden suscitarse discrepancias gratuitas por falta de rigor en la utilización de los conceptos o por quiebra elemental en la lógica de la argumentación. No es fecunda una controversia ni cabe alcanzar conclusiones válidas si no hay una mínima coincidencia en lo que constituye su objeto o en los significados de los términos básicos a partir de los que se discurre.

El bipartidismo identifica una realidad de dos partidos que se afirma primariamente, claro está, frente al partido único, aunque su virtualidad, sin embargo y en la realidad de una democracia pluralista, se manifiesta por oposición al pluripartidismo y, en su límite, a la excesiva fragmentación de partidos que, si puede responder a los requerimientos apriorísticos de la más auténtica representación, no da respuesta satisfactoria a un objetivo de no menor importancia, cual es el de facilitar soluciones estables de gobierno: uno y otro fin han de ser armónicamente satisfechos en la organización de la democracia y a uno y otro deben servir los mecanismos electorales con la idoneidad de su diseño y la práctica de su aplicación. Pero, en todo caso, el bipartidismo, al menos en su enfoque inicial y en un plano cuantitativo, se refiere al número de partidos, aunque quepa incluso admitir su trasposición al del número de opciones electorales concurrentes en unos comicios y con mayor relevancia a la consiguiente valoración de sus resultados.

En cambio, el concepto bipolarización se sitúa lógicamente en un plano distinto y su valoración es más cualitativa que meramente cuantitativa. Con bipartidismo y sin bipartidismo puede darse bipolarización política y puede no darse. Rehuso, por innecesario, argüir ejemplos de cada uno de los supuestos. Lo que importa es destacar que, si la evocación del bipartidismo atañe al número de partidos, la de la bipolarización afecta a la distancia en los contenidos políticos y afirmaciones doctrinales de los programas que se confrontan electoralmente. Cuando entre los partidos-eje de un sistema esa distancia es grande, la tensión electoral se acrecienta, las tendencias a la radicalización se alimentan y en cada proceso electoral el país se sujeta al riesgo de oscilaciones pendulares de largo recorrido. Éste es el riesgo de la bipolarización, que puede o no existir en una realidad de sólo dos partidos y que puede o no darse en una situación de más partidos. Otra cuestión distinta, que requeriría análisis y reflexiones adicionales, es si el bipartidismo, dada una realidad social y unas circunstancias políticas, puede o no convertirse fácilmente en germen de un proceso conducente a la bipolarización.

He reconocido lo mucho que hemos progresado en España para prevenir el riesgo de bipolarización, puesto que subyace en grado estimable cierta tensión hacia el centro de las fuerzas políticas. No sólo lo he reconocido, sino que lo he asociado a uno de los aspectos en los que el sistema es tributario de la concepción y del propio talante del centrismo. Pero no ha de debilitarse la preocupación por la eventual reversibilidad de la situación. Y el riesgo de reversión existe cuanto, ante determinadas fracturas, más se tarde en restablecer un equilibrio que fije en posiciones de mayor proximidad los verdaderos contrapuntos electorales de las opciones políticas más relevantes.

Bipolarización y bipartidismo aluden, pues, a concepciones, problemas y preocupaciones muy distintas. Y es estéril cualquier dialéctica que, prescindiendo de los matices expuestos, entrecruce sin discernimiento los argumentos en favor o en contra de una y otra. Lo que late en el fondo de mis advertencias frente a los riesgos de bipolarización es, por una parte, la creencia de que en nuestra sociedad son fácilmente estimulables las tendencias a la radicalización y, por otra, la convicción de que la estabilidad del sistema democrático requiere que cada proceso electoral no tenga componentes de agonía existencial, asociada a que el triunfo de unos u otros pueda suponer vuelcos espectaculares en sus consecuencias.

Sin improvisaciones

Mis recuerdos –y, entre ellos, señaladamente el de los despachos sostenidos con el presidente Suárez– me llevan a rechazar de un modo terminante las valoraciones de nuestra gestión como fruto de la improvisación, efecto de meras intuiciones y hasta ejemplo de impericia.

Es claro que cometimos errores y no lo es menos que pudimos hacer mejor algunas cosas, pero, junto a otros, muy pocos, soy a la vez protagonista y testigo de un modo de trabajar, bajo la dirección del presidente Suárez, ordenado y sistemático; de un procedimiento de análisis hasta la extenuación, en el que no había hipótesis excluida de consideración y meditación, por improbable que pudiera parecer.

En los años transcurridos entre 1976 y 1982 pueden diferenciarse, ciertamente, diversas etapas desde esta perspectiva de la previsión y orientación de nuestra actuación política. Tuvimos, en primer lugar, una partitura inicial buena, que ejecutamos con rigor: la operación era difícil, pero era también muy clara y lineal. Dispusimos después de un esquema aceptable, que seguimos con claridad de ideas y firmeza de voluntad, aunque con ciertas insuficiencias y torpezas de ejecución. Y dimos el espectáculo final de un conferenciante que hubiera preparado cuidadosamente su disertación y, aventadas las páginas del texto al comenzar su lectura, hubiera tenido que recomponer su conferencia a la vez que la pronunciaba: ni las páginas estaban ordenadas ni todas ellas habían sido recuperadas.

Pero dicho esto –que es en mí, a la par, desahogo y confesión–, niego de nuevo que alguien pueda sostener seriamente que la Transición se hizo sin pauta y con improvisación Y, por mucho que se disienta de lo que hicimos y cómo lo hicimos, no cabe mantener con objetividad que actuamos con incompetencia e ineptitud. Lo que sí puede ocurrir y ocurre es que no lo hicimos conforme a los deseos y expectativas de algunos que, por ello mismo, se revolvieron airados: era la prueba de que estábamos en el buen camino, de suerte que ciertos hostigamientos se convirtieron en garantía de credibilidad y, por consiguiente, de éxito y eficacia en el conjunto de la operación de transición política. No han faltado ni faltan quienes, incluso con extraño y oficioso espíritu de cruzados, parecen haber tomado sobre sí la tarea de dejar establecido lo contrario; no escatiman reticencias y hasta insidias, como si, a fuerza de repetirlas, pudieran trocar en verdad admitida las falsedades notorias.

Nadie podrá quitarnos la íntima satisfacción y seguridad de que en el proceso de transición conjuramos riesgos preocupantes y atenuamos los extremismos políticos, situando las posibilidades de convivencia española en carriles de racionalidad y entendimiento. No nos lo perdonan los dogmáticos, por mucho que revistan de templanza y moderación sus análisis críticos, tras los que permanecen incólumes posiciones e intereses afirmados en los más rancios fanatismos.

No parece dudoso que las rígidas exigencias de cualquier formulación doctrinal e ideológica resultan hoy necesariamente atemperadas en su confrontación con la realidad de las necesidades y problemas que acucian a los pueblos. Muchos excesos y radicalismos tienden a debilitarse y a ser progresivamente marginados en nuestra realidad social. Pero al dogma le sustituye el prejuicio.

Recuerdo la sagaz observación de Gilbert Keith Chesterton, al señalar que la sustitución de la doctrina por el prejuicio propicia una agudización de los dogmatismos, aunque se abandonen o se moderen los dogmas: nadie es más dogmático que el que, no ya defiende sus ideas, sino que sirve sus prejuicios. Hay muchos ejemplos en la realidad diaria española. Basta abrir cualquier periódico, leer cualquier artículo, escuchar cualquier conversación: para quienes conocemos la verdad de tantas cosas y episodios resulta desolador comprobar cuántas inexactitudes, medias verdades o falacias se exhiben y propalan, con frívolo desparpajo, al servició del prejuicio de quien escribe o habla.

Hay que saber, ciertamente quién es quién en el uso de la pluma y de la palabra. Pero ese discernimiento no está al alcance de todos. Si uno lee algo que, por propio y directo conocimiento, sabe que está expuesto sesgadamente, si oye comentarios sobre un hecho cuya falsedad le consta, se agudiza su sentido crítico y puede llegar a pensar que quizá ocurra lo misma respecto de cosas que no conoce y de las que se le pretende informar. Para la inmensa mayoría de los españoles, sin embargo, la letra impresa, la voz de la radio o la palabra e imagen combinadas de la televisión constituyen vehículos ordinarios de recepción de lo que consideran verdad, sin sombra alguna de duda. La conclusión no resulta, desde luego, tranquilizadora.

Un día, tras conversar sobre este tema, Adolfo Suárez me dijo que nadie como él había sufrido las consecuencias de lo que acabo de comentar. «Sin embargo –añadió– mis conclusiones son mucho más moderadas y realistas.» «Y sin duda más certeras –le respondí yo– porque en mis palabras he acentuado los rasgos, con sacrificio del rigor y en aras de la expresividad.»

El hilo de Ariadna

La transición política fue concebida y ejecutada con claridad y rigor: eran nítidos los objetivos y lo fue el método elegido.

He dicho que no hubo improvisación, pero ello no quiere decir que no se utilizaran las posibilidades estratégicas y tácticas y se sirvieran sus necesidades con flexibilidad y realismo. Y me preocupa que una explicación ex post, con sus inevitables dosis de racionalización, pueda relegar a un plano secundario lo que fue, sin embargo, un factor de singular relevancia: el pragmatismo con que se llevó a efecto la Transición y que se revelaba día a día en la seguridad con la que, sin perder la orientación, iban verificándose las adaptaciones y tomándose las medidas adecuadas, según las exigencias dictadas por el curso de los acontecimientos.

El presidente Suárez brillaba por su capacidad de análisis, su sentido de la oportunidad, su decisión prudente y su audacia medida. Expreso así, con justeza y sin hipérbole, lo que era mi valoración del ejercicio de la función presidencial, sobre todo en la primera fase de la Transición.

En más de una ocasión, tratando sobre temas de diversa naturaleza, Adolfo Suárez me dijo que era muy consciente de sus carencias y limitaciones, pero que también era consciente –y lo afirmaba con suave firmeza y sin petulancia– de sus cualidades y aptitudes políticas: «Sé lo que hay que hacer y cómo hay que hacerlo. Y sé la manera de dirigir nuestros movimientos, de sortear los escollos y de superar las dificultades».

Es probable que me hiciera afirmaciones de este tipo cada vez que en mis exposiciones incurría en excesos conceptuales o doctrinales y siempre que racionalizaba en demasía el análisis de los problemas o de su posible solución. Las palabras del presidente Suárez eran, sin duda, un amable y cordial llamamiento al realismo y un recordatorio de los muchos componentes de pragmatismo que exige la actividad política. Yo era sensible receptor de sus argumentos, aunque quizá nunca llegué a desprenderme –ni podía ni debía hacerlo– de las servidumbres que me imponían determinados valores y esquemas intelectuales de referencia. Lo cierto es, en todo caso y según mi personal apreciación, que el entendimiento entre ambos y la articulación de nuestros modos, bien distintos en ocasiones, de razonar y actuar fueron la base fecunda de una colaboración, en la que Adolfo Suárez contó siempre con mi reconocimiento de sus virtudes personales y con mi sincera y confortante aceptación de su condición de presidente. Sin embargo, las cosas no fueron siempre así.

Adolfo Suárez me decía que conocía el terreno en que nos desenvolvíamos como la palma de la mano; que sabía los peligros que podían acecharnos tras cada promontorio u hondonada; que percibía sin dificultad los riesgos a uno y otro lado del camino por el que avanzábamos; que no tenía dudas sobre qué tipo de dificultades debían ser vencidas y cuáles convenía eludir; que trataba de seguir la mejor línea hacia nuestro objetivo, con la convicción de que, en política, la línea recta no es siempre, ni siquiera la mayoría de las veces, la más corta. Afirmaba que era un político de estas características y confiaba en que dejaría de tener lagunas en determinadas cosas e inseguridad en otras. Terminaba diciendo que yo le ayudaba a colmar aquéllas y a reducir o eliminar éstas.

Los despachos con el presidente Suárez eran para mí un continuo aprendizaje: no para intentar hacer lo que era propio de sus condiciones y no de las mías, sino para conocerle mejor y tratar de servir, desde mis modos y capacidades, la operación política que él dirigía y en la que tan íntimamente compenetrados estábamos trabajando.

Conocimiento de la realidad, intuición perspicaz, paciencia infinita en el análisis, rapidez de reflejos, dedicación absoluta, firmeza en la orientación y decisión, flexibilidad en la adaptación a las circunstancias, facilidad en aparentes concesiones o retrocesos para asegurar la irreversibilidad de los avances subsiguientes… son todas ellas notas definitorias que imprimió Adolfo Suárez al proceso de transición.

Yo, que me desenvolvía con más comodidad en otros planos y que operaba con esquemas más rígidos y elaborados, me rendí sin dificultad a la evidencia de su dirección segura y eficaz. Si el hilo de Ariadna hubiera sido rígido –me repetía con frecuencia a mí mismo– no hubiera servido a Teseo para salir del Laberinto.

El entendimiento y algunos desencuentros

El entendimiento entre Adolfo Suárez y yo fue rápido y fluido.

Adolfo Suárez (AS). Confiaste sin reservas en mi dirección y yo lo hice igualmente en tu capacidad y rigor.

Landelino Lavilla (LL). No sería fácil discernir si ese entendimiento operó como causa o fue el efecto madurado de una diaria y fecunda colaboración.

(AS). Yo lo viví a la vez como causa y como efecto. Y tenía que ser así, porque sólo una sintonía previa podía explicarlo y una mutua confianza podía mantenerlo y hacerlo fructífero.

(LL). Hasta que se quebró.

(AS). Y en esa quiebra estuvo el origen de muchas de nuestras contrariedades.

(LL). Pero esa quiebra tuvo también sus causas y a su favor trabajaron no pocos con ahínco.

(AS). Ambos lo hemos reconocido pública y privadamente. Hay dos hechos que te atañen y cuyos efectos no valoré adecuadamente o, por decirlo con más propiedad, no me dejaron percibirlos en su magnitud real. El primero fue prescindir de ti en el Gobierno: recordarás que te hice patentes mis dudas y temores en el momento mismo en que te propuse ser presidente del Congreso de los Diputados. El segundo fue desoír tus planteamientos sobre la sesión de investidura en 1979. No me di cuenta entonces de que quienes me aconsejaban contra tu parecer lo hacían, desde luego, pretendiendo complacerme, pero sentaron, a la vez y puedo conceder que inconscientemente, los presupuestos de una creciente desconfianza entre nosotros.

(LL). Pienso que no conduce a nada, a estas alturas, emitir juicios personales aprobatorios o desaprobatorios. Puede que aquellos hechos adquirieran con el tiempo la relevancia que les atribuyes; pero no tenían por qué. El fenómeno en su conjunto fue mucho más complejo.

(AS). Sin duda ninguna. Pero no minusvalores el efecto que sobre mí produjo tu ausencia del Consejo de Ministros, aunque me confortara percibir que tu presidencia del Congreso ayudaba eficazmente al funcionamiento del sistema, tal como lo habíamos concebido.

(LL). Sabes que para mí fue intrínsecamente más dura y tensa la etapa de ministro de Justicia que la de presidente parlamentario. Pero sabes también que, tal como se produjeron las cosas, me sentí, con demasiada frecuencia, en la tremenda soledad de aquella presidencia. Sí a ambos nos tranquilizaba un simple y comprensivo intercambio de miradas en el Consejo de Ministros, a mí, después, me fue pesando como una losa tu perceptible distanciamiento y frialdad. Cuantos más alardes hacíamos –y los hacíamos sin regateos– de nuestra cordialidad y amistad, más sentía la impenetrabilidad de un muro que, ladrillo a ladrillo, iban construyendo entre nosotros. Yo necesitaba confiar en ti y sentir tu confianza.

(AS). No me gustan los recuerdos que nos anclan en el pasado, interfieren nuestro presente y nos esterilizan hacia el futuro. Siento todavía, sin embargo y a pesar mío, la indignación de que ese muro se levantara y de que lo permitiéramos, cuando pudimos derribarlo con el más simple soplo.

(LL). Cuando de verdad lo intentamos era ya demasiado sólido y demasiado alto. «Guárdate de tus defensores», te dije a fines de 1980. «¿Crees tú que yo tengo defensores?», me respondiste.

(AS). Vivía ya el drama de mi soledad y estaba en su punto álgido la que se llamó operación de acoso y derribo.

(LL). Pero pudimos recomponer la situación…

(AS). Pudimos, pero estábamos ya instalados en la mutua desconfianza. Creo que los dos hemos revisado y disipado muchos de los recelos de entonces y dudo que fuéramos capaces de hacerlo en aquellos momentos. Tú habías dicho públicamente y en resonantes declaraciones que no había más posibilidad de acuerdo que el de su inexistencia.

(LL). Pero sabes bien que no me refería a ti, aunque estaban implícitos muchos juicios negativos respecto de quienes te condicionaban o influían. Por otra parte, me habías descalificado en declaraciones anteriores, al decir que nunca figuraría en la lista que tú encabezaras en el Congreso de Palma de Mallorca.

(AS). Lo desmentí inmediatamente.

(LL). Yo ya había contestado. Y lo había hecho, además, con toda sinceridad y convicción: tú sabías que no estaba dispuesto a participar en una operación como la del primer Congreso de UCD. Hubiera aceptado tu decisión personal, pero no la de un grupito, erigido en centro de decisión, sin otra legitimidad que su capacidad de influencia sobre ti o el aprovechamiento de tu aséptica inhibición o de tu prudente distanciamiento. Y por mucho que se haya hablado de baronías y se haya denostado a los barones –entre los que figuraba usualmente incluido– tú sabes bien que nunca formé parte de esos grupitos.

(AS). Lo sé, aunque me quedan todavía algunas incógnitas respecto de las reuniones de julio de 1980 en la llamada «casa de la pradera» y respecto de tus motivaciones y posición en el grupo crítico que se constituyó con vistas al Congreso de Palma. En todo caso, viste que allí mi marginación fue ya total.

(LL). El Congreso de Palma no se celebró. Tu dimisión hizo que fuera otro el congreso celebrado, aunque tuviera lugar en Palma de Mallorca. Y te consta que me esforcé en sacarte del distanciamiento y te estimulé a protagonizar una verdadera solución, porque sin ti no la había.

(AS). Llegaste a proponerme, entre bromas y veras, dar un giro espectacular al Congreso, compareciendo juntos en una misma lista. Era ya imposible y la suerte estaba echada. Pienso incluso que tu hastío era superior al mío y que tu comparecencia y discurso final no tuvieron más motivación concreta que la de evitar una fractura del partido, que pudo producirse en el propio Congreso. Pero la ruptura de UCD se había hecho ya inevitable.

La conversación transcrita es, naturalmente, una construcción convencional, a partir de mis recuerdos sobre diálogos reales entre Adolfo Suárez y yo. Nada figura en ella que no responda a lo que uno y otro nos hemos dicho. Muchas cosas, en cambio, faltan. Algunas de ellas figuran en la doble síntesis que a continuación ofrezco, comenzando por la mía propia.

(LL). Nuestra colaboración se inició sin necesidad de realizar esfuerzos de convencimiento recíproco. Se cruzaron nuestros caminos y nuestras ideas se revelaron armónicas, como resultaron complementarias nuestras características. Deposité en ti mi plena confianza, creo que recibí la tuya y, con ella, la seguridad y decisión necesarias para cumplir con las responsabilidades que me habías asignado. Nuestras discrepancias no fueron irreconciliables y nos profesamos una lealtad nacida de la sinceridad y de aquella confianza. Nunca me pediste adhesión incondicional, sino que presupusiste –y yo correspondí– una lealtad compatible con la que debía a mis convicciones. Fuiste cambiando las personas objeto de tu especial atención y preferencia, consciente sin duda de las posiciones que tenías que conquistar o cuidarte de mantener y de las que considerabas cautivas de tu proyecto y jefatura políticos. Yo acepté figurar tácitamente entre estas últimas y me sostuve sin estridencias aún en el delicado tema de mi relevo en los trabajos constitucionales: prescindiste de mí en el Gobierno, en el marco de una decisión global que daba coherencia al hecho, aunque me pareciera errónea (la decisión global, no el hecho de dejar yo el Gobierno). A partir de ese momento, nuestra comunicación fue progresivamente decreciendo y dificultándose. Fuiste especialmente sensible a las insinuaciones –¿insidias?– de quienes te hicieron ver personalizada en mí, como presidente del Congreso de los Diputados, la referencia de las dificultades y problemas propios de nuestra situación parlamentaria. Aceptaste las confidencias de que intentaba capitalizar una operación frente a ti y al servicio de la derecha, pese a que te dije repetidamente –y me comprometí formalmente– que yo no te sustituiría. Te anuncié además –con acierto de análisis que más tarde reconociste– quién sería tu sustituto si dejabas la presidencia. Te hicieron creer en la posibilidad de recomponer el partido desde una concepción reglamentista y una realidad burocratizada, y yo traté sin éxito de convencerte de lo contrario. Dimitiste extemporáneamente y, tras tu dimisión, no conseguiste la imagen de una retirada real y prudente, aunque fuera temporal. Lo demás es la historia de la descomposición de UCD y de los intentos de rectificación que resultaron tan inviables como tu propuesta de provocar el relevo de Calvo-Sotelo en octubre de 1981.

Ésta que sigue ahora podría ser, en paralelo, la síntesis de Adolfo Suárez, hecha bajo mi responsabilidad, bien que deducida de múltiples conversaciones.

(AS). No se cruzaron nuestros caminos, sino que te atraje yo al mío, sabedor de la plena sintonía entre nuestras ideas en los aspectos fundamentales de la operación a realizar. No hubo, pues, azar, sino decisión reflexiva y consciente por mi parte. Fue una realidad nuestra compenetración y confianza, aunque tal vez cometí el error de considerarlas como dato no necesitado de especial cultivo y tú te sentiste con frecuencia desatendido, a pesar de que tenías pruebas suficientes para saber que eras mi referencia de mayor confianza. Tu relevo en los trabajos constitucionales fue lógico y necesario cuando verificada ya tu aportación básica, la más propia de ti, había que operar en una forma y por procedimientos que yo sabía que no serían de tu agrado. Los negociadores sin embargo tuvieron orden de consultar contigo el cierre de las negociaciones. Tú, quizá dolido, apenas aceptaste el desempeño de ese papel, rechazándolo expresamente en varias ocasiones. Creo que fuiste un buen ministro de Justicia y soy consciente de que no tuviste, en respaldo de tus planteamientos y proyectos, los apoyos que solicitabas, que eran indispensables y que hubieran ahorrado no pocos problemas posteriores. Creo también que llegó un momento en que, si yo pude ser sensible a lo que llamas insinuaciones y hasta insidias, tú lo fuiste a determinados cantos de sirena: lo percibí claramente y te lo dije en el momento en que dejaste de confiar en mí. Con la salvedad que después haré, en lo demás coincido prácticamente contigo, pero eran muchos los datos que yo manejaba para sostener la convicción de que estabas dispuesto a servir una operación política distinta de la centrista. Los hechos posteriores pueden haber demostrado el error de esa convicción, pero no lo hubo en la valoración de los datos: por exceso de ingenuidad, que lo dudo, o por exceso de maquiavelismo, que lo dudo más, lo cierto es que actuaste algunas veces en términos que me resultaban ininteligibles. Tú has dicho que recibías seguridad de mi confianza, pero actuaste después con aparente seguridad sin esa confianza, y no fuiste ajeno al debilitamiento de mi propia seguridad que, temperamentalmente y para mí, no dependía, sin embargo, de tu confianza. Por lo que respecta a mi dimisión, y aunque puede faltarte algún dato para valorarla, creo que comprendes perfectamente que no podía prolongar, en bien de la gobernación del país, una situación en que determinados miembros del grupo parlamentario del Congreso estaban dispuestos a romper la precaria mayoría gubernamental y en la que los llamados «barones» del partido habían manifestado una clara fractura en su confianza hacia mí. Quizá cometí el error de constituir aquella Comisión Permanente que dio alas y posibilidades a los barones aunque, a mi juicio, se mantenía una clara discordancia entre la actitud de algunos dirigentes y la generalizada en las bases de militantes del partido.

Muchos son los interrogantes que pueden deducirse de lo expuesto. No tengo respuestas para todos, pero la daré en aquello que pueda y deba explicar.

Mi baronía

Adolfo Suárez aludió en diversas conversaciones conmigo a los problemas y dificultades que le creaban los llamados «barones». A veces eran simples comentarios, incluso festivos; otras, irrelevantes informaciones, y en muchas ocasiones eran preocupadas observaciones. Yo solía figurar incluido en las frecuentes referencias que se hacían a los barones y, en las palabras del presidente Suárez, tanto podía percibir, según las circunstancias, un tono de personal confidencia y desahogo que parecía presuponer que no me consideraba uno de ellos, como una velada y siempre amable admonición que aparentaba presuponer lo contrario. Esta última sensación se fue acrecentando tras la constitución de la Comisión Permanente del partido, que pareció ser –y así se interpretó– un modo de institucionalización de las baronías: pudo servir para atemperar y conciliar las discrepancias, pero, sin embargo, sirvió más bien para agudizarlas.

Se llegó a decir en la revista Tiempo y por su director, en relación con los rumores entonces generalizados de un cambio en el Gobierno, lo siguiente: «A Adolfo Suárez quienes le hacían las crisis eran los barones. Los sumos sacerdotes de la Nueva Democracia. Los que quitaban y ponían. Una raza política aparte. Jamás hubo entonces Gobierno centrista sin el placet del sanedrín. Landelino, [Joaquín] Garrigues, [Francisco Fernández] Ordóñez, [Rodolfo] Martín Villa y, lógicamente, Pío [Cabanillas]. Cada uno de ellos se convirtió en un pequeño tirano de la Transición».

Fiel a mi propósito de no testimoniar más que sobre lo que sé por conocimiento cierto, voy a rehuir cualquier interpretación –que la tengo– respecto de cómo se gestó y resolvió cada una de las crisis habidas durante la presidencia de Adolfo Suárez. Algo deducirá el lector hoy y el historiador mañana del conjunto de mi exposición. No debo, sin embargo, eludir la fijación precisa de cuál fue mi papel, porque me resulta necesario rechazar cualquier interpretación magnificadora del uso –¿o abuso?– que yo hiciera de mis hipotéticas posibilidades e influencias.

En relación con las diversas crisis, no puedo aseverar los términos en que Adolfo Suárez fuera efectivamente condicionado por acción o presión directa de unos u otros ni los términos en que él mismo se autocondicionara por su responsable valoración de la situación y del equilibrio que estimara conveniente en cada momento y en cada situación. El propio Suárez hubiera podido contarlo y descubrir con quién hizo cada operación o en quién tuvo que depositar su confianza para hacerla.

Mientras yo estuve en el Gobierno, me habló, me informó y requirió en muchas ocasiones mi opinión. En cualquiera de los supuestos yo le dije lo que pensaba, correspondiendo sincera y lealmente a los planteamientos que me hacía. Nunca solicitó mi placet ni yo utilicé las conversaciones para tratar de forzar o condicionar su decisión y su responsabilidad. Cuando yo ya no formaba parte del Gobierno siguió recabando mi parecer en algunas oportunidades, pero, desde luego, estuve rigurosa y hasta llamativamente al margen en la resolución de las dos grandes crisis de 1980.

En una ocasión, solamente, me mostré insistente cerca del presidente Suárez postulando, defendiendo y razonando que, al dejar yo el Ministerio de Justicia para asumir la presidencia del Congreso de los Diputados, se hiciera cargo de aquél Juan Antonio Ortega y Díaz-Ambrona, que era el subsecretario del Departamento. El presidente Suárez no lo nombró, aunque fue suficientemente sensible a algunas de las razones de fondo que le expuse como para nombrarlo secretario de Estado, primero, y ministro, después, encargado del desarrollo constitucional y coordinación legislativa. Es claro que se produjo el efecto positivo que yo pretendía, en cuanto permitió mantener el hilo básico de continuidad con la tarea prelegislativa que habíamos ido madurando y de la que se lucraron sucesivos titulares del Ministerio de Justicia. Pero, desde mi punto de vista, tuvo el grave efecto negativo de descomponer de un plumazo algo logrado, con expreso respaldo del presidente, en la etapa en que fui ministro de Justicia: erigir el Departamento en tutor y coordinador general del orden jurídico. Esta función volvió a la Presidencia del Gobierno de la mano de Juan Antonio Ortega, quebrando así la nueva concepción del Ministerio que yo tenía y respecto de la que el presidente Suárez me había dado vía libre, mostrando su plena conformidad. Entre mis proyectos quedó inédito el de reconversión completa del Ministerio, consiguiente a los nuevos criterios constitucionales.

Salvo el tomar la iniciativa a que me acabo de referir, en ningún momento presioné, trabajé o pretendí influir en cualquier cambio de Gobierno, más allá, como he dicho, de la sincera expresión de mis criterios cuando el presidente Suárez me preguntaba sobre la conveniencia de hacer cambios o inquiría mi juicio sobre determinadas personas de las que formaban parte del Gabinete o podían incorporarse a él en la solución de alguna crisis. Supongo que el presidente procedería en forma análoga con otros compañeros de Gobierno o de partido.

Éste fui yo como «pequeño tirano de la Transición». Así fue mi «baronía». No fueron en caso alguno veraces los dimes y diretes acerca de la prestación de mi placet, de mi «hacer y deshacer crisis», de mi «quitar y poner». Apelo y me someto, sin reserva alguna al testimonio –si pudiera expresarlo el propio presidente Suárez– y, en todo caso, a los entrañables y efusivos términos en los que me expuso sus preocupaciones y secuelas.

Otra cosa es que, por la situación en que me encontraba, tuviera más o menos oportunidades de hacer saber mis criterios. Afirmo categóricamente –y me es igual el sentido en que se me pudiera considerar por ello «barón»– que en tales oportunidades expresé sin reservas mis opiniones, a veces mis discrepancias, en ocasiones mis quejas y, en todo caso, mis ideas. Y es claro que esas oportunidades variaban según fuere el grado de entendimiento y confianza entre el presidente Suárez y yo. Entendimiento y confianza que volvieron a florecer en nuestras amistosas relaciones personales, no obstante el denodado empeño que algunos pusieron en romperlos, consiguiendo que, en algunas etapas, las dudas y recelos germinaran entre nosotros.

Digresiones en torno al tiempo y a la política

Landelino Lavilla (LL). ¿Hemos hecho demasiadas cosas siendo demasiado jóvenes?

Adolfo Suárez (AS). Hemos hecho lo que debíamos hacer en la ocasión y en las circunstancias en que tuvimos que hacerlo. Yo formé parte del primer Gobierno de la Monarquía y tengo la seguridad de que un cambio generacional, visible y decidido, era condición indispensable para acometer la reforma necesaria.

(LL). Te manifesté mi coincidencia en la entrevista que tuvimos el 7 de julio de 1976, cuando me ofreciste el Ministerio de Justicia. Pero ahora hablaba en otra longitud de onda.

Estamos paseando lentamente sobre el blando y húmedo césped. Andamos y volvemos a andar algo más de sesenta metros. ¡Cuántas veces habíamos reflexionado conjuntamente, en interminables idas y venidas de recorrido mucho más corto, en el despacho presidencial de La Moncloa!

Ahora, por lo menos, no sentimos la presión de un recinto cerrado; la mirada puede encontrar referencias neutras e indiferentes en la distancia, que infunden sosiego por su misma normalidad.

Ahora, por lo menos, no tenemos el ánimo suspenso, a la espera de que un teléfono trasmita otro problema o deposite sobre la mesa y fije en la mente una nueva preocupación. Nuestros oídos perciben mil sonidos distintos, que son voz de la naturaleza o ecos de vidas vividas con naturalidad.

Ahora, por lo menos, podemos recordar y hablar sin apremios. La inteligencia y el sentido común estimulan esa memoria selectiva, que se traduce en conversación serena y distendida, en juicios ponderados, en análisis críticos.

(LL). Hemos hecho demasiadas cosas, siendo demasiado jóvenes.

(AS). ¿Nostalgias?

(LL). ¿Del pasado? En absoluto. Diré con André Gide que las nostalgias son alegrías de otro tiempo vistas de espalda. No las tengo y tú lo sabes. Se trata de algo más sutil. Hemos vivido con intensidad que pocos saben, con altura de miras que pocos comprenden, con dedicación y esfuerzo que muchos no agradecen una etapa dura difícil y compleja. Imagínate por un momento que la hubiéramos concluido con setenta años de edad: nuestro paseo de hoy, nuestra conversación de ahora, serían muy distintos.

(AS). Serían, sin duda, distintos, pera no veo las ventajas. Yo prefiero afrontar un futuro, por difícil que parezca, a enquistarme en un pasado, por apasionante que haya podido ser.

(LL). Es lo que corresponde al político que conocí en 1975 y admiré en los años siguientes, aunque me desconcertara a partir de 1979.

(AS). Podríamos hablar despacio de cada una de esas etapas. Pero déjame decirte que, cada vez que me calificas de político, percibo en ti una cierta intención, acaso inconsciente, de distanciamiento, como si te siguieras negando a reconocerte tú mismo como político, siendo así que lo eres aunque te pese. Nadie lo sabe como yo y nadie, como yo, conoce los resortes a los que eres sensible: bastaría que apelara de nuevo a tus preocupaciones fundamentales y a tus valores personales, para que volvieras a nadar en esas aguas que tantas veces te han parecido repulsivas.

(LL). Es posible. Creo que estás convencido de la absoluta sinceridad con la que he eliminado de mi horizonte personal cualquier nueva experiencia política. Pero sé que no puedo ni debo decir «jamás» sin añadir, como en la conocida anécdota, que cuando lo digo me estoy refiriendo al momento presente.

(AS). Lo que te pasa es que no has llegado a aceptar la realidad política tal como es. Sin embargo, aceptarla es condición necesaria para conocerla, mejorarla y hasta superarla.

(LL). La condición humana. No soy un ingenuo aunque a veces lo parezca. Acepto en la realidad política muchas cosas que me repugnan, pero niego que la política se reduzca a esas cosas: están en la política pero no son la política. Yo he podido y puedo convivir con ellas en tanto logre mantener la cabeza por encima; si resulta imposible, me aparto. Y, en mi experiencia de trabajo y colaboración personal contigo, he aprendido que tú piensas lo mismo. Lo digo con llaneza y con plena conciencia de que discrepo radicalmente de la contrafigura que te fabricaron y fue durante algún tiempo de libre circulación.

(AS). Ahora estoy tratando de sustituir ese cliché. Procura tú evitar el de un hombre escéptico y hastiado. Tienes experiencia y aptitudes que no te permiten marginarte legítimamente.

(LL). Tengo toda la legitimidad. Como la tienes tú si deseas concluir tu actividad política. Quienes se han entregado y han sufrido como nosotros –y tú de un modo especialmente relevante y significativo–, en una operación de las características de la que hemos protagonizado, tenemos derecho, que los demás están obligados a respetar, para no seguir en carrera.

(AS). Pero tenemos también derecho a seguir corriendo y creo que podemos vernos o sentirnos obligados a hacerlo. Como sabes, no me mueven ya ni apetencias personales ni ambiciones políticas. En la medida, sin embargo, en que mi contribución permita o facilite la estabilización del sistema democrático, según veo las cosas, yo no abandonaré. Y en los mismos términos te has de plantear ya o te habrás de plantear en plazo breve tu posición. Uno no se retira de la política para lamerse sus heridas o contemplar sus cicatrices.

(LL). Yo he asumido mi experiencia con realismo y entereza. Pero somos distintos en muchas cosas y en el buen entendimiento, a partir de la diferencia, estuvo el secreto de nuestra fecunda colaboración. Tú tienes unas condiciones de luchador que te permiten mirar siempre hacia delante y mantenerte, si es preciso, contra todo y contra todos. Yo, en algunas ocasiones, apenas lucho contra la tentación de un estoicismo con raíces vitales y racionales. Comportamientos, actitudes, incomprensiones, que tú has padecido más que nadie, me situaron contra las tablas: todos se sintieron legitimados para llevarme e esa situación, por mucho que trataran de encubrir su despiadada maniobra. Amigos y adversarios se dedicaron a la triste suerte del descabello. No acertaban. Y, como quizá hacen muchos toros en la plaza, doblé para evitar el martirio de los ineptos descabelladores y buscar la más certera seguridad del puntillero.

(AS). Fue apuntillada UCD, no lo fuiste tú ni lo fue el centrismo. Yo creo que hay muchos españoles que así lo han entendido y que comprendieron el sentido de tu sacrificio final.

(LL). Cuando con tanta frecuencia se pueden oír melodías que plagian lo que nosotros dijimos, no sólo se percibe clamorosamente la consciente y lógica voluntad de cambiar la letra, sino también la menos lógica decisión de silenciar o ignorar a quienes dijeron –o hicieron– lo contrario de lo que ahora dicen y, para hacerlo más notorio, cualquier ocasión es buena y cualquier alfilerazo o descalificación parecen justificados.

(AS). No tengas excesiva sensibilidad ante quienes están al servicio de otros intereses políticos o son meros altavoces de sus prejuicios o desahogos personales o de los ajenos. Hay una realidad mucho más auténtica, la del pueblo español. Yo he podido percibir lo que en esa realidad hay de reproche, pero también lo que hay de reconocimiento y esperanza. Son muchos más de los que crees quienes valoraron tu entrega para evitar que la crisis de UCD se trasladara al pueblo español. ¿Quién sabe lo que hubiera ocurrido si UCD, partido gobernante, se desmoronaba antes de las elecciones? Y pudo desmoronarse.

(LL). Me parece inútil hablar de futuribles. En cada momento hay una diversidad de posibilidades y sólo una de ellas se contrasta con la realidad. Cualquiera es libre de dejar volar la imaginación y especular sobre lo que hubiera podido ocurrir de haber sido otra la opción ejercitada. Es un bonito juego en el que, manejando arbitrariamente el factor tiempo, cada uno puede obtener las conclusiones que desee, como J. B. Priestley obtenía efectos sorprendentes para el espectador al jugar con el tiempo en sus conocidas obras teatrales.

(AS). Así son las cosas. Discurramos sobre el futuro y dejemos en su lugar el pasado.

(LL). Pero ese pasado ¿es para ti pasado?

(AS). Lo es, aunque para nosotros esté penetrando el presente. Es quizá sólo un ayer, pero ayer es pasado.

(LL). ¿Te has dado cuenta de que el tiempo tiene una significación y una relevancia muy distintas, según la edad y la intensidad con que se vive?

(AS). Por eso sitúo el pasado en ayer. No más atrás.

(LL). Yo me di cuenta en una reciente charla sobre la Transición ante muchachos de quince o dieciséis años. Cuando uno de los chicos me dijo que tenía «siete años», tras inquirir su edad al morir Franco, y otro me respondió «once años», al preguntarle la que tenía al aprobarse la Constitución me resultó inevitable situarme mentalmente en 1950. Yo era entonces de su edad y, para mí, lo que había pasado cinco o diez años antes estaba en un pasado ajeno totalmente a mi presente de 1950: era una colección seleccionada de recuerdos, muchos de ellos inconexos entre sí. En cambio, lo que yo les explicaba en 1983, aun utilizando el tiempo verbal pretérito, estaba tan presente para mí como el momento mismo en que lo narraba. Quiero decir que hay ya muchos españoles que han crecido y madurado en su propia experiencia, considerando resuelto lo que para nosotros fue un problema y hasta un desafío. Creo que es motivo de íntima satisfacción pensar que, si las cosas discurren y se ajustan con claridad de ideas y sinceridad de intención, nuestros hijos no tendrán que confrontarse violentamente, como lo hicieron nuestros padres, ni se verán en la difícil situación de establecer un sistema de convivencia en libertad, como nos vimos nosotros. Ese sistema es y será para ellos, no una incógnita, sino un dato en el que vivirán y se desenvolverán con naturalidad.

(AS). Pero para ello hay que conseguir las condiciones objetivas que aseguren la estabilidad del sistema.

(LL). Podría haberse logrado ya, aun contando con el triunfo electoral del PSOE en 1982, si no se hubieran producido, simultáneamente, el desmoronamiento de UCD y, con otro alcance, el proceso de descomposición del PCE. Por eso me parece necesaria hoy una operación de gran aliento para restablecer las condiciones básicas de equilibrio; condiciones que se daban y hubiese sido deseable mantenerlas, con sus variaciones naturales y sin conmociones estrepitosas, en el espectro político resultante de las elecciones de 1977 y 1979. Entonces hubo, y hoy falta, el soporte social y la articulación de opciones políticas para que operara la democracia, en su esencia y en sus posibilidades de alternancia. Pero esa operación reequilibradora no consiste, naturalmente y a mi juicio, en repetir la historia de UCD, con sus problemas, sus errores y sus factores disolventes.

(AS). Entre todos destruimos las bases de aquel equilibrio, ahora añorado. Para mí, prescindiendo ahora de si fue o no evitable, supuso una clara y preocupante regresión, aunque muchos lo consideraran un paso adelante para la consolidación de la democracia. Y es curioso que, entre esos muchos, figuren quienes debían estar alarmados, no ante el triunfo de los socialistas, o no necesariamente, pero sí ante la posición netamente hegemónica en que tal triunfo los colocó.

4

Gobierno de la Transición

DE ARIAS A SUÁREZ

Medidas de un gobierno en precario

Durante el período en que estuvo vacante la jefatura del Estado y fueron desempeñadas sus funciones por el Consejo de Regencia, se dictaron dos decretos-leyes, de fecha 20 de noviembre de 1975, por los que, respectivamente, se promovió al empleo de capitán general a don Juan Carlos y se restableció el Registro del Estado Civil de la Familia Real de España.

Proclamado rey don Juan Carlos, hallándose el último gobierno de Franco en una situación de incertidumbre y consiguiente precariedad, se adaptaron algunas disposiciones dignas de mención.

Por Decreto 2942/1975, de 25 de noviembre, se creó la Casa de Su Majestad el Rey, «que estará integrada por las Jefaturas de Protocolo, Cuarto Militar, Secretaría de Su Majestad el Rey e Intendencia de la Casa del Rey y Patrimonio»; se añadía que «al frente de la misma habrá un Jefe de la Casa, del que dependerán directamente los Jefes de las distintas Unidades que la forman», y se concluía determinando que «los expresados cargos serán nombrados por Decreto de Su Majestad el Rey con refrendo del Presidente del Gobierno». A partir de la vigencia de la Constitución española y como excepción al principio general de su artículo 64, según el cual los actos del Rey serán siempre refrendados siendo responsable de ellos la persona que los refrenda, «el Rey nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de su Casa», conforme al apartado 2 del artículo 65.

La disposición transitoria primera de la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, por la que se aprobaron las Bases del Estatuto de Régimen Local, preveía que, dentro de los cuatro meses siguientes a su publicación y conforme a los preceptos de la misma, serían elegidos los presidentes de Diputación y de Cabildo Insular y los alcaldes que especificaba. En cumplimiento de tal norma, por Decreto 3230/1975, de 5 de diciembre, fueron convocadas elecciones para proveer los cargos siguientes: a) la totalidad de los presidentes de Diputación Provincial, excluido el de Navarra; b) la totalidad de los presidentes de los cabildos insulares de Canarias; c) la totalidad de los alcaldes de capitales de provincias y de ciudades de más de 100.000 habitantes, exceptuándose Madrid y Barcelona por su régimen especial; d) la mitad de los alcaldes de los restantes municipios, determinados por provincias y según el criterio de mayor antigüedad en el cargo de quienes fueran a la sazón sus titulares. Una vez constituido el primer Gobierno de la Monarquía, la convocatoria fue modificada en algunos de sus aspectos, como el calendario de las elecciones, por el Decreto 3411/1975, de 26 de diciembre.

Tuvieron especial significación, por razón de su propósito, el Decreto 2940/1975, de 25 de noviembre, por el que se concedió un amplio indulto general con motivo de la proclamación de Su Majestad don Juan Carlos de Borbón como rey de España, y el Decreto 3357/1975, de 5 de diciembre, por el que se declararon revisadas de oficio y anuladas las sanciones administrativas acordadas de conformidad con la Ley de Responsabilidades Políticas de 10 de febrero de 1939. Una y otra disposición constituyeron, aun con su limitado alcance, las primeras manifestaciones de una efectiva voluntad reconciliadora.

Cuando la bandera de la amnistía había sido ya enarbolada por determinados grupos, era inevitable que, no obstante la amplitud del indulto y las muy numerosas excarcelaciones a que dio lugar, fueran exhibidas actitudes de decepción y acentuadas las peticiones de amnistía. Es clara la distinta naturaleza del indulto –condonación total o parcial de una pena– y de la amnistía –extinción del delito y sus efectos, como si tal delito no hubiera existido. Clara tenía que ser también, por tanto, la distinta valoración política, amén de su diverso alcance, de una y otra medida de gracia («de justicia», solían decir los reivindicadores de la amnistía). Creo conveniente una breve meditación sobre el indulto concedido en 1975, aunque sólo sea a efectos introductorios de los juicios que después habré de emitir sobre la materia, por referencia a la época en que fui titular del Ministerio de Justicia.

El indulto de 1975, concebido como general y asociado a la efeméride de la proclamación del Rey, tenía una deliberada y relativa neutralidad política. Era una medida de condonación de penas, en la que no se discernía por razón de la eventual motivación política del acto determinante de su imposición ni se vinculaban sus efectos a un restablecimiento de derechos y libertades, por el que quedaran sustraídos del ámbito de ilicitud penal determinados actos de carácter político que hasta entonces habían figurado incluidos en él: fue en momentos posteriores cuando se abordaron sucesivas revisiones del Código Penal y no era, evidentemente, aquélla la mejor oportunidad para hacerlo.

La falta de especial significación política del indulto, al operar sobre el dato de las penas impuestas sin discriminación respecto a la naturaleza de los delitos, produjo un doble efecto: de una parte, la excarcelación cuantitativamente importante –acentuada por la previsión de que la reducción mínima de la condena no sería inferior a tres años– de habituales de la delincuencia menor, originándose consecuencias inmediatamente sensibles en el grado de seguridad ciudadana; de otra parte, la no excarcelación de todos los llamados «delincuentes políticos», aún entendido el concepto en su sentido más riguroso y estricto referido a los delitos de opinión, a los calificados «contra la seguridad interior del Estado» o a los cometidos en ejercicio de libertades y derechos a la sazón negados, aunque no hubiera mediado acción subversiva o violenta con daños para las personas o las cosas. Desde otra perspectiva, sin embargo, aquella indiscriminación pospuso temporalmente la manifestación –siempre esperable en una situación de cambio– de la inquietud, protesta y práctica rebeldía de la población penal en su conjunto. Esa manifestación se produciría, con intensidad y crudeza, en momentos posteriores de la transición política.

Es posible que tuviera razón el presidente Arias cuando, en declaraciones publicadas por Newsweek el 12 de enero de 1976, decía que «la amnistía general llegará como culminación de nuestro proceso de normalización, cuando la democracia esté lista para funcionar». Pienso, sin embargo, que era un planteamiento respetable pero meramente conceptual, cuya lógica tanto podía derivarse de la consideración, como contradictoria, de una amnistía por determinados delitos que siguieran siendo tales aún después de otorgada aquélla, cuanto de la estimación de que resultaría más razonable obtener el efecto amnistía, respecto de los condenados por ciertas actividades de signo político o de opinión, a causa de la despenalización de las mismas, una vez establecido el régimen de libertades.

Este último planteamiento no concordaba, empero, con la situación y la conveniencia políticas. Quizá la maduración ambiental requiriera el transcurso de seis meses y una progresiva decepción y conciencia de esterilidad para que fueran asimilables algunas decisiones. Pero ni una amnistía puede mantenerse como expectativa deliberada, si se quiere disponer de mínimas referencias de seguridad jurídica –se da o no se da–, ni su significación como expresión de un comportamiento y orientación políticos era sustituible por el indulto general, ni, en definitiva y como después se demostró, el proceso de cambio sería realizable pensando en una operación democratizadora dirigida desde posiciones autoritarias: la instauración de la democracia, a partir de unas elecciones generales, no se lograría defiriendo a las Cortes resultantes la tarea de restablecer las libertades públicas, sino erigiendo ese restablecimiento en decisión previa y garantía de la plena legitimidad y aceptación de los resultados electorales. Así enfocó las cosas, unos meses después, el primer Gobierno de Suárez, aunque hubiera de ser también atento observador de la realidad para medir la longitud y oportunidad de los pasos que se iban dando. Pueden emitirse juicios valorativos contradictorios, respecto de si se llegó hasta el límite razonable en el que se armonizaran las posibilidades y las necesidades del proceso, pero lo que en julio de 1976 no ofrecía duda es que el paso se daba en la buena dirección. Cabría decir, por el contrario, que el paso dado en 1975 lo fue en una dirección política neutra, no obstante los efectos –positivos y negativos– que el indulto produjo.

Quizá el dato más expresivo para facilitar la valoración que cada uno haga libremente, junto a los que resultan de la argumentación expuesta, es el de que el indulto de 1975, sin afrontar una específica dimensión política –tal vez contraindicada en aquel momento–, benefició a 13.147 personas de las que 8.903 fueron excarceladas, amén de ser conmutadas todas las penas de muerte. Y no es ocioso subrayar la importancia de esta conmutación, en cuanto eliminaba de las perspectivas próximas cualquier riesgo de que el Rey hubiera de afrontar la decisión, siempre delicada y grave, de conmutar o aceptar la ejecución de una pena de muerte. Como tampoco resulta baldío destacar que, al hacerme yo cargo del Ministerio de Justicia, el número de indultos, consecuentes al citado Decreto de 1975 y aplicados a sumarios instruidos por los juzgados de Orden Público, había afectado a un total de 3.258 inculpados, procesados o condenados.

Torcuato Fernández-Miranda, presidente de las Cortes

El día 3 de diciembre de 1975 el Boletín Oficial del Estado publicó el Decreto 3144/1975, fechado el inmediato día 2 anterior, por el que, «de conformidad con la propuesta formulada por el Consejo del Reino», era nombrado presidente de las Cortes Torcuato Fernández-Miranda y Hevia.

El nombramiento constituía el primer acto relevante a efectos del proceso de cambio político que iba a producirse en España. Se cerraba un corto pero intenso período de cábalas y cabildeos en el que, entre sugerencias, tanteos y medidas maniobras, resultaron infructuosos los propósitos descalificadores de Fernández-Miranda y cumplimentada la prudente y perspicaz previsión del Monarca.

Era conocida la biografía del nuevo presidente de las Cortes y lo era ya entonces su relación de confianza con el Rey. Hombre de sólida formación y de brillantez poco común, polemista de primer orden y casi siempre polemizado por sus características personales, unía a su rigor intelectual y a su honestidad una acusada sensibilidad y capacidad para la decisión y acción política, que tenía ya acreditadas, pero que lucieron con especial relevancia y eficacia en los casi dieciocho meses durante los que desempeñó la presidencia de las Cortes.

Su nombramiento no tenía el vigoroso valor simbólico, al menos en imagen externa, de una efectiva voluntad de cambio. Para quienes conocieron los entresijos de su acceso al cargo y le conocían personalmente, no resulta difícil, sin embargo, entender la singular misión que asumía y la decidida voluntad de cumplirla.

Torcuato Fernández-Miranda había sido ministro secretario general del Movimiento desde 1969 hasta 1973 y, además, vicepresidente del Gobierno durante los meses en que fue presidente el almirante Carrero Blanco. Al producirse el asesinato de éste el 20 de diciembre de 1973, desempeñó las funciones de la presidencia vacante. Mucho se especuló sobre las posibilidades que tuviera entonces de sustituir al almirante y sobre las razones por las que esa sustitución no se produjo. Ignoro cuál fue su reacción personal en aquel momento. Nada tendría de particular que se sintiera injustamente postergado y, en todo caso, dolido. Nunca hablé con él de este tema y probablemente, de haberlo intentado, no hubiera obtenido la menor confidencia. Pero en mi experiencia ulterior, siendo ministro de Justicia, pensé en varias ocasiones, respetando siempre los que hubieran podido ser o fueran sus sentimientos, que resultaba afortunado para el proceso de transición que, en aquellas circunstancias de 1973, no recayera en él el nombramiento de presidente del Gobierno.

Sé, por la información de la que yo dispongo, el papel que cumplió. Puedo intuir, y no gratuitamente, la importancia que tuvo como personaje cualificado de la Transición, desde su cargo de presidente de las Cortes y, por ende, del Consejo del Reino y más allá también del estricto desempeño de sus cargos. No me hago ni me haré eco, sin embargo, de cualesquiera juicios que, sobre asignación y distribución de méritos y con la frecuente intención de rebajar los de Adolfo Suárez, se han hecho demasiadas veces. Según mi testimonio, en aquella primera fase de la Transición, en la que participé activa y significativamente, lo hice siempre bajo la dirección decidida y clara del presidente Suárez sin perjuicio de percibir la fecunda mezcla de rigor y habilidad con que actuó Torcuato Fernández-Miranda. Se atribuye a éste la expresiva metáfora de que Suárez era un gran conductor necesitado, en la noche, de que alguien le encendiera la iluminación del vehículo; Fernández-Miranda, según la versión oída y no de su boca, se atribuía el papel propio de las luces largas y atribuiría después a Fernando Abril el de las luces cortas o de cruce.

He de decir con llaneza que, hasta entonces, yo no había tenido apenas relación con Torcuato. La tuve sólo en 1969 y en los términos que voy a tratar de sintetizar. Recién nombrado Fernández-Miranda ministro secretario general del Movimiento, me pidió que fuera a verle y solicitó mi colaboración. Yo había rechazado ya diversos cargos políticos, pero aquella oferta me produjo una gran perplejidad, pues nunca se me había ocurrido que pudiera hacérseme desde y para las áreas específicas del Movimiento. Si, como se ha dicho, el propio Torcuato Fernández-Miranda, cuando le propusieron el cargo desde el que me invitaba a colaborar, había tenido una inmediata y espontánea reacción diciendo que él no era falangista, no menos espontánea y rápida fue la mía al inquirir: ¿Qué hago yo en estas estructuras del Movimiento? Mantuvimos, sin embargo, una muy amplia conversación en la que me expuso sus ideas y planteamientos con una definida orientación de futuro. Y no tuve reparo en decirle, sinceramente, a la vez que agradecía y rechazaba su propuesta, que no había oído a ningún político del Régimen analizar la situación y exponer su visión de lo que había que hacer y cómo había que hacerlo, con la claridad con que él lo había hecho. Pasados los años, me dijo en una ocasión que no fue posible realizar entonces lo que pensaba porque, entre otras cosas, no dispuso de las colaboraciones necesarias, como, por ejemplo, la mía. Me pareció un cumplido amable que le agradecí, pero añadí que, sin rectificar un ápice lo que en aquella ocasión le dije, tuve la sensación de que me estaba hablando de un futuro que todavía no había llegado y que, pese a su vigor expositivo, había entrevisto en él cierto escepticismo respecto de la posibilidad de traer ese futuro a aquel presente. Creo que los hechos posteriores no hicieron sino confirmar esa impresión: como ministro secretario general del Movimiento no pudo lograr la efectiva proyección hacia delante que deseaba; como presidente de las Cortes, restaurada ya la Monarquía, pudo conjugar en tiempo verbal de presente lo que en 1969 sólo era conjugable en tiempo de futuro o en tiempo potencial.

Un acto de cautela: Arias Navarro confirmado en la presidencia del Gobierno

Entre bastidores vuelve a plantearse una cuestión polémica, que es aparentemente de forma, pero cuyo trasfondo revela de nuevo la contraposición entre la concepción continuista («la monarquía del 18 de julio») y la mentalidad del cambio necesario. La cuestión era ésta: Arias Navarro que, según la vigente Ley Orgánica del Estado, había sido nombrado presidente del Gobierno por un período de cinco años, con vencimiento a finales de 1978, ¿debía o no poner su cargo a disposición del Rey, una vez producida la sucesión en la jefatura del Estado?

En la posición inicial del presidente Arias, según datos aparentes, ninguna razón aconsejaba ni menos obligaba a su dimisión, ni aún como convencional gesto de cortesía formal. En el momento teóricamente más delicado, el definido por hechos tan relevantes como la muerte de Franco y la proclamación del Rey, los acontecimientos se habían desarrollado y asimilado con un alto grado de normalidad, el pueblo español, aun preso de sentimientos encontrados, los había vivido y asumido con naturalidad. El presidente Arias podía pensar en la inconveniencia de que hubiera un mayor cupo inmediato de novedades.

Sin embargo, para ese pueblo la dimisión del presidente del Gobierno era perceptiblemente un aspecto o consecuencia de lo que de modo «normal y natural» estaba ocurriendo. Y parecía que, no sólo por cortesía personal sino por exigencia de la lógica política, la dimisión debía ser presentada, prescindiendo, en esta aproximación inicial, de que fuera deseable su aceptación o prudente la confirmación en su cargo del presidente dimisionario.

Lo cierto es que el presidente Arias hizo lo que debía hacer el día 4 de diciembre, tras haber patrocinado como suya y con eficacia la candidatura de Fernández-Miranda a la presidencia de las Cortes y estando ya en la creencia, a través del propio Fernández-Miranda, de que se le iba a pedir que continuara en su cargo. El Rey lo confirmó, efectivamente y aquel día, como presidente del Gobierno.

Nada se supo hasta el día siguiente 5 de diciembre. Era viernes y el Consejo de Ministros estaba reunido. Quienes prestaban servicio en torno a la sala de reuniones del Gobierno, en Castellana 3, oyeron que en el interior de ella se producía una ovación. A partir de ese dato llegó, al menos para mí, la información: era la respuesta de los miembros del Gabinete al anuncio que acababa de hacer el presidente sobre su confirmación por el Rey. Tal anuncio fue inmediatamente sucesivo a una llamada telefónica desde La Zarzuela al presidente; se traslució, por ello, una primera impresión en el sentido de que la decisión real se había adoptado sin mediar iniciativa del presidente Arias. Hubo de pasar algún tiempo para que los hechos quedaran informativamente reconstruidos y se situara de modo correcto, como antecedente de aquella llamada telefónica, el despacho del presidente Arias con el Rey el día anterior, 4 de diciembre.

Todos los miembros del Gobierno pusieron sus cargos e disposición del confirmado presidente, a efectos de que éste pudiera formar, sin condicionamientos, el Gobierno que considerara más adecuado para la nueva situación. Los condicionamientos, si los hubo, se residenciaron en otras instancias y actuaron hasta que la composición del primer Gobierno de la Monarquía se hizo pública el día 11 de diciembre. A él se incorporaron relevantes personalidades de la vida política española: Manuel Fraga, José María de Areilza y Antonio Garrigues Díaz-Cañabate fueron titulares de Gobernación, Exteriores y Justicia, respectivamente. Eran hombres cuajados en la experiencia, certeros en la convicción de que el sistema no podía subsistir en sus términos y con indudables voluntad y decisión reformadoras. Junto a ellos figuraban personas de notoria valía y capacidad, como los que serían después y sucesivamente presidentes del Gobierno, Adolfo Suárez y Leopoldo Calvo-Sotelo.

No tengo conocimiento directo de las interioridades de la operación que desembocó en la formación de aquel Gobierno. Pienso que poco debe quedar por decir, respecto de lo que ya se ha escrito y publicado. Pero hubo un hecho que quiero subrayar: la ausencia de Federico Silva que, junto con Fraga y Areilza integraban lo que se había llamado en los meses precedentes la «triple alianza» o la «santa alianza».

Por aquel entonces, el Grupo Tácito había tenido, simultáneamente, incorporaciones y apartamientos. Entre estos últimos, por ejemplo, los de Fernando Álvarez de Miranda, Íñigo Cavero y algunos otros especialmente atraídos por la perspectiva de constituir una organización política de clara identidad democratacristiana. Con ellos, en plazo breve, nos reencontramos en el planteamiento inmediato ulterior y común, que fue el proyecto de Partido Popular. Pero hubo un apartamiento especialmente significativo, el de Alfonso Osorio, tras proclamar en una reunión que sólo había posibilidad de afrontar razonablemente el futuro poniendo de acuerdo a determinadas personas, que él singularizaba entonces en Manuel Fraga, José María de Areilza y Federico Silva. Anunció su abandono de Tácito para dedicarse exclusivamente a la consecución de ese acuerdo y declaró, formalmente, que, caso de no conseguirlo, abandonaría toda actividad política: unos meses después, y sin que el acuerdo hubiera cuajado, se incorporó como ministro de la Presidencia al primer Gobierno de la Monarquía.

Todo parecía indicar que Federico Silva formaría parte de aquel gobierno. Yo sentía y siento admiración y amistad por Federico Silva para quien tuve, además, motivos personales de afecto y gratitud. No hablé con él en aquellos días y, a decir verdad, nos veíamos esporádicamente y conversábamos de un modo muy convencional desde hacía ya tiempo, prácticamente desde pocos meses después de que él fuera nombrado ministro de Obras Públicas en el año 1965. Lo cierto es que Federico Silva fue llamado por el presidente Arias y quedó, sin embargo, al margen del Gobierno. Se ha dicho que ello fue consecuencia de su insatisfacción por la cartera que se le ofrecía y quizá así ocurriera. Pienso, no obstante, conociendo sus características personales, que hubo de tener más fuerza decisiva, aunque fuera causa concurrente con otra u otras, su recelo a incorporarse a una acción de gobierno sin la previa determinación del para qué y del cómo. Parece que intentó concordar o, al menos, perfilar unas bases de entendimiento y orientación con Fraga y Areilza. Y, bien porque no resultara ello posible, bien porque no aceptara el presidente Arias el acuerdo resultante, por hipotético que fuera, el Gobierno se compuso y se cerró prescindiendo de Federico Silva. Su reaparición en la vida política tendría lugar posteriormente: de un modo nominal, al figurar en la terna elaborada por el Consejo del Reino en julio de 1976 para cubrir la presidencia del Gobierno; de un modo activo, al participar en la operación electoral patroneada por Fraga con vistas a los comicios de 15 de junio de 1977. Tuve la impresión de que Federico Silva había experimentado un proceso personal de progresiva reticencia política, que se manifestó en su voto negativo a la Constitución de 1978 y en su apartamiento del escenario político visible.

A través de todo este proceso –y con un expresivo punto de referencia, cual fue la aceptación por Silva de la presidencia de CAMPSA tras haber dimitido como ministro en abril de 1970– parece que quedó definitivamente consolidado un distanciamiento entre Silva y Osorio, de cuyas relaciones, fundadas en una fuerte y antigua amistad, pero con frecuentes aunque episódicos enfados, discrepancias y desencuentros, había sido testigo en los veinte años anteriores.

La esperanza es lo último que se pierde

Con la formación del nuevo Gobierno, las expectativas quedaban abiertas. Yo me sumé esperanzadamente a ellas y, sin perjuicio de seguir en la actividad del Grupo Tácito, pronuncié una conferencia de aliento en el Club Siglo XXI el 13 de enero de 1976, ya mencionada y en la que creo que me adapté plenamente a las características del momento en que la di: fue expresión de intuiciones, de propuestas contenidas y de mis ideas más reiteradas y entrañables respecto de las necesidades y problemas de España, tal como eran y no como para muchos hubiera sido deseable que fueran. Por otra parte, participé en la configuración y los primeros pasos del que sería Partido Popular, base y punto de convergencia para la ulterior coalición electoral Unión de Centro Democrático, que fue en alto grado potenciadora y en gran medida desnaturalizadora de los componentes ideológicos, armónicamente compensados, con que hasta entonces habíamos elaborado pacientemente la idea de una opción política de centro, conciliadora de liberales, democratacristianos y reformistas de diversa procedencia y, en especial, de la autocalificada socialdemocracia.

Voy a tratar, sin embargo, de que mis excesos reflexivos no anticipen, con efectos perturbadores para la orientación del lector, lo que fue el curso de los acontecimientos. Ahora me limitaré, pues, a exponer selectivamente lo que, según mi juicio y experiencia ulterior, fueron aspectos significativos y relevantes de aquel primer semestre de 1976 que concluyó con el cese de Carlos Arias el día 1 de julio, el nombramiento de Adolfo Suárez como presidente del Gobierno el día 3 y mi subsiguiente incorporación al Ejecutivo.

Repito que la composición del Gobierno de Arias permitía confiar en una rápida toma de la iniciativa política. Había elementos suficientes y adecuados para emprender seriamente la operación transformadora que una mínima sensibilidad histórica aconsejaba y exigía. Puede que hubiera también –los había, sin duda– elementos distorsionantes, pero era el momento de sofocar reservas y de alimentar ilusiones. Hay que reconocer, sin embargo y sin paliativos, que, aunque se tomaron algunas iniciativas adecuadas o al menos bien concebidas, la dinámica política externa desbordó la situación, el grado de conflictividad social fue creciendo y el camino elegido para la reforma se reveló objetiva e inevitablemente estéril.

Hubo, según he dicho, actuaciones esperanzadoras y hasta algunas especialmente útiles para el cambio político que después se hizo. Así, por ejemplo, la polémica prórroga de la Legislatura de las Cortes Españolas hasta el 30 de junio de 1977 que supuso, para nosotros, un límite temporal a los proyectos futuros; límite que respetamos y que acreditó su suficiencia para cubrir el calendario anunciado en julio de 1976 y cumplimentado antes del vencimiento de la prórroga acordada. Útiles fueron también el conjunto de medidas adoptadas, a partir del Decreto 3528/1975, de 25 de diciembre, para la formación del censo electoral.

Algunas otras iniciativas, reputadas en sí mismas insuficientes, se tomaron en una dirección adecuada y resultaron después buenas herramientas. Tal aconteció con la Ley 17/1975, de 29 de mayo, reguladora del Derecho de Reunión, y con la Ley 21/1976, de 14 de junio, sobre el Derecho de Asociación Política, a la que complementaba una correlativa reforma del Código Penal que no fue, sin embargo, aprobada durante el mandato del Gobierno de Arias.

Pudo responder a una buena intención, pero fue una decisión falta de realismo, la creación de la Comisión para el estudio de un régimen especial de las cuatro provincias catalanas, acordada por Decreto 405/1976 de 20 de febrero. Era evidente el paralelismo de esta decisión con la de constituir una comisión para el estudio de la implantación de un régimen administrativo especial para Vizcaya y Guipúzcoa, acordada, aún en vida de Franco, por Decreto 3142/1975, de 7 de noviembre, y respecto de cuya composición el nuevo Gobierno dictó la Orden de 11 de febrero de 1976. En sintonía con las mismas y buenas intenciones, sin duda, se dictó el Decreto 573/1976, de 26 de febrero, reconociendo a la Real Academia de la Lengua Vasca.

Yo fui sondeado, respecto de mi eventual disposición para aceptar la presidencia de la comisión relativa a las provincias catalanas. Decliné y mostré mi criterio, confirmado por hechos posteriores, de que no había coherencia entre lo que se quería hacer y la realidad de los problemas ya visibles y declarados, ni la había tampoco, tan siquiera, entre el propósito inspirador de la creación de la comisión y su configuración, orientación y alcance.

Pero, junto a aspectos positivos susceptibles de ser subrayados, operaban aceleradamente factores de esterilidad. Y no me refiero ya, aun siendo mucho, a la incidencia de sucesos tan llamativos y alarmantes como los acontecidos en Vitoria y Montejurra ni al alto y acusado grado de conflictividad, respecto del que no produjeron efecto balsámico alguno ni las actitudes permisivas –Congreso de la Unión General de Trabajadores (UGT), por ejemplo– ni las proclamaciones de firmeza –quizá más verbales que reales– de algún miembro del Gobierno. Me refiero fundamentalmente al grave error cometido al elegir la vía en que se situaba la reforma política de fondo (la Comisión Mixta Gobierno-Consejo Nacional del Movimiento) y a no pocas fisuras que inmediatamente se advirtieron en el equipo gubernamental e incluso entre quienes aparecían como sus figuras más representativas. Parecía como si desde su mismo nacimiento aquel Gobierno tuviera conciencia de que la sucesión de Arias en su presidencia estaba abierta.

Finalmente, quiero resaltar, por la importancia que entonces y sobre todo después demostró, la introducción del procedimiento de urgencia para la tramitación de proyectos de Ley en las Cortes. Fue una sagaz decisión de Torcuato Fernández-Miranda, que permitió la pragmática utilización de la legalidad y los cauces vigentes, en el propio proceso de su sustitución, atenuando las naturales contraindicaciones y dificultades que pudieran surgir en el seno de instituciones en las que, a priori y lógicamente, cabía estimar residenciados serios obstáculos para la reforma.

La esterilidad anunciada

El Gobierno, tras unos primeros escarceos, situó la reforma política en una vía cuya esterilidad era fácilmente intuible y fue corroborada por los hechos: de aquella Comisión Mixta Gobierno-Consejo Nacional del Movimiento no podían surgir más que propuestas alicortas y totalmente de espaldas a lo que requería el serio y rápido proceso de democratización que España esperaba y necesitaba.

Las confusas noticias y rumores, quizá en gran medida interesados, sobre los trabajos de la Comisión desdibujaban cualquier intento de prever su guía y sus resultados. Sólo un dato parecía seguro: de aquella Comisión formaban parte hombres muy distintos en su formación, en su experiencia, en sus intenciones y hasta en sus temperamentos y pienso que, por todo ello y necesariamente, en sus objetivos. A partir de ese dato, no era difícil abrigar el temor o fundar la convicción de que, en el seno de la Comisión, cualquier confrontación dialéctica quedaría indefectiblemente acotada por la exposición y defensa de diversos criterios respecto de qué cambios, en intensidad y extensión, había que introducir en las Leyes Fundamentales; era difícil mantener la esperanza de que la Comisión ofrecería como resultado un cambio de sistema ni tan siquiera articularía los instrumentos precisos para que ese cambio de sistema pudiera llevarse a efecto con la decisión y premura requeridas.

Los rumores difundidos producían, como he dicho, una gran confusión. Desde incomprensibles inhibiciones de quienes por posición y auctoritas debían haber sido firmes defensores de los que parecían criterios sanos y realistas, hasta versiones contradictorias que asignaban a unos u otros de los componentes de la Comisión el papel de impulsores o de frenos, de arietes aperturistas o de cerrojos denodados. Los que eran unos, si la información llegaba a través de determinados cauces, eran otros si las noticias se recibían por vías distintas. Hubo documentos y propuestas de sentido y alcance muy diversos y de algunos tuve conocimiento. No me voy a hacer eco de ellos, pero sí de una coincidencia generalizada: en el seno del propio Gobierno se acusaban palmariamente concepciones discrepantes, personalizadas por Manuel Fraga y Adolfo Suárez. Las posiciones más avanzadas y realistas se atribuían a Fraga por quienes constituían su entorno y se asignaban a Suárez por quienes informaban desde los ámbitos a él más próximos.

Lo cierto es que pronto se extendió le impresión de que el camino elegido no conducía a ninguna parte. Por ello, por la verificación de una creciente intranquilidad social y por el atisbo de unos primeros pero claros signos de actitudes prerrevolucionarias, se produjo el cambio de presidente del Gobierno en los primeros días de julio. En aquel momento las Cortes Orgánicas habían aprobado ya una Ley sobre el Derecho de Asociación Política, defendida por Adolfo Suárez –sorprendente y certero en su tono y talante– y habían negado su conformidad a la reforma correlativa y paralela del Código Penal: la posibilidad, a la sazón rechazada, de que se incorporara a la legalidad el Partido Comunista de España (PCE) era el problema político de fondo.

Comentaristas y analistas diagnosticaron las causas de aquella frustración: falta de decisión en el presidente, cuyos momentos de lucidez reflexiva eran inevitablemente lastrados por su propia experiencia personal, por una errónea –aunque resultara comprensible– valoración de sus fidelidades y por el peso específico de personalidades muy cuajadas para las que pronto resultó evidente que la sustitución de Arias se produciría a corto plazo y actuaron en consonancia con tal previsión; pugna entre algunas de esas personalidades y desentendimiento por parte de otras, siendo así que para llevar adelante la reforma se requería el esfuerzo común, cooperativo e incondicional de todos; la grave situación económica, en relación con la que el ministro de Hacienda, Juan Miguel Villar Mir, hizo un planteamiento realista, crudo, valiente y hasta audaz, pero que fue inmediatamente tachado de inoportuno y contraindicado para la ejecución de la reforma política; y, sobre todo, la constitución de la Comisión Mixta que, para cualquier observador medianamente perspicaz, suponía el definitivo y meridiano agostamiento de las posibilidades políticas de aquel Gobierno.

Me parece obligado y justo, en todo caso, hacer una reflexión complementaria que permita situar adecuadamente las cosas y modular el alcance de los juicios emitidos. Tras proclamar la esterilidad del camino que se eligió, he de reconocer, seguidamente, que, para la preparación de la conciencia social, fueron importantes tanto los pasos positivos que se dieron cuanto la convicción generada de que por aquel camino no se podía alcanzar y asentar una realidad política viable. Desde esta perspectiva, el primer Gobierno de Suárez fue rigurosamente tributario del fracaso del Gabinete anterior precedente. Si pudimos afrontar la reforma de un modo directo y lineal, producir un efecto de verdadero impacto y engendrar, a la par que orientar, una nueva ilusión en el pueblo español, fue precisamente porque seis meses de actuación política titubeante y sin horizonte habían evidenciado que no se podía prolongar el franquismo más allá de la vida de Franco, que no resolvía nada el reformismo alicorto preservador de falsas esencias y que a nada conducían los retoques en el sistema, cuando sólo tenía sentido abordar sin reservas ni tapujos su transformación. Es muy probable que lo que pudimos hacer e hicimos a partir de julio de 1976 no fuera factible, sin solución de continuidad, en los primeros meses de aquel mismo año.

Hablé en alguna ocasión con Adolfo Suárez de aquel período y le pregunté por las discrepancias que, según se decía, existían entre Fraga y él y de las que eran reflejo las notas-informes producidos, respectivamente, por el Ministerio de la Gobernación y por la Secretaría General del Movimiento. Adolfo Suárez no aceptaba fácilmente esa conversación, solía rehuir el enjuiciamiento de aquel semestre y rechazaba, desde luego, cualquier personalización de sus apreciaciones.

No tengo el menor temor en exponer, bajo mi exclusiva responsabilidad, lo que me parece síntesis expresiva de algunas reflexiones hechas coloquialmente por Adolfo Suárez, en diversas ocasiones. Él era proclive a la autocrítica en la que, con la misma llaneza, afirmaba sus capacidades y aptitudes y reconocía sus limitaciones. Entre las primeras y por referencia a la época de que ahora se trata, tenía, sin duda, junto a un sentido político muy definido y normalmente más certero que el de sus contradictores, un mejor conocimiento de la realidad sobre la que había que actuar y que, desde luego, no tenían quienes operaban desde concepciones sólidas y convicciones firmes, pero que debían ser atemperadas a la realidad de la situación mediante la precisa percepción de ésta y lo que llaman los tenistas «juego de muñeca». Recuerdo cuántas acciones salieron bien después porque tuvimos juego de muñeca al servicio de una concepción clara y querida. Dicho de otra manera y recordando los rudimentos de lógica aprendidos en el Bachillerato, había personas muy capaces de formular y acuñar, incluso en términos deslumbrantes, la premisa mayor, pero pasaban desde ella, directamente, a la conclusión: al silogismo le faltaba la premisa menor y sólo formulando ésta, tras la mayor, podía tener sentido y validez la conclusión alcanzada. Pienso que Suárez aceptaba la premisa mayor, pero interponía la menor para cumplir la regla elemental del silogismo. En muchas ocasiones, en las que analizábamos problemas juntos, respondía a mis planteamientos, aun aceptándolos, con la advertencia de que debían ser tamizados, a cuyo efecto argüía su intuición y perspicacia que le permitían saber dónde había que dar un rodeo y cómo y cuándo había que lanzar una operación de diversión o ejecutar la operación real, para tener medidos y controlados los riesgos existentes.

En todo caso, puedo aseverar que cuando en el mes de junio –precisamente la víspera del día en que iba a ser elegido un nuevo consejero nacional del Movimiento entre el marqués de Villaverde y Adolfo Suárez–, recién nombrado yo presidente de La Editorial Católica S.A., tuvimos un almuerzo en Castellana 3, al que fuimos invitados los dirigentes de la empresa y en el que Adolfo Suárez acompañaba al presidente Arias, percibí en él varios gestos de sintonía y hasta de aliento cuando formulé, con cortesía pero sin concesiones, determinados juicios negativos sobre cómo iban las cosas.

Hablamos de temas específicos de prensa y de temas políticos generales. Adolfo Suárez no abandonó en ningún momento la posición discreta a que le obligaba el natural protagonismo del presidente Arias. Pero se las ingenió en varios momentos para reconducir la conversación, que inevitablemente cambiaba de derroteros, a aquel en el que yo iba desgranando mis juicios políticos sobre la situación. La cordialidad y afecto propios del presidente Arias no fueron suficientes para velar una realidad nada tranquilizadora: no había claridad ni decisión; el presidente estaba preso de sentimientos contradictorios; su sustitución, si había un mínimo de lógica política, tenía que ser algo más que un simple rumor o una especulación sin fundamento.

Carlos Arias defendió con calor la política del Gobierno, hizo descalificaciones nominativas de viejos políticos y expresó que prefería entenderse con gentes nuevas, aunque fueran de ideologías contrarias, llegando incluso a citar positivamente a Felipe González. Pero utilizaba con demasiada frecuencia el «no estoy dispuesto a» o «es inaceptable tal o cual cosa», en lugar del «hay que hacer», «hemos de conseguir», «lograremos». Resultó abismal el contraste con lo que fue después Adolfo Suárez, ya presidente del Gobierno, No olvido aquel convincente «ganaremos», con el que nos galvanizaba en los primeros días de gobierno, cuando éramos acosados por todos y despectivamente considerados como un «gobierno de playa».

Antes de salir a escena

Afirmé mi confianza en el Gobierno y me apliqué a trabajar, consciente de que había que articular la actuación de quienes debían hacer la operación democratizadora desde el Gobierno y de quienes debíamos preparar el funcionamiento del sistema democrático desde fuera de aquél. Seguimos publicando los artículos de Tácito, en ocasiones con severidad crítica respecto del Gobierno, y promovimos el Partido Popular. Cuando me incorporé al primer Gobierno de Suárez mantuve el mismo criterio, respecto de la dualidad de funciones y la necesaria diversidad de protagonismos iniciales. Íñigo Cavero y Álvarez de Miranda me estimularon y alentaron a participar en el Gobierno, apartándome de las tareas de preparación del partido, aun sin dejar de estar informado y conectado con quienes la llevaban a cabo.

En aquel primer semestre de 1976 tuvimos contactos con Fraga. No puedo decir que resultaran alentadores ni que se tradujeran en nada positivo. Me voy a limitar a recordar tres datos característicos.

El primero quedó fijado en un almuerzo al que asistió Fraga, acompañado de su subsecretario y gran amigo mío José Manuel Romay; yo asistí acompañado por Juan Antonio Ortega. Cuando expuse a Fraga que, en mi opinión, el Gobierno seguía un camino equivocado y que ese error lo tenía que percibir él, según lo que yo le había oído y leído hacía muy pocos meses, me escuchó atentamente. Cuando añadí que había que tomar iniciativas mucho más directas y simples, me dijo tajantemente: «Mi querido amigo, celebro escuchar ese planteamiento, porque es el que yo he defendido. Creo, sin embargo, a la vista de los trabajos de la Comisión Mixta, que es preferible conducir el proceso como estamos tratando de hacerlo». En ocasiones ulteriores Fraga explicó que tuvo que plegarse a las peticiones de comprensión que Adolfo Suárez le hacía como secretario general del Movimiento y a causa de los problemas específicos que tenía en el área de sus competencias y responsabilidades.

Un segundo dato quedó claramente subrayado en el propio almuerzo a que acabo de referirme. Tras explicarle nuestra concepción del Partido Popular y nuestra convicción de que conectaba con muchos de los planteamientos que él había hecho públicamente, Fraga recabó el liderazgo de la operación. Le dije que contábamos con él, pero le agregué la idea, ya expuesta, de que, según pensábamos, quienes tenían que operar en el Gobierno no debían aparecer simultáneamente al frente de una acción política preparatoria de un partido, para asegurar la libertad de actuación y poder hacer una oferta creíble y aceptable en el esquema democrático de nuevo cuño. «Pues o reconocéis mi liderazgo o yo ganaré las elecciones al frente de la derecha, porque las elecciones las organizaré yo», nos dijo.

El tercer dato es del mismo tenor. Unos días después de aquel almuerzo le visitamos en su despacho oficial. Allí estábamos Pío Cabanillas, José Luis Álvarez, José Luis Ruiz-Navarro y yo mismo, junto a algún otro que no recuerdo. La conversación discurrió por análogos derroteros y fue abruptamente concluida por Fraga, en ese tono cortante tan suyo y más simpático que ofensivo: «Está todo muy claro. Seguimos siendo amigos personales, pero no somos amigos políticos». ¡En cuántas ocasiones me recordó Pío Cabanillas esta frase, como expresiva de la actitud entonces y de las posiciones después de Manuel Fraga!

La decisión clave: Suárez sustituye a Arias en la presidencia del Gobierno

Para un observador medianamente informado parecía claro, a mediados de junio de 1976 que el relevo de Arias Navarro en la presidencia del Gobierno estaba próximo. El artículo de Arnaud de Borchgrave en Newsweek el 26 de abril, tras haber sido recibido por el Rey en La Zarzuela, el propio discurso de don Juan Carlos el día 2 de junio, ante el Congreso norteamericano, y tantos otros signos externos, podrían componer una crónica anunciada del relevo.

El día 25 de junio cené con un ministro del Gobierno, de gran capacidad personal y sin especial significación política, que aportó su leal entrega –y, por ende, preocupación– al servicio de la consolidación de la Monarquía. Se trataba de Francisco Lozano, con el que me unía una vieja y estrecha amistad. Cenábamos con nuestras respectivas mujeres y estuvieron contándonos las incidencias de la recepción del día anterior en los jardines del Campo del Moro, como consecuencia de la aparatosa tromba de agua caída, sin otra posibilidad de guarecerse que la que limitadamente ofrecían los árboles. En un determinado momento y hablando ya de la situación política, el ministro me dio a entender que estábamos en vísperas de importantes decisiones. Y, sin especial preparación, me preguntó: «¿Qué te parecería Adolfo Suárez como presidente del Gobierno?». Me mostré perplejo e hice unos primeros comentarios en tono de broma, tratando, a la vez, de valorar la hipótesis y de explorar el alcance real que tenía en boca del ministro, cuando me sorprendió con una segunda pregunta: «¿Estarías dispuesto a participar si se te ofreciera ser ministro de Justicia?». No es del caso recordar los derroteros subsiguientes de la conversación. Quizá sea curioso destacar que la impresión de mi interlocutor –según diría tiempo después– fue que ni yo tomaba en serio la primera pregunta ni sentía atractivo alguno por el Ministerio de Justicia. Erraba en la primera impresión, pues la eventualidad de un gobierno presidido por Adolfo Suárez ya la había oído y en varias ocasiones a Alfonso Osorio; la coincidencia era para mí de gran significación y, a partir de ese momento, la consideré una posibilidad real. Yo fui de los que el sábado 3 de julio salí de Madrid con la seguridad del inminente nombramiento de Suárez. En cambio, quizá acertaba Francisco Lozano en su segunda impresión, pues mi idea clásica del Ministerio de Justicia me llevaba a pensar en el riesgo de que su titular quedara en una posición marginal, respecto de lo que era el gran atractivo y la gran necesidad del momento: afrontar rápidamente el proceso de transformación política y afrontar también sin demora –pensaba entonces– el saneamiento de la situación económica. La verdad es que cuando fui ministro de Justicia, el presidente Suárez me adjudicó funciones y responsabilidades adicionales a las que estrictamente constituían el ámbito de competencias del Departamento y, en particular, me encomendó una especie de supervisión general de todo el proceso normativo.

Yo no dudo de la sinceridad con la que, quienes han explicado la gestión y el desenlace de aquella crisis, han expuesto el proceso en los términos en que lo conocieron y han podido pensar incluso en la posibilidad de un protagonismo propio más allá de la cruda realidad de los hechos. La conversación a que me he referido resulta, para mí, singularmente expresiva de que ni hubo improvisaciones ni dudas e incógnitas ni protagonismos que algunos puedan creer que tuvieron cuando no fueron sino instrumento, en fase de ejecución, de una operación claramente concebida y plenamente perfilada.

Adolfo Suárez me contó en alguna ocasión que, a su juicio, quien primero intuyó la posibilidad de su acceso a la presidencia del Gobierno fue Leopoldo Calvo-Sotelo. En casa de éste y tras una cena, habiéndose quedado solos los dos con Alfonso Osorio, Calvo-Sotelo dijo en un determinado momento: entre nosotros está el próximo presidente del Gobierno. Y, ante determinadas observaciones de Alfonso Osorio, aclaró: «Me refiero a ti, Adolfo».

Los hechos se precipitaron. El 1 de julio cesaba Carlos Arias Navarro. El tres de julio el Rey nombraba presidente del Gobierno a Adolfo Suárez sobre una propuesta en terna del Consejo del Reino, en la que le acompañaban Federico Silva y Gregorio López Bravo. El 5 de julio, Marcelino Oreja, que había aceptado ya ser ministro de Asuntos Exteriores, me trasmitía que el presidente Suárez me llamaría para ofrecerme el Ministerio de Justicia. El propio día 6 recibí la llamada del presidente: quería verme a primera hora del día 7. Yo tenía que despachar unos dictámenes en el Consejo de Estado, por lo que le pedí un retraso y, a media mañana del día 7, acudí a Castellana 3, donde fui recibido por el ya presidente del Gobierno Adolfo Suárez.

EL GOBIERNO DE SUÁREZ: CONFIANZA PROPIA Y DECEPCIÓN AJENA

El presidente Suárez

Landelino Lavilla (LL). No puedo creer que los hechos te sorprendieran. Desde luego no me sorprendieron a mí, que estaba bastante más alejado de los buenas centros de información.

Adolfo Suárez (AS). No me sorprendieron en el momento en que tuvieron lugar, aunque no pocos elementos de sorpresa se dieron en el proceso que condujo a mi nombramiento como presidente del Gobierno.

(LL). Pero sabías que tu acceso a la presidencia era objetivo de una operación reflexiva y madurada.

(AS). Puede que las cosas estuvieran planeadas con más rigor y detalle de lo que yo mismo llegara a saber. Lo cierto, sin embargo, es que yo sólo había percibido indicios.

(LL). Hubo alguno muy expresivo.

(AS). Fue anecdótico, si te refieres al enigmático y sugerente comentario del Rey sobre los presidentes jóvenes, en la final de la Copa de fútbol.

(LL). Me refiero a la defensa en las Cortes del proyecto de Ley sobre el Derecho de Asociación Política y a la muy favorable acogida que tuvo tu discurso.

El Boletín Oficial del Estado del lunes día 5 de julio publicó el Real Decreto 1561/1976, de 3 de julio, designando presidente del Gobierno a Adolfo Suárez González, «de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Estado, a propuesta en terna del Consejo del Reino».

El Gobierno de Suárez quedo formado a última hora de la tarde del día 7 siguiente, fecha de los reales decretos 1606/1975 y 1607/1976: por el primero se nombraban vicepresidentes del Gobierno a Fernando de Santiago y Díaz de Mendívil y a Alfonso Osorio García; por el segundo fueron nombrados los ministros del Gobierno. Continuaban en el Gabinete, además de los vicepresidentes, los ministros militares, Félix Álvarez-Arenas (Ejército), Gabriel Pita da Veiga (Marina) y Carlos Franco Iribarnegaray (Aire), así como Rodolfo Martín Villa y Leopoldo Calvo-Sotelo, que pasaron a desempeñar las carteras de Gobernación y de Obras Públicas, y Carlos Pérez-Bricio y Francisco Lozano Vicente, que se mantuvieron en los ministerios de Industria y de la Vivienda respectivamente. Nos incorporamos entonces al Gobierno Marcelino Oreja (Exteriores), Eduardo Carriles (Hacienda), Aurelio Menéndez (Educación y Ciencia), Álvaro Rengifo (Trabajo), Fernando Abril (Agricultura), Ignacio García López (Secretaría General del Movimiento), José Lladó (Comercio), Andrés Reguera (Información y Turismo), Enrique de la Mata (Relaciones Sindicales) y yo mismo (Justicia).

No fue fácil la composición del Gobierno ni fue precisamente bien recibido por la opinión pública. Se tardó en percibir el profundo sentido de la operación puesta en marcha; pero no tanto, sin embargo como para que unos nuevos modos, un talante distinto, un lenguaje realista no trocaran rápidamente en ilusión la inicial perplejidad.

La experiencia de aquel Gobierno, no obstante las dificultades y las situaciones de enorme dureza que vivimos –a veces, en medio de una incomprensión generalizada–, fue en conjunto satisfactoria y gratificante. Al menos, para mí. Hubo, naturalmente, discrepancias, reservas y hasta críticas en el seno del Gobierno. Pero ese Gobierno –al que pronto se incorporaría el teniente general Manuel Gutiérrez Mellado, en sustitución del también teniente general Fernando de Santiago– fue un oasis, en cuanto a entrega, dedicación y limpia voluntad de entendimiento, con respecto a lo que sabía, por oídas, de gobiernos anteriores y a lo que supe, por propia vivencia, de gobiernos posteriores.

Adolfo Suárez fue un presidente cabal, que ejercía, decidía y mandaba. Conocedor de la realidad política sobre la que actuaba, demostró seguridad y precisión; respaldaba a sus ministros, interponía su autoridad y amparaba con su prestigio, rápidamente agigantado, a quien pudiera encontrarse afectado de un modo especial por el complejo cúmulo de problemas que tuvimos que abordar: todos se nos plantearon y ninguno nos fue ahorrado.

Pero teníamos tres ventajas que resultaron definitivas. En primer lugar, éramos un conjunto de personas, que, globalmente, representábamos un cambio generacional, con todo lo que aquello suponía de distancia psicológica respecto de la experiencia bélica, así como de ausencia de lastres e inhibiciones para lograr una convivencia integradora. En segundo lugar, nuestro acceso al Gobierno provocó desconfianza y escepticismo, cuando no maniobras y comentarios corrosivos –«Gobierno de penenes», «Gobierno de playa», fueron quizá las calificaciones más piadosas. Esa realidad produjo, como inestimable corolario, la cohesión interna, la coordinación de esfuerzos, la humildad de cada uno y la firmeza del conjunto. En tercer lugar, definimos con prontitud y sin fisuras la operación a realizar, digiriendo sin graves complicaciones las discrepancias formalizadas, por espectaculares que pudieran resultar. El objetivo parecía difícil, pero nos propusimos una actuación de fondo clara y lineal y programamos con rigor las medidas de preparación, de acompañamiento y de ejecución para llegar a unas elecciones democráticas, pacíficas y sin posible reserva o tacha de ilegitimidad: el eslogan «Habla, pueblo, habla» es singularmente expresivo y definitorio de nuestra guía de actuación.

Y teníamos una ventaja adicional: la destreza y decisión del presidente Suárez, a que ya me he referido. Mucho se ha elucubrado sobre el papel de Suárez, en relación con los que se consideraban desempeñados por el Rey y por el presidente de las Cortes. En lo que a mí concierne quiero que quede claro: que no voy a decir sino aquello vivido y conocido directamente; que he expresado mi admiración al Rey, pero lo he hecho deliberadamente al margen de la descripción de los avatares políticos y cumpliendo en todo caso, con discreción y por convicción, la obligación común a todos de reconocer su acierto en el desempeño eficaz de su Alta Magistratura, en los términos exigidos por la misma, siempre por encima de cualquier compromiso ajeno al institucional, solemnemente contraído y dignamente cumplido; para mí fue plena la dirección del presidente Suárez y en despachos con él quedaron decididos y perfilados muchos de los criterios con que actuamos. Conozco, y en los términos de mi conocimiento las expondré, relevantes aportaciones del entonces presidente de las Cortes; en lo que puedan ser simples intuiciones, me limitaré a trasladar hechos y reflexiones, sin sumarme al coro de los especuladores: el lector se hará su propia composición y el historiador, en su día y a la vista de los diversos testimonios, formulará su interpretación.

En aquel primer año, el presidente Suárez fue, desde luego, depositario de mi confianza y admiración. Creo que yo contaba también con su confianza, al menos en cuanto a mi claridad y firmeza de objetivos, mi limpieza de actuación y mi incondicionado esfuerzo al servicio de la operación política que estábamos llevando a cabo. ¿Llegamos a pasar desde esa posición genérica de confianza política al ámbito de la relación íntima y confidencial? Por mi parte, sí: le expuse sin reservas, entonces y después, mis dificultades, mis problemas y mis temores; y le trasladé con sinceridad mis criterios siempre que me lo pidió. Por su parte, según mi impresión personal, diría que «a veces». Pienso que se explayó conmigo en muchas ocasiones y en relación con temas o situaciones importantes y de relevancia; no así, salvo de un modo esporádico o incidental, en relación con diversas cuestiones, aspectos o acciones, quizá porque percibió claramente el terreno en que nuestra colaboración era más fecunda y lo diferenció de aquel otro, sin duda inevitable en la política, ante el que me rebelaba o en el que con frecuencia mostraba mi desazón y hasta repulsa.

Es claro –aunque no esté de más repetirlo– que hablo desde mi perspectiva y experiencia personales. Mis apreciaciones pueden, por lo mismo, no coincidir con las de otros y ni siquiera, acaso, con las del propio Adolfo Suárez. Pienso, sin embargo y firmemente, que en lo más importante nuestro entendimiento y compenetración fueron anudándose de un modo a la vez suave y consistente: en las reuniones del Consejo de Ministros o en otros foros cualesquiera, un simple intercambio de miradas permitía a cada uno de nosotros saber, con suficiente precisión, lo que el otro pensaba sobre el tema tratado e incluso sobre las actitudes de quienes protagonizaban un debate, importante o secundario.

Y como no dejaré de formular juicios ulteriores sobre el presidente Suárez, quiero afirmar, sin equívocos y desde ahora, que sentí –y sigo– sintiendo por él un máximo respeto y un afecto entrañable. A muchos podrá sorprender; incluso o con mayor razón a quienes no entendían mis apasionadas defensas de Adolfo Suárez cuando eran más notorias sus dificultades. Pero no creo que él se sintiera sorprendido, porque precisamente en esos momentos, cuando hasta llegué a aparecer como su más visible oponente externo y cuando sus defensores oficiales pugnaban descarnadamente por conseguir o conservar posiciones de poder o de influencia, generando o agudizando en él la dramática sensación de soledad –y yo también la he sufrido–, tuvieron lugar nuestras conversaciones más sinceras y de mayor comprensión recíproca. Fiados uno y otro en la reserva y discreción que nos teníamos reconocidas, sin necesidad de invocarlas, superamos las insidias de nuestros entornos, aunque en ulteriores circunstancias no fuéramos capaces –tal vez por presentidas contraindicaciones de sus inmediatas consecuencias políticas– de mantener incólume o restaurar en sus fundamentos nuestro inicial entendimiento.

Queda como prueba de lo que vengo diciendo el respeto, confortador en su patetismo, con que nos tratamos pública y privadamente, al comparecer por separado en las elecciones de 1982. Se había ya demostrado entonces cuán certera era la frase que frecuentemente le repetía: «Somos muy pocos en UCD los que creemos de verdad en lo que proclamamos». Alguno pudo decir, avanzado el año 1983, que lo más difícil se había conseguido: matar y enterrar a UCD. ¡Cuántos expertos hay en la demolición, so pretexto de construir algo mejor! Se cobijan en un nuevo edificio y abandonan el solar para quien sepa y pueda ocuparlo. La operación es repetible hasta el infinito. Naturalmente, el experto demoledor siempre logra mantenerse instalado en alguna habitación. Pero el conjunto se empobrece, la armonía se rompe, aparece el desequilibrio, los riesgos de inestabilidad se acentúan… y vuelta a empezar… para evitar el empobrecimiento, restablecer la armonía, recobrar el equilibrio, conjurar los riesgos…

Aquel 7 de julio

«Si yo fuera presidente estarías en el Gobierno», me había dicho Adolfo Suárez hacía poco más de un año. «Soy presidente y te pido que te incorpores al Gobierno como ministro de Justicia», me dijo Suárez el 7 de julio de 1976.

Hemos recordado aquel día, conjuntamente, en más de una ocasión.

Adolfo Suárez (AS). Tuviste un gesto muy característico. Sabías que te iba a llamar y tenías incluso datos anteriores para saberlo. Te pedí que vinieras a verme a primera hora y me sugeriste hacerlo a media mañana, porque tenías que despachar algunos dictámenes en el Consejo de Estado. Comprenderás que, en aquella situación, no dejara de sorprenderme que antepusieras tus deberes de funcionario. La verdad es que fue una nota de seriedad y normalidad que después aprecié positivamente.

Landelino Lavilla (LL). Te felicité por tu nombramiento, mencioné las graves y delicadas responsabilidades que habías asumido y te comenté, de un modo festivo pero también intencionado, que había sido retenido en la verja de acceso al palacete.

(AS). ¿Intencionado?

(LL). Era un modo de advertir que estabas buscando la colaboración de personas nuevas y, desde luego, no excesivamente conocidas. Tú lo sabías, evidentemente, pero quise subrayarlo.

(AS). Lo sabía y no compartía el «error, inmenso error» que veríamos denunciado al día siguiente, aunque estaba seguro de que una primera reacción de ese tipo se produciría y aún de modo más agresivo y descarnado de como fue en realidad.

(LL). También yo lo creía.

(AS). Viniste a verme con una idea muy definida de tu posición. Habías tenido tiempo de madurarla y me dejaste con dudas respecto de tu decisión final.

(LL). La conversación fue demasiado seria como para que no nos exigiéramos recíprocamente una reflexión adicional.

(AS). Sólo Marcelino Oreja, Aurelio Menéndez y tú me hicisteis un serio planteamiento de fondo. El tuyo fue especialmente crudo.

(LL). Te pedí seguridades y me las diste. Si la conversación no quedó cerrada fue por dos razones de distinto signo: de una parte, pusiste un énfasis especial en que contabas con Enrique Fuentes Quintana y con Eduardo García de Enterría; de otra parte, me importaba que tuvieras la convicción de que estaba dispuesto a participar en una operación clara y sin vacilaciones, pero que no quería ser ministro por el solo hecho de serlo.

(AS). Contaba efectivamente con García de Enterría y con Fuentes Quintana y tenía base suficiente entonces para creerlo así; por eso te dije que entre ellos y tú compondríais un núcleo sólido y seguro.

(LL). Recordarás que te indiqué inmediatamente, por el simple conocimiento que tenía de uno y de otro y careciendo de cualquier información concreta, que no iban a aceptar. Tu insistencia en la probabilidad de su colaboración me llegó a preocupar. Su participación me hubiera parecido un factor de garantía y un incuestionable acierto, pero, al reiterar tu confianza en ella, te equivocabas conmigo por una razón muy sencilla: había ido a verte convencido de que me pedirías formar parte de un gobierno, no tanto de notables, cuanto de gente nueva y joven, capaz y decidida, pero no consagrada; ése era el Gobierno que podías hacer y, tal como discurrieron las cosas, «tenías que hacer»; correspondía al sentido político último de tu nombramiento como presidente. Bienvenidas hubieran sido determinadas colaboraciones, pero no podías partir de la base de su necesidad: no las ibas a tener o, por decirlo mejor, no las íbamos a tener. Y ése era un dato. Por lo mismo fue erróneo tu planteamiento inicial, al menos respecto de mí, exhibiendo como banderín de enganche nombres luminosos que me merecían especial confianza y consideración. Llegué a dudar de que tuvieras plena conciencia de la dimensión de tu responsabilidad y de las circunstancias en que habrías de ejercerla.

(AS). Te expuse todo lo relativo a la formación del Gobierno con completa sinceridad y en el grado en que se hallaba en el momento en que hablamos. No utilicé un solo nombre que no tuviera sobre la mesa ni dejé de decirte con precisión quiénes eran seguros, quiénes probables y quiénes simplemente posibles. Desde luego no di ningún nombre para producir efecto de atracción. Donde puse el acento fue en el diseño de la operación que me proponía realizar.

(LL). Y ahí radicaba fundamentalmente la referencia para mi convencimiento y consiguiente decisión. Había escuchado tu primera intervención en televisión; por el tono de naturalidad con el que hablaste, por la forma nueva y llana en que te dirigiste al pueblo español y por el fondo de lo que dijiste, fui a la entrevista con la más favorable de las disposiciones.

(AS). Pero preguntaste del modo más incisivo e hiciste afirmaciones inequívocas que tenían obvio sentido condicionante de tu aceptación.

(LL). Y tú respondiste y respondiste con seguridad, con claridad y sin el menor titubeo.

(AS). Percibimos uno y otro, sin dificultad, los términos básicos de nuestra coincidencia: no se trataba de maquillar la realidad existente, sino de establecer un sistema plenamente democrático. Podíamos y debíamos hacerlo desde la legalidad, en una experiencia política inédita y de dimensión histórica. La instrumentación había de ser muy directa y simple en su fase inicial; el pueblo español y el conjunto de las fuerzas políticas y sociales tenían que percibir, rápidamente y sin reserva, nuestra sinceridad de intención y nuestro vigor en la conducción del proceso. Podíamos hacerlo y lo haríamos. Yo te dije: «Diez, quince, veinte hombres bastan para ello, y formar parte de ese equipo es lo que te ofrezco y te pido; de ti, como ministro de Justicia, dependerá la mejor y más adecuada instrumentación de la reforma política, de la que nada ni nadie nos apartará».

(LL). Era lo que quería oír. Y lo oí. Salí del mundo de las dudas y penetré en el de las ilusiones. El presidente Suárez me tenía ya a su lado, aunque no sé si percibió el momento preciso en que se produjo mi entrega. A partir de entonces a mí sólo me preocupaba dejar resueltas algunas cosas y que, de la misma forma que el presidente me había convencido, adquiriera él la convicción de cuáles eran los términos en que aceptaba y la finalidad de mi incorporación al Gobierno. No me interesaba cualquier propósito de retocar lo establecido para intentar su continuación; propósito que, por otra parte estaba condenado, en mi opinión, al fracaso.

(AS). Tuvimos varias conversaciones telefónicas aquella tarde. Fuiste, con mucho, el que más me llamaste. Y, también, el que más tardaste en darme el sí definitivo.

(LL). Pero tú sabías ya cuál era mi posición. Y, aunque tú no lo supieras, recibí varias llamadas que podían obedecer a indicaciones tuyas o ser meros reflejos de tu inquietud y natural impaciencia, puesto que querías hacer pública la composición del Gobierno aquella misma noche.

(AS). Desde luego todas nuestras conversaciones fueron ordenadas y consecuentes. Incluso, cuando me dijiste –y entonces era ya una realidad– que habías confirmado por tus medios las negativas de García de Enterría y de Fuentes Quintana, no me preguntaste siquiera por sus «sustitutos» ni me sugeriste nombre alguno; estuviste simplemente inquisitivo respecto de si esas defecciones interferían en alguna forma el planteamiento que te había hecho por la mañana.

(LL). Sabía que, en lugar de García de Enterría, el candidato era Aurelio Menéndez. No lo conocía personalmente, pero tuve enseguida la información necesaria para hacerme una composición satisfactoria. No llegué a saber, hasta después de prestar mi conformidad, que sería José Lladó el titular de Comercio. Lo que a mí me preocupaba era que, viéndote falto de asistencias que pudieras considerar indispensables, flaqueara tu ánimo o se debilitara la firmeza de tus propósitos. No conocía entonces las características de decisión, tenacidad y seguridad en ti mismo, con las que muy poco después te definí lapidariamente.

(AS). Y pudiste confirmar, una tras otra, en cuatro conversaciones aquel 7 de julio que nada alteraba mis planes ni doblegaba mi convicción respecto de lo que había que hacer y cómo había que hacerlo.

(LL). Por eso di mi conformidad y me incorporé al Gobierno. Fui consciente de que podían quedar afectadas mis perspectivas profesionales, de que sacrificaba una situación económica y de que cortaba en flor las expectativas que, aún no hacía dos meses, había generado al asumir la presidencia de La Editorial Católica. Traté aquella tarde de que mi decisión fuera suavemente aceptada, aunque, en forma alguna intenté apuntalar un futuro personal al que no iba a subordinar mi independencia en la acción política.

El presidente Suárez, al que comenté en alguna ocasión las incertidumbres de futuro que me había creado mi acceso a la vida política, así como los riesgos que sin duda me iría generando mi permanencia en ella, se manifestaba a la vez exigente y comprensivo: era clara –me dijo– la obligación prioritaria que teníamos, para con todos los españoles quienes fuéramos requeridos para afrontar aquella difícil y delicada situación y despejar nuestro horizonte de convivencia. Y, en otra ocasión, me recordó: «Traté de debilitar tus preocupaciones de futuro, sin ocultar los riesgos, y sé muy bien que tu salida final de la política tuvo tanto de dignidad como de consumación del sacrificio que habías intuido. No sé si te conforta, pero piensa, como lo hago yo frecuentemente, que en una trayectoria, necesariamente salpicada de aciertos y errores, hicimos en cada momento lo que creíamos que había que hacer. Y utilizo la primera persona del plural como reconocimiento, que es sin duda recíproco, a nuestras respectivas posiciones, tanto cuando fueron de fácil y provechosa colaboración, como cuando se manifestaron discrepancias, a las que quizá nos llevaron otros más que nosotros mismos. Creo que, con el paso del tiempo, los dos hemos adquirido una visión más certera y sosegada de aquellas peripecias».

Un día Adolfo Suárez me dijo que cuando escribiera sus memorias, figuraría en el encabezamiento «Éstos fueron los hombres», y a continuación la lista de aquel primer Gobierno. Tiempo después me repitió algo parecido, pero añadiendo que la lista aparecería reducida, por selección.

Yo sigo pensando que la experiencia del primer Gobierno de Suárez, con sus naturales incidencias de toda clase, fue muy positiva. Me parece difícil lograr un equipo de hombres tan dispuesto y entregado a una labor, subordinando sin dificultad sus criterios a la línea política directriz, como lo fue esencialmente aquel equipo de Gobierno. No me cabe duda de que el ambiente hostil en que nació contribuyó al apiñamiento y al mutuo respeto, pero creo que el presidente Suárez fue personalmente el artífice de una realidad calificable sin hipérbole de insólita. Puede que miembros de aquel gobierno adquirieran, entonces o después, una visión propia de su experiencia, según las circunstancias y los avatares subsiguientes, y cabe que sus apreciaciones no coincidan en todo o discrepen frontalmente de las mías. Afirmo, sin embargo, que la vivimos, en conjunto y aun con pérdida de flecos, como una experiencia atractiva y gratificante. Sabíamos lo que queríamos hacer; queríamos hacer lo que era necesario, y lo hicimos.

Oscurece pronto en invierno… Dentro de unas horas el nuevo día dará lucidez y calor a otros recuerdos que, en un difícil «volver a vivir», aflorarán las claves de un pacífico cambio político, que para muchos era imposible y que la voluntad de unos pocos hizo posible, con el soporte de un pueblo serenado y nada proclive a riesgos y aventuras. Una reforma que ha sido considerada paradigma de acierto y clarividencia, aunque haya sido objeto, también, de reticencias y de denuestos de toda clase. Creo que la inmensa mayoría habría suscrito con entusiasmo, o, al menos con tranquilidad, las páginas de la historia que ha sido si en aquel momento inicial, entre dudas y expectativas, hubieran tenido la oportunidad de hacerlo.

Sin pérdida de tiempo

El 8 de julio de 1976 tomó posesión el primer Gobierno de Adolfo Suárez. Tras prestar juramento ante Su Majestad el Rey, tuvimos una breve reunión en el despacho del presidente, donde nos impartió instrucciones y advertencias elementales, sin duda necesarias para quienes nos acabábamos de incorporar al Gobierno y vivíamos aquellas primeras horas desbordados por requerimientos, felicitaciones y preocupaciones, con una opinión pública reticente y escéptica. Ya habían empezado las especulaciones sobre el nuevo Gobierno que, necesariamente y según muchos creían, habría de constituirse al terminar el verano.

Concluida la breve reunión, visité en su casa a mi antecesor en el cargo, Antonio Garrigues y Díaz-Cañabate, con el que mantuve una conversación general sobre el Ministerio y los problemas en él planteados. Me hizo una descripción y valoración de sus colaboradores más inmediatos y me trasmitió afablemente un mensaje de cordialidad y aliento, de fácil captación, no obstante ese tono, entre distraído y distante, que tenía don Antonio, desde una posición legítimamente conquistada en la que parecía planear por encima de los problemas y de la misma realidad diaria.

Me trasladé después al Ministerio y tomé posesión efectiva del mismo. «Sin pérdida de tiempo hemos de adoptar las primeras iniciativas», me dijo el presidente Suárez en la tarde del propio día 8 de julio. «No tan deprisa, sin embargo –añadió–, que no demos los pasos precisos con la firmeza y seguridad que requiere tener decisivamente la iniciativa del proceso.»

En su primera intervención ante las cámaras de televisión, el presidente había hecho reserva expresa de que la declaración programática sería obra del Gobierno, una vez constituido. Me dijo aquella tarde que debíamos posponer esa declaración una semana. Era prudente para poder elaborar un documento que produjera el efecto positivo esperanzador que necesitábamos. Pero el presidente Suárez me expuso, además, una razón práctica cuya fuerza me pareció evidente: las Cortes, siendo todavía presidente Arias Navarro, habían aprobado la Ley sobre el Derecho de Asociación Política, pero no la correlativa reforma del Código Penal; el Pleno se iba a reunir el día 14 y no parecía fácil sacar adelante el proyecto, porque estaba políticamente conectado con el problema de la proscripción o no del Partido Comunista; por ello, resultaba preferible abordar esta cuestión, antes de hacer una formulación de propósitos que pudiera interferir su satisfactorio desenlace.

El propio presidente Suárez me comentó aquella tarde un anticipo del calendario, sobre el que no mostré reserva alguna. Más adelante lo precisaríamos con detalle, pero ya entonces manejamos tres referencias temporales y alguna precisión conceptual.

Las referencias temporales eran éstas: en primer lugar, la aprobación por el Gobierno a principios de septiembre de un proyecto de Ley de Reforma Política (la sustitución de la preposición «de» por la preposición «para» fue un importante matiz que introdujimos después, incluso a efectos coloquiales); en segundo lugar, la tramitación de la Ley de modo que su publicación en el Boletín Oficial del Estado se produjera dentro del año 1976 (se publicó el 5 de enero de 1977), y en tercer lugar, las elecciones generales se celebrarían antes de concluir el primer semestre de 1977.

En cuanto a precisiones de fondo, consideramos que el proceso tenía que cumplir una doble condición, para que la vía metódica de reforma elegida fuera viable: en primer lugar, la operación debía ser entendida como indispensable y ser aceptada («o al menos tolerada», dijo el presidente en un momento de la conversación) por el mayor número posible de las personas instaladas y por las instituciones básicas con real capacidad obstativa; en segundo lugar, debía rezumar sinceridad y acreditar decisión para que resultara creíble y de legitimidad incontrovertida, desde la perspectiva de lo que estimábamos convicciones sociales más generalizadas.

Así discurrió la primera conversación entre el presidente Suárez y yo como ministro de Justicia. Recuerdo que coincidimos en que, a diferencia de otros modelos de transición hacia la democracia, no íbamos a llegar al supremo acto de ésta, las elecciones generales, para abordar desde las nuevas Cortes el establecimiento del sistema de libertades, sino que habíamos de lograr que éstas actuaran como condición previa para la plena eficacia legitimadora de aquellas elecciones. La concepción jurídica y política que servía de soporte a ese planteamiento constituyó la línea directriz de mis primeras intervenciones públicas, en las que procuré combinar la ponderación y mesura en la forma expositiva con la claridad y firmeza en cuanto al fondo de lo que exponía. Esas primeras intervenciones culminaron, desde perspectivas distintas, en el discurso de apertura de tribunales el 15 de septiembre y en el de cierre del debate sobre la Ley para la Reforma Política el 18 de noviembre.

La importancia de ese planteamiento resultó capital y, aunque fue diseñado después en términos más precisos y directos, era fácil intuir ya entonces que de él se iban a derivar obstáculos y complejidades, tanto por parte de quienes se asentaran en posiciones continuistas, como por parte de quienes levantaran o mantuvieran las banderas del rupturismo.

Aquella conversación terminó con instrucciones muy precisas que me dio el presidente Suárez. Supongo que impartiría las que correspondieran a otros componentes del Gobierno, según el orden de sus competencias específicas y la urgencia de las actuaciones que cada uno debiera realizar o preparar. En lo que a mí afectaba, los primeros pasos a dar se concretaron de modo que, con independencia de lo que fuera gestión ordinaria del Ministerio, quedó fijada mi tarea para lo que restaba del mes de julio.

En primer lugar, el presidente requirió mi opinión sobre le renuncia por el Rey a su privilegio de presentación de obispos y la paralela renuncia por la Iglesia a su privilegio de fuero. Mi respuesta fue afirmativa: nada estaba improvisando, porque públicamente me había ya manifestado sobre ese tema. Las conversaciones estaban maduras, como fruto de la gestión de José María de Areilza y Antonio Garrigues en el período en que desempeñaron las carteras de Asuntos Exteriores y de Justicia, respectivamente. Marcelino Oreja estaba también conforme. El presidente se proponía –y así me lo dijo– tratar el tema en la reunión del Consejo de Ministros que tendría lugar al día siguiente, 9 de julio, bajo la presidencia del Rey. La adopción del acuerdo aparecía como condición necesaria para desbloquear y mejorar radicalmente las relaciones con el Vaticano; así lo entendimos entonces y lo confirmó después la positiva valoración de aquella decisión como expresión de un cambio que facilitó y permitió abordar favorablemente la ulterior negociación de los acuerdos que habrían de sustituir al Concordato de 1953.

En segundo lugar, el presidente me indicó que revisara los antecedentes y la tramitación del proyecto de Ley de Reforma del Código Penal, que preparara una intervención para el Pleno de las Cortes el miércoles siguiente y que –afirmó, con especial énfasis– consideraba fundamental para el proceso de transición que el proyecto fuera aprobado. En relación con el tema del Partido Comunista, estuvimos de acuerdo en tratar de soslayarlo: ni el Código Penal podía tipificar intenciones o presunciones ni debía desarmar a la sociedad frente a comportamientos que pudieran ser subversivos; la norma no debía identificar nominalmente partidos o ideologías, sino definir conductas y actos que incurrieran en ilicitud penal. El presidente Suárez era consciente de los delicados matices con que tendría que abordar el tema. Lo que me pedía era asegurar la aprobación del proyecto por unas Cortes, que parecían mayoritariamente decididas a cerrar la posibilidad misma de que el Partido Comunista fuera legalizado, y que lo aprobaran sin que ese cierre se produjera en términos que excluyeran en todo caso su eventual legalización, porque intuíamos ya que el proceso podría aconsejarla, si lográbamos que tal partido se situara y mantuviera en posiciones razonables y, por supuesto, democráticas.

En tercer lugar, el presidente Suárez me dijo que haríamos la declaración del Gobierno en el Consejo de Ministros del viernes 16 de julio y que fuera pensando sobre sus términos y contenido. Volvimos a hablar sobre la declaración antes de la reunión en que fue elaborada y después de la sesión de Cortes en que se aprobó la reforma del Código Penal.

El presidente me instruyó, seguidamente, para que preparara un Decreto-ley de amnistía –del que haríamos un anuncio en la declaración programática– buscando un equilibrio razonable entre lo que era indispensable para la credibilidad de nuestra operación política, acreditando nuestra voluntad de integración y de reconciliación, y lo que pudiera ser aceptable en la situación en que nos encontrábamos. A mí me correspondía instrumentar aquella delicada medida, en colaboración con los ministros militares, por razones que no es necesario hacer explícitas y, entre las que figuraba, como la más obvia de todas, la de que afectaría al ámbito de la jurisdicción castrense, de la misma forma que al de la jurisdicción ordinaria.

Me advirtió, finalmente, que, siendo 1976 año santo compostelano, los reyes acudirían a Santiago y permanecerían en Galicia, donde el día 29 de julio celebraríamos un Consejo de Ministros bajo la presidencia de don Juan Carlos. Para ese Consejo debía tener preparado el Decreto-ley sobre amnistía, anunciándome, además, que en los primeros días del viaje real, me correspondería acompañar a los Reyes como ministro de Jornada. Me anunció que él mismo estaría probablemente en Santiago de Compostela el día 25, como así efectivamente ocurrió.

Mi mes de julio quedó así perfilado. Luego, más adelante, definiríamos las actuaciones a seguir en los meses siguientes, si bien ya entonces decidimos que nos dedicaríamos de un modo especial, durante el mes de agosto, a preparar el anteproyecto de Ley de (todavía «de») Reforma Política.

Primer acuerdo con el Vaticano

El nuevo Gobierno celebró su primer Consejo de Ministros en el Palacio de La Zarzuela en la mañana del día 9 de julio, bajo la presidencia de Su Majestad el Rey. Don Juan Carlos hizo unas reflexiones sobre la importancia y delicadeza de la tarea que habíamos asumido, nos alentó con palabras certeras y sencillas a trabajar al servicio del pueblo español y mostró su confianza en nuestra voluntad y capacidad para conducir el proceso político con prudencia y decisión. El presidente Suárez correspondió con justeza a las palabras de Su Majestad.

Marcelino Oreja, ministro de Asuntos Exteriores, expuso con detalle las negociaciones habidas con la Santa Sede y el contenido del primer acuerdo, que sometía a la consideración del Gobierno con sutiles y precisos matices para cohonestar lo que era en principio un derecho histórico vinculado a la Corona y, por trasposición, a la jefatura del Estado español y lo que suponía su inserción en el marco jurídico de unas relaciones entre dos sujetos de Derecho Internacional, que eran la Santa Sede y el Estado español. Oreja destacó que el nuevo acuerdo había de ser –y era– signo expresivo de la apertura de una nueva fase en el entendimiento y desarrollo de las relaciones entre la Iglesia y el Estado, a la vez que pórtico de un conjunto de acuerdos sobre otros aspectos concretos que habrían de negociarse seguidamente.

El profundo proceso de transformación experimentado por la sociedad española y las formulaciones del Concilio Vaticano II eran datos más que suficientes para hacer un ejercicio de pragmatismo y reconocer sin paliativos la obsolescencia del Concordato de 1953. Para mí no existía la menor sombra de duda sobre el pleno acierto de la propuesta. El hecho religioso es una realidad que ha de florecer y autentificarse en la libertad; en mi concepción del cambio político en España, debía ser referencia y soporte de la tolerancia y la reconciliación, y, por el bien de la convivencia nacional, era necesario que dejara de ser cobertura o pretexto para contraposiciones irreductibles entre españoles.

El nuevo acuerdo comenzaba con la formal y expresa declaración de que «el nombramiento de arzobispos y obispos es de la exclusiva competencia de la Santa Sede». Con derogación consiguiente del artículo 7 y párrafo segundo del artículo 8 del Concordato de 1953, así como, en su integridad, del Acuerdo de 7 de junio de 1941, se sustituía el sistema de presentación –como prerrogativa del jefe del Estado español– por un derecho estatal a la prenotificación reservada de las designaciones, dirigida por la Santa Sede al Gobierno español, por si respecto del designado «existiesen posible objeciones concretas de índole política general, cuya valoración corresponderá a la prudente consideración de la Santa Sede», entendiéndose que «no existen objeciones si el Gobierno no las manifiesta en el plazo de quince días».

De esta forma y de un plumazo, se resolvían problemas enquistados que habían dado lugar a la prolongada situación de vacante en la titularidad de diversas diócesis, a la vez que se zanjaba la cuestión respecto del nombramiento de obispos auxiliares, en la que la Santa Sede sostenía el criterio de que no operaba el derecho de presentación y el Estado español estimaba que había sido una vía de elusión de las exigencias más estrictas del privilegio otorgado y mantenido.

El Acuerdo respetaba un sistema especial para la provisión del Vicariato General Castrense, conservando el Rey el derecho de presentación, a partir de una terna de nombres formada de común acuerdo entre la Nunciatura Apostólica y el Ministerio de Asuntos Exteriores y sometida a la aprobación de la Santa Sede. Una situación también singular, la del titular de la diócesis de Seo de Urgel, en cuanto copríncipe de Andorra, dio lugar a un canje de notas complementario.

He de destacar que, al menos mientras fui ministro de Justicia, ningún problema relevante se suscitó en la aplicación del Acuerdo, sino que operó con total normalidad y tanto la Santa Sede como el Gobierno español asumieron y respetaron lealmente los criterios de independencia y sana colaboración entre ambas partes.

La Santa Sede, en contrapartida, renunciaba al privilegio de fuero, con derogación del artículo 16 del Concordato de 1953 y con tres previsiones relevantes, en cuya aplicación tampoco se plantearon entonces problemas especiales: 1) competencia jurisdiccional del Estado, en relación con sus propias leyes y sin más limitación que la obligación de notificar al correspondiente obispo el procedimiento penal que se dirigiera contra un clérigo o religioso, o a la Santa Sede si se dirigiera contra un obispo o persona a él equiparada en el Derecho Canónico; 2) respeto pleno al secreto propio del ministerio sacerdotal, y 3) competencia privativa de los Tribunales de la Iglesia en los delitos que violen exclusivamente una ley eclesiástica, conforme al Derecho Canónico.

En el Consejo de Ministros nadie expresó discrepancia ni reserva. Creo que, por fortuna, entonces y en los años siguientes hasta la formalización de los nuevos acuerdos, los interlocutores, por parte del Estado, fueron a la vez creyentes sinceros y políticos responsables en su condición de servidores del Estado; y, por parte de la Iglesia, fueron fieles seguidores de las enseñanzas del Concilio Vaticano II y convencidos de que resultaba contraproducente, para la propia independencia y autenticidad de la Iglesia, cualquier planteamiento de protección y tutela que fuera más allá de lo que exigía la libertad religiosa y aconsejaban la tradición y la realidad de una fe católica con profundas raíces en la conciencia del pueblo español.

Aquel primer acuerdo tuvo además la virtualidad específica de resolver una cuestión, en exceso bizantina, y sobre la que se había escrito y hablado demasiado. Porque ni era ni podía ser de importancia capital, como algunos pretendían, la alternativa entre que las relaciones con la Iglesia se instrumentaran formalmente en un concordato clásico con pretensión omnicomprensiva o que se articularan en una pluralidad de acuerdos que fijaran una nueva concepción del mutuo respeto e independencia y unas previsiones graduales sobre el desarrollo futuro de las relaciones.

En el año 1972 yo me había manifestado ya sobre este último tema diciendo:

Parece que en los momentos actuales hay discrepancias acusadas en torno a la conveniencia de revisar las relaciones, bien mediante la negociación de un nuevo concordato, bien a través de acuerdos especiales. Es claro que lo que se pone en juego con una u otra tesis son las propias posiciones y actitudes negociadoras de las Partes. Un concordato implica un planteamiento conjunto de todos los temas, de manera que exista una interdependencia en la consideración de cada uno respecto a los demás; los acuerdos parciales buscan la mayor eficacia en la solución de los problemas, planteando cada uno aislado y en sus propios términos y añadiendo la ventaja adicional de conseguir un suave escalonamiento en la construcción de las relaciones nuevas. Esperemos que ni esta ni cualquier otra cuestión llegue a constituir obstáculo serio para que prontamente se configuren las relaciones, no por concesión mutua y recíproca de privilegios, sino por sincero logro de un pleno entendimiento para el mayor bien de los españoles. En todo caso, no creo que sea presentable al pueblo católico, al español, ni por la Iglesia ni por el Estado, una situación en que cualquiera que sea la significación de la dualidad, concordato o acuerdos especiales, parezca que en ella reside el verdadero obstáculo para llegar a un adecuado entendimiento entre Estado e Iglesia.

Creo, por todo ello, que no es ocioso subrayar, junto a lo que era el contenido propio de aquel primer acuerdo, el hecho de que las partes juzgaran necesario regular, mediante acuerdos específicos, las materias de interés común, comprometiéndose a su negociación y conclusión de forma que sustituyeran gradualmente las disposiciones del Concordato de 1953. Hubo un intercambio complementario de notas o cartas que fijaban la intención de hacerlo en el plazo de dos años.

El Acuerdo se firmó por el cardenal Jean-Marie Villot y Marcelino Oreja el 28 de julio de 1976. El 19 de agosto siguiente, el Rey ordenó expedir el Instrumento de Ratificación, refrendado por el ministro de Asuntos Exteriores, verificándose el día 20 el canje de los Instrumentos de Ratificación. El Acuerdo fue publicado en el Boletín Oficial del Estado del 24 de septiembre.

La reforma del Código Penal

Adolfo Suárez, a la sazón ministro secretario general del Movimiento, defendió el proyecto de Ley sobre el Derecho de Asociación Política, ante el Pleno de las Cortes celebrado el día 9 de junio de 1976. En su discurso señaló que la ley «estaba pensada para la libertad y concebida como un importante instrumento; para la democracia», hizo un ejercicio de realismo político al subrayar que «nos empeñaríamos en una ceguera absurda si nos negásemos a ver el pluralismo social y la existencia ya de fuerzas organizadas» y que «estas fuerzas, llámense o no partidos, existen como hecho político, se ven en los medios de comunicación, están presentes en los niveles intelectuales y en las bases trabajadoras e influyen, incluso en las organizaciones más típicas profesionales». Y afirmó que «el Gobierno tiene la responsabilidad de poner en marcha los mecanismos necesarios para la consolidación definitiva de una democracia moderna. El punto de partida está en el reconocimiento del pluralismo de nuestra sociedad, y es preciso organizar esa pluralidad de modo que dé cabida a todos los grupos sinceramente democráticos con aspiraciones de poder y con voluntad de ofrecer una alternativa de Gobierno». El proyecto fue aprobado y se convirtió en la Ley 21/1976, de 14 de junio, sobre el Derecho de Asociación Política, que, juntamente con la anterior Ley 17/1976, reguladora del Derecho de Reunión, acreditó posteriormente el grado en que resultó idónea para la efectiva transición política. Es importante retener ahora que, según el artículo 1.4 de la primera de la leyes citadas, «son asociaciones ilícitas las tipificadas en el Código Penal», y que, además del control judicial –en relación con el que se manifestaron ulteriores problemas–, la ley incluía la previsión singularmente relevante y fecunda del párrafo tercero de su artículo 2.3, según el cual sólo podría dictarse resolución denegatoria «cuando de los datos y documentos obrantes en el expediente se desprenda objetivamente la ilicitud de la asociación conforme a lo dispuesto en el artículo 1 o cuando exista infracción de los preceptos» de la propia ley.

Los miembros de las Cortes que aprobaron la citada Ley sobre Asociaciones Políticas debieron ser conscientes, por tanto, de que su verdadero alcance político y práctico quedaba referido a los términos en que su ilicitud se configurara en el Código Penal y no aceptaron el proyecto de reforma de éste. El entonces ministro de Justicia, Antonio Garrigues, se avino a que fuera objeto de nueva formulación y, haciéndose eco de un perceptible o declarado recelo respecto de la eventual posibilidad de que fueran legalizados determinados partidos –y, en particular, el Partido Comunista–, hizo afirmaciones contrarias a esa posible legalización. El Pleno devolvió el Proyecto a la Comisión con el acuerdo positivo de que la reforma del Código Penal debía afectar a los derechos de reunión, manifestación y asociación, a las propagandas ilegales, a la expresión de las ideas y a la libertad de trabajo.

No sé si fueron igualmente conscientes quienes votaron favorablemente la Ley sobre el Derecho de Asociación Política de que, conforme a ella y según una correcta técnica jurídica, la calificación de la licitud o ilicitud de una asociación había que hacerla objetivamente sobre los datos y documentos obrantes en el expediente, lo que impedía operar por valoración de intenciones o por consideraciones empíricas o filosóficas que se presumieran ínsitas en determinados partidos, como prefiguradoras de su actuación política, pero que no aparecieran explícitas o formuladas en la documentación presentada.

Lo cierto es que el primer problema delicado, desde la perspectiva de la transición que intentábamos llevar a cabo, y con el que se había de enfrentar el nuevo Gobierno, era la modificación del Código Penal. Los términos de la misma serían condicionantes de la efectiva utilidad de las dos leyes que he citado con anterioridad.

Realizamos gestiones y actuaciones aceleradas y llegamos a una doble conclusión. En primer lugar, que había procuradores que fundaban su posición contraria al proyecto en razones de estricta técnica normativa –lo que no dejaba de ser curioso en un tema de tan singular calado político– referidas a la falta del rigor y la certeza jurídicas que exigía la adecuada tipificación de un delito, con especial alusión a la consideración como reuniones o manifestaciones ilícitas (artículo 166, cuarto) de «aquellas a las que concurra un número considerable de personas con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o de otro modo peligrosos». ¿Cuándo es «considerable» un número de personas? ¿Qué objetos son de «cualquier modo» peligrosos?, me interpelaban. En segundo lugar, que el verdadero y más importante problema de fondo, manifiesto en boca de algunos, traducido en expresiones eufemísticas en boca de otros, era la prevención, unas veces, de que se pudiera legalizar el Partido Comunista y la declarada voluntad, otras veces, de que la ilicitud penal de tal partido resultara inequívoca.

El proyecto presentado ante el Pleno el 14 de julio y que después se convertiría en la Ley 23/1976, de 19 de julio, incluía, según el dictamen de la Comisión, dos previsiones que afectaban al problema de fondo: el número 3 del artículo 172, a cuyo tenor serían asociaciones Ilícitas «las que tengan por objeto la subversión violenta o la destrucción del orden jurídico, político, social o económico»; y el número 5 del mismo artículo que comprendía en el ámbito de ilicitud penal a las asociaciones que, «sometidas a una disciplina internacional, se propongan implantar un sistema totalitario». Los términos de este número 5, que correspondían a la decisión adoptada por el Pleno del día 9 de junio anterior, parecían descansar en una voluntad –quizá más política que jurídica– de condenar la concepción comunista como versión totalitaria (no democrática, por tanto) y como movimiento universal («proletarios de todo el mundo, uníos») actuante bajo directrices y en un marco de estricta disciplina internacional. La Comisión de Justicia ofreció una sugerencia, jurídica y políticamente mejor, para que el número 5 se refiriera, como ilícitas, a las asociaciones contrarias al pluralismo.

En conversación con el presidente Suárez llegamos a la conclusión de que nuestra actitud iba a ser examinada con lupa y de que el proyecto saldría adelante si éramos capaces de transmitir una posición de ponderación y de tranquila seguridad. Abrigábamos, en cambio, serias dudas respecto de la suerte que correría la sugerencia alternativa presentada; considerábamos que su formulación era mejor y que el respaldo del Gobierno podría ser definitivo para su aprobación, pero adoptamos el criterio de abstenernos en su votación.

Nuestra abstención produjo sorpresa a algunos observadores. Creo, sin embargo, que fue una prudente decisión por múltiples razones. El proyecto no era de nuestro Gobierno, sino del anterior; no teníamos por qué implicarnos entonces abiertamente en una cuestión todavía vidriosa y que se centraría sin duda en la aceptación o no de la sugerencia; el nuevo Gobierno no podía correr el riesgo –que parecía real– de resultar derrotado, a las primeras de cambio y aún antes de haber hecho su declaración programática, en el seno de la institución que en un futuro próximo tendría que aprobar nuestra propuesta de reforma política, pues ello podría dificultar y entorpecer el éxito de la operación de fondo que proyectábamos; mucho menos debíamos correr ese riesgo en un tema en el que se iba a poner el acento político y que, para muchos miembros de la Cámara, se convertiría en un test al Gobierno, siendo así que, en nuestra opinión y valorado fríamente, no tenía la trascendencia que se le quería atribuir. Fundábamos esta opinión valorativa en dos argumentos principales: por una parte, según el preámbulo de la Ley, el número 5 del artículo 172, «siguiendo la pauta de otros ordenamientos europeos, persigue, en principio, la defensa de los postulados fundamentales de una ordenación democrática del Estado», lo que permitía una interpretación plenamente coherente con el objetivo que perseguíamos y que tenía como fundamento el reconocimiento del pluralismo democrático; por otra parte, estaba ya vigente la Ley 21/1976 que, como he indicado antes, obligaba a verificar la calificación de ilicitud objetivamente y sólo sobre los datos y documentos que obraran en el expediente.

Fuera o no oportuno, era pues inevitable afrontar entonces el tema en las Cortes y había que hacerlo con las cautelas y prevenciones que resultan de lo dicho. Pero en la conversación con el presidente Suárez quedó implícito, al menos para mí, que era inoportuno y además evitable suscitar abiertamente la cuestión en el seno de un gobierno recién constituido, pendiente de definir las bases de su acción política y de anudar su propia cohesión interna.

Por todo ello, en mi intervención ante el Pleno, dije que «en cualquiera de las dos versiones se satisface la necesaria protección penal de bienes jurídicos tan fundamentales, tan arraigados en nuestra tradición secular y tan esenciales para una concepción democrática, como son la libertad y dignidad humanas y, en plena congruencia con ellas, el pluralismo como base de la participación política». En consecuencia expresé, «con toda claridad, que el Gobierno asume el dictamen que nos ofrece la Comisión de Justicia y, en cuanto a la sugerencia, acepta de antemano la decisión que el Pleno adopte al respecto». En estos términos quedó anunciada la abstención del Gobierno en la votación de la sugerencia.

Nos parecía suficiente, pues, la formulación del dictamen, teniendo en cuenta que, como ocurre siempre con los textos legales, la norma aprobada, en su propia objetividad, habría de tener una vida y tales posibilidades de interpretación –sobre todo con el nuevo Título Preliminar del Código Civil y atendida la naturaleza de la norma penal, sancionadora de actos y no de intenciones– que sería vano el intento de garantizar a todo evento aquella ilicitud penal, salvo que se hubiera recurrido, contra la más elemental técnica, a designar nominalmente al Partido Comunista o a cualquier asociación de inspiración comunista, presumiendo por referencia histórica o por derivación filosófica y de espaldas a la realidad de otros países europeos, que la ideología comunista sólo podía manifestarse de un modo subversivo en sus fines y violento en sus medios.

El ponente Francisco Escrivá de Romaní hizo una defensa del texto, desde una clara concepción anticomunista. Un resumen convencional pero expresivo de su intervención podría ser: si creyera que, en virtud de esta reforma del Código Penal cabía legalizar al Partido Comunista, sería el primero que me manifestaría en contra de ella.

Como ministro de Justicia cerré el debate con una intervención clara y matizada, en la que figuraban párrafos del siguiente tenor literal: «Todos tenemos la obligación recíprocamente exigible de componer actitudes, conciliar posiciones y, en definitiva, esforzarnos en alcanzar de verdad una España para todos los españoles en convivencia equilibrada y estable»; «la modificación responde así a una orientación política unitaria y coherente, que camina de manera prudente, pero con paso firme, hacia una adecuación de las diversas instituciones jurídicas a los moldes típicos de una democracia moderna»; y «entre la negación totalitaria de la libertad y una libertad utópica, hay que construir una libertad a la medida del orden democrático en proceso de instauración».

Puse el acento en la ilicitud penal de cualquier asociación subversiva en sus objetivos o en sus métodos, pero sin prejuzgar la aplicación que de ello podría hacerse a una u otra de las hipotéticas asociaciones políticas y, en términos muy medidos, dije:

El proyecto, sin caer en formulaciones faltas de rigor y, por ende, de seguridad, implica el mantenimiento del ilícito penal y la consiguiente condena de todas aquellas asociaciones, organizaciones y partidos políticos de todo tipo, que tengan por objeto la subversión o la destrucción de nuestra orden jurídico, político, social o económico, términos literales en los que se expresa el Proyecto y descripción válida y suficiente, como ya lo ha demostrado, para la protección de la pacífica convivencia, por cuanto conductas semejantes a las descritas han sido valoradas en el pasado como signo de un actuar ilícito y sancionadas en consecuencia.

No hice, por tanto, referencia explícita al supuesto tipificado en el número 5 del artículo 172. El texto de mi intervención había sido personalmente revisado por el presidente Suárez.

La reforma fue aprobada y el objetivo cumplido. Los apretados resultados de las votaciones (en la final llegó a haber 175 votos en contra, cuando el 9 de junio sólo habían sido 64) revelaron la justeza de las apreciaciones que habíamos hecho, aun pensando que la ordenación de las votaciones no fue quizá la más certera y de menor riesgo. Se sometió al Pleno, en primer lugar, si deseaba que se votara la propuesta de la Comisión de Justica y los resultados fueron: sí: 226; no: 203; abstenciones: 57 (el Gobierno había votado afirmativamente). En segundo lugar fue objeto de votación la sugerencia de la Comisión, emitiéndose 198 votos favorables, 240 negativos y 49 abstenciones (el Gobierno se abstuvo en esta votación). Finalmente se sometió al Pleno el dictamen de la Comisión, que fue aprobado con 245 votos a favor (entre ellos los del Gobierno), 175 en contra y 57 abstenciones.

Paradójicamente los votos finales negativos, previsibles de antemano, acumulaban las posiciones adversas de quienes mostraban su disconformidad por exceso de aperturismo en la formulación y quienes lo hacían por defecto de apertura, al haberse rechazado la sugerencia. De aquí que pudiera pensarse que una ordenación distinta de las votaciones hubiera permitido un más lucido resultado para el conjunto del proyecto, aunque hubiera hecho más problemático el procedimiento y los resultados sobre la eventual votación aislada del número 5 del artículo 172.

En todo caso, conviene recordar que no fueron pocas las interpretaciones que se hicieron de aquellas votaciones, conducentes a negar la posibilidad de que aquellas Cortes respaldaran una reforma política, válida y eficaz. Sin embargo lo hicieron.

Cuando en un momento posterior se legalizó el Partido Comunista –o cuando simplemente se intuyó que se podía legalizar– hubo algunos que esgrimieron mi discurso en las Cortes como la expresión de un compromiso político del Gobierno contrario a tal decisión. No lo hubo y me remito al Diario de Sesiones: en él revisó entonces mis palabras el presidente Suárez –según me dijo– para corroborar la convicción de que tal compromiso no había sido formulado. Lo que les ocurría a quienes hacían aquella imputación, quizá, es que operaban sobre la base de que el Gobierno había asumido, a través de mí, el discurso del ponente. Pero fui muy cuidadoso al referir la afirmación identificadora al «dictamen» que se sometía al Pleno –entendido el dictamen en su sentido propio, como formulación del proyecto– y no a las afirmaciones y argumentos con los que había expuesto su criterio el ponente que lo presentó ante el Pleno.

Han quedado transcritas mis palabras más significativas en una intervención que apelaba a los presupuestos democráticos y al restablecimiento de las libertades públicas, con referencia a nuestro derecho histórico y a las exigencias políticas del momento en el que hablaba y con proscripción, desde luego, de las actitudes subversivas o de los intentos de destruir violentamente el orden de convivencia. Era consecuente entender que quienes lo asumieran y actuaran, desde presupuestos de aceptación del pluralismo democrático, no incidirían en el ámbito del ilícito penal, al menos en fase de constitución y reconocimiento legal, aunque podrían incurrir en aquél si sus actos posteriores acreditaban conductas subversivas o la utilización de medios violentos, en consideración a cuya valoración objetiva hubiera recaído la decisión legalizadora.

Me referiré con más detalles a este tema y su problemática al tratar en concreto la legalización del Partido Comunista en la primavera de 1977, su planteamiento, sus incidencias y sus consecuencias. No creo que resulte ocioso, sin embargo, revelar, como lo hago, la presencia de esa cuestión en la órbita de nuestras preocupaciones y previsiones ya en el mes de julio de 1976, cuando todavía no hacía una semana que se había constituido el primer Gobierno de Suárez.

Declaración de intenciones: el Gobierno toma la iniciativa

El mismo día 14 de julio, por la tarde, tuvo lugar la constitución del Patronato de Educación Especial, bajo la presidencia de Su Majestad la reina doña Sofía. En aquella trepidante semana, la reunión fue de grato sosiego para mí y supongo que para los demás miembros del Gobierno que formaban también parte del Patronato.

Tras despachos preparatorios que tuvieron lugar el día 15, abordamos la jornada del viernes 16 de julio, en la que proyectábamos hacer nuestra declaración inicial, con plena conciencia de su importancia porque, incluso en los sectores de opinión más proclives y comprensivos, el Gobierno era todavía, y a lo sumo, una incógnita. Estábamos dispuestos a tomar con decisión la iniciativa política.

El Consejo de Ministros se celebró por la tarde y duró siete horas. Cuando se inició el Consejo, algunos ministros, entre los que me encontraba, llevábamos ya ocho horas ininterrumpidas de trabajo en la sede de la Presidencia del Gobierno, elaborando y reelaborando hasta la saciedad los textos que serían propuestos al Gobierno. Nos dividimos en dos ponencias, que actuamos por separado: una, de especial acento político y en la que yo figuraba, estaba presidida por Adolfo Suárez; la otra, de orientación económica, se reunió bajo la presidencia de Alfonso Osorio.

En el seno de la ponencia «política» tuvimos un amplio debate. En él fue perceptible la voluntad común de lograr una formulación nítida y ponderada de los objetivos democratizadores y expresada con un lenguaje y estilo netamente diferenciados de los utilizados por los gobiernos anteriores. Examinamos diversos borradores hasta que el presidente Suárez puso sobre la mesa un esquema de declaración, muy coherente y atractivo en su concepción, que se convirtió en el documento base de trabajo tanto para perfilar y desarrollar lo que en él ya figuraba, como para insertar otros aspectos y temas que estimábamos necesarios.

Reunido el Consejo de Ministros a las cinco y media de la tarde, sometimos a análisis y deliberación exhaustivos unos textos que tenían ya un alto grado de elaboración. No tuvimos prisa y dedicamos a la declaración todo el tiempo que, sin apremios ni interrupciones, resultó naturalmente necesario.

En algunos extremos solicitamos, incluso, respaldos técnicos externos al propio Gobierno porque, desde el profundo sentido de responsabilidad con que actuábamos y desde una valoración realista de la situación en que nos encontrábamos y del proceso político que abríamos, quisimos que la declaración resultara rigurosamente medida, sin velar el firme aliento que nos inspiraba ni llegar a formulaciones que excedieran nuestra capacidad de compromiso viable y serio. Puede servir como ejemplo que los términos en que se trataba la amnistía, ajustados a los criterios de fondo que yo me había formado y había expuesto y defendido, fueron sometidos al catedrático de Derecho Penal de la Universidad Autónoma de Madrid Gonzalo Rodríguez Mourullo, a sugerencia de Aurelio Menéndez, catedrático también de aquella Universidad, a la vista de determinadas dudas y recelos que se suscitaron. Rodríguez Mourullo fue llamado y acudió amablemente a Castellana 3 y con él nos reunimos Aurelio Menéndez y yo, ausentándonos momentáneamente del Consejo. Expliqué al profesor la concepción inicial de la amnistía que yo tenía, le anticipé mi criterio favorable a una definición genérica identificadora de los delitos amnistiados y contrario, por consiguiente, a la relación enumerativa de los tipos delictivos, y le mostré la fórmula redactada para que figurara en la declaración, expresándole, a efectos de su valoración –que fue positiva–, el propósito de que resultara suficiente pero no rígidamente expresiva de la intención inspiradora, de su alcance y de la técnica elegida. Es fácil para cualquiera comprobar la coherencia lógica de lo que se dijo en la declaración con lo que después figuró en el Real Decreto-ley 10/1976, salvadas naturalmente las diferencias entre lo que es propio de un preanuncio, a modo de propósito, y lo que exige su articulación en un texto legal.

En relación con la mención de la «diversidad de pueblos», fueron superados ciertos problemas y prudentemente retiradas determinadas reservas; superación y retirada que estuvieron racionalmente asociadas a la simultánea y explícita invocación de la «indisoluble unidad de España». Aquella mención suponía para el Gobierno hacerse eco de un problema delicado –entonces y después– pero que no podía ser eludido si queríamos acreditar nuestra decisión, sin perjuicio de la necesaria cautela.

En aquella declaración, finalmente aprobada y que el Gobierno llamó «de intenciones», se proclamaba la convicción de que la soberanía reside en el pueblo; se afirmaba la voluntad de instaurar un sistema democrático fundado en la garantía de los derechos y libertades públicas, así como en el pluralismo real y en la igualdad de oportunidades para todos los grupos políticos; se expresaba que se adaptarían los textos legales a la realidad para asegurar el ejercicio de las libertades (con mención singular a la de expresión), mediante una justicia independiente; se invocaba la necesidad del consenso popular y del respeto a la Ley; se afirmaba el respeto a los grupos políticos del sistema aún vigente y de la oposición, a la vez que se les hacía una oferta de diálogo; se solicitaba y se esperaba la colaboración de las instituciones y grupos políticos, sociales, sindicales y culturales; se anunciaba un referéndum de reforma constitucional y se adquiría el compromiso de celebrar elecciones generales antes del 30 de junio de 1977; se reconocía el hecho regional, «la diversidad de pueblos integrados en la indisoluble unidad de España»; se aludía al Mercado Común Europeo y a un conjunto de medidas para afrontar la difícil situación económica; y, tras solemnizar la decisión de «lograr una auténtica reconciliación nacional», se anunciaba el propósito de solicitar del Rey que «otorgue una amnistía aplicable a delitos y faltas de motivación política o de opinión tipificados en el Código Penal y que en ningún caso se extienda a quienes hayan lesionado o puesto en riesgo la vida o la integridad física de las personas» (obsérvese que la referencia en la declaración lo era sólo al Código Penal y no al de Justicia Militar ni a leyes penales especiales).

Pienso que el conjunto de los miembros del Gobierno –y yo, desde luego– terminamos satisfechos y esperanzados aquella larguísima jornada. Pienso igualmente que la declaración, por su lenguaje, estilo y contenido, sorprendió a la opinión pública: de un modo grato, a la mayoría; de forma desagradable, sin duda, a algunas minorías. Así pudo deducirse de la acogida que tuvo en la prensa y de las diversas manifestaciones que sobre aquella declaración se hicieron.

La iniciativa política estaba ya en manos del Gobierno. No es aventurado afirmar paladinamente la rigurosa congruencia de la «declaración de intenciones» con los antecedentes, planteamientos y reflexiones a que me he referido en páginas precedentes y con lo que fue el proceso político subsiguiente hasta las elecciones de 15 de junio de 1977.

La declaración fue dada a conocer avanzada la madrugada del día 17 de julio de 1976.

En la noche del sábado 17 al domingo 18 explotaron varios artefactos en distintos lugares, dos de ellos en el Ministerio de Justicia. Yo me había ausentado de Madrid el sábado por la tarde; el domingo, a primeras horas, me llamó Rodolfo Martín Villa para darme cuenta del hecho. Regresé a Madrid y me reuní con Rafael Mendizábal Allende, cuyo nombramiento como subsecretario, al igual que el de Miguel Herrero Rodríguez de Miñón como secretario general técnico del Departamento, se había acordado en el propio Consejo de Ministros del día 16, aunque no tomaron posesión hasta el lunes 19 de julio. Acompañado de Rafael Mendizábal, y tras haber visitado a los dos vigilantes que habían resultado heridos, revisé todos los desperfectos habidos en el Ministerio, adopté las medidas provisionales necesarias para lograr el mayor grado de normalidad posible al día siguiente, lunes, y di instrucciones precisas sobre medidas de seguridad y de aislamiento de la zona de acceso público (que era básicamente el Registro de Penados y Rebeldes) desde donde, sin duda, los autores del atentado habían accedido a unos servicios en los que estalló el primer artefacto y al banco del rellano de la escalera, bajo el que había sido colocado el segundo artefacto.

Medidas de política económica

Hasta aquí me he referido a las acciones preparatorias de la reforma política que proyectábamos realizar y cuyos presupuestos básicos quedaron expresados en la declaración programática del Gobierno. Las decisiones de julio nos hicieron sentir, ya en el mes de agosto, que la iniciativa política estaba en nuestras manos.

La misma declaración gubernamental contenía consideraciones sobre la situación económica y su tratamiento. Conocíamos la agudizada crisis en que nos hallábamos sumidos. No parecía difícil elaborar un recetario de medidas, contando con la experiencia de otros países y desde la ortodoxia propia de nuestro sistema económico; pero tampoco parecía posible y oportuna una actuación enérgica e inflexible, que exacerbara la conflictividad en lugar de apaciguarla o que complicara el desarrollo de la reforma política en lugar de facilitarlo.

Ya he explicado que mi valoración de la realidad española, cuando me hallaba en posición externa y ajena por tanto a la responsabilidad de gobernar, me había llevado a sostener la necesidad de abordar, decidida y conjuntamente, el cambio de sistema político y la superación de la crisis económica. Cuando aquella posición fue sustituida por la de gobernante, me vi obligado a atemperar mis convicciones y aceptar con resignación las férreas exigencias de una inevitable fijación de prioridades. Todos los problemas se nos planteaban a la vez, con las premuras y apremios que traen siempre los aires de cambio; sin embargo, no todos los problemas podían ser afrontados y mucho menos resueltos de un modo simultáneo.

No creo que adoptáramos consciente y deliberadamente la decisión de subordinar la cuestión económica a los requerimientos del proceso político por considerar que éste fuera previo e incompatible con el tratamiento profundo de aquella cuestión. Pienso, más bien, que percibimos los rígidos condicionamientos de la realidad, ajustamos los acotados márgenes de maniobra disponibles y se forjó en nosotros la conciencia de que teníamos que proceder como lo hicimos.

Habíamos definido con nitidez la línea directriz de la reforma política y, al servicio de ella, previmos con flexibilidad y acometimos con decisión un conjunto de acciones de preparación, de acompañamiento y de ejecución. De la misma forma, tratamos de fijar inicialmente una orientación básica para el saneamiento de la situación económica, que requería también una serie de actuaciones planificadas a su servicio. Pero la cruda verdad fue que las medidas de política económica se diluyeron entre las de acompañamiento del proceso político, limitándose a detener o aminorar el deterioro de la economía a través de prudentes y razonables decisiones que sostuvieran el aliento del sistema productivo y atenuaran los factores de una conflictividad contraindicada para el suave desarrollo de la operación política. Llegamos a pensar que, una vez celebradas las elecciones de 1977, sería el momento adecuado para afrontar abiertamente la crisis económica corresponsabilizando incluso a los agentes económicos y sociales: en ese planteamiento estaba el germen de lo que en 1977 serían los Pactos de La Moncloa.

Creo que en aquel primer año partimos de un diagnóstico certero y, por las razones explicadas, sometimos la situación a un tratamiento blando y muy atemperado.

La primera disposición importante se orientó a cuatro problemas capitales. Fue el Real Decreto-ley 11/1976, de 30 de julio, sobre acciones en relación con el paro, los precios, el sector agrario y la inversión productiva. Se autorizó un crédito de hasta 24.000 millones de pesetas para primar, en destino o en origen, el precio de artículos alimentarios de primera necesidad, subvencionar productos agrarios o pesqueros de origen nacional, fomentar iniciativas de transformaciones en regadío o de su mejora, así como obras de infraestructura que supusieran la creación de puestos de trabajo en zonas afectadas por el paro o la emigración. Se decidió ejecutar programas de apoyo al medio rural; financiar la iniciación de un programa de equipamientos comerciales de carácter social; arbitrar los medios de reforzar la inspección y vigilancia del mercado, así como la administración e inspección fiscal y, con carácter de excepción coyuntural, corregir los precios de bienes y servicios básicos para mantener el nivel de vida. Se estableció, también, en concepto de estímulo fiscal a la inversión, una deducción en las cuotas de los impuestos sobre Actividades y Beneficios Comerciales e Industriales y sobre la Renta de Sociedades que podía llegar hasta el 10 % de las inversiones realizadas en industrias de determinados sectores o de determinada localización geográfica. Y, finalmente, se autorizó al Gobierno para aplicar los beneficios de la Ley 152/1963, de 2 de diciembre, a la creación de nuevas industrias en zonas con elevado nivel de paro o de emigración, al objeto de superar los desequilibrios existentes y adoptar las medidas necesarias en relación con las pequeñas y medianas empresas y la reconversión de los sectores industriales.

Por Real Decreto-ley 13/1976, de 10 de agosto, se dictaron medidas urgentes para incentivar la inversión en Bolsa. En su preámbulo se definían los objetivos pretendidos y se explicaban las decisiones adoptadas, contemplando el mercado de capitales, no sólo como instrumento de financiación de las empresas, sino también como ámbito muy importante para el ahorro; se suspendía temporalmente el gravamen de las plusvalías bursátiles en el Impuesto General sobre la Renta de las Personas Físicas y se exoneraban las plusvalías inmobiliarias, cuando los capitales procedentes de la enajenación se invirtieran en los valores mobiliarios señalados por el Ministerio de Hacienda. Por otra parte, se prorrogaba el régimen de desgravación por inversiones en el mencionado impuesto, aumentando los porcentajes de desgravación en las inversiones realizadas mediante suscripción de valores mobiliarios; también se impulsaba indirectamente la inversión en Bolsa por medio del aumento del límite hasta el que las primas de seguros de vida eran deducibles como gasto en el propio impuesto; finalmente y en relación con la capitalización del saldo de la cuenta de regularización de balances, se permitía que en las ampliaciones de capital se liberara hasta el 50 % con cargo al referido saldo, debiendo ser aportado el resto, en efectivo, por los suscriptores.

Por Real Decreto-ley 16/1976, de 24 de agosto, se dictó otro conjunto de medidas económicas para atender inaplazables exigencias coyunturales: de una parte, allegar recursos para reducir el déficit presupuestario; de otra, facilitar el logro de determinados objetivos de la política económica del Gobierno. Así, se establecía un recargo transitorio sobre los tipos del Impuesto sobre el Lujo, con determinadas excepciones; se aumentaba el Impuesto sobre el Lujo que grava la adquisición de gasolina supercarburante y el Impuesto sobre el petróleo y sus derivados que grava el resto de las gasolinas; se incrementaban también los tipos y gravámenes del Impuesto General sobre Transmisiones y Actos Jurídicos Documentados. Por otra parte, y con el fin de aumentar las exportaciones y aminorar el grave déficit de nuestro comercio exterior, se perfeccionaba el régimen de las reservas por inversiones; se mejoraba la situación tributaria de las empresas exportadoras y se eliminaba la doble imposición que habían venido soportando los trabajadores y técnicos que prestaban servicios en el extranjero en empresas españolas. Igualmente, con el propósito de lograr una mayor presencia española en los países en vías de desarrollo, se creaba un fondo (a dotar en 1977 con 12.000 millones de pesetas) que ordenara con agilidad la concesión de créditos de Estado a Estado, lo que había de redundar en beneficio de la exportación española de bienes y servicios. Por último, como apoyo a la reestructuración comercial que se estaba llevando a cabo, se facultaba al Gobierno para adoptar las medidas pertinentes, con objeto de estimular la efectiva implantación de los canales directos en la comercialización de productos alimenticios y de conseguir un acortamiento de los circuitos comerciales y una mayor integración de las redes de distribución.

Y éstas fueron las disposiciones económicas más importantes: adoptadas en aquel período en el que se estaban llevando a cabo las primeras acciones preparatorias de la reforma política.

RELEVO EN LA VICEPRESIDENCIA DEL GOBIERNO

Un general incómodo e incomodado

En la composición de su primer Gabinete, el presidente Suárez mantuvo en sus puestos a los militares que habían formado parte del primer Gobierno de la Monarquía. Entre ellos, naturalmente, al vicepresidente primero teniente general Fernando de Santiago y Díaz de Mendívil.

Pronto se hizo perceptible una difusa situación de incomodidad del teniente general De Santiago ante el proceso político que, con firmeza y decisión, abrió el Gobierno. El hecho de que el Presidente colocara bajo mi responsabilidad la instrumentación de determinados aspectos clave para la Transición, con el consiguiente desempeño por mi parte de funciones concretas y, en particular, la de ponente ante el Consejo de Ministros respecto de las primeras tomas de posición y medidas adoptadas, facilitaron mi percepción de aquella incomodidad. Con nitidez la percibía también el presidente Suárez, según pude colegir en mis despachos con él.

Al definir la posición gubernamental en relación con el proyecto de reforma del Código Penal, el teniente general De Santiago mostró sus reticencias ante la formulación teóricamente más abierta que se iba a presentar a las Cortes en la sesión del día 14 de julio de 1976. Ya he subrayado anteriormente las razones por las que yo entendí que la realidad política de una cruda tensión polémica sobre aquel proyecto resultaba, en puridad, erróneamente asociada a las fórmulas jurídicas sobre las que habían de pronunciarse las Cortes. Y fue precisamente por ello por lo que el presidente Suárez desdeñó, en aras de la viabilidad de la reforma pretendida, algunos matices con los que el Gobierno hubiera podido pronunciarse para desvelar orientaciones de su programa. Sólo habían pasado cinco días desde la toma de posesión del nuevo Gabinete y teníamos ya programada nuestra toma de iniciativa con la declaración del Gobierno que habíamos de hacer pública tres días después, con la subsiguiente e inmediata amnistía y con la claridad y celeridad del proceso político que íbamos a desencadenar. Hubiéramos podido, efectivamente, hacer visible algún anticipo de nuestro proyecto con ocasión de aquel debate sobre la reforma del Código Penal. El presidente Suárez prefirió no hacerlo por tres razones muy simples pragmáticamente valoradas: la primera, porque nos importaba sobre todo sacar adelante aquella reforma, cuya iniciativa era del Gobierno precedente y que había sido ya rechazada por las Cortes en el mes de junio; la segunda, porque resultaba prematuro someter al Gobierno a una previsible tensión interna en aquellos sus primeros pasos, y la tercera, porque era imprescindible que aquella reforma fuera aprobada, eran técnicamente indiferentes las fórmulas jurídicas que polarizarían eventuales discrepancias y resultaba por lo mismo innecesario asumir un desgaste gratuito entre quienes se habrían de pronunciar, en breve espacio de tiempo, sobre la gran propuesta para la reforma política. La posición del Gobierno fue interpretada como ambigua y hasta decepcionante por algunos. No nos importaba en aquel episodio concreto. Y pronto la pretendida ambigüedad y la correlativa decepción fueron tajantemente disipadas ante todos por el propio Gobierno.

Como consecuencia de tal planteamiento, la eventual contrariedad del teniente general De Santiago –y quizá de algún otro miembro del Gobierno– no llegó a formalizarse. Quedó, cuando más, en la coloquial manifestación de alguna duda o reticencia.

Hubo efectivamente quien interpretó la actitud del Gobierno en aquel debate como signo externo revelador de diferencias internas en el Gabinete. Lo cierto es que, tal como el presidente Suárez enfocó aquel primer trance por el que teníamos que pasar y tal como yo traté de cumplimentar sus instrucciones, no se dio lugar siquiera a que las hipotéticas divergencias se manifestaran formalmente. Ni siquiera la del teniente general De Santiago. Y el propósito de sacar adelante aquella reforma concreta del Código Penal se alcanzó sin mayores dificultades. También, desde luego, sin especial lucimiento; pero no buscábamos éste, sino el resultado práctico, máxime cuando nos limitábamos a culminar con éxito una iniciativa del Gobierno precedente y que éste no logró consolidar. Ya con anterioridad he hecho alguna consideración y valoración de fondo sobre aquel primer paso formal de nuestra andadura política por la senda más propia de la Transición.

Con motivo de la declaración inicial del Gobierno, aprobada en la reunión del Consejo de Ministros del día 16 de julio de 1976, fueron especialmente visibles algunos desasosiegos del teniente general De Santiago respecto a la referencia, por ejemplo, a los pueblos de España, al principio de soberanía popular o a la propia amnistía que se anunciaba. Pareció, sin embargo, que los argumentos que le expusimos atemperaban sus inquietudes.

En relación con el Real Decreto-ley sobre amnistía recibí de un modo mucho más directo –como ya he tenido oportunidad de relatar– las dudas que alimentaban la desazón del teniente general De Santiago. No me las trasladó directamente –si las tuvo–, aunque yo fui el ponente en el Consejo de Ministros, en relación con el proyecto de Ley para la Reforma Política.

Bastaban sin embargo los datos expuestos, con su evidente valor sintomático y fuerza ejemplificadora, para que no pudiera sentirme sorprendido cuando el presidente Suárez me comunicó el cese (¿o dimisión?) del teniente general De Santiago en la mañana del día 22 de septiembre. Deduje con claridad que lo que yo había intuido, en los términos expuestos, se habría manifestado con alguna crudeza y en diversas ocasiones con motivo de los despachos del presidente con su vicepresidente primero. Aquello era, pues, el acto final de una sucesión de desencuentros más o menos relevantes y que en forma alguna podía sorprender a quien había tenido ocasión de conocer y valorar las diferencias que habían ido manifestándose.

Ninguna importancia tenía que aquel relevo del teniente general De Santiago apareciera asociado a un posible proyecto en materia sindical que ni estaba entonces en la programación inmediata del Gobierno ni –contra lo que al parecer había entendido el teniente general De Santiago– iba a dar lugar a un inmediato Decreto-ley. Como es sabido el derecho de asociación sindical fue regulado por ley bastantes meses después y muy avanzada ya aquella primera fase de la Transición (fue la Ley 19/1977 de 1 de abril, publicada en el Boletín Oficial del Estado del día 4 de ese mismo mes). Lo verdaderamente significativo era que el engarce del teniente general De Santiago en aquel Gobierno y su aceptación de aquel proceso político eran complejos y dificultosos y, con frecuencia, origen de vacilaciones, cuando no de innecesarios problemas. Ahí radicaba la causa real de su apartamiento del Gobierno y resultaba indiferente que el motivo concreto fuera el argüido o cualquier otro de las que hubieran podido ser exhibidos.

Me importa advertir que, pese a las diversas ocasiones en las que, por la propia naturaleza de las funciones que yo desempeñaba, tuve que tratar temas delicados con el teniente general De Santiago, nunca se manifestó ante mí con estridencias o descalificaciones; me parecía que argumentaba siempre desde planteamientos muy claros y elementales y que era sensible receptor de las opiniones, criterios y argumentos que yo me esforzaba en desarrollar ante él. Entre nosotros nunca hubo la menor fricción y creo, por el contrario, que había un respeto y afecto recíprocos, perfectamente compatibles con la progresiva seguridad de que el teniente general De Santiago no estaría mucho tiempo en el Gobierno. Mi impresión es que el teniente general era destinatario de determinados halagos y adulaciones, mezclados con apelación a sus convicciones y a su biografía, cuando no con requerimientos a su papel y responsabilidad. Pienso que resultaba sensible a todo ello y que, en consecuencia, ni se encontraba cómodo formando parte de aquel Gobierno, ni quizá descartaba que estuviera llamado a desempeñar una función de freno o de adecuada reorientación del proceso –a su entender o a juicio de terceros– que habíamos abierto. Yo conocía ya suficientemente al presidente Suárez para pensar que la situación sólo podía tener el desenlace que tuvo.

Tras abandonar el Gobierno me encontré en dos ocasiones con el teniente general De Santiago. La primera en el Palacio Real el día de las Fuerzas Armadas; hablamos unos momentos con naturalidad. La segunda con motivo de la Jura de Bandera de uno de mis hijos y de un nieto del general en el Centro de Instrucción de Reclutas (CIR) de Colmenar Viejo (septiembre de 1985). Le encontré físicamente muy decaído, aunque mantenía sus rasgos de humor y se mostró especialmente afectuoso conmigo. Desconozco el fundamento de tantos rumores que en los años intermedios trataron de involucrar al teniente general De Santiago. He leído y lamentado algunos de sus artículos en la prensa diaria en momentos especialmente críticos. Creo que uno y otro sabíamos nuestros respectivos puntos de vista y criterios; nos respetamos en el trato personal y en ninguno de los dos encuentros a que me he referido hablamos para nada de política ni de nuestra breve experiencia compartida de gobierno.

El día 22 de septiembre de 1976 yo celebraba un almuerzo con un grupo de periodistas (el grupo Blanco White). Había tenido ya varias conversaciones aquella mañana con el presidente Suárez y sabía que en aquel mismo día se haría público el cese del teniente general De Santiago y el nombramiento del teniente general Gutiérrez Mellado para sustituirlo. Nada dije pero, al poco de estar con aquel grupo de distinguidos periodistas, uno de ellos recibió una llamada telefónica y llegó con la noticia. Naturalmente la confirmé. Pude palpar en el acto y en caliente la importancia política que atribuían al relevo. Yo estaba convencido de ella. Y lo estuve mucho más cuando llegué a conocer y tratar al nuevo vicepresidente del Gobierno, el teniente general Manuel Gutiérrez Mellado.

No me parece hiperbólico afirmar que aquel relevo tuvo una importancia singular para el sucesivo y eficaz desarrollo político. Lamenté en un primer momento el apartamiento del teniente general De Santiago, pero pronto sentí la ventaja que comportaba la plena y decidida incorporación del teniente general Gutiérrez Mellado. Su buen sentido directo para enfrentarse con los problemas y, sobre todo, su inmediata y firme compenetración con las características y orientaciones del proceso político que estábamos llevando a cabo facilitaron grandemente nuestra labor. Es cierto que el Gobierno recibió el efecto reflejo de algunas incomprensiones y hasta tensiones que se manifestaron respecto del teniente general Gutiérrez Mellado. Pero su autoridad personal y su claridad de ideas fueron un inestimable factor de engrase en el funcionamiento de aquel Gobierno.

Si, como antes he dicho, el desenlace de la situación del teniente general De Santiago no podía ser más que el que fue, añado ahora que, no obstante los infinitos problemas que teníamos que abordar, la presencia en el Gobierno del teniente general Gutiérrez Mellado supuso –al menos para mí– un factor definitivo en la seguridad y firmeza de nuestra acción política, a la que coadyuvaron con entereza los generales Álvarez-Arenas (ministro del Ejército), Franco Iribarnegaray (ministro del Aire) y el almirante Pita da Veiga (ministro de Marina). Y cito al almirante sin reserva alguna, no obstante su ulterior dimisión tras la legalización del Partido Comunista, porque creo que actuó con claridad e inteligencia y, desde luego, siempre me sentí distinguido por su confianza y afecto. Respeté, naturalmente, su ulterior decisión de abandonar el Gobierno; lamenté el hecho por razones personales y por razones políticas reflejadas en algún chirrido inconveniente de la maquinaria.

No tengo elemento de juicio alguno para incorporar mi valoración de aquel hecho a la de quienes lo asociaban a una eventual aspiración del Almirante a desempeñar la vicepresidencia del Gobierno para Asuntos de la Defensa y a una consiguiente contrariedad por el nombramiento del teniente general Gutiérrez Mellado.

Mas, en fin, aquel relevo en la vicepresidencia se asimiló sin problemas que escaparan al control del presidente Suárez y yo no quiero ahora sino expresar mi satisfacción por haber conocido y tratado al teniente general Gutiérrez Mellado y haber colaborado con él. Las azarosas circunstancias de la vida me depararon años después la satisfacción adicional de reanudar nuestra relación directa y continuada. Tras cesar yo en la presidencia del Congreso de los Diputados me reincorporé al ejercicio de mi profesión como letrado del Consejo de Estado, donde unos meses después fui nombrado consejero permanente. La vacante que después se produjo, a proveer entre personas de determinada cualificación ajenas al Consejo de Estado, fue cubierta con el nombramiento del teniente general Gutiérrez Mellado. Y, en el Consejo de Estado al que he dedicado tanto tiempo de mi vida profesional, reiniciamos una relación de amistad nunca interrumpida –hasta su muerte– y especialmente estimulada por el grato y singular clima de colaboración y convivencia que constituye uno de las más preciadas tradiciones del alto cuerpo consultivo.

5

La amnistía de 1976

He hecho ya algunas consideraciones sobre el tema de la amnistía: de un modo incidental, al comentar la posición del primer Gobierno de la Monarquía; de un modo directo, al referirme a la declaración de intenciones del Gobierno de Adolfo Suárez. Conviene hacer unas reflexiones adicionales, para exponer seguidamente el proceso de elaboración, promulgación y aplicación del que sería Real Decreto-ley 10/1976, de 30 de julio.

Es forzoso reconocer que, por razones de lógica elemental y hasta de técnica jurídica, resulta en sí misma controvertible una amnistía que no sea simultánea o consiguiente a una revisión de las normas punitivas; como obligado es destacar que el efecto amnistía, por la retroactividad de las normas penales en cuanto sean más favorables, se sigue directamente de la despenalización o sustracción al ámbito del ilícito penal de determinados actos y conductas.

Ocurre, sin embargo, que el otorgamiento de una amnistía del tipo de la ahora considerada es algo sustancial y genuinamente político, en el que las exigencias teóricas y hasta lógicas, así como los aspectos de justicia, benevolencia o perdón, quedan necesariamente modulados por la decisión de Estado en que reside su verdadera naturaleza. Y, en trance de tomar esa decisión, la responsabilidad misma desde la que se adopta impone una minuciosa valoración de sus objetivos y consecuencias, ponderadas todas las circunstancias concretas en las que se decide. Es claro, por ello, que una amnistía sólo puede concederse con el alma abierta, desde luego, pero, sobre todo, con una sólida fe en el futuro que se trata de construir, con la cabeza fría y con una gran firmeza política.

En 1976 el Gobierno de Suárez abordó la amnistía como prenda y garantía de una sincera voluntad de reconciliación entre todos los españoles. En esa voluntad radicaba su profundo sentido político, más allá del alcance efectivo o cuantificado que tuviera: había que cerrar heridas y no abrir otras nuevas ni mantener lacerantes las antiguas. Pero no todas las heridas se sanan con el mismo tratamiento ni éste puede ser siempre sencillo y elemental. De ahí que no haya dos amnistías iguales y que, con sus distintas concepciones e instrumentaciones –y la historia da buen testimonio de ello–, las decisiones de amnistiar sean más expresión de un objetivo político que signo de servidumbre a las exigencias dogmáticas del concepto mismo de amnistía. Es difícil el intento de racionalizar en exceso la decisión o pretender encajarla rígidamente en presupuestos dados: es una decisión viva y no de laboratorio, cuyos efectos pretendidos se proyectan sobre realidades igualmente vivas, que han de ser valoradas desde una posición de rigurosa responsabilidad.

A partir de reflexiones de este tenor, el Gobierno de Suárez adoptó el acuerdo de proponer al Rey la concesión de una amnistía; y, a partir también de ellas, se articuló el instrumento legal por el que la amnistía fue otorgada.

La petición de amnistía se había convertido en un motivo de fácil y eficaz movilización popular y eran frecuentes las manifestaciones e incidentes que servían al propósito último de sus promotores, fuera éste derecho o torticero. Una de mis primeras decisiones al hacerme cargo del Ministerio de Justicia fue solicitar amplia información sobre la situación y sobre los estudios que se hubieran podido realizar. Resulta expresiva, como muestra de la hondura alcanzada por las campañas desatadas y de la potencial o real virulencia de las actuaciones sistemáticamente programadas, la primera de las notas informativas que me fueron facilitadas. Fechada el 10 de julio de 1976, aquella nota, decía así:

El día 6 de los corrientes se celebró en Bilbao una manifestación pro-amnistía a la que asistieron un número aproximado de 100.000 personas, caldeándose los ánimos de sectores políticos encontrados; en ella se profirieron gritos de «Suárez, escucha, que estamos en lucha».

En Santurce la noche del nueve de los corrientes, aprovechando las fiestas locales, se organiza una manifestación, relacionada con la que, como se dice, se había organizado en Bilbao; fue disuelta por la Policía Armada. Quedaron algunos grupos que acorralaron a miembros de la Guardia Civil, del servicio de información, que tuvieron que hacer uso de las armas, refugiándose seguidamente en el Cuartel de la Policía Municipal; los citados iban de paisano. También se dice que los autores pudieran ser personas de significación política contraria a la manifestación.

Como consecuencia de los disparos, se produjo la muerte de una mujer y dos personas heridas y, al parecer, la Guardia Civil fue previamente agredida. Instruye las Diligencias el Juzgado n.º 5 de Bilbao, en las que se halla personado el Ministerio Fiscal; en el momento de redactarse esta nota se procede a la práctica de la Diligencia de Autopsia, en averiguación de las causas de la muerte y examen de las balas al objeto de identificar a los autores de los hechos, ya que cabe la posibilidad de que no fueran miembros de la Benemérita Institución.

Se tienen noticias [de] que, al finalizar la semana grande de las fiestas de San Fermín de Pamplona, se pueda aprovechar la ocasión para actos parecidos a los sucedidos en Bilbao.

Era evidente que el problema se hacía grave y apremiante en la calle y, desde luego, en la mayor parte de la prensa. Y también en mi despacho.

Por su especial significación, no quiero dejar de citar la noble y generosa posición de algunas personas que, entonces y con posterioridad, me hablaron del tema. Así –y valga como ejemplo de expresividad y aprecio por mi parte–, la posición de Julio Jáuregui, que llegaría a ser senador del Partido Nacionalista Vasco (PNV), hombre sereno, cordial y constructivo, cuyos análisis, referidos de un modo natural a ETA y al País Vasco, le conducían sinceramente a postular la amnistía total o incondicionada como medio seguro de acabar con el terrorismo. Muy poco antes de morir, y habiendo dejado yo de ser ministro de Justicia, el senador Jáuregui, con la misma serenidad y nobleza, no exentas de cierta amargura, me confesó el error de sus planteamientos y reconoció, sin reservas, la corrección de mis consideraciones y diagnóstico. Me complace reflejar aquí el recuerdo de unas conversaciones, en las que hacíamos fácilmente compatibles la firmeza y la cordialidad, como homenaje al senador Jáuregui –y a otros muchos en él simbolizados–, por la específica orientación de sus esfuerzos y la limpieza de sus objetivos en pro de la amnistía. Y lo proclamo así, aunque para mí era claro que la amnistía no constituía una solución de fondo en sí misma, si bien resultaba elemento de valor político inexcusable para abrir vías hacia una solución que sólo con entereza, sacrificio, sagacidad y tiempo podría alcanzarse definitivamente.

Al asumir como titular responsable el Ministerio de Justicia, me fue entregado un estudio preliminar elaborado por Marcelino Cabanas y Pedro Aragoneses, subsecretario y secretario general técnico en la época en que desempeñó la titularidad del Departamento Antonio Garrigues. Se trataba de una primera aproximación al tema, a partir de los distintos criterios que han servido en la dogmática jurídico-penal para delimitar el concepto de delito político, subrayando que de la elección de uno u otro criterio dependería el alcance o la extensión de la medida y que la dificultad resultaba, no sólo de los distintos elementos definitorios manejados por la ciencia penal, sino mucho más agudamente de su proyección sobre nuestro derecho positivo, dadas la ordenación y sistemática del Código Penal.

La cuestión se nos planteaba en los siguientes términos: cabía una fórmula genérica para delimitar el campo de aplicación de la amnistía o una fórmula enunciativa en la que se relacionaran singularmente los tipos penales a los que fuere aplicable. La primera de ellas podía, a su vez, poner el acento en el elemento subjetivo o en el objetivo o podía instrumentar una definición mixta, que combinara uno y otro elemento.

En la fórmula genérica subjetiva el elemento cualificativo se situaba necesariamente en la intención del sujeto: la lesión o puesta en peligro de cualquier bien jurídico objeto de protección penal estaría incluida en el ámbito de la amnistía si se acreditaba que la motivación del agente era de carácter político. Si se optaba por esa configuración, sin más, quedarían comprendidos, desde luego, los delitos más genuinamente políticos (así, reuniones y manifestaciones ilegales o asociaciones ilícitas), pero también cualesquiera otros (por ejemplo, el asesinato) si se demostraba que la acción del responsable perseguía una finalidad política. En cambio, estarían excluidos otros tipos que, en principio, parecen tener la cualidad objetiva de políticos en la sistemática del Código (así, las injurias contra el Gobierno) cuando no respondieran a una motivación política.

En la fórmula genérica objetiva, la identificación de los delitos amnistiables habría de hacerse sobre la calificación política del bien jurídico tutelado por la norma penal, quedando excluidos aquellos supuestos en los que resultara afectado o lesionado, en exclusiva o concurrentemente, otro bien de naturaleza no política (por ejemplo, la libertad, la propiedad o la integridad física de las personas).

A diferencia de las anteriores, la fórmula enunciativa –aparentemente más sencilla y de mayor rigor técnico– se había de limitar a una relación concreta y exhaustiva de los tipos de delitos objeto de la amnistía, tomándolos de las figuras existentes en las leyes penales vigentes.

En la época de la Segunda República se habían utilizado una y otra fórmula: la genérica en la amnistía de 14 de abril de 1931 y la enumerativa en la de 24 de abril de 1934. Es fácil percibir que la dualidad de soluciones no había sido tributaria de exigencias dogmáticas o de criterios doctrinales, sino consecuente con el distinto sentido y alcance políticamente pretendido: en 1931 se trataba de amnistiar una diversidad de conductas y acciones acaecidas en otra situación política prolongada en el tiempo y ante la que se afirmaba como nueva la situación política desde la que se amnistiaba; en 1934, por el contrario, se pretendía proyectar el beneficio de la amnistía sobre unos concretos y determinados hechos ocurridos en 1932. La fórmula enunciativa era, por ello, la pertinente en 1934, como lo había sido la genérica en 1931. Y, en trance de valorar los precedentes históricos, no parecía dudoso que el sustrato técnico y la lógica política conducían en 1976 a dar más relevancia al precedente de 1931 que al de 1934.

Por otra parte, desde un punto de vista crítico y con una orientación eminentemente práctica, la fórmula enunciativa –sin duda más «segura» al señalar con precisión el ámbito de la amnistía– ofrecía dificultades casi insuperables por la propia e irregular sistemática de nuestras leyes penales que hubiera obligado a una enumeración de tipos compleja en su elaboración, farragosa en su formulación e impolítica en su presentación.

Sobre la base de todo ello y tras un minucioso estudio realizado por Rafael Mendizábal y Miguel Herrero, subsecretario y secretario general técnico, en colaboración con expertos en la materia (entre los que recuerdo a los fiscales Felipe Rodríguez Franco y Eugenio Herrera Martín, éste con destino entonces en la Fiscalía del Tribunal de Orden Público), opté por la fórmula subjetiva (delitos «de intencionalidad política y de opinión») que presenté, definí y defendí ante el Consejo de Ministros al preparar la declaración programática del Gobierno, aunque, obviamente y en aquel momento, no tenía todavía perfilada su formulación y articulación. La opción, por otra parte, era compatible sin dificultad con la utilización de elementos objetivos para delimitar su alcance, cuales fueron la lesión o puesta en peligro de la vida e integridad de las personas o los delitos monetarios en el plano de las sanciones administrativas y las de carácter tributario.

Definidos los criterios iniciales, Miguel Herrero me entregó un primer borrador el día 20 de julio. El texto fue objeto de riguroso estudio en una reunión con el propio Herrero y con Mendizábal. Fruto de ese estudio fue una segunda redacción, ya muy perfilada y sobre la que hice una amplia exposición ante el Consejo de Ministros celebrado el día 23, sin que se formularan discrepancias dignas de resaltar. Advertí que, aun teniendo mis criterios personales respecto de la aplicación de la amnistía en el ámbito de la jurisdicción castrense, nada había expuesto al respecto en consideración a las competencias propias de los ministros militares. Añadí que, aun cuando podría pensarse en dos disposiciones separadas y aplicables respectivamente al orden civil y al militar, me parecía técnicamente conveniente y políticamente necesario evitar esa dualidad y elaborar, en consecuencia, un solo proyecto de disposición. El Consejo de Ministros estuvo de acuerdo con este criterio y, a indicación del presidente Suárez, los ministros militares quedaron en designar la persona que estimara cada uno más adecuada, con objeto de participar en la elaboración del texto final.

Yo debía estar en Galicia los días 24, 25 y parte del 26; los dos primeros, como ministro de Jornada, acompañando a los Reyes en los actos correspondientes al Año Santo Compostelano; el tercero, para inaugurar el Palacio de Justicia de Santiago de Compostela. En consecuencia, convoqué para el día 27, en el Ministerio de Justicia, la reunión en que habríamos de elaborar el texto definitivo.

El día 27 tuvo lugar la reunión convocada, bajo mi presidencia y con asistencia del subsecretario y del secretario general técnico de Justicia, del general Luis Grande Muñoz, general togado del Ejército del Aire y designado por el ministro del ramo (Franco Iribarnegaray), del coronel Ignacio Díaz de Aguilar, auditor de la Primera Región Militar y designado por el ministro del Ejército (Álvarez-Arenas), y de los comandantes Federico Trillo-Figueroa Vázquez y Justo Carrero Ramos, designados por el vicepresidente primero del Gobierno (teniente general De Santiago) y por el ministro de Marina (almirante Pita da Veiga), respectivamente.

Los representantes de los miembros militares del Gobierno presentaron un texto articulado que comprendía cuanto hacía referencia a las implicaciones y efectos militares de la amnistía. Dicho texto reflejaba un criterio enumerativo para la determinación de los tipos delictivos amnistiados y restrictivo en lo que concernía al alcance de la medida para los miembros de las Fuerzas Armadas. Es de destacar que, entre los delitos enunciados en el texto propuesto como objeto de amnistía, figuraban los tipificados en los artículos 315, 316, 317 y 318, bien que entre paréntesis, como figuraba el 383 bis, o seguido de un interrogante, todos ellos del Código de Justicia Militar. Lo hago constar así porque, como después señalaré, en torno a la inclusión del artículo 316 (relativo a los ultrajes a la nación…) se suscitaron algunos problemas por el teniente general De Santiago, premonitorios de la que llegaría a ser una discrepancia frontal con el planteamiento del Gobierno.

Durante la reunión se discutieron, en primer lugar, los criterios generales para tratar de insertar el nuevo texto en el que había sido preparado en el Ministerio de Justicia, sin romper su concepción ni su armonía y sin producir efectos restrictivos contradictorios con el propósito y los efectos que se pretendían alcanzar. Miguel Herrero, a la vista de los diversos criterios expuestos y de los términos en que yo definí con precisión nuestra posición, elaboró un borrador en el que se mantenía el criterio subjetivo como norma general y se utilizaba una fórmula mixta, objetivo-subjetiva, para comprender, siempre que se hubieran cometido con intencionalidad política, a todos los delitos tipificados en el Título IX del Código de Justicia Militar y leyes penales especiales, así como a los prófugos y desertores.

La fórmula no pareció aceptable a los militares presentes en la reunión, que insistieron en la necesidad de eliminar determinados delitos, que iban desde los de terrorismo hasta los de insulto a centinela, y en la necesidad de hacerlo, no a través de una fórmula genérica, sino mediante la enumeración específica de los delitos amnistiados y la correlativa exclusión de los delitos no mencionados.

He explicado antes las razones por las que yo había rechazado la aplicación del criterio enumerativo de figuras delictivas. Debo señalar ahora por qué abandoné la idea de mencionar expresamente y a cualquier efecto los delitos de terrorismo. La posibilidad de incluirlos nominalmente como delitos amnistiados quedaba fuera, obviamente y sin que estime necesarias más explicaciones, del marco definido, según nuestra apreciación, por la conciencia y la oportunidad políticas, a efectos de conseguir los objetivos positivos que se buscaban sin contraindicaciones serias. Hubo quienes pretendieron, ciertamente, su exclusión nominal y precisa, a la que me opuse por considerar que, en la medida en que se tratara de delitos de sangre o que hubieran puesto en peligro la vida o la integridad de las personas, según la valoración del juzgador, quedaban excluidos por la fórmula genérica; en caso contrario no había por qué hacer excepción, dado el objetivo de distensión que se trataba de alcanzar, y que habían sido excluidos del indulto de 25 de noviembre de 1975. Consideré, en cambio, la fórmula propuesta por el fiscal Eugenio Herrera Martín de otorgar un indulto parcial –visto que habían sido excluidos del indulto anterior– tendente al apaciguamiento de la tensa situación vasca. Encargué un estudio a Miguel Herrero en el que concluía recomendando proponer la consideración de dicha medida para su eventual inserción en un tratamiento conjunto del tema vasco. Seguí esa recomendación con una razón adicional: estaba convencido de que el otorgamiento de la amnistía iba a producir serios incidentes entre la población reclusa y la fuerza de sus argumentos y protestas se potenciaría ante una decisión beneficiosa que no alcanzara a los delincuentes comunes.

No es ocioso que anticipe, complementariamente, una razón que me llevó después a importantes cambios en el tratamiento proyectado: toda identificación individualizada y diferenciada de los terroristas, enfatizando sus objetivos subversivos, les primaba en la consideración social en términos inicuos, dada la naturaleza de los hechos delictivos perfectamente reconducibles a los tipos comunes del Código Penal, con las agravantes que fueran del caso. «Quien a traición y sobre seguro, premeditadamente, mata a una persona debe ser condenado como asesino y no como terrorista», dije expresivamente en alguna ocasión y evocando un antiguo concepto de la alevosía.

Es claro, por todo ello, que no acepté la contrapropuesta que nos hacían nuestros interlocutores militares en aquella larga y provechosa reunión del 27 de julio de 1976.

Como consecuencia, se acordó una fórmula mixta, en la que el criterio subjetivo se mantenía con carácter general para todos los tipos, mientras que se utilizaba el criterio objetivo en relación con el Código de Justicia Militar. La razón formal para ello era la existencia de delitos típicamente militares, como los de rebelión y sedición, en los que siempre hay riesgo para las personas y que, sin embargo, debían en todo caso ser objeto de amnistía. Por otra parte, era palmario el deseo de eliminar cualquier ambigüedad en cuanto al alcance que en el plano de la Justicia Militar tuviera la amnistía.

En relación con los efectos de la medida, que fueron objeto de amplia y profunda consideración y deliberación, la posición de los representantes militares se centraba básicamente en tres puntos: primero, la ampliación del concepto desde el de oficial hasta el de militar, según el artículo 13 del Código de Justicia Militar; segundo, el mantenimiento de todas las penas accesorias para los objetores de conciencia, especialmente respecto de su capacidad para servir a la Administración Pública o parapública, y, tercero, muy señaladamente, la total y definitiva exclusión de las Fuerzas Armadas de los militares amnistiados, sin perjuicio de reconocerles el derecho a haberes pasivos de acuerdo con la regulación dictada al efecto en 1940 y 1943.

Desde la posición del Ministerio de Justicia sostuvimos la inconveniencia y falta de justificación para limitar tan drásticamente las expectativas profesionales de los objetores de conciencia, llegándose a hablar incluso de una situación próxima a la muerte civil. El comandante Carrero Ramos sugirió que, al menos, se mantuviera la pena accesoria de no poder obtener permiso de armas ni prestar servicio en la Administración militar. La propuesta fue inmediatamente aceptada por mí al considerar que guardaba plena congruencia con la naturaleza de la objeción a prestar el servicio militar.

En cuanto a la situación de los militares amnistiados, se consideraron las dos posiciones claras y contrapuestas: la primera, que parecía más coherente con la naturaleza de la amnistía, consistía en darles el mismo tratamiento que a los funcionarios civiles, reconociéndoles, en consecuencia, su derecho de reincorporación a las Fuerzas Armadas; la segunda, propugnaba el mantenimiento de la separación definitiva, sin perjuicio de su derecho a los haberes pasivos que hubieran consolidado y, en todo caso, a percibir los derechos pasivos mínimos. Es claro que en la mente de todos estaban dos supuestos muy distintos en su alcance técnico, en su significación política y en los problemas consiguientes a aquél y a ésta: el supuesto de los militares que habían defendido a la República en la guerra civil, en el que se suscitaban las mayores cuestiones técnicas, no obstante el drenaje y debilitamientos derivados del paso del tiempo, y el supuesto de los militares recientemente separados del servicio o condenados a la pérdida de empleo por su pertenencia a la Unión Militar Democrática (UMD), en el que se manifestaba agudizada la sensibilidad política de todos y la profesional de nuestros interlocutores.

La primera de aquellas posiciones fue rechazada tajantemente por los militares participantes en la reunión. Desde el punto de vista político y profesional resultaba, a su juicio, sumamente peligrosa para la homogeneidad del Cuerpo de oficiales la readmisión en el mismo de quienes habían politizado su vida militar. Desde la perspectiva técnica, consideraban que el Ejército no podía reincorporar un gran número de oficiales, cuya antigüedad hubiera dado lugar a su ascenso a rangos superiores (hasta coronel). Propugnaron, por el contrario, la no reincorporación, llegando a argüir el precedente de la Ley de Amnistía de 1934.

Ante este planteamiento, ya esperado por nuestra parte, Miguel Herrero, con el que había tratado el tema, propuso una fórmula intermedia: la aplicación forzosa a los militares amnistiados de la Ley de 16 de junio de 1958, relativa a destinos civiles, de modo que los beneficiados por la amnistía se reincorporasen al Ejército, como tales militares, pero pasando a la Agrupación de Destinos Civiles y prestando el correspondiente servicio a la Administración del Estado, salvo que renunciaran a tal derecho. Dicha propuesta fue también objeto formal de rechazo, especialmente por el coronel Díaz de Aguilar y el comandante Trillo-Figueroa, alegando dos tipos de razones: el peligro político que suponía introducir en la Administración Pública a oficiales separados del Ejército, por una parte, y, por otra, la injusticia que supondría reservar preferencias para servir en la Administración civil a personas opuestas al criterio dominante en el Cuerpo de oficiales.

Se trataron además otras cuestiones igualmente relevantes. Así, la aplicación de oficio de la amnistía fue objetada por diversas razones, como la complejidad de revisar causas antiguas en las que pudiera incluso no haber interesados supervivientes o las dificultades de proceder en el verano a la revisión de causas ya cerradas. Atendiendo a las razones expuesta, se decidió modificar la solución que en este punto habíamos proyectado en el Ministerio de Justicia y se estableció que la amnistía se aplicaría a instancia de parte, salvo en los procedimientos en tramitación y en los casos en los que el penado estuviera cumpliendo condena, supuestos en los que la autoridad judicial procedería de oficio. Del mismo modo se planteó el problema de si la mención a la vida e integridad de las personas resultaba una tutela suficiente de valores esenciales. Los representantes militares sugirieron la necesidad de mencionar también la propiedad, a fin de excluir de la amnistía los atracos con motivación política, y la libertad, para excluir también los secuestros de personas. Tras debatir el tema se consideró innecesaria la referencia a la propiedad, puesto que los delitos de atraco a mano armada suponían un peligro para la vida, evaluable por el tribunal que hubiera de aplicarla. La referencia a la libertad fue después eliminada en los retoques finales que yo hice al anteproyecto del Real Decreto-ley; la razón de la eliminación era la misma que había sido utilizada para no incorporar la mención del derecho de propiedad.

Como fruto de la reunión, se elaboró un nuevo texto que, con leves ajustes y ligeros retoques, sometí a la deliberación del Consejo de Ministros el día 28 de julio de 1976. La reunión había sido muy provechosa, larga e intensa; las posiciones se defendieron con firmeza y la conciliación de criterios resultó a veces laboriosa. Pero, por encima de todo ello, hubo un decidido espíritu de colaboración, una clara voluntad armonizadora y un fácil entendimiento personal. El almirante Pita da Veiga, antes de comenzar el Consejo de Ministros, me trasladó la satisfacción de su representante por el desarrollo de la reunión, subrayando la sorpresa que para él supuso que yo, ministro de Justicia, la presidiera en su integridad, propusiera fórmulas y las redactara de mi puño y letra hasta llegar al texto definitivo.

Ante el Consejo de Ministros expuse con todo detalle y haciendo explícitos sus matices el anteproyecto que presentaba. Fue aprobado y se acordó someterlo a la consideración del Rey en la reunión que el propio Consejo de Ministros celebraría en La Coruña el día 30. El vicepresidente primero del Gobierno, teniente general de Santiago, me hizo llegar una nota en la que decía: «Tengo gran preocupación por amnistiar el artículo 316, teniendo en cuenta su impacto moral en las Fuerzas Armadas». Hablé un momento con él y creí que el tema se había resuelto. Di cuenta, sin embargo, al presidente Suárez. Y he de recordar ahora que el delito en cuestión figuraba en la propuesta de tipos, correspondientes al Código de Justicia Militar y objeto de amnistía, presentada por los representantes militares en la reunión del día 27, víspera del Consejo de Ministros en que el teniente general De Santiago me hizo llegar su preocupación.

El 29 de julio comparecí ante la Comisión de Urgencia Legislativa de las Cortes. La presidía Torcuato Fernández-Miranda y de ella formaba parte, por el Gobierno, el ministro de Educación y Ciencia, Aurelio Menéndez. Asistieron a la sesión, además, los procuradores Antonio María de Oriol, José Miguel Ortí Bordás, Blas Pérez González y Valentín Silva Merelo.

Correspondía a la citada Comisión dictaminar preceptivamente sobre la urgencia de los decretos-leyes. Esta limitación formal de competencia no impedía, al menos según mi experiencia adquirida en aquella ocasión y en otras posteriores, que los miembros de la Comisión formularan sus consideraciones sobre el fondo del proyecto. Era natural que así ocurriera: quien, como yo, acudía a informar tenía que fundar sus razones de urgencia en la previa exposición del contenido de la norma proyectada; quienes, como ellos, habían de decidir necesitaban hallar en ese contenido el soporte de su propio juicio acerca de la urgencia de las necesidades y objetivos que el Gobierno se proponía atender. Pero aquella limitación de competencia tenía la ventaja de que los componentes de la Comisión pudieran acogerse a ella para votar favorablemente, sin comprometer su criterio sobre el fondo del proyecto, aunque acaso no vieran con simpatía la disposición proyectada, cual podía ser el caso de una medida de amnistía.

Hice, ante la Comisión, una exposición completa del Real Decreto-ley proyectado, con convicción y con firmeza, resaltando la necesidad de la medida, los fundamentos políticos en que se asentaba y los afinados límites con que estaba concebida. Hubo intervenciones cautelosas, alguna de las cuales trasparentaba una clara actitud de recelo. Tuve el apoyo decidido y convincente de Ortí Bordás; Fernández-Miranda exhibió su habilidad para conducir la deliberación y provocar la decisión en el momento preciso y adecuado: dicho sin hipérbole, ni un minuto antes ni un minuto después.

Tras la reunión de la Comisión de Urgencia Legislativa y con su informe favorable, fui a ver al presidente Suárez. Había hablado ya con Torcuato Fernández-Miranda y tenía una cabal información del desarrollo de la sesión. Me trasladó los elogios del presidente de las Cortes sobre la forma y el vigor con que había presentado el proyecto y correspondido a las objeciones que se me hicieron y a las aclaraciones que se me solicitaron.

La amnistía generó un ambiente de gran expectación ante el Consejo de Ministros que se iba a reunir en La Coruña el día 30, bajo la presidencia de Su Majestad el Rey. No se habían filtrado los términos concretos de la propuesta del Gobierno. La información que se daba era confusa, siendo muy diverso el grado de orientación que acusaban las abundantes noticias. En términos generales podría decirse que los comentarios traslucían cierto escepticismo y parecían presagiar una decepción.

A primeras horas de la mañana del propio día 30, Francisco Lozano, ministro de la Vivienda, me dijo que había hablado con varios miembros del Gobierno y que, por algunos comentarios que habían hecho, le preocupaba la posición del vicepresidente primero, teniente general De Santiago. Me sugirió que hablara con él antes de la reunión del Consejo de Ministros. Así lo hice, efectivamente, y tuve una reposada y distendida conversación con el teniente general, en tanto esperábamos la llegada del Rey. Con independencia de que era perceptible cierta desazón que el tema en sí le producía, el teniente general De Santiago me planteó sus dudas sobre la oportunidad de incluir en la amnistía algunos delitos, como, señaladamente, los ultrajes a la nación y la bandera españolas. No hacía, pues, sino reiterarme la preocupación que me trasladó en el Consejo del día 28 anterior. Yo le recordé la filosofía del proyecto y su alcance político, que no era sino amnistiar todos los que se venían llamando delitos políticos o de opinión, con los estrictos límites establecidos, singularmente el de los delitos de sangre; que había de hacerse así, aunque algunos de ellos pudieran herir agudamente nuestra sensibilidad, como ocurría con los delitos a que él se refería. Añadí que la amnistía era un acto de generosidad, de invitación a la convivencia pacífica de todos los españoles y que, al olvidar delitos ya cometidos, no se eliminaban las figuras delictivas, antes bien, se podría con mayor fuerza y rigor, tras la amnistía, ser firmes en la prevención y represión de los delitos que se cometieran a partir de entonces.

Mi impresión, después de aquella conversación, fue que el teniente general De Santiago se quedaba más tranquilo, quizá atenuadas sus preocupaciones, pero, desde luego, no convencido. Recordando entonces las dudas que ya había manifestado en relación con la declaración de intenciones del Gobierno, pensé que difícilmente se mantendría sintonizado con el proyecto político de fondo que nos proponíamos llevar a cabo. Así se lo dije al presidente Suárez, tras darle cuenta de la conversación que había mantenido con el vicepresidente primero del Gobierno.

Reunido el Consejo de Ministros, hice una amplia y detallada exposición del proyecto, con el carácter formal de propuesta que el Gobierno elevaba a Su Majestad el Rey, en el seno del propio Consejo que él presidía, para que otorgara la amnistía proyectada. No hubo discrepancia alguna y la propuesta fue aprobada.

Concluida la reunión del Consejo de Ministros presenté el proyecto ya aprobado a la prensa en un almuerzo organizado por el ministro de Información y Turismo, Andrés Reguera, y al que asistió también el ministro de Asuntos Exteriores, Marcelino Oreja.

Ante los representantes de los distintos medios informativos, expliqué la fundamentación, contenido y alcance de la amnistía otorgada, marcando el acento en la voluntad de promover la reconciliación entre todos los españoles para lograr una convivencia en plena normalidad democrática. Es importante subrayar, a este respecto, que la amnistía alcanzaba a los delitos, faltas e infracciones administrativas cometidos con anterioridad al 30 de julio de 1976, con lo que se había abandonado, aceptando mi criterio, la intención inicial de asociarla al año santo compostelano. De esta suerte y aunque la medida era de gracia y generosidad por su naturaleza formal, pude enfatizar vigorosamente su sentido material y el objetivo político de lograr un espíritu de concordia, paladinamente invocado en el preámbulo de la norma, tras la solemne proclamación de que «la Corona simboliza la voluntad de vivir juntos todos los pueblos e individuos que integran la indisoluble comunidad nacional española».

Contesté a cuantas preguntas me fueron formuladas y percibí una cierta sorpresa inicial por la amplitud de la amnistía que, desde luego, desbordaba los límites con que se había especulado en los días precedentes. Los comentarios y editoriales posteriores, naturalmente, matizaron o velaron ese elemento de sorpresa, reconocieron en general los aspectos positivos de la amnistía, criticaron en términos abiertos o sugerentes los que se consideraban elementos negativos o límites injustificados y alcanzaron, con frecuencia, la conclusión de que se había llegado hasta donde era posible, aunque quizá no, según algunos, hasta donde era necesario.

El Real Decreto-ley 10/1976, de 30 de julio, sobre amnistía, se publicó en el Boletín Oficial del Estado el día 4 de agosto siguiente. Tras algunas leves manifestaciones de extrañeza –acompañadas, a veces, de gratuitas alusiones a presuntas dificultades– por lo que se consideraba una «excesiva» demora en la publicación; la expectación, concentrada hasta entonces en el conocimiento y valoración de la norma, se trasladó a la contabilización de las excarcelaciones, a los términos de aplicación de la amnistía y a las efectivas garantías existentes.

Pronto se dejaron oír voces críticas que se orientaban en distintas direcciones: como la aplicación de la norma no tenía la espectacularidad esperada de una excarcelación simultánea e inmediata de todos los afectados, se habló de «amnistía a cuentagotas»; como la cadencia temporal en la aplicación era consecuencia inevitable del procedimiento judicial de revisión de las causas, se proyectó aquella crítica sobre el propio sistema de aplicación establecido; como ese sistema era objetivamente el de mayor garantía, se expresaron dudas sobre las actitudes de quienes debían aplicar la amnistía y juicios negativos sobre el excesivo margen de discrecionalidad judicial que daba el Real Decreto-ley, llegando a esgrimir, como prueba, que fuera necesaria una circular de la Fiscalía del Tribunal Supremo con objeto de concretar y homogeneizar los criterios de aplicación. Todo ello con independencia de otras críticas, más de fondo, relativas, en posiciones maximalistas, a la propia exclusión de los delitos de sangre y, en posiciones más moderadas, a la imprecisión del concepto «puesta en peligro» (artículo 1) y al tratamiento discriminado de los militares beneficiarios de la amnistía y a los que se negaba el derecho a ser reintegrados en sus empleos y carreras (artículo 8).

La mayoría de las cuestiones aludidas tienen su explicación y respuesta, desde la perspectiva del ejercicio que hicimos de realismo y de responsabilidad, en las páginas precedentes; las tuvieron también en el curso del almuerzo con los representantes de los medios de comunicación en La Coruña el mismo día 30 de julio. Hube, sin embargo, de hacer aclaraciones complementarias, aprovechando las oportunidades que se me brindaron en diversas intervenciones públicas. Tomo al azar algunas de esas aclaraciones, que fueron a veces simples reafirmaciones de lo ya dicho y explicado.

En declaraciones ante las cámaras de TVE el día 4 de agosto –fecha de publicación del Real Decreto-ley– dije que las autoridades judiciales estaban ya en aquellos momentos verificando las revisiones, sin otro límite que el que materialmente resultara del número de causas a revisar. Respecto a las garantías, señalé que son completas, en cuanto que la aplicación de la amnistía por delitos y faltas se encomienda a las propias autoridades judiciales que, con plenitud de independencia, ejercitarían esa función rigurosamente jurisdiccional, siendo posible la utilización de la totalidad de los recursos ordinarios previstos en nuestras leyes. También me referí a las infracciones administrativas, recordando que, en garantía exclusiva de quien pretenda acogerse a la amnistía o solicite su aplicación, se había introducido el dictamen preceptivo del Consejo de Estado en todos aquellos expedientes administrativos en que existieran dudas o discrepancias, sin perjuicio de la garantía judicial última, puesto que los actos administrativos eran susceptibles de revisión jurisdiccional en la vía contencioso-administrativa.

El día 12 de agosto publicaba El País unas declaraciones mías en las que se trataban algunos de los temas a que me estoy refiriendo. Así, cuando Darío Valcárcel me preguntó sobre la posible ambigüedad de la expresión «poner en peligro», mi respuesta fue: «la expresión “poner en peligro la vida o la integridad […]” es una categoría jurídica acuñada dogmáticamente. Por una parte, ciertos tipos de delitos se clasifican según sean de resultado o de peligro; por otra, este riesgo se gradúa por los penalistas según se trate de un peligro abstracto, potencial y en cierto modo lejano, o de un peligro inmediato, concreto y en cierto modo actualizado. No hay tal ambigüedad o confusión, sino la correcta utilización de lo que se llama habitualmente un concepto jurídico indeterminado, cuya delimitación en la práctica, cuya individualización en suma, ha de ser obra de la decisión judicial, permitiendo así una justa adecuación de la ley al caso concreto». Y, cuando me preguntó sobre la diferencia de trato de los funcionarios civiles y militares, yo respondí: «Como ha señalado recientemente el ministro del Ejército, la estructura de las Fuerzas Armadas tiene sus propias exigencias, ya que en ellas son fundamentales la disciplina y la moral militar, básicas para esta Institución. Así lo reconocieron ya las Cortes republicanas de 1934, al limitar también los efectos de aquella amnistía, con fórmula análoga, pero menos generosa, que la ahora empleada. La amnistía, por otra parte, no contiene elemento discrecional alguno. Elimina también para los militares el delito amnistiado, implica, en su caso, la puesta en libertad, así como la extinción de las penas accesorias comunes, y respeta sus derechos económicos en relación con el retiro en los términos que establece la Ley de 12 de julio de 1940». No es ocioso que recuerde ahora que tuvimos plena conciencia de la cuestión a que acabo de referirme y de su delicadeza; prueba de ello es que el breve, aunque importante, preámbulo del Real Decreto-ley dedicaba a esa cuestión uno de sus tres párrafos, diciendo: «de otra parte, el complejo contenido de las leyes penales militares y la amplitud y variedad de los supuestos a que han sido aplicadas obligan a dictar normas, que, sin menoscabo del espíritu de este Real Decreto-ley, armonicen el olvido y la total abolición del delito, en que la amnistía consiste, con las facultades inherentes al poder público, que ha de velar en todo momento por la mejor organización y moral militar de las instituciones armadas». No parece difícil hallar en este escueto párrafo claras resonancias de los aspectos técnicos y políticos valorados en el proceso de elaboración de la norma, según he indicado.

Por último, en declaraciones al diario La Mañana, de Lérida, publicadas el día 13 de agosto, dije: «Es difícil que cualquier hecho humano, y más aún una decisión política de la envergadura y transcendencia de la concesión de la amnistía, contente a todos por igual. Pero creo que hay que destacar en lo que vale el sentido último y auténtico de la amnistía concedida, que reside en el espíritu de concordia y conciliación nacional que implica su concesión y del que la excarcelación de presos políticos no es más que una de sus manifestaciones. Se trata de una prueba palpable de la voluntad sincera de superar pasadas diferencias entre los españoles, para, a partir de unas bases de respeto y comprensión mutua, establecer el diálogo entre las distintas fuerzas del país, diálogo que caracteriza a las verdaderas democracias y que habrá de permitir construir una España democrática lo suficientemente grande para que nadie deba sentirse excluido de ella».

En todo caso, he de reconocer que, desde el punto de vista técnico, el extremo en que se manifestaron mayores problemas fue el de la expresión «poner en peligro la vida o la integridad de las personas», que resultó de difícil interpretación y de desigual aplicación. Pero he de añadir que, a mi juicio, fueron correctos los términos de la circular de la Fiscalía del Tribunal Supremo 3/1976, de 13 de agosto, como correcta, objetiva y profesional fue, siempre y según mi experiencia, la actuación de la Fiscalía. En aquella circular y junto a muy diversas consideraciones e instrucciones sobre aspectos técnicos y de procedimiento, podía leerse en relación con la cuestión a que ahora me refiero: «Cabe la excepción (y, por tanto, la amnistía) a favor de los hechos exclusivamente dirigidos a la causación de daños en las cosas que, por las circunstancia de lugar, tiempo y ocasión, excluyan abiertamente el riesgo para las personas». En relación con los supuestos de mayor complejidad, cuáles son los delitos de tenencia y depósito de armas o municiones y los de tenencia de explosivos, decía la circular: «Todos son delitos de peligro; pero mientras éste es de carácter potencial, abstracto o general en unos casos, otros son de riesgo actual, concreto y directo. El simple delito de tenencia de armas de los artículos 254 a 256 descansa en la ausencia de determinados requisitos administrativos, es una infracción formal, el propio artículo 256 previene la posibilidad de ausencia de riesgo concreto y cabe, por consiguiente, en términos generales, comprenderlo en la amnistía, concurriendo el dato de la intencionalidad política. No ocurre lo mismo cuando resulten patentes los fines agresivos, más o menos condicionados, como ocurre cuando el arma se utiliza haciéndola funcionar o esgrimiéndola, o también cuando se porte en disposición de su uso contra quien se oponga a los propósitos ilícitos del agente». Y la propia circular, traspasando los términos de la amnistía y advirtiendo las hipotéticas injusticias comparativas que se podían producir, añade:

Merece la atención el hecho de que la simple tenencia de armas se ofrece generalmente sin motivación política, ya que ese elemento subjetivo o bien no concurre o bien no se consigna en las actuaciones judiciales por su irrelevancia para la calificación penal del hecho, por eso los fiscales prestarán especial atención a estos casos con arreglo al espíritu del Real Decreto-ley. En la línea de generosidad que significa el Real Decreto-ley se justificaría que, si la amnistía no puede ser aplicada concurriendo al menos las circunstancias del artículo 256, los fiscales promuevan o apoyen el indulto particular de los reos que se encuentren en ese caso.

Del mismo modo, en la circular del fiscal togado, de 20 de agosto de 1976, relativa a la aplicación del Real Decreto-ley en el ámbito de la jurisdicción castrense, se indica, en relación con los riesgos de carácter potencial, abstracto o general, lo siguiente: «No obstante, la simple existencia de este riesgo genérico no debe impedir, en todos los casos, la aplicación de la amnistía; los delitos que crean una situación de peligro actual, concreto y directo para las personas deben quedar excluidos de la gracia que, no obstante, puede aplicarse cuando las circunstancias de tiempo, lugar y ocasión excluyan el riesgo concreto para las personas; el mero riesgo potencial o remoto no debe impedir la aplicación de la gracia».

A la vista de los términos de una y otra circulares, resulta difícil sostener la afirmación –que, sin embargo, se hizo– de que se procedió con criterios restrictivos en la aplicación de la amnistía, a través de una excesiva extensión en la valoración del supuesto de excepción constituido por «la puesta en peligro de la vida o integridad de las personas». Pero repito que, en la interpretación, se acreditaron dificultades, como en la aplicación se percibieron ciertas heterogeneidades de criterio, lo que condujo posteriormente a la eliminación de aquella expresión, con la consiguiente ampliación material del ámbito de la amnistía, por Real Decreto-ley 19/1977 de 14 de marzo (artículo 1).

Quiero exponer dos datos, en la seguridad de que ayudarán a ponderar los fundamentos mismos de las críticas que en aquel mes de agosto se hicieron y a las que genéricamente me he referido con anterioridad. En primer lugar, siendo las citadas circulares del 13 y 20 de agosto, ya el día 11 anterior se habían producido 125 excarcelaciones por aplicación de la amnistía (23 el propio día cuatro en que se publicó la norma, 18 el día 5, cuatro el día 6, 49 el día 7, tres el día 8, seis el día 9, siete el día 10, y 15 el día 11). En segundo lugar, según nota fechada el 12 de agosto, la intuida conflictividad de la población reclusa común se había producido ya en una gran parte en los establecimientos penitenciarios, con diversos grados de virulencia y en reivindicación de amnistía; incidentes que coincidieron, en los días 10, 11 y 12, con los derivados de las reivindicaciones económicas y profesionales de unos doscientos funcionarios del cuerpo auxiliar de Instituciones Penitenciarias.

Y una reflexión final. Presenté el proyecto, por convicción, como una operación política que, desde la perspectiva del Gobierno, se abría y se cerraba en sí misma, puesto que consideraba insostenible una situación que, contra todo principio de seguridad, alimentara expectativas de sucesivas amnistías. El presidente Suárez estaba completamente de acuerdo con este planteamiento, sin perjuicio del común vaticinio de que, constituidas unas nuevas Cortes, ante éstas o ante el eventual gobierno que nos sustituyera se reabriría la demanda; pero nosotros teníamos que actuar dejando claro que considerábamos el tema cerrado y que no habría por nuestra parte una nueva iniciativa gubernamental.

No acontecieron, sin embargo, así las cosas. En primer lugar, porque, como ya he señalado, la aplicación del concepto «puesta en peligro» generó problemas y dio lugar a resoluciones distintas en supuestos que no lo eran, creando situaciones de injusticia comparativa y, por lo mismo, insostenibles. En segundo lugar, porque se acentuó la intranquilidad, que llegó a subversión, en la población penitenciaria. Y en tercer lugar, porque ulteriores acontecimientos tensionaron gravemente la situación y se volvió a hablar de amnistía. La cuestión volvió a mi mesa y, dada la situación penitenciaria, tuve que proponer conjuntamente un indulto parcial para los presos comunes, que fue muy estricto y medido, porque había sido muy amplio el de noviembre de 1975. Las circunstancias y los objetivos pretendidos me obligaron a un singular esfuerzo de imaginación y sutileza jurídica. Pero ello corresponde, lógica y cronológicamente, a un momento posterior.

Quede constancia ahora, simplemente, de las medidas complementarias que fueron adoptadas: en el Boletín Oficial del Estado de 10 de agosto se publicó el Acuerdo del Comité Ejecutivo Sindical, del día 3 anterior, sobre aplicación de amnistía en al ámbito sindical y reconocimiento pleno de los derechos de sindicación; en el Boletín de 25 de octubre se publicó el Real Decreto 2393/1976, de 1 de octubre, por el que se dictaban normas para la aplicación de la amnistía a los funcionarios de Administración Local; en el Boletín de 27 de noviembre fue publicado el Real Decreto 2716/1976, de 18 de octubre, por el que se regulaba la aplicación en materia de prensa e imprenta del Real Decreto-ley 10/1976, de 30 de julio. Por virtud de este último Real Decreto, quedaron sin efecto las anotaciones registrales practicadas por faltas amnistiadas, a la vez que se cancelaban las realizadas por fallos del Jurado de Ética Profesional; por otra parte, se establecía que, a propuesta de la Federación Nacional de las Asociaciones de Prensa y previa colegiación en la misma, serían inscritos en el Registro Oficial de Periodistas aquellos profesionales que, por las razones mencionadas en el Real Decreto-ley de amnistía, fueron excluidos del citado Registro o no tuvieron acceso al mismo en aplicación de las órdenes ministeriales de 24 de mayo de 1939 y de 18 de abril de 1974.

Por otra parte, y con objeto de aliviar tensiones existentes o previsibles, introdujimos una modalidad de indulto por conmutación de penas –extrañamiento por privación de libertad– que administramos en los términos que consideramos pertinentes con vistas al mejor desarrollo del proceso político en curso.

No debo omitir la constancia –simple constancia, pero harto significativa– de que, al margen de las normas expuestas y por iniciativa y propuesta del ministro de Educación y Ciencia, Aurelio Menéndez, fueron repuestos en sus cátedras –de los que habían sido apartados– los ilustres catedráticos Agustín García Calvo, José Luis López Aranguren y Enrique Tierno Galván.

6

La Ley para la Reforma Política

PREPARACIÓN DE LA CONCIENCIA SOCIAL

Nuestra voluntad de llevar a efecto la transformación política de España era firme; nuestra decisión de hacerlo desde la vigente legalidad era clara, y nuestra convicción sobre la posibilidad de lograrlo era cierta.

Fuimos, sin embargo, conscientes de que se requerían acciones complementarias e inexcusables: en relación con las propias instituciones existentes, con dos orientaciones diversas, según se tratara de sus miembros personales en posición continuista o reticente o de quienes estuvieran en posición reformista pragmática; en relación con la oposición, bien constituyera una realidad política externa al Régimen y en polémica frontal con él, bien expresara actitudes críticas, disidentes, en todo caso democráticas y con efectiva presencia en la realidad política española de los últimos años, por mesura propia o por tolerancia ajena; y en relación con la opinión pública, sus agentes influyentes y la realidad del pueblo en que se halla su soporte.

A todo ello había que atender y se atendió. Pero las adversas condiciones que rodearon el alumbramiento del primer Gobierno de Suárez aconsejan hacer ahora unas consideraciones, prácticamente complementarias de lo ya expuesto en el capítulo precedente, sobre los términos en que abordamos la preparación de la conciencia social hasta lograr una convicción generalizada de que el cambio político era necesario, de que nuestra propuesta era tan realista como segura y de que teníamos el bagaje intelectual y el coraje político precisos para llevarla a efecto.

Esa preparación tuvo dos fases temporalmente sucesivas: la primera, hasta que se hizo público el proyecto de Ley para la Reforma Política; la segunda, desde tal momento hasta su aprobación. Vigente ya la Ley, el Gobierno procedió a cumplimentar sus previsiones, a través de un conjunto de medidas de ejecución y acciones políticas de acompañamiento.

Al constituirse el Gobierno, ya había hecho su siembra el propio presidente: antes de serlo, en su discurso de defensa del proyecto de Ley sobre el Derecho de Asociación Política; siéndolo, en sus primeras comparecencias públicas fundamentalmente ante las cámaras de TVE. Por otra parte, todo lo que hicimos en el primer mes de gobierno tuvo directa y cuidada incidencia en la opinión pública, a fin de generar el margen de confianza que necesitábamos y al servicio del objetivo democratizador pretendido.

El presidente Suárez, con una especial sensibilidad respecto de la importancia de fomentar un clima social favorable a la reforma, me encomendó expresamente ir elaborando y trasmitiendo, en las sucesivas oportunidades que se presentaran, los fundamentos jurídico-políticos de nuestro planteamiento. Él, personalmente, pondría a contribución su gran capacidad de comunicación y convencimiento para lograr una eficaz penetración, primero, y una general aceptación, después, de la idea reformista, en el marco y con el sentido propios de una estricta operación política de convivencia integradora, fácilmente inteligible para el pueblo, que vivía con naturalidad sus preocupaciones y quería superarlas sin riesgos ni estridencias («elevemos a categoría de ley lo que es normal en la calle»).

El momento final de la primera fase, a la vez que inicial de la segunda, fue, para el presidente Suárez, su mensaje de 10 de septiembre de 1976, presentando el proyecto de Ley para la Reforma Política ante el pueblo español; para mí, lo fue el discurso pronunciado el 15 de septiembre, en el acto de apertura de tribunales que presidió Su Majestad el Rey. A aquel mensaje y a este discurso me referiré después.

A nadie que examine y valore objetivamente las manifestaciones y declaraciones públicas que hicimos puede escapar ni la mesura con que fuimos desvelando nuestros propósitos ni la firmeza con que fuimos delineando el horizonte que queríamos abrir al pueblo español. Pero nadie podrá deducir, más allá de un juicio de prudencia, actuaciones equívocas o formulaciones eufemísticas, cuando fueron meridianos tanto su dirección política como el coherente engarce de sus eslabones. Fue fácil percibir, en todo caso y momento, no obstante la pragmática flexibilidad operativa, que teníamos claro el hilo conductor y, desde luego, los objetivos pretendidos. A este efecto, cualquier muestreo puede resultar expresivo, aunque se administrara cautamente la exposición de nuestras ideas de fondo, según lo aconsejaran las exigencias del proceso, el pulso social y la efectiva capacidad de asimilación del pueblo español.

En política, el pensamiento no es una pura elucubración traducida en formulaciones abstractas, por atractivas que resulten: o es principio y soporte para la acción o constituye un ejercicio de recreo intelectual y de diletantismo especulativo. Paralelamente y vista la cuestión desde su reverso, en política la acción no puede ser una trepidante e inconexa sucesión de decisiones, como aparente manifestación de dinamismo eficaz; o se inserta con lógica y rigor en el marco de una concepción global a la que sirve, con toda la ductilidad que se quiera, o revela un modo de proceder a impulsos de estímulos externos, sin arraigo en un previo y madurado pensamiento, sin norte y guía que le den significado y orientación.

No voy a reiterar aquí afirmaciones de hondo sentido democrático que, con reflexiva ponderación, fueron hechas en las aludidas intervenciones del presidente Suárez, en la que yo tuve ante las Cortes en relación con la reforma del Código Penal y, sobre todo e inequívocamente, en la declaración programática del Gobierno. Sí voy a referirme, en cambio, a otras muestras con valor ejemplificador de lo que he expuesto y dejando para un momento posterior –como ya he indicado– las dos piezas clave que fueron el mensaje del presidente Suárez el 10 de septiembre y mi discurso de apertura de tribunales el día 15 siguiente.

En el preámbulo del Real Decreto-ley sobre amnistía se proclamaba que «la Corona simboliza la voluntad de vivir juntos todos los pueblos e individuos que integran la indisoluble comunidad nacional española» y se invocaba, como fundamento explícito de la medida, el hecho de «dirigirse España a una plena normalidad democrática».

El día 26 de julio, habiendo sido ya relevado por Aurelio Menéndez como ministro de Jornada para acompañar a los reyes en el viaje que realizaban por Galicia, inauguré el Palacio de Justicia de Santiago de Compostela. Dije allí, entre otras cosas:

Hoy nos acucian las hondas transformaciones que ha sufrido nuestra sociedad, cuyos requerimientos y exigencias afectan a la función jurisdiccional, convertida en protagonista bien caracterizada del cambio social. […] Asistimos hoy a una crisis profunda y general de las anteriores estructuras, a una mutación sustancial de conceptos e instituciones que durante siglos han permanecido como irremplazables coordenadas de la vida y como trama, densa y fecunda, del árbol social. […] Varias notas específicas nos muestran la peculiaridad de la transformación. En primer lugar, nos encontramos con que tiene un carácter que podríamos calificar de «omnidimensional», en el sentido de que se extiende a todos los sectores de la vida y se expande en todas las direcciones. En segundo lugar, se trata de una transformación querida, buscada e incluso provocada, es decir, de una innovación deliberada. La nueva situación presenta, en tercer lugar, un carácter irreversible porque está fundada en el desarrollo tecnológico y, por consiguiente, en un proceso que tiende a la perfección […] Rasgo típico también de esta transformación es su incesante rapidez a intensidad […] La función del Derecho en nuestra época, considerado durante tiempo como Derecho legislado por influencia del positivismo jurídico, está cabalmente en representar una cristalización, una decantación de valores que con inusitada rapidez son objeto de renovación y superación.

La tensión entre la realidad cambiante y la norma jurídica se refleja de modo claro en la Administración de Justicia. Valgan, como ejemplos, la aparición masiva de formas de delincuencia de escasa gravedad, pero de frecuencia cotidiana… o la manifestación de formas graves de criminalidad que, como el terrorismo internacional, afecta a tantos países o los fenómenos migratorios interiores que, al modificar permanente o estacionalmente la población, repercuten en la demarcación y rendimiento de los órganos judiciales, o la crisis de instituciones tan arraigadas como la familia, y no sólo en cuanto al vínculo conyugal, sino también en cuanto a la patria potestad y la filiación, con problemas que exigen una especial atención jurisprudencial o legislativa, según los casos. Son ejemplos, entre otros, de factores disfuncionales que inciden en los delicados engranajes que componen la maquinaria judicial. Y en esta nueva situación es urgente proclamar, hoy como ayer, la trascendencia de la función jurisdiccional y la necesidad de su adecuación a las apremiantes exigencias de la sociedad.

Vivimos, además, momentos de transición. Una afirmación de esta índole –que no refleja sino un hecho empíricamente perceptible– tiene repercusiones trascendentales en todos los órdenes de la vida nacional. La Justicia y la función de juzgar no escapan, como es natural, a las consecuencias del proceso de cambio. La Monarquía, una monarquía moderna, en su calidad de institución suprema del Estado, plantea determinadas exigencias en el ámbito de la Judicatura. Son, en su trasfondo último exigencias de linaje político, porque la Corona en la España de hoy, de mañana, ha de ser el vértice de un Estado de Derecho. Y en éste y en el camino hacia su construcción la configuración del Poder Judicial y de su función es pieza vertebral.

El Estado de Derecho es la expresión jurídico-axiológica y jurídico-institucional de la democracia; es, en suma, la expresión sintética de un determinado sistema de ideas y de valores que encarna en un entramado de instituciones jurídicas y políticas, alumbradas en el transcurso de la evolución histórica por el pensamiento y la acción, por la teoría y la praxis del hombre occidental.

El fundamento primario del Estado de Derecho radica en la afirmación de la persona, de su vida, de su dignidad y de su libertad, como valores esenciales. La persona se entiende, de este modo, como sujeto y sede de la libertad.

[…] Si hubiésemos de esquematizar, de alguna manera, las exigencias básicas indispensables para construir un Estado de Derecho, tendríamos que reflexionar sobre los siguientes rasgos:

Ante todo la afirmación del imperio de la Ley, dotada de primacía en la articulación, jerárquicamente estructurada, del ordenamiento jurídico.

En segundo lugar, la consideración de la sustantividad propia del llamado poder judicial que asume con plenitud e independencia la función jurisdiccional.

A continuación, la exigencia de la constitucionalidad de la ley y de la legalidad de la actividad administrativa, lo que supone que la actuación de los órganos estatales debe acomodarse a la Constitución y la de los órganos administrativos, además, a la ley, arbitrándose, como garantía a tal efecto, el control jurisdiccional de las leyes y el de las normas y actos de la Administración Pública.

Finalmente, aunque no menos importante, el reconocimiento, la garantía jurídico formal y la efectiva realización material de los derechos fundamentales de la persona y las libertades públicas.

No podemos renunciar al objetivo de perfeccionar el Estado dotándolo del perfil propio e inequívoco del Estado de Derecho, porque es la única concepción política que permite encauzar la convivencia y asegurar la estabilidad en un ámbito de libertad.

Por eso hemos de interrogarnos ineludiblemente sobre la justicia y su misión en un Estado de Derecho. Porque no hay Estado de Derecho, en sentida riguroso, si la Judicatura, si los llamados poderes de justicia por Hauriou no asumen una determinada configuración. Nuestro empeño se encamina irrenunciablemente a proveer a la justicia, mediante leyes precisas, de esos rasgos imprescindibles que permiten identificarla como actividad inherente a la naturaleza del Estado de Derecho. Faltaríamos a la verdad si insinuáramos que todo está por hacer; pero no seríamos sinceros si no reconociésemos lo mucho que queda por construir. Tal es nuestra meta más inmediata […] Es evidente que la Administración de Justicia constituye una pieza más del engranaje socioeconómico del país, formando parte del entramado general que hace progresar la sociedad. […] juega sin duda un importante papel en el desarrollo, cuya influencia, siempre positiva, cabe potenciar al máximo si se acierta a conseguir que su estructura y su funcionamiento se hallen en todo momento a la altura que las circunstancias demanden.

Esta idea, que subraya la importancia primordial de la Justicia, está presente en el mensaje de la Corona ante las Cortes, en el acto de proclamación del Rey, cuando afirma que «la Justicia es el supuesto para la libertad con dignidad, con prosperidad y con grandeza» y nos incita, a continuación, para que «insistamos en la construcción de un orden justo, un orden donde tanto la actividad pública como la privada se hallen bajo la salvaguardia jurisdiccional». Lógica consecuencia de estas palabras es la reciente declaración programática del Gobierno donde se reconoce «como garantía última, una justicia independiente y que asuma con plenitud la función jurisdiccional».

El día 2 de agosto, al dar posesión de sus cargos a los nuevos directores generales de Justicia, Fernando Cotta, y de Instituciones Penitenciarias, José Moreno, hice de nuevo consideraciones sobre la relevancia de la función judicial en la situación política que delineábamos y sobre la necesidad de una real concepción penitenciaria presidida por criterios de rehabilitación y humanitarismo. «Si tensos y complicados han sido los días que han pasado, no lo van a ser menos los que se auguran en los meses próximos», dije finalmente. Recordaba los recientes atentados terroristas de que había sido objeto el Ministerio, tenía presentes los primeros y espectaculares brotes de subversión en la población reclusa e intuía los escollos que tendríamos que sortear, las dificultades que habríamos de superar y las contrariedades que deberíamos digerir y asimilar.

En las declaraciones que hice al diario El País y que se publicaron el 12 de agosto, formulé también algunas ideas expresivas, a los efectos que ahora importan. El periodista, tras recordar que en el preámbulo del Real Decreto-ley de amnistía había una referencia a los pueblos de España y afirmar que esa expresión se incluía por primera vez en un texto legal, me preguntó cuál era su intención y su significado. Mi respuesta fue: «España es una realidad plural; como diría Ortega, “un vuelo y muchas alas”. En el preámbulo al que usted alude se expresa esa realidad al recordar que la Corona, por su historia y su voluntad, simboliza tanto la indisoluble unidad de España como las diferentes peculiaridades de sus pueblos y gentes». Y añadí más adelante, correspondiendo a otra pregunta, que «la amnistía supone una prenda de la voluntad sincera con que se pretende conseguir una convivencia democrática estable. A ello han de colaborar de buena fe todos, tanto las instituciones del Estado como los propios beneficiarios de la amnistía».

Respecto de la revisión del ordenamiento jurídico, hice las siguientes declaraciones:

En las Cortes anuncié ya nuestro propósito de plantear una modificación de conjunto y en profundidad del Código Penal, para adecuarlo a la configuración actual de la sociedad española. Por la misma razón, se están estudiando en la Comisión General de Codificación una serie de temas, entre los cuales se encuentran, efectivamente, los que se refieren al matrimonio, a la filiación y a la reforma de la empresa, cuestiones que exigen gran delicadeza en su tratamiento por afectar a piezas maestras de nuestra sociedad. Existen ya grupos de trabajo que están realizando estudios prelegislativos sobre estos asuntos, así como sobre la potestad sancionadora de la Administración; se trata de conseguir un marco adecuado y preciso para el correcto ejercicio de esta potestad, estableciendo, con carácter general y exactitud, su naturaleza, requisitos, límites y efectos, sin perjuicio de la natural variedad que en cada sector de la Administración ofrece la potestad sancionadora.

Y, preguntado sobre lo que llamó el periodista «la progresiva unificación de Jurisdicciones», respondí:

En alguna ocasión anterior he utilizado deliberadamente la expresión «plenitud jurisdiccional»; con ella he querido aludir al hecho, o al deseo, de que la función judicial ha de tener un ámbito completo, total, respecto del ordenamiento jurídico, desde las leyes constitucionales hacia abajo. En este sentido, debe ser exclusiva y excluyente, de tal forma que no sea disgregada ni compartida, en forma alguna, por otras instituciones… trabajaré para hacer efectiva esa plenitud, que conlleva la unidad jurisdiccional […].

Me parece oportuno destacar, finalmente, que, interpelado sobre mi posible ubicación política en una situación de pluralismo democrático, dije:

Por de pronto mi tarea, como miembro de este Gobierno, es contribuir a la creación de unas instituciones en las que, bajo el arbitraje de la Corona, pueda convivir política y fructíferamente el pluralismo político existente en España como en toda moderna sociedad industrial. Una vez acabada esta tarea y dentro del espectro de las fuerzas democráticas españolas, yo me consideraría situado en un centro político en el que concurriese la tradición democristiana con el humanismo liberal y el reformismo social demócrata. Creo que este tipo de fuerza habría de constituir un poderoso factor de estabilización política nacional.

En declaraciones a La Mañana, de Lérida, expuse también en aquellas fechas que eran necesarias muchas modificaciones, tanto en el derecho privado como en el público, para adecuarlos a las nuevas formas de vida y a las exigencias de una plena participación, con la máxima garantía de los derechos cívicos bajo la salvaguardia judicial. Y, al referirme a la legalidad vigente, correspondiendo a una pregunta sobre si esta expresión encubría un vacío jurídico, dije:

Indudablemente hay que distinguir la «legalidad» de la «legitimidad»; y, aunque la legalidad, por su carácter meramente formal, pueda prestar cobertura a un proceso de sustitución de los mismos presupuestos legitimadores, es importante su observancia incluso para alcanzar, por sus cauces y con el menor coste social, la implantación de un pleno Estado de Derecho.

UN MES DE AGOSTO BIEN APROVECHADO

En julio de 1976 formulé por primera vez –aunque no sería la última– mi idea de que en la vida política española quienes fueran capaces de vencer la inercia psicológica propia del paréntesis veraniego, quienes supieran aprovechar con intensidad la usual atonía del mes de agosto y el relativo sosiego que de ella se sigue, quienes iniciaran en septiembre el nuevo curso político con una meditada programación, tendrían siempre grandes posibilidades de mantener las riendas de los acontecimientos, por imprevistos que algunos fueran o por incontrolables que otros resultaran.

Y aquel agosto de 1976 fue un mes de reflexión serena, de trabajo callado y de fecundidad cierta. No nos sobraba tiempo para formular nuestro proyecto de reforma. En el mes de julio habíamos hecho las declaraciones y adoptado las medidas preparatorias en que tratamos de afirmar nuestra credibilidad inicial; nos proponíamos presentar a la opinión pública, a primeros de septiembre, el proyecto de Ley que constituiría una pieza cardinal de la operación; seguiría la tramitación del proyecto, con las acciones de acompañamiento necesarias, para llevar a efecto, después, las medidas de ejecución conducentes a las elecciones generales. Así de elemental era nuestro primer calendario. Estaba naturalmente claro que, con simultaneidad a la elaboración del proyecto de Ley, diseñaríamos –y, en su caso, cumplimentaríamos– las que he llamado medidas de acompañamiento y ejecución. Y teníamos muy claro que la viabilidad de nuestro planteamiento dependía, en el tiempo, de una plena utilización del mes de agosto, para actuar programadamente y sin titubeos desde principios de septiembre. No hubo más que el retraso de una semana sobre nuestras previsiones: fue el viernes día 10 de septiembre cuando el Gobierno aprobó el proyecto de Ley para la Reforma Política, en lugar de hacerlo el día 3, como era nuestra originaria intención.

Dimos, pues, la lógica y necesaria prioridad a la preparación del instrumento legal sobre el que habría de fundamentarse la transformación política del sistema, fijándonos como plazo el mes de agosto. En reunión del Consejo de Ministros había quedado fijado un planteamiento básico cuyas coordenadas figuraban en la declaración del Gobierno aprobada el día 16 de julio anterior. Nos dedicamos a su articulación y desarrollo, de modo especial, un grupo reducido de ministros bajo la presidencia siempre de Adolfo Suárez. Éramos elementos fijos de aquel grupo Alfonso Osorio, Rodolfo Martín Villa, Ignacio García López y yo mismo. Participaron también otros miembros del Gobierno en algunas reuniones, como Marcelino Oreja y Aurelio Menéndez, que formaron parte inicial de él pero que fueron progresivamente absorbidos por las exigencias de sus específicas responsabilidades ministeriales; como Leopoldo Calvo-Sotelo, Andrés Reguera, Enrique de la Mata, que asistieron con menor asiduidad a las reuniones, o como Fernando Abril que fue incorporado, avanzados ya los trabajos, por el presidente Suárez.

Se definieron desde el principio algunos extremos básicos: la ley que íbamos a redactar tenía que ser el eslabón de legalidad formal entre el sistema que concluía y el que habíamos de implantar. Debía constituir un instrumento idóneo para la convocatoria de unas elecciones generales limpiamente democráticas, a celebrar dentro del plazo comprometido en la declaración programática del Gobierno; no podía, sin embargo, circunscribirse a aspectos meramente instrumentales, sino que debía incluir unas mínimas, bien que vigorosas, formulaciones dogmáticas que hicieran expresiva la nueva filosofía política y que sirvieran, en consecuencia, de soporte y referencia para las disposiciones y medidas a través de las que había que articular la Transición. Tenía que ser, finalmente, una ley breve, de compresión sencilla y sin más servidumbres de técnica jurídica que las estrictamente impuestas por el engarce formal con la legalidad vigente. En todo caso, un rasgo singular sería el establecimiento de los derechos y libertades públicas, no en la fase siguiente a la formación de unas nuevas Cortes, sino como requisito previo para asegurar la pureza de las elecciones y la plena legitimidad democrática de las Cortes que se constituyeran.

Al término de una de las reuniones del grupo –y al igual que había ocurrido al elaborar la declaración de intenciones del Gobierno– el presidente Suárez extrajo de su bolsillo un papel cuidadosamente doblado y dio lectura a un borrador de proyecto. Tras deliberar sobre él, rechazamos otros ya considerados y lo adoptamos como documento base de trabajo. El presidente Suárez me lo entregó y, sin otro dato formal que esa entrega, asumí la condición de ponente en el seno del grupo. A partir de ese momento, la documentación sobre el proyecto estuvo permanentemente en mi poder: yo realizaba los estudios que prestaban soporte a cada uno de los extremos de la disposición, presentaba sucesivas formulaciones y reelaboraciones, recibía las observaciones y sugerencias de los demás y recogía, al término de cada reunión, los papeles repartidos. Entre reunión y reunión, tenía un mínimo de dos o tres despachos con el presidente Suárez. La seriedad y discreción con que trabajamos fueron notorias, al punto de que ninguna afirmación y hasta ninguna palabra dejaron de ser milimétricamente medidas y, desde luego, ninguna filtración tuvo lugar (¿ventajas de trabajar en el mes de agosto?). Lo cierto es que el día 10 de septiembre –con un leve retraso, como he dicho, sobre nuestro calendario– pudimos abrir el nuevo curso aprobando el anteproyecto de Ley que, cualesquiera que fueran los comentarios y las actitudes políticas públicamente manifestadas, causó sorpresa por su audacia y rigor y asentó la convicción social de que la reforma iba en serio y era viable.

No tengo datos para afirmar o negar –quizá sólo intuir– si aquel borrador (texto inicial) fue debido a la pluma o la inspiración de Torcuato Fernández-Miranda, presidente de las Cortes. Pero aunque lo fuera, Fernández-Miranda no fue el director en la sombra de aquella operación política. Afirmo por ciencia propia que fue plena la dirección del presidente Suárez. Y añado que el texto de la ley –no tributario de sugerencias y propuestas externas– fue elaborado, medido, escrito en sus sucesivas versiones– por el Gobierno y en el Gobierno fui yo el ponente en relación continuada con el presidente Suárez, y en relación esporádica con otras personas y, entre éstas, Torcuato Fernández-Miranda, atento conocedor de nuestros trabajos y que, en diversos momentos, me sugirió criterios personales que acogí o rechacé tras abiertas y sinceras conversaciones. Fernández-Miranda fue una pieza relevante, pero sus criterios nunca tuvieron fuerza política para imponerse frente a los del presidente Suárez y su Gobierno. Puedo aseverar –y sólo asevero lo que me consta– que si Fernández-Miranda hubiera tenido la última palabra se hubiera concebido un Senado en gran parte corporativo y las consultas populares se hubieran regulado como plebiscitos y como tales hubieran sido técnicamente diseñadas. Son ejemplos expresivos, entre otros posibles.

Al constituir el equipo directivo del Ministerio de Justicia no pude contar con la colaboración pretendida de Juan Antonio Ortega y Díaz-Ambrona, que quedó fuera de la Administración trabajando en la operación del Partido Popular. Sí conté, en cambio, con la de Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón que, nombrado secretario general técnico, fue mi más directo, eficaz e íntimo colaborador en las tareas específicamente políticas, entendiendo por tales las que no eran propias estrictamente de la gestión y del ejercicio ordinario de competencias del Departamento. Trabajamos con un alto grado de compenetración y entendimiento, nada extraños dada nuestra antigua relación y amistad; compenetración y entendimiento que, aún con discrepancias, fueron base de una fecunda cooperación sin menoscabo de nuestra personal y amistosa vinculación.

LA IMPORTANCIA DE UNA PREPOSICIÓN

Lo que fue primero un borrador de Ley «de» Reforma Política, acabó siendo anteproyecto, proyecto y Ley «para» la Reforma Política. El cambio de preposición pasó prácticamente inadvertido. Fue un purismo lingüístico o una irrelevante sutileza según la apreciación de algunos: era, en verdad, una significativa manifestación del aliento inspirador de aquel importante texto legal; un aliento que tenía reflejo en su parte dispositiva, que nacía de la intuición y talante de sus redactores y que se subrayaba vigorosamente en la propia rúbrica identificadora de la ley.

Es claro que la preposición «de» no se utilizaba en la acepción que denota posesión o pertenencia ni en otras muchas académicamente admitidas. En nuestro inicial uso de la partícula no se hacía sino indicar el asunto o materia a que se refería la ley, en concordancia con abundantes ejemplos de nuestro ordenamiento: Ley de Aguas, Ley de Puertos, Ley de Régimen Local, Ley de Referéndum Nacional… Se trata de una acepción susceptible de uso indistinto con expresiones como «acerca de» «sobre» «relativa a», menos frecuentes, más ajenas a la ordinaria técnica legislativa, pero igualmente neutras en cuanto simple determinación sintética de la materia objeto de regulación.

La preposición «de», sin embargo, podía ser equívocamente entendida como dirigida al acotamiento en el contenido y virtualidad política de la ley. Nuestra iniciativa legal estaba respaldada por la voluntad de introducir, como Ley Fundamental, una pieza normativa que versaba sobre la reforma política en la que se insertaban disposiciones con eficacia reformadora propia, pero que, según nuestra valoración del futuro político, no agotaría en sí misma el proyecto transformador, sino que sería a la vez la herramienta jurídica capital para culminar la transformación política con la implantación de un pleno régimen democrático entendido al modo común en la Europa Occidental: desde la ley concebida, erigida en nuevo punto de partida, se constituirían unas Cortes que harían visible y efectiva una legitimidad democrática de cuño occidental.

La preposición «para» indicaba que la ley no era un fin en sí misma; expresaba su significación instrumental al servicio de una cabal reforma política susceptible de conducir a un sistema de convivencia presidido por una nueva Constitución y no ya en el marco de las siete Leyes Fundamentales anteriores, una vez ajustadas a la incidencia de la Ley para la Reforma Política que, como octava Ley Fundamental, se incorporaba entonces al ordenamiento jurídico. Si el concepto «reforma política» tenía ya de por sí una clara connotación de dinámica apertura hacia el futuro, ninguna duda podía caber sobre el propósito vigorizador de ese dinamismo que expresaba la preposición «para», frente a la resonancia de algo más acabado y estático qua tenía la preposición «de».

Se han hecho agudos estudios sobre la importancia y significación del lenguaje en y para el Derecho, llegándose a afirmar fundadamente que, a diferencia de otras manifestaciones científicas o creativas del hombre, la jurídica no existe sin valerse del lenguaje, entendido éste en su sentido más estricto y excluidos, por consiguiente, sus usos simbólicos o metafóricos. No está yermo nuestro ordenamiento de textos legales que son verdaderos paradigmas de ajuste y precisión lingüística, aunque no sean pocos los ejemplos, en la moderna «legislación motorizada», de verdaderas agresiones y atropellos al lenguaje. No creo que sea uno de esos ejemplos la Ley para la Reforma Política.

No cabe considerar insólito, ciertamente, el debate sobre la rúbrica de una ley, aunque, caso de producirse, reciba casi siempre objeciones, con notoria pretensión descalificadora, de preciosismo, sutileza, perfeccionismo o disquisición bizantina. No cabe considerarlo insólito, pero tampoco resulta frecuente. Quienes participan en el proceso legislativo o en sus fases preparatorias son –somos– naturalmente conscientes de que lo definitivamente importante es el contenido dispositivo de la norma en elaboración o proyectada. Y si esa conciencia se acusa con evidencia incluso en la valoración de los preámbulos o partes expositivas, pese a su reiterada utilización como elemento interpretativo de la norma, cuánto más no ocurrirá con la rúbrica de la disposición que, aun siendo susceptible también de orientar la labor del intérprete en la búsqueda de la intención del legislador, no deja de cumplir básicamente una mera función identificadora sin relevancia definitiva. Por ello, sólo por pruritos lingüísticos o en caso de llamativa incongruencia, entre la identidad acuñada por la rúbrica y la real resultante de texto, se suscitan controversias, debates y hasta votaciones.

Puede parecer ocioso que, tras las consideraciones hechas, me permita enfatizar la importancia de la preposición en la que fue Ley «para» la Reforma Política. Pero ya ha quedado sugerida su explicación genuinamente política, al margen de las valoraciones lingüísticas realizadas.

Era evidente para cualquier observador avezado –y no digamos para quienes se erigieron en augures de la imposibilidad casi metafísica de que las Cortes Orgánicas aprobaran el proyecto– que la fuerza expansiva del texto propuesto coexistía pacíficamente con cuidados matices en su formulación y expresión que, de forma muy medida, trataban de compaginar dos objetivos de difícil armonización: la ley tenía que ser aprobada por las Cortes Orgánicas, lo que imponía ciertos condicionamientos y aconsejaba ponderación, y tenía que ser aceptada por las fuerzas políticas que, en posiciones abiertamente contrarias al régimen franquista, desde luego, pero también y en principio a la concepción de la Monarquía parlamentaria que queríamos lograr, debían, sin embargo, incorporarse al sistema e integrarse lealmente en él.

Nuestro planteamiento político de fondo nos permitía actuar con total limpieza: queríamos dar la palabra al pueblo español y que éste discerniera sus apoyos. Si el llamado «franquismo sociológico» se hubiera traducido en la respuesta popular que presagiaban sus esperanzados beneficiarios, éstos hubieran conducido el proceso, sin duda, de otra manera. Por el contrario, si, como nosotros pensábamos, el pueblo, aun partiendo en gran parte de un franquismo de adhesión o de pasiva aceptación, hacía un ejercicio de realismo –como lo hizo– considerando caducado el régimen por muerte de quien lo personificaba, la reforma democratizadora (y vuelvo a utilizar el concepto en su riguroso alcance metódico, por oposición a la ruptura democrática) no quedaría sino justamente iniciada con la aprobación de la ley y la constitución consiguiente de unas Cortes democráticas.

A nadie velamos nuestro planteamiento, pero, en trance de apostar por el futuro, quisimos resaltar la significación de la ley que propagamos coma vía e instrumento «para» la reforma, aunque ello supusiera oscurecer la directa eficacia reformadora de presente que tenía por sí misma la ley.

Me referiré seguidamente a uno y otro aspecto, no sin antes destacar, como dato curioso, que «la importancia de la preposición» no debió parecer tal en la fase de tramitación del proyecto, pues, según consta en el Boletín Oficial de las Cortes Españolas número 1532, de 21 de octubre de 1976, el secretario primero del Consejo Nacional del Movimiento certificó los acuerdos adoptados «en relación con el proyecto de Ley de Reforma Política», designación ésta que aparece en diversos puntos del informe emitido, como, por ejemplo, en los dos últimos párrafos del acuerdo primero, aunque en otros extremos del informe figure la designación correcta «proyecto de Ley para la Reforma Política».

En resumen, el importante matiz que comportaba el cambio de preposición no pareció llamar en exceso la atención de quienes, por vocación y profesión, fijaron su atención y vertieron sus esperanzas o preocupaciones sobre el contenido normativo del proyecto. Para el Gobierno, sin embargo, tuvo la virtualidad de proclamar el largo alcance de su orientación, prefigurar el sentido último de la operación emprendida y producir un sano impacto político a los efectos integradores pretendidos. Y todo ello, como he dicho, actuando con escrupulosa transparencia, puesto que nuestro acierto en las previsiones o el de quienes discrepaban de ellas quedó sometido al arbitraje del pueblo español, cuyo laudo nos fue enteramente favorable.

EL SIGNIFICADO SUSTANTIVO E INSTRUMENTAL DE LA LEY

Quienes aspiraban a mantener el sistema anterior vieron en el proyecto una quiebra material de los supuestos de aquél, pudorosamente encubierta por el acento conceptual reformista y sólo respetuosa en la forma con la legalidad, bajo la que se ponía una carga conducente a su voladura controlada. Quienes asumieron la necesidad de llevar a cabo un cambio político limitado pudieron pensar que con la ley se agotaba ese cambio, valorando las nuevas previsiones legales sobre la reforma como expresión de una ordenación constitucional flexible que permitiría operar de acuerdo con ellas cuando nuevas situaciones aconsejaran ulteriores modificaciones. Quienes deseaban la apertura de un proceso constituyente y quienes pensaban simplemente en su inevitabilidad entendieron e interpretaron el proyecto de Ley como un instrumento, aceptable sólo para algunos, eficaz y ordenador del proceso para muchos.

La ley tenía evidentemente una significación como instrumento normativo que, inserto en el ordenamiento jurídico vigente, había de permitir operar la transformación efectiva del sistema político; en la cadena de la legalidad formal era un nuevo eslabón añadido a los ya existentes, pero con vocación de engarzar con sucesivos eslabones. Esa vocación, explícita por la utilización de la preposición «para», puso el foco de atención en el carácter instrumental de la norma, aunque, según he dicho anteriormente, el curso de los acontecimientos iba a depender de la palabra que el pueblo pronunciara: de él dependía la aprobación de la ley y, una vez aprobada, de él dependería también que se hicieran realidad los deseos o las intuiciones de unos o de otros.

La ley era –lo repito– un instrumento, cuya eficacia política y jurídica se acreditó sobradamente. La elección de unas Cortes con plena legitimidad democrática y la real apertura de un inmediato período constituyente enfatizaron su valoración como una norma que supuso la «institucionalización» del propio mecanismo a través del que se llegó a «institucionalizar» el sistema democrático en España. La Ley para la Reforma Política puso en acción el poder constituyente, pero como poder constituido en el propio proceso de generación de una nueva Constitución.

No reputo, pues, desenfocada la concepción instrumental de la ley. Sí la considero limitada y parcial. La Ley para la Reforma Política tuvo mucho de herramienta, pero fue mucho más que una herramienta útil para regir el proceso de elaboración de la Constitución.

En la ley había formulaciones dogmáticas de primera magnitud: la solemne afirmación democrática inicial, con apelación a su expresión jurídica («supremacía de la ley», es decir, Estado de Derecho), y reconocimiento de la «voluntad soberana del pueblo», como instancia radical –de raíz– legitimadora; el establecimiento del principio de «sufragio universal, secreto y directo» para la elección de diputados y senadores; la declaración (incorporada por las Cortes, en virtud de una enmienda de José Luis Meilán) de que «los derechos fundamentales de la persona son inviolables y vinculan a todos los órganos del Estado», haciendo efectivo, como señalé en alguna ocasión, que si antes los derechos sólo eran legítimos y eficaces en el marco y respeto de la ley, a partir de entonces las leyes sólo serían legítimas en el marco y respeto de los derechos inviolables de la persona.

Eran formulaciones de limpio linaje democrático y de gran calado jurídico, que no pueden resultar minusvaloradas como expresivas de un talante o como declaraciones retóricas cuando, en puridad y aún proyectadas sobre al bloque normativo más cualificado del sistema precedente, producían por sí un innegable y trascendente efecto innovador. Y esto es así hasta el punto de que, a mi juicio, la Ley para la Reforma Política, por la fuerza de esas disposiciones normativas y vinculantes: a) excedía ya los estrechos límites de un cambio en el sistema, para operar un real cambio de sistema; b) brindaba sólidas raíces jurídicas para idear, cumplimentar y sostener con rigor acciones, decisiones y normas que, sin la interpretación propiciada por dicha ley, hubieran podido resultar, cuando menos, de dudosa corrección técnico-jurídica a partir de las otras siete Leyes Fundamentales; c) prefiguraba de un modo inequívoco, si bien germinal, el sentido de una monarquía parlamentaria, que la Constitución de 1978 proclamaría como «forma política del Estado español»; d) hubiera permitido operar con estricta y plena legitimidad democrática, aunque se hubiera decidido posponer la tarea de elaborar un nuevo texto constitucional.

Sólo podrán disentir de tales apreciaciones quienes sean incapaces de percibir la tremenda fuerza expansiva de aquellos principios y su eficacia dislocadora del conjunto de las Leyes Fundamentales en las que se insertaba. Por eso el Consejo Nacional del Movimiento consideraba, en su informe, que debía incluirse una disposición derogatoria, que determinara con suficiente claridad los preceptos de las Leyes Fundamentales que quedaban afectados, derogados o modificados por la nueva ley, sugerencia que obedecía a las mismas causas, si bien vistas y valoradas a la inversa, por las que el Gobierno no había incluido disposición derogatoria alguna en el proyecto, como no lo hizo la ponencia de las Cortes, pese a las enmiendas que fueron formuladas en tal sentido.

LA CADENA DE LEGALIDAD FORMAL

Uno de los criterios esenciales en que se asentaba la operación política proyectada era el de no crear vacío legal alguno. El principio de legalidad (y el artículo 1.º de la Ley para la Reforma Política lo proclamaba) fue una referencia permanente, a la que ya he aludido en diversas ocasiones. La transición política se articulaba jurídicamente en un paso «de la Ley a la Ley» según la expresión atribuida a Torcuato Fernández-Miranda.

No faltaron ni faltarán personas que imputen a quienes propulsamos o aceptaron la Ley para la Reforma Política una actitud disfrazada que trascendió del concepto mismo de reforma y –hasta en algún planteamiento más incisivo y extremista– revela un incumplimiento del juramento de lealtad a las Leyes Fundamentales, entre las que figuraban principios definidos como permanentes e inalterables por naturaleza. Quizá alguno halle fundamento para esa imputación, considerando en exceso desenfadada la sincera exposición que acabo de hacer. No hubo enmascaramiento o deslealtad ni ha habido desenfado.

El sentido último de nuestra acción política y su frontal contraposición con determinados presupuestos del régimen anterior resultaban claros en nuestras manifestaciones públicas y en el contenido del propio proyecto de Ley. Así se evidenció en el debate habido en las Cortes y, de un modo singular, en brillantes y eficaces pasajes de las intervenciones de Fernando Suárez.

La conciencia de la responsabilidad que habíamos asumido para sacar a España del anquilosamiento político en que podía esterilizarse era la auténtica exigencia de nuestra lealtad.

El respeto a la legalidad fue riguroso, porque desde ella y con arreglo a ella se tramitó y aprobó la Ley para la Reforma Política. El mismo respeto se mantuvo a partir de dicha Ley, puesto que con arreglo a sus previsiones se llevó a cabo la elaboración, tramitación y aprobación de la nueva Constitución. No hubo vacío de legalidad y, aunque se produjeran algunas situaciones atípicas de provisionalidad y hasta incertidumbre, no dimos rienda suelta al poder constituyente originario sino que, como ya he dicho, se programó la forma en que había de actuar el poder constituyente como poder constituido.

Por otra parte, estuvo claro, en todo momento, que nuestra concepción reformista se asentaba políticamente frente a los defensores del continuismo y, en el plano metódico, frente a los propugnadores de una ruptura con cancelación a radice de la legalidad precedente, constitución de un gobierno provisional y demás secuelas y acompañamientos de hechos políticos de tal naturaleza.

Y no fue desenfadada, sino seria y reflexiva –como lo exigía su propia esencia–, la valoración que hicimos del juramento prestado. Yo no tengo rebozo en decir que mi espíritu no se encontró perturbado por ninguna clase de duda. Para mí era un inaceptable maquiavelismo la consideración del juramento –y Maurice Joly la pone en boca de Maquiavelo en sus ficticios diálogos con Montesquieu en el infierno– como un modo de encadenamiento de las conciencias al servicio de la permanencia de una determinada estructura o personificación del poder.

Quizá hubiera, sin embargo, quien sintiera escrúpulos y, para disiparlos, elaboré una nota exponiendo que, en el Derecho Público moderno, el juramento sólo se concibe como prestado al Estado y a su ordenamiento fundamental; cuando el poder se institucionaliza en forma de Estado trasciende a sus titulares concretos. ¿Qué es el Estado? Ante todo un orden jurídico al que deben fidelidad desde el propio Rey hasta el último de los funcionarios. La defensa de ese orden jurídico supone también, claro está, el respeto y el apoyo al orden legal en su conjunto, incluidas las cláusulas de revisión en el mismo contenidas. Con harta frecuencia –advertía yo entonces– se olvida que una de las principales disposiciones de las Leyes Fundamentales es la regulación de su reforma, contenida en el artículo 10 de la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado y que prevé la ilimitada modificabilidad del ordenamiento constitucional, siempre que así lo quiera la voluntad nacional expresada mediante referéndum.

De esa posibilidad de revisión no estaba, naturalmente, excluida la Ley de 17 de mayo de 1958, que promulgó los Principios Fundamentales del Movimiento Nacional. El análisis jurídico del constitucionalista nada tiene que ver con la pretendida entidad metaempírica –«naturaleza»– de los principios promulgados, sino sólo con la reformabilidad de una de las vigentes Leyes Fundamentales.

La ley citada de 1958 se calificó, en su artículo 3, de «fundamental». Esta calificación supuso una remisión a la cualidad formal definida en el artículo 10 de la Ley de Sucesión, que tan sólo contenía la determinación de qué leyes eran «Fundamentales» y la exigencia de un procedimiento especial para su modificación o derogación. Calificar, por tanto, una ley como «fundamental» no era sino definirla como modificable en los términos del citado artículo 10 de la Ley de Sucesión.

Y no es dudoso –añadía– que la «permanencia e inalterabilidad» de los principios no proviene en Derecho de una «naturaleza propia», técnicamente inverificable y jurídicamente irrelevante, sino de la ley que la establece y que es susceptible de reforma y derogación, como las demás Leyes Fundamentales.

Pretender que la Ley de Principios tuviera un rango suprafundamental y una consiguiente superior jerarquía a las demás Leyes Fundamentales resultaba inadmisible: primero, porque la propia ley se autocalificaba formal e inequívocamente de «fundamental»; segundo, porque su hipotética superioridad jerárquica hubiera determinado la nulidad de la propia Ley de Referéndum Nacional, en cuanto preveía una participación del pueblo en las tareas legislativas que no podía producirse, conforme al principio VIII, a través de los cauces orgánicos. Si se hubiera aceptado aquella pretensión se hubiera petrificado todo el sistema y se habría aceptado un condicionamiento de futuro del que solamente cabría salir por la quiebra revolucionaria de la legalidad.

La única conclusión lógica era, pues, la que afirmaba igual jerarquía de todas las Leyes Fundamentales y la posibilidad consiguiente de reformarlas y derogarlas –también la de 1958– por la vía establecida en el artículo 10 de la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado.

Fernando Suárez expresó lapidariamente esta idea, con inusitada fuerza dialéctica, en el debate habido en las Cortes: «Si los Principios son permanentes e inalterables –dijo– no importará que las Cortes, primero, y el pueblo español mediante referéndum, después, los alteren o los deroguen. Si son inalterables lo serán siempre, del mismo modo que no se puede alterar la existencia de los Pirineos, aunque el pueblo español aprobara que habían dejado de estar donde están».

En conversaciones, explicaciones y sondeos, realizados cerca de los procuradores en Cortes, hubo más de uno que, manifestándose firmemente contrario a la Ley para la Reforma Política, concluyó diciéndome que votaría «sí» en caso de que llegara a pensar que su voto podía ser decisivo para la aprobación de la ley, pues no estaba dispuesto a asumir la cuota de responsabilidad que le correspondería por haberla impedido. Es un dato bien expresivo de los complejos y encontrados requerimientos de conciencia a que se sintieron sometidos algunos procuradores; es también revelador de que el «no» a la ley se fundaba para ellos en una actitud meramente negativa y no era fruto de su confianza en la viabilidad de la opción alternativa, significada formalmente por la prolongación de una situación que no podía ya ser prolongada.

EL CONTENIDO DE LA LEY PARA LA REFORMA POLÍTICA

Para comentar el contenido de la ley, pondré en correlación el borrador inicial, adoptado como documento base de trabajo, el proyecto aprobado por el Gobierno y el que fue texto definitivo de la ley, y trataré de hacer explícitos los criterios, propios o ajenos, que dieron lugar a las sucesivas reelaboraciones hasta llegar a su formulación final.

a) Artículo 1.º:

En el texto del borrador inicial comprendía tres apartados:

1. La democracia en la organización política del Estado español se basa en la supremacía de la Ley.

2. La ley es la expresión de la voluntad del pueblo español. La aprobación de las leyes corresponde a las Cortes. La sanción a la Corona.

3. Las Cortes se componen de dos Cámaras: el Congreso de los Diputados y el Senado.

En los primeros trabajos de ordenación, el apartado 3 fue desplazado al artículo siguiente por razones sistemáticas y para limitar el contenido del artículo 1.º a las grandes formulaciones introductorias, reveladoras de la filosofía jurídico-política del proyecto. Aun reconociendo su importancia, no parecía que la introducción del principio bicameralista tuviera rango dogmático equivalente al que era propio del aliento inspirador de los dos primeros apartados.

Por otro lado, dichos dos apartados primeros fueron ajustados y reelaboradas, quedando en el primero la proclamación básica de la democracia y de su expresión jurídica y en el segundo la caracterización primaria institucional de las Cortes y de la Corona por determinación de sus respectivas funciones en relación con la ley, cuya supremacía conformadora del orden jurídico-político ya había sido declarada.

La afirmación de que la ley es expresión de la voluntad del pueblo español fue vigorosamente subrayada al calificar esa voluntad de «soberana». Éramos conscientes de la carga dogmática que el calificativo comportaba en el plano doctrinal y la incidencia que tenía en el orden político a la sazón vigente. Pero consideramos esencial manifestar así la profunda raíz democrática de la operación política que iniciábamos, aun teniendo presentes los delicados matices de la cuestión, desde una doble perspectiva: la de la viabilidad del proyecto y la de la mejor preservación institucional del Rey. No podíamos olvidar que en la Ley Orgánica del Estado el tema de la soberanía tenía un tratamiento elusivo de su dimensión más relevante y orientado a aspectos más funcionales que dogmáticos: «Al Estado incumbe el ejercicio de la soberanía a través de los órganos adecuados a los fines que ha de cumplir» (artículo 1.II); «la soberanía nacional es una e indivisible sin que sea susceptible de delegación ni cesión» (artículo 2.1); el Rey «personifica la soberanía nacional» (artículo 6).

La determinación del sujeto titular de la soberanía conecta con un amplio debate doctrinal y político, del que ha habido caracterizados reflejos en nuestros sucesivos textos constitucionales. Así, según la Constitución de Cádiz de 1812, «la Nación española es la reunión de todos los españoles de ambos hemisferios» (artículo 1), «es libre e independiente y no es ni puede ser patrimonio de ninguna persona o familia» (artículo 2), añadiendo seguidamente que «la soberanía reside esencialmente en la Nación y por lo mismo pertenece a ésta exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamentales» (artículo 3). En la Constitución de 18 de junio de 1837, la referencia a la soberanía se contiene en su breve preámbulo para expresar el sujeto constituyente: «Siendo voluntad de la Nación revisar, en uso de su soberanía, la Constitución política promulgada en Cádiz el 19 de marzo de 1812, las Cortes Generales, congregadas a este fin, decretan y sancionan la siguiente Constitución de la Monarquía Española» que, en nombre de Isabel II, aceptó de conformidad la Reina viuda, su madre doña María Cristina de Borbón, gobernadora del Reino. En la fórmula promulgatoria de la Constitución de 23 de mayo de 1845, doña Isabel II, reina de las Españas, expresa que «hemos venido, en unión y de acuerdo con las Cortes actualmente reunidas, en decretar y sancionar la siguiente Constitución de la Monarquía Española». La primera de las bases de la Constitución de 1856 proclama que «todos los poderes públicos emanan de la Nación, en la que reside esencialmente la soberanía y por lo mismo pertenece exclusivamente a la Nación el derecho de establecer sus leyes fundamentales» y, en consonancia con tal base literalmente reproducida en el artículo 1.º de la Constitución de 1856, la fórmula promulgatoria se redacta en los siguientes términos: «Las Cortes Constituyentes, en uso de sus facultades, decretan y sancionan la siguiente Constitución de la Monarquía Española». La Constitución de 1869 se promulga diciendo: «La Nación española, y en su nombre las Cortes Constituyentes elegidas por sufragio universal, deseando afianzar la justicia, la libertad y la seguridad y proveer al bien de cuantos residen en España, decretan y sancionan la siguiente Constitución», en cuyo artículo 32 se expresa que «la soberanía reside esencialmente en la Nación, de la cual emanan todos los poderes». En el proyecto de Constitución Federal de la República Española de 1873 figuraba un artículo 42, a cuyo tenor «la soberanía reside en todos los ciudadanos y se ejerce en representación suya por los organismos políticos de la República constituidos por medio de sufragio universal». La Constitución de 1876 fue sancionada por Alfonso XII el 29 de junio tras haber sido aprobada por las Cortes. Y la Constitución republicana de 1931 expresaba que «España, en uso de su soberanía y representada por las Cortes Constituyentes, decreta y sanciona esta Constitución», en cuyo artículo 1.º se decía que «los poderes de todos sus órganos [de la República] emanan del pueblo» y en el artículo 51 que «la potestad legislativa reside en el pueblo, que la ejerce por medio de las Cortes o Congreso de Diputados».

Es fácil percibir en cada constitución las resonancias de una polémica doctrinal, al hilo de las circunstancias políticas en las que el texto nacía, por más que con frecuencia se rehuyera la formulación dogmática de los presupuestos a que respondía, visiblemente acogidos, sin embargo y de forma más o menos implícita, en los términos que se advierten en el sintético repaso realizado.

Pero en 1976 el problema de la soberanía no podía abordarse desde posiciones que acusaran cualquier reminiscencia teocrática ni podía resolverse con fórmulas de compromiso propias de un superado doctrinarismo. Tampoco interesaba políticamente que la cuestión se suscitara siquiera en términos polémicos con la personificación de la soberanía por el Rey; antes al contrario, entendimos y paladinamente lo proclamamos que el principio de soberanía popular podía y debía ser la única raíz sólida en que se asentara la Monarquía democrática. De esta suerte, la calificación como «soberana» de la voluntad del pueblo ni era una incrustación inocua y sin relevancia política ni afirmaba una dialéctica constrictiva respecto de la Corona; en la consideración y valoración conjunta del texto suponía abrir una vía inmediata para respaldar la propia posición del Rey en el primer acto de manifestación de esa voluntad soberana, que fue el propio referéndum por el que se aprobó la Ley para la Reforma Política. Ese respaldo, con la plena cobertura democrática pretendida, se consolidaría definitivamente, a través de la ulterior manifestación del poder constituyente, cuya expresión formal fue la Constitución de 1978.

En consecuencia, el artículo 1.1 quedó redactado en los siguientes términos en el proyecto de Ley del Gobierno:

1. La democracia en la organización política del Estado español se basa en la supremacía de la ley, expresión de la voluntad soberana del pueblo.

Desapareció, como se puede advertir, el calificativo «español» referido al pueblo, tanto por razones de estilo (el adjetivo se repetía en dos líneas respecto del Estado y respecto del pueblo) como por su innecesaridad, al ser obvio en el contexto que sólo podía referirse al pueblo español. Y es curioso destacar que, mientras en 1976 no vimos inconveniente en hablar del pueblo sin calificativo porque nos importaba sobre todo la clara formulación de nuestra convicción democrática básica, insistiéramos después en que el artículo 1.2 de la Constitución se refiriera al «pueblo español»: en primer lugar, porque era otra la construcción gramatical del precepto; en segundo lugar, y sobre todo, porque en el texto constitucional importaba sobremanera residenciar en el pueblo español, explícitamente y en su conjunto, la titularidad de la soberanía nacional, cuando se habían manifestado ya pretensiones o simples veleidades de autodeterminación referida a alguno de los pueblos o comunidades que, según nuestra concepción plenamente incorporada a la Constitución, integran la unidad indisoluble de la nación española.

Es lógico que, ante la eventualidad de que la formulación del artículo 1.1 fuera cuestionada, elaboráramos el aparato argumental en que se fundaba nuestra postura, en relación con las teorías de la soberanía regia, de la soberanía nacional y de la soberanía del Estado, todas ellas oponibles dialécticamente, aunque con diversos sentido y alcance, al principio de soberanía popular.

La tesis de la soberanía de derecho divino de los reyes, propia aún de monarquías orientales, había sido superada rápidamente, incluso cuando las convicciones teocráticas aparecían socialmente más arraigadas y se reflejaban en determinados ritos y símbolos, por la propia doctrina católica tradicional que, como resulta claramente de Santo Tomás y en forma específica de la escolástica española (Suárez, Molina, Mariana), asume el principio paulino «non potestas nisi a Deo», pero hace residir en la propia comunidad la facultad de atribuir el poder a sus príncipes y magistrados. Franz Neumann, demócrata alemán testigo de los últimos esplendores del principio monárquico en Centroeuropa, reconoció la perfecta articulación entre la monarquía imperial y el principio democrático, haciendo de éste el fundamento de aquélla. Esta articulación entre la Monarquía y la democracia españolas era precisamente lo que pretendíamos con nuestro proyecto político. Bélgica y Japón eran ejemplos actuales, entre otros, de monarquías constitucionales asentadas en el reconocimiento expreso de la soberanía popular.

En cuanto a su eventual contradicción desde la perspectiva de la soberanía nacional, entendíamos que el corolario de ésta, histórica y lógicamente necesario, era precisamente la soberanía popular. La historia acredita efectivamente que la soberanía del pueblo se formula con vigor a partir de las revoluciones americana y francesa, que afirmaron la soberanía de la nación, pues en último término la manifestación escuetamente democrática de ésta se tenía que reconducir a la voluntad general de quienes la componen en cada momento concreto. Y, pensando en otros posibles auditorios, tratamos también de extraer toda la virtualidad de las Leyes Fundamentales: si la soberanía nacional es una, de acuerdo con el artículo 2 de la Ley Orgánica del Estado, y si en las decisiones más trascendentes, en las que se produce la suprema expresión de esa soberanía, la voluntad de la nación ha de primar sobre el juicio subjetivo de sus mandatarios, según la Exposición de Motivos de la Ley de Referéndum Nacional de 1945, ello quiere decir que es la voluntad de la nación la voluntad soberana; y, según el artículo 2 de esta última ley, son «todos los hombres y mujeres mayores de 21 años» –esto es, el pueblo– los que articulan e integran con su voto igual, directo y secreto la voluntad general soberana.

Y en cuanto a una posible invocación de teorías favorables a la «soberanía del Estado», sin atribuirla especialmente a ninguno de sus órganos ni a la base popular, no parecía difícil demostrar su correspondencia con concepciones totalitarias o de sabor autoritario, que arrancan de Thomas Hobbes, que se desarrollaron por algunos autores alemanes (Georg Jellinek) y que fue recogida en textos de dudosa raigambre democrática, como, por ejemplo, el proyecto español de 1929. Son teorías que incurren en una notoria confusión entre el poder soberano del Estado y lo que llamó Maurice Hauriou «el propietario del poder» que, en última instancia, ha de ser el impulso vital del propio Estado. Y ese propietario, recordando la clasificación aristotélica, puede ser uno solo, puede ser una minoría o puede ser la totalidad del pueblo: este último supuesto es precisamente la «democracia».

La ponencia de las Cortes introdujo dos modificaciones a este apartado 1 del artículo 1.º La primera era de carácter técnico y se tradujo en sustituir «la democracia en la organización política del Estado español» por «la democracia en el Estado español». Ninguna objeción cabía hacer al ajuste técnico verificado. Desaparecía ciertamente un sutil matiz con el que pretendíamos mantener una posición defensiva en reserva –según cuál fuera la naturaleza y la fuerza de las objeciones– al poder desviar un hipotético ataque frontal al artículo 1.º, en caso necesario, resaltando su proyección sobre los aspectos político-organizativos. Pero, repito, nos pareció adecuada la posición de la ponencia; el texto ganaba en precisión y se eliminaba una perífrasis que encubría una reiteración –detectada y superada por lo dicho–, en cuanto que el Estado moderno ya es en sí la organización política de la comunidad nacional. El Gobierno, en todo caso, suscribía plenamente el criterio de la ponencia: «La democracia no debe informar sólo la organización política, sino, en general, toda la vida y relación política del Estado».

Más importancia, mucha más trascendencia, tuvo la segunda modificación introducida por la ponencia al añadir, en virtud de una enmienda de José Luis Meilán Gil, que «los derechos fundamentales de la persona son inviolables y vinculan a todos los órganos del Estado». Ya me he referido antes, incidentalmente, a la fuerza expansiva del principio así formulado y que de tanta utilidad nos sería para la ulterior interpretación del conjunto de las Leyes Fundamentales, a efectos de posibilitar la efectiva transición política con respeto de la legalidad formal.

En el seno del Gobierno habíamos considerado la conveniencia de incluir en el proyecto una salvaguarda de los derechos fundamentales y las libertades públicas, valorando preferentemente la posible remisión a una declaración internacional, fuera la de las Naciones Unidas, fuera la Convención Europea. En nuestro cauto afán, sin embargo, de no facilitar la ampliación del ámbito de debate, abandonamos la propuesta estimando que, por la vía del compromiso internacional directo, podríamos verificar su ulterior incorporación al derecho interno. He de reiterar, en todo caso, que la ponencia fue sensible y consecuente al valorar las necesidades del proceso que abría la ley, y nosotros pudimos manifestar a los ponentes y al propio enmendante la satisfacción que nos produjo la inserción de un principio tan fecundo en el artículo 1.1 del proyecto. Creo que tal como quedó finalmente redactado pudo decirse –y yo lo dije– que «la soberanía popular es el hilo conductor de la ley, que se concreta en el apartado primero de su artículo 1; en él la instancia soberana es la voluntad del pueblo que, como corresponde a un Estado de Derecho, se expresa mediante la ley, en el respeto y la promoción de los derechos fundamentales, cuya raíz, los valores eternos de libertad y dignidad del hombre, constituyen la estrella polar que guía la nave del Derecho».

En el apartado segundo del artículo 1.º relativo a la potestad legislativa, el borrador inicial decía que «la aprobación de las leyes corresponde a las Cortes» y «la sanción a la Corona».

Al reelaborar el texto, rendimos tributo a nuestro derecho histórico constitucional y su rigor lingüístico y conceptual, nada arcaizante aunque algunos lo pensaran, y que tenía en mi opinión una atractiva sencillez y elegancia de formulación. «La potestad de hacer las leyes reside en las Cortes con el Rey» decían las Constituciones de 1837 (artículo 12), de 1845 (artículo 12), de 1856 (artículo 15) y de 1876 (artículo 18). «La potestad de hacer las leyes reside en las Cortes. El Rey sanciona y promulga las leyes», decía la Constitución de 1869 (artículo 34). Estos últimos fueron los términos literales que recogía el apartado segundo del artículo 1.º en el proyecto del Gobierno. Parece oportuno subrayar que, de conformidad con los precedentes y con las exigencias del mayor rigor técnico-jurídico, se sustituye la referencia institucional a la Corona por la expresa mención de quien la personifica, el Rey, al determinar la titularidad de la potestad de sancionar y promulgar las leyes.

La ponencia de las Cortes introdujo una sola modificación: en lugar del verbo «hacer» (las leyes) propuso los verbos «elaborar y aprobar». Coincidió así con el informe del Consejo Nacional del Movimiento, según el cual la fórmula utilizada por el proyecto, «la potestad de hacer las leyes», merecía alguna puntualización, dado que el significado literal de esa expresión –«hacer las leyes»– podía no coincidir con su contenido político. Y añadía el Consejo: «debe señalarse con toda precisión que es misión propia de las Cortes la elaboración y aprobación de las leyes y corresponde al Rey su sanción y promulgación». Por ello, el Consejo sugería «la conveniencia de esta precisión para que, en ningún caso, se entiendan menoscabadas ni las competencias de las Cortes ni las prerrogativas del Rey recogidas en nuestras Leyes Fundamentales».

La enmienda no fue de mi agrado, ni desde el punto de vista estético ni desde la perspectiva del rigor de fondo ni desde la valoración de la voluntad inspiradora, que tendía a evitar el leve despegue terminológico del proyecto del Gobierno respecto de las Leyes Fundamentales. Sin embargo, ninguna razón importante había para convertir esa modificación en objeto de discusión: era un simple problema de preferencia personal, de gusto si se quiere, pero rigurosamente irrelevante en cuanto al real alcance político del proyecto.

Como consecuencia de todo ello, el texto definitivo del artículo quedó así:

Artículo 1.º

1. La democracia en el Estado español se basa en la supremacía de la ley, expresión de la voluntad soberana del pueblo. Los derechos fundamentales de la persona son inviolables y vinculan a todos los órganos del Estado.

2. La potestad de elaborar y aprobar las leyes reside en las Cortes. El Rey sanciona y promulga las leyes.

b) Artículo 2.º y disposición transitoria primera:

El comentario sobre el contenido y el proceso de elaboración del artículo 2.º tiene que conectarse, por razones lógicas y sistemáticas, con el relativo a la disposición transitoria primera (única en el borrador adoptado como documento base de trabajo). Decía así el borrador inicial:

Artículo 2.º

1. El Congreso de los Diputados se compone de 350 representantes elegidos por sufragio universal, igual, directo y secreto, según la Ley electoral aprobada en Cortes.

2. El Senado se compone de 250 Senadores; 102 elegidos, dos por cada provincia y uno por Ceuta y otro por Melilla; 40 elegidos por las Universidades y Corporaciones culturales del distrito según determine la Ley, 50 elegidos por las corporaciones profesionales según se determine por Ley; 40 designados por el Rey para cada mandato y 18 designados por el Gobierno entre los españoles que hayan sido Presidentes o Vicepresidentes del Gobierno o hayan prestado señalados servicios al Estado español.

3. La duración de la representación en el Congreso de los Diputados será de 3 años y la del Senado de 4. La Ley electoral será aprobada por las Cortes.

4. Corresponde al Congreso y al Senado adoptar sus respectivos Reglamentos de Régimen interior.

[Debe recordarse que, en virtud de la decisión adoptada en relación con el artículo 1.º, había que entender antepuesto, en el texto recién transcrito, un apartado según el cual «las Cortes se componen de dos Cámaras: el Congreso de los Diputados y el Senado»].

Disposición transitoria

Se autoriza al Gobierno a regular por Decreto-ley las primeras elecciones a Cortes. Para las elecciones al Congreso de los Diputados se ajustará al criterio de que cada partido legalmente inscrito obtenga un número de representantes proporcional al número de votos válidos obtenidos en las urnas. En las elecciones al Senado se estará a lo exigido por la naturaleza del mismo, que no permite la estricta proporcionalidad, pero sí cierto criterio análogo de máxima objetividad.

Parece necesario recordar que el texto transcrito corresponde a un borrador de trabajo, en el que lo importante era la expresión de temas y principios, aunque adoleciera de falta de rigor técnico que habíamos de poner en el proceso de preparación y ajuste del proyecto.

Múltiples eran los problemas que el borrador suscitaba, en cuanto a los criterios y con independencia de la reelaboración en todo caso necesaria. Voy a tratar de sintetizar los estudios realizados y las deliberaciones habidas. Pero he de advertir inicialmente que, si bien la lógica parecía imponer la previa dilucidación sobre la conveniencia de unas Cortes bicamerales, era inevitable plantear y considerar simultáneamente el problema de la concepción y composición del Senado, porque sólo valoradas las posiciones relativas a él tendría pleno sentido deliberar sobre si la representación democrática pretendida se articulaba ventajosamente en una o en dos cámaras.

Las cuestiones sobre las que había que reflexionar y decidir, para a continuación instrumentar las disposiciones normativas, eran éstas: a) concepción del Senado y consiguiente justificación o no de la existencia de dos cámaras; b) caracterización y composición de la Cámara o de las cámaras; c) criterios electorales y delegación en el Gobierno de la facultad de dictar las normas que hubieran de regir las primeras elecciones generales; d) duración del mandato de los parlamentarios; e) potestad autonormativa de las Cortes, y f) necesidad o no de que existiera un presidente de las Cortes, como figura distinta de los de las cámaras, en el caso de optar por el bicameralismo. Adoptados los criterios respecto de las cuestiones enunciadas, a las que se referirán las consideraciones siguientes, había que discernir sobre lo que debía figurar en el artículo 2.º y lo que habría de figurar en la disposición transitoria, discernimiento que trascendía cualquier juicio meramente técnico, en cuanto subrayaría el sentido político de la ley, ya como norma sólo instrumental ya como norma con vocación o perspectivas de posible referencia indefinida en el ordenamiento, aún una vez cumplido su objetivo directo e inmediato de constituir unas Cortes con plena legitimidad democrática.

No se planteó discrepancia, obviamente, respecto de la existencia de una cámara –única o no– elegida por sufragio universal, dándose la plena coincidencia de todos los que participamos en el estudio y la deliberación sobre el proyecto. El principio del sufragio universal, directo y secreto para la elección de los diputados se derivaba de los mismos fundamentos ideológicos generales de la reforma y no fue en absoluto cuestionado.

Nada de particular tiene que la inquietud y preocupación primarias –al menos las mías– se manifestaran respecto de la fórmula sugerida en relación con el Senado. Y no tiene nada de particular porque, para cualquier simple lector del texto de borrador, el apartado 2 del artículo 2.º aparecía como una incrustación extraña, disonante en el conjunto del texto y, desde luego, inconsecuente con la filosofía política que animaba la operación del Gobierno y que se debía reflejar, con prudencia y flexibilidad, pero con claridad, en el proyecto de Ley. Puede que el mencionado apartado se concibiera, en principio, como una concesión tendente a engrasar y suavizar el proceso de tramitación y asegurar la aprobación del proyecto. Mas ni aun introduciendo esa perspectiva en la valoración resultaba aceptable en su concepción y en su instrumentación. Percibí que ese juicio de inaceptabilidad era compartido por otros miembros del Gobierno y, a la vista de ello, el presidente Suárez no sólo permitió, sino que provocó el replanteamiento radical del tema, manteniendo únicamente con firmeza la necesidad de una estructura bicameral en las Cortes.

Anticipé al presidente Suárez –y fue quizá el único extremo en que sostuvimos una discrepancia de fondo, aunque transitoria– y expuse ante los miembros de la ponencia gubernamental mi criterio favorable, en principio, a que las primeras elecciones lo fueran para constituir por sufragio universal unas Cortes unicamerales, exhibiendo dos argumentos básicos: el primero, que la deseable y ulterior existencia de un senado requería fijar sus elementos de identidad y diferenciación en términos difíciles de arbitrar en aquel momento y en aquel proyecto; segundo, que las Cortes elegidas asumirían con toda probabilidad funciones constituyentes y era verdaderamente anómalo y atípico un parlamento constituyente bicameral. Añadía, como consideración complementaria, que, a mi juicio, si llevábamos a sus últimas consecuencias nuestra concepción política de la Transición, terminaríamos por configurar un senado que, en su composición y significación política, no haría sino duplicar a la otra cámara, sin ventaja real perceptible. El presidente Suárez defendió, según he dicho, la estructura bicameral de las Cortes y yo me avine sin mayores dificultades. Pensaba quizá el presidente que cierta inercia psicológica y hasta subconsciente podría sugerir la idea de un senado que fuera la formulación actualizada o la reconversión del Consejo Nacional del Movimiento, con la consiguiente mayor facilidad de que el proyecto se aprobara (y podía ser indicativa la previsión de una prerrogativa regia para designar cuarenta senadores, en curioso paralelismo potencialmente evocador de los cuarenta consejeros «de Ayete»). A mí me preocupaba entonces la dificultad de concebir un senado congruente con los presupuestos del proyecto y suficientemente diferenciado, para que tuviera sentido, del Congreso de los Diputados. La sugerencia del borrador cumplía, desde luego, este segundo requisito, pero a costa de sacrificar palmariamente el primero. Pensaba yo, por otra parte, que un conveniente y pretendido efecto equilibrador podía conseguirse en una sola cámara, a través de las adecuadas normas electorales. Leopoldo Calvo-Sotelo, tras haber expuesto mi posición y haber abdicado de ella, me dijo que compartía mis criterios, pero que veía tan decidido al presidente que él se quedaba tranquilo apoyando su postura. «Yo también –le dije– y por eso no he insistido ni apurado la argumentación.»

Pero, aún aceptado el bicameralismo, el apartado segundo del artículo 2.º del borrador seguía siendo, para mí, impresentable por la confusa acumulación de criterios representativos, por las asistemáticas concesiones de carácter corporativo y por la insostenible facultad del Gobierno de designar senadores, en paralelo con la potestad regia de hacerlo.

No era bueno mantener principios de representación orgánica o de intereses en la institución máxima de representación política; aquéllos podrían tener adecuado lugar en el Consejo de Economía Nacional, cuya nueva regulación estaba entonces tramitándose, o en un futuro Consejo Económico-Social, acogiendo una tendencia del moderno constitucionalismo (por ejemplo, en Francia) que sitúa, al lado de los órganos legislativos, una representación de intereses que, sin embargo, no desvirtúa la representación política.

Según mi idea, expresada ahora muy simplificadamente y sin hacer especial hincapié en las concepciones autoritarias o en las resonancias fascistas, todas las versiones de la representación orgánica a través de cámaras corporativas, desde el viejo precedente francés de 1815 hasta el Consejo de Productores yugoslavo de 1953, pasando por las diversas variaciones que ofrece el constitucionalismo tanto en modelos autoritarios como democráticos, parecen responder a dos razones fundamentales, abstracción hecha de su inspiración filosófico-política: 1) la supuesta especial competencia de los representantes corporativos, en cuanto lo son de intereses específicos, y 2) su distanciamiento de las opciones políticas encarnadas en los partidos. Sin embargo, la historia y la lógica de las instituciones demuestran la insuficiencia de ambos motivos.

Por una parte, la especialidad de la competencia de una representación de intereses sectoriales pugna con la generalidad de las atribuciones del Parlamento. Ni los representantes de un determinado sector son los más adecuados para la ordenación de ese sector, desde la perspectiva general de las necesidades superiores del conjunto nacional, ni los representantes orgánicos, cualquiera que sea su origen, son expertos en todas y cada una de las materias que se someten a deliberación y decisión de la Cámara; sus decisiones, globalmente consideradas, no tienen por qué ser más cualificadas que las que pudieran adoptar los parlamentarios elegidos directamente por todo el pueblo.

Por otra parte, si la representación corporativa se mantiene al margen de los partidos políticos, si es una representación despolitizada, suele caer bajo el control burocrático (aunque ciertamente también los partidos corren el riesgo, que puede y debe ser conjurado, de una excesiva burocratización en sus estructuras y funcionamiento). Si, por el contrario, los partidos políticos inciden sobre la representación corporativa, ésta deja de tener el carácter de organicidad y se convierte en un cauce de representación no menos político que el emanado del sufragio universal, con el inconveniente adicional de que lleva las pugnas de partido desde las áreas estrictamente políticas, en que deben decidirse, a las áreas profesionales, corporativas o académicas.

La agrupación de los ciudadanos a partir de una concepción global de los grandes problemas nacionales y de las ideas políticas sobre cómo debe ser y organizarse la convivencia, la asociación en torno a afinidades ideológicas, la representación por opciones políticas permiten una mayor y mejor organización y funcionamiento del Parlamento. La representación llamada orgánica lo es en cuanto a los cauces, pero paradójicamente es la menos orgánica en cuanto al resultado en el sentido de que la Cámara deviene menos organizada y con más dificultades para articularse en mayorías y minorías, al quedar subordinada funcionalmente a la composición de intereses, variable según sean unos u otros los temas debatidos.

Es claro que en la síntesis argumental precedente se funden algunas alegaciones, susceptibles de ser esgrimidas frente al texto de borrador ahora comentado, con otras –carentes de significación en lo que respecta a dicho texto– concebidas y preparadas en previsión de un eventual debate promovido para defender la representación orgánica.

En cualquier caso, lo cierto es que llegué a una doble conclusión: 1) de entre los criterios utilizados por el borrador para determinar la composición del Senado, sólo parecían aceptables el de la elección por provincias y el de la designación por el Rey de un cierto número de senadores, vía esta última para lograr el acceso de personas que, por formación, calidad o experiencia pudieran y debieran prestar cooperación activa a las tareas políticas; 2) que había que concebir el Senado según nítidos criterios diferenciales, respecto del Congreso, en cuanto a la naturaleza de su representación y al sistema de elección de sus miembros.

Desde el planteamiento a que conducían tales conclusiones, hice un estudio sobre los distintos senados existentes, reduciéndolos a dos tipos: por un lado, el Senado fruto de una evolución histórica, decantado en diversas modalidades, heterogéneo en sus criterios de composición y en franca regresión ante el empuje de las cámaras bajas legitimadas en periódicas elecciones por sufragio universal; por otro, el Senado propio singularmente de los países con estructura federal y organizado como cámara de representación de los estados federados. Advertí que la concepción subyacente en este último tipo se manifestaba incluso en estados fuertemente centralizados y, desde luego, unitarios –como era el caso de Francia–, al concebir el Senado como cámara de representación territorial.

El bicameralismo, en este supuesto sobre el que fundé mi propuesta, había de comportar que en una cámara operara básicamente la representación de la población y, en la otra la de las entidades territoriales con proyección consiguiente y diferenciada sobre los sistemas electorales respectivos, aunque con una común legitimidad democrática.

Aceptada la propuesta, el Senado quedó configurado como cámara de representación de las entidades territoriales, añadiendo que el Rey podría designar, para cada legislatura, senadores en número no superior a la quinta parte de los elegidos.

¿Qué debía entenderse por entidades territoriales? Ésta fue, naturalmente, la cuestión que enseguida se puso sobre la mesa. En mi opinión, la expresión «entidades territoriales» tenía entonces la gran ventaja de permitir una solución actual y preparar posibles respuestas a situaciones futuras. Por ello, entendí que el tratamiento inicial debía desplazarse a la disposición transitoria –relativa a las primeras elecciones–, asumiendo la realidad vigente de las provincias, como únicas entidades territoriales con suficiente relieve político, a la sazón, para servir de base a esta representación. De un lado, era claro el proceso de «provincialización» experimentado, paralelo al de crisis de las entidades locales de base municipal. De otro lado, la región no podía figurar entonces como realidad sobre la que construir la representación territorial, puesto que no se hallaba institucionalizada, si bien la referencia a las «entidades territoriales» permitiría una fácil adaptación al sentido de la evolución que, según era ya perfectamente presumible, se habría de producir.

En cuanto a la composición del Congreso de los Diputados se mantuvo el número de 350, si bien trasladando su determinación a la disposición transitoria y fijándolo, en consecuencia, sólo para el Congreso nacido de las primeras elecciones generales. No es del caso detallar aquí los distintos números que manejamos y las diversas simulaciones que hicimos sobre el censo disponible, manteniendo, en todo caso, dos principios: la circunscripción electoral tenía que ser la provincia, por las dificultades de hecho –prácticamente la imposibilidad– de llegar a un pronto y correcto trazado de otro tipo de distritos, sin dar pábulo a toda clase de suspicacias; la fijación de un número mínimo de escaños por provincia (se manejaron, como hipótesis, desde uno a cuatro), con objeto de suavizar los efectos de nuestra irregular demografía y de atender a un mayor equilibrio territorial en la representación. A partir de tales principios se consideró la posible utilización alternativa de dos criterios: la distribución de los escaños en estricta proporción al número de habitantes, pero con un ajuste subsiguiente para asegurar un mínimo a cada provincia, y la fijación inicial de ese mínimo, para distribuir el resto en proporción a la población. De entre los diversos números de diputados para formar parte del Congreso, fueron objeto de especial consideración los siguientes: 350, 362, 370 y 450, siendo este último el que parecía permitir una suficiencia consecuente en la aplicación del sistema proporcional.

Terminamos –y es lo que ahora importa– manteniendo el número de 350 diputados, aun a sabiendas de que, con los criterios correctores a introducir en las normas electorales, el sistema operaría de hecho con un alto grado de proximidad al mayoritario de sufragio restringido en un determinado número de circunscripciones electorales. A los 350 diputados se llegaba con un criterio de distribución que fue hecho explícito después, en el Real Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre normas electorales: se atribuía un número inicial de dos diputados por provincia y se atribuía el resto de los escaños a las distintas circunscripciones, a razón de uno por cada 144.500 habitantes o restos de población superiores a 70.000.

Las Cortes no variaron el número fijado en el proyecto de Ley del Gobierno. Sin embargo, a la vista de diversas enmiendas que pretendían asegurar un mínimo de cuatro diputados por provincia y considerando las indudables simpatías que tales enmiendas podrían despertar en muchos procuradores, elaboramos y mantuvimos en reserva una fórmula alternativa que, elevando a 362 el número total de diputados, satisficiera aquellas enmiendas sin violar las reglas mínimas de equivalencia entre población y representación. La fórmula estaba concebida así: se elegía un diputado por cada 100.000 habitantes, con lo que resultarían asignados 331 escaños, quedando quince provincias con una representación inferior a cuatro diputados; para elevar hasta este número dicha representación provincial, eran necesarios otros treinta y un escaños, puesto que, de aquellas quince provincias, cuatro (Albacete, Burgos, Lérida y Salamanca) habrían obtenido tres diputados, por razón de población y bastaría añadirles uno; seis provincias (Álava, Ávila, Cuenca, Huesca, Logroño y Zamora) tendrían ya dos diputados y sería preciso añadirles otros dos escaños; cinco provincias (Guadalajara, Palencia, Segovia, Soria y Teruel) tendrían un solo diputado, por razón de población, y sería necesario añadirles tres. Como he dicho, no hubo, lugar a considerar posibles planteamientos alternativos al figurado en el proyecto del Gobierno, puesto que éste fue sostenido sin especial dificultad en este extremo por la ponencia de las Cortes.

En cuanto a la composición del Senado, el Gobierno fijó en 204 el número de senadores a elegir –también en las primeras elecciones y con inclusión consiguiente de la previsión en la disposición transitoria–, a razón de cuatro por provincia, dos por Ceuta y dos por Melilla. En las Cortes el número se elevó a 207, al añadir un senador más por cada provincia insular, atendiendo a las peculiaridades de dichas provincias y a la identidad singular de las islas que forman parte de ellas. Naturalmente, se mantuvo la previsión de que el Rey podría nombrar un número de senadores no superior a la quinta parte de los elegidos.

Un problema importante, en sí mismo y por razón de las discrepancias y debates a que dio lugar, fue el relativo a los criterios electorales. Yo era decididamente partidario de la representación proporcional en el Congreso de los Diputados y lo era, desde luego, el presidente Suárez. En este extremo sostuvimos una posición conjunta firme y sin fisuras, aunque advertimos que el principio de proporcionalidad no podía ser formulado con rigidez y sin matices. El sistema proporcional y el sistema mayoritario son obviamente susceptibles de definiciones abstractas nítidas, pero las realidades electorales revelan que, bajo el predominio de los principios propios de uno u otro sistema, se producen modulaciones correctoras en su aplicación, de forma que cumplan eficazmente dos objetivos, reacios a cualquier ordenación según arbitrarias prioridades; la arbitrariedad existe siempre que la prelación establecida no se funde en una atenta y certera auscultación de la realidad social y política en que el sistema electoral ha de operar. Tales objetivos son: reflejar a efectos representativos la realidad del electorado y su pluralismo, y facilitar que los resultados electorales permitan construir soluciones estables de gobierno. Por ello, las modalidades electorales son tantas y tan diversas y sólo excepcionalmente se hallan sistemas de relativa pureza, puesto que la necesaria armonización de ambos objetivos conduce de hecho a que, partiendo de una concepción orientada primordialmente a asegurar uno de ellos, se introduzcan elementos correctores y de atemperación al servicio del otro. Así, por ejemplo, un sistema rígido de representación proporcional sería, sin duda, el mejor para lograr la más completa y fiel representación del pluralismo democrático, pero, si estimulaba en exceso la fragmentación de opciones políticas, podría conducir a una situación final de dudosa o difícil gobernabilidad. La consciente valoración de ese doble objetivo hizo que en el texto del Gobierno, introduciendo expresivos matices en el del borrador inicial, figurara esta cautelosa expresión: «Las elecciones al Congreso se inspirarán en criterios de representación proporcional».

Sabíamos que optar por uno u otro sistema era entonces –y de hecho lo es siempre– una decisión condicionada, porque exigía apartarse de las construcciones de gabinete y adecuarse a la realidad política del momento, una decisión falible, porque no existe un sistema electoral que garantice el acierto a todo evento y su validez dista mucho de su perfección; una decisión matizada, porque entendíamos que no cabía optar por un sistema electoral puro.

En la realidad política del momento era forzoso tener en cuenta lo siguiente: 1.º) que el sistema electoral alcanzaba sólo a la designación de los parlamentarios, sin que en el orden jurídico formal existente se tradujera rígidamente en la formación del Gobierno; 2.º) que las fuerzas políticas eran muy débiles y estaban muy dispersas, lo que constituía un obstáculo poderoso para el buen funcionamiento democrático, que exige partidos de amplio alcance y eficaces, a cuyo fomento debía servir aquel primer sistema electoral; 3.º) que existía una gran prevención psicológica respecto de la división electoral en dos bloques y sus consiguientes riesgos de radicalización; 4.º) que había fuerzas políticas de clara raigambre en determinados territorios y de inspiración nacionalista, cuya presencia en las Cortes era conveniente en bien de los objetivos de integración nacional; 5.º) que se precisaba la colaboración –e incluso la aceptación y el compromiso– de todas las fuerzas sociales, aún de las que aparecieran como claramente minoritarias, y 6.º) que la actitud del electorado era, en gran medida, una incógnita y a todos interesaba saber lo que realmente pensaba y las posiciones que apoyaba.

Tras una ponderada y responsable valoración de todo ello, parecía claro, sin sombra de duda razonable, que la decisión debía adoptarse a favor de un sistema de representación proporcional o, por decirlo en los más matizados términos del proyecto aprobado, de un sistema «inspirado» en criterios de representación proporcional.

Sin embargo, una de las notas diferenciadoras del Congreso y del Senado, una vez adoptado el bicameralismo, iba a ser, según se deduce de lo expuesto, el sistema electoral. En relación con el Senado, el Gobierno optó por la siguiente fórmula, incluida también en la disposición transitoria y referida expresis verbis a las primeras elecciones: «Las elecciones al Senado se inspirarán en criterios de escrutinio mayoritario». Nuestra idea, como después se reflejaría en las normas electorales, era introducir también un mecanismo corrector, que facilitara la representación minoritaria y que se concreta en el sufragio restringido: siendo cuatro los senadores por provincia, cada elector sólo podía dar su voto a tres candidatos.

De todo lo expuesto se deduce la cautelosa posición del Gobierno –«criterios inspiradores»– y la decisión subyacente de que en la elección de los diputados predominara el sistema proporcional y en la de los senadores el mayoritario, si bien con la previsión de introducir factores de corrección en uno y en otro.

Por ello, cuando en el debate de las Cortes fue objeto de controversia central el problema del sistema electoral (era conocida la posición de Fraga favorable al sistema mayoritario y brillante fue la defensa que de esa posición hizo Cruz Martínez Esteruelas), aceptamos una solución de compromiso, en la que se expresaba la voluntad de evitar una excesiva fragmentación de la Cámara y la necesidad de incorporar factores de corrección de la proporcionalidad. Al aceptarla no hacíamos sino explicitar –«mostrando cartas bajas», según se ha dicho– lo que ya estaba en nuestra concepción y en los avanzados trabajos de elaboración de las normas electorales.

En esta misma línea argumental se situó la ponencia que informó el proyecto de Ley en las Cortes:

[…] dadas las funciones a acometer por las próximas Cortes, a la hora de optar por uno u otro sistema electoral parece conveniente atender de un modo primordial al objetivo de lograr en las Cámaras una representación lo más exacta posible de las posiciones del cuerpo electoral: no cabe duda de que ese objetivo se cumple mucho más rigurosa y exactamente con el sistema proporcional que con el escrutinio mayoritario.

La ponencia se inclinó a «mantener la inspiración de las elecciones al Congreso en criterios de representación proporcional, si bien haciendo constar expresamente en el texto de la norma el objetivo de evitar la excesiva fragmentación de la Cámara, de acuerdo con la modificación que se ha introducido, en la forma que consta en el anexo a este informe».

Ocioso es decir que la decisión del Gobierno y la preparación del debate en las Cortes estuvieron respaldadas por amplios y detallados estudios políticos, sociológicos, históricos y de derecho comparado sobre los comportamientos y las consecuencias asociados a la existencia de uno u otro sistema electoral.

Quiero referirme finalmente a dos cuestiones en relación con la temática electoral: la atribución al Gobierno de la facultad de dictar las normas que debían regir las primeras elecciones generales y la formulación y ubicación sistemática en la ley del principio de sufragio universal.

Diversas eran las razones que aconsejaban delegar en el Gobierno la urgente regulación de las primeras elecciones. De una parte, la premura requerida: si la Ley para la Reforma Política tendía a conceder la palabra cuanto antes al pueblo español, era indudable que urgía la celebración de unos comicios generales y para ello era preciso contar rápidamente con una legislación adecuada que hiciera efectiva la igualdad de oportunidades que, al menos retóricamente, tanto se había afirmado en otros campos. De otra parte, las propias características de la legislación electoral: su especialidad y complejidad técnica exigían la participación de especialistas en materias muy diversas, desde la aritmética electoral hasta la demografía, especialistas que no tenían por qué encontrarse en la Cámara pero sí se hallaban a disposición de la Administración.

Se trataba, sin duda, de materia propia de ley, competencia por lo mismo del Pleno de las Cortes; pero se trataba también, por las razones expuestas, de un supuesto idóneo para utilizar el Decreto-ley, máxime mediando una atribución expresa hecha por las propias Cortes, cuando tantas veces se había hecho uso de aquel instrumento normativo, sin mediar delegación o autorización concreta a tal fin. La disposición transitoria primera de la ley contenía una autorización al Gobierno sobre bases que, según requieren la doctrina, la jurisprudencia y la propia práctica parlamentaria, servían de límite y, a la vez, de directriz; una autorización que se agotaba por su utilización, volviendo automáticamente a las Cortes la plena competencia en la materia. Por ello se suprimieron, al ser rigurosamente innecesarias, las remisiones a leyes de Cortes reguladoras de las elecciones que se contenían en el texto del artículo 2.º del borrador de trabajo.

La posición expuesta por la ponencia de las Cortes fue coincidente con los argumentos del Gobierno. En cuanto al principio de sufragio universal, fue incluido en el artículo 2.º en relación con la elección de los diputados, mientras que se hizo figurar en la disposición transitoria primera en lo referente a la elección de los senadores. De esta forma quisimos hacer visible nuestro criterio: una concepción estable y firme, en el primer supuesto; una concepción provisional, en el segundo, ante una eventual y futura organización del Estado que pudiera aconsejar otra vía electoral para hacer efectiva la representación de las «entidades territoriales» en el Senado.

Quiero llamar la atención sobre el hecho de que en el proyecto se suprimiera el calificativo «igual», referido al sufragio, manteniendo los de «universal», «secreto» y «directo». Tal supresión respondía a un matiz conceptual muy simple, pero que no siempre resulta fácil de explicar, sobre todo cuando no hay voluntad de entender.

En mi opinión, la exigencia estereotipada de que el sufragio sea «igual» impone la proscripción de cualquier elemento discriminatorio en cuya virtud, por uno u otro fundamento, el voto de un ciudadano tuviera valor distinto que el de otro. Un ejemplo característico sería el caso del voto doble que se atribuye en los colegios de abogados al que está dado de alta como ejerciente, respecto de quien no lo está. Sin embargo, es frecuente oír y leer acusaciones de falta de igualdad por el hecho de que, según la delimitación de las circunscripciones, el número de escaños asignado a cada una o el propio sistema de distribución de escaños según los resultados electorales, un candidato pueda o no ganar su escaño con el mismo número de votos o, para obtenerlo, necesite más votos en una circunscripción que en otra. Tal hecho, vienen a decir quienes esgrimen esa acusación, supone una palmaria conculcación del principio de igualdad del voto. Y no es así, aunque esa situación pueda suponer la vulneración de otras exigencias de un sistema electoral bueno y justo.

El voto es igual si todos y cada uno de los ciudadanos tiene derecho a uno y sólo a uno. Los otros efectos señalados podrán evidenciar las consecuencias queridas o las deficiencias inadvertidas o las inevitables del sistema electoral, pero no quiebran la igualdad del sufragio. Baste señalar que, en otro caso, únicamente con la proporcionalidad pura, con circunscripciones idénticas en cuanto al cociente electores/escaños y con similares distribuciones de votos en cada circunscripción se daría esa etérea, utópica e irrealizable igualdad.

En cuanto a la duración del mandato de los parlamentarios, optamos por su identidad (cuatro años) en ambas cámaras, criterio objetado por el Consejo Nacional del Movimiento pero que se mantuvo en el texto definitivo. Consideramos la conveniencia de que una u otra cámara no quedaran sometidas a erosiones derivadas de valoraciones especulativas sobre las desviaciones o variaciones del electorado que pudieran resultar de las últimas elecciones celebradas. Consideramos también que unas elecciones cuatrienales eran suficientes y que no parecía conveniente la excesiva frecuencia en los procesos electorales. Con posterioridad, la Constitución Española de 1978, manteniendo la uniformidad en la duración del mandato de cuatro años, abrió la posibilidad de que se celebraran elecciones en momentos distintos para el Congreso y para el Senado, puesto que, según su artículo 115, cabe la disolución de una sola de las cámaras o de ambas.

Ningún problema se suscitó en cuanto al reconocimiento de las potestades de autonormación –y, por ende, de autoorganización– de cada cámara. Dimos simplemente una nueva formulación a la previsión incluida ya en el borrador inicial disponiendo que cada cámara establecería su propio reglamento y suprimiendo la caracterización de éste como «de Régimen Interior». Añadimos la previsión de que el Congreso y el Senado elegirían a sus respectivos presidentes.

Esta última previsión planteó la cuestión delicada e importante de si debía subsistir la figura del presidente de las Cortes o se debían atribuir sus funciones al presidente del Congreso. En la Ley para la Reforma Política optamos por la primera solución; la Constitución Española de 1978 optó por la segunda.

Se ha dicho que el apartado 6 del artículo 2.º de la Ley, según el cual «el Presidente de las Cortes y del Consejo del Reino será nombrado por el Rey», respondió a una petición formulada por Torcuato Fernández-Miranda. Ignoro si existió tal petición. Puedo afirmar que para llevar a efecto la operación política proyectada siempre consideré necesaria la existencia de un presidente de las Cortes, ajeno al proceso electoral, por más que su necesidad estricta fuera de duración temporalmente muy limitada. Pero debía existir para recibir a los nuevos parlamentarios, para adoptar las disposiciones provisionales precisas de modo que la situación inicial no fuera asamblearia e hipotéticamente caótica y para facilitar, en definitiva, el empalme de legalidad al que atendían básicamente las disposiciones transitorias segunda y tercera de la Ley para la Reforma Política. Creo que los hechos acreditaron la justeza de mi apreciación. Tendré oportunidad de volver sobre ella cuando me refiera a la sustitución de Torcuato Fernández-Miranda por Antonio Hernández Gil en la presidencia de las Cortes.

Como consecuencia de todo lo expuesto, el artículo 2.º y la disposición transitoria primera del proyecto de Ley quedaron así, en el texto aprobado por el Gobierno:

Artículo 2.º

1. Las Cortes se componen del Congreso de Diputados y del Senado.

2. Los Diputados del Congreso serán elegidos por sufragio universal, directo y secreto de los españoles mayores de edad.

3. Los Senadores serán elegidos en representación de les Entidades territoriales. El Rey podrá designar para cada legislatura Senadores en número no superior a la quinta parte del de los elegidos.

4. La duración del mandato de Diputados y Senadores será de cuatro años.

5. El Congreso y el Senado establecerán sus propios Reglamentos y elegirán sus respectivos Presidentes.

6. El Presidente de las Cortes y del Consejo del Reino será nombrado por el Rey.

Disposición transitoria primera

El Gobierno regulará las primeras elecciones a Cortes para constituir un Congreso de 350 Diputados y elegir 205 Senadores, a razón de cuatro por provincia, dos por Ceuta y dos por Melilla. Los Senadores serán elegidos por sufragio universal, directo y secreto de los españoles mayores de edad que residan en el respectivo territorio.

Las elecciones al Congreso se inspirarán en criterios de representación proporcional. Les elecciones al Senado se inspirarán en criterios de escrutinio mayoritario.

El artículo 2.º del proyecto pasó a serlo de la ley, sin que se produjera modificación alguna en su texto. La disposición transitoria primera fue modificada en las Cortes, conforme ya he señalado, quedando en el texto definitivo de la ley así:

El Gobierno regulará las primeras elecciones a Cortes para constituir un Congreso de 350 Diputados y elegir 207 Senadores a razón de cuatro por provincia y uno más por cada provincia insular y dos por Ceuta y dos por Melilla. Los Senadores serán elegidos por sufragio universal, directo y secreto de los españoles mayores de edad que residan en el respectivo territorio.

Las elecciones al Congreso se inspirarán en criterios de representación proporcional, conforme a las siguientes bases:

1.ª Se aplicarán dispositivos correctores para evitar fragmentaciones inconvenientes de la Cámara, a cuyo efecto se fijarán porcentajes mínimos de sufragios para acceder al Congreso.

2.ª La circunscripción electoral será la provincia, fijándose un número mínimo inicial de Diputados para cada una de ellas.

Las elecciones al Senado se inspirarán en criterios de escrutinio mayoritario.

c) Artículo 3.º, 4.º y 5.º:

Los artículos 3.º y 4.º del borrador, adoptado como documento de trabajo decían así:

Artículo 3.º

1. Toda reforma constitucional requerirá ser aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara.

2. Si éstas no llegaran a un acuerdo por voto contrario del Senado, la reforma puede, en ulterior votación, ser aprobada por el solo voto del Congreso de los Diputados, si éste equivale a los dos tercios de los miembros del mismo. Igual se procederá en las leyes ordinarias cuando no haya acuerdo con el Senado.

3. En todo caso, el Rey, antes de sancionar la reforma, puede recabar la aprobación del pueblo mediante referéndum.

Artículo 4.º

1. La iniciativa de la reforma corresponde:

a) Al Gobierno.

b) A cada una de las Cámaras de las Cortes: Senado o Congreso de los Diputados.

c) A la Corona, previa audiencia del Consejo del Reino, recabando la aprobación del pueblo en plebiscito. El plebiscito sólo podrá contener una o dos preguntas claras y breves. Si el plebiscito es afirmativo, las Cortes habrán de dictar la ley correspondiente. En caso de que no lo hicieran, el Rey podrá disolver las Cortes y convocar nuevas elecciones.

2. El referéndum y el plebiscito pueden ser acordados por el Rey, previo acuerdo del Consejo del Reino, para las leyes o decisiones que no tengan carácter constitucional, cuando la materia así lo aconseje.

Lo primero que hicimos fue reordenar con rigor sistemático, de cuya falta adolecía el borrador, el contenido de los dos artículos transcritos. En consecuencia, quedó en el artículo 3.º todo lo relativo a la reforma constitucional, se pasó al artículo 4.º la regulación del proceso legislativo ordinario y se hizo figurar en un nuevo artículo, el 5.º, la previsión de las consultas populares a iniciativa y por decisión del Rey.

Por lo que respecta a la reforma constitucional (nueva formulación del artículo 3.º), se reguló con sujeción a un criterio lógico: primero, la iniciativa de reforma; segundo, su tramitación parlamentaria, y, tercero, la aprobación final por referéndum. La construcción técnica resultó así sensiblemente mejorada, aunque el primer pronunciamiento normativo no expresara la modificación de mayor impacto político, a efectos de facilitar el proceso constituyente, cuál era la reducción a la mayoría absoluta del quorum de aprobación, que estaba fijado en los dos tercios de los procuradores presentes que representaran la mayoría absoluta de las Cortes, por el juego de los artículos 10 y 15 de la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado. Es posible que la intención de enfatizar el significado político de esta modificación inspirara al redactor del borrador para comenzar con ella la regulación de la reforma constitucional.

En el proyecto del Gobierno, la iniciativa de reforma constitucional fue atribuida a éste y al Congreso de los Diputados. No se mantuvo, como tal iniciativa legislativa, la facultad del Rey de apelar directamente al pueblo en plebiscito; tal facultad, en términos jurídicos igualmente eficaces y en términos políticos más prudentes, se desplazó al contenido del nuevo artículo 5.º, al que me referiré después.

No faltó quien sugiriera que la iniciativa de reforma constitucional, como «acto de soberanía», no debía corresponder al Gobierno, sino al Rey y a las Cortes. No estimábamos, sin embargo, conveniente implicar directamente y en tales términos formales al Rey, como protagonista externo para la determinación de los derroteros del proceso constitucional, con los consiguientes riesgos de erosión que ello podía comportar. Uno de nuestros objetivos más definidos y terminantes era la cuidadosa preservación de la Corona para lograr su inmediato asentamiento y consolidación. Pero es que, además, la solución acogida en el proyecto resultaba más adecuada, para su viabilidad y en una interpretación sistemática de las propias Leyes Fundamentales vigentes –de cuya referencia valorativa no podíamos abstraernos en aquella fase por exigencias del propio proceso de reforma–, al estar configurado el Gobierno como instrumento de la Corona, con propia autonomía y responsabilidad, pero jerárquicamente subordinado al Rey, a quien correspondía la gobernación del Reino por medio del Consejo de Ministros (así resultaba de una consideración conjunta de los artículos 8, 13 e incluso 40 de la Ley Orgánica del Estado).

Por otra parte, la iniciativa tenía que ser técnicamente una «iniciativa legislativa» que, según cabía deducir del artículo 15 de la Ley de Cortes, correspondía al Gobierno, por la vía del proyecto, y a las Cortes, por la de la proposición. Argumento este último que, por cierto, privaba de consistencia a la observación del Consejo Nacional del Movimiento respecto de que hubiera un «vacío» en cuanto a la regulación de la iniciativa; otra cosa hubiera sido que el Consejo expresara abiertamente su criterio de que debía ser objeto de una consideración específica, a efectos de fortalecer los requisitos exigibles, estimando, no ya la existencia de un vacío que no había, sino la inconveniencia de que se aplicara el régimen general de iniciativa legislativa, como era nuestra intención.

Se planteó también la cuestión de si la iniciativa debía atribuirse igualmente al Senado –como lo hacía el borrador inicial– o, incluso, a las Cortes en reunión conjunta de ambas cámaras. Al instrumentar el bicameralismo, no obstante partir de una concepción de dos cámaras colegisladoras, teníamos el propósito de que el Senado operara como cámara de segunda lectura, deliberando sobre el texto inicialmente aprobado por el Congreso –como explícitamente se indicaba en el proyecto de Ley–, por lo que estimamos inadecuado atribuirle tal iniciativa, máxime siendo conscientes, como lo éramos, de que abríamos un proceso «para» un ulterior y efectivo «orden constitucional», lo que aconsejaba eliminar el riesgo, por remoto que fuera, de que, según los resultados electorales, se pudiera llegar a una absurda situación de pluralidad de iniciativas, con la gratuita complejidad que de ello se seguiría. Y, en todo caso, tuvimos presente que, por concepción y composición, el Congreso, como reflejo del mapa político nacional, comprendería lo que Hans Kelsen había llamado «todas las fracciones de la soberanía», sintetizando así la suprema responsabilidad de las Cortes. Ello se traducía en la atribución de la palabra inicial al Congreso y en su relativa preeminencia al pronunciar con determinados requisitos la palabra final, si se manifestaba una irreductible discrepancia entre ambas cámaras. Quizá pensábamos, con el gran jurista anglosajón Robert Yewdall Jennings, que la Cámara Baja es, en último término, el Parlamento.

Nuestra concepción fue sagazmente percibida por la ponencia de las Cortes y certeramente reflejada en los términos que a continuación se transcriben, de expresiva significación para la correcta comprensión de los criterios inspiradores del proyecto del Gobierno y de la propia formulación de tal proyecto. Decía la ponencia:

El proyecto objeto de este informe no sólo ha establecido un sistema bicameral como estructura del órgano legislativo, sino que, como no podía ser de otra forma, ha tenido que contemplar sus relaciones en la acción legisladora, así como prever las posibles divergencias y conflictos entre ambas Cámaras, con objeto de evitar una situación sin salida que pusiese en grave peligro el sistema institucional.

Pues bien, del examen del conjunto del texto legal se deduce que, dentro de las Cortes, la primacía se ha querido que la tenga el Congreso de Diputados. El procedimiento de provisión de una y otra Cámara, el distinto sistema electoral contemplado, la composición numérica diferente que redunda en predominio del Congreso a la hora de las reuniones conjuntas, la iniciativa de la reforma constitucional, el estudio previo de los proyectos legislativos por el Congreso, la decisión última concedida a éste en materia de legislación ordinaria, todo ello es manifestación de la filosofía que inspira el proyecto en el tema de las relaciones intercámaras y de sus facultades respectivas –filosofía que la ponencia acepta– y que, como hemos dicho, no es sino dar preferencia decisoria al Congreso.

Esto no obedece a un criterio puramente gratuito, sino que arranca de la distinta fisonomía y sentido que se desea tengan el Congreso y el Senado en la futura estructura constitucional española, y que coincide sustancialmente con la configuración de las Cámaras existentes en los bicameralismos de los actuales Estados unitarios de Europa occidental. El Congreso de los Diputados se piensa que debe representar de alguna forma las corrientes de opinión que a corto plazo produce su dinamismo democrático, mientras que el Senado debe atender más a la continuidad y estabilidad política y a la reflexión reposada y perfeccionamiento técnico de los textos legales. El Congreso es la asamblea política por excelencia; el Senado está concebido como regulador de la Constitución y equilibrador de las relaciones ejecutivo-legislativo. Así se explica la provisión diferente que se prevé para cada Cámara y que cada una tenga una posición distinta en el proceso legislativo; la iniciativa, el primer impulso, corresponde al Congreso, la reflexión y el estudio, al Senado, y, en la última decisión, en caso de divergencia, se da de nuevo preferencia al Congreso de Diputados.

Romper esta estructura de competencia y, no se diga, afirmar que ambas Cámaras tienen las mismas facultades […] implicaría desvirtuar el sentido del proyecto.

El procedimiento de tramitación de la reforma constitucional tendía a flexibilizar fuertemente –como lo exigía la naturaleza de la operación política de fondo– las previsiones de las Leyes Fundamentales. Sin embargo, el borrador que antes he transcrito era en exceso tímido, pues, tras establecer que la reforma debía ser aprobada por la mayoría absoluta de cada cámara, remitía al Congreso de los Diputados la decisión última, en caso de discrepancia, pero fijando la necesidad de un quorum de los dos tercios de los miembros del mismo. Las innovaciones en el proyecto del Gobierno fueron profundas, tanto por la introducción del mecanismo de la Comisión Mixta –cuya fecunda utilidad quedó ampliamente demostrada en el período de vigencia de la ley, aunque, a mi juicio con error, su mantenimiento en la Constitución de 1978 se limitó a supuestos muy específicos– cuanto por la atribución de la decisión última a la mayoría absoluta de los componentes de las Cortes en reunión conjunta de ambas cámaras –supuesto al que no hubo necesidad de recurrir. Es evidente que, tal como quedó el proyecto, íntegramente respetado en su tramitación ulterior, se aseguraban sucesivas consideraciones y reconsideraciones del texto que mantenía hasta sus últimas consecuencias el objetivo de atenuar la excesiva rigidez de la ordenación constitucional.

La ponencia de las Cortes captó con precisión esa importancia instrumental de la Comisión Mixta, al rechazar determinadas enmiendas diciendo: «… resulta ser en la práctica el sistema más utilizado en derecho parlamentario para intentar poner de acuerdo dos cámaras. Y siempre se compone de un número igual de miembros de cada una, lo cual es lógico si se tiene en cuenta que son dos cámaras las que se enfrentan en igualdad de posiciones en esa etapa de la secuencia procedimental. Por otra parte, no debe maximizarse la importancia de dicha comisión, puesto que su labor nunca es decisoria; simplemente se reduce a elaborar un compromiso que luego se someterá a la aprobación de las dos asambleas, las cuales en última instancia acuerdan lo que proceda».

En cuanto al referéndum final, la ponencia de las Cortes mantuvo su carácter preceptivo, mientras que el Gobierno lo había configurado como potestativo. Ningún problema ni perturbación nos producía la modificación introducida. Habíamos pensado que, según fueran los resultados electorales y las características del proceso constituyente, podía revelarse innecesario tal referéndum. No hicimos, sin embargo, objeción alguna a que fuera preceptivo, porque, en nuestra perspectiva intuida y deseada, permitiría una nueva manifestación directa de la voluntad soberana del pueblo español, que fortalecería las raíces democráticas del sistema monárquico y parlamentario que para nosotros marcaba, a la par, la pauta a seguir y el objetivo a conseguir.

El artículo 4.º no tenía más propósito que trasladar, debidamente adaptado al procedimiento legislativo ordinario, lo que el artículo precedente establecía para la tramitación parlamentaria de la reforma constitucional. Era naturalmente rechazable el criterio del borrador inicial, que se limitaba a incrustar una escueta referencia a las leyes ordinarias en la regulación de dicha reforma haciendo participar a aquéllas, injustificada e inconsecuentemente, de una mayor rigidez, propia sólo de las normas constitucionales y que exigía, no habiendo acuerdo entre el Congreso y el Senado, la decisión del primero por mayoría de dos tercios de sus miembros. Sostuvimos el criterio reflejado en el proyecto del Gobierno y también lo hizo la ponencia de las Cortes, aunque verificara un ajuste técnico que le daba mayor claridad, al sustituir la remisión al artículo 3.º por una reiteración de sus términos.

Defendí en todo momento, con firmeza y vigor, la solución que al final prevaleció, para resolver los problemas de las relaciones intercámaras. Se trataba de una fórmula que había demostrado su eficacia en la práctica de la V República Francesa, en cuya Constitución de 1958 (artículo 45) me había inspirado. Ya he mencionado la justificación de que, aun partiendo de una concepción de dos cámaras colegisladoras, hubiera una solución funcional a sus discrepancias que, en definitiva, había que residenciar en la decisión del Congreso de los Diputados, aunque se reforzara el quorum de votación necesario (mayoría absoluta, siendo simple la requerida en una y otra cámara cuando sus posiciones pudieran concordarse). Repito que la Comisión Mixta, a mi entender, se acreditó como un eficaz instrumento de conciliación –también de perfeccionamiento técnico y estilístico– y que el esquema articulado en la Ley para la Reforma Política operó con normalidad y sin especiales dificultadles ni, mucho menos, estridencias.

d) Artículo 5.º:

Las consultas populares por decisión regia fueron objeto de tratamiento sustantivo y autónomo en un nuevo artículo, el 5.º. Su contenido tenía para nosotros una muy singular relevancia, como válvula de seguridad, ante posibles, pero no esperables, resultados electorales o veleidades de quienes fueran elegidos. Se trataba de atribuir al Rey la amplia potestad de apelar directamente al pueblo, cuya decisión se imponía a todos los órganos del Estado y podía dar lugar a la disolución de las Cortes, si no acataban el resultado de la consulta popular. El precepto, criticado y enmendado, fue en todo caso mantenido. Y estoy seguro de que no escaparía a la sagacidad de sus defensores y de sus detractores el sentido político inspirador y su esmerada elaboración para expresar, en términos explícitos y jurídicamente eficaces, los efectos que se seguirían de la consulta y que, sin duda, podrían haberse remitido al plano implícito de las consecuencias lógicas y democráticamente inevitables.

Es importante destacar algunos aspectos en la concepción y formulación del artículo 5.º:

1) Se suprimió toda referencia al plebiscito, para hablar sólo de referéndum. Recuerdo que Torcuato Fernández-Miranda me preguntó varias veces el porqué de esa supresión, sin que mis explicaciones parecieran convencerle definitivamente. Yo era consciente de que el mantenimiento del plebiscito podía fortalecer, al menos aparentemente, el alcance político del instrumento jurídico que poníamos en manos del Rey. Sin embargo y a mi juicio, era suficiente el referéndum tal como lo articulamos, en cuanto institución ya reconocida en el ordenamiento, acogida en otras constituciones (así, la francesa de 1958) y que no tenía las mismas connotaciones negativas asociadas, aun inconscientemente, a las consultas plebiscitarias, como cobertura democrática de situaciones dudosamente democráticas o claramente antidemocráticas. Por otra parte, el concepto de plebiscito me parecía inadecuado al propio contenido del artículo 5.º, sin necesidad de pormenorizar ahora las construcciones y disquisiciones doctrinales sobre las notas de afinidad y diferenciación entre las dos instituciones, plebiscito y referéndum. Añadía, finalmente, que, desde la perspectiva de la valoración política de una manifestación de voluntad popular, muchos precedentes, propios y ajenos, revelaban la facilidad con que un referéndum se trasmutaba materialmente en un plebiscito, al distanciar deliberadamente sus convocantes el sentido político de la consulta de su contenido real; por no citar los ejemplos de los referéndum españoles de 1947 y 1966, evocaba los convocados por el general De Gaulle que, sometiendo directamente al pueblo una u otra cuestión, trasladaba a la conciencia social la convicción de que la decisión popular simplificada era un «sí» o un «no» al propio De Gaulle, de suerte que éste dejó la presidencia de la República cuando el pueblo francés dijo «no» a uno de los proyectos que le fue directamente consultado. No era probablemente un «no» al general presidente, pero éste lo entendió así, porque así planteaba cada referéndum y fue consecuente con su postura.

2) El segundo dato importante es que en el proyectado artículo 5.º no se hacía mención alguna del previo acuerdo del Consejo del Reino. Aunque nuestro propósito declarado era configurar la potestad regia con el mayor ámbito de libertad posible, argumentamos que no era necesaria tal mención a partir de una interpretación conjunta y armónica de las Leyes Fundamentales: la facultad del Rey se hallaba vinculada a los requisitos señalados en el artículo 8 –necesidad de refrendo– y 10 –dictamen preceptivo pero no vinculante del Consejo del Reino– de la Ley Orgánica del Estado. La exigencia de tal dictamen se hallaba establecida, con carácter general, sin embargo, sólo para «someter a referéndum nacional los proyectos de ley trascendentales cuando ello no sea preceptivo»; y, si bien el referéndum previsto en el artículo 5.º de la Ley para la Reforma Política era siempre potestativo, no tenía que versar necesariamente sobre proyectos de ley, por lo que había una diferencia de ámbito entre una y otra disposición que generaba una posible disminución de las exigencias de procedimiento para que el Rey pudiera tomar su decisión. Así fue entendido en la tramitación del proyecto, afirmando la ponencia de las Cortes «la necesidad de que, en ocasiones excepcionales, el Rey pueda ponerse en contacto directo con el pueblo, sin la intermediación de los representantes legales de éste» y añadiendo que «esta comunicación Rey-pueblo hace no tanto improcedente, sino sobre todo innecesaria, la asistencia del Consejo del Reino o de cualquier otro órgano constitucional», argumento en el que se basó asimismo la ponencia para rechazar las propuestas de que figurara en el artículo 5.º la necesidad del preceptivo informe del Consejo del Reino.

3) Como ya se deduce de lo dicho, si bien merece ser especialmente resaltado, la posibilidad del referéndum potestativo resultó prácticamente generalizada en el proyecto del Gobierno, al poder referirse la consulta a cualquier «opción política de interés nacional», incluida, por ejemplo, la propia opción por el mantenimiento de la Monarquía.

4) Finalmente, se fijaron en términos jurídicos los que son obvios efectos políticos de un referéndum, en cuanto manifestación directa de la voluntad soberana del pueblo: el carácter vinculante de sus resultados para todos los órganos del Estado y, específicamente, para las Cortes, so pena de disolución. Como dijo la ponencia, al informar el proyecto, «si las Cortes se negasen a seguir la línea marcada por el pueblo, suplantarían la voluntad de éste y, por tanto, desaparecería la razón de su misma existencia, que es ser la voz de los ciudadanos representados».

La fundamentación de todo ello era para mí, y fue para nosotros, evidente. La construimos desde la nueva perspectiva rigurosamente democrática, pero también desde una sistemática y armónica interpretación de las Leyes Fundamentales, dada la diversidad de los auditorios o destinatarios en que teníamos que pensar.

Así, afirmamos que la potestad regia de recurrir al referéndum directo y la consecuencia de que sus resultados se imponen a todos los órganos del Estado es una conclusión ineludible de las Leyes Fundamentales, según el siguiente razonamiento esquematizado: el Rey es el representante supremo de la nación (artículo 6 de la Ley Orgánica del Estado); y es lógico, por lo mismo, que pueda apelar al cuerpo político cuya representación ostenta; las Cortes, o son representantes de la nación (artículo 2 de su Ley Constitutiva) o no son nada; el representante debe callar cuando el representado está presente, principio general del Derecho reflejado en la exposición de motivos de la Ley de Referéndum Nacional de 1945, según la cual «la voluntad de la nación no debe ser suplantada por el juicio subjetivo de sus mandatarios».

Así, también, invocamos los apoyos que prestaba el Derecho comparado, atribuyendo al jefe del Estado la posibilidad de convocar a la nación directamente, de manera que la opción de ésta obligue a todos (Ley sueca de 1966 y Ley inglesa sobre referéndum de 1975) e incluso sustituya directamente las decisiones de las cámaras legislativas (artículo 11 de la Constitución francesa de 1958, aplicable también a la reforma constitucional, según la interpretación recibida por la doctrina y la práctica desde 1962).

Como consecuencia de todo ello, el proyecto del Gobierno formuló los artículos 3.º, 4.º y 5.º en los siguientes términos:

Artículo 3.º

1. La iniciativa de reforma constitucional corresponderá:

a) Al Gobierno.

b) Al Congreso de Diputados.

2. Cualquier reforma constitucional requerirá la aprobación por la mayoría absoluta del Congreso y del Senado. El Senado deliberará sobre el texto previamente aprobado por el Congreso y, si éste no fuera aceptado en sus términos, las discrepancias se someterán a una Comisión Mixta, bajo la presidencia de quien ostentara la de las Cortes y de la que formarán parte los Presidentes del Congreso y del Senado, cuatro Diputados y cuatro Senadores, elegidos por las respectivas Cámaras. Si esta Comisión no llegara a un acuerdo o los términos del mismo no merecieran la aprobación de una y otra Cámara, la decisión se adoptará por mayoría absoluta de los componentes de las Cortes en reunión conjunta de ambas Cámaras.

3. El Rey, antes de sancionar una Ley de Reforma constitucional, podrá someter el proyecto a referéndum de la Nación.

Artículo 4.º

En la tramitación de los proyectos de ley ordinaria se procederá conforme a lo previsto en el apartado 2 del artículo 3.º de esta Ley, si bien, en caso de que la Comisión Mixta no llegara a un acuerdo o los términos del mismo no merecieran la aprobación de ambas Cámaras por mayoría simple de votos, el Gobierno podrá pedir al Congreso de Diputados que resuelva definitivamente por mayoría absoluta de sus miembros.

Artículo 5.º

El Rey podrá someter directamente al pueblo una opción política de interés nacional, sea o no de carácter constitucional, para que decida mediante referéndum, cuyos resultados se impondrán a todos los órganos del Estado.

Si el objeto de la consulta se refiriera a materia de competencia de las Cortes y éstas no tomaran la decisión correspondiente de acuerdo con el resultado del referéndum, quedarán disueltas, procediéndose a la convocatoria de nuevas elecciones.

Tras la tramitación del proyecto y en virtud de modificaciones introducidas en el curso de la misma, se alteraron levemente el apartado 3 del artículo 3.º y la redacción del artículo 4.º, que quedaron en el texto definitivo así:

Artículo 3.º

3. El Rey, antes de sancionar una Ley de Reforma constitucional, deberá someter el proyecto a referéndum de la Nación.

Artículo 4.º

En la tramitación de los proyectos de ley ordinaria, el Senado deliberará sobre el texto previamente aprobado por el Congreso. En caso de que éste no fuera aceptado en sus términos, las discrepancias se someterán a una Comisión Mixta, compuesta de la misma forma que se establece en el artículo anterior. Si esta Comisión no llegara a un acuerdo o los términos del mismo no merecieran la aprobación, por mayoría simple de una y otra Cámara, el Gobierno podrá pedir al Congreso de Diputados que resuelva definitivamente por mayoría absoluta de sus miembros.

Disposiciones transitorias segunda y tercera

Ambas disposiciones responden a la preocupación de establecer las indispensables previsiones normativas para asegurar el engarce formal de legalidad en el plano funcional y operativo. Era necesario ordenar la incidencia de la nueva situación, nacida de las elecciones generales, sobre la realidad legal aún vigente.

De una parte, los artículos 12 y 13 de la Ley de Cortes se referían a una comisión que asumía funciones de delimitación de competencias y de informe sobre las razones de urgencia existentes para dictar decretos-leyes: verificamos el desdoblamiento de esta comisión, muy conscientes de que aquella a la que se atribuían las funciones del artículo 13 (la Comisión de Urgencia Legislativa) debía ser conjunta y era la que fundamentalmente importaba para no crear un vacío que impidiera o paralizara el desarrollo normal de la acción política tras la constitución de las nuevas Cortes. De otra parte, la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado regulaba el Consejo del Reino, cuya composición, fijada en su artículo 4.º, no podría mantenerse una vez celebradas las elecciones generales. A una y otra cuestión atendía la disposición transitoria segunda, determinando la nueva composición de los citados órganos en la inicial situación a que conduciría la aplicación de la Ley para la Reforma Política.

Ya expresé antes, al justificar la subsistencia de la figura del presidente de las Cortes como referencia institucional preexistente a la propia constitución de las cámaras, mi especial sensibilidad en relación con los problemas prácticos y funcionales que se iban a suscitar en la primera fase postelectoral. A esa misma sensibilidad fue debida la disposición transitoria tercera, al prever la posibilidad de que las Cortes adoptaran las medidas provisionales necesarias, en tanto hacían uso de la potestad autorreglamentaria que les atribuía el artículo 2.5 de la nueva Ley Fundamental.

Dichas disposiciones transitorias, que no tenían precedente en el borrador inicial de trabajo, quedaron redactadas así en el proyecto del Gobierno:

Disposición transitoria segunda.

Una vez constituidas las nuevas Cortes:

1. Una Comisión compuesta por los Presidentes de las Cortes, del Congreso de Diputados y del Senado, por cuatro Diputados elegidos por el Congreso y por cuatro Senadores elegidos por el Senado, asumirá las funciones que el artículo 13 de la Ley de Cortes encomienda a la Comisión que en él se menciona.

2. Cada Cámara constituirá una Comisión que asuma las demás funciones encomendadas a la Comisión prevista en el artículo 12 de la Ley de Cortes.

3. Las Cortes elegirán de entre sus miembros los Consejeros del Reino que deban cubrir las vacantes producidas por el cese de quienes lo son en virtud de su condición de Procuradores.

Disposición transitoria tercera.

Desde la constitución de las nueves Cortes y hasta que cada Cámara establezca su propio Reglamento, se regirán por el de las actuales Cortes en lo que no está en contradicción con la presente Ley, sin perjuicio de la facultad de acordar, de un modo inmediato, las modificaciones parciales que resulten necesarias o se estimen convenientes.

Las Cortes modificaron únicamente el punto 3 de la Disposición transitoria segunda, que pasó al texto definitivo en los siguientes términos:

3. Cada Cámara elegirá de entre sus miembros cinco Consejeros del Reino para cubrir las vacantes producidas por el cese de los actuales Consejeros electivos.

Disposición final

La introdujimos en el proyecto del Gobierno y no fue modificada en su tramitación. Decía así: «La presente Ley tendrá rango de Ley Fundamental».

Esta disposición era capital para la plena efectividad de las previsiones de la ley, al situarla en el mismo rango formal que aquellas sobre las que se proyectaba la voluntad reformadora, haciendo uso de la posibilidad abierta por el artículo 10 de la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado que, tras enunciar las Leyes Fundamentales, incluía una fórmula genérica y residual para comprender «cualquiera otra que en lo sucesivo se promulgue confiriéndole tal rango».

Sin disposición derogatoria y sin preámbulo

Era clara y fue explicitada nuestra voluntad de no concretar el efecto derogatorio o modificador de la ley sobre el resto de las Leyes Fundamentales preexistentes, dejando abiertas todas las posibilidades interpretativas de su alcance, según lo que requirieran las circunstancias políticas y sociales y permitiera la técnica jurídica, a partir de la regla general que, ante eventuales disparidades o contradicciones –de valoración potencialmente amplia–, atribuye prevalencia a la ley posterior en el tiempo, que era, naturalmente, la Ley para la Reforma Política.

El Consejo Nacional del Movimiento objetó a la falta de tal disposición. En análogo sentido se pronunciaron en sus escritos diversos procuradores. La ponencia de las Cortes sostuvo el criterio del Gobierno, diciendo: «Es evidente que esta Ley deroga, aunque nada se diga al respecto, cuantas disposiciones de cualquier rango –incluso constitucional– se opongan a lo dispuesto en ella»; y añadió, en términos sin duda deliberadamente inocuos, que «hacer una enumeración de tales disposiciones es una operación jurídica que excede el encargo confiado a la ponencia».

El preámbulo que figuraba en el borrador inicial fue objeto de una amplia y profunda reelaboración. Alfonso Osorio y yo, en una reunión celebrada en su despacho, hicimos los últimos retoques y ajustes y le dimos la redacción final. Creo que el texto tenía rigor y calidad en cuanto al fondo y en cuanto a la forma. El proyecto de Ley aprobado por el Gobierno incluía el preámbulo y con él fue remitido para su informe al Consejo Nacional del Movimiento.

Tras ser redactado dicho informe, acordamos suprimir el preámbulo, considerando que por su propia naturaleza, expresiva de la filosofía política que alentaba el proyecto y con la que nos sentíamos y manifestábamos comprometidos, abría un abanico de posibles polémicas y se convertiría, sin duda, en un estímulo para los debates doctrinales y las confrontaciones dogmáticas, en perjuicio de la rápida y suave tramitación y asimilación que deseábamos para el proyecto. Preferimos que las deliberaciones se vieran necesariamente ceñidas por las exigencias propias del texto normativo en cuanto tal. En virtud de ello, entendimos que, por bueno y atractivo que pudiera ser el preámbulo –esclarecedor, en todo caso–, no compensaba en absoluto su mantenimiento cuando, para cualquier buen entendedor, eran más que evidentes los móviles inspiradores, la orientación imprimida al proceso y los efectos pretendidos con la ley.

El preámbulo suprimido, y cuya lectura puede ser ilustrativa y útil, decía así:

La democracia, resultado del esfuerzo y trabajo de todo el pueblo español, no puede ser improvisada. Toda nuestra historia contemporánea demuestra que las creaciones abstractas, las ilusiones, por nobles que sean, las actitudes maximalistas, las imposiciones, los partidismos elevados a dogmas, no sólo no conducen a la democracia, sino que la destruyen. Por ello, ésta sólo se puede alcanzar como forma estable de convivencia civilizada, en paz y conforme a las leyes, partiendo de la realidad social existente y de la historia asumida.

La democracia exige como primer supuesto el imperio y supremacía de la ley, única garantía para alcanzarla, y la ley como expresión de la voluntad mayoritaria del pueblo requiere que la representación en Cortes esté basada en el sufragio universal a través de un sistema electoral imparcial y eficaz.

Por otra parte las leyes, independientemente de su origen histórico, adquieren significado democrático en el instante que pueden ser reformadas, de modo cierto y operativo, por la voluntad mayoritaria del pueblo.

Para ello, una ley de reforma política debe hacer posible que la mayoría popular se constituya en la instancia decisoria de la misma reforma, porque sólo así, cuando el pueblo haya otorgado libremente su mandato a sus representantes, podrán acometerse democráticamente y con posibilidades de estabilidad y futuro la solución de los importantes temas nacionales, como son la institucionalización de las peculiaridades regionales como expresión de la diversidad de pueblos que constituyen la unidad del Reino y del Estado, el sistema de relaciones entre el Gobierno y las Cámaras Legislativas, la más profunda y definitiva reforma sindical o la creación y funcionamiento de un órgano jurisdiccional sobre temas constitucionales o electorales.

Es asimismo condición esencial de la democracia que las diversas corrientes políticas acepten como axioma que su auténtica fuerza no es otra que la que se derive del número de ciudadanos que las apoyan a través de los votos. Por ello es obvio, dentro de una concepción democrática, que en las actuales circunstancias no se pueden reconocer o suponer como propias del pueblo aquellas actitudes que no hayan sido verificadas y contrastadas en las urnas.

A estos grandes principios responde esta Ley para la Reforma Política. Los órganos de representación, el sistema electoral y el procedimiento de reforma de las leyes son los tres aspectos que pretende abordar con la mayor sencillez y claridad posibles para que quede acreditada la voluntad de establecer una democracia que, con respeto a la ley, otorgue al pueblo la decisión última.

Por todo lo expuesto, las modificaciones que se contienen en esta Ley se ciñen estrictamente a los mínimos pero necesarios aspectos exigidos por un auténtico proceso democrático, al respeto a la legalidad y la sumisión a la voluntad final de los españoles que ha de constituir su último y permanente fundamento.

PRESENTACIÓN POLÍTICA DEL PROYECTO

En el Consejo de Ministros celebrado el viernes 10 de septiembre el Gobierno aprobó el proyecto de Ley para la Reforma Política. El presidente Suárez lo presentó por la noche al pueblo español en un mensaje ante las cámaras de Televisión Española. Del contenido de aquel mensaje transcribo seguidamente algunos párrafos:

Me presento ante todos ustedes para darles cuenta del proyecto de Ley para la Reforma Política, para decirles, sencillamente, cómo propone el Gobierno que sea nuestro futuro y para convocar a todo el pueblo español a una tarea de protagonismo y solidaridad. Hablar de política para un presidente del Gobierno quiere decir intentar despejar incógnitas y clarificar los objetivos que perseguimos.

A partir de hoy mismo, fecha en que el Consejo de Ministros ha acordado remitir al Consejo Nacional y, en su momento, a las Cortes el proyecto de Ley para la Reforma Política, creemos haber llegado a la recta final de este proceso incoado para, del modo más racional y congruente con la sinceridad democrática, dar la palabra al pueblo español.

Pienso que la democracia debe ser obra de todos los ciudadanos y nunca obsequio, concesión o imposición, cualquiera que sea el origen de ésta. Por eso estamos convencidos de que para su logro es preciso el concurso de cuantas fuerzas articulan el cuerpo nacional.

Se trata de acomodar nuestros esquemas legales a la realidad del país. En consecuencia, hemos procurado examinar con toda objetividad las demandas políticas que se producen desde la ciudadanía y para ello hemos conectado con muchos de los grupos políticos más significativos que existen en España y que ofrecen alternativas estimables, sean de derecha, de centro o de izquierda, para escuchar con respeto sus puntos de vista.

Pero la opinión pide hechos y con ellos hemos querido responder. Ha llegado el momento de clarificar la situación política y el pueblo español debe legitimar con su voto a quienes, en virtud del nuevo pluralismo surgido en España, aspiran a ser sus intérpretes y representantes. Reconocido en la declaración programática del Gobierno el principio de que la soberanía nacional reside en el pueblo, hay que conseguir que el pueblo hable cuanto antes Con ello hacemos realidad el deseo expresado por S. M. el Rey ante el nuevo Gobierno de «pulsar y conocer en profundidad las aspiraciones del pueblo español y acertar a canalizarlas por cauces de autenticidad y normalidad».

Y eso es lo que el Consejo de Ministros acaba de aprobar: el proyecto de Ley para la Reforma Política. Es un proyecto sencillo y realista que trata de servir de cauce formal para que el pueblo pueda desempeñar el protagonismo que le corresponde. Trata de allanar los caminos para que sea posible, con el máximo consenso, acomodar la legalidad a las realidades nacionales.

Evidentemente, podíamos sentir la tentación de redactar una Constitución completa y definitiva reguladora de todos los aspectos de la vida política. Hemos preferido, sin embargo, dar paso a la legitimidad real de los grupos y partidos por medio del voto. Con ello comenzamos a convertir en realidad lo que ya dije en otra ocasión: elevar a la categoría política de normal lo que a nivel de calle es simplemente normal; quitarle dramatismo y ficción a la política por medio de unas elecciones.

He dicho la palabra «elecciones» y, efectivamente, ésta es la clave del proyecto. Las modificaciones constitucionales que contiene permitirán que las Cortes –compuestas por Congreso y Senado– sean elegidas por sufragio universal, directo y secreto lo antes posible y, en todo caso, antes de julio de 1977. De esta forma, el pueblo participa en la construcción de su propio futuro, puesto que se manifiesta, elige a sus representantes, y son éstos los que toman decisiones sobre las cuestiones que afectan a la comunidad nacional.

Y, tras hacer una muy breve descripción del proyecto, que terminaba resaltando su ensamblaje con la legalidad vigente, añadió:

Nos parece que cualquier otro planteamiento implicaría el debilitamiento del papel del pueblo, cuando no su marginación. La libre voluntad de los españoles correría el grave riesgo de ser sustituida por acuerdos a nivel de presuntas representaciones que sólo pueden ser verificadas a través de las urnas.

De esta manera, los grupos políticos que hoy se presentan con voluntad de protagonismo y que son significativos y respetables, pero que carecen de mandato popular, comenzarán a ser representativos del pueblo.

Con este proyecto de Ley, la reforma de las Leyes Fundamentales es importante, aunque sólo afecte a una parte de las mismas, y arranca de la legalidad fundamental vigente, llevándose a cabo a través de los procedimientos previstos. El Gobierno está convencido de que las Instituciones comprenderán la necesidad de esta reforma y respaldarán la apelación directa al pueblo al que esas mismas Instituciones se deben y sirven. No puede existir ni existirá un vacío constitucional, ni mucho menos un vacío de legalidad. No puede producirse ese vacío porque España es un Estado de Derecho que se basa en la primacía de la ley.

Es precisamente la legalidad el asidero de que disponemos para garantizar las libertades públicas. La ausencia de normas lleva al arbitrismo y puede conducir a la anarquía. En el proyecto de Ley que les anuncio no se pretende hacer borrón y cuenta nueva. Se modifican aspectos concretos para hacer viable el propósito de la Corona de que el pueblo español sea el dueño de sus destinos.

Cuando este pueblo haga oír su voz se podrán resolver otros grandes problemas políticos con la autoridad que da la representatividad electoral. Entonces se podrán abordar con rigor temas como la institucionalización de las regiones, dentro de la permanente unidad de España, la definitiva reforma sindical, la reforma fiscal, la relación del Gobierno con las Cámaras Legislativas y aquellos otros problemas que nos afectan, no sólo en la vida próxima y diaria, sino en cuanto al porvenir de nuestros hijos. El Gobierno que presido no se plantea la vida política como un simple y, posiblemente, demagógico relevo de clases dirigentes. No sería ni serio ni responsable reducir a eso la gran operación de transformaciones que es preciso acometer. El Gobierno trata de llegar más lejos: gobernar, con medidas a corto plazo, la transición de un sistema de delegación a otro de plena y responsable participación. Pero trata también de que España encuentre el clima suficientemente favorable para trazar una gran política de Estado, en la que será precisa la colaboración de todos en la parcela de trabajo –por pequeña que parezca– de cada uno.

Hace poco más de dos meses, después de jurar mi cargo ante S. M. el Rey, me dirigía a los españoles en un breve mensaje. Les invitaba a iniciar juntos un camino de futuro, que ha de evitar caer en cualquiera de estas dos tentaciones: el partir de cero haciendo tabla rasa de lo que constituye nuestra propia historia y el entramado de nuestras mismas vidas, o el confiado «aquí no pasa nada», que ignora la profunda transformación real que se está operando, en todos los niveles, en la sociedad española. Los propósitos que anuncié aquel día siguen en pie. Sigue en pie, por tanto, la acuciante preocupación por los más graves problemas que a todos nos afectan […].

El presidente del Gobierno hizo a continuación, como correspondía a su posición y responsabilidad, un repaso general de los problemas y necesidades de la sociedad española, para concluir diciendo:

No hay más política, señoras y señores, que la del esfuerzo común. El país está vivo y es joven. Esa vitalidad y esa juventud son, qué duda cabe, conflictivas; pero son una fuente de riqueza que hay que aprovechar y canalizar. España es, ante todo, un gran país de peso específico en el mundo, que no debe perder su camino y debe reforzar su sentido de la dignidad nacional.

Por eso hoy, que es un día más en la política española, quiero dirigirme a todas las mujeres y hombres de España. Quiero, en nombre del Gobierno, invitarles a todos a un acuerdo básico: anteponer, en el tiempo que dure la construcción de nuestro nuevo horizonte, los intereses generales a los particulares. Quiero invitarles a una coincidencia en nuestro futuro nacional, montado sobre la base de la variedad de alternativas que ustedes mismos elegirán. Tenemos la convicción de que es posible un gran acuerdo para la democracia, para la paz, para encontrar definitivamente unas bases sólidas cimentadas en la aceptación de los verdaderos intereses nacionales, para nuestra convivencia y nuestra grandeza como nación.

Desde este compromiso podemos aspirar a los grandes objetivos nacionales. El Gobierno desea que el nuevo horizonte de España no tenga sólo metas irrenunciables y entrañables como Gibraltar. Nuestro tiempo habla de nuevas aspiraciones. Habla de centrar nuestro papel en el equilibrio geopolítico del mundo; habla de crear nuevas ilusiones colectivas; habla, en definitiva, de una gran solidaridad nacional por un futuro de prosperidad.

Tenemos la confianza de que nada de lo que espere al pueblo español en el futuro puede ser más difícil de superar que lo que ya ha sido resuelto en el pasado. Bajo la Corona, se pueden afrontar todos los problemas con la conciencia clara de que todos se pueden resolver. No hay por qué tener miedo a nada. El único miedo racional que nos debe asaltar es el miedo al miedo mismo.

El Gobierno está dispuesto e que un nuevo horizonte se consolide y para ello pide el apoyo y colaboración de toda la sociedad. El proceso de reforma se hará desde el imperio de la Ley y con la firmeza necesaria para impedir el desorden. Pero nada es posible sin el respaldo de la comunidad nacional, de las Instituciones, de los grupos, de los partidos y de las fuerzas sociales. Ante ese pueblo, cuya politización es la simple pero soberana politización de querer decidir su futuro y decidirlo en paz, en orden y seguridad, hemos querido comparecer hoy. Y repetir, una vez más, que el futuro no está escrito, porque sólo el pueblo puede escribirlo. Para ello tiene la palabra. El Gobierno que presido ha preparado los instrumentos para que esa palabra pueda expresarse con autenticidad. Para garantizar, en definitiva, su soberanía. La soberanía del pueblo español.

Los pasajes transcritos son bien expresivos del talante con el que elaboramos y aprobamos el proyecto de Ley, así como del profundo sentido político que alentaba nuestra concepción del futuro deseable para el pueblo español. En las palabras del presidente Suárez puede percibirse con claridad la serena conciencia que tenía de las dificultades que el proyecto habría de superar hasta convertirse en ley, dadas las conocidas y proclamadas posiciones de continuistas convencidos o temerosos y de rupturistas arrogantes o desconfiados. Puede percibirse, igualmente, la tranquila seguridad de que los objetivos serían alcanzados, tanto por la fundada creencia, derivada de intuiciones y de contactos mantenidos, de que la racionalidad de nuestro planteamiento obligaría a un ejercicio de responsabilidad y de realismo por parte de todos, cuanto por la certeza de que nos hallábamos en condiciones de obtener el respaldo de la mayoría del pueblo español, deseoso de sentirse dirigido hacia metas claras y definidas.

El mensaje del presidente fue sencillo, directo e inteligible. Y, dejando ahora aparte otros aspectos a que tenía que referirse en un obligado repaso panorámico a los problemas de España, resulta una síntesis feliz en que se asentó la confianza de los españoles y una expresiva declaración de nuestra voluntad de construir el futuro con el esfuerzo y la colaboración de todos, también de quienes mostraron hostilidad, recelo o escepticismo hacia nuestro proyecto.

El sábado día 11, el ministro de Información y Turismo hizo circular el texto del proyecto y dio lectura al mismo ante las cámaras de TVE. Fue comprendido y valorado, en conjunto, positivamente, incluso por algunos que se habían manifestado reticentes antes de conocerlo y a la vista sólo del mensaje presidencial del día anterior. Fue un riesgo –en sí mismo anecdótico– que asumimos conscientemente al decidir que el texto no se diera a la publicidad hasta después del mensaje del presidente, porque queríamos afirmar ante los españoles su figura, hacer visible su liderazgo de la operación y centrar el foco de atención inicial en el sentido político del proyecto, antes que en los aspectos técnicos de su formulación.

Fundamentación doctrinal y respaldo jurídico

Ya he dicho anteriormente que al presidente Suárez –a quien con tanta frecuencia se ha elogiado su capacidad de acción política– le importaba y preocupaba permanentemente la sólida fundamentación de nuestro proyecto político de fondo. No sólo le preocupaba y le importaba en abstracto, sino que, al menos en sus despachos conmigo, llegábamos hasta la base histórica, filosófica y jurídica de las grandes decisiones, que se erigirían en hitos de la reforma política y que no fueron, desde luego, los aspectos más superficiales y, al parecer, más interesantes y atractivos para muchos de la transición política y sus peripecias. El presidente Suárez inquiría, sugería, escuchaba, discutía y decidía. Tratamos los temas importantes con la máxima profundidad y es buen ejemplo de ello la exposición, por concisa que haya sido en las páginas precedentes, de cómo fue medido y madurado el proyecto de Ley para la Reforma Política.

He aludido también a que, asumiendo el presidente directamente la comunicación de los mensajes políticos relevantes, en el lenguaje por tanto más político, me encomendó una paralela explicación de los cimientos dogmáticos sobre los que tratábamos de asentar el futuro, en un lenguaje por tanto más doctrinal y académico. Y habíamos pensado que, tras la presentación del proyecto de Ley para la Reforma Política, mi intervención en el acto de apertura de tribunales el 15 de septiembre sería ocasión propicia para delinear los soportes del Estado que aspirábamos a construir. Trabajé en el discurso durante el mes de agosto y lo ajusté, teniendo presentes ya las más concretas exigencias del momento político, los días 11, 12 y 13 de septiembre. El día 14 lo leyó el presidente Suárez, dándome su plena conformidad.

El Rey presidió el solemne acto y, ante él, pronuncié mi discurso bajo el título «La Justicia en el Estado de Derecho». En las primeras palabras anuncié sin ambigüedades mi propósito:

En una situación de cambio, como es la que hoy vivimos, me ha parecido especialmente oportuno que el discurso de apertura de tribunales, en el nuevo año judicial, estuviera dedicado a analizar con atención las condiciones precisas para consolidar el Estado de Derecho.

Al llevar a cabo este análisis no es mi ánimo ceder ante el atractivo de formulaciones abstractas alcanzadas desde el rigor metodológico y conceptual de toda construcción científica. Quiero, por el contrario, ceñir mis reflexiones a nuestras concretas circunstancias de hoy, con el convencimiento de que sólo el afán sincero de conformar en la justicia la realidad circundante justifica la labor de los hombres de Derecho y los convierte en verdaderos servidores de la justicia. Y esta misión conformadora se revela singularmente importante en momentos de transición cuando los pueblos caminan hacia nuevas fórmulas de convivencia social y política.

Estamos, sin duda, en uno de esos momentos. Ha concluido, en verdad y con todas sus consecuencias, una etapa histórica excepcional y es imprescindible responder a las necesidades sociales de un presente transformado y de un futuro intuido entre riesgos y esperanzas.

No es hora de debilidades ni de inhibiciones, sino, como nos demanda el primer mensaje de la Corona, de encarar valientemente el futuro de nuestro pueblo y de las instituciones del Estado. Serviremos lealmente a ambos, esforzándonos en realizar un Estado de Derecho que ofrezca adecuada respuesta, desde la perspectiva de la justicia, a sus exigencias institucionales, a esas exigencias que, filosóficamente enraizadas en la persona, deben ser satisfechas para garantizar, en la medida de lo humano, la libertad jurídica y política de los ciudadanos.

No podemos renunciar al objetivo de perfeccionar el Estado desde los supuestos propios del Estado de Derecho, porque es la única concepción política que permite encauzar la convivencia y asegurar la estabilidad en el ámbito de la libertad. Y aunque cada pueblo y cada comunidad social tienen sus características peculiares, como lo prueban su historia y el análisis ponderado de su presente, no es menos cierto que la democracia, como sistema de vida, impone, en todo tiempo y lugar, unos requerimientos que afectan a todas las instancias del Estado y entre ellas, naturalmente y de un modo señalado, al papel y función de la Administración de Justicia.

Tras hacer unas consideraciones sobre la significación histórica y dogmática del Estado de Derecho y de señalar la necesidad, no sólo de reconocer las libertades y derechos de la persona, sino de arbitrar soluciones eficaces para su protección y garantía, dije:

Y no hay soluciones eficaces sin la existencia de una Justicia independiente que asuma con plenitud la función jurisdiccional, a partir de la afirmación del imperio de la ley, expresión de la voluntad soberana del pueblo y dotada de primacía en la articulación, jerárquicamente estructurada, del ordenamiento jurídico.

Me referí después a la independencia de los jueces, subrayando, entre otras cosas, que, como decía Karl Loewenstein, es «la piedra final en el edificio del Estado democrático constitucional de Derecho». Y añadí:

La independencia judicial expresa la esencia jurídica de la llamada división de poderes, entendida precisamente, según puso de relieve Kelsen y más recientemente Pietro Virga y Karl Loewenstein, como doctrina y técnica de sentido esencialmente histórico, conducentes, de una parte, a evitar la concentración del poder en un solo órgano mediante la interposición de trabas organizativas al absolutismo de los reyes en la era de las luchas entre soberanía nacional y soberanía regia; y, de otra, a garantizar, como reacción frente a la arbitrariedad, el ejercicio por los ciudadanos de sus derechos y libertades.

Aunque hoy, como ha explicado Otto Bachof, «no existe ningún esquema patentado de la división de poderes que pueda funcionar en todas las épocas y bajo los más diversos supuestos sociales», y depende de las condiciones y circunstancias concretas de cada pueblo y de cada momento la adopción de la mejor fórmula para evitar la concentración de poder, siempre habrá de asegurarse la independencia judicial como exigencia del Estado de Derecho.

La justicia en el Estado moderno es sobre todo una función pública, una función de soberanía en la terminología clásica, cuyo ejercicio, libre de interferencias, ha de garantizarse rigurosamente mediante normas, instituciones, procedimientos y técnicas alumbrados por la razón y por la experiencia. A tal fin, no importa tanto el fundamento político concreto de la independencia judicial, cuanto sus fundamentos lógicos y técnicos, porque son éstos los que, en último análisis, permiten que la independencia judicial despliegue su razón de ser: garantizar a los ciudadanos la dignidad de su persona y el ejercicio de sus derechos y libertades.

Del principio de la independencia judicial deduje, como complemento necesario, el de la unidad jurisdiccional, es decir, la exigencia de que los tribunales ordinarios ostenten con plenitud la administración de justicia. Y para ello es indispensable «que la organización judicial sea única –excepción hecha de las jurisdicciones militar y eclesiástica en las esferas que les son propias, rigurosa y estrictamente delimitadas– y revierta a sus órganos todo lo que entrañe desempeño de funciones judiciales»; «para que la justicia pueda ser realmente exclusiva y excluyente ha de ser integral». Ejemplifiqué seguidamente las exigencias de esa necesaria plenitud jurisdiccional, en relación con la legalidad del actuar administrativo y con las garantías de constitucionalidad.

Respecto de la Administración, me referí especialmente a su potestad sancionadora y dije: «En el Estado de Derecho, la Administración Pública debe, por tanto, ejercer su poder de sancionar en el círculo de los servicios públicos y para la satisfacción del interés general; todo lo que comporte salirse de esta esfera, particularmente cuando se llega incluso a la privación de libertad –que no cabe calificar jamás de sanción administrativa, sino de auténtica pena– resulta exorbitante en el Estado de Derecho».

En cuanto al importante y entonces sólo anticipado problema de la justicia constitucional, que podía afectar a la propia posición institucional del Tribunal Supremo, en cuya sede pronunciaba el discurso, dije:

La Constitución es una decisión soberana sobre el modo y forma de la propia existencia política y que cristaliza en una norma suprema. Tal es el denominador común que subyace en las tesis de decisionistas y normativistas. Por lo tanto, la Constitución es una norma de normas que determina el modo de proceder de las autoridades del Estado y, especialmente, del legislador ordinario; pero es, también, lo que Otto Bachof llamara un orden material de valores, cuya vigencia suprema ha de imponerse al legislador tanto como a la Administración.

Esta mayor jerarquía que a la Constitución corresponde, en su doble aspecto normativo y axiológico, se refleja en un sistema de garantías que ya Jellinek clasificara en jurídicas, políticas y sociales. Sin duda, son estas últimas –y en especial la opinión pública– indispensables para mejor guardar el respeto debido a los valores medulares de una Constitución cualquiera que sea su forma externa, como acredita el ejemplo de Gran Bretaña. Verdad es, también, que la plena vigencia de la Constitución exige garantías de tipo político, irreductibles a pautas judiciales, como en su día fue especialmente señalado con referencia a la Constitución alemana de Weimar. Pero, entre todas estas garantías, ninguna como el control judicial de la constitucionalidad de las leyes lleva a más alto grado de perfección técnica el principio de la supremacía de las normas y de los valores constitucionales.

Y terminé mis consideraciones sobre la Constitución y sus garantías, tras apuntar las diversas fórmulas en que podían ser concebidas y articuladas, diciendo: «Es de esperar que una futura norma constitucional dé satisfacción adecuada a la necesidad de un pleno control jurisdiccional, en garantía del propio orden institucional y de los derechos y libertades proclamados en la Constitución».

Hice seguidamente unas reflexiones sobre la misión del juez en el ejercicio de la función jurisdiccional y sobre la responsabilidad de los juristas en los momentos en que nos encontrábamos, para concluir en los siguientes términos:

Es nuestra tarea, pues, prever los acontecimientos, amparados en un profundo conocimiento de nuestro pasado y de las circunstancias sociopolíticas y económicas de nuestro presente; hemos de llegar «un cuarto de hora antes», como decía el almirante Nelson, para ordenar la convivencia al bien común extrayendo del hontanar de nuestro acervo aquellos principios generales que nos permitan juzgar con equidad, sabiduría y templanza. Nunca hay pretexto válido para no hacer justicia con el inextinguible venero del Derecho. Como afirmó Del Vecchio, no responderíamos en verdad a la vocación de nuestra conciencia jurídica esperando inmóviles que la justicia sobrevenga por sí sola. No sólo debemos obedecer a las leyes, sino vivificarlas y cooperar a su renovación. Así se hará realidad esa tranquilidad en el orden que exige una comunidad en marcha hacia un quehacer de futuro incitante y esperanzador.

Es posible que no todo lo que dije en aquel discurso fuera del agrado de algunos o de muchos de mis oyentes; tuvo, sin embargo, una buena acogida en la opinión pública. En términos generales, se destacó el rigor de la disertación y el soporte que prestaba a la operación política de transición en que estábamos ya inmersos. «Queda así más racionalizado el proyecto de reforma, más sustentado», dijo ABC; «una democracia no se construye de golpe, sino con sumandos de pilares sólidos y de estructura eficiente […] se podrá decir lo que se quiera, pero lo cierto es que el Gobierno está arrimando los materiales necesarios para la instalación de la democracia», pudo leerse en Pueblo con la firma de Florentino López Negrín. Podría citar otros comentarios de análogo sentido, aunque no faltaron los rigurosamente asépticos junto a alguno reticente si no hostil.

No es de extrañar, en todo caso, que el foco de atención preferente se orientara a la búsqueda de la traducción política simplificada de mi discurso, intentando deducir las medidas más concretas e inmediatas que de él se podían seguir. Así, mi argumentación sobre la unidad y plenitud jurisdiccional se entendió por muchos como compromiso o anuncio de la supresión del Tribunal de Orden Público; mi referencia a la constricción de la jurisdicción castrense a su ámbito estricto, se interpretó como un anticipo de la decisión de transferir a la jurisdicción ordinaria la competencia para conocer de determinados delitos, en particular los de terrorismo, dada la excepcionalidad de su atribución a la jurisdicción militar; mis reflexiones sobre la potestad sancionadora de la Administración se consideraron directamente proyectadas a las materias de orden público y como manifestación del propósito de establecer el principio non bis in idem y de suprimir el arresto sustitutorio por impago de sanciones gubernativas de carácter económico. La verdad es que todos estos extremos figuraban en nuestro programa de medidas a adoptar y que el Gobierno las adoptó, con decisión firme y concluyente.

En aquel período y hasta fin de año expuse ideas complementarias y de desarrollo en muy diversas ocasiones: el 18 de octubre en el discurso pronunciado ante el Pleno de la Comisión General de Codificación, dije:

España se enfrenta hoy con la necesidad de una ordenación constitucional que permita satisfacer equilibradamente las exigencias de su tiempo y de su historia. Pero aunque el tema constitucional polarice, en gran medida, la atención y la actualidad, no debe olvidarse que las declaraciones dogmáticas de superior rango constitucional pueden resultar vanas sin el adecuado desarrollo legislativo. En frase certera de Pellegrino Rossi, la Constitución contiene los epígrafes de todas las ramas del Derecho, pero son estas ramas y su floración normativa las que realizan o frustran las declaraciones constitucionales.

LAS CORTES APRUEBAN EL PROYECTO

El Gobierno, en cumplimiento de lo establecido en el apartado b) del artículo 23 de la Ley Orgánica del Estado, solicitó el informe del Consejo Nacional del Movimiento sobre el proyecto de Ley para la Reforma Política.

Para quienes en aquel entonces hacían ejercicio diario de escepticismo, sobre la viabilidad de que el proyecto de Ley superara con éxito el proceso de tramitación a que debía someterse, puede que fuera un primer factor de sorpresa el tono y el contenido del informe del Consejo Nacional. Y puede que fuera causa de decepción para quienes confiaban en que el Consejo adoptara una actitud frontal descalificadora de las posiciones reformistas del Gobierno, que ellos reputaban inaceptables.

Lo cierto es que la gran mayoría de los miembros del Consejo Nacional del Movimiento hizo una prudente y equilibrada administración de sus propias responsabilidades, tratando de armonizar con rigor las raíces de un pasado en que se asentaban sus convicciones –también sus experiencias, quizá sus nostalgias– y la pragmática percepción política de «las innovaciones que el bien de la nación demanda». Creo que apenas se ha destacado, y es de justicia hacerlo, la ponderación y capacidad de acción política de que hizo gala Ignacio García López, ministro secretario general del Movimiento. Poco importaba que el informe reflejara recelos, en muchos de sus pasajes, o que trasluciera cautelas o que sugiriera modificaciones limitativas y potencialmente desvirtuadoras de la filosofía política inspiradora del proyecto de Ley. Lo verdaderamente relevante era que el informe no formulara conclusiones tajantemente contrarias al proyecto ni manifestara, de forma cerrada, una posición negativa respecto del mismo.

Me he referido con anterioridad a algunas observaciones del Consejo Nacional del Movimiento, por considerar que se facilitaba una mejor comprensión del contenido de la ley expresando, en los aspectos más significativos y a la par que los criterios del Gobierno, el contrapunto de los que habían sido formulados por el propio Consejo Nacional o lo fueron en el debate habido en las Cortes.

Quiero subrayar ahora, sin embargo y en relación con los que resultaron temas cruciales, la decidida posición del Consejo Nacional del Movimiento a favor del sistema electoral de escrutinio mayoritario para ambas cámaras y la omisión de todo planteamiento explícito desde la estricta perspectiva de los Principios del Movimiento Nacional y su carácter permanente e inalterable. Lo único que el Consejo Nacional hizo –y en lo que cabría percibir resonancias de esta última cuestión– fue sugerir (apartado 5.4 del informe) «que se contemplen los específicos supuestos que han de quedar excluidos de la reforma constitucional, tales como la forma monárquica del Estado, la unidad de España y, en general, los valores supremos a los que este informe se refiere en el apartado 3.2». Y en este apartado, objeto de la remisión, el Consejo Nacional había dicho: «La democracia es un sistema que proporciona las reglas y los criterios para que el pueblo pueda expresar su voluntad», añadiendo que «la adopción y conservación de este mandato, que en sí no es un fin, no debe hacer olvidar que hay ideales e intereses supremos en la vida de una nación que, por su trascendencia, la democracia debe garantizar, salvaguardando valores cuya vigencia debe quedar protegida». Si el Consejo Nacional pensaba que esos ideales e intereses supremos eran los recogidos en los Principios del Movimiento, no lo dijo ni probablemente hubiera podido hacerlo, dada la heterogeneidad misma de esos principios, sin sacrificar el rigor argumental que, a no dudar, se impusieron los redactores del informe.

La fidelidad política del Consejo Nacional a sí mismo se manifestaba básicamente de la siguiente forma: por lo que respecta a su propio origen y concepción, en el apartado 1 del informe, acogido a la rúbrica «la legalidad vigente y su legitimidad, fuente y base de la reforma»; por lo que hace a su ejercicio de responsabilidad –cooperativo, refrendador pero no obstativo– en el apartado 2 del propio informe, en el que, bajo el epígrafe «finalidad y alcance de la reforma», figuraban los siguientes párrafos:

2.2 La sucesión de Franco en la Jefatura del Estado, concretada en la proclamación del Rey, abre unos períodos de transición que aconseja la adaptación del orden jurídico existente a la nueva situación. Esta problemática ha de contemplarse haciendo propio un patrimonio histórico que el futuro ha de incrementar, que no se puede olvidar, pero que su propia conservación exige una ponderación del tiempo presente y una firme voluntad de futuro.

2.3 La reforma, viene avalada por la necesidad de dar soluciones a las cuestiones que el tiempo presente plantea como propias del desarrollo de la moderna sociedad española. Asegurada la estabilidad política, se dispondrá de la base precisa para desde ella formular los grandes objetivos nacionales.

2.4 El Consejo Nacional se encuentra, pues, ante la precisión de ponderar estas circunstancias, cuya regulación y consecuencias no se pueden soslayar, y que, unidas al deseo de que jornadas históricas inolvidables y años plenos de realizaciones no se malogren, condicionan primero y determinan después la necesidad y conveniencia de una reforma en profundidad y extensión adaptada al tiempo, al mundo, al desarrollo, en suma, a la vida de hoy.

2.5 La tradición y la innovación que el futuro demanda son indispensables para la continuidad política y para afrontar el proceso de reforma. La tradición no puede concebirse como una posición estática, como un momento en la historia, sino como una línea de experiencia, orientación y talante. La innovación que el futuro demanda ha de tener presente y desarrollar esta tradición, pues ella le da solidez y hondura. Dicha innovación ha de llevar en sí el planteamiento de las opciones precisas para que el desarrollo continúe y la permanencia del espíritu tradicional pueda asegurar la continuidad sin traumas ni violencias.

El Consejo Nacional aprobó su informe el 16 de octubre de 1976 por 30 votos a favor, seis abstenciones y 13 votos en contra. Fue aprobada también una sugerencia del consejero Gonzalo Fernández de la Mora, por 63 votos favorables, con 18 abstenciones y 18 votos negativos. Tal sugerencia se refería a que el Senado, por sus características, debiera de ser la cámara en la que se encontraran representados los intereses económicos, sociales, culturales y profesionales.

El Consejo Nacional expuso que, «de mantenerse la necesidad del preámbulo», su redacción debía matizarse inspirándose en el informe del propio Consejo. Ya he señalado las razones por las que el Gobierno prefirió «no mantener la necesidad del preámbulo».

El proyecto de Ley, sin preámbulo y con el informe del Consejo Nacional, fue remitido por el Gobierno a las Cortes, publicándose en el Boletín Oficial de las mismas del 21 de octubre de 1976. De acuerdo con la calificación dada por el Gobierno, el proyecto fue tramitado por el procedimiento de urgencia, modificado por Resolución de la Presidencia de las Cortes, publicada en el mismo Boletín Oficial. Constituyeron la ponencia los procuradores María Belén Landáburu González, Lorenzo Olarte Cullén, Miguel Primo de Rivera y Urquijo, Fernando Suárez González y Noel Zapico Rodríguez. Era presidente de la Comisión de Leyes Fundamentales y Presidencia del Gobierno, Gregorio López Bravo. Los ponentes trabajaron con eficacia, lo mismo en la fase de informe que en la de debate en el Pleno. A sus trabajos me he referido al examinar y explicar el contenido y alcance de la Ley para la Reforma Política.

El Pleno de las Cortes fue convocado para el día 16 de noviembre a las cinco de la tarde, continuando los días 17 y 18 en sesión de mañana y tarde. Concluyó con la aprobación del proyecto sobre las nueve y media de la noche del día 18. En el Diario de Sesiones figura el desarrollo de aquel Pleno. Sólo quiero destacar, como momentos álgidos, los debates que sostuvo la ponencia, en especial Fernando Suárez, con Blas Piñar y con Cruz Martínez Esteruelas, respecto del carácter de los Principios del Movimiento y respecto de los criterios electorales, respectivamente.

Pero la acción política, que concluyó con aquella aprobación y que le prestó soporte y respaldo, no trascendía en sus entresijos y pequeñas o grandes peripecias, como es natural, al debate público reflejado en el Diario de Sesiones. Y algo debe ser dicho sobre tal acción política.

El Gobierno afrontó el Pleno de las Cortes con la razonable previsión de que el proyecto sería aprobado holgadamente. No era una suposición gratuita. Habíamos hecho una labor sistemática de sondeo, explicación y convencimiento cerca a una gran mayoría de los procuradores, después de seleccionar el interlocutor o interlocutores que consideramos más idóneo para cada uno de ellos. A mí, por ejemplo, se me encomendó hablar con 38 procuradores y pude hacerlo con 36. Entregué al presidente Suárez fichas en las que indicaba muy sintéticamente las posiciones de cada uno, con escueta mención, cuando procedía, de sus reservas, condicionamientos, plena disponibilidad, juicios emitidos sobre los extremos que consideraban más polémicos, y hasta consejos o sugerencias que me habían hecho. Di, como resumen, 29 votos afirmativos seguros y todos ellos lo fueron efectivamente; como lo fue el de algún procurador que yo había calificado de dudoso y hasta el de uno al que computé como probable votante en contra del proyecto.

Explico así mi experiencia y, en términos análogos, podrían explicar la suya otros miembros del Gobierno, aunque hubiera naturalmente sustanciales variaciones en los datos. Preparamos el Pleno –repito– de un modo riguroso y sistemático. El presidente Suárez debió recoger las fichas de todos nosotros y, aunque yo sólo supe el detalle de las mías, recibí del presidente una recapitulación global y una valoración que abonaban la confianza de que el proyecto sería aprobado. No dejó de haber, sin embargo, circunstancias difíciles y tensas en el desarrollo del debate.

El presidente Suárez me encomendó preparar un discurso de presentación o de defensa del proyecto, así como estar presto para intervenir en cualquier momento en que él me lo indicara. Acudí, pues, al Pleno con un texto de discurso abierto, polivalente en sus coordenadas básicas, por cuanto me permitía hacer una intervención de conjunto en toda oportunidad y admitía la fácil inserción de la argumentación necesaria respecto de uno u otro tema específico de los abordados por el proyecto de Ley. Llevaba, además, un dossier respecto de cada una de las cuestiones, en el que figuraban por selección los estudios teóricos, históricos, jurídicos –de derecho español y de derecho comparado– y políticos que había ido confeccionando con mis colaboradores durante la fase de preparación del proyecto de Ley. Toda esa documentación se fue engrosando con notas tomadas por mí mismo o entregadas por Miguel Herrero y relativas a las cuestiones suscitadas y a los argumentos esgrimidos en el curso del propio debate.

A lo largo del Pleno fue constante el fluir de comunicaciones escritas, con comentarios, sugerencias y apostillas –sin perjuicio del intercambio verbal de impresiones siempre que era posible y necesario– de Adolfo Suárez con Torcuato Fernández-Miranda y conmigo. El presidente Suárez no consideró oportuna mi intervención en ningún momento del debate, pese a que yo le sugerí la conveniencia de hacerlo en alguna ocasión y, señaladamente, en la discusión sobre los sistemas electorales, cuando la situación pareció atravesar un momento delicado. Ambos presidentes consideraron preferible desarrollar, en paralelo con el debate, conversaciones de pasillo o de despacho, como modo más suave de resolver las discrepancias, sin que el Gobierno afrontara directamente el debate público que, desde luego, era perfectamente conducido por los ponentes. Y así efectivamente se procedió: un grupo de ministros, reunidos con los presidentes del Gobierno y de las Cortes en el despacho de este último, dimos conformidad a la fórmula de modificación de la disposición transitoria primera, que hacía explícitos criterios correctores del sistema de representación proporcional y que, como ya he dicho, figuraban en el proyecto de normas electorales que teníamos en avanzado estado de elaboración.

Tras una brillante intervención final de Fernando Suárez, el presidente de las Cortes dijo que faltaba sólo dar la palabra al representante del Gobierno para concluir el debate y proceder a la votación, suspendiendo la sesión «por 15 o 20 minutos». Nos encerramos en el despacho de Fernández-Miranda el propio Torcuato, Adolfo Suárez y yo. Teníamos un tiempo escaso pero precioso para intercambiar reflexiones y decidir sobre cómo convenía que el Gobierno cerrara el debate. No hubo diferencias de apreciación con el criterio, expuesto inicialmente por Torcuato Fernández-Miranda, de forma concluyente: a su juicio, todo estaba ya maduro para la votación y, por lo mismo, la intervención del Gobierno no debía ser larga y, mucho menos, debía reabrir en términos polémicos cualquiera de los temas que habían sido objeto de debate; en definitiva, había que procurar la menor interferencia posible sobre una situación en la que la mayoría requerida parecía segura.

El presidente Suárez, tras indicar que él llevaba preparado un discurso, consideró preferible que interviniera yo. Torcuato asintió. No había tiempo para más; el que quedaba teníamos que utilizarlo para perfilar el enfoque más adecuado: una intervención de tono conciliador, que diera confianza, que rehuyera la polémica y que se recondujera a las raíces del momento histórico en que nos encontrábamos y a los objetivos de la reforma pretendida.

Sobre la propia mesa del presidente de las Cortes elaboré un esquema, al que dieron su conformidad tanto Fernández-Miranda como Adolfo Suárez, y les expuse un mínimo desarrollo de lo que podía ser el contenido de mi intervención.

Y así, reanudada la sesión, subí a la tribuna de oradores. Estaba tranquilo y hablé con mesura de fondo y de forma, por más que tuviera que hacer un esfuerzo al que no estaba especialmente acostumbrado. Yo tenía experiencia de conferencias previamente escritas, aunque de hecho y con frecuencia no me limitara a su lectura, la tenía también de discursos muy trabajados, aunque para pronunciarlos no me sirviera más que de un simple guion; la tenía, incluso, de intervenciones prácticamente improvisadas. No tenía, sin embargo, la experiencia, que entonces adquirí, de pronunciar un discurso verificando simultáneamente una tarea selectiva sobre textos muy elaborados y trabados, desde la perspectiva de una defensa a fondo del proyecto, y sobre textos deshilvanados y yuxtapuestos, en cuanto notas complementarias construidas a lo largo del debate que había tenido lugar.

He aquí el texto transcrito en el Diario de Sesiones, del que sólo he omitido los primeros párrafos:

[…] Presentes están hoy en las Cortes protagonistas significados de las últimas décadas; hombres y mujeres que han dejado huella en nuestra Historia y están a su vez distinguidos por el sello del honor y de la historia. Presentes estamos también en estas Cortes hombres que no tenemos cicatrices de una guerra. Tarea común, en la que debemos todos encontrarnos con idéntica vocación y entrega, es la de encauzar la vida política española, conscientes de que no hay otra opción válida que abrir los supremos órganos decisorios a la representación directa y elegida de toda la Nación.

Muy breve va a ser mi intervención para describir en esquema los supuestos en que está enmarcado el proyecto de Ley para la Reforma Política, sus características más definitorias y, en definitiva, los propósitos a que sirve. No tengo la intención de polemizar ni entrar en un debate que ha sido brillantemente desarrollado y que creo está ya en esencia agotado. En alguna medida, es posible que mis palabras se hagan eco o estén relacionadas con algunas de las que aquí han sido pronunciadas.

El Estado de Derecho es un orden de libre convivencia. Y para lograr ésta, puesto que la realidad social no es en sí y por naturaleza uniforme, el Estado ha de asegurar el interés general comunitario, verificar la atribución de derechos y obligaciones, dirimir las discordias, configurar los dispositivos de acceso a la titularidad del poder y asegurar su correcto ejercicio. La convivencia será estable en la medida en que la comunidad conciba y sienta a este Estado como expresión de sí misma y no como algo externo o ajeno a ella.

Para lograrlo, el Gobierno, con el proyecto de Ley que está hoy sometido a esta Cámara, os propone ofrecer al pueblo español la decisión de su destino, dando un paso más en la permanente tarea de hacer España para los españoles. Ahí está la más profunda dimensión histórica de un juramento y una lealtad, que no permiten aferrarse al pasado, sino que exigen convertirlo en el arranque fecundo de un futuro presentido y esperanzador, necesitado del servicio de todos los españoles.

Por ello, es importante insertar el nuevo momento creador, que inevitablemente estamos viviendo, en la legalidad constituida, sin que las necesarias renovaciones, por profundas que sean, produzcan un vacío legal o fractura entre lo que hasta ahora ha sido y lo que está llamado a ser. El respeto de la cadena de legalidad en la empresa que os proponemos se muestra atendiendo a dos extremos concretos: de una parte, la ley se concibe y se proyecta desde los propios supuestos y a través de los trámites que prevé el orden constitucional vigente. Prescindiendo de otras posibles interpretaciones, el Gobierno de la Corona se ha atenido a la literalidad del artículo 10 de la Ley de Sucesión y solicita el acuerdo de las Cortes, antes de recurrir a la voluntad de la nación, fuente última de toda legitimidad constitucional.

De otra parte, además, la Ley básica para la Reforma Política no pretende ser, ni es, una derogación del ordenamiento constitucional existente, sino una nueva pieza que se inserta en el conjunto de las siete Leyes Fundamentales anteriores. Todo lo que no resulte en contradicción con la nueva ley ha de considerarse, por tanto, en vigor, desde la existencia de diversas instituciones y órganos hasta la competencia de los mismos y los requisitos exigidos para la armónica colaboración entre las diferentes instituciones del Estado. Por lo mismo, nada que figure ya en dichas leyes tiene por qué ser reiterado en el proyecto. Más aún, la nueva ley extrae las consecuencias implícitas en algunos preceptos de las leyes vigentes. Y así, cuando se atribuye al Rey la facultad de recurrir directamente al referéndum de la nación, no se está sino deduciendo la conclusión de las premisas sentadas por el artículo 6.° de la Ley Orgánica del Estado, al considerar al Rey como representante supremo de la nación y personificación de la soberanía nacional, y por el artículo 1.º de la Ley de Referéndum, que hace de la voluntad del pueblo el exponente supremo de la soberanía.

La secuencia lógica del proyecto, ayuno de dogmatismo y concebido como instrumento de reforma para la democracia, viene a ser, en síntesis, la siguiente.

Hay un problema de convivencia integradora de todos los españoles en una sociedad plural, donde vemos proliferar hoy grupos que presumen respaldos mayoritarios en el pueblo español. La salida, obvia en su misma sencillez, es dar la palabra a ese pueblo, reconocerle capacidad de elegir su propio camino y despejar así el horizonte de nuestra propia convivencia en una monarquía democrática, en cuyas instituciones haya lugar holgado para cada español.

Por ello, el proyecto formula el principio de primacía de la ley, marca el acento en la concepción de ésta como expresión de la voluntad soberana y, tras aludir a la función legislativa de las Cortes, plantea sólo dos temas concretos: cómo esas Cortes se constituyen en representación del pueblo español, y cómo las Cortes así constituidas toman las decisiones políticas sobre nuestro destino comunitario.

El proyecto parte de un principio general: el expreso reconocimiento de que la soberanía corresponde al pueblo español; principio que está implícito ya en las Leyes Fundamentales. Si la soberanía nacional es una, de acuerdo con el artículo 2.° de la Ley Orgánica del Estado; si las decisiones supremas son aquellas en las que se concreta la soberanía, la voluntad de la nación ha de primar sobre el juicio subjetivo de sus mandatarios, según prevé la exposición de motivos de la Ley de Referéndum de 1945. Ello quiere decir que la voluntad de la nación, la voluntad a la cual se encomiendan las decisiones supremas, es la voluntad del pueblo, la voluntad soberana.

Y ese pueblo español es el que, según el artículo 2.° de la misma ley, se define como todos los hombres y mujeres mayores de veintiún años que articulan e integran con su voto igual, directo o indirecto, esa voluntad general soberana.

Lo que se hallaba así incoado en la interpretación sistemática de las leyes es lo que el Gobierno pretende hacer explícito con este proyecto de Ley. La soberanía se erige en el hilo conductor que se concreta en el apartado 1) del artículo 1.º. En él, la instancia soberana es la voluntad del pueblo que, como corresponde a un Estado de Derecho, se expresa mediante la ley en el respeto y la promoción de los derechos fundamentales, cuya raíz, los valores eternos de libertad y dignidad de que es portador el hombre, constituye la estrella polar que guía la nave del Derecho.

La introducción por la ponencia del inciso relativo a la inviolabilidad de los derechos fundamentales de la persona, apunta límites correctos a los excesos voluntaristas que pudieran derivarse de la escueta formulación inicial del proyecto.

Esa soberanía se expresa, según el proyecto, a través de un doble cauce institucional: de una parte, la previsión de consulta popular contenida en los artículos 3.° y 5.° del proyecto, y, de otra parte, a través de la constitución de las Cortes, que, para que sean un verdadero órgano de soberanía, han de representar un todo, la nación, que, por trascender a los individuos, los grupos y las clases, no puede reducirse a la suma de intereses por respetables que éstos sean.

En consecuencia, se introduce en el proyecto el principio de sufragio universal, que, si era capaz de expresar la voluntad nacional, según la Ley de Referéndum, también será capaz de componer unas Cortes representativas, no ya de la voluntad de todos y cada uno en la acepción particularista del término, sino en la voluntad general que comprende lo que hay de ciudadano en cada cual, es decir, de versado hacia la comunidad y sus supremas exigencias. Esto es lo que se llama una representación soberana.

Para articular técnicamente este principio se ejercitan al menos dos opciones: la primera, sobre la estructura de las Cortes; la segunda, sobre el sistema electoral.

En relación con la primera, el Gobierno ha considerado suficiente optar por la estructura bicameral, de acuerdo con una tradición constitucional española más que secular: la necesidad de garantizar, a través del Senado, el equilibrio territorial frente a la lógica del principio demográfico que debe inspirar la formación del Congreso y que, dejada a sí misma, pudiera conducir a una injusta sub-representación de regiones españolas.

La expresión «entidades territoriales», potencialmente tiene unas posibilidades de adaptación que no están prejuzgadas y que son correctas, además, en una declaración de orden constitucional, porque, en definitiva, el juicio final sobre la validez y eficacia de las revisiones constitucionales depende en gran medida del juicio que se emita sobre su capacidad de adaptación y su capacidad para proceder al cambio ordenado.

Sin embargo, en estos momentos, las entidades territoriales sobre las que se opera responden a la idea de la provincialización, que es una realidad en nuestro Régimen Local, de la que la disposición transitoria primera saca las debidas conclusiones al establecer que serán las provincias o entidades territoriales en estas primeras elecciones, sin prejuzgar soluciones futuras y sin perjuicio de las peculiaridades, como las de Ceuta y Melilla, recogidas en el proyecto inicial, o como las relativas a las Islas, que han sido recogidas por la ponencia en términos que el Gobierno acepta y comparte.

La segunda opción fundamental, como decía, es la que se refiere al sistema electoral. Es claro que la determinación del modo y forma como haya de realizarse la elección de los representantes tiene dos opciones principales que se interfieren entre sí y que han sido debidamente ponderadas y analizadas.

Me refiero, de una parte, al criterio de si es uninominal o de lista el sistema de escrutinio y, en segundo lugar, al criterio de si el sistema es mayoritario o si el sistema es de representación proporcional. Numerosas son las razones que pueden esgrimirse.

Yo tenía, en nombre del Gobierno, preparada en el discurso una argumentación conducente a explicar en detalle los criterios o las razones por las cuales el Gobierno había optado por la fórmula figurada en el proyecto inicial, que era la de inspirar el sistema de elecciones al Congreso en criterios de representación proporcional. Es evidente que las razones no son dogmáticas, no hay por qué exponerlas con sentido polémico alguno.

Voy a aliviar de esas razones a todos los señores procuradores en función de que hay una fórmula más definida en la cual se combinan los criterios de representación proporcional con determinadas cautelas, que, en la medida en que eliminan o ponderan riesgos que pudieran derivarse del exceso proporcionalista, responden, a mi juicio, tanto a quienes postulaban, por razón de la prevención de esos riesgos, el sistema mayoritario, como a la propia posición del Gobierno, que nunca pensó en un sistema proporcional puro, sino en un sistema proporcional ponderado y corregido.

Sí quiero que tengan presente Sus Señorías que las razones en que estuvo motivada la propuesta del Gobierno han descansado siempre y en todo momento en una valoración fría y objetiva de nuestras circunstancias concretas, en una meditación de los riesgos, ventajas o inconvenientes de cada modalidad, en el aquí y en el ahora concreto de nuestras circunstancias históricas y en una decidida y responsable voluntad de operar con el mayor rigor y prudencia.

El Gobierno propuso los criterios de representación proporcional reflejados en el proyecto, en virtud, única y exclusivamente, de un compromiso con su propia responsabilidad; es decir, del compromiso de proceder en todo caso y momento responsablemente en función de las responsabilidades contraídas con el pueblo español, no en función de cualquier otro tipo de compromiso, cualesquiera que pudieran ser las insinuaciones que al respecto se hayan hecho.

El Gobierno considera que el acceso pacífico a la democracia requiere la formación de sólidos grupos políticos cuyo principio y fundamento ha de ser la coincidencia en las opciones fundamentales sobre los problemas de la vida política. Para alcanzar la concordia en una sociedad pluralista, como necesariamente lo es una sociedad moderna, sólo hay un camino: el diálogo y el compromiso. Y para ello, nada mejor que en el recinto de la Cámara, que ha de cobijar la representación nacional, se encuentren presentes, opciones no radicalmente opuestas y exclusivas, sino repartidas a través del espectro político en posiciones capaces de llegar fácilmente, o más fácilmente, al pacto y a la colaboración.

Yo, muy en resumen –y termino este tema, porque repito que no quiero incidir en los argumentos que ya han sido suficientemente expuestos y debatidos–, diría que la polémica entre uno y otro sistema, si opera sobre purismos conceptuales y enfrenta argumentos referidos a lo que es nuestra puridad conceptual, no puede conducir a resultados, porque la verdad es que siempre se está pensando, operando y actuando en función de modalidades proporcionales o mayoritarias de aproximación.

En segundo lugar, que la fórmula inicial del Gobierno ofrecía un mecanismo de compensación, una cierta dosis de compensación al aplicar el sistema mayoritario al Senado y la representación proporcional al Congreso, y la referencia al sistema proporcional se hacía en atención a que las elecciones se inspirarían en criterios de representación proporcional.

La ponencia ha introducido modificaciones explícitas relativas a la aplicación de dispositivos correctores para evitar la excesiva fragmentación, y el Gobierno acepta esa formulación, tanto en la manera como fue explicitado en el informe de la ponencia, como en la forma en que ha sido incluido en la formulación inicial hecha por la ponencia al término de su última intervención.

Es importante tener presente que el sistema proporcional en las elecciones responde a la cuestión de cómo se adjudican los puestos entre los candidatos en función del número de sufragios obtenidos, pero no responde a la cuestión de cómo se distribuye el total de escaños entre las diversas circunscripciones, ni cuál sea la delimitación de éstas.

Éste es un problema distinto, aunque no menos importante, y que en nada afecta a la mecánica de la representación proporcional; pero es perfectamente compatible la fórmula como ha sido al final establecida, en que se recoge, junto a la inspiración en criterios de representación proporcional, tanto la fijación de la circunscripción provincial, como la circunscripción electoral en las elecciones para el Congreso, como la que establece la fijación de un mínimo de diputados por cada una de las provincias.

En todos estos extremos el Gobierno acepta plenamente la fórmula de la ponencia, que ha sido establecida al final de la intervención del ponente señor Suárez. Y la acepta, tanto en el fondo como en lo que tiene de procedimiento, es decir, en lo que concierne a la posibilidad de que sea objeto de votación separada el párrafo de la disposición transitoria primera, en el cual se incluyen estas correcciones.

El proyecto que está sometido a vuestra decisión es, a juicio del Gobierno, sencillo en su formulación, profundo en su alcance y eficaz como respuesta a los problemas planteados. Con su aprobación creo que prestaremos un servicio histórico a España y lo prestarán unas instituciones que con eficiencia y honestidad han llenado una fecunda etapa. De su fecundidad es tributaria la posibilidad misma de este momento germinal en que, sin quebrar nuestra marcha, España tiene necesidades y posibilidades nuevas, precisamente porque muchas de sus necesidades viejas fueron satisfechas y porque muchas de sus posibilidades han sido aprovechadas.

Si desde aquí somos capaces de dar luz a la nueva vía, habremos conjurado los peores riesgos del proceso de cambio en que inevitablemente nos encontramos, y nuestros últimos años merecerán de la historia el mejor y más favorable juicio en cuanto a años de reconstitución, de elevación, de enfriamiento de pasiones que generan la posibilidad misma de que España afronte la solución de sus problemas de convivencia en términos que hubieran sido imposibles sin cuarenta años de paz. No se construye el futuro por demolición del pasado, ni el proyecto que se presenta se concibe contra nada ni contra nadie. Trata de ser sólo respuesta eficaz y coherente a los problemas específicos de nuestra hora, apelando a una decisión última del pueblo español en la línea de nuestra mejor tradición.

A este propósito responde el proyecto de Ley que está sometido a decisión de esta cámara; que nadie hable en nombre de un pueblo que no ha hablado; que nadie se arrogue representaciones si no las ha recibido; que termine la confusión y que sea el pueblo español el que arbitre y haga la luz. Quienes desde la legitimidad de una historia plenamente asumida y desde la legalidad de un orden establecido conducimos ese proceso y tenemos voz condicionante del mismo, estoy seguro de que prestamos y prestaremos el gran servicio a España de orientar y facilitar su camino a la democracia.

Durante los últimos siglos, la vida política de España se ha caracterizado por una permanente discontinuidad. Una y otra vez, los españoles hemos tejido y destejido, y para construir partimos siempre de los escombros de nuestro pasado. Hoy podemos ensayar otra manera de hacer historia: avanzar con paso firme sobre lo ya adquirido.

Hacer posible esta feliz novedad de la historia de España es la finalidad que pretende la ley que os proponemos. Muchas gracias.

Al leer después el discurso en el Diario de Sesiones, pensé que me había ajustado a los criterios definidos en aquella rápida reunión aunque, para mí y quizá no para el auditorio, se reflejara con claridad, hasta en algunas construcciones gramaticales, el esfuerzo de encaje y adaptación que tuve que realizar a la vez que lo pronunciaba. En todo caso, creo que también para mis oyentes fue notorio que hablaba dejando de lado notas y páginas, recogiendo ideas que figuraban en otras e improvisando la formulación de diversos pasajes. Quedó, pese a ello, suficientemente bien. Tuve la sensación de sintonizar con el ambiente de la Cámara y de corresponder a lo que su estado de ánimo requería, dado que mi intervención se producía después de tres días de debate y en el momento inmediato anterior a la votación. Mis palabras fueron acogidas, según indica el Diario de Sesiones, con «grandes y prolongados aplausos a los que corresponde el señor ministro puesto en pie desde el banco azul».

Con pleno desconocimiento, sin duda, de la conversación mantenida en el despacho de Fernández-Miranda y con menor sensibilidad que los presidentes del Gobierno y de las Cortes, Alfonso Osorio calificó mi intervención de «aséptica». Con el mismo desconocimiento pero con otra sensibilidad, los comentaristas políticos percibieron y valoraron el sentido y el propósito de mi discurso. En El País pudo leerse: «Asimismo, el tono mesurado de la intervención del ministro Sr. Lavilla y la llamada a la concordia por parte del ponente Fernando Suárez se estimaban como las mayores contribuciones al éxito gubernamental, sin excluir la capacidad negociadora desplegada por el Gabinete con los distintos sectores de la Cámara». Y Pilar Narvión se expresaba así en Pueblo: «Landelino Lavilla fue la corrección, la mesura; tuvo una palabra de respeto para todos los que merecían el respeto del Gobierno en esa hora clave y una palabra de agradecimiento para quienes le han ayudado con talento, con voluntad, con realismo, a cubrir esa etapa decisiva de su programa. Landelino Lavilla supo, por encima de todo, dar a su intervención, en nombre del Gobierno, ese difícil tono exacto del vencedor que en ningún momento tiene un gesto de triunfador, del vencedor que sabe y lo proclama que ha vencido porque todos, incluso los que le han combatido desde respetabilísimas ideas personales, le han ayudado a poder presentar hoy ante el pueblo español esta Ley». Si no me constara lo contrario, podría sospechar que Pilar Narvión había estado presente en la reunión que celebramos Torcuato Fernández-Miranda, Adolfo Suárez y yo… tan certera y perspicaz se mostró al intuir las características y orientación que, por decisión consciente y expresa, habíamos querido que tuviera mi intervención.

Al reanudarse la sesión y antes de que se me concediera la palabra, Rodolfo Martín Villa se acercó para decirme: «Ánimo, Landelino, esto está ganado. Si no consigues 425 votos nos habrás fallado». Verificada la votación nominal, los resultados fueron: 425 votos afirmativos, 59 votos negativos y 13 abstenciones. El quorum exigido para la aprobación era de 330 votos; habíamos obtenido 95 más de los necesarios. Al proclamarse públicamente que habían sido 425 los votos favorables, miré a Martín Villa y nos sonreímos: su cálculo, escogiendo sin duda por azar la cifra, fue exacto; pero era el cálculo de quien sería después considerado, casi de forma tópica, como el gran experto en la práctica electoral de la Transición.

Una gran ovación rubricó la aprobación del proyecto. La acusada sensibilidad política de los reporteros gráficos captó a Adolfo Suárez, para la prensa y para la historia, aplaudiendo a las Cortes que habían dado vía libre a la Ley para la Reforma Política.

En mi experiencia política no he tenido otro momento como aquel de satisfacción incondicionada y gratificante. En el despacho del presidente de las Cortes dimos rienda suelta a nuestra alegría entre efusiones y abrazos, en los que se percibía una sinceridad de afectos y emociones que no he vuelto a encontrar en la vida política.

Una hipótesis improbable pero prevista

Acudimos a la reunión de las Cortes, como he dicho, con la razonable creencia de que el proyecto de Ley sería aprobado. El presidente Suárez mantuvo firmemente esa convicción durante todo el debate e incluso cuando algún miembro del Gobierno, en momento de especial tensión, sugirió que quizá conviniera hacer algunas concesiones. El presidente aguantó: «todo o nada, si acaso que se prepare Landelino», dijo.

Esa confianza no fue, sin embargo, obstáculo para someter a análisis la hipótesis de que la ley no fuera aprobada. La respuesta de Adolfo Suárez me ha sugerido siempre que hubo en nuestros despachos muchos temas y consideraciones que no trascendieron a terceros y no me resulta extraño, si advierto que hubo otros aspectos de los que yo sólo recibí información parcial o meramente indicativa. Había participado en la acción desplegada cerca de las instituciones que formalmente habían de intervenir en la tramitación del proyecto; tenía datos e informes directos, que facilitaba al presidente, sobre una positiva valoración del proceso por parte de la Conferencia Episcopal Española y sobre las divergentes opiniones en el seno de la Judicatura; los tenía también sobre las actitudes de personas o grupos con los que mantenía relación personal. En lo demás era mero receptor de lo que me trasladaba y en los términos en que lo hacía el presidente Suárez e incidentalmente algún otro miembro del Gobierno –como Marcelino Oreja, en lo que concernía a la valoración de la expectante atención internacional. Adolfo Suárez era comedido y discreto, aunque lo que me decía y lo que yo deducía eran suficientes para mantener mi ánimo y mi ilusión. Supe de las relaciones del presidente con representaciones cualificadas de instituciones –como la militar–; conocí la existencia de contactos con personas de dentro y de fuera del sistema, significadas por su diversa ubicación política o simplemente por las etiquetas con que se autocalificaban o eran convencionalmente identificadas. Escuchaba y comentaba lo que el presidente me decía, pero nunca forcé inquisitivamente ni la confidencia ni la ampliación de las informaciones que me daba.

En aquel entonces yo actuaba sin vacilaciones bajo la dirección del presidente Suárez; sabía cuál era mi papel y lo que de mí se esperaba y a ello me apliqué sin reservas; no traté nunca de interferir, ni siquiera en aras de la curiosidad, otras líneas de acción política convergentes que se desarrollaban. Partía de la base de que el presidente me comunicaba todo lo que era necesario saber para cumplir mi función. Y la verdad es que, en todo momento, me pude hacer una composición bastante exacta, tanto respecto de la actitud real de la oposición, no obstante sus excesos verbales, cuanto de la posición de determinados e importantes sectores sociales, no obstante la profusión de rumores y hasta de alguna estridencia. Mi opinión era que la racionalidad de nuestro planteamiento ganaba apoyos día a día pero ganaba sobre todo comprensión y tolerancia, tanto entre quienes se autoidentificaban en el antagonismo rupturista como entre quienes se cobijaban en las esencias del Régimen cuya transformación estábamos propulsando.

No dejamos por ello, según he dicho, de profundizar en la eventualidad de que el proyecto no fuera aprobado, aunque no llegáramos a apurar en todos sus detalles la forma de proceder, porque fuimos considerando cada vez más remota tal eventualidad. Tres personas –que yo sepa– dispusimos de los estudios y documentos correspondientes: Miguel Herrero, a quien encargué los trabajos básicos, yo mismo, que los reelaboré y sinteticé, y el presidente Suárez a quien se los entregué y con quien mantuve una sola conversación amplia sobre el tema. Ignoro si el presidente haría o no partícipes a otras personas de las previsiones cautelarmente realizadas.

Durante la última fase de la preparación de la Ley para la Reforma Política, Miguel Herrero, sin perjuicio de trabajar leal e incondicionalmente en la operación que habíamos diseñado y estábamos ejecutando, me trasladó con alguna insistencia dos preocupaciones: la primera era una resonancia de la de quienes mostraban su escepticismo sobre la posibilidad misma de que las Cortes aprobaran aquella ley; la segunda se basaba en su apreciación de que el proceso que abríamos iba a ser largo, con todos los riesgos y contraindicaciones a que estaríamos expuestos en tanto no dispusiéramos de una nueva Constitución. Eran preocupaciones fundadas en una sobrevaloración de las resistencias continuistas y de los recelos que generaba y trasmitía la izquierda respecto de su efectiva participación en las elecciones y respecto de las posiciones políticas en que pudiera afirmarse, aun participando en ellas, si demasiadas cosas quedaban indefinidas. Yo no compartía sus preocupaciones en el mismo grado, basándome en las informaciones que recibía y deducía en mis despachos con el presidente Suárez y que, en términos todavía más someros y cautos que los que utilizaba él conmigo, procuraba trasmitir a Miguel Herrero.

Tras el informe del Consejo Nacional del Movimiento, pedí a Miguel Herrero que me expusiera y articulara lo que él consideraba posibles alternativas, pero desde la estricta perspectiva, no de conducir el proceso de forma distinta a como lo habíamos programado, sino de cómo actuar, con respeto siempre a la legalidad vigente, en la hipótesis de que el proyecto no fuera aprobado por la mayoría cualificada de las Cortes que exigía la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado.

Cumplimentado por Herrero el encargo que le hice, entregué al presidente Suárez unas notas que voy a tratar de sintetizar seguidamente.

a) Me referí en primer lugar a dos posibles supuestos, no necesitados de especial consideración y excluidos, por tanto, de mi análisis. El primero era la dimisión o cese del presidente del Gobierno, como efecto político de plena lógica. El segundo era que el Gobierno desistiera de su planteamiento reformista o, al menos, de la filosofía política en que se inspiraba. En el primer supuesto, a otros correspondería decidir sobre qué y cómo hacer; en el segundo supuesto, yo desde luego no seguiría en el Gobierno, aunque Adolfo Suárez mantuviera la presidencia.

Tras exponerle este planteamiento previo, el presidente Suárez estuvo categórico: si la hipótesis de no aprobación del proyecto se daba –«y no se dará»– su continuación en la presidencia del Gobierno sólo se produciría asociada al mantenimiento de su voluntad de llevar adelante la reforma. Me pidió, pues, que le expusiera mis ideas al respecto.

b) Si el proyecto de Ley no pudiera obtener el quorum reforzado exigido, pero sí la mayoría ordinaria, cabría promover la votación separada del párrafo primero del artículo 5 («El Rey podrá someter directamente al pueblo una opción política de interés nacional, sea o no de carácter constitucional, para que decida mediante referéndum, cuyos resultados se impondrán a todos los órganos del Estado») y la disposición final («La presente Ley tendrá rango de Ley Fundamental»). En caso de que tales preceptos obtuvieran la mayoría simple de los votos, el presidente de las Cortes proclamaría su aprobación, puesto que el artículo 10 de la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado únicamente se refería a los casos de modificación o derogación de las Leyes Fundamentales, pero no extendía sus exigencias al caso de promulgación de una nueva Ley Fundamental, sin trascendencia modificativa o derogatoria de las anteriores. Y tal era el caso del párrafo primero del artículo 5 del proyecto, cuya eficacia se traduciría en la inserción de una nueva previsión normativa en el conjunto de las Leyes Fundamentales, que subsistirían en su integridad sin modificación ni derogación alguna.

A este efecto y aun considerando que el general Franco retuvo siempre la potestad de dictar leyes de prerrogativa al amparo de las coyunturales y excepcionales disposiciones de 1938 y 1939, recordé el hecho cierto de que había promulgado, sin necesidad de referéndum, la Ley de Principios del Movimiento Nacional de 17 de mayo de 1958, mientras que, por el contrario, sometió a las Cortes y a referéndum la Ley Orgánica del Estado. En términos de Derecho, cabía reconducir esa diferencia a una realidad jurídica: la Ley de 1958 no modificaba las Leyes Fundamentales en vigor, sino que se yuxtaponía a ellas, mientras que era evidente el efecto modificativo de la Ley Orgánica del Estado.

Sancionada y promulgada la Ley con el contenido indicado, se procedería de acuerdo con ella a convocar un referéndum nacional sobre un texto –naturalmente distinto del no aprobado por las Cortes– y respecto del cual le entregué posibles borradores, incluido el de una Constitución breve y sencilla, plenamente democrática, que tenía 36 artículos, una disposición final y tres disposiciones transitorias.

Me referiré ahora a la construcción y argumentación jurídica, que figuraba en las notas entregadas al presidente Suárez y que respaldaban la fórmula ideada.

c) La situación se hacía más compleja en la hipótesis de que el desacuerdo de las Cortes fuera tan real que ni siquiera reflejara una insuficiencia en el quorum de aprobación, sino que la mayoría se pronunciara en contra del proyecto. El modo de proceder que se apuntaba para tal supuesto, apoyado también en argumentos doctrinales, políticos y jurídicos, era el que se extracta en los párrafos siguientes.

Puesto que la X.ª legislatura de las Cortes se encontraba en situación de prórroga, acordada por el Rey «por el tiempo indispensable» (artículo 7.b de la Ley Orgánica del Estado), el propio Monarca podía poner fin a ella, con la consiguiente extinción del mandato de los procuradores y disolución automática de la Cámara. Para ello, debería mediar la iniciativa del Gobierno y el acuerdo del Consejo del Reino, considerando, en principio, que el mismo procedimiento establecido para prorrogar sería aplicable para poner fin a la prórroga. Sin embargo, ante la eventualidad de que no pudiera contarse con el acuerdo favorable del Consejo del Reino, se razonaba jurídicamente la no necesidad de tal acuerdo, si se interpretaba que el mismo estaba concebido en la ley a efectos de enjuiciar la existencia de «causa grave que impida la normal renovación de los procuradores» y como requisito habilitante de la potestad del Rey para prorrogar. De tal suerte, una garantía establecida para respaldar la decisión de generar una situación excepcional «por causa grave», no tenía por qué extender su propia lógica al supuesto contrario, es decir, el de poner término a la situación excepcional.

Extinguida la legislatura, se habría producido un supuesto no previsto en las Leyes Fundamentales en el que no cabría el regular funcionamiento de los altos órganos del Estado y la debida coordinación de los mismos, cuya garantía correspondía al Rey (artículo 6 de la Ley Orgánica del Estado), quien podría, en consecuencia, adoptar las medidas excepcionales previstas en el artículo 10 de la Ley Orgánica del Estado, previa consulta no vinculante del Consejo del Reino y sin que cupiera dar cuenta a las Cortes al hallarse éstas disueltas.

En tal situación, una de las medidas excepcionales podría ser la convocatoria de un referéndum, invocando el carácter del Rey como «representante supremo de la nación» (artículo 6 de la Ley Orgánica del Estado) y el principio de que «la voluntad de la nación no sea suplantada por el juicio subjetivo de sus mandatarios» (preámbulo de la Ley de Referéndum Nacional).

A partir de este planteamiento, las posibilidades enlazaban con las que se seguían del supuesto desarrollado en el precedente apartado b), resaltando la improcedencia –la incorrección formal, más bien– de someter a referéndum el propio texto rechazado por las Cortes.

Traté de todo ello con el presidente Suárez; le entregué los papeles correspondientes; nos referimos a ellos incidentalmente en alguna ocasión, pero no los hicimos objeto, en ulteriores despachos, de nueva reflexión y maduración: las cosas discurrían de forma que la hipótesis considerada parecía cada vez más remota e improbable, al menos en nuestra convicción.

Me ha parecido conveniente, en todo caso, dejar testimonio, bien expresivo, de nuestro modo de trabajar serio, riguroso y esmerado. Si alguna decisión o actuación en fases posteriores puede quizá merecer el reproche de la improvisación –con la atenuante general de que las decisiones políticas operan muchas veces sobre realidades imprevisibles y hasta inevitables– tal reproche es palmariamente injusto y, desde luego, inexacto, en lo que se refiere al planteamiento y la acción política de fondo correspondientes al período a que ahora me estoy refiriendo.

HABLA, PUEBLO, HABLA

«Reconocido en la declaración programática del Gobierno el principio de que la soberanía nacional reside en el pueblo, hay que conseguir que el pueblo hable cuanto antes», había dicho el presidente Suárez en su mensaje del 10 de septiembre, al presentar el proyecto de Ley para la Reforma Política.

«Que nadie hable en nombre de un pueblo que no ha hablado; que nadie se arrogue representaciones si no las ha recibido; que termine la confusión y que sea el pueblo español el que arbitre y haga la luz», dije yo ante las Cortes que aprobaron la citada Ley el 18 de noviembre.

La palabra la tenía ya el pueblo, al que se convocó a referéndum para el día 15 de diciembre de 1976.

La oposición, coordinada en la Plataforma de Organismos Democráticos, seguía formulando sus criterios de signo rupturista y haciendo patentes sus exigencias para aceptar el planteamiento propuesto. Nada nos preocuparon las campañas de abstención activa que desarrollaron ni los acuerdos diarios que tomaban; nada nos preocupó que el XXVII Congreso del Partido Socialista Obrero Español, celebrado «en el interior» los días 5 a 8 de diciembre, propugnara la abstención e hiciera concesiones a simbolismos y excesos verbales, no exentos de ciertas estridencias. Estábamos ya en condiciones de discernir lo que eran para ellos necesarias afirmaciones de sus señas de identidad y lo que era –tendría que ser, en todo caso– un inevitable ejercicio de realismo político. Teníamos ganada aquella batalla y el proceso democratizador se llevaría a efecto en las condiciones y plazos que nosotros habíamos programado. Algunas medidas que la oposición había convertido en condiciones previas para participar en el referéndum, las adoptamos cuando pudimos y debimos hacerlo y, desde luego, siempre desde la cobertura formal de legalidad que nos había de prestar la Ley para la Reforma Política, una vez ratificada por el pueblo español.

Sí nos preocuparon otros hechos y, singularmente, el secuestro del presidente del Consejo de Estado, Antonio María de Oriol, el día 11 de diciembre. Nos introdujo serios factores de incertidumbre con los que tuvimos que actuar, apurando la valoración de todas las hipótesis imaginables respecto de las intenciones y eventuales comportamientos de los secuestradores y de su posible interferencia en un momento tan importante para la reforma política, cuál era el referéndum que había de celebrarse cuatro días después del secuestro.

Mantuvimos con firmeza nuestras posiciones y desarrollamos una campaña convincente. El día 15 de diciembre se celebró, con total normalidad, la consulta popular: el 92,4 % de los votantes (que fueron el 77,4 % del censo) dieron su voto afirmativo.

La primera fase de la Transición estaba culminada. La Ley para la Reforma Política, pieza clave del proceso, fue sancionada por el Rey el día 4 de enero de 1977 y publicada en el Boletín Oficial del Estado del día 5 siguiente.

«Habla, pueblo, habla», había sido el eslogan central de nuestra campaña. Y el pueblo habló, pronunciando su palabra definitiva sobre el qué y el cómo de la transformación política de España. Una palabra que supuso el inequívoco respaldo popular al planteamiento reformista del Gobierno.

7

Eventos y decisiones colaterales

CONGRESO DEL PSOE

Con tolerante recelo por nuestra parte el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) celebró su XXVII Congreso los días 5 a 8 de diciembre de 1976 en Madrid.

La condescendencia era ya necesaria en el proceso hacia la normalización política; habíamos aceptado todas las consecuencias de ésta y entre ellas, naturalmente, que se produjeran hechos como aquél. Se percibía desde luego una inevitable falta de sincronía entre la realidad fluyente y la acomodación del cuadro jurídico formal, pero el presidente Suárez mantenía el criterio de dejar, aunque, fuera controlado, el curso de los acontecimientos para que el pueblo español pudiera apreciar con naturalidad que eran «normalizadoras» las decisiones que estábamos adoptando o teníamos en preparación.

La tolerancia no fue una mera aceptación de lo irremediable, como pudieron pensar los organizadores del congreso, puerilmente deslumbrados con lo que parecían considerar una actitud desafiante al poder. Tampoco fue fruto de impotencia como irritadamente proclamaron algunos de los que nos distinguían ya con su hostilidad: fue una actitud consciente, reflexiva, de quienes dirigíamos la Transición y sabíamos que la celebración del congreso, con sus bambalinas de espectáculo y su riesgo de estridencias, ponía en marcha la integración de la oposición en el sistema diseñado y facilitaba el propio desarrollo de la Transición.

Y ejercimos la tolerancia cuando y como la consideramos oportuna. Fuimos inflexibles en nuestra negativa a la celebración del congreso que se proyectaba reunir en el mes de noviembre, antes de la aprobación de la Ley para la Reforma Política, porque no podíamos arriesgar el éxito de ésta debilitando nuestra posición en la dialéctica, entonces importante, que sosteníamos con los inmovilistas. Fuimos tolerantes una vez aprobada por las Cortes Orgánicas aquella Ley, porque nos aprestábamos ya entonces a trasladar el centro de gravedad de la Transición afrontando abiertamente la dialéctica con los rupturistas.

Nuestra tolerancia fue, pues, consciente. Y, al decirlo así, no hago sino rendir tributo a la sagacidad del presidente Suárez y en forma alguna pretendo colocar adornos racionalizando a posteriori el proceso. Pero ¿quién –y la pregunta tiene expresividad ejemplificadora– no habría de considerar normal la supresión del Tribunal de Orden Público, después de la celebración de aquel congreso? La teníamos proyectada para fines del mes de diciembre de 1976. O ¿quién no podría ya considerar necesaria y deseable la legalización de los partidos? Teníamos previsto acometerla a principios de 1977.

Nuestra actitud no estaba exenta de riesgos por las resistencias que se pudieran producir y por las reticencias que se pudieran provocar. Pero confiábamos en que podrían ser conjurados. Contábamos para ello con una valoración de la situación y de las circunstancias que, a no dudar, era precisa y curiosamente inversa de la que podían hacer, por ejemplo, los propios socialistas.

Así, la presencia de un plantel llamativo de personalidades importantes en su congreso sería para ellos una referencia potenciadora; para nosotros era una garantía de templanza y moderación –hasta donde cupiera– en los comportamientos. El aire de desafío que tenía la celebración del congreso antes de que el partido estuviera legalizado sería para ellos un gesto osado; para nosotros era prenda de su moderación. Teníamos demasiados resortes todavía en la mano para que no prevaleciera la voluntad de acreditar la sensata madurez de los congresistas.

Y así efectivamente fue. No dejaron de ocurrir algunos chirriantes episodios como el de la bandera republicana o la propuesta de resolución al Consejo de Europa para que condenara nuestra reforma; los más rancios tópicos del socialismo trasnochado no dejaron de ser exhibidos en un vacuo ejercicio de autocomplacencia; los latiguillos tuvieron su sitio y los documentos aprobados reflejaban dogmas con visos de radicalismo: marxismo, sociedad de clases, sociedad autogestionaria, anticapitalismo concluyente, desaparición del Estado… todo estaba allí en una última manifestación del juvenil socialismo que habría de plegarse a las exigencias de la realidad.

El congreso pudo ser para nosotros un sello de credibilidad. Y en su posibilidad de hacernos esa aportación fiaban los socialistas su fuerza a la sazón. Pero éramos nosotros los que teníamos la llave de la caja en la que se guardaba ese codiciado sello.

Desde nuestro punto de vista, el congreso fue un riesgo medido y felizmente superado conducente a la presentación de una izquierda con posibilidades de integración en el sistema. El socialismo no podía quedar al margen del proyecto democratizador en la España de los años setenta y aquel socialismo, fácil para liberarse de adherencias indeseables en cuanto fuera partido con perspectivas de poder, era el que deseábamos como núcleo de referencia para la izquierda española.

El PSOE entró y salió de su XXVII Congreso de la mano de personas capaces de convertirlo en un partido al servicio de una real convivencia democrática. Si un exceso de poder llega a animar un inadecuado curso ulterior del socialismo, no hubiera sido por error en aquel diseño inicial sino por flagrantes y llamativos errores posteriores.

EL SECUESTRO DE ORIOL

El día 11 de diciembre de 1976 un grupo de activistas de la banda terrorista GRAPO secuestró a Antonio María de Oriol, presidente a la sazón del Consejo de Estado. Era sábado y a media mañana tuvo lugar el hecho en el despacho personal que Oriol tenía en la calle Montalbán, esquina a la de Alfonso XII, frente al Retiro. La hora y, sobre todo, el día y el lugar habían sido certeramente escogidos para facilitar la operación. El impacto político estaba asegurado por la personalidad del secuestrado y porque el secuestro tenía lugar cuatro días antes del fijado para la celebración del referéndum sobre la Ley para la Reforma Política.

El secuestro nos causó una honda preocupación. Durante aquel año inicial de la Transición se produjo un prudente y gradual cambio del referente de nuestros desvelos; fijado inicialmente en los reductos del franquismo y sus posibles maniobras, se fue trasladando hacia los núcleos de la oposición. El secuestro aconteció cuando todavía el desplazamiento no se había consumado y Oriol era prohombre muy cualificado por su trayectoria política, su convicción abiertamente profesada y su inserción en influyentes ámbitos del llamado poder económico. La preocupación estaba más que justificada.

Cualquiera de los zarpazos terroristas que hubimos de soportar provocaba una evidente conmoción en la opinión pública y conturbaba seriamente al Gobierno, apresado por una onerosa sensación de impotencia. Ninguno, sin embargo, nos hizo vacilar ni alteró la toma de decisiones proyectadas en el momento y en la oportunidad programadas. No fueron a este respecto relevantes las leves posposiciones en el tiempo de alguna decisión. Pero, estando secuestrado Oriol, llevamos a efecto –no paralizamos– la supresión del Tribunal de Orden Público (TOP) y, antes de la liberación de Oriol y del teniente general Emilio Villaescusa, presidente del Consejo Supremo de Justicia Militar –a quien también secuestró el GRAPO el 24 de enero de 1977– hicimos las importantes modificaciones de la Ley de Orden Público y de la Ley sobre el Derecho de Asociación Política, iniciando así la operación de legalización de los partidos políticos.

El secuestro de Oriol tuvo para mí una significación especial que –como ocurrió y con mayor intensidad en ocasiones posteriores– me hizo sentir la cercanía del terrorismo. Más que cuando en la noche del 17 al 18 de julio habían explotado artefactos en el Ministerio de Justicia, mis sentimientos resultaban intensamente afectados cuando el terrorismo buscaba objetivos que, por sus perfiles personales, me atañían de cerca. Tal aconteció con Antonio María de Oriol (como ocurrió después con el teniente general Villaescusa, con los magistrados José Francisco Mateu y Miguel Cruz Cuenca, con mi amigo y director general de Instituciones Penitenciarias Jesús Haddad o con los diputados Gabriel Cisneros, Javier Rupérez y Eulogio Gómez Franqueira, cuando yo desempeñaba la presidencia del Congreso). Oriol había sido antecesor mío en el Ministerio de Justicia y en los tres años anteriores a mi acceso al Gobierno yo había desempeñado mi función, como letrado del Consejo de Estado, bajo la presidencia discreta y ortodoxa de Oriol.

Pero no son estas expansiones de sentimientos personales las que resultan objetivamente relevantes a la hora de valorar la dimensión de aquel secuestro. Mayor importancia tiene constatar las prevenciones que nos invadieron respecto de su posible incidencia en una fase delicada del proceso político. Si, tras la aprobación de la Ley para la Reforma Política por las Cortes Orgánicas, habíamos experimentado cierta distensión con la seguridad de que el vehículo de la Transición había de discurrir ya normalmente por el carril trazado, el secuestro de Oriol retrotrajo nuestras inquietudes, que se manifestaron de forma distinta en sucesivos momentos.

Tras el impacto del secuestro y tras el primer apresurado cambio de impresiones entre diversos miembros del Gobierno, nos aplicamos, primero, a preparar el control de cualquier posible acción procedente de sectores ultraderechistas. El fundamento de esta preocupación se hizo palpable cuando a primeras horas de la noche del día 13 de diciembre, hallándome en Castellana 3 en el despacho del presidente reunido con él y con el vicepresidente Gutiérrez Mellado, nos llegaron noticias de que varios grupos, en los que se significaban algunas personas cualificadas, estaban verificando desplazamientos de aproximación al edificio de la Presidencia del Gobierno. Nada importante ocurrió y la situación se encauzó sin violencia ni especial dificultad. De algún hecho e intento de análogo carácter tuvimos noticia en fecha ulterior.

Por cruda que pueda resultar su simple exposición, he de evidenciar una segunda e inmediata preocupación que nos tuvo en vilo. Un largo despacho que sostuve con el presidente Suárez el propio día 13 estuvo en gran parte dedicado a reflexionar sobre los efectos que podría producir el que se iniciara la jornada electoral del 15 de diciembre –el día del referéndum– con la aparición del cadáver de Oriol. Analizamos el problema y el presidente Suárez ordenó las medidas cautelares que se consideraron necesarias y adecuadas.

El día del referéndum transcurrió con normalidad y fue notable el éxito político. Los temores, que teníamos la obligación de presentir e intentar conjurar, no se hicieron realidad. Pero el mismo día 15 los secuestradores fijaron un plazo de 48 horas para que fueran atendidas sus pretensiones. Y el día 17 exigieron que, antes de las once de la noche, el Gobierno se comprometiera a otorgar una amnistía total.

En esta situación, el presidente decidió que el ministro de la Gobernación, Rodolfo Martín Villa, compareciera en televisión. Nuestra posición era contraria a la aceptación de las condiciones impuestas. Sin embargo, Martín Villa, en su intervención y tras rechazar firmemente cualquier coacción o chantaje, expresó que el Gobierno tenía el propósito de hacer un uso generoso de la clemencia. Al oír la intervención de Martín Villa yo sentí cierta irritación, porque sus palabras, por medidas que hubieran sido, reabrían el tema de la amnistía cuando, en julio, al otorgarla y aquel mismo día al tratar el tema, teníamos claramente decidido que no era aceptable un nuevo planteamiento de la cuestión a iniciativa del Gobierno, por más que pensáramos que se suscitaría de nuevo después de las elecciones, como así fue, pero ya entonces a iniciativa parlamentaria.

Hablé con el presidente Suárez, que me tranquilizó. Supe después que él había sido quien indico a Martín Villa, cuando éste se desplazaba ya hacia los estudios de TVE y a través del teléfono del coche, que hiciera la alusión a que me he referido. La simple posibilidad de que así se salvara la vida de Oriol –aun cuando pudiera ser una simple hipótesis– me compensó de los quebraderos de cabeza que aquella intervención generó al poner de nuevo sobre la mesa la cuestión de la amnistía el mes de marzo.

El 24 de enero los secuestradores realizaron una segunda operación espectacular –yo estaba en Roma– al apoderarse del teniente general Villaescusa. La tensión creció. Por fortuna pudimos respirar tranquilos cuando el 11 de febrero fueron liberadas las dos personalidades secuestradas. Entonces supe por primera vez del conocido «síndrome de Estocolmo». Cuando habían transcurrido ya varios meses, todavía se acusaban en Oriol –en determinadas actitudes y reacciones– efectos del secuestro y del cautiverio.

LA DETENCIÓN DE CARRILLO

Rodolfo Marín Villa me llamó el 22 de diciembre de 1976 para comunicarme que había sido detenido Santiago Carrillo. Me hizo una sucinta relación de los hechos y me dijo que se estaba preparando su expulsión de España. Es posible que, en su llamada, hubiera una intención indagatoria de mi opinión y no el anuncio de la ejecución de una decisión tomada; es posible que fuera simplemente una información sobre las reflexiones y estudios en que estaba sumido. Yo entendí, sin embargo, su llamada como una atenta y correcta comunicación de algo que había pasado y de los términos en que se pensaba proceder.

Discrepé. Le expuse razones jurídicas (imposibilidad de expulsión gubernativa de un ciudadano español) y razones políticas (el problema se podría replantear en cualquier otro día), habría reacciones contrarias dentro y fuera de España y, en definitiva, aquel hecho, inoportuno en sí mismo, tenía que ser convertido en la oportunidad no buscada para caminar hacia la normalización que nos habíamos propuesto. Martín Villa me hizo una breve referencia a los riesgos vivos existentes. Yo le dije categóricamente que lo que había que hacer cuanto antes era ponerlo a disposición judicial, en la seguridad de que era la decisión correcta en sí misma, pero también la conveniente para el ulterior desarrollo de la operación política.

Llamé seguidamente al presidente Suárez. No estaba solo y tuve la impresión de que con él podía estar o había estado Rodolfo Martín Villa. Le desarrollé mi argumentación. Contra lo que era usual en nuestras conversaciones telefónicas –y quizá porque había otras personas en el despacho– el presidente Suárez estuvo más bien hermético, aunque escuchando mi exposición e introduciendo escuetos comentarios y preguntas. No me pidió que me desplazara a su despacho y me dijo que hablaría conmigo más tarde.

Llamé al fiscal del Reino –Eleuterio González Zapatero– y me reuní con él, con el subsecretario, Rafael Mendizábal, y con el director general de Justicia, Fernando Cotta. Les expuse el problema, les anticipé mi criterio y les pedí que reflexionaran y documentaran lo que a su juicio procedería hacer. Quedamos para vernos después. Pasado un rato en que permanecí solo con mis reflexiones, me fui al despacho del subsecretario. Estaban todos de acuerdo con la posición que yo había sostenido. Me facilitaron la fundamentación jurídica de tal posición con textos legales en la mano. Estuvieron en la reunión Miguel Herrero y José Moreno. En el Ministerio de Justicia, nemine discrepante, todos coincidimos en lo que había que hacer y cómo había que hacerlo.

Volví a hablar con el presidente Suárez. Estaba ya más comunicativo y me pareció muy permeable a la argumentación que repetí reforzada en sus aspectos jurídicos y políticos.

Ignoro las gestiones que se hicieron. Pero debieron hacerse. Me quedé algo más tranquilo aunque no del todo, pues era muy grave y contraproducente el error que, a mi juicio, supondría «poner a Carrillo en la frontera» como se me dijo gráficamente en algún momento. El presidente Suárez siguió sin requerir mi presencia en su despacho.

Al llegar a casa, volví a llamar. Saqué la impresión de nuevo de que el presidente estaba con otras personas. Volvió a estar muy circunspecto. Me dijo que estuviera tranquilo y que me tendría al corriente.

Pasaba el tiempo y nada más sabía. Me acosté. Entre las tres y las cuatro de la madrugada me llamó Rodolfo Martín Villa: «Hemos decidido seguir tu criterio», fueron sus palabras iniciales y literales. «Perdona que te llame a esta hora, pero suponía que así dormirías más tranquilo.» Me contó algunos detalles. Me volví a la cama.

Santiago Carrillo fue puesto a disposición del Juzgado de Orden Público y, en pocos días, se acordó su libertad provisional. Habíamos conjurado un primer riesgo, pues lo tenían todo preparado para realizar movilizaciones y campañas, dando los propios comunistas por descontado que Carrillo sería expulsado de España. Hicimos lo que procedía hacer. Y empezaron a abrirse paso posiciones normales y valoraciones sensatas. No había sitio para la visceralidad.

ROMA

La ceremonia de beatificación o canonización de un español originaba el desplazamiento al Vaticano de una misión especial que, con frecuencia, presidía el ministro de Justicia. Dos ceremonias de esa naturaleza habían tenido lugar en el segundo semestre de 1976. El presidente Suárez me indicó en ambas –dadas las fechas concretas en que tuvieron lugar y mi dedicación específica y directa a determinados trabajos– que prefería mi permanencia en Madrid. En cambio, al tener lugar el 27 de enero una nueva canonización, me manifestó su deseo de que me desplazara a Roma con el encargo expreso de formar juicio respecto a las posiciones del Vaticano en relación con determinadas cuestiones que habían de constituir sin duda el trasfondo de los nuevos acuerdos con la Iglesia católica, cuya negociación había quedado prevista el 28 de julio de 1976.

Me desplacé a Roma el día 21 de enero de 1977, acompañado de Eduardo Zulueta, director general de Asuntos Eclesiásticos y que fue pieza clave en la negociación que había de desarrollarse hasta concluir los nuevos acuerdos. Nuestro embajador en la Santa Sede era Ángel Sanz-Briz y, en El Quirinal, Carlos Robles Piquer.

El día 22 tuve sucesivas entrevistas con el papa Pablo VI, con el cardenal Villot, secretario de Estado, y con sus adjuntos, monseñores Giovanni Benelli y Agostino Casaroli.

Mi conversación privada con Su Santidad, en la biblioteca, duró cerca de una hora. Yo tenía y he mantenido después –incluso en comparación con sus sucesores– una singular predilección por el papa Montini. Había vivido en España no pocas actitudes de reticencia respecto de él. Pero yo me identificaba con los perfiles de su personalidad. Pablo VI acusaba un visible decaimiento físico, que se me hizo especialmente notorio en sus propias dificultades de movimiento en la ceremonia del día siguiente en la Basílica de San Pedro. Conservaba, sin embargo y en su integridad, su prodigioso vigor intelectual y la penetrante fuerza de su mirada. Hablamos de muchas cosas en torno a España, se mostró conocedor preciso de los problemas y me alentó con claridad y firmeza en el camino que habíamos emprendido. Fue curiosa mi impresión de que Pablo VI sufría; no por insuficiencia o achaques físicos; no, desde luego, por el desarrollo de la conversación y de los temas tratados –aunque algunos de ellos como el del País Vasco y el del terrorismo lo hubieran justificado por sí solos–, sino porque Pablo VI tenía asumido el desempeño de sus responsabilidades con sufrimiento y sacrificio. No me dio la impresión de un pontífice asentado en su posición y cómodo en la profesión de una fe y en la solidez de una doctrina, sino de un hombre rigurosamente intelectual y, como tal, fácilmente acongojado en la valoración de los problemas y en el consciente y sereno cumplimiento de su misión.

Concluida nuestra entrevista privada, pasaron a la biblioteca mis acompañantes y departimos brevemente con el Pontífice.

Mi visita al cardenal Villot fue la más protocolaria de todas. Era muy francés y en ningún momento dejó de hacerlo notar. No era evidentemente con él con quien debía tratar temas concretos. Lo suyo era hacer consideraciones generales y ampulosas proclamaciones desde una posición que en ningún momento estuvo exenta de la natural cortesía.

Las conversaciones con Benelli y Casaroli tuvieron otro carácter. Monseñor Benelli, especialmente conocedor de la realidad española tras haber permanecido destinado en la Nunciatura de Madrid, fue un interlocutor fácil y directo, aunque fundamentalmente interesado en las cuestiones más políticas. Me pareció claro que nuestra operación tenía en él un perspicaz observador y un decidido valedor. Monseñor Casaroli departió y nos ilustró, de un modo específico y directo, sobre los problemas de la Iglesia en España y se interesó por la forma en que nos proponíamos abordar nuestras orientaciones legislativas, en general, y nuestra posición negociadora con la Santa Sede en particular. Fue desde luego Casaroli quien asumió más nítidamente –si prescindo de Pablo VI– la tarea de exponer con crudeza lo que uno podía esperar en una visita al Vaticano. Dicho en términos convencionales, me pareció el más «conservador» de mis interlocutores y ante él expuse, de forma comedida pero inequívoca, nuestras concepciones respecto de temas como la confesionalidad del Estado, el divorcio o la enseñanza de la religión, distanciándome nítidamente de lo que era el Concordato todavía vigente de 1953 y apuntando a un nuevo planteamiento fundado en la libertad religiosa e inspirado desde luego en el Concilio Vaticano II. Casaroli hizo sus reflexiones y comentarios en un tono casi pastoral, se mostró compresivo con mis planteamientos pero mantuvo, con suave insistencia, posiciones que a mí me parecieron en algunos aspectos más sintonizadas con la Iglesia preconciliar que con la que en aquellos momentos representaba y encarnaba Pablo VI.

El sábado por la noche nos ofreció una cena Robles Piquer a la que asistieron el ministro de Justicia italiano, altos cargos del Departamento y miembros del Consejo de la Magistratura. Fue una velada grata. Y fue, al parecer, la primera ocasión en que una representación gubernamental de tal rango se hacía presente en la residencia de nuestro embajador en El Quirinal.

El domingo 23 estuve en la Basílica de San Pedro asistiendo a la ceremonia de canonización de la nueva santa española. Entré en la Basílica dando el brazo a mi mujer y al frente de la misión. La Basílica estaba abarrotada y era, a no dudar, muy mayoritaria, la presencia española. Al entrar en la Basílica y mientras nos dirigíamos al lugar que teníamos reservado, se produjo una emotiva y espontánea explosión de entusiasmo: comenzaron los murmullos («Es Landelino», «es el ministro de Justicia») y siguieron gritos de «¡Viva España!» y aplausos ensordecedores. No lo pudieron evitar quienes diligentemente decían y repetían que allí sólo se podía aplaudir al Papa. Yo acusé un escalofrío y sentí un nudo en la garganta. España, España.

La ceremonia se desarrolló según el rito usual. Al término de ella, Pablo VI recibió a la misión española, cuyos miembros le fui presentando uno a uno. Para todos tuvo palabras de afecto y ante todos mostró su predilecta consideración a España.

Por la tarde hubo una recepción en el Palacio de España, donde radica la Embajada ante la Santa Sede, con asistencia de españoles e italianos. Ni que decir tiene que aquella recepción como otros momentos (almuerzo y cena) me depararon amplias oportunidades de percibir criterios y formar opiniones, fundamentalmente en conversación con el cardenal Vicente Enrique y Tarancón, que se hallaba en Roma, y con los eclesiásticos españoles destinados en la Curia (como los monseñores Maximino Romero de Lerma y Antonio María Javierre).

El lunes día 24 recibí en la embajada la noticia del secuestro del teniente general Villaescusa. Me consterné y hablé con el presidente Suárez por teléfono. Me dijo que cumpliera mi programa y que ya hablaríamos por la noche a mi regreso a Madrid. Me entrevisté con Giulio Andreotti, jefe entonces del Gobierno italiano, y tuve una rueda de prensa.

Regresé a Madrid y antes de haber podido telefonear al presidente Suárez me llamó él para darme cuenta de los asesinatos habidos en un despacho laboralista de la calle Atocha. Me explicó la situación y quedamos en vernos a la mañana siguiente.

LOS SUCESOS DE ATOCHA

Los hechos acaecidos en el despacho laboralista mostraban un cariz de singular gravedad. Lo percibimos todos inicialmente, no obstante estar ya avezados a los más inesperados golpes de la violencia irracional. Vivimos horas de tensión, prendidas entre negras intuiciones. ¿Qué había pasado? ¿Qué podía pasar? ¿Comenzaban y terminaban los hechos en su propio dramatismo? ¿O eran signo de una mecha encendida cuyo reguero no acabábamos de descubrir? No nos preocupaban los rumores y augurios puestos innecesariamente en circulación. Estábamos en condiciones de discernir pero no todavía de fijar el significado de la tragedia.

Sólo quien ha vivido situaciones como aquélla desempeñando cargos de responsabilidad puede llegar a comprender lo gravosas e ingratas que resultan las pequeñas pero necesarias decisiones que sobre cuestiones colaterales han de ser adoptadas. No perdimos la serenidad. No la perdió nunca Rodolfo Martín Villa en tales trances. Y aquel presidente Suárez, en plenitud, únicamente traslucía firmeza, decisión y autoridad. Pero había que resolver cuestiones consecuentes al hecho, tomar las prevenciones necesarias y medir los riesgos de cada uno de los momentos posteriores.

Una vez contenidas las primeras reacciones de la izquierda y habiendo hallado respuesta a nuestras apelaciones a la templanza y la responsabilidad, hubo que afrontar los problemas de la instalación de la capilla ardiente y del entierro de las víctimas. Y hubimos de hacerlo –como en tantas ocasiones– con serenidad y hasta estoicismo en la situación y preservando nuestra permanente guía que era la feliz consecución del proceso político en marcha. Eran escollos en el camino que había que salvar. No podían ser obstáculos en que encallara la operación política ni ocasión que forzara un cambio en su orientación fundamental.

Habían sido asesinados miembros del Colegio de Abogados de Madrid, cuya sede se hallaba en el Palacio de Justicia, en la sede del Tribunal Supremo. Era previsible que se quisiera instalar la capilla ardiente en los locales del colegio y organizar desde allí el cortejo fúnebre. Y así efectivamente lo solicitaron. Las autoridades gubernativas no eran partidarias de acceder, temiendo los efectos de una concentración multitudinaria de cuantos exhibían actitudes irritadas y hasta soliviantadas. Un primer intento de diluir los riesgos a través de la dispersión no resultaba por demás razonable. Tampoco las autoridades judiciales eran especialmente proclives a que el Palacio de Justicia se convirtiera en punto de referencia respecto de acontecimientos de dimensión y signo presumiblemente muy politizados y de difícil control.

El decano del Colegio de Abogados de Madrid, Antonio Pedrol, vino a verme para trasladarme su juicio sobre la situación y mostrar su decidido criterio favorable a instalar la capilla ardiente en el Colegio de Abogados. Su tesis venía a ser: han sido asesinados unos abogados en el ejercicio de su función profesional y ante ellos cede cualquier consideración política; al Colegio no le importa cuál fuera la ideología de los asesinados. El presidente del Tribunal Supremo, Valentín Silva, me hizo saber sus preocupaciones por lo que pudiera acontecer y porque la sede del Tribunal Supremo se convirtiera en lugar de concentración, de incidentes y de acciones incontroladas.

Comuniqué al presidente Suárez la situación, le manifesté mi opinión de que debíamos acceder a la pretensión formulada adoptando las medidas de orden necesarias, y le expuse mi propósito, salvo decisión suya en contrario, de visitar la capilla ardiente y de asistir al entierro o de hacer una u otra cosa si lo consideraba preferible. El presidente estuvo conforme, tras hablar con Martín Villa, si bien consideró oportuno posponer toda decisión sobre mi comparecencia hasta ver cómo se desarrollaban los acontecimientos.

El ministro de la Gobernación, Rodolfo Martín Villa, con el que hablé después, tenía ya informaciones mucho más completas que la mía y hasta tenía elaboradas y maduradas las decisiones a adoptar. Pude percibir que había actuado con perspicaz eficacia y deduje que se iba a encomendar a los comunistas –todavía no legalizados– el mantenimiento del orden, quedando en posición subsidiaria y con amplio despliegue las fuerzas de seguridad pública. Había logrado –o impuesto– el compromiso de que el cortejo fúnebre comenzaría en el Palacio de Justicia y se despediría en la plaza de Colón, sin admitirse cualquier otra manifestación.

Así efectivamente se hizo. Instalada la capilla ardiente en el Colegio de Abogados, me fueron llegando continuas muestras del disgusto y desazón de magistrados al verse sometidos a control para acceder al Palacio de Justicia, y no ya por miembros de las fuerzas de Seguridad del Estado, sino por paisanos que lucían el brazalete rojo del Partido Comunista (PCE) con su hoz y su martillo. Por lo demás las cosas discurrían con normalidad y sin grandes incidentes (aquello concordaba con misivas de mesura y de prudentes decisiones que el PCE nos había hecho llegar acerca de su posición –cooperadora si fuera necesario– en relación con el proceso de reforma política en curso).

El presidente Suárez me pidió que fuera a su despacho, reflexionamos largamente sobre la procedencia o no de que yo visitara la capilla ardiente y/o asistiera al entierro. La decisión final fue negativa y su motivación en síntesis fue la siguiente: teníamos sobre la mesa el problema de la legalización de los partidos políticos, en general, y del Partido Comunista, en particular; nos parecía evidente que no podíamos comenzar por la legalización del PCE que más bien habría de ser pospuesta en el tiempo; los hechos que se estaban desarrollando implicaban una actitud muy próxima al reconocimiento fáctico de la realidad del Partido Comunista, puesto que sus miembros visiblemente identificados dirigían y ordenaban el curso de los acontecimientos, bajo la vigilancia atenta pero físicamente distante de los servicios de Seguridad del Estado. En tales circunstancias, el presidente Suárez consideró inaceptable que yo, ministro del Gobierno, me hiciera presente. Podría ser un gesto agradecido por la izquierda pero ni resultaría perceptible la dimensión profesional y no política del acto ni sería buena, en relación con la efectividad próxima de nuestras previsiones, la imagen del Ministro de Justicia acogido y arropado –aunque sólo fuera aparentemente– por los miembros de una organización política todavía entonces ilegal.

Aquella tarde seguíamos el curso del entierro Adolfo Suárez y yo desde su despacho, en permanente contacto con el ministro de la Gobernación y con el gobernador civil de Madrid. Todo discurrió con suficiente grado de normalidad –no obstante las notas anormales que cualificaban la situación– y las instrucciones gubernativas fueron cumplidas con seriedad y temple.

Pasado el tiempo, algunos de los asistentes me hicieron saber la decepción que les produjo mi ausencia y la frustración del proyecto que tenían de haber manifestado, entonces y expresivamente, su confianza en el Gobierno.

8

Medidas en el orden jurisdiccional

Tras la aprobación de la Ley para la Reforma Política en el referéndum del 15 de diciembre de 1976, expuse al presidente Suárez el diseño de las medidas que, en materia jurisdiccional y en mi opinión, deberíamos adoptar seguidamente. Las analizamos en todos sus aspectos y detalles. El presidente pensaba que la supresión sin más del Tribunal de Orden Público (TOP) tendría por sí mayor fuerza política que su presentación conjunta con otras medidas; intuía que la creación de la Audiencia Nacional facilitaría el comentario crítico de que habíamos instituido un heredero del TOP o que habíamos puesto en funcionamiento el Tribunal Central Penal, previsto en la Ley de Bases de la Justicia y fuertemente polemizado. Sin embargo, mi propuesta le resultó convincente, porque era técnicamente impecable, abordaba y resolvía más cuestiones, y vedaba la contraindicada impresión de un desarme del Estado. Tuvimos que afrontar, pues, las posibles críticas, sin dejarnos deslumbrar por el artificioso atractivo de un éxito aparente y efímero que dejaría sin solventar otros e importantes problemas.

El presidente Suárez, que quería terminar el año con una prueba de iniciativa y decisión, me dio luz verde para llevar mis propuestas a la reunión del Consejo de Ministros el día 30 de diciembre.

Era Año Santo Compostelano y el Rey me designó para acompañarle a los actos de clausura. Al recibir la comunicación de la Casa Real pensé que habríamos de alterar las previsiones o que el Gobierno estudiaría y aprobaría los proyectos en mi ausencia. El presidente Suárez desechó una y otra posibilidad, me ratificó la fecha del día 30 para aprobar los proyectos, consideró necesaria mi presencia en la reunión del Gabinete y, dándome a entender que había habido un error, se ocupó de mi sustitución en el viaje a Santiago.

En el último Consejo de Ministros de 1976 fueron aprobados tres proyectos de Real Decreto-ley: uno por el que se creaba la Audiencia Nacional; otro por el que se suprimían el Tribunal y los Juzgados de Orden Público, y un tercero sobre competencia jurisdiccional en materia de terrorismo.

Los proyectos fueron informados favorablemente por la Comisión de Urgencia Legislativa de las Cortes, sin especial dificultad, pese a la reticente posición de algunos de sus miembros. Fue visible el disgusto del presidente del Tribunal Supremo, Valentín Silva Melero, porque los reales decretos-leyes afectaban a la organización judicial y no se había oído a la Sala de Gobierno del Alto Tribunal. Contaba, desde luego, con la probabilidad de ese disgusto pero, por la naturaleza de las medidas proyectadas y por las propias exigencias del proceso político en el que las insertábamos, no podíamos correr –y no corrimos– riesgo alguno de que se anticiparan posiciones adversas o se movilizaran resistencias a una decisión que teníamos firmemente adoptada. Hicimos lo que debíamos cuando y como fue necesario.

Aprobados los proyectos, comparecí ante las cámaras de TVE para explicarlos. Hubo diversas ocasiones ulteriores que tuve que hacer declaraciones y aclaraciones sobre los aspectos más polémicos, discutidos o incomprendidos.

LA SUPRESIÓN DEL TRIBUNAL DE ORDEN PÚBLICO

La supresión del TOP fue el objeto del Real Decreto-ley técnicamente más sencillo y políticamente más llamativo, en una primera valoración.

«La reciente reforma introducida en el Código Penal por la Ley 23/1976, de 19 de julio; el profundo cambio experimentado desde la instauración de los Juzgados y el Tribunal de Orden Público y la necesidad, cada vez más patente y acusada, de que el enjuiciamiento de los hechos sometidos a la competencia de los mismos revierta a los juzgados y tribunales comunes del orden judicial penal, aconsejan la supresión de los referidos organismos y la adopción de las medidas oportunas que sean consecuencia de la referida supresión». En estos términos escuetos se expresaba el preámbulo, considerando innecesarias mayores explicaciones: era obvia la distonía entre la orientación del proceso político en marcha y la subsistencia de aquella jurisdicción en materia de orden público.

Las disposiciones transitorias establecieron, con atención y respeto a las personas, las prevenciones correspondientes para que quienes a la sazón servían puestos en la jurisdicción de orden público pasaran a integrarse en los órganos jurisdiccionales ordinarios, sin perturbaciones innecesarias en su vida y en su profesión. Algunos problemas singulares que me plantearon fueron resueltos con ecuanimidad y comprensión.

El presidente del Tribunal de Orden Público, José Francisco Mateu, pasó enseguida al Tribunal Supremo, como magistrado eventual de la Sala 6.ª. A él le agradaba más la Sala 2.ª pero entendió y aceptó las razones por las que debía pasar al orden judicial laboral: de una parte, había sido magistrado de Trabajo; de otra, me parecía contraindicado que siguiera en el orden penal donde, como magistrado del Tribunal Supremo, continuaría conociendo acerca de delitos que habían estado bajo la competencia jurisdiccional del TOP. El asesinato de Mateu en 1978 dejó sin objeto la cuestión de si hubiera sido prudente consolidar su puesto como magistrado del Tribunal Supremo.

LA AUDIENCIA NACIONAL

La creación de la Audiencia Nacional, con jurisdicción en todo el territorio español, supuso introducir, a través del Real Decreto-ley más complejo, una pieza de gran aliento y alcance para el futuro de la organización judicial.

Además de la Audiencia Nacional se crearon tres Juzgados Centrales a los que correspondían las mismas funciones que al resto de los Juzgados de Instrucción. La Audiencia se constituyó con dos salas, una de lo Penal y otra de lo Contencioso-administrativo. La previsión subsiguiente de que podrían crearse otras salas, sin que hubiera más de una por cada orden jurisdiccional, revelaba el proyecto de incorporar ulteriormente el Tribunal Central de Trabajo y de configurar definitivamente el Tribunal Supremo como tribunal de casación en su sentido más estricto y técnico. Aunque se caminó hacia esa concepción, el proyecto no llegó a ser culminado, en sus términos genuinos, ni siquiera en la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985.

El cuidado preámbulo del Real Decreto-ley 1/1977 expresaba con precisión y claridad los criterios en que se inspiraba la creación de los nuevos órganos judiciales.

En lo que hace al orden penal, se consideraba la creciente manifestación de modalidades delictivas –típicamente, las propias de la criminalidad organizada– que, por la diversidad de lugares en que incidían o por la extensión y dispersión de sus efectos, mostraban la falta de aptitud de los órganos judiciales con competencia territorial limitada, a los fines de la instrucción sumarial y consiguiente enjuiciamiento. El supuesto había sido parcialmente contemplado en la Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1882, al permitir, en su artículo 304, el nombramiento de jueces especiales cuando se tratase de delitos cuyas extraordinarias circunstancias o las de lugar y tiempo de su ejecución o de las personas que en ellas hubieran intervenido como ofensores u ofendidos lo requirieran para la más acertada investigación y la más segura comprobación de los hechos. Pero tal precisión resultaba insuficiente e inadecuada en 1976: insuficiente, por la misma proliferación de esas modalidades delictivas y la ausencia de correlación entre el ámbito de actuación de las organizaciones criminales y la extensión territorial de la competencia propia de los órganos judiciales que debían reprimirlos y sancionarlos; inadecuada, porque resolvía el problema a través de la designación de jueces especiales, a los que se elegía con posterioridad a la comisión de los delitos, olvidando que el automatismo y la predeterminación legal de la competencia son garantías institucionales de la objetividad e imparcialidad.

Se hicieron algunas críticas a los nuevos órganos judiciales con apelación al llamado «juez natural» y considerando inadmisible cualquier atribución de competencias que lo desconociera. Sostuve ya entonces la inexistencia de competencias conferidas por la naturaleza y no dejó de sorprenderme que exhibieran el concepto de «juez natural» quienes repudiaban cualquier fundamento iusnaturalista para la ley.

Como tuve después ocasión de exponer, en relación con el que sería el artículo 24.2 de la Constitución, la verdadera garantía radica en que el juez competente venga predeterminado por la ley. Aun en el sentido más laxo y flexible, esa invocación del «juez natural» no podía superar la paladina contradicción entre una concepción judicial anacrónica –defendible quizá para determinados hechos delictivos que se entienden y explican mejor en virtud de las circunstancias sociales o ambientes del lugar en que se cometen– y la efectiva y apremiante realidad de los delitos que se idean, se preparan y se ejecutan sin que el lugar determinante de la competencia territorial sea presupuesto concluyente o tenga especial relevancia. Es el caso, por ejemplo, del tráfico de drogas: ante organizaciones que operan indiferentemente en múltiples lugares del territorio nacional: ¿qué sentido tiene –sino es el de enervar la eficacia judicial– apelar a un supuesto «juez natural» por razón del lugar en que ocasional o circunstancialmente se hubiera aprehendido un alijo de drogas, cuando este hecho identifica sólo un momento, un eslabón, en la compleja trama delictiva?

En el texto constitucional logré que se sustituyera el «derecho al juez natural», que aparecía en la primera versión elaborada, por el «derecho al juez ordinario predeterminado por la ley» que figura en el artículo 24.2 de la Constitución. La concepción que así se impuso finalmente no fue sin embargo compartida por algunos que, en 1977, ni siquiera llegaron a percibir el importante progreso que el Real Decreto-ley 1/1977 suponía al identificar por su predeterminación «legal» quiénes tendrían que ser los jueces especiales: el artículo 3.3 disponía que «el nombramiento de Juez especial por la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, conforme al artículo 304 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, había de recaer en uno de los titulares de los Juzgados Centrales de Instrucción».

Fue también un paso importante la inclusión de los delitos monetarios entre los que quedaban bajo la competencia de los mismos órganos judiciales. Se acabó así con la singular jurisdicción especial administrativa, «por estimar que la mayor defensa de la sociedad y la mejor garantía ciudadana exigen, a la altura de nuestro tiempo, la plena judicialización de la materia y su incorporación a la jurisdicción ordinaria».

En cuanto al orden contencioso-administrativo, hubo que vencer una tradicional resistencia –a la que ni siquiera aquel Gobierno fue enteramente ajeno– para que los actos administrativos de mayor nivel jerárquico pudieran ser judicialmente impugnados ante órganos distintos del Tribunal Supremo, que se había convertido, de hecho y con frecuencia, en Tribunal de única instancia y estaba ahogado a la sazón por el volumen de asuntos. La atribución a la Audiencia Nacional del conocimiento de los recursos interpuestos contra los actos emanados de los órganos de la Administración Central, con competencia extendida a todo el territorio nacional –aún introducidas algunas excepciones, como los actos del Consejo de Ministros que seguían siendo directamente impugnables ante el Tribunal Supremo– supuso un gran alivio en el trabajo del Tribunal y una inmediata agilización en la tramitación de los recursos. Sin embargo, tales efectos saludables fueron sólo perceptibles temporalmente al no completarse después la reforma con la conversión del Supremo en Tribunal sólo de casación, también en el orden contencioso-administrativo, como yo había propuesto.

La voluntad de que los nuevos órganos judiciales no acusaran especialidad alguna respecto de sus homólogos de competencia territorial limitada resultaba patente en el Real Decreto-ley 1/1977, de 4 de enero: «El Pleno, la Sala de Gobierno, las Salas de Justicia, las facultades de los Presidentes y, en general, la composición de los órganos, su competencia y actuaciones se regirán por las normas vigentes para las Audiencias Territoriales» (artículo 2.2); «la provisión de vacantes de todo el personal de la Audiencia Nacional se efectuará con arreglo a las normas que rijan en el destino o cargo de la respectiva categoría en las distintas Carreras y Cuerpos» (artículo 2.4); «la provisión de vacantes, nombramientos y, en general, el régimen aplicable a los Jueces, Secretarios y demás personal de los Juzgados Centrales será el establecido para los Juzgados de Instrucción de Madrid» (artículo 3.4).

Resultó fácil exponer la concepción de los nuevos órganos judiciales; no fue sencillo sostenerla en su proceso de constitución frente a críticas externas de intención descalificadora y frente a posiciones internas dictadas por la inercia. Pero defendí incluso la denominación proyectada, aunque había presumido que sería objeto de críticas –como lo fue– desde los particularismos nacionalistas; afronté los juicios negativos magnificados por la coincidencia cronológica entre la supresión del Tribunal de Orden Público y la creación de la Audiencia Nacional; y fui consecuente, con rigor y firmeza, al proveer los destinos en los nuevos órganos, de modo que propuse y logré el nombramiento de aquellos a quienes regladamente correspondía, venciendo recelos y resistencias. La pureza de la concepción inicial fue salvaguardada a todo evento, contando siempre con el decidido y decisivo apoyo del presidente Suárez.

JURISDICCIÓN EN MATERIA DE TERRORISMO

La jurisdicción en materia de terrorismo fue contemplada por el tercero de los reales decretos-leyes aprobados el 30 de diciembre de 1976 y sancionados el día 4 de enero de 1977.

Se atribuyó a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de todos los delitos terroristas, sin otras restricciones que las previstas en los artículos 9 y 13 del Código de Justicia Militar, es decir, cuando el delito se hubiese cometido en algún lugar sometido a la jurisdicción militar o la causa se siguiera contra alguna persona sujeta al fuero militar.

Eran palmarias la necesidad y la urgencia de levantar la carga y redimir el coste que suponía para las Fuerzas Armadas la continuación de la jurisdicción militar en la materia. Y había que hacerlo de un modo decidido y definitivo que zanjara radicalmente los problemas arrastrados por la duplicación de figuras delictivas en el Código Penal común y en el Código de Justicia Militar y superara los problemas adicionales introducidos por el Decreto-ley 10/1975, de 26 de agosto.

El Decreto-ley 2/1976, de 18 de febrero, había establecido que el enjuiciamiento de los delitos de terrorismo correspondía a la jurisdicción ordinaria, salvo que los hechos hubieran sido ejecutados por grupos armados con organización de tipo militar o paramilitar y que tales hechos tendieran a atacar el orden institucional y produjeran situaciones de alarma o grave alteración del orden público. Pero la fórmula concebida por el primer Gobierno de la Monarquía no logró solucionar la situación, que siguió siendo insatisfactoria y distó de quedar clara: así lo acredita el hecho de que la jurisdicción militar, al amparo del nuevo Decreto-ley, se inhibiera casi masivamente, sin que la jurisdicción de orden público aceptara la competencia. El conflicto negativo se suscitó en sumarios tan llamativos como los que se instruían por el asesinato del almirante Carrero Blanco y por la explosión en la Cafetería Rolando de la calle del Correo en Madrid; por sendos autos de 25 de junio de 1976 la Sala Especial de Competencias del Tribunal Supremo decidió, en ambos casos, que era competente la jurisdicción militar.

El problema se resolvió limpiamente con el Real Decreto-ley 3/1977 de 4 de enero, que estimó «llegado el momento de dejar sin efecto aquellas competencias que en materia de terrorismo permanecían atribuidas a la jurisdicción militar». Y, para conciliar la dualidad de tipificaciones en los Códigos Penal y de Justicia Militar, derogó los artículos 294 bis d) y 294 bis e) del Código castrense y trasvasó los artículos 294 bis a), 294 bis b), 294 bis c) al Código Penal común, al que se incorporaron como artículos 1, 2 y 3 de su Anexo.

MODIFICACIÓN DE LA LEY DE ORDEN PÚBLICO

La modificación de la Ley de Orden Público de 30 de julio de 1959 fue propuesta al Consejo de Ministros, en su reunión de 13 de enero de 1977, por el ministro de la Gobernación, Rodolfo Martín Villa. La propuesta aprobada se convirtió en el Real Decreto-ley 6/1977 de 25 de enero.

Se invocaba como fundamento de la modificación la realidad política y social de aquel momento, concentrada en la aceptación de la reforma política y en el reconocimiento expreso y garantizado de los derechos de la persona. Tras razonar el carácter no penal de las multas gubernativas, por una parte, y las exigencias del clásico principio non bis in idem, por otra, se disponía que en los sucesivo: 1.º) no procedería la responsabilidad penal subsidiaria –privación de libertad– por el impago de multas impuestas por actos contrarios al orden público; 2.º) no se impondrían conjuntamente sanciones gubernativas y sanciones penales por unos mismos hechos.

Es ocioso subrayar la importancia de estas medidas plenamente coherentes con el proceso de normalización política y restablecimiento de las libertades públicas para la legitimación de las elecciones democráticas hacia las que nos dirigíamos.

8

La legalización del Partido Comunista

Aprobada la Ley para la Reforma Política en referéndum celebrado el 15 de diciembre de 1976, su texto fue publicado en el Boletín Oficial del Estado del día 5 de enero siguiente. En el período transcurrido entre una y otra fecha nos aplicamos con rigor y sin vacilación a desarrollar las fases subsiguientes programadas y que habían de traducirse en sustantivos retoques en las normas vigentes, a las que me he referido con anterioridad. No obstante las graves tensiones con que vivimos aquellas fechas, el proceso siguió adelante con firmeza y sin titubeos. Algunos de sus aspectos, desde la perspectiva de los condicionantes políticos, de los objetivos pretendidos y de la concreta instrumentación jurídica, han quedado ya expuestos. Por su relevancia y por los singulares problemas a que dio lugar me voy a referir ahora al tema de la legalización de los partidos.

La situación en la que nos encontrábamos era básicamente la configurada por la Ley 21/1976, de 14 de junio, sobre el Derecho de Asociación Política, defendida ante las Cortes Orgánicas por Adolfo Suárez, como ministro entonces del Gobierno de Carlos Arias Navarro y unos días antes de su acceso a la presidencia del Gobierno. Conforme al artículo 2.º de dicha Ley, la constitución de una asociación política requería la previa comunicación al Ministerio de la Gobernación, correspondiendo al Gobierno, a propuesta de dicho Ministerio, proceder a inscribir la asociación en el Registro que se creaba al efecto o denegar su inscripción en resolución motivada que podía ser impugnada ante el Tribunal Supremo. Se añadía que sólo podría dictarse resolución denegatoria «cuando de los datos y documentos obrantes en el expediente se desprenda objetivamente la ilicitud de la asociación, conforme a lo dispuesto en el artículo 1.º, o cuando exista infracción de los preceptos de esta Ley». Y, a tenor del artículo 1.º mencionado, «las asociaciones conformarán su actuación a las Leyes Fundamentales del Reino y, en particular, a los principios de respeto a la soberanía, unidad, integridad, independencia y seguridad de la Nación y a la libertad de los ciudadanos» (apartado 3), considerándose «asociaciones ilícitas las tipificadas como tales en el Código Penal» (apartado 4).

Esta remisión al Código Penal determinó que el peso político de la Ley, desde la perspectiva de aquellas Cortes, se trasladara a la modificación paralela de dicho Código, hasta el punto de que las mismas Cortes que aprobaron el proyecto de Ley reguladora del derecho de asociación rehusaron aprobar el proyecto de Ley que modificaba determinados artículos del Código Penal y, entre otros, el 172 en el que se tipificaban las «asociaciones ilícitas».

La aprobación de este segundo proyecto de Ley tuvo lugar, siendo ya presidente del Gobierno Adolfo Suárez, correspondiéndome a mí, como ministro de Justicia, prácticamente en el inicio del desempeño de mis funciones, la defensa del proyecto, que se convirtió en la Ley 23/1976, de 19 de julio (publicada en el Boletín Oficial del Estado del 21 de julio).

Ya he destacado antes que el tema de fondo y la controversia se hallaba en la valoración que se hacía respecto de la eventual posibilidad de una legalización del Partido Comunista (PCE). No faltó quien propugnara la designación nominativa de tal partido en el Código Penal, a fin de asegurar su efectiva proscripción, ni tampoco faltaron quienes consideraron legalmente cegada la posibilidad de su reconocimiento y legalización por apreciar que, en su misma concepción, era un partido que tenía por objeto «la subversión violenta o la destrucción del orden jurídico, político, social o económico» (artículo 172, tercero) y que, por sus características, era una asociación que, «sometida a una disciplina internacional», se proponía «implantar un sistema totalitario» (artículo 172, quinto).

Quizá no llegó a percibirse que el Código Penal opera en el ámbito de las conductas –no en el de las intenciones– y que la Ley reguladora del Derecho de Asociación Política, ya aprobada (Ley 21/1976, de 14 de junio), obligaba a calificar en función de los «datos y documentos obrantes en el expediente», de forma que sólo cabía la denegación de inscripción cuando del expediente «se desprenda objetivamente la ilicitud de la asociación». Ello quiere decir que, cualesquiera que fueran los juicios o prejuicios que se pudieran tener sobre los objetivos y las características de un determinado partido, aún reconduciendo la valoración a doctrinas filosóficas o experiencias contrastadas, la única referencia a tener presente en fase de inscripción era la de los datos y documentos obrantes en el expediente, y era evidente que un partido podía formular sus estatutos, su declaración programática y su compromiso de actuación sin frisar siquiera los límites de la ilicitud, de suerte que el juicio objetivo sobre los datos del expediente condujera a la inscripción. Cosa distinta sería el eventual y ulterior juego de las normas penales, si en su actuación y conducta el partido desvirtuara aquella declaración y aquel compromiso incurriendo en subsiguiente ilicitud penal que conduciría a su condena y disolución.

De conformidad con las previsiones de la Ley, se aprobaron el Real Decreto 2300/1976, de 1 de octubre (BOE de 5 de octubre), sobre regulación de los procedimientos judiciales en materia de asociación política, y la Orden de 20 de octubre de 1976, haciendo público el acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo por el que se atribuía a la Sala 4.ª el conocimiento de los recursos en materia de asociaciones políticas.

En el marco de esa situación legal, la realidad política estaba caracterizada por tres notas muy claras en nuestra percepción.

En primer lugar, era evidente que el proceso político de transformación, la efectividad de las grandes libertades públicas y la preparación del proceso electoral exigían ya la legalización sin eufemismos de los partidos políticos. Aprobada la Ley para la Reforma Política, acreditado el propósito de que las elecciones generales se celebraran antes del 1 de julio siguiente, en fase final de elaboración el aparato normativo por el que tales elecciones se habían de regir, era ya indispensable, conforme a lo programado, el introducir en la legalidad a los partidos políticos.

En segundo lugar, considerábamos generalizada la voluntad de entrar en la legalidad por parte de diversos partidos o fuerzas políticas que, sin embargo, repudiaban la aplicación en sus términos de la legalidad vigente, por considerar fuera de lugar cualquier función gubernativa decisoria en el proceso de legalización. Yo era especialmente sensible a determinados juicios críticos sobre la iniciativa adoptada, ya que públicamente los había expuesto en uno de mis artículos de Tácito en la primavera de 1976, cuando conocí el proyecto que después fue ley. Así se abrió y se libró la batalla que se llamó de la «ventanilla». Las fuerzas políticas que habían de integrarse en el sistema, de cuya participación legal dependía la credibilidad del proceso y el éxito y la legitimación de la transformación democrática, no aceptaban que para la legalización se hubiera de pasar por la «ventanilla» del Ministerio de la Gobernación y que el Gobierno retuviera facultades decisorias, aunque sujetas a revisión jurisdiccional. Sí aceptaban, en cambio, la plena judicialización del procedimiento, de manera que la eventual denegación de inscripción sólo pudiera hacerse por decisión judicial.

En tercer lugar, estaba la valoración del PCE en sí mismo y como pieza del nuevo orden. Pienso que quienes llevábamos las responsabilidades políticas más directas del proceso, bajo la dirección del presidente Suárez, y desde luego él mismo, teníamos la convicción de que la culminación feliz del proceso pasaba por la legalización del PCE. Y algunos, entre los que me encontraba, no estábamos dispuestos a dar al PCE la prima que, a efectos de su actuación futura y de la legitimación del proceso, supondría el mantenerlo en la ilegalidad. Yo prefería que se presentara ante el electorado y confiaba en su capacidad inicial de contención respecto de los grupúsculos de izquierda más radicalizados y en su limitada perspectiva electoral, si las cosas se hacían bien.

Aunque de los contactos con la oposición se deducía –ahora hablo por referencias, aunque directas y fiables– que aquélla no consideraba cuestión de principio la legalización del PCE, teníamos la convicción, no ya de que convenía legalizarlo, sino que si, en virtud de una decisión judicial, no se legalizaba ello no impediría la posición de los demás partidos favorables a participar en el nuevo orden institucional.

Finalmente, teníamos claro, porque cada día tomábamos el pulso a la situación, que el proceso de legalización de los partidos no podía comenzar por la del PCE, de modo que en la revisión de la legislación que habíamos de hacer deberíamos operar con el factor tiempo para, de una parte, conseguir la legalización cuanto antes de la mayor parte de los partidos democráticos y, por otro, posponer en el tiempo la decisión sobre el PCE.

Todo cuanto antecede resulta de mis despachos personales con Adolfo Suárez y de las reuniones restringidas habituales de un grupo de miembros del Gabinete al que con frecuencia me he referido y que era aceptado como primera línea en la conducción del proceso.

Consecuencia de todo ello fue la promulgación del Real Decreto-ley 12/1977, de 8 de febrero, acompañado del Real Decreto 125/1977, de 9 de febrero, por el que se acomodaban a aquél los procedimientos judiciales en materia de asociaciones políticas, inicialmente regulados en el precitado Real Decreto 2300/1976, de 1 de octubre. Las modificaciones introducidas suponían un paso definitivo con la cobertura de garantías judiciales para la constitución de los partidos políticos y para la eventual imposición de sanciones.

Es bien expresiva del aliento político, con el que el Real Decreto-ley se aprobó, su exposición de motivos que literalmente decía:

La aprobación en referéndum nacional de la Ley para la Reforma Política y la proximidad de las elecciones generales, que habrán de celebrarse en virtud de lo dispuesto en la misma, han exigido del Gobierno una meditada reconsideración de las normas legales que regulan el ejercicio del derecho de asociación para fines políticos.

Producto de dicha reconsideración ha sido constatar la necesidad de una revisión parcial de la Ley 21/1976, de 14 de junio, que se lleva a cabo mediante la presente norma.

Las innovaciones básicas que introduce el presente Real Decreto-ley se proponen potenciar la garantía judicial del ejercicio del derecho. Dos son las modificaciones esenciales que a tal efecto se introducen: por una parte, se reestructura el mecanismo de constitución de asociaciones políticas bajo el principio de libertad, remitiendo a la decisión judicial la aplicación de los límites legales; y, por otra, se reordena el sistema de sanciones, sobre la base del mismo criterio de garantía judicial y en aras de una mayor perfección técnica.

Publicada la disposición se fue produciendo la legalización de los diversos partidos, con variadas incidencias marginales (como por ejemplo la del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) histórico, en la que claramente respaldamos la opción que lideraba Felipe González, como germen de la opción de socialismo democrático que considerábamos deseable) y haciendo uso, respecto de determinadas iniciativas, de la remisión a la autoridad judicial. Así se hizo, señaladamente y por lo que ahora importa, con la pretensión del PCE.

Debe significarse a este efecto que, según la nueva regulación y sobre la base del acta notarial constitutiva, el Ministerio de la Gobernación debía inscribir en el plazo máximo de diez días. Se añadía en el artículo 1:

Dos. Ello no obstante, si se presume la ilicitud penal de la asociación, el Ministerio de la Gobernación, dentro del mismo plazo y con suspensión de la inscripción, remitirá la documentación presentada a la Sala del Tribunal Supremo a que se refiere el artículo octavo de la Ley. El acuerdo de remisión será motivado y se notificará a los interesados dentro de los cinco días siguientes.

Tres. La resolución judicial correspondiente sobre la procedencia o no de practicar la inscripción deberá recaer en el plazo de treinta días, contados desde la recepción de los documentos por la Sala.

El texto inicial del proyectado Real Decreto-ley fue reelaborado, perfilado y ajustado, en el propio despacho del presidente Suárez, reunido con Alfonso Osorio, Rodolfo Martín Villa y yo mismo. Repito que las modificaciones fueron suficientes, que el proceso de legalización de partidos se produjo con normalidad y que, respecto del PCE, el Ministerio de Gobernación hizo uso de la previsión del apartado 2 del artículo 1 del Real Decreto-ley remitiendo la solicitud y documentación aneja al Tribunal Supremo.

Antes de explicar todo lo concerniente a la tramitación y resolución de la solicitud del PCE y para facilitar una mejor comprensión de lo ya expuesto y de lo que después expondré, es preciso que haga una breve digresión.

A poco de ser yo nombrado ministro de Justicia y tras la protocolaria visita al Palacio de Justicia, me reuní en un almuerzo, acompañado del subsecretario del Departamento, Rafael Mendizábal, y del director general de Justicia, Fernando Cotta, con la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo.

No importa ahora tanto relatar las diversas materias tratadas, cuanto subrayar el énfasis y la insistencia –hasta casi convertirlo en tema monográfico de la conversación– con la que parte de los miembros de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo me manifestaron sin ambages su discrepancia con la función que al Tribunal Supremo encomendaba la Ley 21/1976 de 14 de junio; es decir, no ya con el sistema arbitrado por el Real Decreto-ley 12/1977, sino el establecido por aquella ley aprobada por las Cortes Orgánicas y a la sazón vigente. Su tesis se desarrollaba básicamente en torno al carácter político, y por consiguiente de competencia gubernativa, de la cuestión que se trataba, poniendo especial y firme, aunque comedido, acento en los riesgos de politización que para la Administración de Justicia podían seguirse de atribuir al Tribunal Supremo competencias que no le eran propias. Yo traté de explicar la esencia de la tutela judicial de los derechos fundamentales y las libertades públicas erigida en pieza clave en la nueva configuración del Estado y que, en forma alguna, podía pensarse que el ejercicio judicial de esa tutela comportara una politización, sino una potenciación de las garantías propias del Estado de Derecho. Naturalmente, no convencí más que a quien estuviera convencido, si alguien había. Anoté, sin embargo, sus criterios, que me parecieron ya muy asentados, y di cuenta inmediata de ellos al presidente Suárez.

Adviértase que en aquel momento se operaba sobre un esquema, el de la Ley de 1976, en el que la función jurisdiccional era revisora –sin más– de la acción administrativa o gubernativa. Es fácil imaginar mis temores y presagios cuando optamos por impulsar el Real Decreto-ley 12/1977, que encomendaba al Tribunal Supremo, no ya la revisión de un acto administrativo, sino la decisión inicial sobre la solicitud dirigida al Gobierno. Es claro que se quebraba un presupuesto de la jurisdicción contencioso-administrativa, aunque no había por qué situar en ese orden jurisdiccional la efectiva tutela judicial respecto de las libertades públicas y los derechos fundamentales.

A nadie puede extrañar que el citado Decreto-ley, en fase de anteproyecto, fuera objeto de detallado análisis –y medida ponderación de sus riesgos. Trataré de expresar –con modulación de su prudencia y audacia– las conclusiones alcanzadas en mis sucesivos despachos con el presidente Suárez.

1) Si en la cúspide de la organización judicial habían sido tantas y tan firmes las reticencias respecto de la Ley 21/1976 de 14 de junio, se acentuarían y complicarían las reservas y resistencias del avance judicializador que suponía la norma que preparábamos. La cuestión se había situado en la vía contencioso administrativa, lo que facilitaría, por la naturaleza revisora de dicha jurisdicción, la objeción a asumir las competencias que proyectábamos atribuirle. El eventual trasvase de la competencia jurisdiccional al orden penal, dada la naturaleza material del procedimiento sobre la eventual ilicitud penal de una asociación política, tenía paralelos y graves problemas técnicos de instrumentación que, sin mejorar las perspectivas en cuanto a obtener un pronunciamiento judicial –positivo o negativo–, obligaba a mucho más que el concreto y limitado alcance de una decisión dispositiva para hacer efectivas las garantías con las que queríamos presentar las nuevas normas.

2) Yo no iba a intentar siquiera cualquier condicionamiento de la libertad e independencia judicial. La había respetado plenamente y seguí haciéndolo en toda mi etapa como ministro de Justicia, y no estaba dispuesto a quebrar esa norma de conducta. Ningún juez o magistrado recibió en momento alguno la más mínima indicación, sugerencia o recomendación por mi parte respecto de cualquier asunto que le estuviera sometido.

3) Nuestro análisis conducía a que la decisión judicial que se pudiera adoptar sería aceptada y estábamos, como Gobierno, dispuestos a acatarla y cumplirla. Las hipótesis eran tres: que el Tribunal Supremo ordenara la inscripción del partido de que se tratara; que apreciara su ilicitud penal y denegara la inscripción; que no entrara en el fondo por entender que no le correspondía tomar una decisión que por naturaleza competía prima facie a la autoridad gubernativa y no a la judicial.

En cualquiera de los dos primeros supuestos, no procedía sino cumplimentar lo decidido judicialmente. En el tercero de los supuestos, el Gobierno habría de enfrentarse con la cuestión y abordarla en los términos que, en su caso, pudieran resultar del pronunciamiento del Tribunal Supremo.

Desde mi posición, en la que convergían elementos de valoración jurídica del tema y de valoración de los criterios que se me habían expuesto y de los que ya he dado noticia, signifiqué al presidente Suárez que no creía que se produjera el segundo de los pronunciamientos (denegación) puesto que, según la ley, había que operar sobre una valoración objetiva de los datos y documentos obrantes en el expediente y no pensaba que el PCE –quizá sí algún otro en posición más marginal– no afinara su planteamiento formal en términos que eludieran la posibilidad de una declaración de ilicitud penal; que me parecía harto improbable, aunque posible, que se produjera el primero de los supuestos indicados favorable a la inscripción del PCE; que, en consecuencia, debíamos ahondar en la tercera de las hipótesis expuestas, esto es, en la de que el Tribunal Supremo no resolviera y la decisión, sin embargo, nos resultaba bastante clara con base en los siguientes datos:

– La fórmula prevista en el Real Decreto-ley situaría la decisión en nuestro terreno, es decir, en el plano gubernativo.

– En el supuesto de que la documentación se presentara el primer día y los plazos procesales se cumplieran estrictamente, ganábamos cuarenta días. Pasado ese lapso de tiempo, habríamos alcanzado un grado de maduración y fiabilidad en el proceso de legalización de los partidos que nos permitiera abordar la cuestión del PCE en mejores condiciones políticas.

– La eventual inhibición del Tribunal Supremo podría resultar desairada para nosotros, pero cabría evitar cualquier atisbo de roce institucional desmesurado y asumiríamos las competencias que dicho tribunal nos reconociera.

La conclusión final de todo ello fue que debíamos aprobar el Real Decreto-ley, ofrecer una vía para la legalización de los partidos políticos plenamente judicializada en sus garantías y ganar, en todo caso, el tiempo necesario para que la decisión de legalizar al PCE, según los términos de la eventual sentencia del Tribunal Supremo, se insertara, de modo lógico y natural, en el curso de los aconteceres políticos que estábamos conduciendo.

Circunstancias imprevisibles dramatizaron, sin embargo, nuestro diseño, aunque no nos impidieron llevar a término nuestras previsiones. A esas circunstancias me referiré a continuación.

Presentada la documentación por el PCE, el Ministerio de la Gobernación, conforme al art. 1.2 del Real Decreto-ley, acordó al término de los diez días remitir la documentación al Tribunal Supremo a los efectos previstos en el repetido Real Decreto-ley. El presidente del Tribunal Supremo, Valentín Silva Merelo, me dio a conocer la incomodidad con que tal decisión fue recibida por algunos magistrados.

El procedimiento se tramitó con normalidad. Pero no estaba escrito que concluyera con la relativa suavidad que habíamos intuido. El hecho precipitante que cambió el escenario e introdujo una nueva variante en el guion fue el fallecimiento de José María Cordero Torres, presidente de la Sala 4.ª, a la que, como antes he indicado, se había atribuido el conocimiento de la cuestión.

Producido tan doloroso evento, el ministro de Justicia tenía la facultad de cubrir la vacante proponiendo al Gobierno el nombramiento del nuevo presidente de Sala, de entre los magistrados del Tribunal Supremo de una determinada antigüedad.

Yo procuraba llevar la relación con la Administración de Justicia preservando un exigente respeto y pulcritud con carácter general y, de un modo muy consciente y singular, en una situación delicada como en la que entonces se hallaba la Sala 4.ª. Por ello tomé la decisión inicial de no cubrir la vacante hasta que la sentencia sobre el PCE hubiera sido dictada. Así se lo expresé al presidente Suárez significándole que la limpieza del proceso y la plena credibilidad de nuestra posición no podían arriesgarse con la inevitable interpretación a que se prestaría un nombramiento en aquellas circunstancias, al entenderse que el nuevo presidente de Sala nos debería su nombramiento y sería contraproducente, para él, para nosotros y para el normal desarrollo del proceso, que se pusiera en circulación la especie –como se habría puesto– de que habíamos procedido al nombramiento con pretensión condicionante u orientadora de la decisión judicial a adoptar.

Pero no estaba de acuerdo con ello el presidente del Tribunal Supremo Valentín Silva Melero. Me expresó la gravedad de la situación, la profunda división existente en la Sala y los riesgos que conllevaba el que abordara, sin un presidente titular, una cuestión como la de la licitud del PCE. El dramatismo de su exposición se acentuó cuando, tras indicarle que la presidencia correspondía al magistrado más antiguo de la Sala, le añadí que, en última instancia y si tan grave era su temor, podía hacer uso de la facultad de presidir cualquier sala que, como presidente del Tribunal Supremo, le correspondía legalmente. Palideció ante esta insinuación y redobló sus esfuerzos y argumentos para convencerme de que se debía nombrar un nuevo presidente de Sala. Yo me mantuve en mi posición, aunque no dejé de registrar, como era mi obligación, el contenido íntegro de sus temores y consideraciones. Hasta nueve llamadas telefónicas, entre las realizadas al director general de Justicia, Fernando Cotta, y a mí mismo que me hallaba reunido en Consejo de Ministros, hizo y reiteró en la mañana del viernes siguiente, insistiendo en su planteamiento y marcando con progresivo énfasis la gravedad de la situación. Hasta tal punto que me decidí a reconsiderar mi planteamiento inicial, en prevención de riesgos y enconos excesivos. Pero mantuve mi criterio de que nadie pudiera imputarme una actuación con voluntad de interferencia.

Ello me llevó a la propuesta de Juan Becerril y Antón-Miralles como presidente de la Sala 4.ª, teniendo presente su singular prestigio personal y profesional, que era ya presidente de Sala en el Tribunal Supremo (con lo que para él y para mí desaparecía toda posible suspicacia en cuanto a una promoción condicionante), que había sido muchos años magistrado de la Sala 4.ª, que aspiraba a presidirla y que le faltaban sólo unos meses para la jubilación. Me pareció que el nombramiento de Becerril, objetivamente considerado –otra cosa podían ser las apreciaciones subjetivas– conjuraba los riesgos que me habían llevado a la posición inicial de no cubrir la presidencia de la Sala. Y, por otra parte, atendía los insistentes requerimientos del presidente del Tribunal Supremo.

Pues bien, ese exceso de puridad por mi parte fue paradójicamente la causa de un grave incidente, porque la negativa del Pleno del Tribunal Supremo a otorgar el placet se fundó precisamente en que se había producido un cambio de Sala de quien ya era presidente, aunque había un precedente no lejano en el tiempo (el de Manuel Cerviá Cabrera) y era bien sabido que pude haber llevado a efecto el nombramiento de cualquier magistrado que reuniera los requisitos legales, aunque hubiera podido suscitar recelos que, en forma alguna, provocaba el nombramiento de Becerril. De lo que no había precedente era de la denegación del placet y de la severa confrontación institucional que pudo producirse y que –no tengo inconveniente en decirlo– se produjo.

En estas circunstancias, la primera reacción de Adolfo Suárez, entre sorprendido e irritado, fue la de formalizar el conflicto institucional. Mi posición fue contraria y, naturalmente, brindé mi cese para suavizar la situación y no poner en riesgo el desarrollo de la operación diseñada. El presidente Suárez se negó a considerar siquiera esa posibilidad, me dijo que ponía a contribución su prestigio y su condición de presidente para ampararme a todo evento y añadió todo lo que creyó pertinente decir para inyectarme altas dosis de ánimo y entusiasmo.

Su temperamento y firmeza se avenían mal con mi propuesta de evitar todo conflicto y suavizar las cosas al máximo posible. Pero la sentencia estaba dictada y, tras mi exposición razonada al Tribunal Supremo y la respuesta que el presidente de éste me hizo llegar, mantuvimos nuestros criterios con una prosa teñida de mutua consideración. Así zanjamos el tema, aunque el Gobierno no adoptó decisión alguna respecto de la presidencia de las Salas 4.ª y 6.ª hasta que se jubiló Becerril, pero fuimos conscientes del gran contratiempo y complicación adicional que aquel episodio suponía respecto de las previsiones que, a primeros de febrero, hicimos sobre la legalización del PCE.

Finalmente se produjo la sentencia de la Sala 4.ª del Tribunal Supremo el 1 de abril de 1977 –de la que fue ponente el magistrado Enrique Medina Balmaseda que, además, presidió la sesión por ser el más antiguo– y, de conformidad con el cálculo de probabilidades realizado, se declaró la improcedencia de que la Sala se pronunciara sobre el fondo de la cuestión.

A la vista de la sentencia y descartado mi cese, me apliqué a estudiar los términos en que se podía y debía dar cumplimiento a la misma. Comoquiera que el fundamento de la sentencia era el carácter gubernativo de la competencia y que, si había indicios de ilicitud penal, procedería la actuación jurisdiccional correspondiente, llegué a la conclusión de que la decisión debía ser adoptada por el Ministerio de la Gobernación y que, para el estricto cumplimiento de la sentencia, lo mejor sería someter la documentación al examen del fiscal del Reino para que, oída la Junta de Fiscales, se pronunciara sobre si en el análisis objetivo de los datos y documentos obrantes en el expediente se hallaban indicios de ilicitud penal.

En reunión celebrada en La Moncloa a comienzos de la semana, se examinó, en primer lugar, la conveniencia o necesidad de llevar a efecto la legalización y, en segundo lugar, el procedimiento para hacerlo. En aquella reunión estábamos el presidente, los dos vicepresidentes, Manuel Gutiérrez Mellado y Alfonso Osorio, Rodolfo Martín Villa, Ignacio García López y yo mismo. No había discrepancia respecto de que había que legalizar el PCE y de que el procedimiento expuesto resultaba adecuado; procedimiento, por cierto, en el que coincidían plenamente los estudios que por separado habían hecho el Ministerio de Justicia y el de la Gobernación.

Tuve dos largas reuniones con el fiscal del Reino, Eleuterio González Zapatero, estudiando la cuestión, los problemas y el posible informe de la Junta de Fiscales.

Ese gran caballero que era Eleuterio comprendió perfectamente el planteamiento y se dispuso a asumir la responsabilidad en que le situaba. No es del caso expresar con detalle aquellas conversaciones. Pero sí es pertinente resaltar la sensibilidad, el rigor, la objetividad con que Eleuterio González Zapatero, dejando aparte apreciaciones subjetivas y cualesquiera recelos que pudieran derivar de su experiencia, se hizo cargo del planteamiento que le hice y se aprestó a reunir la Junta de Fiscales.

Como no podía ser de otro modo, el informe de la Junta de Fiscales no halló indicios de criminalidad o de ilicitud penal en la documentación examinada, aunque hizo reserva del eventual ejercicio de la acción penal correspondiente si, en la actuación ulterior del partido, se excedieran los límites penales.

Por otra parte, el presidente Suárez, que recabó para sí la responsabilidad última de la decisión, quedó en poner al corriente de ella al resto de los ministros y decidimos que la legalización tendría lugar el sábado de aquella Semana Santa.

Yo me ausenté de Madrid, pero estuve en mi despacho en la mañana de ese sábado. Hablé con el presidente Suárez y con Rodolfo Martín Villa, redacté una minuta de resolución y la entregué al subsecretario Rafael Mendizábal. Al mediodía había regresado a la sierra.

Por la tarde, Rafael Mendizábal y Jerónimo Arozamena redactaron el texto de la resolución que el ministro de la Gobernación hizo pública aquella misma noche. La adoptó «de conformidad con la sentencia del Tribunal Supremo…», conformidad que no figuraba en mi minuta y apareció, a mi juicio correctamente, en la resolución y que fue la leve correspondencia al aguijonazo que nos había propiciado el Tribunal Supremo. Alguno de sus miembros acusó incomodidad en sus comentarios.

La operación quedaba concluida, a pesar de los avatares, conforme al diseño inicial. Sus repercusiones son públicamente conocidas y no merecen comentario adicional por mi parte. Salvo la extraña reacción de Alfonso Osorio, que hizo unas declaraciones un tanto estridentes y en todo caso inexactas, pues, como he dicho, estuvo en la reunión en que se adoptaron las decisiones llevadas después a efecto.

El episodio subsiguiente más llamativo fue la exposición de algunas discrepancias, a la par que el acatamiento de la resolución por las Fuerzas Armadas, y la dimisión de Gabriel Pita da Veiga como ministro de Marina.

Yo tenía un especial afecto por el almirante Pita y admiración por sus cualidades personales y militares. Mucho se ha especulado sobre las razones últimas de su dimisión. Yo no tengo base alguna para sumarme a esas elucubraciones. Sí quiero dejar constancia del sentimiento que me produjo su dimisión, de las dificultades que hubo para cubrir su vacante y de la satisfacción que me produjo conocer y tratar a quien en definitiva le sustituyó, el almirante Pascual Pery Junquera, con el que tuve una sincera relación de afecto y amistad.

10

Elecciones en 1977

NORMAS ELECTORALES

El Gobierno dictó las normas electorales por Real Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo, correspondiendo a la previsión contenida en la disposición transitoria primera de la Ley para la Reforma Política.

En el debate en las Cortes Orgánicas sobre dicha ley se había producido la confrontación entre posturas dispares acerca del sistema electoral. No fue escasa la importancia que, para el buen fin en la tramitación de la Ley, tuvo la flexibilidad del Gobierno. No se claudicó en nuestra posición (inspiración en criterios de representación proporcional para el Congreso y en criterios de escrutinio mayoritario para el Senado), pero se hicieron concesiones quizá más aparentes que reales, puesto que se tradujeron en incorporar al texto de la Ley para la Reforma Política determinadas previsiones que, no sólo se acomodaban a las del Gobierno, sino que figuraban en el texto de normas electorales sobre cuyo anteproyecto o borrador trabajábamos ya entonces, en noviembre de 1976.

Estaría fuera de lugar que me adentrara ahora en consideraciones sobre la importancia del sistema electoral para conformar –y hacerlo con el mayor grado posible de autenticidad– una realidad democrática. Sí quiero y debo destacar que aquellas normas electorales se establecieron, no ya atendiendo a las circunstancias de las inmediatas elecciones, sino con expresa constricción a ellas por prescripción dispositiva del artículo 1 del Real Decreto-ley 20/1977, a cuyo tenor el objeto del mismo era «regular las primeras elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado», que habrían de constituir las nuevas Cortes, de conformidad con lo previsto en la Ley para la Reforma Política.

Dichas normas electorales, sin embargo, rigieron también las elecciones de 1979 y las de 1982, sin más variaciones que las consiguientes a la aplicación directa del artículo 70 de la Constitución en materia de incompatibilidades e inelegibilidades. Y dichas normas electorales se mantienen como núcleo cardinal de la vigente Ley Electoral de 1985.

Nunca me he sentido especialmente afectado por las críticas al sistema electoral, porque su prolongación en el tiempo no es consecuencia necesaria de la decisión de aquel Gobierno sino de las opciones, constitucionales y legislativas, posteriormente tomadas. Ni las más severas críticas del sistema electoral han podido cuestionar seriamente la justeza y corrección de las normas electorales de 1977, siendo frecuente, por el contrario, encomiar que para aquellas primeras elecciones, con las características y condicionamientos de la situación, las normas electorales dictadas eran, en líneas generales, justificadas y correctas.

Considero que esta valoración es exacta. Me basta con subrayar la falta de realismo político que hubiera supuesto el intento de elaborar un mapa electoral (respecto del que toda clase de discrepancias y conflictos hubieran hallado su lugar) en vez de operar, según lo hicimos, sobre la aceptación de las provincias como circunscripciones electorales. Podían plantearse, y se plantearon, cuestiones derivadas para ajustar el juego de los principios (y su versión en los resultados) a esa realidad provincial. Pero todas las cuestiones cedían, al margen de los términos en que se pudieran resolver o atemperar, ante la asumida organización provincial y los riesgos de sustituirla por otro diseño, riesgos en los que fácilmente podía caerse y diseño al que con seguridad se imputaría arbitrismo y artificio.

Se formulan con frecuencia juicios desfavorables sobre el sistema de listas cerradas y bloqueadas. Yo mismo he apuntado, en ocasiones, la necesidad de avanzar hacia la ruptura de ciertos y excesivos encorsetamientos del sistema electoral. No creo, sin embargo, que con fundamento certero se haya podido dudar que dicho sistema de listas no sólo estuviera justificado para las primeras elecciones, sino que era una necesidad en aquella fase de apertura al orden democrático y en la que las opciones políticas, los partidos, habían de decantarse y consolidarse.

Me parece justa la mención de nuestra voluntad de asegurar, sobre todo, la aceptación de los resultados, para lo que no dudamos, como decía la parte expositiva del Decreto-ley, en declarar «inelegibles los titulares de cargos que en las más sólidas democracias no lo son, pero cuya intervención en estos primeros comicios podría devenir inconveniente a los efectos de mejor conocer la voluntad del pueblo español».

Se mantuvo la elegibilidad del presidente del Gobierno, a través del que podíamos hacer presente en las elecciones la opción política que representábamos. En torno a esa elegibilidad hubo controversias en el Gobierno respecto de los términos de las normas electorales, se generaron algunas perplejidades externas y hasta se formalizaron litigios ante los órganos jurisdiccionales, resueltos a nuestro favor.

Las elecciones se desarrollaron con normalidad, en un ambiente político de verdadera ilusión popular, y los resultados (vertebración del espectro político sobre cuatro opciones nacionales, de las que las dos centrales eran las principales y quedaban fronterizas entre sí), aun con variaciones no necesariamente mínimas ni irrelevantes, se correspondieron al bosquejo que habíamos hecho tras múltiples estudios y simulaciones, en las que el ordenador nos iba ilustrando sobre los efectos de todas y cada una de las hipótesis que introducíamos.

He dicho que las normas electorales se concibieron sólo para las primeras elecciones. He de añadir seguidamente la tendencia de los sistemas electorales a mantenerse, aunque sólo sea porque tiene que apoyar las iniciativas de modificación quien ha ganado, precisamente, con el sistema que se pretende cambiar. Así lo advertí en 1977 y expuse, como convincente ejemplo, que con aquel Decreto-ley se producía la derogación de la Ley Electoral provisional (repito, provisional) de Antonio Maura, de 8 de agosto de 1907.

RELEVO EN LA PRESIDENCIA DE LAS CORTES

Próxima la jornada electoral del 15 de junio de 1977 hubo que pensar y abordar seguidamente el relevo en la presidencia de las Cortes.

Almorzábamos en el Palacio Real, tras el desfile militar. Yo me sentaba a la derecha del presidente Suárez. Frente a nosotros estaba el presidente de las Cortes, Torcuato Fernández-Miranda.

–Torcuato deja la presidencia de las Cortes –me dijo Adolfo Suárez.

Ya me figuraba que había tomado la decisión o estaría en trance de tomarla. Había desempeñado en los últimos tiempos el papel que históricamente le correspondía, pero, a mi parecer, él mismo no se consideraría la persona idónea para recibir a los parlamentarios provenientes de las próximas elecciones convocadas para el siguiente 15 de junio. A mi juicio le sobraban capacidades para diseñar o dirigir la delicada operación de sustitución de unas Cortes por otras y para extraer todas las virtualidades de la disposición transitoria 3.ª de la Ley para la Reforma Política, específicamente prevista a fin de facilitar el empalme de legalidad para la organización y el funcionamiento de las Cortes en su fase de tránsito. Pero, conociendo a Torcuato, su ponderado sentido de la oportunidad, su identificación y compromiso con el éxito de la operación, pensaba que pondría su cargo a disposición del Rey con argumentos meditados y convincentes. Tales argumentos eran para mí obvios sin conocerlos. Se lo dije así al presidente Suárez recordándole algunos extremos de nuestras conversaciones al mantener el criterio de que subsistiera, en los términos en que se mantuvo en la Ley para la Reforma Política, la figura del presidente de las Cortes.

–¿Por qué no pasas tú a desempeñar la presidencia de las Cortes? –me dijo Adolfo Suárez, entre inquisitivo y oferente–. Me parece un puesto muy adecuado para ti –añadió.

–No es una buena solución –le respondí.

Y a continuación le expuse que, a mi juicio, sería un papel inicial clave del presidente de las Cortes poner en marcha la institución, aunque su importancia sería muy limitada en el tiempo, puesto que disminuiría sensiblemente tan pronto se eligieran los presidentes de las cámaras. Le hice un breve bosquejo del tipo de persona que, a mi juicio, convendría nombrar. Quien recibiera a los parlamentarios había de ser de talante conciliador, no despertar suspicacias, merecer confianza generalizada y estar investido de auctoritas y hasta de magisterio adquirido y consolidado al margen del ejercicio directo de responsabilidades políticas.

–No he pensado en personas concretas. Y no me gustaría, dado el tipo de persona de que trataría, poner nombres en circulación, sin saber sus posiciones y la posibilidad real de que se acepte este planteamiento –fue mi primera respuesta al requerimiento del presidente Suárez–. Dame nombres.

Añadí que había varios, como, por ejemplo… y le di tres nombres.

–Hablaremos de ello, en los días inmediatos –me dijo el presidente Suárez.

Y, efectivamente, volvimos a tratar del tema en su despacho. Adolfo Suárez tenía perfectamente meditado y asimilado el planteamiento. Lo había perfilado y se centró en dos de los tres nombres que yo le había dado. Le anticipé mi parecer de que uno de ellos no se manifestaría fácilmente disponible. Sí creía, en cambio, que podría ser positiva la respuesta del otro. El otro era Antonio Hernández-Gil, sobre quien hablamos un rato. Organicé una cena en mi casa y entre las diversas personas invitadas estaban, desde luego, el presidente Suárez y los dos precandidatos. Al día siguiente le confirmé que, en mi opinión, la persona adecuada y posiblemente dispuesta era el profesor Antonio Hernández-Gil. Me parecía que el presidente Suárez no tenía ya duda. Nada más supe hasta que Adolfo Suárez me dijo que Antonio Hernández-Gil presidiría las Cortes.

Fue nombrado por Real Decreto de 15 de junio de 1976. Su nombramiento obtuvo la plena aceptación y respeto de todos los grupos políticos. Y cumplió con rigor y esmero la delicada misión que le había sido encomendada. En lo que tenía de singularidad –incluso limitada en el tiempo– supo poner de acuerdo a todos los grupos al dictar sus resoluciones provisionales para la constitución de las cámaras; como atinó en lo que su función tuvo de elemento de armazón y equilibrio directo durante todo el período constituyente y, en particular, en los trabajos de las comisiones mixtas del Congreso y del Senado. Es obligado evocar el rigor con que cumplió su encomienda, máxime cuando asumió su papel poniendo a contribución su relevante posición de magisterio indiscutido, siendo plenamente consciente de la delicadeza e importancia de la misión, pero también de que no sería excesivamente prolongada. El proceso político necesitaba a personas como él para una función muy concreta, en la que resultaba insustituible. Pero esa función y la consiguiente imprescindibilidad de su persona se habían de agotar por el feliz y rápido cumplimiento.

Torcuato Fernández-Miranda actuó en todo aquel período con agudeza y sobriedad. Tras cesar en la presidencia de las Cortes comencé a percibir un insospechado distanciamiento entre él y Adolfo Suárez. Deduje que el presidente del Gobierno presumía –o sabía– que Torcuato aspiraba a ser –o seguir siendo– consejero áulico. Ignoro cómo se plantearon y discurrieron las cosas. Me limito a dejar constancia del enfriamiento de las relaciones, hasta llegar a una total incomunicación. Lo sentí por ellos dos, y por todos. En mi opinión, Torcuato había percibido con acierto que no debía presidir las Cortes surgidas de las elecciones del 15 de junio. Pero era un hombre con formación, ideas e imaginación más que acreditadas como para que no fuera objetivamente inconveniente su marginación. Ésta se produjo, sin embargo, y supongo que dejaría sus posos de amargura.

Tras las elecciones del 15 de junio de 1977, las nuevas Cortes se aprestaron a elaborar la Constitución en que había de quedar plasmada la profunda transformación política, puesta ya en acción, sentida como necesaria y querida con ilusión.

EL GOBIERNO POSTELECTORAL

El presidente Suárez se dispuso a componer el Gobierno que habría de gestionar la fase subsiguiente de la Transición. Procedió, sin duda, con el buen sentido y certero criterio que le distinguían y, de modo muy particular, en trances –como aquél– de significado delicado y relevante.

Por lo que yo conozco, afirmo, sin temor ni duda, que las meditaciones y consultas y, por ende, las decisiones –en el marco de la operación ya diseñada y expuesta– venían orientadas e iluminadas por el objetivo determinante de institucionalizar un Estado de Derecho que diera forma y cobertura a una convivencia en la que el reconocimiento de la dignidad de la persona y la protección de sus derechos fundamentales y libertades públicas fueran fundamento del orden político y de la paz social. Era tanto como proclamar la apertura de un proceso constituyente y convocar a la concertación de medidas de acompañamiento y preparación de un futuro orden que fuera prenda de entendimiento y concordia.

En mis primeras conversaciones con el presidente Suárez las líneas directrices fueron sutilmente trazadas y se marcaron los criterios selectivos de programación y personas idóneas.

De un modo simple y expresivo, me permito subrayar cómo, respecto de la vicepresidencia económica, el presidente Suárez y yo repetimos, in suo ordine, el planteamiento que ya he expuesto al referirme al relevo en la presidencia de las Cortes.

El perfil de la persona –su magisterio y auctoritas– en el mundo de la economía –y quizá podría decir mejor «de los economistas»– nos llevó de modo concordado y preferente a Enrique Fuentes Quintana. No era persona fácil de convencer, pero confiamos en su responsable valoración de nuestro argumentos en los términos –en el momento y en la circunstancia– en el que se los expusimos. Sus reticencias se tradujeron en que, pasados unos meses, pidió ser sustituido. Y lo fue, pero cuando ya su fuerte personalidad y su reconocida autoridad sobre los componentes de los equipos económicos de los distintos partidos había brindado el fruto de los Pactos de la Moncloa.

En paralelo, se constituyó la ponencia parlamentaria a la que se encomendaron los trabajos preparatorios de la iniciativa constitucional (Gabriel Cisneros, Manuel Fraga, Miguel Herrero, Gregorio Peces-Barba, José Pedro Pérez-Llorca, Miguel Roca y Jordi Solé Tura).

LA PARTE JURÍDICO-POLÍTICA DE LOS PACTOS DE LA MONCLOA

No parece aventurado reconocer que, en el período constituyente, las desfavorables circunstancias económicas ni frenaron el dinámico vigor político ni marchitaron la ilusión del prometedor fenómeno que los españoles estábamos viviendo. Antes bien, la conciencia de los problemas generó sensatez, respaldó la prioridad de la operación política e impuso un agudo sentido de responsabilidad a los partidos políticos y a las fuerzas sociales. El resultado fue un acotamiento de problemas y un fecundo apoyo y acompañamiento general a la tarea constituyente. Ésta fue la significación política cardinal de los Pactos de la Moncloa, respecto de los que siempre me ha parecido parcial el juicio tan sólo económico que suele hacerse.

Es signo propio de las fases de cambio político, y tanto más cuanto más profundo sea el cambio, que proliferen el deseo y la convicción de que ha llegado el momento de expresar descontentos, de acabar con esperas sin esperanza aparente, de reivindicar con firmeza de fondo y hasta con sonoridad (y resonancia multiplicadora) soluciones para problemas antiguos y nuevos. Las posibilidades mismas del cambio en curso quedan con frecuencia dañadas, y hasta en ocasiones frustradas, por esa acumulación de demandas, grandes o pequeñas o agrandadas al olor de la oportunidad. Discernir la verdadera importancia y la real urgencia de cada cuestión y optar, según meditadas prioridades, sobre el momento y el ritmo de los cambios es entonces la primera y más apremiante obligación de los gestores de la transformación política.

Y como fruto de ese esfuerzo de selección para situar en primer plano la elaboración de la Constitución y ordenar las cuestiones a abordar y resolver, identificando las que no toleraban espera o eran natural acompañamiento del trabajo constituyente, nació el acuerdo político que constituye la segunda parte de los Pactos de La Moncloa.

No quiero ni puedo reducir un ápice la luminosidad del acuerdo económico. Pero sí quiero y puedo reclamar un punto de luz y de atención para el pacto político. Y es justo que lo haga. ¿Qué hubiera sido del consenso constituyente si, aun fijado el marco económico, se hubiera dado rienda suelta y asistemática a las iniciativas legislativas inspiradas en las ideas y las aspiraciones renovadoras y apremiantes de unos y de otros? Lisa y llanamente el proceso constituyente no se hubiera culminado o por lo menos no se habría desarrollado ni habría concluido con el buen orden, de fondo y de forma, que lo caracterizó. Si aquel acuerdo jurídico y el consiguiente programa de decisiones normativas no hubiera existido como referencia común aceptada, las Cortes –que eran constituyentes y ordinarias– podrían haberse visto en el trance reiterativo, errático y hasta caótico de acometer la revisión global del ordenamiento tanto en el escalón de la norma constitucional como en el de la legalidad subordinada, abordando y resolviendo, a la vez y en paralelo, los problemas de establecimiento de un Estado de Derecho, a fin de elaborar el texto constitucional, de una parte, y para modificar, derogar e innovar una multiplicidad de leyes, de otra.

El acuerdo político supuso el compromiso compartido de afrontar una intensa tarea legislativa ordinaria de puesta al día de nuestro ordenamiento jurídico, bajo el criterio de su compatibilidad con la tarea constituyente, en un nivel superior que no podía ser interferido ni perturbado, y bajo el criterio, también, de cancelar o sustituir aquellas prescripciones normativas que, en continuidad con la labor ya realizada durante la preparación de las primeras elecciones democráticas, habían de actualizar el ordenamiento jurídico según principios democráticos y para preparar el funcionamiento del sistema constitucional tan pronto como la Constitución entrara en vigor.

El acuerdo sobre el programa de actuación jurídica y política, suscrito el 27 de octubre de 1977, se iniciaba con una declaración introductoria que, en su concisión, era rigurosa y expresiva. Decía así:

El consenso alcanzado en el curso de las sesiones de trabajo que se han desarrollado entre el 8 y al 26 de octubre de 1977 ha permitido fijar los objetivos de política legislativa a corto plazo contenidos en el presente documento, firmado en Madrid a veintisiete de octubre de mil novecientos setenta y siete.

Los objetivos de política legislativa a corto plazo propuestos se centran en la introducción de reformas parciales y urgentes para la adaptación del ordenamiento jurídico a las exigencias propias de la nueva realidad democrática. La coincidencia se expresa en torno a las siguientes líneas directrices que no prejuzgan ni la plenitud de competencia de las Cortes para su debate y decisión, ni los términos en que haya de producirse la regulación definitiva en ejecución y cumplimiento de los mandatos constitucionales.

Al presentar los Pactos de la Moncloa ante el Senado el 11 de noviembre de 1977 y tras la intervención inicial del profesor Fuentes Quintana, afirmé su significación, subrayando ya entonces su importancia. En esencia articulé un discurso en el que desarrollaba las siguientes ideas:

La elaboración de una Constitución ha de ser una obra seria, reflexiva y que requiere su tiempo de maduración, lo que implica un período intermedio en el que permanece formalmente una parte del ordenamiento, que va a ser modificado, pero que aún no ha sido sustituido por la nueva legalidad. La situación en esa fase intermedia, en el período constituyente, es especialmente delicada, porque se corre el peligro de entender que todo el ordenamiento jurídico puede ser cuestionado o marginado de una u otra forma, por unos u otros sectores sociales, con grave daño del principio básico de respeto al imperio de la ley y a la seguridad jurídica. En este contexto se inserta justamente el llamado Pacto político de La Moncloa, complementario del Pacto económico.

Desde el punto de vista histórico, no ha sido infrecuente que una nueva Constitución o un nuevo régimen político haya sido precedido de un cierto pacto o acuerdo entre las diversas fuerzas protagonistas del cambio.

Así, entre nosotros, la revolución septembrina de 1868 fue precedida por el Pacto de Ostende; la restauración canovista por el Pacto del Pardo; la Segunda República por el Pacto de San Sebastián. El riesgo –y la frecuente esterilidad– de ese tipo de pactos es correlativo a sus contenidos básicamente negativos y sin proyección de futuro.

En 1977 intentamos evitar viejos errores procurando dar sobre todo un contenido político positivo y concreto a los Pactos de la Moncloa, contando con la voluntad concordada del conjunto de las fuerzas políticas y sociales.

Las medidas legislativas figuradas en el documento pactado no podían responder a la iniciativa aislada del Gobierno o de un determinado partido político, sino al impulso común y solidario de las fuerzas elegidas libremente por el pueblo español y que habían de forjar el consenso sobre la nueva Constitución. Sólo de esta manera el período constituyente podía desenvolverse adecuadamente sin vacíos formales de legalidad y sin que la fuerza normativa del ordenamiento fuera puesta en cuestión, de modo global y sin discernimiento.

Lo que el pacto visualizó fue la proclamación por todos del principio de legalidad, del principio de seguridad y del de certeza jurídica. Fue la afirmación responsable de la idea de Estado, la aceptación por todos de que la consolidación de la democracia se anteponía como objetivo a las posiciones de partido, la expresión de la fe en un futuro deseable y deseado para España y para todos los españoles. Ése era el aliento de la circunstancia histórica en que el pacto se formalizó.

Con respecto a otras experiencias históricas, y no obstante la subsistencia de actitudes estridentes y de graves hechos, la culminación en 1978 del proceso constituyente supuso la superación del sentido disolvente en que determinadas tensiones se habían manifestado y nos eran familiares. A esa superación coadyuvaron decisivamente la memoria de aquellas experiencias y los profundos cambios en la situación económico social española.

El dato ha de ser subrayado –aun con reiteración– como signo expresivo del relativo valor de lo que para algunos son insoslayables estigmas de los pueblos y como ejemplo del señorío que, con inevitables mediatizaciones, tiene cada pueblo sobre su destino.

HACIA EL ESTADO DEMOCRÁTICO Y SOCIAL DE DERECHO

La Constitución de 1978 supuso la formal manifestación de la voluntad de convivir a partir de la proclamación de la dignidad de la persona con reconocimiento y garantía de sus derechos y libertades; supuso también la configuración de un Estado social y democrático de Derecho, bajo la forma política de la Monarquía parlamentaria y la disponibilidad de una referencia cierta, ampliamente concordada, para la disciplinada y estable convivencia política.

Puede resultar difícil, sin duda, que aprecien en su auténtico valor la existencia misma de la Constitución quienes no vivieron, con plena conciencia de riesgo y con avizorado sentido de responsabilidad, el complejo y delicado proceso de encauzar en clima de normalidad, pese a los graves intentos de perturbarla, la transición política.

Urge anticipar que una sincera profesión constitucionalista no comporta la sacralización de la Constitución como texto, pero demanda su racional acatamiento como norma, como manifestación de una racionalidad objetivada con efectiva vigencia en términos estrictamente jurídicos; no, desde luego, como conjunto de proposiciones, más o menos afortunadas, expresivas de declaraciones programáticas o de aspiraciones sin sustancia normativa propia.

Un acto de fe en el Derecho, compendio de las más preciadas virtudes cívicas, «religión civil» al decir de Jean-Jacques Rousseau, no puede ser descalificado ni con un simple reproche de deformación profesional ni con una gratuita imputación de ingenuidad, por más que experimentados actores y avisados observadores de la vida política española lo consideren distanciado de una realidad percibida y definida como descarnada manifestación de la lucha por el poder. Esa realidad es encarada frontalmente al proclamar la convicción de que sólo puede ser domeñada y ordenada mediante un serio esfuerzo para lograr la juridificación de los mecanismos de poder y del poder mismo. Y ese esfuerzo requiere que el conjunto de los ciudadanos y sobre todo los políticos, en el Gobierno o en la oposición, erijan la Constitución en barrera y defensa de la democracia, aceptando sin reservas que el Derecho es fin y cauce de la acción política y no instrumento dúctil de cómoda manipulación.

Por otra parte, y en consonancia con la necesidad de asideros en la conciencia de los pueblos, vale cierta mitificación de la Constitución, por cuanto su misma existencia expresa la voluntad de pacífica convivencia; por cuanto las características del último período constituyente español acreditaron un inédito y fecundo espíritu de entendimiento y concordia; y por cuanto su acatamiento revela un estadio superior en el que se juridifica el poder y el propio dinamismo político.

En una realidad como la española, con temores siempre renovados de inestabilidad por la familiar vigencia del esquema amigo-enemigo, vencedor-vencido, la actitud convergente y conciliadora de las fuerzas políticas no hizo sino sintonizar con la voluntad de un pueblo que, profundamente transformado en hábitos y condiciones de vida, clamó con voces de lamento, con gritos de exigencia, su decisión de no revivir amargas experiencias, de las que no pocas heridas laceraban todavía la carne o el alma de muchos españoles.

Todo pueblo halla las fuentes de su vigor y vitalidad en unos valores residenciados en su entraña y que se erigen en señas de su identidad; aún bajo las más sólidas y hasta utópicas convicciones democráticas, hay un hálito, difuso pero acendrado, que muestra cómo late en cada pueblo su propio ser. También en el pueblo español, pese a que, caso inusual en el conjunto de los pueblos con personalidad histórica acuñada, parezca vivir cuestionando de modo permanente su identidad, en un ejercicio de reflexión alambicada sobre el propio ser en el que parece, a veces, que ese mismo ser se escapa, bien porque se niegue, con vacuo voluntarismo, una imagen que no agrada, bien porque se aspire, por simple mimetismo, a una realidad envidiable o envidiada. El nacionalismo particularista, el casticismo, el afrancesamiento, la americanización… son, entre otras, ocasionales manifestaciones (y a veces anecdóticas) de una extraña inseguridad acerca de qué sea «ser» español.

No parece que desde Cádiz (1812) o Bayona (1808) hasta Madrid y 1978 haya habido tanto un proceso histórico, necesitado de ponderada interpretación desde los presupuestos de un auténtico constitucionalismo, cuanto intentos de aproximación cuyos resultados, de diversa y desigual fortuna, jalonan la historia de un pseudoconstitucionalismo o, si se prefiere, la prehistoria de un constitucionalismo que, en puridad, sólo se manifiesta con vigor en 1978.

En 1978 y no antes. Aunque en ese «antes» se inscriba con fulgor una Constitución, como la gaditana de 1812, superior en excelencia y ambición a su propio tiempo, ejemplo influyente y bien contrastado para tantos otros esfuerzos foráneos de sesgo constitucional. Aunque en ese «antes» se midieran contrapuestas mentalidades bajo las simplificadas banderas del fervor constitucionalista, por un lado, y del absolutismo reaccionario, por otro.

Hasta la actual Constitución de 1978, congelada la admirable imagen de algún cliché sin verdadera vigencia social, no concurren con la suficiente nitidez rasgos bien distintivos de una auténtica Constitución, cuales pueden ser los siguientes:

1) Puesta en acción de la soberanía popular, sin controversia significativa sobre su principio y formulación y con independencia de que el poder constituyente operara institucionalizado como poder constituido.

2) Autoidentificación del sujeto soberano constituyente, sin mediaciones doctrinarias ni mediatizaciones de compromiso.

3) Decidida voluntad, más o menos felizmente expresada, de establecer un marco de convivencia estable en el que los valores democráticos prestan soporte a un orden jurídico formal, cuyas reglas de funcionamiento son reflexivamente adoptadas y acreditan después su aptitud ordenadora.

4) Un razonable grado de rigidez, que ni erige la Constitución en valladar frente a iniciativas de cambio y reforma, ni hace de la Constitución un aparente y lujoso adorno a disposición de cualquier mayoría coyuntural.

No parece ocioso indicar a este respecto que la prudente y convincente actitud de no hacer prematuras mudanzas ni airear propuestas varias de reforma constitucional, actitud deseable para facilitar el calado social de sus principios e instituciones, actitud encomiable para precaver las oscuras proclividades a la inestabilidad no puede ni debe propiciar, según ya se ha dicho, una especie de intangibilidad del texto vigente. La propia Constitución contiene sus previsiones de revisión y, superado el riesgo de satisfacer gratuitos atractivos por el vaivén, deberá entenderse como manifestación de normalidad constitucional la posibilidad de que sea enmendada, reconcebida incluso en alguno de sus aspectos. Habrá de tenerse en cuenta, desde luego, el valor de la estabilidad, pero deberá considerarse también el valor de poner en acción al poder constituyente, cuando proceda, sin excesivos temores ni cohibiciones. No antes, sin embargo, de que una suficiente permanencia del texto constitucional haya desempeñado su papel educativo y de que la conciencia social generalizada, la que, en última instancia, forzó el esfuerzo conciliador madurado en la Constitución de 1978, esté en condiciones de imponer su concepción evolutiva del constitucionalismo español y su repudio de mutaciones y probanzas que no se acomoden al sereno paso del pueblo español.

A nadie puede ofrecer duda la importancia, para el orden político y social, del leal acatamiento a la Constitución por los poderes públicos y por los ciudadanos. Es imprescindible su encarnación en el cotidiano ejercicio de convivencia y en los hábitos de comportamiento que forman la trama real de la vida colectiva. E imprescindible es también la lealtad como foco iluminador de los diálogos básicos de la democracia parlamentaria (diálogos entre Gobierno y Parlamento, entre mayoría y minoría).

No es menos necesaria la lealtad en las relaciones entre el poder central y los poderes de ámbito territorial limitado; no lo es menos, sino que lo es más cuando España se ha propuesto acometer la tarea de una distribución del poder político, atendiendo de consuno a la realidad de identidades históricas vigentes y a racionales objetivos de eficacia en la organización y actuación de los poderes públicos. La lealtad que permita culminar con éxito la operación ha de nacer de la sincera aceptación de sus presupuestos constitucionales y de la correcta acción, a la vez firme y mesurada, de todos.

La lealtad a los valores constitucionales –y es el primero de todos la existencia misma de una Constitución respetada– ha de asegurar que los problemas de cualquier tipo sean abordados con decisión y resueltos con eficacia. También, naturalmente, el problema de armonizar la unidad de España y la autonomía de sus pueblos y comunidades.

A partir de este planteamiento, es rigurosa y recíprocamente exigible un leal comportamiento constitucional del poder central y de los poderes autonómicos; lealtad que se quiebra cuando no luce una auténtica aceptación de la unidad de la nación española y de sus requerimientos consecuentes o una sincera abdicación de posiciones en la redistribución de poderes. Tanto puede faltarse a la verdadera lealtad constitucional por una desmedida aspiración expansiva de los nuevos poderes, como por una cerrada constricción desde el encastillamiento del poder central.

Y los ciudadanos, a quienes es exigible, desde luego, un deber de lealtad, están investidos de plena legitimación para exigir a poderes e instituciones una actuación leal que no genere gratuitos conflictos ni degenere en presiones ilegales o en demagógicas movilizaciones populares.

11

Valoraciones finales

REFLEXIONES AL TÉRMINO DEL PERÍODO CONSTITUYENTE

Al intervenir en el Senado, en la fase final del período constituyente y en nombre del Gobierno, hice un conjunto de consideraciones sobre el proceso de transición, sobre la significación del consenso constitucional y sobre la misión asumida por el Gobierno y por Unión de Centro Democrático (UCD). En los párrafos que siguen a continuación, extraídos básicamente de aquel discurso parlamentario, quiero subrayar tanto lo que tienen de síntesis –fijada en el momento en que se formuló (5 de octubre de 1978)– del conjunto de ideas ya expuestas, cuanto lo que tienen de valoración del papel desempeñado en la Transición por UCD como expresión política del centrismo y como anticipación de lo que podría y debería ser el partido en la realidad de una democracia ya constituida, cuál sería la situación subsiguiente a la entrada en vigor de la Constitución.

En julio de 1976, el presidente Suárez formó un Gobierno que contrajo ante el pueblo español el compromiso de devolverle la soberanía. En diciembre de ese año, el pueblo aceptó la fórmula política que, introduciendo los principios del nuevo sistema, instrumentaba la manera de realizar la transformación. En junio de 1977, el pueblo español eligió a sus representantes. En 1978 el propio pueblo se daría la nueva Constitución, fruto del trabajo y la voluntad de entendimiento de los representantes que había elegido.

El proceso se desarrolló según la concepción esquemática decidida en julio de 1976, programada después en detalle y ejecutada con rigor en cada una de sus fases. No hubo improvisación, ni cuando el proceso aparecía regido única y exclusivamente desde el Gobierno, ni cuando el Gobierno compartió, con los diversos grupos políticos, el protagonismo necesario para asegurar niveles estratégicos de concordia y elaborar la que se llamó Constitución por consenso.

La Constitución expresó inequívocamente la voluntad de los españoles de convivir y de respetar en la convivencia un cuadro de valores que no podrían ser enervados ni vaciados de contenido, valores que habían de permitir alcanzar la realidad deseable de una sociedad más libre, más igual y más justa.

Se habló mucho del consenso, con frecuencia en términos críticos –y hasta peyorativos– y de sus excesos. Para un cabal enjuiciamiento de este importante aspecto y sin afán polémico alguno, creo que hay que tener presente: que elaborar una Constitución de consenso supone proyectar una decidida voluntad de acuerdo sobre el esquema básico de convivencia, pero no presume desde luego la uniformidad de concepciones ni la identidad de proyectos de unos u otros grupos políticos; que concordar una Constitución supone aceptar sus previsiones como referencia común y avalar entre todos su capacidad para presidir la acción de gobierno de las distintas opciones, pero no supone pretender que sea la concreta expresión de un programa de gobierno o de partido; que alumbrar una Constitución de todos y para todos implica renunciar a la constitucionalización de muchos de los principios ideológicos propios, pero no conlleva abdicar de tales principios ni de la vocación de realizarlos en el marco de la Constitución así alumbrada.

Por ello, si en el programa del Gobierno fue elemento fundamental, en plena coherencia con el sentido último y la significación profunda del proceso político concebido e iniciado en julio de 1976, alcanzar una Constitución para todos, cabalmente democrática en su fondo y en su forma, no lo fue hacer su propia Constitución. Y cuando se oye que no es la mejor Constitución –lo que, por definición, es cierto– no es difícil percibir, con frecuencia, que quien así habla está diciendo que no es mi mejor Constitución. Y el hecho de que nadie pueda decir que ésta es su mejor Constitución creo que nos aproxima a la existencia de una buena Constitución para todos. Porque el juicio de bondad de un texto constitucional ha de descansar en una valoración certera de la realidad para la que nace y en la que se ha de aplicar; y en la realidad española, condicionada por duras experiencias históricas, difícilmente puede lograrse una referencia valorativa de mayor significación que la que ampara la conclusión de que es una Constitución de todos –válida para todos–, sin ser una Constitución de nadie, porque no es expresión de ninguna opción de poder concreta.

En el debate constitucional UCD adoptó muchas veces la tarea, no siempre grata desde un punto de vista partidista, de defender un texto que era expresión, en gran medida, de compromisos entre grupos políticos. Ello implicó renunciar a la exposición, con sentido polémico y más lucrativo, de sus propias concepciones sobre una pluralidad de temas. Creo que cumplió con pulcritud ese papel y soportó con dignidad la servidumbre de defender, incluso frente a todos, lo que podía y debía ser lugar de encuentro de todos. Y lo hizo desde un enfoque muy claro: la comparación entre los propios principios y el texto constitucional debía conducir, para que el texto resultara aceptable, a la conclusión de que no imponía nada contrario a aquellos principios y de que les prestaba suficiente cobertura y garantía. Y tal conclusión podía deducirse claramente del texto de la Constitución. Son notorias las deficiencias de una sociedad en la que, con excesiva frecuencia y extensión, se dan situaciones de privilegio y de injusticia, pero entiendo que tales situaciones pueden erradicarse en términos beneficiosos para el pueblo español, no a partir de credos revolucionarios, sino por el sostenido esfuerzo transformador de hombres capaces de entender lo que la sociedad moderna reclama y de hacer viables las reformas necesarias.

A partir de la Constitución, es tarea común poner en acción una sociedad libre, en la que la responsabilidad y la tolerancia sean respaldo real de la libertad de todos, en la que una autoridad firme sea emanación del ejercicio democrático por el pueblo de sus opciones políticas y sea capaz de tutelar, con general asentimiento, el derecho y la libertad de cada uno; una sociedad fundada en el desarrollo natural y espontáneo de las libertades individuales, conectado con una organización racional de las funciones colectivas, sin socavar el ámbito real de independencia familiar, profesional, patrimonial, etc.; esto es, sin menoscabar el mundo de las libertades civiles de los españoles.

Para que las libertades sean reales y efectivas y no queden reducidas a su formal y solemne proclamación constitucional, para que desde la dignidad se pueda ejercitar la libertad, es imprescindible generalizar un nivel de suficiencias económicas y sociales. Ahí radica la honda significación política y la clara dimensión ética de la formulación constitucional, por todos asumida y según la cual corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas, así como remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud.

Y, a modo de resumen, concluí la citada intervención en el Senado con estas palabras:

Hemos votado esta Constitución con el mismo sentido con que se ha elaborado, como Constitución de todos. Nuestra política cabe en el marco de la Constitución. Nuestros valores están suficientemente preservados en las previsiones del texto constitucional y por eso la hemos votado. Que nadie se equivoque al calificar las distintas posiciones políticas. Una cosa es la voluntad integradora para definir las bases comunes de una convivencia y otra bien distinta la concreta concepción política, social y económica. No hay ambigüedad, sino consecuencia, en subordinar las propias concepciones al esfuerzo integrador. Hay consecuencia y no ambigüedad en sostener y defender esas propias concepciones en cualquier acción política que haya que emprender o ante cualquier problema concreto al que nos tengamos que enfrentar El modelo de sociedad que cada uno defiende está claro y su contraposición también. Al pueblo español corresponderá ejercitar en cada momento su opción. Pero hoy entiendo que es deber y responsabilidad común de todos entrañar en el pueblo español la esencia última de concordia que alienta en el proceso constituyente que estamos culminando y ofrecerle, con ilusión y sin temor, el futuro de convivencia que esta Constitución augura.

Tras la aprobación final por las Cortes del proyecto de Constitución, en sesiones plenarias que celebraron ambas cámaras el 31 de octubre de 1978, el pueblo español prestó su asentimiento en referéndum celebrado el día 6 de diciembre siguiente. La Constitución fue sancionada por Su Majestad el Rey en el curso de la sesión conjunta del Congreso de los Diputados y del Senado, celebrada el 27 de diciembre de 1978. El texto de la Constitución española fue publicado en el Boletín Oficial del Estado del día 29 del mismo mes y año.

La fórmula promulgatoria, subsiguiente a la literal transcripción del texto de la Constitución, dice así: «Por tanto, mando a todos los españoles, particulares y autoridades, que guarden y hagan guardar esta Constitución como norma fundamental del Estado. Palacio de las Cortes, a veintisiete de diciembre de mil novecientos setenta y ocho– Juan Carlos R.».

Desde el punto de vista jurídico-formal y como antes señalé, la Transición había terminado.

SECUELAS DE LA TRANSICIÓN

Cerrada formalmente la Transición, subsistieron, sin embargo, determinados modos de hacer y estar en la política que, justificados e incluso necesarios en aquella fase de transición, vinieron a simbolizar expresivamente, después, la particular versión española de muchos de los factores de crisis a que han debido enfrentarse las democracias modernas. De ello se siguieron riesgos y contraindicaciones, apuntados ya en 1979, manifestados claramente en 1980 y que adquirieron singular espectacularidad con el subsiguiente y acelerado proceso de degradación de UCD.

En un momento crucial, 16 de junio de 1980, tras el referéndum andaluz de 28 de febrero y las elecciones autonómicas en el País Vasco y Cataluña, entre la crisis de Gobierno del mes de abril, seguida de la moción de censura al presidente Suárez en el mes de mayo, y la crisis de Gobierno de finales de agosto, seguida de la cuestión de confianza planteada por Suárez en el mes de septiembre, formulé públicamente una valoración de la situación inspirada en una finalidad preventiva y expresiva de mi convicción de que las cosas no iban bien y de que había posibilidad y oportunidad de enderezarlas. Sostuve esa posición hasta la dimisión del presidente Suárez y me cobijé en un cierto distanciamiento, con raíces de escepticismo, tras el Congreso de Palma de Mallorca.

En la conferencia pronunciada en el Club Siglo XXI en aquel mes de junio de 1980 dije, entre otras cosas, las que a continuación expresaré. El lector percibirá que, aun proyectadas mis reflexiones sobre el conjunto de la comunidad nacional y de las diversas formaciones políticas, estaban claramente inspiradas en una seria preocupación acerca de las perspectivas de que UCD pudiera, de una parte, cumplir adecuadamente su compromiso durante la legislatura en curso y hasta las siguientes elecciones generales; de otra parte, lograr su asentamiento como opción política estable en la nueva realidad democrática. Y esa preocupación trascendía en mí, naturalmente, a una no menos seria y más profunda preocupación por la consolidación misma del sistema democrático.

No parece, a la vista de los hechos posteriores, que esa preocupación fuera vana ni gratuita. La formulé entonces en los términos que siguen, con leves adaptaciones:

En una situación de transición los problemas se amontonan y se suceden a ritmo vertiginoso, los más urgentes impiden prestar la necesaria atención a los más importantes; es preciso crear simultáneamente todos los mecanismos propios del nuevo sistema democrático; y, aunque casi nadie tiene la suficiente experiencia en su funcionamiento, es preciso que todo funcione; y es preciso que funcione bien y de inmediato; es necesario que heridas y agravios de decenios se restañen y reparen en semanas; errores de años han de ser superados en días. Es la permanente sensación del más difícil todavía.

En esta situación es imprescindible, o si se prefiere inevitable, que la acción política se muestre con un alto componente de habilidad, de audacia, casi de magia, sin perjuicio del necesario rigor. Es la política como gestión apremiante, como envite arriesgado, como decisión osada, como actuación de emergencia. Es la política de los «políticos puros» que, a partir de un plan de acción, sólidamente construido y aun científicamente elaborado, transigen, regatean, consensuan y consiguen llevarlo a buen fin. Este modo de ser político lo ha descrito magistralmente Jesús Pabón en la figura de Rafael Sánchez-Guerra: «[...] Ante todo y sobre todo encarnación viviente de la honestidad y del valor [...] gobernará al día y procederá por “arranques”. Y así pondrá fin a unos problemas, a la par que se agravan otros. Y éstos –los agravados– acabarán con él».

La actuación de los políticos puros es capaz de producir en un corto espacio de tiempo un encantamiento general, las oscuridades se desvanecen, las sombras se aclaran, las soluciones aparecen brillantes en el horizonte; todo se hace luz, esperanza y optimismo. Sucede, no obstante que la construcción de un Estado pasa por la solución de cuestiones y la definición de principios de los que las polémicas públicas de las fuerzas políticas son solamente un pálido reflejo. Es necesario profundizar en el análisis para llegar a la raíz del Estado. En síntesis, el sentido de la oportunidad ha de completarse con el sentido del Estado.

Todas las cosas tienen su cara y su cruz. Y ahora [me refería a 1980] estamos ante las consecuencias negativas, al menos aparentemente, de un modo de hacer la Transición que está prolongando en exceso sus condicionamientos y exigencias. No estoy revisando –no faltaba más– mi juicio positivo sobre la Transición; estoy lamentando simplemente que no se haya dado por terminada y que muchas de sus características estén ahondando y cualificando la profunda crisis de valores en que germina el desencanto de los españoles.

Desmontar el Estado autoritario supuso, siguiendo la metáfora orteguiana, sustituir el Estado como piel al Estado como prótesis y, por esto, es función de todas las fuerzas democráticas, cualquiera que sea su signo, contribuir al fortalecimiento de la osamenta y musculatura del cuerpo social y político, porque acabar con la prótesis supone desarrollar y fortalecer el cuerpo; debelar el autoritarismo del Estado no supone en modo alguno atentar contra el Estado, sino todo lo contrario.

Ahora bien, no bastaba, a mediados de 1980 y terminada ya, en sus aspectos jurídico formales, la Transición hacia la democracia, con propugnar esta política de Estado. Es decir, aquella política a la que todos los partidos y fuerzas sociales han de concurrir, pero que por sí sola no es suficiente porque es simplemente el molde al que todos hemos de conformarnos, pero que sería un molde vacío si cada opción política que acepta su vigencia no le da un contenido específico. La política de Estado es el a priori de toda política de partido pero, si ésta es imposible sin aceptar aquélla, la política de Estado no basta por sí sola y ha de recibir en cada coyuntura concreta su contenido y dirección de la opción predominante en el proceso democrático, según los resultados electorales.

Por ello, una vez que disponemos de la Constitución, hay que instalar en la vida política la normal dialéctica entre Gobierno y oposición, mayorías y minorías, como esencia dinámica de la democracia. Y es una negativa prolongación de la servidumbre de la Transición el que esa dialéctica no aflore con normalidad y coherencia. Para mí no es deseable ni el consenso permanente entre los grupos políticos ni la irreductible incomunicación entre los mismos. Y lo es mucho menos que, a resultas de los avatares y las peripecias políticas de cada día, se esté en una permanente oscilación, a veces pueril, entre el entendimiento a ultranza y la radical falta de comunicación. Gobierno y oposición han de tener clara conciencia de su respectivo papel en el funcionamiento democrático y de la necesidad consiguiente de articularse en bien de la democracia y del progreso social. Y la articulación no es la confusión ni la insolidaridad, sino la conciencia de una interdependencia y del papel funcional que a cada uno corresponde. Cuando se juega a la pelota, podría decirse con Blaise Pascal, ambos jugadores juegan con la misma pelota, pero cada uno la coloca según su oportunidad y su estilo. Cada uno debe saber sus objetivos y ser consecuente con ellos. En otro caso, España se encontrará en la situación de aquel barco, al que se refiere un personaje de una novela hispanoamericana, en el que el capitán fija en cada instante, matemáticamente, su posición y sigue su ruta hacia el objetivo. No hay vientos favorables, según decía Michel de Montaigne, para el que no tiene un puerto al que ir.

La evidencia de la crisis justifica la urgencia de lanzar un programa de regeneración o de restauración de valores. He de advertir, inmediatamente, que si empleo el término regeneración lo hago por pura coherencia semántica. A mi juicio, la crisis de nuestra convivencia social tiene mucho de degenerativo, es decir, de decaimiento y declinación de los valores, principios y formas que definen la convivencia, desfigurándola hasta el punto de hacerla extraña y a veces hostil a nosotros mismos. De aquí la necesidad de regenerar, es decir, de dar nuevo ser a nuestro sistema de relación social y político. No se vea, pues, por un fácil e injustificado mimetismo histórico, la invocación de doctrinas pretéritas que hoy son, sencillamente, imposibles de resucitar.

He de señalar, también, que mi visión del problema tiene que ser la visión propia de un político que, diagnosticado el mal, no puede recrearse en un perfeccionamiento teórico de formulaciones abstractas. Para el político ha de ser verdad necesaria el principio hegeliano de la acción como parte de la palabra y, por ello, su diagnóstico ha de estar orientado a la acción. No se justificaría, por tanto, en mi caso un análisis que no fuera en sí mismo un principio de programa o, al menos, un principio de actuación política. No se trata de una condena por ineficacia a un régimen que apenas si ha tenido ocasión de demostrar su virtualidad. Se trata, precisamente, de lo contrario. Esto es, de implantar en toda su dimensión ese sistema democrático respecto del que el proceso de transición no es sino una sombra informe hoy en el fondo de la caverna. A esa regeneración me refiero.

Reconocidas formalmente las libertades propias de un sistema democrático e implantado un esquema de poderes propio asimismo de la democracia, la labor regeneradora ha de afectar esencialmente a lo que yo llamaría el estilo, el modo de ser y de estar, en un régimen de convivencia social y político auténticamente democrático. Y no se piense que es ésta una labor puramente superficial. Bien al contrario, el estilo, el modo de ser de los pueblos, es algo profundamente arraigado en sus convicciones más profundas. El comportamiento social y político es el más exacto reflejo del trasfondo ético del sistema de valores que se profesa. Se trata, pues, de una labor profunda y difícil. La regeneración política española trasciende a la física social y se convierte en un problema que afecta a la propia metafísica de nuestra convivencia.

Tampoco ha de pensarse que un saneamiento de nuestro sistema ha de constreñirse a quienes ejercen el gobierno. En un Estado democrático el poder es patrimonio común de la sociedad y se ejercita, aun cuando sea con diversa intensidad, por todas las fuerzas sociales. No pretendo desconocer que, obviamente, esa diversa intensidad en el ejercicio del poder político determina una correlativa intensidad en la responsabilidad exigible y que son –somos– los políticos, quienes de alguna forma ocupamos parcelas de poder por cuenta y riesgo del pueblo que elige, los que ocupamos, también, un primer puesto a la hora de establecer esa responsabilidad.

Situados en el terreno siempre comprometido de la ética social, yo entiendo que una regeneración, una renovación de nuestra convivencia política, depende de la posibilidad de lograr un restablecimiento de los valores que son propios de un sistema democrático y que a causa del sentido de provisionalidad de la Transición han quedado oscurecidos por un excesivo culto al éxito como supremo valor político. Es un dato perceptible en todas las fuerzas políticas que han intervenido como parte activa en el proceso de la Transición. La idolatría del éxito ha hecho que, en mayor o menor medida, todas ellas hayan ofrecido, a veces sin rubor, el sacrificio de sus filosofías y principios más profundos, en aras de los triunfos aparentemente más espectaculares pero, de hecho, sólo superficiales.

Se trata de una deformación debida a lo que yo denominaría «síndrome de angustia reformista», el ansia, legítima desde luego, de conducir al país a la tierra prometida de la democracia, sorteando los escollos de la procelosa transición, impulsó a orillar esos escollos a veces a cualquier precio. La justificación de la acción política estaba en el éxito y éste era la arribada a la democracia, aun cuando durante el viaje se derrocharan medios que luego serían necesarios para edificar sólidamente un sistema permanente y estable. Cada escollo superado era un triunfo y el éxito crea una irresistible adicción. Por ello, es preciso que los escollos sorteables no se terminen nunca y, si ya no hay más, quizá puedan inventarse. Todo menos parar el funcionamiento de la máquina de movimiento continuo del éxito que puede resultar ineficaz ante los verdaderos obstáculos que ofrece la construcción de un Estado.

Muchos confunden sus impulsos con urgencias, hacen con rapidez cosas que no cambian la situación. Como alguien, dice Ernesto Sábato, que estuviese parado en el desierto y de pronto cambiase de lugar con gran rapidez: la velocidad no importa; siempre se está en el mismo paisaje.

ALIENTO DE ESPERANZA

En 1980 los factores disolventes de UCD manifestaban ya su eficaz acción corrosiva. Entre el PSOE y AP iban minando aceleradamente la posición política del partido centrista. Adolfo Suárez acusaba los efectos de todo ello: no perdía el profundo sentido de responsabilidad ni muchas de sus mejores características, pero aparecía progresivamente sensibilizado y afectado por dificultades multiplicadas, incomprensiones agudizadas, críticas demoledoras y análisis y consejos claramente erróneos.

En un momento crucial de esa situación, hice una formulación esperanzada respecto del futuro del centrismo y la capacidad de renovación de UCD, en la conferencia pronunciada el 16 de junio de 1980 en el Club Siglo XXI. Las consideraciones que siguen a continuación están fundamentalmente extraídas del contenido de aquella conferencia:

Se discute con profusión cuál es la opción ideológica que debe caracterizar el centro político español. En esto, como en otras muchas cosas, los españoles somos proclives a perdernos en disquisiciones abstractas. Conocida es la imagen orteguiana de aquel vademécum de los alcaldes, cuya primera parte se dedicaba a dilucidar la existencia de Dios; la segunda a explicar, a la luz de la revelación y de la razón, cómo Dios creó el universo mundo; solamente la tercera se adentraba en la naturaleza metafísica de los alcaldes. Sin duda, las ideas generales son necesarias para marcar el rumbo político, pero éstas son difícilmente inteligibles y asimiladas si no es a la luz de los problemas concretos, puesto que es en la práctica de cada día donde se muestran útiles y efectivas. El resto, las meras etiquetas, utilizadas y utilizables como improperio o como defensa, son nominalismos.

Por ello, tomando lo que se ha denominado conciencia de ejemplo, voy a apuntar aquí evocaciones de lo que en la España de los años ochenta requería, en mi recuerdo y en mi actualizada opinión, no ya o no sólo una política de Estado democrático, en la que todos, derecha, centro e izquierda, partidos nacionales y regionales, hemos coincidido y podemos seguir haciéndolo, sino una política mayor desde la perspectiva integradora de un centro en su reformismo moderado y a la vez progresista. Esta política creo que puede articularse en diversas dimensiones. Voy a hacer referencias, por leves que sean, al principio de respeto a la ley, al sentido del progresismo humanista, a la posición ante la crisis económica y a la opción internacional de España. Espero no incurrir en simples generalidades que, como Kant decía de las categorías sin datos concretos, cuando no van más allá de sí mismas se quedan en vaciedades.

El primero de los objetivos a que ha de aspirar cualquier acción política es el respeto activo de la ley, aplicada por una justicia independiente y por una administración eficaz y objetiva.

La democracia no es el pueblo suelto, es el pueblo unido en el vínculo de la ley, no es el pueblo sin Estado, es el Estado del pueblo. La democracia no es pueblo sin más, es poder (cratos), esto es, es el imperio de un pueblo (demos) que no existe sino expresándose por el cauce constitucionalmente previsto a través de la ley. Y todo lo que no pase por esa concepción de la democracia no tiene nada que ver con nosotros y pienso que ni siquiera con el modelo de vida vigente en el mundo occidental. Podrá ser otra cosa, será quizá fascismo, o lo que puede venir a ser igual, desatado y anárquico populismo.

Ahora bien, no basta con proclamar el respeto a la ley, ni siquiera con convertirlo en objetivo sinceramente querido: ha de ser además garantizado para evitar que sea sustituido por la tiranía del temor.

La transición hacia la democracia supuso una exaltación constante de la libertad y ciertamente queremos identificar nuestro progresismo con el desarrollo y profundización de la libertad, pero se ha de afirmar rotundamente, con palabras venerables, que la libertad es ante todo aquella tranquilidad de ánimo que procede de la conciencia que cada uno tiene de su seguridad; sin seguridad no hay libertad y, por ello, quienes ponen en peligro el bien y la tranquilidad de los demás atentan a los fundamentos de sus derechos y libertades. La libertad de la persona y los derechos inviolables que le son inherentes sólo pueden ser efectivos en una situación de paz ciudadana.

Ahora bien, esta situación de paz ciudadana que antaño se garantizaba mediante un orden por dominación, y por ello se hablaba y aún se habla en los países anglosajones de la paz del Rey, en la democracia de nuestros días ha de garantizarse mediante un orden por concurrencia y en esa concurrencia de libertades individuales y colectivas es en lo que consiste el Estado libre.

Pero todo orden, sea por dominación o por concurrencia, sólo puede mantenerse si la sociedad lo reconoce expresa o tácitamente como válido y ello es especialmente cierto en el segundo caso porque la concurrencia democrática de libertades plurales exige que la sociedad realice un ajuste que armonice a todos con todos. Por ello, el orden por concurrencia en que la convivencia democrática consiste únicamente es viable sobre la base de un orden por comunión, esto es, por la asunción ferviente, por parte de la comunidad, de un mínimo de valores, fuera de los cuales no debe existir margen de tolerancia alguna.

Nuestra Constitución proclama, como tales valores, la libertad, la igualdad, el pluralismo y la justicia, esa justicia que consiste no sólo en dar a cada uno lo suyo sino, aún antes, en no dañar a otro. Tales valores son las murallas de nuestra ciudad, allende las cuales no hay sino barbarie; y para la defensa de esas murallas es preciso emplear todos los medios incluso, como señalaba el gran jurista de la democracia liberal Hans Kelsen, el cerrojo de las prisiones.

Más acá de estas murallas, en la comunión activa de estos valores propios de la convivencia ciudadana creo que debemos defender y defendemos la libertad. Fuera de estas normas de convivencia, la permisividad y la tolerancia son suicidas y me vienen a la memoria las irónicas palabras de Caspar Rudolf von Ihering: «Que los lobos pidan libertad para devorar a los borregos se explica, pero que los borregos pidan la libertad de los lobos sólo demuestra que son borregos».

Las hipotéticas dosis de progresismo constituyen con cansina insistencia la referencia más utilizada para discernir posiciones políticas y distribuir etiquetas. Voy a repetir lo que he dicho en otras ocasiones: la distinción más real e irreductible en cualquier grupo político no se produce en razón del progresismo o del conservadurismo, sino de la seriedad y solvencia de unos y el oportunismo de otros. Yo me entiendo perfectamente con progresistas consecuentes y con conservadores consecuentes; con quienes difícilmente puedo entenderme es con aquellos que no tienen cuadro alguno de valores de referencia, con conservadores o progresistas amigos de la oportunidad, de la conveniencia o del egoísta pragmatismo.

El verdadero progresismo de una opción política de centro, tal como yo la entiendo, radica en las profundas exigencias del humanismo, que considera a la persona y sólo a la persona como fin en sí mismo, y a su servicio se ordenan todas y cada una de las instituciones.

Así entendido, el progresismo se nutre hoy de dos grandes corrientes que otrora fueron opuestas: de una parte, el liberalismo, y de otra, el humanismo de inspiración cristiana. Puede hablarse de un liberalismo progresista de inspiración cristiana y laica a la vez, cuya tarea común pueden compartir todos los que militan con el espíritu frente a Leviatán –el Estado omnipotente, aún revestido con las pieles de benefactor– y frente a Behemoth –las desigualdades sociales que, al someter un ciudadano a otro, le privan con ello de su libertad. Ahí se produce también la convergencia con el más avanzado reformismo progresista y modernizador. Éstas son las bases del progresismo y a partir de ellas hay que llegar tan lejos como sea preciso para, utilizando los términos de la vigente Constitución, remover los obstáculos que impidan o dificulten la plenitud de la libertad. Pero ello, precisamente, exonera de remedar los planteamientos ajenos y caer en la tentación de arrebatar banderas al contrario, tentación frecuente entre quienes no tienen banderas propias o sienten vergüenza de mostrarlas.

Por lo que respecta a la economía, no basta con detenerse en la reiteración de los términos de la Constitución al afirmar nuestra creencia en la economía de mercado. Es preciso hacer frente desde ella, para evitar reducirla a un mero término vacío de contenido, a la crisis económica que nos devora y que, utilizando el famoso título de Milton Friedman, cabe sintetizar en el paro y la inflación.

El político español se enfrenta con la realidad de un paro gigantesco y la amenaza de su crecimiento. Es difícil prever la resistencia que nuestra convivencia social y política pueda mostrar a la hora de soportar las tensiones de todo tipo que el paro lleva consigo. Pero si el buen sentido de los españoles ha permitido soportar altas cifras de parados en el período transcurrido, si incluso estas cifras han seguido aumentando sin una manifiesta amenaza de subversión del orden existente, ello no debe dar lugar a la indiferencia ni a la fantasía de la cómoda tolerancia. Todo tiene un límite y no es posible que funcione una economía cuyo producto más abundante es la falta de trabajo. Ni es posible que un orden político de libertad y concurrencia se mantenga incólume ante el paro creciente y lo que él trae consigo: la necesidad de muchos, el fraude de no pocos y el empobrecimiento de todos. La historia de la primera República alemana, que sucumbe por la falta de trabajo y el crecimiento de los precios, no debiera ser olvidada.

En los últimos años de la dictadura, por motivos políticos, y durante la transición a la democracia, por razones análogas aunque de signo diverso, se olvidó que –como señalara el dirigente comunista italiano Luciano Lama– productividad, beneficios y salarios no son variables independientes y que solamente el excedente empresarial, que genera el beneficio de quien asume el riesgo y la consiguiente inversión, puede permitir tanto la expansión de los puestos de trabajo como los futuros incrementos salariales. Y, como dijo el canciller Helmut Schmidt, los beneficios de hoy son la inversión de mañana y los puestos de trabajo de pasado mañana. No es menos cierto que los beneficios de hoy, solamente posibles si el salario no absorbe totalmente y aún rebasa la productividad –me refiero al salario y los costes–, son los únicos que garantizan futuras inversiones y amparan las expectativas de trabajo de los parados que sólo podrán ser satisfechas si el excedente empresarial permite nuevas inversiones.

He insistido en destacar, a este respecto, la necesidad de afrontar seriamente el apoyo al ahorro y el apoyo a la inversión. Suelen estar claramente enunciados en el programa económico de los gobiernos, pero difícilmente se ponen en marcha. En este sentido, es necesario, sin duda, continuar la reforma fiscal, ética y políticamente necesaria, y, en todo caso, perfectible. Los técnicos podrán decir cuáles son las medidas concretas a adoptar, pero al político corresponde señalar el hilo conductor de esas medidas. Y este hilo, a mi juicio, puede concretarse en algunas ideas básicas.

En primer lugar, es preciso que la normativa fiscal deje de revestir aspectos puramente punitivos. La progresividad pretende realizar el principio de justicia, de forma que a mayor renta debe corresponder una mayor contribución, pero precisamente esta contribución ha de estimarse como exponente de la aportación que los ciudadanos de mayor nivel económico hacen al bienestar de la comunidad; debiera tratarse, tal cual lo fue otrora y lo es hoy en las sociedades más progresistas, como Estados Unidos, de un título de honor y no de aparente sospecha.

Es necesario, en segundo lugar, que tributen rentas reales y para ello debe llegarse a una reelaboración de algunos aspectos relativos a las rentas presuntas y gastos deducibles y a las plusvalías que con frecuencia gravan meros efectos de la inflación.

Y es preciso, en tercer lugar, que la renta ahorrada e invertida, esto es, la acumulación productiva de capital –instrumento necesario e idóneo para la generación de puestos de trabajo–, reciba un trato de favor frente a las rentas gastadas, especialmente en bienes de consumo o las que se invierten en bienes improductivos.

Por último, y en cuanto se refiere a la política internacional, son muchos y evidentes los problemas que más agobian en los momentos y circunstancias sucesivas. Algunos, meramente coyunturales, otros mucho más profundos y permanentes. Me voy a referir únicamente al que, a mi juicio, fue el problema mayor de nuestra política exterior, heredado del régimen anterior, y que consistía en el aislamiento de la comunidad occidental tan sólo paliado de hecho, con unas relaciones bilaterales con Estados Unidos que, a cambio de facilidades militares, prácticamente integradas en el campo operacional de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), proporcionó en su momento ciertas facilidades económicas y, sobre todo, un aval al sistema político de entonces. Ésta era la única realidad de nuestra política exterior hasta 1975, puesto que ni la amistad con los países árabes ni las relaciones con Hispanoamérica pasaban de mera retórica verbal. No creo que España recibiera nunca un bidón de petróleo en mejores condiciones que cualquier otro país europeo y pienso que nuestra comunidad cultural y espiritual con Hispanoamérica no se había traducido en una deseable y efectiva presencia económica, tecnológica y cultural. Esta situación puede y debe superarse y, visiblemente, se ha superado. España contribuye ya a la defensa del mundo occidental y debe, además, garantizarse contra la desestabilización de su flanco sur. A la primera finalidad respondió adecuadamente el pacto con Estados Unidos y, en su virtud –y en virtud de pactos subsiguientes–, España se encuentra integrada en un sistema de defensa, integración pasiva que no parece corresponderse con una participación activa en las responsabilidades y decisiones.

No faltaban quienes proponían el mantenimiento de la situación, esto es, de los pactos con Estados Unidos, sin integración formal en la OTAN, aunque todos, en general, aspiraban a nuestro acceso a las Comunidades Europeas. Pero quienes pretendían el mantenimiento puro y simple de los pactos con Norteamérica, cuya renovación aceptaban, no decían cuál tendría que ser la contrapartida a las facilidades militares que por esos pactos cedemos, o cedamos, a nuestro poderoso aliado. ¿Tan sólo una compensación económica en cantidad y calidad absolutamente superada? En 1953 como en 1970, la gran contrapartida era el apoyo implícito a las instituciones de entonces y en 1976 lo era el aval expreso a la recientemente restaurada Monarquía constitucional. Pero, cuando las nuevas instituciones están ya establecidas e internacionalmente consagradas, la compensación de unas facilidades militares bilaterales es difícil de imaginar, salvo en el plano político de la colaboración y la corresponsabilidad, únicamente viable en un sistema de cooperación e integración multilateral.

Las cuatro líneas de acción que he desarrollado sitúan perfectamente la posición en un claro lugar dentro del espectro político. Nuestra defensa de la ley creo que nos separa de todo fascismo, porque fascismo es todo lo que no parte de la supremacía de la voluntad general expresada a través de un parlamento elegido y aplicada por una justicia y una administración independientes, objetivas y eficaces.

Nuestro progresismo de inspiración humanista, al que también me he referido, nos separa de todo materialismo, porque materialismo es cualquier sistema que no considera al hombre como el único fin en sí, al servicio de cuya libertad deben ponerse los bienes y las instituciones, pero de una libertad que, para ser real, necesita de la protección de la ley y de la igualdad.

Nuestra doctrina económica nos separa de todo colectivismo porque es, en el fondo, colectivista cualquier sistema que no reconoce la libertad de productores y consumidores en el campo económico y que sustituye la decisión de éstos por la decisión, ya racional, ya arbitraria, del planificador. Y es preciso aclarar que no me siento colectivista, tanto por razones prácticas, puesto que entiendo que la economía de mercado ha demostrado su superioridad, como por razones éticas, porque allí donde desaparece la libertad económica termina desapareciendo la libertad de todo tipo.

Nuestra actitud en lo internacional nos separa de toda complacencia hacia posiciones neutralistas que, en último término, sólo sirven o pueden servir a la expansión agresora de los impulsos irreflexivos y de las aspiraciones desordenadas sin soporte experimentado y solvente.

Pero, además, la aplicación concreta de cada uno de estos puntos programáticos nos separa de toda demagogia, porque es demagogia pretender ser, a cualquier precio, agradable y popular para permanecer en el poder también a cualquier precio. Y como decía un político, nada demagogo pero sí muy popular, la popularidad no se mendiga, se merece, y el punto de partida que lleva a ella es la impopularidad, porque para merecer la popularidad por medio de la política que se hace hay que tener el valor cívico de ser impopular si se está plenamente convencido del sólido fundamento de las decisiones que se han tomado.

A partir de un análisis de la situación sería engañoso concluir con un irresponsable augurio de prosperidad. Pero si no debe haber sitio para la ilusión artificiosa en el contexto de la situación por la que atravesamos, sí ha de haber, en cambio, un lugar para la esperanza. Están vigentes muchos valores morales que constituyen el código de creencias comúnmente aceptado en nuestra democracia, tras el secuestro de las libertades públicas durante un dilatado período; su recuperación madura progresivamente hacia cotas de mayor responsabilidad. Sólo la libertad responsable es libertad humana y ésta es la libertad que hace a los hombres verdaderos. Tampoco hay tensión, o no debe haberla, entre libertad y justicia, porque nada es más justo que reconocer en cada hombre su propia y constitutiva libertad. El valor moral de la igualdad es ya irrenunciable y lo es para todos los partidos del arco constitucional. Desde otras concepciones puede intentar utilizarse el valor de la igualdad como dato específico y diferenciador de ellas mismas, pero creo que no es cierto: a partir de la creencia del humanismo, la igualdad es la meta hacia la que es menester impulsar el proceso de cambio histórico para que la libertad sea real y verdadera. Hoy la igualdad se reclama no sólo como concepto formal que iguala a todos ante la ley, sino como valor que inspira la tarea legislativa y debe inspirar la acción de gobierno.

Hay, en fin, razones reales para abrir la ventana a la esperanza de un futuro personal y colectivo más digno, más liberador y más humano, porque ha penetrado en el tejido social y en las conciencias personales el valor de la solidaridad. El pueblo español está necesitado de que se le hagan planteamientos claros. No es un pueblo al que arredren las dificultades y es capaz, sin estridencias pero con gallardía, de afrontar las de todo tipo. Los políticos, desde el Gobierno o la oposición, han de ofrecer, hemos de ofrecer, respuestas válidas a la complejidad de los problemas sociales; hay que asumir la función de liderazgo, lo que requiere claridad de objetivos, voluntad política de pretenderlos y legitimidad moral y política para conducir el proceso a ellos conducente. El liderazgo democrático nada tiene que ver con el carismático propio de regímenes autoritarios; ha de ser la autoridad de las razones propuestas a la decisión del pueblo soberano la que persuada a éste del camino que se ha recorrido y, en su caso, del que se propone recorrer.

Esperamos merecer credibilidad por la obra sincera, honesta y profundamente cumplida y sólo eso es lo que vale. Pero sabemos que la credibilidad se gana en la acción de cada día, en el íntimo contacto con el pueblo, en la capacidad de interpretación de sus demandas y en la gallardía de ofrecer un proyecto de respeto a su dignidad y su libertad, a la justicia, a la igualdad y a la solidaridad.

Sólo así puede y debe ser aceptada la autoridad del gobernante en una sociedad democrática. Desde esa íntima convicción, reitero las razones que inducen mi esperanza: no se trata del ejercicio voluntarista de una actitud personal, sino de la certidumbre de que nos hallamos en el único camino en que el pueblo y el Estado se implican íntimamente para conseguir la estabilidad dinámica que garantice una convivencia cada vez más justa y liberadora. No es un camino de rosas, es un camino duro, fatigoso y difícil, pero que permite ascender a cotas tras las que se descubre un horizonte mejor y, realizado ya el esfuerzo inédito en nuestra historia, de establecer las sólidas bases de una convivencia pacífica entre los españoles, toda fe en el futuro está legitimada y ni el desaliento ni la frustración pueden tener cabida.

LAMENTO DE IMPOTENCIA

Nuestra concepción política del centro partió de una antropología basada en la libertad y dignidad radical del hombre, pero la libertad de cada hombre, de todos los hombres, se realiza en unas concretas circunstancias históricas y sociales y, por ello, es función primordial de la política promover sus condiciones materiales de realización eliminando dependencias inadmisibles, fruto muchas veces de situaciones hirientes de desigualdad. Porque las libertades sólo tienen verdadera vigencia si las oportunidades y los bienes están distribuidos con justicia. El mantenimiento de la libertad es imposible en una sociedad que se caracterice por profundas desigualdades. Luchar por el establecimiento de unas condiciones básicas de igualdad es la mejor manera de luchar por el mantenimiento y fortalecimiento de la libertad. La liberación del hombre de servidumbres, miserias y condiciones de vida que no se corresponden con la dignidad de la persona es así una tarea prioritaria en favor de la libertad.

Y porque tenemos una concepción indivisible de la libertad valoramos sin desconfianza la libertad económica. No se trata de reconocer simplemente una función instrumental a las pequeñas y medianas empresas sino de defender la legítima autonomía y la función básica que corresponde a la iniciativa empresarial en una sociedad libre. La dirección que se adopte en los años venideros en esta cuestión será condicionante para la salvaguarda de la democracia en España, lo que nos llevará a una posición beligerante con las fuerzas políticas que intenten una desmesurada expansión de las funciones del Estado y los poderes públicos, sin perjuicio de reconocer y proclamar el papel primordial que les corresponde en cualquier política económica y social.

En una sociedad en proceso de modernización y a la altura histórica en que vivimos, un proyecto cuyo horizonte es la creación de una comunidad de hombres cada vez más libres pasa necesariamente por la vigorización de la sociedad civil y de su pluralismo. No es el Estado y no han de ser los poderes públicos quienes protagonicen básicamente los cambios y las transformaciones sociales que se han de operar: la modernización de España es hoy sobre todo un problema de vertebración de la sociedad en comunidades, grupos y asociaciones fundadas en valores e intereses diversos.

Un partido de centro se propone proyectar con imaginación y con esfuerzo creativo sus relaciones con la sociedad. Se ha dicho muchas veces –y ya es un tópico– que un partido, sobre todo uno que quiere ser popular, debe estar inserto, debe penetrar en el tejido social. El problema es el modo de estar presente. Hay una vieja concepción, difundida por los movimientos de raíz marxista, consistente en que la penetración en los grupos sociales lo sea con intención de dirigir o, al menos, influir en tales grupos, en beneficio de los intereses o concepciones del partido. Se propone así ocupar los centros de irradiación de cultura, los centros universitarios, las asociaciones de consumidores, las asociaciones educativas, los colegios profesionales o cualesquiera de las expresiones de la vida social. Hay otra tradición ligada a viejos partidos de la derecha, en que esta preocupación se manifiesta a través de la creación de movimientos o asociaciones sociales «colaterales», que sirvan de irradiación en los distintos ambientes sociales a los valores del partido o la formación política de que se trate. Creo sinceramente que ninguno de estos dos enfoques debe caracterizar a un partido de centro que, como organización abierta a todo el entramado social, ha de mantener una actitud clara de respeto a la autonomía y dinamismo de los grupos sociales, en permanente actitud de diálogo, de escucha atenta a sus propuestas, de análisis y valoración de sus iniciativas. Creemos en el pluralismo de la sociedad, que no se agota en el pluralismo político; y así como el Estado no ha de invadir esferas de actuación que no les son propias, los partidos políticos tampoco deben ser instrumentos tentaculares presentes en todos los ámbitos de la vida social.

Análogas consideraciones son aplicables a dos campos esenciales para la construcción de la sociedad libre que queremos: la cultura y la educación.

La cultura es libertad y vive de la libertad. Es una actividad propiamente creadora del hombre y es un factor de enriquecimiento personal y colectivo. El reconocimiento de la independencia y de la autonomía de la vida cultural implica una actitud permanente y clara de oposición a cualquier tipo de instrumentalización política de las manifestaciones culturales y una actitud de respeto al creador cultural y de promoción de las condiciones que favorezcan la expansión de la cultura.

Y el mundo de la educación es lugar privilegiado para el protagonismo social, al mismo tiempo que un factor decisivo para la liberación humana y la modernización de la sociedad. Por ello, la política educativa es punto central en un programa político, porque en ella se juega en buena parte el futuro de nuestro pueblo. De acuerdo con los principios constitucionales, defendemos la libertad de enseñanza, que hoy se traduce en el derecho de fundación y mantenimiento de centros escolares promovidos por la iniciativa particular, en el derecho de conservación de su carácter propio y en el derecho que asiste a los alumnos a una financiación pública de su escolarización, en los niveles educativos básicos, sin discriminación. Pero, al mismo tiempo, hay que defender la gran dignidad de la función docente y el profundo respeto a su misión, que engendra unos derechos y unos deberes que han de ser garantizados. Hay que integrar la enseñanza pública y la privada en una fecunda convergencia de esfuerzos en bien de la población escolar y en garantía de la eficacia del sistema educativo. Y hay que conjurar los riesgos de una «guerra escolar» y contribuir a evitarlos, propiciando el establecimiento de un «pacto escolar» que asegure un futuro ordenado y estable al sector educativo.

Me he referido, a título ejemplificador, a estos aspectos de la vida social porque creo que son cruciales para el futuro inmediato de España y especialmente significativos para definir el papel, la misión y la identidad de un partido de centro en la vida política española.

Pero nuestra identidad no se agota ahí, en cuanto implica una decidida política impulsora de reformas, ya iniciadas y que en el futuro deben orientarse hacia las estructuras económicas y sociales, entre las que es preciso mencionar las que afectan al sector público para que sea capaz de realizar la función que le corresponde al servicio de los intereses generales.

En una propuesta política se ha de concretar la posición de un partido ante todos los problemas nacionales, siempre en congruencia con los que son sus valores ideales. Pero quiero ya adelantar aquí que cualquier programa válido ha de prestar una especialísima atención al principal problema con que se enfrentan la economía y la sociedad, que angustia a millones de nuestros conciudadanos, que afecta a tantas familias: el problema del paro. No podemos resignarnos a que resulte vacuo el derecho al trabajo proclamado en la Constitución. Son evidentes los esfuerzos y las acciones orientadas a combatir el gran mal de nuestra sociedad y también es evidente el hecho de que no caben promesas fáciles y demagógicas, tratándose de un problema que no puede resolverse a corto plazo. Pero hay que proponer al país una acción decidida, que comprometa a todas las fuerzas sociales, para que la tendencia operada en el campo del empleo se invierta definitiva y aceleradamente, sobre bases sólidas y coherentes con un proyecto de sociedad libre y pluralista.

Como es natural, cuanto antecede no es un programa electoral, sino una definición primaria y elemental, muy exigente ahora en los albores del siglo XXI, que precisa de ulterior concreción. Me ha parecido así urgente y necesario hacer esa definición y creo que, por somera que haya sido, puede verse en ella una propuesta viable para satisfacer los intereses y aspiraciones de los españoles que son los sujetos dignos de atención por parte de los políticos y de los partidos.

Los principios expuestos basan una opción de centro político; y una opción centrista no puede ser ya un mero instrumento para la moderación de terceros, sino que tiene su propia virtualidad, a partir de un ideario definido y de una voluntad clara de llevarlo a cabo.

En términos similares me expresaba yo en agosto de 1982, en una conferencia pronunciada en la Universidad Internacional Menéndez Pelayo en Santander. Sostenía mis ideas y trataba de respaldarlas con renovado e ilusionado entusiasmo. Los hechos posteriores demostraron que en aquella situación, por sólidas que fueran las convicciones y grande el esfuerzo puesto a su servicio, no había ya lugar más que para un testimonio que acusa rasgos de un lamento de impotencia.

ESTATUA DE SAL

Tras todo lo que llevo dicho, a nadie puede extrañar la afirmación de que para mí era evidente que el centrismo –como declaré el 12 de enero de 1981– carecía de futuro, en la concreta versión que suponía UCD, si se convertía en la estatua de sal de la Transición. Ya he afirmado que, en mi opinión, debía dar el paso cualitativo de convertir lo que había sido instrumento necesario y válido para la Transición en un partido ideológica, social y posicionalmente asentado en la realidad de una democracia ya establecida y sujeta, por ende, a las exigencias y la dinámica propias del sistema.

Sin embargo, bien fuera por la intensidad y dramatismo mismos del papel desempeñado, bien fuera porque la conjunción de acciones externas y actitudes internas cegaron toda capacidad de visión, lo cierto es que parecieron agostarse los resortes imaginativos, paralizarse la voluntad de reacción y acentuarse la valoración, a veces altanera, de lo que habíamos hecho. Era la constante mirada retrospectiva que nos convertía en estatua de sal.

Hubo varias ocasiones en que expuse mi opinión –con ejemplos notorios y expresivos– de que los pueblos no votan por agradecimiento o en reconocimiento a los servicios prestados, sino por las perspectivas razonables y creíbles de futuro que se les brinden. Solía añadir la afirmación de que, al proceder así, los pueblos hacen bien. Y concluía advirtiendo que la falta de entendimiento interno que cotidianamente acreditaba UCD y la propia acción de gobierno, sin componentes de ilusión cual si no hubiera más objetivo que el de «ir tirando», produciría un desvío electoral, no mensurable todavía, pero, en todo caso, de gran magnitud.

La reconversión de UCD no se hizo. Consumí mis ilusiones finales –quizá equivocada o extemporáneamente– levantando banderas de regeneración, postulando la voluntad y decisión de refundar el partido y abogando por una purificación de sus componentes para poder ofrecer la nueva versión de un centrismo como opción electoral cualificada y plenamente identificada por sus principios ideológicos mantenidos, su contenido doctrinal revisado, su organización autentificada, su estrategia política adaptada a la nueva situación y sus objetivos redefinidos. Estos planteamientos, hechos antes, en y después del Congreso de Palma de Mallorca (del 6 al 9 de febrero de 1981), resultaron ignorados o derrotados. No los consideraron necesarios o adecuados quienes estaban en posiciones decisorias.

Para una justa valoración de todas las actitudes, quiero decir que no faltaban razones de peso a quienes, desde específicas posiciones de responsabilidad, rechazaron los planteamientos apuntados. De una parte, quizá, por la conciencia cada vez más agudizada de que se había quebrado, no ya la capacidad sino la voluntad misma de armonizar posturas y proyectos, poco o mucho diferenciados; de otra parte –y es consideración que merece especial respeto y comprensión–, porque se manifestaban cada vez con más fuerza los riesgos que podría comportar cualquier iniciativa adoptada en la línea que algunos propugnábamos: primero, por la indicada realidad interna del partido; segundo, por la notoria precariedad de la situación parlamentaria en que UCD estaba gobernando; tercero, en fin, por el temor fundado de que, en consecuencia, cualquier intento de efectiva transformación se tradujera en un debilitamiento de la propia situación y hasta en una crisis abierta que, por serlo del partido gobernante, podría trasladarse a la totalidad del sistema. La verdad, en mi opinión, es que el replanteamiento pudo hacerlo Adolfo Suárez pero, por causas comprensibles, cualesquiera que fueran –y yo no estoy en condiciones de valorar más que las aparentes, que en sí mismas me parecen insuficientes, aunque entienda y respete sin reservas la actitud de un hombre implacablemente acosado y psicológicamente herido–, no lo hizo y dimitió.

A partir de ese momento podían sostenerse, con mayor o menor fundamento y a largo o corto plazo, todo tipo de ilusiones respecto de un centrismo, como fuerza política renovada o como polo de tensión hacia el centro de una parte del electorado o, incluso, del electorado en general y de los partidos de uno y otro lado. Cabían, en cambio, muy pocas esperanzas respecto de que el centrismo supuesto por aquella UCD tuviera perspectivas reales de recuperación. Pienso que había posibilidades y tiempo, pero ni el Congreso de Palma de Mallorca, su desarrollo y sus resultados, ni la ulterior presidencia de Leopoldo Calvo-Sotelo tuvieron el vigor expresivo de que algo sustancial cambiaba positivamente en UCD ni los acontecimientos posteriores proyectaron en esa línea las energías que el partido tenía y que se fueron consumiendo día a día en discrepancias, rencillas y querellas internas.

Así se frustraron las perspectivas de UCD que, con un importante bagaje de meritorios servicios a España, quedó paralizada como estatua de sal, con una mezcla de autocomplacencia por lo hecho y de inconsciencia respecto de lo mucho que todavía tenía que hacer al servicio de la consolidación del sistema democrático.

Yo hice un discreto distanciamiento desde febrero de 1981, hasta que me vi directa e inevitablemente implicado de nuevo, por un especial y tal vez excesivo sentido de responsabilidad, en el verano de 1982. Todo apuntaba entonces a fundar la convicción, por nadie claramente confesada pero sin duda extendida, de que se hallaba en riesgo el compromiso más importante y en el que, como partido gobernante, no podíamos fallar: conducir a España con normalidad hasta las siguientes elecciones generales. El compromiso se cumplió; UCD, seguidamente, se desmoronó; y centrismos de nuevo cuño empezaron a otear el horizonte y a buscar su ubicación, bien como opción política autónoma, bien como proyección hacia el centro de la opción preexistente representada por Coalición Popular.

BALANCE AUTOCRÍTICO

Nadie con objetividad podrá negar el importante papel desempeñado por UCD en la transición a la democracia. Tampoco yo he de negar los evidentes errores cometidos y que, desorientando a sus electores, parecen haber frustrado las expectativas generadas en torno a una opción a la vez reformadora y progresista, que, con la moderación como método, supuso una novedad infrecuente en la historia de España. El reconocimiento de los errores y la proclamación de las insuficiencias resultan obligados cuando la opción política de centro debe presentar un rostro nuevo y sugestivo para todos los españoles.

Problema principal, distante desde luego de las preocupaciones reales del electorado, pero erigido en motivo de permanente erosión, fue la dificultad, rayana en imposibilidad, de lograr un entendimiento interno entre los dirigentes del centrismo. El lamentable espectáculo del personalismo y las disputas, carentes a menudo de cualquier contenido ideológico, generaron el peor de los defectos atribuibles al partido que terminé liderando. Quienes fuimos capaces de proyectar, primero, y articular, después, sólidas bases de concordia entre las distintas fuerzas políticas, parecimos impotentes para conciliar las divergencias, menores por definición, en el seno de nuestra propia opción de partido.

Por otra parte, nuestra permanente voluntad de moderación ha sugerido, con frecuencia e inadecuación, falta de firmeza y exceso de debilidad. Las exigencias de una política de Estado, rigurosamente indispensable en la fase de construcción del régimen democrático y autonómico, han impuesto unos modos políticos que, por incomunicación o torpeza, han podido semejar versatilidad, inconsecuencia, contemporización y hasta simple oportunismo o compadrazgo. La capacidad de diálogo y el espíritu de transacción, que son en sí mismas virtudes democráticas esenciales, especialmente necesarias en la vida política española, y que están por principio entrañadas en la concepción del centrismo, han sido fácilmente enjuiciadas como producto de la indiferencia y germen de distorsión para el adecuado funcionamiento de la democracia.

También hemos tenido quizá un afán de exclusivismo que no se corresponde con la realidad de la sociedad española. Porque somos optimistas con respecto al pueblo español, necesitamos y queremos un partido abierto a los estímulos, a las necesidades y a las identificaciones de toda la sociedad española. Pero ello implica el riesgo, que para nosotros derivó en siniestro, de que resultara diluido ese necesario rasgo de identidad que es, en todo partido, la permanente sintonía con los específicos intereses de su efectivo electorado.

Finalmente, quizá nos ha faltado originalidad en la presentación de nuestra opción política. André Gide escribió que los seres humanos se dividían en crustáceos y sutiles, los primeros atrincherados en el recuerdo de modos de hacer del pasado y los segundos capaces de ser originales en la exposición de sus puntos de vista y en la transformación de su modo de pensar. Nos ha faltado quizá esa chispa en la presentación de nuestros logros que hubiera asentado más firmemente a nuestro electorado en posiciones de centro, evitando el desvío de una parte de la opinión pública.

En uno de sus artículos menos conocidos, Mariano José de Larra describía, a mediados del siglo pasado, a los sectores políticos existentes en la España de su tiempo. Había una derecha que él describía compuesta «toda de viejos [...] pero gordos y robustos; para hacer gente y engruesarse iba derramando su dinero con tanto sigilo como si fuese mal adquirido y peor conservado»; había una izquierda, descrita por el genial periodista como una comparsa «flaca aún como muchacho que está creciendo», que «no andaban sino corrían y todo eran piernas»; y había un centro sobre el que Larra ironizaba diciendo que era el color de esta comparsa «un atornasolado claro, que visto desde distintos puntos lejanos parecía siempre un color diferente, pero en llegando a él no se le podía llamar color». Y Larra concluía que parecían tres las comparsas y no eran más que dos, como si tan sólo entre las dos Españas de derecha e izquierda fuera a debatirse el futuro político de la nación.

Pues bien, hoy son muchos los que en España se preguntan si efectivamente habremos llegado al punto que señalaba Larra en su artículo. A los males que no he tenido el menor inconveniente en admitir, como efectivamente existentes en el pasado de UCD, se los quiso convertir en signos anunciadores de una deseada bipolarización de la vida política, que algunos consideran positiva y esperanzadora y es, para mí, presagio de regresión y preludio de tragedia. Quiso presentarse como solución la desaparición de UCD cuando ello suponía precisamente negar cualquier solución, por el mal ejemplo y la inconsecuencia de quienes han practicado fugas o escisiones. No se puede defender la democratización de un partido y no aceptar después las decisiones tomadas democráticamente; no se puede abominar de las familias del centrismo para crear nuevas familias y, por ende, mayores problemas; no se puede postular la clarificación doctrinal para concluir definitivamente en una radicalización; no tiene sentido, en fin, abandonar un partido para convertirse inmediatamente en inevitable apéndice de partidos de derecha o de izquierda, situados fuera del centro del espectro político. En su día Julián Marías escribió unas frases que me llamaron la atención y que por desgracia se han visto confirmadas en la práctica. Decía el pensador español:

Tengo la impresión de que la originalidad de UCD –a saber, la de no reducirse al esquema derecha-izquierda– resulta excesiva para muchos de sus miembros que se sienten fatigados de esa mínima tensión creadora, de ese pequeño esfuerzo hacia lo nuevo. Parece que sienten prisa de recostarse sobre lo ya viejo y conocido, de sentirse cómodos siendo la derecha o una pequeña y tímida izquierda, destinada a recibir los elogios primero, el desdén después, de la que usa con más propiedad ese nombre.

Como ya he señalado, bien voluntaria y explícitamente o bien involuntaria e implícitamente, reaparece un fenómeno conducente a la bipolarización y al que no son ajenas determinadas posiciones asentadas en la derecha y en la izquierda, capaces de aceptar, con facilidad, lo contrario, pero incapaces de aceptar lo diferente. Y el centro político del país es precisamente algo diferente a la derecha y a la izquierda.

En mi opinión personal y en la colectiva del grupo político al que pertenecí, la bipolarización partidista ni es posible en España ni, si lo fuera, resultaría positiva. La realidad es que España es políticamente un país muy segmentado y pluralista en el que a las divergencias entre izquierda y derecha se añaden las que derivan de los nacionalismos periféricos; una sociedad en tantas cosas diferente a los modelos europeos con democracia estable, en donde un electorado flotante, escasamente vertebrado desde el punto de vista ideológico, decide su voto por motivos basados en los programas concretos y en el atractivo de los candidatos. España, desde luego, no es todavía así. Las diferencias ideológicas existentes entre el PSOE y la derecha conservadora son tan considerables y los programas pueden ser tan distintos que no parece posible, a partir de su confrontación descarnada, una sólida y prolongada estabilidad del proceso democrático en un horizonte divisable y temible.

Pero hay, además, singularidades históricas. Cualquiera que haya hecho campaña electoral sabe que, pese a la distancia cronológica y a la diferencia de contextura social entre la España de hoy y la de los años treinta, no es difícil percibir, como poso amargo, una tendencia al radicalismo capaz de reabrir heridas no siempre bien cicatrizadas. Cierto que tanto AP como el PSOE, merced a la tensión centrípeta generada por la existencia de UCD, moderaron sus posturas de forma considerable. Pero esta realidad no debe hacer olvidar, sin caer en simplificaciones, las notorias diferencias entre los documentos internos y las manifestaciones públicas de los dirigentes del PSOE, ni la indudable, aunque pueda parecer episódica, demagogia conservadora de AP.

El descalabro electoral de UCD supuso un cambio cualitativo en el esquema básico sobre el que se había concebido el funcionamiento equilibrado del sistema. Parece lógico y sistemático anticipar en estos momentos alguna reflexión.

He dicho que el PSOE triunfó en 1982 porque se presentó ante los electores, en términos creíbles para éstos, como un partido de izquierda proyectado hacia el centro. Añado ahora que, además de ganar, arrolló porque coincidió con un alto grado de saturación y hasta hostilidad del electorado respecto de UCD que, en tantas ocasiones, se había mostrado al borde del estallido e incapaz de un entendimiento interno armónico y armonizador. Y añado también que AP se quedó a mitad de camino, en relación con los socialistas, porque no era o no logró presentarse como una derecha orientada hacia el centro.

Los componentes adicionales de la Coalición Popular aparecieron entonces como formaciones satelitizadas por AP. Y lo mismo hubiera ocurrido con UCD, caso de haber participado en la Coalición. A mi juicio, la única posibilidad de que los resultados electorales hubieran sido equilibrados o de fácil recomposición equilibradora, situados ya en el verano de 1982, hubiera sido que el centrismo no se hubiera presentado dividido y, aun perdiendo las elecciones, se hubiera sostenido sin derrumbarse.

Puedo decirlo de otra manera, quizá más expresiva e inteligible, para quienes fueron partidarios de la coalición entre AP y UCD. A mi entender –y prescindo en este momento de cualquier tipo de condicionamiento doctrinal ideológico o de simple actitud, a la vez que razono en términos de conveniencia política general no partidista–, una coalición entre AP y UCD no hubiera logrado la suma de sus respectivos votos y sólo cabría haberla considerado como política y eventualmente útil, a efectos del ajuste del sistema, si se hubiera planteado y madurado con anterioridad a las elecciones andaluzas del mes de mayo: gobernaba entonces UCD, estaban todavía latentes algunos movimientos dispersivos, Calvo-Sotelo tenía recién asumida la presidencia del partido acumulada a la del Gobierno y una coalición, cualesquiera que fueran los términos en que se acordara, podía concebirse e instrumentarse situando en el centro el contrapunto electoral del PSOE, de forma que la coalición apareciera y fuera entendida en un esquema dinámico de la derecha hacia el centro y no como un desplazamiento o entrega del centro a la derecha que es lo que, con grave inconveniencia electoral, hubiera ocurrido de articularse la coalición en pleno proceso de descomposición de UCD.

Por ello, en la situación ulterior a las elecciones andaluzas y en el dramático cuadro en que quedó enmarcada UCD, me parecen evidentes tres cosas: en primer lugar, que UCD no estaba ya en condiciones de efectuar creíblemente la aportación de su sello y componentes centristas a la coalición; en segundo lugar, que esa coalición hubiera chirriado estridentemente y, dado el grado de hostilidad entre las organizaciones territoriales de uno y otro partido en múltiples lugares así como la situación psicológica de unas y otras, hubieran sido levísimas anécdotas los problemas que tuvo Coalición Popular para que determinadas organizaciones de AP aceptaran a candidatos del Partido Demócrata Popular (PDP), y en tercer lugar, la situación de UCD era tal –y sólo pueden saberlo quienes la vivieron desde dentro con un mínimo de perspicacia y objetividad– que el simple planteamiento de la cuestión hubiera generado un grave riesgo de estallido del partido y del propio Gobierno, dadas las posiciones manifestadas y rígidamente defendidas por unos y otros y la quiebra, repetidamente denunciada, de cualquier voluntad interna de conciliación.

En estas condiciones, me parece claro que se hizo lo que había que hacer, aunque muchas plumas, prestigios y potencialidades humanas quedaran maltrechas y sacrificadas. Y lo que había que hacer, sobre todo, era asegurar que UCD cumplía su compromiso primario de conducir al país hasta las elecciones, sin trasladarle, en términos y con consecuencias impredecibles, su propia crisis interna. El segundo objetivo, por el que trabajamos enconadamente pero que resultó fallido, fue lograr, además, unos resultados que permitieran mantener equilibrado el espectro político y sostener una pieza útil a efectos del ulterior reajuste de las fuerzas políticas. En contra del criterio o del prejuicio de muchos, entiendo que los hechos corroboraron la corrección del diagnóstico verificado: el resultado sería fuertemente desequilibrado y potencialmente desestabilizador, conduciendo a una posición hegemónica del PSOE, si no se lograba retener a un electorado de centro; y ese electorado no se retenía si UCD se entregaba a AP o si UCD se desmoronaba. Así hubiera sido en el primer supuesto y así fue en el segundo. Éste se contrastó con la realidad en las elecciones generales de 1982; aquél se contrastó asimismo en las elecciones municipales y autonómicas de 1983.

El resultado último es, escuetamente, el siguiente: en el diseño inicial del sistema democrático pensábamos que la prueba de fuego estaría en el eventual triunfo electoral de la izquierda en el momento en que se produjera, de suerte que si la situación era aceptada y asimilada con naturalidad y normalidad, como así aconteció, el sistema aportaría un presupuesto de estabilidad. Sin embargo, al producirse la victoria electoral del PSOE, con el simultáneo desmoronamiento de UCD y la descomposición del PCE, aquella victoria le situó en una posición hegemónica y el sistema quedó pendiente de una nueva prueba de fuego o piedra de toque: cómo y con qué efectos sería en su momento derrotado el Partido Socialista. Cuando esa derrota se produjera, sin que se apoyara en exacerbaciones radicales y sin que se dieran circunstancias excepcionales o cuasicatastróficas, sino con naturalidad, el sistema aparecería estabilizado.

Y esa estabilidad se mantuvo en términos razonables y útiles hasta que, ya en el siglo XXI, tras unos veinticinco años de vigencia de la Constitución de 1978, renacieron –incluso con visos y secuelas generacionales– elementos de dispersión y voluntades destructivas, en una situación a la que yo me referí disertando sobre la política de la memoria y que se traduce en desconcertantes puntos suspensivos…

Anexo

Relación selectiva de algunas normas de la Transición

1976

Decreto 111/1976, de 27 de enero, por el que se prorroga la actual legislatura de las Cortes Españolas (BOE de 29 de enero).

Ley 16/1976, de 8 de abril, de relaciones laborales (BOE de 21 de abril).

Ley 17/1976, de 29 de mayo, reguladora del derecho de reunión (BOE de 31 de mayo).

Ley 21/1976, de 14 de junio, sobre el derecho de asociación política (BOE de 16 de junio).

Real Decreto 1561/1976, de 3 de julio, por el que se designa presidente del Gobierno a don Adolfo Suárez González (BOE de 5 de julio).

Real Decreto 1607/1976, de 7 de julio, por el que se nombran los ministros del Gobierno (BOE de 8 de julio), entre los que figura don Landelino Lavilla Alsina como ministro de Justicia.

Ley 23/1976, de 19 de julio, sobre modificación de determinados artículos del Código Penal, relativos a los derechos de reunión, asociación, expresión de las ideas y libertad de trabajo (BOE de 21 de julio).

Instrumento de ratificación por España del acuerdo entre la Santa Sede y el Estado español, hecho en Ciudad del Vaticano el 28 de julio de 1976 (BOE de 24 de septiembre).

Real Decreto-ley 10/1976, de 30 de julio de Amnistía (BOE de 4 de agosto).

Real Decreto-ley 11/1976, de 30 de julio, sobre acciones urgentes en relación con el paro, los precios, el sector agrario y la inversión productiva (BOE de 4 de agosto).

Real Decreto-ley 13/1976, de 10 de agosto, sobre medidas urgentes para estimular la inversión en Bolsa (BOE de 13 de agosto).

Real Decreto-ley 16/1976, de 24 de agosto, por el que se dictan medidas fiscales de fomento de la exportación y del comercio interior (BOE de 25 de agosto).

Real Decreto 2281/1976, de 16 de septiembre, por el que se regula el Registro de Asociaciones Políticas (BOE de 1 de octubre).

Real Decreto 2300/1976, de 1 de octubre, sobre regulación de los procedimientos judiciales en materia de asociaciones políticas (BOE de 5 de octubre).

Real Decreto-ley 17/1976, de 8 de octubre, por el que se aplazan las elecciones municipales y provinciales (BOE de 11 de octubre).

Real Decreto-ley 18/1976, de 8 de octubre, sobre medidas económicas (BOE de 11 de octubre).

Real Decreto 2635/1976, de 24 de noviembre, por el que se somete a referéndum de la Nación el proyecto de Ley para la Reforma Política (BOE de 24 de noviembre).

Real Decreto 2636/1976, de 19 de noviembre, por el que se regula el procedimiento para la aplicación de la Ley de Referéndum (BOE de 24 de noviembre).

Real Decreto-ley 24/1976, de 26 de noviembre, por el que se prorroga el plazo para la articulación de la Ley 42/1974, de 28 de noviembre, de Bases, Orgánica de la Justicia (BOE de 27 de noviembre).

Real Decreto 3011/1976, de 23 de diciembre, sobre la objeción de conciencia de carácter religioso al servicio militar (BOE de 5 de enero).

1977

Ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma Política (BOE 5 de enero).

Real Decreto-ley 1/1977, de 4 de enero, por el que se crea la Audiencia Nacional (BOE de 5 de enero).

Real Decreto-ley 2/1977, de 4 de enero, por el que se suprimen el Tribunal y los juzgados de Orden Público y se crean en Madrid dos nuevos juzgados de Instrucción (BOE de 5 de enero).

Real Decreto-ley 3/1977, de 4 de enero, sobre competencia jurisdiccional en materia de terrorismo (BOE de 5 de enero).

Real Decreto-ley 6/1977, de 25 de enero, por el que se modifican determinados artículos de la Ley de Orden Público (BOE de 9 de febrero).

Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria (BOE de 8 de enero).

Real Decreto-ley 4/1977, de 28 de enero, por el que suspende parcialmente la vigencia de los artículos 15 y 18 del Fuero de los Españoles (BOE 29 de enero). Se prorroga por Real Decreto-ley 14/1977, de 25 de febrero (BOE de 28 de febrero).

Real Decreto-ley 12/1977, de 8 de febrero, sobre el derecho de asociación política (BOE de 10 de febrero).

Real Decreto 125/1977, de 9 de febrero, sobre regulación de procedimientos judiciales en materia de asociaciones políticas (BOE de 11 de febrero).

Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo (BOE de 9 de marzo).

Real Decreto-ley 19/1977, de 14 de marzo, sobre medidas de gracia (BOE de 17 de marzo).

Real Decreto 388/1977, de 14 de marzo, sobre indulto general (BOE de 18 de marzo).

Real Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre normas electorales (BOE de 23 de marzo).

Real Decreto-ley 24/1977, de 1 de abril, sobre libertad de expresión (BOE de 12 de abril).

Ley 19/1977, de 1 de abril, sobre regulación del derecho de asociación sindical (BOE de 4 de abril).

Real Decreto 1097/1977, de 1 de abril, sobre clasificación de los organismos autónomos de la Administración del Estado (BOE de 24 de mayo).

Real Decreto 679/1977, de 15 de abril, por el que se convocan elecciones generales a las Cortes Españolas (BOE de 18 de abril).

Real Decreto 1048/1977, de 13 de mayo, de desarrollo de los procedimientos judiciales establecidos en la Ley 19/1977, de 1 de abril (BOE de 14 de mayo).

Real Decreto-ley 35/1977, de 13 de junio, sobre política monetaria (BOE de 15 de junio).

Real Decreto 1558/1977, de 4 de julio, por el que se regulan determinados órganos de la Administración Central del Estado (BOE de 5 de julio).

Real Decreto 1603/1977, de 5 de julio, por el que se convocan las Cortes de la Monarquía española (BOE de 6 de julio).

Real Decreto 2104/1977, de 29 de julio, por el que se aprueba el texto articulado parcial de la Ley de Bases 42/1974, de 28 de noviembre, Orgánica de la Justicia, en virtud de la autorización contenida en el Real Decreto-ley 24/1976, de 26 de noviembre (BOE de 13 de agosto).

Real Decreto-ley 41/1977, de 29 de septiembre, sobre restablecimiento provisional de la Generalidad de Cataluña (BOE de 5 de octubre). José María Tarradellas fue nombrado presidente de la Generalidad de Cataluña el 17 de octubre de 1977 y presidente de la Diputación Provincial de Barcelona el 24 de octubre siguiente.

El ministro de Justica Landelino Lavilla Alsina presidió la Comisión Mixta Administración del Estado-Generalidad de Cataluña, de la que fueron vicepresidentes Manuel Clavero, por el Estado, y José Luis Sureda, por la Generalidad.

Ley 46/1977, de 15 de octubre, de Amnistía (BOE de 17 de octubre).

Ley 50/1977, de 14 de noviembre, sobre medidas urgentes de reforma fiscal (BOE de 16 de noviembre). El proyecto de Ley fue presentado en el Congreso de los Diputados el 30 de julio de 1977.

Proyecto de Ley sobre despenalización del adulterio y amancebamiento, Boletín Oficial de las Cortes de 22 de noviembre de 1977. Daría lugar a la Ley 22/1978, de 26 de mayo, sobre despenalización del adulterio y el amancebamiento (BOE de 30 de mayo).

Ley 51/1977, de 14 de noviembre, sobre regulación provisional de las relaciones entre las Cortes y el Gobierno a efectos de la moción de censura y de la cuestión de confianza (BOE de 16 de noviembre). El proyecto de Ley fue presentado en el Congreso de los Diputados el 24 de septiembre de 1977.

Proyecto de Ley por la que se modifican determinados artículos de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (ampliación de las garantías del justiciable), publicado en el Boletín Oficial de las Cortes de 22 de noviembre de 1977.

Real Decreto-ley 43/1977, de 25 de noviembre, sobre política salarial y de empleo (BOE de 26 de noviembre).

Proyecto de Ley por la que se modifican determinados artículos del Código Penal y de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, presentado en el Congreso de los Diputados el 28 de noviembre de 1977.

Proyecto de Ley por la que se deroga la circunstancia cuarta del artículo 503 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, presentado en el Congreso de los Diputados el 28 de noviembre de 1977. Daría lugar a la Ley 20/1978, de 8 de mayo, publicada en el BOE de 9 de mayo.

Proyecto de Ley de Asociaciones Políticas presentado en el Congreso de los Diputados el 9 de diciembre de 1977, que daría lugar a la Ley 54/1978, de 4 de diciembre, de Partidos Políticos (BOE de 8 de diciembre).

Proyecto de Ley de modificación parcial de la Ley 17/1976, reguladora del derecho de reunión, presentado en el Congreso de los Diputados el 9 de diciembre de 1977.

Proyecto de Ley por la que se modifican los artículos 416 y 343 bis del Código Penal y se adiciona el artículo 342 bis (medios anticonceptivos), aprobado en Consejo de Ministros el 16 de diciembre de 1977 y remitido a las Cortes el 20 de enero de 1978. Daría lugar a la Ley 45/1978, de 7 de octubre, publicada en el BOE de 11 de octubre de 1978.

Proyecto de Ley sobre protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, aprobado en Consejo de Ministros el 16 de diciembre de 1977. El proyecto fue presentado en el Congreso de los Diputados el 1 de febrero de 1978. Daría lugar a la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona. (Vid. artículo 53 de la Constitución Española y apartado 2 de la disposición transitoria 2.ª de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).

Proyecto de Ley por la que se modifican las edades en los delitos de estupro y rapto presentado en el Congreso de los Diputados el 22 de diciembre de 1977. Daría lugar a la Ley 46/1978, de 7 de octubre publicada en el BOE de 11 de octubre de 1978.

Real Decreto-ley 44/1977, de 21 de diciembre, sobre ampliación del plazo de percepción de las prestaciones por desempleo de la Seguridad Social en supuestos excepcionales, BOE de 26 de diciembre de 1977.

1978

Proyecto de Ley de modificación de los artículos 746 y 850 de la Ley de Enjuiciamiento criminal (suspensión del juicio oral por incomparecencia de cualquiera de los acusados) presentado en el Congreso de los Diputados el 2 de enero de 1978. Daría lugar a la Ley 28/1978, de 26 de mayo, publicada en el BOE de 30 de mayo de 1978. Proyecto de Ley de modificación parcial de la Ley 17/1976, de 29 de mayo, reguladora del derecho de reunión, Boletín Oficial de las Cortes de 4 de enero de 1978.

Proyecto de Ley de modificación del artículo 161 y derogación de los artículos 164 bis a), b) y c) del Código Penal (seguridad interior del Estado) presentado en el Congreso de los Diputados el 2 de enero de 1978. Daría lugar a la Ley 17/1978, de 15 de marzo, publicada en el BOE de 18 de marzo de 1978.

Real Decreto-ley 3/1978, de 4 de enero, sobre limitación de determinadas rentas, BOE de 10 de enero de 1978.

Proyecto de Ley por el que se modifica la Ley de 5 de abril de 1968 sobre secretos oficiales, Boletín Oficial de las Cortes de 18 de enero de 1978. Daría lugar a la Ley 48/1978, de 7 de octubre (BOE de 11 de octubre).

Proyecto de Ley de modificación parcial de la Ley de Orden Público, enviado a las Cortes el 18 de enero de 1978.

Proyecto de Ley por el que se da nueva redacción a los artículos 273 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 166 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (citación personal para los actos procesales de comunicación) presentada en el Congreso de los Diputados el 1 de febrero de 1978. Daría lugar a la Ley 33/1978, de 17 de julio publicada en el BOE de 20 de julio de 1978.

Ley 10/1978, de 20 de febrero, de derogación de la circunstancia cuarta del artículo 503 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (BOE de 23 de febrero).

Ley 12/1978 de 20 de febrero, sobre regularización de la situación administrativa de los magistrados, jueces y fiscales que desempeñen cargos de la Administración Civil del Estado (BOE de 23 de febrero).

Tras las elecciones del 1 de marzo de 1979, el Real Decreto 548/1979, de 22 de marzo (BOE de 23 de marzo), dispone el cese en sus funciones del ministro de Justicia, don Landelino Lavilla Alsina. Es elegido presidente del Congreso de los Diputados el 23 de marzo de 1979, cargo que desempeñaría hasta el 17 de noviembre de 1982.

Proyecto de Ley de reforma del Código Penal en materia de delitos relativos a las libertades de expresión, reunión y asociación, presentado en el Congreso de los Diputados el 21 de marzo de 1978.

Proyecto de Ley de modificación del Código Penal en materia de terrorismo presentado el 18 de mayo de 1978 en el Congreso de los Diputados y que daría lugar a la Ley 82/1978, de 28 de diciembre, de modificación del Código Penal en materia de terrorismo (BOE de 11 de enero).

Real Decreto-ley 21/1978, de 30 de junio, sobre medidas en relación con los delitos cometidos por grupos o bandas armadas (BOE de 1 de julio).

Ley 31/1978, de 17 de julio, de modificación del Código Penal para tipificar el delito de tortura (BOE de 20 de julio).

Ley 39/1978, de 17 de julio, de elecciones locales (BOE de 21 de julio).

Proyecto de Ley de reforma del Código Civil en materia de patria potestad presentado en el Congreso el 7 de agosto de 1978 y proyecto de Ley sobre régimen económico matrimonial en el Código Civil presentado en el Congreso de los Diputados el 21 de septiembre de 1978. Tales proyectos no llegaron a aprobarse en la legislatura constituyente pero sí en la primera legislatura constitucional. Se presentó en el Congreso de los Diputados el 31 de mayo de 1979 el proyecto de Ley de modificación del Código Civil en materia de filiación, patria potestad y régimen económico matrimonial que daría lugar a la Ley 11/1981, de 13 de mayo publicada en el BOE de 19 de mayo de 1981.

Real Decreto 2120/1978, de 25 de agosto, por el que se establecen normas para la celebración de consulta directa a la nación por medio de referéndum (BOE de 8 de septiembre).

Real Decreto 2560/1978, de 3 de noviembre, por el que se somete a referéndum de la nación el proyecto de Constitución (BOE de 6 de noviembre de 1978).

Real Decreto-ley 33/1978, de 16 de noviembre, sobre mayoría de edad (empieza a los dieciocho años cumplidos), BOE de 17 de noviembre de 1978.

Ley 56/1978, de 4 de diciembre, de medidas especiales en relación con los delitos de terrorismo cometidos por grupos armados (BOE de 8 de diciembre). El proyecto de Ley fue presentado en el Congreso de los Diputados el 26 de mayo de 1978.

Real Decreto-ley 49/1978, de 26 de diciembre, sobre política de rentas y empleo (BOE de 27 de diciembre).

1979…

Real Decreto 581/1979, de 31 de marzo, por el que se nombra presidente del Gobierno a don Adolfo Suárez González (BOE de 2 de abril).

LANDELINO LAVILLA ALSINA. Lérida (1934). Ganó las oposiciones al Cuerpo de Censores Letrados del Tribunal de Cuentas (1958) y al Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado (1959).

Ministro de Justicia desde julio de 1976 a marzo de 1979. En la Legislatura Constituyente fue senador por designación del Rey. En la I Legislatura Constitucional fue diputado y presidente del Congreso de los Diputados. Desde el Ministerio de Justicia, durante la época en que fue titular, se articuló la organización jurídica de la Transición. Como presidente del Congreso de los Diputados diseñó y puso en práctica las medidas necesarias para dar efectividad a las previsiones constitucionales y, en definitiva, al régimen parlamentario.

Es consejero permanente de Estado. Asimismo, es académico de número de las Reales Academias de Jurisprudencia y Legislación y de Ciencias Morales y Políticas, habiendo desempeñado la presidencia de la primera de ellas durante dos mandatos y siendo hoy presidente de honor.