© Jorge Urdánoz Ganuza y Enrique del Olmo, 2018

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Corrección: Marta Beltrán Bahón

Primera edición: enero de 2019, Barcelona

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eISBN: 978-84-17690-43-4

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Índice

La reforma electoral: de las plazas a las tribunas

Cristina Monge

El modelo y sus males

Jorge Urdánoz Ganuza

La necesaria y pospuesta reforma del sistema electoral

Enrique del Olmo

La evolución de los partidos en relación a la reforma electoral (2011-2018)

Enrique del Olmo

Bibliografía citada

Algunas lecturas

La reforma electoral:
de las plazas a las tribunas

Cristina Monge

Pocos debates han surgido con tanta fuerza en los últimos años como el de la necesidad de reformar nuestro sistema electoral. Aunque la inquietud y la discusión llevaban años larvándose, es en 2011, con el estallido de la indignación del 15M, cuando la reivindicación adquiere mayor protagonismo. De hecho, si se analizan las diferentes y difusas propuestas que emergen de las plazas indignadas, se comprobará cómo la necesidad de reformar nuestro sistema electoral está en los primeros puestos. Sin propuestas concretas ni fórmulas alternativas, como es propio de una reivindicación de este estilo, pero plasmando un malestar difuso y una disconformidad manifiesta con la forma en que elegimos a nuestros representantes.

Se olvida a menudo que nuestro sistema electoral, como cualquier regulación, es hijo de su tiempo, y en este caso la criatura no sólo tiene más de cuarenta años, sino que nació en un momento histórico especialmente delicado de la historia de nuestro país. En la Transición que alumbró la Constitución de 1978 los partidos políticos eran sinónimo de modernidad, pluralismo, libertad y democracia, es decir, los auténticos protagonistas de una sociedad que se considerara democrática. Cuatro décadas después hemos comprobado cómo los partidos, siendo imprescindibles, no pueden serlo todo, tentación que no han podido evitar.

Éste no era el único criterio que flotaba en el ambiente en ese momento constituyente. El ejemplo de inestabilidad e ingobernabilidad que daban países de nuestro entorno como Italia generó una especie de aversión a la mayor pluralidad —o fragmentación, que viene a ser lo mismo—, lo que hizo que la regulación del sistema electoral fuera encaminada a generar mayorías de gobiernos estables, premiando a los partidos mayoritarios, y provocando así dificultades para reflejar la pluralidad de una sociedad en permanente cambio.

Por si esto fuera poco, las tensiones territoriales, fruto de un país diverso y plural como es España, hicieron que aquellos partidos con fuerte implantación en una Comunidad Autónoma resultaran también premiados con la circunscripción provincial, en una suerte de híbrido a medio camino hacia una idea federalizante, algo coherente con la noción de Estado de las Autonomías.

Como se apuntaba anteriormente, tanto la movilización surgida al calor de la crisis que hizo estallar la indignación como el surgimiento de nuevos partidos que recogen el descontento generado por la crisis y su gestión política, a la par que son capaces de interpretar mejor la desafección y los anhelos de los más jóvenes, han situado en primer término todo este debate.

Discusión que no siempre se aborda con el debido rigor. La complejidad de un asunto como éste provoca que en muchas ocasiones la simplificación no sólo no ayude, sino que dificulte su desarrollo. Con frecuencia la famosa Ley d’Hondt se convierte en sinónimo de todos los males del sistema electoral. Sin embargo, es sólo una pieza de un engranaje mucho más complejo que tiene que ver con las circunscripciones electorales y con el reparto de representantes entre ellas, algo que a su vez guarda estrecha relación con la diversidad territorial y con la creciente distancia entre el mundo rural y el urbano.

En esta colección, tras el primer título Entender la democracia, de la mano del profesor y filósofo Daniel Innerarity, hemos querido adentrarnos en este debate que, además, ha sido uno de los principales focos de trabajo de Más Democracia, el foro del que nacen estos libros de la mano de Gedisa. Tan es así que en julio de 2015 desde Más Democracia se elaboró una propuesta de reforma del sistema electoral que ha sido divulgada en la página web (http://mas-democracia.org/), y presentada, entre otros sitios, en la Subcomisión del Congreso encargada de estudiar este asunto.

Para profundizar en el debate, hemos pedido a dos de nuestros expertos en la materia que hicieran una enorme labor pedagógica y de síntesis con la que poder explicar los principales elementos de un asunto complejo como el que nos ocupa.

El filósofo Jorge Urdánoz nos muestra en las siguientes páginas los principales males del sistema, adentrándose no sólo en los aspectos de carácter técnico del sistema electoral, sino también en los valores que encierra y que refleja. Desigualdad, desproporcionalidad o desapoderamiento son algunos de los aspectos que el profesor Urdánoz denuncia en relación con los males que hoy arrastramos. Todo un conjunto de principios cuya reforma podría hacer emerger una fotografía más real de la sociedad actual.

Enrique del Olmo, sociólogo y uno de los autores de la propuesta de Más Democracia, nos detalla sus aspectos reflejando dos posibilidades: una reforma electoral que implique una reforma constitucional y otra en la que no sea necesaria, matizando así la idea de que para reformar el sistema electoral es imprescindible una, hoy, compleja reforma constitucional.

Esperamos que estas páginas ayuden al objetivo último de esta colección, que no es otro que intentar hacer comprensibles asuntos complejos que en la velocidad de lo cotidiano solemos abordar de forma superficial.

El modelo y sus males

Jorge Urdánoz Ganuza1

Cualquier normativa que acumule nada menos que cuarenta y dos años a sus espaldas es lógico y normal que se vea afectada por unos cuantos males y disfunciones. Si tal normativa, además, no ha sido modificada en lo esencial ni una sola vez desde que nació, entonces los achaques habrán ido a más, profundizándose hasta confundirse con la misma esencia de aquello que ella misma viene a regular. Y si no sólo ocurre que la normativa en cuestión no se ha modificado jamás, sino que, para colmo, ha sido plagiada y replicada a lo largo y ancho de todos y cada uno de los municipios —grandes y pequeños, hermosos y atroces, novísimos y antañones— y de las Comunidades Autónomas del país, pues… imagínense.

¿Puede agravarse la cosa? Sí. Resulta que esa normativa es nuestro sistema electoral. Esto es, la normativa más importante de cualquier democracia, junto con otras dos o tres (la forma de gobierno o la distribución territorial del poder, por ejemplo), según admite prácticamente toda la politología en pleno. Ese sistema fue diseñado, entre los años 1976 y 1977, por el último gobierno de la transición a la democracia. Más adelante insistiremos en la cuestión de los orígenes, ahora nos interesan más los efectos.

Entre los positivos, suelen citarse con especial fruición los que siguen: reduce la pluralidad de partidos hasta otorgar representación tan sólo a una cifra manejable de los mismos; permite una representación aproximadamente proporcional de las formaciones más relevantes; inserta en el juego político a los nacionalismos periféricos y, last but not least, todo ello permitiendo además la formación de gobiernos que pueden gobernar con cierta estabilidad —sin que les muevan la silla cada seis meses, como pasa en otros lares— y que se alternan en el poder, esto es: que no son siempre los mismos. En estrecha relación con estas dos últimas ventajas, se afirma que otra virtud del sistema consiste en que hace a los gobiernos muy responsables ante sus votantes. O, dicho de otro modo, que, como está claro quién gobierna, tenemos claro también a quién hemos de premiar o castigar.

Todos esos parabienes no parecen poca cosa, desde luego. Pero aquí —fieles a la mejor tradición reformista— no nos vamos a conformar. Creemos que los ciudadanos españoles nos merecemos esos efectos —que son, qué duda cabe, muy deseables— y que además nos los merecemos sin tener que pagar el peaje de ciertos defectos que acompañan, desde el principio, al sistema. Carencias que no son precisamente poca cosa —algunas afectan nada más y menos que a derechos fundamentales que, paradójicamente, nuestra Constitución recoge— y que en buena medida explican el formidable malestar con la política que surgió tras la crisis económica de 2008 y que se halla lejos de haberse despejado.

¿Qué defectos son esos? Si me permiten, se los desgrano en dos grandes apartados: males de principio y males de resultado. O males principales y males derivados, si prefieren. Posteriormente, en la segunda parte del libro, mi compañero Enrique del Olmo les describirá el sistema electoral que desde +Demo pensamos que sería una muy buena solución para tales trastornos. Él les dará el remedio, yo les detallo por qué lo necesitamos, y de modo perentorio. Vamos a ello.

Males principales

Desigualdad política

El sistema electoral actual nos hace ciudadanos políticamente desiguales. Algo que, a ojos del ideal de la democracia, resulta inadmisible. Por descontado, todos somos realmente desiguales. Lo somos en muchos aspectos: en nuestros gustos, en nuestra estatura, en nuestras creencias religiosas, en nuestra ideología, etc. Y está de más decir que lo somos en nuestro poder económico y, en estrecha relación con ello, en nuestro poder real político. Nos pongamos como nos pongamos, parece claro que siempre va a tener más poder —económico, pero precisamente por ello también político— Ana Patricia Botín que nuestro panadero. Y que, por muchos motivos, también tiene más poder —mediático, pero por eso mismo también político— Iñaki Gabilondo que la taxista que nos lleva al aeropuerto. Diferencias, todas.

De acuerdo, pero es que esas diferencias reales de poder al ideal de la democracia no le afectan en absoluto. La democracia es precisamente el régimen de los políticamente iguales. Somos muy diferentes, sí, pero en una democracia todos tenemos el mismo poder político a la hora de dar forma, deliberar y decidir entre los asuntos públicos. En el ágora nadie es más que nadie. Ahí las voces, todas, cuentan por igual. La de la panadera y la del banquero, la del jornalero y la de la empresaria, la del funcionario y la de la artista. A esa igualdad en el ágora, desde Grecia, la llamamos isegoría (isos/agora).

Y a esa isegoría le corresponde, como un reflejo en el espejo de la democracia, la isonomía (isos/nomos). La ley, la norma, es igual para todos. Porque si la ley es igual para todos y a todos nos obliga por igual, entonces todos hemos de ser iguales ante la ley y antes de la ley. Ante ella, por descontado, como señala la venda en los ojos de la justicia. La ley nos ha de tratar a todos por igual. A Agamenón y a su porquero. Pero también antes que ella, porque sólo si somos iguales a la hora de elaborarla se nos podrá exigir ser asimismo iguales a la hora de acatarla. La ley —la ley democrática, se entiende— ha de ser ciega a la hora de aplicarse —una venda que no ve a sus objetos— y lo ha de ser igualmente a la hora de elaborarse: una venda que no ve a sus sujetos creadores. Es ciega en ese doble sentido, con respecto a sus sometidos y con respecto a sus señores. No puede verlos, por eso los considera iguales. O, mejor, lo único que ve de ellos es su igual condición de ciudadanos. Pero no ve, no puede ver, sus desigualdades de riqueza, formación, personalidad, etc. Para eso es ciega.

Ése es el ideal que late bajo la histórica expresión «un hombre, un voto». Un ideal, el de la igualdad política, que recogen como un requisito imprescindible todos los teóricos de la democracia. Desde las más exigentes en lo relativo a la participación y la virtud ciudadana (Benjamin Barber y la democracia fuerte, por ejemplo) a las más individualistas y liberales (como la democracia liberal de Schumpeter), ninguna teoría de la democracia pone en duda el requisito básico de la igualdad política, y las constituciones —empezando por la nuestra— la reconocen siempre, concediéndole espacios de honor en sus articulados.

Con todo, es ese mismo ideal de la igualdad que funda la ciudad democrática el que nuestro sistema electoral quebranta. Y lo hace, además, de un modo especialmente lacerante. Porque, como veremos, nuestro sistema electoral nos coloca entre los campeones mundiales de la desigualdad. Al mecanismo concreto mediante el que logramos destacar en ese desdichado ranking los politólogos lo denominan malapportionment. Se trata no sólo de un vocablo horrible y casi impronunciable, sino de un eufemismo de lo más evidente. El nombre limpio e intuitivo que todos utilizaríamos sería otro: «voto desigual».

Pero, más allá del nombre, ¿cómo se logra el voto desigual en un país democrático como España? ¿Cómo se articula en la práctica? El truco es sencillo: doy más votos a unos ciudadanos que a otros. Ésa es la esencia del voto desigual. Históricamente, de hecho, así fue en los albores de la democracia moderna. Los primeros sistemas electorales —en Gran Bretaña en el siglo XIX, por ejemplo, pero también en la España de Cánovas del Castillo, uno de los grandes teóricos del sufragio restringido se concedían más votos a ciertas personas —los terratenientes, los universitarios— que a otros —los trabajadores del común. Todo eso cambió. Tardó mucho tiempo y se cobró mucha sangre, pero al final de ese proceso aconteció una de las grandes conquistas de la democracia: el sufragio universal. Eso es, todo el mundo vota. Hombres, mujeres, ricas, pobres, blancos, negras… todos, sin distinción. Al pobre Cánovas le hubiera dado un tarantantán.

Pero el sufragio universal —que todos voten— no significa necesariamente que todos los que votan tengan un voto igual. Son dos cosas distintas. Y hay muchas maneras de, como apuntábamos, dar más votos a unos ciudadanos que a otros. La manera más tosca era la decimonónica: los ricos tienen cinco votos, y los menos ricos sólo uno (o ninguno). Hoy nadie hace eso, claro. O, más bien, nadie hace eso así, tan burdamente. Porque lo cierto es que se sigue haciendo, tan sólo que de modo más sibilino.

El modo sibilino de darnos un voto desigual a los ciudadanos de un país consiste en dividirnos de una u otra manera antes de la elección. Y luego, una vez que nos han dividido, a unos grupos se les permiten elegir más escaños que a otros. Tenemos sufragio universal, todos votamos, pero no tenemos igualdad de sufragio, puesto que no todos los votos valen —o «pesan», como suele decirse— lo mismo. El proceso tiene dos momentos, y conviene distinguirlos.

Primero: ¿cuándo nos dividen? El sistema electoral nos divide cada cuatro años. El nombre al uso no es «división de gente», algo que quedaría francamente mal, sino «circunscripciones», una expresión que, significando exactamente lo mismo, parece perfectamente natural. Usted, políticamente, no vota en «España», formando un grupo de votantes junto al resto de ciudadanos españoles. Usted vota en su circunscripción, con los votantes de su circunscripción y entre las candidaturas de su circunscripción. Y usted y esas personas envían al Congreso ciertos diputados de su circunscripción. Lo que pasa fuera de esa circunscripción —de ese grupo de gente en el que le han confinado, sin preguntarle demasiado— cae por completo fuera de su competencia.

Así que, en realidad, sí nos han dividido. Y, aunque el nombre oficial sea «elecciones generales», lo cierto es que, jurídicamente, para cada uno de nosotros son elecciones en nuestra circunscripción, esto es, elecciones «particulares». No hay una entidad llamada «España», conformada por todos los españoles con derecho a voto, que elige entre ciertas alternativas que se le presentan. Eso sí sería algo «general». Lo que hay son 52 elecciones particulares, con sus 52 grupos de electores y sus 52 grupos de candidatos. Porque nos dividen de acuerdo a ese criterio: 50 provincias, más Ceuta y Melilla. Esas son las divisiones de gente que lleva a cabo nuestro sistema electoral, y son sin duda su marca más significativa. Antes que «proporcional» o «mayoritario», mucho antes de eso, nuestro sistema electoral es sin duda «divisor».

Segundo: una vez divididos, ¿nos dan más escaños a unos que a otros? La respuesta es cristalina: sí. Se trata de algo matemático y por tanto irrebatible. En las últimas elecciones «generales» nos dividieron (observen la contradicción) así:

Tabla 1: el sistema electoral divisor

Grupo

Gente

Escaños

(Combustible)

Gente por cada escaño

Nº de votos

(Valor billete)

Madrid

4.927.932

36

136.887

1

Coruña, A

1.087.472

8

135.934

1,01

Barcelona

4.131.319

31

133.268

1,03

Pontevedra

901.233

7

128.748

1,1

Sevilla

1.531.806

12

127.651

1,1

Asturias

982.837

8

122.855

1,1

València/Valencia

1.946.046

16

121.628

1,1

Santa Cruz de Tenerife

833.373

7

119053

1,1

Bizkaia/Vizcaya

948.080

8

118.510

1,2

Cádiz

993.689

9

110.410

1,2

León

440.263

4

110.066

1,2

Córdoba

651.184

6

108.531

1,3

Granada

748.579

7

106.940

1,3

Jaén

532.211

5

106.442

1,3

Málaga

1.163.657

11

105.787

1,3

Palmas, Las

842.916

8

105.365

1,3

Zaragoza

734.064

7

104.866

1,3

Alacant/Alicante

1.253.296

12

104.441

1,3

Murcia

1.034.075

10

103.408

1,3

Navarra

502.530

5

100.506

1,4

Cantabria

498.203

5

99.641

1,4

Gipuzkoa/Guipúzcoa

580.706

6

96.784

1,4

Balears, Illes/Islas Baleares

772.939

8

96.617

1,4

Tarragona

562.990

6

93.832

1,5

Badajoz

558.228

6

93.038

1,5

Ourense/Orense

364.469

4

91.117

1,5

Cáceres

349.082

4

87.271

1,6

Lugo

348.561

4

87.140

1,6

Valladolid

433.056

5

86.611

1,6

Toledo

518.206

6

86.368

1,6

Girona/Gerona

512.366

6

85.394

1,6

Castelló/Castellón

416.491

5

83.298

1,6

Almería

491.496

6

81.916

1,7

Ciudad Real

400.552

5

80.110

1,7

Huelva

396.117

5

79.223

1,7

Lleida/Lérida

313.207

4

78.302

1,7

Albacete

310.083

4

77.521

1,8

Salamanca

308.612

4

77.153

1,8

Burgos

300.243

4

75.061

1,8

Araba/Álava

254.579

4

63.645

2,2

Rioja, La

247.670

4

61.918

2,2

Ceuta

61.587

1

61.587

2,2

Guadalajara

182.408

3

60.803

2,3

Huesca

173.546

3

57.849

2,4

Melilla

57.795

1

57.795

2,4

Zamora

173.320

3

57.773

2,4

Cuenca

157.835

3

52.612

2,6

Palencia

143.769

3

47.923

2,9

Ávila

139.218

3

46.406

2,9

Segovia

120.823

3

40.274

3,4

Soria

76.814

2

38.407

3,6

Teruel

109.380

3

36.460

3,8

Total:

36.520.913

350

Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales del INE y el BOE.

Como se observa, incluyo en una columna una operación muy sencilla que consiste en dividir los habitantes de cada circunscripción entre los escaños que el sistema electoral les otorga. Así, por ejemplo, en Guadalajara cada escaño cuesta 60.803 habitantes. Es una cifra muy intuitiva que no necesita mayor explicación.

Pero añado, además, lo que llamo «número de votos» que nos concede el sistema electoral. Aquí hay que aclarar a qué me refiero. Alguien podría decir que esto del número de votos es mentira, que es evidente y palmario que «todos los españoles tenemos un voto, y punto». Y, en efecto, en cierto sentido todos tenemos un voto y sólo uno. Nadie tiene cinco votos mientras otros tienen tres, o algo así. Pero a la vez es evidente que este modo de dividirnos concede a unos votos más poder que a otros. ¿Cómo podemos medir esas diferencias de poder? La manera más sencilla, y la que adopto en la tabla, es tomar como punto de partida el voto más débil, el voto que menos poder tiene. En este caso, es el voto de un madrileño. Los madrileños son el grupo de gente a los que se les conceden menos escaños para elegir de toda España. Los peor representados de todos. Si asumimos —como mero punto de partida para efectuar una comparación— que ellos tienen un voto, podemos calcular, mediante una sencilla regla de tres de cada circunscripción con respecto a Madrid, el número de votos que tienen el resto de españoles.

Así, por ejemplo, la cifra de 1,4 que les toca a los navarros indica que cada navarro tiene un voto que vale 1,4 veces más escaños que el de los madrileños. La tabla nos indica, por tanto, el diferente poder de voto —esto es: la diferente capacidad representativa— que el sistema electoral confiere a los ciudadanos españoles. Todo ocurre como si a todos los ciudadanos españoles nos otorgaran un billete y sólo uno, si bien el valor de tal billete, en euros, dependiera de cada circunscripción. A los navarros un billete de 140 euros, a los zamoranos uno de 240 y a los madrileños uno de 100. Defender que tenemos un «voto igual» sería como defender que, en tal supuesto, todos tendríamos el mismo dinero. Es evidente que no.

Esta diferencia en el valor de voto es, comparativamente, una de las mayores que existen en las democracias del planeta. En la escala de voto desigual, ocupamos el lugar 75 de las 95 democracias que existen (Ming, 2017). Sólo nos ganan los siguientes Estados, que detallo aquí para que vean ustedes la significación real, más allá de la frialdad de las cifras, de lo que supone ese deshonroso lugar en una tabla ya de por sí deshonrosa. Democracias que nos superan en voto desigual: Cabo Verde, Guinea Bissau, Luxemburgo, Argentina, Filipinas, Colombia, Liberia, Burkina Faso, Georgia, Malawi, Chile, Turquía, Bolivia, Islas Comoras, Chipre, Malasia, Kenia, Ghana, Zambia e Islas Salomón. Ésa es la liga en la que estamos.

Así que tenemos, blanco sobre negro, un voto desigual. Un voto jurídicamente desigual. Esto es: no tenemos el mismo poder de influencia a la hora de elaborar la ley. España se configura como una democracia representativa, sí, pero una en la que unos están mejor representados que otros. Tenemos isonomía, todos somos (formalmente) iguales ante la ley, pero no isegoría: no todos somos iguales antes de ella. Ni siquiera formalmente, porque la forma en la que unos eligen a sus representantes es más poderosa —más eficaz, más pudiente, mejor— que la forma mediante la que los eligen otros. Y lo es constitutivamente, pues tal cosa la blinda, como veremos, nada menos que la Constitución. Nuestra democracia representativa es una democracia representativa demediada. Volveremos sobre ello. Antes, más males.

Libertades desiguales

La división de gente que define por encima de cualquier otra cosa a nuestro sistema electoral no sólo afecta a la igualdad política. Afecta también a algo muy parecido, si no idéntico, a la libertad. La libertad tiene muchas, muchísimas facetas. Es un concepto extremadamente complejo. Una de esas facetas puede denominarse «libertad electoral». La mejor manera de acercarnos a la misma es ponernos en la piel de un simpatizante de IU que viva en Teruel desde 1977. IU, en Teruel, jamás ha conseguido un escaño. Es imposible que lo consiga, porque en Teruel se eligen sólo tres escaños, y el apoyo electoral de IU en Teruel, supongamos, ronda siempre el 10% (repito que es un supuesto: lo interesante es la idea, no los datos).

Supongan que son ese simpatizante de IU, y que votan en Teruel desde 1977 hasta 2011 (en 1977 IU se llamaba PCE, pero da igual). Si votan a IU, que es el partido que más les gusta, saben que tiran su voto. Es como si no se acercaran a votar, porque jamás uno de los tres escaños puede ser para un partido con un 10% del voto. Sin embargo, si votan por su segunda preferencia, que lo lógico es que sea el PSOE, su voto puede hacer algo. Si usted —y muchos simpatizantes de IU— votan al PSOE, le ayudan a que gane al PP. Y así, de los 3 escaños de Teruel, el PSOE se lleva 2 y el PP 1. Pero si votan IU, es probable que el PP se lleve 2 y el PSOE 1. Es decir, que si votan IU, en realidad ayudan al PP.

Ahora supongan que son el mismo simpatizante de IU, pero en Madrid. ¿Qué hacen? Votan IU, desde 1977, sin demasiados problemas. En Madrid se eligen 36 escaños. Por tanto, un sencillo cálculo les dice a todos los simpatizantes de IU madrileños que, dado que las encuestas les dan un 10% de votantes, si votan sincero, ganan 3,6 escaños. Por tanto, esos votantes no tienen ninguna necesidad de cambiar su voto y votar al PSOE. ¿Para qué? Ni se les pasa por la cabeza.

Volvamos a la idea de libertad. Resulta que un simpatizante de IU, en Teruel, acaba votando al PSOE. Y, en Madrid, vota IU. ¿Cuál es más libre? Desde luego, en cuanto a su autonomía a la hora de votar o no sin interferencias, parece claro que hay más libertad —electoral, repito— en Madrid. Los politólogos, a esto que yo denomino «libertad», lo llaman de otra manera. Una manera también muy intuitiva: «efecto psicológico». O, también, «voto útil». En determinadas circunscripciones, como Teruel, hay un efecto que incide en la psicología de ciertos votantes y que les dice algo así como «no seas idiota, cambia tu voto». Esto es, hay mucha más presión para votar «útil». Aunque los nombres son muchos, parece evidente que el valor involucrado tiene que ver con la libertad.

Alguien, aquí, podría replicar: «oiga, no. Son igualmente libres el turolense y el madrileño. Ambos pueden votar por IU si quieren. La libertad es la misma, nadie les hace nada. Nadie les pone una pistola en la sien». Pero algo chirría en esa argumentación, porque lo cierto es que sí vemos un «efecto psicológico», un efecto que en un caso aparece con mucha intensidad y en el otro no hace siquiera acto de presencia.

De hecho, esta idea de libertad involucrada aquí es muy parecida a la que, en economía, fundamenta nada menos que la ley de la oferta y la demanda. Si vendo por 200 euros alfombras que compro a 100, mi libertad de seguir con ese modelo de negocio no será la misma antes que después de que un competidor me abra, pared con pared, una tienda en la que vende mis mismas alfombras por 150. Tendré que bajar el precio, y no lo haré libremente, sino contra mi voluntad. Todo muy psicológico, la violencia no aparece por ningún lado, de acuerdo… pero la libertad de poner un precio un otro no es la misma que antes. Se ha reducido.

Siendo ello así, cuesta poco ver que esa libertad electoral se mide por el número de escaños que elegimos. Cuantos más escaños pueda elegir en mi circunscripción, más libre seré de votar por mi primera opción, esto es, de votar sincero. Porque, si de lo que se trata es de representarnos… ¿qué menos que poder votar con sinceridad? Por eso la Tabla 1 es también una «tabla de libertades». En ella se refleja la mayor o menor libertad electoral que se les otorga a unos u otros ciudadanos, dependiendo del lugar en el que estén censados. Unos son, en definitiva, más libres que otros.

La minoría al poder

Uno de los principios fundamentales del ideal democrático es que gobierne la mayoría. La minoría —que aunque sea una minoría tendrá garantizados constitucionalmente sus derechos— ha de estar en la oposición. Y, desde ahí, podrá convencer a los electores de que cambien de opinión y de que en las próximas elecciones la conviertan en mayoría. Y vuelta a empezar.

Esto, que es como el abc de la democracia, tampoco se cumple en España. En España, por raro que les suene, lo normal es que gobierne la minoría y que los representantes de la mayoría estén en la oposición. Colomer utiliza, con mucho acierto, la expresión «democracia minoritaria» (Colomer, 2018). Ya sé que es algo que choca, que repele al sentido común democrático. Pero también es algo empírico e irrefutable. En el Gráfico 1 se reflejan los votos populares que han respaldado a los diferentes gobiernos desde 1982, así como los escaños logrados con tales votos.

Gráfico 1: La democracia minoritaria

Fuente: elaboración propia.

Como puede verse, lo normal en España es que el gobierno no se encuentre respaldado por una mayoría de votantes. De hecho, lo normal es que, aunque los diputados elegidos por una mayoría de votantes se unan… sigan siendo minoría en el Congreso. Es como el mundo al revés. En palabras de Colomer (2018: 212): «España es el único país de Europa donde, en más de cuarenta años de democracia, siempre ha habido, a nivel estatal, gobiernos controlados por un solo partido, nunca se ha formado un gobierno de coalición, y todos los gobiernos se han basado en una minoría de votos populares».

Como se observa en el gráfico, en 2016 ocurrió que un partido minoritario no alcanzó, gracias a la sobrerrepresentación en escaños que tradicionalmente le otorga el sistema, los escaños suficientes para formar gobierno. Ya había ocurrido en 2015, unos meses antes, y por eso las elecciones tuvieron que repetirse. Puede decirse —muchos lo dijeron— que en esas dos convocatorias el sistema electoral «fracasó», en el sentido de que no otorgó el poder al partido más votado, con independencia de que fuera o no apoyado por una mayoría real de votantes. Los que así piensan lo dicen claro (Wert, 2010): lo importante no es tanto que el gobierno esté respaldado por una mayoría de votantes como que haya gobierno. Esa pejiguera de «la mayoría» es un molesto asuntillo menor. Como, por descontado, lo son otros derechos, como la igualdad de voto, al lado de cierta «eficacia» que ha de garantizarse incluso al precio de pisotearlos. Nuestro sistema electoral, como puede verse, está configurado a la manera de quienes así piensan. No es un sistema electoral mayoritario, sino más bien minoritario.

Nosotros, aquí, discrepamos. Respetamos demasiado el viejo y honorable principio de mayoría como para sacrificarlo por un plato de lentejas sobrerrepresentadas. No creemos, por lo demás, ser los únicos en sostener la extravagante tesis de que esto de que nos gobiernen siempre minorías, y además por mayoría absoluta, no parece la mejor de las ideas.

Breve interludio constitucional

Me van a disculpar, pero aquí he de hacer una pausa en la exposición de los males de nuestro sistema electoral y aclarar algo importante. A los tres males ya desgranados los he denominado males «principales» porque, como ya he mencionado, afectan a cuestiones de principio, esto es, a cuestiones fundamentales de la teoría de la democracia con respecto a las cuales, al menos sobre el papel, el acuerdo es absoluto. Nuestro sistema electoral vulnera el voto igual, concede diferentes grados de libertad a los ciudadanos y, para colmo, funciona de modo minoritario, arrebatando el poder a las mayorías y otorgándoselo a gobiernos que jamás han gozado del apoyo del 50% de los votantes. No son asuntos precisamente menores.

Eso plantea un problema obvio: ¿cómo es posible? Cualquiera que tenga unos mínimos conocimientos de Derecho Constitucional sabe que los principios democráticos básicos —los Derechos Fundamentales, como los denomina la Constitución de 1978— se garantizan constitucionalmente, de tal manera que nadie, tampoco el gobierno de turno, los pueda lesionar. Pero esa evidencia, en España, se encuentra en lo relativo a lo electoral completamente pervertida. De hecho, es más bien al revés: es la propia Constitución de 1978 la que impone, si bien contradictoriamente, las violaciones a los derechos fundamentales que acabamos de describir.

Quizá la manera más eficaz de visualizar este enredo sea atender primero a los casos en los que la ingeniería constitucional democrática funciona correctamente. Un ejemplo inmejorable, que además tiene que ver con disposiciones electorales, nos lo proporciona Estados Unidos, que utiliza también un sistema electoral que divide a la gente en grupos. Allí los grupos se llaman «distritos» —la palabra es diferente, pero el sentido es exacto al de nuestro vocablo «circunscripción»— y son 435.

Pues bien, allí tenían con la desigualdad del voto un problema idéntico al que tenemos en España. Entre nosotros, como acabamos de ver, para elegir un escaño en Teruel bastan unos 35.000 votos, mientras que para elegirlo en Madrid hacen falta 130.000. Con los distritos electorales estadounidenses ocurría lo mismo. Incluso peor. Pero ahí, en 1962, Charles Baker, un ciudadano del condado de Shelby, Tennessee, acudió al juzgado de su localidad y alegó que se estaba violando su derecho a la igual protección de las leyes, recogido en la decimocuarta enmienda de la Constitución. Y la cosa llegó al Tribunal Supremo. El Tribunal Supremo, en Estados unidos, hace las veces de Tribunal Constitucional. Esto es, juzga si las leyes del país son o no acordes con la Constitución. En el caso de Baker, sin embargo, lo que se dilucidaba no era tanto una cuestión de constitucionalidad de las leyes como algo previo, a saber: si la cuestión de dividir a la gente de una u otra manera era una cuestión meramente política, que dependía por completo de los parlamentos, o si había envueltos derechos fundamentales, y por tanto el poder judicial estaba legitimado para actuar en caso de que alguno de tales derechos resultara quebrantado por tal división.

La decisión del Tribunal (Baker vs. Carr, 1962) marcó un hito. Estableció que, en efecto, en todo esto tan sibilino de dividir gente de uno u otro modo estaba envuelto un derecho fundamental, el derecho al voto igual. Y que por tanto ese derecho —de cada individuo— estaba protegido constitucionalmente, y ni los gobiernos ni los parlamentos podían lesionarlo. Aquello fue el principio de todo un terremoto político que, en un proceso que duró décadas, obligó a todos los parlamentos del país —y tienen muchos: al menos, uno por cada uno de los miles de municipios, uno o dos por cada uno de los cincuenta estados de la Unión, y, por descontado, el Congreso de los Estados Unidos propiamente dicho, el de Washington, así que echen cuentas— a garantizar que las divisiones de gente fueran iguales en número. Porque sólo así los ciudadanos de cada división tendrían garantizado un voto igual. Un derecho democrático que, en una sentencia posterior, el juez Warren, presidente del Tribunal, delimitó para siempre con estas célebres palabras: «los legisladores representan a la gente, no a los árboles ni a las hectáreas. Los legisladores son elegidos por la gente, no por las granjas, ni por las ciudades ni por los intereses económicos» (Reynolds vs. Sims, 1964).

Pero, más allá del contenido, lo que interesa aquí de toda esta historia es la forma. El parlamento de Tennessee, o el de Washington, aprueban una división de gente determinada. Y lo hacen por mayoría. Pero esa mayoría viola un principio fundamental, un derecho de los ciudadanos. Y, como ese principio está en la Constitución, los parlamentos y sus mayorías no pueden lesionarlo. Los derechos de los individuos se blindan frente a una mayoría que puede tornarse tiránica. Y ganan frente a ella. Se llama Estado de Derecho, y, cuando funciona, es maravilloso.

Por supuesto, la mayoría parlamentaria puede intentar modificar la Constitución. Pero eso ya no es tan sencillo, porque normalmente para modificar la Constitución hacen falta mayorías cualificadas. Esas mayorías cualificadas —denominadas también supermayorías o mecanismos contramayoritarios— blindan ciertas cosas precisamente porque tales cosas son democráticamente sagradas. Y el voto igual es una de esas cosas. Por eso está recogido en la Declaración de Derechos Humanos de la ONU, en su artículo 21.3. Por eso lo abrazan todas las teorías de la democracia. Y por eso está inscrito, también, en la comprensión elemental e intuitiva que todos albergamos de la voz «democracia».

Pero, entonces, volvamos a la cuestión: ¿cómo es posible que en España el voto igual no esté constitucionalmente garantizado? La respuesta es de este tenor: no sólo es que la Constitución de 1978 no blinde tal derecho frente a los desmanes de un hipotético Gobierno que quisiera lesionarlo. Es que hace exactamente lo contrario: blinda el voto desigual. La Constitución de 1978 declara a la vez dos cosas contradictorias. Por un lado dice, en su artículo 68, que el sufragio ha de ser «igual». Pero, por otro, y en ese mismo artículo, nos divide en 52 grupos de gente de tal modo que resulta del todo imposible lograr que el voto sea igual.

El texto constitucional obliga, en efecto, a que el sistema electoral nos divida por provincias y a que cada provincia tenga al menos un escaño. Pero, además, limita el número de escaños que podemos elegir: impone un máximo de 400. Así que basta una sencilla regla de tres para concluir que, con esos mimbres, el voto igual carece de posibilidades. Soria tiene unos 90.000 habitantes. Si le damos un escaño, entonces para representar de la misma manera a los 46.467.000 españoles que no vivimos en Soria, el sistema electoral nos debería otorgar 516 escaños. Sólo así nuestro voto sería igual al de los sorianos. Pero el máximo son 400. No hay salida.

Recapitulemos. La principal característica nuestra normativa electoral es que primero nos divide y, tras ello, nos asigna de una determinada manera los escaños que podemos elegir. Todo eso viola ciertos derechos y exigencias fundamentales, pero el caso es que a los ciudadanos españoles nos dividen antes de la elección. Y por tanto la propia división queda fuera de lo que podemos elegir. Se nos sustrae. Cada cuatro años podemos elegir muchas cosas, pero no podemos elegir si la manera mediante la que nos han dividido nos gusta o no. La propia elección —en la que decidimos el futuro político del país— la hacemos divididos.

Uno podría pensar: «bueno, pero podremos elegir representantes que lleven en sus programas maneras diferentes de dividirnos, o incluso que aboguen porque nadie nos divida en absoluto. Y, si ganan, entonces nos dividiremos —o no— como queramos». Pero, aun en esa hipótesis, no podríamos acabar con la división que nos impone el sistema. Un Gobierno que tenga mayoría de escaños en el parlamento —un 55%, pongamos— no puede cambiar la división a 52. Si el otro 45% del parlamento se opone, gana la minoría.

En efecto, para modificar el sistema electoral divisor —recuerden: ni proporcional ni mayoritario— habría que modificar el artículo 68 de la Constitución. Y para ello hacen falta un 60% de los votos del Congreso y un 60% de los del Senado. Así que, como es obvio, una minoría de un 40% en una u otra de las dos cámaras puede bloquear toda reforma electoral que se precie.

No sé si se dan cuenta de lo que todo esto significa y de la completa transfiguración constitutiva en la que estamos jurídicamente inmersos. La teoría democrática del constitucionalismo establece que en la Constitución se blindan ciertos derechos. Derechos de los individuos frente al poder político. Derechos que quedan fuera del alcance de cualquier hipotética mayoría tiránica. Se trata de una medida democráticamente sana en la medida en que tales derechos —la vida, la libertad, el derecho al trabajo, el voto igual, la participación política— son precisamente los que hacen posible el juego de las mayorías. Ellos están antes —por eso se llaman principios— y los gobiernos y sus mayorías vienen después. Y tales gobiernos y tales mayorías pueden existir y respirar sólo en el espacio democrático que esos mismos derechos fundan —y por eso se llaman derechos fundamentales. Son los rudimentos básicos del constitucionalismo democrático.

Pues bien, en la Constitución de 1978 lo que se blindan —en lo relativo a la representación política de los españoles— no son esos derechos. En ese texto lo que se blinda es una división electoral concreta que, más que garantizar todos nuestros derechos, lo que hace es vulnerar alguno de ellos cada cuatro años. El sistema divisor que imposibilita el voto igual, reparte desigualmente nuestra libertad electoral e impide que las mayorías gobiernen está protegido constitucionalmente, esto es, constituye la esencia de la representación política en nuestro país.

Y vamos ahora con los males que resultan de todas esta violaciones de principio. Porque, aunque ya hemos visto que hay algunos que justifican la vulneración de derechos en aras de una pretendida «eficacia» —lo que los sitúa donde los sitúa— lo cierto es que, para colmo, los resultados están lejos, lejísimos, de resultar ni remotamente razonables. Veámoslo.

Males derivados

A estos males de principio les siguen, en efecto, otros males más de desarrollo, por así decir. Se trata de consecuencias de orden institucional que la dinámica del sistema electoral impone en el día a día de la política española. No son tanto cuestión de «derechos» como de eficacia política. Aunque, como verán, es difícil deslindar unas cosas de las otras y, como ocurre casi siempre, al olvido de los principios le sigue sin remedio la incoherencia en los resultados.

Desproporcionalidad agregada

Por descontado, si el sistema nos concede a los ciudadanos españoles un voto desigual, es del todo imposible que el resultado sea proporcional. Para que exista proporcionalidad entre los votos otorgados a los diferentes partidos y los escaños que estos reciben, es requisito sine qua non que todos los votos pesen lo mismo. Con los datos de la Tabla 1, parece evidente que si todos los turolenses —100.000, por redondear— votan por el Partido Escarlata, dicho partido consigue tres escaños. Sin embargo, si 100.000 madrileños votan por el Partido Amarillo, lo más probable es que reciba un escaño. Con los mismos votos, un partido recibe tres veces más. Así que, ya sólo por eso, podemos adelantar que el sistema no podrá ser proporcional.

Pero a esa primera evidencia se le superpone, en lo relativo a la proporcionalidad, otra si cabe mayor. El principio de proporcionalidad necesita cierto carburante para poder funcionar, un carburante llamado «escaños». Cuantos más escaños, más proporcionalidad podemos esperar. El principio de mayoría, sin embargo, no requiere de ese combustible. Con un escaño a elegir le basta y le sobra: lo ganará el candidato preferido, y eso será perfectamente mayoritario. Con la proporcionalidad no. Aquí necesitamos gasolina, y bastante.

La mejor manera de explicar esto del carburante es Soria. En Soria se eligen dos escaños. En 2016 hubo al menos cuatro partidos con más de un 10% de los votos: PP, PSOE, Ciudadanos y Podemos. Es evidente que, ocurra lo que ocurra, el resultado va a ser desproporcional. Dos de los cuatro se van a quedar sin escaño. Y, aunque los dos más votados se lleven un escaño cada uno, les estamos dando la misma representación, pero su respaldo en votos no habrá sido el mismo. Uno será primero, otro segundo... pero los dos consiguen lo mismo, un escaño. En fin, un absoluto desastre si de lo que se trata es de, como dice la Constitución, atenerse a «criterios de representación proporcional» en cada circunscripción.

Vamos a suponer que, en vez de dos escaños, en Soria se eligieran 10. En ese caso, el reparto podría ser lógicamente mucho más proporcional. Dado que cada uno de esos cuatro partidos han conseguido más de un 10% de los votos, tendrían un escaño garantizado. Y, luego, uno más por cada 10% de votos que hayan conseguido. Con sólo aumentar los escaños, la proporcionalidad del sistema aumenta. Si los escaños fueran 100, la proporcionalidad aumentaría todavía más. A más escaños, más carburante, luego más lejos llegamos en la carretera de la proporcionalidad.

Esta cuestión del carburante proporcional es, junto con la desigualdad de voto, la segunda de las grandes claves del funcionamiento del sistema (no de sus principios). En España, en la mayoría de las circunscripciones se eligen muy pocos escaños. Esto se debe, en primer lugar, a que se eligen muy pocos escaños en total. Son, como sabemos, 350. Hay que tener en cuenta que se trata de una cifra excepcionalmente pequeña en el entorno de las democracias. Lo normal para un país como España —tomando como modelo Europa— serían unos 500 escaños. Las Cortes franquistas, de hecho, tenían 531 procuradores. No se representaban más que a sí mismos, cierto, pero eran unos cuantos más que los que ahora nos representan a todos cada cuatro años.

Pero, con todo, el mayor problema aquí no es tanto que 350 escaños son muy pocos como el hecho de que a los electores nos dividan en demasiados grupos, esto es, como el hecho de que haya muchas circunscripciones. Fíjense: 350 escaños, entre 52 circunscripciones, sale una media de carburante proporcional de 6,7 escaños. Es decir, que tenemos que funcionar con un automóvil que tiene 6,7 litros de proporcionalidad. Y, claro, con eso no llegamos a ningún lado. Es una auténtica birria. El automóvil de Alemania tiene nada menos que 598 litros. El de Holanda, 150. Lo habitual entre los politólogos es asumir que sólo se puede empezar a hablar con rigor de «proporcionalidad» a partir de los 10 litros de combustible. Si no se llega a eso, no está nada claro que el sistema pueda ser tildado de «proporcional». Por eso es normal que nuestro sistema sea un campeón de la desproporcionalidad. A juicio de muchos, de hecho, no se sabe si es proporcional o mayoritario. No es de extrañar, así, que si lo comparamos con otros países europeos, obtengamos esto:

Gráfico 2: Desproporcionalidad de los sistemas proporcionales europeos

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Riera (2015). De los 28 países de la UE, incluyo sólo los 11 con sistemas «proporcionales» (se supone que el nuestro lo es) comparables a España. La desproporcionalidad se señala de acuerdo al índice de los Mínimos Cuadrados.

Así que, de momento, ya llevamos dos triunfos internacionales. Nuestro sistema electoral es uno de los campeones mundiales de la desigualdad —ya lo hemos visto— y, como sabemos ahora, también un medallista europeo de la desproporcionalidad. Y todo ello a pesar de que en la Constitución se recoge el «sufragio igual» y se afirma que «la elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional». Dos mandatos constitucionales ignorados desde siempre. Frente a ellos, se impone siempre el (igualmente constitucional) sistema electoral divisor.

Proporcionalidad política y desapoderamiento

La proporcionalidad que acabamos de señalar es una media aritmética. Esto es, un agregado. Esa cifra la podemos comparar con la que arrojan otras democracias y así podemos compararlas, como acabamos de hacer en el Gráfico 2. Pero, obviamente, en realidad nadie vota en España en un sistema en el que se eligen 6,7 escaños. Como hemos visto, nadie vota en el sistema «España», sino que todos lo hacemos en nuestra circunscripción. Yo voto en Navarra, y los navarros elegimos 5 escaños. Los madrileños votan en un sistema con 36 escaños. Los turolenses, en uno con 3 escaños. Todos los escaños sumados son 350.

Esa realidad electiva a la que nos enfrentamos los ciudadanos españoles cada cuatro años es mucho más real que esa cifra abstracta de «6,7» escaños por elector. Y es en esa múltiple variedad de esas circunstancias reales, que no se dejan encasillar ni promediar en agregado alguno, donde descansa realmente la especificidad del sistema. El sistema nos divide, ya lo hemos dicho. Es un sistema divisor. Pero, al dividirnos, desaparece. Se multiplica. Ya no hay un sistema, hay 52. Y, de esos 52 sistemas, algunos son muy proporcionales. Y otros son muy distorsionadores. Y otros están en medio.

Aquí entran en juego las dos claves del sistema: la desigualdad y la proporcionalidad. Esto es, los billetes y el combustible. El sistema los reparte de modo inverso. Observen la Tabla 1. Si se fijan, a aquellos grupos a los que el sistema les concede billetes de mucho valor, a la vez les da poco combustible. Y al revés, a aquellos a los que les provee mucho combustible, les otorga billetes que valen muy poco. Alguien denominó a esto «maquiavélico». Es un nombre perfecto. Miren.

Vamos a suponer, en este apartado, que en España no hay partidos nacionalistas periféricos. Que sólo hay partidos nacionales (o estatales, como ustedes prefieran). Esos partidos han sido tradicionalmente cuatro. Por un lado, PP, PSOE e IU. Por otro, ha habido —y hay— intentos de que apareciera un partido de centro o similar: CDS y UPyD. Esas formaciones han tenido otros nombres antes, y tras 2015 todo es distinto. De acuerdo. Pero supondremos lo que les digo, que sólo existen esos cuatro partidos. Dos grandes, uno pequeño y un cuarto que, como el Guadiana, va y viene. Y que juegan en las 52 circunscripciones.

En los grupos de gente pequeños —como Ávila, Guadalajara, etc., los últimos de la Tabla 1—, los ciudadanos tienen billetes que valen mucho, pero tienen poco combustible proporcional. Esto implica que los escaños son baratos (cuestan pocos votos, porque cada ciudadano tiene en su mano un billete de mucho valor, y por tanto no hace falta que se reúnan muchos ciudadanos para adquirir un escaño). Así, en Ávila, bastan 25.000 personas —que son muy pocas— para comprar un escaño. Lo cual, inicialmente, es una buena noticia para sus habitantes. Pero, a la vez, tienen poco combustible. Esto es, no pueden ir muy lejos en lo que a proporcionalidad se refiere. Aunque IU consiga un 15% de votos —que es un porcentaje enorme de los avilenses— jamás va a conseguir uno de los únicos tres escaños de Ávila. Esto es una mala noticia para los avilenses.

Vayamos a los grupos de mucha gente. Madrid. A los madrileños les han dado una birria de billete. El billete con menos valor de todos. Por tanto, para adquirir un escaño tienen que juntarse un montón de ciudadanos. Unos 100.000, más o menos. Eso es malo para ellos. Pero, a cambio, tienen un montón de combustible. Por tanto, no tienen ninguna losa psicológica que constriña su libertad. Pueden votar a quien quieran. Así que, en Madrid y en los grupos grandes, todos caben. Si IU tiene un 10% de votos, logrará su 10% de los 36 escaños que eligen los madrileños. Porque los madrileños que simpaticen por IU no tendrán alicientes para cambiar su voto.

Y así, entre Ávila y Madrid, los españolitos y las españolitas vamos cayendo en uno de los grupos de gente. Cuanto más pequeño sea nuestro grupo, más valor en nuestro billete, pero menos libertad para usarlo para adquirir lo que realmente queremos. Y, cuanto más grande sea nuestro grupo, más libertad para usar nuestro dinero para obtener lo que nos da la gana, pero menos valen los billetes. Esta disposición de cosas condujo, en 2008, a que los precios por escaño de los cuatro partidos estatales fueran estos:

PP y PSOE: cada escaño les salió por 66.000 votos.

IU: cada escaño le costó 480.000 votos.

UPyD: cada escaño le costó 300.000 votos.

Habrá quien piense: «bueno, que se fastidien IU e UPyD». Pero no es sólo eso, es que es todo el sistema institucional el que se fastidia. Porque se impide —o casi— la aparición de nuevas fuerzas políticas, puesto que es imposible nacer a la vida en un terreno de juego así. En circunscripciones como Ávila, para lograr un escaño necesitas más o menos un 30% de los votos. ¿Se imaginan ustedes, en el ámbito empresarial, que para poder iniciar un negocio se exigiera captar el 30% del mercado? Nada podría hacer frente al duopolio que surgiría.

Y eso es lo que se genera en este ambiente: un duopolio representativo. Un sistema bipartidista. Sólo dos partidos acaban compitiendo, y la aparición de nuevas formaciones es casi un milagro. Porque, además, la psicología hace su trabajo. Recuerden la llamada del voto útil, que en las circunscripciones pequeñas es brutal. En el ejemplo que usábamos, muchos dejarán de votar IU y votarán PSOE. Por tanto IU irá menguando. Por tanto, cada vez tendrá menos presencia en las encuestas. Por tanto, cada vez será menos «útil» votarle… la pescadilla se muerde la cola. IU ha resistido, pero las otras alternativas a los dos grandes desaparecen antes de nacer. Un efecto abortivo acaba con ellas en el proceso de su gestación: CDS, UPyD… es casi imposible que cuajen.

A todos aquellos que no comulgan con los dos grandes, el sistema les desapodera. La desproporcionalidad del sistema no es arbitraria, no es anónima, no es imparcial: tiene rostro y apellidos. Beneficia clara, enorme y constantemente a los dos grandes, al bipartidismo. En la Tabla 2 se ve muy claro.

Tabla 2: Bipartidismo y desapoderamiento. Todas las cifras están en porcentaje

1977

1979

1982

1986

1989

1993

1996

2000

2004

2008

2011

2016

Desproporcio-

nalidad total

17.08

17.2

13.6

12.51

14.84

11.59

7.80

7.95

7.44

9.68

12.67

8.36

El 1er partido gana:

12.59

12.9

9.2

8.14

9.9

6.1

5.26

6.71

3.32

4.48

8.51

6.14

El 2º partido gana:

4.06

3.9

4

3.8

4.5

5.0

2.15

0.75

3.73

4.1

2.66

1.62

Otros nacionales/estatales

pierden:

11.7

10.42

8.91

8.65

9.37

6.32

4.68

3.29

3.64

4.72

7.39

6.52

Fuente: elaboración propia a partir de datos oficiales. Sólo se incluyen partidos nacionales/estatales.

La desproporcionalidad de la fila de arriba señala un porcentaje cuya interpretación es cristalina: es el trozo de pastel mal repartido. Ese trozo es tanto lo que algunos reciben de más como lo que a otros se les ha arrebatado. Es, lógicamente, la misma cantidad. En la tabla se observa que los dos primeros partidos siempre reciben más pastel del que los ciudadanos realmente les han otorgado. El sistema electoral les sobrerrepresenta. Y, como la misma tabla refleja, la mayor parte de esa sobrerrepresentación se sustrae de partidos estatales/nacionales. Cuanto más les roban, más sobrerrepresentación, y viceversa (las diferencias entre lo que gana el bipartidismo y lo que pierden los partidos nacionales/estatales se deben a multitud de partidos microscópicos de todo pelaje: ellos también, todos sumados, suponen un trozo de pastel que se convierte en sobrerrepresentación para los dos grandes). El bipartidismo sobrerrepresenta a algunos y desapodera a otros. Eso es todo.

Ustedes estarán pensando: «Oiga, que en 2015 aparecieron Podemos y Ciudadanos, y acabaron con todo eso. El bipartidismo ya es historia». Pero no. De eso hablamos en este libro. El sistema electoral sigue siendo el de siempre. Un sistema con un efecto abortivo que dificulta la aparición de nuevas formaciones que compitan en el espacio «España» en igualdad de condiciones con los dos partidos grandes. Y eso es lo que tenemos que cambiar.

Podemos y Ciudadanos no son la refutación de lo que estoy diciendo aquí, son su demostración. Dos partidos nuevos que irrumpen en una democracia asentada y, en su primera cita con las urnas, consiguen nada menos que el 34% de los votos. Uno de cada tres ciudadanos les votó. No sé si hay precedentes de algo así. El efecto abortivo no pudo con ellos no porque ya no exista, que por supuesto que existe. No pudo con ellos porque la ciudadanía estaba tan indignada con la crisis que lo que dio a luz no fue un feto o un bebé, sino un niño ya crecidito. Dos niños, más bien, y más que creciditos: un joven de 20 años (Podemos, 20% del voto) y un adolescente de 14 (Ciudadanos, 14%). Es totalmente excepcional. Los partidos suelen estrenarse con porcentajes minúsculos —1%, 3%, cosas así, como mucho— y luego van creciendo. Y es en esa gestación donde actúa el sistema electoral, impidiendo el nacimiento y desarrollo de novedades alternativas al bipartidismo. Miren las cifras de 2008: son las habituales desde 1977. Ese es el terreno de juego para las formaciones que se presentan en toda España. Y sigue siéndolo. Podemos y Ciudadanos son la demostración: o naces de la indignación y de la crisis, y arrasas, o no apareces jamás. No parece un modo sensato de encauzar la representación política de la ciudadanía.

Si no se cambia el sistema electoral, todo puede volver, con el tiempo y una caña, por donde solía. El efecto psicológico trabaja a largo plazo, los politólogos lo saben bien, y el terreno de juego está completamente amañado. Sigue estándolo, de hecho. Parece como si la llegada de los dos nuevos interlocutores hubiera puesto las cosas en su sitio: «bueno, ya estáis aquí, ¿no? ¿De qué os quejáis?». Pero ni eso es verdad. El trato a esos partidos sigue siendo palmariamente desigual. En 2016 los precios por escaño fueron éstos:

PP y PSOE: 60.000 votos cada escaño.

CIUDADANOS: 100.000 votos cada escaño.

PODEMOS: 70.000.

Éste es el escenario, incluso a día de hoy, tras el estallido de indignación que siguió a la crisis. Un territorio quemado por la división en 52 grupos y abrasado, en la mayoría de ellos, por la ausencia de proporcionalidad y la apabullante presencia del efecto psicológico. Ésa es la «igualdad de condiciones» que nuestro sistema electoral dispone para la ciudadanía española.

La cuestión territorial

En el apartado anterior hemos supuesto que en España no había nacionalismo periférico. Ahora bien, lo hay. Y, como lo hay, el sistema político ha de representarlo. Antes, si se acuerdan, les he dicho que la politología piensa que el del sistema electoral es uno de los tres asuntos más importantes que han de dilucidarse en toda democracia. Pues bien, la cuestión territorial es también una de esas tres grandes cuestiones constitucionales y políticas. Y, como veremos, tiene mucha relación con el sistema electoral.

Supongamos que se aprueba en España un sistema de distrito único y proporcionalidad perfecta, con una barrera de entrada del 5%. En Alemania funciona. ¿Qué pasaría aquí? De momento, en Navarra, mi tierra, el partido hegemónico, Unión del Pueblo Navarro, desaparecería del mapa. Es el partido más votado en Navarra, de largo, pero en España tiene un exiguo 0,4%. Así que supongo que a muchos de mis vecinos la idea les parecería un atropello. Y algo similar ocurriría en un montón de sitios. Con los datos de 2016, más de un millón y medio largo de conciudadanos se verían sin representación. No parece buena idea.

Ahora bien, si otorgamos un escaño a UPN, con su 0,4%, y el sistema es proporcional e igualitario, entonces a cualquiera que logre esa cantidad de votos le tenemos que dar, también, un escaño. Y el parlamento se nos llena de formaciones liliputienses. Y además los partidos que ahora existen tendrán considerables tentaciones de dividirse en micropartidos, o sea que de ellos surgirán más liliputienses. Y, de golpe y porrazo, la cosa deviene ingobernable.

¿Qué deberíamos hacer? La cosa es complejísima, pero la solución más razonable la encontraron, hace un par de siglos, los padres fundadores de los Estados Unidos. Tan razonable que sigue usándose prácticamente en todos lados (menos en España, por descontado). Madison, Washington, Jefferson y los demás tenían un problema similar al nuestro. Ellos no lo tenían con Navarra, claro, sino con New Hampsire, que era un Estado —un país— muy pequeño. Si se integraba en la Unión, y la Unión funcionaba representando sólo personas, New Hampsire no se iba a unir jamás, porque en el Congreso sólo tendría un 1% de representación y no pintaría nada. Y, como ocurre aquí con Navarra, allí había más New Hampsires. ¿Qué hicieron? Hicieron dos cámaras.

Una, el Congreso, para representar a los ciudadanos. Otra, el Senado, para representar a los Estados. En el Congreso New Hampsire no pintaba mucho, pero en el Senado sí. Pintaba igual que Nueva York, que era un Estado mil veces más poblado. Y cada ley tenía que aprobarse en las dos cámaras. Se llama bicameralismo, y es mil veces más complejo que esto, por descontado, pero funcionó.

¿Qué hicimos nosotros? Hicimos nuestro Senado, una aberración constitucional sin parangón conocido en el escenario internacional. Hasta Suárez decía abiertamente que creó el Senado, durante la transición, para comprar a los antiguos procuradores franquistas, ofreciéndoles una poltrona a cambio de su aquiescencia a la nueva situación (Soto, 1998: 41). Tras ese glorioso estreno, la cosa ha sobrevivido como cementerio de elefantes del bipartidismo y poco más.

Que el Senado no sirve para nada lo sabe todo el mundo (no me vale siquiera el argumento de que sirve para el 155: eso lo decidieron Rajoy y Sánchez, no «el Senado», que no puede decidir nada porque, como institución —como institución seria, quiero decir— no existe: existe como caserón y como abrevadero de sueldos). Pero el problema del Senado no es que no sirva para nada. El problema es que en España necesitamos un Senado, o algo similar —no necesariamente una cámara— que otorgue representación política a la cuestión territorial. Y mientras no tengamos eso resuelto —y a la vista está que no lo tenemos— poco se puede hacer.

Todo esto tiene una enorme relación con una de las cosas que alegan los defensores del sistema electoral, y que a mi juicio es objetivamente falsa. Ellos alegan que el sistema acaba con la «sopa de siglas», es decir, que impide que partidos liliputienses entren. Pero todos podemos ver que en el Congreso de los Diputados se sientan formaciones minúsculas que, en la mayoría de las democracias, jamás tendrían representación en la Cámara baja. UPN, el partido navarro, es uno de los mejores ejemplos. Pero hay más. NaBai, también de mi tierra, logró escaño en 2008 con un 0,24% de votos. En nuestro congreso hay muchos partidos que son indiscutiblemente minúsculos desde un punto de vista numérico.

¿Qué hacen ahí? Esos partidos pequeños son siempre nacionalistas o regionalistas, por eso a menudo se afirma que los nacionalismos periféricos están sobrerrepresentados. ¿Es cierta esa afirmación? Desde un punto de vista matemático, más bien no. Los nacionalistas periféricos no reciben, en conjunto, ni más ni menos escaños de los que proporcionalmente merecen. El juego de la desproporcionalidad es otro. Como hemos visto en la Tabla 2, los que están sobrerrepresentados, siempre, son PP y PSOE. Y los que están infrarrepresentados, siempre, son los partidos nacionales/estatales que rivalizan con ellos: Ciudadanos y Podemos, hoy en día. Se trata de un juego en el que hay tres ligas. Los de arriba (PP-PSOE) se comen a los de abajo (Podemos-C’s). Les comen más cuanto más pequeños sean. En medio están los nacionalistas, con una representación bastante proporcional.

Más allá de eso, insisto: ¿qué hacen ahí? Bueno, están ahí porque en el Senado no pueden estar, debido a su sistema electoral (en el que no podemos entrar, pero que es algo inenarrable). Y como no pueden estar en el Senado , que se supone que es la cámara territorial, están en el Congreso, que se supone que es la ciudadana. El mundo al revés. Porque evidentemente, en un país como España, hay que otorgar representación a una realidad política como ésa. Y por eso, desde cierto punto de vista, es positivo que esas formaciones entren en el Congreso. Porque, aunque minúsculos en el conjunto de España, en sus territorios son enormes. El PNV, por ejemplo, no llega al 1,2% de los votos totales, pero no se puede representar a España sin su concurso, porque es el partido hegemónico en el País Vasco.

Ahora bien, dado que son minúsculos y entran, se producen enormes injusticias con respecto al trato que reciben otros ciudadanos españoles. En 2008, por ejemplo, ocurrió esto:

PNV: 300.000 votos. 6 escaños.

UPyD: 300.000 votos. 1 escaño.

Esto, evidentemente, es una vergüenza. No se puede tratar así a la gente, ni a sus votos, ni por tanto a la voz que expresan. Si realmente fuéramos conscientes de lo que significa la expresión «derechos» —cosas inalienables, que jamás se vulneran— jamás deberíamos permitir un sistema electoral que hace algo así. Pero tampoco podemos obviar la complejidad de la cuestión territorial. No se resuelve a la brava, con una cámara y proporcionalidad perfecta. No en un país como el nuestro. Necesitamos dos tipos de representación, y necesitamos encauzarlas bien.

Se ha de añadir que comparaciones como la anterior han de tomarse con muchísima cautela, porque en ocasiones rozan el descaro. Hay que tener en cuenta que —aunque en la foto sólo nos pongan a esas dos formaciones— no fue el PNV el que «se comió» los escaños de UPyD. Fueron el PSOE y el PP. La dinámica institucional que habitualmente genera el sistema, que obliga a que PP y PSOE tengan que pactar con partidos nacionalistas periféricos, no es precisamente responsabilidad de esos nacionalismos. Son los propios PP y PSOE los que mantiene un sistema electoral que, merced a la división de la ciudadanía en 52 grupos y al efecto abortivo que ya hemos descrito, hace casi imposible que surjan alternativas estatales/nacionales. Si, en vez de comerse los escaños de las otras formaciones que se presentan en los 52 grupos, permitieran que los ciudadanos españoles obtuvieran limpiamente la representación que solicitan, entonces sí encontrarían formaciones no periféricas con las que pactar. El precio sería que ellos no podrían comerse los escaños de los ciudadanos que no les han votado. Un precio demasiado alto, por lo que se ve. Prefieren hacer eso último y provocar la dinámica descrita.

Repito, para finalizar este apartado, que estoy intentando describir un problema constitucional enorme en cuatro brochazos. Pero la idea básica es: lo que se ha de reformar no es el sistema electoral (del Congreso), sino el modelo representativo de nuestra democracia. Necesitamos dos cámaras (dos instituciones, si quieren). Una para una cosa, otra para otra. Y el sistema electoral debe pensarse y diseñarse de acuerdo a la función que tenga asignada la cámara que con él se elige. Si hay una Cámara que elabora leyes iguales para todos —el Congreso— en esa cámara tiene que haber voto igual. Todos tenemos que tener la misma capacidad de decisión, eso es innegociable en democracia (Penadés y Pavía, 2016: 9). La otra institución tiene que encauzar la cuestión territorial. Todo lo cual requiere, por descontado, reformar la Constitución. O, lo que es lo mismo, requiere normalidad democrática, pues reformar la Constitución es algo que hacen continuamente todas las democracias asentadas. Porque lo que la teoría de la democracia establece es que nosotros somos los dueños de la Constitución, y no al contrario.

Cercanía

Un último y brevísimo apunte. A veces, cuando se habla de estas cuestiones, se introduce el argumento de la cercanía. Se trata de un recurso muy querido a los defensores de los sistemas de distritos tipo Estados Unidos o Gran Bretaña. Son, como es sabido, sistemas en los que se divide a la gente al máximo, de tal modo que cada grupo elige a un único representante. En España supondría dividirnos en 350 grupos —distritos, si quieren— y así cada grupo mandaría a su representante —el representante del distrito— al Congreso.

Los defensores de la cercanía alegan que el diputado no sería una marioneta de las cúpulas partidistas. Esto es, que no obedecería al líder partidista que lo pone en las listas, sino a los electores que realmente lo votan, que es a quienes se debe. Es algo sólo muy relativamente cierto. En primer lugar, en los países en los que funcionan esos sistemas «de distritos», los partidos siguen existiendo, y siguen estando al mando. Es cierto que sus diputados no son las marionetas carentes de un mínimo atisbo de conciencia y personalidad propia que en muchos casos vemos que son los nuestros. Pero tampoco representan «al distrito», signifique eso lo que signifique. Si se oponen a su partido, el partido les echa y, en las próximas elecciones, pone a otro candidato a competir en el distrito. Y eso, claro, impone mucho.

Aquí tocamos un tema importante. El de la preparación de los políticos, su independencia con respecto a las cúpulas, etc. En esto, nuestro sistema electoral está en un extremo del arco de posibilidades. Un extremo que se denomina «sumisión absoluta a la cúpula». Hay muchas maneras de afrontar ese problema, y el sistema electoral influye desde luego enormemente. Cualquiera que tenga unas nociones elementales de economía sabe qué consecuencias arrojan los duopolios: productos defectuosos. En un universo de libre competencia y proporcionalidad, sin embargo, los partidos se preocuparán muy mucho de que sus representantes ante los ciudadanos estuvieran mejor preparados.

Esta cuestión, con todo, no es responsabilidad exclusiva del sistema electoral. Para seleccionar bien a nuestros representantes hace falta, primero, que los partidos compitan entre sí en igualdad de condiciones. Esto es, que los electores estemos al mando. Pero, además, hace falta igualmente que los militantes puedan hacer oír su voz. Esto es, que los militantes tengan bajo su mando a las cúpulas, y no al revés, como ocurre ahora. Aquí no puedo entrar del todo este problema, y además no necesito hacerlo, puesto que el siguiente título de esta colección va dedicado precisamente a eso, y ahí José Antonio Gómez Yáñez y Joan Navarro lo tratarán mucho mejor que yo. La democracia interna de nuestros partidos es otro de los grandes retos de nuestra democracia.

Más allá de eso, sí creo que hay que aclarar algo con respecto a la noción de «cercanía». Muchas veces, oyendo a los defensores de los sistemas anglosajones de distritos, lo que se vende es que el representante de tu distrito, con su oficina en tu barrio, sería mucho más «cercano» que la cúpula del partido. Es decir, se concibe la idea de cercanía política como si fuera algo espacial, físico. Como su oficina está cerca, el representante sabe lo que te interesa, te entiende, está de tu lado. Pero, a nada que lo pensemos, eso es una superchería. La representación política no funciona así.

Supongamos un señor del Opus Dei, conservador en lo social y neoliberal en lo económico. Y supongamos que vive en un sexto piso y que, en el felpudo de enfrente, su vecina es una joven feminista radical, anticapitalista y defensora del aborto libre. ¿Es razonable pensar que alguien puede representarles a los dos a la vez en el Congreso de los Diputados? Esas dos personas viven cerca, pero políticamente están muy lejos. Cada una buscará libremente el representante que considere mejor. Pero pensar que, porque alguien ponga su oficina cerca, en los bajos del edificio en el que ambos viven, ese alguien les va a «representar» mejor carece de sentido. La cercanía que importa es política, no espacial. Y ésa la garantiza la proporcionalidad.

El sistema electoral de +Democracia incluye, como verán en la segunda parte de este libro, distritos uninominales. Y tales distritos implican, lógicamente, mayor cercanía espacial. Pero eso en ningún caso afecta a la proporcionalidad. Esto es, esa cercanía del sistema electoral de +Democracia no sustituye a la proporcionalidad, sino que la complementa. Con ese sistema, tanto el voto igual como la proporcionalidad se encuentran garantizadas. Y, además, existen distritos uninominales. Al contrario de lo que pasa en Estados Unidos o Gran Bretaña, el sistema no es una alternativa a la proporcionalidad, sino todo lo contrario.

No existen, por lo demás, democracias sin partidos. De lo que se trata no es de hacer desaparecer a los partidos, sino de colocarlos bajo nuestra voluntad, no sobre ella. El ideal de la proporcionalidad hace que seamos los ciudadanos los que, libremente, nos agrupemos en torno al partido que más nos convence. Las divisiones las hacemos nosotros. Y los diferentes partidos adquieren tan sólo la fuerza que nosotros, libre e igualitariamente, le concedemos cada cuatro años. Nosotros estamos al mando, y los partidos compiten por nuestro voto en un universo de igualdad de oportunidades en el que, si un partido no cumple, será castigado electoralmente en proporción exacta a la voluntad del soberano, que somos nosotros. Comparen eso —que es lo que, por cierto, tienen en Alemania y en la mayor parte de las democracias europeas que mejor funcionan— con lo que tenemos ahora.

Breve final: el corazón de la democracia

La del sistema electoral es una de esas cuestiones-encrucijada en las que se entrelazan prácticamente todas las grandes problemáticas que tiene planteadas la democracia. Tiene que ver con el funcionamiento del Estado de Derecho, la separación de poderes y la independencia de la judicatura. Lo hemos visto con el caso de Estados Unidos y la protección que allá los tribunales garantizan con respecto al derecho al voto igual, una protección que aquí, entre nosotros, no existe. Tiene que ver con la cuestión territorial. Tiene que ver con la preparación y la legitimidad de la clase política, y por tanto con el nivel de desafección ciudadana y satisfacción con las instituciones. Tiene que ver con la democracia interna de los partidos. Tiene que ver con la cuestión de la partidocracia, la colonización de todas las áreas del estado por una lógica partidista que debería ceñirse sólo a lo legislativo. Tiene que ver con la dinámica parlamentaria y el juego que se despliega en las instituciones. Tiene que ver con la polarización, la calidad del debate político y por tanto intelectual del país, con los mecanismos que protegen la reforma constitucional, etcétera, etcétera…

El sistema electoral tiene que ver, en efecto, con prácticamente todo lo que es política. Pero, sobre todo, tiene que ver con el núcleo de la democracia: los ciudadanos estamos al mando. Somos nosotros los que libre e igualitariamente decidimos qué queremos y, mediante un mecanismo de representación de aquello que nosotros hemos expresado, damos órdenes al sistema político e institucional. Y eso, que es el corazón de la idea de democracia, es lo que falla en España. Por eso los políticos son vistos como un problema en todas las encuestas, desde hace décadas, y no como la solución. Eso es lo que tenemos que cambiar.

Hay muchos modos de empezar el camino, pero yo creo que hemos de ser conscientes de que lo más importante son los valores, de los que nadie, entre tanto interés desnudo y tanta cifra vacía, parece acordarse hoy en día. Hay cosas que no son negociables. Por eso van primero, y por eso se llaman «principios». Y no pueden vulnerarse, y por eso se llaman «derechos».

Supongo que, porque soy filósofo, cuando se trata del sistema electoral me niego a hablar, contra lo que veo a mi alrededor en buena parte de la politología, sólo de «efectos». Antes de empezar siquiera a discutirlos, tenemos que garantizar los principios. El lenguaje es sumamente engañoso a veces, y su permanente repetición logra torcer el significado de lo que queremos expresar. A pesar de lo que vengo diciendo y de mi forma de expresarme en este pequeño ensayo, los escaños no son de los partidos. He dicho cosas como que a Ciudadanos un escaño le cuesta 100.000 votos o que UPyD se ve perjudicado. Pero no. Los partidos no son los damnificados. Lo son los ciudadanos españoles que apuestan por esas formaciones y que solicitan ser representados por ellas. A veces conviene pararse en el camino y recordar lo obvio. Cuando concebimos las instituciones representativas como un mero juego de pérdidas y beneficios entre partidos —y la del sistema electoral es la ocasión de oro para perfilar así la mirada— olvidamos que los escaños, la representación y el poder son de los ciudadanos, de nadie más. La representación es un derecho de la gente, no de los partidos. No son los partidos los que ganan más o menos escaños, son sus votantes. Y, en democracia, a la gente, a los conciudadanos, se les trata igual, porque, por principio, se les respeta.

Si permitimos que el mismo momento en el que acudimos a las urnas —el momento sagrado de la democracia— se encuentre plagado de trampas, ardides y mentiras, permitiremos todo lo demás. Los ciudadanos españoles no nos merecemos este tinglado divisorio absurdo e injusto, nos merecemos juego limpio, igualdad de oportunidades y libre competencia. Que seamos nosotros los que estemos al mando, no un sistema que cada cuatro años se atreve a distorsionar la propia voz que nosotros pronunciamos. ¿Quién es el soberano, la gente o el sistema? Una persona, un voto, un mismo valor de voto. Ése es el camino.

Notas:

1. Profesor de Filosofía del Derecho de la Universidad Pública de Navarra y activista por el voto igual http://www.20destellos.com. Su participación en esta obra se enmarca en el Programa de Investigación DER2015-69217-C2-1-R, titulado «Reforma Constitucional: problemas filosóficos y jurídicos», y dirigido por Juan Carlos Bayón (Universidad Autónoma de Madrid).

La necesaria y pospuesta
reforma del sistema
electoral

Enrique del Olmo2

Desde 1977, el sistema electoral ha ordenado el fragmentado mapa de partidos políticos de la transición, ha demostrado sobrada capacidad de generar gobiernos estables y con un nivel aceptable de alternancia y, además, todo ello con un buen nivel de representación nacional de los territorios con singularidades históricas.

No obstante, 40 años después, el modelo da muestras de agotamiento. La subrepresentación de terceras fuerzas políticas nacionales, la sobrerrepresentación de los dos principales partidos y del voto rural, que rompe el principio democrático de igual valor del voto, el bloqueamiento de listas, así como la excesiva concentración de poder en las cúpulas de los partidos políticos a la hora de la selección de los candidatos, son algunas de las críticas que se han formulado con mayor fundamento a nuestro sistema electoral. Y en un momento de grave desafección ciudadana hacia el funcionamiento de las instituciones, son críticas que deben ser atendidas, buscando soluciones que, de nuevo, incrementen la confianza de la ciudadanía y la legitimidad de un sistema, el electoral, que es la base de todo el sistema político.

La convulsión política que se ha vivido en el país como consecuencia de la profunda crisis económica por un lado y de la crisis política e institucional por otro ha abierto una oportunidad que en 2008 era simplemente inexistente. El Informe sobre el sistema electoral español que entonces prepararon José Ramón Montero y Pedro Riera para el Consejo de Estado concluía: «Las probabilidades de que a corto plazo se produzca una modificación del sistema son, a nuestro juicio, escasas o nulas. Los dos partidos con capacidad para emprender una reforma significativa de los elementos del sistema electoral carecen de incentivos para hacerlo, puesto que, gracias a ellos, reciben más escaños de los que les corresponderían en virtud del porcentaje de voto que obtienen» (Montero y Riera, 2009: 265). Los dos profesores hacían un minucioso estudio de seis razones para el cambio, pero todas ellas tenían un enfoque de tipo endógeno. Sin embargo, la crisis hizo cambiar el escenario. Fue desde la calle y la sociedad desde donde la demanda de cambio se transformó en clamor y desde donde esta presión hizo cambiar a diversos actores de posición.

La conmoción política y social que supuso el 15-M, con sus consecuencias en la representación de la modificación del sistema bipartidista, puso en la agenda la necesidad de reformar el sistema electoral. Las plataformas que surgieron en las plazas de toda España aquella primavera de 2011 coincidían en ello. Ya en el primer documento de trabajo de la acampada de Sol, la primera reivindicación es la de listas abiertas y circunscripción única. Cinco días después la comisión de política a corto plazo eleva a la Asamblea General cuatro propuestas consensuadas, todas ellas en la esfera de institucionalidad y la lucha contra la corrupción. La primera de ellas era la Reforma electoral encaminada a una democracia más proporcional y a desarrollar mecanismos de participación ciudadana. El segundo día de presencia en la Puerta del Sol se abrió un proceso de consulta amplia en el que se hicieron más de 14.000 propuestas. Una vez sistematizadas, se hicieron publicas en abril de 2012, organizadas en los 21 temas de mayor significación para el movimiento. El segundo de los mismos era la reforma de la ley electoral (no a la ley D’Hondt y a las circunscripciones) y el decimoprimero las listas electorales abiertas; y junto a ello temas de democracia directa, referéndums e iniciativas legislativas populares, que reflejaban la demanda general de una mayor cercanía entre el sistema político y la ciudadanía.3 Lo que reflejaban las diversas formulaciones era inequívocamente la necesidad de un sistema más proporcional en el que los votos de todas las personas valiesen lo mismo y el deseo de que no fuesen los aparatos partidarios los que controlasen absolutamente las listas electorales.

La modificación de facto del sistema de partidos, al consolidarse a partir de 2015 dos nuevas fuerzas emergentes —Podemos (y las confluencias) y Ciudadanos—, llevó también a la arena política la reforma del sistema electoral. Lo que antes era obviado por los dos grandes, ahora no se podía ocultar, toda vez que en las necesarias negociaciones para establecer mayorías de una forma u otra se colaba el tema de la reforma electoral. Así, en las negociaciones post 20-D del PSOE tanto con Ciudadanos como con Podemos, este aspecto estuvo presente hasta tal punto que incluso bajo el Gobierno de Mariano Rajoy una mayoría de fuerzas parlamentarias acordaron la creación de una subcomisión de reforma del sistema electoral. Así que, sin ninguna duda, la pulsión de la reforma ha llegado desde las calles hasta la sede parlamentaria.

Principios para una reforma electoral que incremente la legitimidad del sistema

Cuando hablamos de principios sobre los que debe sustentarse una reforma del sistema electoral, estamos tocando su médula. Si acordamos los principios, las formas finales que adopte podrán ser unas u otras, pero irán en la dirección que perseguimos. No estamos ante una discusión técnica, por lo tanto, sobre los sistemas más adecuados o las variables metodológicamente más impecables, estamos ante una profunda discusión política y democrática, sin condicionamientos previos pero sí con la voluntad de que entre todos nos dotemos de un sistema que genere consenso, no sólo entre las fuerzas políticas actualmente existentes sino sobre todo con el conjunto de la ciudadanía. Dos son los principios básicos que pensamos que tienen que garantizarse: el voto igual y el voto próximo.

El voto igual supone que trabajamos para que todos los votos, procedan de donde procedan y vayan a quien vayan, valgan lo mismo y aporten la misma parte alícuota de representatividad. Esto supone que el votante de Burgos tiene el mismo impacto en la adjudicación de escaños que el de Hospitalet de Llobregat; que un diputado por Sevilla es electo con el mismo número de votos que uno por Huelva. Y a su vez un diputado por Ciudadanos necesita el mismo número de votos que uno de Unidos Podemos o uno del PP.

El voto próximo implica avanzar hacia la idea de cercanía territorial un poco más de lo que hasta ahora se ha conseguido, que es nada. Hoy en día, y en la ya no menor experiencia electoral española, no ha habido representación de los territorios sino de los partidos ¿A qué han respondido los diputados de Ávila o Teruel? Al PP o al PSOE, pero no a la provincia. Cuando los intereses de partido han coincidido con los del territorio, no ha habido problemas, pero, cuando la contradicción se ha planteado, en muy pocas ocasiones el diputado ha optado por la demanda de sus conciudadanos. Con el sistema de representante de distrito, la relación entre elector y elegido es considerablemente más directa. Lo cual obliga además a una relación lo más cercana posible con la población y el tejido asociativo del territorio, a una rendición de cuentas y a la transparencia de sus actos. La proximidad o lealtad a los jefes del partido no lo es todo, como sí lo es ahora.

Hasta para abordar las reformas más inmediatas y posibles es fundamental tener claro hacia dónde queremos ir. Una reforma parcial puede ser un paso adelante y un avance positivo si se enmarca en una dirección global de mejora en profundidad del sistema. Las reformas-parche al final adolecen de una total falta de coherencia y de dirección, lo que lleva a múltiples incongruencias y contradicciones, y en este campo estamos bastante escaldados como para seguir abundando en el error.

A continuación vamos a presentar, en primer lugar, la reforma que planteamos desde Más Democracia, que incluye el voto igual y que por tanto implica necesariamente una reforma constitucional. Más adelante, además, describiremos ciertos aspectos (voto rogado, límite de mandatos, paridad, ampliación de la Cámara, etc.) para los que no es inevitable irnos a una reforma de la Constitución, siendo necesario para su logro modificar únicamente la Ley Orgánica General de Régimen Electoral (LOREG).

Una propuesta de fondo: la reforma de la ley electoral en el marco de la reforma de la Constitución4

Suele afirmarse que una de las ventajas más señaladas de los sistemas mayoritarios es la vinculación que establece entre el elegido y la población que los elige. La ciudadanía puede ejercer un control más directo del diputado/a, quien es plenamente consciente de que su posible continuidad depende más de la evaluación que hagan sus electores concretos de su desempeño que de la relación del político con la cúpula de su partido.

La reforma, por tanto, debe servir para acercar la figura del diputado a los electores y sus problemas cotidianos. Esta exigencia de mayor proximidad puede ser resuelta a través de circunscripciones más pequeñas y un sistema de elección mayoritaria unipersonal que, aunque se encuentra lejos de nuestra tradición inmediata, no debería encontrar demasiados problemas para su aceptación por parte de un electorado que exige ver más de cerca a sus representantes.

Nuestra propuesta consiste en que aproximadamente la mitad de los representantes sean elegidos de forma directa, estableciendo una ratio aproximada para todos los distritos unipersonales, de manera que logremos avanzar de forma considerable en el objetivo de igualar el valor de todos los votos en España.

En este sentido, las circunscripciones electorales deben fijarse a partir de una distribución de escaños por Comunidades Autónomas, respetando en la medida de lo posible las demarcaciones administrativas existentes (provincias y municipios). La distribución de los distritos unipersonales debe respetar los límites territoriales y la contigüidad de los municipios, buscando tamaños de población homogéneos y evitando cualquier intento de ingeniería electoral.

La definición de los distritos electorales será realizada, por tanto, de acuerdo con el número de escaños uninominales que correspondan a cada Comunidad Autónoma en función de su población con derecho a voto. Cada parlamento autonómico presentará al Congreso de los Diputados su propuesta de demarcaciones para ser validada en la nueva Ley Electoral. Se deben aplicar, en todo caso, los criterios de uniformidad geográfica y congruencia histórica.

Otro de los objetivos básicos de nuestra propuesta es lograr un sistema electoral que presente una mayor proporcionalidad entre las preferencias expresadas por los ciudadanos y los resultados en diputados y diputadas de cada formación política. Como se ha visto antes, esta exigencia de mayor proporcionalidad hace referencia tanto a la relación cuantitativa que se establece entre votantes y elegidos como a la que hace referencia a que las diversas fuerzas políticas sean tratadas en situación de igualdad.

La elección se haría simultáneamente entre escaños unipersonales y listas proporcionales, siendo los resultados de la votación a listas los que decidirían al final el reparto proporcional. Así, aunque, como hemos visto, la mitad del Congreso sería elegido por votación directa a candidatos, estos serían incluidos en la distribución proporcional de la totalidad de escaños decidida por el voto a listas.

La elección proporcional de los escaños se realizaría mediante listas presentadas por los partidos a circunscripciones electorales de ámbito autonómico. En el modelo que más proporcionalidad se logra, y que se ajusta al conocido como «modelo alemán», los resultados de todas las Comunidades Autónomas serían sumados para obtener un resultado final a nivel estatal, que determinaría la proporcionalidad a aplicar posteriormente a la asignación de escaños en las distintas autonomías. Se obtendría, para ello, una ratio votos/diputados a nivel estatal que se aplicaría para la asignación de escaños en el nivel autonómico.

Se establecería un nivel mínimo del 3% estatal para poder optar al reparto proporcional de escaños a nivel autonómico. En el caso de partidos implantados únicamente en este último nivel, se permitiría la creación de coaliciones electorales con el nombre de cada partido en cada territorio, más el nombre de la coalición en todos los que ésta se presente. Una vez superado el nivel del 3% estatal, la proporcionalidad obtenida a nivel autonómico determinaría la asignación de escaños para este tipo de partidos, por lo que verían reflejada fielmente su implantación territorial.

De modo similar a lo que ocurre en Alemania, si los escaños obtenidos por algún partido en los distritos de elección directa superaran a los asignados por la votación proporcional en alguna circunscripción autonómica, se crearían escaños adicionales, de manera que se preservase la conexión directa entre electores y elegidos en todo el territorio. En cualquier caso, la posibilidad de que se creen estos escaños adicionales sería reducida.

Nuestra propuesta defiende un principio irrenunciable, la proporcionalidad que supone el voto igual en todo el territorio nacional, superando diseños que fueron necesarios en la transición, pero que hoy carecen de toda legitimidad. Pero somos conscientes de que el modelo practico requiere debate y consenso para su adaptación a las particularidades demográficas y políticas españolas, de forma que la representación del cuerpo electoral posibilite expresiones con igual legitimidad, como son las formaciones de ámbito autonómico, sin que esto reste proporcionalidad al sistema. Por ello nos disponemos a someter a debate elementos como la barrera de entrada o el computo estatal, o aquellos otros que pueden mejorar un sistema complejo, como compleja es la realidad de España.

En nuestra propuesta, el Senado sale del sistema electoral. La expresión de cuerpo electoral y las sensibilidades autonómicas debe ser compatible en un Congreso de los Diputados que sea una firme expresión del voto de los ciudadanos y que permita su expresión por comunidades autónomas. El papel del Senado por lo tanto debe responder a otro de los debates claves en la regeneración de nuestra de democracia, como es el debate sobre el modelo territorial del España.

Diez propuestas sin reforma constitucional

A continuación se recogen las diez propuestas presentadas por Más Democracia en su comparecencia ante la Subcomisión de reforma electoral del Congreso de los Diputados del 16 de marzo de 2018.

Reducir el mínimo de escaños por circunscripción de dos a uno

Prácticamente, todos los analistas coinciden en que la auténtica barrera a la proporcionalidad del sistema es la definición constitucional de la provincia como circunscripción electoral. Para cambiar esto hay que hacer una reforma de la Constitución, pero el segundo problema añadido es la adjudicación de dos escaños como mínimo por provincia, lo que hace mas desigual el sistema y la relación entre votos y representantes. Esta evidente desproporcionalidad se puede corregir disminuyendo el número mínimo de diputados por provincia, con lo cual se produce un ajuste automático entre electores y representantes.

Sustituir la fórmula de asignación de escaños

La identificación de los males del sistema con la fórmula D’Hondt es sin duda un sentir popular. Sin embargo, como hemos señalado, el problema central es la circunscripción electoral y toda la construcción creada a partir de la voluntad política de reducir el peso de lo urbano en los resultados electorales. Con todo, hay evidencia de que la sustitución de tal fórmula, que aunque es proporcional está sesgada hacia los partidos mayores, por otra no sesgada (como Sainte-Lagüe o Hare) redundaría en una mayor proporcionalidad entre votos y escaños.

Ampliar los escaños de 350 a 400 para mejorar la proporcionalidad

Como ya han señalado diversos estudios, y especialmente el Informe del Consejo de Estado anteriormente citado, otra reforma que incrementaría la proporcionalidad es la ampliación de la Cámara a 400 diputados/as. España es uno de los países con una ratio población/diputados mas baja, de hecho la segunda después de Alemania. Cada representante en España (sumando Congreso y Senado) lo hace por 76.390 ciudadanos, mientras que en Reino Unido es por 44.580, en Portugal 45.830, Francia 70.200 y en Grecia 37.600.

Los españoles en el extranjero con los mismos derechos. Eliminar el voto rogado

Cualquiera que haya residido un tiempo en el extranjero podría explicar la tortura que supone votar fuera del territorio, para que al final, en muchos de los casos, no sea posible. Sólo gracias a una enorme voluntad democrática una parte de los 1.724.390 españoles inscritos en el CERA (el censo para los ciudadanos que residen fuera) pueden votar. Los fallos en el padrón, los extravíos de papeletas, la falta de personal especializado en las embajadas, la inexistencia de delegación diplomática, y un largo etcétera casuístico hace que sea de estricto cumplimiento de los derechos el que este embrollo se solucione. No es un problema de si existe una circunscripción o varias más, esto responde a otro tema (la problemática especial de los españoles en el exterior, mucho mas ahora con el lamentable exilio económico que se ha producido), es un problema de derechos que obliga a cambiar el sistema. Por un lado facilitar el voto presencial en las Embajadas, como sucede en los países de nuestro entorno, y por otro habilitar el voto electrónico para que las distancias de las localizaciones de nuestros compatriotas no sean un impedimento para ejercer un derecho democrático nodal como el voto.

La reforma de la LOREG de enero del 2011, impulsada por el PSOE y el PP y apoyada por CiU, que planteaba que los ciudadanos españoles residentes en el exterior estaban obligados a «rogar» su derecho a voto, sustrajo de facto a centenares de miles de españoles su derecho al voto. Los efectos sobre la participación de los residentes en el exterior fueron demoledores, la abstención creció exponencialmente por encima del 90% del censo. En las elecciones europeas del 2014, sólo participó un 1,84% de los casi dos millones de censados en el extranjero. En las elecciones generales de noviembre del 2011 participó un 4,95%, mientras que la participación de los expatriados en las elecciones generales del 2008 votó un 31,74% de los censados.

Los problemas principales de esta práctica están ligados no sólo al «ruego» en sí, sino a la multiplicación de trámites para poder votar, a un acortamiento irracional de los tiempos —sobre todo, para los españoles que residen fuera de la Unión Europea, que es el caso de dos tercios de los expatriados— y a la práctica inexistencia de una publicidad institucional, didáctica y eficiente, que explique correctamente a los electores cómo deben proceder. Además, existe un agravio comparativo de facto, ya que toda esta situación, de momento, no la padecen los españoles residentes en el territorio nacional. Hoy incluso algunos de los mismos impulsores de la reforma del 2011, como el PSOE, defienden la eliminación del voto rogado del sistema electoral español.

Representación paritaria

Se debe respetar el principio de la representación paritaria. La mayor proporcionalidad y la elección de, al menos, la mitad de los diputados y diputadas de forma mayoritaria son compatibles con la paridad entre hombres y mujeres en el Parlamento resultante, a través de la asignación corregida de los puestos de las listas presentadas por los partidos a la elección proporcional. El respeto a la paridad debe incluir la representación de hombres y mujeres en los órganos parlamentarios. Éste es un principio que a raíz de la Ley de Igualdad se va abriendo paso, pero en el que se debe dar un salto con la introducción de la lista cremallera (una mujer/un hombre) que garantiza la plena paridad del proceso electoral.

La elección de los candidatos: primarias en todos los partidos y listas desbloqueadas

Desde 2011 se ha generalizado el sistema de elección de candidatos, y en muchos casos de autoridades partidarias, por el sistema de elecciones primarias. Las diversas modalidades no han estado exentas de contradicciones y límites, y el abanico de formas, modalidades y resultados es variopinto, dejando mucho que desear desde el punto de vista participativo y de control democrático en bastantes de las experiencias. Pero lo que es una realidad es que el sistema de primarias ha llegado para quedarse y es una clara conquista de la exigencia ciudadana de participación y protagonismo en la toma de decisiones.

Aunque este tema debe ser tratado explícitamente en una nueva Ley de Partidos, no habrá un sistema sano y vinculado a la confianza popular sin resolver el tema de la elección de los candidatos de las diversas formaciones que concurren a un proceso electoral. Es necesario que el nuevo sistema no nazca dañado por el control de las direcciones partidarias y el establecimiento de sistemas no plenamente democráticos en la selección de las personas que van a concurrir al proceso electoral.

Los partidos políticos deben estar obligados por ley a seleccionar a los candidatos electorales mediante sistemas de primarias abiertas a la ciudadanía, proceso que será tutelado por las Juntas Electorales sin filtros previos como los avales y con utilización de sistemas presenciales y electrónicos que faciliten la participación ciudadana de forma plena. Se trata de un auténtico punto central de cualquier reforma que pretenda conseguir una mayor proximidad entre los electores y sus representantes.

Es evidente que la demanda social que se ha hecho explicita es la de listas abiertas, que expresa sobre todo la voluntad de que no sean los aparatos partidarios los que definan las personas que van a ser candidatos y cargos electos, sin ninguna opción por parte del ciudadano. Sin embargo, la experiencia acumulada a través de las votaciones en el Senado —donde de acuerdo a la LOREG, «las candidaturas son individuales a efectos de votación y escrutinio, aunque puedan agruparse en listas a efectos de presentación y campaña electoral»— es que las modificaciones que se producen son irrelevantes y que el grado de correspondencia entre el voto al Congreso (cerrado y bloqueado) y el Senado es prácticamente total. Junto a ello, en los últimos tiempos hemos asistido de forma muy significativa a la apertura de procesos de selección interna mediante primarias abiertas, a los procesos de participación a través de sistemas electrónicos en la configuración de las listas, a la aplicación incluso de sistemas de ponderación (recuento Dowdall) para el ordenamiento de las mismas

La opción más clara de cambio pasa por el desbloqueo de las listas. En ello inciden las recomendaciones del Consejo de Estado: «Si se quiere potenciar la implicación de los ciudadanos en la vida política, mas prudente sería que se procediese al desbloqueo de las listas a través del mecanismo del voto preferencial utilizado en la mayor parte de los países europeos en las listas legislativas».

Se deberían incorporar de forma urgente medidas que posibiliten el derecho de los electores a expresar sus preferencias, a través del desbloqueo de las listas de candidatos al Congreso de los Diputados. Además del desbloqueo se desarrollará un sistema de listas flexibles, donde el elector determina el orden de sus preferencias sin estar condicionado por el orden en que se presente la lista de la formación política. La transparencia de las listas es inaplazable. En cualquier caso, se deben publicar obligatoriamente el currículum o datos biográficos básicos de todos los candidatos incluidos en las listas electorales.

Limitación de mandatos

Si algo es cuestionado por los ciudadanos, como muestran todas las encuestas y sondeos alrededor del tema, y también de forma muy notoria las manifestaciones y movimientos populares, es la perpetuación de los cargos públicos en el ejercicio del poder o la representación. La vinculación entre la representación política y la vida civil y profesional es fundamental en la existencia de un sistema político que genere la confianza de los ciudadanos. Por ello, y más allá de los mecanismos que establezcan los partidos en su funcionamiento y autorregulación, el sistema debe establecer un mecanismo de renovación de la actividad política representativa que podría establecerse en dos mandatos consecutivo o tres alternos.

Avanzar hacia un uso seguro de modalidades de voto electrónico

En el siglo XXI, cuando tecnología electoral de patente española se ha extendido por el mundo, cuando se han empezado a ensayar, con notable éxito, iniciativas cívicas para la participación en primarias abiertas ciudadanas, es expresión del anquilosamiento del sistema electoral español que no se haya avanzado por vías que faciliten la participación de los ciudadanos de la forma más sencilla y directa. Es evidente que el voto presencial es expresión de la fiesta de la democracia y la participación y así debe seguir, lo que no quita para que se produzca la implantación del voto electrónico de forma general, no sólo para cubrir opciones que hoy están mal resueltas (voto exterior, voto por correo), sino también como definición personal de la forma de participación.

Somos conscientes de que existen problemas de secreto, seguridad y verificabilidad importantes, especialmente en el uso de internet para funciones electorales (por la vulnerabilidad que puede tener la red), como ha señalado recientemente el estudio de las Academias Nacionales de Estados Unidos. Sin embargo, es posible avanzar en sistemas con garantías y con las ventajas de participación que posibilita el voto electrónico.

El voto electrónico, la selección de candidatos/as mediante primarias abiertas y la adjudicación ponderada del ordenamiento de las listas se han transformado en estos dos últimos años en práctica común de las nuevas formaciones políticas. Se trata de un proceso imparable que a pesar de las resistencias acabará por normalizarse y que configurará un nuevo panorama de los sistemas electorales, facilitando la apertura de los procesos. Los avances tecnológicos han garantizado la fiabilidad de los sistemas.

Debates televisados por Ley

Desde el debate entre Felipe Gonzalez y Aznar en 1996 los debates entre los diversos candidatos, tanto a la Presidencia del Gobierno como en otros ámbitos electorales (municipios y Comunidades Autónomas), han sido un albur dependiente de los intereses de los partidos y candidatos, convirtiéndose muchas veces en uno de los aspectos de mayor polémica en la campaña, por no hablar de las modalidades y formas que discuten sus respectivos equipos de campaña. Los debates electorales son un derecho de la ciudadanía para ejercer su derecho al voto con el mayor numero de insumos posible, y como tales deben dejar de depender de la voluntad o del cálculo de éste o aquel candidato para transformarse en un elemento constitutivo del sistema electoral. Deben producirse de forma obligatoria en las televisiones, y las cadenas públicas deberían estar obligadas a realizarlos como parte de su cobertura institucional.

Incorporar tecnologías que posibiliten el voto de personas con discapacidad

Ninguna propuesta sería completa sin una referencia especial a las más de 50.000 personas que hoy tienen dificultades prácticas para ejercer su derecho al voto por limitaciones asociadas a algún grado de discapacidad. Una democracia avanzada como la nuestra debe medir la calidad de su funcionamiento democrático en las facilidades al ejercicio del derecho más fundamental para las personas con mayor grado de dificultad. Se deberán incorporar aquellos elementos tecnológicos o de otra índole que garanticen un ejercicio pleno de ciudadanía para las personas con discapacidad, así como los acuerdos de la Convención de Derechos de las Personas con Discapacidad de la ONU, ratificada en 2008 por España y todavía no aplicada.

Notas:

2. Este texto se basa en la propuesta elaborada por el Foro Más Democracia (http://www.masdemocracia.org) y presentada a la opinión pública en 2015. El equipo director de la misma estaba configurado por Jorge Urdanoz y yo mismo como coordinadores y por Francesc Garcia Donet, Joan Navarro, Emilia Sánchez-Pantoja, José María Vidal y Cristóbal Herrera. Se desarrolla además aquí el contenido de mi intervención ante la Subcomisión de la Reforma Electoral del Congreso de Diputados, en nombre de Más Democracia, el día 22 de marzo de 2018.

3. Todas las referencias a las resoluciones de las acampadas del 15-M se toman del trabajo de Cristina Monge: 15-M: Un movimiento político para democratizar la sociedad, Prensas Universitarias de Zaragoza, 2017.

4. Seguimos en este apartado el texto del documento «Voto igual y próximo», presentado por Más Democracia en 2015 (véase nota 1).

La evolución de los
partidos en relación
a la reforma electoral
(2011-2018)

Enrique del Olmo

Hasta la eclosión de la demanda social respecto a los necesarios cambios en el sistema electoral, sólo partidos de alcance estatal pero minoritario habían reclamado con insistencia un sistema más equilibrado y proporcional, siendo ellos —básicamente IU y UPyD— los más perjudicados en la distribución de representación. Es a partir del surgimiento de Podemos y Ciudadanos, así como de la presión que la demanda de las plazas indignadas ejercía sobre partidos como el PSOE, cuando el debate sobre la reforma electoral irrumpe con fuerza en las agendas políticas. En las elecciones de 2008, por ejemplo, el programa del PSOE ni siquiera mencionaba la cuestión del sistema electoral.

Vamos en primer lugar a hacer referencia a la voluntad de cambiar los aspectos más estructurales del sistema: proporcionalidad, circunscripciones, asignación de escaños, etc. Tras ello, valoraremos las propuestas complementarias que incrementan el universo de votantes y la facilidad de acceso al sistema: voto rogado, edad mínima, voto electrónico, discapacidad, paridad…

Partido Popular: orden, mayorías y estabilidad

El Partido Popular no ha mostrado interés en la reforma del sistema electoral en sus aspectos más centrales hasta el año 2015. Después del resultado de las elecciones municipales y autonómicas de ese año, donde en muchas de las principales ciudades y en algunas autonomías las coaliciones municipalistas por el cambio (animadas especialmente por Podemos y las confluencias) y el PSOE arrebataron una gran porción de poder que venían detentando los populares, fue el momento en que empezaron a reclamar el gobierno para la «fuerza más votada». En las elecciones generales de 2015 ya llevaron en su programa la propuesta de reforma de la ley electoral en estos términos:

Promoveremos una reforma de la Ley Electoral a fin de reforzar el vínculo democrático para que gobierne la lista más votada en el ámbito municipal. […] Una nueva regulación de las elecciones locales debería establecer una prima de gobernabilidad a aquellos partidos que hayan ganado claramente las elecciones y con una distancia considerable de la segunda de la fuerza para asegurar que las opciones de Gobierno responden fielmente a la voluntad de los ciudadanos. En caso de no existir mayoría absoluta ni una distancia considerable respecto a otros partidos políticos se propondrá introducir un sistema de doble vuelta que conseguirá que los gobiernos resultantes se correspondan con las decisiones de los ciudadanos.5

Posteriormente, dicho criterio lo elevaron como reforma general del sistema electoral, el cual se centró en la prima de gobernabilidad (Propuesta de Pablo Casado al ser elegido Presidente del PP).6

La orientación del Partido Popular va en sentido opuesto a las demandas de proporcionalidad, igualdad y proximidad del voto. El centro de su propuesta tiene que ver con la hipótesis de que la fuerza más votada sea la que gobierne, y se evite la posibilidad de alianzas de otras fuerzas políticas; lo que ellos denominan «pacto de perdedores». Estas propuestas obvian e intentan torcer el carácter parlamentario y no presidencial del sistema político español.

El PSOE: entre el cambio y la reforma limitada

El Partido Socialista es un elemento clave de la reforma del sistema electoral, teniendo sus oscilaciones una enorme afección a la posibilidad real de cambio. Su comportamiento en el período 2011-2018 es un buen ejemplo.

Con las plazas todavía llenas de voces que reclamaban el cambio electoral, el PSOE adoptaba por boca de su entonces Secretario General, Alfredo Pérez Rubalcaba, y en su programa electoral para el 2011, una reforma en profundidad del sistema, incluido el cambio constitucional:

También es necesario reformar nuestra Ley Electoral, con dos objetivos: que la relación entre representante y representado sea más directa, y mejorar la representatividad de nuestro sistema político. Específicamente, reformaremos la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de Junio, de Régimen Electoral General, que requiere, de acuerdo con el artículo 81.2º de la Constitución Española, la mayoría absoluta del Congreso. Propondremos un acuerdo consensuado en torno a un sistema que se aproxime al modelo alemán.7

Y no se quedaba ahí, sino que también avanzaba en una demanda muy generalizada: la asunción de una apuesta, sin concretar, por las listas abiertas solicitadas por la ciudadanía, o del desbloqueamiento de las mismas:

Propondremos la posibilidad de aplicar listas electorales desbloqueadas con la posibilidad de voto preferencial a un número determinado de candidatos según el modelo vigente en algunos países europeos. Estableceremos, para las elecciones municipales, y en consonancia con lo que haremos para las elecciones nacionales, un sistema desbloqueado de listas que permita al ciudadano dentro de la lista presentada por cada formación política, preferir a uno o varios de sus integrantes.8

Sin embargo, a medida que la presión amainó, el PSOE fue difuminando el perfil de la reforma, dejándolo en afirmaciones de tipo genérico cuyo contenido no se precisa, centrándose en los aspectos periféricos más asumibles y adaptándose a los poderes territoriales cuyos elementos de circunscripción y representación tienen que ser inevitablemente reformados. Así, en los programas electorales del 2015 y el 2016, su propuesta de modificación se limitaba a definiciones de carácter genérico:

Modificar la Constitución y la Ley Orgánica de Régimen Electoral General desde el consenso con los siguientes objetivos:

1. Impulsar los medios y realizar las reformas legislativas necesarias para facilitar el voto electrónico.

2. Revisar el procedimiento electoral.

3. Reformar el sistema de voto de la ciudadanía residente fuera de España para facilitar una mayor participación con medidas como la desaparición del voto rogado.

4. Reforzar el sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales a la ciudadanía de origen extranjero, facilitando su inscripción de oficio en el censo electoral.

5. Establecer para la elección de diputados y diputadas un sistema de listas desbloqueadas, que permita a los electores una mayor influencia sobre la elección final de sus representantes e incentive una rendición de cuentas más personalizada entre la ciudadanía y sus representantes parlamentarios.

6. Se considerará la posibilidad de desbloquear las listas también para las elecciones municipales.

7. Mejorar la proporcionalidad.

8. Posibilitar de forma efectiva el ejercicio del voto a las personas con discapacidad que hoy no pueden ejercerlo.

9. Regular la celebración de debates electorales, con la creación de una Comisión Independiente de Organización de Debates formada por profesionales del periodismo de reconocido prestigio.

10. En el marco de la Ponencia para la reforma de la LOREG, abrir el debate sobre la posibilidad de otorgar el derecho de sufragio a los jóvenes mayores de 16.9

Como se verá, ello queda muy detrás de la voluntad de cambio que se reflejaba en el programa del 2011. Un reflejo enormemente significativo de la falta de voluntad de una reforma en profundidad del sistema electoral, es el programa pactado con Ciudadanos para la investidura de Pedro Sánchez en 2016. En dicho programa conjunto, Ciudadanos retira su propuesta de «una reforma inspirada en el régimen electoral alemán, lo que supone la elección de los diputados en escaños unipersonales y lista proporcional teniendo cada elector dos votos».10 De Ciudadanos, en el acuerdo queda la configuración de la subcomisión para el estudio de la reforma del régimen electoral, y luego se incorporan todos los puntos que anteriormente hemos señalado en los programas del PSOE de 2015 y 2016.

Podemos: entre un nuevo sistema electoral y algunas modificaciones consensuables

Podemos ha planteado una reforma del sistema electoral orientada a romper la lógica desproporcional del sistema abordando el tema de la circunscripción:

Reformaremos el sistema electoral para el Congreso de los Diputados. Para ello, estableceremos la circunscripción autonómica como única base territorial para la asignación de diputados, y utilizaremos fórmulas de la media mayor que garanticen la igualdad del peso del voto de todos los ciudadanos. La distribución de diputados entre las distintas comunidades autónomas se llevará a cabo de acuerdo con el peso demográfico de cada una de ellas. Abriremos un amplio debate ciudadano sobre el resto de los componentes del sistema electoral.11

Posteriormente, cambiaron la fórmula de asignación de la media mayor por la Sainte-Lagüe. Junto a ello, uno de los elementos de interés de la propuesta de Podemos está en la inclusión de las elecciones internas, tanto para cargos como para representantes populares en la regulación de la Junta Electoral Central.

En otros ámbitos Podemos establece un campo que puede ser de consenso con otras fuerzas políticas, como la eliminación del voto rogado, la actualización del CERA, la circunscripción exterior (propuesta en el 2011 por el PSOE), entre otros elementos.

Izquierda Unida: en su línea tradicional de cambio del sistema

IU ha sido una formación que constantemente ha demandado el cambio del sistema. En su Programa del 2015 volvía a ratificar esta exigencia:

Proponemos la reforma del sistema electoral para corregir los factores que provocan la desproporción y la desigualdad, como son el tamaño de las circunscripciones, su magnitud, la barrera electoral y la fórmula electoral, para garantizar la proporcionalidad en el reparto de escaños y la igualdad del valor de todos los votos. Asimismo se garantizará que todos los partidos tengan los mismos requisitos para concurrir a las elecciones sin ninguna discriminación.12

Ciudadanos: una reforma completa del sistema

Ciudadanos ha hecho de la reforma del sistema electoral una de sus señas de identidad, conectando con las demandas de cambio que se fueron instalando en la sociedad junto a la denuncia de la corrupción. Su apuesta, como ya hemos señalado, es la reforma completa del sistema para ir hacia un sistema mixto (modelo alemán) con distritos unipersonales y listas proporcionales. Sin embargo, posteriormente, en la negociación con el PSOE se rebajó el listón hacia cambios periféricos del sistema, y Ciudadanos ha acompañado, por razones de interés político de ubicación en el espectro izquierda-derecha, el discurso del PP sobre apoyo a la lista más votada, lo que le ha servido para justificar sobre la base de «un principio» electoral una adecuación política ora hacia el PSOE (Andalucía), ora hacia el PP (mayoritariamente).

Elementos de un territorio común

En el desarrollo de la discusión sobre el sistema electoral de estos años y del trabajo realizado en la subcomisión de reforma del sistema electoral se vislumbra la existencia de un mínimo común denominador, que elude el cambio de fondo del sistema pero que identifica unos puntos de mínimos sobre los que el debate puede avanzar. Entre los principales, se encuentran:

• Facilitar el voto electrónico.

• Desaparición del voto rogado.

• Reforzar el sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales a la ciudadanía de origen extranjero, facilitando su inscripción de oficio en el censo electoral.

• Establecer para la elección de diputados y diputadas un sistema de listas desbloqueadas.

• Facilitar el voto en las municipales.

• Facilitar los derechos de las personas con discapacidad, eliminando obstáculos a la participación en los procesos electorales.

• Regular la celebración de los debates electorales.

• Otorgar el derecho al sufragio a los jóvenes mayores de 16 años.

Notas:

5. Programa Electoral del PP, Elecciones Generales 2015.

6. Discurso de Pablo Casado, Congreso del PP, 21 de julio de 2018.

7. Programa Electoral del PSOE, 2011.

8. Programa Electoral del PSOE, 2011.

9. Programas Electorales del PSOE, 2015-2016.

10. Programa Electoral de Ciudadanos, 2015.

11. Programa Electoral de Podemos, 2015-2016.

12. Programa Electoral de Izquierda Unida, 2015.

Bibliografía citada

Colomer, J.M. (2018). España: la historia de una frustración, Anagrama, Barcelona.

Monge, C. (2016). 15M: un movimiento político para democratizar la sociedad, Prensas Universitarias de Zaragoza, Zaragoza.

Montero, J.M.; Riera, P. (2009). Informe sobre la reforma del sistema electoral (Presentado a la Comisión de Estudios del Consejo de Estado en diciembre de 2008). El informe del Consejo de Estado sobre la reforma electoral. Texto del informe y debates académicos, Consejo de Estado y Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid.

Ong, K-M.; Kasuya, Y.; Mori, K. (2017). «Malapportionment and democracy: A curvilinear relationship», Electoral Studies, 49, págs. 118-127.

Penadés, A. (2016). La reforma electoral perfecta, Los Libros de la Catarata, Madrid.

Riera, P. (2013). «Electoral systems and the Sheriff of Nottingham: Determinants of disproportionality in new and established democracies», Party Politics, 21(2), págs. 222-233.

Soto, A. (2005). Transición y cambio en España, 1975-1996 (vol. 278), Alianza Editorial, Madrid.

Wert, J.I. (2010). «El sistema electoral, entre equidad y eficacia», El País, 20/4/2010.

Algunas lecturas

Uno de nuestros mejores politólogos, Josep M. Colomer, acaba de publicar España: la historia de una frustración (Anagrama, 2018). La cuarta parte de la obra, «Una democracia minoritaria», constituye un magnífico repaso a prácticamente todos los males institucionales que hoy en día tiene planteados nuestra democracia.

En La reforma electoral perfecta (Catarata, 2016), Alberto Penadés y José Manuel Pavía proponen un nuevo sistema electoral igualitario para España. Con independencia de que se esté o no de acuerdo con la propuesta concreta, el libro repasa con el mejor rigor politológico las cuestiones principales que atañen a nuestra normativa electoral.

Jose Ramón Montero y Pedro Riera presentaron en 2009 su «Informe sobre la reforma del sistema electoral» al Consejo de Estado. Se encuentra disponible en la red, y es uno de los mejores estudios sobre nuestra normativa.

En Veinte destellos de ilustración electoral (y una página web desesperada) (Serbal, 2014), Jorge Urdánoz revisa en un estilo muy divulgativo las técnicas habituales mediante las que los políticos pueden manipular las leyes electorales, y defiende un cambio del modelo representativo español.

«Voto igual y próximo» (disponible en la red) es el título de las propuestas de +Democracia para la reforma del sistema de elección del Congreso de los Diputados, y constituye la base sobre la que ha trabajado Enrique del Olmo en la presente obra.