PEDRO SOLBES

Recuerdos

Deusto

Sinopsis

Pedro Solbes, uno de los máximos protagonistas de la escena política y económica española y europea de las últimas décadas, relata en estas memorias sus años al frente de las muchas y diversas responsabilidades públicas que ha ejercido a lo largo de algo más de cuarenta años de ejercicio profesional.

Con el ánimo de dejar testimonio vivo de los episodios fundamentales de los años en los que ha ocupado cargos públicos, muchos de los cuales pueden ser calificados sin grandilocuencia de históricos, Solbes nos relata —con una prosa sorprendentemente ágil en este género, amena y ajena a cualquier tipo de tecnicismo— su quehacer profesional desde su entrada como funcionario en el Ministerio de Comercio en 1968 hasta su abandono de la política activa en 2009, fecha en la que se apartó del Gobierno por causas que explica pormenorizadamente en las páginas de este libro.

A lo largo de sus páginas nos adentra en los pormenores de la construcción europea, nos explica cómo se relacionó y qué impresión le causaron los grandes líderes políticos con los que coincidió, nos describe qué problemas detectó en la economía española tras su toma de posesión como Ministro de Economía y Hacienda en 1993 y qué políticas impulsó para solucionarlos, cómo vivió la entrada en vigor del euro desde su cargo de Comisario Europeo de Asuntos Económicos y Monetarios, cuáles fueron sus prioridades al volver a ocupar la cartera de Economía y Hacienda en 2004, por qué decidió aceptar mantenerse en el cargo al iniciarse la segunda legislatura, cuáles fueron sus recomendaciones —no siempre bien recibidas— para hacer frente a una crisis económica ya evidente a partir de 2008 y cuáles fueron finalmente sus razones para abandonar la política en 2009, como ministro primero y como diputado después, y poner así punto y final a más de cuarenta años de servicio público.

Autor: Solbes, Pedro

©2013, Deusto

ISBN: 9788423413492

Generado con: QualityEbook v0.71

Para Pilar y para mis hijos, que han vivido conmigo durante todos estos años la actividad política, incluso en su parte más adversa, y me han apoyado siempre. Sin ellos, la historia que cuenta este libro habría sido distinta.

Introducción

Al dejar la profesión pública, por varias vías me plantearon el proyecto de escribir unas memorias. Tras cuarenta años de experiencia, me decían, quizás podría aportar una visión adicional que pudiera ayudar a comprender algunos hechos recientes relacionados con la historia de nuestro país. También, como en muchos otros momentos de mi vida, tuve que hacer balance de mi decisión. Mi salida del mundo público era demasiado reciente y corría el riesgo de relatar una parte de mi historia con una clara falta de perspectiva. Sin embargo, finalmente opté por hacerlo. Éste es, pues, un relato que no pretende otra cosa que contar cómo viví y vi las diferentes etapas, recogiendo los hechos que más me han impactado de los diferentes períodos. De ahí el título, Recuerdos. Evidentemente, el enfoque es subjetivo, pues refleja mi visión actual de los problemas de aquellos momentos. No pretende ser completo, pues muchos temas se quedan en el tintero, ni equilibrado, ya que presto más atención, como es lógico, a los diez últimos años.

Quiero subrayar que no pretende en absoluto ser un libro sobre la crisis, si bien los detalles que narro en los dos últimos capítulos pueden ayudar a entender decisiones y comportamientos políticos de aquellos años. Por esta misma razón no creo que sea el lugar para comentar los acontecimientos posteriores a mi salida del Gobierno en abril de 2009.

El período que transcurre entre 1968 y 2009 ha sido rico en experiencias políticas y económicas. Baste citar el final del franquismo, la transición política, la crisis económica del «post 79», nuestra entrada en la Unión Europea, la unificación alemana y su impacto en Europa, los cambios de naturaleza de la UE tras Maastricht y los sucesivos procesos de ampliación, la entrada en vigor del euro y los diez años de bonanza económica en nuestro país, y todo ello aderezado por los problemas y crisis a nivel mundial, incluidas varias guerras, los procesos de globalización y extraordinario cambio tecnológico y la culminación de todo ello con la crisis, que empieza a vislumbrarse a partir de 2007. En muchos de esos temas fui espectador privilegiado y en algunos actor. Para mejor entender lo que sucedía en mis ámbitos de responsabilidad me he referido con frecuencia a los cambios políticos y situación económica en España, pero también en Europa y en algunos casos con referencias al contexto mundial.

El enfoque es el de un servidor público, con un cierto grado de independencia de la política de cada momento. El libro está dividido en capítulos que no corresponden a períodos históricos sino a mi experiencia profesional. En mi vida se ha mezclado la administración con la política, aunque a veces es difícil diferenciar entre ambas. Mi vida profesional se inicia en marzo de 1968 como Técnico Comercial en Madrid, posteriormente en Valencia y Bruselas, con vuelta a Madrid diez años más tarde. Esta experiencia laboral, pues, ha estado condicionada siempre por mi origen de funcionario y, desde mi primer destino en Bruselas, por mi relación con el mundo comunitario. En 1979 fui por primera vez director general, entonces con UCD, y desde finales de 1982, secretario general técnico en Economía y Hacienda y secretario de Estado para Asuntos Europeos con el PSOE. Hasta ese momento mi trabajo se centró más en el comercio exterior y los temas relacionados con Europa. Entre 1991 y 1995 fui nombrado primero ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación por mi experiencia en temas comerciales y de negociación europea y acabé como ministro de Economía y Hacienda tras la crisis económica de primeros de los años noventa. Con ese nombramiento se produce un cambio en mi vida: la economía pasa a ser mi preocupación fundamental. Como comisario europeo entre 1999 y 2004, y vicepresidente y ministro de Economía entre 2004 y 2009 tuve que seguir prestando más atención a la economía que a otros temas, aunque siempre me pesó mi vinculación con Europa. Me presenté a las elecciones al Congreso de los Diputados en dos ocasiones, en las listas del PSOE como independiente, sin finalizar ninguna de las dos legislaturas. A pesar de ese currículum siempre me consideré más técnico que político, ligado a la transición y a la construcción europea, y a pesar de mis vinculaciones con el PSOE con un cierto grado de independencia.

Mi larga vida profesional me ha llevado a trabajar con mucha gente, ya fuera como subordinado ya fuera como jefe. Hacer referencia a todos ellos resultaría tarea imposible. Cito a algunos a lo largo del libro pero, sin duda alguna, hay carencias y olvidos importantes y les pido, a ellos, que me disculpen de antemano. Sí quiero insistir en un punto y es el del gran papel que siempre han desempeñado mis colaboradores. Los resultados hubieran sido distintos de no haber contado con los excelentes equipos que me han acompañado. Siempre he optado por un modelo de trabajo con un alto grado de delegación, pues creo firmemente que es lo que me ha permitido cubrir mejor las áreas bajo mi responsabilidad, sin esconder con ello que me han podido generar en ciertos momentos algún disgusto.

El sistema utilizado para elaborar este libro ha sido muy diferente en función de los capítulos. No he llevado ningún diario ni he tenido la costumbre de guardar notas de mis actividades durante estos cuarenta años. He tenido que recurrir a otras fuentes de información —artículos elaborados por mí en su momento— en los temas sobre las negociaciones y el período de secretario de Estado por ejemplo, pero también discursos, presencias en el Parlamento y la información publicada por la prensa en los diferentes períodos. Algunos de mis antiguos colaboradores me han ayudado en alguna de las partes con contribuciones o comentarios de todo tipo, y a todos ellos les agradezco sinceramente su esfuerzo. Sero Alcalde me fue de especial ayuda para el período comprendido entre 1985 y 1995.

En todo caso, la redacción del libro no hubiera sido posible sin la gran dedicación y esfuerzo de María Jesús Luengo, jefa de prensa en mi último período en Economía y Hacienda, sin cuyo apoyo no me hubiera atrevido a iniciar esta aventura. Su colaboración ha sido importante en todo el libro y en especial, en la preparación y redacción de los capítulos 8 y 9.

He intentado reflejar los hechos con la mayor objetividad, aunque sea consciente de la imposibilidad de conseguirlo. Una mayor distancia en el tiempo hubiera sido mejor para entender mejor mis últimos años en el Gobierno, pero se hubieran perdido muchos detalles y hubiera estado más condicionado por la múltiple literatura sobre ese período.

No pretendo que mi interpretación sea la única. En todo caso corresponde a mi visión de los acontecimientos tal y como ahora los recuerdo. Estoy seguro de que hay visiones diferentes. Mi pretensión es sólo explicar las razones que hubo tras mis decisiones en cada uno de los momentos en que tuve que adoptarlas.

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Desde Alicante a Bruselas

Años de formación y mis primeras experiencias profesionales

Siempre me he considerado un ciudadano normal y he luchado por mantener esa normalidad. No sé si lo he conseguido. Respondo a un tipo de español estándar, nacido a principios de la década de los cuarenta, en los años más duros de la posguerra, en el seno de una familia de clase media, cuya obsesión fundamental era que los hijos estudiaran una carrera universitaria y progresaran. Mi madre, ama de casa, era experta, como tantas mujeres de la época, en estirar al máximo el sueldo de funcionario de Correos de mi padre para sacar adelante a sus cuatro hijos. Para mejorar los ingresos familiares mi padre dejó su actividad como funcionario y montó una gestoría en Alicante que permitió a la familia vivir con algo más de desahogo y cumplir el sueño de mis padres de que todos pudiéramos ir a Madrid a estudiar en la universidad.

Tuve una formación al uso de la época, en un colegio religioso de provincias, a escasos metros de mi casa, del que me quedan más recuerdos buenos que malos. Con 17 años me trasladé a Madrid para estudiar la carrera de Derecho, que comencé en el curso 1959-1960. Pronto constaté que podía complementar esa carrera con otros estudios y tras dudar entre Económicas y Políticas, me decidí por esta última.

Mis dos primeros años en Madrid transcurrieron en una pensión en la calle Núñez de Arce, cerca de la plaza de Santa Ana, compartiendo habitación con mi hermano. Sin un duro en el bolsillo, me centré en los estudios y el poco tiempo libre que tenía lo dedicaba a pasear, a asistir al teatro, como gran lujo, y de vez en cuando ir al cine o a tomar un vino. En tercer curso, me trasladé al Colegio Mayor Covarrubias.

El Madrid de aquella época era pequeño y también lo era el entorno universitario. No es raro, por tanto, que coincidiera en la facultad con muchas de las que después serían figuras destacadas en la vida del país. Las facultades de Derecho y la de Ciencias Políticas y Económicas —ubicada en el viejo caserón de la calle San Bernardo— eran un lugar privilegiado de debate intelectual, tan escaso en el país, donde tuve la fortuna de conocer a algunos profesores excepcionales y a bastante gente interesada por el futuro de España, más allá del franquismo. José María Maravall, Luis Gámir, Óscar Alzaga o Carlos Romero fueron algunos de los compañeros de mis años universitarios en los que Gregorio Peces Barba era delegado de la Facultad de Derecho.

Este ambiente se vivía también en el Colegio Mayor Covarrubias, donde residí varios años, dirigido entonces por Fernando Suárez, más tarde vicepresidente del Gobierno de Carlos Arias, que intentó convertir el Colegio Mayor en bastante más que una residencia, una ventana abierta a la realidad dentro de la cerrazón del sistema, a través de la celebración de conferencias y debates. Allí coincidí con personajes de lo más variado, desde Luis González Seara o Julián Santamaría a José Luis Balbín, y entre los más jóvenes Josep Borrell o Luis Carlos Croissier.

Siempre tuve claro que quería viajar al extranjero, conocer el mundo más allá de las estrechas fronteras políticas, económicas e intelectuales de la España de los años sesenta. Así que, cuando mi hermano me propuso que fuéramos a Alemania a trabajar durante el verano de 1960, no lo dudé. El viaje en autobús duró dos días. Primero, de Alicante a Barcelona en tren y desde allí a Leverkusen en autobús. Me alojé con una familia alemana y trabajé en la fábrica de películas fotográficas Agfa, como ayudante en el almacén, llevando y trayendo carretillas cargadas de rollos de película fotográfica. La experiencia me gustó y repetí al verano siguiente. Visité Berlín en agosto de 1961, justo la semana antes de la construcción del muro, así que debo de ser de los pocos españoles que han conocido la ciudad antes, durante y después del muro. En la fábrica me tocó hacer de intérprete de no pocos españoles que habían emigrado a Alemania, por el incremento del paro, consecuencia del Plan de Estabilización que se había empezado a aplicar en 1959.

En 1964 terminé ambas carreras y empecé a preparar las oposiciones a Técnico Comercial del Estado. Esta elección fue fruto de una auténtica casualidad, ya que mi primera opción era preparar las oposiciones de Inspector de Hacienda y, de hecho, preparé la oposición durante un par de meses. Sin embargo, una cita en casa de una compañera de la facultad, Carmen Prieto Castro, me dio la oportunidad de hablar sobre mis planes futuros con su marido, Ramón Tamames, que me recomendó que cambiara mi visión tradicional por otra más innovadora y que preparara las oposiciones a Técnicos Comerciales del Estado. Le hice caso y, sin duda, acerté. Me puso en contacto con dos jóvenes técnicos que acababan de aprobar la oposición, Luis de Velasco y Pepe Montes. De este último, con el que tuve una gran amistad, recuerdo la mezcla entre su capacidad de análisis crítico y su sentido del humor. Le gustaban las afirmaciones lapidarias, siempre con gran contenido. De él fue —al inicio de la crisis de 1979— la frase: «Está todo tan mal que parece ya el año que viene».

Durante la preparación de la oposición coincidí con Guillermo de la Dehesa, con quien compartía preparadores. Mi mayor dificultad la encontré en los idiomas. Se exigían dos y yo elegí el francés, que había mal aprendido en el colegio, y el inglés, que había empezado a estudiar en una academia en Alicante. Siempre he tenido mal oído y nunca me he sentido cómodo hablando en otro idioma, a pesar de haber pasado media vida desenvolviéndome en inglés y en francés. Fueron los idiomas los que me hicieron suspender la oposición el primer año que me presenté. Aprobé al segundo intento.

Para poder pagar parte de mis gastos mientras preparaba la oposición, empecé a dar clases como profesor ayudante de Relaciones Internacionales en la Facultad de Ciencias Políticas, en la cátedra de Antonio Truyol, que me inició en la política europea y con quien empecé a interesarme por los primeros pasos de la incipiente integración europea. Allí coincidí con Manuel Medina y Roberto Mesa, que ya tenían un largo currículum universitario, y con Juan Antonio Yáñez y Chencho Arias, profesores ayudantes como yo.

Durante las dos décadas posteriores a la Guerra Civil, España había vivido aislada, de espaldas al mundo y, por supuesto, a Europa. Sin embargo, entre los grupos sociales más formados la pertenencia a Europa iba tomando cuerpo como una imperiosa necesidad y en aquellos primeros años en la universidad también llegué al convencimiento de que el futuro de España sólo podía escribirse dentro de Europa. Las posibles fórmulas de vinculación con Europa fue el primer tema al que presté atención en profundidad desde la universidad. Y no sabía entonces que la construcción europea acabaría siendo el hilo de referencia de mi quehacer profesional. En 1962, el entonces ministro de Asuntos Exteriores, Castiella, dirigió una carta a las Comunidades Europeas (CE) para iniciar negociaciones con vistas a una futura adhesión de España. La carta fue acogida con la máxima frialdad en Bruselas. De hecho, fue contestada con un acuse de recibo formal. Este episodio dejó claro que, mientras no existiera un régimen democrático, la Comunidad estaba vedada para nosotros, incluso bajo la fórmula de asociación, ya que la interpretación que se hacía del entonces artículo 238 del Tratado de Roma lo impedía en el caso de países europeos no democráticos. De este modo, los esfuerzos del Gobierno español se centraron en la consecución de un régimen comercial preferencial para la venta de nuestros productos de exportación. Se planteó una nueva demanda para definir nuestras relaciones en 1967 que cristalizaría en el acuerdo comercial de 1970.

Como ya he dicho, aprobé la oposición al segundo intento, y en marzo de 1968 empecé a trabajar como funcionario en el Ministerio de Comercio, en la Dirección General de Política Arancelaria. Comercio constituía, tras las tímidas aperturas económicas introducidas por el Plan de Estabilización, uno de los núcleos más modernizadores dentro de la administración franquista. Al frente del ministerio había estado hasta 1965 Alberto Ullastres, miembro destacado del Opus Dei, que había entrado en el Gobierno en 1957, con el grupo de tecnócratas promovidos por Laureano López Rodó y apoyados por Carrero Blanco, y que supuso un cambio sustancial en términos de racionalidad económica. Cuando entré en el Ministerio ya había sido sustituido por Faustino García Moncó, pero tuve ocasión más tarde de conocerle bien.

En el Ministerio de la época aún sobrevivía parte de su equipo y de su espíritu y, a pesar de que, como digo, era una de las partes más modernas de la administración, seguía siendo el gestor de un complejo sistema de protección comercial. La liberalización iniciada en 1959 se había detenido y eran numerosos los productos sometidos a regímenes de importación específicos como el bilateral, el comercio de estado o el de compensación, y no eran pocos los países a los que no se aplicaba el régimen general de importación pactado con el GATT tras nuestra entrada en esa organización en 1964. La protección arancelaria era alta e incoherente (aligerada por medidas puntuales que implicaban un alto grado de discrecionalidad) y existía también una alta protección y subvención fiscal dado el sistema de cálculo de ajustes fiscales en frontera que se aplicaba. El resultado era un elevado proteccionismo, a pesar de los esfuerzos que se habían hecho hasta ese momento. En el ámbito intelectual, la Secretaría General Técnica de Comercio, impulsada por Manuel Varela, y en especial el grupo vinculado a Información Comercial Española, todavía dirigida por Enrique Fuentes Quintana, era un reducto de modernidad que intentaba difundir los conocimientos económicos dominantes en el exterior y aplicarlos, en la medida de lo posible, en España.

El trabajo en el despacho de la calle Serrano duró pocos meses, aunque de mi corto paso por el departamento de Política Arancelaria aprendí algunas lecciones: la importancia de los intereses de los diferentes grupos en la política económica (siderurgia, carbón, papel o maquinaria, entre otros) y el riesgo de discrecionalidad e ineficiencia, en el mejor de los casos, de un proteccionismo integral que sólo se relajaba con actuaciones ad hoc (la lista apéndice de bienes de equipo era el paradigma, pues se rebajaban los derechos a la importación para productos individualizados, los bienes de equipo necesarios para modernizar el país, solución a pesar de todo mejor que la no importación).

A finales de 1968 me marché como subdelegado del Ministerio de Comercio a Valencia. Allí estuve cinco años, hasta que en septiembre de 1973 inicié mi primera aventura en Bruselas.

En Valencia la experiencia profesional fue apasionante, tanto en lo relativo a mi trabajo en la Administración como en la universidad, ya que seguí colaborando con Ernest Lluch, nuevamente en temas de economía europea, y con Rafael Martínez Cortiña, en temas de economía aplicada y sobre todo del sector agrario.

En Comercio mi trabajo estaba fundamentalmente ligado a la exportación, sobre todo a la hortofrutícola, pero no sólo a ella. Llegué a convertirme en un experto en el sector, en especial en los aspectos relativos a la comercialización exterior y a un sector, el de las ventas a través de cadenas de supermercados, entonces incipiente en España.

Una pincelada sobre la regulación de exportación de dos productos, los cítricos y el tomate de invierno, nos permiten apreciar los problemas con los que me encontraba y las soluciones de la época.

La exportación citrícola era relevante en nuestra balanza comercial y su impacto económico fundamental en la región, a pesar de que ya había una interesante base industrial para productos de consumo. Durante esos años viví día a día los debates entre exportadores y agricultores, defensores del sistema privado o del frágil sistema de cooperativismo. Una parte de la Administración era partidaria de una cierta regulación (ordenación se llamaba entonces) de la exportación, para competir con los sistemas centralizados de exportación de Israel y Marruecos. Y existía una clara intervención para respetar la normalización de los productos exportados (que paradójicamente no se aplicaba para el consumo interior) e incluso se adoptaban medidas de restricción cuantitativa de la exportación o de otro tipo en circunstancias de crisis, como era el caso de las heladas.

Los intereses sectoriales se aglutinaban en el Sindicato de Frutos y Productos Hortícolas, incardinado en la Organización Sindical, principal interlocutor de la Administración. Conocer ese mundo en detalle resultó ser toda una experiencia. Dediqué mucho tiempo a estudiar la realidad de la exportación agrícola, tanto en origen como en destino, en un momento en el que empezaban a aplicarse los primeros reglamentos de la entonces Comunidad Económica Europea que protegían los productos de Italia y Francia de la competencia española. Era un sistema de protección variable, y se imponían sanciones, llamadas «tasas compensadoras», durante los períodos en los que los precios de mercado eran inferiores a unos precios de referencia fijados cada año. La defensa frente a ese proteccionismo me llevó a proponer, con la parte más dinámica del sector, la creación de un organismo profesional, distinto del Sindicato, que permitiera seguir la evolución del mercado, incidir en la toma de precios y, en definitiva, evitar la imposición de esas sanciones. El sistema fue un éxito y se consiguió evitar la mayor parte del impacto negativo de aquellas medidas. Una parte de él, el sistema interprofesional creado, pervive.

De las restricciones a la exportación la más peculiar era, en mi opinión, la prohibición de exportación de tomate de invierno desde la Península a los mercados europeos a partir del 31 de enero de cada año. La justificación se encontraba en la «necesaria» protección de la producción de las Islas Canarias, con mayores costes de producción y de transporte, e iniciadores de este tipo de comercio con el Reino Unido. Incluso en el resto de la campaña la exportación se «regulaba», es decir, se limitaba la cantidad semanalmente para evitar excesos que hundieran los precios; se fijaban, además, dos cuotas semanales diferenciadas de exportación: una para Canarias y otra para la Península.

A principios de los setenta se consiguió una apertura limitada para la exportación peninsular a partir del mes de febrero, lo que provocó un enfrentamiento entre el Ministerio de Comercio y el de Relaciones Sindicales, un episodio más de las tensiones entre los ministros vinculados al Opus Dei y los más relacionados con el Movimiento, que tuvieron su máxima expresión en el caso Matesa. Para mí, ese primer contacto con Canarias fue el preludio de muchos otros con las Islas, alguno de los cuales aún perduran.

Vistas con la perspectiva actual, cualquiera de estas medidas vulneraría las más elementales normas del derecho de la competencia, aunque entonces se consideraban un importante hito por la parte más aperturista de la Administración.

La prioridad de la exportación agraria no impedía prestar atención a la exportación de bienes de consumo —ya consolidada en las tres provincias valencianas— como azulejos, zapatos, muebles, lámparas, textiles, pero también vino y productos agroalimentarios. Lo que hoy es la Comunidad Valenciana era en aquellos años la segunda región exportadora de España. La implicación de la Administración con el mundo empresarial era tal que yo, como responsable del Ministerio, era miembro de la dirección de las cinco Cámaras de Comercio de la región —aunque sólo acudía con regularidad a la de Valencia y, en menor medida, a la de Alicante— y de los patronatos de las numerosas ferias que tenían lugar en la zona.

Tras casi cinco años en Valencia mi idea era marchar a algún destino en el exterior centrado en temas de promoción de la exportación y a ser posible fuera de Europa, pero la experiencia adquirida en la exportación agrícola condicionaría mi futuro.

Mi primer encuentro con Bruselas (1973-1978). La transición vista desde el exterior

En junio de 1973 cambia el Gobierno. Carrero Blanco es nombrado presidente y designa como ministro de Comercio a Agustín Cotorruelo (el tercero en mi corta experiencia, tras García Moncó y Fontana Codina). El cambio coincide con un momento difícil, ya que sobre la mesa estaba la renegociación del Acuerdo Preferencial de 1970 con la Comunidad Económica Europea (CEE).

Como ya he comentado, ante la imposibilidad de plantear en aquel momento la adhesión de España a la CE, los esfuerzos se centraron en conseguir un trato comercial preferente para los productos españoles. El Acuerdo Comercial se había firmado en 1970 y siempre se consideró como un gran logro de nuestros negociadores en aquellos años. Es cierto que la CEE había dado un trato favorable para la industria española, sin exigir a cambio grandes contrapartidas, aunque, eso sí, con muy pocas ventajas en el sector agrícola, todavía muy importante para nuestra exportación. Gracias en parte a este acuerdo, aunque no sólo por él, la exportación industrial española registró un excelente comportamiento, razón por la que la CEE quería renegociarlo para corregir el desequilibrio comercial que se estaba generando. España también estaba interesada en una nueva negociación para mejorar el trato de sus productos agrícolas, especialmente después de la primera ampliación de las Comunidades que se había hecho efectiva el 1 de enero de 1973, con la entrada del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca.

España consideraba que debía ser compensada por el perjuicio generado a nuestra exportación en su acceso a los mercados agrícolas de los tres nuevos miembros, y en especial del Reino Unido, mucho más abierto a nuestros productos agrícolas que el mercado de los Seis.

La idea inicial de una compensación unilateral a España duró poco, por la negativa de Francia a aceptar la mejora del acceso de productos agrícolas españoles al mercado comunitario. Esta oposición francesa fue una constante en los años siguientes, justificada no sólo por la protección a la producción gala sino también por el régimen especial que los productos de Marruecos tenían en el mercado francés (se consideraban productos comunitarios, situación que se mantuvo hasta la firma de un nuevo acuerdo con la CE en 1974. Argelia fue territorio comunitario hasta su independencia).

En junio de 1973, la Comisión Europea aprueba el mandato de negociación con España, que debería servir de base para que el Consejo llegara a un nuevo acuerdo con España, que debía entrar en vigor el 1 de enero de 1974. Sin embargo, con la crisis de Gobierno, los dos consejeros de Comercio en Bruselas, uno de ellos gran experto en temas agrícolas, volvieron a Madrid a ocupar puestos de mayor responsabilidad. Era urgente, por tanto, enviar a alguien que conociera la exportación agrícola española; la persona inicialmente designada no pudo ocupar su puesto debido a una grave enfermedad, por lo que a mi vuelta de vacaciones me encontré con la sorpresa de que en lugar de tener que iniciar la campaña de exportación citrícola en Valencia, debía desplazarme inmediatamente a Bruselas, como experto en exportación agrícola, para la renegociación del Acuerdo. A mediados de septiembre ya estaba allí.

La decisión fue tan precipitada que me marché sin nombramiento —tardaría varios meses en producirse—, pero el mandato comunitario estaba encima de la mesa y debíamos terminar la negociación antes del 31 de diciembre. En realidad, esa negociación nunca llegó a cerrarse, ya que España consideró inaceptables las condiciones: unas mínimas concesiones para nuestros productos agrícolas, a cambio de crear una zona de libre comercio para bienes industriales antes del 1 de julio de 1977. España no estaba dispuesta a aceptar esta zona de libre comercio antes de 1984 y eso a cambio de sustanciales contrapartidas para los productos agrícolas.

Hasta 1973 sólo había visitado Bruselas una vez, en un corto viaje desde Colonia, en mis períodos de verano en Alemania. Así que cuando ese año me instalé, llegué a una ciudad desconocida y a un sistema de trabajo diferente. Desde el primer momento aprecié la complejidad y lentitud de los procedimientos comunitarios. Para mí fue un cambio radical, ya que pasé de ser un experto en exportación agrícola con una visión muy local, a analizar los problemas desde una perspectiva europea, aunque con un enfoque muy centrado en la renegociación de un acuerdo comercial que pretendía convertirse a largo plazo en una zona de libre cambio industrial con ciertas concesiones en el sector agrícola.

Era perfectamente consciente de que mi papel no era negociar nuestra entrada en la CE, sino dar apoyo técnico a la renegociación del acuerdo en vigor. Como he señalado, en la universidad había estudiado el proceso de integración europea y conocía bien el trasfondo político que impedía nuestra entrada en Europa. Había trabajado sobre el concepto de asociación, contemplado en el Tratado de Roma, y sabía que, a pesar del precedente de los acuerdos de asociación con Grecia y Turquía, España nunca lo conseguiría mientras continuara un régimen político no democrático, ya que la fórmula de Estado asociado se consideraba como un primer paso en el proceso de adhesión.

En los años siguientes tuve la oportunidad de participar muy directamente en el cambio de posición de la CE en paralelo con la democratización de nuestro país.

En 1973, las relaciones entre España y Europa se articulaban a través de la Misión española ante la CE, que giraba alrededor de la persona de su embajador, Alberto Ullastres, catedrático universitario, interesado por la historia económica. Ullastres era un auténtico mito. Había sido un excelente ministro de Comercio y corresponsable con Mariano Navarro Rubio de la elaboración y presentación al Gobierno del Plan de Estabilidad de 1959 y de su aplicación posterior.

Tras su salida del Ministerio de Comercio, Franco le nombró embajador ante la CE, desde donde siguió ejerciendo una gran influencia en el Gobierno. Tenía fama de hombre con gran capacidad de negociación y, de hecho, recién llegado a Bruselas fue el artífice del ya mencionado acuerdo de 1970, muy favorable para España y que estaba teniendo un impacto muy positivo en la economía española, con un cierto impulso liberalizador, tal vez el único producido tras el Plan de Estabilización.

Se decía que era él quien decidía qué hacer por encima de ministros, sobre la base de unas supuestas instrucciones recibidas de Franco. Según comentó una noche tras una cena, respondiendo a una impertinente pregunta de uno de sus entonces jóvenes colaboradores, todo venía de su despedida de Franco en El Pardo antes de ir a Bruselas. Tras exponerle con detalle sus planes la única respuesta que recibió fue «Ullastres, usted haga lo que quiera, pero sobre todo que no se enfaden con nosotros». Con tan precisas instrucciones trabajó doce años como embajador, es cierto que con una especial relación no sólo con los ministros de Exteriores de la época (algunos amigos personales como López Bravo y López Rodó), sino también con los ministros económicos. Su hilo directo de contacto con la administración era el director general de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Exteriores, primero José Luis Cerón y después Raimundo Bassols.

Ullastres había participado en las negociaciones de acceso al GATT, lo que le dio un conocimiento técnico de primer nivel en negociaciones comerciales. Esto, unido a su formación de partida, al conocimiento de la realidad política y económica de la España del momento y a su entrega al trabajo y su calidad humana le permitían ser la referencia de las relaciones con la CE. Era un embajador de fácil acceso, muy racional en el análisis de las diferentes alternativas y sobre las opciones a elegir. Trabajar con él era un placer y una fuente de aprendizaje permanente. Siempre he guardado un gran recuerdo de ese período. Cooperé posteriormente con sus cursos en la escuela diplomática, y mantuve siempre, como creo que todos los que estuvimos a sus órdenes, una excelente relación personal.

Era aquella una embajada, «Misión» en la terminología de la época, poco al uso por los temas que se trataban, pero también por la organización de la casa. Existía un núcleo de Exteriores, máximos responsables de la negociación propiamente dicha, pero acompañados por numerosos expertos de varios ministerios, claves para la definición de las posiciones de negociación. A escala reducida éramos ya una pequeña representación permanente sesgada hacia los temas comerciales y en los que además de los diplomáticos, los responsables de comercio, aduanas y agricultura llevábamos la voz cantante. En conjunto éramos una docena de funcionarios de diferentes orígenes que establecimos una buena relación profesional e incluso de amistad, y varios de ellos hemos seguido en el entorno comunitario durante toda nuestra vida profesional. Por Bruselas en aquellos años pasaron muchos políticos, profesionales o funcionarios que desempeñarían un papel clave en los cambios que se produjeron en distintas áreas de la vida pública española durante la transición.

Por entonces, nuestro trabajo era tratar de influir en la redacción de los documentos internos de la Comisión, conocer la propuesta en cuanto se aprobaba y transmitir a los Estados miembros, con intereses próximos a los nuestros, nuestra argumentación para que los mandatos de negociación fueran lo más próximos posible a nuestros deseos. El sistema no sería muy distinto del utilizado después para el proceso de adhesión.

Como ya he dicho, mis primeros años en Bruselas se centraron en la renegociación del acuerdo de 1970 para adaptarlo a la primera ampliación de la CE y, sobre todo, las diferentes propuestas agrícolas. Pero el trabajo era más amplio, ya que también teníamos que seguir la evolución de la normativa comunitaria, que ya empezaba a afectarnos, y dar información a la Comisión sobre el cumplimiento de las obligaciones del Acuerdo de 1970. La negociación, aunque limitada al ámbito comercial, siempre estuvo condicionada por dos variables: intentar mantener un equilibrio con las concesiones a otros países mediterráneos (Marruecos e Israel especialmente) y los acontecimientos políticos en España.

En los primeros meses ya se vio la imposibilidad de llegar a un acuerdo en función del mandato de junio y se buscó una solución para resolver el problema de cómo se aplicaban a nuestro país las normas consecuencia de la ampliación a Reino Unido, Irlanda y Dinamarca. Se optó por un recurso muy comunitario, pactar un «no acuerdo». En diciembre de aquel año la CE y España se enviaron unas cartas autónomas que dieron lugar a lo que se llamaría el régimen de «stand still» (otro concepto muy comunitario), que en la práctica significaba que España no extendía a los tres nuevos países miembros el Acuerdo de 1970, mientras que ellos ya lo aplicaban a España, y que los tres no aplicarían las restricciones de la Política Agraria Común, la PAC, a los productos agrícolas españoles. Para nosotros era un gran triunfo: no cedíamos en las ventajas industriales, reteníamos el instrumento de presión para seguir negociando y no se afectaba la exportación agrícola española, sobre todo al Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, que eran mercados poco significativos para nuestra exportación agrícola.

A la dificultad de encontrar una posición comunitaria más abierta por razones técnicas, habría que añadir los problemas políticos consecuencia de las críticas derivadas del Proceso 1001 contra los sindicalistas españoles, pero sobre todo el impacto que tiene la muerte de Carrero el 20 de noviembre.

Me había desplazado a Madrid aquellos días, junto con José Manuel Rodríguez Molina, consejero de agricultura entonces y amigo desde aquellos años, para tener una discusión con responsables de la Comisión —por supuesto italianos— sobre el régimen de exportación del aceite de oliva. En pleno debate, en el salón del Ministerio de Agricultura, el secretario general técnico que presidía la delegación española, Alberto Cercos, recibió la noticia, que nos comunicó de inmediato, de una explosión en el barrio de Salamanca, y que pocas horas más tarde ya se confirmó como el atentado que acabó con la vida de Carrero Blanco. Cuando volví a Bruselas después de las vacaciones de Navidad, la relación con España quedó totalmente parada. Y esa sensación la tendría varias veces durante la transición: no podíamos ni siquiera avanzar en los temas habituales.

El nuevo Gobierno no supuso para nosotros un cambio sustancial. Hubo un momento de ilusión, con el discurso de Arias Navarro en las Cortes (el conocido «espíritu del 11 de febrero»), pero duró poco. La ejecución de Puig Antich en marzo nos devolvió a nuestra posición de país tercero.

Mientras, la Comisión Europea preparaba su segundo mandato sobre política mediterránea, que incluía a España y que fue aprobado por el Consejo, coincidiendo con la primera enfermedad grave de Franco. El nuevo mandato no suponía un avance suficiente en materia agrícola. Las posibles mejoras eran claramente rechazadas por el sector agrícola francés, encabezado por el entonces ministro de Agricultura, Jacques Chirac, y se mantenía una cierta discriminación con algunos países mediterráneos. Por otra parte, la principal demanda comunitaria, conseguir una zona de libre cambio industrial en un plazo máximo de cinco años (se había conseguido llegar a 1981), era totalmente inaceptable para las empresas españolas. La sesión de negociación de 21 de noviembre de aquel año fue un fracaso. La posición española fue tachada de «leonina» por los responsables de la Comisión. Los funcionarios destinados en Bruselas seguíamos los avatares del día a día y nuestro ya limitado ámbito de relación con la Comisión y con otros colegas se iba reduciendo.

Entramos en otro período de inacción influido también por lo que sucedía en Madrid. La visita de un grupo de representantes de la Junta Democrática a varios comisarios en marzo de 1975 y la airada reacción del Gobierno no impidió que Ullastres siguiera con su trabajo de tender puentes con la Comisión hasta prácticamente llegar a un acuerdo con el negociador comunitario. El acuerdo Ullastres-De Kergorlay podía haber significado el final de la renegociación del acuerdo de 1970 y la aplicación a España de la segunda fase de la política mediterránea, pero los acontecimientos de los meses siguientes lo impidieron.

Entre las personas que fueron a Bruselas entonces se encontraba el recién elegido secretario general del PSOE, Felipe González. No tuve ocasión de conocerlo en aquel momento, pero sí se reunió con algunos amigos ya entonces implicados con el PSOE, como Manuel Marín o Joaquín Almunia.

La vuelta del verano de 1975 fue el momento más duro. Los fusilamientos de septiembre (cinco militantes del FRAP y ETA), a pesar de las demandas de clemencia de las autoridades europeas, llevaron a la ruptura de las negociaciones, confirmada a principios de octubre. La situación de inacción de facto pasó a ser de iure. Las relaciones con España se congelaron. Fue un período difícil en Bruselas; nuestro trabajo normal se situó bajo mínimos. Disponíamos de mucho tiempo y en mi caso, como el tema europeo me había atraído, aproveché aquella situación para seguir unos cursos y diplomarme en Economía Europea en la Universidad Libre de Bruselas. Pensaba que, como luego mostró la realidad, el acuerdo de 1970 estaba a punto de convertirse en agua pasada y que había llegado el momento de prepararse para afrontar nuevos retos.

La muerte de Franco el 20 de noviembre de 1975 no cambió las coordenadas técnicas, pero sí modificó totalmente las expectativas, aunque como veremos, pasar de la situación inicial a la resultante no fue tarea fácil. La desconfianza de la CE sobre la evolución política en España era alta, y lo seguiría siendo hasta la aprobación de la Constitución, las relaciones se reiniciaron.

Tras la proclamación del Rey el 12 de diciembre se nombró un nuevo Gobierno, también presidido por Arias Navarro, que fue recibido con cierta frialdad en Bruselas. Sin embargo, algunas de las decisiones del nuevo Gobierno se consideraron positivas y el Consejo de Ministros de la CE propuso reanudar las negociaciones comerciales con España en enero de 1976.

Por parte de la CE, y en especial de la Comisión, con un enfoque cortoplacista, se pretendía llegar a una revisión del acuerdo con nuestro país sobre la base de las premisas anteriores, es decir, la segunda fase de la política mediterránea. Mientras que, en España, la idea dominante desde el primer momento era que no tenía sentido seguir hablando de un acuerdo comercial con la CE y que lo que había que hacer era apostar por la adhesión.

Ésa era también la visión unánime de los que nos ocupábamos de esos temas en Comercio y así la hicimos llegar a nuestro nuevo ministro, Leopoldo Calvo Sotelo. Tanto él como el ministro de Asuntos Exteriores, José María de Areilza, defendieron en su primera visita a Bruselas, en enero de 1976, la tesis de que el acuerdo comercial era historia y lo que España deseaba era la adhesión, cuando se culminaran los cambios en marcha.

Detrás de este rechazo a la renegociación del Acuerdo Comercial estaba nuestra preocupación de ceder la baza del acceso de los productos industriales comunitarios al mercado español que podría ser, en su momento, un elemento clave en una negociación de adhesión, idea que el tiempo confirmó. Las posiciones de ambos ministros, uno con responsabilidades más políticas y otro más técnicas, coincidieron, pero no consiguieron todavía que el acuerdo de 1970 fuera olvidado. La Comisión seguía insistiendo en que aceptáramos la segunda fase de la política mediterránea para no ser discriminados respecto a los países que ya la habían firmado. Tras estas visitas, todavía hubo un intento por parte de la Comisión para reabrir la negociación.

Me tocó acompañar a Leopoldo Calvo Sotelo aquellos días en Bruselas, donde dedicó tanto tiempo a la política europea como a los problemas internos aprovechando la presencia allí de otros españoles situados en aquellos momentos en la oposición al Gobierno. Algunos años más tarde trabajaría nuevamente a sus órdenes, al iniciarse la negociación, en la sede del Ministerio para Relaciones con Europa, en el Palacio de la Trinidad.

A finales de junio empieza la verdadera transición con la aprobación de la ley de Reforma Política y el nombramiento de Adolfo Suárez como presidente del Gobierno. Entre el grupo de técnicos que trabajábamos en Bruselas, sólo sabía quién era Adolfo Suárez el consejero de Prensa, Fernando Gutiérrez, que había trabajado con él como director de RTVE, y a quien el «destape» de Rocío Jurado había «exiliado» a Bruselas. Como a tantos otros españoles las decisiones iniciales nos resultaron difíciles de entender y más desde la lejanía.

Sobre el nuevo Gobierno había opiniones de todo tipo pero el nombramiento de Marcelino Oreja en Exteriores nos parecía a todos una garantía por su trayectoria y claro compromiso con el proceso de apertura. Como funcionario pasé a depender de José Lladó, a quien interesaban sobremanera los temas comunitarios. Y con mi jefe inmediato en Madrid, toda una institución en la casa, Aniceto Moreno, tuve que ir con frecuencia a ver al ministro para explicarle los intríngulis de la vida comunitaria. Era muy hábil para resolver las tradicionales tensiones entre Comercio y Exteriores utilizando mucha mano izquierda y su especial relación con su cuñado, el ministro Oreja. También con él he seguido en contacto posteriormente como embajador en Washington y en su actividad privada.

La entrada de Suárez fue acompañada de algunos gestos, entre ellos sustituir a Ullastres por el hasta entonces negociador en Exteriores, Raimundo Bassols. Con él trabajé mis últimos meses en Bruselas. Todavía, antes de marcharme, vería la aceptación por parte de la Comisión de la tesis de no renegociación (nuevamente se hizo una extensión voluntaria del acuerdo de 1970 a los tres nuevos miembros).

Pero, sin duda, el hecho más significativo del último tramo de mi estancia en Bruselas fue la presentación de la demanda de adhesión el 29 de julio por el ministro Oreja. Los españoles de la Misión, tras años de tensiones y altibajos, tuvimos la sensación de asistir a un momento histórico. Los temores franceses sobre la ampliación se hicieron más evidentes. El Gobierno tuvo que desplegar un gran esfuerzo (con viajes de Suárez a las principales capitales europeas) para conseguir que el Consejo de Ministros pidiera el correspondiente dictamen a la Comisión.

A principios de 1978 entró en funciones una nueva Comisión Europea con Jenkins a la cabeza y Lorenzo Natali como responsable de la ampliación. Los temores iniciales sobre Natali por su origen quedaron pronto superados; fue uno de los grandes apoyos para nuestra entrada en la CE. Nuestro reto era, a pesar de las reticencias del momento, no distanciarnos de los otros candidatos, Grecia y Portugal, que ya habían iniciado su proceso.

Debía dejar mi puesto a más tardar en el verano de 1978 y salí un par de meses antes para incorporarme al equipo que puso en marcha Calvo Sotelo, al que Suárez había nombrado ministro adjunto a la Presidencia para las Relaciones con Europa en marzo de 1978.

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El final de la transición y la adhesión a la CE (1978-1985)

El inicio de la negociación de adhesión a la CE

La idea de nombrar un ministro adjunto a la Presidencia responsable de las negociaciones con la CE era defendida por los ministerios económicos sobre la base de un doble argumento: las negociaciones afectaban tanto al resto de la Administración que era imprescindible contar con una persona de la confianza del presidente del Gobierno que fuera capaz, no sólo de forzar la definición de las posiciones de negociación en el interior, sino también de presionar para que se llevaran a cabo los cambios internos que serían necesarios en España. La idea no era nueva —había países con ministros de Asuntos Europeos— pero sí suponía, como en la práctica se vería durante aquellos años, una difícil separación entre los expertos en las técnicas de negociación, con una visión más global y mejor conocedores de los recovecos políticos de cada país, y los seguidores de los problemas sectoriales. La Trinidad, desde su origen, siempre estuvo a caballo entre el Ministerio de Exteriores y los demás.

Como es sabido, el nombre de Trinidad viene de la denominación de la finca situada en la calle de Francisco Silvela en Madrid, propiedad de la antigua Organización Sindical y que, como bien relata Leopoldo Calvo Sotelo en sus memorias, le fue cedida para iniciar su andadura por el entonces ministro de Relaciones Sindicales, Rodolfo Martín Villa.

La decisión final fue nombrar a una personalidad de prestigio, Leopoldo Calvo Sotelo, que había sido un par de veces ministro, con buenos conocimientos del mundo económico y político del momento y el dominio de varios idiomas, como ministro adjunto al presidente. Contaría con un reducido grupo de colaboradores funcionarios (diplomáticos y técnicos de diferentes ministerios), junto con otros no funcionarios encargados de coordinar y llevar a cabo la negociación. La cúpula estaba formada por Matías Rodríguez Iniciarte, Gabriel Ferrán y Luis Sánchez Merlo. A ese equipo nos unimos inicialmente Pablo Benavides, Carlos Muñoz y yo mismo, los tres procedentes de Bruselas. Después se incorporaría un pequeño grupo de expertos de alto nivel y el correspondiente personal de apoyo.

Había trabajado con Calvo Sotelo en Comercio, pero posiblemente, más que por mis conocimientos de los temas comerciales clásicos —que en aquel momento ya no ocupaban todo el campo de la negociación—, me invitó a formar parte de ese grupo porque le interesaban mis conocimientos más generales sobre temas comunitarios. En aquellos momentos los expertos en temas europeos éramos una rara avis y la mayoría procedía del Colegio de Brujas.

Aunque existía una importante presencia de diplomáticos de primer nivel, Exteriores siempre vio en Trinidad un riesgo de separación de los temas europeos de la política exterior y no son pocas las anécdotas sobre las tensiones en aquellos años. Tal vez la más conocida es que a la primera sesión formal de inicio de las negociaciones acudimos dos delegaciones españolas, cada una en su propio avión gubernamental.

Los asuntos europeos mantendrían el rango de ministerio, con Eduardo Punset como ministro, hasta el nombramiento de Leopoldo Calvo Sotelo como presidente del Gobierno. Cuando éste designó a José Pedro Pérez Llorca ministro de Asuntos Exteriores, pasaría a ser una Secretaría de Estado para las Relaciones con las Comunidades Europeas (rango que mantiene en la actualidad), con Raimundo Bassols como titular.

Como he señalado, Trinidad siempre fue algo distinto al resto de Exteriores, pero estas peculiaridades organizativas no eran, desde luego, la mayor de nuestras dificultades en el momento de iniciar la negociación. Los problemas de fondo eran políticos y técnicos.

Políticamente, el proceso de transición todavía no se podía considerar como consolidado y en Europa había dudas de aceptar una integración sin suficientes garantías sobre la democratización del país. En el ámbito técnico, como he señalado, el deseo de Bruselas era reequilibrar el Acuerdo de 1970 que tan buenos resultados estaba dando a la exportación industrial española, pero cualquier referencia a concesiones agrícolas a España despertaba enormes recelos. Sobre todo en Francia, pero no sólo allí. Las primeras reacciones del mundo agrario francés fueron apoyadas por su ministro de Agricultura, Jacques Chirac, pero también por el propio presidente, Giscard d’Estaing, que hizo claras referencias a los riesgos de la integración agrícola española.

La negociación española se producía además en un momento de crisis de la construcción europea, tras el ingreso del Reino Unido, por las diferencias sobre la financiación de la CE (recordemos el famoso eslogan de Margaret Thatcher, «I want my money back» que terminó con el cheque británico) y el coste y subsistencia de la PAC, que también fue puesta en duda por Gran Bretaña. A pesar de las subvenciones al consumo recibidas por ese país en los primeros años tras su adhesión, esa ventaja temporal no obviaba su oposición a la PAC, al ser un modelo muy diferente y más caro que el de «deficiency payments» que aplicaba hasta su adhesión. La PAC estaba en riesgo, pues existían discrepancias importantes sobre el modelo y su financiación en el futuro. Las preocupaciones políticas francesas, por tanto, eran comprensibles.

Tampoco el contexto económico general ayudaba debido a las dificultades económicas que atravesaba Europa, a consecuencia de la crisis que tuvo su punto álgido en 1979, con la segunda crisis del petróleo. La resultante final fue que la negociación española resultó ser una de las más largas de la historia de las ampliaciones: se inició en julio de 1977 y no vio su final hasta el mes de mayo de 1985.

El acceso de cualquier país a la CE no es otra cosa que un contrato de adhesión. El contenido de la negociación no se centra en cambiar la sustancia del sistema comunitario, sino en negociar los períodos transitorios para que los países que acceden puedan aplicar el acervo comunitario. Por ello el ejercicio inicial de todo proceso de ampliación es un análisis sectorial para detectar los problemas que se plantean en el país que se incorpora.

Viví en Trinidad los primeros debates sobre la estrategia de negociación que reflejaba en ambas partes las dificultades de la integración en aquel momento, pero también las tensiones pendientes de la renegociación del acuerdo de 1970.

Para la CE no se había resuelto el reequilibrio del Acuerdo de 1970, pero sobre todo no había una posición clara sobre el dilema consustancial a toda ampliación: profundizar antes de ampliar, o lo que es lo mismo, si era necesaria la garantía de recursos adicionales para la PAC para poder avanzar. El temor por el «potencial agrícola» español era una preocupación generalizada por el coste financiero adicional, idea compartida por todos, pero también por la concurrencia que pudiera plantear a ciertas regiones (se solía responsabilizar a la Francia hortofrutícola, pero afectaba a muchos otros países) y a países terceros abastecedores tradicionales. La conclusión para Bruselas era evidente: había que darse prisa con el desarme arancelario industrial por parte de España y retrasar la negociación agrícola por la alta sensibilidad política del tema.

España mantenía lógicamente la posición contraria: deseaba acelerar la negociación, hablar cuanto antes de agricultura, no entrar en el debate de la unión aduanera de manera aislada y no ceder en las demandas fiscales. Y todo ello, sin despegarnos de la negociación de Grecia.

A la decisión del Consejo de la CE de iniciar la negociación de adhesión debía seguir un dictamen de la Comisión, para lo que se solicitó por parte de la misma contestar a unos cuestionarios pormenorizados sobre diferentes aspectos de la economía española, en cuya elaboración participé. Me ocupé de algunos de ellos. En ocasiones, en colaboración con otros organismos, como el del sistema financiero, cuyo documento base fue elaborado por el Banco de España, y el de la unión aduanera, con Comercio y Hacienda.

Otros dos, atípicos para nuestros conocimientos comunitarios de aquella época, los elaboré directamente: el de ayudas públicas (en colaboración con Juan Zurdo, el asesor en Trinidad designado por el Ministerio de Hacienda), del que resultaba una radiografía de todos los apoyos vigentes en España e incompatibles con la legislación comunitaria, y el de Canarias, que redacté personalmente, y que acabaría siendo un pequeño mosaico de toda la negociación.

Seguí el tema durante todo mi período en Trinidad y redacté el capítulo sobre las islas en el primer Informe sobre las posiciones de negociación que Calvo Sotelo elevó al Consejo de Ministros. En la versión inicial planteé la doble opción de entrada o no en la unión aduanera, defendiendo claramente la primera alternativa. A Calvo Sotelo le pareció arriesgado dejar esa puerta abierta y decidió que sólo se planteara la posibilidad de que Canarias formara parte de la unión aduanera, lo que suscitó no pocos problemas en el archipiélago al adoptar el Partido Socialista de Canarias una posición favorable a quedarse fuera de momento. El dilema tardó años en resolverse.

El temor sobre posibles retrasos en la negociación con España reaparecía. El Consejo, innovando respecto a procesos anteriores, había solicitado a la Comisión un documento de conjunto sobre el impacto global de la adhesión de España (el entonces denominado «Fresco», entregado en abril de 1978) y un dictamen sobre la base del mismo, que se aprobó en mayo de ese mismo año.

Las sucesivas piedras en el camino de la negociación culminarían con el veto francés a la adhesión española por los obstáculos que se planteaban en el sector agrícola (basándose en el temor por el potencial español en este sector).

El contexto político español tampoco ayudaba, ya que estábamos en pleno proceso de transición política y en muchos foros europeos había dudas sobre nuestra capacidad de cambio. Por otra parte, era ya evidente, en mi opinión, que las dificultades se situaban en gran medida en temas ajenos a la negociación: las tensiones en el sector agrario en Francia y la necesidad de conseguir garantías de que la PAC continuaba y habría financiación para la misma.

En ese escenario dejé La Trinidad, a mediados de 1979, para pasar a ser director general de Política Comercial, en el Ministerio de Comercio, con Juan Antonio García Díez. Me desligaba en parte de los temas comunitarios, con cierto pesar, aunque tras el veto francés se preveía un retraso en la negociación, y en todo caso seguiría implicado en la misma, ya que desde mis nuevas responsabilidades sería el representante de Comercio en los capítulos que afectaban a la unión aduanera y a la política comercial. Conocía a García Díez desde antes de entrar en Comercio; había sido el número uno de la oposición anterior a la mía y siempre había mantenido con él una buena relación.

Mi vuelta al Ministerio de Comercio era un retorno a mis orígenes y un gran reto personal. Sustituí en la Dirección General de Política Comercial a Pepe Jerez. De la Dirección General de Política Comercial dependían entonces todas las negociaciones comerciales bilaterales y multilaterales, incluidas las que se estaban llevando a cabo con la CE, pero también el entramado de oficinas comerciales que en aquel momento existían en todo el mundo.

Para muchas de esas funciones había sin duda gente con más experiencia que yo, pero siempre he pensado que mi elección se debió a mi conocimiento de los asuntos comunitarios, y posiblemente mi posición favorable a la adhesión en discrepancia con una gran parte del Ministerio. En todo caso, la adhesión de España a la CE significaría en su día una transferencia a Bruselas de competencias en temas de política comercial y arancelaria y era necesario ir adaptando nuestra legislación y estructura administrativa a esa nueva situación. Aunque había tiempo, era lógico empezar a caminar en la dirección que se consideraba la más probable.

El Ministerio de Comercio ya había perdido parte de sus competencias como consecuencia de los procesos de liberalización, pero el cambio, consecuencia de la entrada en la CE, significaba la desaparición del sistema de comercio exterior entonces vigente y la sustitución por el modelo comunitario. También se veían afectadas las transacciones exteriores, la otra pata del Ministerio, al tener que replantearse todo nuestro sistema de control de cambios. Desaparecerían las políticas comercial y arancelaria propias, los obstáculos al comercio para una parte esencial de nuestros intercambios, los de origen y destino comunitario, así como una parte sustancial de los instrumentos de apoyo a la exportación (los intracomunitarios tenían que adaptarse a las normas que regían las ayudas públicas y frente a terceros deberían armonizarse). Las competencias que afectaban al comercio interior a su vez se iban a ver afectadas por el reparto competencial establecido por la Constitución, que las transfería a las Comunidades Autónomas.

En ese escenario la evolución era clara: mayor peso de los temas comunitarios en la Administración Central, pero ejercidos a través de Bruselas; mayor importancia del sistema de promoción comercial, pero adaptándose a la normativa en todo lo que afectara a ayudas públicas, y menor presencia en el territorio, tanto en comercio exterior, ya que las Comunidades Autónomas tenían capacidad para promover su exportación, como interior. Al mismo tiempo, Comercio necesitaba centrarse en sus responsabilidades fundamentales y prestar menor atención a otros temas compartidos en el pasado con otros departamentos (Economía, Agricultura o Exteriores entre otros). Todavía no estábamos en el momento en que los bienes pasan a un segundo plano y adquieren más importancia los servicios y la inversión.

Colaboré con García Díez en sus dos períodos, como ministro y como vicepresidente, y con Luis Gámir, que le sustituyó en el Ministerio entre ambos mandatos. Y durante gran parte del tiempo con Agustín Hidalgo de Quintana, como secretario de Estado de Comercio. El equipo creado por García Díez estaba formado en gran medida por funcionarios de la casa, la mayoría de las promociones que habíamos entrado entre 1966 y 1970, con una visión compartida sobre la necesidad de modernizar nuestra economía y abrirla al exterior: José Ramón Bustelo, Juan Arenas, Luis Linde, Juan Ignacio Comín, Guillermo de la Dehesa, Fernando Eguidazu, José Manuel Reyero, y muchos otros. Se trabajó mucho y bien durante aquellos años a pesar de las enormes dificultades del momento que afectaban más a la parte de Economía que a la de Comercio.

Entre los funcionarios de Comercio, sin embargo, la corriente que imperaba no era la de la integración en la CE. La línea dominante era la de la negociación bilateral: se entendía mal lo multilateral, considerando el GATT un mal menor y lo comunitario como algo ajeno. Los que habíamos trabajado en temas europeos éramos pocos y centrados básicamente en la aplicación del acuerdo de 1970.

Ayudé a García Díez, junto con otros colegas, a llevar a cabo una profunda revisión de la casa con vistas al futuro, separando las funciones de promoción en un ente autónomo (el Instituto Nacional de Fomento de la Exportación, precursor del actual ICEX) y recomponiendo las direcciones generales en función de los nuevos retos que la entrada en la CE nos iba a plantear al pasar la política arancelaria y la comercial a ser competencias comunitarias y ampliando la presencia de técnicos comerciales en otras partes de la Administración. El número de técnicos comerciales quedaba sobredimensionado para las funciones que quedaban en Comercio.

Mis nuevas responsabilidades fueron todo un descubrimiento, en especial el mundo de las relaciones comerciales bilaterales. Recuerdo esos años como condicionados por el contexto político español en plena transición, 23-F incluido, y el económico global, influido por el impacto de la segunda crisis del petróleo. Mi trabajo se centró en recorrer el mundo, a veces en viajes de Estado o de Gobierno, primero con Adolfo Suárez y después con Leopoldo Calvo Sotelo, o con simples contactos entre autoridades comerciales nacionales.

Una de las características del puesto era la necesidad de buscar equilibrios con el Ministerio de Asuntos Exteriores para conseguir una adecuada coordinación, pero al mismo tiempo respetando las posiciones de cada ministerio para evitar los solapamientos. Como sucede siempre entre funcionarios, los problemas se magnificaban en el día a día, a pesar de las excelentes relaciones personales que tuve con las personas que en la época fueron responsables de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales en Exteriores, José Vicente Torrente y José Antonio López Zatón. Nuestro objetivo fundamental era el intercambio de información, conseguir que todos los responsables en Exteriores tuvieran la información básica de los temas económicos —cosa que no siempre se hacía— y que los negociadores comerciales no trabajaran de forma ajena a las posiciones generales que España mantenía respecto al país de referencia.

Aunque este sistema de cooperación nos dio muy buenos resultados, los recelos corporativos no nos permitieron avanzar todo lo que hubiéramos deseado. Cuando años más tarde fui nombrado secretario de Estado en el Ministerio de Asuntos Exteriores todavía viví algunos restos de los resquemores del pasado.

Recuerdo aquellos años como una etapa profesional en la que pasaba poco tiempo en Madrid. Fue un período de viajes permanentes. En el ámbito multilateral había que prestar atención no sólo a las negociaciones de adhesión a la CE —tenía que viajar a Bruselas a las sesiones de negociación de los capítulos que nos afectaban— sino también a la participación en las negociaciones multilaterales en el ámbito del GATT en Ginebra (finalización de la Ronda de Tokio en 1979, que se había iniciado en 1973, centrada en la eliminación de subsidios y de normativas sobre importación y técnicas aplicadas con carácter discriminatorio).

Junto con el responsable de Exportación, Juan Arenas, y acompañados habitualmente por Apolonio Ruiz Ligero o por Soledad Abad, hicimos un gran esfuerzo en el ámbito bilateral con distintos objetivos. En primer lugar, desarrollando nuestras relaciones bilaterales con los vecinos (Portugal, con la difícil cuestión de nuestro enorme desequilibrio comercial con ellos y su consecuente impacto sobre operaciones o sectores concretos; Marruecos, con grandes posibilidades ya para nuestro comercio; Argelia, intentando mejorar nuestra posición comercial ya importante utilizando la palanca que suponía nuestras compras de hidrocarburos, o Libia, con problemas similares pero con la mayor complejidad derivada de las peculiaridades del sistema político del país y de su presencia financiera en España).

También prestamos atención a los países con los que disponíamos de acuerdos bilaterales, sobre todo los que mantenían sistemas de comercio de Estado (Alemania del Este, Checoslovaquia, Polonia, Rumanía, Bulgaria, pero también Cuba e iniciamos los primeros contactos con Albania).

Nos ocupamos, además, de la expansión de nuestra exportación en América Latina, vinculada en muchos casos a las compras de productos agroalimentarios también sometidas a régimen de comercio de Estado o a posibles apoyos financieros (no existía aún el consenso OCDE) que facilitaban nuestra exportación (México, Argentina, Brasil, Colombia, Venezuela, Perú, Chile y Cuba fueron algunos de nuestros destinos).

Pero también empezamos a apostar por otros mercados. Especialmente interesante fue el esfuerzo realizado para iniciar nuestra presencia en nuevos mercados en África (Sudáfrica, Nigeria, Camerún, Congo y el caso especial de Guinea Ecuatorial al que hubo que dedicar grandes esfuerzos tras la salida de Macías y la entrada de Obiang, tema del que se ocuparon como siempre con gran rigor y eficacia Luis de Velasco y Luis Alcaide) y sobre todo en Asia (primeras visitas comerciales a China, India, Corea del Sur e Indonesia, donde empresas españolas significativas habían desarrollado una presencia importante en ingeniería y aeronáutica).

Visto con la perspectiva actual resulta casi cómico recordar las detalladas y complejas negociaciones bilaterales con Japón, país al que se aplicaba un régimen especial dentro del GATT. En aquel momento la preocupación de Japón era abrir el mercado del automóvil y la nuestra ampliar nuestra exportación agrícola. Vivíamos en gran medida ajenos a lo que ya Japón suponía en aquel momento. En mi primera negociación con Japón, ante la imposibilidad de abrir nuestro mercado a los automóviles, les ofrecimos liberalizar la importación de algunos productos menores, entre ellos «gomas de borrar y plumillas para escribir con tinta» (sic). Recuerdo siempre el comentario de nuestro primer consejero comercial en Tokio, Pepe Fernández Trelles, que al comentar con un colega europeo los exiguos medios con los que había llegado a Japón, recibió por toda respuesta: simplemente, «welcome to frustation».

Ese riesgo de frustración estuvo presente en no pocos viajes por la incorrecta definición de nuestras prioridades y los grandes esfuerzos dedicados a mercados no tradicionales. Sin embargo, la consecuencia de toda esa frenética actividad fue la ampliación progresiva de nuestra presencia internacional, lo que exigía reconsiderar y revisar nuestro modelo de oficinas comerciales en el exterior que en aquellos años se amplió de forma significativa.

La crisis del petróleo de 1979 nos incidió de lleno y Comercio, responsable entonces de una parte de las compras de petróleo (la cuota de comercio), introdujo esta variable con un doble objetivo, garantizar el abastecimiento y, si era posible, utilizar las compras como contrapartida para la venta de productos españoles. Aunque el actor fundamental en la casa era José Ramón Bustelo, también a mí me afectó el problema al incluirse entre los puntos de los viajes del rey o del presidente de Gobierno o en los viajes que García Díez realizó al Norte de Africa (Argelia y Libia), Oriente Medio y América Latina (México y Venezuela).

Desde mi puesto como director general de Política Comercial continué vinculado con las negociaciones de adhesión, como representante del Ministerio de Comercio en las reuniones interministeriales. Los temas que se trataban no eran para mí una novedad, pues eran los mismos de los que me había ocupado durante casi cinco años en Bruselas. Trabajé inicialmente con el equipo de Calvo Sotelo y con sus sucesores después. Me apoyaba como responsable de los temas europeos quien había sido mi jefe, Aniceto Moreno, funcionario de gran personalidad y conocimiento técnico, duro negociador y con posiciones no siempre en línea con las dominantes, ya que tenía muy claro que no era razonable ceder nada hasta que las condiciones políticas permitieran un acuerdo final.

Durante estos años las negociaciones de adhesión seguían su lenta marcha, condicionadas por factores internos de la CE pero también por la evolución del proceso político en España. Era evidente que la integración agrícola de España planteaba especiales problemas a Francia, que utilizaba el malestar de sus agricultores del sur para intentar conseguir lo que realmente le importaba: que, tras la ampliación al Reino Unido, la PAC siguiera manteniéndose, lo que equivalía a decir que fuera financiable, tema de difícil solución dada la posición adoptada por el Gobierno británico en cuanto a su aportación financiera. El resto de miembros de la CE deseaba reequilibrar las ventajas industriales concedidas a España y no quería aportar excesivos recursos a la nueva ampliación.

Y a todo ello se unían las dudas de si España consolidaría su proceso de democratización, dada la inestabilidad política interna con el debilitamiento del Gobierno Suárez y la salida de Fernando Abril del ejecutivo en septiembre de 1980. Leopoldo Calvo Sotelo le sucedió como vicepresidente económico y la responsabilidad de la negociación con Europa le fue encomendada a Eduardo Punset, al que le correspondió vivir la época de mayor paralización de las negociaciones. Punset me ofreció volver a Trinidad como director general pero preferí quedarme en Comercio, aunque le ayudé al máximo en su período como ministro.

Un año después de mi salida de Trinidad, en junio de 1980, Francia había congelado las negociaciones con España y el intento de golpe de Estado del 23 de febrero de 1981 fue visto por los más críticos con el proceso de ampliación a España como un argumento a favor de la espera.

La paralización del proceso se utiliza para aplicar la idea, acariciada por algunos países, de separar la ampliación de Grecia de la de España. Llegar a un acuerdo con Grecia antes era fundamental para muchos pues con ello se predeterminaba el modelo de integración agrícola que más tarde se aplicaría a España.

Tras el 23-F, y con Calvo Sotelo como presidente del Gobierno, la Trinidad se incorporó como Secretaría de Estado, con Raimundo Bassols al frente, en el Ministerio de Asuntos Exteriores, liderado por José Pedro Pérez Llorca. El nuevo presidente intentó con poco éxito impulsar la negociación, tomando ciertos riesgos como la decisión de nuestra entrada en la OTAN, formalmente independiente de la adhesión pero percibida como muy positiva por los países miembros. Resultaba difícil explicar, sobre todo en el norte y centro de Europa, que queríamos participar en el proceso de integración política, pero no avanzar en materia de defensa. No se ha destacado suficientemente cuánto facilitó las cosas posteriormente esta decisión de Calvo Sotelo (aunque complicó la vida de su sucesor Felipe González).

Durante ese período, pues, se avanzó lentamente, pero nunca llegó a haber un bloqueo total. España deseaba acelerar la negociación, hablar cuanto antes de agricultura, no entrar en el debate de la unión aduanera de manera aislada, no ceder en las demandas fiscales y no despegarse de la negociación de Grecia.

Se cerraron provisionalmente algunos capítulos de la negociación, como movimientos de capital, transportes, política regional, derecho de establecimiento y libre prestación de servicios, armonización de las legislaciones, cuestiones económicas y financieras. Se avanzó en otros: asuntos sociales, relaciones exteriores, unión aduanera y libre circulación de mercancías en el sector industrial, CECA, EURATOM, fiscalidad y patentes.

Es verdad que no conseguimos negociar la unión aduanera y la agricultura en paralelo, como era nuestro deseo. Avanzar en cómo se iba a desmantelar la protección industrial española frente a la CE era una conditio sine qua non para los negociadores comunitarios, aunque obviamente no se definió todavía la duración del período transitorio, mientras que, dada su sensibilidad, el tema agrícola se pretendía dejar para el final, como así fue. Pero no fue el único asunto de negociación al final, también quedaron retrasados la pesca y los recursos propios, que es siempre la última cuestión de cierre.

De todos los capítulos de negociación abiertos algunos eran especialmente importantes para Comercio. Como es sabido, el núcleo básico de la construcción europea era la creación de una unión aduanera, sin trabas internas a los intercambios, y con un sistema único de protección exterior en frontera. La política comercial era también común. Las negociaciones sobre la unión aduanera y las relaciones comerciales exteriores eran fundamentales pues exigirían la supresión de la protección arancelaria y las restricciones cuantitativas a la importación y medidas de efecto equivalente para los países miembros y la sustitución de nuestros sistemas de protección exterior por los comunitarios. Al tener que aceptar las relaciones comerciales exteriores de la CE debíamos sustituir el sistema comercial español, con numerosos elementos de discrecionalidad, por el comunitario basado en las normas del GATT sin excepciones, pero también en la red de acuerdos firmados por la CE y que daban un trato especial a numerosos países (de la Asociación Europea de Libre Comercio, la EFTA, los Mediterráneos, o los países de África, Caribe y Pacífico, ACP, que tenían un trato privilegiado desde la creación de la CE).

Todas las palancas discrecionales sobre las que se había basado la promoción de la exportación española a algunas áreas, en especial a América Latina, quedarían borradas de un plumazo. La utilización del régimen de comercio de Estado a favor de alguno de aquellos países venía de antiguo. Los casos más claros eran los de la carne con Argentina y Uruguay, el café con Colombia y Brasil o el azúcar con Cuba. Y no había margen prácticamente para cambiar el régimen comunitario en vigor. El esfuerzo que hubo que hacer en años posteriores para mejorar las relaciones con América Latina fue enorme.

Pero a Comercio no le preocupaba sólo la pérdida de la política arancelaria o la revolución del régimen comercial que cambiaba la tarea básica del Ministerio, también había otras cuestiones cruciales, como la liberalización de movimientos de capital, en la que ya estábamos avanzando de acuerdo con las obligaciones de la OCDE, y la introducción del IVA. El sistema de ajustes fiscales en frontera vigente en España era considerado como no neutral desde el punto de vista comunitario (aunque no sólo, pues también Estados Unidos había puesto en cuarentena nuestro modelo) y suponía un obstáculo a la importación y una clara ventaja a la exportación. Por ello la implantación del IVA desde la adhesión se convirtió en uno de los temas no negociables: no habría períodos transitorios. Lo único que se consiguió es que no se aplicara desde una fecha fija sino desde el momento de la adhesión, generando así un incentivo para acelerar el proceso. Aunque ese punto suscitaría alguna preocupación posteriormente era un buen resultado, ya que si se retrasaba la adhesión, se mantenía el régimen español de ajustes fiscales en frontera.

A algunos no nos sorprendió el bloqueo de las negociaciones por parte de Francia: la adhesión de España se había convertido en un problema de política interna y en un elemento crucial en la visión global comunitaria.

Se aprovecharon los meses finales de UCD, a pesar del parón francés, para avanzar en aspectos técnicos de otros capítulos, entre ellos el relevante de la agricultura.

A pesar de los avances conseguidos, las posiciones fundamentales no habían variado. La tesis dominante entre los países comunitarios seguía siendo conseguir lo que ellos consideraban que se les debía, el acceso al mercado industrial español, sin comprometerse aún sobre qué hacer con la integración agrícola, con una PAC puesta en duda desde la primera ampliación. Mientras que la nuestra era mantener una negociación equilibrada entre la industria y la agricultura, con una mayor preocupación por la aceleración de la negociación con Grecia. La solución a estas diferencias quedaría pendiente para después de las elecciones de 1982.

Las elecciones de octubre de 1982 y el cambio de Gobierno

Las elecciones de octubre de 1982 significaron un gran cambio en términos políticos. Tras el triunfo del PSOE se daba por descontado que, con el nuevo Gobierno, se producirían cambios en la Administración. Como sucede siempre tras unas elecciones, con cambio o no del partido en el Gobierno, las semanas siguientes en los ministerios están plagadas de rumores y de apuestas. Los salientes deben preparar la mejor documentación posible para los que entran. En mi caso me tocó preparar el traspaso de poderes en mis temas a las personas designadas entonces por el PSOE, cuando aún no se conocían ni las estructuras administrativas ni los posibles responsables. García Díez, vicepresidente económico y ministro de Economía, nos dio la instrucción de total transparencia y cooperación con el nuevo Gobierno, y recomendó vivamente a su sucesor, Miguel Boyer, que suprimiera la dualidad entre los ministerios de Economía y Hacienda y que los uniera en un único ministerio. A pesar de sus buenas relaciones personales con el ministro de Hacienda, García Añoveros, la dualidad había retrasado e incluso impedido algunas decisiones. En su opinión, un ministerio unificado era la mejor fórmula posible para hacer frente a las difíciles decisiones que habría que tomar en los meses siguientes.

Dos fueron las personas enviadas por el PSOE para el traspaso de poderes. Una bien conocida desde mi entrada en el Ministerio, Luis de Velasco, y otra a quien no conocía, Julián García Vargas. El nombramiento de Luis de Velasco pocos días después como secretario de Estado de Comercio en el nuevo Ministerio unificado me pareció una excelente decisión. Era un profesional de gran prestigio y respetado tanto en Comercio como en otras responsabilidades, con una trayectoria personal de gran coherencia. Fui el primer director general con el que se reunió y lógicamente me informó de su deseo de hacer cambios en la casa.

Me comentó el nombre del nuevo secretario general, Guillermo de la Dehesa, el de mi sucesor, Juan Badosa, y la promoción de dos de mis subdirectores, Aniceto Moreno y Apolonio Ruiz. Me pareció un equipo excelente, eran todos amigos y con todos ellos había trabajado. Pensé que se cerraba un ciclo de mi vida profesional como funcionario del Ministerio de Comercio. Mi experiencia en el ámbito comunitario me ofrecía la posibilidad de plantearme otros retos.

Pero, como habría de ocurrir otras veces a lo largo de mi vida profesional, las cosas nunca suceden como uno espera. A mediados de diciembre de 1982 estaba analizando distintas opciones profesionales para el futuro cuando recibí un mensaje de Miguel Boyer ofreciéndome la posibilidad de unirme a su equipo como secretario general técnico del nuevo Ministerio. Tuve grandes dudas sobre si continuar o no; en aquel momento pensaba que era un buen momento para cambiar.

Tanto Miguel Ángel Fernández Ordóñez como Francisco Fernández Marugán, este último amigo desde hacía muchos años, me animaron para que aceptara. A pesar de los inconvenientes que veía, por tener que entrar en temas muy distintos a los que me había dedicado en los últimos años, me pareció que el reto del momento y las personas con las que iba a trabajar merecían el intento. Al igual que en 1973 cuando estaba en Valencia y por casualidad acabé en Bruselas en vez de en otros destinos que entonces me encajaban más, esta decisión condicionaría mi vida profesional.

La tarea en la Secretaría General Técnica era muy variada. De inmediato había que fusionar dos secretarías generales técnicas muy potentes procedentes de Hacienda y Economía y encajarlas en una nueva estructura donde los secretarios de Estado eran responsables de sus áreas y contaban con sus propios elementos de apoyo. Partía con la ventaja de tener una buena relación personal con los tres secretarios de Estado —Pepe Sevilla, Miguel Ángel Fernández Ordóñez y Luis de Velasco— y fue fácil hacerlo con los sucesivos subsecretarios —José Antonio Cortés y Miguel Martín—, de los que funcionalmente dependía.

Mi trabajo se centraba en redactar informes sobre las diferentes normas, la preparación del Consejo de Ministros, representar al Ministerio en múltiples comités y comisiones (dediqué mucho tiempo a las inundaciones y a los contenciosos con las Comunidades Autónomas, recuerdo reuniones interminables sobre la definición de competencias en la política de vivienda), presidir la comisión sobre beneficios fiscales para la fusión de empresas, el apoyo para la elaboración de los documentos de presentación del presupuesto, y muchas cosas más. Conté en aquellos años con la colaboración de magníficos profesionales en temas presupuestarios, fiscales, económicos y financieros que me ayudaron a entender asuntos que posteriormente me resultarían de gran utilidad. Además, formaba parte del consejo de dirección del Ministerio, lo que me permitió seguir de forma privilegiada los avatares de esos años. Pero al final encontré mi mayor espacio, nuevamente, en los temas comunitarios.

La vuelta a los temas comunitarios

El cambio político tras las elecciones de 1982 se percibió en Europa como la prueba de culminación del proceso democrático. La adhesión a la Comunidad se convirtió en la prioridad absoluta para el nuevo Gobierno, impulsado por el presidente, Felipe González, que era un europeísta convencido y que se implicó de forma muy directa en las negociaciones. Sólo la falta de claridad en nuestra opción en materia de defensa suscitaba alguna preocupación que pronto se disiparía.

El cambio político en España coincidió con cambios en los Gobiernos de Alemania y Francia. La mayor oposición explícita a nuestra adhesión procedía de Francia y la sustitución de Giscard por Mitterrand ayudó a desbloquear la negociación. Ese paso no fue, sin embargo, fácil. Previamente, y con complicadas negociaciones técnicas de por medio, hubo que tomar una serie de decisiones políticas clave. La Cumbre de Stuttgart, en julio de 1983, fue el detonante del fin del proceso, al vincular Alemania el incremento de los recursos financieros —imprescindible para la continuidad de la PAC— a la ampliación. A esa decisión no fue ajeno al viaje realizado por el presidente González el canciller Kohl, viaje en el que, entre otros temas, se clarificó la posición de nuestro Gobierno en materia de defensa europea.

Con independencia del impulso político del presidente, la responsabilidad de la negociación recayó en el nuevo ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morán, hombre de visión global pero no conocedor del día a día comunitario, acompañado de un secretario de Estado de la confianza del presidente, Manuel Marín, procedente del Colegio Europeo de Brujas y, éste sí, conocedor de los recovecos de Bruselas.

Inicialmente se utilizó un sistema de toma de decisiones parecido al del período anterior: un grupo básico en Trinidad, al que se incorporó como secretario general Carlos Westendorp, que elaboraba en colaboración con cada ministerio las posiciones de negociación bajo el impulso del Gobierno. Durante los primeros meses no tuve que ocuparme de Bruselas, ya que las negociaciones que se llevaban a cabo en esos meses, la unión aduanera o la política comercial, eran ya responsabilidad de mi sucesor en Comercio y los temas que sí eran de mi competencia como secretario general técnico, la adecuación de los monopolios fiscales y los recursos propios, aún no estaban encima de la mesa.

Mi vida no tardó en complicarse. La posibilidad de resolver el contencioso con Francia y avanzar en las negociaciones empezaba a vislumbrarse tras un par de contactos bilaterales y del claro interés de Alemania por terminar las negociaciones. Marín propuso la idea de crear una task force que estaría básicamente formada, además de por los responsables de Trinidad, por los secretarios generales técnicos de los ministerios implicados y algunos directores generales con responsabilidades específicas (Comercio, Aduanas, Siderurgia, Pesca). Ese grupo reducido estaría a disposición de Marín en función de las necesidades de la negociación.

Aceptada la aplicación del IVA desde la adhesión, aspecto que en algún momento planteó dudas a los responsables de Hacienda pero que Boyer cortó, debía ocuparme preferentemente del tema de los monopolios fiscales. La idea comunitaria era muy simple: el monopolio fiscal no podía implicar un monopolio comercial y por lo tanto deberían suprimirse las restricciones comerciales, tanto en el caso del petróleo como en el del tabaco. Se nos aplicaría el mismo ritmo de adaptación que el que la Comisión había definido para los Estados miembros. El del petróleo era el más sensible en términos globales, significaba la reconsideración del modelo en vigor y el papel de CAMPSA. En las negociaciones, los problemas mayores se plantearon por parte de Holanda, que todavía recordaba las implicaciones para la Shell de la creación del Monopolio en 1929. Las discrepancias se resolvieron con unos contingentes de importación crecientes durante ese período. El del tabaco tuvo una solución similar y, como en el caso anterior, iba a suponer cambiar progresivamente todo el sistema de cultivo, producción y comercialización del tabaco en España.

En mi caso concreto se me pidió, además de seguir los temas de mi responsabilidad, reforzar el equipo que iba a ocuparse de los temas agrícolas. En aquellos momentos una de las claves de la posición francesa era, además de garantizar la financiación de la PAC a largo plazo, obtener un trato especial para los productos mediterráneos, y en especial las frutas y hortalizas, el sector más sensible en el sur del país y el que más se oponía a la ampliación. Mi experiencia pasada me llevaba a que nuevamente me implicara en la negociación de esos temas, de la que ya me había alejado. De acuerdo con las instrucciones del ministro Boyer prioricé el seguimiento de las negociaciones y en especial el tema agrícola. A partir de la constitución de la task force y de la ampliación de mis responsabilidades volví a pasar más tiempo en Trinidad y Bruselas que en la calle de Alcalá.

De aquella época recuerdo los esfuerzos por encajar un período transitorio equivalente para los sectores industrial y agrícola. Se consiguió el acuerdo alargando el período transitorio pero dando mayor contenido a nuestras rebajas iniciales en el sector industrial, opción por otra parte considerada la más lógica para no dilatar la adaptación de la industria española con transiciones innecesarias. Las demandas del empresariado español no habían variado con el paso del tiempo: si en 1976, cuando negociaba Ullastres, se pedían diez años para el período de transición industrial, en 1984 se seguía aspirando al mismo plazo adicional. En ese sentido, parecía que habíamos avanzado poco en nuestra capacidad de competir con los países de la CE.

Mi implicación en las negociaciones agrícolas me llevo mucho tiempo y esfuerzo: viajes a las capitales acompañando al ministro de la época, Carlos Romero; contactos técnicos sectoriales en Bruselas con la Comisión; negociaciones bilaterales a nivel técnico con los países más sensibles, y en especial Francia, para terminar participando en las sesiones finales de negociación a principios de 1985 en Bruselas y en las reuniones preparatorias de dichas sesiones en Moncloa los sábados por la mañana.

Las dificultades que plantearon las negociaciones agrícolas merecen una referencia especial. En una aproximación derivada de la ampliación del Acuerdo de 1970 se tenía la idea de que el problema fundamental se plantearía en el sector hortofrutícola. Cuando se analizó el tema en detalle pronto se vio que era más complejo.

El verdadero problema español no era tanto la exportación de productos mediterráneos, tema fundamental en la renegociación del acuerdo de 1970, sino cómo conseguir adaptar nuestra agricultura de productos continentales a los sistemas europeos, más eficientes que el nuestro por razones estructurales, físicas pero también de dimensión y capitalización de las explotaciones. A las preocupaciones comunitarias sobre los sectores hortofrutícolas se añadieron otras sobre el coste de la adhesión española, muy relevante en el caso del vino y del aceite. Las nuestras se centraron en el impacto de la adhesión en algunos de nuestros sectores como los cereales, la leche, el vacuno, o el azúcar.

Del modelo de transición agrícola griego aprendimos qué errores no debíamos cometer —por ejemplo, la aceleración voluntaria en el ajuste de precios de intervención—, pero tuvimos que aceptarlo como plantilla para nuestra adhesión. También hubo diferencias respecto al modelo aceptado por Portugal —y que en mi opinión tuvo consecuencias muy negativas al retardar la necesaria modernización de su agricultura—, ya que no pospusimos la integración durante un período adicional, aunque sí la ralentizamos.

La negociación de cada sector agrícola fue diferente, pues diferentes eran las regulaciones de mercado y también la posición relativa. Recuerdo sesiones específicas dedicadas prácticamente a cada producto con contactos preparatorios de la negociación final con los técnicos de la Comisión, pero también reuniones bilaterales con uno u otro país.

En los años 1983 y 1984 las reuniones técnicas eran básicamente con la Comisión y con Francia. Como he señalado, para el Gobierno francés la negativa de los agricultores a abrir las importaciones de frutas y hortalizas españolas convirtieron la solución de ese tema en una de las precondiciones de la adhesión.

Tras la posición francesa se encontraban diversos intereses que no aparecían de forma explícita: los de los productores e importadores de productos marroquíes que tenían trato prácticamente intracomunitario, los de los productores italianos —muy importantes como se vio al final—, los productores del Benelux, en especial los de fruta de invernadero, y los de los defensores de proteger la exportación de Israel como un tema de interés vital. Para Francia y para la Comisión los bajos precios de los productos españoles hacían imposible la integración de ese sector. La Comisión propuso la solución más simple: retrasar la adhesión de ese sector por un período de tiempo denominado con el eufemismo «período de convergencia». Esa solución había sido aceptada por Portugal.

Recuerdo sesiones maratonianas de negociación sobre este punto: en Bruselas, con la Comisión; en España, en contactos bilaterales con Francia, con delegaciones a menudo acompañadas por el entonces embajador francés, Pierre Guidoni, que había vivido en primera línea los problemas en el Midi francés. Dedicamos muchas horas a imaginar soluciones técnicamente viables, aceptables para ambas partes; nuestra preocupación en esos momentos era que no se consolidara una adhesión en dos períodos para toda nuestra agricultura. Lo conseguimos en parte, aunque, al final, la resultante en el Tratado no era la que deseábamos por las razones que comentaré.

El régimen general no impidió la necesidad de buscar soluciones ad hoc para otros temas por razones financieras (como en el caso del aceite de oliva, ya que el sistema de intervención se consideraba muy caro y hubo que convencer a Alemania de que era mejor un período largo pero progresivo que esperar hasta reformar el sistema) o por razones excedentarias (en el vino se aprobó durante la negociación un nuevo reglamento discriminatorio para España).

Pero la negociación agrícola seguía una marcha lenta ante la falta de interés político en terminar el proceso. Hubo que esperar, tras el impulso de Stuttgart en 1983, a la Cumbre de Fontainebleau, en junio de 1984, en la que se acordó el modelo de la futura financiación de la Comunidad, aceptando la idea del cheque inglés, la permanencia y financiación de la PAC pero condicionada a la ampliación. Desde ese momento quedó claro el interés en que las negociaciones terminaran en 1985 y la ampliación se produjera en enero de 1986. El círculo quedaba cerrado: financiación, PAC y ampliación.

Todavía habría que esperar a la Cumbre de fin de año, la de Dublín, en la que se pactó la reforma de la organización común de mercado (OCM) del vino superando otro de los grandes problemas previos. Cabe recordar, sin embargo, que la solución pactada suponía aplicar un trato discriminatorio a la producción española al calcular las sanciones por incumplimiento de la producción en función de los incrementos, no en términos absolutos, sino en porcentaje, de una base que era la de la producción existente, lo que perjudicaba claramente a España al ser nuestro rendimiento por hectárea mucho menor que el de países como Francia, Italia o Alemania.

Sólo a principios de 1985 se daban las condiciones para cerrar los múltiples temas pendientes de negociación del sector agrario. Aunque se había avanzado en muchos campos, aún quedaban temas claves por resolver. Ya se había acordado que la integración agrícola española, a diferencia de la portuguesa, no se produciría en dos fases diferenciadas, sino que nos aproximaríamos desde el inicio; que existirían productos sensibles de una y otra parte con períodos de transición más largos, y que la aproximación de algunos de nuestros precios agrarios sería más lenta por razones de sensibilidad política (frutas y hortalizas) o para hacer más asequible su coste financiero (aceite de oliva). También se había pactado ya el período transitorio en la industria, el tratamiento a la siderurgia, la armonización fiscal y definido el momento de inicio de la aplicación del IVA al conocerse ya la fecha de la adhesión.

Con esa base iniciamos el año. La presidencia correspondía a Italia, y su ministro de Exteriores, Giulio Andreotti, presidía las sesiones formales de negociación. El sistema de trabajo en esos últimos meses era el siguiente: había reuniones entre el Consejo, representado por su presidente, Giulio Andreotti, acompañado por el embajador de la presidencia Piero Calamia; la Comisión, con el responsable de la negociación, Lorenzo Natali, al frente, y la delegación española presidida por el ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morán, y el secretario de Estado, Manuel Marín, acompañados por el embajador en Bruselas, Gabriel Ferrán, y un grupo de técnicos en función de las negociaciones de los últimos temas. La posición española se definía en Madrid en una reunión informal de ministros los sábados por la mañana en Moncloa, a las que en alguna ocasión me invitaron por indicación de Miguel Boyer. No recuerdo a cuántas sesiones asistí en Bruselas, pero sí que fueron especialmente intensas y que la mayoría se dedicaron a los temas agrícolas. Todavía surgirían dificultades hasta el final en el sector pesquero y el tema de cierre fue el régimen transitorio de pagos al presupuesto comunitario (recursos propios).

Fuimos cerrando los diferentes temas agrícolas en algunos casos siendo conscientes de lo injusto de lo acordado, a veces claramente discriminatorio. Recordaba entonces con frecuencia el consejo de la señora Thatcher al presidente González: «Ustedes entren y ya desde dentro podrán cambiar lo que quieran». Estoy pensando en el vino, para el que tuvimos que aceptar lo pactado en Dublín, y en la cuota láctea, que debía fijarse en función de los datos del año 1981 que no conseguimos facilitar a la Comisión durante las negociaciones. Se dejó para el final el muy sensible tema de las frutas y hortalizas. Habíamos logrado ya mejorar la posición comunitaria en los contactos bilaterales, pero pensábamos que lo obtenido era insuficiente y esperábamos contar a última hora con cierto margen de maniobra adicional.

La penúltima sesión de negociación se ocupó del tema de la pesca y el ministro francés de Exteriores, Roland Dumas, dejó el Consejo de Ministros sin llegar a un acuerdo en un momento en el que parecía que ya todo estaba resuelto; las presiones de sus pescadores impidieron el acuerdo. Llegó incluso a correr el rumor de la dimisión del ministro responsable (Michel Rocard) si la negociación se cerraba aquella noche. Y Andreotti apareció ante la prensa, cuando esperábamos en la sala para conocer el resultado de la reunión del Consejo, para decir que las negociaciones habían fracasado por culpa de Francia.

Los días siguientes fueron de intensas negociaciones para Carlos Westendorp, quien debió viajar a Francia para encontrar una solución a los problemas pesqueros pendientes. En la sesión siguiente, cuando por fin había llegado el momento de hablar de las frutas y hortalizas, después de las dificultades para cerrar el tema pesquero, Andreotti nos dijo que no podía pedir a Francia un esfuerzo adicional en el sector hortofrutícola. Las cosas se quedaron como estaban y no se pudieron mejorar hasta que unos años más tarde, en 1993, tuvimos que negociar la supresión de fronteras y pudimos utilizar el consejo de la señora Thatcher.

Andreotti fue considerado en España como el gran salvador de la negociación, y en cierta medida lo fue, pero con su inteligencia y astucia habitual consiguió matar dos pájaros de un tiro: no hubo más cesiones en el sector hortofrutícola, tema de gran interés para ciertas regiones italianas siempre agazapadas tras las posiciones francesas, y quedó magníficamente con España. Para ser honestos hay que reconocer que el resultado final no era el que deseábamos pero nuestro acceso al mercado europeo en el sector hortofrutícola mejoraba progresiva aunque lentamente, y a cambio de ello se obtuvo un período mayor de transición para los denominados productos continentales españoles (cereales, lácteos, carne, azúcar, etc.) limitando las importaciones procedentes de la Comunidad claramente más competitivas. El resultado final era razonable; el problema no era el «potencial español», también lo era el «potencial comunitario» dispuesto a entrar en nuestro mercado, no sólo en la industria sino también en el sector agrario.

Sólo nos quedaba por resolver el problema de los recursos financieros. Nuestra demanda inicial, contribuir menos durante el período transitorio, fue desechada de inmediato. La solución posible para no pagar más de lo que se recibía en los años iniciales sería la devolución de una parte del IVA pagado; según nuestros cálculos cualquier sistema de devolución del IVA nos beneficiaba y así recomendé al ministro Boyer aceptar la propuesta que nos ofreció el presidente de la Comisión, Jacques Delors, en la última sesión de negociación. Lo que no se nos dijo ni calculamos entonces era que en la propuesta de la Comisión se incluía a España como deudor de la parte correspondiente de lo que se denominaba «peso del pasado», es decir, obligaciones del período anterior. Cuando ese tema surgió posteriormente dio lugar a un enfrentamiento de España con el Consejo y tuvimos que aprovechar una de las negociaciones presupuestarias posteriores, las del primer paquete Delors, para corregir una situación totalmente inaceptable.

Tras aquellas sesiones la negociación estaba finalizada. Desde mi punto de vista, el gran apoyo a nuestra adhesión lo recibimos de Alemania: sin Stuttgart nada de lo que sucedió después hubiera sido posible. Las relaciones personales de Kohl con González fueron importantes, pero también sus contactos con Mitterrand que permitieron superar los miedos de la opinión pública francesa.

Las negociaciones terminaron en abril y el acuerdo se firmó, como es sabido, el 12 de junio de 1985. Todavía en la redacción del texto final surgiría algún problema con el tema del «british sherry», planteado por el Reino Unido, que nos costó alguna cesión adicional.

Algunos aspectos del Tratado de Adhesión fueron criticados, olvidando lo fundamental: su contenido sólo regulaba los períodos transitorios y lo esencial era entrar, y no había otro hueco político en los procesos electorales en los Estados Miembros como para poder concluirlo sin grandes retrasos. A partir de ese momento ya éramos miembros y nuestra capacidad de actuación cambiaba enormemente.

En el mes de junio Miguel Boyer dejó el Gobierno y fue sustituido por Carlos Solchaga en un momento en el que las perspectivas económicas no eran las mejores. Sin embargo, el impacto positivo de algunas medidas para incentivar la inversión adoptadas por Boyer antes de su marcha y el cambio de expectativas que se generó en España tras la adhesión, nos permitieron iniciar un largo período de crecimiento que duraría hasta 1992.

3

Mi primer gran reto: secretario de Estado para las Comunidades Europeas (octubre de 1985- julio de 1991)

Secretario de Estado en el Ministerio de Asuntos Exteriores

A primeros de enero de 1986 todo estaba listo. España vio cumplido su sueño de ser miembro de la Comunidad Europea, en un momento en el que ya empezaba a cambiar la naturaleza del mercado común. Entre 1986 y 1996 se produce el mayor cambio histórico de la integración europea, el período que uno de sus actores principales, Felipe González, ha denominado «la década de la gran galopada». Cambia el contenido material de las Comunidades y su ámbito geográfico y se inicia la transformación consecuencia del fin de la división de Europa. Desde 1973 había estado implicado en temas europeos, pero entre 1986 y 1991 viví esos cambios de forma muy directa. Como responsable de Asuntos Europeos del Gobierno español, participé en la enorme transformación que sufre la CE: el mercado único, la caída del muro de Berlín y su impacto sobre el proceso de integración, el inicio de la ampliación hacia el norte y el lanzamiento del proceso que terminaría con Maastricht.

Tras la firma del Tratado de Adhesión, en junio de 1985, di un salto adicional en mi compromiso con el Gobierno de Felipe González y pasé de ser secretario general técnico de Economía y Hacienda a secretario de Estado para las Comunidades Europeas (SECE).

El mes de junio de 1985 resultó muy movido. Tras la firma del Tratado empezaron los rumores sobre un posible cambio de Gobierno. Tras casi tres años se planteaba la sustitución de algunos de los ministros del primer Gobierno González. Terminada la negociación, parecía inevitable el cambio del ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morán, con quien el presidente había tenido claras diferencias. Inicialmente no se esperaban cambios en Economía y Hacienda, pero Miguel Boyer estaba cansado de las dificultades con las que se estaba tropezando para poner en marcha algunos cambios necesarios. Apostó por ampliar su capacidad de decisión en el Gobierno y pretendió convertirse en vicepresidente económico. Al no conseguirlo, prefirió marcharse.

A primeros de julio se produjo el cambio de Gobierno. De entre los distintos nombramientos, dos fueron de especial relevancia para mí. El del nuevo ministro de Asuntos Exteriores, Francisco Fernández Ordóñez, y el de Economía y Hacienda, Carlos Solchaga. No conocía prácticamente al primero y en cuanto al segundo había tenido algún contacto consecuencia de mi participación en reuniones y viajes relacionados con las negociaciones de adhesión. Con la salida de Miguel Boyer pensé que mi compromiso con el Gobierno había terminado. Era un buen momento para dejar el Ministerio, pero mientras tomaba la decisión sobre qué hacer, nuevos hechos cambiaron mis planes.

Manuel Marín, secretario de Estado para las Relaciones con la CE desde 1982, había mostrado su deseo de dejar el puesto e ir a Bruselas como comisario. Su sucesión estaba abierta, pero no se produciría hasta el mes de octubre, momento en el que se le designaría comisario. Sin embargo, ya en julio recibí el primer mensaje del nuevo ministro de Exteriores, Francisco Fernández Ordóñez, planteándome la posibilidad de suceder a Marín como secretario de Estado. Hasta su llamada sólo le había visto una vez en mi vida, siendo él secretario general técnico de Hacienda y yo funcionario en Comercio. En términos personales, era un desconocido para mí.

La idea de mi designación le vino al nuevo ministro por varias fuentes, pero sobre todo de Miguel Boyer y de Miguel Ángel Fernández Ordóñez, secretario de Estado de Economía en aquel momento, y con el que había trabajado en los últimos años. La oferta me pareció enormemente atractiva: significaba poner en marcha en España todo lo que habíamos pactado durante los años de negociación. Había trabajado siempre por la integración en Europa y se me ofrecía una oportunidad única de ayudar a convertirla en realidad en España.

De Ordóñez conocía su experiencia en el período de UCD. Juan Antonio García Díez era próximo a él. Sabía que era un hombre dialogante y amigo del compromiso. Un convencido europeísta pero con una clara inclinación atlantista, lo que encajaba con mi visión de las cosas. Mi única duda era si seríamos capaces de articular un sistema de trabajo eficiente. Desde su entrada en Exteriores prestó especial atención al nuevo diseño del Ministerio, que reflejaba el hecho de la adhesión. A finales de agosto se aprobó la nueva estructura del Ministerio de Asuntos Exteriores. En ella se diferenciaba de forma clara la parte más centrada en la política exterior (que se vinculaba al ministro) y dos secretarías de Estado, una para asuntos europeos y otra para América Latina y Cooperación. La Secretaría de Estado para Asuntos Europeos se estructuraba con un secretario general y dos directores generales, uno para temas jurídicos e institucionales —más político— y otro para temas más técnicos. Desde mi puesto de secretario general técnico del Ministerio de Economía y Hacienda seguí el debate sobre el cambio de estructura. Y me parecía que los cambios tenían sentido.

La propuesta de Ordóñez de unirme a su equipo tardó en concretarse, aunque a mediados de julio ya conocía que existía un acuerdo entre él y Carlos Solchaga sobre mi incorporación a Exteriores. Mi nombramiento quedaba pendiente lógicamente del visto bueno del presidente.

Estos movimientos se produjeron con una gran discreción y cuando la decisión se hizo pública en octubre, al mismo tiempo que la propuesta de nombramiento como comisario de Marín, fue una sorpresa para muchos, que pensaban en una figura con mayor relieve político y en todo caso no tan vinculada al ámbito económico.

Entendí que mi presencia en Exteriores era resultado de la necesidad de encajar los asuntos europeos en ese Ministerio contando a la vez con un claro apoyo del responsable económico del Gobierno, imprescindible para avanzar en las imponentes reformas y cambios que había que poner en marcha y facilitar que la participación de la Administración española en la comunitaria se produjera de la forma más eficiente posible.

A mi llegada a Trinidad, Carlos Westendorp, número dos con Marín, fue nombrado Representante Permanente en Bruselas. Y fue una suerte pues su cooperación en los años siguientes resultó fundamental para todo lo que se logró. Desde Hacienda y antes de marcharme, propuse, y se aceptó, que el secretario de Estado formara parte de la Comisión Delegada de Asuntos Económicos, con voz pero sin voto. Me parecía imprescindible crear un puente con los ministros económicos para coordinar mejor las diferentes posiciones que deberían adoptarse en Bruselas. Ese diseño de la Secretaría de Estado, dependiendo de Exteriores pero vinculada a los ministros económicos, ha estado en vigor durante bastantes años y, en mi opinión, funcionando con una razonable eficacia.

Cuando empecé mi andadura con Fernández Ordóñez, a mediados de los ochenta, nos encontrábamos en un momento clave para Europa: el proceso de integración seguía avanzando pero al mismo tiempo los regímenes políticos del Este de Europa se desmoronaban, proceso que se haría más evidente con la caída del muro de Berlín en 1989. A partir de ese momento, surge una nueva Europa. No es de extrañar que las relaciones con Bruselas y con las otras capitales ocuparan una parte importante del tiempo del ministro. Pero los temas no europeos eran tanto o más relevantes. Como atlantista convencido, Fernández Ordóñez pudo afrontar otra serie de retos de alta sensibilidad y cuya solución se venía retrasando. Con la nueva administración americana se realizó el referéndum sobre la OTAN y la redefinición de nuestra posición en la Organización, la renegociación de las bases americanas en España y el difícil tema del reconocimiento de Israel sin dañar nuestras relaciones con el mundo árabe.

De esa sensibilidad surgió también su impulso para mejorar nuestra vinculación con el Norte de África y en especial con Marruecos. Estos temas eran los que más le importaban. En ese escenario no era extraño que la Secretaría de Estado se convirtiera en máxima responsable de una buena parte de los temas comunitarios, todos aquellos que no estaban vinculados a la cooperación política centrada, como es sabido, en la política exterior.

Trabajé con él durante seis años y fue para mí una experiencia de la que guardo un gran recuerdo. Llegamos a tener una relación de gran confianza mutua e incluso de amistad. De él aprendí la necesidad de separar lo fundamental de lo accesorio. Recordé siempre uno de sus primeros consejos: «Nunca pasa nada por una noticia de prensa que venga en las páginas económicas; hay que prestarle toda la atención cuando pasa a las páginas políticas». En sus relaciones conmigo seguía esa filosofía y me dio un gran margen de actuación en la preparación de propuestas y toma de decisiones. Se reservaba, lógicamente, los temas de mayor calado político y en especial todo aquello que por su naturaleza afectaba al presidente. Su otro gran espacio reservado era la política de comunicación a la que prestaba permanente atención.

Una de las claves de aquel período fue su relación con González, que seguía con especial interés los temas de política exterior, incluidos, por supuesto, los europeos. Durante aquellos años la sintonía entre presidente y ministro fue total. En todos los temas trabajábamos mano a mano con su gabinete en Moncloa, con Roberto Dorado a la cabeza y con Juan Antonio Yáñez, responsable de temas internacionales y amigo desde la universidad, lo que facilitaba aún más nuestra relación. En Exteriores el entramado del equipo para los temas comunitarios se articulaba, bajo la responsabilidad de Ordóñez, en torno a la Secretaría de Estado y la Secretaría General para la Cooperación Política, en Madrid, y a la reforzada REPER, en Bruselas.

Los domingos a última hora de la tarde recibía la llamada de Ordóñez desde el lugar donde se encontrara para que le hiciera un resumen de los temas previstos durante la semana siguiente y así informar meticulosamente al presidente en sus reuniones del lunes.

Para mí era un mundo perfecto, podía trabajar con gran libertad en el complejo mundo comunitario y el ministro no sólo me apoyaba en mis decisiones sino que gestionaba excepcionalmente la puesta en valor de los resultados conseguidos. Me fascinaba su incansable y brillante dedicación a los medios de comunicación apoyado de forma muy eficaz desde el primer momento por Chencho Arias. Nunca fui capaz de imitarle en ese punto.

Ser el número dos del Ministerio para los temas europeos exigía una mayor implicación con el Parlamento español pero también con el europeo. Sustituí al ministro en no pocas reuniones a nivel de ministros de Exteriores sobre temas comunitarios (Consejos formales e informales y Conferencias Intergubernamentales) pero también de cooperación política. Entre mi trabajo estaba también hacer el seguimiento y preparación de las posiciones españolas sobre los temas europeos, excepto los de cooperación política, en todos los foros, incluso para los Consejos Europeos, en este caso en cooperación con Moncloa.

Con la salida de Manuel Marín se desperdigó el equipo que le había apoyado en las negociaciones de adhesión; algunos se quedaron varios meses hasta su marcha a Bruselas (Gómez Reino, Fernando Mansito, Vicente Parajón, Ramón de Miguel, José Manuel Silva). Otros, como gran parte de la task force, cambiaron de actividad. Tuve que crear un equipo ex novo. Pretendía que fuera una mezcla entre Exteriores y el resto de la Administración. La nueva Trinidad, a la que volvía después del período con Leopoldo Calvo Sotelo, cambió totalmente. Luis Javier Casanova, primero, y Rafael Pastor (que aportó una visión distinta más vinculada a la Europa de los ciudadanos que a la económica), después, me ayudaron como secretarios generales. También se incorporaron al grupo Javier Conde, Fernando Ballestero, Fernando Puerto, Ricardo Díez-Hochleitner, Carlos Bastarreche, y muchos otros. Fue un verdadero vivero de especialistas que durante los años siguientes ocuparían las máximas responsabilidades en los temas europeos. Jordi Sevilla se unió en la fase final, como jefe de gabinete, y seguiría colaborando conmigo en los años siguientes, cuando fui nombrado ministro de Agricultura y en mi primer período como ministro de Economía y Hacienda.

Siempre pensé que La Trinidad debía ser un lugar de encuentro y apoyo entre las diferentes áreas de la administración afectadas por nuestra pertenencia a Europa (inicialmente el Ministerio de Asuntos Exteriores y los ministerios económicos, pero de forma progresiva, conforme avanzaba el proceso de integración, todos los demás). A nosotros, como representantes de Exteriores, nos correspondía la siempre difícil tarea de la coordinación. En paralelo, pero fuera de Trinidad, quedaba la cooperación política entonces en una fase muy incipiente, muy vinculada al ministro y en manos de Máximo Cajal, primero, y Fernando Perpiñá, más tarde.

Las cuestiones económicas más relevantes se planteaban, si era necesario, en la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. Su impulso en aquel momento fue decisivo para cumplir nuestros compromisos en la transposición de la legislación comunitaria y en el cambio de dirección de ciertas políticas no compatibles con nuestros compromisos en Bruselas. La coordinación día a día se realizaba por la Secretaría de Estado en colaboración con la Representación en Bruselas, donde Carlos Westendorp y su adjunto, Javier Elorza, desempeñaban un papel fundamental. En Madrid institucionalicé una reunión semanal que tenía como finalidad generar un cierto conocimiento de los temas comunitarios (hablábamos entonces de «pedagogía sobre temas europeos») y conseguir que los ministros que iban a Bruselas fueran acompañados por personas que tuvieran una visión más amplia que la de su propio departamento. Las reuniones de los viernes se convirtieron en un clásico a las que asistían los secretarios generales técnicos de los ministerios y algunos directores generales. De aquellos tiempos surgió una larga relación de amistad con personas como Mari Ángeles Amador o Pepe Griñán.

Toda la concepción de la nueva Secretaría de Estado era innovadora, incluso en lo tecnológico. Como anécdota recordaré que implantamos el primer correo electrónico de la administración española.

La tarea era enorme pero apasionante: adaptar nuestra legislación en cooperación con el Parlamento; terminar los temas pendientes (flecos) del tratado; acompañar, y en su caso, sustituir al ministro en los Consejos de Asuntos Generales y en las Conferencias Intergubernamentales, e incluso en algún caso en las reuniones de Cooperación Política, y en las reuniones con los parlamentarios europeos; presidir la delegación española en el nuevo Consejo de Mercado Interior; gestionar el día a día de las relaciones con la Representación Permanente, y participar en un sinfín de reuniones comunitarias y bilaterales. Realicé esa función durante casi seis años, entre octubre de 1985 y marzo de 1991, el período más largo en un puesto de mi actividad profesional.

También mantenía una especial relación con los dos comisarios españoles, Manuel Marín y Abel Matutes, y sus respectivos gabinetes.

En ese período tuvimos que preparar la primera presidencia española en 1989, sólo tres años después de nuestro ingreso. Y gestionar, a partir del semestre siguiente, el impacto del gran cambio que supuso la caída del muro de Berlín.

Los primeros retos: aplicar el Tratado

La ratificación del Tratado de Adhesión en el segundo semestre de 1985 no suscitó ningún problema pues había prácticamente unanimidad en nuestro parlamento sobre la entrada en la CE. Hubo sin embargo que utilizar todo nuestro margen de presión para conseguir que en un reducido plazo todos los miembros de la CE ratificaran el acuerdo.

No obstante, sí se plantearon algunas dificultades, que se resolverían de forma pragmática con posterioridad, sobre la compatibilidad del modelo comunitario con nuestro sistema constitucional (modificado un par de veces con ese fin) y sobre todo el papel a jugar por las Comunidades Autónomas: desde cómo participaban en el proceso de toma de decisiones en temas de su competencia, hasta cómo articular un sistema que nos permitiera aplicar a nivel autonómico obligaciones derivadas de acuerdos pactados a nivel estatal, o el siempre difícil asunto de cómo se trasladaban a los actores finales las sanciones consecuencia de decisiones de las Comunidades Autónomas pero que recaen en el Estado (el tema más evidente era, y sigue siendo, el de la devolución de ayudas ilegales).

La aplicación de lo pactado en el Tratado de Adhesión suponía una revolución, posiblemente la mayor modernización de nuestra historia, pues había que pasar de una economía cerrada a otra abierta en el corto tiempo que nos permitían los períodos transitorios aceptados. Para ello, el primer paso imprescindible era convertir en legislación española las normas comunitarias. Los reglamentos eran directamente aplicables, pero ello no quiere decir que realmente se aplicaran desde el inicio, y las directivas tenían que transponerse al derecho interno. La tarea era doble: por un lado, la administración y el sistema judicial se encargaban de que se aplicaran los reglamentos; por otro, el legislativo debía convertir las directivas en legislación interna.

Muy importante en aquellos momentos fue la colaboración con el Ministerio de Justicia para conseguir que los tribunales aplicaran desde el momento inicial la legislación comunitaria. Como es lógico, el período de aprendizaje hasta la total integración del derecho comunitario en nuestro bloque legislativo requirió años.

La adopción de la normativa comunitaria afectaba entonces, de forma directa, a la mayoría de departamentos: Exteriores (política exterior, cooperación), Hacienda (aduanas y tributos), Comercio (régimen comercial y política arancelaria), Agricultura (sistemas de regulación de precios, ayudas de estructuras, pesca), Industria (ayudas públicas, normas técnicas), Trabajo (condiciones sociales) y podríamos seguir con un largo etcétera de todos aquellos que recibían apoyo de una u otra Administración.

Para adoptar de forma rápida la legislación derivada de las normas comunitarias, propuse aprobar una ley de bases que permitía mediante decretos legislativos convertir las directivas comunitarias en legislación nacional. Para controlar la adecuación de las normas nacionales a las directivas comunitarias se creó una nueva Comisión Mixta en el Parlamento, en la que participaban miembros de ambas cámaras que convalidaban los decretos legislativos de acuerdo con los calendarios propuestos. Dicha Comisión, de la que años más tarde sería presidente, aún pervive aunque con un objetivo distinto.

Además de las sesiones en el pleno dedicadas a temas europeos, la Comisión mixta se convirtió ya entonces en el foro habitual de los debates parlamentarios sobre Europa, pero también en el órgano de control del ejecutivo, al que acudían los responsables políticos afectados por temas comunitarios. En ella tuve que comparecer con frecuencia para explicar las diferentes decisiones que se iban adoptando en Bruselas, comparecencias en las que aprovechaba para hacer pedagogía sobre Europa, también ante los medios de comunicación. En aquellos años las relaciones con los diferentes grupos parlamentarios resultaban muy fáciles: el acuerdo entre grupos sobre política europea era lo habitual al considerarse estos temas, con una visión incluso excesivamente benigna, como asuntos de Estado.

El sistema de cooperación entre los grupos parlamentarios se extendió al Parlamento Europeo y, además de los contactos personales, se puso en marcha un sistema para facilitar información a los eurodiputados españoles dándoles la posición nacional sobre cada tema y su justificación. La interlocución con los diferentes grupos era buena, gracias a la ingente labor desarrollada esos años por Delfín Colomé, y en el caso del PP facilitada por las relaciones personales con Pío Cabanillas, Fernando Suárez y más tarde Miguel Arias. Se cerraba así el círculo para intentar un consenso amplio sobre los temas europeos.

Otra prioridad, por su urgencia en aquellos momentos, fue gestionar las implicaciones de la adhesión sobre nuestra estructura administrativa y los nombramientos en Bruselas. Un tema clave al inicio fue definir las implicaciones para cada departamento de la administración de la aplicación de las nuevas normas comunitarias (decidir quién representaba a España en cada comité del Consejo no era un tema menor, ya que prejuzgaba la distribución competencial en el interior).

En el momento inicial fue incluso difícil encontrar españoles que cumplieran los requisitos necesarios y estuvieran dispuestos a marcharse a Bruselas; más de mil personas se incorporaron a las distintas instituciones gracias al esfuerzo llevado a cabo por Presidencia del Gobierno y los gabinetes de los comisarios españoles en Bruselas.

También hubo que terminar los temas pendientes del Tratado, los llamados flecos. El Tratado de Adhesión dejó algunos asuntos pendientes, entre los que estaban además de otros más técnicos, la regulación de nuestras relaciones bilaterales con Portugal durante el período transitorio. Ambos países habíamos negociado nuestra adhesión a la CE, pero no existía un régimen detallado aplicable a nuestras relaciones bilaterales. Fue necesario llegar a un acuerdo para resolver algunos problemas vinculados en general a los intercambios comerciales. Recuerdo como especialmente sensible la definición de las reglas de origen de los productos portugueses en el tráfico entre ambos países y el régimen de pesca de vecindad. Dediqué muchas horas, en Lisboa y en Madrid, junto a mi homólogo portugués, Vitor Martins, a resolver esos temas.

Además de los flecos, en esos años tuvimos que abordar los problemas no resueltos o resueltos de forma insatisfactoria en el Tratado. Eran, en general, «trágalas» impuestos durante la negociación por la Comisión o por uno u otro país. La mayoría fueron encontrando una solución posteriormente, aunque para algunos se tardaron años. No era una especificidad española. Ya me he referido con anterioridad a la recomendación de la señora Thatcher al presidente: «Ustedes entren y ya desde dentro podrán cambiar lo que quieran». Y así fue. Entre los temas no resueltos recuerdo la obligación en términos presupuestarios de que España hiciera frente al porcentaje que le correspondía sobre el denominado «peso del pasado» financiero. En el ámbito agrícola quedaron varios problemas latentes: la cuantía de la cuota de la leche, el régimen excesivo de transición en frutas y hortalizas y el régimen discriminatorio para los excedentes en la producción de vino, tal como se pactaron en Dublín. Todos fueron fuente de permanentes problemas hasta su solución final. Otros como la exclusión de España de la pesca en el Irish Box siguió coleando durante años hasta la nueva política pesquera común.

La participación en las instituciones

Aunque de acuerdo con el Tratado el órgano clave de toma de decisiones era el Consejo de Ministros (en teoría el de Asuntos Generales, aunque el Consejo se reunía en múltiples composiciones), en la práctica el Consejo Europeo había alcanzado ya el nivel de verdadera punta en la pirámide de toma de decisiones. Se había perdido la idea inicial de la informalidad pero todavía era un Consejo manejable, a doce, al que asistían los presidentes o primeros ministros acompañados por el ministro de Exteriores, lo que permitía debates abiertos sobre los diferentes temas. Los acuerdos políticos se convertían en decisión legal por el Consejo de Ministros. Por supuesto, el Consejo Europeo fue el gran motor del proceso de integración durante todo ese período. Como responsable de temas europeos acompañé al presidente y al ministro durante casi seis años en los Consejos Europeos de once presidencias.

El presidente González estableció unas especiales relaciones personales con Kohl y Mitterand que resultaron decisivas, no sólo para defender nuestros intereses, sino también para mejorar nuestra posición en la definición de la construcción europea. En los Consejos había que trabajar con personalidades tan diferentes como Mitterand, Thatcher, Kohl, Papandreu, Cavaco, Lubbers, De Mitta, Craxi, Martens o Santer. Era siempre interesante observar las relaciones con la señora Thatcher, quien afirmaba sobre González —por el que sentía gran respeto— que junto a ella era el único que de verdad se había estudiado los dossiers. Y no le faltaba razón.

La valoración enormemente positiva del presidente en la cúspide de las decisiones comunitarias nos facilitaba mucho las cosas a otros niveles. Gran parte de nuestros éxitos posteriores se debían a las aperturas que nos ofrecía Felipe González. De los múltiples temas en los que estuve implicado sólo recuerdo una negativa total de Kohl a una demanda de González importante para nosotros, pero totalmente secundaria en términos europeos: la creación de una organización común de mercado (OCM) para el plátano, tema de especial sensibilidad política en Alemania.

Como he señalado, la institución clave en términos formales era el Consejo de Asuntos Generales, que se reunía una vez al mes y que era responsable de todos los temas relacionados con la gobernanza de la Comunidad, pero también de todo lo relacionado con las relaciones exteriores, incluido el comercio exterior. Desde el mes que me nombraron asistí religiosamente al Consejo de Asuntos Generales acompañando a Ordóñez. El Consejo solía dedicar el inicio de su reunión formal, y casi siempre las comidas, a temas de política exterior. Habitualmente la sesión duraba dos días y en muchas ocasiones los ministros dejaban los temas menos relacionados con la política exterior a sus segundos. Era, y sigue siendo, el Consejo clave de la vida de la UE. A Ordóñez, como a otros ministros, le interesaban más los temas más afines a su actividad diaria, todos los puntos referidos a la política exterior, y solamente, como otros, se quedaba a la segunda sesión cuando había temas de primer orden (como por ejemplo las perspectivas financieras). En su ausencia me correspondía sustituir al ministro.

El Consejo de Exteriores estaba compuesto también por personajes de gran recorrido en la construcción europea. Genscher, Andreotti, Dumas, Geoffrey Howe, van den Broek, Poos, Elleman Jenssen, Pangalos, y muchos otros. La Comisión solía estar representada por su presidente, Jacques Delors. Siempre se aprendían cosas y no necesariamente en el plano técnico. En la vida de aquella Comunidad a doce todavía era posible la negociación y el pacto, en especial en las sesiones más informales que solían ser las del almuerzo, en las que se suscitaban los puntos más sensibles, o los seminarios especiales previos a la finalización de las grandes negociaciones. La cooperación entre los Estados miembros era notable, incluyendo los países que se podían considerar más reticentes en términos de integración europea.

Los ministros solían estar acompañados por los responsables de asuntos europeos y los representantes permanentes. Para Ordóñez era tan importante lo pactado como su venta en el exterior; se preocupaba desde el primer momento de la comunicación. Recuerdo no pocas veces que cuando discutíamos aún la agenda o los llamados puntos A (los de aprobación automática) ya estaba preguntando qué debíamos decir a la prensa. Le aburrían las reuniones largas y le gustaba salir pronto de la sala y dar a los periodistas su versión de lo que sucedía. Lo hacía magistralmente, lo que le valió un gran reconocimiento en los medios. Su simpatía natural le permitía también mantener unas excelentes relaciones personales con la mayoría de los ministros, lo que redundaba en claro beneficio de todos los que trabajábamos con él en Madrid y Bruselas.

El Consejo se reunía en muchas otras formaciones (Economía, Presupuestos, Agricultura, Asuntos Sociales, Cooperación, etc.) que pretendíamos seguir a través del representante permanente y de su adjunto y por supuesto de las reuniones que semanalmente teníamos en Madrid con los diferentes ministerios.

También me correspondía la preparación de las posiciones españolas en las conferencias intergubernamentales (CIG). Acompañaba al ministro en esas reuniones que solían celebrarse coincidiendo con las reuniones de los Consejos de Asuntos Generales (antes de ser miembros participamos en la CIG que negoció el Acta Única).

El formato de las CIG no era muy diferente al del Consejo de Asuntos Generales, aunque con distinto papel de la Comisión y de la secretaría del Consejo. Al negociarse en ellas la modificación de los tratados constitutivos nuestro margen de maniobra en el semestre anterior a nuestra entrada era mayor que en el propio Consejo.

En la CIG que negoció el Acta Única, como tantas veces, tuvo un papel básico la Comisión, representada entonces por su presidente, Jacques Delors, siempre forzando el acuerdo en el sentido de un mayor avance en la integración, aunque lógicamente siempre bien medido, imagino que previos contactos con las delegaciones de los grandes países y en especial con Alemania y Francia. Lo que no evitó algún enfrentamiento de la Comisión con alguno de los grandes Estados miembros.

Pocos meses después participamos en la CIG que definió las nuevas perspectivas financieras y que culminó con la presidencia alemana. Y al final de mi presencia en la Secretaría de Estado, se lanzó la CIG que daría lugar al Tratado de Maastricht.

Si en la CIG se discutían y aprobaban los textos, el impulso político, y en muchos casos el acuerdo final, venía condicionado por los Consejos Europeos.

La profundización de la construcción europea. La negociación del Acta Única

Con la adhesión de España y Portugal se culminaba el proceso de ampliación hacia el Mediterráneo. No había nuevas ampliaciones previstas; la siguiente, hacia el Norte, sería provocada por el éxito del mercado único. Una vez más la ampliación se acompañaba con la profundización de las competencias comunitarias. El nuevo reto era avanzar desde el mercado común al mercado único, pasar de un mercado con fronteras físicas pero sin derechos de aduanas y con obstáculos al comercio a un mercado sin fronteras y en el que se suprimieran los obstáculos técnicos, fiscales y normativos.

Pero la ampliación tenía otras implicaciones ¿cómo se extendería a los países EFTA?, ¿cuál sería el precio a pagar para ser aceptada en el marco del GATT? 1986 resultó ser un año dedicado, entre otros, a esos tres grandes temas, aunque los dos últimos se concluyeran más tarde. El impulso de las presidencias de aquel año, Países Bajos y Reino Unido, fue relevante pues estas prioridades estaban en línea con su concepción del proceso de integración europea (más mercado interior, relaciones con los países del norte de Europa y solución de los conflictos comerciales con Estados Unidos).

Cuando aún pensábamos que nuestros problemas serían básicamente los derivados de la aplicación del acervo comunitario, edulcorado con los períodos transitorios, nos vimos superados por la propia dinámica de la Comunidad en aquellos años. Sin tiempo para adaptarnos a lo existente se nos venían encima compromisos nuevos. El primer impacto percibido fue consecuencia de la participación en la negociación del Acta Única.

Se nos había invitado al Consejo Europeo de Milán, el 18 y 19 de julio de 1985, que puso en marcha una nueva CIG para elaborar un tratado que permitiera alcanzar un mercado interior en 1992. Participamos ya en todas las reuniones en el segundo semestre de 1985 sin ser aún formalmente miembros de la CE. El nuevo tratado impondría nuevas obligaciones a España en cuanto a apertura de nuestro mercado. Para nosotros era un esfuerzo adicional, ya que tendríamos que avanzar más de lo pactado en el Tratado de Adhesión. Nuestra preocupación se acentuaba por el desconocimiento de los procedimientos comunitarios y la falta de sensibilidad del país sobre el reto que suponía el mercado único, que no logramos corregir a pesar de los esfuerzos que se hicieron con una campaña de información específica desde la Secretaría de Estado. Se utilizó entonces la metáfora de que subíamos a un tren en marcha que, además, estaba acelerando.

Felipe González había definido nuestra posición sobre el proceso de integración en su discurso de Brujas el 28 de octubre de 1985, con la repetida frase de «España está dispuesta a avanzar hasta donde se quiera avanzar y con todos los que quieran avanzar, planteándose como meta la unión europea», aunque éramos conscientes de los problemas prácticos que se podrían plantear.

A cambio de aceptar esas nuevas obligaciones, pedimos una serie de contrapartidas que definirían nuestra visión de la integración durante años. En primer lugar era necesario avanzar en el entramado institucional de la construcción europea y adaptarnos mejor a las necesidades de los ciudadanos. Pero sobre todo, era imprescindible una pata social que afectara a la política social y al empleo; un mercado más abierto exigía elementos de solidaridad por parte de los países más beneficiados mediante una adecuada política de solidaridad o cohesión (la introducción de una política de cohesión se convierte en el verdadero leitmotiv de la política europea de nuestro país en aquellos años, muy apoyados por Delors). En esas condiciones podíamos incluso avanzar en el proceso de integración llegando a culminar el mercado único con una unión monetaria (basada en aquellos momentos todavía en la idea de una moneda común y no única). Implícitamente España aceptaba el mercado único como un medio hacia una mayor integración política.

La aprobación del Acta Única fue motivo de preocupación en algunos sectores económicos en España. La supresión de las fronteras físicas requería impedir cualquier residuo de proteccionismo que quisiera mantenerse a través de obstáculos no comerciales. La desaparición de la frontera significaría además la supresión de los ajustes fiscales en frontera para el IVA, lo que nos suscitaba dudas sobre el mayor riesgo de fraude. Pero el mercado único significaría algo más, la apertura adicional de nuestra economía no se limitaba a los miembros de la CE, se debía ampliar también a otros países, en especial los de la antigua EFTA. A pesar de las reticencias del mundo empresarial, el Gobierno no dudó en ningún momento en apoyar el proceso. Preocupaba la concurrencia adicional, pero también el impacto financiero o incluso el mecanismo de toma de decisiones. ¿Predominaría la visión de los países con mayor nivel de desarrollo?, ¿el paso en ciertas decisiones de la unanimidad a la mayoría tendría repercusiones negativas o exigencias excesivas para España?

A nuestras inquietudes se unieron las de otros Estados miembros y de la propia Comisión, que publicó en febrero de 1987 una comunicación, «Llevar a buen término el Acta Única: una nueva frontera para Europa», verdadero programa de acción para reforzar la convergencia de las distintas economías de manera que todos pudiesen aprovechar las ventajas del mercado único. La Comisión proponía duplicar los fondos estructurales para hacer frente al objetivo de cohesión social y reformar la PAC para reducir su coste.

El nuevo Tratado se firmó en febrero de 1986, en Luxemburgo, y entró en vigor el 1 de julio de 1987 con el objetivo de que las fronteras físicas para las mercancías desaparecieran el 31 de diciembre de 1992. Posteriormente utilizamos la desaparición de las fronteras físicas para suprimir algunos de los obstáculos de acceso al mercado comunitario a partir de 1993, en especial en el sector agrario.

Mientras que a algunos les preocupaba el nuevo tratado por las aperturas económicas que suponía, desde otros ámbitos, entre los europeístas más convencidos, fue muy criticado por insuficiente, porque era un avance que respondía a la visión británica de simple mercado. La realidad nos mostraría después cuán equivocados estaban. Sin duda alguna fue un gran tratado que ayudó de forma muy eficiente a una mayor integración entre los países de la CE.

Con la firma del Acta Única la Comunidad entró en un período de relativa calma en los debates institucionales que se rompería en el segundo semestre de 1989.

La ampliación nos obligaba a aceptar el acervo frente a terceros y, entre otros temas, los acuerdos comerciales con la EFTA. Sin embargo, era necesaria su adecuación a la nueva realidad. Esa renegociación se utilizó para resolver algunos problemas de España (regulación de pesca en Noruega) y Portugal (intercambio de productos textiles con la zona). La negociación fue rápida y el nuevo acuerdo entró en vigor a primeros de marzo. Para España suponía una nueva apertura industrial a cambio de ciertas ventajas agrícolas, pero también nos permitió que los territorios de Canarias, Ceuta y Melilla tuvieran en la EFTA trato de país comunitario. El desarme industrial introducía mayor competencia en nuestro país pero no suponía un cambio sustancial respecto a lo que ya se iba a hacer con los países de la CE.

La ampliación y su impacto sobre nuestra política exterior

La integración en la Comunidad Europea tuvo también un claro impacto en nuestra política exterior en el norte de África —en especial Marruecos—, y América Latina. Desde 1982 España había favorecido una política de equilibrio y cooperación con el Magreb, propiciada por el ministro Morán. En mis años en Exteriores con Ordóñez, éste apoyó además de una mejora de las relaciones bilaterales, en especial con Marruecos, la necesidad de una política europea que favoreciera al Mediterráneo y, como ya he citado, propició y consiguió el reconocimiento de Israel.

En el ámbito comunitario se había puesto en marcha la segunda fase de la política mediterránea, la que nuestro país no había aceptado para revisar la aplicación del acuerdo de 1970, que concedía en todo el territorio comunitario un régimen preferencial a cambio de la pérdida del tratamiento intracomunitario del que algunos países (Marruecos especialmente) gozaban en Francia.

Pero en las relaciones con el Mediterráneo se fue mucho más lejos, consiguiendo lanzar el Proceso de Barcelona que tanto papel desempeñó en la política exterior de la CE durante años.

Junto al Mediterráneo nuestro otro gran tema de preocupación en la política exterior de la CE fue el de las relaciones con América Latina. Para España fue siempre una cuestión clave. Entrábamos en una Comunidad sesgada a una visión francesa con un trato especial para los países menos desarrollados de África, los países de la Convención de Lomé, parcialmente aplicado a las ex colonias británicas tras la primera ampliación, pero que lógicamente no prestaba ninguna atención a las zonas menos desarrolladas de América Latina. Desde el momento de nuestra entrada en la CE y sobre la base de una declaración aneja al Tratado de Adhesión, España intentó poner en marcha una política de cooperación con América Latina. Se consiguió que se creara una Dirección de América Latina en la Comisión y se atribuyera a esta política una línea presupuestaria propia. En el momento inicial se apostó por una aproximación regional a través del Proceso de San José para América Central, y se utilizó cualquier instrumento posible (entre otros el Sistema de Preferencias Generalizadas o el margen disponible en la política comercial) para dar visibilidad a esta prioridad. La primera relación global con Latinoamérica se produciría, años más tarde, con los países integrantes del Grupo de Río. Cuando en 1991 dejé la Secretaría de Estado, la política latinoamericana de la CE empezaba a ser una realidad.

El impacto en la política comercial

La incorporación de España y Portugal a la CE planteó demandas en los países miembros del GATT por la necesidad de ser compensados por la pérdida de alguno de sus derechos. A finales de 1985 se había iniciado en el seno del todavía GATT una nueva ronda de negociación para renovar las bases del comercio internacional. La reducción de la protección en el sector agrícola estaba detrás de esa idea, y en especial el contencioso de las oleaginosas con Estados Unidos. Aunque las negociaciones de la Ronda Uruguay no finalizaron hasta 1993, debido a las discrepancias por parte de la CE para reducir las subvenciones agrícolas y por las dificultades para avanzar en la liberalización del sector servicios, hubo que hacer frente de inmediato a una guerra comercial con Washington. Estados Unidos había pedido un retraso de nuestra integración y la de Portugal en la PAC a la vez que solicitaba concesiones comerciales para contrarrestar los efectos de la ampliación por el impacto que pudiera tener en sus exportaciones, básicamente de maíz y soja. España importaba maíz en comercio de Estado y habíamos montado un peculiar sistema de importación de soja americana en régimen de zona franca, utilizando las tortas en nuestro mercado para desarrollo de nuestra ganadería y exportando el aceite a mercados terceros (llegamos a ser en algún momento el segundo exportador de aceite de soja del mundo, sin producir ni un kilo y sin prácticamente consumo en el interior), sistema que hubo de suprimirse desde nuestra entrada. La Comisión Europea consideraba que el tema de las compensaciones por la ampliación debía discutirse en el marco del GATT y evaluar el impacto tomando en cuenta el efecto sobre el comercio global y no sobre productos o países concretos. Al final hubo acuerdo. En febrero de 1987, más de un año después de la adhesión, se aceptó que España comprara dos millones de toneladas de maíz a Estados Unidos cada año. Pero el tema no se cerró de forma definitiva y volvería a encontrármelo sobre la mesa durante mi período como ministro de Agricultura.

El primer paquete Delors. La política de cohesión

En el Consejo Europeo de febrero de 1986, bajo presidencia luxemburguesa, además de firmarse el Acta Única, se inició el debate sobre los temas financieros, el denominado primer paquete Delors, cuya discusión se abordó durante 1987.

En la segunda mitad del año la presidencia danesa convocó una CIG para resolver los temas de financiación, pero no pudo conseguir un acuerdo, entre otras razones, por nuestra oposición a aprobarlo si no se resolvía el tema del peso del pasado en nuestra aportación (es decir, pagar la parte proporcional de las deudas pendientes anteriores a nuestra adhesión). El obstáculo fundamental en las reuniones informales y formales de aquel semestre fue consecuencia de las dificultades políticas con las que se enfrentaba Alemania para aceptar un incremento sustancial de sus aportaciones al proceso de integración europea. Todos pensamos entonces que Alemania sólo podría aceptar el pacto financiero en su propia presidencia. Por eso en la Cumbre de Copenhague, en diciembre de 1987, sólo se pudo llegar al acuerdo de que se celebrarse un Consejo extraordinario en Bruselas, a principios de febrero.

Fue un momento difícil. Las primeras perspectivas financieras, que cubrían el período entre 1988-1992 (el denominado primer paquete Delors), fueron aprobadas durante la presidencia alemana en su primer Consejo. Fue el paso inicial para conseguir, pactado con el Parlamento, el primer marco financiero plurianual de la CE, al que luego seguirían el segundo paquete Delors (1993-1999), la Agenda 2000 (2000-2006) y el actual marco financiero (2007-2013).

Se definió entonces, en 1988, la que seguiría siendo posición española en futuros debates financieros: España consideraba deseable la progresividad en los ingresos o, como mínimo, la proporcionalidad en términos de PIB, suprimiendo la regresividad que suponía el recurso IVA. Pero no era nuestra idea inicial. La primera opción del ministro de Economía y Hacienda en aquel momento, Carlos Solchaga, era aportar menos a Europa aunque se redujeran los retornos; consideraba, y la historia nos ha demostrado que con razón, que las decisiones nacionales sobre prioridades en la inversión se adaptaban mejor a nuestras necesidades. Pero esa opción estaba excluida: las compensaciones se podían conseguir vía gastos pero no vía ingresos; el precedente del cheque británico pesaba demasiado.

El incremento de las transferencias a través de los fondos estructurales fue considerado como mal menor ante la imposibilidad de avanzar en la idea de reducir la contribución. La mejora de la dotación de fondos estructurales era coherente con la apuesta que nuestro país había hecho a favor de una política de cohesión en la Comunidad. Las relaciones personales del presidente González con los restantes líderes, y en especial con Alemania, resultaron claves para obtener el resultado finalmente conseguido. Los británicos lograron el mercado interior y su apertura a los países del norte de Europa y no pusieron trabas a la política de cohesión. Su posición se podría describir con la famosa respuesta dada por la señora Thatcher en aquellos días a una pregunta planteada por un periodista de su país: «What does cohesion mean? It’s the word they use to say cash» (¿Qué significa cohesión?: es la palabra que utilizan cuando quieren decir dinero). No había cheque español, pero sí fondos estructurales.

El acuerdo conseguido en Bruselas significaba aceptar la idea de Delors de aumentar de forma significativa los recursos de la CE y duplicar las aportaciones a las regiones menos desarrolladas de la Comunidad en un período de cinco años para hacer así frente a los problemas derivados del mercado interior. Para España fue un gran triunfo; la política de cohesión estaba lanzada.

Conseguidos los recursos, mi preocupación en el ámbito interno, desde el primer momento, fue que la gestión de los fondos estructurales estuviera controlada por el Ministerio de Economía y Hacienda para conseguir el mayor retorno y reducir al máximo las necesidades adicionales de gasto. Hacienda puso en marcha un sistema de control de recursos y eficiencia de gestión que permitiera maximizar su impacto. Inicialmente utilizamos los fondos para sustituir partidas ya presupuestadas, pero más tarde hubo que poner en marcha toda una planificación de nuevos proyectos. El resultado final fue más satisfactorio en el fondo regional que en el fondo social o en los fondos agrícolas (FEOGA en su vertiente estructural). Sin embargo, visto con la óptica actual, la falta de evaluación de la rentabilidad de los proyectos financiados por los fondos estructurales recibidos como consecuencia de las sucesivas negociaciones acentuaron los desequilibrios en nuestro modelo de crecimiento.

Los primeros pasos de la Unión Económica y Monetaria

Durante la presidencia alemana del primer semestre de 1988 se celebró otro Consejo importante, el de Hannover en junio. Se renovó el mandato de Delors como presidente de la Comisión, se constataron los avances en la creación del mercado interior, se adoptaron decisiones en materia social y se impulsó la unión monetaria al aceptarse la eventual creación de un banco central europeo.

La Unión Económica y Monetaria (UEM) no era una idea nueva. Muchos elementos se habían debatido y algunos decidido ya en el ámbito monetario; desde el Informe Werner, de 1970, que recogía la idea, se había puesto en marcha un sistema de flotación controlada de los tipos de cambio para evitar que se utilizara la devaluación para mejorar la posición comercial de cada país, sin contar el impacto sobre las rentas agrarias a través de los mecanismos de la PAC (era el período de los tipos de cambio verde y los montantes compensadores monetarios). Si el Acta Única creaba un verdadero mercado interior sin fronteras, suprimiendo todas las barreras nacionales para intercambios de los bienes y servicios, la libre circulación de trabajadores y la liberalización del movimiento de capitales, parecía necesario un mayor grado de integración monetaria. En ese contexto muchos dirigentes europeos apostaban a favor de una moneda única que completara el proyecto.

Esas ideas se recogieron en el Consejo de Hannover, que designó un Comité de expertos que, bajo la dirección de Jacques Delors, elaboró un informe sobre las condiciones necesarias para dar el paso a la moneda única. Junto a Delors, integraban el Comité los gobernadores de los bancos centrales y tres expertos independientes, entre ellos Miguel Boyer, propuesto por González. El Comité debía presentar su Informe en la Cumbre de Madrid un año más tarde. Este impulso no resultó del agrado de la señora Thatcher que ya entonces planteó sus dudas sobre el proceso de unión monetaria.

Durante la presidencia griega en el segundo semestre de 1988 se produjeron limitados avances, un hecho que nos preocupaba porque suponía un exceso de agenda para la presidencia española que se inició el 1 de enero de 1989. Tal vez el elemento más relevante del Consejo de Rodas fue la reacción de la CE frente a las críticas sobre la «Europa fortaleza», que arreciaban en aquellos momentos tras conseguirse avances muy significativos en la creación del mercado único. Mientras desde la CE se consideraba que el mercado interior facilitaría el comercio mundial, desde Estados Unidos y otros países terceros se lanzó la idea de que el mercado interior aumentaría nuestros intercambios en detrimento de los restantes socios comerciales. Rebatir la idea de la «Europa fortaleza», imagen totalmente alejada de la realidad, costó mucho esfuerzo. Por eso fue importante destacar el claro compromiso de mantener un mercado abierto tras la introducción del mercado único y que debía ser «beneficioso tanto para los países comunitarios como para los no comunitarios».

Mitterrand intentó poner en Rodas los deberes a las futuras presidencias de España y Francia en 1989 al afirmar: «El plato fuerte de la armonización fiscal y de la Europa cultural será servido en 1989». «En lo social, la moneda y lo fiscal se puede desear a Felipe González mucha energía —añadió— para que haga avanzar una carreta que a algunos les gustaría que se empantane.» La realidad resultó ser algo distinta.

La primera presidencia española de la CE

Tras Rodas cinco eran los temas que deberían ser tratados en nuestra presidencia: la unión monetaria sobre la base del informe del comité Delors, la dimensión social del mercado único, el debate sobre una reforma institucional para otorgar mayores poderes al Parlamento Europeo, el impulso a la armonización de la fiscalidad indirecta y el proyecto de una Europa audiovisual, de acuerdo con unas ideas presentadas por Francia.

Con estos augurios se iniciaría la presidencia española en enero de 1989, sólo tres años después de ser miembros de la Comunidad. Fue un semestre en el que los temas europeos estuvieron muy presentes, no sólo por la presidencia sino también por las elecciones por sufragio universal para el Parlamento Europeo en el mes de junio. Y fue, sin duda, una de las experiencias que recuerdo con mayor impacto en mi trabajo diario en aquellos años. La presidencia española coincidió con la toma de posesión de Bush como presidente de Estados Unidos. En Europa se apreciaban ya claras tensiones por la disgregación que aparecía en los países del Este. Y sobre todo ello incidía la idea, dominante en algunos líderes europeos, de la necesidad de una mayor profundización de la construcción europea. En aquellos momentos Francisco Fernández Ordóñez escribió un artículo en prensa hablando de «el final de cierta historia y el principio de otra».

Era obviamente nuestra primera presidencia y la asumíamos con una experiencia comunitaria limitada. Fue un verdadero reto en la forma y en el fondo; debíamos convencer a los europeos de que no sólo nos preocupaban los problemas españoles, sino de que disponíamos además de un proyecto claro sobre el futuro de la CE. La organización recayó conjuntamente en el gabinete del presidente y la Secretaría de Estado, pero la ejecución de los trabajos durante los seis meses de la misma afectó a todos los ministerios implicados en los temas comunitarios. Desde el punto de vista europeo la presidencia consagró a España como un país de primer nivel en términos organizativos pero también de intermediación política. El esfuerzo realizado fue enorme y la multiplicidad de reuniones por todo el país permitió un importante impulso al europeísmo en una sociedad que aún era poco receptiva a ese tipo de mensajes. El temario del semestre venía en gran medida predeterminado por los trabajos previos, pero también por nuestras prioridades.

Para entonces España, y sobre todo el presidente González, ya había adquirido peso en Europa. Teníamos una posición muy clara acerca de por dónde debía ir la construcción europea. González insistía en la idea de que España estaba dispuesta a ir tan lejos como el país que estuviera dispuesto a avanzar más.

Con ese espíritu, y tras seis meses de un enorme trabajo en Bruselas y en Madrid, afrontamos la Cumbre de Madrid. Los objetivos conseguidos fueron apreciables: se avanzó en la libre circulación de personas sobre la base del documento denominado de Palma de Mallorca; se aprobó, sin la participación del Reino Unido, una carta comunitaria de derechos sociales fundamentales; se impulsó el proceso de paz en Oriente Medio, y se profundizaron las relaciones con América Latina. Respecto a la agenda inicial, se produjeron avances también en temas sociales y monetarios y se aprobó la directiva sobre la televisión sin fronteras, a pesar de las dificultades encontradas con Italia, pero no se pudo avanzar ni en la armonización de la fiscalidad indirecta ni en los nuevos poderes del Parlamento Europeo. Y se dio un primer paso hacia la Unión Económica y Monetaria.

En el Consejo de Madrid se acordó, con el voto a favor de la señora Thatcher, lanzar el proceso para establecer una unión económica y monetaria tomando como base el informe del comité Delors. El Informe avanzaba, con el tradicional impulso de Delors, claramente hacia una mayor integración no siempre bien vista desde Reino Unido. Recuerdo la redacción de la conclusión sobre ese punto, la más polémica junto a la Carta Social.

El proyecto de conclusiones se venía elaborando desde semanas antes con la Secretaría del Consejo (Niels Ersboll) y con el gabinete del presidente de la Comisión (Pascal Lamy). En la sesión de redacción se llegó a una fórmula de compromiso para mantener al Reino Unido, utilizando una terminología comunitaria clásica al considerar el informe como «una base para la futura negociación». Cuando tras la cena de presidentes fui a presentarle el proyecto a González, me dio la instrucción de forzar la máquina y sustituir la redacción de «una base» por «la base», pequeño cambio, pero importante. Si los británicos no estaban de acuerdo, ya lo dirían. Cuando comuniqué al resto de los responsables de las conclusiones la propuesta, hubo cierta preocupación, pero al día siguiente la fórmula se aceptó sin problemas. Sin embargo, al final, los doce se quedaron en once, por otra causa que no tenía que ver con el tema monetario: Margaret Thatcher no aceptó que se definieran los elementos de la futura identidad social europea que pudieran aplicarse al Reino Unido.

Según las conclusiones de Madrid, la consecución de la UEM se realizaría de forma progresiva, en la perspectiva del mercado interior y de la cohesión económica y social, tomando en cuenta «el paralelismo entre los aspectos económicos y monetarios, el respeto de la subsidiariedad y respondiendo a la diversidad de las situaciones específicas». La primera etapa se iniciaría el 1 de julio de 1990, lo que se traducía en la liberalización completa, en ocho Estados miembros, de los movimientos de capitales a partir de esa fecha. El informe Delors quedaba ratificado, el procedimiento de negociación definido y, en definitiva, la UEM estaba lanzada.

No es de extrañar que en esos meses de clara apuesta por Europa el Gobierno, a propuesta de su ministro de Economía, Carlos Solchaga, tomara la decisión de incorporar la peseta al Sistema Monetario Europeo (SME). El Sistema se había modificado y reforzado tras la crisis de 1988, año en el que se liberalizaron los movimientos de capital. En esas condiciones se podía tomar la decisión de nuestra incorporación, con ciertas condiciones, como un margen de flotación de la moneda más amplio, lo que como demostraría la realidad no estaba exento de riesgos.

La entrada suponía un compromiso a favor de una política económica determinada, pero también una señal clara e inequívoca sobre nuestro deseo de participar, desde el momento inicial, en todo el proceso de unificación monetaria. La decisión no fue fácil. Era más evidente y yo diría que más fácil para nosotros, como Exteriores, y también para el Banco de España (el entonces Gobernador, Mariano Rubio, era favorable), pero menos para Economía que perdía parte de su margen de maniobra en términos de política económica.

Con los resultados de la primera presidencia, España consolidó su prestigio en Europa, alcanzado por el presidente González y el ministro Fernández Ordóñez durante los meses anteriores (basta recordar la elección de Madrid como sede de la primera conferencia sobre Oriente Medio). Alcanzamos de facto un estatus de país grande que se confirmaría con los acontecimientos que se producirían en el segundo semestre del año.

El gran cambio en Europa: la caída del muro de Berlín y la unificación alemana

La primera presidencia española puede decirse que fue la última normal de la antigua Comunidad. El proceso de desintegración de la Europa del Este culminó con la caída del muro de Berlín en noviembre de 1989. La presidencia que nos sucedió, la francesa, ya se vio afectada por este hecho.

Aproveché el fin de la presidencia para decirle a Fernández Ordóñez que habíamos concluido un ciclo y que quería marcharme. Después de comentarlo con el presidente me pidió que esperase unos meses y que habláramos a fin de año. Me pareció razonable, pero no valoré entonces las consecuencias de ese retraso.

A pesar del éxito de la presidencia, la situación política interna en España no era tranquila. Las secuelas de la huelga general del 14 de diciembre de 1988 afectaron al presidente y la intranquilidad social era alta. En agosto a Ordóñez le detectaron un grave problema de salud. El riesgo de empeoramiento de la economía llevó a González a convocar elecciones generales para el 29 de octubre, tras la presidencia y separándolas de las europeas del mes de junio. Su oponente fue por primera vez José María Aznar, nombrado presidente del PP, heredero desde enero de AP tras la salida y reentrada de Fraga como presidente tras el fallido intento de cambio de liderazgo a favor de Hernández Mancha. Aunque el PSOE ganó las elecciones y conservó la mayoría, con 175 escaños, el retroceso electoral ponía en evidencia el desgaste tras siete años en el Gobierno.

En el segundo semestre de 1989 se inició la presidencia francesa —que seguía a la española en el peculiar orden alfabético comunitario, en función de los nombres oficiales de los Estados miembros en la lengua de cada país— que inicialmente podía parecer tranquila en términos europeos, ya que su objetivo principal era lanzar la CIG para empezar la negociación del proceso de la UEM. Pero se complicó muy pronto. Durante el verano las tensiones en los países del Este de Europa aumentaban; su más claro reflejo fue el incremento de salidas de ciudadanos de los mismos hacia el Oeste y sobre todo la ocupación de las embajadas europeas occidentales, en especial las de Alemania, en algunos de ellos. Todo ello hacía presagiar momentos difíciles.

Tras un par de meses de enorme tensión, el 9 de noviembre cayó el muro de Berlín. Aquel día cambió la historia de Europa. El modelo de integración con el que se había trabajado desde los cincuenta quedaba superado. La división de Europa había desaparecido.

Lógicamente la unificación pasó a ser la prioridad máxima de la política alemana e incidió en todo, también en su visión sobre la construcción europea. La posición alemana ya venía evolucionando en los años previos y se utilizaba entonces para reflejarlo la frase de que se había pasado de una visión en la que «lo que era bueno para Europa era bueno para Alemania», a otra en la que «lo que era bueno para Alemania era bueno para Europa». Como siempre estas afirmaciones son simplificaciones que no reflejan de forma correcta la realidad, aunque era evidente que la unificación aumentaba el peso de Alemania en Europa y la democratización en marcha de los países del Este permitía recuperar a Alemania un mayor interés por su hinterland histórico.

La primera iniciativa para hacer frente al nuevo reto correspondió al presidente del Gobierno español, quien solicitó del presidente Mitterrand, como responsable en ese momento de la presidencia de la Comunidad, convocar un Consejo Europeo extraordinario para tomar posición ante el hecho histórico que se acababa de producir. En ese Consejo, durante una cena en París, se apoyó la reunificación y se remitieron los detalles a la Cumbre de Estrasburgo convocada para algunas semanas más tarde. A pesar del acuerdo político, en aquel momento las reticencias en muchos países, por el aumento de poder de Alemania, eran enormes. Sirva como ejemplo la famosa frase de Giulio Andreotti en aquellos días: «Quiero tanto a Alemania, que prefiero que haya dos». La preocupación por el impacto de la reunificación estaba latente en Bruselas y también entre los ciudadanos de no pocos países comunitarios. España tenía la ventaja de poder vivir aquel período desde la distancia que nos daba no haber participado en la Segunda Guerra Mundial.

La Cumbre de Estrasburgo no fue fácil. Nuevamente fue la posición del presidente del Gobierno español la que sirvió para definir los pasos siguientes. Para González la reunificación era inevitable, había que seguir con el proceso de integración europea con una Alemania unificada y ésa era la mejor garantía para que Alemania siguiera apostando por ella. Era un error forzar a Alemania a elegir entre el proceso en marcha y sus posiciones históricas en Europa central. Para González la reunificación debería considerarse un problema interno alemán y a los demás nos correspondía apoyar a Alemania en sus decisiones. La aceptación de esta última idea se consiguió, pero con cierto recelo. La iniciativa y el claro apoyo de González a Kohl en aquella histórica sesión, no bien comprendido por todos, tuvo como efecto no buscado que las ya privilegiadas relaciones entre España y Alemania se reforzaran aún más. Unas semanas más tarde, en una reunión bilateral hispano-alemana en Constanza, los asistentes a la misma pudimos constatar cómo un canciller emocionado agradeció de forma solemne a González su apoyo.

Compartía totalmente la visión del presidente y creo que su posición en Estrasburgo fue la correcta en términos de defensa de nuestros intereses, pero también para mantener el proceso de integración en Europa. Retrasar o condicionar el proceso de unificación habría introducido claros riesgos haciendo más difícil un proceso que era obviamente irrenunciable e innegociable para Alemania y afectando aún más al debate sobre el futuro de la propia integración europea.

Pero quiero volver a Estrasburgo, ya que en ese Consejo se jugaron más cosas. La posición alemana en el Consejo fue solicitar obviamente el apoyo de los doce a «que el pueblo alemán recupere su unidad a través de la libre autodeterminación» y aceptó, para dejar claro que la unificación no reducía el interés de Alemania en el proceso de integración, la convocatoria de la Conferencia Intergubernamental para la Unión Monetaria a finales de 1990. Este enfoque, como ya habíamos percibido en Madrid, no era bien visto por Londres. La posición de la señora Thatcher era bien conocida: no era favorable a modificar los tratados y tampoco a iniciar un proceso de unión económica y monetaria de forma apresurada. Cabe recordar, por último, que en Estrasburgo vivimos el primer impacto de la nueva situación al acordarse la creación de lo que acabaría siendo el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD), un banco para apoyar el cambio en los países del Centro y Este de Europa.

El objetivo fundamental se consiguió. De Estrasburgo salió un apoyo de los doce al pueblo alemán para que recuperara su unidad y, a iniciativa de Italia y España, se introdujo la referencia de que el proceso se produciría «en un marco de reforzamiento de la construcción europea».

La presidencia de Irlanda en el primer semestre de 1990 también estuvo marcada por la reunificación. Los primeros meses del año fueron de espera para conocer la solución final propuesta por Alemania. El 18 de marzo de 1990 el Gobierno de la República Democrática Alemana recibió el mandato para negociar con la República Federal su absorción. Muchos fueron los interrogantes que se plantearon de inmediato: ¿cómo se integraría la antigua República Democrática Alemana en el acervo comunitario? Hubo tesis tan absurdas como proponer que la nueva Alemania debería renegociar su presencia en la CE. ¿Cómo repercutiría la unificación sobre el proceso de integración europea?, ¿cómo debían definirse las relaciones con las nuevas democracias del Centro y Este de Europa? Y, en el ámbito económico ¿cómo incidiría en algunas políticas comunitarias, y entre ellas la de cohesión? Se debatió incluso si habría apoyo del presupuesto comunitario a través de los fondos estructurales. Mi posición de inmediato fue positiva, ya que significaba consolidar la política de cohesión.

Sin embargo, de todos es conocido que la decisión clave, la de mayor incidencia económica y la más sensible en términos políticos, la fijación del tipo de cambio entre los marcos del Este y del Oeste, era una decisión nacional sobre la que a todos los demás no nos correspondía otra cosa que tomar nota. La unificación se produjo el 2 de octubre de 1990 —coincidiendo con un nuevo reto desde el Este europeo, pues en ese mismo mes se disolvió la URSS y se creó la Comunidad de Estados Independientes— y con un tipo de cambio 1:1, que suponía una clara decisión política con importante incidencia en la economía de Alemania occidental e indirectamente de toda la CE.

En medio de aquel debate era evidente que seguir con la hoja de ruta de Madrid no tenía sentido. Convocar una CIG para hablar de los temas monetarios sin tomar en consideración otros elementos de naturaleza más política e institucional no era realista. El cambio del mapa europeo obligaba a plantearse la pregunta de qué modelo de integración deseábamos en una Europa no dividida y qué hacer con la política de seguridad y defensa, pero también otros aspectos referidos a los temas de justicia e interior. No es de extrañar, por tanto, que la presidencia irlandesa propusiera convocar una segunda CIG cuyo objetivo sería avanzar en el resto de asuntos, distintos a la UEM. En Dublín se acordó que las dos CIG avanzarían en paralelo y se iniciarían en Roma al mismo tiempo, coincidiendo con el Consejo Europeo de la presidencia italiana.

El lanzamiento de Maastricht: de la Comunidad Europea a la Unión Europea

El año 1990 se recordará en la historia de la Comunidad precisamente por la Cumbre de Roma, el 15 y 16 de diciembre, que lanzó el proceso de negociación que culminaría con el Tratado de Maastricht.

La CIG general se inició con un espíritu abierto, manteniendo el proceso de integración comunitario basado en las cuatro libertadas y en el mercado único, tal como lo habíamos conocido hasta entonces, pero abriéndose a nuevos espacios de integración que darían lugar en Maastricht a los tres pilares de la construcción europea con los que convivimos durante años: el económico, el de seguridad y defensa y el de justicia e interior.

En cuanto a la CIG monetaria, en Roma ya se acordó que el objetivo final sería la creación de una moneda única y de un Banco Central Europeo, ideas a las que se seguía oponiendo el Reino Unido. Se acordó también que la primera fase de convergencia de las economías se extendiera hasta finales de 1993, a la espera de que el escudo portugués y el dracma griego entraran en el SME. El 1 de enero de 1994 se iniciaría la fase preparatoria de la moneda única y su objetivo sería hacer converger la paridad de las monedas hasta un margen máximo de fluctuación del 1 por ciento y comprometerse durante ese período a no utilizar la emisión de moneda para financiar los déficits públicos. En esas condiciones era evidente que las políticas económicas deberían centrarse en la lucha contra la inflación y mejorar el crecimiento económico.

Para países como España suponía tener que afrontar procesos de ajuste y la Comisión Europea defendió la conveniencia de una política de cohesión económica y social interestatal. A finales de 1997, los doce deberían decidir la fecha de la entrada en vigor de la moneda única (entonces denominada ecu) y ya desde 1994, el futuro Banco Central Europeo (Eurofed en la denominación del momento) asumiría la política monetaria. Para mantener al Reino Unido vinculado al proceso, la Comisión propuso aceptar la convivencia durante un tiempo de un ecu fuerte con las monedas nacionales.

La sesión inaugural de las CIG fue una de mis últimas participaciones en temas comunitarios. Formé parte de la delegación española en las sesiones inaugurales de las dos conferencias y puse en marcha el equipo negociador. La CIG institucional se manejaría básicamente por Exteriores, desde la Secretaría de Estado para la Comunidad Europea, en estrecha coordinación con Presidencia del Gobierno; en la que se iba a ocupar del futuro de la UEM, Economía llevaría la voz cantante, pero a la persona designada por Solchaga, el director general del Tesoro, Manuel Conthe, le acompañaría el director general de Asuntos Institucionales de la SECE, Carlos Bastarreche, también responsable de nuestra Secretaría de Estado en la otra CIG. El proceso de negociación que nos llevaría a Maastricht estaba iniciado.

El resultado final es bien conocido. El Tratado de Maastricht, que se firmó el 7 de febrero de 1992, supuso el cambio cualitativo más importante en la historia del proceso de integración europea desde su inicio en 1957.

Nuestro país, además, seguía con sus esfuerzos para cumplir con nuestros compromisos de mayor integración. En junio de 1991 nos adherimos al acuerdo de Schengen, mostrando con ello nuestra voluntad de apostar a favor de una Europa con libre circulación de personas. En ese mismo mes se consiguió que el Consejo de Ministros europeo aceptara adelantar el final del período transitorio para la libre circulación de nuestros trabajadores. Todavía habría que proseguir los esfuerzos para suprimir a partir del 1 de enero de 1993 los obstáculos aún pendientes en el régimen transitorio en la agricultura y en la pesca.

Tras el impulso conseguido en el Consejo de Roma, de nuevo acontecimientos externos incidieron en las preocupaciones inmediatas de la CE. La crisis yugoslava arrebató el protagonismo a la unión política europea, al poner de relieve nuestras carencias, por ello no es de extrañar que gran parte del Consejo de finales de junio de 1991 se dedicara a Yugoslavia y que sobre las negociaciones en marcha se limitara a recordar el compromiso de tener finalizado el texto de Tratado de la Unión en diciembre, coincidiendo con el final de la presidencia holandesa de la CE. Éste fue mi último Consejo Europeo; diez días más tarde fui nombrado ministro de Agricultura. Propuse a Ordóñez que Carlos Westendorp fuera mi sustituto, era el mejor conocedor de los temas en discusión y no necesitaba ningún período de aprendizaje.

Lo que sucedió después, la aprobación del Tratado de la Unión Europea en Maastricht en diciembre de 1991, que permitió avanzar en todos los campos, unión política y unión económica y monetaria incluidas, ya no lo viví en primera fila. El nuevo primer ministro inglés, John Major, mantuvo sus reticencias sobre la dimensión social, la política de defensa y la vocación federal de la unión europea, pero también sobre la UEM. Los esfuerzos hechos para poner en marcha una moneda única, a pesar de las reticencias citadas, dieron sus frutos, pero la crisis post-Maastricht tras el no en el referéndum danés, las dudas británicas y sus cláusulas de opt-out y la interpretación de la subsidiariedad y, sobre todo, la crisis económica de los primeros años noventa retrasarían el proceso. Me volvería a encontrar con la UEM cuatro años más tarde, durante la segunda presidencia española de la UE, desde mi puesto de ministro de Economía y Hacienda.

La puesta en marcha del Mercado Único, una experiencia memorable

Si en los anteriores temas mi presencia se producía en un segundo plano, en la puesta en marcha del Mercado Único, desempeñé un papel directo.

Aprobada el Acta Única, la Comisión aceleró la presentación de las propuestas derivadas de su Libro Blanco que suponían cambios de todo tipo en las legislaciones nacionales que afectaran a obstáculos físicos, técnicos y fiscales a los intercambios. Para acelerar el proceso se constituyó un nuevo Consejo, el de Mercado Interior, que debía ocuparse en exclusiva de los temas del Acta Única. Para cumplir lo pactado, las nuevas normas deberían estar en vigor antes de finales de 1992. Dada la variedad de asuntos por tratar se decidió que el representante español en el mismo fuera el secretario de Estado para la CE. Se debatían desde temas técnicos puros (como la protección del vuelco de los tractores, el ruido de las máquinas cortacésped o el de los camiones volquetes), a asuntos vinculados a las ayudas (incluidos algunos que afectaban al sector financiero o, en el caso de España, la figura del Consorcio de Seguros) o a la propiedad industrial (el debate sobre patentes y marcas venía desde la adhesión), y tantos otros. En muchos casos era difícil encontrar la contraparte española que nos diera nuestra posición en algunos de aquellos temas, ya que no existía regulación nacional ni sensibilidad política sobre los mismos.

He contado muchas veces el sabio consejo que recibí, en uno de los momentos de duda sobre qué posición adoptar, por parte de nuestro entonces Representante Adjunto, Javier Elorza: «si tienes dudas, mira al danés y vota lo contrario que él; si los dos votamos lo mismo, uno de los dos se ha equivocado». Bajo esta aparente broma estaba implícito el diferente nivel de desarrollo de los países y la distinta sensibilidad que en aquel momento teníamos para algunos asuntos importantes en las sociedades más desarrolladas de Europa, pero que estaban muy lejos de nuestras preocupaciones inmediatas. El espíritu del momento podría resumirse en otra anécdota: se discutía entre la delegación alemana y la italiana si las máquinas elevadoras deberían tener uno o dos pedales; estaba a punto de entrar en vigor el Acta Única y esos temas pasaban de la unanimidad a la mayoría. La presidencia pidió a Alemania, que estaba en minoría, que se abstuviera para no retrasar la aceptación de la norma. La reacción del representante alemán fue señalar de forma solemne que si temas como ése se podían adoptar por mayoría recomendaría a su Gobierno que no se aprobara el Acta Única. Los intereses creados y la reticencia al cambio nos mostraban cuán lejos estábamos aún de una razonable integración europea.

El Acta Única también fue motivo de preocupación fuera de la Europa comunitaria. En el ámbito internacional, como he señalado, se hablaba, de forma paradójica, de la «Europa fortaleza», pero la mayor preocupación se planteó en los países de la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA). Su reacción fue iniciar una ofensiva para crear un Espacio Económico Europeo (EEE). La posición española fue no oponernos, aunque significaba un elemento adicional de competencia para nuestra economía que debería ser compensado con una aportación financiera por parte de esos países a la política de cohesión, objetivo que se consiguió. Siempre pensé que el EEE carecía de sentido en términos institucionales y así lo hice ver en numerosas reuniones bilaterales con los países miembros de la EFTA. En mi opinión no era posible en términos políticos aplicar fuera del ámbito de la CE unas normas que eran decididas sólo por los países de la CE. Nuestra tesis hizo camino y aunque se aceptó el EEE la mayor parte de los países llegaron a la conclusión de que las obligaciones derivadas del mercado único sin contrapartida institucional les resultaban políticamente inaceptables; el mercado interior era fundamental y en esas condiciones tenía más sentido ser miembros de la CE que quedarse fuera. El Acta Única, un tratado considerado por muchos como menor, desencadenó la ampliación hacia el Norte de Europa.

Los efectos colaterales del Mercado Único: el tránsito de mercancías marroquíes por España

También en el ámbito bilateral, y por razones obvias, Ordóñez prestó una especial atención a las relaciones con Marruecos. Su contraparte en Marruecos, Filali, antiguo embajador en Madrid, conocía bien los dossiers. Fueron muchos los contactos entre ambos ministros, a alguno de los cuales me tocó asistir. Uno de los tradicionales momentos de tensión en el ámbito de la pesca, unido a la supresión de fronteras previstas por el Acta Única, hizo más evidente la necesidad de resolver un problema clásico entre ambos países, el del tránsito de productos agrícolas marroquíes por España. Su prohibición se había hecho más insostenible con nuestra entrada en la CE, no sólo porque la libertad de tránsito era la norma obligatoria en la Comunidad, sino también porque había desaparecido la justificación moral de que los obstáculos para nuestros productos agrarios en el mercado francés eran mayores que los de Marruecos.

Era un tema tabú, que conocía bien y en el que había participado desde mi época de Valencia. Ya entonces, siendo López Bravo ministro de Exteriores y Allende de Agricultura, se había llegado a un acuerdo que nunca pudo ponerse en marcha. Dadas las nuevas circunstancias Marruecos consideraba la situación inaceptable y presionaba por la apertura. Como consecuencia de una de sus conversaciones con Filali para resolver los problemas de la pesca, Ordóñez me dio la instrucción de llegar a un acuerdo sobre este enquistado problema. Tuve la enorme suerte de tener como contraparte en la negociación a Mohamed Sekkat, entonces secretario de Estado para Asuntos Europeos en Exteriores y más tarde gobernador del Banco Central, persona de gran capacidad técnica y buen negociador con quien adquirí una relación de alta confianza personal. Un acuerdo formal con cantidades, fechas y puntos de paso abiertos hubiera sido políticamente inmanejable. Propuse, y alcanzamos, un acuerdo entre caballeros, sin fechas, rutas ni cantidades públicas definidas, lo que nos permitió avanzar de forma progresiva sin que se suscitaran tensiones, ni políticas ni económicas. El paso progresivo que acordamos no suscitó problemas en los mercados. A los seis meses de iniciar el proceso, un contencioso que duraba años estaba resuelto.

La reconsideración de la posición de Canarias

Un tema sensible durante aquellos años fue la redefinición del posicionamiento de Canarias en la CE. Durante el período del Gobierno de UCD la posición defendida en Bruselas fue que Canarias sería miembro de la unión aduanera con ciertas excepciones, tesis que yo había defendido en mi anterior período en Trinidad y que compartía. Como ya he señalado, durante la negociación, y como consecuencia de la posición adoptada por el PSOE canario, se pasó a la posición contraria, quedar excluido de la unión aduanera con ciertos apoyos de las políticas comunitarias. La exclusión de la unión aduanera implicaba la no aplicación de los apoyos de la PAC y otros inconvenientes. El debate del futuro de las regiones ultraperiféricas en la CE llevó al presidente Delors a prestar especial atención al tema. Al final, el Gobierno canario, ya con Jerónimo Saavedra como presidente, apostó por entrar en la unión aduanera con algunas excepciones. El apoyo del gabinete del presidente de la Comisión para definir un marco más favorable para esas regiones permitió llegar a un buen trato específico para Canarias. Fernando Ballestero y Ricardo Díaz Hochtleiner hicieron un enorme trabajo. La resultante fue muy positiva para las Islas, lo que complementaríamos más tarde con la nueva reglamentación del plátano y con la aprobación del REF.

El proceso de adhesión y nuestra posición económica

El largo proceso de adhesión a la CE tuvo un apoyo político prácticamente unánime. Para unos, participar en la construcción europea era una garantía de consolidación de nuestra reciente democracia; para otros, entre los que yo me encontraba, debería servir también para modernizar nuestra economía a través de un modelo aplicado ya por nuestros vecinos y que tan buenos resultados les habían proporcionado hasta aquel momento.

Como es bien conocido, las dificultades de la transición llevaron la preocupación por la economía a un segundo plano y sólo con los Pactos de la Moncloa se logró la estabilización de la economía e iniciar el proceso de aproximación a la CE. A pesar de ello, en 1982, en el momento en que el PSOE accede al poder, la economía se encontraba en una situación difícil, consecuencia de los efectos de la segunda crisis del petróleo de 1979, pero también de la dificultad para poner en marcha las reformas que hubieran permitido entrar en Europa con una economía más competitiva. Un argumento utilizado entonces para no avanzar en la modernización era el no ceder bazas que podrían ser necesarias para la negociación. En todo caso, las primeras decisiones del Gobierno socialista (devaluar la peseta, aumentar los impuestos, modernizar el sector productivo, revisar el sistema de pensiones, etc.) complementaron las líneas seguidas por los pactos de la Moncloa.

Pero la entrada en la CE no era el final de un camino, sino el principio de otro. Y durante esos años fui espectador de excepción de los cambios. La integración condicionó todo y en especial nuestra política económica como consecuencia de la aplicación del acervo comunitario, con los ajustes consecuencia del tratado, pero también, como he señalado, por los cambios que se producen en el propio proceso de integración europea.

¿Qué cambios sustanciales se produjeron en nuestra economía desde 1986 hasta 1991?

El primero y fundamental fue el paso de una economía cerrada y discrecional a otra más abierta y reglada. Por supuesto, el nuevo escenario podía afectar a los equilibrios macroeconómicos, de ahí el empeño desde el primer momento por aplicar una política macroeconómica sana que permitiera hacer frente en el futuro a los retos que nos plantearía la integración en la CE. Era imprescindible profundizar en las decisiones adoptadas antes de 1986 si se quería luchar contra la inflación, mejorar nuestra competitividad y hacer frente a nuestro desequilibrio externo, objetivos que se consiguieron entre 1983 y 1984 a cambio de un alto incremento del paro. Las condiciones de entrada en la CE en 1986 no eran óptimas pero mejoraban la situación preexistente y permitieron que nuestra economía aprovechara la mejora de crecimiento que se produjo de forma generalizada entre 1985 y 1992. Nuestra renta per cápita, ponderada por el poder de compra en comparación con la media de la CE, aumentó a lo largo de la década de los ochenta del 70 al 77 por ciento respecto a la media comunitaria.

Es cierto que el recalentamiento de la economía, por el rápido crecimiento al final de la década, unido a la crisis que se inicia en Europa a partir de 1991 y que se aceleró tras el no danés a Maastricht, nos llevó a tener que devaluar nuestra moneda —como en el caso de otros países europeos— y a aplicar políticas restrictivas del gasto público nuevamente a partir de 1993.

La inflación siguió una línea descendente durante todo el período, pasando del 15 por ciento inicial a una cifra próxima al 5,5 por ciento en 1991. La existencia de una política monetaria ligada a la inflación tendría que esperar a la Ley de independencia del Banco de España de 1994. La evolución del paro durante este período estuvo muy condicionada por la inercia del período anterior (entre 1980 y 1982 se destruyeron 870.000 empleos) consecuencia de la modernización en el sector agrícola —rápido descenso de la población agraria— y de las reconversiones en el sector industrial.

La adhesión exigía la modernización del aparato productivo y quiero recordar tres sectores en los que este proceso se vivió con especial intensidad: la agricultura, la industria y los servicios, en especial los financieros.

La entrada en la CE significó un cambio fundamental en nuestro sector agrario. A pesar del proteccionismo de la PAC era un sistema más eficiente que el vigente en España. Nos aproximamos a la media europea reduciendo la población activa en este sector, aunque se mantuvo la producción y aumentaron las rentas de los agricultores. Las transferencias recibidas anualmente por el sector procedentes de Bruselas se situaban en torno al billón de pesetas de la época. Nuestra agricultura mejoró sus condiciones de producción haciéndose más competitiva en términos europeos. Pero esta mejora sólo supuso un apoyo limitado a la política de reducción de inflación por la modificación del tipo de cambio de la peseta.

El sector industrial tradicional empezó a prepararse desde antes de la adhesión. El proceso de reconversión industrial, totalmente necesario, tuvo un alto coste en términos financieros y de empleo y fue esencial para poder entrar en la CE en condiciones competitivas. Aun así, siendo ya miembros, hubo que seguir con ayudas a la reconversión o cierre en sectores específicos (siderurgia, minería de carbón, construcción naval, etc.), lo que permitió crear una industria más competitiva en el ámbito europeo.

Otro esfuerzo importante se llevó a cabo en el sector financiero. Su saneamiento se había producido entre 1975 y 1985 pero, tras la integración en la Comunidad y sobre todo tras la aplicación de la normativa derivada del mercado único, se avanzó en su modernización (creación de un mercado más amplio y transparente de deuda pública, supresión progresiva de los coeficientes de inversión, reducción del de caja y aprobación en 1988 de la Ley del Mercado de Valores).

La puesta en marcha del mercado interior sería también el detonante para la apertura progresiva de ciertos mercados, como el transporte, incluido el aéreo; el energético, inicialmente centrado en los carburantes, con la modificación del monopolio de Campsa en el período inicial y la creación de Repsol; el eléctrico, con la creación de Red Eléctrica, y el telefónico, de acuerdo con las pautas comunitarias.

El derecho comunitario permitía, y sigue permitiendo, la existencia de empresas públicas siempre que actúen en condiciones de mercado, y sólo admitía situaciones de monopolio por razones fiscales, pero no deberían afectar a la competencia. El ingreso supuso un cambio radical en los monopolios de distribución de tabaco e hidrocarburos, como señalé al referirme a la negociación, afectados también por la necesidad de respeto a las normas comunitarias de ayudas públicas y la adopción por España de los criterios de definición estadísticos definidos por Eurostat.

Pero el gran cambio al entrar en la Comunidad fue sin duda la supresión de todas las cargas aduaneras y fiscales y de todas las restricciones a la importación y exportación de los países miembros y la aplicación del régimen comunitario a países terceros. También cierta armonización fiscal en la imposición indirecta —accisas— y sobre todo, la más relevante, la introducción del IVA de acuerdo con el sistema pactado en el ámbito de la CE. El rechazo inicial a su aceptación derivaba, además de la mayor complejidad del impuesto, de la neutralidad fiscal que la reforma suponía para el comercio exterior, afectando por ello al exceso de protección del que gozaba la producción nacional, en detrimento de los consumidores. Las dudas finales surgieron del temor que un cambio tan dramático en 1986 tuviera un impacto negativo en la recaudación fiscal en un momento en que todavía no se había consolidado la recuperación económica. Los resultados en términos recaudatorios fueron muy superiores a los esperados y esta modernización fiscal vino a añadirse a otras que permitieron una clara mejora en el sistema recaudatorio y en la financiación del Estado.

España pasó a situarse en un nivel de carga fiscal a nivel medio-bajo en términos europeos, pero los excedentes obtenidos por esa operación resultaron fundamentales para mejorar el sistema de protección social, que se encontraba en mínimos respecto a la media. La mejora del sistema de protección social permitió alcanzar hitos históricos de cobertura en educación, sanidad y pensiones.

Ya en los primeros años de la adhesión, los fondos comunitarios tuvieron un papel muy importante en la financiación de nuevas infraestructuras. Los recursos transferidos consecuencia de lo pactado en el Acta Única y en el primer paquete Delors fueron muy positivos. Las regiones con menor nivel de desarrollo se vieron especialmente beneficiadas, pero también las restantes a través de los recursos procedentes del fondo social o por las ayudas a la reforma de la agricultura. Con la decisión sobre el segundo paquete Delors, en Edimburgo, en 1993, que incluyó no sólo la mejora de la financiación de los fondos estructurales, sino también el nuevo Fondo de Cohesión para infraestructuras y cumplimiento de la legislación medioambiental, España se convirtió en receptor neto de fondos comunitarios con cifras próximas a un 1 por ciento del PIB anual. Vista la utilización de esos recursos con la perspectiva de los años, cabe preguntarse si el modelo utilizado por España ha sido tan bueno como entonces pensábamos.

Por último, como ya he señalado, en aquellos momentos empezó a prepararse nuestra posible adhesión a una moneda única que se había lanzado en la Cumbre de Madrid; la entrada en el mecanismo de cambios europeos supuso una restricción adicional a una política económica autónoma. La crisis de 1992-1993 nos avanzaría ya algunos de los problemas que con posterioridad, y con mucha mayor virulencia, hemos vivido recientemente.

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De la teoría a la práctica: ministro de Agricultura

Nombramiento como ministro

Las tensiones en el Gobierno en los primeros meses de 1991 terminaron con un cambio del mismo cuya variable fundamental fue la salida de Alfonso Guerra. Las palabras que, en su día, me había comentado Ordóñez sobre que González le había pedido entonces que no me marchara las entendí mejor. La salida de Alfonso Guerra parecía que iba a ir acompañada por la de Carlos Solchaga pero a última hora, dadas las circunstancias económicas en las que nos movíamos, el presidente optó por mantenerlo. Me llegaron rumores de todo tipo y en las horas en que se estaba formando el gabinete, el presidente me pidió que fuera a verle a Moncloa. Me dijo que la propuesta que me hacía no era su idea inicial, pero que quería pedirme mi colaboración como ministro de Agricultura en sustitución de Carlos Romero, que estaba en el Gobierno desde la primera victoria electoral socialista en octubre de 1982.

Carlos Tió algunas semanas antes me había hablado de esa posibilidad a la que no di ningún crédito. Imagino que mi elección fue consecuencia de una serie de factores de distinto tipo: la necesidad de adaptar el Ministerio a los nuevos requerimientos consecuencia de nuestra adhesión a la CE, la idea de nombrar a alguien que pudiera tener afinidad con Solchaga y que, al mismo tiempo, tenía conocimientos comunitarios, incluidos los referidos a la adaptación de nuestro sistema agrícola a la PAC, y de agricultura de exportación. Influyó sin duda la relación que se había creado con el presidente durante mi período como secretario de Estado. Me llegó la información de que mi nombramiento no era mal visto por Alfonso Guerra; seguramente a esa percepción no era ajena mi antigua y conocida amistad con Francisco Fernández Marugán. Nadie me preguntó si tenía o no carnet del partido, como no lo había hecho Ordóñez ni lo haría nadie después. Pensé que tendría una relación habitual con el presidente, enormemente sensible a los temas agrarios, pero lo cierto es que la complejidad de sus responsabilidades hizo que sólo accediera a él en momentos excepcionales y que me diera un gran margen de maniobra para actuar. Mi vinculación con Carlos Solchaga había aumentado en mi período como secretario de Estado para las Comunidades Europeas y su ayuda y apoyo me resultaría fundamental para resolver algunos de los problemas pendientes. Fui ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación durante algo más de dos años, desde primeros de abril de 1991 hasta el 13 de julio de 1993, pero fue un período muy intenso y del que guardo un gran recuerdo.

No inicié bien mi presencia en Agricultura. Mi primer contacto con la prensa me deparó ya un tropiezo. Félix Monteira, a quien conocía desde hacía años por su seguimiento de los temas europeos, me pidió una entrevista para su periódico, El País. La idea fundamental que yo quería transmitir era la necesidad de racionalizar y modernizar el sistema productivo español y que se podía reflejar de forma sencilla en el porcentaje de población activa que todavía dependía del sector agrario. Hablamos de muchas otras cosas referidas al papel de la agricultura española en Europa y a la reforma de la PAC que ya había iniciado el comisario MacSharry. El titular del periódico resultó demoledor: «Solbes dice que hay que reducir el exceso de mano de obra en la agricultura» y cuantificaba esa reducción en la mitad. Durante meses tuve que seguir explicando que la reducción del empleo en la agricultura no era un objetivo sino la consecuencia de la modernización del sector. La cantinela se siguió utilizando durante todo mi período como ministro por algunos diputados del Grupo Popular. Los restantes temas referidos a la mejora de la productividad, el cambio de las relaciones con Bruselas y la mejora de valor añadido del sector fomentando los movimientos cooperativos y transformación agroalimentaria no merecieron mayor atención.

Sustituir a Carlos Romero era una tarea compleja dado el enfoque que durante años había desarrollado de apoyo al sector agrario no siempre convergente con las nuevas exigencias comunitarias. El cambio significaba, o al menos mi equipo y yo así lo entendimos, mantener la importancia de los aspectos sociales a los que el Ministerio de Agricultura siempre había sido sensible, pero introducir elementos de una mayor racionalidad económica. El cambio de objetivo era indispensable como consecuencia de nuestra participación en una Comunidad Europea que, aun siendo protectora de su agricultura, la estaba liberalizando de forma progresiva frente a los países emergentes. En cierta medida pasamos de ser un ministerio social con contenido económico a un ministerio económico con alta sensibilidad social. Conceptos como los de productividad o competitividad eran difíciles de introducir en el debate agrario, como muy pronto comprobaría.

La prensa del momento afirmaba que el cambio de gobierno había significado una mayor liberalización de nuestra economía, y uno de los ejemplos en que se basaba ese comentario era el de los cambios producidos, entre otros casos en Agricultura, y no les faltaba razón si por liberalizar entendían un inicio de juego del mercado.

El primer reto fue poner en marcha un nuevo equipo, de acuerdo con la nueva visión del ministerio. Había que ajustar su estructura, pensada para hacer frente a los retos que había supuesto nuestra entrada en la CE, y había que adaptarla al importante proceso de descentralización de las competencias del ministerio tras la puesta en marcha de forma progresiva del estado de las autonomías.

En el área de Agricultura, se crearon tres Secretarías Generales. Una se centraba básicamente en precios y mercados agrarios, heredera del antiguo FORPPA, que se responsabilizaría de las negociaciones y aplicación de la PAC y de la relación con las asociaciones agrarias, que replicaba las tareas del Fondo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) en su rama garantía. Para ella conté con Pepe Barreiro, experto en temas comunitarios y GATT, con el que había coincidido años antes en Bruselas. Para la segunda, dedicada básicamente a la modernización de las estructuras agrarias, la parte de orientación del FEOGA, junto con los temas forestales y medioambientales, nombré a Luis Atienza, que había sido consejero de Economía del Gobierno Vasco y con el que había conectado muy bien en su período de experto en el Parlamento Europeo. Para la tercera, destinada a mejorar el valor añadido de los productos agrarios mejorando la industria agroalimentaria en nuestro país, nombré inicialmente a Fernando Méndez, hasta entonces presidente del FORPPA, y posteriormente a Miguel Ángel Díaz Yubero, funcionario de la casa y en aquel momento en el sector privado.

En Pesca, mantuve a Pepe Loira como secretario general, pero reforcé la parte internacional. Del resto del equipo me gustaría recordar a dos personas fundamentales: Juan Antonio Blanco Magadán, que procedía del gabinete del presidente del Gobierno, como subsecretario, cuyo sentido práctico y buen conocimiento de la Administración fue decisivo en muchos temas. Y Jordi Sevilla, como jefe de gabinete, continuando su trabajo en la Secretaría de Estado para las Comunidades Europeas, y apoyo fundamental para mí durante muchos años. Ambos me acompañaron más tarde en mi primera estancia en Economía y Hacienda.

El relativamente corto período de Agricultura fue para mí inolvidable. He afirmado muchas veces que he sido más conocido por mis responsabilidades económicas en Madrid y Bruselas, que si algo conocía en detalle eran los temas comunitarios y algunos comerciales, pero cuando más disfruté fue en mi período de ministro de Agricultura. A pesar del poco tiempo, tuvo un gran impacto en mi vida profesional.

Los retos que teníamos ante nosotros eran enormes: adaptarnos al nuevo contexto europeo y autonómico; la puesta en marcha de las normas comunitarias, algunas de las cuales de especial importancia aún no estaban en aplicación; la apuesta por la modernización de nuestro sector agrario, con una clara política de reformas estructurales y de aumento del valor añadido de la producción agraria y la mejora tecnológica. En el sector pesquero, el tema fundamental era conocido desde hacía años: una demanda creciente de productos pesqueros con unos recursos cada vez más limitados, unido a la dificultad de acceso a los caladeros externos.

Como siempre en todo traspaso de funciones hay una herencia del pasado, temas no resueltos o en vías de solución. En este caso hubo dos especialmente significativos: uno comunitario, la no puesta en marcha de la cuota de la leche; y otro interno, la necesidad de hacer frente a los desfases presupuestarios consecuencia del sistema de subvención instaurado para la modernización de las estructuras agrarias.

Todavía sin completar el organigrama inicié los contactos con las organizaciones agrarias de representación nacional: la Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores (ASAJA), ya presidida por Pedro Barato; la Unión de Pequeños Agricultores (UPA), con Fernando Moraleda; la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG), con Eduardo Navarro, y la Confederación de Cooperativas Agrarias (CONCA) con Paco Marín. A todos ellos les expuse mis ideas sobre el futuro y percibí una posibilidad de acuerdo aunque ASAJA, COAG y UPA defendían modelos de agricultura muy diferentes. La primera, más vinculada a la modernización de las explotaciones sin incidir tanto en el agricultor profesional individual. Las otras dos, favorables a un modelo de agricultura más vinculado a la pequeña explotación y la agricultura familiar.

De esos primeros contactos con las organizaciones agrarias recuerdo, sin embargo, un difícil debate sobre un punto para mí clave y sobre el que insistí con todos mis interlocutores: la necesaria mejora de la productividad. UPA me señaló que no le gustaba la palabra aplicada al sector agrario. Mi posición fue que la palabra podíamos cambiarla pero que veía muy difícil, en un ámbito de integración europea y con procesos ya de incipiente globalización, no avanzar en el concepto. Las reuniones fueron en general en la buena dirección y se estableció una excelente relación personal que duró todo mi período en Agricultura, incluyendo el momento de la gran manifestación que las tres centrales convocaron contra la nueva PAC.

Dada mi anterior experiencia me resultaba más fácil la negociación en el ámbito comunitario que la política interior, con diferente sensibilidad e incluso complejidad. Toño Blanco y Jordi Sevilla, con más experiencia que yo en estos temas, siempre estuvieron prestos a aconsejarme y me ayudaron enormemente para no cometer equivocaciones en aspectos de gran sensibilidad política.

La Política Agraria Común de la que formábamos parte estaba en entredicho por varios factores. En primer lugar, por la limitación de recursos. Desde 1985 la Comunidad estaba intentando reducir el gasto agrícola; en 1988 se había pactado frenar su crecimiento utilizando límites financieros para ciertos productos cuya superación implicaba reducción de precios (estabilizadores), y una envolvente global, la directriz presupuestaria, que exigía que el crecimiento del gasto agrícola no superara un porcentaje (entonces el 75 por ciento) del crecimiento del producto interior bruto anual. El gasto se disparó en 1989 y en 1990. Cuando llegué al Ministerio en 1991, el déficit de la PAC superaba los 1.000 millones de ecus (la relación de cambio del ecu con el euro fue de 1 a 1), y se pensaba que podía llegar a los 2.000 millones en 1992 si no se adoptaban nuevas medidas.

También generaban inquietud las negociaciones multilaterales que se estaban produciendo en el GATT, diseñadas para conseguir una mayor liberalización de los intercambios agrícolas y que forzaba a la Comunidad a cambiar su política de protección al productor vía precios, con su inevitable consecuencia sobre la protección exterior. Su objetivo final era suprimir las subvenciones directas a la exportación. En definitiva, se optaba por apoyar los ingresos de los productores vía rentas y no vía precios. Con ese cambio ganaba importancia el precio internacional y se generaban menos distorsiones desde el punto de vista del comercio.

A todo ello se unía la transformación que se estaba produciendo en Europa como consecuencia de la evolución en los países del Centro y Este de Europa.

Este marco de referencia presionaba a favor de importantes cambios en la PAC. La idea básica de la reforma que se proponía era simple: la agricultura eficiente no necesita tantos apoyos y protecciones como tenía en ese momento y, sin embargo, había una agricultura que no podía concurrir en el mercado en esas condiciones, para la que había que introducir esquemas de ayuda directa a la renta del agricultor y no distorsionar los mercados vía precios. La lógica de esa opción me recordaba mucho las críticas al proteccionismo integral que había estudiado en mi período de opositor.

En el momento del ingreso en la Comunidad nuestra agricultura aportaba rasgos estructurales característicos, que se fueron corrigiendo progresivamente. Se trataba de una agricultura que empleaba, en mi opinión, a demasiada gente, con una edad media muy elevada, en explotaciones pequeñas y descapitalizadas. Si a ello añadimos las características climatológicas y orográficas de nuestro país, que hacían que el índice de superficie agrícola utilizada fuera uno de los más bajos de la Comunidad, teníamos claramente definidos los problemas o retos que se nos iban a plantear a nivel comunitario e internacional.

Mi visión sobre nuestra agricultura y cómo pretendía hacer frente a sus retos la dejé muy clara en mi primera comparecencia ante la Comisión de Agricultura, el 25 de abril de 1991, a las pocas semanas de mi nombramiento. Era necesario apostar a favor de un número menor de agricultores, pero más jóvenes y más adaptados a la nueva realidad desde el punto de vista de la formación, de la tecnología, así como de la dimensión de la explotación. Había que desarrollar una importante actividad de reforma y modernización. Reducir la población activa, una de las consecuencias de esa política, permitiría incrementar la productividad.

La modernización de la agricultura exigía, entre otras cuestiones, definir, dejando claras las prioridades, un nuevo modelo de apoyos financieros. El apoyo a la modernización de la agricultura debía llevarse a cabo más por la vía del crédito que por la de la subvención, y prestar más atención al desarrollo de la tecnología agraria y alimentaria.

Planteamos priorizar el fomento del cooperativismo y el asociacionismo agrario a todos los niveles. Se refundieron todas las líneas de apoyo al desarrollo cooperativo y asociativo en un Instituto de Fomento Asociativo Agrario que asumió, además, las funciones que estaba desempeñando el Instituto de Relaciones Agrarias. Consecuentemente, otra de las líneas estratégicas era el apoyo a la industria agroalimentaria y en general, a todo lo relacionado con la política alimentaria.

Participar en la Comunidad debería utilizarse también para mejorar nuestras estructuras agrarias. Los fondos de Bruselas debían servir para adaptar nuestra agricultura a las exigencias de las nuevas regulaciones comunitarias.

Por último, me proponía la búsqueda de un compromiso con las Comunidades Autónomas en el marco de una cooperación financiera, administrativa y técnica que permitiera la puesta en marcha de una auténtica acción común en la aplicación de la reglamentación comunitaria de mercados y de estructuras. La política de estructuras en España era una de las asignaturas pendientes del Ministerio de Agricultura.

Relaciones con las Comunidades Autónomas

El impacto que la aplicación de la Constitución había tenido en el Ministerio de Agricultura había sido enorme al ser la Agricultura competencia autonómica, si bien seguían siendo competencias estatales la fijación de precios y sobre todo las negociaciones internacionales. Era imprescindible que la reorganización del Ministerio asumiera esa nueva realidad. Pero ése no era el único problema. Era necesario un enfoque global que significaba, en primer lugar, consultar con las Comunidades Autónomas antes de las reuniones de Bruselas ya que lo que allí se decidía tenía, en muchos casos, que aplicarse en el ámbito autonómico, pero también a posteriori, informarles de lo acordado. Fomentamos desde mi toma de posesión en 1991 los contactos con las administraciones autonómicas. La Conferencia Sectorial se puso en marcha y fue muy útil sobre todo en los temas de gran calado como la reforma de la PAC, cuya aplicación era imposible sin un sistema de colaboración entre ministerio y Comunidades Autónomas. Y se vio de forma muy clara en temas como la implantación de la cuota láctea, en el que éstas desempeñaron un papel fundamental, o en los problemas derivados de la puesta en marcha de un nuevo sistema de apoyo a la modernización de las estructuras agrarias.

Hubo que establecer también el sistema de pagos de las dos ramas del FEOGA, la de garantía y la de orientación, a través de las Comunidades Autónomas, y empezó a plantearse el problema del traslado a los gobiernos regionales de las sanciones de Bruselas al gobierno central por incumplimientos de las Administraciones Autonómicas.

La cooperación con los consejeros de Agricultura de la época fue excelente y su apoyo fundamental para obtener mucho de lo que se consiguió. En 1993 se alcanzó un acuerdo de cooperación y colaboración entre el Ministerio y las Comunidades Autónomas en los temas de gestión que les afectaban.

Relaciones con las organizaciones agrarias

Si las Comunidades Autónomas pasaron a formar parte de nuestra actividad habitual, la interrelación con el mundo agrario la llevamos a cabo con las organizaciones agrarias. De hecho, mantuve una Dirección General específica con la función de mantener una relación permanente con las mismas. También desde la Subsecretaría, José Antonio Blanco, y desde mi gabinete, Jordi Sevilla, prestaron especial atención a las relaciones con éstas. Los contactos eran permanentes y me atrevería a decir que las relaciones con el Ministerio, en general, fueron buenas a pesar de las diferencias que con frecuencia surgían.

En mayo de 1992 conseguimos firmar un acuerdo marco con ASAJA, UPA y COAG, con el objetivo de lograr una agricultura que estuviera en mejores condiciones de competir en el horizonte de 1997. Se acordaron una serie de medidas urgentes centradas en la fiscalidad agraria, en la revisión del régimen agrario de la seguridad social, en la mejora de la financiación y algunas otras. En temas estructurales, se acordó definir la explotación prioritaria, revisar la Ley de Arrendamientos Rústicos y mejorar la normativa sobre el cese anticipado de actividad.

Para incrementar el valor añadido de las explotaciones se planteaba la reducción de costes de inputs y un fomento del asociacionismo agrario. Era en definitiva el inicio de una gran reconversión de la agricultura necesaria tras nuestra entrada en la CE y la reforma de la PAC.

Con todo ello se aceleró el cambio en el sector agrario. Un proceso en el que fue fundamental la colaboración del resto de la Administración, en especial la del Ministerio de Economía y Hacienda, imprescindible para mejorar la fiscalidad agraria y para buscar soluciones al problema de la deuda del sector.

Pero todo ello no impidió cierta confrontación que culminó con la «marcha verde» a la que me he referido y comento ahora con más detalle. Las cifras de evolución del producto y rentas agrarias no eran satisfactorias y el desasosiego en el sector fue creciendo como consecuencia de varios factores: la entrada en el Mercado Común y la consiguiente apertura de forma progresiva de nuestras fronteras a partir de 1986, según lo pactado en el Tratado de Adhesión; la reforma de la PAC acordada en 1992 y su impacto adicional sobre la apertura a terceros; las negociaciones en el ámbito del GATT, que empezaban a afectar a la agricultura; la importante sequía que sufrimos aquellos años y que incidía en los ingresos, y algunos otros elementos, fueron los catalizadores para la convocatoria por parte de las asociaciones agrarias de una gran manifestación, «marcha verde» se la bautizó entonces, de agricultores y ganaderos a primeros de marzo de 1993. La convocatoria fue suscrita por ASAJA y UPA, y no estaba exenta, como es lógico, de un cierto trasfondo político. Fue calificada como la más importante desde 1984 y, según se publicó, participaron más de 100.000 personas en Madrid, cifra, en mi opinión, exagerada. Iba dirigida directamente contra la PAC e indirectamente contra el Gobierno. Era evidente que la reforma de la PAC era innegociable por lo que las soluciones a los problemas no podían ser consecuencia de excepciones a la misma o de la no aplicación del Tratado de Adhesión. Como en otras ocasiones hubo que buscar soluciones en el ámbito interno. Fue mi único aunque gran incidente con las asociaciones agrarias.

Presencia en Bruselas

Bruselas seguiría siendo mi lugar de trabajo muchos días al año. Estaba acostumbrado a los viajes mensuales como secretario de Estado y asistir a los Consejos de Agricultura no me supuso ningún cambio. El formato no era muy distinto de los Consejos a los que había asistido en años anteriores. Sí lo era el contenido al ser una política común y tener un gran peso la Comisión. El comisario responsable de Agricultura, Ray MacSharry, antiguo ministro de Economía de Irlanda, me pareció desde el inicio un hombre sólido y con ideas claras, y contaba con el apoyo de un excelente director general de Agricultura, Guy Legras, al que conocía desde su nombramiento ya que una de sus primeras tareas en Bruselas fue encargarse, en el marco de nuestra negociación de adhesión, del difícil tema del vino, en una larga sesión que duró casi 24 horas sin descanso. Como francés, era buen conocedor de la PAC y muy sensible a los problemas del sector agrario de su país e indirectamente de España. El grupo de ministros con el que tuve que empezar a trabajar era para mí desconocido con la única excepción del belga, Paul de Keesmaker, que además de ministro de Agricultura era ministro de Asuntos Europeos, y con el que había coincidido en mi período anterior. Recuerdo algunas personalidades excepcionales y sobre todo al ministro alemán, Ignaz Kiechle, hombre clave durante ese período, con gran peso en Alemania, riguroso en sus planteamientos pero abierto para resolver los problemas de los demás; nos ayudó mucho. Tuve también una especial relación con el ministro británico, John Gummer. Le visité en Londres a los pocos días de mi nombramiento y se generó una relación de confianza que resultó muy útil para algún tema que después comentaré. Durante la mayor parte de ese período, Francia estaba representada por Louis Mermaz, un peso pesado de la política interna. Y un buen apoyo fue siempre Portugal y su ministro, Arlindo Cunha.

El ambiente en el Consejo era casi cordial y su dimensión no excesiva, todavía éramos doce, por lo que la negociación directa entre ministros era aún posible. Mi experiencia derivada de la negociación y de mi presencia en el Consejo de Asuntos Generales me sirvió para convertirme en elemento de apoyo de las diferentes presidencias y de la Comisión, lo que facilitaba mi labor como ministro español. Junto a mí, siempre contaba con el representante español adjunto, Carlos Bastarreche, amigo desde La Trinidad, y con dos personas clave del Ministerio de Agricultura, Pepe Barreiro y Daniel Trueba.

De aquellas reuniones recuerdo las negociaciones de precios y sobre todo las de la reforma de la PAC. Las más problemáticas siempre se convocaban por la noche. Se empezaba con contactos de tanteo coincidiendo con la cena. Las primeras propuestas empezaban a salir de la presidencia a partir de la medianoche. Siempre era necesario sacar un par de ellas o tres, normalmente precedidas de contactos bilaterales, los llamados confesionarios, en los que la presidencia, muy apoyada por la Comisión, iba calculando la mayoría con la que contaba y qué más debía ceder para conseguir un voto favorable. Se llegaba a soluciones a primeras horas de la mañana; y a las siete o las ocho, con el papel ya redactado, los ministros, cansados, comunicaban los resultados en los que siempre había que ceder algo —o incluso mucho— de las pretensiones iniciales para conseguir el acuerdo. Adoptar posiciones maximalistas conllevaba el riesgo de quedarte fuera del paquete y que tus intereses no se tomaran en consideración.

Las primeras experiencias: la negociación de precios para 1992 y la reforma de la PAC

Recién nombrado, en el primer viaje a Bruselas hubo que empezar a tomar posición de inmediato sobre la propuesta de precios para 1992 y sobre todo sobre la negociación de la reforma de la PAC, propuesta por el comisario MacSharry y que se cerraría en mayo del siguiente año.

Este asunto me exigió una especial dedicación. Como es sabido, la PAC fue una de las primeras políticas comunes. Inicialmente se apoyaba a los productos agrícolas vía precios, lo que se puso en tela de juicio con la primera ampliación, por el diferente enfoque del Reino Unido. A principios de los noventa se consideró necesaria una nueva reforma de la PAC por varias razones. Se partía de un desfase entre la producción y el consumo, con la creación de excedentes de difícil o costosa salida. Aumentaba el diferencial entre los precios comunitarios y los internacionales, lo que reforzaba las posiciones de los países más críticos de la PAC, en especial el Reino Unido. Y finalmente, su diseño tenía impacto sobre el comercio internacional, ya que generaba presiones crecientes para llegar a acuerdos en el marco del GATT que favorecieran un mayor acceso a los productos agrícolas de los países menos desarrollados.

Se ha debatido mucho sobre si la reforma se hizo para facilitar las negociaciones de la Ronda Uruguay, o si era consecuencia de las presiones sobre la CE derivadas de la misma. En mi opinión, hubo un poco de todo. A finales de 1990 se empezó ya a hablar de la reforma. Pero con algunos tabús: para Alemania era impensable bajar los precios de los cereales, para Francia limitar las ayudas a la exportación y para la mayoría modificar los niveles de renta de los productores agrarios. A MacSharry le correspondió elaborar en 1991, tras un período previo de debate, una propuesta de reforma basada en la reducción de los precios internos y aumento de las ayudas directas, lo que suponía un paso hacia un modelo parcial de deficiency payments o «pagos en compensación». Con ello se facilitaría la competencia internacional y la apertura de mercados, haciendo posible llegar a nuevos acuerdos en el marco del GATT pero, se defendía entonces, no condicionada por ellos. Al rebajar los precios se reducía el coste de la intervención interna, el de la subvención a la exportación y las necesidades de protección frente a terceros; esa caída se compensaba con ayudas a los agricultores con criterios no vinculados al producto. En definitiva, era una aproximación al modelo vigente en Estados Unidos. Todo ello se acompañaba con una política de abandono de tierras, de set-aside en la terminología del momento, que permitía limitar la producción y reducir excedentes. Se garantizaba así una remuneración correcta al agricultor, pero no tanto como productor agrario sino como habitante del medio rural.

La Comisión aprobó las propuestas de MacSharry en julio de 1991, a los cuatro meses de haber entrado en el Ministerio. Mi primera decisión fue qué posición adoptar sobre el primer documento de la Comisión. Nuestra reacción inicial, en línea con la mantenida por la mayoría de los ministros, fue de rechazo, acompañada de la petición de modificar algunos puntos esenciales de la propuesta. En ese primer movimiento lo que se pretendía era medir el margen de negociación de la Comisión y de los diferentes Estados miembros.

Era consciente de que la opción del rechazo carecía de sentido como posición definitiva. En las negociaciones en Bruselas era mejor aceptar el marco y plantear las carencias que quedarse fuera; en ese caso desaparecías como miembro que podía formar parte de la mayoría y no se obtenían, o se reducían de forma sustancial, las posibles contrapartidas. Teníamos además un gran tema pendiente desde la adhesión, ya que incumplíamos la obligación de aplicar el régimen de cuotas en el sector lácteo; la reforma nos podía permitir plantearlo. Por otra parte, era evidente que si el sistema facilitaba una remuneración adecuada a los agricultores de países con niveles de renta más altos que el nuestro (y me fijaba en especial —pero no sólo— en Alemania y Francia), la resultante no sería mala para nosotros.

Aceptar la negociación mejoraba nuestro margen de maniobra con la Comisión, pero también con países claros defensores de la reforma como los nórdicos, los del Benelux, Reino Unido y, en algunos aspectos, Alemania. Sin embargo, era una opción que tenía claros riesgos políticos dado que la mayor parte de las organizaciones agrarias eran contrarias a la desvinculación de las ayudas del producto y tampoco compartían la fórmula propuesta de retirada de tierras. La estrategia que definí con mi equipo resultó la correcta. Aceptamos la reforma, pero con condiciones, y conseguimos incluir en la PAC el principio de cohesión que habíamos utilizado en la negociación del mercado interior, de manera que se incrementaran los fondos estructurales para modernizar nuestro sector productivo. En todo caso habría que esperar a mayo de 1992 para llegar a un acuerdo.

¿Fue 1992 un annus horribilis? La conocida expresión de la reina de Inglaterra para designar aquel año no corresponde a los acontecimientos de la vida comunitaria. Es cierto que el contexto económico se había deteriorado de forma importante. En 1991 se inició la fase recesiva de la economía en algunos países de la Comunidad, aunque España no sufriría sus efectos de forma intensa hasta el inicio del segundo semestre de 1992. Pero 1992 fue también un año de grandes avances: se firmó el Tratado de Maastricht; se aceptó la ampliación de la Unión a los países de la EFTA y se definieron algunos aspectos importantes para el futuro de la integración en el ámbito institucional (el principio de subsidiariedad) y en el económico (opting out adicional de Dinamarca en la introducción del euro y aprobación del segundo paquete Delors). Como aspecto negativo no se puede olvidar el referéndum danés que puso en jaque los avances hacia la moneda única, y la crisis monetaria del SME. Algunos de esos puntos, y en especial el debate sobre Maastricht y las turbulencias monetarias, con la consiguiente devaluación de la peseta, tendrían un claro impacto en las decisiones agrícolas.

Mi participación y capacidad de decisión se centró lógicamente en la reforma que abría, además, perspectivas importantes para una cierta liberalización del comercio internacional agrario, lo que suscitaba nuevos retos a nuestra agricultura.

En el segundo semestre de 1991 se avanzó de forma significativa en el marco del GATT para llegar a un acuerdo sobre las negociaciones de la Ronda Uruguay. Como responsable del GATT, el suizo Dunkel planteó un posible acuerdo para finalizar las negociaciones antes de fin de año. Las rebajas en precios, ayudas y subsidios parecieron inaceptables para algunos países (en especial Francia) y su propuesta fue rechazada en un Consejo en diciembre al que asistimos ministros de Exteriores, Comercio y Agricultura.

Tras ese fiasco, a principio de 1992, ya en presidencia portuguesa, se volvió sobre el tema. En el mes de mayo se alcanzó en Bruselas un acuerdo sobre la base de las propuestas presentadas por el comisario MacSharry con claras correcciones, algunas derivadas de la fallida propuesta para el acuerdo en el GATT. A la vez, se acordaron los precios agrarios para la campaña 19921993, mejorando la propuesta inicial de la Comisión Europea en nuestro caso, como en otros por la utilización del margen que nos daban los tipos de cambio verdes, denominación utilizada para los tipos de cambio que se fijaban para cada campaña agrícola entre las monedas nacionales y el ecu. Repetíamos entonces que el contenido de la reforma no venía condicionado por los acuerdos multilaterales, y era cierto, pero también era evidente que llegar a un acuerdo en el ámbito del GATT era un objetivo, entre otras razones, porque ya se habían iniciado algunas medidas de retorsión por parte de Estados Unidos en el sector de las oleaginosas, como consecuencia de las pérdidas que sufría en el mercado español. Al avanzar en la reforma, se definían los márgenes de nuestra actuación en el GATT y se abría una puerta a la negociación, aunque el ambiente en la que se estaba desarrollando era claramente pesimista al jugar en su contra el calendario electoral de Estados Unidos y de algunos países europeos.

De acuerdo con la reforma, la Comisión planteó en mayo una rebaja sustancial de precios que debería aplicarse en las campañas siguientes.

En noviembre de 1992, a pesar de lo sombrío de las perspectivas y gracias a los avances de la reforma, la Comisión y la Administración americana llegaron en Washington al denominado Acuerdo de Blair House, que permitió relanzar las negociaciones comerciales internacionales. Cuando se presentó el acuerdo en el Consejo de Agricultura no hubo unanimidad sobre lo pactado y algún país, en especial Francia, intentó bloquearlo. Nos pidieron que les apoyáramos, cosa que no pudimos hacer conscientes de que, aun valorando los riesgos y el temor al cambio, era peor no avanzar. Tomé la decisión a pesar de que con Francia habíamos colaborado en muchos temas y conocía la sensibilidad francesa por el impacto que el acuerdo tendría para la PAC. Vale la pena recordar que en Francia el rechazo del Acuerdo de Blair House se convirtió en el tema fundamental en el referéndum sobre la ratificación de Maastricht al año siguiente. Como tantas veces en política se votaba sobre el relanzamiento de la construcción europea, incluyendo la unión monetaria, pero el debate se centró en la reforma de la PAC. En todo caso, Blair House fue la base del Acuerdo de Ginebra de 1993 que permitió terminar la Ronda Uruguay en Marrakech, en 1994.

Pero volvamos a la reforma de la PAC. Partiendo de las premisas citadas, llegamos a un acuerdo razonable, y no me resultó difícil defenderlo. Es verdad que los agricultores y ganaderos hubieran preferido seguir con un modelo más vinculado al producto, pero en términos de ingresos la nueva situación no empeoraba su posición, aunque sí cambiaba la forma en que se había apoyado a la agricultura hasta ese momento. Y es verdad que nuestro apoyo a la reforma facilitó el voto de los colegas de la época a nuestra demanda para mejorar nuestra cuota del sector lácteo. Quedaban muchos otros temas pendientes, y en aquellos momentos recordaba una frase de Andreotti, al comentar las demandas de pagos adicionales al presupuesto comunitario por parte de Italia, tras la revisión de sus cuentas nacionales, que dieron lugar, en su momento, al famoso sorpasso del Reino Unido: «No se pueden pagar todos los pecados en un solo jubileo».

El problema de la cuota láctea

La decisión adjunta al paquete de reformas sobre nuestro sector lácteo permitió que cumpliéramos una de nuestras grandes obligaciones pendientes e iniciáramos la implantación de la cuota láctea en España. Había sido uno de los puntos más sensibles en la negociación de adhesión. La Comunidad, como consecuencia del excedente de producción de leche (recordemos las «montañas de leche en polvo y mantequilla» de las que se hablaba en aquellos años como muestra de la irracionalidad de la PAC, y que implicaban altos costes en términos de subvención para su exportación y no pocos comportamientos anómalos) optó por la fijación de cuotas máximas de producción por país, con sanciones tan altas que su superación resultaba más cara que la destrucción del producto. Las cuotas se fijaron a partir de la producción láctea del año 1981. Durante la negociación no hubo más remedio que aceptar el sistema en vigor, no se podía modificar el acervo comunitario, pero hubo problemas para fijar la cantidad.

La posición del Ministerio de Agricultura durante la negociación era que en España no existían estadísticas de producción para esos años, afirmación que nunca me convenció y supongo que tampoco a los socios europeos. Lo que sí era cierto es que en 1986, cuando entramos en la CE, el sector lácteo se encontraba en un proceso de modernización, fomentado con apoyo público. Se pretendía tener explotaciones competitivas con las europeas y ello suponía mayor dimensión en número y mayor productividad por animal. Era evidente que hacer encajar la nueva realidad con las cifras calculadas e impuestas por la legislación comunitaria en vigor para un teórico 1981, resultaba una tarea imposible. Por otra parte, pedir un aumento de la cuota de carácter unilateral no resultaba viable, ya que debería ser aprobado por el Consejo y al subir los precios, como consecuencia de las cuotas, todos los países querían más cuota. Una menor producción en España era además claramente beneficiosa para los países excedentarios que podían aumentar sus exportaciones a nuestro país.

En España, la aplicación del sistema de cuotas planteaba otros problemas dado el importante papel que tenían que jugar las Comunidades Autónomas en su introducción y en su gestión. La decisión era especialmente sensible en algunas de ellas por razón de la evolución de la producción (Galicia o Andalucía por su incremento; Asturias o Castilla León por su menor dinamismo); o por razones políticas (País Vasco y Cataluña).

No poner en marcha la cuota implicaba estar fuera de la legalidad y correr el riesgo de altas sanciones por parte de la Comisión. En diciembre de 1991, se publicó en prensa que la CE nos pedía la eliminación de más de 450.000 vacas lecheras, un cuarto de nuestra cabaña. La cifra periodística era consecuencia de aplicar el excedente de producción, millón y medio de toneladas, respecto a la cuota entonces existente, cuatro millones y medio, y calcular su impacto sobre la cabaña. En ese mismo mes tuve la primera entrevista con el comisario para explicarle el problema español y el contenido del plan de reordenación que proponíamos y que incluía una reducción de la cabaña y, al mismo tiempo, un incremento de la cuota. Nuestra gran arma era el interés de todos los demás países en que las cuotas se aplicaran y el argumento era válido en el exterior y en España. En la CE porque si un país grande no lo hacía —ya existían dudas graves sobre la aplicación en Italia— se corría el riesgo de que el sistema se colapsara. En el interior, porque los ganaderos entendían bien que, una vez regularizada la situación, mejoraría su rentabilidad.

En esas circunstancias diseñamos un plan de actuación en varios frentes: Bruselas, países miembros y Comunidades Autónomas. Tras los primeros contactos con la Comisión, inicié una ronda de reuniones bilaterales con los colegas de los restantes países, ya que su voto sería imprescindible en su momento.

Encontré, si no apoyo, al menos comprensión en muchos de ellos (Alemania y Reino Unido y en otros menores); más dudas en Francia, Holanda o Italia (que posteriormente utilizó nuestra iniciativa para regularizar parcialmente su situación con argumentos menos sólidos que los nuestros). La gran preocupación en todos ellos era la sensibilidad política del problema y la necesidad de que lo pactado, en su caso, se respetara.

Con esas primeras señales empecé la labor en el interior. Los contactos con las Comunidades Autónomas no fueron fáciles pues todas querían aumentar su cuota más de lo razonable, incluso aunque la actividad no fuera tan dinámica. Recuerdo tres problemas especialmente sensibles: Galicia, Andalucía y País Vasco. En Galicia, el tema era más delicado pues la Comunidad Autónoma había apostado por la modernización ganadera con un gran desarrollo del sector. Me entrevisté con el entonces presidente Fraga que no sólo entendió el problema sino que me apoyó totalmente dando instrucciones a su consejero para que nos ayudara, y ello a pesar de las dificultades existentes en el territorio con el sindicato nacionalista gallego totalmente opuesto a las cuotas. A Fraga cabe por tanto atribuir una parte del éxito de aquella operación. En el País Vasco hubo que buscar, como tantas otras veces, una fórmula ad hoc que respetara las competencias autonómicas, pero encontrada ésta, la colaboración fue total. Con Andalucía los problemas derivaban del gran desarrollo de la cabaña en zonas no tradicionales pero con resultados muy eficientes.

Con un plan de reordenación diseñado podíamos plantear el tema en la Comunidad Europea. Sólo faltaba decidir el momento. Las negociaciones de la reforma de la PAC en el primer semestre de 1992 nos pareció el más oportuno. La colaboración de MacSharry y Legras fue clave. En el paquete final de mayo se estaba en condiciones de poder llegar a un acuerdo. El resultado fue excelente. Logramos un aumento de la cuota de 650.000 toneladas más una financiación comunitaria para la retirada de otras 500.000. En la comunicación de lo conseguido redujimos voluntariamente el impacto mediático, por dos razones. Siempre había demandas no satisfechas que daban lugar a nuevas críticas; pero, sobre todo, y es algo que se olvida con frecuencia en España, porque la prensa española también se lee en Europa: el trato excepcional dado a nuestro país no dejaba de ser una cesión de mis colegas, con los consiguientes resultados negativos en términos políticos para ellos si se vendía como un gran éxito. Fue un momento especialmente grato no sólo por el resultado, sino por comprobar que, a pesar de las dificultades internas para cada ministro, la solidaridad europea jugó su papel.

A partir de ese momento, si no se resolvía totalmente, al menos se reducía de forma drástica el problema de los excedentes, y debía esperarse una mejora en los precios al productor y, en consecuencia, una mejora en la rentabilidad de la ganadería, un sector que había entrado en la CE con un gran retraso y para el que la mejora de la productividad era un objetivo insoslayable.

Pero la historia no terminó ahí. El nuevo reto fue la distribución de la retirada, las cuotas por territorios, por productores y la puesta en marcha de un sistema de control que nos permitiera cumplir los requerimientos de Bruselas. Los funcionarios de Agricultura, dirigidos por Manolo Alonso, hicieron un gran trabajo. Y conseguimos poner en marcha un sistema equivalente al de nuestros socios.

A primeros de 1993 se inició la aplicación del régimen de cuotas en España. Pero la solución no fue total y pocos meses después el problema reaparecería de distinta forma. En mayo de 1993, pocas semanas antes de pasar al Ministerio de Economía y Hacienda, tuvimos conocimiento de un documento de la Comisión europea sobre liquidación de los gastos del FEOGA, en el que se recogía la posible imposición a España de una multa de más de 120.000 millones de las antiguas pesetas, por incumplimiento de las cuotas entre los años 1990 y 1993. La solución de ese problema quedó ya en manos de mi sucesor.

La supresión del período transitorio en el sector agrario

El Acta de Adhesión de España a la CE preveía un régimen transitorio de adaptación de siete años para el conjunto de la agricultura española, pero para la libre circulación de las frutas y hortalizas y para la igualación de las ayudas en el sector del aceite de oliva se prolongaba el régimen varios años más. Siempre me había parecido excesivamente largo y más justificado por temores políticos que por razones técnicas, pero había sido una de las condiciones necesarias para que el Tratado de Adhesión se pudiera firmar. Desde que se aceptó el principio del mercado interior y la supresión de fronteras físicas a finales de 1992, ese período perdía todo su sentido. Por ello insistíamos en la necesidad de suprimir el período transitorio del sector agrícola. A finales de 1991 planteamos una petición formal a la Comisión para que presentara una propuesta para hacer coincidir la fecha del primero de enero de 1993 con la integración plena de la agricultura española. En noviembre de 1992, una vez conocida la propuesta de precios para 1993-1994, la Comisión Europea propuso al Consejo de Agricultura, y éste lo aceptó, el acortamiento del período transitorio para la integración de toda la agricultura española en la CE al 1 de enero de 1993, en vez del 1 de enero de 1996, tal como estaba previsto inicialmente en el Tratado.

De no haberse hecho así y si se abolían las fronteras físicas, se planteaba una contradicción insuperable: dado que los sistemas de control de los mecanismos de transición exigían mantener las fronteras. En aquel momento el cambio era más de principio que de impacto económico. Lo limitado de la ventaja no obvió que tuviéramos que superar la oposición de los países vecinos mediterráneos, preocupados por la invasión de las frutas y hortalizas españolas. Para España, el principal beneficio fue la desaparición de las trabas a la exportación (mecanismos complementarios de intercambios) para frutas y hortalizas aunque seguirían vigentes algunos obstáculos menores. En términos personales fue el final de una larga batalla iniciada cuando llegué a Bruselas en 1973. Desde el inicio de mi vida profesional había dedicado mucho tiempo y esfuerzo a intentar que los obstáculos en frontera no penalizaran la exportación hortofrutícola española y, por fin, casi lo habíamos conseguido.

España obtuvo en el acuerdo cláusulas de salvaguardia para evitar la invasión de cereales, leche y carne. El sector más afectado fue el azucarero, que gozaba de precios más altos que los comunitarios, pero utilizando los tipos de cambio verde se consiguió encontrar la fórmula para que las retribuciones al agricultor en pesetas no se redujeran.

La negociación de los precios agrícolas para el período 1993-1994

Tras la aprobación de la reforma MacSharry, hubo que discutir los precios para el bienio siguiente en los que ya se incluían los elementos clave de la reforma. La negociación duró varios meses.

La propuesta inicial de la Comisión se encontró con la negativa de la mayoría de los ministros. También con la nuestra. Esa oposición se había planteado, tanto a los consejeros autonómicos de agricultura como a las organizaciones agrarias. La Comisión europea no había tenido en cuenta en su propuesta el impacto sobre los precios de la desaparición de los montantes compensatorios monetarios (que eran el diferencial positivo o negativo entre los tipos de cambio verde y los financieros y que jugaba como una tasa o una ayuda a la exportación intracomunitaria) a partir del año siguiente. El nuevo paquete de precios suponía una congelación nominal de los precios para la campaña siguiente, pero en el caso de España y Portugal se traducía en una disminución de las rentas garantizadas a los agricultores. Los sectores más afectados hubieran sido los cereales, la leche y el azúcar (la Comisión pretendía, en este caso, imponer una aproximación inmediata de los precios españoles, más altos).

Planteé a la Comisión que se concedieran ayudas directas a los sectores españoles más perjudicados, igual que se había hecho en 1984 con Alemania, en una situación similar. La Comisión se opuso porque esa medida sería «absolutamente contraria» a la filosofía de una reforma de la PAC concebida para reducir las subvenciones y suavizar la guerra comercial con Estados Unidos.

Al final, la solución fue facilitada por factores externos. Tras las turbulencias monetarias de 1992, a finales de año se aprobó en Bruselas un nuevo sistema agrimonetario, suprimiendo los citados montantes, que permitió incrementar de forma muy sustancial (7,5 por ciento) los apoyos en pesetas a los agricultores españoles a partir de enero de 1993. Esa negociación nos permitió también igualar los precios de los productos hortofrutícolas españoles a los comunitarios. Al desaparecer los precios de referencia, la actividad exportadora se podría realizar sin trabas a lo largo de toda la campaña. Los obstáculos al comercio en ambos sentidos habían desaparecido. La adhesión en este sector había terminado.

Hubo también un claro impacto positivo en el caso del aceite y el azúcar; dados los márgenes derivados de la devaluación. Como consecuencia del reajuste monetario provocado por la devaluación de la peseta, los precios agrarios en España subieron el 4,7 por ciento y se fijó un nuevo cambio de tipo verde frente al ecu. En el Informe Anual del Ministerio de Agricultura sobre «La agricultura, la pesca y la alimentación en España» se incluyó un apartado sobre el «fuerte incremento de la renta agraria y de las ayudas de la Unión Europea». La mejora de las rentas agrarias vino acompañada por una mejora en la balanza comercial agroalimentaria, que se había deteriorado enormemente como consecuencia de la evolución del tipo de cambio de la peseta.

El problema de las oleaginosas

Fueron muchos los sectores agroalimentarios afectados por la adhesión, pero quiero referirme con especial detalle a dos de ellos por las transformaciones que sufrieron, el de las oleaginosas y el del azúcar.

El sector del aceite de oliva tuvo un trato ad hoc, que supuso un período de transición más largo, pero dado el incremento de ayudas, era evidente que una aceleración del proceso incrementaría la oferta y tendría efectos negativos en términos de inflación.

La entrada en la Comunidad planteó la posibilidad de producir soja, colza y girasol en nuestro país, como cultivos de secano alternativos a cereales. Y de hecho hubo un gran incremento de las superficies dedicadas a los mismos durante los primeros años tras la adhesión. Ese crecimiento cambiaría por los acuerdos alcanzados con Estados Unidos, consecuencia de la adhesión, al tener que aceptar una compensación por la desaparición del régimen aplicado en España a la soja procedente de terceros y su sustitución desde la adhesión por el sistema comunitario.

Hasta la adhesión la importación de materia prima era básicamente de Estados Unidos. La pretensión de nuestros colegas comunitarios (especialmente Francia) era que el mercado español se abriera más a otros aceites y que la materia prima fuese de origen europeo.

La adaptación a la nueva realidad se puso en marcha de acuerdo con los períodos transitorios pactados, aunque la aceleración de su finalización dio lugar, a finales de 1992, a una petición de compensación por parte de la industria extractora radicada en España por el impacto de ese acuerdo sobre su actividad. Esa demanda se acumuló a la planteada por Estados Unidos en el GATT para obtener una compensación por el impacto sobre su comercio de oleaginosas con España. El contencioso se resolvió tras largas negociaciones en junio de 1993, cuando yo ya había dejado Agricultura. Y fue en mi opinión el mejor de los acuerdos posibles. La decisión complementaba lo anteriormente pactado: en los países de la Comunidad, las plantaciones para aceites de semillas se limitarían a una determinada superficie, que suponía una reducción sustancial respecto a la de aquel momento. La reacción en los medios españoles al acuerdo no fue buena. Cortaba una salida al secano para un cultivo teóricamente más rentable. Se afirmó que suponía reducir a la mitad las expectativas de producción española en 1994, y era cierto, pero se obviaba explicar que el aumento de 1,2 millones de hectáreas a 2 se había producido en las dos anteriores campañas. Ese incremento, que incluía muchas hectáreas sin finalidad de producción comercial, se produjo como consecuencia de que la ayuda comunitaria por hectárea estaba descompensada en relación con el apoyo a los cereales. A la entrada en vigor de la Reforma de 1992, con un mismo régimen de apoyo para los cereales y las oleaginosas, su superficie de siembra, incluido el girasol, hubiera vuelto a los niveles tradicionales. Para evitar un salto tan brusco hubo que aprobar con posterioridad un decreto, en el que por razones agronómicas se limitaba la siembra de girasol a determinadas tierras de cultivo. En todo caso, se terminó con un incremento en flecha de las superficies que nos hubieran llevado a una política excedentaria en el aceite.

Las dificultades en el sector azucarero

Como consecuencia de la adhesión a la CE hubo que cambiar el modelo aplicable hasta ese momento en España. La producción de azúcar, básicamente de remolacha y un bajo porcentaje de caña, era algo inferior a nuestras necesidades de consumo, y con precios de garantía más altos que los comunitarios. El azúcar estaba sometido al régimen de comercio de Estado que permitía realizar importaciones (generalmente de Cuba) discrecionalmente como instrumento de política comercial. El régimen comunitario se basaba en un régimen de cuotas, remuneradas de forma decreciente y con un cierto juego del precio internacional. En la negociación se consiguió una cuota para España de un millón de toneladas, excluir a España de la financiación de los excedentes comunitarios de azúcar y mantener nuestro precio más alto, que debería irse ajustando al menor precio comunitario a lo largo del período transitorio.

Al llegar al Ministerio estaba sobre la mesa una propuesta de reforma del reglamento comunitario, presentada en 1990. La industria, los productores y la Administración estábamos de acuerdo en rechazar la idea de una cuota comunitaria de azúcar, que sustituiría las cuotas nacionales, sugerida en algunos momentos por grandes firmas de otros países, lo que hubiera puesto en riesgo la producción de remolacha allí donde fuera menos productiva, y permitiría localizar el cultivo en función de los intereses de las empresas. Se consideraba además necesario aumentar nuestra cuota, según el conocido, aunque erróneo, argumento de la autosuficiencia y un período más largo de aproximación de precios con lo que se intentaba que no se redujeran los precios nominales.

Los contactos con las grandes azucareras (Ebro-Agrícolas, General Azucarera Española y Acor, que controlaban casi totalmente el mercado) eran permanentes. Y también nuestra presión para que se fueran adaptando a los precios europeos (18 por ciento más bajos que los nuestros) pero con prudencia para que al final no repercutiera en una caída de precios a la producción.

Mi sensación fue siempre que, en el mundo azucarero, existía un entramado de relaciones entre productores nacionales, y entre nacionales y comunitarios, que hacía muy difícil que el mercado funcionara como tal y, a pesar de la apertura de nuestra economía, no existía la importación de productos de la CE.

El proyecto para la reforma de la Organización Común del Mercado, presentado por la Comisión en octubre de 1994, mantendría todavía por un cierto tiempo la asignación de las cuotas de producción azucarera individual por empresas y por Estados miembros. Pero, como ya entonces era previsible, los avances posteriores en cuanto a cuotas e internacionalización de las empresas han llevado a un mercado europeo más competitivo, aunque con claro impacto negativo en algunas zonas de producción.

Los problemas con Canarias. La aprobación del POSEICAN y el difícil camino para llegar a una OCM para el plátano

Como en todos los puestos que había desempeñado hasta ese momento, Canarias apareció en mi agenda, tanto en mi faceta de responsable de la agricultura como de la pesca.

La preocupación de Canarias por el aumento de la competencia respecto a sus productos tradicionales de exportación era una constante que conocía bien desde mi período de delegado de comercio en Valencia. Estuvo presente en las negociaciones de adhesión, como ya he comentado, y se reabrió con la reforma de la PAC en 1992. La reacción de los responsables de temas agrícolas en las Islas, empresarios pero también sindicatos, fue muy negativa respecto a los cambios. Su posición era contraria a cualquier modificación que supusiera una liberalización o una mayor concurrencia en sus productos tradicionales de exportación y en especial el plátano y el tomate.

Un problema totalmente distinto fue el de la OCM del plátano. El plátano tuvo un régimen especial desde el inicio de la construcción europea, con un protocolo específico en el Tratado de Roma que, de forma muy excepcional, permitía mantener a los diferentes países regímenes de importación nacionales. A priori, no existía un interés especial en buscar un régimen homogéneo en la CE, dados los diferentes orígenes de los productos y los regímenes bilaterales que todavía se aplicaban hasta nuestra entrada. Había poca producción comunitaria, en Francia y en Grecia, un régimen especial de importación en Reino Unido para el Caribe y unos sistemas de importación sometida a contingentes en Alemania y los países del Benelux. La idea de una OCM del plátano siempre había fracasado. Sin embargo, a partir de la entrada de España y Portugal se reaviva el interés de los países productores, ya cuatro al unirse Portugal y España a Grecia y Francia. En la propia Comisión, la idea de finalizar con la anomalía del plátano también iba en la misma dirección.

Desde nuestra entrada pedimos la regulación del plátano pero siempre nos encontramos con la clara oposición de Alemania. Como ya he comentado en el capítulo de mi período como SECE, fue tal vez en el único tema en el que las peticiones de Felipe González a Helmut Kohl eran contestadas siempre con un no rotundo. El trabajo de los grupos interesados de los países productores y la necesidad de tener una postura común en las negociaciones multilaterales generaron un ambiente favorable para ir a una OCM comunitaria. Se consiguió que la Comisión presentara una propuesta de reglamento que a priori tenía muy pocas posibilidades de salir adelante. Sin embargo, durante la presidencia británica de la CE, en el segundo semestre de 1992, encontramos la ocasión para que la propuesta pudiera aprobarse. Reino Unido, que no había sido impulsor de la OCM, se mostró favorable a la idea de la misma y así me lo comunicó el ministro inglés, presidente del Consejo en aquel semestre, John Gummer, en una entrevista en Londres antes de iniciar su semestre. Su posición se basaba en los intereses del Caribe, pero también por la irritación del gobierno británico por el comportamiento de alguna de las grandes multinacionales productoras de plátano. Con el apoyo del Reino Unido conseguir una mayoría era posible. Además de los cuatro productores, existía el apoyo de Italia, pero el voto en contra total de Alemania y Países Bajos y una cierta neutralidad de Bélgica, Irlanda y Dinamarca.

Después de múltiples contactos se llegó a un proyecto de reglamento que se discutió en el último Consejo de la presidencia inglesa, en diciembre de 1992, en el que se consiguió un acuerdo político, dejando en minoría a los países en contra del mismo, incluida Alemania. Pocos días más tarde Gummer me llamó por teléfono para indicarme que finalmente no sería posible convalidar legalmente en enero lo acordado pues Bélgica decía que su voto se había malinterpretado y que no era favorable sino contrario. Pensamos que el tema estaba perdido y que nuestra esperanza de resolver el problema desaparecía. La nueva presidencia del semestre era la danesa, que se había abstenido en el voto de diciembre. Llegado el momento de la votación en enero Bélgica, que de acuerdo con nuestra interpretación había cambiado de posición, confirmó ese cambio sobre la base del argumento de que su posición se había entendido mal. Para mí, en ese momento, todo había terminado: la OCM era imposible. Mi sorpresa fue que cuando llegó el turno de voto al presidente, el ministro danés Torness argumentó que, si queríamos hacer funcionar el sistema europeo, lo pactado políticamente debía respetarse y que si un país cambiaba su posición él también lo hacía para mantener el principio del respeto de lo pactado. La decisión se aprobó y la OCM del plátano entró en vigor. Durante años pensé que fue un gran ejemplo de la buena forma de actuar comunitaria. Años más tarde supe que aquel cambio no era sólo una decisión de Dinamarca, sino que el presidente de la Comisión, Delors, había llevado a cabo un trabajo importante de convicción del gobierno danés para que la adoptara. En todo caso, es una de esas anécdotas que recordaré siempre. Con el nuevo régimen sobre el plátano se completaba el paquete de medidas agrícolas a aplicar en Canarias, que iba hacer posible enfocar el futuro agrícola de las Islas con una visión diferente.

La OCM adoptada fue muy positiva para los intereses de Canarias, y se basaba en una ayuda variable a la producción para compensar la pérdida de renta; un régimen de partenariado de forma que sólo podrían ser importadores de plátanos de países terceros los comercializadores de plátanos comunitarios y un contingente arancelario con derecho reducido para las importaciones de países terceros, con especial trato a los ACP.

Este sistema estuvo en vigor durante más de diez años, cambiándose progresivamente hasta llegar a un arancel único después de sucesivos reveses sufridos por la Comunidad en el seno de la OMC.

La intervención empresarial en el sector del aceite

Al incorporarme al ministerio a principios de 1991, otro de los asuntos abiertos era la situación de quiebra patrimonial en la que se encontraba la empresa pública Merco. Esta empresa había sido creada por el Estado para potenciar la contratación de productos alimenticios en origen, cerca de los centros de producción. A lo largo de los años cumplió su función, pero una serie de circunstancias y una deficiente estrategia y gestión en el sector del aceite la llevaron, a finales de los ochenta y comienzos de los noventa, a la situación en la que se encontraba. La quiebra fraudulenta, años atrás —antes de la entrada del PSOE en el gobierno— de una importante cooperativa aceitera de la provincia de Jaén, Uteco, estaba en el origen del problema. Dado el impacto social de su desaparición, el Gobierno había decidido intervenir la cooperativa. Se encargó la gestión a Merco, que acabó asumiendo como propietaria las instalaciones y las marcas; pero una gestión muy arriesgada para jugar un papel relevante en el mercado internacional del aceite llevó a Merco a pérdidas, hasta tal extremo que, en la primavera de 1992, su situación patrimonial era, de hecho, de quiebra.

Había que buscar una solución. O bien instar su quiebra o instrumentar una fórmula que permitiera una liquidación ordenada de la entidad manteniendo las actividades viables. Para ello, la Dirección General de Patrimonio constituyó una nueva empresa, Alimentos y Aceites S.A., a la que pasó la anterior sociedad y otras empresas aceiteras públicas menos relevantes y se incluyó entre sus activos la participación (27 por ciento) que el Estado detentaba en Elosúa. Conté para esta operación con Fernando Ballestero, antiguo colaborador mío en Trinidad.

El objetivo era dar una salida al problema de Merco y unificar las participaciones aceiteras en manos del Estado, saneando las empresas para proceder a su privatización, ya que considerábamos que no tenía sentido que el Estado continuara como accionista de empresas en un sector que debería estar en manos privadas.

Pero nada más echar a andar el proyecto diseñado, surgió un problema no esperado entre los accionistas de Elosúa, cuya evolución acabó siendo el foco de la atención mediática en los dos años siguientes. La familia Elosúa, hasta entonces responsable de la gestión, planteó comprar la participación del Estado o venderle a éste la suya. Aunque la petición en sí era coherente y encajaba con la posición expresada por el Gobierno de salir del capital de las aceiteras, el entramado de fondo resultó más complejo por las luchas internas entre los diferentes accionistas y el deseo de algunas multinacionales por hacerse con el control de la sociedad. Fueron unos meses con muchos vaivenes que culminaron con la salida de los accionistas financieros y del gestor inicial, nombrado por Elosúa, y su sustitución por un nuevo gestor propuesto por la Dirección General de Patrimonio; la entrada de Tabacalera y Ebro como accionistas, y, finalmente, la venta de la mayoría de la empresa al Grupo Ferruzzi, ya establecido en España a través de su presencia en Koipe. La venta se realizó tras una OPA de Koipe y un acuerdo con la Administración por parte de Koipe y Ferruzzi, que dejaba muy claro los límites de su participación en Elosúa. Ese equilibrio se rompería más tarde por las compras adicionales de sociedades vinculadas a Ferruzzi que le daban la mayoría, al cambiar los porcentajes de participación pactados con el ministerio. El tema terminaría con la fusión de Koipe y Elosúa.

Pasado un tiempo, la valoración de la intervención en el aceite creo que resultó en conjunto positiva. Es verdad que no conseguimos entonces mantener en manos de accionistas españoles al grupo insignia del aceite español, Carbonell. Sin embargo, la vida da muchas vueltas y años después, como consecuencia de los intereses empresariales, volvería a manos españolas.

Pero lo que sin duda sacamos adelante con éxito fue el resto de los objetivos. En primer lugar, la liquidación ordenada de Merco, y dentro de ella, el mantenimiento e impulso de los activos aceiteros que tenía. Coosur fue saneada, sus instalaciones puestas al día y se convirtió en el tercer grupo aceitero español a mediados de los noventa. Y los intereses patrimoniales del Estado quedaron protegidos, ya que las ventas acabaron generando plusvalías.

La modernización de las estructuras agrarias

Desde el primer momento una de mis preocupaciones fundamentales fue la modernización de las estructuras del sector. Era un problema que debía enfocarse en relación con Bruselas, ya que de allí nos venían parte de los recursos, y con las Comunidades Autónomas, que tenían clara competencia sobre el tema. Elegí como secretario de Estructuras a Luis Atienza, hombre más financiero que del mundo agrario pero con gran sensibilidad política y buen conocedor del mundo comunitario. Luis y su equipo hicieron una gran labor.

Si la cuota láctea fue el gran problema heredado del período anterior, en el ámbito de precios y mercados, el decreto de modernización lo fue en el ámbito de las estructuras agrarias.

Poco después de tomar posesión, y tras una reunión con Asaja, la prensa publicó el siguiente titular: «Solbes denuncia el mal uso de fondos destinados a estructuras agrarias», en referencia al destino inadecuado durante los últimos dos años de parte de los recursos disponibles para este fin. Se planteaban en realidad dos problemas: no había habido control de ciertas inversiones y, sobre todo, el sistema de gestión del programa era inadecuado ya que las Comunidades Autónomas eran las encargadas de conceder las subvenciones sin ningún límite, mientras que los fondos disponibles en el presupuesto del ministerio, que era quien debía pagar, eran limitados. Resultaba imprescindible cerrar la entrada a nuevos compromisos y hacer frente a lo que podemos llamar «peso del pasado». El parón de recepción de nuevas peticiones fue lógicamente mal recibido. Se iniciaron inmediatamente negociaciones con las Comunidades Autónomas y con las organizaciones agrarias y en noviembre de 1991 se alcanzó un acuerdo en el que se pasaba de un sistema de subvención a otro de préstamo, con una participación en la financiación del 70 por ciento por parte del Gobierno central y un 30 por ciento de las Comunidades Autónomas.

De aquella experiencia saqué dos conclusiones que luego me resultaron de gran utilidad en otras responsabilidades: el préstamo en ciertos casos es mejor que la subvención, ya que exige a priori la justificación de la viabilidad de los proyectos, y en segundo lugar, un modelo en el que comprometen el gasto las Comunidades Autónomas y paga el Gobierno central no funciona, en especial si no hay cuotas de atribución máxima de recursos por cada Comunidad.

Unos años difíciles para la pesca

Si en el caso de la agricultura conocía en parte el sector exportador y había participado en la negociación del Tratado de Adhesión, en el caso de la pesca mis conocimientos eran más limitados. Pero no era un tema totalmente nuevo. Había tenido mi primer contacto con él en mis tiempos de Bruselas, cuando Víctor Moro, director general de Pesca con Leopoldo Calvo Sotelo como ministro de Comercio, empezó a visitar la Comisión Europea para negociar nuestro primer acuerdo pesquero con la CE. En aquellos años, Pesca estaba incluida en el Ministerio de Comercio y como consejero comercial le apoyaba en sus actividades en Bruselas. En una de sus visitas y ante las insistentes demandas de la Comisión sobre datos de la flota española, se elaboró el «primer censo» de la flota pesquera española en aguas comunitarias. Se hizo incluyendo en una tabla de doble entrada el número de barcos de cada cofradía que, según nos informaban sobre la marcha los responsables de cada una de ellas, ejercía su actividad en cada una de las zonas comunitarias. Mi trabajo era de amanuense y me impresionó el conocimiento y rigor con que Víctor Moro trataba de obtener una fotografía correcta del sector, corrigiendo no pocos de los excesos que planteaban sus representantes. De aquel primer documento, a pesar de todo exagerado, saldrían todos los posteriores que culminarían con la lista de barcos españoles autorizados a pescar en aguas comunitarias y recogida en el Tratado de Adhesión.

Al final, no me resultó difícil entrar en el mundo de la pesca. Mi idea inicial al reestructurar el ministerio era similar a la aplicada en la agricultura: prestar especial atención a los temas de mercados y estructuras, que también aquí se compartían con las Comunidades Autónomas, en consonancia con la vigente Política Pesquera Común (PPC), que se estaba además reconsiderando, y dada la importancia que para España tenían los recursos externos, prestar atención no sólo a la CE sino también al entramado de acuerdos pesqueros internacionales de los que la CE y España formábamos parte. El objetivo era el mantenimiento de una actividad pesquera económicamente viable y buscar el mejor equilibrio posible entre recursos, estructuras y mercados.

Tras mi llegada al ministerio acudí en 1991 en La Toja a una Conferencia Mundial de Pesca que resultó muy útil para percibir la posición de los países con recursos pesqueros y establecer una especial relación con algunos colegas de gran importancia para nosotros, en especial el ministro marroquí de Pesca.

En dicha reunión ya aprecié la insistencia de todos los países con caladeros significativos en controlar más los recursos. En aquellos días se publicó, como conclusión de la reunión, que «el mar va a ser cada vez menos libre en los próximos diez años» y que el control de las capturas se extendería incluso a aguas internacionales, apoyando al mismo tiempo la liberalización del comercio mundial de productos pesqueros.

Esta posición era clave, dado que la práctica totalidad de los recursos pesqueros se encontraba bajo la jurisdicción de Estados ribereños. Del total de capturas comunitarias, dos tercios se realizaban en aguas propias y menos de un tercio en aguas internacionales. Es verdad que el porcentaje pescado por la flota española en aguas internacionales era claramente superior a la media. El nuevo orden jurídico internacional necesariamente se tenía que basar en acuerdos pesqueros, tema de vital importancia para España.

La mayor dificultad de acceso a los recursos externos exigía que la CE prestara mayor atención y contrapartidas, incluidas las financieras, para tener acceso a los mismos, pero también debía tener en cuenta los problemas sociales que se podrían generar como consecuencia del imprescindible redimensionamiento del sector.

El comisario de Pesca, Manuel Marín, había recibido el mandato de presentar al Consejo, antes del 31 de diciembre de 1991, un informe con el objetivo de aprobar una reforma de la política pesquera común (PPC) que debería aplicarse a partir del 1 de enero de 1993. A su vez, el 1 de enero de 1993 debían entrar en vigor las medidas vinculadas al mercado interior que tendrían también un cierto impacto en el sector pesquero. Pero era evidente que ninguno de estos procesos nos permitiría suprimir el principio de estabilidad relativa, el punto fundamental de desacuerdo con otros Estados miembros desde la firma del Tratado de Adhesión y que impedía nuestro acceso a las aguas de la Europa del Norte (la flota española, a diferencia de las de los anteriores miembros, sólo tenía acceso a las aguas en las que pescaba antes de su entrada en la CE). Este tema estaba sometido al Tribunal de Justicia de Luxemburgo, que definiría las condiciones de la aplicación del principio de estabilidad relativa.

La modificación de la política pesquera común planteaba dos retos a España: cómo se iba a establecer el sistema de acceso a recursos y cómo se iba a gestionar el sistema de cuotas.

En cuanto al acceso a recursos, España quería eliminar el sistema de licencias derivado de la adhesión al ser discriminatorio, ya que no se exigía a los otros Estados miembros. Este tratamiento, difícilmente aceptable ya para el período transitorio, perdía su justificación a partir de 1993 con el mercado único. Era un tema a resolver por la nueva PPC.

Con respecto a las cuotas, era evidente que no había recursos suficientes en aguas comunitarias para toda la flota de la CE, pero no estaba justificada la propuesta de la Comisión de reducirla un 40 por ciento. Nos parecía un esfuerzo excesivo y que debía además aplicarse de forma selectiva. Aceptábamos un sistema de conservación y control más riguroso, siempre que se aplicara de forma no discriminatoria en todo el ámbito comunitario.

Los excedentes de flota exigían prestar especial atención a su reestructuración. Los fondos comunitarios servirían para renovar la flota pero también para financiar programas que afectarían al sector pesquero en un sentido amplio. En 1991 la Comisión propuso una verdadera política común con un fuerte ajuste de capacidad, complementado con ayudas a la modernización y al desguace de embarcaciones y apoyos para la salida a otros caladeros, y también con recursos para las zonas afectadas, a través de los fondos estructurales. En diciembre de 1991 aprobamos las cuotas de pesca para 1992, con una reducción significativa de capturas que afectó más a los países del Norte. Marín aprovechó para plantear la extensión del régimen de licencias, que regía para España y Portugal, a partir de 1993, a todos los países comunitarios con la justificación de controlar mejor la reducción de recursos dado el peligro de desaparición de algunas especies en el mar del Norte.

Aprobación de la nueva PPC

Pero no sería hasta mediados de diciembre de 1992 cuando en el Consejo de Ministros de Pesca, tras largas horas de negociación, aprobamos la nueva Política Pesquera Común, en un clima de deterioro de los caladeros y con una preocupación fundamental: la conservación, para impedir poner en riesgo la propia actividad pesquera.

La nueva PPC suprimió en parte la discriminación aplicando el régimen de licencias para todos, eso sí, a partir de 1995. Se aceptaba una planificación plurianual de las capturas y un mejor sistema de control. Se mantenían principios del régimen vigente como el tratamiento especial en la zona de las 12 millas o el principio de estabilidad relativa que no conseguimos modificar ni tampoco el régimen especial del Irish Box. Pero la nueva PPC era más que eso, incluía medidas sobre comercialización, transporte, control, etc. En ese momento pensábamos que las nuevas medidas podrían afectar de manera negativa a las regiones con mayor impacto pesquero, como Galicia y Andalucía. De ahí que se apoyara a la Comisión para incluir la pesca en los fondos estructurales de la Comunidad Europea, a través de nuevos recursos financieros que pudieran dar cobertura a las empresas afectadas y protección social a los pescadores excedentes.

Aunque con las nuevas normas se mejoraba algo la situación relativa aún seguíamos con limitaciones en cuanto al número de barcos con acceso a las aguas comunitarias. En esas condiciones el acceso a aguas extracomunitarias seguía siendo clave. La Comisión propuso ampliar el régimen de empresas mixtas, aplicable en la Convención de Lomé (daba a esa pesca el carácter de productos de origen comunitario), a los países latinoamericanos y africanos. Era una buena salida para nosotros dada nuestra necesidad de acceso a caladeros no comunitarios y hacía más interesantes los acuerdos que se pudieran firmar con países de América Latina.

Aprobada la nueva PPC también se decidieron, a finales de 1992, las cuotas para 1993 que respondían a los criterios restrictivos de la reforma. Las exigencias fueron mayores en el Norte de Europa ya que era la zona con mayor riesgo de agotamiento de los recursos. En conjunto y dadas las circunstancias, se podía considerar el acuerdo como satisfactorio.

Las negociaciones pesqueras internacionales: un éxito (Marruecos) y un fracaso (Namibia)

Al acceder a la CE ésta tenía suscritos ya un buen número de acuerdos internacionales, más de veinte, de los que prácticamente en todos España formaba parte. Respondían a distintos criterios (reciprocidad, intercambio de pesca por mercado o por compensaciones financieras). De todos ellos, el más conocido y el que más interesaba a nuestro país era el de Marruecos. Nuestro interés era no sólo mantenerlos sino también ampliarlos a América Latina y a otros países de África.

De todas las negociaciones me referiré a dos por su especial importancia para España: Marruecos y Namibia.

Tras la ampliación de sus aguas territoriales, España siguió pescando en Marruecos sobre la base de acuerdos bilaterales que se comunitarizarían al entrar en la CE. Como es conocido, Marruecos ha sido un caladero vital para la flota española. El clima de nuestras relaciones con Marruecos en aquel momento no era malo. En julio de 1991, los presidentes del Gobierno de España, Felipe González, y de Marruecos, Azeddine Laraki, habían firmado un tratado de amistad, buena vecindad y cooperación entre ambos países que incluía, entre otros elementos, la cooperación en el sector pesquero.

En el momento de ser nombrado ministro responsable de Pesca, estaba en vigor el primer acuerdo firmado entre la CE y Marruecos en 1988 y que debería finalizar el 28 de febrero de 1992. La negociación del nuevo acuerdo correspondía a la Comisión bajo la batuta de Manuel Marín. Su intención era firmar un acuerdo pesquero por un plazo de cuatro años, como el anterior, ofreciendo a cambio un incremento del 20 por ciento sobre las compensaciones pactadas. Frente a estas demandas, las autoridades de Rabat ofrecieron un acuerdo pesquero por un año de duración, con una compensación económica anual seis veces mayor. Tras la posición marroquí estaba la conocida idea de limitar el acceso a la flota comunitaria para dar empleo a su gente y poder vender los productos consiguiendo un mayor valor añadido. Ya en La Toja, el ministro marroquí me había indicado que veían estos acuerdos como temporales mientras no pudieran mejorar su flota y capacidad de pesca.

Apoyé la estrategia asumida por la Comisión Europea de no aceptar una reducción tan importante como la planteada en el acceso a los recursos ni a un incremento tan significativo de la compensación financiera. Nos preparamos, de acuerdo con la Comisión, para hacer frente a un eventual cese de actividades. La Comisión dispuso a este fin de los pertinentes recursos para pagar en su caso una indemnización a los barcos en paro. El mensaje lanzado a los negociadores marroquíes fue claro: sin acuerdo, los pescadores serían compensados por el cese de actividad y lógicamente no se mantendrían las contrapartidas del acuerdo de naturaleza financiera o comercial.

El bloqueo en enero por parte del Parlamento Europeo del protocolo de ayuda financiera a Marruecos, como represalia a su «no respeto al plan del referéndum de la ONU en el Sáhara» y a la «violación de los derechos humanos», fue una dificultad adicional. Aun encontrándose las dos posturas distantes, los negociadores habían solventado importantes problemas técnicos, pero este escollo político cambió el ritmo. En febrero, las autoridades de Marruecos decidieron retirarse de la mesa de negociaciones y renunciar al acuerdo pesquero como protesta por la decisión del Parlamento Europeo.

Recomponer la situación no fue fácil, hubo que ampliar la negociación y Rabat logró de la CE la promesa de un salto cualitativo en el cuadro de sus relaciones. La idea subyacente era pasar de la política de cooperación y asistencia a un trato de socios, ampliando nuestras relaciones hasta alcanzar un acuerdo de libre comercio.

Llegamos, en todo caso, a la fecha del 28 de febrero sin acuerdo, aunque a última hora se admitió una prórroga del mismo durante dos meses. El 30 de abril, la Comunidad Europea y Marruecos acordaron que siguiera faenando la flota mientras proseguían las conversaciones que parecían a punto de concluir. A mediados de mayo, las negociaciones se bloquearon inesperadamente, cuando se encontraban en su recta final y se anunciaba su firma inminente. El parón se produjo cuando faltaban sólo tres días para que finalizara la prórroga excepcional de dos semanas.

Como tantas veces en las negociaciones comunitarias, los elementos bilaterales jugaron un papel fundamental. Me desplacé a Rabat, donde mi colega marroquí me informó de que las compensaciones comunitarias no eran suficientes y su gobierno deseaba además algunas ventajas bilaterales, en línea con lo que hasta entonces se venía concediendo consecuencia de anteriores acuerdos. La demanda, razonable, no era otra cosa que garantizar y reforzar las líneas de financiación y cooperación entre ambos países, tema siempre de interés para España.

El día que se cumplía el plazo, el 15 de mayo de 1992, la Comunidad Europea y Marruecos alcanzaron un acuerdo para renovar el convenio de pesca. El nuevo convenio tenía una duración de cuatro años que no se cumplió (se denunció en su tercer año de vigencia por la caída de los stocks y dio lugar al Acuerdo Marco de 1995).

Se redujo la flota, pero la parte esencial (más de 700 barcos comunitarios, básicamente españoles, que daban empleo a varios miles de personas) pudo seguir pescando. Además, se aumentaron las compensaciones en casi un 50 por ciento, se incrementó el canon pagado por los armadores y se aumentaron los plazos de parada biológica, pero se consiguió suprimir la discriminación con otras flotas y se concedieron ventajas de acceso a nuestro mercado. El total de las capturas y el valor comercial de las mismas hacían este acuerdo vital para España ya que superaba en importancia a todos los restantes firmados por la CE.

Namibia era, tras Marruecos, un acuerdo de especial relevancia para España. En Namibia estábamos en un difícil impasse como consecuencia de la reducida oferta de las autoridades namibias a la flota comunitaria. La presencia de barcos españoles en sus aguas, no sometidos a los acuerdos de la CE, no facilitaba las cosas.

La flota congeladora española, que venía faenando en el caladero de Namibia, tuvo que abandonar la zona en marzo de 1990 por decisión de las autoridades del país africano, que conquistó su independencia de Sudáfrica. El abandono del caladero namibio supuso el amarre temporal de más de 100 barcos, que afectó a varios miles de personas.

La CE anunció, en enero de 1993, el inicio de negociaciones con las autoridades de Namibia para el establecimiento de un acuerdo pesquero para la flota congeladora. El acuerdo de la Comunidad Europea con Namibia nunca se alcanzó pero importantes empresas españolas siguieron operando en ese país, sin que existiera ningún acuerdo entre Estados, ni de Namibia con la UE.

La búsqueda de caladeros alternativos para los grandes barcos congeladores no era una tarea fácil. No había acuerdo tampoco con Canadá, Chile o Argentina donde existían caladeros para estos buques. Pescaban en Malvinas, como en Namibia o el Atlántico norte, con acuerdos privados. El cierre de Namibia nos dejaba como alternativas la exportación de barcos, mediante la constitución de empresas mixtas con terceros países, la búsqueda de otros caladeros y los desguaces.

La CE nos aprobó proyectos para la constitución de empresas mixtas (en Angola, Marruecos y Argentina). Y consiguió un acuerdo con Argentina que permitió redirigir una parte muy sustancial de la flota a esas aguas, así como un acuerdo marco pesquero con Canadá, que supuso que la flota española pudiera volver a unas aguas de donde fue expulsada en los primeros años de la década de los ochenta.

Mis últimos meses en el Ministerio de Agricultura

Siempre pensé que mi paso por un ministerio sería una experiencia temporal limitada y entré en Agricultura con la idea de culminar las reformas previstas en un plazo de un par de años o tres. Pero ya pronto, elementos externos perturbaban mis planes. En abril de 1992, Francisco Fernández Ordóñez dejaba el Ministerio de Asuntos Exteriores, su salud no le permitía aguantar más. Conocí la noticia en Luxemburgo donde asistía a un Consejo de Agricultura; con gran sorpresa vi al día siguiente mi nombre como posible sustituto en la primera página de El País. Me extrañó la noticia; sabía de su salida, había hablado con él por teléfono un par de veces recientemente y aunque mi nombre estaba entre los posibles, dada mi experiencia anterior como secretario de Estado, las ideas del presidente iban por otros derroteros.

Aunque en Agricultura mi campo de acción estaba muy delimitado, y también mi papel en el gobierno, no era ajeno a los problemas de aquellos años. Fueron difíciles en la economía pero también en la política. A partir de la Guerra del Golfo, a finales de 1990, el incremento de los precios del petróleo redujo el crecimiento de la economía mundial. La firma del Tratado de Maastricht, en noviembre de 1992, se produjo ya en un contexto económico difícil en Europa.

En España, algunos factores internos nos permitieron entrar algo más tarde en la crisis económica, pero no fuimos inmunes a las tensiones económicas y financieras de aquellos meses. Serán los temas de corrupción interna, a la que el PP en una posición muy agresiva vinculó a González para debilitar al gobierno, junto con las primeras cifras de 1993 y la crisis de la peseta en mayo lo que llevan a que González tome la decisión de convocar elecciones generales para el 6 de junio de 1993.

5

Ministro de Economía y Hacienda

Nombramiento como ministro

Contra todo pronóstico, el PSOE volvió a ganar las elecciones generales en 1993. Cercado por la crisis económica y los primeros casos de corrupción (sobre todo el caso Filesa), los sondeos arrojaban un empate entre los dos principales partidos, PSOE y PP, que finalmente se decantó hacia los socialistas que, eso sí, perdían la mayoría absoluta con la que habían gobernado las tres legislaturas anteriores. Era pues obligado pactar con otras fuerzas políticas e iniciar una etapa de regeneración de la vida pública que Felipe González resumió así en la noche electoral: «He entendido el mensaje. Los ciudadanos están pidiendo el cambio del cambio».

Mi participación en la campaña electoral había sido escasa. Desde Alicante recibí indicaciones de que sería bienvenido en la lista electoral, pero no era mi intención dar ese salto; me consideraba un funcionario que había aceptado ser secretario de Estado y ministro, pero ahí terminaba mi recorrido. Mi intención era dar por cerrado este período y cambiar de aires después de las elecciones.

Uno de los pocos actos electorales a los que asistí fue el mitin de inicio de campaña que el PSOE celebró en Alicante al que acudí acompañando a Felipe González. En el viaje de vuelta que hicimos los dos solos, ya relajados, comenté al presidente mi intención de no continuar en la siguiente legislatura. «¿Dedicarte a otras cosas? —me comentó—, eso es lo que yo quiero desde hace veinte años y no me han dejado. Ya hablaremos después de las elecciones.»

Después de esa conversación tuve claro que si el PSOE volvía a gobernar, lo que entonces parecía poco probable, iba a resultar difícil llevar a cabo mis planes. Y así fue. Felipe González llevaba tiempo meditando sobre el perfil del sustituto de Carlos Solchaga al frente del Ministerio de Economía y Hacienda. Buscaba a alguien que conociera bien Europa, ya que uno de los principales retos en aquel momento era llegar a tiempo en el cumplimiento de las condiciones fijadas en el Tratado de Maastricht para estar en el primer grupo de la Unión Monetaria. Desde mi nombramiento en Agricultura sabía que podía ser candidato para otras cosas. Los rumores sobre la sustitución de Solchaga fueron acompañados de otros sobre quién le relevaría. El encargado de tantear a los posibles ministros fue Narcís Serra quien contactó conmigo las horas siguientes al resultado electoral. Imagino que mi experiencia en el anterior Gobierno finalmente decantó la balanza a mi favor entre las distintas opciones existentes.

En un primer momento barajamos la posibilidad de separar Economía y Hacienda, de manera que yo me quedara con el primero, en el que me sentía más cómodo, especialmente en el área de Comercio. Sin embargo, ante la pregunta directa de Narcís sobre qué era más eficiente, recordé las recomendaciones de García Díez a Boyer y tuve que reconocer que la respuesta era mantenerlos unidos. «Pues te toca quedarte con los dos», me dijo. Estuve informado de la constitución del Gobierno y me parecieron especialmente positivos algunos nombramientos como los de Pepe Griñán como ministro de Trabajo, Juan Manuel Eguiagaray en Industria o Mari Ángeles Amador como ministra de Sanidad.

El contexto económico en el momento de entrada del nuevo gobierno

España había despertado abruptamente del sueño de prosperidad que habían proporcionado en 1992 las Olimpiadas de Barcelona y la Expo de Sevilla. Éste es un país que nunca aprende de sus errores, como me recordaba José Juan Ruiz. En 1934, en un discurso en el Congreso de los Diputados, Indalecio Prieto replicaba así al entonces titular de Hacienda, José Calvo Sotelo, a cuenta de la Exposición Universal de Barcelona y la Exposición Iberoamericana de Sevilla, celebradas simultáneamente en 1929: «¿Cómo se concibe, señor Calvo Sotelo, que en una política de inflación, como la que constantemente venía siguiendo su señoría con emisiones de Deuda, con fantasías en los gastos —como la que supone la realización de dos exposiciones internacionales a la vez, en una nación de los modestísimos recursos de España, en una punta de Europa que no es de tránsito internacional—, su señoría quisiera llevar la peseta a la paridad oro?...». La situación no era en absoluto comparable a la de 1929 pero algunos elementos de la crítica seguían siendo válidos.

Los primeros síntomas de la pesadilla comenzaron en el verano de 1992 con la tormenta desatada tras el rechazo del Tratado de la Unión Europea en el referéndum celebrado en Dinamarca, en junio, y que había provocado desde entonces tres devaluaciones de la peseta, dos en 1992, en septiembre y octubre (y que trajeron consigo la crisis del SME y la salida permanente de la libra del mecanismo de cambios y temporal de la lira), y la última de ellas en mayo de 1993, a sólo una semana de las elecciones. El resultado fue que el tipo de cambio de la peseta con el marco pasó de 65 pesetas por marco a 79. La situación económica se deterioró rápidamente y las empresas, que ya no podían renegociar los salarios vigentes pactados en los convenios colectivos, llevaron a cabo su ajuste reduciendo drásticamente la inversión y el empleo. Como resultado, el paro creció hasta niveles insoportables y la economía española entró en recesión en el tercer trimestre de 1992.

La política expansiva del gasto social, iniciada tras la huelga general del 14 de diciembre de 1988, y los efectos de la crisis económica, sobre todo en el capítulo de protección por desempleo, habían disparado el déficit público por encima del 7 por ciento y la inflación, a pesar del entorno recesivo, se situaba en torno al 5 por ciento.

Se imponía, por tanto, un cambio en la política económica que debía orientarse hacia la austeridad —en la línea ya iniciada a partir de 1992 por Carlos Solchaga— y la corrección de los tres principales desequilibrios —el paro, la inflación y el déficit público— que suponían un grave obstáculo para la recuperación económica. Con esta misión fui nombrado ministro de Economía y Hacienda en julio de 1993.

Empecé a trabajar en la formación de mi equipo en el que mantuve a parte del equipo de Solchaga además de algunas incorporaciones clave provenientes de Agricultura: Jordi Sevilla, como jefe de gabinete, y Juan Antonio Blanco Magadán como subsecretario. Para los temas europeos mantuve como secretaria general técnica a Rosa Rodríguez, que ya había trabajado conmigo en mi anterior período en Economía y Hacienda.

Para la Secretaría de Estado de Economía, y dado que Pedro Pérez me comunicó que no quería continuar, pensé en un primer momento en Luis Atienza, pero finalmente me decanté por alguien con mayor proyección exterior, Alfredo Pastor, muy conocido y respetado en ámbitos económicos y financieros, dentro y fuera de España, y que aportaba una visión distinta que nos permitiría entender mejor lo que sucedía a nivel global y suponía también un guiño a Cataluña. No hubo más cambios significativos en la Secretaría de Estado de Economía en la que mantuve a los hombres clave nombrados por Solchaga, entre los que destacaba el director general del Tesoro, Manuel Conthe.

En Hacienda fue más complicada la sustitución de Toni Zabalza al frente de la Secretaría de Estado. Me parecía necesario el cambio tanto del secretario de Estado como del director de la Agencia Tributaria, Jaime Gaiteiro, aunque tenía de los dos la mejor opinión, para superar algunas tensiones que se habían producido en ese ámbito. Finalmente nombré a Enrique Martínez Robles, que había sido el subsecretario del Ministerio en la etapa de Solchaga, y al que conocía desde mi período como secretario general técnico, como Secretario de Estado de Hacienda, y a su propuesta a Abelardo Delgado, director de la Agencia Tributaria. Zabalza pasó a ser jefe de gabinete del vicepresidente Narcís Serra y a Jaime Gaiteiro le nombré presidente de la Fábrica Nacional de la Moneda y Timbre.

Los retos y medidas iniciales

A mi llegada al Ministerio encontré algunos graves problemas que requerían actuación inmediata. Por un lado, en primer lugar, el desajuste en las cuentas públicas. El agravamiento de la recesión económica en 1993 había provocado un incremento del paro mayor de lo esperado, y por tanto un gasto también superior en prestaciones por desempleo, y una recaudación por impuestos inferior a la presupuestada. A ello había que unir la necesidad de reconocer gastos del INEM de ejercicios anteriores. En total, entre los mayores gastos y la caída de ingresos teníamos un desajuste superior a los dos billones y medio de pesetas. En ese momento me di cuenta claramente de la diferente magnitud de los problemas que tendría que afrontar; los 40.000 millones de pesetas pendientes que encontré al hacerme cargo de Agricultura para la modernización agraria resultaban ser un problema menor.

El segundo de los problemas era la inflación. A pesar de la drástica caída de la actividad económica, la tasa de inflación en el mes de julio rondaba el 5 por ciento y, lo que era más grave, el diferencial de precios respecto a Europa se agrandaba. Al tradicional problema de falta de competitividad, sobre todo en el sector servicios, propio de una economía que había permanecido cerrada al exterior hasta 1986, se unía una evolución desbocada de los salarios, que en 1993 crecían por encima del 7 por ciento anual. Una buena muestra de cuán ajenos a la crisis económica vivían los agentes sociales.

El agravamiento de la recesión a lo largo de 1993 se había manifestado cuando la negociación colectiva ya estaba cerrada y los empresarios, al no poder ajustar vía salarios, lo hicieron a través del empleo, lo que disparó el número de parados por encima de los tres millones, un 22 por ciento de la población activa. Pero, independientemente del incremento del paro como consecuencia de la crisis, la economía española mostraba una notable incapacidad de crear empleo ya que, incluso en la parte más alta del anterior ciclo expansivo, la tasa de desempleo no había bajado del 16 por ciento.

Uno de los elementos que podían considerarse positivos era la relativa ventaja competitiva que las sucesivas devaluaciones de la peseta durante el último año daban a nuestro sector exterior. Tras la devaluación de mayo las tensiones en el mercado financiero prosiguieron. Una de mis primeras presencias en Bruselas fue en el Ecofin de primeros de agosto. Las fluctuaciones de los tipos de cambio de varias monedas hicieron saltar todas las alarmas. Era una reunión importante y que se preveía muy tensa. Acompañado por el gobernador Rojo recuerdo una primera entrevista con las autoridades francesas (Alphandery como ministro de Economía y Larosière como gobernador) en la que hablamos sobre las diferentes alternativas posibles para salir de la situación, incluso recurriendo a la constitución de un SME dual basado en el marco y en el franco. La idea que defendimos en los contactos bilaterales con la presidencia belga —Philippe Maystad era entonces ministro de Finanzas— fue la de suprimir las bandas de flotación para dificultar los ataques especulativos. Nuestra idea no fue aceptada, pero sí se propuso la ampliación hasta el 15 por ciento de los márgenes de fluctuación de las monedas dentro del Sistema Monetario Europeo, lo que daba un cierto respiro a nuestro tipo de cambio y permitía augurar una rebaja de los tipos de interés. Rebaja que podría ser mayor si conseguíamos reducir la inflación y el déficit público.

Tras las decisiones de Bruselas era necesario renunciar a hacer frente a la crisis con políticas expansivas y poner en marcha de manera urgente medidas de contención del gasto, de manera selectiva y dando prioridad al mantenimiento de la protección social y la inversión. Además, había que actuar en el mercado laboral en una triple vertiente —alcanzar un acuerdo sobre rentas, que afectara tanto a salarios como a beneficios empresariales, racionalizar el sistema de protección por desempleo (Solchaga ya había aprobado un decreto para controlar el gasto en desempleo, pero había que ir más lejos) y reformar el mercado de trabajo para crear empleo— a través del Pacto por el Empleo, que Felipe González había ofrecido a los agentes sociales en su discurso de investidura.

Al mes escaso de haber sido nombrado ministro de Economía y Hacienda y tras un minucioso análisis de la situación, el 4 de agosto llevé al Consejo de Ministros un primer paquete de medidas de ajuste que suponía una reducción del gasto en 100.000 millones de pesetas para el año 1993, mediante un acuerdo de no disponibilidad de gasto, y una subida del impuesto sobre hidrocarburos. Era sólo el anticipo de los Presupuestos Generales del Estado para 1994, que tendrían un sesgo claramente restrictivo. Este primer paquete incluía también reformas estructurales para propiciar la liberalización en el sector servicios que hiciera posible una mejora de la competencia y un descenso de los precios, y de medidas para combatir el fraude, tanto fiscal como en el cobro de prestaciones.

Tengo que decir que en todo momento tuve el apoyo del presidente del Gobierno para llevar a cabo las medidas que fueran necesarias. Felipe González siempre decía que era de la misma opinión que el primer ministro sueco, Olof Palme, que defendía que el presidente del Gobierno tiene que apoyar siempre a su ministro de Economía, excepto en algún caso puntual para recordarle quién manda. En las reuniones del Consejo de Ministros, González siempre secundó mis propuestas, que llegaban ya maduradas y acordadas con Moncloa. En el difícil tema de los recortes de gasto el presidente solía decir: «Tenemos dos opciones: hacer lo que propone el ministro de Hacienda y ahorrarnos la discusión o debatir y aprobar al final lo que propone el ministro de Hacienda». Siempre se optaba por la segunda. Se producía un largo debate en el que se exponían los argumentos de cada ministerio en favor de mantener sus niveles de gasto y tras las respuestas del ministro de Economía y Hacienda se concluían con pocas o ligeras correcciones las propuestas iniciales.

Durante el mes de julio, trabajamos también en el contenido del documento de trabajo que entregamos a los agentes sociales para la negociación del llamado Pacto por el Empleo. Los sindicatos, y en especial el líder de UGT, Nicolás Redondo, se mostraron muy renuentes a la negociación desde el primer momento y propusimos iniciar las reuniones en agosto. Recuerdo mi decepción cuando los agentes sociales me dijeron que el mes de agosto era sagrado, que salían de vacaciones y que no estaban dispuestos a reunirse hasta septiembre. No fue posible comenzar las discusiones hasta esa fecha.

En materia de rentas proponíamos un acuerdo trienal, durante el cual se fijaran los salarios por debajo de la inflación prevista, lo que podría suponer una pérdida de 5 puntos de poder adquisitivo durante ese período. En general, se trataba de desterrar de la negociación colectiva, y de otros procesos de revisión como el de las pensiones, la práctica de fijar los salarios en función de la inflación pasada y empezar a usar como referencia la inflación prevista. En cuanto a las rentas empresariales, abogábamos por introducir un reparto más solidario de los beneficios mediante la creación de mecanismos que permitieran a los trabajadores una mayor participación en aquéllos.

En protección por desempleo, proponíamos diversas medidas para atajar el fraude en el cobro de las prestaciones, revisar los mecanismos de acceso y favorecer las políticas activas de empleo. También queríamos revisar las cuantías de las prestaciones, reduciendo los topes máximos de éstas.

En materia laboral, proponíamos una reforma laboral que incrementara la flexibilidad para que las empresas pudieran adaptarse con mayor rapidez a las circunstancias económicas, sin menoscabar los derechos de los trabajadores.

Como ya he comentado, creo que los agentes sociales no eran conscientes de la gravedad de la situación y de la importancia del Pacto Social que estábamos proponiendo. Tampoco las distintas fuerzas políticas. Una prueba fue la acogida de la propuesta que hice, tras despachar con el rey en el Palacio de Marivent a mediados de agosto, sobre la modificación del sistema de revalorización de las pensiones usando como referencia la inflación prevista y no la pasada. Los sindicatos, pero también todos los partidos desde la izquierda a la derecha, incluido el PP, se me echaron encima denunciando una maniobra del Gobierno para bajar las pensiones. Como es sabido, ese sistema terminó adoptándose sin menoscabo alguno del poder adquisitivo de las pensiones. Pero es una muestra de lo poco preparado y dispuesto que estaba en aquel momento el país para llevar a cabo los cambios necesarios.

Los Presupuestos Generales del Estado para 1994 y la financiación autonómica

Las medidas de ajuste del mes de agosto eran sólo un anticipo del enfoque de los Presupuestos Generales de 1994, en los que debíamos abordar un profundo recorte del gasto público. Fueron unos presupuestos duros, con congelación salarial para los funcionarios, drástica reducción de la oferta de empleo público, congelación del gasto corriente, no deflactación de la tarifa del IRPF... en fin, todo un conjunto de medidas para apuntalar la incipiente recuperación que empezábamos a vislumbrar y que permitía prever un crecimiento positivo, aunque débil, de la economía en 1994.

Un tema que vino a mezclarse con el debate presupuestario fue la negociación del nuevo sistema de financiación autonómica con la cesión del 15 por ciento del IRPF a las Comunidades Autónomas.

Unos años antes, en enero de 1992, se suscribió un acuerdo de financiación autonómica que incluyó la posibilidad de ceder el 15 por ciento del IRPF a las Comunidades Autónomas, con el encargo de que se creara un grupo en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera para estudiar las posibles soluciones técnicas. Durante la campaña electoral de 1993, Convergencia i Unió hizo bandera de este asunto y Felipe González se comprometió a poner en marcha con rapidez medidas que incrementaran la corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas en su discurso de investidura, en un claro guiño hacia Convergencia i Unió, cuyos votos necesitaba para lograr la investidura.

Era un asunto especialmente espinoso dentro del PSOE, ya que algunos barones autonómicos —en particular el presidente extremeño, Juan Carlos Rodríguez Ibarra, pero también los de Andalucía, Manuel Chaves, y Castilla-La Mancha, José Bono— se oponían, al considerar que era un sistema que perjudicaba a las comunidades menos ricas. Fue un elemento más de división dentro del partido, donde los llamados renovadores y los defensores del statu quo no ocultaban ya sus diferencias, como quedó de manifiesto también en la votación para elegir a Carlos Solchaga como presidente del grupo parlamentario. El caso es que Felipe González tuvo que emplearse a fondo para convencerles de la razonabilidad de la cesión del 15 por ciento del IRPF.

El desarrollo del estado autonómico avanzaba a dos velocidades. Así, mientras las llamadas comunidades históricas ya habían completado el proceso de traspaso de competencias y pensaban, sobre todo Cataluña, en el paso siguiente hacia la autonomía fiscal para dejar de depender exclusivamente de la mera participación en los ingresos del Estado, las denominadas comunidades de la vía lenta todavía no habían recibido transferencias tan trascendentales como la educación y la sanidad. Hasta el punto de que en la propuesta de cesión del 15 por ciento del IRPF varias comunidades quedaban momentáneamente fuera, ya que los ingresos que recibirían por esa vía superarían con mucho los que obtenían con el sistema anterior, suficientes para financiar las competencias que tenían transferidas.

Finalmente, un año más tarde, en octubre de 1993 el Consejo de Política Fiscal y Financiera aprobó la cesión con el voto en contra de tres comunidades autónomas —dos gobernadas por el PP, Galicia y Baleares (que finalmente lo aceptaría), y otra socialista, Extremadura— y la abstención de Castilla-León.

El intento de que ese acuerdo fracasara no era más que una nueva vía para tratar de desestabilizar al Gobierno, necesitado del apoyo de CiU que, todavía en aquel otoño de 1994 y a pesar de lo que ya había llovido, continuaba respaldando a Felipe González.

El fracaso del pacto por el empleo

Durante los cuatro últimos meses de 1992 se sucedieron las reuniones del Pacto por el Empleo sin que se produjeran avances. Paralelamente a las sesiones públicas, celebramos muchas reuniones discretas que tenían lugar los sábados por la mañana en las dependencias privadas del Ministerio de Hacienda. Solíamos asistir por parte del Gobierno el ministro de Trabajo Griñán acompañado por el secretario general de Empleo, Marcos Peña, y yo, acompañado por Alfredo Pastor. Por los sindicatos solían asistir los dos secretarios generales, Nicolás Redondo y Antonio Gutiérrez, acompañados por miembros de sus ejecutivas de los que recuerdo a Apolinar Rodríguez, José María Zufiaur, José María Fidalgo, Salce Elvira y Agustín Moreno. En general, la actitud de la delegación de CC.OO. mostraba una posición algo más abierta que la de UGT. El enfrentamiento de Redondo con Felipe González pesaba como una losa.

Las relaciones con los empresarios eran buenas pero sin excesos. Conocía a José María Cuevas desde la negociación de adhesión y aunque la relación personal siempre fue excelente, políticamente su posición en aquellos momentos no se podía considerar como próxima al Gobierno. En nuestros contactos solía acudir siempre acompañado de su secretario general, Juan Jiménez Aguilar.

Cuando quedó claro que el acuerdo era imposible, el Gobierno —tal como habíamos advertido— aprobó las medidas que había puesto sobre la mesa y que eran indispensables para reactivar el empleo y garantizar la sostenibilidad del estado de bienestar. En pensiones, aprobamos por primera vez su revalorización en función de la inflación prevista, es decir, un 3,5 por ciento en 1994. En desempleo, se decidió someter las prestaciones al IRPF y a la cotización a la Seguridad Social y se rebajaron las topes mínimos de la prestación, entre otras medidas, con las que pensábamos reducir el gasto en 200.000 millones de pesetas.

El fracaso en estos dos capítulos de la negociación no hacía augurar un final feliz al apartado que más directamente podía influir en la creación de empleo, el dedicado al pacto de rentas y a la reforma del mercado laboral, los únicos temas que realmente importaban a los empresarios que habían arrastrado los pies hasta ese momento. Los sindicatos, por su parte, anunciaban ya movilizaciones mientras buscaban alguna excusa para levantarse definitivamente de la mesa de negociación.

Después de casi dos meses mareando la perdiz y sin que por parte de sindicatos ni de empresarios se hiciera ningún esfuerzo serio por alcanzar un acuerdo, el presidente advirtió, en una entrevista en el Financial Times, que el Gobierno seguiría adelante con las reformas con o sin acuerdo, y establecimos la fecha tope del 30 de noviembre para alcanzar el pacto. Todo fue inútil. A pesar de que el paro seguía creciendo, los sindicatos se negaban a negociar ningún cambio en las condiciones laborales y a renunciar a ganancias de poder adquisitivo para favorecer el empleo, mientras que los empresarios adoptaron posiciones maximalistas que tampoco favorecían el acuerdo. En este clima, y ya con la amenaza de una huelga general sobre la mesa, el Gobierno aprobó la reforma laboral el 3 de diciembre. Es cierto, sin embargo, que se mantuvieron abiertos algunos canales de comunicación, tarea que correspondió a Marcos Peña, que hizo una gran labor en aquellos meses explicando a los responsables sindicales las razones y la racionalidad de las medidas propuestas.

Se ampliaba la utilización del despido por causas objetivas (con una indemnización de veinte días por año trabajado) al sumarse a las causas económicas y tecnológicas, las organizativas y de producción, de manera que las empresas podían utilizar esta fórmula, siempre que estuviera suficientemente justificada para mejorar su posición competitiva; se crearon los nuevos contratos de aprendizaje y prácticas, para fomentar el empleo juvenil; se prorrogaban dieciocho meses los contratos de fomento de empleo que terminaran en 1994; se introdujo el contrato de relevo; se eliminó la obligatoriedad de contratar a través del INEM, y se regularon, por primera vez, las empresas de trabajo temporal. En conjunto, era posiblemente la modificación más profunda del Estatuto de los Trabajadores desde 1984 y debería contribuir a mejorar nuestro mercado laboral.

En la práctica, sin embargo, la aplicación de la reforma se alejó de nuestra pretensión inicial porque los tribunales seguían condicionados por las normas anteriores y se seguían utilizando los procedimientos judiciales para mejorar la posición de los trabajadores en los casos de despido. Mi debate con el Ministerio de Trabajo durante la negociación de la reforma era que la indemnización de 45 días por año se alejaba mucho de lo que sucedía en otros países y su cuantía podía afectar negativamente al empleo y había que reducirla pues en otro caso se convertiría en la referencia en cualquier expediente de despido. La tesis del ministro de Trabajo, José Antonio Griñán, era que en la medida en que se objetivaran correctamente las causas del despido, esta indemnización quedaría sólo para aquellos casos en los que la extinción del contrato fuera una libre decisión del empresario. En la práctica, como he dicho, los tribunales no aplicaron el automatismo derivado de las causas del despido objetivo. Con frecuencia se utilizaba esa cifra para incrementar la compensación en casos de despido por causas objetivadas; algo se abarató el despido por causas objetivas pero menos de lo que habíamos imaginado. Seguíamos por tanto lejos de lo que sucedía en Europa.

El caso es que aprobamos una reforma laboral que los sindicatos no podían aceptar porque suponía empeorar la posición de los asalariados, aunque en mi opinión estaba más que justificada dado que nos permitiría aumentar el empleo y reducir la discriminación entre quienes tenían empleo y los que no podían acceder a él, pero creo que también en gran medida por razones políticas. Creo sinceramente que en el fondo consideraban la reforma una agresión limitada. En todo caso, cumpliendo su amenaza convocaron una huelga general el 27 de enero, la tercera contra los Gobiernos de Felipe González, desde su primera victoria electoral en 1982.

Recordé en aquellos momentos una reflexión que me hizo Leopoldo Calvo Sotelo con motivo de la anterior huelga general, el 14 de diciembre de 1988. Coincidimos en una cena en el Banco de España, ofrecida por el entonces gobernador Mariano Rubio al gobernador del Banco de Bélgica, y el ex presidente me dijo: «Estaréis encantados. Ya habéis tenido una huelga general y a partir de ahora ya podéis hacer lo que tenéis que hacer, porque en política siempre es más importante la amenaza que la ejecución de la amenaza». Y efectivamente, en 1994, después de la huelga general, que no tuvo mayores consecuencias y de la que no se acuerda casi nadie, continuamos aplicando la política que considerábamos necesaria.

Esa cena en el Banco de España en diciembre de 1988 vino de nuevo a mi memoria en los días finales de 1993 porque en ella conocí a Mario Conde, que acababa de ser elegido presidente de Banesto. Cinco años después iba a protagonizar la mayor intervención de una entidad financiera por parte del Banco de España.

El caso Banesto

Desde su llegada a la presidencia de Banesto, Mario Conde había imprimido a su gestión un sesgo agresivo que le había diferenciado notablemente de sus competidores. Entre 1988 y 1992, la entidad duplicó su cartera crediticia, frente a un crecimiento medio del sector alrededor del 50 por ciento. Y todo ello en un entorno económico que empezaba a declinar y que incrementaba los riesgos de esos nuevos préstamos. Para financiar esta fuerte expansión, Banesto se lanzó a una agresiva estrategia de captación de pasivo, ofreciendo a sus clientes tipos de interés superiores a los del resto. Además, tuvo que apelar con profusión al interbancario y acudir a los mercados de capitales, mediante emisiones de deuda subordinada, que encarecían su financiación.

Conde intentó obtener recursos por la vía de la colocación en bolsa de la corporación industrial de Banesto, pero el estallido de la guerra de Irak dio al traste con la operación y el banco tuvo que acometer la venta de sus empresas de manera individual y a precios más reducidos porque la crisis ya había empezado a restar brillo a las mismas. Por otra parte, el deficiente funcionamiento de los mecanismos de control interno hizo que la entidad no tuviera suficientemente identificados y dotados los riesgos en los que había incurrido.

La inspección del Banco de España había iniciado en marzo de 1992 un análisis minucioso de la entidad y detectó los primeros problemas en las cuentas de Banesto a finales de ese mismo año, por lo que exigió a la entidad la presentación de un plan para resolver esas deficiencias. Banesto propuso un conjunto de medidas que incluía la venta de algunos activos, la realización de determinadas dotaciones y saneamientos y una ampliación de capital. La inspección continuó a lo largo de 1993 y puso de manifiesto que la situación patrimonial había continuado deteriorándose más rápida y más profundamente de lo estimado inicialmente.

En el mes de septiembre de ese mismo año, el gobernador del Banco de España, Luis Ángel Rojo, cada vez más inquieto por las noticias que le llegaban de la inspección, me comentó que teníamos que hablar de la situación de Banesto. Desde el primer momento di al Banco de España protagonismo absoluto en la resolución de la crisis, apoyando las propuestas y en su caso elevando las decisiones que legalmente correspondía adoptar al Gobierno.

Durante los meses de octubre y noviembre en las reuniones periódicas que mantenía con el gobernador del Banco de España me mantenía informado en líneas generales tanto de los problemas como de las diferentes propuestas de solución. Obviamente yo informaba al presidente del Gobierno sobre los aspectos fundamentales de la situación.

En el mes de diciembre, los responsables del Banco ya tenían una fotografía bastante completa de la situación de Banesto y el retrato no era nada favorecedor. Estimaban que la entidad necesitaba unas dotaciones de al menos 500.000 millones de pesetas y, como explicó Rojo en su comparecencia en el Congreso tras la intervención, las propuestas de Mario Conde al Banco no suponían una solución real «ya que las necesidades de capitalización del banco excedían con mucho sus posibilidades de lograr el dinero por sí mismo. En estas circunstancias, permitir la persistencia de esta fragilidad financiera o aceptar programas voluntariosos, pero claramente insuficientes, únicamente conduciría a un progresivo empeoramiento de la entidad, que no sólo pondría en peligro la supervivencia de la misma, sino que podría afectar también a la solidez del propio sistema financiero en su conjunto».

Ésta es la información que me había transmitido el Banco de España en la reunión que celebramos en el Ministerio de Hacienda, a mediados de diciembre. Ante la gravedad de los hechos sacados a la luz por la inspección, el Banco de España estaba decidido a, si antes del 31 de diciembre no se encontraba una solución, proponer la intervención de Banesto. Apoyé como había ido haciendo hasta entonces la propuesta del Banco y se lo comuniqué al presidente del Gobierno pocos días antes de Navidad. González desde el primer momento mostró su inquietud por las consecuencias y las implicaciones políticas de la intervención, dadas las peculiaridades del presidente de Banesto, pero vistas las razones técnicas aportadas por el gobernador apoyó, como yo había hecho, la propuesta del Banco.

Los hechos se precipitaron el 28 de diciembre. Al entrar en el Congreso para iniciar la sesión en la que se votaban los presupuestos, Carlos Solchaga me comentó que había rumores en la calle sobre Banesto. Le tranquilicé señalándole que estábamos siguiendo el tema. Ese día se reunía el Consejo Ejecutivo del Banco de España e iban a tratar del tema Banesto. Ante los rumores existentes en el mercado y la fuerte caída de la cotización del banco, la Comisión Nacional del Mercado de Valores suspendió la cotización de Banesto. Ese hecho aceleró la decisión del Consejo Ejecutivo del Banco de España que acordó ese mismo día la intervención de Banesto y la sustitución de sus gestores por expertos elegidos por el supervisor. El Banco, tras un fin de semana frenético, propuso un nuevo equipo para hacerse cargo provisionalmente de Banesto, bajo su directa tutela. El grupo estaba encabezado por Alfredo Sáenz, hasta entonces vicepresidente del BBV.

Un difícil año 1994

Comenzaba, pues, 1994 con uno de los primeros bancos del país intervenidos y una huelga general convocada para el mes de enero. Un arranque a la altura del que sería el auténtico annus horribilis de la democracia con la huida del ex director de la Guardia Civil, Luis Roldán, tras las acusaciones de uso fraudulento de los fondos reservados y enriquecimiento ilícito, la detención y entrada en prisión del ex gobernador del Banco de España por fraude fiscal y la dimisión de dos ministros.

El nuevo equipo gestor de Banesto trabajó a marchas forzadas y el 28 de enero presentó el Plan de Saneamiento para la entidad, cuyo desfase patrimonial quedó definitivamente cuantificado en 605.000 millones de pesetas. La propuesta del equipo de Alfredo Sáenz era dividir los costes del reflotamiento del banco entre sus accionistas, el sector financiero y el Estado. De este modo, se dedicarían al saneamiento las reservas y buena parte del capital del banco, se realizaría una aportación de 285.000 millones de pesetas por parte del Fondo de Garantía de Depósitos (FGD), suscrita al 50 por ciento entre la banca y el Banco de España, y se procedería a una posterior ampliación de capital por parte del FGD por un importe de 180.000 millones de pesetas. En el plazo máximo de un año, la entidad sería vendida mediante subasta. La obsesión del gobernador era que la operación se hiciera de la forma más transparente posible y así fue. La subasta se llevó a cabo en un plazo mucho más breve que el previsto y en el mes de abril se adjudicó al Santander, que presentó la oferta más alta por un total de 313.476 millones de pesetas. Descontando esta cantidad de los 505.000 millones que el FGD había puesto para sanear Banesto, el coste final de la operación fue de 191.500 millones de pesetas, repartidos a medias entre el Banco de España y el resto de los bancos.

En el mes de marzo, la junta de accionistas de Banesto, además de aprobar el Plan de saneamiento, decidió emprender una acción social de responsabilidad contra Mario Conde y el resto del consejo de administración.

El caso de PSV, la huelga general y el debate sobre las pensiones

El gran terremoto de Banesto ocultó un seísmo de menor intensidad, pero no menos devastador: la suspensión de pagos de PSV, la mayor cooperativa de viviendas de España promovida por UGT, el mismo 28 de diciembre. El derrumbe de PSV, que dejaba en el aire los ahorros de sus 20.000 cooperativistas, ponía fin al anhelo del sindicato de convertirse en un gran proveedor de servicios a los trabajadores, a imagen de sus homólogos europeos. Este final de una gestión nada afortunada se llevó por delante al histórico dirigente sindical, Nicolás Redondo, y profundizó en la ruptura entre el sindicato y el Gobierno, al que el líder de UGT llegó a acusar de haber retrasado la solución a la crisis de PSV para debilitarle. Nada más alejado de la realidad. Desde el Ministerio de Economía y Hacienda hicimos todo lo que estuvo en nuestra mano por ayudar a los gestores y a los cooperativistas de PSV dentro de los márgenes que nos daba la ley. Toni Zabalza, como jefe de gabinete del vicepresidente Serra, y Alfredo Pastor, en colaboración con los responsables del tema en el Ministerio de Trabajo, dedicaron grandes esfuerzos y mucha imaginación para ayudar a resolver el problema. Pero tengo la impresión de que UGT nunca quiso entender que nuestro margen de actuación no era discrecional.

La huelga general del 27 de enero tuvo un seguimiento discreto, desde luego a años luz del paro del 14 de diciembre de 1988, y no modificó, como ya he dicho, nuestro plan de reformas. De hecho, y a pesar del debate abierto por el ala más izquierdista del PSOE, el 33º Congreso del partido, celebrado en marzo, ratificó la política económica del Gobierno hasta el punto que Nicolás Redondo llegó a decir que el verdadero ganador del Congreso había sido yo, porque se habían impuesto las tesis neoliberales. Nunca me consideré un neoliberal, más bien como «socialdemócrata liberal» en la visión de Manuel Conthe.

Lo cierto es que, a pesar de este respaldo a la política económica emprendida por el Gobierno a partir de 1993, seguíamos encontrando muchos obstáculos para llevar a cabo las reformas que considerábamos necesarias, especialmente en el ámbito de las pensiones. Intenté lanzar el debate sobre la necesidad de llevar a cabo una reforma del sistema de pensiones de manera sosegada y paulatina para evitar que en el plazo de treinta o cuarenta años el envejecimiento progresivo de la población hiciera insostenible el mantenimiento de las prestaciones públicas. Propuse la idea de incrementar la «contributividad» de las pensiones —término que tomé de Griñán— de manera que la prestación recibida se correspondiera cada vez más con la aportación realizada y recomendé, como medida complementaria, los planes privados. Nuevamente todo el mundo se me echó encima, acusándome de sembrar dudas sobre el sistema de pensiones y de crear alarma. Desde los partidos políticos, incluido un cierto sector del PSOE, hasta los sindicatos. No hubo manera entonces, ni la ha habido después, de abrir un debate sereno sobre la necesidad de reformar nuestro sistema público de pensiones para garantizar su viabilidad. La fuerte entrada de inmigrantes adormeció el debate durante la primera década del siglo XXI y se ha reavivado ahora, en plena crisis económica. Sin embargo, de ese empeño salió algo positivo. En mis conversaciones con Griñán apareció la idea de un gran pacto nacional que permitiera hacer las reformas en el sistema de pensiones sin convertirlo en tema de campaña electoral. Le apoyé totalmente y fue el origen de lo que terminaría siendo unos meses más tarde el Pacto de Toledo que, sin duda, ha ayudado durante estos años a afrontar el problema con mayor racionalidad. Sin embargo, tampoco fue una decisión pacífica incluso dentro del propio PSOE ya que para algunos pactar era perder una importante arma para la campaña electoral.

Empeora el contexto político

Desde luego, en 1994 ése era un debate difícilmente planteable en una coyuntura política que se complicaba por momentos por la proliferación de casos de corrupción que afectaban a varias instituciones del Estado, con informaciones sobre las irregularidades en la gestión del anterior director de la Guardia Civil, Luis Roldán y, sobre todo, con la investigación por delito fiscal abierta contra el ex gobernador del Banco de España, Mariano Rubio.

Mariano Rubio había concluido en julio de 1992 una brillante carrera como gobernador del Banco de España, salpicada a última hora por el escándalo Ibercorp, un entramado financiero dirigido por el ex síndico de la bolsa de Madrid, Manuel de la Concha, del que Mariano Rubio era cliente, y que acabó intervenido por el Banco de España. Ibercorp eliminó el nombre de Rubio de la lista de accionistas de Sistemas Financieros enviada a la CNMV, que investigaba las irregularidades cometidas en la venta de esa sociedad, participada por Ibercorp. A pesar de las peticiones de dimisión por parte de la oposición y de que el propio Mariano Rubio presentó su renuncia, el presidente del Gobierno decidió mantenerle en el puesto hasta el fin de su mandato, en julio de 1992.

A primeros de marzo de 1994 el periódico El Mundo inicia la publicación de una serie de datos referidos a clientes que habían tenido cuentas opacas en Ibercorp a partir de información personal de De la Concha y hasta entonces desconocida.

Esa información hizo que, casi dos años después de su salida del Banco, en abril de 1994, el escándalo resucitara con la apertura por parte de la Fiscalía General del Estado de una investigación por delito fiscal contra Mariano Rubio, tras conocerse que el ex gobernador había ocultado fondos en una cuenta secreta en Suiza.

La información fue un auténtico mazazo para el Gobierno, en especial para el presidente que había creído en la honorabilidad de Mariano Rubio y le había defendido públicamente cuando estalló el escándalo en 1992. Lo fue para Solchaga, que vio truncada su carrera política por el apoyo que había brindado a Rubio. Y lo fue para mí.

Personalmente me decepcionó la actitud de Mariano Rubio, quien nunca me dio una explicación convincente de los hechos que se iban publicando. Pero también lamenté mucho que una carrera brillante y entregada al servicio público terminara de aquella manera.

La indignación en el partido se puso de manifiesto en la durísima intervención del diputado socialista, Juan Pedro Hernández Moltó, durante la comparecencia de Mariano Rubio ante la Comisión de Economía del Congreso, el 15 de abril. «Señor Rubio, tiene usted, quizá ya, su última oportunidad. Aprovéchela para salvar la poca dignidad que le queda. Si no es así, sepa que nos va a encontrar enfrente. Nos va a encontrar enfrente con la indignación que supone su comportamiento pasivo hasta este momento. Quiero manifestar, en nombre de este grupo y en nombre de mi partido que, si es usted culpable, así como todos aquellos cuantos hayan faltado a la honestidad, y sea conocido, no van a quedar impunes. Se lo prometo, señor Rubio; no van a quedar impunes», le espetó Hernández Moltó. He recordado muchas veces aquella intervención; entendí la irritación por la gravedad de los hechos, pero no era un estilo de plantear los temas que compartiera y me preocupaba el impacto que en términos institucionales pudiera tener.

El Gobierno estaba dispuesto a actuar con total contundencia ante los graves casos de corrupción que le acosaban. Fueron días de auténtica pesadilla. A las dimisiones del ministro del Interior, Antoni Asunción (por la fuga de Roldán), y el abandono de sus escaños por parte de Carlos Solchaga, José Barrionuevo y José Luis Corcuera, se unió la renuncia del ministro de Agricultura, Vicente Albero, por haber mantenido también cuentas en Ibercorp con dinero procedente de activos financieros opacos no declarados a su vencimiento.

Sin duda, la fuga de Luis Roldán precipitó la detención y encarcelamiento de Mariano Rubio ante el temor de que pudiera protagonizar un episodio similar al del ex director de la Guardia Civil. El 5 de mayo Mariano Rubio ingresó en prisión, acusado de fraude fiscal y falsedad documental. De la investigación llevada a cabo en la Agencia Tributaria se determinó que había ocultado a Hacienda 25 millones de pesetas, lo que suponía una deuda tributaria de 13 millones (por debajo de los 100.000 euros). Me apenó aquella noche ver unas imágenes en televisión que no ayudaban nada a mejorar la posición de nuestro país en el ámbito internacional.

En este clima se desarrolló el debate sobre el Estado de la Nación en el que el entonces líder de la oposición, José María Aznar, acuñó su famosa frase, «váyase, señor González», con la que martillearía al presidente durante el resto de la legislatura.

El irrespirable ambiente político lo empañaba todo y complicaba el día a día del Gobierno, que se encontraba con enormes dificultades para poner en marcha las reformas que quería llevar a cabo.

Y esa tensión política eclipsaba los datos sobre la incipiente recuperación económica que ya se vislumbraba. La economía había registrado un crecimiento del 0,8 por ciento en el primer trimestre del año, después de cinco trimestres consecutivos de retroceso de la actividad económica, gracias al tirón del comercio exterior estimulado por la rápida recuperación de la economía europea y por el impacto de las devaluaciones de la peseta. Los datos del paro empezaban a dar un respiro y el Banco de España había aplicado sucesivas rebajas de los tipos de interés. A pesar de los graves problemas políticos, Convergencia i Unió mantuvo su apoyo al Gobierno e iniciamos los primeros contactos con los nacionalistas catalanes con vistas a la aprobación de los Presupuestos Generales de 1995, con un planteamiento continuista de los Presupuestos vigentes y de nuevo, con la creación de empleo, la contención del déficit y las reformas estructurales, como objetivos principales.

En el mes de julio presenté en el Congreso la actualización del Programa de Convergencia con la hoja de ruta que debíamos seguir en política económica para alcanzar los objetivos de Maastricht en 1997. En esa puesta al día tomamos la iniciativa de alargar nuestro proceso de ajuste un año; para mí era evidente que no llegaríamos al 3 por ciento de déficit en 1996, pero que lo mismo sucedería con los restantes países y que al final se apostaría por 1997 como año de cumplimiento. Fuimos criticados entonces pero la opción por la que apostamos fue la correcta. Nuestra previsión era que la economía crecería un 2,8 por ciento en 1995 y un 3,9 en 1996 y 1997, cifras que permitirían a la economía española crear en torno a un millón de nuevos empleos hasta 1997. El mayor dinamismo económico nos permitiría obtener más ingresos para reducir el déficit público sin necesidad de efectuar recortes en los gastos que, en todo caso, deberían crecer menos que el PIB nominal. La moderación salarial seguía siendo primordial para reducir la inflación y, aunque a aquellas alturas ya parecía difícil un acuerdo de rentas entre empresarios y sindicatos, insistíamos en la necesidad de pactar subidas de sueldos moderadas y tomando en consideración la inflación prevista, no la pasada. En aquellos momentos nuestra previsión sobre el cumplimiento de los criterios de Maastricht era que se alcanzaría el límite de deuda, que tomando como referencia 1997 y no 1996 (la fecha defendida por la Comisión y apoyada por algunos países como el momento para medir el cumplimiento de los criterios de Maastricht) sería posible lograr el objetivo de déficit y que nuestro verdadero problema sería cumplir el criterio de inflación. Al final, la conjunción de una serie de factores —caída de precios de materias primas, incluido el petróleo— hizo posible conseguir ese objetivo de forma temporal y entrar en el euro sin dificultades. Problema distinto fue que el diferencial de inflación volvería a aumentar y se mantuvo de forma persistente creando claros problemas de competitividad en los años siguientes.

Continuamos aplicando nuestro plan de reformas estructurales, fundamentales para reducir la inflación y ayudar a crear empleo con umbrales menores de crecimiento. Además de la reforma laboral y del lanzamiento del Pacto de Toledo, aprobamos leyes tan importantes como la de autonomía del Banco de España, de 1 de junio de 1994, o la de reordenación del sistema eléctrico, que por primera vez separaba las actividades de generación y distribución.

Otras reformas previstas que afectaban a las industrias de red incluidas las telecomunicaciones y la privatización del sector público quedaron pospuestas. Seguíamos avanzando en los campos en que había cierto margen; la reforma de la Ley General Tributaria, en julio de 1995, que supuso una clara modernización de los procedimientos tributarios y del régimen de infracciones y sanciones; o la nueva ley del impuesto sobre Sociedades, de 28 de diciembre de 1995, son buenos ejemplos de lo que dio de sí aquel período.

Me gustaría hacer algún comentario más sobre la Ley de autonomía del Banco de España. En su negociación participó de forma muy activa, lógicamente, el gobernador del Banco y por parte del Ministerio el secretario de Estado de Economía, Alfredo Pastor, que había sido miembro del consejo del Banco, y el director del Tesoro, Conthe, representante del Ministerio en el Banco. Partimos del trabajo realizado en el período anterior por Solchaga. Se llegó a un acuerdo que atribuía al Banco la responsabilidad sobre la política monetaria, ya que la independencia en esa función era un requisito fundamental para, en su caso, poder acceder a la unión monetaria. Y además, con la ley se prohibía la financiación del sector público por el Banco, otro de los requisitos exigidos por Bruselas. Para garantizar la independencia se estableció un consejo de dirección con larga duración y con libertad en sus decisiones; los mandatos para los consejeros serían de seis años no renovables, y otro tanto sucedía con gobernador y subgobernador. La ley fue aprobada sin dificultad en el Parlamento. En julio de 1994 propuse el nombramiento de Luis Ángel Rojo como gobernador sobre la base de la nueva norma. Y ya con su colaboración dedicamos los meses siguientes a nombrar al nuevo equipo del Banco: Miguel Martín, como subgobernador y un grupo de consejeros independientes previamente presentados a los diferentes partidos. La idea entonces fue intentar proteger al Banco de los vaivenes partidistas por lo que los nombramientos se consultaron con los principales partidos. Hubo acuerdo con el PP y con CiU, aunque no con otros grupos políticos.

Junto a las reformas, seguimos profundizando en la privatización de empresas públicas con la idea de limitar la presencia estatal a un máximo del 20 por ciento en las grandes corporaciones como Endesa, Telefónica o Repsol, tema que comento posteriormente.

Los presupuestos de 1995

De cara a la preparación de los presupuestos para 1995, y en nuestras conversaciones con CiU, empezamos a trabajar en una idea que ha vuelto a plantearse posteriormente: la reducción de las cotizaciones sociales a cambio de elevar el IVA, una medida que podía ayudar a reducir nuestros costes salariales, y podía tener un impacto positivo sobre nuestros intercambios (reduce parte del coste en la exportación y lo incrementa en la importación) pero que entrañaba otros riesgos, como el incremento de la inflación. Finalmente, se rebajaron un punto las cotizaciones sociales y se subió un punto el IVA, además de los impuestos especiales sobre el alcohol, el tabaco y los carburantes. Adopté una posición fiscal muy conservadora ya que las pérdidas por las menores cotizaciones era un efecto claro e inmediato y los posibles ingresos deberían confirmarse. Era consciente de que la decisión podía tener un cierto impacto negativo en términos de precios pero que dada la situación de la demanda no sería excesivo y que tendría efectos muy positivos en recaudación al volver a una situación de mayor crecimiento.

La medida no fue bien recibida ni por el Banco de España, que la criticó claramente por su impacto inflacionista, ni tampoco por una parte del mundo político y académico por la misma razón. Al final esa crítica se unió a la de la insuficiencia de esfuerzo en la consolidación fiscal en los presupuestos de 1995, lo que provocó una visión menos positiva sobre las medidas que con tantas dificultades, dado el contexto político, veníamos adoptando.

Para CiU esta demanda era fundamental, su apoyo político siempre estuvo perfectamente calculado para obtener los máximos beneficios con los mínimos riesgos en su ámbito electoral. Aunque he de reconocer que actuaron con total lealtad hacia el Gobierno, su apoyo siempre buscaba contrapartidas.

Los nacionalistas catalanes apoyaban al Gobierno socialista tácitamente ya que seguían respaldándole en las votaciones parlamentarias, sin embargo, no querían oír hablar de una moción de confianza que les obligara a hacer expreso ese apoyo.

El resto de la oposición, y en particular el PP, no dejaba pasar la oportunidad de resaltar la debilidad del Gobierno y su dependencia de CiU, y volcaron sus críticas en una reunión que mantuve con Jordi Pujol en el Palacio de la Generalitat en la cual hablamos de los presupuesto de 1995, que se intentó presentar, casi, como un acto de pleitesía. Aún faltaban algunos años para que el presidente del Gobierno del PP, José María Aznar, confesara que hablaba catalán en la intimidad. El asunto de la visita no es más que una anécdota. Más grave fue la presión del PP para hacer fracasar el acuerdo de cesión del 15 por ciento del IRPF a las Comunidades Autónomas que se había acordado en octubre del año anterior, hasta el punto de que en agosto de 1994 se alió con Izquierda Unida para aprobar una moción en el Parlamento andaluz instando al Gobierno autonómico a rechazar la cesión del IRPF que se había aprobado un año antes.

Al final, los presupuestos se aprobaron con el apoyo de CiU, pero en mi equipo ya empecé a tener algunas discrepancias pues el secretario de Estado de Economía consideraba que no se iba suficientemente lejos en términos de consolidación fiscal y de reformas. Era una tesis que en gran medida podía compartir pero pensaba que en aquellas circunstancias no podíamos ir más lejos.

Con el nuevo año la crisis política se agudiza

El año 1995 comenzó con las declaraciones en el diario El Mundo de los ex policías José Amedo y Michel Domínguez, condenados por los crímenes de los GAL, relacionando directamente al Gobierno de Felipe González en la guerra sucia contra ETA. Se inició así un rosario de revelaciones procedentes de los más oscuros personajes —los propios Amedo y Domínguez, Juan Alberto Perote...—, alentadas por los grupos mediáticos enemigos de González y que pusieron definitivamente en la picota al Gobierno del PSOE, acosado ya no sólo por los casos de corrupción en sus filas, sino por las acusaciones de haber promovido y organizado el terrorismo de Estado. De nada sirvió que Felipe González lo negara tajantemente.

La imagen de extrema debilidad de nuestro país, a pesar de la evidente recuperación de la economía que en el primer trimestre de 1995 crecía ya a un ritmo del 3 por ciento, pronto se tradujo en una nueva oleada de ataques especulativos contra la peseta que desembocaron en una nueva modificación del tipo central de cambio de la peseta en el mes de marzo.

Los embates de los mercados contra nuestra moneda hicieron que llegara a plantearse la cuestión de si la peseta debía abandonar el Sistema Monetario Europeo (SME), tal como había hecho la libra dos años antes. Desde un primer momento defendí ante el presidente del Gobierno la necesidad de permanecer en el SME a cualquier precio porque nuestro futuro debía estar vinculado al euro. Mi posición era muy firme sobre las ventajas de modificar nuestro tipo de cambio central y mantenernos dentro del SME, aunque supusiera ciertas restricciones.

Solicitamos la convocatoria del Comité Monetario Europeo para pedir la modificación de nuestro tipo de cambio central. Nunca me ha gustado hablar de devaluación —y en su momento se produjo un debate semántico como el que años más tarde tendríamos en torno a la palabra crisis— porque el tipo de cambio lo fija el mercado y lo que hacíamos en el SME era fijar unos tipos de cambio centrales mientras que el valor de la moneda se apreciaba o depreciaba en el mercado. De hecho, la peseta, después de unas semanas de volatilidad, terminó revaluándose.

Nuestra idea inicial era una modificación del 10 por ciento; lo aceptado por los socios fue el 7 por ciento. En todo caso, el nuevo tipo de cambio central permitía una depreciación de la peseta que permitió mejorar nuestra competitividad y favoreció un incremento de las exportaciones que, sin duda, contribuyó a fortalecer la recuperación de la economía española.

Los beneficios de esta decisión, que entonces tuvo un evidente coste político, los disfrutaría el Gobierno del PP, gracias al tirón de las exportaciones y a la holgada posición de entrada de la peseta en el euro, ligeramente depreciada, debido al nuevo tipo de cambio aprobado en 1995. Un caramelo adicional al del incremento del IVA para mi sucesor.

Hasta que CiU hizo explícito que abandonaba a su suerte a Felipe González, el Gobierno había seguido tomando medidas económicas de calado dirigidas a apuntalar la recuperación, reducir el déficit público y, en definitiva, asegurar el camino hacia la integración en la Unión Monetaria.

Una de las iniciativas más relevantes, y que erróneamente suele atribuirse al PP, fue la privatización de empresas públicas. En el Gobierno había dos posturas bien definidas. Quienes defendíamos la privatización total de todas aquellas empresas estatales cuyo cometido no justificaba su carácter público, y quienes, como el entonces ministro de Obras Públicas, Josep Borrell, querían mantener una participación de control en esas empresas (Telefónica, Repsol, Endesa, Iberia, Argentaria...), siguiendo el modelo francés.

Finalmente, optamos por iniciar el proceso de privatización mediante OPV parciales, manteniendo un núcleo duro de accionistas privados. Aunque pensamos en esa posibilidad, no valoramos adecuadamente el riesgo que suponía que dejáramos al PP el camino expedito para que completara el plan de privatizaciones, asegurándose el control de todas estas empresas mediante el nombramiento de presidentes afines, cuando todavía el Estado tenía la mayoría del capital.

La descomposición del Gobierno se aceleraba al ritmo de las revelaciones de ex altos cargos socialistas, como Ricardo García Damborenea, o de hechos como los referidos al caso Lasa y Zabala. Cada vez era más evidente que Felipe González no podría terminar la legislatura y la convocatoria de elecciones anticipadas se hizo inexorable. Al tiempo, Convergencia i Unió era consciente de que cuanto más tiempo continuara apoyando al Gobierno socialista, mayor coste político tendría ese respaldo para la coalición nacionalista.

Así que ya en el mes de abril, cuando empezábamos a esbozar los Presupuestos para 1996, el conseller de Economía catalán, Macià Alavedra, me hizo saber que CiU no iba a apoyarlos, precipitando así la convocatoria de elecciones. Pedimos a CiU que no hiciera explícito ese rechazo hasta el mes de octubre, cuando tuviera lugar el debate de totalidad y que, en su momento, apoyaran el decreto ley de prórroga de los presupuestos de 1995 y las medidas complementarías que incluiría. Queríamos de este modo ganar tiempo y asegurarnos de que tendríamos los votos suficientes para sacar adelante en el Congreso las medidas necesarias que aseguraran que no se perdía un año decisivo, como era 1996, para completar la consolidación fiscal imprescindible para asegurar nuestra entrada en el euro.

En función de ese compromiso inicié la elaboración de los presupuestos para 1996 de forma que mantuviéramos la tensión en toda la Administración hasta el mes de octubre. Además, las instrucciones a los responsables del presupuesto fueron que se elaborara de tal forma que si al final se rechazaban no afectara al proceso de consolidación fiscal que habíamos emprendido y que pudiera sustituirse por un decreto ley. Nos favorecía en esa estrategia el hecho de que el presupuesto de 1996 debería ser restrictivo en la mayor parte de las partidas y sólo deberían aumentar algunos gastos puntuales. La idea tras esa estrategia era que una prórroga de las partidas normales, incluso con algún recorte lineal con decisiones de no disponibilidad, y un decreto ley con los dos únicos gastos que necesariamente tenían que incrementarse (pensiones y sanidad) podían resolver el tema. Al final acertamos y ésa fue la estrategia que permitió al nuevo Gobierno vivir sin presupuesto en 1996 y no perder el hilo del proceso de convergencia.

El tema era tanto más importante cuanto que el 1 de julio se iniciaba la presidencia española de la Unión Europea, con una agenda bastante cargada por lo que, dados los compromisos europeos, no tenía sentido convocar unas elecciones generales —tal como demandaba la oposición— en el segundo semestre de 1995, lo que hubiera echado por tierra gran parte del trabajo realizado en el ámbito europeo.

El 4 de julio, cuatro días después de que España iniciara la presidencia de turno de la Unión Europea, el presidente de la Generalitat, Jordi Pujol, anunció el fin de su etapa de colaboración con Felipe González y, aunque el presidente trató de asegurarse el apoyo de CiU a los presupuestos, optaron por desmarcarse totalmente del Gobierno socialista, para evitar un castigo electoral en las elecciones autonómicas, que adelantaron al mes de noviembre.

El Gobierno cumplió con su obligación y elaboró los presupuestos para 1996 y los llevó al Parlamento antes de finalizar septiembre; el Congreso los rechazó el 25 de octubre con el voto en contra de CiU. La operación sin embargo se llevó con tanto cuidado que, a pesar de las declaraciones de Pujol, incluso la prensa de los días anteriores tenía dudas sobre si no habría algún acuerdo secreto para que los presupuestos salieran adelante. Para mí fue una satisfacción subir al estrado del Congreso a defender unos presupuestos que ya sabía que no tenían recorrido, pero que habían permitido mantener toda la tensión necesaria para continuar con el proceso de convergencia con Europa y no perder los años 1995 y 1996. Tras el rechazo formal de los presupuestos, Felipe González no tenía más salida que culminar la presidencia europea y convocar elecciones anticipadas en 1996. Anunció de inmediato que en enero, terminada la presidencia, las convocaría. Con su declaración se consiguió que los ánimos se calmaran algo y ganó tiempo para terminar el semestre español de la UE. Y creo que fue un gran acierto ya que el Consejo Europeo de Madrid colmó todas las expectativas dando un nuevo impulso a la construcción europea y alumbró el 16 de diciembre de 1995 el nacimiento del euro.

El camino había quedado expedito en la reunión informal de ministros de Economía que presidí en Valencia. En ese Ecofin presentamos un documento, un non-paper en la jerga comunitaria, que recogía los hitos fundamentales de la implantación de la moneda única, y que sirvió de base para las conclusiones del Consejo de Madrid. En ese Consejo Europeo se aprobó otro documento crucial para el futuro de la UE, el llamado Documento Westendorp, que lanzaba la Conferencia Intergubernamental para la ampliación de la Unión Europea.

La crisis económica europea, que se había iniciado en 1991, dejó en un segundo plano la construcción de la Unión Monetaria, aprobada en Maastricht un año antes. Sin embargo, a medida que la economía se recuperaba el tema volvió a la agenda comunitaria. Aunque en 1994 comenzarían a fijarse las bases para la solución de alguno de los problemas fundamentales de la Unión, puede considerarse un año de transición. Durante el mismo tuvieron lugar las elecciones al Parlamento Europeo y los referéndum para la ampliación de la UE hacia el Norte, con el segundo «no» noruego. Es el año en que Jacques Delors terminó su ciclo como presidente de la Comisión, tras una etapa muy fructífera para Europa, aunque ya daba muestras de agotamiento. El europesimismo había afectado a las opiniones públicas y reducido el deseo de mayor integración en los Gobiernos. En la Cumbre de Corfú, con la que finalizaría la presidencia griega, se eligió como nuevo presidente de la Comisión al primer ministro de Luxemburgo, Jacques Santer, y se acordó el lanzamiento del Grupo de Reflexión, el Grupo Westendorp, para preparar una nueva Conferencia Intergubernamental que permitiera revisar el Tratado de la UE, antes de la gran ampliación hacia los países del Este. La presidencia alemana, la siguiente, coincidió con un período de elecciones generales en ese país, y dejó en gran medida de lado los temas europeos.

Sería en 1995 cuando el marco de actuación futura de la Unión se define de forma más clara. La presidencia francesa coincidió, como la alemana, con un período electoral que afectó su margen de actuación, aunque en la Cumbre de Cannes se adoptaron decisiones importantes referidas a la financiación de las grandes redes, la política mediterránea o la renuncia a 1996 como año de referencia para el cumplimiento de los criterios de entrada en la moneda única.

Durante el Consejo Europeo de Cannes, los ministros de Economía celebramos una cena paralela, en la que el ministro francés, Alain Madelin, suscitó el debate de la denominación de la futura moneda única y, por primera vez, Alemania, a través de su ministro Weigel, dejó claro que el término ecu carecía de sentido y no sería aceptado por los alemanes y propuso que se adoptara la denominación euro.

Hubo que llegar a la presidencia española de la Unión, durante el segundo semestre de 1995, para que se avanzara de forma sustancial en algunos ámbitos y se definiera un calendario claro de actuación futura. El Grupo Westendorp depositó su informe, que serviría para el lanzamiento del debate institucional previo a la gran ampliación; se puso en marcha el Diálogo de Barcelona, elemento clave de la política mediterránea, y se tomaron las decisiones necesarias para el paso a la tercera fase de la Unión Monetaria. Los logros conseguidos merecen una explicación más detallada del desarrollo de la presidencia española.

En Maastricht se pactó un modelo de integración comunitaria más complejo y ambicioso que el incluido en el Tratado de Roma, pero no se debatió sobre las reformas institucionales necesarias para una ampliación que ya se estaba negociando y otras que ya se pergeñaban en el futuro. El problema de la modificación de los equilibrios institucionales se planteó ya con la ampliación hacia los países nórdicos y se resolvió, por exigencia de España, de forma provisional, con el compromiso de Ioannina (marzo de 1994, porcentaje para vetar una decisión que considere el «no» noruego).

El Grupo de Reflexión presentó al Consejo Europeo de Madrid un informe que examinaba, de acuerdo con los mandatos de Corfú y Cannes, los aspectos institucionales y su impacto sobre las nuevas ampliaciones, el refuerzo de la Política Exterior y de Seguridad Común y de los temas de justicia e interior, el incremento de la transparencia y el carácter democrático de las instituciones y una mejor definición del principio de subsidiariedad. Su acogida fue positiva y el documento elaborado se consideró una buena base para los trabajos de la CIG que debería iniciarse en Turín el 29 de marzo de 1996.

La posición de nuestro país en el Grupo se alineó con los defensores de la visión más integradora y de avanzar más en la comunitarización, que se contraponía a los que favorecían un modelo basado en una mayor cooperación intergubernamental. España defendía dar más peso a la población y que la reforma institucional fuera sustancial para evitar cualquier tipo de bloqueo en una Unión ampliada.

En el período de la presidencia española se definió también una nueva Política Mediterránea. En la Conferencia de Barcelona se inició el procedimiento que lleva este nombre, y cuyo objetivo era establecer una zona de librecambio entre la Unión y los países mediterráneos en el año 2010.

Madrid fue también importante para el euro. Como consecuencia de la crisis que se inicia a partir de los noventa se debatía incluso si finalmente la introducción del euro sería posible o no. El euroescepticismo se extendió en Europa. Era preciso relanzar el proceso y se hizo durante la presidencia española de la Unión en el segundo semestre de 1995.

En la Cumbre de Essen de 1994 se decidió que en la de Madrid se aprobaría el escenario de paso a la tercera fase de la moneda única. Pero el cumplimiento de ese objetivo no era evidente. Tuvimos que trabajar duramente para salvar numerosos obstáculos. Mientras tanto, las presidencias griegas y francesas, salpicadas por elecciones y cambios de gobierno, no avanzaron según lo previsto. Durante la presidencia francesa la Comisión presentó su Informe sobre las devaluaciones competitivas que, al no satisfacer las tesis de Francia originaría la demanda de regular la relación entre los in (miembros de la moneda única) y los out (no miembros).

En 1995 se dio a conocer la propuesta de la Comisión sobre el escenario de paso a la tercera fase y hubo que esperar al Ecofin informal de Valencia para recibir un Informe verbal del entonces presidente del Instituto Monetario Europeo, Alexander Lamfalussy. Nuestro representante en la institución, el gobernador del Banco de España, Luis Ángel Rojo, vicepresidente del Instituto Monetario Europeo a propuesta de Lamfalussy, impulsó e hizo posible esa presentación.

El difícil Consejo Informal del Ecofin en Valencia, en septiembre de 1995, fue el momento crucial que permitió que después en la Cumbre de Madrid se pudieran tomar una serie de decisiones que nos hicieron pasar del pesimismo al optimismo. El Comité Monetario, bajo la presidencia e impulso de Nigel Wicks y con la colaboración de nuestro representante Manuel Conthe, hizo un excelente trabajo. Wicks, como presidente del Comité fue un gran impulsor y ayudó a definir las condiciones del euro y los pasos necesarios para su puesta en marcha; hizo todo lo posible técnica y políticamente para que Madrid fuera un éxito y el tema no tendría mayor importancia si no fuera porque sabía, como inglés, que la libra no estaría ni entonces ni por muchos años en el euro. La distribución de un proyecto de conclusiones por parte de la presidencia española provocó el rechazo del Bundesbank, en aquel momento representado por Hans Tietmeyer, y consecuentemente de Alemania, hasta el punto que hubo que retirarlo. Sólo se aceptó que la presidencia expusiera verbalmente sus conclusiones. Pero fue suficiente, las conclusiones de la presidencia serían la base de los acuerdos de Madrid.

Desde septiembre hasta la Cumbre de Madrid, el trabajo realizado fue ingente. Esos meses todavía nos depararían algunas sorpresas: el Reino Unido insistía en que en Madrid se debatieran las relaciones entre los in y los out, y Alemania, pocas semanas antes de la Cumbre, dio a conocer sus ideas sobre el pacto de estabilidad. Nuestra decisión como presidencia era no entrar en estos debates ya que hubieran podido desviarnos del objetivo primordial.

Con el primero, el Reino Unido pretendía dilucidar, entre otros temas, el —aún no resuelto— de si el criterio del tipo de cambio se cumplía mediante el mantenimiento de la estabilidad del tipo de cambio o si se exigía además formar parte del mecanismo del Sistema Monetario Europeo, opción políticamente inaceptable para el Reino Unido. Alemania, por su parte, exigía como condición sine qua non para aceptar la moneda única el compromiso de que el déficit público se mantuviera de forma permanente, y no sólo en el momento de la entrada, por debajo del 3 por ciento. Para ello habría que aceptar antes de aprobarse el paso a la moneda única un «pacto de estabilidad» con compromisos muy precisos. El principio era razonable pero no el procedimiento sancionador y de control propuesto.

Todavía hubo que llevar a cabo una reunión adicional a la Cumbre de Madrid. Los ministros de Economía y Hacienda no querían encontrarse con una propuesta de conclusiones que no hubieran visto y pactado de antemano; la noche anterior al Consejo Europeo, en una cena en un céntrico restaurante de Madrid, ajustamos nuestro papel de conclusiones a las sugerencias de unos y otros. Asistieron todos los ministros, el presidente del Comité Monetario, y por parte española el ya secretario de Estado de Economía Conthe. Revisamos las propuestas de conclusiones y se resolvieron un par de problemas pendientes para alcanzar el acuerdo. Todo estaba preparado para que el Consejo Europeo de Madrid fuera un éxito.

Las decisiones que se adoptaron en Madrid marcaron un cambio de tendencia que garantizaba la viabilidad del proceso.

Se confirmó la fecha del 1 de enero de 1999 como momento de entrada en vigor de la moneda única; se acordó el nombre de la nueva moneda, el euro, abandonando definitivamente el nombre ecu; se fijó el principio de continuidad de los contratos y de equivalencia del euro-ecu en 1 a 1; se acordó que la decisión final sobre los países participantes se tomaría en la primavera de 1998, sobre cifras reales de 1997 y, sobre todo, se decidió el escenario de paso a la moneda única: las obligaciones que había que cumplir entre el momento de toma de decisión sobre los países participantes (1998) y el 1 de enero de 1999; las medidas que permitirían llegar a una suficiente masa crítica que hiciera viable la moneda única a partir de esa fecha, y la fijación del 1 de enero de 2002 como la fecha de entrada en circulación del euro y del 1 de julio siguiente, como momento de desaparición de las monedas nacionales (el período de doble circulación se acortó más adelante).

Desde ese momento puede decirse que el proceso de lanzamiento de la Unión Monetaria está consolidado. Madrid significó un cambio esencial en el proceso. A partir de esta cumbre el camino estaba despejado. Se recuperó la credibilidad del proceso en los mercados; ya no se discutiría más si habría Unión Monetaria o no en 1999, sino cuántos países formarían parte de la misma en el momento inicial y cómo podrían acceder los demás en un momento posterior.

La decisión de Felipe González de no convocar elecciones en España durante el semestre de nuestra presidencia contribuyó a crear el clima de concentración y calma necesarios para relanzar el proyecto de la moneda única.

El cambio del secretario de Estado de Economía y el fin de la legislatura

En octubre Alfredo Pastor me presentó su renuncia a la Secretaría de Estado de Economía por considerar que no se estaba avanzando suficiente en la dirección correcta. A pesar de mi insistencia para que culminara su período prefirió marcharse. Se me planteaba un problema de cierta gravedad pues no era fácil encontrar un secretario de Estado de Economía en aquellos momentos, con unas elecciones generales casi convocadas. Pensé en alguien de la casa y era cierto que por múltiples razones la mejor opción era Manuel Conthe. Le comenté la marcha de Pastor para conocer su opinión sobre un posible sustituto. Le señalé que en mi opinión era la persona adecuada pero que entendería perfectamente que en aquellos momentos, a tres meses de las elecciones, no quisiera vincularse a un proyecto que con toda lógica terminaría con las elecciones generales. Su respuesta fue muy clara: «Si me lo ofreces, lo acepto». Y así lo hicimos, las críticas sobre su nombramiento aparecieron de inmediato en la prensa; reaccionó defendiendo su decisión de forma contundente. En una entrevista en La Vanguardia, ante la pregunta de cómo un hombre más de mercado aceptaba ser secretario de Estado de Economía en ese momento con un Gobierno socialista, respondió: «Soy socialdemócrata liberal, creo en el mercado para gestionar la economía pero también creo que hay que pagar impuestos». Aceptó ser secretario de Estado acumulando la función de director del Tesoro. Para mí, en los meses que transcurrieron hasta el final de legislatura fue un apoyo fundamental en todos los temas europeos, y su trabajo fue clave durante la presidencia, pero también para hacer frente a los problemas pendientes (entre otros el cierre del tema PSV).

Terminado el semestre europeo, en el mes de enero y como había prometido, el presidente del Gobierno, Felipe González, convocó las elecciones generales.

6

Mi experiencia como parlamentario

La prórroga de los presupuestos

Como ya he dicho, los Presupuestos Generales para 1996 fueron rechazados en el Parlamento después de que Convergencia i Unió retirara su apoyo al Gobierno.

Las cuentas del Estado que presenté en el Congreso tenían como principal objetivo recortar el déficit hasta situarlo en el 3,5. Un objetivo mucho más difícil de alcanzar si se producía una prórroga pura y dura de los presupuestos de 1995. A partir de ahí, se abrían dos opciones: acompañar la prórroga de un decreto ley con medidas complementarias o la prórroga sin más con un acuerdo de Consejo de Ministros de no disponibilidad que limitara la ejecución del presupuesto.

Al final se optó por la primera opción, el 28 de diciembre se aprobó un decreto ley sobre medidas urgentes en materia presupuestaria que supuso por un lado un recorte del gasto de 874.000 millones de pesetas y por otro la aprobación de créditos por un importe de 807.000 millones que permitían hacer frente a la financiación de la sanidad, la transferencia a las Comunidades Autónomas del 15 por ciento del IRPF, la actualización de los impuestos, la revalorización de pensiones y sueldos de funcionarios y el pago de intereses de la deuda. Se incluían también algunas autorizaciones al Gobierno para flexibilizar en su caso las cuantías atribuidas a cada partida. En definitiva, todas las medidas básicas que contenía el presupuesto que había sido rechazado y que, esta vez sí, contarían con apoyo mayoritario en las Cortes. Todos los grupos parlamentarios votaron a favor, incluido el PP que veía en estos decretos un seguro para poder afrontar con total tranquilidad la ejecución de las cuentas de 1996 si ganaba las elecciones. Tan bien le vinieron al nuevo Gobierno estos dos decretos que ni siquiera los tramitó como ley en cuanto llegó al poder, en contra de lo que prometieron hacer cuando todavía estaban en la oposición.

La sensación de que el PSOE iba a perder las elecciones por goleada, como se ponía de manifiesto en todas las encuestas, llevó a la confección de las listas electorales con el mayor número de pesos pesados posible, incluido un buen número de ministros, con la vista puesta tanto en tratar de reducir la distancia electoral con el PP que manifestaban los sondeos, como con la intención de llevar a cabo una oposición sólida si finalmente se perdían los comicios.

Parlamentario por Alicante. Por qué en esa ocasión acepté

Desde Alicante me llegó la propuesta de concurrir como número uno de la lista del PSOE por la provincia. Tuve dudas en aceptar pues abría un nuevo capítulo en mi carrera profesional, hasta entonces muy dominada por mi faceta de técnico que había colaborado con UCD pero muy especialmente con el PSOE pero sin militar en ningún partido político. Y aunque no estaba afiliado al PSOE me sentía en deuda con Felipe González por la confianza que había depositado en mí durante los trece años de Gobiernos socialistas y por toda la gente vinculada al PSOE que me había ayudado en ese período. Pensé que había llegado la hora de echar una mano dadas las dificultades del momento y avanzar un paso más en mi compromiso con el PSOE. Vino a verme Pepe Beviá para proponérmelo y acepté. Pepe había sido el número uno de la lista por Alicante en la anterior legislatura, y continuó como número dos en 1996. Lo conocía por su experiencia en el Congreso y siempre me pareció una figura de gran estatura intelectual y moral. Contar con su apoyo era todo un lujo. Pedí una persona para que me ayudara en la campaña en Alicante, trabajo que correspondió y que hizo con gran brillantez y eficacia, Antonio Mira Perceval. Desde Madrid mi apoyo fundamental fue, como tantas veces en aquellos años, Jordi Sevilla y su equipo.

Nunca había participado en una campaña y la experiencia me pareció única. Desde el complejo problema de la elaboración de listas, en las que no participé, pero que sufrí, hasta la multitud de actos en los que obviamente sí tuve que participar, todo me resultaba novedoso; como también lo fue recorrer minuciosamente toda la provincia, en la que había nacido y vivido durante muchos años, pero que había visitado menos desde mi marcha a Bruselas. La conocía en parte, pero nunca había tenido ocasión de recorrerla con tanta intensidad, hablar con tanta gente y ser fotografiado por una cantidad ingente de ciudadanos. A pesar de mi propensión a no salir excesivamente en los medios, hubo fotos mías en miles de hogares.

De este modo me encontré haciendo campaña electoral, buscando encuentros sectoriales más que macroactos electorales a gran escala en los que nunca me he sentido a gusto, conferencias y de forma aislada algún que otro encuentro más amplio. Eso sí, dediqué mucho tiempo a los medios con los que me encontraba bastante cómodo. Quedó claro que no había nacido para hacer campaña en su formato tradicional. Ni tengo voz ni dotes para arengar a las masas. En múltiples ocasiones he dicho que a mí siempre me han salido mítines intimistas. Así que debí realizar un esfuerzo enorme para obtener unos resultados muy limitados. Fue agotador, pero valió la pena.

Nuestro principal oponente era el PP y su cabeza de lista era Federico Trillo. Tuvimos un debate entre los dos, que fue de guante blanco, yo intentando hablar sobre todo de economía y él de cualquier cosa menos de economía. En la anterior legislatura el PP había obtenido 3 escaños, el PSOE 2 e IU 1. Para la nueva legislatura había un nuevo escaño, y al final conseguimos que fuera para el PSOE; en ese sentido pude pensar que había obtenido un buen resultado, sobre todo en comparación con los resultados en otras provincias.

El programa electoral del PSOE, en lo tocante a economía, tenía un objetivo primordial: cumplir todos los requisitos de Maastricht en 1997. La clave era mantener los ingresos, que garantizaban el mantenimiento del estado de bienestar, y recortar los gastos, para asegurar que en 1997 el déficit del conjunto de las Administraciones Públicas no superara el 3 por ciento del PIB (1995 había terminado con un 5,9 por ciento y el objetivo para 1996 era el 4,4). Nuestro programa también contenía propuestas importantes en materia laboral, para reducir la excesiva temporalidad, y sobre todo en materia de pensiones, para asegurar la viabilidad del sistema público en línea con el contenido del Pacto de Toledo, aprobado en 1995.

También para el PP era prioritario estar en el primer grupo de entrada en la moneda única, a pesar de los mensajes chirriantes enviados en las primeras semanas de gobierno por el ministro de Asuntos Exteriores, Abel Matutes, que habló en varias ocasiones de la posibilidad de parar el reloj. Sin embargo, la estrella del programa electoral del PP era la rebaja de impuestos hasta unos límites que, en nuestra opinión, sólo eran compatibles con un significativo recorte de derechos sociales. Y creo que no fueron las rebajas fiscales aplicadas por el PP las que explicaron la fase de crecimiento que vivió la economía española, aunque sí ayudaron, y no es poco, a no aumentar el porcentaje del gasto público en momentos de crecimiento. Las claves estuvieron en el saneamiento de la economía que se había iniciado en la etapa anterior y la fuerte rebaja de tipos de interés que vino de la mano de la entrada en el euro.

En aquella campaña protagonicé un debate electoral con Rodrigo Rato que ganó claramente en las formas, pero no tanto en el fondo. Me perdí en las cifras, en toda la documentación que llevaba preparada. Me sentí incómodo y salí insatisfecho del mismo. Doce años después, en el debate que mantuve con Manuel Pizarro en la campaña electoral de 2008, conseguí quitarme esa espina. Nunca pensé que mi debate con Rato condicionara el resultado final de aquellas elecciones, ni tampoco mi debate con Pizarro el de 2008.

La gran sorpresa llegó el 3 de marzo cuando la esperada debacle electoral del PSOE se convirtió en frase de Felipe González en una «dulce derrota» y el barrido en las urnas que auguraba el PP, y todas las encuestas incluidas las realizadas a pie de urna, mutó en la «amarga victoria» que obligó a Aznar a una larga negociación para conseguir los apoyos parlamentarios suficientes que le permitieran formar Gobierno dada su exigua victoria electoral. Al final logró el apoyo de Convergencia i Unió, en el Pacto del Majestic con concesiones competenciales y fiscales significativas, y con el PNV, en una negociación que permitió afirmar a los nacionalistas vascos y catalanes que habían obtenido más en unas semanas de negociación con el PP que en todos los años de Gobiernos socialistas.

Entraba en un nuevo oficio, el de parlamentario. No creía que tuviera sentido seguir en los temas económicos; había que renovarse y Joaquín Almunia, sustituto de González, con buen criterio nombró a Juan Manuel Eguiagaray como portavoz de Economía y Hacienda y a mí me ofrecieron, y la acepté encantado, la presidencia de la Comisión Mixta Congreso-Senado sobre la UE. Ello me permitía volver al que había sido mi oficio durante años y que había dejado parcialmente al entrar en Agricultura. Me daba la posibilidad de seguir con detalle todo lo que sucedía en Europa en aquellos años, un momento de especial importancia al estar planteado no sólo la puesta en marcha del euro sino sobre todo la gran ampliación de la UE al Este. El tiempo dedicado a conocer esos temas me resultaría especialmente útil en los años siguientes.

El grupo de ex ministros de anteriores gobiernos socialistas era nutrido, lo que reforzó relaciones con amigos de otros tiempos: además de Juan Manuel Eguiagaray, Mari Ángeles Amador, Pepe Griñán, Jerónimo Saavedra, Carmen Alborch y Gustavo Suárez Pertierra.

La herencia recibida

Al PP le costó desprenderse de las técnicas que había desarrollado en la oposición, basadas en la extensión de un clima de insoportable crispación a todos los niveles: político, económico y social. Tal vez el inesperado resultado electoral y la tensión acumulada en la larga negociación con CiU y PNV, hicieron que el PP llegara al Gobierno con un afán de revancha que tuvo algunas de sus manifestaciones más lamentables en el ámbito económico y, por tanto, me afectaron directa y muy especialmente.

El primero en tirar la piedra fue el ministro de Trabajo, Javier Arenas, que denunció graves deficiencias presupuestarias en la Seguridad Social y un agujero en la financiación de ésta de 100.000 millones de pesetas (equivalentes a 600 millones de euros). Siempre he querido pensar que fue puro oportunismo político, y no desconocimiento, lo que llevó al PP a confundir ante la opinión pública lo que eran meros desfases de tesorería con un agujero en las cuentas. En el Real Decreto por el que se prorrogaba el presupuesto y al que me he referido en el anterior capítulo, se recogía la posibilidad para el Gobierno de hacer en 1996 las modificaciones presupuestarias necesarias para «aumentar la participación del presupuesto en la financiación de la sanidad pública»; era posible por tanto para el Gobierno transferir a la Seguridad Social, como se había hecho antes y seguiría haciéndose después, el desfase que tuvo aquel año de 511 millones en vez de financiarlo recurriendo al endeudamiento privado. Pero se prefirió optar por la segunda fórmula. El mensaje se completaba con un llamamiento a la tranquilidad porque las pensiones no corrían peligro, lo que era obvio, aunque con el pasar de los años y la aplicación de la brocha gorda el PP siguió vendiendo la idea que habíamos dejado quebrado el sistema de Seguridad Social.

Pero el PP siguió buceando en busca de más supuestos agujeros hasta cifrar en más de 700.000 millones de pesetas lo que denominaron «insuficiencias presupuestarias» anteriores a 1996 con el viejo truco de centrifugar la mayor cantidad posible de gastos hacia el pasado, para que las cuentas de 1996 gestionadas por el nuevo Gobierno lucieran mejor. Se basaban en un informe no firmado, en papel de la Intervención General del Estado, y en el que se recogían una serie de carencias, la mayor parte de ellas de programas plurianuales o por cambio de criterios contables sobre todo en el ámbito de las infraestructuras. Me tocó replicar al Gobierno en nombre del grupo en esta ocasión. Fue mi única intervención en el pleno del Congreso y desde mi punto de vista las cosas quedaron bastante claras: los cambios contables podían hacerse o no, pero el Gobierno había decidido subir los impuestos, en contradicción con lo que habían dicho en la campaña electoral, y era necesario buscar una justificación. Por otra parte, facilitaba el cumplimiento del objetivo de déficit del año siguiente. Entendí la jugada, que he vuelto a ver repetida muchas veces en varios países europeos, pero no le di mayor importancia.

La «amnistía» de los 200.000 millones

Otra cosa fue, sin lugar a dudas, otro lamentable episodio, uno de los más desagradables de mi vida política, y que deja bien a las claras la manera de entender la vida pública de algunos dirigentes del PP. Me refiero a la denuncia de la supuesta amnistía fiscal a los amigos del Gobierno propiciada por el PSOE. Bien es cierto que la historia ha puesto a algunos de los principales protagonistas de aquella insidia en su sitio (estoy pensando en Juan Costa, Jesús Bermejo o en Pilar Valiente), pero no por ello es menos frustrante recordar cómo el PP no dudó en desprestigiar a una institución básica como la Agencia Tributaria para conseguir sus fines y atacar a sus adversarios políticos.

En enero de 1997 el entonces secretario de Estado de Hacienda, Juan Costa, convocó una rueda de prensa para denunciar que el Estado iba a dejar de ingresar 200.000 millones de pesetas por irregularidades y retrasos en la inspección tributaria cometidos durante los Gobiernos socialistas. En esa primera comparecencia, Costa no hizo ninguna acusación de «amnistía fiscal encubierta a los amigos ricos del Gobierno». De eso se encargarían después desde el propio José María Aznar a Rodrigo Rato y, por supuesto, todo el entramado mediático afín al Gobierno. De momento, Costa sólo dijo que de la deuda total que dejaría de cobrarse, 60.000 millones correspondían a expedientes que podrían prescribir al no haberse tomado decisión sobre los mismos en el plazo previsto.

La denuncia se produjo en un momento en el que desde el PSOE arreciaban las críticas contra el Gobierno por el nombramiento de «amiguetes» para presidir las más importantes empresas públicas, que estaban en proceso de privatización. Rodrigo Rato buscó munición política. Formaba parte de su equipo inicial Manuel Lamela, que había sido en el anterior el número dos del servicio jurídico de la Agencia y que estaba lógicamente al tanto de los problemas con los que se había enfrentado la administración tributaria en aquellos años. Me llegaron entonces comentarios de una reunión de los responsables del Ministerio con funcionarios de la Agencia en la que se debatió el tema de la posible prescripción de algunos expedientes fiscales, pendientes de resolución, como consecuencia del cambio de criterio sobre el cómputo de los plazos, por parte del Tribunal Supremo. El ministro tomó la decisión de utilizar el tema tal vez para compensar los ataques que estaba recibiendo por parte del PSOE. El 14 de enero de 1997 el secretario de Estado de Hacienda, Juan Costa, en una rueda de prensa denunció que la Hacienda Pública «dejará de ingresar 200.000 millones de pesetas por falta de diligencia y responsabilidad de los anteriores responsables» y que en los mismos se incluían «60.000 millones de primas únicas». Creo que Rato se metió en este embrollo sin contar con toda la información y pronto comprobó que el asunto se les estaba yendo de las manos y amenazaba con volverse en contra suya como un auténtico bumerán.

Esta acusación, carente de toda base, provocó un auténtico revuelo político —uno más en medio del ambiente de crispación que se vivía en aquel momento— y la apertura de una comisión parlamentaria de investigación que concluyó, como no podía ser de otra manera, sin que pudiera demostrarse ni un solo caso de trato de favor. Eso sí, dejó tocada la credibilidad de la Agencia Tributaria y a sus funcionarios indignados por las sospechas que se vertieron sobre ellos.

¿Qué sucedió realmente? Todo partió de la interpretación que algunos tribunales empezaron a hacer del artículo 31.4 del Reglamento de Inspección. Según esta norma, si la tramitación de un expediente en su primera fase, la de investigación, se paralizaba de manera injustificada durante más de seis meses, empezaba a correr el contador hacia la prescripción del delito fiscal, que en aquel momento era de cinco años. Esto no sucedía si la paralización se producía en la segunda fase, es decir, en la que va desde el levantamiento del acta hasta la liquidación. Ésta había sido siempre la interpretación de Hacienda y la doctrina aplicada por el Tribunal Económico Administrativo hasta una sentencia de la Audiencia Nacional del 22 de noviembre de 1994, en la que se admitió que la paralización durante más de seis meses en la fase de liquidación de un expediente daba también lugar a la interrupción de la paralización del plazo de prescripción.

Evidentemente, de generalizarse esta interpretación, podíamos encontrarnos ante la prescripción de un buen número de expedientes, por lo que nos pusimos rápidamente manos a la obra. En primer lugar, se recurrió ante el Tribunal Supremo la sentencia de la Audiencia Nacional. Además, tras la sentencia de la Audiencia Nacional en 1994 se dio orden de que todos los expedientes debían liquidarse en el plazo de seis meses y cuando se produjo la sentencia del Supremo, dos años después, el 28 de febrero de 1996, sólo unos días antes de las elecciones, y que ratificaba la interpretación de la Audiencia Nacional, esta instrucción se cumplía en todas las delegaciones, excepto en la de Madrid, que todavía no se había podido poner al día.

En el traspaso de poderes al PP hicimos constar por escrito que, aunque una sola sentencia del Supremo no creaba jurisprudencia, si se generalizaba esta doctrina, podría producirse la prescripción de numerosos expedientes. La acusación realizada por Rodrigo Rato contra mí, en el sentido de que le oculté la información durante el traspaso de poderes, me pareció injusta porque hice un enorme esfuerzo por elaborar una documentación lo más completa posible sobre los temas pendientes —entre los que obviamente se encontraba éste.

Lo cierto es que cuando Costa lanzó su denuncia no se había producido ningún pronunciamiento adicional del Supremo y, por tanto, no podían darse por prescritos los 600 expedientes por valor de 200.000 millones de pesetas, objeto de la denuncia del PP.

La comisión de investigación fue un cúmulo de despropósitos que dejó en evidencia la falsedad de las denuncias. Los nuevos responsables de la Agencia Tributaria cambiaron en varias ocasiones la relación de expedientes afectados que enviaban a los diputados, a los que intentaron ocultar información y presentarla de la manera más confusa posible. El colmo del desvarío se produjo cuando se supo por la prensa que el director de la Agencia Tributaria, Jesús Bermejo, junto a la responsable de Inspección, Pilar Valiente, habría acudido de noche a las dependencias de la Oficina Nacional de Inspección, a su anterior despacho la Unidad del Fraude, en busca de expedientes que, según se señalaba, Bermejo había tramitado desde sus responsabilidades anteriores como inspector y, de prevalecer la acusación del PP, había dejado prescribir.

Visto que era difícil avanzar por el camino de los «amigos» a los que se había dejado prescribir sus inspecciones, los representantes del PP en la Comisión optaron por un segundo camino y fue hablar en la misma de haber perdonado deudas fiscales a ciertas entidades como consecuencia de la resolución del viejo problema de las primas únicas. Ahí mi irritación aumentó pues indirectamente se estaba buscando condenar a algunos inspectores de Hacienda por este hecho y entre ellos a dos de los mejores funcionarios de la Casa, Luis López Ibáñez, director general de Inspección en la Agencia Tributaria, y Juana Lázaro, entonces directora de la Agencia.

En las conclusiones finales del dictamen de la comisión de investigación, que fue votado en contra por el PSOE y tuvo la abstención de PNV e IU, no apareció mención alguna a amnistías fiscales o amiguismo, pero el PP logró que se incluyera una apreciación de negligencia y falta de impulso político por parte de los anteriores responsables de Hacienda. Pero se incluyeron más cosas, como el reconocimiento de que no podía afirmarse que los expedientes objeto de la investigación hubieran prescrito y que, en cualquier caso, la actuación de la administración tributaria, «durante el período analizado y en todos sus niveles, se fundamentó en la doctrina y criterios que ha defendido y defiende la Hacienda Pública, al amparo de las resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Central (que sólo cambia su criterio el 16 de diciembre de 1996, resolución declarada lesiva a los intereses públicos) y de las sentencias de la Audiencia Nacional (hasta el 22 de noviembre de 1994)». Y, además, quedó en evidencia la actuación del responsable de la Agencia Tributaria con el PP, Jesús Bermejo, como señaló el grupo parlamentario socialista en su voto particular: «Especial mención merecen las enormes dificultades de la Comisión para obtener la información referente a los expedientes presuntamente prescritos de la Unidad del Fraude y Fiscalidad Internacional, cuyo Inspector-Jefe, desde enero de 1993, fue el actual Director General de la Agencia Tributaria». Una semana antes de aprobarse el dictamen, Bermejo cesó en su puesto.

Trabajé muchas horas en este tema, aunque una parte importante de los hechos no correspondían a mi período como ministro, y tuve un apoyo excepcional por parte de las personas nombradas por el PSOE en la misma, Joaquín Leguina, Teresa Fernández de la Vega y sobre todo Sergio Moreno, quien llevó a cabo una gran labor durante aquellos meses. Por parte de los otros grupos parlamentarios, sus representantes (el presidente de la comisión Jon Zabalía, Luis Mardones, Francesc Homs y Joan Saura) tuvieron comportamientos impecables.

La vía judicial de este desgraciado asunto tampoco prosperó y en diciembre de 1997 el entonces juez de la Audiencia Nacional, Baltasar Garzón, archivó las diligencias abiertas sin apreciar tráfico de influencias ni indicios de la comisión de delito penal alguno por parte de los responsables de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria. Según el auto dictado por el juez Garzón, la Administración Tributaria operó con un criterio jurídico avalado doctrinal y jurisprudencialmente y sin ánimo de perjudicar a la Hacienda Pública, ni de favorecer a determinados contribuyentes.

Lo cierto, a pesar de las falsas denuncias y sucias maniobras del PP, es que la herencia que recibió el PP fue una economía en vías de saneamiento y en la que habíamos realizado en los últimos años las reformas necesarias para reducir sus desajustes y encarrilar el cumplimiento de los objetivos de Maastricht. La austeridad en el gasto había permitido una sustancial reducción del déficit público; la inflación estaba en su nivel más bajo desde los años setenta; la economía crecía muy por encima del 2 por ciento; se creaba empleo y el paro había empezado a reducirse; las devaluaciones de la peseta habían mejorado sustancialmente la posición competitiva de las empresas españolas, y el proceso de privatización de las empresas públicas, permitía al Estado contar con más ingresos para reducir su endeudamiento. La política económica del PP fue básicamente continuista de la que yo había emprendido tres años antes.

Mis relaciones personales con Rato y el nuevo equipo de Hacienda quedaron muy deterioradas. Aunque en mi etapa final en el Parlamento, Rato apoyaría mi candidatura primero como presidente del BEI y después como comisario europeo cuando surgió la oportunidad en 1999.

La vuelta a los temas europeos

Aunque dediqué bastante tiempo a la Comisión de Investigación, mi actividad se centró en la presidencia de la Comisión Mixta Congreso-Senado para Asuntos Europeos y en mis clases en la Universidad de Alicante. Era a su vez el jefe de delegación de la representación española en la COSAC (la Conferencia de las Comisiones Parlamentarias de Asuntos de la Unión de los Parlamentos nacionales) y aparte de las actividades habituales de la Comisión Mixta lancé un estudio específico, en el que colaboraron todos los grupos, sobre el impacto de la nueva ampliación al Este sobre Europa y España. Fue un ejercicio de enorme interés con el que pretendía que el Parlamento empezara a mentalizarse para los nuevos retos que se nos avecinaban. Le correspondió finalizarlo a mi sustituto en la presidencia de la Comisión, Josep Borrell.

Durante esos años seguí moviéndome mucho por Europa como presidente de la Comisión parlamentaria y mantuve el contacto con mis colegas europeos. Mensualmente acudía como representante español a la reunión del Grupo socialista europeo que se celebraba cuando había Ecofin.

Como independiente en las listas del PSOE mi relación con la estructura del partido como tal seguía sin ser demasiado intensa, aunque tras la dimisión de Felipe González como secretario general tomé claramente partido por Joaquín Almunia —al que me sentía más próximo y con el que me unían más puntos en común— frente a Josep Borrell. Almunia y Eguiagaray eran mis referencias cuando las necesitaba.

A mediados de 1999 estaba planteándome qué iba a hacer después de mi presencia en el Parlamento español. Me contactaron desde el Gobierno para saber si estaría dispuesto a que presentaran mi candidatura como presidente del BEI. Por mis contactos con Bruselas sabía que en aquel momento se pensaba que España tenía posibilidades de acceder a la presidencia del Banco. Hubo un primer candidato español que no era conocido por los ministros y que no fue considerado. Fue un ministro nórdico el que propuso mi nombre, que alcanzó un cierto apoyo por lo que la idea fue retomada por la delegación española. Tenía algunas dudas pues empezaba a hablarse también de los nuevos comisarios y entre ambas opciones, si esta segunda cristalizaba, yo la prefería. Tras unas semanas, el ministro de Hacienda, Montoro, me llamó para confirmar mi disponibilidad para en su caso ir al BEI; desde su punto de vista ésta era una mejor opción pues con ello se conseguía tener un español más en las organizaciones comunitarias; el argumento me pareció lógico y acepté. Esa misma semana en la reunión del Consejo Ecofin se llegó a un acuerdo sobre mi nombramiento para elevarlo al Consejo Europeo. Pero allí las cosas se complicarían, pues al Consejo Europeo iba también el nombramiento de Javier Solana como Mr. PESC, y lógicamente se pensó que dos españoles era demasiado. Mi posible nombramiento como presidente del BEI quedó para mejor ocasión.

Al mismo tiempo se aceleraban los procesos de cambio en la Comisión, inicialmente previstos para fin de año. En abril de 1999, el nuevo presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi, inició con los Estados miembros los contactos para la formación del nuevo colegio de comisarios que debía ser refrendado por el Parlamento Europeo que saliera de las elecciones previstas en el mes de junio. Prodi quería contar con una Comisión fuerte para superar los graves errores que habían llevado a la dimisión en bloque del anterior ejecutivo europeo, presidido por Jacques Santer, entre acusaciones de fraude y mal uso de los fondos europeos que habían salpicado a la mayoría de sus miembros.

Desde el primer momento apareció mi nombre en la prensa como uno de los posibles candidatos para ocupar uno de los dos puestos que le correspondían a España. Según una norma no escrita, puesta en marcha en su momento por Felipe González cuando yo era secretario de Estado para Asuntos Europeos, uno de los dos candidatos se elige entre afines al partido en el Gobierno y el otro al principal partido de la oposición. Mi candidatura a la Comisión tomó fuerza después de que se frustrara en el último momento mi nombramiento como presidente del Banco Europeo de Inversiones.

Almunia, entre los distintos nombres que barajó el PSOE, presentó el mío, que fue aceptado por el Gobierno y así me lo comunicó el entonces ministro de Asuntos Exteriores, Abel Matutes.

En todo caso, mi carrera hacia la Comisión no estuvo exenta de complicaciones. La principal, la oposición del PSOE a la candidata del Gobierno, la ex ministra de Agricultura, Loyola de Palacio, a la que responsabilizaban de haber consentido el fraude en las primas del lino, llegando incluso con amenazar con movilizar a los europarlamentarios socialistas para que votaran en contra suya. Esta actitud hizo que el PP vetara mi nombre y el de cualquier otro ex ministro socialista que hubiera participado en lo que ellos denominaban los gobiernos de la corrupción.

Una vez superados los obstáculos internos también fue accidentada la ratificación de la nueva Comisión por el Parlamento Europeo. Tras las elecciones europeas, la Comisión saliente continuó en funciones, con Manuel Marín como presidente interino, hasta que la Eurocámara ratificara al nuevo equipo de Romano Prodi, lo que no sucedió hasta el mes de septiembre.

Aunque durante el proceso se especuló con que la cartera que me correspondería sería la de Presupuestos, finalmente fui nombrado comisario de Asuntos Económicos y Monetarios, una de las carteras más relevantes de la Comisión, encargada de pilotar la entrada en circulación del euro. Un nombramiento que me hizo especial ilusión y con el que veía la culminación de mi carrera política y de mi trayectoria profesional en la Unión Europea.

7

Vuelta a Bruselas (1999-2004)

Me tocaba un nuevo cambio de oficio y volver otra vez a Bruselas y a los temas europeos. La crisis de la Comisión Santer hacía necesario estar disponible por si había que incorporarse a la Comisión antes de la finalización de su mandato. El verano de 1999, de junio a agosto, fue un período de gran efervescencia. Seguí en mi escaño en el Parlamento hasta septiembre pero con el teléfono abierto permanentemente y con varios viajes a Bruselas.

En mi primera entrevista con Prodi intercambiamos opiniones sobre dónde podía ser más útil. Ya en julio empezaron los rumores sobre la atribución de carteras entre los futuros comisarios; España aspiraba a tener una posición fuerte en la nueva Comisión, aunque yo era consciente de que era el segundo comisario del país menor entre los que tenían dos comisarios. Cuando recibí la llamada de Prodi anunciándome su decisión de que me hiciera cargo de la cartera de asuntos económicos y monetarios, me sorprendió gratamente. Dado el crítico momento en que se encontraba la puesta en marcha del euro, sustituir a un comisario francés me pareció todo un reto que acepté encantado. Volvía cuatro años más tarde a los temas que había dejado antes del cambio de Gobierno. A mediados de julio, Prodi anunció formalmente su nueva Comisión. Los nombres que formaban parte de la misma eran de primer nivel en todos los países. España salió muy bien parada en el reparto de funciones. Loyola de Palacio sería vicepresidenta encargada de las relaciones con el Parlamento y de los importantes temas de transporte y energía. En las semanas siguientes aprovechamos para tener contactos entre los nuevos comisarios. Conocía ya a buena parte de ellos de actividades anteriores: Monti, Patten, Fischler, Lamy, Vitorino, Liikanen, etc. No conocía a los comisarios alemanes y a algún otro más.

Al anunciar su nueva Comisión, a mediados de julio, Prodi subrayó también sus prioridades que, lógicamente, se centraban en mejorar las relaciones con el Parlamento, siempre deseoso de tener más peso en el control de la Comisión e incluso en el nombramiento de la misma, y encargó esa misión a la nueva vicepresidenta, Loyola de Palacio, y a la reforma interna, tema que encomendó al vicepresidente Kinnock. La reforma de la Comisión estuvo presente durante todo mi período como comisario y me afectó posteriormente de forma directa en el caso Eurostat. Prodi señaló también su intención de supervisar personalmente los temas de política exterior (bajo la responsabilidad de Chris Patten, a quien correspondía la siempre difícil tarea de coordinarlos con el responsable del Consejo en política exterior, Javier Solana) y los de política económica (de mi competencia). Otra de las grandes prioridades de la Comisión Prodi fue la apuesta por la ampliación al Centro y Este de Europa, demanda permanente y muy sensible de Alemania, por lo que responsabilizó de esta cartera a Günter Verheugen, con el que tuve que trabajar con frecuencia, ya que entre mis competencias se encontraba la de evaluar el cumplimiento o no de las condiciones económicas de Copenhague por parte de los países candidatos. Otra área en la que tuve especial implicación fue la medioambiental, por su gran incidencia sobre la sostenibilidad de nuestras economías, tema ya muy presente en el ámbito europeo y del que se ocupaba la sueca Margot Wallström.

Por supuesto, muchos otros asuntos preocupaban a la Comisión pero dentro de las actividades habituales. Algunos de especial importancia en mi ámbito de acción, como la política comercial (Lamy), la competencia (Monti), el mercado interior (en manos del holandés Bolkenstein con quien compartía el seguimiento de los temas financieros), la política agrícola (Fischler), la política regional (Barnier), la cooperación al desarrollo (Nielsson), el presupuesto (Schreyer) y los asuntos sociales (Diamantopoulou); otros también relevantes pero con menos incidencia en mis servicios, como empresa e innovación (Liikanen), justicia e interior (Vittorino), protección al consumidor (Byrne), investigación (Busquin) o educación y cultura (Reading).

El equilibrio fue complicado, pero bastante satisfactorio. No faltaron las críticas tradicionales al desequilibrio de género en el ejecutivo comunitario, a pesar de que las mujeres estaban bien representadas (cinco en total y una de ellas ocupando una de las dos vicepresidencias).

La primera dificultad con la que se tropezó Prodi fue la de su investidura en el Parlamento. Al sustituir a la anterior Comisión antes de tiempo, el Partido Popular Europeo (PPE) planteó la conveniencia de una doble investidura, una en septiembre y otra en enero con el nuevo período de la Comisión. Al final predominó el sentido común y se consideró que una sola era suficiente.

En todo caso todos los comisarios tuvimos que comparecer en las respectivas comisiones del Parlamento Europeo para exponer nuestros objetivos en las diferentes carteras y obtener su aprobación. No hubo prácticamente dificultades en los exámenes (con un pequeño problema, por razones de política interna, en el caso belga). En mi comparecencia se suscitaron ya algunas de las divergencias entre los grupos con las que tendría que convivir a lo largo de mis años en la Comisión y algunas siguen vigentes: ¿el objetivo del BCE debe ser sólo la estabilidad de precios o también el crecimiento?; ¿las orientaciones de política económica deben predominar sobre las de empleo o deben tener el mismo nivel?; ¿el Pacto de estabilidad es suficiente o debe completarse con la gobernanza económica?, etc. Todo sigue sonando muy actual.

A mediados de septiembre nos desplazamos a Luxemburgo a jurar nuestro cargo ante el Tribunal de Justicia. La nueva Comisión sustituía a la anterior antes de que su mandato llegara a término, finalizando así un difícil período de la vida comunitaria marcado por la confrontación entre la Comisión y el Parlamento. Tras un parón de varios meses los importantes temas pendientes podían volver a tratarse.

En la cesión de poderes Yves Thibault de Silguy, mi predecesor, me puso al tanto de los quehaceres fundamentales de la cartera. El espectro era amplio: seguimiento de las políticas económicas; aplicación de los instrumentos del tratado, es decir, las orientaciones de política económica y el pacto de estabilidad; continuación del proceso de puesta en marcha del euro, que ya había entrado en vigor, pero quedaba pendiente el inicio de la circulación de billetes —responsabilidad del BCE— y de monedas —responsabilidad de la Comisión—; coordinación de la política económica; competitividad de la economía europea, mercados financieros; evaluación económica de los países candidatos para medir el cumplimiento de los criterios económicos de Copenhague; relaciones con el BEI y el BERD; relaciones económicas internacionales; cooperación en el ámbito estadístico, etcétera.

Para llevar a cabo esta misión contaba con dos directores generales, el de asuntos económicos y monetarios, inicialmente Giovanni Ravasio, sustituido más tarde por Klaus Regling, y el de Eurostat, entonces y desde hacía bastantes años, Yves Franchet, sustituido tras la crisis del organismo por Michel van den Abeele. Nombré como jefe de gabinete a Luis Planas, que había ocupado el cargo con Manuel Marín durante el período anterior, y que fue un buen apoyo para entrar en los recovecos de la vida de la Comisión. Desde mi llegada a Bruselas había rumores sobre si Eurostat podía haber incurrido en alguna práctica de externalización de ciertas actividades sin ajustarse a las normas. Ese hecho me llevó, con Planas, a tener una conversación muy detallada con el responsable de Eurostat, que nos confirmó por escrito que no había ningún problema pendiente. La realidad, como explicaré más adelante, resultó ser otra.

Prodi tomó la decisión de que los comisarios dejáramos la sede de la Comisión, transitoriamente el edificio Breydel, que sustituía al histórico Berlaymont, objeto de una restauración, y que estuviéramos más en contacto con los servicios dependientes de nosotros. Me tocó desplazarme a la zona de Beaulieu donde estaba la parte fundamental de la DG ECFIN con la que trabajé codo con codo durante esos años. Eurostat tenía su sede en Luxemburgo y, por la naturaleza de su actividad, gozaba de un gran margen de independencia; su conexión con el Comisario se hacía mediante despachos con el director general y un seguimiento regular desde mi gabinete.

Empecé una rutina que duraría cinco años. Los miércoles, la reunión de la Comisión; una vez al mes, reunión del Eurogrupo y el Ecofin en Bruselas o Luxemburgo; el primer jueves de cada mes asistencia al consejo del BCE, comparecencias habituales en el Parlamento Europeo, etc. Asistía también acompañando a Prodi a los Consejos Europeos de fin de año, en los que se debatían las orientaciones de política económica, y a algunos otros en función de la agenda. Mis funciones exigían un sinfín de contactos y reuniones en Bruselas, Estrasburgo y otras capitales europeas, incluyendo los países candidatos así como la representación de la Comisión en el diálogo con los sindicatos y la patronal europeos. Asistía también representando a la Comisión a las reuniones del G7, el FMI y el Banco Mundial, el BERD y otros.

Mi aproximación inicial a mis responsabilidades en la Comisión

En el momento de tomar posesión de mi cartera tenía ya claras algunas ideas que con posterioridad iría perfilando. El proceso de integración europea es un continuo que exige avances de forma progresiva. La existencia de una moneda única no era algo que surgía de la nada, sino la culminación de un proceso que se inició con el mercado común (supresión de obstáculos comerciales y fiscales en frontera), siguió con el mercado único (supresión de obstáculos de otro tipo y en definitiva de las fronteras físicas) y dio un paso adicional fundamental por la necesidad de evitar las variaciones de tipos de cambio que supusieran marcha atrás sobre lo conseguido. El diseño de Maastricht suponía ir un paso más lejos al sustituir los tipos de cambio fijos por una moneda única que implicaba una política monetaria única, gestionada por una institución de naturaleza cuasi federal, el BCE, y cuyo objetivo bien definido por los tratados era la estabilidad de precios a largo plazo con el objetivo de mantener un crecimiento continuado.

La política monetaria única se manejaba por el BCE de acuerdo con su estrategia basada en un doble pilar, la lucha contra la inflación y el seguimiento de la evolución de las magnitudes monetarias.

La política fiscal sería, sin embargo, nacional, aunque en Maastricht se habían definido los criterios fiscales —referidos al déficit y la deuda— cuyo cumplimiento era condición indispensable para acceder a la moneda única y, por demanda alemana, se deberían seguir respetando después, para lo que se acordó con posterioridad un Pacto de estabilidad y crecimiento (PEC) en el que se definían los procedimientos para controlar el respeto de esa obligación.

La política monetaria única exigiría a los países con posiciones cíclicas más alejadas de las centrales llevar una política fiscal compensadora. No se contemplaban mecanismos de bailout o rescate. Ni tampoco sistemas de corrección en el caso de schocks asimétricos, uno de los grandes temas de debate al inicio.

Era muy importante establecer una cierta coordinación de las políticas económicas, idea que ya estaba en el informe Delors, aunque ese concepto siempre fue fluido. Era evidente que no quería decir armonización pero tampoco adoptar decisiones que crearan desequilibrios en la zona. Tras la crisis, las ideas sobre este punto están más centradas, pero no totalmente. La posibilidad de un presupuesto comunitario de cierta envergadura estaba excluida.

En todo caso el objetivo final era el crecimiento y el empleo para lo que sería necesario poner en marcha reformas estructurales que mejoraran la eficiencia de nuestras economías. Un tema fundamental, analizado en profundidad en esos años, fue la diferencia de crecimiento con Estados Unidos. La estrategia de Lisboa pretendía mejorar y complementar las orientaciones generales de política económica y mejorar nuestra competitividad para, al menos, aproximar nuestro crecimiento potencial al de Estados Unidos.

La situación económica en Europa

Una de mis primeras responsabilidades fue presentar las perspectivas económicas para el año 2000. No resultó difícil, la situación era buena. Se estimaba entonces que se habían sentado las bases para un crecimiento sostenido que podría alcanzar el 3 por ciento en el año 2000, aunque había riesgos por la evolución de la inflación y las diferencias entre los datos macroeconómicos de los países de la zona euro. Esas diferencias no eran consideradas entonces un problema excesivamente relevante. La realidad superó las previsiones: en las perspectivas de primavera elevamos la cifra de crecimiento para ese año al 3,4 por ciento, la más alta desde 1989. Para el año siguiente se auguraba una caída de actividad —aunque con un crecimiento todavía del 3 por ciento— como consecuencia del peor entorno internacional (menor crecimiento de Estados Unidos e impacto de los altos precios del petróleo) y por las subidas de tipos que había puesto en marcha el BCE (desde noviembre hasta junio los tipos se subieron cinco veces).

La buena situación presupuestaria del año 2000, consecuencia del mayor crecimiento, originó un debate sobre cómo utilizar los recursos fiscales adicionales. Se habló mucho del dividendo del crecimiento (growth dividend) y se apostó en no pocos países por rebajas permanentes de impuestos, aunque los mayores ingresos en muchos casos eran puramente cíclicos o consecuencia de operaciones excepcionales (sobre todo la venta de las licencias de UMTS, móviles de tercera generación) con un claro impacto en ese año y los siguientes. Otros incrementaron el gasto de forma permanente.

El debate fue especialmente importante en Francia, donde se hablaba de cómo distribuir «la cagnotte», término utilizado para designar el exceso de ingresos no recurrentes. Las tensiones entre la Comisión y el Gobierno francés (su ministro de Economía en aquel momento era Laurent Fabius) me hicieron ya ver los claros límites existentes para influir desde Bruselas en las políticas fiscales nacionales.

La moderada caída del crecimiento prevista para 2001 se atribuía a la menor actividad en Estados Unidos. Según los análisis de mis servicios defendíamos la tesis de que la UE no se vería muy afectada porque se produciría un cierto desenganche (decoupling) entre ambas economías. La realidad nos sacó de nuestro error; ni la UE ni la zona euro tenían autonomía respecto a la economía americana. Los canales de transmisión entre las economías de las dos partes del Atlántico, en especial por el papel de las empresas multinacionales y del sistema financiero, hicieron que acabara afectando negativamente a Europa. Pero ese debate desapareció tras el gran acontecimiento que vino a cambiarlo todo: el atentado del 11 de septiembre.

Recuerdo aquel día escuchando la noticia en la radio mientras volvía a mi despacho tras una reunión en la Embajada de Japón con empresarios de aquel país. Todavía llegué a ver en directo, en televisión, el segundo impacto. Nos quedamos helados, pero hubo que ponerse en marcha de inmediato. Esa misma tarde los responsables en la Comisión y en los Estados miembros empezaron a trabajar. Al día siguiente había reunión informal del Consejo del BCE en Helsinki, a la que asistí y en la que Duisenberg informó de las medidas de apoyo que se pactaron entre los grandes Bancos Centrales para que el sistema financiero mundial siguiera funcionando. Todo empezó a ser distinto. El impacto negativo del atentado en el crecimiento de la economía americana a corto plazo era evidente y rebajamos en consecuencia las previsiones de crecimiento que se publicarían semanas más tarde. En función de esos hechos, a primeros de octubre hice unas declaraciones corrigiendo a la baja las cifras de la zona euro desde el 3 por ciento previsto para 2001 a una horquilla entre el 1 y el 2 por ciento. Al final resultó ser del 1,6. Tras el 11-S se inició una fase de caída del crecimiento que no empezaría a cambiar hasta 2004.

En las previsiones para 2002, presentadas en noviembre, ya se hacía referencia no sólo al menor crecimiento sino también al impacto negativo sobre el empleo y las finanzas públicas. Había un cierto margen de rebaja en los tipos de interés tras las recientes subidas, pero no debería ir acompañado por un desequilibrio en las finanzas públicas. La idea de bajar tipos era compartida entonces por todos los miembros del Eurogrupo, que lo explicitaron en algunos momentos, lo que generaba el siempre sensible debate sobre la independencia del BCE.

Pero, a diferencia de lo que sucedió en Estados Unidos, no se apoyaba la idea de una expansión fiscal para hacer frente al nuevo contexto. El riesgo de superar la cifra de déficit público del 3 por ciento era alto para muchos países como se confirmó en 2002.

¿Era posible la recuperación en 2002? ¿Se había tocado fondo a finales de 2001? En algún momento se pensó que volver a un mayor crecimiento era posible, pero la realidad fue que en el año 2002 el PIB de la UE aumentó un modesto 0,9 por ciento y a esa caída no fue ajena la menor actividad de la economía americana. Y ello a pesar de los esfuerzos fiscales y monetarios de sus autoridades que tuvieron un impacto positivo en su economía pero que fueron compensados por los escándalos corporativos que afloraron en aquel país. La idea entonces era que el mundo crecería menos en 2002 (2,4 por ciento) y que el crecimiento volvería a acelerarse en 2003 y 2004.

También incidieron otros factores como la incertidumbre sobre el precio del crudo y sobre todo la crisis bursátil a partir del verano en Estados Unidos y en Europa (en septiembre la bolsa de Fránkfurt había caído un 25 por ciento respecto al inicio del año).

Al inicio de 2003 éramos pesimistas sobre la evolución de la economía en la zona euro. La ralentización iniciada en 2001 estaba resultando más larga de lo previsto; tras los pobres resultados de 2002, la debilidad de la actividad económica continuó durante 2003 con lo que el crecimiento fue decepcionante por tercer año consecutivo. El PIB en la zona euro sólo creció un 0,6 por ciento (0,9 en la UE).

Las razones subyacentes del bajo crecimiento económico y del retraso de la recuperación fueron variadas. La confianza de empresas y consumidores se vio afectada por las tensiones geopolíticas provocadas por la guerra en Irak, pero también por la incertidumbre sobre la evolución del mercado de valores y las rentas futuras (salarios y pensiones). Pero a finales de año había indicios que nos permitían pensar que en 2003 había pasado lo peor. Y así sería.

Ya en 2002 el impacto del bajo crecimiento afectaría al déficit público. Fue el año en que el déficit superó el 1,5 por ciento como media, pero con Alemania próximo al 3, Italia en el 3 y Portugal claramente por encima del 4 por ciento.

Nada tiene de extraño que a principios de 2003, ante las demandas de la Comisión de reducir los déficits, se iniciara un debate sobre si debía apostarse por la austeridad o por el crecimiento. Ese debate volveremos a verlo años más tarde con la gran recesión a partir de 2008. Mi posición entonces fue que la UE no debía aplicar un impulso fiscal parecido al de Estados Unidos, por dos razones: la primera, que en la UE el juego de los estabilizadores automáticos era mayor que en Estados Unidos y además el equilibrio presupuestario conseguido en el año 2000 se empezaba a erosionar y se apreciaba una cierta fatiga en los compromisos de consolidación fiscal ya en 2001; la segunda, que aumentar el déficit en esas condiciones sería tanto como renunciar al PEC. Y, sin embargo, el cumplimiento de las obligaciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento sería un elemento de confianza que, unido a los progresos en materia de reformas estructurales, nos permitiría aumentar nuestro crecimiento potencial, mejorando así las perspectivas de inversión.

El bajo crecimiento tuvo impacto negativo en el mercado de trabajo. En 2003, por primera vez desde 1994, el empleo disminuyó en la zona euro (0,2 por ciento) y se mantuvo constante en el conjunto de la UE. La tasa de desempleo aumentó hasta 8,9 por ciento en la zona euro y el 8,1 en la UE.

También lo tuvo en las finanzas públicas y trajo consigo un aumento del déficit de las administraciones públicas de la zona euro. En 2003 terminamos con un déficit del 2,8 por ciento (a comparar con el superávit del 0,1 en 2000) pero con cuatro países por encima del 3 por ciento (Alemania, Francia y Holanda y hoy sabemos que Grecia llegó a alcanzar una cifra superior al 5 por ciento) y otros dos próximos al 3 por ciento (Italia y Portugal). Estas cifras harían mi vida más complicada al tener la responsabilidad de aplicar los mecanismos del PEC. Los procedimientos eran especialmente sensibles en el caso de Alemania y Francia, que ya habían superado el 3 por ciento en 2002.

Como factores positivos se apreciaba ya entonces la buena actuación de las economías asiática y americana, a pesar de sus desequilibrios macroeconómicos; mientras que la economía japonesa aún se encontraba en las primeras etapas de la recuperación tras una prolongada recesión.

Releyendo los papeles de la época es interesante recordar que ya en 2003 en la Comisión insistíamos en los riesgos derivados de la sobreestimación del consumo privado, el exceso de ahorro, el precio de las viviendas en Estados Unidos, el endeudamiento de las empresas y la necesidad de desapalancamiento, ya que los altos niveles de deuda empresarial constituían una rémora para la inversión. Pero la idea dominante era que esos desequilibrios ya se estaban corrigiendo, una visión optimista inducida por la evolución de los mercados financieros, especialmente por la subida de los precios de las acciones, la reducción de los márgenes de las obligaciones de las empresas y la recuperación de la emisión de títulos de deuda.

En el último trimestre de 2003, en Bruselas se hablaba ya de que la zona euro mostraba los primeros signos de recuperación. Los datos nos mostraron después que el crecimiento real del PIB en la primera mitad de aquel año fue prácticamente nulo y fue en el tercer trimestre cuando se produjo un giro en la actividad económica. En la Comisión pensábamos que esa recuperación se estaba iniciando gracias a la demanda interna y no al sector exterior, lo que era consistente con bajos tipos de interés y un alto tipo de cambio.

En 2004 preveíamos que la recuperación se consolidaría con un crecimiento cercano al 2 por ciento (algo menos en la zona euro) y que la economía seguiría creciendo posteriormente. Las perspectivas diferían entre los Estados miembros y se pensaba que sería claramente superior a la media de la zona euro en España, Grecia, Irlanda y Finlandia, mientras que en los mayores países de la zona se mantendría por debajo de la media y, en todo caso, sin impacto positivo sobre el empleo.

Las perspectivas de crecimiento podían verse afectadas, sin embargo, por la sostenibilidad del elevado crecimiento de Estados Unidos y la fuerte apreciación del euro. En nuestra visión entonces era fundamental seguir con las reformas estructurales para apoyar la demanda interna que debería tomar el relevo de la exportación.

El déficit fiscal de la zona euro en 2004 fue prácticamente igual al de 2003. Alemania, Francia e Italia igualaron o superaron el 3 por ciento de déficit dando lugar a una crisis en el PEC a la que me referiré posteriormente.

La adecuación del modelo institucional

El modelo aplicado a la gestión de la política económica era, y sigue siendo, distinto del sistema comunitario normal. Más complejo por el mayor número de instituciones implicadas, por la existencia de países que son miembros de la zona euro y otros que no y por la naturaleza de las decisiones, muchas de las cuales tienen un claro contenido de cooperación intergubernamental. La complejidad de definir posiciones comunes, en muchos casos por unanimidad, exigía tiempo, imaginación y en no pocas ocasiones innovar en la vida comunitaria. La crisis ha hecho más evidentes esos problemas.

El sistema tradicional de propuesta por la Comisión, discutida y aprobada por el Consejo y negociada en su caso con el Parlamento no resultaba aplicable de forma tan simple en el caso de la política económica.

En ese terreno los actores juegan de otra forma. En primer lugar, la política monetaria es competencia del BCE y lógicamente queda fuera de las propuestas de la Comisión, con un sistema de relación diferente con el Consejo y con el Parlamento.

Además, el Comité Monetario, convertido en Comité Económico y Financiero desde el primero de enero de 1999, jugaba como un segundo nivel del Eurogrupo y del Consejo de Ministros y preparaba los elementos técnicos de la discusión y, en su caso, del acuerdo. El paso de los temas por el Coreper, previo a los Consejos, en numerosas ocasiones era puramente formal. Era habitual en Bruselas escuchar quejas de los representantes permanentes (embajadores) de los países miembros por su falta de conocimiento sobre lo que sucedía en el ámbito económico, aunque todos ellos acudían regularmente al Ecofin. En más de una ocasión tuve reuniones con ellos para explicarles la marcha de los temas que resultaban más sensibles para su responsabilidad. En el Ecofin el papel desempeñado por la secretaría del Consejo era más relevante que en un Consejo normal por el mayor peso de los elementos intergubernamentales.

Pero tal vez el elemento que introdujo una mayor diferenciación fue el Eurogrupo. La idea, aprobada en la presidencia luxemburguesa en 1997, meses antes de mi llegada a Bruselas, era el germen de un instrumento de coordinación de las políticas económicas sobre una base intergubernamental; el Eurogrupo trabajaba con documentos y propuestas, no siempre formales, de la Comisión o de sus servicios, pero disponía de su propia secretaría independiente de la Comisión y de la secretaría del Consejo. Al Eurogrupo asistían los ministros de la zona euro, acompañados por un colaborador —normalmente su número dos para estos temas y que solía ser el miembro del CEF—, y la Comisión, el BCE y la secretaría del Consejo. La presidencia era inicialmente la del Consejo siempre y cuando fuera miembro del euro, pero posteriormente se convirtió en una presidencia elegida por un cierto período de tiempo. El modelo inicialmente era muy innovador: sólo ministros más uno (una composición más reducida y eficiente que el Consejo, pero con asistencia de representantes de las capitales y no de los representantes permanentes radicados en Bruselas). Se trabajaba sin necesidad de seguir los procedimientos comunitarios clásicos y se debatía y acordaba sobre los problemas que afectaban a la economía de la zona o de sus miembros, pero también se preparaban las decisiones formales que en su caso, sobre la base de las propuestas de la Comisión, deberían ser aprobadas por el Ecofin. La no presencia de los miembros que no formaban parte de la zona euro y el hecho de que los puntos más sustanciales de la agenda del Ecofin se discutieran previamente generaba dificultades con los países no miembros del euro, que se resolvieron parcialmente mediante mejores sistemas de preparación de las reuniones en las que participan todos los miembros de la UE.

El modelo Eurogrupo fue criticado en su momento por suponer una ruptura de los procedimientos comunitarios pero fue sin duda un acierto. La presencia del BCE y de la Comisión permitía adoptar decisiones de forma más rápida y eficiente, aunque como hemos visto estos últimos años no tanto como hubiera sido deseable. La crisis ha puesto de relieve los límites del Eurogrupo e incluso ha cambiado su naturaleza.

En mi período en Bruselas era el órgano fundamental de toma de decisiones y en múltiples largas noches tuvimos debates de gran contenido e importancia en cuanto al fondo y las decisiones. No era extraña una reunión hasta bien entrada la noche con los ministros en contacto con sus presidentes antes de tomar una decisión. La Comisión —representada habitualmente por el comisario, pero muchas veces por el propio presidente de la Comisión— y el BCE aportaban una visión más global. Tras mi larga experiencia en Europa viví el Eurogrupo como una corriente de aire fresco que me recordaba las reuniones restringidas de ministros de Exteriores cuando empezamos a ser miembros de la Comunidad en 1986, en las que se podía discutir y avanzar en temas complejos en períodos relativamente cortos de tiempo. A pesar de sus carencias, el Eurogrupo era, y creo que sigue siendo, uno de los órganos más eficientes de la vida comunitaria.

El modelo de gobernanza de la zona euro siempre estuvo sometido a crítica. Cuando preparábamos la Convención sobre el futuro de la Unión Europea, la idea dominante de los países de la zona euro era que no se modificara el difícil equilibrio conseguido para poner en marcha el euro, y en especial la independencia del BCE y los objetivos de la política monetaria; el debate sobre estabilidad y crecimiento era un clásico. Como comisario responsable del tema tuve una larga conversación con el presidente de la Convención, Giscard d´Estaing, que entendió bien las dificultades que implicaba la modificación del modelo. La Convención sólo introdujo algunas correcciones e institucionalizó el Eurogrupo. En esta posición final jugó un papel fundamental Alemania (y los países de su influencia), partidaria acérrima de no tocar nada de lo pactado.

Es evidente que reforzar el Eurogrupo disminuía las competencias del Ecofin (a quien corresponde la aprobación de normas y decisiones formales como son la aplicación de las recomendaciones y, en su caso, las sanciones derivadas de la aplicación de los procedimientos comunitarios), sobre todo en aquellos casos en que los temas afectan a países de la zona euro, pero era la solución lógica en el sistema pactado en Maastricht que considera la moneda única como una obligación para todos los países miembros, excepto aquellos que dispongan de un optout. En la práctica la aplicación de esa norma planteó no pocas dificultades, algunas aún no resueltas.

Las transformaciones posteriores, en especial tras el Tratado de Lisboa con el nombramiento de un presidente permanente del Consejo, y la crisis, que ha exigido actuaciones urgentes que han traído consigo la mayor utilización de los procedimientos intergubernamentales, han modificado el papel del Eurogrupo al trasladar a las Cumbres —dada la importancia de ciertas decisiones y la necesidad de actuar con urgencia— parte de las decisiones antes adoptadas por los ministros.

La introducción y primeros años del euro

Si tuviera que elegir un solo asunto en el que centrar mis recuerdos sobre mi período en Bruselas sería la introducción del euro y los temas vinculados a su gobierno. Llegué en el momento en que ya se habían tomado todas las decisiones de calendario. El euro ya estaba en marcha desde principios de 1999, aunque manteniendo las monedas nacionales con tipos de cambio fijos, y se había previsto que las monedas y billetes físicos entrasen en circulación el 1 de enero de 2002.

Pero el euro era mucho más que eso. Su evolución en los mercados internacionales, su cotización frente a otras monedas, la representación exterior de la zona euro, la posible ampliación de la zona y sobre todo la aplicación de los instrumentos necesarios para una adecuada gobernanza de la zona: las orientaciones de política económica y el Pacto de estabilidad y crecimiento.

Al llegar a Bruselas decidí informar mensualmente al Ecofin de los avances de la puesta en marcha del euro físico. A la Comisión le correspondía impulsar los cambios normativos en los países y coordinar la emisión de monedas. Al BCE la emisión de los billetes y todo el proceso de su sustitución. El Eurogrupo propuso reducir el período de convivencia de monedas para acelerar su entrada en vigor. La idea básica era que desde el primero de enero de 2002 los bancos sólo facilitarían euros retirando toda la moneda nacional que se les presentara. Esa decisión sirvió a la Comisión para llamar la atención sobre el retraso que se estaba produciendo en algunas adaptaciones, incluyendo las pequeñas y medianas empresas. La idea subyacente era corregir la idea equivocada de que el período transitorio duraba hasta el verano de 2002. A partir del 1 de enero, aunque las monedas nacionales pudieran seguirse utilizando y cambiando en los bancos, ya no eran de curso legal.

El resultado de la operación de introducción de monedas y billetes fue un gran éxito de logística al que ayudaron los pequeños ajustes para facilitar monedas y billetes por adelantado y sobre todo la decisión de que todos los cajeros desde las 00.00 horas del 1 de enero sólo facilitaran euros. La noche del 31 de diciembre de 2001 al 1 de enero de 2002 fue especial para mí. La inicié en Bruselas obteniendo los primeros euros en un cajero belga y la continué esa misma mañana en Madrid obteniendo los primeros euros españoles. El esfuerzo de muchos meses de trabajo quedaba bien recompensado.

Hubo muchas discusiones previas: si debía existir un euro en papel a semejanza del dólar (petición insistente de Italia); si debían mantenerse los billetes de 500 euros (propiciados por Alemania, que contaba ya con un billete de alta denominación); si debían suprimirse las monedas de un céntimo (petición de Finlandia, que las emitió en el mínimo obligatorio pero que no utilizó en la práctica), y muchos otros. La adaptación de sistemas informáticos exigió inversiones significativas que permitieron que el paso de una moneda a otra se hiciera sin grandes dificultades y que se pudieran emitir todos los documentos bancarios en euros y en moneda nacional.

Pero, además de las cuestiones técnicas, la preocupación en términos políticos fue la influencia del euro sobre la inflación. En mi visión, el problema del incremento de la inflación no debía plantearse de forma relevante, dado el enorme peso de las operaciones que se realizarían sin recurrir al cambio físico entre euros y monedas nacionales. Sin embargo, se suscitó en Alemania un cierto temor por el posible incremento de precios que se extendió a otros países. La realidad última fue que, si bien el impacto total en términos de inflación no fue inicialmente significativo, la percepción de los ciudadanos fue la de una subida generalizada de los precios por el encarecimiento de productos de valor reducido, pero muy presentes en sus gastos diarios, sobre todo la alimentación y los servicios. La barra de pan, el café, los billetes del transporte público o el periódico son buenos ejemplos de esos incrementos que fueron aducidos en uno u otro país como prueba del impacto inflacionista. Visto con distancia es evidente que la utilización de una moneda de alta denominación cambió nuestros hábitos. Los redondeos a la baja, que yo aconsejaba desde la Comisión por lo menos en la actuación del sector público, no se produjeron, más bien al contrario. Algunos meses más tarde el propio BCE reconocía que tal vez habíamos minusvalorado el problema. Todavía siguen publicándose estudios sobre este tema.

De acuerdo con lo pactado y firmado en Maastricht todos los Estados miembros de la UE que no disponen de una cláusula de excepción (Reino Unido y Dinamarca) tienen obligación de formar parte del euro si cumplen los criterios de convergencia. Con ocasión del lanzamiento del euro físico se planteó la adhesión de Grecia y la convocatoria de un referéndum en Dinamarca sobre el acceso o no a la moneda única.

En el caso de Grecia, ante las dudas sobre la calidad de sus datos, se envió una delegación técnica para analizarlos, y al realizar el informe sobre su situación en cuanto al cumplimiento de los criterios de convergencia durante los primeros meses de 2000 se confirmó, a partir de la información que entonces se facilitó, que cumplía los requisitos exigidos y se aceptó que pusiera en marcha el euro físico al mismo tiempo que los demás. Es cierto que a pesar de los esfuerzos realizados para disponer de datos más fiables, siempre hubo dudas sobre la calidad de sus cifras de déficit y deuda del sector público. Pero con la información recibida en aquel momento las cifras parecían correctas. Las avalaba además el Banco Central de Grecia presidido entonces por Lucas Papademos. A pesar de todo, la decisión no fue pacífica. Había preocupación sobre la sostenibilidad en el cumplimiento de los criterios pero es cierto que en aquel momento no había una doctrina definida sobre ese punto y parecía difícil aplicarlo sólo a Grecia. El criterio de deuda que podía considerarse como reflejo de la evolución del déficit, había pasado a un plano secundario desde el momento inicial al aceptar desviaciones muy significativas en Italia y Bélgica. Al final la Comisión propuso su adhesión, con la aceptación del BCE y el Consejo la admitió en junio de 2000.

En el caso de Dinamarca el Gobierno de la época planteó también en septiembre de 2000 un referéndum sobre su incorporación al euro. La respuesta fue un claro «no». Era un momento de gran optimismo sobre el euro y la reacción de la Comisión, Prodi y yo mismo, fue insistir en el business as usual: el no danés no tendría efectos sobre el euro. No fue una buena noticia y así lo constataron los ministros de Economía en su primera reunión tras la consulta: Dinamarca no se incorporaría al euro, pero eso no afectaría a las decisiones ya puestas en marcha y el proceso seguiría adelante. Su política monetaria posterior, a diferencia del caso de Suecia, fue vincular la corona al euro y replicar las decisiones de la zona euro.

El caso más atípico era el de Suecia, que cumplía con todos los requisitos económicos y sólo incumplía algunas adaptaciones legislativas referidas a la independencia del banco central (todavía no las ha adaptado de iure para no tener que formar parte del euro). Era un viejo tema que conocía bien desde mi viaje a Suecia como presidente del Ecofin en 1995. El entonces ministro de Economía, Göran Persson, me advirtió de que no insistiera como Consejo en la obligatoriedad de ser miembro del euro al no tener opt-out, pues ello no ayudaría a los que eran favorables al euro. Siempre fue un punto muy sensible difícil de manejar para no alejar a Suecia de la UE y al mismo tiempo cumplir las obligaciones que tenía como comisario.

La gestión de la política monetaria y el BCE

De acuerdo con el sistema de gobernanza establecido para el BCE, el presidente del Ecofin, sustituido por el del Eurogrupo, y el comisario responsable de los temas económicos y financieros forman parte del Consejo de Gobierno del BCE. Mi predecesor asistía a la mayor parte de las reuniones y seguí la misma política. En mi caso acudía a las reuniones primeras de cada mes, las dedicadas a temas de política monetaria, y no asistía como norma a la segunda reunión del mes, dedicada habitualmente a temas internos de gestión del Banco. Durante todo mi período el presidente fue Wim Duisenberg, que dejó el Banco para ser sustituido por Trichet casi al mismo tiempo que yo salía de Bruselas. Las relaciones de la Comisión con el Banco cubrían aspectos en los que la visión era global y la cooperación total (desde la preparación de los Eurogrupos hasta los temas estadísticos) y otros en los que la posición de la Comisión y del BCE no eran exactamente las mismas. Siempre intenté ser muy respetuoso en cuestiones de política monetaria y mis intervenciones se centraron mucho más en los temas de tipo fiscal y en especial los referidos a la crisis del Pacto de Estabilidad, en la que el BCE desempeñó un papel muy activo. Las posiciones del BCE me ayudaron en general como Comisario, aunque siempre demandaba ser lo más estricto posible en la aplicación de los elementos de flexibilidad lo que generó alguna tensión en el momento de la crisis del PEC. Fue una experiencia enormemente enriquecedora.

Como era evidente, uno de los temas cruciales al ponerse en marcha el euro y sobre todo con el inicio de la política monetaria unificada fue el tipo de interés que iba a definir el nuevo BCE. Para los países periféricos, y en especial España, un tipo de interés muy bajo suponía un claro cambio hacia una política monetaria expansiva con su consecuente impacto en términos de crecimiento pero también de posibles desequilibrios. Veníamos de tipos de interés del 10 por ciento en 1995 y bajando progresivamente hasta situarnos en el 3,75 en 1998. En el momento de la unificación de tipos, en España se barajaba como mínimo aceptable un tipo en torno al 4 por ciento, pero resultó ser inferior. Empezamos con el 3 por ciento en 1999, bajó al 2,5 en ese mismo año y subió en 2000 varias veces hasta el 4,5 para bajar posteriormente hasta el 2 por ciento a partir de mediados de 2003 y hasta 2006, niveles alejados de las necesidades de nuestro país. Como Comisión apoyé siempre la política de tipos del BCE, no sólo por razones de respeto de su independencia, sino también por la convicción de que los tipos eran los adecuados para el cumplimiento del objetivo de inflación previsto, tomando como referencia fundamental la situación de los países centrales de la zona euro. Ello no suponía, evidentemente, que esos tipos fueran los adecuados para las zonas periféricas con mayor riesgo de inflación, como era el caso de España.

La política monetaria del BCE se basa como es conocido en dos pilares: el análisis económico y el monetario, para conseguir captar el impacto a corto, medio y largo plazo de sus decisiones. Durante esos años se analizaba la evolución del crédito pero se le prestaba menor atención que a los precios y sobre todo las expectativas de inflación a medio plazo, objetivo final fundamental de la política monetaria.

Una de las múltiples ambigüedades de la construcción del euro es la atribución de la responsabilidad sobre el tipo de cambio. La visión en el Tratado fue consecuencia de la posición francesa de que dicha responsabilidad corresponde a los Gobiernos y por tanto al Ecofin y no está transferida a los bancos centrales. Esta solución siempre fue objeto de crítica por los defensores de la independencia del BCE, al considerar que no se puede tener una política monetaria independiente si no se maneja también el tipo de cambio. En el momento de mi llegada a Bruselas como comisario se me informó de que en la última reunión informal del Ecofin, la de Tampere en presidencia finlandesa en octubre de ese año, y con presencia de mi predecesor, se había llegado a un solución pragmática basada en la idea de que el Ecofin delegaba el ejercicio de esa competencia en el BCE; en el caso de que se produjeran intervenciones en el mercado, el BCE debía informar previamente al Consejo.

Al lanzarse el euro en 1999, el tipo de cambio con el dólar se situó en 1,17. En ese momento las expectativas eran que el euro se revaluase. La realidad resultó ser, sin embargo, muy distinta. El tipo de cambio se fue erosionando progresivamente y a pesar de que la devaluación del euro tenía un impacto positivo desde el punto de vista comercial, su excesiva caída empezó a preocupar por su incidencia sobre la inflación y sobre el prestigio de la propia moneda. El Eurogrupo en sus comunicados repetía de forma recurrente cada mes la fórmula oficial de que «los tipos los fija el mercado y que el euro tiene margen de mejora». Recuerdo a algún colega afirmando con ironía, tras las sucesivas bajadas, que «mejoramos nuestro margen de mejora». La situación se iba haciendo insostenible y en octubre de 2001 alcanzó un mínimo frente al dólar (0,822) lo que suscitó rumores de intervención en el mercado. En la comunicación oficial siempre se afirmaba: «La intervención es un instrumento que se puede utilizar en cualquier momento». La acción conjunta de varios bancos centrales permitió revertir totalmente la tendencia.

Desde la introducción del euro, la repercusión de la evolución del tipo de cambio sobre la economía europea fue un tema de permanente preocupación. Las exportaciones de la zona del euro, a pesar de la caída de los tipos, se vieron afectadas por la evolución del comercio mundial (desaceleración de las importaciones mundiales en 2003) pero también por una clara pérdida de cuota de mercado ante el ascenso de los emergentes. A partir de 2000, la competitividad de precios de la zona del euro se deterioró frente al dólar pero también frente a las monedas de sus principales socios comerciales.

Desde la Comisión insistíamos en los efectos positivos de la revaluación. Nos permitía unos precios y unos tipos de interés nacionales más bajos, un poder adquisitivo de las economías domésticas superior a lo previsto y, como consecuencia de ello, un reforzamiento adicional de la demanda interna. Era evidente que una apreciación pronunciada del tipo de cambio del euro podría reducir la actividad, principalmente en el sector productivo de la zona euro.

El cambio de tendencia al que me he referido nos llevaría hasta máximos del euro a 1,6 dólares en 2008 y apareció la preocupación, en la dirección contraria, del excesivo valor del euro en especial respecto a las monedas asiáticas vinculadas al dólar. Ya a principios de 2004, con tipos próximos al 1,4 se iniciaba el debate, aún no cerrado, de la necesidad de reconsiderar el valor de algunas monedas asiáticas, y en especial del yuan.

En aquellos años se empezó a avanzar en la utilización del euro como moneda de reserva. Existía una gran demanda política para reforzar ese aspecto. Personalmente siempre pensé que ese papel se produciría, en su caso, de forma progresiva y mejoraría en la medida en que el euro diera garantías de estabilidad. Los avances previos a la crisis de 2007 y los acontecimientos posteriores nos han confirmado la importancia de los hechos y no de la voluntad política para conseguir ciertos objetivos.

Un tema clásico de debate en la UE ha sido el de la representación exterior del euro. Es un tema no resuelto en los foros internacionales y de difícil solución mientras no se disponga de instituciones con mayor contenido federal. Las sucesivas peticiones del Parlamento Europeo para que ese papel lo desempeñara la Comisión no eran realistas. El BCE representa al euro en el ámbito financiero, pero no en el FMI donde están presentes los países miembros. En mi época a esa representación exterior se añadía el presidente del Eurogrupo y en algunos casos el comisario responsable del tema. Recuerdo como ejemplo del absurdo las reuniones del G8 a las que acudíamos y en las que la Comisión y los gobernadores de los países de la zona euro no asistíamos a las reuniones relevantes, pero sí a otras marginales para nuestras responsabilidades. Como comisario solía participar en las reuniones sobre Rusia y en los debates sobre blanqueo. Sin duda alguna una mejor representación exterior se puede conseguir con el nuevo presidente permanente del Consejo, pero es evidente que mientras tengamos «sillas» regionales no europeas en el FMI será muy difícil avanzar en este tema.

La coordinación de las políticas económicas

El Tratado de la UE contaba con dos instrumentos de coordinación, las Orientaciones Generales de Política Económica y sobre todo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que se pacta en Ámsterdam como desarrollo del Tratado de Maastricht a petición de Alemania para reforzar la pata fiscal de la UEM.

Las Orientaciones Generales de Política Económica (GOPES), incluidas inicialmente en el Tratado como elemento clave en la coordinación de política económica, eran aprobadas cada año por el Consejo Ecofin y ratificadas en el Consejo Europeo de fin de año, pero pronto perdieron gran parte de su valor. En los momentos de normalidad en la economía, el Consejo Europeo prestaba poca atención a este punto, que se convirtió en un mero trámite y sólo existía una cierta tensión para que las recomendaciones específicas por país no fueran excesivamente precisas (de hecho se comentaban previamente con los Gobiernos implicados). Por otra parte, la lógica sensibilidad de los presidentes a los problemas del paro en la UE hizo que se elevaran de nivel las orientaciones de empleo, que inicialmente debían ser consistentes con las GOPES, pero que posteriormente tuvieron vida propia. En realidad, se negociaban en foros diferentes (Economía y Trabajo) y aunque en teoría debían estar coordinadas no siempre sucedía así. El Consejo Europeo al final aprobaba las dos. En el fondo este problema de la dualidad de orientaciones era consecuencia de otro más fundamental que ya había percibido en mi comparecencia en el Parlamento Europeo: el papel que había que darle en los objetivos económicos al crecimiento y al empleo. Las GOPES se debilitaron aún más cuando al adoptarse la estrategia de Lisboa se pactaron nuevos instrumentos para modernizar la economía utilizando no sólo el procedimiento comunitario sino otros de cooperación intergubernamental (lo que se denominó entonces el método abierto de coordinación, procedimiento intergubernamental que permitía actuar, sin que tuvieran que participar todos los países, y aun cuando no existía base jurídica comunitaria).

A los pocos meses de mi estancia en Bruselas tuvimos el primer caso que afectaba a la coordinación de las políticas económicas. Giovanni Ravasio me planteó el tema de la inconsistencia del presupuesto aprobado por Irlanda para el año 2001 con las Orientaciones aprobadas en junio de 2000. Dada la clara contradicción entre ambos parecía oportuno enviar una recomendación al Gobierno irlandés poniendo de relieve este hecho y solicitando que modificara algunos elementos de su presupuesto. La Comisión aprobó la propuesta en enero y el Consejo Ecofin en febrero de 2001 por mayoría cualificada. El presupuesto aprobado, en un momento de muy alto crecimiento, paro muy reducido y alta inflación, apostaba por una clara expansión en términos fiscales (incremento de gastos por encima de los dos dígitos y reducción de impuestos) contradictorio con los principios pactados para las GOPES. El crecimiento en 2000 superaba el 10 por ciento, la inflación se situaba en torno al 4 por ciento y se alcanzaba una situación casi de pleno empleo. Los riesgos derivados de un aumento del gasto significativo y una reducción adicional de impuestos eran evidentes. Era un caso de libro, con un conjunto de medidas que llevaban al recalentamiento de su economía, y podía ser un buen caso para llamar la atención a un Gobierno sobre la necesidad de cumplir lo pactado. Éramos conscientes de la sensibilidad del tema tanto en términos políticos como económicos. Políticos, porque utilizábamos por primera vez un instrumento con un país pequeño que tenía una buena posición fiscal y excelentes resultados económicos y muy sensible a cualquier imposición que viniera de Bruselas. En términos económicos porque, si bien las críticas eran certeras, íbamos a afectar a uno de los países que se proponía como modelo de crecimiento en la UE y no sólo desde Europa, también desde Estados Unidos y además, dada su dimensión, no tenía impacto sobre el conjunto de la zona euro. Mi idea inicial fue llevar el tema a debate al Eurogrupo y alcanzar una decisión que supusiera solamente un toque de atención a Irlanda. La posición mayoritaria, impulsada por los países más ortodoxos, fue claramente favorable a una recomendación formal. Adoptada la decisión en el Eurogrupo, el Consejo la aprobó por mayoría cualificada y se originó una batalla en términos de opinión pública de cierta importancia.

La Comisión fue atacada con los argumentos antes citados por la prensa anglosajona de ambas partes del Atlántico. Tuve que desplazarme a Dublín para explicar la medida y entrevistarme con el primer ministro, Bertie Ahern, anterior ministro de Economía que, aunque no compartía la decisión, parecía entenderla y con el ministro de Economía, Charlie McCreevy, impulsor del presupuesto en discusión y muy sensible a cualquier intervención que viniera de Bruselas (en años posteriores acabaría siendo comisario). Debatimos la medida incluso en el ámbito académico irlandés donde recibimos algún apoyo pero también numerosas críticas. La lógica de la decisión no fue comprendida, en especial el tema de su relevancia como precedente. Posiblemente no fuimos capaces de explicarla bien, y generamos una reacción antieuropea con argumentos muy basados en el nacionalismo irlandés. Llegué a oír, en boca de altos responsables políticos, la frase: «En Dublín nos importa más lo que se dice en Boston que lo que se dice en Bruselas». Fue una importante lección aprender cómo el esfuerzo realizado por la UE en un determinado país (el apoyo de la UE al crecimiento de Irlanda había sido enorme) perdía todo su valor cuando había que tomar una decisión que afectaba a su política nacional. La medida estuvo en vigor pocos meses. Entre las políticas adoptadas, a pesar de todo, por el Gobierno irlandés en la dirección propuesta por la Comisión y el cambio del entorno económico, pudo derogarse un año más tarde (en noviembre de 2001) cuando se evaluó el cumplimiento de la recomendación casi al mismo tiempo que se decidía no aplicar otra «alerta temprana» a Portugal y Alemania a la que luego me referiré.

En todo caso no puede decirse que la aplicación de este instrumento comunitario fuese un éxito. Tras esa experiencia llegué a la convicción de la inaplicabilidad de un instrumento que nos hubiera permitido poner de relieve la inconsistencia de las políticas económicas nacionales. Visto lo que ha sucedido en estos años con la crisis y los procedimientos de coordinación más potentes puestos en vigor, cabe preguntarse si la sensibilidad que entonces se produjo se ha superado o volveremos a verla al aplicarse los nuevos instrumentos.

La pérdida de margen de actuación como consecuencia del tema irlandés nos llevó a plantear los problemas de inconsistencias entre las políticas económicas en el marco más abierto de debate que nos brindaba el Eurogrupo. Allí se discutieron problemas que luego reaparecerían con la crisis y en especial el asunto de los desequilibrios macroeconómicos. Sin embargo, esos debates no dieron lugar nunca a decisiones individualizadas de mayor alcance, sino sólo a discusiones a puerta cerrada entre ministros y en algún caso a una línea de actuación pactada entre ellos. Los resultados no llegaban a ser ni siquiera «pactos de caballeros».

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento

Las orientaciones de política económica se complementaban con procedimientos más especializados para las políticas presupuestarias, el diálogo macroeconómico, las políticas estructurales y las políticas de empleo. De todas ellas a las que más tiempo dediqué fue a las primeras.

El Tratado de la UE y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento constituían los instrumentos para mantener políticas fiscales nacionales consistentes con la política monetaria. La clave del marco comunitario lo constituían las referencias al déficit y deuda incluidos en el procedimiento de déficit excesivo y que se desarrollaba en el Pacto estableciendo un objetivo a alcanzar a medio plazo de equilibrio o incluso superávit. Ya he señalado que, como desarrollo del Tratado y antes de aceptar el lanzamiento del procedimiento para introducir la moneda única, Alemania exigió la puesta en marcha de un procedimiento de control fiscal, el Pacto de Estabilidad inicial, convertido en las negociaciones sucesivas, y por petición francesa antes de su firma en Ámsterdam, en Pacto de Estabilidad y Crecimiento, aunque el cambio del nombre (una cesión al nuevo presidente de Francia, Chirac) no supuso un cambio de contenido del mismo.

La idea básica del Pacto era no sólo cumplir con el criterio de déficit para entrar en el euro sino mantener la estabilidad presupuestaria de forma permanente. Los déficits fiscales debían situarse por debajo del 3 por ciento del PIB y para conseguirlo —y dado que en situación de crisis el déficit aumentaría como consecuencia del juego de los estabilizadores automáticos—, en momentos de alto crecimiento debería conseguirse un superávit o como mínimo un equilibrio presupuestario. La superación del 3 por ciento de déficit sólo debía producirse temporalmente en momentos de bajo crecimiento o recesión. Más allá de las disposiciones del Tratado y de la posibilidad de imponer sanciones en caso de déficits excesivos persistentes, el Pacto introducía un «elemento preventivo» basado en la presentación y evaluación anual de las puestas al día de los programas de estabilidad que fijan la estrategia presupuestaria a medio plazo en los Estados miembros.

En mi primera etapa en Bruselas el Pacto no fue un problema. En el año 2000, de acuerdo con las cifras de la época, la mayor parte de los países alcanzaron una posición de equilibrio presupuestario o de superávit y los que estaban en posición deficitaria no era por grandes desviaciones (las revisiones posteriores nos han mostrado los errores de esa valoración pues ésa no era ya entonces la situación de Grecia). Sobre esa base pensábamos que había margen para el juego de los estabilizadores automáticos en períodos de menor actividad. En 2001, aunque con crecimiento positivo, la actividad cayó de forma significativa y el déficit de la zona euro superó el punto y medio, situación que se agravaría en 2002 (con las cifras revisadas actuales, el crecimiento fue del 0,9 por ciento y el déficit del 2,4 por ciento en la zona euro). No es de extrañar que a principios de ese año la Comisión recomendara al Consejo utilizar la parte preventiva del Pacto y presentara una propuesta que afectaba a Portugal y Alemania, pues sus déficits se aproximaban al 3 por ciento. Ya a finales de 2001 se suscitaron también dudas sobre la evolución del déficit en Francia y sobre las cifras procedentes de Italia. Con las cifras de aquellos años en 2002 Alemania y Francia superarían el límite del 3 por ciento, y Portugal e Italia se aproximarían a ese límite.

La aplicación de la alerta temprana a Portugal no planteaba dificultades, ni técnicas ni políticas, aunque su crecimiento era muy bajo (en torno al medio punto porcentual); en el caso de Alemania era cierto que el crecimiento también había sido inferior a lo previsto (al final fue de una décima) y el déficit se podía justificar por esa situación, pero las autoridades alemanas consideraban inaceptable que se lanzara una recomendación a su país. En aquel momento empezaron ciertas tensiones con Alemania que culminaron meses más tarde en los acontecimientos que comentaré.

Alemania había sido la gran promotora y defensora del Pacto y en mi opinión si queríamos mantener su credibilidad era importante que se aceptase que los procedimientos eran aplicables a todos. Un tratamiento diferenciado para Alemania hubiera acabado con el instrumento. Durante aquellos meses tuve como interlocutor al ministro de Economía, Hans Eichel, persona por la que tenía y sigo teniendo el mayor respeto y admiración personal. Trabajamos codo con codo con él y su equipo intentando salvar el instrumento y tener el menor impacto posible en la política alemana. A pesar de las excelentes relaciones personales y de los esfuerzos de ambas partes, desgraciadamente, al final, no lo conseguimos. Creo que Eichel era consciente de nuestra posición como Comisión y de la importancia de mantener el Pacto, pero estaba atrapado entre nuestras peticiones y los complejos y difíciles problemas de la política alemana. También le preocupaban los riesgos que emergían en Alemania en términos de crecimiento por lo que el problema se podía repetir en el futuro y la alerta temprana podía dar lugar a un procedimiento de déficit excesivo. No fue casual que esta situación adquiriera su máxima tensión en los meses siguientes.

En aquel momento, como consecuencia de la posición alemana, la decisión del Consejo en febrero de 2002 fue distinta a la inicialmente planteada por la Comisión. No se aceptó nuestra propuesta pero sí se confirmó que los criterios recogidos para guiar la política presupuestaria a medio plazo eran los correctos y que Alemania y Portugal se comprometían unilateralmente a llevar a cabo los ajustes planteados por la Comisión. La línea argumental tras esa posición era que si los Gobiernos aceptaban lo que se les proponía la alerta temprana era innecesaria.

Esta decisión fue muy discutida en su momento, ya que para algunos suponía un debilitamiento del Pacto. Formalmente se podía defender esa opinión, en el fondo no tanto. La fórmula encontrada, como tantas veces en la vida comunitaria, permitía que se hiciera lo que se proponía: salvar el pacto y poder seguir utilizando en el futuro el mecanismo de la alerta temprana. Pero este precedente tendría importancia en el debate posterior.

Al ser una solución diferente a la acordada para Irlanda suscitó también cierta crítica. Sin embargo, no hay que olvidar que en el caso de Irlanda, el Gobierno formalmente se negó a hacer lo propuesto (aunque luego adoptaría algunas medidas en la dirección sugerida), mientras que Portugal y Alemania aceptaban el contenido de la propuesta.

Creo que lo que entonces se hizo era lo correcto, dadas las circunstancias. La solución permitió seguir con el compromiso de mantener el objetivo de equilibrio presupuestario para todos los países en 2004 y mantener vivo el Pacto. Sin embargo, posteriormente las cosas se complicarían más, hasta llevarnos a la crisis de 2003.

Si la idea de modificar el Pacto ya estaba encima de la mesa desde finales de 2001, con esta solución tomaría más cuerpo. Modificar el Pacto no era tarea fácil; mientras que algunos países pretendían incluir criterios de mayor flexibilidad, otros consideraban que no se debía modificar nada. Mi posición personal era especialmente incómoda. Asistía a las reuniones del BCE mensualmente y en ese foro la defensa del Pacto era a ultranza y prácticamente unánime. En la Comisión las posiciones eran variadas, algunas en la dirección de flexibilizarlo, como la defensa de la golden rule del Reino Unido o la exclusión de las infraestructuras del cómputo del déficit, otras en el sentido de no modificar nada que supusiera debilitar los compromisos fiscales adquiridos. En el Consejo países como Holanda, pero también Finlandia, España y algún otro eran defensores de un respeto total del Pacto. Desde la Comisión intentábamos buscar fórmulas que, respetando el Pacto, nos permitieran tomar en consideración algunos elementos objetivos que justificaran desviaciones respecto a lo previsto.

En mayo de 2002 las dificultades aumentaron con la decisión francesa de llevar a cabo unas rebajas impositivas que imposibilitaban cumplir los plazos pactados para llegar a una situación de equilibrio presupuestario, prevista para 2006. El problema francés se unía así al potencial problema alemán. En el caso francés llovía sobre mojado. Francia siempre tuvo dudas con el Pacto de Estabilidad hasta el punto que en las puestas al día de los programas de estabilidad siempre evitaba dar un único escenario, ya que el Parlamento francés era muy sensible respecto a que se comunicara a Bruselas cualquier compromiso presupuestario que no hubiera sido aprobado por él.

Al mismo tiempo, el Ecofin empezaba a discutir las propuestas de la Comisión para flexibilizar el Pacto tomando en consideración elementos como la productividad o el empleo, mientras que la situación económica empeoraba. Las inundaciones de Alemania —después de las cuales Schroeder venció en las elecciones— pero, sobre todo, la caída del crecimiento permitía pensar que al retrasarse la recuperación sería más difícil conseguir los objetivos presupuestarios previstos. Sin embargo, como posición oficial se seguía manteniendo el principio de que era necesario mantener las políticas aplicadas y el Pacto de Estabilidad.

La idea de no respetar el equilibrio presupuestario en 2004 fue avanzada por algunos países en el mes de junio de 2002. En el Consejo de finales de septiembre se revisaron a la baja las previsiones de crecimiento para los años 2002 y 2003 y se aprovechó la reunión del Eurogrupo para debatir la posibilidad de un retraso en la aplicación del Pacto, lo que suscitó la reacción negativa de los países de la línea dura.

Pero las mayores dificultades las íbamos a vivir en el último trimestre del año. En octubre las cifras que llegaban de Alemania, confirmadas por Eichel, nos indicaban que ese país superaría el 3 por ciento del déficit, lo que obligaría a la Comisión a actuar. En la propia Comisión la situación era de cierta tensión; el punto álgido se alcanzó como consecuencia de una entrevista en prensa del presidente de la Comisión, Romano Prodi. En Barcelona, donde asistía a una reunión del BEI sobre la facilidad mediterránea, tuve conocimiento, el 18 de octubre, de que había declarado que el «Pacto es estúpido, rígido e imperfecto». La polémica estaba servida. Aquella afirmación caía como un jarro de agua fría sobre los esfuerzos que veníamos haciendo en el Eurogrupo, en las reuniones bilaterales y en los debates en el seno del BCE sobre cómo modificar el Pacto, manteniéndolo. Fue uno de los momentos de mayor enfado de mi vida en la Comisión.

Reaccioné de inmediato destacando los elementos de flexibilidad del PEC y conseguí que esta cuestión se incluyera en la siguiente reunión de la Comisión, lo que dio lugar a un intenso debate que me permitió percibir que, aunque la posición que estaba manteniendo era claramente dominante en el seno del Colegio, había algunas otras discrepantes de la misma. En el fondo la Comisión reflejaba las diferentes opciones de política económica que en aquel momento se estaban planteando en la UE. En todo caso sí había un claro acuerdo sobre la necesidad de dar a la Comisión un mayor margen de evaluación para analizar las realidades económicas de cada país y mejorar la coordinación de las políticas económicas, asunto en aquel momento muy de moda como consecuencia de la elaboración de la Convención.

En noviembre, y ya con una información sobre los déficits puesta al día, se inició el procedimiento de déficit excesivo contra Portugal, el procedimiento de alerta contra Alemania y un primer aviso a Francia.

La idea de relajar el Pacto para mejorar el crecimiento y crear más empleo apareció en el debate; en esas circunstancias parecía inevitable que la Comisión aceptara posponer el logro del equilibrio presupuestario más allá de 2004. En este caso fuimos apoyados por el BCE.

Tras unos meses de cierta tranquilidad, en mayo de 2003 la Comisión puso de relieve el empeoramiento en las expectativas de crecimiento (se pasó de una previsión inicial superior al 2 por ciento a un crecimiento real que quedaría en el 0,6). En aquel momento, la preocupación por la debilidad de la economía europea era tal que incluso algunos países (Alemania y Francia) hicieron un llamamiento a final del primer semestre del año al BCE para que bajara los tipos con objeto de mejorar el crecimiento y debilitar el euro, ya que la divisa tan alta perjudicaba la exportación comunitaria.

Consecuentemente con la mayor debilidad de la economía se produjeron desviaciones significativas en las finanzas públicas. Las previsiones para final de año eran que el déficit global de la UE se acercaría al límite del 3 por ciento. Como es lógico, en esas circunstancias algunos países miembros pidieron una mayor flexibilidad en la aplicación del Pacto de Estabilidad.

En Alemania, Schroeder propuso bajar los impuestos como medida de acompañamiento de las importantes reformas estructurales que estaba poniendo en marcha, pero ello suponía empeorar la situación fiscal de Alemania en un contexto en el que las previsiones de crecimiento para el año 2003 eran negativas (al final el crecimiento fue del −0,1 por ciento). Como comisario tuve que reaccionar frente a esa medida por los riesgos que suponía en términos presupuestarios superar el 3 por ciento de déficit. Las reformas propuestas podían justificar esta desviación pero en aquellos momentos la parte más ortodoxa del Consejo y el BCE impedían cualquier margen de discrecionalidad.

En el verano de 2003 fue el propio Bundesbank quien advirtió del riesgo de que Alemania registrara déficit excesivo por tercer año consecutivo (había superado el 3 por ciento en 2001 y 2002; en realidad, seguiría superando esa cifra hasta 2006). Las cifras que nos llegaban de Francia iban en la misma dirección. Las dos economías fundamentales de la zona euro superarían durante tres años consecutivos el límite del 3 por ciento. Los contactos bilaterales de la Comisión con estos países fueron permanentes, intentando buscar una salida a la difícil situación en la que nos encontrábamos: o incumplir el Pacto o lanzar el procedimiento de déficit excesivo. Discutí muchas horas con los responsables económicos de Francia y Alemania, Francis Mer y Hans Eichel, e incluso me desplacé a Alemania en octubre de aquel año y mantuve una reunión con el Gobierno alemán. Los contactos se produjeron siempre de forma muy cooperativa pero la falta de márgenes de flexibilidad en el Pacto y los condicionantes políticos de base hacían que fuera imposible llegar a soluciones aceptables con el respeto a aquél.

Las circunstancias de ambos países eran diferentes. El déficit alemán podía haberse justificado por su menor crecimiento y haber admitido un tratamiento más favorable dentro de los márgenes del PEC, pero ésa no era la situación de Francia que, con mayor crecimiento, declaraba que no cumpliría con el límite del déficit hasta 2005 (objetivo que después tampoco se cumplió). Sin embargo, el pacto no escrito franco-alemán jugó su papel y Alemania no aceptó que el trato que se le diera a Francia fuese diferente al suyo, haciendo la solución a su problema imposible.

Para complicar algo más las cosas, tras comunicar Alemania y Francia después del verano que superarían el 3 por ciento por tercer año consecutivo, Italia y Reino Unido reconocieron también dificultades para respetar el límite de déficit previsto en el Pacto, aunque el sistema que había que aplicar al Reino Unido fuera distinto. En septiembre, los cuatro pidieron conjuntamente que se aceptara un déficit superior al 3 por ciento, tesis no compartida por el BCE ni tampoco por otros países miembros y en clara contradicción con lo acordado. En esos momentos el futuro del Pacto estaba totalmente en entredicho.

De acuerdo con los procedimientos había que tomar una primera decisión respecto a Francia y las tres grandes economías de la zona euro no estuvieron a favor de seguir con el procedimiento. Desde la Comisión señalé que no se retiraría la recomendación referida a Francia y propuse una serie de condiciones para que fuera aceptable llegar a 2005 con un déficit superior al 3 por ciento. Al no aceptar Alemania, como ya he señalado, separar su caso del de Francia, en noviembre propuse también someter las cuentas alemanas a vigilancia durante dos años. En ese momento la crisis estaba servida. El argumento básico con el que fui a la Comisión para presentar la propuesta sobre Francia y Alemania era que la Comisión como guardiana de los tratados no tenía más remedio que actuar para evitar tratos discriminatorios. Era la posición que además nos pedía el BCE, una buena parte del Parlamento Europeo y bastantes países miembros. En la decisión final del Consejo, sin embargo, muchos de estos países no mantuvieron su posición hasta el final.

Hubo mucho ruido en aquellos momentos. Se llegó a decir que nuestra actuación sobre el tema alemán estaba condicionada por intereses concretos en el debate interno alemán, lo que influía sin duda alguna en las posiciones de los distintos grupos parlamentarios alemanes en el Parlamento Europeo. Se achacaba de forma totalmente injusta alguna parcialidad a los funcionarios que trataban estos temas en la Dirección General e incluso se llegó a afirmar que los ataques a mi actuación sobre el tema Eurostat estaban generados por mi posición inflexible sobre este tema. Nunca me pareció que aquellos comentarios tuvieran la menor base. Hubiera preferido encontrar márgenes de flexibilidad, pero lo que pudimos utilizar no resultaba consistente.

El Eurogrupo y posterior Ecofin, los días 24 y 25 de noviembre fueron los momentos clave de la decisión. Prodi estuvo también presente en aquella reunión intentando buscar un compromiso que al final no fue posible. La fórmula sobre la que se trabajó en aquel momento, basada en la idea —planteada por Alemania— de repetir el paso anterior del procedimiento y volverlo a iniciar, no parecía ni lógica ni coherente con el Pacto. La presidencia italiana, con el ministro Tremonti a la cabeza, intentó otras soluciones que al final tampoco resultaron aceptables. Finalmente, al oponerse los tres grandes (Alemania, Francia e Italia) la propuesta de la Comisión no se pudo aprobar. Se sustituyó por una declaración del Consejo en el que los Estados miembros seguían apoyando el Pacto y manteniendo su compromiso presupuestario y, al mismo tiempo, los Estados afectados por las propuestas de la Comisión se comprometían a mejorar su posición fiscal pero sin someterse al procedimiento. En cierta medida se copiaba el procedimiento ya aplicado para Alemania y Portugal aunque en este caso se había sobrepasado la gran línea roja del Pacto de Estabilidad, superar el 3 por ciento de déficit durante tres años consecutivos. La Comisión reaccionó con una declaración unilateral en la que se tomaba nota de lo pactado, se insistía en que el sometimiento a las normas era la única garantía de igual trato para todos los países, que al no adoptarse nuevas medidas quedaban en vigor las anteriores (más restrictivas en el tiempo), que continuaría aplicando el Tratado y que se reservaba el derecho de examinar las implicaciones jurídicas de la decisión del Consejo. En mi opinión, el Pacto quedaba enormemente dañado. Sería muy difícil aplicarlo en el futuro, pero también muy difícil modificarlo. El Financial Times sentenció que «el acuerdo del Consejo de ayer marca el momento en el que el Pacto cambia de ser un conjunto de normas de hierro a algo parecido a un acuerdo entre caballeros».

Las reacciones inmediatas fueron muy críticas a favor y en contra. Desde algunos de los Estados miembros afectados se hizo referencia a la posible incidencia en los cambios de los tratados que se estaban negociando en el ámbito de la Convención y al impacto que decisiones de ese tipo podrían tener en las perspectivas financieras. En sentido contrario, el BCE, a través de su recién nombrado presidente, Jean Claude Trichet, dio un claro apoyo a la Comisión y se mostró muy crítico con la decisión del Consejo, aunque menos que el Bundesbank.

En el Consejo del mes de diciembre, un par de semanas más tarde, expuse al Consejo las implicaciones de la decisión adoptada. Los grandes interrogantes eran cómo quedaba afectado el Pacto con este precedente, cómo resolvíamos la contradicción con los plazos no modificados al mantenerse las anteriores recomendaciones en vigor (había que reducir el déficit en 2004) y cómo podía modificarse el sistema para hacerlo más eficiente.

La cuestión más polémica fue, sin embargo, la decisión de la Comisión de llevar el acuerdo del Consejo a la Corte de Justicia. En mi opinión era la única fórmula que podía darnos el nuevo marco para modificar las normas en vigor manteniendo cada institución su posición. Su resolución podía servir para empezar un nuevo camino. Fue una decisión muy pensada tras valorar los pros y contras. Si no se hacía nada, era evidente que el Pacto era ya inaplicable; si el Tribunal nos aclaraba qué hacer, podíamos seguir manteniéndolo en vigor. Recuerdo el debate en la Comisión y lógicamente tampoco fue pacífico. El problema fundamental derivaba del papel que se le quería dar a la Comisión. Para mí y para otros comisarios, si era guardiana de los tratados debería velar por su aplicación aunque ello implicara confrontación con los grandes países del Consejo. Para otros, un enfrentamiento con los grandes países sólo traería consigo un debilitamiento de la Comisión, en especial en un tema en el que había claros componentes de naturaleza intergubernamental. La reciente crisis nos ha puesto de relieve cómo los elementos intergubernamentales han adquirido mayor importancia en el sistema de gobernanza económica de asuntos de mayor calado.

La decisión de ir a los tribunales generó una cierta preocupación en la Comisión, incluido el propio presidente. El apoyo de los servicios jurídicos era claro y su posición era declarar ilegal la decisión de los ministros, aunque de acuerdo con el procedimiento comunitario era válida.

He reflexionado muchas veces sobre esta cuestión. ¿Hicimos bien en llevar tan lejos la confrontación con el Consejo? En mi concepción de la construcción del euro era inevitable; si no se llevaba el procedimiento hasta el final, era evidente que estábamos dando un trato desigual a grandes y pequeños, cuestión especialmente grave y que había sido destacada desde la actuación en el caso irlandés. Por otra parte, creo que correspondía a la Comisión una aplicación práctica e inteligente de las normas, pero no podíamos variarlas si queríamos mantener nuestra credibilidad con las restantes instituciones. En una rueda de prensa el 13 de enero afirmé que: «Los Gobiernos han adoptado deliberadamente una posición que cambia la naturaleza de la vigilancia presupuestaria y, por tanto, es útil que el tribunal se pronuncie para clarificar la vigilancia en el futuro».

Tras la confrontación la vida seguía y en especial la reflexión sobre el futuro. En una conferencia celebrada en Málaga en el mes de enero, adelanté los aspectos clave del proyecto de modificación del sistema de vigilancia que presenté a la Comisión en febrero y que serviría de base para los trabajos posteriores. La idea central era que a pesar de los problemas suscitados en la coordinación de la política presupuestaria, el marco fiscal de la UE seguía siendo un instrumento útil y necesario tanto para la estabilidad como para el crecimiento. La reducción de los déficits ayudaría a restaurar la confianza de consumidores e inversores, contribuyendo así a la recuperación. Destacaba también la necesidad de una correcta composición del ajuste presupuestario, cuyos efectos serían mejores si esta consolidación presupuestaria se combinaba, además, con reformas estructurales. Por otra parte, la solidez de las finanzas públicas, al reducir la deuda pública y por tanto su carga, permitiría una mejor asignación de los recursos, y daría margen para la reducción de impuestos y la mejora del gasto productivo.

¿Cómo se podía mejorar la gobernanza? En primer lugar, mejorando la relación entre política fiscal y crecimiento económico, y la composición de las finanzas públicas era un dato clave al que se debería prestar más atención. En la aplicación del marco fiscal las condiciones económicas debían reflejarse de forma adecuada, integrando el crecimiento en la definición y en la evaluación de los objetivos presupuestarios a medio plazo. Otro tanto habría que hacer a la hora de decidir sobre la velocidad e intensidad del ajuste presupuestario. En segundo lugar, siempre creí que había que prestar más atención a la sostenibilidad de las finanzas públicas de los Estados miembros. En otras palabras, dar mayor peso a la deuda y no sólo a su cuantía total, también a su evolución. En tercer lugar, debía mejorarse la aplicación efectiva del marco de coordinación, potenciando el interés común en el campo de la política económica para permitir que la Comisión desempeñara su papel de vigilancia de la política económica. Por último —decía entonces—, se debería mejorar la vinculación entre el marco de coordinación de la política económica de la UE y las decisiones presupuestarias nacionales. Las Orientaciones Generales de Política Económica, teniendo en cuenta el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, deberían establecer directrices sobre los presupuestos y sobre sostenibilidad y calidad de las finanzas públicas. Esta mejor interacción entre los niveles comunitario y nacional podría lograrse mediante un ciclo que proporcionara directrices comunes.

El Pacto se siguió aplicando los meses siguientes. A primeros de enero todavía hice algunas críticas a los planes de Francia para reducir su déficit, ya que los consideraba poco ambiciosos, mientras que respaldaba las medidas tomadas por Alemania para atajar el suyo. En febrero la Comisión aprobó las modificaciones del Pacto que había propuesto y puse en marcha los expedientes sobre déficit excesivo de Reino Unido y Holanda y una alerta a Italia. Las decisiones sobre Italia siempre eran polémicas pues el Gobierno italiano pretendía ver la mano de Prodi actuando en política interna, cosa que nada tenía que ver con la independencia con la que actuaban los servicios que de mí dependían al analizar técnicamente los temas.

La sentencia del Tribunal de Justicia dio margen a las futuras actuaciones de la Comisión. Señaló que las normas había que cumplirlas pero que el Consejo era soberano para adoptar sus decisiones. En la práctica, en mi opinión, nos daba pie para plantear una reforma del Pacto, pero ésa ya fue tarea de mi sucesor.

Aunque siempre intenté separar los problemas de fondo de los personales es cierto que la dura confrontación que habíamos tenido marcó mis relaciones con los ministros; estaba muy claro que mi margen de actuación como Comisario para Asuntos Económicos y Monetarios se había debilitado; los meses que me quedaban en la Comisión debía dedicarlos a rehacer el Pacto de Estabilidad, salvándolo al máximo. El resultado de las elecciones de marzo en España cambió el escenario en una dirección totalmente imprevista, ya que de inmediato comenzaron los rumores de mi vuelta a España. De la reforma tuvo que ocuparse mi sucesor, Joaquín Almunia, que con inteligencia y mano izquierda llevó a cabo una modificación del Pacto con elementos de mayor flexibilidad. Sin embargo, estas modificaciones al final fueron superadas por los acontecimientos de una crisis que nada tiene que ver con los problemas de menor crecimiento que vivimos aquellos años.

La Estrategia de Lisboa

Uno de los primeros debates a los que tuvo que hacer frente la Comisión Prodi fue cómo mejorar el crecimiento de la economía europea y qué se podía hacer desde la Comunidad.

La idea de partida era muy simple: nuestro crecimiento a largo plazo era sustancialmente más bajo que el de otras economías y en especial que el de Estados Unidos. Desde los años ochenta, el PIB per cápita de la UE se situaba en torno al 70 por ciento del norteamericano. La mejor posición de Estados Unidos se atribuía entonces a una mayor tasa de actividad, a una mayor duración de la jornada laboral y a una productividad por hora trabajada más alta. El crecimiento potencial de la economía americana era claramente superior al de la UE.

Tomando como base esa reflexión, la cumbre de Lisboa, en marzo de 2000, asumió la necesidad de una estrategia completa y coordinada de reformas estructurales, con dimensiones económicas, sociales y también ambientales. Era una estrategia centrada en el empleo, la innovación tecnológica, las reformas económicas que permitieran una mayor eficiencia productiva y la cohesión social. Y afectaría tanto a los países miembros como a los candidatos. En Lisboa hubo un amplio consenso en que las reformas estructurales, destinadas a eliminar barreras al funcionamiento ágil y eficiente de los mercados de productos, capitales y trabajo, eran esenciales para aumentar el potencial de crecimiento a medio y largo plazo. Suponía un esfuerzo para todos pero en especial para los países candidatos (como España, tras la adhesión con la puesta en marcha del Acta Única, «tenían que subir a un tren ya en marcha y que iba acelerando») aunque en algunos casos y en determinados aspectos (por ejemplo la sostenibilidad de las pensiones) su posición era mejor que la de los países miembros.

En el documento base para la definición detallada de la Estrategia de Lisboa, elaborado por la Comisión, y al que bajo la dirección de Prodi y su gabinete dedicamos muchas horas, se señalaba como objetivo conseguir que en diez años la economía europea fuera «la economía basada en el conocimiento más eficiente del mundo». Nunca he sido amigo de los planteamientos grandilocuentes ni tampoco de fijar objetivos inalcanzables. No fui favorable a esta formulación como tampoco lo era a fijar objetivos cuantitativos de empleo y paro. Aunque debo reconocer que la frase tuvo éxito y ello nos permitió retener la atención de los ciudadanos y un cierto apoyo de la opinión pública. Trabajé con mi gente muy seriamente en los documentos preparados por la Comisión cuyo objetivo fundamental era definir qué reformas eran necesarias, cómo podíamos medir los avances y cómo se podía evaluar la posición relativa de cada país.

Las reformas abarcaban no sólo temas de competencia comunitaria, sino también otros no cubiertos por los tratados. En las cuestiones que podían controlarse a través de los procedimientos establecidos, su seguimiento se haría a través de los mismos; para el resto, se inventó entonces el ya citado «método abierto de coordinación», distinto del comunitario. La Comisión discutía los programas con los Estados miembros; posteriormente elaboraba la información sobre los resultados conseguidos por los diferentes países, y los presentaba anualmente de forma homogénea de manera que se pudieran comparar los resultados y avances de cada país en los diferentes objetivos. Por razones de competencia correspondía a mi equipo hacer las propuestas sobre qué indicadores elegir y cómo dejarlos reducidos a un número manejable que fuera lo más significativo posible y comprensible para los ciudadanos, así como la puesta en marcha del aparato estadístico que nos permitiera conocer la situación de cada país.

Tras Lisboa, la preparación del informe anual para evaluar lo conseguido cada año en función de los objetivos nacionales previstos pasó a ser otra de nuestras prioridades. El informe que incluía los indicadores sintéticos se convirtió en un documento políticamente sensible. Existía una clara demanda en la opinión pública de cada país para ver cómo evolucionaba el proceso sobre las diferentes materias, si se cumplían o no los objetivos, si se había mejorado o no y, sobre todo, cuál era la posición de cada país con respecto a los demás.

Como tantas veces en la vida de la Comunidad, el mejor sistema para incentivar los cambios necesarios venía de la opinión pública. Se puso en marcha un sistema de peer review que presionado por la opinión pública tuvo éxito. Debo reconocer que aunque tenía una cierta desconfianza respecto a la eficacia del procedimiento se obtuvieron resultados no despreciables, si bien es cierto que alejados de nuestro objetivo inicial.

A mi vuelta a Madrid ya se había llevado a cabo una evaluación tras cuatro años de aplicación del sistema y, como siempre, aparecían luces y sombras.

En el lado positivo de la evaluación global comunitaria cabe destacar que las reformas del mercado laboral habían empezado a dar sus frutos con la creación de más 6 millones de empleos desde 1999 y con un aumento del nivel de empleo total de casi un 2 por ciento. Las mujeres fueron las principales beneficiarias de este crecimiento del empleo. Pero con esos resultados no se alcanzaron los objetivos intermedios fijados en Lisboa para 2005. Para llegar a una tasa de empleo del 70 por ciento antes de 2010, debían crearse 15 millones de nuevos puestos de trabajo en los quince Estados miembros de la UE.

Por otra parte, el diferencial de productividad con Estados Unidos había aumentado desde 1999, siguiendo la tendencia que se había iniciado desde el inicio de los noventa. La productividad por persona empleada en la UE, en 2003, era casi un 20 por ciento inferior a la de Estados Unidos, como consecuencia de la desaceleración de la inversión, la menor actividad en I+D y una difusión más lenta de la innovación. Por otra parte, el impacto en el mercado europeo de las nuevas tecnologías era menor que en Estados Unidos, consecuencia de la segmentación de nuestro mercado y el menor dinamismo de nuestras empresas.

El gran desafío para la UE, avanzar simultáneamente en empleo y en productividad, sólo se había alcanzado en parte.

La opinión que yo manifestaba entonces sobre qué más hacer se puede resumir en tres tipos de actuaciones. Aumentar las inversiones para potenciar el crecimiento, priorizándolas en esa dirección. Aumentar la competitividad, mediante la supresión de barreras en el mercado interior, pero también ajustando los costes de la mano de obra en función de la productividad y minimizando las cargas de las empresas, incluidas las relativas al cumplimiento de objetivos ambientales legítimos. Y finalmente, un tema al que personalmente era y sigo siendo muy sensible, y al que ya había prestado atención en mi etapa como ministro, centrarse en reformas que permitan hacer frente al impacto del envejecimiento de la población. Para ello había que reformar los mercados de trabajo para desincentivar las jubilaciones anticipadas, mejorar la formación continua y modernizar los sistemas de salud para asegurar su sostenibilidad a largo plazo.

Con esas propuestas en mente me trasladaría a Madrid unos meses más tarde.

La ampliación de la Unión Europea

Prodi se refería con frecuencia a que la tarea más importante para su Comisión era culminar con éxito el proceso de ampliación de la UE a los países del Centro y Este de Europa. Alemania venía presionando para seguir adelante en el proceso de modernización política y económica de esos países. Siempre recordaba la frase que el ministro de exteriores alemán, Hans D. Genscher, repitió en un par de ocasiones a Fernández Ordóñez tras la caída del muro: «como es obvio el centro de Europa está en Mitteleuropa», visión muy distinta de la nuestra que solía centrar la Unión Europea en los Seis países de la Comunidad Europea inicial. La unificación exigía, en mi opinión, la ampliación al Este si queríamos seguir contando con un compromiso alemán con Europa.

Que la nueva Comisión priorizara este asunto era consecuencia de los mandatos recibidos en los Consejos Europeos de Gotemburgo y Laeken, que establecieron las directrices clave para ese proceso de ampliación. A nosotros, como Comisión, nos correspondía la parte esencial de los trabajos preparatorios. Entre los comisarios nadie tenía la menor duda de que no se podía negar a países europeos acceder a la UE si cumplían los requisitos políticos y económicos necesarios

Prodi designó para gestionar este difícil tema a uno de los pesos pesados del nuevo equipo, al primer comisario alemán Günter Verheugen, hombre fuerte en el SPD alemán. No le había tratado hasta entonces y tuve desde el inicio una buena relación con él a pesar de nuestra diferente sensibilidad sobre la aplicación del Pacto de Estabilidad a Alemania. Nuestra colaboración era relevante para el avance en el proceso, pues si bien a él le correspondía la parte fundamental —la estrategia, dirección y ejecución de la negociación de adhesión—, dentro de mis competencias estaba el evaluar anualmente la posición económica de cada país candidato y el grado de cumplimiento de los criterios económicos requeridos para la adhesión.

La ampliación no se limitaba al Centro y Este de Europa, estaba abierta a Chipre y Malta. Entre los países del Centro y Este de Europa ocho encajaban en un primer grupo que avanzaba más rápidamente (República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, República Eslovaca y Eslovenia) y dos (Bulgaria y Rumanía) en un segundo grupo más atrasado. Turquía era también candidato, aunque todavía no se habían abierto las negociaciones con ese país.

Requisito para la adhesión era el cumplimiento por los candidatos de los denominados Criterios de Copenhague (establecidos por el Consejo Europeo celebrado en esta ciudad en 1993), que incluían un capítulo político relativo a la democratización y otro económico. Los criterios económicos requeridos a los países candidatos eran «que fueran economías de mercado capaces de enfrentarse a la competencia dentro de la Unión». Para conseguir ese objetivo esos países pusieron en marcha una serie de reformas estructurales con apoyo económico de la UE.

Cada año la Comisión, a través de mis servicios, evaluaba los avances logrados por cada país de acuerdo con una metodología preestablecida y publicábamos un informe detallado sobre lo conseguido por cada uno de ellos. Cada palabra de la conclusión final tenía su importancia y permitía mandar mensajes a los Gobiernos e incentivar la puesta en marcha de los cambios necesarios.

Era verdad, sin embargo, que dado el impacto económico e institucional de esa ampliación, la negociación planteó importantes problemas por resolver y que tras la misma nuestra visión de la integración en Europa quedaba totalmente superada.

Tal vez sea útil recordar lo que aquella ampliación supuso en términos económicos. El impacto de la ampliación a Chipre y Malta sobre la UE fue pequeño pues entre ambos contaban con un millón de habitantes. No así el de los otros diez países. En términos macroeconómicos esta ampliación era comparable con la ampliación al sur en la que se incorporaron España, Portugal y Grecia. La población de los 12 países candidatos equivalía al 28 por ciento de la población de la Unión Europea (los tres mediterráneos éramos el 22 por ciento de la UE-9). Pero la producción de los países candidatos en 1999 era tan sólo un 5 por ciento del PIB de la UE-15, mientras que la de los tres aspirantes de los años ochenta, equivalía a más del 10 por ciento de la UE-9.

Pensábamos entonces que la nueva ampliación al Este no debería tener mayores repercusiones económicas para los miembros de la UE que las ampliaciones de los años ochenta. Pero había diferencias económicas importantes. Por un lado, la transición económica estaba más atrasada dado el sistema económico del que partían. Además el PIB per cápita era del 38 por ciento, mientras que en nuestro caso era del 66 por ciento.

Cabía esperar por tanto un claro impacto en la política de cohesión pero también movimientos migratorios dentro de la UE, que llevaron a adoptar posiciones más restrictivas en la negociación de adhesión, y una necesaria revisión de la PAC (aunque su población activa y PIB en ese sector eran similares a los de los tres antes de la adhesión). Pero, sobre todo, el proceso de integración europea había avanzado mucho desde 1986, por lo que el acceso a la UE resultaba más difícil al exigir mayor integración económica, coordinación política y convergencia institucional.

El ejercicio que correspondía realizar a mis servicios era, ni más ni menos, que apoyar y supervisar el proceso de transición económica (con un gran impacto político) desde economías centralizadas al modelo europeo de economía de mercado.

Se plantearon unas reformas de primera generación, necesarias para completar esa transición, que fueron aceptadas de forma progresiva por todos los países, aunque más lentamente en Rumanía y Bulgaria. En una segunda fase las reformas trataban de mejorar la eficiencia de los mercados, siguiendo los objetivos establecidos para toda la UE por el Consejo Europeo de Lisboa. Y en la tercera las reformas se centraban en la convergencia institucional y en las vinculadas directamente con la adhesión para aplicar el acervo comunitario.

Los resultados económicos de la política de aquellos años pueden valorarse muy positivamente al mejorar la integración económica en términos de comercio y movimientos de capital entre la UE y los países candidatos. La consecuencia fue un crecimiento económico de los países candidatos más alto que en la UE, superando las crisis de los noventa. Y esa expectativa se pensaba que continuaría tras la adhesión y como hemos visto con posterioridad su crecimiento ha superado a la antigua UE durante la crisis.

El optimismo era tal que en mis años en Bruselas, y antes de producirse formalmente la ampliación, empezamos el debate sobre la integración de los nuevos miembros, en su momento, en la moneda única. Como responsable de temas económicos y monetarios tuve que participar de forma muy activa en la fijación de nuestra posición que exigía cumplir con lo pactado, pero sin perder de vista una realidad: no sabíamos si esos resultados económicos positivos serían sostenibles. Además, en el ámbito monetario se planteaban problemas nuevos por el hecho de que algunos países habían puesto en marcha currency boards ligados en algunos casos con el euro, pero en otros con otras monedas.

Resueltos los restantes temas había que decidir sobre la integración en la UEM, cuestión en la que estuve personalmente muy implicado. El primer asunto que se debatió fue el de la estrategia de tipo de cambio que debía seguirse con vistas a la adhesión y a formar parte de la UEM. Antes de la adhesión los países candidatos deberían adoptar una política de tipos de cambio adecuada a sus propias condiciones económicas y coherente con el resto de sus políticas.

Tras la adhesión, los nuevos miembros formarían parte de la UE y participarían en la UEM con estatus de Estado miembro sujeto a una derogación en lo que se refiere a la adopción del euro. Era la misma situación que Grecia mantuvo hasta junio de 2000. Este estatus se garantizó en los Tratados de Adhesión.

Los nuevos Estados miembros podrían adoptar el euro si cumplían los criterios de convergencia del Tratado de forma sostenible. Entre los requisitos estaba el formar parte de manera estable del mecanismo de cambios, durante un período de dos años (reaparecía el viejo tema planteado por el Reino Unido). El problema era si los países que ya estaban en un currency board vinculado al euro tenían que echar marcha atrás para volver a sus monedas nacionales y definir un tipo central frente al euro, con márgenes de flotación o no.

Los países candidatos no deberían pretender cumplir los criterios de convergencia prematuramente. Por razones técnicas —la exigencia de estabilidad del tipo de cambio durante dos años— mantuve la posición de que ningún país podría acceder al euro antes de ese período.

El resultado fue que tras la adhesión, y cumplidos los dos años propuestos, una serie de países se han adherido al euro: Chipre, Malta, Eslovenia, Eslovaquia y Estonia. La crisis les ha afectado menos que a otros países de la zona, con la excepción de Chipre como consecuencia de la dimensión de su sistema bancario, aunque la impresión es que el apetito por incorporarse al euro por parte de los restantes ha disminuido con la crisis; la posibilidad de retener el tipo de cambio como elemento de ajuste de las economías se ve hoy de forma muy distinta a 2007.

La crisis de Eurostat

Si el debate sobre el Pacto de Estabilidad me produjo las mayores preocupaciones desde el punto de vista intelectual, el episodio que marcó una parte de mi estancia en Bruselas fue el denominado escándalo de Eurostat. La caída de la Comisión Santer fue consecuencia, entre otras razones, de una incorrecta gestión de los recursos. Cuando llegué a Bruselas, y en mis primeros contactos, recibí la información de que una de las unidades que había tenido problemas en el pasado por este tipo de comportamiento era Eurostat. Como he señalado, ese hecho me llevó a solicitar del entonces director general una declaración en la que me garantizaba que no había ya problemas en la dirección general.

Yves Franchet, el director general de Eurostat, era un hombre muy respetado tanto en la Comisión como en los Estados miembros, por la excelente labor que había hecho en Eurostat, consiguiendo poner en marcha un sistema de estadísticas comunitarias sobre la base de la colaboración con los Estados miembros, ya que la base jurídica en aquel momento para disponer de estadísticas comunitarias era muy débil. Eurostat se estableció en Luxemburgo desde su origen, en 1953, cuando su actividad se limitaba a la antigua CECA, con la misión de proveer a la UE de estadísticas de alta calidad, inicialmente prestando mucha atención a la gestión más eficiente de las políticas comunitarias (carbón y acero, agricultura, política regional, política social), pero con una demanda creciente para que facilitara datos sobre los temas vinculados a la UEM. La información en tiempo útil es imprescindible para gestionar la política económica, y sobre todo los instrumentos de aplicación del Pacto de Estabilidad, pero también para el manejo de la política monetaria. Las estadísticas relevantes para la política monetaria se elaboraron de acuerdo con las demandas del BCE y en cooperación con el departamento de estadísticas del mismo. Desde mis primeros meses en Bruselas mi preocupación sobre Eurostat era cómo además de su actividad normal podíamos mejorar, ampliar y acelerar el conocimiento de los datos económicos y monetarios de la UE y de la zona euro, pero también prestar especial apoyo a la ampliación, que exigía la puesta al día de los procedimientos y sistemas estadísticos de los países candidatos. Para todo ello se contaba con un grupo limitado de funcionarios: a mediados de 2003 no eran más de 700, de los cuales más de 100 estaban prestados por los países miembros.

Mi relación con Eurostat era de menor intensidad que con la otra Dirección General que dependía de mí, ECFIN. No sólo por mi criterio, que ya aplicaba como ministro en España, de dotar de mayor independencia al órgano estadístico cuyos resultados utilizábamos para nuestras decisiones, sino también por el hecho de la distancia física al estar los servicios radicados en Luxemburgo, lo que limitaba los contactos personales. Despachaba con el director general de forma periódica, en sus viajes a Bruselas y con algún desplazamiento mío a Luxemburgo, y nombré una persona en mi gabinete, el director adjunto, con la responsabilidad de llevar a cabo el seguimiento y la relación con Eurostat.

Los rumores que circulaban sobre la gestión de Eurostat se referían a que en el pasado había recurrido en gran medida a la subcontratación externa y a la venta de sus productos para financiar sus actividades, con procedimientos que no estaban en línea con las normas de control financiero. Desde mi punto de vista, aquél era un problema ya superado. En la Comisión Prodi había una gran sensibilidad para terminar con esas prácticas y se había hecho un gran esfuerzo para modificar los procedimientos de control financiero; se había aprobado un paquete de 24 normas sobre control que entrarían en vigor a finales de 2003 (las de control interno) o en mayo siguiente (las relativas a la nueva regulación sobre el personal).

En el mes de febrero de 2002 tuve que acudir al Parlamento, a la Comisión de control presupuestario (la COCOBU), para debatir la «descarga», es decir, la aprobación, en su caso, por el Parlamento de la liquidación del presupuesto del año 2001. En la parte referida a Eurostat me plantearon cuestiones sobre la situación en la que se encontraban dos expedientes que habían tenido dificultades, pero que ya estaban en proceso de corrección. Me sorprendió la insistencia sobre si había más problemas en Eurostat.

Ya desde 1999 existía la obligación, por parte de los funcionarios de la Comisión, de evitar las actuaciones incorrectas (wrongdoing), norma que se reforzaría, tras el tema Eurostat en abril de 2004, imponiendo a los funcionarios la obligación de denunciar los comportamientos irregulares.

En agosto de 2001, un funcionario de la Comisión, que había estado relacionado con Eurostat, van Buiten, había informado a la Oficina Comunitaria de Lucha contra el Fraude (OLAF) y a la dirección general responsable de los temas de administración de la Comisión (DG Admin) sobre una serie de irregularidades, de las que también se informó a la Comisión de control presupuestario del Parlamento el 15 de febrero de 2002. La información dentro de la Comisión Europea no se difundió, para no entorpecer las investigaciones, por lo que no tuve conocimiento de estos hechos hasta más tarde. De esa información se deducía la existencia de otros posibles casos de mala gestión.

En el mes de mayo conocí por la prensa que la OLAF había presentado una demanda en un tribunal francés contra los responsables de Eurostat. Era, según supe después, consecuencia de una investigación que estaba llevando a cabo desde hacía meses sobre el funcionamiento de Eurostat. Se refería a venta de servicios y a la utilización de esos recursos fuera del procedimiento administrativo habitual. De confirmarse, significaba que no cumplíamos con los compromisos impuestos en su día por el Parlamento Europeo para votar a favor de la aceptación de la Comisión Prodi. Entre ellos se incluía la supresión de cualquier procedimiento de gestión financiera no adecuado a las normas y que se habían utilizado en el pasado. Eurostat era la prueba de que pervivían prácticas del pasado que nos habíamos comprometido a cortar de raíz. Mi sensación era que la historia de la Comisión Santer se podía repetir y la prensa se refería claramente a una nueva crisis de la Comisión.

La primera pregunta que planteó el Parlamento fue ¿hasta qué punto los comisarios implicados conocíamos o no esas prácticas? Franchet aseguraba que se conocían por la Comisión según las referencias que existían en algunos documentos. El trabajo de los meses siguientes nos exigió analizar con detalle todo el intercambio de información durante los años anteriores: intercambios de correspondencia, correos electrónicos incluidos, documentos de evaluación y de auditoría, etc. El tema nos afectaba a tres comisarios: al responsable de administración y auditoria, Kinnock, su sucesora en auditoría, Schreyer, y a mí como responsable político de la unidad.

Se llegó a la conclusión de que la persistencia de alguna de esas prácticas por contratos anteriores, aún no finalizados o denunciados, se había citado en un informe de auditoría al que, por diferentes razones (cambio de dependencia del servicio, no remisión a los comisarios implicados, no destacado por los gestores) no se le había prestado la debida atención y que mi gabinete había tenido conocimiento de esas prácticas en algún momento.

Nunca tuve la sensación de haber sido informado sobre ese problema a pesar de mi insistencia desde el momento inicial de tomar posesión; seguía pensando que lo que se me dijo entonces de que no había problemas seguía siendo válido. Es más, mi apoyo a Franchet siguió siendo total durante esos años, negándome incluso a que se le aplicara la rotación que tras cierto tiempo se aplicaba a todos los directores generales, y defendí que se quedara algún tiempo más de forma excepcional para resolver mejor los enormes problemas que teníamos en Eurostat como consecuencia de la ampliación y de la puesta en marcha de los instrumentos necesarios para la gestión de la zona euro.

Era evidente que habría confrontación entre Parlamento y Comisión dada la sensibilidad del primero a estos temas. Por eso la Comisión actuó de inmediato para corregir y aclarar la situación. Los meses siguientes, hasta enero, fueron de una gran tensión y actividad. La Comisión, para corregir los comportamientos incorrectos, facilitar la información necesaria en la investigación y mantener Eurostat funcionando normalmente, y el Parlamento, en distintos formatos, controlando a la Comisión y con el riesgo, si no se daban explicaciones satisfactorias, de provocar una nueva crisis. Las cosas se complicaron un poco más como consecuencia de algunas tensiones políticas nacionales en los casos de Kinnock y Schreyer, y en el mío por la confrontación entre parlamentarios defensores y contrarios a la modificación del Pacto de Estabilidad. Extraños compañeros de viaje tiene la política comunitaria.

En junio, la Comisión reaccionó encargando la elaboración de dos informes, uno sobre el contenido y seguimiento de los informes de auditoría, y otro sobre los contratos realizados por Eurostat y otros servicios de la Comisión. Y se tomaron también las primeras medidas sustituyendo a los responsables de Eurostat. A los funcionarios implicados se les suspendió en sus funciones y quedaron en puestos no ejecutivos; de acuerdo con Kinnock, responsable de personal y de la reforma, nombramos provisionalmente a un clásico de la Comisión, Michel van den Abeele, para que se hiciera cargo de Eurostat con el doble mandato de cooperar al máximo para aclarar lo sucedido y garantizar que Eurostat siguiera haciendo su trabajo, tarea nada fácil tras la desmoralización que provocó este asunto.

Se constató también que el sistema de comunicación de la OLAF con la Comisión no había sido eficiente (informaba a la Comisión con obligación de secreto para no entorpecer los procedimientos, lo que no permitía iniciar las correcciones pertinentes por parte de los responsables al no conocer la existencia de problemas) y se comprobó que los nuevos procedimientos aprobados podrían haber evitado el problema. Se acordó también poner en marcha un código de conducta para el intercambio de información entre la Comisión y la OLAF. Para mí se había iniciado un calvario que duraría varios meses.

En junio tuvimos que comparecer Kinnock, Schreyer y yo mismo en la COCOBU. Fue una intervención muy factual en la que explicamos los datos y hechos que en parte he comentado: el envío a los tribunales de Luxemburgo de los dos expedientes de los que se había discutido en febrero; el envío, por parte de la OLAF, de otros dos casos a un tribunal en Francia, así como de los restantes datos y medidas a los que me he referido, incluyendo el relevo del director general y de otro funcionario de Eurostat. Se informó también, de acuerdo con la descarga de 2001, del encargo al Servicio Interno de Auditoría (IAS) para llevar a cabo una investigación sobre los contratos de Eurostat entre 19992001 y cuyos resultados estarían disponibles en octubre. Los responsables de Presupuestos (la DG Budget) analizaría los dos informes de auditoría para saber si se había respetado la regulación financiera.

Esta reunión de la comisión parlamentaria no pasó de ser un primer encuentro. La crítica a la actuación de la Comisión fue importante pero se esperaba a disponer de información más detallada.

A primeros de julio la Comisión recibió los informes de la DG Budget y del IAS que confirmaban que había habido infracciones serias del sistema de control financiero y que los informes de auditoría no mostraban la importancia del tema. La Comisión, para acelerar el proceso, tomó la decisión de crear una task force, en cooperación con la OLAF, para que analizara toda la información existente en la Comisión sobre este asunto. Para ello se abrieron a la task force todos los archivos de las diferentes unidades. Al mismo tiempo, se iniciaron procedimientos disciplinarios a los funcionarios implicados, se confirmó al director general en funciones como director pleno, y se creó un grupo de coordinación en la secretaría general para reaccionar de forma ordenada en los diferentes frentes.

A finales de mes presenté a la Comisión un conjunto de medidas necesarias para asegurar la continuidad de las actividades de Eurostat y se informó de un nuevo Plan de Acción en preparación reduciendo la externalización de servicios. Las vacaciones de agosto en 2003 no iban a ser tranquilas, a la vuelta deberíamos dar explicaciones al Parlamento que seguía sin excluir la posibilidad de una crisis global de la Comisión o la recusación de alguno de los tres comisarios afectados.

En septiembre seguimos con el trabajo habitual y reorganizamos Eurostat con efectos de 1 de noviembre. El 24 la Comisión de control del Parlamento Europeo envió a Prodi un informe confidencial, preparatorio de su comparecencia al día siguiente en la Conferencia de Presidentes de los distintos grupos políticos del Europarlamento. Aquélla fue una sesión importante que condicionó en gran medida los acontecimientos de las siguientes semanas. Aquella mañana la prensa titulaba «Prodi acude hoy al Parlamento Europeo para intentar salvar al actual Ejecutivo comunitario».

En su exposición Prodi informó de todo lo realizado hasta ese momento, sobre el cambio de procedimientos y de los hechos del caso Eurostat, destacando la importancia de que un director general estuviera implicado, ya que era el eslabón fundamental para informar al Comisario. Reconoció también que se informó a mi gabinete de la remisión a la OLAF, en julio de 2002, de las auditorías sobre los dos asuntos investigados, pero no se reflejó en esa comunicación la gravedad de los hechos. Textualmente afirmó: «La información facilitada no era adecuada. El señor Solbes no fue informado de ninguno de los casos». Y se preguntó: «¿Quién tiene una razón para ocultar la verdad sobre cosas que sucedieron hace años? Desde luego no el señor Solbes. Por tanto no hay nada que reprochar personalmente a Solbes... que comparte mi tristeza y lamenta profundamente estos hechos». Y siguió afirmando «nadie tiene responsabilidad política por lo que sucedió en Eurostat». Esa toma de posición del presidente supuso un gran respaldo personal para mí. El Parlamento parecía no inclinarse a pedir la responsabilidad política de la Comisión en su conjunto y la responsabilidad específica sobre un comisario era una prerrogativa que correspondía al presidente. La prensa lo reflejó así: «Prodi salva el primer asalto parlamentario por Eurostat sin la dimisión de sus comisarios». El apoyo claro del presidente de la Comisión a los posibles implicados y en especial a mi persona, tomando riesgos para la Comisión, y a pesar de nuestras diferencias en el Pacto, fue una decisión y un gesto que siempre agradecí.

El caso volvió a plantearse en la comparecencia de Prodi en la sesión plenaria del Parlamento en el mes de noviembre. Destacó la disfunción en el sistema de comunicaciones entre la OLAF y la Comisión, pero también entre Eurostat y su comisario, así como con los servicios de control que habían impedido tomar las medidas de precaución necesarias. Volvió a suscitarse el debate de la responsabilidad de los comisarios, de modo que, aunque el apoyo del presidente me resultaba alentador, el tema aún no estaba cerrado.

La discusión aquellos meses era sobre Eurostat pero, como he señalado anteriormente, también aparecieron otros elementos. En el caso de Kinnock, se reflejó en el Parlamento la confrontación entre laboristas y conservadores. Y en mi caso, la confrontación con ciertos países por el debate sobre el Pacto de Estabilidad, hasta el punto de que se llegó a afirmar que los ataques contra mi persona podían ser consecuencia de aquel hecho. Nunca creí en esa relación aunque apareciera esa conexión en el voto en el Parlamento. La razón de la crítica a mi actuación era la consecuencia lógica de ser el responsable en la Comisión del servicio que estaba implicado.

Mis comparecencias en el Parlamento eran incómodas y hubo algunos días en los que pensé dimitir para no crear problemas a la Comisión, aunque nunca tuve la sensación de haber actuado de forma incorrecta. Tras la sesión plenaria de noviembre todavía estuve en el alero hasta enero.

El 30 de enero el Parlamento Europeo aprobó por un solo voto de diferencia (175 a favor, 174 en contra y 126 abstenciones) una enmienda, presentada por los liberales y apoyada además por los conservadores británicos y la izquierda unitaria y rechazada por socialistas y verdes, con la abstención del Partido Popular Europeo, en la que se «lamenta el hecho de que Solbes no actuara con más celeridad ante la creciente evidencia de una gestión financiera irregular entre 2000 y 2003, ni aceptara su responsabilidad cuando el pasado verano quedó de manifiesto el alcance de los problemas en su departamento». La lectura que hizo la prensa aquel día fue que «en pleno ambiente electoral en España, los eurodiputados del PP, hasta ayer firmes defensores del socialista Solbes, facilitaron lo ocurrido al abstenerse. Lo hicieron, dicen, como advertencia al comisario porque en febrero propondrá reformas para aplicar el Pacto de Estabilidad».

Desde el punto de vista del Parlamento, además de la importancia en sí del tema, era una buena ocasión para avanzar en la demanda institucional de la responsabilidad política de los comisarios ante el Parlamento a título individual y no dejar la cuestión en manos del presidente de la Comisión.

El proceso no estaba previsto que terminara ahí; en abril el Parlamento Europeo tenía previsto volver sobre al tema con nuevos datos y nueva información, pero mi estancia en Bruselas terminó antes.

La economía española vista desde Bruselas

Los años de mi presencia en Bruselas fueron un buen período en términos de crecimiento para la economía española. Tras la crisis de 1994 y los ajustes pertinentes se había iniciado una senda de recuperación que nos permitió cumplir los criterios de Maastricht. Se había conseguido situar el déficit por debajo del 3 por ciento y se alcanzó el objetivo, en mi opinión, más difícil, de reducir los diferenciales de inflación, ayudados es cierto por la bajada de los precios del petróleo y de otras materias primas que redujo nuestra inflación y la de otros países. Cuando llegué a Bruselas, las decisiones fundamentales (entrada en la moneda única y tipo de cambio entre la peseta y el euro) ya se habían adoptado. Nuestro nivel de crecimiento se había recuperado, por lo que el cumplimiento de los requerimientos del Pacto de estabilidad no planteaba especiales dificultades. Pero la inflación era, y seguiría siendo, uno de nuestros problemas.

Como comisario no estaba en el debate político interno por lo que sólo intervine sobre temas referidos a la economía española cuando así lo requería la presentación de nuestros comentarios por país (programas de estabilidad, GOPES, perspectivas económicas). En todo caso, mi línea de argumentación siempre fue consistente con lo que he comentado en el inicio de este capítulo al referirme a mi visión sobre la política económica en Europa.

En líneas generales estaba de acuerdo con la política macroeconómica del Gobierno, aunque surgieron algunas discrepancias sobre temas puntuales, y también subrayé los desequilibrios que ya entonces empezaban a generarse en la economía española y que no hemos sido capaces de corregir hasta la crisis.

Mi visión en aquel momento sobre mi trabajo en Europa se recogía en una entrevista concedida al diario El País al inicio de mi mandato. Destacaba allí como primer punto la importancia que había que dar al empleo, objetivo final de toda nuestra política; para conseguirlo era necesario tener crecimiento, pero no sólo eso. Era imprescindible también mejorar la relación crecimiento-empleo y defendía políticas activas y pasivas de empleo como elementos complementarios. Esta visión la repetiría a menudo. Subrayaba ya entonces otro de mis temas de preocupación, la necesidad de un gasto público de calidad, lo que exigía valorar su eficiencia en todos los ámbitos, incluyendo el gasto social y la inversión en infraestructuras. Señalaba también que las obras rentables no tendrían problemas en ser financiadas, mientras que las no rentables y decididas por otras razones habría que encajarlas en el marco de gasto disponible a largo plazo y, dado que no se podía hacer todo, habría que priorizar entre ellas.

Otro tema de preocupación ya en aquel momento era que, en una unión monetaria, era necesario equilibrar la política monetaria con una adecuada política fiscal, lo que en aquellos momentos debía llevar a los países periféricos con mayor inflación a políticas fiscales más restrictivas. Por último, insistía en la necesidad de mejorar la competitividad. Todos esos temas reaparecerán en mis actuaciones posteriores durante mis cinco años en Bruselas y yo diría que incluso en todo mi período posterior hasta mi salida del Gobierno, aunque como tantas veces en la vida uno no siempre es absolutamente coherente con sus propias convicciones.

En política monetaria mi posición fue siempre de apoyo al BCE. Su política se basaba en las necesidades de la zona central, por lo que en general resultaba excesivamente acomodaticia para países como España. Los tipos de interés iniciales fueron más bajos que los que España hubiera deseado; la subida a finales de 1999 hasta llegar al 3 por ciento resultaba más en línea con nuestras necesidades. Defendí aquellas decisiones insistiendo en que los mayores tipos a corto no serían un obstáculo para mejorar la financiación a largo. Pero la situación se complicó cuando volvimos a la política de reducción de tipos como consecuencia del bajo crecimiento de Alemania y su zona de influencia. No era extraño que en aquellos meses se hablara por parte de Rato de la necesidad de subir tipos (en 2000). Con posterioridad, tras septiembre de 2001, la posición de Comisión y Consejo fue defender la bajada de tipos. En aquellos años se prestó menos atención a la evolución de la cantidad de dinero y la evolución global del crédito, uno de los temas en el origen de nuestros problemas posteriores.

También fue objeto de preocupación en España la caída progresiva del tipo de cambio frente al dólar por el impacto negativo que suponía para nuestra inflación. El debate sobre el impacto del euro en la subida de precios fue parecido al que se desarrolló en el resto de la zona euro. Y la realidad nos mostraría que el diferencial de inflación no se reduciría suficientemente en España tras la entrada del euro. La media de un punto anual sobre la media de la zona euro sería la referencia durante años.

En política fiscal mi tarea fundamental era conseguir que se respetara el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Y en este ámbito mi posición en Bruselas fue siempre favorable a la política fiscal del Gobierno español —cumplía claramente los requisitos del pacto—, pero intentando que fuera un poco más lejos. Había buenas razones: una política fiscal menos expansiva permitiría controlar mejor la inflación, mensaje que repetí a lo largo de 2000. El país sin embargo no estaba preparado, ni lo estaría después, para aceptar superávits claros en momentos de alto crecimiento por razones cíclicas.

El incremento de ingresos y las rebajas fiscales consiguientes tuvieron la virtud de no incrementar el gasto público, pero impulsaron la expansión. Por esta razón hice algún comentario crítico sobre esas decisiones. En noviembre de 2000 afirmaba que «España va más deprisa que los demás en ajuste fiscal, pero debería ir más todavía para atajar la inflación». En materia impositiva tuve el apoyo de España para no bajar los impuestos sobre los carburantes en la crisis de 2000. Y defendí con limitado entusiasmo la idea del tipo único del IRPF lanzado por el partido socialista. En junio de 2001 declaraba que el tipo único del IRPF era posible pero difícil de aplicar.

Un tema al que presté gran atención de nuevo fue al de la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo. Siempre pensé que dar mayor importancia a la deuda era vital y había que considerar no sólo la deuda emitida sino también las obligaciones futuras, sobre todo las vinculadas a pensiones, ya que su no consideración daba el mismo trato a países con posiciones claramente distintas. El gasto en pensiones y la necesidad de su corrección fue objeto de debate detallado con algunos países, en especial Francia o Italia. Y conseguimos que en las puestas al día de los programas de estabilidad se incluyeran escenarios sobre obligaciones futuras derivadas de los compromisos en pensiones. Muy pocos países podían mirar el futuro con total tranquilidad.

En el análisis de las finanzas públicas intentamos dar más importancia al tema de su calidad, punto muy vinculado a la eficiencia de los diferentes programas sociales pero también para la evaluación de la eficiencia de las inversiones públicas.

Si una de las cuestiones de mayor importancia fue el menor crecimiento de Europa frente a Estados Unidos y nuestra dependencia de la economía americana, el tema se trasladaba de alguna manera a los problemas de España en la zona euro. La economía española, señalaba entonces «va bien, pero necesita reformas. Insistimos en tres elementos fundamentales: mercado de productos, servicios financieros y mercado de trabajo». España creaba empleos pero «no basta con crear empleos, hay que crearlos en sectores con futuro». El proceso de Lisboa ponía de relieve las debilidades de nuestra economía: menor población activa, sobre todo en las mujeres; menor formación general y específica; carencias importantes en las nuevas tecnologías; falta de espíritu empresarial, y tantos otros temas. La radiografía de Lisboa, que sirve para todos los programas de reformas posteriores, hacía más evidentes las carencias de nuestro modelo de desarrollo basado en una inversión pública (financiada en gran medida por Bruselas y centrada en las infraestructuras físicas) y la inversión privada que apostaba claramente por la construcción en vivienda. Ya desde Bruselas en aquella época se apreciaba un doble riesgo, consecuencia del exceso de endeudamiento y del exceso de construcción de viviendas en nuestro país, asuntos sobre los que seguiría insistiendo posteriormente.

En el cuarto trimestre de 2003 se preveía una clara recuperación en España pero no exenta de riesgos. En octubre señalé que «la burbuja inmobiliaria ensombrece la solidez española». Y ante el riesgo de subidas de tipos de interés dije en noviembre: «La burbuja inmobiliaria puede provocar una gran crisis». El modelo de crecimiento español tenía riesgos que se concretarían si subían los tipos. El tema era candente y un mes más tarde afirmé: «Hay que frenar los precios de los pisos y el endeudamiento».

En mi primer pronunciamiento sobre la economía española, en febrero de 2000, en el informe que presenté sobre la evaluación del programa de estabilidad para los años 1999-2003, había ya claras referencias a los diferenciales de inflación y a su impacto en términos de competitividad. La mayor inflación ha sido siempre difícil de atajar en España (el tema se ha estudiado con detalle y siempre tuve la sensación de que nuestro problema fundamental era la evolución de los precios en los servicios y las dificultades derivadas de la indiciación de los salarios). La pérdida de competitividad la estudió la Comisión con el resultado de que nuestra productividad era buena para los productos y servicios comercializables, peor para el resto de bienes y servicios, y muy deficiente en términos de comparación con otras administraciones públicas.

En aquel momento y de forma casi continuada insistíamos siempre en la doble preocupación de la inflación y los riesgos de la falta de moderación salarial. A mitad de 2002, en un momento ya de fuerte apreciación del euro, la alta inflación en España era objeto de preocupación y ese argumento estaba detrás de la idea que se llevó a la Cumbre de Barcelona (marzo de 2002): la necesidad de mejorar la competitividad tanto vía incrementos de productividad en los servicios y las industrias de red, como vía salarios. Estos argumentos vuelven a repetirse en 2003.

El problema del alto nivel de paro en España siempre fue objeto de preocupación en Bruselas. Mis ideas básicas son las que ya he citado al inicio de este apartado y en ellas se insistía. En la Cumbre de Barcelona la Comisión apoyó al Gobierno para que avanzara en la reforma del mercado laboral con el fin de conseguir que el mercado de trabajo no supusiera una restricción al crecimiento. Las conclusiones de Barcelona fueron valientes pero sólo pudieron aplicarse en parte.

No estuve presente en el debate sobre los temas financieros en España, aunque en algún momento sí hice alguna referencia —ante la complejidad del sistema jurídico que se aplicaba a las Cajas de Ahorro—, a que se debía avanzar en términos de cooperación entre ellas para conseguir instituciones financieramente más sólidas y con más capacidad de competir.

A partir de abril de 2004 volvería a España y tendría ocasión de apreciar lo difícil que resultaba en la práctica poner en marcha muchas de esas ideas.

8

Regreso a Madrid como vicepresidente económico del Gobierno. La primera legislatura de Zapatero

La gestación de la vuelta a Madrid

El día amaneció desapacible. Una mañana lluviosa, ventosa y fría, más propia del otoño que de la primavera, me recibió cuando salí de casa camino del Palacio de la Zarzuela para asistir a la ceremonia de toma de posesión ante el Rey y posteriormente a los ministerios de Economía y Hacienda para el traspaso de cartera. Era el 18 de abril de 2004. Ocho años después volvía a encontrarme en un coche oficial, otra vez para llevar las riendas de la política económica, ahora como vicepresidente del Gobierno, en uno de los momentos más convulsos de la historia de España.

Los brutales atentados del 11 de marzo en Madrid, cuatro días antes de las elecciones generales, trastocaron todos los planes de un país que vivía cómodamente instalado en la cresta de la ola del crecimiento económico, haciendo caso omiso a los desequilibrios cada vez más patentes que se estaban generando y a la ola de malestar que esas desigualdades estaban gestando. Un clima social enturbiado además por la participación de España en la guerra de Irak, ampliamente rechazada por la opinión pública, y por la forma de gobernar del PP en su segunda legislatura, con un presidente del Gobierno aupado en su mayoría absoluta, cada vez menos dialogante. Defectos que se agravaron de manera dramática con la nefasta gestión de los atentados del 11-M y que llevaron a la derrota electoral del PP.

Una derrota inesperada para muchos y también para mí, que desde Bruselas observaba la realidad política española con una cierta lejanía. Durante casi cinco años, desde mi nombramiento como comisario europeo de Economía hasta mi incorporación como independiente al Comité de Notables del candidato del PSOE a la presidencia de Gobierno en enero de 2004, me había mantenido, tanto como había podido, al margen de la política interna española. Y así pensaba continuar. Por eso, cuando en enero de 2004 me propusieron incorporarme al grupo que iba a asesorar a José Luis Rodríguez Zapatero tuve muchas dudas en aceptarlo pues prefería no volver a vincularme a la política nacional. Finalmente, lo hice pensando que mi presencia, junto a la de otros ex ministros de gobiernos del PSOE podría ser de cierta ayuda para el joven y relativamente inexperto equipo que dirigía en aquel momento el partido socialista. Desde un primer momento dejé claro que mi presencia en el Comité era puramente testimonial y que no iba a participar en la campaña electoral, al no ser miembro del partido, y porque mi posición como comisario europeo me exigía neutralidad.

José Luis Rodríguez Zapatero era para mí casi un desconocido. Durante mi breve experiencia como diputado, entre 1996 y 1999, traté ocasionalmente con Zapatero, un joven diputado por León, que ejercía de portavoz socialista en temas de Administraciones Públicas. Su elección como secretario general del PSOE en el año 2000 se produjo cuando yo ejercía de comisario en Bruselas y, si mi vinculación con la vida pública española era escasa, también lo era mi seguimiento de los avatares internos del PSOE. Volví a verle años después, a finales de 2003, cuando hizo una visita a Bruselas para conocer el funcionamiento de las instituciones europeas. Javier Solana y yo, en una comida, le pusimos al corriente de los asuntos comunitarios más candentes en aquel momento. De aquella comida saqué la impresión de una persona con ilusión y buena voluntad, pero con enfoques muy distintos a los que yo tenía sobre qué hacer y cómo hacerlo. Esa primera impresión vino muchas veces después a mi recuerdo; siempre pensé que era tal vez la diferencia generacional la que nos llevaba a tener visiones y soluciones tan distintas sobre los diferentes problemas. Me incorporé, por tanto, al Comité de Notables en enero de 2004 con un conocimiento somero del contenido del programa económico del PSOE, cuya música, sin embargo, sonaba bien. El discurso económico de José Luis Rodríguez Zapatero se basaba en la necesidad de cambiar el modelo productivo y modernizar e impulsar la economía española para que todos los ciudadanos se beneficiaran de su crecimiento. El entonces candidato declaraba, además, haber abrazado la causa de la estabilidad presupuestaria y manifestaba públicamente su compromiso con unas cuentas públicas saneadas como garantía del mantenimiento de los servicios públicos.

Junto a esos principios generales se fueron materializando, a lo largo de la campaña electoral, promesas concretas como la subida del salario mínimo interprofesional hasta los 600 euros; la subida de las pensiones mínimas; un incremento anual del 25 por ciento en la inversión en I+D+i; un plan de choque de vivienda para poner a disposición de las familias españolas 180.000 casas a precios asequibles; un plan de atención para personas dependientes; mejorar la calidad de la educación y ampliar la dotación para becas; poner en marcha un Plan de transportes e infraestructuras; la reforma fiscal, y un largo etcétera.

El 14 de marzo, el día de las elecciones, estaba en Madrid y asistí al triunfo electoral del PSOE que, intuí, podía implicarme de alguna manera, aunque no pude imaginar cuánto.

El 15 de marzo la bolsa española recibió el resultado electoral con una bajada de más del 4 por ciento. El recrudecimiento de la amenaza terrorista a nivel internacional explicaba buena parte de este descenso, que reflejaba también en alguna medida las dudas de los mercados ante el futuro Ejecutivo, que tendría que gobernar en minoría y cuyo programa electoral, cargado de compromisos sociales, despertaba incertidumbres respecto a su financiación.

La necesidad de enviar mensajes tranquilizadores a los mercados y de transmitir una imagen de solidez, credibilidad, confianza, rigor y firmeza creo que trastocó los planes iniciales de Zapatero que posiblemente no había pensado en mí como ministro de Economía y Hacienda. Su candidato era Miguel Sebastián, un economista formado en Estados Unidos que había sido jefe del servicio de estudios del BBVA, economista jefe en Intermoney y le había ayudado en la redacción del programa electoral.

Bien sea porque Miguel Sebastián no se vio con ánimo de asumir la responsabilidad del Ministerio de Economía y Hacienda, bien porque voces del mundo empresarial y financiero aconsejaron a Zapatero que buscara a alguien de más experiencia para esa cartera, el caso es que a los pocos días de la victoria electoral recibí una llamada de Alfredo Pérez Rubalcaba.

Conocía a Alfredo desde los años ochenta, pero nuestra relación se hizo más estrecha tras compartir en la mesa del Consejo de Ministros los convulsos años de la última legislatura de Felipe González como presidente del Gobierno. Era, junto con Jordi Sevilla, la persona más cercana a mí dentro del círculo más próximo a José Luis Rodríguez Zapatero. Tal vez por eso, fue el encargado de transmitirme la oferta del presidente electo para que formara parte de su gobierno. Su llamada coincidió con una crisis provocada por mi dolencia crónica de espalda que me tenía postrado en cama, dolorido y malhumorado. Mi respuesta fue un no rotundo. «Alfredo, no fastidies, yo estoy de retirada. No tengo nada que ver con Zapatero, ni generacional, ni ideológicamente. Yo lo que quiero es terminar mi mandato en Bruselas.»

Después me llamó el propio Zapatero. De nuevo, mi respuesta fue negativa, así que, a continuación, vino la artillería pesada: el ex gobernador del Banco de España, Luis Ángel Rojo, el ex presidente del Gobierno, Felipe González y algún otro. El mensaje habitual solía ser algo así como «el país te necesita». En aquellas semanas las presiones se multiplicaron desde instancias empresariales y financieras que se decantaban por mí para ocupar la cartera de Economía y Hacienda frente a otros candidatos que figuraban junto a mi nombre en una lista que Zapatero estaba sometiendo a consultas de manera reservada.

A pesar de haber trabajado con los gobiernos socialistas de 1982 a 1996, nunca me hice militante del PSOE y nunca había ocultado mi independencia, pero tampoco había hecho gala de la misma. Sin embargo, me sentía en deuda con el Partido Socialista, en cuyas listas había ido en las elecciones de 1996, y que me había propuesto como candidato para formar parte de la Comisión Europea, un cargo con el que veía colmadas todas mis aspiraciones y que consideraba el broche final de mi carrera pública, dedicada ampliamente a los asuntos europeos. Mi mandato como comisario concluía en octubre de 2004. Para entonces habría cumplido 62 años y habría llegado el momento de retirarme de la vida pública. De hecho, ya tenía planes concretos en el ámbito universitario de la mano de Gregorio Peces Barba, rector de la Universidad Carlos III de Madrid. Sería otro intento frustrado más de dejar la política.

Tras muchas dudas, llegué a la conclusión de que estaba en Bruselas por el apoyo que me había dado el entonces secretario general del PSOE, Joaquín Almunia, y que no parecía correcto optar por la solución más cómoda para mí. Me resigné a volver a Madrid pero con una ilusión limitada. Después de tres conversaciones con Zapatero, finalmente accedí con dos condiciones. «Yo creo en la ortodoxia económica y voy a aplicar una política económica ortodoxa, si no, es mejor que pienses en otra persona. La segunda, es que Miguel Ángel Fernández Ordóñez tiene que ser el número dos del Ministerio.»

La presencia de Fernández Ordóñez era en aquel momento fundamental para mí. A sus cualidades profesionales e intelectuales se unía el mayor conocimiento de la realidad económica de España —ya que aunque desde Bruselas monitorizaba, entre otras, la evolución de nuestra economía, mi ausencia en los últimos cinco años me daba una imagen incompleta—, y una mayor vinculación con el PSOE. Tan partidario de la ortodoxia como yo, pero más osado, Miguel Ángel Fernández Ordóñez era, en mi opinión, el complemento perfecto para dirigir el Ministerio.

Al mismo tiempo que hablaba con Zapatero informaba al presidente de la Comisión, Romano Prodi, de mi posible salida. Su apoyo a mi marcha fue total, aunque me pidió que intentara que el nuevo Gobierno le enviara a Bruselas como comisario a una persona de primer nivel y a ser posible que pudiera ocupar mi cartera al menos hasta el nombramiento de la nueva Comisión. Le dije que coincidía totalmente con su visión y le señalé que en mi opinión la persona que debería sustituirme era Joaquín Almunia. Le transmití esa idea a Zapatero, que la apoyó, y sólo quedó el esfuerzo de convencer a Almunia de que fuera a Bruselas, lo que no fue fácil. Viví un par de semanas trabajando en Bruselas y con el teléfono permanentemente conectado con Madrid.

El 24 de marzo, diez días después de la victoria electoral del PSOE, se hizo pública mi incorporación al Gobierno como vicepresidente económico y ministro de Economía y Hacienda. Disponía de poco más de un mes para formar mi equipo. Sobre algunos nombres no tenía ninguna duda ya que, desde el momento en que acepté la propuesta de Zapatero, tenía claro que contaría, además de con Fernández Ordóñez, con antiguos colaboradores de mi anterior etapa como ministro. Entre ellos citaré a Enrique Martínez Robles, Juana Lázaro y Soledad Abad. Tres magníficos servidores públicos, con dilatada experiencia en la Administración y en los que confiaba sin ambages.

Enrique Martínez Robles ya había trabajado conmigo como secretario de Estado de Hacienda durante mi anterior etapa como ministro. En esta ocasión le propuse presidir la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), ya que su excelente carácter, «mano de hierro en guante de seda», iba a ser crucial para encarar dos graves problemas a los que debíamos enfrentarnos de inmediato, en los que no había entrado el anterior Gobierno y que eran objeto de fuerte confrontación con la Comisión Europea: la situación del sector naval y la reestructuración de Radio Televisión Española.

A Juana Lázaro, que en mi anterior mandato en el Ministerio había sido directora de la Agencia Tributaria, le encomendé la Subsecretaría del Ministerio, en la que eran esenciales su dilatada carrera administrativa, así como sus dotes de mando y su capacidad de organización.

Cualidades que también poseía Soledad Abad, colaboradora y amiga desde mi época de Comercio, presidenta de CESCE durante mi anterior período como ministro, que estuvo en mi gabinete en Bruselas y a la que encomendé el puesto de jefa de gabinete en la Vicepresidencia. Su total lealtad unida a su gran sentido común y certero criterio a la hora de tomar decisiones fue fundamental.

Desde el primer momento una de las incógnitas que se plantearon era quién iba a ocupar la Secretaría de Estado de Economía. Mi primera intención fue buscar también para este puesto entre mis antiguos colaboradores. Sin embargo, aconsejado por Luis Ángel Rojo, tomé en consideración la posibilidad de incorporar caras nuevas y, entre todas ellas, enseguida destacó la de David Vegara. No era la primera vez que Rojo me daba su nombre. Ya lo había hecho en mi anterior período como ministro subrayándome su gran capacidad técnica y su clara vocación e interés por lo público. Contacté con él en Barcelona, adonde se había trasladado pocos meses antes para incorporarse a la Consejería de Sanidad tras el nombramiento de Maragall como presidente de la Generalitat, y tras las lógicas dudas por dejar un tema que le divertía aceptó venir a Madrid, realizando un importante esfuerzo personal. Conectamos de inmediato y siempre tuve en él un leal y valioso colaborador. Vegara unía, a su excelente formación académica, una notable experiencia profesional en el ámbito económico y sobre todo financiero, y la ventaja de tener buenas relaciones con Miguel Sebastián y su entorno, lo que podía facilitar las relaciones entre la Vicepresidencia Económica y la nueva Oficina Económica del Presidente.

Una vez elegido el equipo, nos pusimos a trabajar de inmediato en el diagnóstico de la situación y las prioridades de actuación, teniendo en cuenta, cuando era posible, los compromisos del programa electoral en cuya elaboración yo no había participado, y sólo indirectamente alguno de los integrantes de mi equipo.

En el primer trimestre de 2004, la economía española crecía a un ritmo del 2,8 por ciento, muy por encima de la media comunitaria. Los estímulos recibidos desde la Unión Europea en forma de bajos tipos de interés, por la política monetaria expansiva llevada a cabo por el Banco Central Europeo para apoyar el crecimiento de Francia y Alemania, y de transferencias a través de los fondos estructurales, para superar la brecha que aún nos separaba de la renta per cápita media europea, se habían traducido en un crecimiento económico basado en el consumo privado y en la inversión en construcción, sobre todo en vivienda pero también en infraestructuras. Un tercer factor, la inmigración y con ella la llegada de mano de obra barata, aceleraba aún más la expansión, pero contribuía a ocultar los problemas latentes de la economía española: entre ellos el riesgo de sostenibilidad del gasto público, sobre todo, en pensiones.

Ese ciclo expansivo de la economía española estaba asentado sobre unos desequilibrios cada vez más patentes: el déficit exterior, y consecuentemente la creciente necesidad de financiación externa, el alto endeudamiento del sector privado, tanto de las familias, por los desorbitados precios que habían alcanzado las viviendas, como de las empresas y, sobre todo, la baja productividad. El mercado de trabajo mostraba un elevado índice de temporalidad y precarización y, a pesar de la creciente creación de empleo —a mediados de 2004 se superó por primera vez la cifra de 17 millones de ocupados— mantenía una tasa de paro superior al 11 por ciento, muy por encima de la media europea.

Estaba claro que ese patrón de crecimiento no daba más de sí y que, de no introducirse cambios, el ciclo económico expansivo se acabaría agotando. No era previsible que la política de bajos tipos de interés continuara por mucho tiempo y los fondos estructurales, una vez cumplida su misión de equipararnos a la media europea, también tocaban a su fin.

Nuestra política económica, por tanto, debía favorecer el cambio de modelo de crecimiento, mediante las necesarias reformas estructurales que mejoraran el funcionamiento de los mercados de bienes y servicios y consecuentemente la productividad y la calidad del empleo. Y podíamos hacerlo sin sobresaltos. Teníamos toda una legislatura por delante y en el horizonte no se vislumbraban cambios dramáticos. En abril de 2004 nadie había oído hablar de las hipotecas subprime.

La fecha de toma de posesión del nuevo Gobierno coincidió con el inicio del proceso presupuestario. No había tiempo que perder para comenzar a elaborar el proyecto de Presupuestos Generales para 2005. El escenario de un conjunto de ministros recién nombrados con todo un programa electoral por cumplir en un contexto de crecimiento económico y cuentas públicas saneadas es una auténtica pesadilla para cualquier ministro de Hacienda. Y desde luego lo fue para mí. La elaboración de los Presupuestos para 2005 iba a ser, además, la primera ocasión para comprobar si el compromiso del presidente del Gobierno con la estabilidad presupuestaria iba en serio.

Gobierno de coalición

Por mi experiencia previa en el Gobierno sabía perfectamente que todos los gobiernos son de coalición: de un lado, el ministro de Economía y Hacienda; del otro, el resto de los ministros. Su función es gastar y corresponde al responsable de Hacienda definir el máximo de gasto total y la distribución entre las diferentes políticas de acuerdo con las líneas definidas por el Gobierno. En ese escenario es clave la posición que adopta el presidente de Gobierno. En mi período anterior como ministro Felipe González respetó siempre el consejo del ex primer ministro sueco, Olof Palme, de apoyar a su ministro de Hacienda, excepto en algunas ocasiones. El gran problema durante mis cinco años en el cargo es que el presidente del Gobierno prefería la fórmula de convertirse en el fiel de la balanza entre el ministro de Economía y Hacienda y los demás; en demasiadas ocasiones tuve la impresión de que estaba del lado de los ministros responsables de las políticas de gasto y no del mío. Con esa lógica la Oficina Económica se convertía en alternativa al Ministerio de Economía y Hacienda para cualquier demanda tanto pública como privada.

Mi preocupación desde el comienzo de la legislatura era conseguir que los miembros del Gobierno entendieran que había que ordenar las prioridades de gasto y que los compromisos electorales no podían cumplirse en el primer año. Y algunos, posiblemente nunca. Desde el primer momento, dejé claro en el Consejo de Ministros que nuestro margen de maniobra era limitado, que debíamos actuar con prudencia y que el contexto de crecimiento económico y aumento de los ingresos no podía ser un acicate para el gasto, sino todo lo contrario: teníamos que generar superávit en las cuentas públicas que nos sirviera de colchón si las cosas empeoraban.

Los primeros consejos de ministros marcaron claramente la pauta de lo que iba a ser la legislatura. Los ministros llevaban a la mesa del Consejo propuestas —que indefectiblemente suponían un incremento del gasto público— sin suficiente maduración, con memorias económicas incompletas en el mejor de los casos, con prisas para su aprobación y siempre con la legitimación de que estaban incluidas en el programa electoral.

En el mes de mayo se aprobó un incremento en la dotación para becas de 36 millones de euros; un Plan Urgente de Medidas contra la Violencia de Género, y se anunció una subida del 6,6 por ciento del Salario Mínimo Interprofesional (SMI), a partir del 1 de julio.

La subida del SMI constituye una buena muestra de cómo se querían hacer las cosas al principio de la legislatura y fue, más adelante —a finales de 2004—, motivo de mi primer enfrentamiento con el presidente del Gobierno.

El ministro de Trabajo, Jesús Caldera, era uno de los más estrechos colaboradores de José Luis Rodríguez Zapatero, ya que formó parte del equipo que le llevó a la Secretaría General del PSOE en el año 2000. Portavoz parlamentario durante la segunda legislatura del PP, y uno de los principales críticos del Gobierno de José María Aznar, fue el responsable del programa electoral del PSOE para las elecciones de 2004. Su destino como vicepresidente político en un hipotético gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero se daba por descontado. Sin embargo, la opción elegida por Zapatero de nombrar un vicepresidente económico y el compromiso de formar un Gobierno paritario, llevó al presidente a nombrar a una mujer, Teresa Fernández de la Vega, como vicepresidenta política, dejando a Caldera en el importante Ministerio de Trabajo y con un gran peso en el Gobierno. Ese peso se reforzaba con la decisión del presidente de responsabilizarlo del diálogo social, solución lógica pero que implicaba mi exclusión del mismo y dejar la representación de Economía y Hacienda a nivel de secretario de Estado con un margen de actuación más limitado, con lo que parte de los problemas fundamentales se trasladaron a otros niveles.

Y pronto tuvimos un buen ejemplo. Jesús Caldera tenía absolutamente interiorizada la prioridad del programa electoral sobre cualquier otra consideración y el 28 de mayo, apenas un mes después de nuestra llegada al Gobierno, planteó la aprobación de la revalorización del SMI para conseguir el objetivo del programa.

El SMI había permanecido prácticamente congelado en los últimos años y el PSOE se había comprometido a elevarlo hasta los 600 euros mensuales a lo largo de la legislatura. La propuesta de Jesús Caldera era subir el SMI un 6,6 por ciento a partir del 1 de julio (pasando de 460 a 490 euros), para que sus receptores recuperaran el poder adquisitivo perdido con el Gobierno del PP.

La subida planteaba un claro problema. El SMI no sólo era la referencia mínima para los salarios de determinados sectores, que dado el número de afectados podría suponer un gasto asumible, sino que numerosas rentas se actualizaban en función del mismo, en particular, las prestaciones por desempleo. De modo que, una subida en el SMI suponía automáticamente un incremento del gasto público y unos mayores compromisos de gasto para el futuro. Después de arduas discusiones, logré que se creara un nuevo indicador, el IPREM, que partiendo de la cuantía de 490 euros del SMI evolucionaría desligado de éste. Las prestaciones por desempleo estarían vinculadas no al SMI sino a ese nuevo indicador.

Otra de las batallas en los primeros meses de la legislatura fue el Plan de Vivienda. Como ya he señalado, uno de los desequilibrios más acuciantes de la economía española en 2004 era el desorbitado precio de la vivienda, que estaba expulsando del mercado inmobiliario a numerosas familias de rentas modestas para las que no era posible acceder a una vivienda digna, sin hipotecarse de por vida. Y todo ello al mismo tiempo que se construían viviendas a un ritmo que superaba ampliamente nuestras necesidades históricas anuales y sus precios, a pesar de todo, seguían aumentando.

Zapatero consideró que la magnitud del problema merecía la creación de un ministerio ad hoc, sin valorar el hecho de que al ser Vivienda una competencia transferida a las Comunidades Autónomas restaba operatividad al nuevo departamento. Como titular eligió a María Antonia Trujillo, hasta entonces consejera de Vivienda de Extremadura, avalada por el éxito de las políticas aplicadas en aquella Comunidad.

Trujillo, con gran entusiasmo, se lanzó a anunciar medidas —como la aplicación de un tipo superreducido de IVA para la vivienda de protección oficial, la reducción de la desgravación por adquisición de vivienda, idea defendida por muchos organismos internacionales, o la creación de una deducción por alquiler— antes de debatirlas con el Ministerio de Hacienda y de examinar su alcance y coste presupuestario. Una vez más me vi obligado a frenar el ímpetu de un ministro para quien la inclusión de una propuesta en el programa electoral era la única legitimación necesaria para su puesta en marcha inmediata. A la vivienda le dedicaríamos, sin embargo, gran atención como luego comentaré.

Los primeros debates sobre vivienda me mostraron ya otro riesgo que se reproduciría de forma recurrente: el intento de incidir en las políticas transferidas a las Comunidades Autónomas a través de programas de gastos nacionales, que al final incrementaban inevitablemente el gasto autonómico dando lugar a demandas adicionales de financiación. Resultaba difícil convencer al Gobierno, incluido el presidente, que en las competencias transferidas las decisiones políticas no nos correspondían. Recordaba en aquellos momentos la frustración de Felipe González años antes cuando señalaba que nuestro sistema constitucional había dejado al Gobierno central un «territorio sin indios» aludiendo de forma gráfica a la desvinculación en múltiples políticas entre el gobierno central y los ciudadanos.

Hubo algunos desencuentros más de este tenor que, convenientemente magnificados por el PP y la prensa afín, alimentaron una imagen, con algún tinte de realidad, pero distorsionada: la de un Sancho Panza que intenta hacer ver a su señor que lo que tiene delante son molinos y no gigantes. Y cuanto más se alababa mi sensatez y mi prudencia, más se enfatizaba la precipitación e insuficiente experiencia del resto del Gobierno. Los guiñoles, un programa satírico de gran audiencia en aquellos momentos, nos dedicaron al presidente y a mí su felicitación de Navidad aquel año en un corto lleno de inteligencia y humor.

Los desajustes de aquellos primeros meses alcanzaron también a las relaciones entre la Vicepresidencia Económica y la Oficina Económica del Presidente. Mucho se ha elucubrado sobre mi relación con Miguel Sebastián, que nunca fue tan buena como debió haber sido ni tan mala como se dijo.

La creación de la Oficina Económica del Presidente, con rango de Secretaría de Estado, y dependencia directa del presidente del Gobierno fue uno de los signos con los que Rodríguez Zapatero quiso diferenciarse de sus predecesores. Desde el primer momento apoyé la creación de la Oficina, habitual en otros países, porque me parecía importante que Presidencia estuviera por esta vía incorporada a todo el proceso de toma de decisiones en materia económica. Además, tenía una buena opinión profesional de Miguel Sebastián cuya colaboración consideraba enormemente útil.

Sin embargo, las disonancias no tardaron en aparecer. Se especuló mucho en su momento sobre si las diferencias eran consecuencia de mi limitado interés en poner en marcha la reforma fiscal inspirada por Miguel Sebastián que había prometido el PSOE durante la campaña electoral, pero nunca valoré mucho esa interpretación. El programa electoral no llegó a recoger literalmente la propuesta de tipo único realizada por Miguel Sebastián, aunque sí incluía una simplificación en los tramos del impuesto para reducirlos, idea con la que estaba de acuerdo. Y es cierto que en los primeros meses no consideraba que la reforma fiscal fuera «la» prioridad del Gobierno. En mi opinión esa cuestión exigía más tiempo.

Creo que la razón fundamental de las diferencias radicaba, como he señalado, en el enfoque entre las relaciones de la Presidencia del Gobierno con la Vicepresidencia Económica. La dualidad en las responsabilidades en política económica siempre me pareció un error. Me preocupaba especialmente el riesgo de extralimitación en las funciones de la Oficina que se convirtió en una especie de Ministerio de Economía en la sombra, en la cual se ponían en marcha iniciativas o se orientaban las políticas que más tarde se debatían en la Comisión Delegada de Asuntos Económicos o en el propio Consejo de Ministros. Especialmente erróneo en mi opinión fue el papel jugado como una especie de segunda instancia a la que recurría el sector empresarial o incluso los ministerios sectoriales cuando no hallaban la respuesta que esperaban en el ministro de Economía y Hacienda o en los correspondientes ministerios sectoriales. La situación no era cómoda y en algunos sectores del partido y del Gobierno se empezó a criticar sin recato, casi siempre en privado, lo que se consideraba una actitud obstruccionista por parte del Ministerio de Economía y Hacienda, dirigido por personas que no eran sensibles al contenido del programa electoral y que ponían constantes obstáculos, o en el mejor de los casos arrastraban los pies, para su cumplimiento. Buena muestra de ese planteamiento lo tuvimos con la solución de dos problemas graves heredados del pasado: astilleros y Televisión Española. Moncloa siempre estaba abierta a las posiciones sindicales por fuera del proceso normal de negociación. Hubo que duplicar los esfuerzos para llegar a soluciones aceptables, aunque socialmente dolorosas, en ambos casos. A principios de 2005, la comisaria Kroes aceptó el plan español de viabilidad para los astilleros, tras largas y complejas negociaciones en el interior y en Bruselas, llevadas a término con gran paciencia y eficacia por Martínez Robles. Al final se vendió una parte, se cerró otra y se mantuvo durante años la actividad vinculada al sector exterior y a los programas de defensa. En TVE, por la conjunción del trabajo de Martínez Robles y Jaime Gaiteiro, la persona a quien encargamos que el cambio nos llevara a una televisión financiable; lástima que algunas medidas adoptadas posteriormente, en contra de mi opinión, complicaran las cosas.

Para la oposición mi papel era: o bien el de padre castrador, según el líder de Izquierda Unida, Gaspar Llamazares, porque no quería «saber nada de propuestas de esperanza y cambio, sólo de estabilidad y déficit cero»; o el de antídoto del programa del PSOE, en palabras del diputado del PP, Vicente Martínez Pujalte.

Las primeras actuaciones en el sector vivienda

Pero antes de comentar los planteamientos presupuestarios de aquel momento quiero hacer algunos comentarios sobre la política de vivienda. A pesar de las diferencias que he comentado, la vivienda era una de nuestras prioridades y había que prestarle una atención especial. En su informe de junio de ese año la OCDE hacía referencia a los riesgos que planteaba el sector con una posible «caída brutal del precio» hecho que yo sólo apreciaba si subían de forma sensible los tipos de interés a medio y largo plazo.

La ministra de Vivienda lógicamente quería actuar cuanto antes e implantar un régimen justo y progresivo para la vivienda. En julio se aprobó un Plan basado en la utilización del parque de viviendas ya construido y no utilizado, el fomento del alquiler (ayudas a los jóvenes para alquiler y ayudas de rehabilitación para alquilar), el abaratamiento del suelo (incremento del suelo público, municipal y estatal, que se dedicaría a vivienda protegida), las ventajas fiscales (IVA reducido) para la promoción de vivienda protegida y la aportación de mayores recursos al Plan de vivienda protegida.

Priorizamos el apoyo a la vivienda protegida y al alquiler pues se daba la paradoja de que mientras los precios habían aumentado un 18 por ciento en 6 meses, existían casi 3 millones de pisos vacios según el INE. Aunque había diferencias en nuestras propuestas, el PP en aquel momento defendía «la puesta en el mercado de 900.000 viviendas protegidas en esta legislatura, aumentar las ayudas al alquiler y modificar la ley para agilizar los desahucios».

Con el Plan no se cerró el tema de la supresión de las deducciones en el IRPF por compra de vivienda. Quedó pendiente para ser tratado con la reforma fiscal, aunque la ministra de Vivienda y la Oficina Económica del Presidente preferían tomar una decisión de inmediato. En unas declaraciones en junio, Sebastián afirmaba que «si en 1998 se hubiera eliminado la deducción por compra de vivienda en el IRPF, nos hubiéramos ahorrado buena parte de la burbuja inmobiliaria», aunque posteriormente señaló que no era tal vez el momento más adecuado para hacerlo. Tanto la Oficina como nosotros defendíamos su eliminación pero como luego comentaré los apoyos sociales de que disponíamos para hacerlo eran inexistentes. En octubre, a los seis meses de nuestra entrada en el Gobierno, el FMI en su Informe anual hizo referencia al riesgo del sector inmobiliario en varios países, entre ellos España, vinculado a la subida de tipos de interés y pidió a las autoridades financieras que controlaran más estrechamente a las entidades bancarias. Mi opinión en aquel momento era que el incremento anual del crédito empezaba a estabilizarse y que la burbuja podía empezar a corregirse; el escenario de colapso sólo se produciría en caso de una «subida muy significativa» de los tipos de interés, lo que no era previsible en la zona euro. La Comisión Europea desestimaba también una caída drástica de precios, pero añadía: «Todos sabemos que la evolución del sector no es sostenible a medio plazo». No es de extrañar que la vivienda siguiera siendo un tema de permanente preocupación durante toda la legislatura.

El segundo semestre de 2004, presupuestos para 2005 y mucho más

Otro elemento que nos condicionó desde el inicio fue la situación política en Cataluña. Tras las elecciones de noviembre de 2003, se había instaurado un Gobierno tripartito, presidido por Maragall, en el que participaban además del PSC, IU-ICV y ERC. El acuerdo para gobernar en Barcelona se basaba en el famoso Pacto del Tinell, por el que los tres partidos se apoyaban entre sí y excluían cualquier posible acuerdo con el PP. Esta situación influía, lógicamente, en las decisiones que debíamos tomar en Madrid. Las relaciones con Cataluña incidieron de forma clara en toda la legislatura, afectando a decisiones tanto de tipo político como económico.

Éste era el clima que se respiraba durante la preparación de los Presupuestos Generales para 2005.

La primera dificultad que tuvimos que superar fue qué hacer con la Ley de Estabilidad Presupuestaria vigente en aquel momento, aprobada por el PP en 2001 y que establecía la obligación de que las Administraciones Públicas tuvieran déficit cero. Esta Ley, que se aprobó con los votos en contra de todos los grupos parlamentarios excepto el PP, estaba recurrida ante el Tribunal Constitucional por varias comunidades, que consideraban que limitaba su autonomía financiera. Incluso a mí, que era considerado como firme defensor de la estabilidad presupuestaria, esta norma me parecía voluntarista, desde el punto de vista político, e ineficiente desde una óptica económica.

Voluntarista porque tanto el Estado como las Comunidades Autónomas incumplían la Ley, ya que ambos presentaban déficit en sus cuentas. El del Estado se camuflaba gracias al superávit de la Seguridad Social, en una de las muestras de falta de transparencia en la información económica de la que había adolecido el Gobierno del PP y que estábamos decididos a corregir. Y así lo hicimos desde el primer momento. En cuanto a la situación de las Comunidades Autónomas quedó de manifiesto en el primer Consejo de Política Fiscal y Financiera, que presidí el 20 de mayo, que al menos cuatro comunidades incumplían el objetivo de déficit cero. Decir que íbamos a tener déficit cero porque así lo establecía la Ley, no nos hacía más creíbles. Más bien, todo lo contrario.

Pero el problema, sobre todo, era de eficiencia económica ya que el déficit o el superávit de las cuentas públicas no podía ser ajeno al momento del ciclo económico. De hecho, con un crecimiento del PIB del 3 por ciento, como esperábamos para 2005, las cuentas públicas debían tener superávit para evitar comportamientos procíclicos y tener mayor margen de maniobra en el futuro. En Bruselas había defendido con contundencia el respeto de las normas del Pacto de Estabilidad acordadas, pero no era contrario a una norma que tuviera en consideración la evolución del ciclo que era además la dirección en la que se movían las posibles correcciones del Pacto en Bruselas.

De acuerdo con la Ley de Estabilidad para establecer cuál debía ser el objetivo presupuestario en 2005, había que determinar primero las cifras de déficit y los compromisos de gasto adquiridos y no contabilizados. Iniciamos así una operación de transparencia financiera que nos permitió delimitar con claridad dónde estábamos: las cuentas del Estado presentaban un déficit de 6.000 millones de euros, superior al declarado por el Gobierno del PP (vinculado especialmente a las cuentas de Renfe). Ese reconocimiento dio lugar a un debate con la oposición que señalaba que las cifras eran públicas y conocidas, lo que era cierto, y así lo indiqué en su momento «ni una sola vez he dicho que hubiera déficit oculto», pero eran partidas que no se habían presupuestado. Como resultado hubo que incrementar la cifra de déficit de 2004 en seis décimas hasta el 1,8 por ciento.

Una vez conocida la realidad, tanto en el Estado como en las Comunidades Autónomas, establecimos un objetivo de déficit del 0,5 por ciento del PIB para el Estado y del 0,1 para las Comunidades Autónomas. Gracias al superávit de la Seguridad Social, donde los ingresos iban viento en popa por el crecimiento del empleo, el conjunto de las Administraciones Públicas, por primera vez en la historia de la democracia, iba a tener superávit en 2005.

La aprobación del techo de gasto en el Parlamento, al que se opusieron el Partido Popular y Convergencia i Unió, fue apoyado por Esquerra Republicana de Catalunya y Coalición Canaria. Se abstuvo Izquierda Unida, e Iniciativa per Catalunya-Verds y el Partido Nacionalista Vasco terminaron apoyándolo, tras el compromiso de que modificaríamos la Ley de Estabilidad Presupuestaria flexibilizando el déficit cero, una modificación que honestamente creía, y sigo creyendo, que mejoraba la norma al introducir el concepto de estabilidad presupuestaria a lo largo del ciclo económico y permitía el consenso con todas las Administraciones que debían aplicarla.

Los Presupuestos Generales del Estado para 2005 debían aunar los objetivos de estabilidad presupuestaria con la apuesta por el gasto productivo para iniciar el cambio en el patrón de crecimiento económico y la mejora de la protección social. Fijamos entonces unos criterios que se mantendrían a lo largo de toda la legislatura: el objetivo de estabilidad implicaría no aumentar, como norma, los gastos por encima del crecimiento nominal de la economía, reducir consecuentemente cada año la ratio de deuda pública con el PIB (éste era nuestro objetivo fundamental) y conseguir un cierto superávit. El gasto debería reforzar la dimensión productiva de nuestra economía (infraestructuras, I+D+i, educación), debería utilizarse con mayor solidaridad (políticas sociales, ayuda al desarrollo) y mejorar la calidad de los servicios públicos.

Según el techo de gasto aprobado, disponíamos de 124.500 millones de euros para cumplir esos objetivos y elaboramos unos presupuestos en los que el gasto crecía en línea con el PIB nominal, un 6,2 por ciento, y se ponía el acento en el gasto en I+D+i, las infraestructuras y la educación, con una mejora del gasto general y un fuerte esfuerzo en becas. También aumentaba el gasto social, especialmente en las pensiones mínimas y la vivienda. Ese gasto se financiaba con un incremento de ingresos del 6,7 por ciento. En conjunto, eran unos presupuestos con los que me sentía cómodo, ya que hacían compatibles las aspiraciones de los ministros con los principios de ortodoxia y estabilidad. El resultado final sería seguir reduciendo el porcentaje de deuda pública total en términos de PIB lo que, unido al incremento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, nos daría margen de maniobra para los problemas que inevitablemente se nos iban a plantear en el futuro como consecuencia del envejecimiento de nuestra población o por otras razones. Las líneas generales se cumplían y parecía que pasados los iniciales desajustes, las cosas iban por buen camino.

Sin embargo, la realidad me depararía alguna sorpresa adicional, con el proyecto de presupuestos de 2005. Tras ser aprobados en Consejo de Ministros, Presidencia comprobó que Fomento había omitido en el proyecto inversiones consideradas prioritarias por el presidente del Gobierno y cuya inclusión supondría un incremento del gasto de otros 400 millones de euros.

La ministra de Fomento, Magdalena Álvarez, Inspectora Fiscal, había formado parte de mi equipo entre 1993 y 1996 como directora de Inspección en la Agencia Tributaria y en los primeros meses de Gobierno, la había considerado, dada su formación y experiencia en Andalucía, como una de mis aliadas naturales dentro del Ejecutivo. Las cosas empezaron a cambiar tras el Consejo de Ministros celebrado en León el 23 de julio.

Se aprovechó aquel Consejo para aprobar una serie de obras en aquella comunidad autónoma: autovías, autopistas, tramos de alta velocidad y ampliación de los aeropuertos de León, Burgos y Salamanca formaron parte de un menú decidido más por razones políticas que técnicas. Fue un mal precedente. Mi impresión es que a raíz de aquel episodio, Magdalena Álvarez se apuntó a la filosofía del gasto.

Pero volvamos al presupuesto. El presidente dio la instrucción de que esas inversiones se incluyeran. El presupuesto estaba ya cerrado y presentado a los medios. Hubo que aprovechar el fin de semana para pergeñar un Plan Extraordinario de Carreteras y encajar una inversión de nada menos que 2.500 millones de euros para obras entre 2005 y 2008.

Ante mi rotunda negativa a incrementar el gasto presupuestado para 2005, acordamos sufragar estas obras utilizando un precedente ya aplicado por el anterior Gobierno, el llamado «método alemán», que permite que la obra no se abone hasta que está terminada y entregada. Sí se imputa cada año, en términos de contabilidad nacional, la parte de obra que se ejecuta, lo que en 2005 suponía 385 millones de euros. La fórmula, aunque nos salvaba la cara porque no modificaba el objetivo de déficit del Estado —ya que sólo había que imputar un 0,05 por ciento en términos de PIB— suponía un mal precedente dado que comprometía las inversiones de los ejercicios futuros. Tras este incidente intenté que se acelerara la elaboración de un plan de infraestructuras con definición de las prioridades. Por otra parte, percibí que la distribución territorial de la inversión pública había alcanzado un grado de sensibilización política desconocido hasta ese momento.

Una gran innovación aquel año fue, para evitar prácticas del pasado, la decisión de suprimir la Ley de acompañamiento de los presupuestos. El PP se había excedido en su utilización, aprovechándola para aprobar normas sustanciales a última hora y sin ningún tipo de debate.

El presupuesto se aprobó en el Congreso con el apoyo de los mismos grupos políticos que apoyaron el techo de gasto. Y se vetaron por primera vez en la historia en el Senado al apoyar PP, CiU y el PNV la enmienda de devolución del BNG. El veto nos permitió un cierto ahorro, al no utilizarse la cantidad reservada para las enmiendas del Senado. Sin retoques, los presupuestos fueron convalidados por el Congreso de acuerdo con el procedimiento previsto.

2004 todavía nos depararía dos sobresaltos. Ambos muy representativos de la política de aquellos años y ambos con consecuencias en el futuro. La revalorización del Salario Mínimo Interprofesional y el intento de entrada de Sacyr en el accionariado del BBVA.

El 8 de julio el presidente del Gobierno firmó un pacto social con patronal y sindicatos y se comprometió a no poner en marcha ninguna reforma en el ámbito social sin el acuerdo de todas las partes. Un compromiso de este calibre no pudo parecerme más desafortunado porque era consciente de que las reformas que debían acometerse en ámbitos como el mercado laboral, la negociación colectiva o las pensiones difícilmente podrían contar con el apoyo de todas las partes implicadas. Siempre he pensado que las decisiones de gobierno deben tomar en cuenta las posiciones de todos los implicados y que los intereses sindicales y/o patronales, por muy legítimos que sean, no tienen por qué coincidir con el interés general. En este caso se daba un paso más en la mala dirección. El Gobierno, al someterse al acuerdo entre patronal y sindicatos, antes de tomar medidas, estaba coartando su capacidad de maniobra y renunciando a su obligación de gobernar. Conscientemente decidí no estar presente en esa foto.

Uno de los puntos de la agenda del diálogo social era la firma de un acuerdo de negociación colectiva que a finales de año estaba ya maduro para su rúbrica y que incluía otra fuerte subida del SMI en 2005. El problema surgió cuando, además de plantearse un incremento del 4,5 por ciento del salario mínimo, se anunció en la mesa de negociación que se incluiría una cláusula de garantía, de manera que si la inflación superaba ese porcentaje, los perceptores del SMI recuperarían su poder adquisitivo, aplicando un mecanismo de revisión similar al utilizado para los pensionistas.

Desde el Ministerio de Economía y Hacienda me opuse tajantemente a introducir una nueva fórmula de indexación automática del gasto. Esta cláusula era fruto de un acuerdo previo entre el ministro de Trabajo, Jesús Caldera, y los sindicatos UGT y CC.OO. Aceptar la revalorización del SMI para conseguir el objetivo de que alcanzara los 600 euros al final de la legislatura era una cosa y otra bien distinta era aceptar una cláusula de revisión automática, ya que, en un contexto de subida de la inflación por la escalada del precio del petróleo, estábamos enviando una señal completamente equivocada de cara a la negociación colectiva de 2005.

Ésta era la cuestión de fondo, pero casi tan importante eran las formas. El ministro de Trabajo presentó el acuerdo como un hecho consumado, fruto de un acuerdo alcanzado meses atrás con los sindicatos. Caldera aseguró que los empresarios estaban de acuerdo, y por la información que recibí podría ser cierto, aunque éstos me lo negaron.

Llegamos así al último Consejo de Ministros del año, que se celebró el 30 de diciembre. El resultado de aquel Consejo fue la aprobación de la propuesta del ministro de Trabajo como posición del Gobierno en el diálogo social. Al finalizar el Consejo recogí mis papeles y con un enfado ostensible me fui sin despedirme del resto del Gobierno que se quedó en el Palacio de la Moncloa tomando el tradicional aperitivo, que aquel día tenía un significado especial porque era el último del año.

Cuando me vieron salir, algunos ministros pensaron que no volvería. Y en efecto, en el camino de vuelta al Ministerio —mientras en la radio escuchaba a Teresa Fernández de la Vega hablar en la rueda de prensa de que había habido discrepancias— me planteé, por primera vez, si merecía la pena seguir en el Gobierno en esas condiciones. Cuando llegué a mi despacho de la calle Alcalá esa idea había ido tomando fuerza y así lo manifesté a alguno de mis colaboradores. Entonces, dos llamadas, una de José Bono y otra de Jordi Sevilla, me hicieron ver las cosas de otra manera. La línea argumental era parecida, «no tomes una decisión en caliente. Piensa que nadie va a entender que te vayas del Gobierno por una medida que beneficia a los trabajadores menos favorecidos, a los que menos ingresos tienen».

Desde ese punto de vista tenían razón. Además, el tema era más «de fuero», no introducir más elementos de indexación en un sistema que ya disponía de demasiados, que «de huevo», ya que dado el compromiso de subir el SMI hasta situarlo en los 600 euros, los fuertes incrementos que debían producirse en los años harían muy improbable que la cláusula de revisión salarial llegara a aplicarse a medio plazo. Por otro lado, habíamos conseguido introducir una serie de condiciones que serían tomadas en cuenta para la fijación del SMI como era la evolución de la inflación, la productividad y la coyuntura económica general. Y sí, es cierto, estábamos hablando de los ingresos de unos 100.000 trabajadores, que cobraban poco más de 500 euros al mes. Esa tarde llamé a Cuevas para conocer su posición y me señaló que a ellos tampoco les gustaba, pero no me desmintió que se hubiera aceptado. Ese día iniciaba un breve período de descanso por las fiestas navideñas que me ayudó a reflexionar con mayor serenidad. Finalmente, descarté la idea de dimitir, pero la brecha abierta ya no se cerró. Y en todo caso había percibido muy claramente los límites del diálogo social.

El acuerdo finalmente no fue posible porque, en enero, la CEOE también se opuso a la indexación. Los sindicatos reaccionaron con dureza, acusando a la CEOE de no respetar sus compromisos y al Gobierno de haber quebrado la relación de confianza y la promesa de Zapatero de que no se tomarían medidas sin el consenso de los agentes sociales. UGT y CC.OO. exigieron que se retomara la propuesta. Las tensiones duraron varias semanas; se intentaron soluciones de compromiso a las que se negaron los sindicatos y en el fragor de la confrontación dimitió Valeriano Gómez como secretario general de Empleo, aunque señalando que su decisión nada tenía que ver con este debate. Al final, se acordó que a partir de 2008 se tomarían las decisiones sobre el SMI dando mayor importancia al contexto económico.

El caso BBVA

Ese primer año de legislatura terminó con otro frente abierto que afectó a la credibilidad del Gobierno: el intento de asalto liderado por Sacyr al BBVA.

Desde la llegada del PSOE al Gobierno, la cuestión del relevo de los presidentes de empresas privatizadas había estado sobre la mesa, ya que, desde la oposición, los responsables de Telefónica, Endesa, BBVA y Repsol habían sido objeto de críticas por parte del Partido Socialista, pues todos ellos habían sido designados por el Gobierno del PP, en algunos casos por puras afinidades personales. El propio Zapatero había advertido en los meses previos a las elecciones que si gobernaba el PSOE la derecha no se quedaría con el poder económico que había acumulado, «porque éste irá a los empresarios de verdad y no a los que tienen intereses concretos o de partido». Como en tantas otras materias, el discurso de Zapatero chocó con la realidad. Una vez ganadas las elecciones y, al menos públicamente, cambió su discurso para defender la no interferencia del Gobierno en las decisiones empresariales.

Soy de la opinión, sin embargo, de que desde Presidencia se consideraba que había que conseguir que empresarios más afines al Gobierno llegaran a la cúpula de esas grandes empresas. Una opinión que yo podía entender, pero no compartía en absoluto la sustitución de los responsables sin seguir escrupulosamente los procedimientos y equilibrios de poder propios de cada empresa. Mi posición era muy clara. El Gobierno podía ser más o menos favorable a uno u otro gestor, pero no debía inmiscuirse en la gestión de las empresas privadas y mucho menos en los nombramientos de sus gestores si quería mantener ante el resto del mundo una imagen de mínimo rigor y seriedad. Otra cosa eran las empresas en las que el Estado mantenía una participación significativa, como Hispasat o Red Eléctrica, y que en algunos casos estaban presididas por personas nombradas o propuestas por el Gobierno y que fueron sustituidos en los primeros meses de la legislatura.

El 27 de octubre, el presidente de Repsol, Alfonso Cortina, presentó su dimisión y el Consejo de Administración nombró nuevo presidente a Antonio Brufau. La operación había sido impulsada por La Caixa, principal accionista de la petrolera, con un 12,5 por ciento de su capital, que se sentía infrarrepresentada en el Consejo. La Caixa me informó de sus intenciones unas horas antes de la reunión del Consejo de Administración de Repsol y mi postura, entonces como siempre, fue mostrar mi más absoluta neutralidad y dejar patente que mi único deseo era y es que las grandes empresas españolas estuvieran gestionadas por profesionales serios y competentes.

Sin embargo, la operación suscitó de inmediato todo tipo de especulaciones. En parte, impulsadas desde el nacionalismo catalán que no ocultó su entusiasmo ante lo que calificaban como «puñetazo en la mesa» de La Caixa, que catapultaba a un empresario catalán, Antonio Brufau, a la cúspide de una de las grandes multinacionales españolas, y hacía gravitar el poder empresarial un poco más hacia Cataluña. También se desataron todo tipo de rumores sobre una posible operación de concentración en el sector energético, impulsado desde alguna de las grandes empresas controladas por La Caixa —la propia Repsol o Gas Natural—, después del frustrado intento de fusión de Gas Natural e Iberdrola, abortado el año anterior por el Gobierno del PP. Una operación de este tipo contaba claramente con el aliento del mundo político catalán que, como digo, estaba empeñado en ganar relevancia en el ámbito empresarial para reequilibrar a favor de Cataluña lo que, desde la óptica nacionalista, se consideraba el centralismo económico imperante. Un año después, con la OPA de Gas Natural a Endesa, todos estos movimientos se pondrían de manifiesto abiertamente.

El lunes, 22 de noviembre, coincidí con Luis del Rivero, presidente de Sacyr, en un almuerzo organizado por CEOE para presentar el plan de infraestructuras de SEOPAN. «Vicepresidente, tengo un asunto importante que hablar contigo. Desde Moncloa me han dicho que lo trate contigo.» Sin dar mayor importancia a la petición, le cité en mi despacho al día siguiente, 23 de noviembre, a las ocho de la tarde. Como no imaginaba la naturaleza del asunto que quería plantearme, no había tomado la precaución de estar acompañado por alguien de mi gabinete, como hacía habitualmente, y mi sorpresa fue mayúscula cuando Luis del Rivero apareció acompañado por cinco o seis personas más, Juan Abelló y Matías Cortés, entre otros.

Me comunicaron su idea de entrar en el accionariado del BBVA, con un paquete significativo, más del 3 por ciento, con la idea de formar un núcleo que mejorase la gestión del banco y plantear la sustitución de su presidente. Y me pidieron que hablara con el Banco de España para que les recibieran para informarle de sus intenciones. Tenían prisa por obtener el plácet del Banco de España porque al día siguiente, el 24 de noviembre, se reunía el Consejo de Administración de Sacyr que iba facultar a su presidente a llevar a cabo la operación.

Escuché sorprendido las pretensiones de Luis del Rivero, que me parecieron desde el primer momento con poco sentido. Mientras éste hablaba, trataba de calibrar hasta qué punto Moncloa podría estar al tanto de este movimiento, ya que Zapatero no me había comentado nada. Podía entender que quisieran invertir en un banco español y tener el papel que pudiera corresponderles como accionistas, pero no ir más lejos. Al sinsentido de la operación se unía mi desconfianza por el hecho de que un empresario que, es cierto, había subido con la construcción, pero totalmente ajeno al mundo financiero y sin ninguna experiencia en el mundo bancario, tuviera capacidad de influir en las decisiones de una entidad financiera.

Mi postura fue clara desde el primer momento. El Gobierno no debía inmiscuirse en este asunto: los conflictos en las empresas privadas debían ser resueltos única y exclusivamente por sus accionistas. Les recomendé que se pusieran en contacto con el gobernador y con Francisco González y me ofrecí a llamar a ambos para transmitirles que hablarían con ellos. Y nada más. Creo que Del Rivero salió de mi despacho convencido de que, desde el Ministerio de Economía, no iban a obtener el respaldo que él esperaba para la operación.

Inmediatamente llamé a Jaime Caruana para ponerle al corriente de la situación. El gobernador del Banco de España se mostró totalmente contrario a la operación desde el primer momento, ya que como supervisor no se sentía cómodo con la incursión en la banca de empresas de sectores ajenos al mundo financiero. Unos días más tarde en el Banco, al que acudí para otros temas, tuve la ocasión de reunirme con Caruana, y con su subgobernador, Gonzalo Gil, quienes me expusieron de forma contundente sus argumentos en contra de la operación, argumentos que me parecieron impecables.

Tras mi primera conversación con el Banco, esa misma tarde, hablé con Francisco González que se encontraba en Barcelona, donde el BBVA iba a celebrar su reunión del Consejo de Administración. «Gracias, vicepresidente, algo sabía. Han hablado con mi consejero delegado, Goirigolzarri». Fue una conversación de tanteo y medias palabras, porque yo desconocía hasta qué punto González estaba al tanto y él ignoraba cuál era mi posición exacta. Sin embargo, desde esa primera conversación supe que Francisco González daría la batalla y a él le quedó claro que la operación no contaba con mi apoyo.

Una de las claves de la operación para Sacyr era que el Banco de España autorizara explícitamente la operación y le reconociera como inversor relevante, lo que utilizaría para exigir una representación en el Consejo de Administración que le permitiera plantear el cambio en la presidencia del Banco. La posición del Banco fue negarle la categoría de inversor relevante, puesto que no iba a adquirir un 5 por ciento, que es el umbral fijado en la ley, y por tanto evitar pronunciarse sobre su idoneidad y no tener que darle una autorización expresa. El Banco de España esquivó hábilmente, en un intercambio epistolar aireado por Sacyr, las pretensiones de Luis del Rivero que buscaba a toda costa el refrendo de la operación por parte del supervisor. De mi parte, tampoco obtuvieron ninguna declaración pública de apoyo a un movimiento que consideraba de enorme riesgo pues podía comprometer la estabilidad de una de las principales entidades financieras del país si se abría una batalla accionarial. Para evitar la confrontación intenté mediar pidiendo a las partes que hablaran para buscar una solución entrando en el accionariado sin participación en la gestión. Ésa fue toda mi intervención.

La posición del Banco de España, unida a mi decisión de no apoyar las tesis de Sacyr, alimentó la estrategia de Francisco González, que desde el primer momento se preparó para defender su posición en el BBVA. El 2 de diciembre, fecha inicialmente prevista para su primera entrevista con Luis del Rivero, el constructor suspendió el encuentro poco tiempo antes de la hora fijada y Francisco González convocó de urgencia una reunión del Consejo de Administración que rechazó por unanimidad la entrada de Sacyr. La estrategia de González se basaba en negar que con la participación que Sacyr pretendía comprar, un 3,1 por ciento, tuviera derecho a siquiera un puesto en el consejo del banco, ya que para ello se exigía un capital mínimo del 6,25 por ciento.

Con el consejo de administración del BBVA encastillado, el Banco de España mirando para otro lado y mi neutralidad, la operación encalló y a la vuelta de las vacaciones de Navidad parecía definitivamente muerta. Sin embargo, aún quedaba una batalla por librarse que iba a dejar tocada la credibilidad de las instituciones y del entorno más cercano del propio presidente del Gobierno.

Mucho se especuló con un supuesto apoyo de Moncloa dada la difícil relación entre Francisco González y el director de la Oficina Económica del presidente del Gobierno, Miguel Sebastián, que había salido en 2002 del BBVA, donde ocupaba el puesto de director del servicio de estudios, tras sus críticas a la reforma del IRPF puesta en marcha por el gobierno del PP. Por otra parte, se destacaba en la prensa que Francisco González encabezaba el grupo de empresarios afines al PP, que habían sido aupados a puestos de responsabilidad en las empresas privatizadas por el Gobierno de José María Aznar, que, como ya he dicho, habían sido objeto de reiteradas críticas por parte del PSOE cuando estaba en la oposición. Nunca recibí ninguna indicación por parte del presidente del Gobierno para que apoyara la entrada de Sacyr en el BBVA, ni ningún comentario de cualquier otra persona en Moncloa sobre este tema.

El 12 de enero de 2005 el Consejo de Administración de Sacyr aprobó por unanimidad renovar sine die su respaldo al presidente para culminar la operación. Había transcurrido mes y medio desde el inicio de esta operación y parecía haber entrado en vía muerta tras el paréntesis navideño. Después de este anuncio, aún transcurrieron algunos días más sin ninguna novedad hasta el 18 de enero. Ese día la Cadena SER abría sus informativos con la siguiente noticia: «Según ha podido saber la Cadena SER, la Comisión Nacional del Mercado de Valores investiga presuntas irregularidades en la venta de la sociedad FG Inversiones, propiedad del actual presidente del BBVA, Francisco González, a la firma estadounidense Merrill Lynch en 1996».

La información de la Cadena SER hacía referencia a presuntas irregularidades contables en la sociedad FG Inversiones durante el proceso de venta a Merrill Lynch, antes de que Francisco González fuera nombrado por el gobierno del PP presidente de Argentaria. La información de la SER mencionaba que esas irregularidades habían sido puestas en conocimiento ya en 1996, pero la CNMV no había tomado ninguna medida, nueve años después, y añadía que la Comisión había reabierto la investigación. La primicia de la Cadena SER fue inmediatamente interpretada como un nuevo episodio en el acoso contra Francisco González para debilitar su posición al frente del BBVA. Fuera quien fuera el que pergeñó esta estrategia, está claro que no contó con la fuerte personalidad del presidente de la CNMV, Manuel Conthe.

Conthe había formado parte de mi anterior equipo en el Ministerio y volví a contar con él en esta nueva etapa como presidente de la Comisión Nacional del Mercado de Valores en octubre de 2004, un nombramiento que nunca fue entendido en el entorno de Moncloa. De hecho, hubo un movimiento para contar para este puesto con Carlos Arenillas, que había colaborado en la elaboración del programa electoral y era un buen conocedor de los mercados financieros. Conocía a Carlos desde hacía tiempo y teníamos ya entonces una excelente relación, además de muchos y buenos amigos comunes; era un buen conocedor del mercado financiero, retirado de la primera línea y que con gran generosidad estaba dispuesto a poner a disposición de los intereses generales su experiencia. En mi opinión un tándem formado por Conthe como presidente y Arenillas como vicepresidente nos permitía un equilibrio entre una aproximación más teórica y la experiencia práctica. Para resolver el dilema había comenzado a hablar con Conthe, que contaba con otro candidato como vicepresidente. Nuestras conversaciones iban por el buen camino pero mientras tenían lugar apareció una noticia en prensa procedente de Moncloa en la que se daba el tándem como cerrado. Ante los hechos consumados traté de defender esa opción, pues iba en la línea que yo defendía, pero Conthe lo tomó como una interferencia. Ese punto de partida no facilitó las relaciones entre ambos.

Cuando conoció la información difundida por la Cadena SER se sintió utilizado. En la noticia se omitía un importante detalle dado que era la propia emisora la que, a través de uno de sus periodistas, había hecho llegar la información a la CNMV. Cuando Conthe dimitió dijo que Arenillas le informó de la existencia de esa documentación en manos de la prensa y que querían hacerla llegar informalmente a la Comisión, a lo que Conthe se negó, señalando que el procedimiento correcto era su presentación formal en la CNMV. Así se hizo el lunes 17 de enero.

Sobre este asunto, Conthe me informó de que, de existir las irregularidades descritas en la documentación, éstas habrían prescrito, puesto que habían pasado más de cinco años. Sin embargo, se decidió a abrir una investigación de carácter interno para averiguar por qué esa denuncia presentada en 1996 no constaba en los registros de la CNMV. La investigación se cerró en apenas 72 horas —en la noche del viernes 21 de enero— por decisión unánime del comité ejecutivo de la CNMV, ante la falta de pruebas de un comportamiento irregular por parte de los responsables de la Comisión en 1996.

Tres semanas más tarde, el 15 de febrero, Sacyr anunció su decisión de desestimar la operación de entrada en el capital del BBVA. Francisco González salía así indemne de la batalla, mientras que la credibilidad del Gobierno y de la CNMV y la relación entre el presidente y el vicepresidente de este organismo quedaba seriamente dañada, con las nefastas consecuencias que se materializaron dos años después, como consecuencia de la OPA a Endesa.

En la tensión de aquellos días me referí como elemento positivo al hecho de disponer de núcleos de decisión en España, lo que se interpretó en la prensa como una defensa de la «españolidad» de los posibles socios, y en consecuencia en un apoyo a la operación de Sacyr en BBVA. Nada más lejos de la realidad. En mi comparecencia en la Comisión de Economía del Congreso a principios de abril, expliqué que, si había acuerdo, no me parecía mal la presencia de accionariado español en la institución, pero que nunca fue mi idea defender que las empresas españolas fueran de propiedad española. No podía ser de otra forma dada mi visión europea de estos problemas y en este caso específico, además, por la evidente presencia de la banca española en el exterior. Pocos meses después viviríamos las dificultades que tuvo BBVA en un intento de comprar en Italia el BNL.

2005, empiezan las reformas, pero nos quedamos cortos

A punto de cumplirse mi primer año al frente del Ministerio de Economía y Hacienda había vivido ya algunos importantes desencuentros con el resto del Gobierno, pero —una vez superado el bache de principios de año a cuenta del SMI— mi compromiso de permanencia en el Ejecutivo seguía vigente. Ante los rumores que con frecuencia aparecían en prensa declaré que estaría toda la legislatura y que cuatro o cinco años habían sido siempre los plazos de mis diferentes responsabilidades. Consideraba que mi presencia en el Gobierno seguía siendo útil para impulsar las medidas de reforma que necesitaba la economía española y en las que veníamos trabajando desde el inicio de la legislatura. Ese impulso reformista debía partir claramente del Ministerio de Economía y Hacienda, ya que una buena parte del Gobierno estaba un tanto cegada por la buena marcha de la economía y la creación de empleo y no conseguía ver más allá para vislumbrar las amenazas que nos acechaban.

2005 fue el año en el que empezaron a materializarse algunas de las reformas que habíamos emprendido. En el mes de febrero aprobamos un completo paquete de medidas, englobadas en lo que denominamos Plan de Dinamización de la economía española cuyo objetivo era el incremento de la productividad y el empleo y el período de aplicación toda la legislatura. Debería completarse con un plan de fomento empresarial, la reforma fiscal, la reforma del mercado de trabajo y la de la ley de estabilidad presupuestaria. El Plan incluía un importante conjunto de reformas económicas, fruto del trabajo de la Unidad de Impulso de la Productividad, creada en los primeros meses de la legislatura, y en la que colaboraron estrechamente el Ministerio de Economía y Hacienda con la Oficina Económica del Presidente. Seguía convencido de la necesidad de una buena relación con la Oficina hasta el punto de que propuse que fuera el organismo responsable de preparar el Plan de Reformas, sucesor del de Dinamización y que se debía elaborar en colaboración con la Comisión Europea en Bruselas. El impulso de la Oficina facilitaría su puesta en marcha. En el Plan, como en los temas relacionados con el programa de I+D, el trabajo de la Oficina fue excelente.

No pretendimos elaborar un plan de choque, porque la economía española no lo necesitaba, sino un programa de reformas meditado y consensuado para conseguir, en el plazo de la legislatura, una economía más abierta, más flexible y con mayor capacidad para crecer de manera equilibrada y crear empleo. El Plan se centraba en cinco áreas: la defensa de la competencia, los mercados de bienes y servicios, los mercados de factores, el impulso a la I+D+i, la calidad y eficiencia de las finanzas públicas y el marco regulatorio y la transparencia, e introducía medidas liberalizadoras en el ámbito de las telecomunicaciones, la energía, el transporte, los servicios, la distribución comercial o el sector inmobiliario.

También en febrero de 2005, se aprobó el Plan de Prevención del Fraude Fiscal, que pretendía combatir el fraude con medidas basadas en la investigación y detección de rentas opacas, más que en la mera comprobación a los contribuyentes que ya declaraban, como había sucedido hasta entonces. Además, introdujimos medidas para asegurar el cobro de las rentas descubiertas.

La reforma fiscal

En el mes de marzo presentamos las líneas generales de la reforma del IRPF. Como ya he señalado, esta medida había sido una de las propuestas estrella del programa electoral del PSOE, si bien desde la formulación inicial del tipo único —en mi opinión excesivamente ambiciosa y con claros riesgos, tanto políticos como recaudatorios—, se había ido evolucionando hasta quedar en un planteamiento más general de simplificar el impuesto y mejorar su equidad, garantizando un mejor tratamiento de las rentas del trabajo. Con esta premisa se creó un grupo de trabajo, liderado por Miguel Ángel Fernández Ordóñez, para definir cuáles debían ser las líneas generales de la reforma fiscal. Dados los plazos que manejábamos para la redacción de la ley y su tramitación parlamentaria, no se aprobaría hasta un año más tarde y el nuevo IRPF no entraría en vigor hasta el 1 de enero de 2007, lo que en algunos sectores del PSOE fue interpretado como un retraso injustificado fruto de mi desinterés por llevar a cabo la reforma. Una interpretación errónea, aunque sí es cierto que consideraba que los cambios debían ser meditados y puestos en marcha de una manera pausada.

Establecimos varias líneas prioritarias de trabajo para llevar a cabo la reforma fiscal. En primer lugar, bajar los impuestos a las rentas del trabajo para que su tratamiento fiscal mejorara respecto al de otras fuentes de renta. En segundo lugar, queríamos recuperar la equidad en el tratamiento de las circunstancias personales y familiares, ya que con la normativa puesta en marcha por el PP, los mínimos personales y familiares resultaban más beneficiosos para las rentas más altas. En tercer lugar, planteamos una reducción en el número de tramos del impuesto, para simplificarlo, y una rebaja en el tipo marginal máximo, para situarnos en el entorno de nuestros socios europeos. También dar un trato más equitativo a la inversión con independencia del instrumento financiero que se utilizara. Optamos por un tratamiento unificado (neutral) a las rentas del ahorro/capital. Fue en mi opinión una gran medida, lógicamente no pacífica pues suponía acabar con las situaciones ventajosas de que disfrutaban ciertos productos al perder relevancia las rentabilidades financiero-fiscales. Con la reforma del IRPF pretendíamos mejorar la equidad y favorecer el crecimiento económico, garantizar la suficiencia financiera del conjunto de las Administraciones Públicas, mejorar la neutralidad en la imposición sobre el ahorro y hacer frente, desde la perspectiva fiscal, a los retos derivados del envejecimiento y la dependencia.

No nos planteamos modificaciones sustanciales en el tratamiento de las ganancias patrimoniales, pero sí en la deducción por aportaciones a planes de pensiones, para reajustar los límites de forma que los mayores beneficiados por la desgravación fiscal no fueran los contribuyentes con mayor nivel de renta. Discutimos la posibilidad, que al final no aceptamos, de introducir cambios sustanciales en la desgravación por adquisición de vivienda habitual, a pesar de que su supresión era una de las recomendaciones recurrentes en todos los informes de los organismos internacionales sobre la economía española, ya que se consideraba como una de las causas de la escalada del precio de la vivienda y del escaso desarrollo del mercado de alquiler. Mi equipo y yo compartíamos la tesis de que la solución óptima era suprimirla, pero no pudo ser.

Era evidente que incidía sobre el aumento de la demanda y consecuentemente sobre el precio, pero también que la burbuja inmobiliaria era consecuencia de muchos otros factores como los bajos tipos de interés, la facilidad para recibir financiación exterior sin riesgo de cambio, el apetito por la compra de segundas residencias, la falta de alternativas de inversión o el alargamiento de las hipotecas. En noviembre, el secretario de Estado de Hacienda, Fernández Ordóñez, lanzó la idea de la supresión dando lugar a que el pleno del Senado descalificara la propuesta al aprobar por unanimidad (incluido el PSOE) una moción presentada por el PP «para mantener en el futuro los actuales incentivos fiscales reconocidos, y en particular las deducciones por la compra de vivienda habitual». Todos estaban de acuerdo en que «el Gobierno está a punto de dar la espalda a seis millones de contribuyentes y poner en peligro el ahorro a largo plazo». El rechazo fue total, desde los consumidores hasta los representantes de las entidades de ahorro e inversión y por supuesto de las constructoras. El Consejo Económico y Social aprobó también un dictamen crítico con esta propuesta. A pesar de la necesidad de hacerlo, la opinión pública estaba en contra, así que optamos por congelar su cuantía en 9.000 euros y reducir al 15 por ciento la deducción anual. Al tomar la decisión de no ir más lejos, además de la reacción de la opinión pública, pesó el hecho de que la subida de los tipos de interés estaba empezando a hacer mella en la renta disponible.

Otras iniciativas relevantes en 2005: la mejora de la transparencia económica y de las normas de competencia

La transparencia en la información, una de las obsesiones de Miguel Ángel Fernández Ordóñez, fue una de nuestras prioridades desde el primer momento. En enero de 2005 por Acuerdo de la Comisión Delegada se puso en marcha un plan para hacer pública información hasta ese momento reservada, como por ejemplo las cifras mensuales de ingresos y gastos fiscales, pero también se establecieron fechas predeterminadas para dar cierta información sensible y se mejoró la forma de transmitirla.

Otro de los ámbitos en el que nos centramos en el primer año de legislatura fue el de la libertad económica y, en concreto, el de garantizar la estricta neutralidad del Gobierno ante los procesos de concentración empresarial. Elaboramos un libro blanco de la competencia, que presentamos en enero de 2005, para fijar las líneas de la reforma de nuestro sistema de defensa de la competencia, que pasaba por la integración en un único órgano, la Comisión de Defensa de la Competencia, de todas las atribuciones en esta materia, reforzando así su independencia respecto al Gobierno.

En el capítulo de servicios financieros, llevamos a cabo una intensa actividad legislativa para modernizar nuestro sistema financiero, incrementar la transparencia en el funcionamiento de los mercados de capitales y reforzar los mecanismos de información y protección a los inversores. Aprobamos el reglamento de fondos de inversión colectiva, la Ley de Seguros y Reaseguros y la Ley de Empresas de Capital Riesgo, por poner algunos ejemplos.

Por último, recordaré que desde la CNMV se impulsó un Código de Buen Gobierno de las empresas, el denominado Código Conthe, que generó algunas tensiones con la patronal y con las compañías, ya que exigía facilitar más información y sobre todo definir mejor las características de los consejeros independientes.

La apuesta por la estabilidad presupuestaria y la elaboración del presupuesto de 2006

Paralelamente, trabajábamos también en la reforma de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, que se aprobó en el mes de julio. Como ya he señalado, la reforma partía del convencimiento de que el equilibrio en las cuentas públicas es un elemento esencial de la política económica, pero que debía tener en cuenta la situación cíclica para reforzar la capacidad de la política fiscal a la hora de estabilizar la evolución de la economía.

La nueva Ley preveía que si el PIB crecía por encima del 3 por ciento, se establecería un objetivo de superávit presupuestario; si lo hacía entre el 2 y el 3 por ciento, las cuentas públicas deberían estar en equilibrio, y si la economía crecía menos de un 2 por ciento, se permitiría un déficit máximo del 1 por ciento del PIB para el conjunto de las Administraciones Públicas, repartido según el peso específico de cada una de ellas: las Comunidades Autónomas, un 0,75 por ciento; el Estado, un 0,2 y las Corporaciones Locales un 0,05.

Además del déficit por causas cíclicas, la nueva norma permitía un déficit adicional para financiar inversiones productivas, bajo determinadas condiciones y que, en ningún caso, podía superar el 0,5 por ciento del PIB. Se incluían también mecanismos de alerta temprana y se contemplaba la formulación de un plan de reequilibrio a tres años por parte de las administraciones que incumplieran sus objetivos. En definitiva, se trataba de una regulación muy parecida al Pacto de Estabilidad, vigente en la Unión Europea, y más racional desde el punto de vista económico. Y sobre todo, debatida y aceptada por muchas Comunidades Autónomas y otros grupos políticos.

La Ley de Estabilidad entraría en vigor en 2006 y se aplicaría por primera vez en la elaboración de los Presupuestos para 2007, de manera que en los de 2006, a pesar de que la economía iba a crecer más de un 3 por ciento, las cuentas del Estado se presupuestaron con un ligero déficit del 0,4 por ciento del PIB.

El techo de gasto para 2006, junto con el escenario de estabilidad para los tres años siguientes, se aprobó en el Congreso a principios de junio con el voto del PSOE, de los componentes del Tripartito y de Coalición Canaria, aunque ERC e IU condicionaron su voto a la modificación de la Ley de estabilidad presupuestaria. Los ingresos recaudados en 2006 superarían los previstos, lo que nos permitió un claro superávit en las cuentas del Estado. El PP votó en contra por considerar «temerario» el incremento del gasto y CiU y PNV por, según ellos, incumplimientos del Gobierno ligados a la financiación de Cataluña y el cupo vasco. Fue rechazado en el Senado (por PP, CiU y PNV) y fue necesario que el Congreso levantara el veto en una operación no exenta de polémica al no estar regulada esa posibilidad.

Echando la vista atrás pienso que ya en aquel presupuesto debimos haber sido más exigentes y conseguir un mayor superávit, dado que el incremento del gasto estaba facilitado por un aumento de los ingresos cuyo componente cíclico no valoramos en toda su dimensión. En más de una ocasión me referí entonces a la necesidad de ir a superávits nórdicos, por encima del 3 o 4 por ciento. Sin embargo, en términos políticos era una cuestión difícil de plantear al presidente del Gobierno y al PSOE, para quienes la buena marcha de la recaudación era un acicate para la puesta en marcha de los compromisos electorales. De haberlo propuesto creo que tampoco hubiéramos tenido apoyo ni en las Comunidades Autónomas ni en otros grupos políticos; en este punto no era posible pactar con el PP y las posiciones contrarias de CiU y PNV poco tenían que ver con las cifras globales del presupuesto. Por no citar a los medios que atacaban el superávit, bien porque se podía haber gastado más, bien porque se podían haber bajado los impuestos. Así que mi papel continuó siendo el de muro de contención para que las propuestas de gasto no desbordaran los límites que nos habíamos marcado.

Nuestra idea al presentar al presupuesto de 2006 era prolongar un crecimiento económico que ya duraba más de once años y que en 2005 superaría el 3 por ciento con un comportamiento del empleo positivo a pesar del contexto internacional complicado, por el encarecimiento del crudo, el menor crecimiento en nuestro entorno y por los desequilibrios globales. Nuestro crecimiento dependía de la demanda interna y el incremento del precio del petróleo no parecía estar trasladándose a los salarios; suponíamos entonces que era una muestra de una mayor flexibilidad de nuestra economía para adaptarse a las perturbaciones. Apostamos por seguir con una alta inversión para mejorar nuestra productividad.

En aquellos momentos, la ocupación se incrementaba a tasas del 5 por ciento, y el desempleo caía hasta casi el 8,5 por ciento, a pesar del rápido aumento de la población activa. El crecimiento en 2006 superaría otra vez el 3 por ciento apoyado por la recuperación del área euro. En ese escenario, el Gobierno presentó su presupuesto para 2006 respetando los tres principios establecidos en 2005 a los que me he referido.

El incremento previsto de los ingresos, sin modificaciones de las normas tributarias y con deflactación de tarifa, nos daba un margen de gasto que priorizamos en I+D+i, en infraestructuras, educación (puesta en marcha de la LOE, y apoyo a la educación infantil) y gasto social, incluida la sanidad. Y todo ello, además, con un superávit de la Seguridad Social del 0,7 por ciento del PIB, que nos permitía incrementar el Fondo de Reserva hasta los 32.900 millones de euros a finales del ejercicio 2006.

Como he dicho, en los presupuestos de 2006 se repitieron los fuertes incrementos del año anterior en I+D+i. Desde la Oficina Económica del Presidente se estaba coordinando un completo proyecto, a través del denominado Programa Ingenio 2010, que pretendía alcanzar para esa fecha —en línea con los objetivos europeos— una inversión en I+D+i equivalente al 2 por ciento del PIB y una mayor colaboración entre los ámbitos públicos y privados. Desde el Ministerio de Economía y Hacienda siempre apoyamos esta iniciativa y mi única objeción era el riesgo de no ser capaces de gastar bien un incremento presupuestario como el que se estaba produciendo en esta materia. Por eso, siempre me empeñé en que no todos los recursos que se destinaran a este objetivo, en especial los que financiaban proyectos concretos, supusieran entregas a fondo perdido, idea siempre atacada por los gestores que preferían la subvención al préstamo y deseaban además aligerar el control del mismo.

No siempre lo conseguimos, como tampoco en otra de las partidas estrella de aquellos años, la Ayuda Oficial al Desarrollo, una prioridad de Presidencia y vista con mucho recelo por Economía y Hacienda. Era un claro ejemplo de que gastar más no es, necesariamente, más eficiente. Se priorizaba la cifra final de gasto y se olvidaban los resultados. También aquí nuestra batalla permanente fue utilizar más el gasto financiero, que exigía la existencia de proyectos bien definidos y reducir las subvenciones puras.

Nuevamente dimos prioridad a las infraestructuras y dentro de ellas a la Alta Velocidad, a pesar de nuestras discrepancias sobre su eficiencia productiva. Fomento se había comprometido a redactar un programa de infraestructuras que debería haber servido para mejorar su planificación definiendo las prioridades. Ese programa, el PEIT, se había aprobado en mayo de 2005, pero constituía más un catálogo de posibles infraestructuras que un plan que permitiera priorizarlas. Aunque la fórmula elegida eliminaba las tensiones territoriales, no facilitaba la selección de las inversiones más eficientes. Seguimos, desgraciadamente, con la misma filosofía heredada del período anterior. El PEIT había sido aceptado por el Ministerio de Economía y Hacienda con la condición, obvia, de que no supusiera compromisos de gastos y que éstos se definieran en función de las disponibilidades presupuestarias anuales, lo que exigió duras negociaciones para fijar las cantidades de gasto de cada ejercicio. Pero las demandas de la opinión pública y la presión de los diferentes grupos políticos y económicos dificultaban la reducción y racionalización de la inversión. El presupuesto era la ocasión para un debate que siempre consideré imposible y sin sentido, el de la territorialización anual de las infraestructuras financiadas por el Estado. Era un asunto tan sensible, que era supervisado directamente por Presidencia del Gobierno. Creo que sólo un sistema de valoración de la eficiencia de las infraestructuras nos habría liberado de ese debate. Las discutibles reclamaciones de Cataluña sobre su peor trato se convirtieron en una demanda permanente por parte de la Generalitat; pero lo mismo sucedía con Madrid que no tomaba en cuenta el enorme esfuerzo que se había realizado en esa Comunidad en los años anteriores (como en muchas otras comunidades).

En el Presupuesto para 2006 apareció por primera vez la dependencia, con una partida simbólica, ya que la Ley no entraría en vigor hasta el 1 de enero de 2007. La idea de una Ley de Dependencia era antigua, la discutimos en mi primer período como ministro de Economía y Hacienda. El debate ya entonces era el mismo: tenía todo el sentido ayudar a las familias con cargas excepcionales por problemas de dependencia, pero el presupuesto requerido podía ser enorme. Y la financiación sería motivo de claras diferencias, de nuevo, con Jesús Caldera. Tres cuestiones nos separaron durante todo el proceso de redacción de la Ley de Dependencia: el reconocimiento de la protección a las personas dependientes como un derecho —un empeño de Caldera, aunque no estaba solo en este punto, al que yo me oponía; sólo se podría hacer frente a él si había recursos— y que finalmente se reflejó en el preámbulo de la Ley y de forma confusa en el articulado; la introducción de criterios de copago, de manera que los beneficiarios de la prestación contribuyeran, no sólo en función de su renta, sino también de su patrimonio, un criterio discutido desde Trabajo y también desde los sindicatos, y el tercero, en mi opinión el fundamental, que volvíamos a regular una materia de competencia autonómica generando una demanda de recursos adicionales. Gran parte de las Comunidades Autónomas plantearon sus dificultades para financiarla. En los años siguientes el Estado aportó lo que estaba previsto, pero las Comunidades Autónomas no pudieron seguir con su parte de cofinanciación. Derecho o no el riesgo era que esas políticas se vieran afectadas en el futuro si caían los ingresos, como hemos visto con posterioridad, provocando lógicamente una reacción muy negativa por parte de los colectivos en los que se habían generado expectativas no financiables.

Los insuficientes resultados del diálogo social

Como ya he comentado, a lo largo de 2005 habíamos puesto en marcha un buen número de medidas económicas, pero nos quedaban por abordar las que, a mi juicio, eran dos de las grandes reformas que más necesitaba la economía española: la del mercado laboral y la de las pensiones.

La primera se había empezado a tratar ya en la mesa del diálogo social, cuyas negociaciones dirigía, como ya he indicado, Caldera, con el apoyo de Zapatero, a quien tampoco le entusiasmaba la idea de que se diera un mayor peso al Ministerio de Economía y Hacienda, consciente de que queríamos ir mucho más allá de lo que estaban dispuestos a admitir los sindicatos.

Desde el primer momento quedó claro que los sindicatos iban a arrastrar los pies en la reforma laboral y sólo estaban dispuestos a aceptar ligeros retoques, aunque el entonces líder de Comisiones Obreras, José María Fidalgo, tenía una visión más moderna de las relaciones laborales y era más proclive a llevar a cabo una reforma de calado que permitiera evitar problemas que en otro caso se plantearían en el futuro.

El mercado laboral español presentaba una dualidad que ninguna de las reformas que se habían llevado a cabo en los últimos años había logrado corregir. Un alto grado de protección para los trabajadores indefinidos y una desprotección enorme para los eventuales, que cada vez eran más numerosos, con todo lo que ello implicaba en términos de precariedad, bajos salarios, baja productividad y escasa formación.

Los problemas se enmascaraban bajo una espectacular evolución de los datos de empleo y un descenso de la tasa de paro, que se situó por debajo del 10 por ciento por primera vez en veinticinco años, gracias al tirón de la construcción.

Las propuestas del Ministerio de Economía y Hacienda —generalizar la indemnización por despido a 33 días a cambio de fomentar la contratación indefinida o ligar la evolución de los salarios a la productividad— habrían contribuido a mejorar nuestro mercado laboral y probablemente se habría suavizado el ajuste en términos de empleo que se ha producido con posterioridad. Sin embargo, ninguno de los implicados quiso ir tan lejos e incluso la patronal CEOE prefirió un acuerdo de mínimos a una reforma no pactada.

Después de la mini reforma del mercado laboral, tenía claro que debíamos abordar al menos y sin demora los cambios necesarios en nuestro sistema de pensiones, cuyas debilidades quedaban igualmente ocultas por la buena marcha del mercado laboral. El crecimiento del empleo se traducía en un superávit de las cuentas de la Seguridad Social que permitió engrosar durante varios años el Fondo de Reserva, puesto en marcha por el anterior Gobierno, aunque con una dotación muy reducida. Aumentar las aportaciones al Fondo de forma significativa fue uno de los aciertos de aquella etapa, ya que ha permitido encarar la crisis con mayor margen de financiación en el sistema de pensiones.

Sin embargo, aunque los problemas a muy corto plazo estaban resueltos, nuestro sistema de pensiones necesitaba un reequilibrio, ya que nuestra pirámide demográfica mostraba claramente que en un horizonte relativamente próximo los ingresos de los trabajadores no serían suficientes para financiarlas. La fuerte entrada de inmigrantes había retrasado unos años ese punto de ruptura, pero el envejecimiento de la población era un hecho y cuanto antes empezáramos a tomar medidas, más suaves y menos traumáticos serían los cambios.

Mi posición seguía en la misma línea que en 1994, se debía mejorar la «contributividad» de las pensiones, de manera que reflejaran cuál había sido la cotización al sistema por parte del trabajador durante toda su vida laboral. Y conseguir que las pensiones no contributivas y el aumento de las mínimas no desincentivaran darse de alta en la Seguridad Social.

Al igual que sucedió con la reforma laboral, no se abordaron cambios profundos, sino que se dieron ligeros retoques con la aquiescencia nuevamente no sólo del Gobierno y los sindicatos, sino también de la patronal. Todos sabíamos que las medidas eran insuficientes, pero creo que sólo desde Economía y Hacienda se estaba dispuesto a llegar más lejos. A partir de 2010, ya en plena crisis, hemos tenido que aceptar con prisas ir mucho más allá que las propuestas que entonces no prosperaron.

La financiación autonómica, el gasto sanitario y el Estatuto catalán

Una de las cuestiones que más tiempo y esfuerzos requirió en el segundo año de legislatura fue la reforma del sistema de financiación autonómica, uno de los compromisos electorales del PSOE. Esta mayor disponibilidad para hablar con las Comunidades Autónomas dio lugar a plantear no sólo la modificación del sistema de financiación aprobado por el anterior Gobierno, sino también a solicitar financiación adicional con uno u otro motivo por parte de Comunidades Autónomas, Ayuntamientos y la propia FEMP.

A la demanda de cambios en el sistema de financiación por parte de las Comunidades Autónomas, se unió la propuesta de financiación que el Gobierno de Cataluña pensaba incluir en el Estatut, y que obligó a acelerar un debate que no estaba ni mucho menos maduro.

La ficción del déficit cero, al que ya me he referido, chocaba con la realidad de las Comunidades Autónomas, muchas de las cuales registraron saldo negativo en sus cuentas en 2004 y 2005. Los gobiernos autonómicos se quejaban de que el aumento de la población, propiciado por el fuerte crecimiento de la inmigración, estaban presionando al alza el gasto en educación y, sobre todo en sanidad, y los recursos que generaba el sistema vigente eran insuficientes.

El nuevo sistema aprobado en 2001 por el Gobierno del PP se aplicó por primera vez en el año 2002. Este sistema, al que pomposamente el PP calificó de definitivo, y que en su dotación inicial había sido generoso, se suponía que contenía todos los mecanismos para que las Comunidades financiaran adecuadamente sus competencias e incluía fórmulas correctoras que, en teoría, compensaban posibles desviaciones en el crecimiento de la población, en el caso en que se superaran las estimaciones previstas. Además, dotaba a los gobiernos autonómicos de capacidad normativa para poder subir impuestos si necesitaban más recursos. Sin embargo, no valoraba adecuadamente los riesgos sobre la evolución del gasto sanitario que, como nos enseñaba la experiencia en otros países, estaba aumentando rápidamente como consecuencia del envejecimiento de la población, el mayor coste de las nuevas tecnologías médicas y las responsabilidades personales del sector médico. Ni tampoco valoró el rechazo o incapacidad de las Comunidades Autónomas para reducir gastos en otros conceptos y dedicarlos a sanidad ni la reticencia de éstas a incrementar sus impuestos. Por otra parte, el acuerdo final del PP se hizo sobre cifras no transparentes, pactadas bilateralmente; su publicación cuando iniciamos el debate sobre la financiación autonómica provocó enormes tensiones por el trato discriminatorio que se había dado a las distintas Comunidades y en definitiva por la falta de consistencia del modelo. Sólo dos años después de que empezara a aplicarse el sistema de financiación, una mayoría de Comunidades —muchas de ellas gobernadas por el PP— se quejaba de la insuficiencia de los recursos que recibía y presentaba déficits en la financiación de la sanidad.

Mi posición era que, antes de plantearnos la modificación del sistema, era imprescindible conocer sus resultados y deberíamos esperar como mínimo a conocer la primera liquidación definitiva del año 2002 que nos permitiría valorar el impacto real del modelo anterior.

En coherencia con la idea de revisión del sistema de financiación, una de las señas de identidad que Zapatero quiso imprimir a su Gobierno fue el fortalecimiento de las relaciones entre la Administración Central y las autonómicas, frente a la actitud de distanciamiento de José María Aznar. Zapatero quiso institucionalizar un foro de debate y creó la Conferencia de Presidentes. La primea reunión de este foro se celebró en octubre de 2004 y uno de los acuerdos fue la revisión del sistema de financiación de la sanidad a lo largo del año siguiente, para que pudiera ser incluida en los Presupuestos Generales para 2006. La segunda Conferencia de Presidentes, celebrada en septiembre de 2005, se dedicaría monográficamente a este asunto.

Tras el mandato de la Conferencia de Presidentes, en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera se crearon sendos grupos de trabajo, sobre población y sanidad, para analizar cómo habían evolucionado ambos parámetros. Además, necesitábamos la liquidación del sistema de financiación autonómica correspondiente al año 2003 para conocer en profundidad cómo estaba funcionando el sistema. Hasta julio de 2005 no dispusimos de todos los datos.

En este análisis se cruzó el Estatuto de Cataluña y el debate tomó una deriva no deseada. Como en otros temas, también en este asunto, el presidente del Gobierno era preso de sus compromisos. Durante la campaña electoral para las autonómicas catalanas, el candidato del PSC, Pascual Maragall, había anunciado que si gobernaba llevaría adelante una reforma del Estatut de Cataluña y en el mitin de cierre de campaña, Zapatero se comprometió a que el PSOE apoyaría en el Parlamento español el Estatut que saliera del Parlamento catalán. El PSC no ganó las elecciones pero consiguió formar gobierno junto a ERC e Iniciativa Per Catalunya. Esta composición del Gobierno tripartito condicionó el contenido del proyecto de Estatut, que fue mucho más allá de lo que podía aceptarse por el Gobierno en términos políticos y, en lo que a mí me afectaba más directamente, en lo relativo al sistema de financiación de Cataluña.

Nuestra estrategia para poder avanzar fue centrarnos en aumentar los recursos para sanidad y de alguna manera, orillar el debate sobre una propuesta más general hasta que el Parlamento de Cataluña aprobara la reforma del Estatut de Autonomía y la enviara al Parlamento nacional para su ratificación.

Los datos que fuimos recibiendo de los distintos grupos de trabajo confirmaron que el crecimiento de la población no era el único factor que explicaba el aumento del gasto en las Comunidades Autónomas. Las decisiones de gestión por parte de los gobiernos regionales también tenían mucho que ver aunque el sistema de financiación, que en términos generales aportaba recursos suficientes, podía ser objeto de mejoras.

Una de las conclusiones más importantes del grupo de trabajo sobre el gasto sanitario fue que éste se había incrementado notablemente a raíz de la transferencia de las competencias sanitarias a las Comunidades Autónomas como consecuencia del incremento de las retribuciones al personal y de los consumos intermedios, y no tanto por el incremento de la población.

Por otro lado, los resultados del sistema de financiación puesto en marcha en 2002, pusieron de manifiesto que generaba recursos adicionales para las Comunidades Autónomas, ya que en todas, excepto Castilla-La Mancha, los ingresos generados por el sistema habían crecido por encima del PIB nominal y había sido mayor en aquellas Comunidades que habían experimentado un mayor incremento de la población.

Con todos los datos en la mano, empezamos a trabajar en una propuesta que implicaba a todas las Administraciones, y eso aunque el Estado no tenía ninguna obligación legal de aportar más recursos, ya que la sanidad es una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, y que según habían firmado en el momento del acuerdo el sistema de financiación les aportaba recursos y mecanismos suficientes para su financiación y el resultado de los análisis técnicos no desmentía esa posición. A pesar de ello, como digo, el Gobierno decidió arrimar el hombro y estaba dispuesto a aportar más recursos para la sanidad e incluso a subir los impuestos especiales sobre el alcohol y el tabaco, cuya recaudación se cedía al 40 por ciento a las Comunidades.

A cambio, se pedía a los gobiernos autonómicos —responsables de la gestión de la sanidad— que asumieran su parte de la solución del problema y se les daba mayor capacidad normativa para poder aumentar sus ingresos, mediante gravámenes adicionales en algunos impuestos.

La II Conferencia de Presidentes en la que debía aprobarse un acuerdo que facilitara recursos para la sanidad se había convocado para el 10 de septiembre de 2005. Previamente, la propuesta del Gobierno debía debatirse con las Comunidades Autónomas en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, así que el 1 de septiembre decidí trasladar nuestra propuesta a todos los gobiernos autonómicos y la hice pública en una rueda de prensa junto al ministro de Administraciones Públicas, Jordi Sevilla, y la ministra de Sanidad, Elena Salgado, con los que había trabajado el documento.

La propuesta inicial consistía en incrementar en 500 millones de euros anuales, durante dos años, las transferencias del Estado a las Comunidades Autónomas a través de los Presupuestos Generales del Estado. Además, se elevaban los ingresos mediante una subida de los impuestos especiales sobre tabaco y carburantes, lo que suponía ingresos adicionales para las Comunidades y se incrementaba su capacidad normativa para que los gobiernos autonómicos pudieran incrementar sus impuestos si necesitaban más recursos. También se mejoraba el mecanismo de entregas a cuenta de modo que las Comunidades no tuvieran que esperar dos años para disponer de la totalidad de los recursos que les correspondían.

Las medidas tenían un carácter temporal, dos años, que era el plazo en el que tendríamos un nuevo sistema de financiación autonómica que diera una solución global al problema.

La propuesta, a pesar de suponer un importante aumento de recursos para las Comunidades, no tuvo una buena acogida, porque los gobiernos autonómicos no estaban dispuestos a subir los impuestos para financiar la sanidad. Una vez más, pretendían que el Estado les solucionara el problema y asumiera su coste frente a los ciudadanos.

El mismo Partido Popular que calificaba de temerario el incremento del gasto público previsto para 2006, no tenía ningún empacho en exigir al Gobierno que pusiera sobre la mesa 1.800 millones de euros adicionales para que las Comunidades lo gastaran. No dejó de sorprenderme la actitud de enorme cinismo por parte de los gobiernos regionales del PP que, pese a llevar meses reclamando un aumento de los recursos para sanidad, anunciaron con contundencia que no tenían ninguna intención de subir sus impuestos; o la de partidos nacionalistas, como CiU, que llegó a decir que rechazaba la propuesta porque «pasaba el muerto» de la financiación sanitaria a las Comunidades Autónomas. ¡Como si éstas no tuvieran nada que ver con el asunto!

Como siempre sucede en este tipo de negociaciones, nos habíamos reservado algún margen de mejora que pusimos sobre la mesa del Consejo de Política Fiscal y Financiera preparatorio de la Conferencia de Presidentes, celebrado el 7 de septiembre. La nueva propuesta consiguió allanar el camino y fue bien acogida por las Comunidades gobernadas por el PP que se mostraron proclives a un acuerdo.

Así se lo comuniqué al presidente del Gobierno, pero mi sorpresa fue que Zapatero me contestó que iba a llevar otra propuesta a la Conferencia de Presidentes, porque el acuerdo lo quería negociar él.

Así llegamos al 10 de septiembre, el día de la Conferencia de Presidentes. A primera hora de la mañana me desayuné con este titular del diario El País: «Zapatero sube más de un 50 por ciento su oferta inicial para la financiación sanitaria». Y una vez iniciada la reunión, se filtró a los medios que Zapatero había puesto sobre la mesa una nueva oferta que triplicaba la propuesta inicial. En realidad, las cifras ofrecidas por el Presidente del Gobierno eran básicamente las que resultaban de la propuesta debatida en la última reunión del Consejo de Política Fiscal y Financiera, pero presentada como una iniciativa nueva. La maniobra no resultó como esperaban los que la diseñaron porque las Comunidades gobernadas por el PP no estaban dispuestas a dar ese triunfo al presidente y se negaron a firmar ningún acuerdo. Se devolvió el tema al Consejo de Política Fiscal y Financiera en el que, tras varias reuniones, no hubo acuerdo y al final tuvimos que aplicar lo propuesto como decisión autónoma del Gobierno, sin pacto con las Comunidades Autónomas. Bien es verdad que todas ellas aceptaron el dinero que se puso sobre la mesa porque, como dijo Esperanza Aguirre con el desparpajo que la caracteriza: «A caballo regalado, no le mires el diente». Por otra parte, Andalucía indicó que la aportación adicional no podía entenderse como finalista y debía considerarse como un incremento del sistema de financiación, posición apoyada después por todas las Comunidades Autónomas. En esas condiciones el ejercicio de llegar a un nuevo acuerdo para financiar la sanidad quedó en una aportación adicional del Gobierno central sin contrapartidas.

En todo caso, esta solución al déficit sanitario era temporal hasta que se aprobase un nuevo sistema de financiación autonómica, en el que debíamos empezar a trabajar desde ese mismo momento para articular una propuesta alternativa a la formulada por Cataluña, que fuera aplicable al resto de las Comunidades Autónomas.

Los primeros borradores sobre el sistema de financiación de Cataluña a incluir en el Estatut nos habían llegado en el mes de mayo de 2005. Desde un primer momento dejé muy claro cuáles eran las restricciones que debían tenerse en cuenta en cualquier propuesta de financiación: en primer lugar, el sistema tendría que ser aceptable y aplicable por parte de todas las Comunidades Autónomas de régimen común; y en segundo lugar, que la solución a los problemas de financiación de las Comunidades no podía depender en exclusiva de la aportación de más fondos por parte del Estado, que era como se habían resuelto históricamente las negociaciones. Era el momento de definir espacios fiscales propios para cada una de las Administraciones y de extender la corresponsabilidad en el gasto, que ya era muy amplia, a la corresponsabilidad en los ingresos, de manera que las Comunidades Autónomas que quisieran incrementar su nivel de gastos tuvieran los instrumentos jurídicos para gestionar los impuestos de su competencia.

La primera fórmula de financiación que llegó de Cataluña era inaceptable. En esencia consistía en que la Generalitat tendría capacidad normativa sobre todos los impuestos y, a través de una agencia tributaria propia, los recaudaría y, después, cedería al Estado un 50 por ciento. La propuesta de la Generalitat levantó ampollas dentro del PSOE, con alguno de los barones regionales y miembros del propio Gobierno, claramente en contra. Pero, sobre todo, enconó y alteró el debate sobre la reforma del sistema con el resto de las Comunidades en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera.

Mientras debatíamos la financiación de la sanidad, la propuesta de financiación para Cataluña había sufrido algunas modificaciones desde su formulación inicial debido, entre otras razones, a que el Consejo Consultivo de Cataluña, en un dictamen de 1 de septiembre de 2005, había considerado inconstitucionales algunos puntos del proyecto del Estatut. El dictamen emitido por este organismo constataba la inconstitucionalidad, entre otros temas, de fijar un tope al porcentaje de aportación de Cataluña respecto a la recaudación de los impuestos cedidos y la pretensión de la Generalitat de asumir toda la capacidad normativa sobre los impuestos cedidos e instaba a aclarar la relación entre la Agencia Tributaria estatal y la autonómica.

El 30 de septiembre, coincidiendo con la presentación de los Presupuestos Generales del Estado, el Parlament de Cataluña aprobó su propuesta de Estatut. En noviembre, la mesa del Congreso admitió su discusión en la Cámara con el voto en contra del PP. A partir de ese momento, el debate sobre la financiación autonómica y el presupuestario quedarían condicionados por la marcha del debate sobre el Estatut.

Aunque el texto del Estatut finalmente aprobado por el Parlamento catalán introdujo modificaciones respecto al documento inicial, la propuesta de financiación seguía siendo inasumible para el Gobierno central, que se encontraba con la patata caliente de tener que exigir modificaciones sustanciales, a pesar del compromiso de Zapatero de que asumiría cualquier texto que viniera del Parlamento catalán. Las modificaciones no cambiaron mi posición inicial: la propuesta de financiación incluida en el Estatut no era compatible con la Constitución y ponía en peligro la autonomía financiera del Estado.

Desde el Ministerio insistimos en que había que definir los espacios fiscales propios de cada Administración y que había impuestos, como el de Sociedades, sobre el que no cabía cesión a las Comunidades porque la existencia de tipos distintos podría llevar a casos de deslocalización y planteaba problemas con la regulación comunitaria. Ya estábamos viendo los efectos negativos en las Comunidades limítrofes al País Vasco y las dificultades que estábamos teniendo en Bruselas y no era cuestión de extenderlos al resto de España. Tampoco en el caso del IVA era posible plantear una cesión de la capacidad normativa, aunque sí una participación en la recaudación. En otros impuestos, singularmente en el IRPF, había un mayor margen, tanto de cesión de la recaudación como de capacidad normativa y de gestión en el tramo cedido.

Trabajamos durante varios meses en un texto alternativo al contenido en el Estatut, que pudiera ser aplicable al conjunto de Comunidades de régimen común. A mediados de diciembre hicimos pública nuestra propuesta que, como era previsible, fue rechazada en Cataluña.

En esencia, no aceptábamos establecer una relación bilateral con Cataluña que supusiera un trato diferenciado del resto de Comunidades Autónomas. Eliminábamos el concepto de que los recursos de Cataluña estaban constituidos por los rendimientos de todos los tributos estatales soportados en aquella Comunidad y que la Generalitat tuviera capacidad normativa y responsabilidad fiscal sobre todos y cada uno de los impuestos estatales soportados en Cataluña. También rechazamos el principio de que la gestión, recaudación, liquidación e inspección de todos los impuestos soportados en Cataluña, correspondieran a la Agencia Tributaria de Cataluña. Y modificamos el concepto de aportación de Cataluña a la Hacienda estatal por una redacción en la que la Generalitat participaría para la financiación de sus servicios y competencias en el rendimiento de los tributos estatales cedidos, para lo que se establecerían los correspondientes porcentajes de participación. Quedó sin definir cómo se fijarían los criterios de solidaridad y nivelación que exigía Cataluña.

A lo largo de los meses de diciembre y enero se desarrolló una intensa negociación, rodeada de enorme tensión política, principalmente con el conseller de Economía de la Generalitat, Toni Castells. El encargado de la negociación por parte del Ministerio fue el secretario de Estado de Hacienda, Miguel Ángel Fernández Ordóñez, que se convirtió en la bestia negra de los partidos nacionalistas catalanes. Y eso que su disposición para mover nuestras posiciones iniciales en aras de un acuerdo era en algunos puntos tanto o mayor que la mía.

Nuestra posición se fue moviendo hacia una mayor cesión de la recaudación de determinados impuestos a Cataluña, incrementando también la capacidad normativa autonómica en algunos tributos. Mantuvimos como línea roja la reserva en exclusiva para el Estado de la capacidad normativa del IVA y del Impuesto de Sociedades. También dejamos claramente delimitado el papel de la Agencia Tributaria catalana, circunscrito a la gestión de los impuestos propios de Cataluña, y que podría actuar de manera consorciada en los tributos compartidos, como el IRPF. Otro punto en el que habíamos avanzado era la delimitación de los mecanismos de solidaridad para evitar que Cataluña perdiera posiciones en el ránking de renta per cápita, una vez aplicados dichos mecanismos.

De manera paralela a esta negociación, íbamos testando cada una de las nuevas propuestas con otras Comunidades, en particular con Andalucía, ya que un sistema de financiación que no contara con apoyos adicionales sería difícilmente negociable. Durante aquellas semanas los contactos con José Antonio Griñán, entonces consejero de Economía de la Junta de Andalucía, fueron constantes. La no aceptación de una corrección parcial del modelo que resolviera el problema catalán (un fondo de competitividad más ambicioso) obligaba a otros ajustes que hacían el sistema más caro y reducía la corrección relativa para Cataluña.

A pesar de los avances que íbamos realizando en la negociación, los partidos nacionalistas, en especial ERC, seguían considerando insuficientes nuestras propuestas y la negociación no terminaba de culminar. Así que Zapatero convocó un 21 de enero por la tarde en Moncloa al líder de la oposición en Cataluña, el presidente de CiU, Artur Mas, y cerró con él un acuerdo sobre los dos temas fundamentales del Estatut pendientes: la imbricación de Cataluña en el Estado, reflejado en la utilización del término nación, y los puntos pendientes en la financiación, en los términos que veníamos negociando con Castells, pero aceptando una fórmula más ambigua en lo que se ha venido en llamar «ordinalidad», ya que Cataluña no perdería como consecuencia de sus aportaciones su posición no en términos de financiación per cápita sino de renta per cápita; esa redacción creó problemas posteriormente. La reacción de los socios del PSC en el Gobierno tripartito catalán que se enteraron por la prensa de este acuerdo nos hizo la vida más difícil.

Como previamente habíamos desbrozado el camino para que la propuesta fuera aceptada por Andalucía, disponíamos ya de los principios sobre los que se asentaría el nuevo sistema de financiación autonómica que, sin embargo, al no llegar a un acuerdo sobre las cifras, no sería aprobado hasta 2009 cuando yo ya había dejado el Gobierno.

Mientras tanto se presentó en el Congreso el proyecto de presupuestos para el año 2006. Desde el primer momento quedó claro que tendríamos dos enmiendas a la totalidad, la de CiU y la del PP, pero los supuestos socios pusieron también no pocas condiciones. Las enmiendas a la totalidad del PP, CiU y EA se rechazaron con el apoyo de seis grupos políticos. Tras el paso por el Senado, este año sin sorpresas, el presupuesto se aprobó con el voto en contra del PP, la abstención de EA y NB, y con el voto favorable de todos los demás.

Tras la aprobación hice público que 2005 no terminaría con superávit del 0,1 por ciento sino del 1 por ciento. Lo que implicaba que también sería mayor el superávit en 2006.

La OPA a Endesa

En el ejercicio de echar la vista atrás que supone la escritura de estas memorias, he vuelto a revivir la intensidad de mis años en el Gobierno de Zapatero. No habíamos terminado de resolver un problema, cuando ya se materializaba otro. Pero quizás, el asunto que mejor ejemplifica las complicaciones a las que tuvimos que enfrentarnos fue la OPA a Endesa. Como ya he explicado, la vuelta de las vacaciones del verano de 2005 estuvo marcada por la negociación con las Comunidades Autónomas sobre la financiación de la sanidad y la negociación con Cataluña sobre el Estatut.

Durante el mes de agosto, sin embargo, se había estado fraguando una operación empresarial, la OPA de Gas Natural a Endesa, que tendría todas las complicaciones posibles empresariales, jurídicas, regulatorias y políticas, no sólo a nivel nacional, sino también comunitario.

El 5 de septiembre Gas Natural anunció una OPA sobre el ciento por ciento de Endesa, que pagaría, parte en metálico y parte con acciones de la propia compañía, cuyos principales accionistas —La Caixa y Repsol— respaldaban la operación. Ésta tenía una derivada añadida, ya que incluía un acuerdo con Iberdrola por el que la eléctrica compraría los activos que Gas Natural se viera obligada a desinvertir.

La operación podía tener sentido desde el punto de vista empresarial, ya que daba lugar a una empresa energética potente y reforzaba otra, dejándolas en situación de poder competir en los mercados internacionales y, en cierto modo, blindaba el sector energético español que se encontraba en una situación muy vulnerable frente a cualquier oferta hostil de un competidor extranjero, debido entre otras razones a la imperfecta regulación del sector llevada a cabo por el Gobierno del PP, que había privatizado las grandes empresas energéticas, pero no había llevado a cabo una verdadera liberalización del sector. Desde el primer momento, no obstante, me pareció que la operación no estaba bien diseñada y la asimetría entre la empresa que lanzaba la oferta, Gas Natural, y la opada, Endesa, me suscitaba muchas dudas. Dada la mayor dimensión de Endesa la operación sólo me parecía viable si Gas Natural contaba con suficiente músculo financiero para la compra de Endesa, lo que exigiría un claro y ambicioso compromiso por parte de La Caixa. En cualquier caso, mi preocupación fundamental era que la operación no perjudicara a la competencia y salvaguardara los intereses de los consumidores.

Por tanto, y a resultas de lo que establecieran los informes de los organismos competentes —la Comisión Nacional de la Energía (CNE), el Servicio de Defensa de la Competencia y el Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC)—, en un primer análisis parecía evidente que la operación debería someterse al cumplimiento de determinadas condiciones que garantizasen la competencia en el sector, más allá del acuerdo entre Gas Natural e Iberdrola.

No era la primera vez que se intentaba un proceso de concentración en el sector energético. En 2001 se planteó una fusión entre Endesa e Iberdrola y en 2003 una OPA de Gas Natural a Iberdrola. Ambas operaciones fueron frustradas por el Gobierno del PP. Una vez que el PSOE ganó las elecciones, y conocida la actitud del presidente del Gobierno a favor de los llamados campeones nacionales, no hubo que esperar mucho para que se produjera un nuevo intento. El entusiasmo del presidente por conseguir campeones nacionales siempre me pareció estrecho de miras porque, en un mundo globalizado, nuestra aspiración debía ser lograr campeones mundiales o, como mínimo, europeos.

La oposición de Endesa a la operación fue total desde el primer momento e incluso desde antes de que se lanzase la OPA. El presidente de Endesa, Manuel Pizarro —uno de los más preeminentes presidentes de empresas privatizadas nombrado por el PP— asumió en primera persona la defensa de la eléctrica, respaldado en todo momento por el PP que de inmediato situó la operación en el ámbito político. Por un lado, como una maniobra para desalojar al presidente de la empresa, por su cercanía al PP, pero sobre todo, como una concesión a Cataluña, por ser La Caixa el máximo accionista del gigante que nacería tras la operación.

Como muchas veces sucede en política, los hechos se simplificaron y retorcieron y el análisis político se impuso sobre el técnico. Se llegaron a afirmar cosas tan inauditas como que la presencia de La Caixa ponía en entredicho el proceso de privatización que se había llevado a cabo en España en la última década, ya que la caja catalana actuaba según los dictados políticos de la Generalitat, olvidando intencionadamente que Caja Madrid era uno de los máximos accionistas de Endesa y la influencia política del PP de Esperanza Aguirre era más que evidente.

Siempre pensé que la oposición del PP fue en este asunto exagerada y excesiva, ya que no tuvo empacho en poner en cuestión, no sólo al Gobierno de España, sino también a toda institución u organismo involucrado en la operación y que actuara en contra de su parecer. Especialmente lamentable fue su defensa de que la operación fuera examinada por las autoridades de competencia europeas, poniendo bajo sospecha dentro y fuera de España la neutralidad del Gobierno de la nación. Este comportamiento me irritó especialmente, ya que estaba convencido de que la decisión sería prácticamente la misma, se tomara en Madrid o en Bruselas, porque en ambos casos se aplicaría la legislación para favorecer la competencia y proteger a los consumidores. Sin embargo, defendí que la operación se analizara en España porque así correspondía según la legislación vigente, al realizar la empresa objeto de la OPA más de dos tercios de su actividad en España. Pizarro llegó a presentar unas cuentas con arreglo a las nuevas normas contables internacionales que hacían recaer más de un tercio de su facturación fuera de España pero, al no haber sido auditadas, no fueron admitidas por Bruselas que, como cabía esperar, dictaminó que correspondía a España analizar la operación.

Ésta fue sólo una de las muchas acciones emprendidas por Endesa que inició una ofensiva en todos los frentes para hacer fracasar la operación, que colmó la paciencia de las autoridades comunitarias, hasta el punto de que el comisario de Mercado Interior, Peter Mandelson, llegó a decir que la controversia sobra la competencia para investigar la OPA había sido concebida artificialmente e impulsada de forma falsa «lo que ha llevado a una situación ridícula». Es cierto que la sensación de utilización de las instituciones comunitarias para dirimir un problema nacional no sentó bien en Bruselas y los acontecimientos posteriores lo dejaron claro. En su estrategia de oposición el PP llegó a acusar al Gobierno de haber cedido ante Bruselas en la negociación de los fondos estructurales, que tenían que decaer en todo caso al haberse alcanzado los objetivos establecidos, a cambio de la inhibición de la Comisión en el estudio de la OPA.

La operación, además de politizarse, se judicializó, ya que Endesa basó buena parte de su plan defensivo en las demandas ante los tribunales, tanto en instancias nacionales como comunitarias, recurriendo cada resolución tomada por el Gobierno, por los organismos reguladores o por las autoridades comunitarias. Mientras se desarrollaba esta intensa batalla legal, el PP desplegó toda su capacidad de acoso político para deslegitimar al Gobierno acusándole de estar detrás de la OPA. Un episodio lamentable fue la utilización por la oposición de la información sobre supuestas condonaciones de créditos por parte de La Caixa al PSC, consideradas como la prueba del 9 de la parcialidad del Gobierno y causa para que el ministro de Industria, y primer secretario del PSC, José Montilla, se inhibiera en las decisiones relativas a la OPA.

El PP sabía perfectamente que la responsabilidad de elaborar la propuesta de informe sobre la operación que en su caso estudiaría el Consejo de Ministros me correspondía a mí como ministro de Economía y Hacienda, y no a Montilla, y yo desde el primer momento había dejado meridianamente clara mi neutralidad al respecto. La estrategia del PP de minar la credibilidad de Montilla, se llevaba de paso por delante también la de los organismos reguladores y las instituciones responsables de la competencia en España. Ninguno de los organismos que participó en el análisis de la OPA en las distintas fases de la operación salió bien parado. La CNMV fue también afectada, hasta el punto de que su presidente, Manuel Conthe, acabó dimitiendo por este asunto, no sin antes rebañar otra nueva capa de credibilidad del Gobierno y las instituciones. Pero no adelantemos acontecimientos.

A los pocos días de lanzarse la operación, y vista la extremadamente agresiva estrategia de defensa de Pizarro, Conthe le envió una carta en la que le recordaba el deber de pasividad de los gestores de las empresas objeto de una OPA, según la legislación vigente, y que éstos no podían llevar a cabo ninguna acción para restar valor a la empresa ni para perturbar el desarrollo de la operación. La Ley del Mercado de Valores sí permitía, sin embargo, la búsqueda de otras ofertas que mejoraran la inicial, cosa que acabaría ocurriendo. La advertencia de la CNMV fue interpretada como una prueba de injerencia política por parte del PP y dio munición a la exagerada defensa de Pizarro que se presentó públicamente con un texto de la Constitución en la mano como víctima de un proceso de acoso y derribo. Endesa presentó un recurso contra el requerimiento de la CNMV ante la Audiencia Nacional.

Dos meses después del anuncio de la OPA, el 7 de noviembre, el Servicio de Defensa de la Competencia, que en aquel momento dependía aún del Ministerio de Economía, emitió su dictamen sobre la operación, en la que apreciaba elementos que podían afectar a la competencia. Con este informe en la mano envié el expediente al Tribunal de Defensa de la Competencia, que disponía de dos meses para elevar su dictamen, no vinculante para el Gobierno. Un mes después fue la CNE la que emitió su informe, aprobando la operación con condiciones, incluida una venta de activos superior a la ofrecida por Gas Natural y la obligación de realizar esa desinversión mediante una subasta a la que tuvieran acceso otros operadores, y no sólo Iberdrola, como habían pactado ambas empresas. Sólo quedaba por conocer el dictamen del Tribunal de Defensa de la Competencia, en cuyo consejo tenían mayoría los miembros nombrados a propuesta del PP, dos de ellos, por cierto, cuando el Gobierno de Aznar estaba en funciones después de haber perdido las elecciones en 2004. Por 6 votos a favor y 3 en contra, entre ellos el del presidente del Tribunal, se aprobó recomendar al Gobierno la prohibición de la operación, ya que no existía, en opinión de la mayoría, ninguna condición que pudiera imponerse a la operación para resolver los problemas de competencia que planteaba. La mayoría impuso además que no se remitiera al Gobierno el informe de los técnicos del Servicio que sí incluía una serie de condiciones con las que podía aprobarse la operación. No dejó de sorprenderme que varios de los consejeros que votaron en contra de la operación votaran unos años antes a favor de la fusión, con condiciones, entre Endesa e Iberdrola.

El Gobierno no estaba obligado a seguir la propuesta del Tribunal de Defensa de la Competencia. Aunque poco habitual, esa situación ya se había producido con anterioridad en varias operaciones en las que la decisión del Gobierno se había separado de la recomendación del Tribunal. Existía además abundante jurisprudencia del Tribunal Supremo que establecía que la prohibición de una operación de concentración debía ser el último recurso cuando no existía posibilidad de establecer condiciones que resolvieran los problemas de competencia que se plantearan y que el Gobierno debía optar siempre por la opción menos lesiva para la libertad de empresa. En este caso, analizados los problemas de competencia, consideramos que para cada uno de los problemas era posible establecer condiciones que los resolvían. Con esta filosofía y con los diferentes informes emitidos, trabajamos en el Ministerio para elaborar el texto del acuerdo que debía presentarse al Consejo de Ministros. Lo hicimos el 3 de febrero de 2006 y la propuesta fue aprobar la operación con condiciones. En mi opinión, las condiciones impuestas garantizaban que la concentración de Gas Natural y Endesa no reducía la competencia, ya que la empresa resultante no tendría una posición más fuerte que la que tenían por separado Gas Natural y Endesa en cada uno de los mercados en los que operaban. El acuerdo del Consejo de Ministros reflejaba de manera muy dominante las tesis del Ministerio de Economía frente a quienes preferían una aprobación con menos condicionantes.

El 6 de febrero el consejo de administración de Gas Natural acordaba continuar con la operación, incorporando los cambios derivados de las condiciones impuestas por el Gobierno y ya sólo quedaba que la CNMV aprobara el folleto de la OPA. Cinco meses después del anuncio de Gas Natural, parecía que la operación entraba en su fase final. Nada más lejos de la realidad.

La posibilidad de una oferta alternativa a la OPA inicial cristalizó en el mes de febrero de 2006. El día 21 recibí una llamada del presidente de EON, Wulf Bernotat. Quería verme urgentemente y le cité ese mismo día. El encuentro no llegó a producirse porque me informaron de que también tenía una reunión con el presidente del Gobierno y pensé que en ese caso no tenía sentido que se reuniera conmigo. Zapatero ya conocía las intenciones de EON, porque antes la canciller Angela Merkel le había informado de que la empresa alemana se disponía a lanzar una OPA a Endesa mejorando la oferta de Gas Natural.

Cuando Zapatero me informó sobre su reunión me señaló que consideraba la operación contraria a nuestros intereses y que era inaceptable que una empresa alemana, con presencia pública, se quedase con nuestra primera eléctrica. Desde el primer momento tuve claro que el menor de nuestros problemas sería Alemania. Si adoptábamos una actitud proteccionista, nuestro oponente sería la Comisión Europea, especialmente sensible a todo atisbo de proteccionismo. Mi respuesta fue que el tema había que analizarlo con calma, pues no podíamos presumir de que nuestras empresas se hicieran fuertes con compras internacionales y no permitir que empresas extranjeras, sobre todo si eran comunitarias, entraran en España. En mi opinión la Comisión Europea no lo iba a permitir.

La integración de Endesa en EON, que daría lugar al número uno mundial en el sector energético, era una operación claramente de dimensión comunitaria y, por tanto, correspondería a Bruselas su análisis desde el punto de vista de la competencia. Carecíamos además de mecanismos jurídicos para frenarla. Al lanzarse el proceso de privatización de algunas empresas públicas en 1995, se había mantenido una acción de oro, que implicaba una capacidad de veto de las operaciones de compra por parte del Gobierno, pero que como consecuencia de una sentencia del Tribunal de Justicia de la UE de mayo de 2003 tuvimos que suprimir. Después de haber sido apercibidos por su mantenimiento en varias ocasiones por la Comisión Europea, debería desaparecer, en el caso de Endesa, no más tarde del 8 de junio de 2007. En aquellos momentos esa acción de oro, aunque formalmente en vigor, estaba en vías de extinción con el proyecto de Ley de Derogación ya tramitándose en el Parlamento. Continuaba vigente también la llamada Disposición Adicional 27 de la Ley de acompañamiento de los Presupuestos de 2000, según la cual las empresas participadas mayoritariamente o controladas por las administraciones públicas que tomen el control o adquieran participaciones significativas en empresas energéticas españolas no pueden ejercer derechos políticos por encima de un 3 por ciento. Se daba la circunstancia de que el Estado de Baviera poseía un 0,5 por ciento del capital de EON. En mi opinión, el argumento estaba traído por los pelos, ya que esa participación ni era mayoritaria ni le daba el control y además esta disposición estaba también en el punto de mira de la Comisión Europea por su carácter proteccionista.

Más controvertida era la cuestión de la reciprocidad, ya que EON estaba sujeta a la autorización previa del gobierno alemán en operaciones que implicaran a su filial Rhurgas, considerada estratégica para garantizar el suministro de gas en Alemania. Es decir, si Endesa hubiera querido comprar EON, el Gobierno alemán podría haberle obligado a desprenderse de Rhurgas, mientras que el Gobierno español no tenía manera de intervenir para garantizar el aprovisionamiento si era EON la que compraba Endesa. Esta asimetría era uno de los rasgos principales en el sector energético europeo en el que el nivel de liberalización, e incluso de presencia pública, era muy dispar en los distintos Estados miembros, sin que los países que habían ido más lejos en los procesos de privatización, tuvieran mecanismos de defensa frente a los que mantenían monopolios públicos. Pero la Comisión Europea no estaba dispuesta a permitir que se cuestionara la libertad de movimiento de capitales, hubiera o no reciprocidad, y desde el primer momento advirtió al Gobierno español contra cualquier intento de actuar unilateralmente contra la OPA de EON. El caso español coincidió con otros intentos de impedir la entrada de empresas europeas en el capital de compañías de otros Estados miembros en Francia y Portugal y la Comisión quería dar un golpe de autoridad, ante el evidente fracaso en la construcción de un mercado único energético.

La seguridad del abastecimiento o los intereses de Endesa en el exterior, podían considerarse elementos vulnerables en una hipotética toma de control de la eléctrica por parte de una empresa extranjera y podría haber hecho necesario que la operación fuera examinada por las autoridades de regulación nacionales. Sin embargo, a diferencia de la OPA de Gas Natural, desde el punto de vista de competencia esta operación tenía una dimensión comunitaria clara, y desde la óptica regulatoria, la CNE carecía de competencias para examinarla, ya que según la legislación vigente —la llamada función 14—, la CNE podía examinar las operaciones en las que una empresa que realizara una actividad regulada en España (transporte o distribución de electricidad o gas) tomara una participación en otra empresa. Sin embargo, la CNE no tenía competencia cuando la empresa compradora no ejercía una actividad regulada en España, aunque la empresa comprada sí lo hiciera. Era evidentemente otra asimetría de nuestro sistema, pero así estaban las cosas cuando EON lanzó su oferta por Endesa.

Para resolver esta discrepancia, dado que el Consejo de Ministros del 24 de febrero tenía previsto aprobar un amplio paquete de medidas liberalizadoras de gran calado en el sector energético, se aprovechó para modificar las competencias de la Comisión Nacional de la Energía, de modo que tuviera potestad para examinar cualquier operación en la que se viera involucrada una empresa que realizara actividades reguladas, tanto si era el comprador, tal como observaba hasta ese momento la norma, como el comprado, que no estaba incluido hasta ese momento. No me gustó la forma como se llevó a cabo la ampliación de funciones de la CNE, aunque compartiera las razones de fondo. Cambiar las reglas del juego en mitad del partido me parecía que minaba la imagen de nuestro país en el exterior y, como era previsible, la Comisión Europea abrió a España un procedimiento de infracción por este motivo.

Y cuando parecía que las cosas no podían complicarse más, un juzgado de lo mercantil de Madrid, el número 3, ordenó suspender la tramitación de la OPA de Gas Natural tras admitir a trámite una demanda interpuesta por Endesa en el mes de diciembre y después de que la eléctrica presentara un aval de 1.000 millones de euros. El efecto de la paralización de la OPA de Gas Natural afectaba también a la contraoferta de EON, ya que aunque la CNMV seguiría tramitando esta segunda OPA, la presentación de una mejora por parte de cualquiera de los dos oferentes quedaría congelada hasta que se desbloqueara la oferta de Gas Natural. La puntilla definitiva a la operación llegó justo un mes después, el 21 de abril, cuando el Tribunal Supremo ordenó suspender cautelarmente la aplicación del acuerdo del Consejo de Ministros que aprobaba con condiciones la OPA de Gas Natural. Esta decisión suponía de hecho dejar sin efecto la OPA, ya que el plazo de la sala para resolver el fondo del asunto no sería inferior a dos años y era imposible que la oferta se mantuviera viva durante todo ese tiempo.

Mientras tanto, la tramitación de la OPA de EON continuó tanto en España como en Bruselas, dando lugar a nuevos episodios de enfrentamiento entre el Gobierno y la Comisión Europea. Mientras que la Comisión Europea aprobó la operación sin condiciones, al apreciar que no había riesgo para la competencia, la Comisión Nacional de la Energía impuso diecinueve condiciones que obligaban a EON a desprenderse de un tercio de los activos de Endesa, entre ellos, sus centrales nucleares. España volvía a desafiar a Bruselas en una pelea en la que de nuevo llevábamos todas las de perder. Mi preocupación por la creciente escalada de tensión con la Comisión iba en aumento y siempre que tuve ocasión insistí a Zapatero en este punto. «Presidente, es imposible que Bruselas acepte estas condiciones. Tenemos que buscar una solución negociada.» La ocasión para hacerlo era la resolución por parte del Ministerio de Industria del recurso de alzada interpuesto por EON contra el acuerdo de la CNE y en la que se podrían reconsiderar algunas de las condiciones impuestas para que la operación pudiera seguir adelante con la bendición de Bruselas.

En mi opinión necesitábamos tender puentes con la eléctrica alemana y con los demás interesados; se lo propuse al presidente y me autorizó a hacerlo. Trasladamos a EON la disposición del Gobierno español para buscar una solución satisfactoria para todos. Tras una serie de contactos, directos e indirectos, con los diferentes interesados parecía que un acuerdo con EON era posible. Llegamos a tenerlo prácticamente cerrado pendiente de la decisión final en un par de ocasiones. Pensé que ese mismo mensaje era el que se hizo llegar al Gobierno alemán en la cumbre hispanogermana celebrada el 12 de septiembre, después de que Zapatero augurara en la prensa alemana que la OPA de EON tendría un final feliz. Zapatero no especificó para quién y por lo que se vio después quizás el mensaje que subyacía en sus palabras era muy diferente del que yo y otros interpretamos entonces, ya que unos días después, el 25 de septiembre, la constructora Acciona anunció que había adquirido el 10 por ciento de Endesa y manifestaba su intención de adquirir otro 15 por ciento para llegar al 25, el máximo permitido entonces sin lanzar una OPA. Se convertía así en el primer accionista de Endesa. Surgía una tercera vía, que volvía a alentar la solución nacional para Endesa, tan deseada por algunos, aunque abría nuevos interrogantes. Fui informado de la operación ese mismo día y no me consta si el presidente del Gobierno tenía o no conocimiento de esta operación.

El sector de la construcción había acumulado mucho capital fruto de los fuertes beneficios obtenidos con el boom de la construcción y ahora las grandes empresas buscaban diversificar sus inversiones cuando empezaban a entrever el fin del ciclo alcista de su negocio. Ya habíamos visto un intento de entrada en la banca, con Sacyr y el BBVA, que me pareció muy arriesgado por las singularidades del sector financiero. El energético era un ámbito diferente, en el que, a priori, la entrada de empresarios de la construcción no planteaba tantos problemas. Casi paralelamente al anuncio de Acciona, ACS entró en el capital de Iberdrola con vistas a una fusión amistosa con Unión Fenosa, de la que la empresa presidida por Florentino Pérez era ya el principal accionista.

En el mes de septiembre de 2006 se produjo otro cambio importante en toda esta historia. José Montilla dejó el Ministerio de Industria para ser candidato a la presidencia de la Generalitat en las elecciones autonómicas y fue sustituido por Joan Clos, que nombró secretario general de Energía a Ignasi Nieto, un experto en este sector. Fue este nuevo equipo el encargado de resolver el recurso de alzada presentado por EON contra las condiciones impuestas por la CNE, condiciones que, como era previsible, habían sido declaradas ilegales por la Comisión Europea por ser contrarias a los principios de libre circulación de capitales y derecho de establecimiento.

El 4 de noviembre el Ministerio de Industria retiró prácticamente todas las condiciones impuestas. EON aceptó la resolución de Industria y la CNMV autorizó la OPA de la eléctrica alemana, nueve meses después de su anuncio.

Todavía quedaba un escollo y era que el Tribunal Supremo levantase las medidas cautelares que tenían paralizada la OPA de Gas Natural y, en consecuencia, también la de EON. Endesa solicitó la retirada de las medidas en noviembre y en enero de 2007 el Tribunal Supremo ya había accedido a levantarlas. La OPA de EON tenía el camino libre.

A finales de febrero, sin embargo, apareció un nuevo jugador que daría un vuelco a la operación. La eléctrica italiana Enel —participada en un 30 por ciento por el Estado italiano— anunció que había adquirido en el mercado un 9,99 por ciento de Endesa y continuó realizando compras hasta declararse en el mes de marzo primer accionista de la compañía con un 24,9 por ciento del capital. Pocas semanas antes, el 20 de febrero, se había producido una Cumbre bilateral hispanoitaliana a la que acudieron los respectivos ministros de Industria acompañando a los presidentes Zapatero y Prodi. No asistí a la Cumbre ni nadie me informó de su contenido. Parece lógico que se hablara del sector energético, pero de lo que pasó allí no dispongo de información. Lo cierto es que la prensa aireó mucho la coincidencia de fechas entre los dos acontecimientos.

La entrada en escena de esta empresa con participación pública abría nuevos interrogantes. Por un lado, y con la ya mencionada Disposición Adicional 27 aún vigente, el Consejo de Ministros debía autorizar a Enel a ejercer los derechos políticos de sus acciones por encima del 3 por ciento. En ocasiones anteriores, el Gobierno del PP así lo había hecho, como fue el caso de EDP en Hidrocantábrico o la propia Enel en Viesgo. Pero yo compartía la visión de la Comisión Europea de que en un mercado único lo relevante no era tanto el carácter público o privado del capital de las empresas, como que se establecieran las condiciones necesarias para garantizar la competencia y la protección de los consumidores. Por otro lado, parecía difícil invocar la aplicación de la Disposición 27 que estaba denunciada ante el Tribunal de Luxemburgo. En todo caso, las adquisiciones realizadas por Acciona (21,03 por ciento) y Enel (24,9 por ciento), impecables desde el punto de vista legal, hacían peligrar, por sí solas, la oferta de EON, que la había condicionado a conseguir al menos el 50,01 por ciento del capital de Endesa. Cuando faltaban pocos días para que concluyera el plazo de aceptación de la OPA, Acciona y Enel anunciaron su intención de lanzar una oferta conjunta por Endesa por una cuantía superior si EON fracasaba en su objetivo.

El 23 de marzo comenzó a escribirse el capítulo final del gran enredo que constituyó la OPA a Endesa. El anuncio de la oferta conjunta de Acciona y Enel desató las alarmas en la CNMV y sobre todo en su presidente, Manuel Conthe. La legislación española sobre OPAS dejaba indefenso a quien lanzaba una oferta formal, ya que no podía realizar adquisiciones en el mercado, al margen de la OPA, como medida para garantizar que todos los accionistas iban a tener las mismas oportunidades de vender sus acciones al mismo precio. En este caso, la norma jugaba claramente en contra de EON, ya que el empantanamiento de la operación durante varios meses había dado la ocasión a empresas competidoras de realizar adquisiciones en el mercado que abocaban la OPA al fracaso. Conthe consideró que la CNMV debía impedir ese efecto y el consejo de la CNMV aprobó una resolución el 23 de marzo por la que prohibía lanzar una OPA a Acciona y Enel hasta transcurridos 6 meses de la oferta de EON, es decir, hasta el mes de octubre. Además, autorizaba a EON a elevar, por última vez, su oferta. A pesar de esta advertencia de la CNMV, y tras la mejora del precio de EON, Acciona y Enel reiteraron su anuncio de OPA a futuro a un precio todavía mayor. El Consejo de la CNMV reiteró la prohibición a Acciona y Enel de lanzar una OPA.

A lo largo de esa semana, y ante la evidencia de que su oferta no podía prosperar, EON cambió de estrategia y empezó a negociar con Acciona y Enel. Las conversaciones concluyeron con un acuerdo que supuso la retirada de la OPA de EON el 2 de abril, un día antes de que concluyera el plazo de aceptación, a cambio de la posibilidad de que la eléctrica alemana pudiera comprar activos de Endesa y Viesgo (filial de Enel). Ese mismo día, antes de que se produjera este anuncio, Conthe había pulsado el disparador que hizo estallar la bomba en la CNMV. A primera hora de la mañana convocó a su comisión ejecutiva, formada por 5 miembros, para proponer la apertura de expediente sancionador a Acciona y Enel. Esa comisión aprobó la apertura del expediente por 3 votos a 2, pero prefirió que, dada la trascendencia de la decisión, el consejo de la institución la ratificara. Cosa que no ocurrió. La mayoría de los miembros del consejo consideró que no había base legal para tal expediente y se rechazó la propuesta al no permitirlo la legislación en vigor. Fue una decisión, me consta, que no se tomó a la ligera, sino considerando muy seriamente el argumento de fondo pero también el hecho de que esa decisión careciera de una base legal clara y las implicaciones que pudiera acarrear. Conthe consideró que esta decisión minaba la autoridad moral de la CNMV y anunció su dimisión. Condicionó su renuncia a una comparecencia urgente en el Parlamento para explicar sus razones.

Mi posición durante aquellos días, y así lo dije en público de forma reiterada, fue apoyar las decisiones de la CNMV tanto las iniciales como la final. Hablé con Conthe ese mismo día y varias veces a lo largo de la semana, primero para que reconsiderara su renuncia, y después para convencerle de la anomalía legal que suponía pretender presentar su dimisión ante la Comisión de Economía del Congreso en lugar de ante el Gobierno, como estaba establecido. Su desafío molestó profundamente a un sector del Gobierno y del PSOE que querían forzar su cese fulminante. Yo no estaba en esa posición, ya que el cese sólo estaba contemplado en caso de incapacidad o manifiesta irregularidad, condiciones que evidentemente no se daban en este caso.

En un intento por hacerle cambiar de opinión, que ya imaginaba que sería inútil, manifesté públicamente que le retiraba mi confianza y le conminaba a presentar su renuncia. No sirvió de nada y opté por intentar que la Comisión de Economía le citara de inmediato para resolver el asunto cuanto antes. La comparecencia y dimisión efectiva se produjo el 24 de abril. Tuve el tiempo justo para convencer a Julio Segura para que aceptara ser el nuevo presidente de la CNMV; no resulto fácil. Por razones personales prefería seguir en su posición de consejero, pero dadas las circunstancias aceptó con generosidad mi propuesta. Para mí era una señal de continuidad y al mismo tiempo una garantía para estabilizar una institución que había sufrido demasiados avatares en los últimos años. Julio Segura no tomó posesión hasta el 7 de mayo. Todavía ese día Conthe, mientras Segura leía su discurso de toma de posesión, aprovechó para hacer declaraciones sobre las razones de su salida y para dar información adicional al comentar que los documentos sobre Francisco González presentados en su momento por la SER a la CNMV venían de la Oficina Económica del Presidente. Esas declaraciones me forzaron a acudir al Parlamento para explicar mi posición sobre ese tema.

Ese día se cerró uno de los capítulos más desagradables de mi etapa como vicepresidente. Hice un gran esfuerzo para llegar a un acuerdo y evitar la confrontación con EON, y al final fracasé. En algún momento me preguntaron qué nota le ponía al Gobierno en su actuación sobre la OPA y contesté que un aprobado justito. Con el paso del tiempo y tras un análisis sosegado, creo que no llegamos al aprobado aunque el suspenso no era sólo para el Gobierno, también para la oposición y otros implicados. En esta operación se dieron todos los elementos más negativos de una manera de hacer política: politización de los temas a niveles inaceptables, afectación de las instituciones y de la credibilidad del país, y también de las empresas, el intervencionismo de unos y otros, la falta de rigor y la inconsistencia técnica en el debate y solución de las diferencias y, como en otras ocasiones, intenté jugar un papel de contrapeso para evitar decisiones arriesgadas con un alto coste en términos de desgaste personal.

2006, un año de alto crecimiento

Enredados en la OPA a Endesa y todas sus vicisitudes transcurrió el año 2006, el ejercicio con mejores resultados económicos de todo el período democrático.

En ese año cabe recordar dos hechos de especial relevancia en el ámbito político que condicionaron el resto de la legislatura: la «tregua permanente» de ETA, del mes de marzo, que se frustraría tras el atentado de Barajas de fin de año, y la aprobación por el Parlamento Catalán del Estatut de Cataluña y su tramitación posterior. El debate sobre la financiación se vio muy afectado, pero también muchas otras iniciativas parlamentarias incluida la negociación del presupuesto para el año 2007.

Tras el acuerdo Zapatero-Mas de 21 de enero sobre la utilización del término nación y la financiación, el Estatut fue aprobado por el Congreso el 22 de marzo y por el Senado el 10 de mayo. Tuvo un amplio apoyo ya que sólo votó en contra el PP y se abstuvo ERC. Esa abstención supuso la ruptura del Tripartito en Cataluña y llevó a Maragall a convocar elecciones en el mes de mayo. El nuevo cabeza de lista del PSC fue Montilla, al que, como ya he mencionado, sustituyó Clos en el Ministerio de Industria. El PP presentó un recurso de inconstitucionalidad, lo que no ayudó a apaciguar el debate, que mantuvo el tema del Estatut abierto hasta la sentencia del Constitucional del 28 de junio de 2010. El 1 de noviembre hubo elecciones en Cataluña, Montilla pasó a ser president de la Generalitat, pero el Gobierno siguió siendo tripartito.

En 2006 habría dos crisis de Gobierno; la primera en abril, en la que salieron Bono y San Segundo, al mismo tiempo que conseguía aprobar su Ley de Educación, y fueron sustituidos por Alonso y Cabrera. Rubalcaba entraría también en el gabinete sustituyendo a Alonso en Interior. En septiembre hubo otra minicrisis, a la que ya me he referido, en la que salió Montilla y fue sustituido por Clos.

Mi visión de la economía en aquellos momentos

En el primer trimestre nuestra preocupación fundamental era la evolución del precio del petróleo que, como consecuencia de las crisis en Irak, Irán y Nigeria, había alcanzado los 75 dólares. Ese incremento justificaba el 40 por ciento de la subida del IPC que en febrero estaba al 4 por ciento. El encarecimiento del petróleo suscitó todo tipo de presiones para que redujéramos la imposición y abaratar el precio, lo que no se hizo, pero la mayor inflación llevó al BCE a iniciar una subida de tipos que pasaron desde el 2 por ciento al finalizar 2005, hasta el 3,5 a fines de 2006 para terminar en el 4 a finales de 2007. Subidas que, dada la situación española, yo no consideraba como negativas.

¿Cuáles eran los problemas que me preocupaban a mitad de la legislatura? Mis reflexiones en aquel momento no eran muy distintas de las que plantearía en 2008. La economía española llevaba más de una década de crecimiento ininterrumpido, el período más largo de la historia reciente. Ese crecimiento se debía en gran parte a factores externos, que ya se estaban agotando (bajos tipos de interés, inmigración y fondos europeos) y habían generado algunos desequilibrios que no habíamos sido capaces de corregir, en especial, el alto nivel de endeudamiento y el creciente déficit por cuenta corriente.

Por lo que se refiere al endeudamiento, el relativo al sector público no era en aquel momento el problema. De hecho, la buena salud de las finanzas públicas nos permitió reducir notablemente el nivel de deuda pública, que en 2006 se situaba por debajo del 40 por ciento del PIB, y seguiría bajando en 2007, de modo que España era uno de los países con menor deuda pública de la eurozona. Muy diferente era la situación de familias y empresas cuyo nivel de endeudamiento había crecido enormemente desde la entrada del euro, alentado por los reducidos tipos de interés y el bajo nivel de que partía el sector privado. En el caso de las familias, la deuda era básicamente de naturaleza hipotecaria y había sido alimentada por el propio sector financiero que dio todo tipo de facilidades, en condiciones, importes y plazos, para conceder créditos hipotecarios. Nos preocupaban entonces las tasaciones inadecuadas, y el alargamiento del plazo de las hipotecas. En todo caso, en esos momentos, el valor de los activos del sector superaba la deuda, por lo que considerábamos que su posición financiera estaba saneada. Sí detectábamos un problema en un segmento de población que se había endeudado a tipos variables en el momento de tipos más bajos y que en un contexto de política monetaria más restrictiva veía cómo subía la factura de su hipoteca.

En cuanto a las empresas, tras la entrada en el euro, con abundante liquidez y bajos tipos de interés —incluso negativos en términos reales—, unido a la desaparición del riesgo de cambio, y con un bajo nivel de endeudamiento inicial, aumentaron rápidamente su nivel de deuda para acometer ambiciosos planes de inversión y expansión en el interior y en el exterior. Recuerdo la respuesta del entonces presidente de Sacyr, Luis del Rivero, a un periodista sobre su política de endeudamiento: con tipos de interés reales negativos, estaba dispuesto a tomar todo el dinero que le dieran los bancos. Esa posición cortoplacista no era única. Para complicar un poco más las cosas no hay que olvidar las generosas ventajas fiscales aprobadas por los gobiernos anteriores para la internacionalización que generaron una demanda adicional de financiación para la expansión de las grandes empresas en el exterior. La internacionalización de nuestras empresas fue sin duda un éxito pero a un alto coste.

La evolución del crédito era motivo de preocupación, no sólo en el Ministerio de Economía y Hacienda, sino también en el Banco de España, con el que en más de una ocasión tratamos el tema, siendo muy conscientes de la dificultad de tomar medidas ya que el margen nacional para manejar la política monetaria era inexistente y estaba exclusivamente en manos del Banco Central Europeo. La búsqueda de soluciones nacionales (como en el caso de las reservas genéricas) era considerado discriminatorio por el sector, sobre la base del argumento que suponían una pérdida de competitividad de la banca con respecto a las entidades situadas en otros países de la zona euro, tesis compartida por Bruselas. Y todo ello sin olvidar que la idea dominante en aquellos momentos era que la autorregulación del sector financiero era suficiente, según el argumento de que nadie conocía su situación mejor que ellos y que eran los máximos interesados en no tener dificultades, además de resultar difícil delimitar hasta dónde se intervenía. La idea de que mayor regulación significaría menor crecimiento también estaba encima de la mesa.

El fuerte crecimiento de la inversión por parte de empresas y familias no podía financiarse exclusivamente con el ahorro nacional y se produjo una fuerte entrada de capital exterior para sufragarlo. Se agravó así el segundo de los desequilibrios de la economía española, el déficit exterior, que planteaba a su vez dos interrogantes: si reflejaba una pérdida de competitividad de la economía española y si éramos capaces de financiarlo. Respecto a la primera de las cuestiones, los datos mostraban que las exportaciones españolas seguían creciendo a buen ritmo y que la participación de España en el comercio mundial se había reducido en menor medida que la de nuestros principales competidores. A pesar del aumento de la participación de Asia en el comercio mundial, nuestra parte en el mismo sólo se había reducido del 1,8 al 1,6 por ciento. Por tanto, no parecía observarse un problema de competitividad en términos de exportación. Sin embargo, si analizábamos los datos de productividad total sí podía apreciarse un peor comportamiento dada su diferente evolución en el sector público y en el sector de los bienes y servicios no comercializables, pero en la corrección de este desequilibrio llevábamos trabajando desde el inicio de la legislatura a través de las reformas estructurales sectoriales emprendidas.

En cuanto a la financiación de ese déficit exterior, la disponibilidad de liquidez abundante en la zona euro, con fuertes excedentes de ahorro, no parecía plantear problemas. La sensación era que la moneda única había creado un espacio financiero unificado para toda la zona euro; la realidad posterior, con la vuelta de los inversores a sus mercados nacionales, nos mostraría que sólo existía una limitada libertad de movimientos de capital que funcionó con fluidez en la fase alta del ciclo.

A pesar de los buenos datos era evidente que la construcción, el gran motor y a la vez el gran problema de la economía española, presentaba en 2006-2007 los primeros signos de agotamiento, sin que hubiera otro sector productivo que claramente pudiera tomar el relevo como impulsor de la actividad. Las reformas que se habían emprendido desde el inicio de la legislatura para lograr el cambio de modelo, o bien no fueron lo lejos que habrían debido —caso del mercado laboral, pero no sólo— o no habían producido todavía plenamente efecto, en el caso de las medidas liberalizadoras. Cuando hablamos de los excesos en la actividad en construcción, no me refiero sólo al sector residencial, sino también a las infraestructuras.

En el primer caso, en España llegaron a iniciarse casi un millón de viviendas al año, el doble del número de hogares que se formaban anualmente, y más del doble de la media de las iniciadas en los años anteriores. En el incremento de demanda de vivienda concurrieron varios factores: la propensión mayoritaria en España para vivir en viviendas en propiedad y no en alquiler, que no conseguimos corregir con las medidas del primer plan de vivienda ni con las del segundo; los bajos tipos de interés que abarataban el crédito y hacían más atractiva la inversión en vivienda que en otros activos financieros de escasa rentabilidad, apoyado además en la falsa creencia de que la vivienda daba seguridad ya que sus precios nunca bajaban (lo que había sido sólo parcialmente cierto en términos nominales); la mejora de la renta disponible de las familias por el crecimiento del empleo, y algunos factores exógenos que incidían también en el aumento de la demanda. Aludíamos entonces a la aplicación en algunos países europeos, como el Reino Unido, de deducciones por adquisición de segundas viviendas, incluso si éstas se compraban en otro país europeo, o la aparición del fenómeno low cost en las líneas aéreas, que unido al proceso de aumento del teletrabajo, propició que muchos ciudadanos del Centro y Norte de Europa establecieran su segunda residencia, y a veces incluso la primera, en nuestro país. Todos los argumentos eran buenos para explicar la situación.

En cuanto al segundo elemento del auge del sector de la construcción no residencial, la fuerte entrada de fondos estructurales procedentes de la UE que inicialmente sirvieron para modernizar las infraestructuras del país, permitiendo la realización de los proyectos más eficientes, nos hizo excesivamente dependientes de esa actividad. Una vez pasada la primera etapa en la que se financiaron las obras más necesarias, para poder alcanzar la cuota de fondos que se nos atribuyó hubo que poner en marcha nuevos proyectos, sin analizar suficientemente la eficiencia de las obras que se emprendían con financiación europea. Se convirtió, de un medio para mejorar la productividad del país, en un fin en sí mismo. Mantener esa inversión generaba actividad directa e inducida, consecuentemente empleo e ingresos para todas las Administraciones. No prestamos suficiente atención a una idea fundamental que Pepe Borrell utilizaba como secretario de Estado de Hacienda «la inversión pública de hoy es el gasto corriente de mañana». Nuestra economía se había convertido en adicta a estas actividades. Ésta es una de las grandes críticas que cabe hacer a nuestra política económica de toda la década, ya que no fuimos capaces de corregir el camino que había emprendido el Gobierno anterior (aunque no sirva de justificación de nuestros errores, no hay que olvidar que la mayoría de las infraestructuras que se ejecutaron en ese período se habían planificado y en no pocos casos iniciado durante las anteriores legislaturas).

Las raíces del impulso desmedido al sector de la construcción hay que buscarlas en los años anteriores a nuestra llegada al Gobierno. Recordemos las palabras de Cristóbal Montoro, cuando consideraba la construcción la sustancia misma de la economía española y nos acusaba de querer matar la gallina de los huevos de oro con nuestro proyecto de cambio de modelo en el patrón de crecimiento. Decía Montoro antes de las elecciones de 2004 que «el concepto de burbuja inmobiliaria es una especulación de la oposición que habla insensatamente de la economía del ladrillo y olvida que la construcción es un sector fundamental para la economía del país». Pero tampoco nosotros lo corregimos. Ingenuamente confiamos en el mercado para desacelerar el ciclo de la construcción —aunque intentamos derivar esa actividad a la vivienda de menor coste con el loable deseo de facilitar vivienda a las familias más desprotegidas— y no atajamos la dinámica de más y mejores infraestructuras, es cierto que pedidas por los ciudadanos y apoyadas por todos los responsables políticos, sin valorar su eficiencia.

Las reformas en 2006 siguieron quedándose cortas

Como he dicho, en 2006 continuamos con la ejecución de reformas estructurales, focalizadas en la mejora de la competitividad y el apoyo a los emprendedores, a través del Plan de Fomento Empresarial y el segundo paquete de medidas del Plan de Dinamización y su continuación con el Plan Nacional de Reformas. Y era el año en que esperábamos conseguir alguna reforma fruto del diálogo social. Insistía a las partes para que llegaran a algún resultado a sabiendas de que habíamos perdido nuestra capacidad de presión. Finalmente se llegó a un acuerdo sobre el mercado laboral y sus resultados fueron presentados por el presidente en una sesión a mediados de mayo que calificó como histórica. El planteamiento de partida era ya poco ambicioso, baste recordar los apartados del acuerdo: impulso a la contratación indefinida, mejor utilización del empleo temporal y refuerzo de la inspección de trabajo, y potenciar las políticas activas y los servicios de empleo. Las propuestas originales, más amplias, decayeron por la oposición de las centrales sindicales. Asistí a la presentación de los resultados como invitado y eso sí, como me señaló Cuevas, no costaban nada al presupuesto, pero tampoco servían para resolver los graves problemas que teníamos. En el sistema de contratación y en la negociación colectiva ni siquiera se entró. Nuestros costes laborales unitarios siguieron aumentando al mismo ritmo que en la legislatura anterior y seguimos por tanto perdiendo competitividad. Sólo empezarían a reducir su crecimiento a partir de 2008 y a declinar a partir de 2009.

Tampoco se entró en la reforma de las pensiones donde prácticamente sólo se consiguió mejorar algo los días necesarios para tener derecho a pensión sin modificar el mínimo de quince años. Muy pronto se levantaron voces, también aquí la mía, que denunciábamos la insuficiencia de las medidas.

En ese mismo terreno se llegó a un acuerdo con los sindicatos de la función pública para poner en marcha un programa de jubilaciones anticipadas, que podría haber tenido sentido en un planteamiento más amplio de modernización de la Administración y, a final de año, se aprobó la Ley de Dependencia.

En mi ámbito de responsabilidad más directa aprobamos en mayo la Ley de Reforma de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, apoyada por todos los grupos del Congreso, excepto por el PP, y en noviembre la Ley de Reforma Fiscal, que entraría en vigor en 2007 y que suponía una rebaja de impuestos para las familias y las empresas. Además de los cambios citados sobre el IRPF se incluía una reforma del Impuesto sobre Sociedades que se abordaría en dos fases, en la primera se reducían los tipos de gravamen, para aproximarlos a los de nuestro entorno, y se suprimían deducciones, mientras que la segunda se centraría básicamente en una adaptación de las normas contables. Se aprobó también una Ley de Medidas para la Prevención del Fraude Fiscal, cuyo objetivo era facilitar a los contribuyentes el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y centrar la inspección fiscal en los grandes focos de fraude, en especial combatir la elusión fiscal mediante tramas organizadas en el Impuesto sobre el Valor Añadido, y perseguir el fraude en el marco de los paraísos fiscales y en el ámbito de las transmisiones inmobiliarias.

Para muchos la rebaja fiscal se quedó demasiado corta dado el margen presupuestario del que disponíamos, pero mi objetivo era obtener mayores superávits dado el alto componente cíclico que tenía nuestro superávit. Pero fue en vano. Al final los buenos resultados de ejecución presupuestaria de 2006, en el que el conjunto de las Administraciones Públicas registraron un superávit de casi 2 puntos del PIB, dieron alas al presidente quien planteó nuevas iniciativas de gasto —o de rebajas fiscales— que no se incluirían en el presupuesto de 2007, pero sí en los de 2008, los últimos de la legislatura. La presión desde el PSOE también era muy fuerte para utilizar una parte de ese margen presupuestario en hacer algún gesto a las familias con menos recursos que veían cómo la subida de los tipos de interés y de la inflación, por el encarecimiento del petróleo, erosionaban su renta. Sin olvidar, por supuesto, que estábamos ya más cerca de las elecciones generales y la necesidad de hacer un guiño hacia ese segmento del electorado.

En el debate político siempre que hay dinero en caja existe el ansia de utilizarlo por parte de los gobiernos. Había vivido y sufrido este problema en mi época de comisario en Bruselas, y ya me he referido en otro capítulo de este libro al caso de Francia, y fui muy crítico con ese planteamiento. Ahora me afectaba a mí como ministro. Además, a pesar de la relativamente buena cifra de superávit en términos nominales, que podía hacer pensar que había un mayor margen en términos de gasto, nuestras previsiones apuntaban a que, incluso en el escenario de aterrizaje suave de la economía que manejábamos entonces, un menor crecimiento del PIB tendría como consecuencia un descenso en la recaudación y por tanto un claro riesgo de volver al déficit. Y todavía no hablábamos del impacto de la crisis financiera mundial que no se desencadenaría hasta el mes de agosto de 2007. Por tanto, en aquel momento, expliqué al presidente que el margen máximo con el que contábamos para nuevas medidas de gasto era de 2.500 millones de euros, compatible con un superávit en las cuentas públicas superior al 2 por ciento del PIB (2007 cerró con un superávit del 2,23 por ciento).

Los cambios en el Banco de España

Una de las decisiones que hubo que tomar ese año era la de sustituir al gobernador del Banco de España, Jaime Caruana, que terminaba su mandato en el mes de julio. Siguiendo con mi visión de la independencia del Banco, siempre procuré apoyar al gobernador, y nunca interferí en los temas de su competencia, y mis relaciones con él y con su número dos fueron excelentes. Su actuación fue fundamental en el caso del BBVA y trabajé de forma muy coordinada con el Banco con respeto total de su competencia. Sólo recuerdo una diferencia objeto de un comentario público sobre su evaluación del Estatut de Cataluña. El resto fueron las discrepancias habituales entre el Ejecutivo y el Banco, que proponía, con razón, ir más lejos que el Gobierno en la estabilidad presupuestaria y en las reformas estructurales.

La decisión de nombrar al gobernador corresponde al rey a propuesta del presidente del Gobierno. Desde 1995, al aprobarse la Ley de Autonomía del Banco de España, por iniciativa mía se inició la práctica de negociar con las principales fuerzas políticas los nombramientos de gobernador, subgobernador y miembros del consejo de Banco. Así se hizo con Luis Ángel Rojo y Miguel Martín, y con Jaime Caruana y Gonzalo Gil. El problema que se me planteó en aquel momento era doble. No me encontraba cómodo en el Gobierno, pues veía tensiones importantes en la política de gasto y que una parte esencial de las reformas por realizar, en especial las vinculadas al diálogo social, estaban y seguirían estando paradas en el futuro, por lo que ya tenía tomada la decisión de marcharme con las elecciones. Deseaba por ello dejar un gobernador fuerte que además mantuviera posiciones ortodoxas frente al Gobierno sin poder ser criticado por éste por argumentos políticos. Había tenido meses antes una conversación con Julio Segura, uno de los posibles candidatos, para conocer sus intenciones y me señaló muy claramente que no quería ser gobernador y que por razones personales deseaba ir a la CNMV. Pensé en Miguel Ángel Fernández Ordóñez. Había culminado la parte fundamental de las reformas normativas del programa de la Secretaría de Estado de Hacienda con el que se había incorporado al Gobierno y cumplía con las condiciones de ortodoxia, carácter y dificultad de ser criticado desde un Gobierno socialista, pero además era una persona de gran experiencia, requisito para mí fundamental en aquel momento pues no cabía descartar que en su mandato terminara el período de alto crecimiento que habíamos vivido y surgieran dificultades. Por otra parte, existía en la zona euro una cierta línea de gobernadores procedentes de las secretarías de Estado de Economía o Hacienda. Es cierto que no pacté con el PP el nombre pero dada su trayectoria y su experiencia no pensé que su valoración sería tan negativa como la que después se produjo. Se lo propuse a Zapatero y lo aceptó. Evité así las veleidades sobre otros candidatos que en mi opinión hubieran estado menos ajustados a las necesidades del Banco en aquel momento. Ofrecimos negociar el resto de miembros con el PP que adoptó una posición totalmente beligerante contra Ordóñez por razón de su perfil político, pero nos pidió sin contrapartida el nombramiento como subgobernador de un candidato que no formaba parte del personal del Banco, una condición que creíamos que era necesaria en aquel momento para el puesto de subgobernador. El PP llevó la oposición hasta plantear modificar la norma para que el gobernador fuera elegido por una mayoría de 3/5. La propuesta no prosperó y Ordóñez obtuvo la aprobación de la Cámara, sin dificultades pero con el voto en contra del PP. En esas circunstancias decidí que el subgobernador fuera elegido de acuerdo con la Ley de Autonomía a propuesta del gobernador. El PP prefirió no pronunciarse sobre las personas propuestas y la decisión final, a propuesta de Ordóñez, fue nombrar a José Viñals, que por su currículum y trayectoria debería ser un nombramiento indiscutible. Obviamente, a pesar de las diferencias, mantuvimos a los dos miembros del consejo que habían sido propuestos por el PP, uno de ellos además en el comité ejecutivo. En mi opinión el equipo era el adecuado para el momento (Fernández Ordóñez tenía una larga experiencia profesional y Viñals era una personalidad de gran prestigio nacional e internacional por su formación teórica en temas financieros), pero la no negociación del gobernador serviría para desatar críticas posteriores, no del Gobierno socialista pero sí de la oposición por la «politización» del gobernador, olvidando el papel colegiado de las estructuras del Banco, en las que participaban los candidatos sugeridos por el PP.

Sustituí a Fernández Ordóñez en la Secretaría de Estado de Hacienda por Carlos Ocaña, hasta entonces secretario general de Presupuestos. Conocía bien la reforma fiscal, la negociación de la financiación autonómica y era una excelente opción para elaborar el nuevo presupuesto y culminar los temas pendientes para ese final de legislatura. Cuando le ofrecí el puesto le señalé que lo más probable era que su nombramiento fuera por un tiempo limitado y que tenía el riesgo de salir conmigo cuando tras las elecciones dejara mi responsabilidad en el Gobierno.

En el período de Caruana, como en el de Ordóñez, comentamos en más de una ocasión qué hacer para intentar controlar el crédito y nunca vimos una salida en el marco de la política monetaria europea. Se ha escrito también sobre las diferencias entre Caruana y los inspectores del Banco de España y sobre la información que se me envió, en el momento del traspaso de poderes a Fernández Ordóñez. Lógicamente esa información, como la mucha que llega al ministro, se distribuyó entre los responsables de las diferentes áreas para su análisis y seguimiento. No recuerdo ninguna reunión específica sobre una carta de los inspectores del Banco de España. Dado su contenido, correspondía a la propia institución (gobernador, subgobernador, responsable de inspección y en su caso el Comité Ejecutivo o el Consejo del Banco) actuar sobre estos temas. En marzo de 2011, casi dos años después de mi salida del Gobierno, se planteó en el Parlamento una pregunta escrita al Gobierno por parte de un diputado del PP. La línea argumental era: «Los inspectores del Banco de España alertaron al Gobierno sobre el excesivo nivel de riesgo acumulado por el sistema financiero español como consecuencia de la anómala evolución del mercado inmobiliario y la laxitud en la concesión de créditos por las entidades financieras». La conclusión era la inacción del Gobierno, que no tomó ninguna medida y siguió insistiendo en la solvencia del sistema financiero, y su responsabilidad por no haber actuado con diligencia.

La pregunta planteaba una serie de cuestiones que pueden resumirse en: ¿por qué el Gobierno no tomó medidas?, ¿por qué no se obligó a las entidades de crédito a dotar las provisiones suficientes para hacer frente a las pérdidas esperadas?, ¿qué medidas adoptó el Gobierno junto con el Banco para evitar la concesión de hipotecas superiores al ciento por ciento del valor de tasación?, ¿por qué se permitió a las entidades que siguieran aumentando su crédito promotor a partir de 2006 con el desplome de la construcción?, ¿por qué no se obligó a las entidades financieras a declarar realmente los riesgos que estaban asumiendo? Y una serie de temas adicionales sobre el valor jurídico de la posición de los inspectores y las relaciones entre el Banco y el Ministerio.

El Gobierno dio respuesta a la pregunta el 9 de mayo dejando clara su posición. En primer lugar sobre la naturaleza del documento. Era evidente que era una carta —que no informe— de los inspectores que no define la posición del Banco de España. Los puntos de vista de la institución están sometidos a los procedimientos y toma de decisión de las instituciones competentes.

En cuanto a las medidas a adoptar en aquel momento, se destacaba que el Informe de Estabilidad Financiera del Banco de noviembre de 2006, confirmaba la situación de solvencia de las entidades españolas y esa valoración se había ratificado por el FMI.

En segundo lugar, estaba vigente ya en ese momento un sistema de provisiones o reservas genéricas para corregir los efectos anticíclicos y que sirvieron posteriormente como modelo en el ámbito internacional.

Para evitar los problemas de concesión de hipotecas por importe superior al ciento por ciento de su valor se adoptó un tratamiento regulatorio muy exigente vía incremento de capital regulatorio y el empeoramiento de las condiciones de financiación de esas entidades de crédito.

En la respuesta se señalaba que el desplome de viviendas iniciadas es en 2007 y no 2006, por lo que ese año continúa creciendo la concesión de hipotecas.

Igualmente se hacía referencia a la capacidad del Banco de España para definir la información periódica que debían remitirle las entidades de crédito, incluido el crédito en el sector inmobiliario, así como cualquier otra información adicional. Es «el supervisor quien decide en cada momento la información más útil para garantizar la estabilidad del sector financiero».

La respuesta a la pregunta sobre la pérdida de confianza en el sistema financiero me pareció especialmente atinada: «La crisis ha afectado al sector financiero español a pesar de contar con una de las regulaciones y supervisiones más prudentes a nivel internacional. Hay que tener en cuenta que la crisis ha supuesto, desde sus comienzos, un drástico endurecimiento del acceso a la financiación y a la liquidez, a lo que se ha unido, a medida que la crisis se prolongaba en el tiempo, un deterioro de activos, especialmente de aquellos relacionados con la exposición al sector de promoción inmobiliaria.

»La interacción de estos dos elementos, endurecimiento del acceso a la financiación y deterioro de activos, ha producido una presión muy fuerte sobre nuestra economía en su conjunto y sobre el sector financiero en particular. Ni la función supervisora del Banco de España ni la regulación prudencial implantada lograron eludir el actual contexto de dificultad en el sector.»

Poco más puedo yo añadir a estas respuestas, que comparto totalmente, excepto que la preocupación tanto del Ministerio como del Banco, como no podía ser de otra manera, fue tener el mejor conocimiento de la realidad para en su caso actuar.

Sí cabría recordar que durante estos años hubo un cambio sustancial en la legislación financiera en nuestro país; en muchos casos como consecuencia de la trasposición de la legislación comunitaria. Todas esas normas se aprobaron negociadas con el PP. Al final de la legislatura más de treinta normas habían sido aprobadas con el apoyo de al menos los dos principales partidos de la Cámara.

La elaboración de los presupuestos para 2007

Los presupuestos de 2005 ya se habían liquidado con superávit, y en febrero se dio a conocer la cifra de ejecución presupuestaria de 2006, nuevamente con un superávit del 2 por ciento del PIB. Con la reforma de la Ley de estabilidad presupuestaria aprobada, pero aún no aplicable para 2007, propuse un techo de gasto con un incremento en línea con el crecimiento del PIB nominal y con superávit a pesar del impacto de la reforma fiscal. Es cierto que como en otras ocasiones utilizamos la licencia de presupuestar los ingresos previsibles a la baja con el objetivo de tener un mayor superávit. El resultado final sería que la cifra inicial prevista, 1,5 por ciento, quedó ampliamente superada, 2,2 por ciento.

En mayo iniciamos las negociaciones sobre la liquidación del cupo vasco, lo que permitió que el techo de gasto se aprobara con el apoyo de ERC, CiU y el PNV y con menos problemas que en el año anterior. Ese cambio de apoyos en el Parlamento en aquel momento se percibió como un posible cambio de aliados por parte del Gobierno. No era así y, además, los apoyos conseguidos para aprobar el techo de gasto no se podía considerar que se mantendrían durante el procedimiento presupuestario dada la proximidad de las elecciones en Cataluña convocadas para el mes de noviembre.

En el momento del debate presupuestario, a pesar de las preocupaciones a medio plazo a las que he hecho referencia, los datos sobre la situación económica eran buenos y así lo expuse en el Congreso de los Diputados en la defensa de proyecto de Ley. Estábamos en una economía donde todavía los datos positivos iban a más y los negativos a menos. El PIB español superaba la cifra del billón de euros; nuestra economía seguía creciendo a tasas elevadas por la expansión de la inversión en construcción pero también en bienes de equipo mostrando la confianza que el sector empresarial tenía en su futuro. Destaqué también entonces que se estaba iniciando la corrección del desequilibrio entre el excesivo peso de la demanda nacional y la aportación negativa del sector exterior, consecuencia de la recuperación económica del área del euro, la elevación de los tipos de interés, y el sesgo neutral o ligeramente restrictivo de la política fiscal española.

La inflación seguía preocupando aunque la caída del precio del petróleo y las menores tensiones en alimentación y la desaceleración de la demanda nacional nos permitían ser algo más optimistas. Intentamos que el incremento del precio del petróleo no tuviera efectos de segunda vuelta sobre los salarios, y no se aceptó la reducción de los impuestos sobre los hidrocarburos para compensar las subidas. El empleo registraba unas tasas de aumento ligeramente inferiores al 4 por ciento interanual, mientras que la población activa crecía a un ritmo superior al 3 por ciento con un paro casi estancado, a pesar del fuerte incremento de la población activa. Nos aproximábamos a los 20 millones de ocupados, trabajaban casi dos de cada tres personas en edad de hacerlo, y la tasa de desempleo se situaba ligeramente por encima del 8 por ciento en el último trimestre. En materia de política fiscal, los resultados eran también positivos. Señalaba, sin embargo, que ese diagnóstico no debía hacernos olvidar la necesidad de seguir adelante con las reformas estructurales, incluidas en el Plan Nacional de Reformas, necesarias para mejorar nuestra productividad. El proyecto de Presupuestos para 2007, en ese entorno económico favorable, profundizaba en las líneas básicas de la política económica que el Gobierno marcó al comienzo de legislatura; mantenía una cierta disciplina fiscal y fue el primero en la etapa democrática que se elaboró y se presentó previendo un superávit, tanto en el Estado como para el conjunto de las Administraciones Públicas. El presupuesto incluyó el impacto de importantes novedades normativas en el ámbito tributario: la nueva Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, las modificaciones parciales del Impuesto sobre Sociedades, del de la Renta de no Residentes y del de Patrimonio.

Hubo críticas desde el mundo empresarial por el excesivo incremento de gasto, que recalentaba la economía y por no prestar atención suficiente al diferencial de inflación y de competitividad. Esas críticas, lógicamente, no tomaban en cuenta que el superávit final con el que contábamos era superior al que se planteaba.

Dadas las circunstancias, el debate en el Congreso se centró en gran medida en dónde gastar más dinero. Las mejoras de la inversión en Cataluña y el cumplimiento de lo hasta entonces pactado fue uno de los ejes del debate. ERC, CiU e IU-ICV centraron sus críticas en si se cumplía o no lo pactado. En mi opinión no había duda, se respetaba totalmente el Estatut. La negativa de los partidos catalanistas a reconocer las cifras y pedir más tenía, en mi opinión, mucho que ver con la proximidad de las elecciones. Creo que fue entonces cuando utilicé la frase de que la generalización del reconocimiento de compromisos en los estatutos reformados nos llevaba a un «sudoku» de difícil solución. Al final se pasó el trámite de enmiendas a la totalidad sin excesiva dificultad y nadie defendió la tesis de que, dada la evolución de la economía, el superávit público fuera mayor. Desde el PP, Rajoy se centró en el impacto del Estatut catalán y en la OPA a Endesa, aunque también se refirió a la estabilidad y los desequilibrios de nuestra economía, con referencias al incremento del endeudamiento de las familias y el impacto de las subidas de tipos, y tímidamente planteó la necesidad de recortar gastos, lo que no era óbice para que se pidieran enmiendas específicas que suponían incremento de gasto entre otros en infraestructuras.

Sin sorpresas en el Senado y con el presupuesto aprobado empezábamos el último año de legislatura con una cierta tranquilidad que duraría hasta el verano, cuando todo empezó a cambiar. Como consecuencia de la salida de Miguel Sebastián de la Oficina Económica, en noviembre de ese año, paso a ocuparla David Taguas. No significó ningún cambio respecto al modelo de relación con el Ministerio al que me he referido, aunque recuerdo la excelente cooperación con personas de su equipo como Rafael Domenech.

Primer semestre de 2007, la calma que precede a la tempestad

En el año 2007 siguió pesando el debate sobre el Estatut y en el ámbito presupuestario la proximidad de las elecciones generales. Nuestra hipótesis de trabajo, en la primera mitad de 2007, era que se produciría un aterrizaje suave de la economía, con un descenso moderado de la demanda interna propiciado por una menor actividad en el sector de la construcción. Este análisis era ampliamente compartido por los principales organismos internacionales.

En España, el Boletín Económico del Banco de España de julio-agosto decía que «la economía española ha mantenido un notable dinamismo en la primera mitad de 2007 y ha seguido avanzando en el reequilibrio de las fuentes de crecimiento». Hacía referencia a una aceleración del crecimiento hasta el 4,1 por ciento en tasa interanual en el primer trimestre y una ligera caída en el siguiente de forma que el crecimiento medio en el semestre alcanzaría el 4 por ciento, y ello con una mejora del sector exterior y del empleo, una consolidación de la productividad y una inflación alta, 2,4 por ciento, pero bastante estable a pesar de las tensiones por el aumento de precios del petróleo. El contexto español no era único, encajaba con un elevado dinamismo de la economía mundial en el segundo trimestre del año y de la eurozona que durante la primera mitad de 2007 continuaba creciendo de forma sólida.

Tras anunciarse un resultado más positivo en el superávit de 2007, se presentó el techo de gasto para 2008 con un incremento del 6,7 por ciento, prácticamente igual que el del PIB nominal, el 6,6 por ciento, y con un superávit superior al 1 por ciento. Se aprobó con el apoyo de CC y del PNV y con el rechazo del PP que los tachó de electoralistas y expansivos. En aquel momento existían de nuevo dudas sobre lo que sucedería en octubre dadas las demandas de ERC y CiU sobre la publicación de las balanzas fiscales. Esperábamos la devolución del techo de gasto en el Senado pero sorprendentemente no se produjo por la ausencia de 22 senadores del PP.

El debate sobre el estado de la Nación celebrado en julio de 2007, el último de la legislatura, fue el marco elegido por Zapatero para hacer uno de esos anuncios efectistas a los que era tan aficionado. En las semanas previas al debate se planteó la necesidad de poner en marcha alguna medida de apoyo a las familias. La idea partía y era apoyada claramente por Caldera que consideraba que se podía financiar con una «pequeña parte del excedente disponible» en la Seguridad Social (lo que significaba una menor aportación al Fondo de Reserva de las pensiones). La propuesta impulsada por el Ministerio de Trabajo era una nueva prestación de 2.500 euros por el nacimiento o adopción de un hijo con cargo al presupuesto de la Seguridad Social. Los estrategas políticos habían llegado a la conclusión de que políticamente era mucho más efectivo que cualquier medida fuera una aportación directa por un hecho determinado, ya que favorecía su visualización por parte de los ciudadanos. Desde mi óptica la propuesta no tenía ningún sentido porque suponía la introducción de una nueva prestación que añadía un elemento de incertidumbre a la sostenibilidad de las cuentas de la Seguridad Social, ya amenazadas en un horizonte de medio y largo plazo por la evolución de nuestra pirámide de población y la prolongación de la esperanza de vida.

De nuevo, la buena salud coyuntural de nuestro sistema de Seguridad Social, con claros excedentes de caja, ocultaba el bosque de las amenazas que le acechaban. Dado que la decisión del presidente fue seguir adelante, intentamos buscar otra fórmula menos dañina y se articuló mediante una deducción fiscal, que pudiera aplicarse de manera anticipada. En ese caso, no se contabilizaría como una política de gasto, sino como un menor ingreso que podía verse compensado por la mejor evolución del empleo. Ello nos permitiría que no afectara a las cuentas de la Seguridad Social. En el Ministerio de Economía y Hacienda nunca estuvimos a gusto con la medida, ya que no nos parecía que una transferencia de 2.500 euros por el nacimiento de un hijo pudiera considerarse una política de ayuda a la familia ni que tuviese impacto sobre la natalidad, además de plantear problemas de equidad porque era una cantidad lineal, sin discriminar en función de la renta. El día de su anuncio en el Congreso ostensiblemente no aplaudí la intervención del presidente del Gobierno. Y no soy consciente de haberla defendido nunca. Pero paradójicamente tuve que incluirla en los presupuestos de 2008.

El primer avance de la crisis: las subprime

Al inicio del verano la economía estadounidense empezó a dar signos evidentes de agotamiento con un repunte del desempleo y un incremento de la morosidad. Paralelamente empezaron a manifestarse los primeros problemas en el mercado hipotecario norteamericano, con la liquidación de dos fondos de alto riesgo del banco de inversión Bear Stearns, por las pérdidas ocasionadas por sus inversiones basadas en un producto hasta entonces desconocido, las hipotecas subprime. El mercado hipotecario estadounidense había desarrollado un sofisticado mercado secundario en el que se titulizaban los créditos hipotecarios con distintos niveles de riesgos y se integraban en nuevos productos financieros que se vendían a los inversores con el reclamo de una rentabilidad más elevada y una alta calificación crediticia. Con esta fórmula, el riesgo hipotecario quedaba fuera del balance de los bancos y las entidades financieras fueron relajando sus criterios de evaluación de riesgo y concedieron hipotecas a clientes con escasa solvencia. Cuando empezó a repuntar el desempleo, y con él los impagos de los créditos, estos productos financieros de alto riesgo empezaron a perder todo su valor. El problema es que estos productos se habían colocado no sólo en Estados Unidos, sino en todo el mundo, a través de fondos de inversión, fondos de pensiones, bancos, etc. y nadie conocía a ciencia cierta el grado de contagio de las entidades financieras.

A lo largo del mes de agosto, se multiplicaron las noticias de entidades de todo el mundo afectadas por la crisis de las subprime y la desconfianza se instaló en los mercados. La consecuencia fue una sequía inmediata en el mercado interbancario, ya que ningún banco quería prestar a otro sin conocer exactamente su grado de exposición a las hipotecas basura, hasta el punto de que a mediados de agosto el BCE realizó la mayor inyección de liquidez de su historia para que las entidades europeas pudieran financiarse. El mercado interbancario desapareció y recuerdo en aquellos meses la frase de Willem Buiter, conocido experto en temas financieros definiendo el tipo del interbancario como «aquel al que los bancos NO se prestan entre sí».

El estallido de la crisis de las subprime se produjo al inicio de agosto, en plenas vacaciones, y de inmediato solicité la realización de un informe detallado sobre las consecuencias que podía tener para España. Contábamos con otro informe sobre el sistema financiero español realizado por el FMI en mayo de 2007, tres meses antes del inicio de la crisis de las subprime en Estados Unidos, en el que señalaba que, dada la pertenencia de España a la Unión Monetaria y la fortaleza de su sector financiero, la «disponibilidad de financiación no suponía un problema». Los primeros resultados fueron tranquilizadores, ya que nuestro sistema financiero, al ser emisor de títulos hipotecarios, no comprador, parecía a salvo y, por tanto, no existía riesgo de contagio por la vía de la compra de activos dañados. En cuanto a nuestras emisiones, las titulizaciones que se habían hecho por entidades financieras españolas incluían, por exigencia del Banco de España, un porcentaje significativo de riesgo para el emisor por lo que podíamos tener una razonable garantía de su calidad. Por otro lado, el nivel de morosidad se situaba en niveles históricamente bajos, apenas un 0,4 por ciento, y la conservadora política de provisiones del Banco de España garantizaba que nuestros bancos tenían un razonable margen de maniobra en aquellos momentos. Además, el bajo nivel de deuda pública (el 36 por ciento al finalizar 2007) y el superávit de las cuentas públicas nos permitían afrontar esas primeras turbulencias financieras bien preparados.

El debate sobre los presupuestos para 2008

Tras la aprobación del techo de gasto, vistas las dificultades para aprobar el presupuesto, en junio analizamos todas las alternativas posibles, incluida la prórroga. Al ser un presupuesto de año electoral esperábamos un debate difícil, sólo contábamos con el margen de maniobra que nos podía dar el PNV al haber llegado a un acuerdo sobre la liquidación del cupo vasco. El escenario se complicó por los acontecimientos del verano. Con la novedad de los 2.500 euros por nacimiento, el proyecto de Presupuestos Generales para 2008, elaborados antes del verano, siguieron la línea de los de años anteriores con incrementos en las partidas destinadas a pensiones mínimas, vivienda, I+D+i, infraestructuras y ayuda al desarrollo. Y en aquellos casos con mayores incrementos, como el I+D+i y la ayuda al desarrollo, dando nuevamente un cierto peso al gasto financiero. Eso sí, hubo que parar otros intentos de política de gasto, como la creación de una ayuda directa para el pago de la hipoteca o una nueva prestación de atención sanitaria bucodental con cargo a los presupuestos, lo que provocó nuevos enfrentamientos en el seno del Gobierno, con dos ministros recién nombrados, Carmen Chacón y Bernat Soria, y posteriormente con la vicepresidenta De la Vega que vino en apoyo de alguna de esas iniciativas.

Cuando el Consejo de Ministros aprobó los presupuestos en septiembre los riesgos sobre el crecimiento en 2008 eran mucho mayores y había que estar pendientes de la crisis crediticia que empezaba a apreciarse en aquellos momentos. Las demandas de unos y otros, en especial las territoriales, seguían creciendo, lo que me llevó a afirmar «no puede ser que todos quieran tener cada año más y por encima de la media». Confirmamos para 2008 un superávit del 0,3 por ciento del PIB para la Administración Central y un 1,15 por ciento de saldo positivo para el conjunto de las Administraciones Públicas, y un crecimiento del gasto del 6,7 por ciento ligeramente por encima del PIB nominal. El cuadro macroeconómico preveía un crecimiento del 3,3 por ciento, lo que ya suponía una cierta desaceleración respecto a los niveles de crecimiento en aquel momento. Mantener esa cifra no significaba que no reconociéramos los riesgos existentes, que evidentemente eran mayores y más orientados a la baja que cuando formulamos esta previsión en junio. Los datos de Contabilidad Nacional para el tercer trimestre mostraban una desaceleración de nuestra economía, pero aún suponía un crecimiento pujante, del 3,8 por ciento, aunque inferior en dos décimas al del trimestre anterior. El empleo también mantenía un buen comportamiento con un crecimiento cercano al 3 por ciento y la productividad aumentaba aunque lentamente. Todo indicaba que cerraríamos el año 2007 con un crecimiento en torno al 3,8 por ciento.

Como era previsible en el debate sobre enmiendas a la totalidad, en octubre, un punto fundamental fue el del realismo de nuestras previsiones de crecimiento y si no debíamos partir de hipótesis más pesimistas sobre todo tras los acontecimientos del verano de 2007. Rehacer las cuentas a unos meses de las elecciones equivalía a tanto como ir a elecciones sin presupuestos, lo que no me parecía razonable. Por otra parte, pensé que los márgenes de seguridad existentes podían ser suficientes para que, aun en un escenario más negativo, el saldo presupuestario previsto para la Administración Central y resto de Administraciones pudiera cumplirse. La proximidad de las elecciones llevó a que el debate en el Congreso se centrara en gran medida en dónde gastar más. Las mejoras de la inversión en Cataluña y el cumplimiento de lo hasta entonces pactado fue uno de los ejes de la discusión. Al final los presupuestos se aprobaron con el apoyo del PNV, lo que fue duramente criticado por el PP por pactar con los nacionalistas vascos, tras la proclama soberanista de Ibarretxe. De nuevo nadie defendió la tesis de que, dada la evolución de la economía, el superávit público fuera mayor. Es cierto que desde el PP se criticó el cuadro macro elaborado antes de la crisis financiera de agosto, se habló de estabilidad y de los desequilibrios de nuestra economía y tímidamente se planteó la necesidad de recortar gastos, pero como en anteriores debates esas críticas no eran un obstáculo para que se pidieran enmiendas específicas que suponían incremento de gasto. En el Senado, una enmienda a la sección 27, referida a la política de vivienda, consiguió la mayoría suficiente para devolver los presupuestos al Congreso. El impacto político preelectoral estaba conseguido; en cuanto al impacto económico significó ahorrarnos las cantidades previstas para enmiendas en el Senado. En la tramitación del presupuesto ese año, como durante toda la legislatura, jugó un papel fundamental Francisco Fernández Marugán a quien correspondía la tarea de negociar las enmiendas con propios y extraños para conseguir las mayorías necesarias para su aprobación. Sin su excepcional trabajo, todo hubiera sido aún más difícil.

Aumentan las preocupaciones por el sector financiero

En todo caso después del verano había un elemento que era objeto de especial preocupación. Dada nuestra dependencia del ahorro exterior, un endurecimiento de las condiciones de crédito podía dificultar la financiación de empresas y familias. Y a ello se unía otro riesgo y era que si la crisis financiera terminaba por trasladarse a la economía real (riesgo en el que había empezado a insistir el Fondo Monetario), la morosidad repuntaría y lastraría al sector financiero, muy expuesto al sector inmobiliario. Aún no se había acuñado la frase de que el inmobiliario era nuestra subprime.

Aunque había algunos escenarios de mayor pesimismo, la mayoría de los analistas no veían como inmediatos estos riesgos, que estuvimos vigilando desde el primer momento, sobre todo después del dato de desempleo de agosto, con una subida que rompía una racha histórica de descensos. En definitiva, a la vuelta del verano teníamos más dudas sobre cuál iba a ser la evolución de la economía española. El análisis que se hacía desde la Unión Europea era igualmente cauteloso y en una de sus primeras comparecencias en el Parlamento Europeo, para hablar de la crisis de las hipotecas basura, el comisario de Economía, Joaquín Almunia, decía: «La economía europea sigue teniendo unos fundamentos sólidos que no deberían verse afectados significativamente por las recientes turbulencias». La Comisión Europea, como en mi período de comisario, seguía pensando en que el decoupling entre la economía europea y la americana era posible.

Sin embargo, a medida que pasaban las semanas y los mercados de crédito seguían cerrados, los diferentes organismos internacionales empezaron a reconocer que las turbulencias financieras iban a pasar factura a la economía real; las nuevas estimaciones situaban el incremento del PIB en torno al 3 por ciento, tres décimas por debajo de nuestra previsión oficial para 2008. En todo caso se trataba aún de un crecimiento elevado y por encima de la media europea, que afianzaba la tranquilidad con la que afrontábamos este período de incertidumbre. En los informes internacionales se empezó a poner también de manifiesto la mayor vulnerabilidad de la economía española ante una crisis de liquidez, como la que se estaba viviendo desde el verano, dadas nuestras importantes necesidades de financiación externa. En los últimos meses ya veníamos observando un endurecimiento de las condiciones de crédito —los bancos ya no concedían hipotecas tan alegremente como en el pasado— y, en consecuencia, una mayor dificultad para vender viviendas, lo que se traducía en un aumento de los precios mucho más suave. Seguíamos pensando que todos estos factores iban a llevar a nuestro mercado inmobiliario a cifras más realistas, sin que se produjera un ajuste tan traumático.

Repensando el futuro

Con la información de que disponíamos en aquel momento era evidente que el escenario económico que se planteaba iba a ser más complicado que el que habíamos previsto para 2008 y también para 2009, empeorándose claramente las condiciones de la legislatura a punto de finalizar. Y este hecho me suscitó una gran duda sobre si era correcta mi decisión de marcharme al final de la legislatura, decisión que tenía tomada desde principios de año, hasta el punto que en el mes de marzo acepté que mi jefa de gabinete Soledad Abad, persona clave en el grupo, fuera nombrada vocal en la CNMV. En los últimos días del curso político había mantenido varias conversaciones con el presidente del Gobierno en las que le había manifestado mi decisión de no continuar en el Ejecutivo después de las elecciones. Mi experiencia en la legislatura que terminaba así me lo aconsejaba. En esos cuatro años se habían adoptado demasiadas decisiones que no se correspondían con lo que yo consideraba ortodoxia económica, medidas que me habían situado más de una vez al borde de la dimisión y si no la había materializado era por mi valoración entonces de que mi salida del Gobierno provocaría más problemas de los que podía resolver. Desde el verano habían surgido nuevos desencuentros con Presidencia sobre el impacto de la situación en Estados Unidos, que para mí era fuente de incertidumbre, mientras que para el presidente no cambiaba las buenas expectativas; nuestra visión sobre el crecimiento en 2008 tampoco era la misma; a las diferencias sobre la reforma laboral, la dependencia, o el cheque bebé, entre otras, se añadía mi enfrentamiento con ciertas propuestas adicionales de gasto a las que me he referido anteriormente. El momento de dejar el Gobierno sin causar graves problemas era el inicio de una nueva legislatura. Después del verano comenzaron una serie de presiones desde ámbitos tanto políticos como empresariales para que reconsiderara mi decisión ante el evidente cambio de ciclo económico que se avecinaba. Era el miembro, no ya del equipo económico sino del Gobierno, con mayor experiencia, y mis conexiones con Bruselas podían ser muy útiles en este nuevo contexto. Y, aunque en aquel momento lo que se vislumbraba era una desaceleración más o menos intensa, era muy consciente de la rapidez con la que podía deteriorarse una situación económica en apariencia boyante, porque lo había vivido en 1993. Mi única duda en aquel momento era si no se interpretaría mi salida como el hecho de no afrontar mis responsabilidades.

En el viaje de septiembre de cada año a la Asamblea del FMI en Washington tuve ocasión de intercambiar opiniones a distintos niveles sobre cómo se veía la situación en Europa y en España. Del viaje volví muy preocupado. Aunque la idea dominante era que la crisis sería limitada y el debate era si sería en V o en U, todavía no se tomaban en consideración de forma significativa algunas visiones más negativas que empezaban a plantearse (la crisis en W o incluso en L). Existía un claro consenso sobre que los países más afectados serían aquellos con mayor dependencia de la financiación exterior y con sectores de construcción sobredimensionados, entre ellos España.

A mi regreso el presidente volvió a la carga y durante el mes de octubre insistió en que continuara como vicepresidente económico y añadió a la oferta el ir en las listas electorales en un puesto destacado. En aquel momento si continuar en el Gobierno no era una opción, la idea de ir en las listas me provocaba un rechazo absoluto, por lo que suponía de compromiso para una legislatura de cuatro años. Pero lo debatido en Washington me seguía preocupando. Tras muchas dudas, al final predominó mi compromiso como servidor público e hice una primera cesión señalando que estaba dispuesto a seguir en el Gobierno tras las elecciones, en su caso, por un período limitado. Zapatero me insistió en la necesidad de ir a las elecciones ya que ello podría permitir un mejor resultado y dar una mayor estabilidad, tan necesaria en aquel momento. Desde un punto de vista político era importante que yo fuera en las listas del PSOE. La encuesta del CIS del mes de noviembre daba al Partido Socialista una ventaja de apenas dos puntos sobre el PP, lo que hacía necesario algún gesto que convenciera a los muchos votantes indecisos que detectaban los sondeos. El CIS daba además otro dato que explica el interés de Zapatero por mi presencia en las elecciones: era el único ministro cuya valoración no había bajado. En definitiva, Zapatero me necesitaba para reforzar su candidatura y en aquella fase de cortejo no escatimó elogios hacia mi gestión. A finales de noviembre, a regañadientes, como en tantos otros temas, le confirmé mi disponibilidad para continuar en el Gobierno y para ir a las elecciones como número dos de la lista por Madrid. Me costó mucho tomar la decisión que iba totalmente contra todo lo que había pensado hasta ese momento. Y tuve muchas dudas sobre si no estaba cometiendo un grave error. Y sin duda, fue un grave error. Hoy puedo decirlo. Entonces pensé que podía seguir siendo útil, pero no fue así.

Mi sí a Zapatero fue un sí condicionado, primero temporalmente, ya que sólo me comprometí a continuar hasta la mitad de la legislatura. En segundo lugar, ligué mi permanencia en el Gobierno a la corrección de las disfunciones que se habían producido hasta el momento y a la puesta en marcha de reformas y medidas liberalizadoras que se habían quedado en el tintero o llevado a cabo de manera muy limitada desde 2004. Guardo algún esquema de mis preocupaciones en aquellos días y que era la referencia para mis conversaciones con el presidente. ¿Qué debía cambiar en la siguiente legislatura? En cuestiones de forma, mejorar los mecanismos de toma de decisiones para contar con un Consejo de Ministros más eficiente; dejar claras las funciones de la Oficina Económica del Presidente para evitar duplicidades. También me parecía imprescindible revitalizar el papel de la Comisión de Coordinación con las Comunidades Autónomas para tener una visión de conjunto de las diferentes negociaciones estatutarias. En cuanto al fondo, insistía en la importancia de mantener el superávit presupuestario, no caer en la tentación de adquirir nuevos compromisos permanentes de gasto, aunque mejorasen los ingresos públicos, recomponer la independencia de los organismos reguladores y nuestras relaciones con Bruselas, eliminar en las revisiones de los estatutos de autonomía las cifras concretas de compromiso de inversión que convertían en un ejercicio imposible la distribución territorial de los Presupuestos del Estado, el famoso «sudoku», y poner en marcha las reformas estructurales pendientes de la anterior legislatura (liberalización de los servicios; profundizar en las reformas del mercado laboral, incluyendo la negociación colectiva —tema en mi opinión clave a corto plazo— y las pensiones, que se habían quedado alarmantemente cortas; establecer un sistema de cálculo de la eficiencia de las inversiones en infraestructuras para evitar gasto que no iba a mejorar la productividad del país; introducir medidas para racionalizar el gasto sanitario, y la revisión en profundidad del sistema eléctrico y una solución al déficit de tarifa). En fin, todo un conjunto de reformas que mejoraran claramente la posición de la economía española en un momento en el que el motor de los últimos años ya daba signos inequívocos de agotamiento, agravado por la situación en los mercados financieros.

Comenté ampliamente con Zapatero estos temas y, aunque no hubo un acuerdo formal, ni se produjo una aceptación de unas condiciones por parte del presidente del Gobierno, confié en que una situación económica más complicada le haría ser más realista. Pero no fue así, su compromiso conmigo —aquel «Pedro Solbes ha nacido para esto y todos queremos que siga» que pronunció en el acto de proclamación de su candidatura el 25 de noviembre— duró lo que tardé en aceptar.

En diciembre de 2007 se produjo un hecho que a mi juicio ilustra el tipo de prácticas que nos generaban más problemas que ventajas. Eurostat publicó los datos del PIB per cápita de los distintos países europeos y España, por primera vez, superó a Italia. Y el presidente del Gobierno proclamó que el siguiente objetivo era superar a Francia. El comentario no gustó ni en Italia ni en el país vecino y es evidente que era innecesario. En aquellos momentos recordaba mi experiencia como ministro de Agricultura cuando conseguimos el aumento de la cuota láctea para España. Éste fue uno de los últimos datos económicos positivos publicados antes de las elecciones. A partir de ese momento la economía se convirtió en la auténtica protagonista de la campaña electoral. El mes de diciembre terminó con la mayor subida del paro en 5 años, una inflación desbocada por la subida del precio del petróleo y los alimentos y el euríbor —y en consecuencia los índices de revisión de los préstamos hipotecarios— disparado por la persistente falta de liquidez en el mercado interbancario.

La sesión de despedida de la legislatura

Aproveché la sesión del Pleno del Congreso de los Diputados del 28 de diciembre, que levantó el veto que había prosperado en el Senado contra la sección 27 de los Presupuestos —la última de la legislatura—, para hacer un resumen de lo conseguido y de mi percepción del momento. Señalé que las previsiones seguían siendo válidas a pesar de que ya adelanté que revisaría a la baja el crecimiento con la puesta al día del Programa de Estabilidad al 3,1 por ciento del PIB. Hice referencia a la caída de la demanda interna por el impacto sobre vivienda y por las restricciones financieras, y a la menor contribución negativa del sector exterior, sin embargo no di todavía la importancia que tendría la caída de actividad en la construcción de viviendas; al mismo tiempo que confirmaba la previsión de ingresos y el superávit para 2007. Aproveche también para llevar a cabo un balance de legislatura: se había pasado de una situación de déficit a otra de superávit cercano al 2 por ciento; había bajado el ratio de deuda respecto al PIB en 12 puntos; habíamos aumentado la productividad según los últimos datos del INE en 2006; el gasto en I+D+i había alcanzado el 1,2 por ciento del PIB; el gasto en innovación tecnológica había crecido más del 20 por ciento y en infraestructuras se había producido una inversión que superaba el 30 por ciento del PIB, y todo ello con un gasto social en torno al 50 por ciento del presupuesto consolidado y sin aumentar la carga fiscal. Mis palabras finales fueron «se cierra el ciclo presupuestario de la legislatura. Ha sido un período de indudable éxito en el ámbito de las finanzas públicas, con cuatro años de superávit y una importante reducción de la deuda pública; un período de intensa modernización de las estructuras económicas del país que está hoy más preparado para afrontar los retos del futuro sean los educativos, los medioambientales o los relacionados con el conocimiento y la investigación».

De aquella sesión he recuperado unas palabras del representante del Grupo Vasco, Pedro Azpiazu, que podría suscribir: «ante este nuevo contexto nadie es más consciente que usted de esa nueva realidad económica de la crisis financiera de consecuencias no evaluadas, del déficit exterior, de la falta de productividad, de la inflación desatada y de más que una previsible ralentización del crecimiento económico, menos predecible y más complicado. Ello va a obligar a tomar decisiones de forma sosegada, medidas y meditadas. Las alegrías del gasto público del pasado, sobre todo en ámbitos competenciales ajenos al gobierno no pueden continuar... Los pasos que se den en materia tributaria, supresión o reducción de impuestos, deberían ir acompañados de una reflexión y del análisis de sus consecuencias. Quizás algunas medidas a adoptar no puedan ser del agrado general y a lo mejor no puedan incluso cumplir todo su programa electoral, que se realiza al calor electoral lejos de la realidad del enfriamiento económico...».

De mi intervención aquel día el mayor error estuvo en las previsiones de crecimiento, y es difícil saber en qué porcentaje por nuestra apreciación errónea (el consenso seguía en cifras entre el 2,5 y el 3 por ciento) y en qué parte por las consecuencias de la posterior crisis financiera en Estados Unidos y su impacto sobre Europa. La cifra de crecimiento final fue del 1,2 por ciento, con una caída del empleo del 0,6 y sobre todo un déficit del 3,8, es verdad que consecuencia de la menor actividad y consecuentemente de los menores ingresos, pero también de las importantes medidas de gasto discrecional que se adoptaron.

Los primeros meses de 2008

Tras la aprobación de los presupuestos entramos en plena campaña electoral. El PP, que en toda la legislatura había dejado de lado la positiva evolución de la economía y el logro de superávit en las cuentas públicas, se lanzó sin dudarlo sobre cada uno de los datos negativos que se fueron conociendo en esos meses. El PP se instaló en el «cuanto peor, mejor» con un cálculo puramente electoralista. Las elecciones estaban muy próximas y no era esperable otra cosa.

Mi sensación entonces era que las medidas que habíamos tomado en los cuatro años de legislatura habían preparado al país para soportar un cambio de ciclo, aunque a posteriori es evidente que resultaron insuficientes. Las rentas más bajas se habían visto especialmente mejoradas con las subidas de las pensiones mínimas o el salario mínimo interprofesional; también habíamos reforzado la protección social y las ayudas a la vivienda; nunca antes había habido tanta gente trabajando, tras crearse casi tres millones de empleos; habíamos bajado los impuestos; el superávit nos daba margen de actuación para impulsar la actividad desde el sector público, y nuestro sistema financiero seguía siendo considerado entonces entre los más saneados de Europa.

¿Qué decían los datos a principios de 2008? Era evidente que estábamos en el momento del cambio. El cuarto trimestre de 2007 terminó con un crecimiento del 3,5 por ciento interanual que significaba ya una clara desaceleración, por lo que empecé a hablar de que entrábamos en un período de vacas flacas. Me resultaba más difícil hablar de crisis con el nivel de crecimiento de ese momento, aunque era evidente el riesgo de que las cosas empeoraran y cayera la actividad hasta 2009. Zapatero todavía, pensando en elecciones, hizo una declaración sobre la creación de 2 millones de puestos de trabajo en la nueva legislatura. Una vez más tuve que salir al quite señalando que si crecíamos como media el 3 por ciento en los años siguientes, podríamos crear hasta millón y medio, y era deseable pretender ser más ambiciosos, aunque al mismo tiempo señalaba que la incertidumbre me hacía dudar de conseguir un crecimiento que alcanzara el 3 por ciento.

El lunes 21 de enero, tres semanas después de mi última intervención en el Congreso, se produjo el gran hundimiento de la bolsa de Nueva York que repercutió también en Europa. El FMI y la Comisión de la UE mostraron su preocupación por la posible incidencia en Europa de los datos de Estados Unidos. La reacción del Ecofin/Eurogrupo a finales de enero fue de prudencia y apoyamos el análisis de la Comisión que destacaba diferencias significativas entre ambas partes del Atlántico (en la UE teníamos superávit por cuenta corriente, nuestro ahorro era suficiente para financiar nuestras inversiones, teníamos además una posición fiscal más saneada y un sistema de hipotecas con menor riesgo).

La situación sería muy distinta un mes más tarde. Los indicadores adelantados de febrero eran más preocupantes y en el siguiente Ecofin/Eurogrupo se habló ya de desaceleración en la UE y de preocupación por las subidas de precios; se constataron riesgos a la baja en cuanto al crecimiento pero se insistía en los fundamentos sólidos de la situación europea que permitiría que la desaceleración fuera limitada, hasta el punto de que el debate se centró en cómo volver a recuperar el equilibrio presupuestario en 2010. Hubo algún comentario sobre la conveniencia de reducir tipos, tesis que no compartían los expertos en política monetaria. Como veríamos a lo largo del año, las decisiones del BCE fueron en otra dirección.

Sí es cierto que la campaña electoral desvirtuó el debate y lo mismo que llevó a la oposición a magnificar los malos datos, llevó al Gobierno a minusvalorarlos. En mi caso, desde el primer momento era evidente que estábamos viviendo un cambio de ciclo pero, como responsable económico, pensé que mi obligación era ser prudente. Intenté jugar un papel compensador. Tardamos en verbalizar el reconocimiento de la crisis en España y en Europa, pero eso no quiere decir que no se fuera consciente de los riesgos ni que no se tomaran medidas desde el primer momento. Es verdad que entonces ni nosotros, ni la mayoría de analistas, vislumbramos de forma clara su alcance, ni cómo iba a afectar a la economía real y cómo esta iba a incidir sobre el sector financiero y finalmente sobre la deuda soberana. Ningún organismo internacional tenía un diagnóstico claro en ese momento y sin embargo había coincidencia en valorar los posibles riesgos —estamos hablando del período anterior a la caída de Lehman Brothers—, pero también sobrevaloramos los importantes colchones de que disponíamos en términos presupuestarios y financieros. Es cierto que esa protección no fue suficiente para soportar la práctica desaparición del mercado interbancario, que se agravaría en octubre, ahora ya tras la caída de Lehman Brothers y de un período prolongado de baja actividad económica.

Sólo en ese clima de incertidumbre se entiende por qué en el mes de enero de 2008 el debate en la preparación del programa electoral del PSOE todavía se centrara en cómo utilizar los márgenes que pudieran existir para poner en marcha nuevas medidas que ayudasen a las familias a capear el temporal. Empezamos a trabajar en nuevas rebajas fiscales, para las que, aun sabiendo que se tomaban ciertos riesgos, podía haber algún margen dado el todavía buen comportamiento de los ingresos. Las focalizamos en el segmento de mileuristas, especialmente afectado por el repunte de la inflación y la subida de los tipos de interés, que habían dado un buen bocado a su poder adquisitivo. En el Ministerio de Economía y Hacienda diseñamos varias medidas que tenían como eje común la exención del pago de IRPF a quienes tuvieran ingresos anuales por debajo de 12.000 euros, lo que afectaba también a la gran mayoría de los pensionistas; se trataba de elevar la deducción por rendimientos del trabajo a los dos millones de contribuyentes que declaraban ingresos inferiores a 12.000 euros. Además, se proponía incluir el pago de la hipoteca en el cálculo de las retenciones mensuales que se aplican sobre las nóminas. Esta segunda medida no tenía coste recaudatorio pero mejoraba la liquidez de las familias y suponía una reducción de las retenciones mensuales en una media de 100 euros para más de seis millones de contribuyentes. Nos parecía que en aquel momento lo más justo desde el punto de vista social y lo más racional desde la óptica económica era una rebaja selectiva de impuestos para estos colectivos con menor renta. Suponía un impulso fiscal discrecional pero controlado, ya que pretendía utilizar algunos medios para aumentar la renta de las familias con menores recursos. Era la propuesta que pensábamos que debía incluirse en el programa electoral.

Sin embargo, para mi sorpresa, en los días anteriores al inicio de la Conferencia Política que debía aprobar el programa electoral Zapatero, aconsejado por los estrategas de la campaña, decidió que la rebaja fiscal debía ampliarse a todos los contribuyentes para llegar a una base electoral más amplia. La medida que se propuso desde el entorno de Zapatero era muy similar a la que el presidente de Estados Unidos había anunciado la semana anterior: una devolución de impuestos a los ciudadanos a través de un cheque, en nuestro caso, de 400 euros.

La medida no me gustó por varias razones. En primer lugar, su mayor coste recaudatorio y en segundo lugar, su falta de equidad, ya que se trataba de una deducción lineal, independientemente del nivel de renta; el impacto de esta deducción sobre las rentas más altas era insignificante, mientras que se detraían recursos para ir más allá en medidas fiscales para las rentas más bajas. Nosotros seguimos defendiendo nuestra propuesta, y pensamos que acabaría aceptándose, pero el presidente tenía otra idea. La noche del viernes 25 de enero y del sábado 26, mientras se celebraba la Conferencia Política, viví momentos de gran tensión. Se quería anunciar la propuesta de una rebaja fiscal para todos los ciudadanos ese mismo día en el acto de clausura de la conferencia. Después de varias conversaciones telefónicas con Zapatero me vi entre la espada y la pared. Aceptar su propuesta o marcharme en aquel momento. La medida no me gustaba pero abandonar hubiera sido una catástrofe por lo que opté por corregirla en varios aspectos y cedí, pensando que era el mal menor.

En ese momento me di cuenta de manera clara y meridiana de que me había equivocado aceptando continuar en el Gobierno y, más aún, ir en las listas electorales. Y esa desazón no me abandonó a lo largo de todo el año siguiente hasta que, finalmente, dejé el Ministerio. Mi malestar no me impidió, sin embargo, volcarme en la campaña electoral durante la que, contra todo pronóstico, tuve algunos momentos de satisfacción.

Durante las primeras semanas del año tuvimos que seguir prestando atención al sector inmobiliario y a la vivienda. Se tomaron una serie de medidas destinadas a movilizar la vivienda ya construida para alquiler o recalificarla como VPO, al mismo tiempo que poníamos en marcha mecanismos financieros (apoyo del ICO) o fiscales para fomentar su venta. Sin embargo, no acepté un plan de rescate del sector inmobiliario defendido desde Moncloa que de haberse aceptado hubiera tenido una clara repercusión negativa sobre la valoración de España. También se decidió alargar sin coste el período de vida de las hipotecas. Esas medidas generaron nuevamente críticas. Recuerdo los comentarios de Montoro, recogidos en prensa a principios de febrero, planteando dudas sobre la legalidad de los apoyos y culpando al Gobierno de la crisis de la construcción por criminalizar y destruir el sector «por falsos planteamientos técnicos» que denuncian la sobrevaloración de la construcción en España. En su visión, el país no estaba bien preparado por su excesiva dependencia del exterior y las dificultades de liquidez, tesis que podía compartir, y la responsabilidad era del Gobierno al gastar lo que no debió haber gastado, idea que compartía sólo en parte, ya que nuestro problema de recurso al exterior en aquel momento tenía mucho más que ver con el endeudamiento privado que con el público.

En esos primeros meses del año, vistas las dificultades de liquidez, algunos bancos españoles acudieron a las facilidades del BCE, decisión que apoyé públicamente insistiendo en la normalidad de recurrir a esos recursos y aproveché para pedir a las instituciones financieras para que clarificaran su situación de forma que pudiera volver a recuperarse la confianza.

La campaña electoral

La economía se había convertido en el plato fuerte de la campaña electoral y el Partido Popular tuvo que hacer un fichaje de última hora para cubrir la carencia de figuras de primer orden en esa área. Echó mano de Manuel Pizarro, el ex presidente de Endesa que había personificado la resistencia a la OPA o, lo que en el argumentario del PP era lo mismo, la resistencia al Gobierno del PSOE. Conocía a Pizarro desde hacía tiempo y sentía respeto por él. Su entrada en política me pareció una oportunidad para poder tratar seriamente las cuestiones económicas a las que el PP había prestado una atención limitada durante la legislatura y ahora había entrado en tromba y con grandes dosis de demagogia en esta materia. De inmediato se planteó la posibilidad de un debate electoral entre Pizarro y yo. Creo que esta posibilidad despertaba más entusiasmo en las filas del PP que en las del PSOE. La caricatura que el PP hacía de mí, como un político desganado y cansado, tal vez era compartida entre algunos miembros del PSOE, conscientes además de mi disgusto con no pocas decisiones de la anterior legislatura y algunas de las medidas incluidas en el programa electoral.

El 15 de febrero se cerró la celebración de un debate económico en Antena 3 la noche del 21 de febrero, horas antes del inicio oficial de la campaña electoral. Me vino a la mente el debate que en 1996 había tenido y perdido, creo que más por razones de forma y presentación que por argumentos de fondo, con Rodrigo Rato. Afronté el debate con seguridad y serenidad y lo preparé con mucho detalle, con un equipo muy reducido de mis colaboradores y muy convencido de los argumentos que iba a utilizar. Intenté aislarme lo más posible de contaminaciones externas, sobre todo del partido en el que, a medida que se acercaba la fecha del debate, detectaba un nerviosismo cada vez mayor, consciente de que en esa hora y cuarto se jugaba buena parte de la campaña. Ni siquiera mi aspecto físico —la famosa telegenia tan valorada en un debate televisivo— ayudaba. Una infección vírica me había provocado un problema en el ojo izquierdo que tuve que llevar tapado.

Las encuestas dijeron que yo gané el debate y el efecto fue una ola de entusiasmo en el PSOE que empezó a vislumbrar la victoria electoral. Es evidente que el PP equivocó su estrategia, me subestimó y sobrevaloró a Pizarro, que era un hombre de empresa y sabía mucho de mercados, pero que estaba alejado del día a día de la política económica. Seguramente también influyó el respeto mutuo que nos profesábamos, fue un debate de guante blanco, poco que ver con lo que la gente esperaba y donde los argumentos pesaban tanto como las formas. Y es cierto que el seguimiento de las cifras y de los problemas inmediatos había sido mi trabajo en los diez últimos años y no el suyo. Para sorpresa, e imagino irritación, de los que esperaban una confrontación total, hubo reconocimientos mutuos y creo que, en definitiva, un buen debate.

Sobre los argumentos que utilicé, teniendo en cuenta la información que tenía en ese momento, puedo suscribirlos todos. En ningún momento negué que estuviéramos ante una desaceleración de la economía o que el repunte del paro no supusiera un problema tal como con frecuencia se repite. No utilicé la palabra crisis, no me parecía que era correcta con las cifras del momento (mi argumento era que hablar de crisis era prematuro con un escenario de 2,7 por ciento de crecimiento que nos daba Bruselas). Por supuesto los que apostaban por una mayor recesión a nivel mundial la utilizaban, como todos la utilizábamos para hablar de la crisis financiera global. Y sí incidí en el buen punto de partida para afrontar la nueva situación gracias a la política aplicada en los cuatro años anteriores. Un elemento clave en el debate fue, como en otras ocasiones, el del futuro modelo de pensiones. He vuelto a revisar el debate y tengo que decir que el análisis del PP sigue sin parecerme acertado. Pizarro centró su ataque en la inflación y en cómo erosionaba la capacidad adquisitiva de las familias, él sí habló de crisis dentro de la lógica de toda campaña para enfatizar los problemas, pero en ningún momento anticipó la profundidad del impacto de la crisis en el mercado inmobiliario, de la que se dijo que sería pasajera, o de las repercusiones que podría tener sobre el sistema financiero.

Los que habían apostado por un resultado distinto iniciaron sus ataques de inmediato. La crítica posterior se centró en que disponía de más información y que había engañado a los ciudadanos, lo que es totalmente falso. La información de la que disponíamos es la que he comentado y la que utilicé. Presentarla generando mayor temor en la población nunca fue mi estilo. Y es absolutamente incorrecto valorar aquel debate tomando en consideración el impacto de los acontecimientos, entonces imprevisibles, que se producirían a partir del verano. El resultado del debate electoral puso punto final a la carrera política de Pizarro, cuyo papel en la campaña fue ya muy secundario y al que Rajoy dejó en la estacada tras las elecciones, ya que no contó con él para llevar las riendas del área económica del PP. Lo lamenté, porque hubiera sido un digno oponente con el que habría podido negociar y consensuar cuestiones importantes en los difíciles momentos que se avecinaban. Pero la política es, a menudo, así de miope, injusta e ingrata.

Prácticamente no participé en la campaña electoral, pero se habló mucho del impacto del debate en la misma y en los resultados finales. Las elecciones del 9 de marzo dieron nuevamente la mayoría al PSOE con 169 escaños, mientras que el PP obtuvo 154. Se podía gobernar en minoría sin excesivas dificultades. Era el momento de empezar a plantearse los temas en serio. En el mes que transcurrió entre las elecciones y la toma de posesión del nuevo Gobierno, las malas noticias del inicio del año se multiplicaron. En abril asistí a la reunión del FMI y en Washington recibí las noticias sobre la formación del nuevo Gobierno.

9

La segunda legislatura de Zapatero

Un escenario internacional que se complica

El informe anual del Banco de España de 2008 (elaborado con la información disponible hasta primeros de mayo de 2009), se inicia con el siguiente párrafo: «En 2008 la economía mundial experimentó cambios trascendentales que quebraron el mayor período de crecimiento continuado desde los años sesenta. Las turbulencias de los mercados financieros internacionales presentes desde el verano de 2007, se transformaron en los últimos meses del año en una profunda crisis financiera global, que ha generado una situación de recesión económica que alcanza ya a todas las principales economías».

En el mes que transcurrió entre las elecciones (9 de marzo) y la toma de posesión del nuevo gobierno (12 de abril) las malas noticias se multiplicaron. La crisis financiera en Estados Unidos se agravaba por momentos y contaminaba los mercados de todo el mundo.

La Reserva Federal de Estados Unidos tuvo que salir al rescate de uno de los principales bancos de inversión afectados por la crisis de las subprime, Bern Stearns, en marzo, y el Reino Unido ya había nacionalizado, pocos días antes, el 22 de febrero, uno de los más importantes bancos hipotecarios del país, el Northern Rock. El mercado interbancario continuaba completamente paralizado en la que ya se empezaba a vislumbrar como la mayor crisis financiera desde los años treinta.

El Fondo Monetario Internacional publicó en abril su informe sobre el sistema financiero global en el que realizaba un primer cálculo sobre el alcance de la «crisis subprime» en todo el mundo y valoraba las pérdidas en cerca de 1 billón de dólares. El documento advertía sobre los riesgos que las tensiones de liquidez en los mercados financieros implicaban en «los países industriales donde los precios de la vivienda están inflados en relación con los parámetros fundamentales de la economía o donde los balances de las empresas o los hogares soportan más presión». En el caso de España, el FMI alertaba sobre la alta exposición de bancos y cajas al riesgo inmobiliario y calculaba que la vivienda estaba sobrevalorada alrededor de un 20 por ciento.

La crisis financiera alcanzaría incluso a las economías emergentes, hasta entonces protegidas de la crisis; la caída de demanda generó a partir del segundo semestre una caída de precios, que se habían disparado por la evolución del petróleo y de los alimentos. Según el Banco de España, «las autoridades reaccionaron, frente a esa conjunción de factores adversos, con contundencia, con el objetivo de dar soporte al sistema financiero, salvaguardar su funcionamiento y estimular la economía». En ese contexto de crisis financiera global viviríamos todo el año.

El nuevo Gobierno

Aprovecho para hacer un inciso sobre el nuevo Gobierno que se constituyó en el mes de abril y en el que se habían producido algunas novedades destacables. La entrada más significativa en el nuevo Ejecutivo fue la de Miguel Sebastián como ministro de Industria, después de su fugaz paso por la política municipal como candidato socialista a la alcaldía de Madrid. No tuve ninguna influencia en el nombramiento del equipo económico del nuevo Gobierno. Zapatero dejó claro que esa éra una responsabilidad que le correspondía a él como presidente del Gobierno. En un primer momento me planteó que estaba pensando en un Ministerio de Tecnología e Innovación para Miguel Sebastián y me pareció una buena idea, ya que ése era uno de los campos en los que la Oficina Económica había realizado las aportaciones más valiosas durante su período al frente de la misma. Conocí el nombre de los ministros del nuevo Gobierno por una llamada telefónica de Teresa Fernández de la Vega mientras me encontraba en Washington en la reunión de primavera del FMI. Lo único que puedo decir es que el nombramiento de Sebastián como ministro de Industria me sorprendió y en cierta forma me preocupó por las críticas que suscitaría nuevamente sobre la responsabilidad en la política económica.

La interpretación que hizo la prensa de este nombramiento es que volvía a haber una bicefalia en la dirección económica del Gobierno y, en cierto modo, fue así, pero no necesariamente por las actuaciones del ministro de Industria. La idea de los 400 euros se originó en Trabajo y fue apoyada por Moncloa sustituyendo nuestra propuesta de bajar la fiscalidad a los mileuristas, como también se originaron en Moncloa otras propuestas que llegaron en los meses siguientes, en particular las contenidas en lo que acabaría denominándose Plan E. Al presidente le llegaban distintas opiniones sobre la situación y con frecuencia las visiones alternativas a la del ministro de Economía y Hacienda pesaban más en las decisiones de Zapatero. Tenía claras discrepancias con el presidente pero la fundamental era sobre el posteriormente tan repetido debate entre austeridad y crecimiento. En mi visión el equilibrio entre ambos conceptos es fundamental. La austeridad excesiva impide el crecimiento, pero no es posible crecer sin financiación, por ello no perder el control de las finanzas públicas era esencial. Con la caída de actividad, utilizar el margen existente para aplicar los estabilizadores automáticos (empleo y evolución de ingresos, fundamentalmente) daba ya un claro impulso a la economía por lo que era contrario a medidas discrecionales, sobre todo si no tenían una fecha de caducidad e iban acompañadas de un programa claro y creíble de reformas y de vuelta a la estabilidad. En otro caso existía el riesgo de perder la confianza de los inversores, tema especialmente sensible para un país como el nuestro con una gran dependencia de la financiación exterior. Frente a ese enfoque, Zapatero prefería la alternativa que defendía que una expansión fiscal adicional era imprescindible y que había mayor margen del que yo proponía; sólo con más gasto se recuperaría el crecimiento y se reequilibrarían las cuentas públicas. En otros puntos también existían aproximaciones distintas: baste citar el papel de los sindicatos, la reforma laboral, los límites de la política de infraestructuras o el coste de las renovables y su financiación.

Al mismo tiempo que se nombró el nuevo Gobierno, se reorganizó la Oficina Económica del presidente, que dejó de ser una Secretaría de Estado para pasar a depender del director del Gabinete del presidente. Ese cambio, que en principio podría haber ayudado a un mejor funcionamiento de las cosas, no lo produjo en la práctica por la evolución de la propia crisis y por los cambios en las decisiones en Europa. Dada la importancia creciente de la economía, aumentó, lógicamente, el papel de los máximos mandatarios que pasaron a estar más implicados en las decisiones económicas, lo que redujo el papel de los ministros de Economía y Hacienda. Esa idea, justificada por argumentos incontestables —la economía se había convertido en el primer problema en toda Europa y había pasado, como diría Paco Ordóñez, de las páginas económicas de los periódicos a las páginas políticas, lo que exigía el compromiso de los máximos responsables— venía reforzada por la posición de Sarkozy, muy crítico con el Eurogrupo, con el que había tenido enfrentamientos en términos institucionales e incluso personales con algunos de sus componentes.

La situación económica en España

La situación internacional tuvo su reflejo en España. Cuando tomó posesión el nuevo Gobierno era evidente que nuestra situación financiera y económica había empeorado respecto a la campaña electoral.

En el ámbito financiero, también en nuestro caso, las primeras señales negativas habían aparecido en el verano de 2007 con problemas en algunos fondos de inversión y a finales de año se percibía una clara restricción del crédito que continuaría en 2008 (aunque al terminar ese año el crédito todavía seguía creciendo por encima del PIB nominal). Nuestro diagnóstico seguía la línea de los mercados, pero también la del FMI y de la Comisión Europea: los problemas eran consecuencia de los activos tóxicos en Estados Unidos.

En aquellos momentos, la valoración del sector financiero español seguía siendo positiva por nuestro sistema de provisiones y por su casi nula exposición a las hipotecas subprime. Pensábamos que, a diferencia de lo que estaba sucediendo en otros países, nos enfrentábamos con un problema de falta de liquidez, pero no de solvencia.

Las dificultades en la financiación impactaban de forma negativa en nuestra economía, que se encontraba en esos meses inmersa en una rápida desaceleración que había llevado el crecimiento interanual del PIB del 3,8 por ciento del último trimestre de 2007 al 2,7 por ciento registrado entre enero y marzo de 2008, cifra que, aun reflejando una tendencia muy negativa en términos absolutos, era considerablemente superior a la media europea. Si los riesgos a la baja se materializaban, podríamos en algún trimestre de 2009 tener crecimiento negativo, pero el escenario de base entonces era que tras un período de fuerte caída de la actividad volveríamos a crecer en 2010.

En el debate con Pizarro no había utilizado la palabra crisis, pero ¿estábamos en aquel momento ya en una crisis económica? Se habló mucho sobre si se tardó o no en reconocer la crisis. Si por crisis entendemos que la economía entrara en recesión era evidente que no era esa la situación a principios de 2008. Por razones de prudencia prefería hablar de desaceleración y es cierto que ésa era además la opción preferida por el presidente, que rehuía dar malas noticias incluso tras el período electoral. En todo caso, cuatro meses después de las elecciones, pero todavía antes de la caída de Lehman Brothers, hablé por primera vez de crisis en una intervención en el Parlamento respondiendo a una pregunta de Gaspar Llamazares. Zapatero lo haría unas semanas más tarde.

Visto a posteriori puede defenderse que la rápida desaceleración del primer trimestre del año podía haber sido suficiente para suponer que lo que en otoño parecía impensable se tornaba ahora posible. Pero según la información disponible, apostamos por una recesión más convencional y a ello añadíamos que, dado el superávit en las cuentas públicas, había algún margen para poner en marcha medidas para mejorar la liquidez de familias y empresas que ayudarían al sector privado a sortear los problemas de financiación derivados de la crisis financiera internacional. El esfuerzo fiscal y financiero realizado en aquellos meses fue importante, pero su efecto fue necesariamente limitado. Existía también el convencimiento de que la desconfianza entre las entidades financieras iría desapareciendo a medida que los bancos afectados hicieran pública su exposición real a los activos dañados, lo que evidenciaría que sólo una parte del sistema financiero podía tener dificultades. A su vez, confiábamos en que el juego de los estabilizadores automáticos permitiría inyectar crecimiento en la economía española, lo que favorecería que la desaceleración fuera menos duradera e intensa. En ese escenario había que asegurar que el aumento del gasto por motivos cíclicos —sobre todo por prestaciones por desempleo— fuera acompañado de la necesaria austeridad en el resto de capítulos de gasto. Si se adoptaban medidas discrecionales debían ser temporales y fácilmente reversibles en el futuro o representar un mero adelanto de partidas presupuestarias ya previstas.

¿Era nuestro análisis excesivamente optimista? La realidad nos ha mostrado que sí, pero esa respuesta no era tan evidente en aquellos meses, baste recordar las decisiones del BCE que pasó de la subida de tipos en julio a la bajada en un cortísimo espacio de tiempo (en el que incide la crisis de Lehman Brothers). Y cuando el BCE subió los tipos, en julio, era una señal evidente de que tampoco veía clara una crisis inmediata en la zona euro.

Éramos, por tanto, plenamente conscientes de que la situación internacional iba a tener una severa incidencia a nivel interno y que la corrección de nuestros desequilibrios se podía producir de una manera más brusca de lo que habíamos previsto, pero creíamos disponer de los instrumentos y del tiempo necesarios para hacer frente a esos problemas.

El primer paquete de medidas: impulso al crecimiento y apoyo a la liquidez

Las decisiones tomadas poco antes de las elecciones de 2008 y, especialmente, en los primeros Consejos de Ministros del nuevo Gobierno reflejan la respuesta que se dio a los retos planteados a nuestra economía. En el primer Consejo de Ministros se aprobó un paquete de medidas básicamente diseñadas con esta orientación: hacer frente a la desaceleración de nuestra economía y los problemas del crédito. Incluía la propuesta que había aceptado a regañadientes antes de las elecciones, la rebaja fiscal de 400 euros para todos los contribuyentes, inicialmente prevista sólo para los asalariados, pero que por razones de coherencia técnica hubo que ampliar finalmente a los autónomos, con lo que incrementó sustancialmente su coste, así como una modificación en el régimen de devoluciones del IVA para incrementar la disponibilidad de tesorería de las empresas. El plan se completaba con la eliminación del Impuesto sobre el Patrimonio desde el 1 de enero de 2008 (técnicamente mantuvimos el impuesto con una bonificación del ciento por ciento de la cuota y sin obligación de declarar con el objetivo de evitar los problemas de deslocalización generados por la rebaja de los tipos en algunas Comunidades Autónomas); medidas para alargar sin coste el plazo de amortización de los préstamos hipotecarios; incremento de los avales concedidos por el Estado para la titulización de créditos a las pymes y mejora de la línea de avales del ICO para la titulización de préstamos hipotecarios destinados a la adquisición de vivienda protegida. En total, se mejoraba la liquidez de empresas y familias en más de 10.000 millones de euros.

Paralelamente a la toma de decisiones para paliar el impacto inmediato de las restricciones financieras sobre familias y empresas, seguíamos adelante con el programa de reformas estructurales para mejorar la competitividad y la productividad de la economía española, aunque sin abordar de nuevo los importantes temas planteados en el diálogo social. En aquel momento, trabajábamos en la trasposición de la Directiva Europea de Servicios, que implicaba la modificación de casi 5.000 normas o procedimientos para adaptar nuestra regulación a las exigencias europeas e introducir una mayor competencia en los servicios no comercializables.

En mi primera comparecencia en el Congreso para explicar las líneas generales de la política del Ministerio para la legislatura recién iniciada, expresé mi convencimiento de que la economía española no era inmune ante lo que estaba sucediendo en el resto del mundo, principalmente por el endeudamiento del sector privado, que la hacía muy dependiente de la financiación exterior, y por la aceleración del proceso de ajuste que estaba experimentando el sector inmobiliario, que configuraba un panorama de crecimiento a corto plazo más incierto y menos positivo que el que se había vivido hasta entonces.

Tensiones financieras y sector inmobiliario

Como he señalado, tras el verano de 2007 habían aparecido las primeras tensiones financieras a nivel global. En España, las condiciones crediticias también se habían endurecido enormemente. Los bancos tenían problemas para obtener en el mercado la financiación que necesitaban y se habían vuelto mucho más exigentes a la hora de conceder crédito al sector privado. Esto, unido a la subida del euríbor (el tipo oficial del BCE se había duplicado entre 2006 y 2008) y al incipiente repunte del paro determinaba una menor demanda de crédito hipotecario por parte de las familias. El resultado: se vendían menos casas y el sector inmobiliario empezaba a tener problemas para hacer frente a sus obligaciones con los bancos a los que debían miles de millones de euros.

La expansión del sector inmobiliario en España se había asentado sobre una base altamente especulativa. Alentados por la constante revalorización de la vivienda y la creciente demanda, los promotores inmobiliarios se habían endeudado fuertemente para adquirir suelo e iniciar la construcción de viviendas, antes de tener compradores. El sistema financiero español, que había tenido fácil acceso a la financiación en euros procedente del resto de la zona euro pero también de otros países de la UE, no sólo no puso cortapisas a este comportamiento sino que en muchos casos lo fomentó. Ahora, la demanda estaba cayendo y con ella el valor de los pisos y, sobre todo, del suelo.

Ya a finales de 2007, tras las primeras suspensiones de pagos en el sector inmobiliario, se reclamaba una intervención pública para detener la sangría. Mi posición en aquel momento fue que no debíamos tratar de impedir artificialmente el necesario ajuste en la construcción. El sector había acumulado claros excesos en los años anteriores y estos debían ser corregidos para que la construcción residencial pudiera volver a una senda de normalidad. Me había referido en más de una ocasión a que las viviendas iniciadas, que llegaron a superar las 800.000 en algún año, superaban con creces lo que podría considerarse una senda sostenible entre 300.000 y 400.000 viviendas al año. Esta actitud fue enormemente criticada por la oposición y por el sector que llamó a todas las puertas del Gobierno en demanda de ayudas.

El sector de la construcción y la promoción inmobiliaria reclamaba insistentemente medidas para favorecer la liquidez y que la financiación volviera a fluir, para que se pudieran seguir construyendo viviendas y los particulares pudieran seguir comprándolas. Mi posición era que el sector público no podía dedicar recursos para perpetuar un modelo que llevábamos cuatro años intentando cambiar. La presión fue en aumento coincidiendo con los problemas de una de las principales empresas del sector, Martinsa-Fadesa, que finalmente entró en concurso de acreedores en julio de 2008. Se empezó a reclamar que el ICO volviera a asumir un papel de banco comercial, prestando dinero directamente a las empresas con problemas, ya que las entidades financieras no lo hacían.

Me opuse a esas ideas. Estaba convencido, y así lo expliqué en mi comparecencia en la Comisión de Economía del Congreso, el 28 de julio, de que «después de una larga etapa de gran crecimiento y buenos resultados empresariales, particularmente en aquellos sectores que más rápido se han expandido, ahora las empresas deben adaptarse a este nuevo entorno mucho más exigente, con elevados precios energéticos y financiación más cara, además de una demanda más débil. Son los accionistas de cada empresa quienes han percibido los beneficios de los últimos años, de modo que son ellos quienes deberán asumir también las eventuales pérdidas derivadas de su actividad. No sería ahora razonable que el Gobierno empleara el dinero de los contribuyentes para ayudar a quienes han tomado decisiones empresariales, que ya sea por no ser acertadas en términos de gestión o simplemente por mala suerte no han resultado ser las adecuadas. Y no debe hacerse por varios motivos. En primer lugar, porque el dinero de los contribuyentes no está para ayudar a las empresas cuando llega una etapa poco favorable. En segundo lugar, porque crearía agravios comparativos difícilmente justificables con otras empresas y —quizás lo más importante de todo— porque al ayudar a empresas que no son capaces de sobrevivir por sí solas se está desincentivando la necesaria adaptación de la economía a la nueva realidad. Por tanto, la no intervención del Gobierno ante las dificultades de algunas empresas no debe interpretarse como falta de preocupación, sino como un uso responsable de los recursos de los contribuyentes. En la medida en que sea posible reducir con facilidad y de forma ordenada los desequilibrios acumulados, más rápida y duradera será la recuperación futura».

La crisis se hace más evidente

La coincidencia de tres fuertes perturbaciones —la crisis financiera internacional, la caída del sector de la construcción y la fuerte subida de la inflación, por el encarecimiento del petróleo y las materias primas— configuraron un escenario de tormenta perfecta, que se abatió sobre la economía española con un impacto mucho mayor que el previsto por el Gobierno, pero también por los organismos internacionales. Es cierto que algunos economistas estaban en posiciones mucho más negativas que las nuestras, pero no era la visión dominante. El deterioro de la situación se aceleró rápidamente y en apenas tres trimestres la economía pasó de crecer a un ritmo del 3,7 por ciento interanual a casi paralizarse por completo.

El foco de preocupación se centró cada vez más en nuestro déficit exterior. Los analistas, cuya tesis principal hasta el momento era que se iba a producir un ajuste suave, empezaron a vislumbrar un ajuste brusco ante la imposibilidad de financiar los 100.000 millones de euros de déficit por cuenta corriente. Además, el castigo bursátil a los bancos y la desconfianza en el mercado interbancario se había extendido a todas las entidades financieras de forma indiscriminada. Al hablar de déficit por cuenta corriente, indirectamente estábamos hablando de competitividad y en ese punto existía una diferencia clara entre mi posición y la de otros miembros del Gobierno sobre la negociación colectiva e incremento de los salarios. En esos momentos cambió la percepción sobre el caso español, y empezó a pesar más el temor a los efectos de la crisis inmobiliaria que las fortalezas de nuestro sistema.

La política monetaria del BCE tampoco ayudó. Mientras que la FED se lanzó rápidamente a una agresiva rebaja de los tipos de interés para estimular la economía y evitar el contagio hacia y desde el sector financiero combinada con inyecciones de liquidez en el sistema, el BCE se limitó a esta segunda medida, ya que la alta tasa de inflación por encima del 3,5 por ciento que en aquel momento registraba la eurozona llevó a la autoridad monetaria europea no sólo a no bajar los tipos sino, como he señalado, a subirlos en el mes de julio de 2008. Fueron muchas las voces críticas en ese momento, incluida la del presidente del Gobierno, que no comprendían que el BCE llevara hasta ese extremo su mandato de mantener la estabilidad de los precios, aun a costa de comprometer el crecimiento de la economía europea, que a todas luces iba hacia el estancamiento.

Es cierto que las soluciones americanas fueron más rápidas y más eficientes que las europeas por varios motivos: valoraron mejor el impacto de la crisis financiera que nosotros; su sistema de toma de decisiones era y sigue siendo más eficiente que el europeo (no teníamos acordado un sistema para actuar en casos de crisis y el proceso de toma de decisiones entre 27 países es mucho más lento) y la FED fue más proactiva que el BCE. Si Europa hubiera tomado medidas similares a las estadounidenses, en tiempo y contenido, la evolución de la crisis hubiera sido muy diferente.

El contexto económico en el segundo semestre, tras la caída de Lehman Brothers y sus consecuencias, empeoró claramente respecto al primero, y ello a pesar de las medidas de impulso fiscal y del cambio de dirección de la política monetaria: la subida de tipos del BCE en un cuarto de punto duró poco, pues en octubre los rebajó medio punto en una acción concertada con los grandes bancos centrales, iniciando un camino que llevaría a tipos del 1 por ciento a principios de 2009.

En su informe de 2008, cerrado con cifras de los primeros meses de 2009, el Banco de España señalaba que el resultado fue que los elementos externos —la crisis económica y financiera global— acentuaron nuestros propios desequilibrios —en especial el alto endeudamiento y la excesiva dependencia del sector inmobiliario—, lo que generó una gran incertidumbre, con la consecuente caída de la confianza, el endurecimiento del acceso a la financiación y la erosión de la riqueza del sector privado. Todo ello desencadenó «una intensa recesión en paralelo a las tendencias recesivas mundiales».

Según sus cálculos, el impulso fiscal en el año 2008 ascendió a 18.000 millones de euros, un 1,8 por ciento del PIB; de ellos, algo más de 3.000 millones temporales y el resto permanentes. Entre los permanentes, los más significativos fueron la reducción de impuestos (IRPF y Sociedades, mas de 7.700 millones, y para el cheque bebé y la devolución de 400 euros, algo más de 5.000 millones en 2008). El apoyo al sistema financiero se realizó a través de las líneas ICO y el Fondo de Adquisición de Activos Financieros, autorizado para endeudarse en 30.000 millones, de los que en 2008 se dispusieron algo más de 9.000.

Las cifras de finales de 2008 son bien conocidas. A pesar de los cambios de la política monetaria y el impulso fiscal, el PIB cayó dos trimestres consecutivos, cosa que no sucedía desde 1993, y aunque el crecimiento de la economía en 2008 fue positivo (1,2 por ciento), al finalizar el año caía en términos interanuales un 0,7 por ciento. El impulso fiscal interno llevó el déficit al 3,8 por ciento (seis puntos del PIB de diferencia respecto al superávit del año 2007).

Los primeros pasos para los presupuestos de 2009

El proceso de elaboración de los presupuestos para 2009 antes del verano se inició ya con múltiples incertidumbres. Los escenarios macroeconómicos iniciales, un crecimiento de la economía del 2,3 por ciento y un aumento del gasto del 5 por ciento en línea con el PIB nominal, quedaron rápidamente obsoletos, dadas la intensidad de la caída de la actividad en la construcción, el incremento de la inflación, por la subida del precio del petróleo y los alimentos, y la persistencia de los problemas en los mercados financieros. Pronto pasamos a una previsión de incremento de gasto más moderado, del 3,5 por ciento nominal. Ello suponía un presupuesto algo más restrictivo para 2009, en el que había que recortar todas las partidas, excepto la protección por desempleo y los capítulos prioritarios para relanzar el crecimiento y la productividad, como una parte de infraestructuras, I+D+i y educación.

Este primer giro hacia una mínima aproximación a la austeridad no fue fácil de asumir por el Gobierno, a pesar de que el propio Zapatero había empezado a asimilar el alcance de las dificultades a las que nos enfrentábamos y así lo había escenificado el 23 de junio durante la presentación del informe económico del presidente. Ese día, en la sede del Consejo Económico y Social y ante los más importantes empresarios del país, reconoció por primera vez la profundidad de las dificultades económicas, anunció que la economía crecería en 2008 por debajo del 2 por ciento y presentó un programa de reformas estructurales, centrado en la liberalización de los servicios de transporte, el refuerzo de las líneas de avales públicos para facilitar la financiación de pymes y la construcción de viviendas de protección oficial, la reducción de la oferta de empleo público y la congelación del sueldo de los altos cargos. Estas últimas medidas, aunque simbólicas, pretendían enviar un mensaje de contención salarial en medio de la subida de la inflación.

A finales de julio presentamos el nuevo cuadro macroeconómico para elaborar el presupuesto que preveía un crecimiento de la economía del 1,6 por ciento en 2008 y del 1 por ciento en 2009. En ese momento no contemplábamos tasas de crecimiento negativo en ningún trimestre, aunque podíamos estar, y así lo reconocí públicamente, «rozando el larguero», ya que nuestras previsiones tenían más riesgos a la baja que al alza.

La revisión a la baja de nuestras previsiones de crecimiento implicaba el reconocimiento de que el Estado tendría déficit, tanto en 2008 como en 2009. La decisión de dejar jugar libremente a los estabilizadores automáticos, suponía un aumento significativo del gasto en prestaciones por desempleo, dado el incremento de la tasa de paro que preveíamos en ambos ejercicios, y una caída de los ingresos en aquellos impuestos más ligados a la actividad en construcción. La reaparición del déficit público me preocupaba pero disponíamos de un cierto margen en política presupuestaria con una deuda pública en niveles históricamente bajos, el 36 por ciento del PIB, 30 puntos por debajo de la media de la zona euro. Un deterioro temporal y limitado de las cuentas públicas era plenamente compatible con nuestra filosofía de estabilidad presupuestaria a lo largo del ciclo y todavía cumplía holgadamente el límite del 3 por ciento impuesto por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento europeo.

Un verano caliente: tras la caída de Lehman Brothers empeora el entorno económico y financiero

Desde comienzos de año se habían sucedido las intervenciones y nacionalizaciones de entidades financieras tanto en Estados Unidos como en Europa, pero la inestabilidad se recrudeció en agosto, al cumplirse un año desde el inicio de la crisis de las subprime, cuando las dos principales entidades hipotecarias estadounidenses, Freddie Mac y Fannie Mae, se desplomaron en la bolsa tras anunciar pérdidas multimillonarias. Seguimos la situación al minuto y a mediados de mes celebramos un Consejo de Ministros extraordinario en el que se aprobó una batería de reformas y se reforzaron con nuevas dotaciones las líneas de avales para mejorar la financiación de las pymes y los créditos hipotecarios a las viviendas de protección oficial que se pondrían en marcha entre 2008 y 2009. La prensa de aquel momento seguía centrándose más en la semántica que en el fondo, El Mundo publicaba el 14 de agosto: «Zapatero ha admitido que se ha producido en la economía un estancamiento y un frenazo. Aunque no ha mencionado la palabra crisis, que sí aparecía en el comunicado posterior a la reunión extraordinaria en la víspera de la Comisión Delegada de Asuntos Económicos».

El 7 de septiembre el Gobierno de Estados Unidos se vio obligado a nacionalizar Freddie Mac y Fannie Mae en lo que constituyó la mayor operación de rescate financiero en la historia de Estados Unidos. Hasta ese momento, porque lo peor estaba por llegar. La administración republicana de George Bush se comprometió a inyectar hasta un máximo de 200.000 millones de dólares para salvar a estas dos firmas que aseguraban la mitad del mercado hipotecario en Estados Unidos y cuya caída habría arrastrado a todo el sector financiero. Ante el riesgo sistémico que implicaba su quiebra, se optó por la intervención. Una decisión radicalmente diferente a la que el Tesoro estadounidense tomó justo una semana después respecto a Lehman Brothers y que sumiría en el caos a los mercados financieros.

Lehman Brothers, el cuarto banco de inversión del mundo, venía atravesando dificultades por sus inversiones, que le habían causado fuertes pérdidas en bolsa. Ante la envergadura de la entidad, tanto el Tesoro como la Reserva Federal se implicaron en la búsqueda de un comprador para el banco, advirtiendo que esta vez el Gobierno federal no acudiría al rescate. Pretendían dar un aviso a todo el sistema financiero de que el dinero de los contribuyentes no iba a utilizarse para solucionar los errores de los malos gestores. Sin embargo, las conversaciones con Barclays y Bank of America no fructificaron y el 14 de septiembre Lehman Brothers se vio abocado a la quiebra. La caída de Lehman Brothers supuso una ruptura, a partir de ese momento la situación se agravó, la crisis financiera americana contaminaba al sistema financiero mundial y a la economía real. La salida de la misma se hizo mucho más difícil para todos y en especial para aquellos países en los que el sector financiero podía verse más afectado por el menor crecimiento y la mayor dependencia de financiación exterior.

En esas semanas, antes de finalizar septiembre, teníamos que presentar el proyecto de presupuestos al Congreso, y así lo hicimos. Reflexionamos sobre qué hacer, las cifras sobre las que se basaba eran fácilmente criticables pero rehacer el presupuesto supondría crear incertidumbres adicionales en un momento especialmente difícil. Opté por seguir adelante, como alternativa menos mala. La quiebra de Lehman se había producido pocos días antes y estábamos aún intentando evaluar y conocer su impacto. Dada la volatilidad de la situación, rehacer el cuadro macroeconómico y en consecuencia el presupuesto tampoco nos daría ninguna garantía de trabajar sobre previsiones más realistas y en todo caso siempre existía la posibilidad de tomar medidas de restricción de gasto con el presupuesto ya aprobado, tal como se había hecho en 1994.

Pocos días antes de presentar los presupuestos, a la vista de la fuerte caída de los ingresos, hicimos un nuevo ajuste y el crecimiento del gasto general se limitó al 2 por ciento. Sumando el gasto en desempleo, el techo de gasto subía un 3,3 por ciento nominal. Se trataba del menor crecimiento desde 1999. Hoy esas cifras, con la actual perspectiva, parecen altas pero no hay que olvidar el contexto en el que se toma la decisión con la idea de conseguir un equilibrio entre austeridad y crecimiento y utilizar una parte del margen presupuestario del que todavía disponíamos.

Los efectos de la caída de Lehman Brothers fueron más evidentes en el mercado financiero, ya que se acentuaron los problemas de liquidez en los mercados interbancarios y las dificultades de financiación de las entidades españolas, pero también las de otros países en Europa. Se generó una ola de desconfianza sobre la solvencia de los bancos que se extendió por todo el mundo. El temor de los inversores a no poder recuperar sus depósitos llevó a retiradas masivas de fondos y el pánico se extendió.

Estados Unidos tuvo que salir al rescate de AIG, la primera aseguradora del mundo, Wachovia y Washington Mutual y lanzó un nuevo plan de rescate: la creación de una agencia estatal dotada con 700.000 millones de dólares para comprar los activos tóxicos de los bancos. La administración Bush puso en marcha su plan de intervención en el sistema financiero para evitar el colapso de la primera economía del mundo.

Era un diseño ideado por y para el mundo financiero, y tenía la ventaja de dar una respuesta rápida y tajante a los problemas del sector, pero una solución así en Europa era impensable. Francia, que ocupaba la presidencia europea de turno de la UE, intentó lanzar un plan de acción conjunto, pero la propuesta no prosperó por la oposición de Alemania. En lugar de actuar de manera coordinada, los socios europeos nos lanzamos a un sálvese quien pueda muy poco edificante.

El plan de rescate estadounidense chocó con el rechazo inicial del Congreso y en los días que tardó en aprobarse el pánico campeó en los mercados y traspasó el Atlántico. Cuatro entidades financieras europeas tuvieron que ser rescatadas: Fortis, Dexia, Hypo Real State y Bradford and Bingley. Irlanda, ante el temor de la huida de los depositantes, anunció la ampliación del Fondo de Garantía de Depósitos hasta cubrir el ciento por ciento de los mismos. La medida, muy criticada al principio, fue seguida por Grecia, Reino Unido y Alemania.

A la vista de los movimientos unilaterales que se estaban produciendo dentro de la propia Unión Europea, nos centramos en las medidas a aplicar en su caso en nuestro sistema financiero, partiendo siempre de la base de que nuestro problema seguía siendo básicamente de liquidez. Los habituales contactos que desde el Ministerio de Economía se mantenían con el Banco de España y con el sector financiero se habían intensificado desde el verano. Las entidades financieras insistían en que el sector en su conjunto no tenía problemas de solvencia y que el colchón de provisiones del que disponían les daba margen suficiente para capear el temporal. Sus balances estaban a salvo de las hipotecas basura que habían iniciado la crisis; las características de nuestro sistema hipotecario lo hacían más fiable y los niveles de morosidad se encontraban a niveles bajos. Sólo alguna institución discrepaba de forma clara en privado de ese análisis. De aquellos contactos saqué la conclusión de que esa visión general era compatible con que podrían surgir problemas en algunas entidades financieras concretas y especialmente en algunas cajas de ahorro con mayor exposición a la construcción (suelo y viviendas), pero no en la gran banca ni en una parte relevante de las cajas. Sobre esa base, nuestra hipótesis de trabajo era todavía que, con independencia de esos casos concretos, el sistema financiero español era más sano que el de otros países europeos. La duración de la crisis, con un largo período de caída de actividad y su inevitable repercusión en los resultados del sector financiero, así como los cambios regulatorios consecuencia de la crisis cambiarían más tarde de forma radical la valoración de aquel momento.

¿Cómo encajaba esa visión, que podemos tildar de optimista, con el hecho de que los bancos habían reducido drásticamente la concesión de créditos? Como ya he comentado, el principal efecto de la crisis subprime había sido la sequía del mercado interbancario por la desconfianza de las entidades a prestarse dinero unas a otras, temerosas de los activos tóxicos que pudieran esconderse en sus balances. Para los bancos españoles era extremadamente difícil obtener en los mercados la financiación que necesitaban para mantener en funcionamiento la maquinaria del crédito. Había menos dinero y los bancos miraban con lupa a quién se lo prestaban. Por expresarlo con sus palabras, seguía habiendo crédito, pero sólo para la demanda solvente.

Desaparecida la financiación exterior, se apreciaba mejor el cuello de botella que empezaba a asfixiar la actividad productiva en nuestro país. Las empresas se quejaban de que los bancos habían cortado drásticamente el grifo del crédito y negocios viables se veían abocados al cierre por falta de liquidez. Desde el sector empresarial se reclamaba al Gobierno que asumiera el papel que había abandonado en el sector financiero y utilizara el Instituto de Crédito Oficial para financiar directamente al sector privado. Una opinión que se defendía también desde algunos ámbitos del PSOE que lamentaban la desaparición de la banca pública en España.

Mi posición no era favorable a reinventar una banca pública minorista que, dadas las presiones políticas esperables en un contexto como el que nos encontrábamos, hubiera trasladado inmediatamente al sector público la parte fundamental de los problemas del sector privado. Nos centramos por tanto en potenciar el ICO como intermediario para facilitar la financiación a sectores prioritarios como las pymes o la vivienda de protección oficial, bien a través del reforzamiento de las líneas existentes (ICO-Pyme, ICO-crecimiento empresarial, ICO-emprendedores o ICO-internacionalización) o del otorgamiento de avales. Por esta vía, pusimos a disposición del sector privado 50.000 millones de euros que tenían que canalizarse a través de las entidades financieras que eran, en última instancia, las que valoraban los riesgos de cada una de las operaciones, ya que el ICO hacía muchos años que había dejado de actuar como banco comercial. Al arreciar la crisis dimos un paso adicional para aumentar el crédito a las pymes aceptando que el ICO, e indirectamente el Tesoro, tomaran una parte sustancial del riesgo de los créditos concedidos.

Dado que la crisis financiera podía afectar más a las entidades con mayor vinculación a la construcción, y en especial a algunas cajas, en nuestros contactos con el Banco de España en ese período ya se suscitó la posibilidad de modificar temporalmente las competencias transferidas a las Comunidades Autónomas en el sector de las cajas de ahorro para facilitar la actuación del supervisor en caso de una previsible reestructuración del sector. Antes de las elecciones se publicó en prensa la noticia de posibles contactos con el PP para tratar el tema. Pero no me pareció factible. En las circunstancias políticas de aquel momento, consideré que una ley de esa naturaleza, si no se evidenciaban problemas de solvencia en las entidades, no tendría el apoyo de ningún grupo parlamentario y se consideraría, tanto por el PP como por los partidos nacionalistas, como un ataque a su capacidad de decisión. El Banco de España debería esperar hasta el momento en que fuera necesario actuar. Y mientras tanto deberíamos ir preparando las normas y mecanismos que pudieran ser necesarios en su momento.

Octubre de 2008, la crisis impacta en Europa

Pero volvamos a retomar el hilo. Después del verano, tras las dificultades en Estados Unidos en la primera semana de octubre, los acontecimientos se precipitaron y los mercados bursátiles y financieros vivieron un auténtico crash. Octubre fue un mes clave para la crisis en Europa y también en España. El mes comenzó con la Unión Europea y la eurozona divididas respecto a la respuesta a dar. Pero la intensidad del desplome en las bolsas, que ni siquiera la rebaja concertada de tipos de interés de los principales bancos centrales pudo frenar, y el anuncio del Fondo Monetario Internacional de que el mundo se encontraba ante una recesión global, forzó a los gobiernos a buscar respuestas coordinadas.

En la reunión del Ecofin del 6 de octubre, en un ambiente de gran tensión y preocupación se resaltaron los riesgos de las actuaciones unilaterales (Irlanda, pero también otros, habían tomado medidas para la protección total de sus depósitos más allá de las normas comunitarias) y acordamos elevar el mínimo de cobertura de depósitos de 20.000 a 50.000 euros en toda la Unión Europea. Reino Unido, por su parte, anunció un plan de rescate para sus entidades que pasaba por la inyección de capital público en el accionariado de los bancos británicos. La Comisión Europea reaccionó señalando que definiría una posición sobre la naturaleza y compatibilidad de las ayudas públicas para hacer frente a los problemas de las entidades financieras afectadas.

El mismo 6 de octubre, mientras yo participaba en el Ecofin, Zapatero se reunió en Moncloa con los principales representantes del sector financiero. De la información que recibí de esa reunión, la posición de la mayoría del sector financiero iba en la dirección conocida: los bancos españoles no necesitaban medidas de recapitalización, pero sí reclamaban acciones para mejorar su financiación, más allá de la barra libre de liquidez del BCE que sólo cubría plazos muy cortos, y la necesidad de establecer una cifra homogénea para los fondos de garantías de depósitos y evitar la huida de los ahorros hacia los países que los habían incrementado unilateralmente en los días previos. El presidente presentó al sector las medidas en las que habíamos estado trabajando y que pensábamos aprobar en el Consejo de Ministros esa misma semana.

Tras la debacle vivida en los mercados, e inmediatamente después de la reunión del Ecofin citada, el G7, reunido en Washington, lanzó un mensaje de firmeza y anunció que utilizaría todas las herramientas a su alcance para evitar la quiebra de más bancos. El plan aprobado por el G7 fue apoyado por el FMI y el responsable del Tesoro americano confirmó la compra de acciones de las instituciones financieras por primera vez desde la Gran Depresión.

En la zona euro, las decisiones de Washington se materializaron en una reunión extraordinaria de jefes de Estado y de Gobierno celebrada el domingo 12 de octubre en París, con formato de Eurogrupo, y con la presencia del Reino Unido. En esa reunión jugó un papel decisivo Gordon Brown que defendió la adopción para la zona euro de un plan de recapitalización a semejanza del adoptado para el Reino Unido. Se acordó dotar a las emisiones de deuda de las entidades financieras de garantías públicas, proveer de capital a las que lo necesitaran y establecer una garantía pública de los depósitos de hasta 100.000 euros, ampliando lo pactado en el Ecofin (ello suponía una aproximación a las posiciones de los países que habían anunciado una garantía total de los mismos. Además de esas decisiones, los gobiernos favorecerían la liquidez garantizando los préstamos que los bancos obtuvieran en el interbancario; se fortalecía el sistema financiero al contemplar la posibilidad de que los Estados pudieran entrar en el capital de los bancos para reforzar sus recursos propios y, por último, se posibilitaba la recapitalización de entidades con dificultades para evitar nuevas quiebras.

La traslación de las decisiones europeas a España: el segundo paquete de medidas

El Consejo de Ministros español aprobó esa misma semana, el 10 de octubre, un decreto ley que incrementaba la cobertura del Fondo de Garantía de Depósitos hasta 100.000 euros y creaba el Fondo para la Adquisición de Activos Financieros, un instrumento que se había diseñado de acuerdo con el Banco de España para facilitar liquidez al sistema. Su creación no fue pacífica y nos costó una larga discusión con la Comisión y con el BCE que veían en el mismo un riesgo de ayudas públicas incompatibles o de intromisión en la política monetaria del BCE.

Con esta decisión nuestro país fue el primero en dotar a sus instituciones financieras de un mecanismo transparente de provisión de liquidez, hasta 50.000 millones de euros, antes incluso que las famosas subasta u operaciones de refinanciación a largo plazo, las LTRO del BCE, inspiradas en nuestra iniciativa. La idea de partida era muy simple: si los problemas de nuestras entidades eran de liquidez y no de solvencia, el Estado podía actuar facilitando fondos a cambio de activos de calidad. Con esta medida dábamos satisfacción a las demandas del sector financiero al establecer una vía de financiación directa a las entidades a través del Tesoro que adquiriría activos financieros de máxima calidad, emitidos por las entidades de créditos y fondos de titulización, respaldados por créditos concedidos a particulares, empresas y entidades no financieras, a plazos de entre 3 y 5 años.

El Fondo de Adquisición de Activos Financieros obtendría sus recursos en el mercado a través de emisiones especiales de deuda pública. El Fondo tendría un coste cero para los ciudadanos, puesto que el precio que cobraría a las entidades por adquirir sus activos, sería superior al coste de la emisión de deuda necesaria para la dotación del Fondo. Además, al tratarse de activos de máxima calidad, se aseguraba la recuperación del capital invertido.

Pero tras los acuerdos de París de ese fin de semana, fue necesario convocar un Consejo de Ministros extraordinario el lunes 13 de octubre, en el que se aprobó un segundo decreto ley con el que se completaba la legislación sobre avales y capitalización. La norma incorporaba estas medidas extraordinarias, a través de una línea de avales del Estado para las operaciones nuevas de financiación de las entidades de crédito por un importe de 100.000 millones de euros en 2008, y de la autorización, con carácter excepcional, de la adquisición de títulos para el reforzamiento de los recursos propios de las entidades de crédito.

Para el Gobierno, el objetivo fundamental de todas estas medidas no era inyectar dinero público para recapitalizar bancos o cajas, sino contribuir a mantener el flujo de financiación al sector privado y, de esta forma, descartar un mayor impacto restrictivo sobre la actividad económica y el empleo. Pretendíamos evitar que, a causa de las tensiones financieras, las familias y las empresas solventes que desearan obtener financiación no pudieran hacerlo por una disfunción del mercado.

La posibilidad de recapitalizar las entidades con dinero público se incluyó en la norma por coherencia con lo aprobado a nivel comunitario, pero con el convencimiento de que no iba a ser necesario aplicarla en aquel momento, aunque podría ser útil en el futuro y así lo hice constar en el momento de su presentación. Nuestra posición era diferente de la de otros países, como Alemania, Francia y el Reino Unido, que tuvieron que capitalizar entidades de forma urgente por las pérdidas en activos tóxicos.

Estas normas se prepararon en colaboración con el Banco de España y se negociaron con los grupos de la oposición, especialmente con el PP. La convalidación de los dos decretos ley en el Parlamento el 13 de octubre contó con un voto cuasi unánime.

No optamos por una política más agresiva de intervención directa en las entidades financieras como estaban haciendo nuestros principales socios porque en aquellos momentos no considerábamos que la solvencia global de nuestras entidades financieras estuviera comprometida. Las exigencias adicionales de capital se harían necesarias más adelante con la entrada en recesión de la economía y con la modificación de la normativa elevando las exigencias de capital. La crisis podría acabar incidiendo en algunas entidades, en especial cajas de ahorro, expuestas al sector inmobiliario, y el impacto sería mayor o menor en función de la profundidad y duración de la crisis. Así lo veían también el Banco de España y los principales organismos internacionales.

En su informe sobre la economía española, publicado en el mes de diciembre, dos meses más tarde del momento al que me estoy refiriendo, el FMI señalaba textualmente que «los bancos han resistido bien hasta ahora gracias a una sólida supervisión y regulación prudencial y al sólido modelo tradicional de banca al por menor. Las provisiones anticíclicas y un tratamiento riguroso de los instrumentos fuera de balance han situado al sector bancario español en una posición más fuerte que la de los bancos de muchos otros países. A esto hay que añadir que los bancos son gestionados de manera conservadora y, en la práctica, no tienen ningún activo tóxico en su balance. Mientras que los préstamos dudosos han aumentado rápidamente, amplios colchones de provisiones han permitido a los bancos españoles ganar un tiempo precioso y mantener ratios de beneficios y capital saludables. La gestión de activos y de capital se ha mantenido totalmente con criterios de mercado, sin ninguna intervención del Gobierno ni ninguna quiebra bancaria, a pesar de la brusca ralentización». Leído ahora se aprecia que aún no se valoraba con toda su importancia el riesgo tóxico de las importantes operaciones que la banca tenía con el sector inmobiliario en un contexto de recesión. Y no hay que olvidar tampoco que, aunque entre las críticas a posteriori sobre aquel período se hayan considerado las reservas genéricas como insuficientes dada la magnitud de la crisis, es evidente que sin su existencia el problema hubiera sido mucho mayor.

La segunda razón por la que no lo hicimos es que, en aquel momento, todavía confiábamos, y así lo señalaban nuestras previsiones y las de los principales organismos internacionales, en que la economía mundial empezaría a recuperarse en la segunda mitad de 2009. Hasta entonces, y aprovechando nuestro margen fiscal, pondríamos en marcha medidas para sostener la demanda interna y evitar un contagio de la economía real al sistema financiero. En definitiva, apostamos por una recesión de menor duración y valoramos, a posteriori sabemos que equivocadamente, que el sólido punto de partida de nuestros bancos y nuestro margen de maniobra fiscal nos permitían comprar tiempo hasta que mejorase la situación económica, en el plazo de un año.

También aquí nuestras decisiones seguían las recomendaciones que venían tanto del Fondo Monetario como de la Comisión Europea, que animaban a utilizar el margen fiscal existente a los países que, como España, tenían unas finanzas públicas saneadas. En la presentación del World Economic Outlook, en octubre de 2008, los responsables del FMI señalaban: «Prevemos una recesión en España, que se verá más afectada que otros países por el boom que ha experimentado en el sector de la construcción. Afortunadamente, en los buenos tiempos el Gobierno ha puesto en marcha una política fiscal fuerte que le ha dado margen de maniobra para apoyar a la economía y eso es lo que ha hecho ahora. Mirando hacia el futuro, y en relación con otros países europeos, nuestro consejo es usar el margen fiscal existente para apoyar al sector financiero e inmobiliario en lo que sea necesario».

Plan de Estímulo Económico Europeo. Las medidas de impulso al crecimiento en España del mes de noviembre

A medida que los Estados miembros de la Unión Europea iban cayendo en recesión como las fichas de un dominó, fue tomando cuerpo la necesidad de lanzar un Plan de Estímulo Económico a nivel europeo. La maquinaria de Bruselas se puso en marcha pero, entre su ritmo siempre lento y las reticencias de Alemania, el Plan no vio la luz hasta finales de noviembre. En realidad, se trataba de ofrecer un amplio abanico de medidas que cada país utilizaría en función de sus necesidades y de su margen de actuación. Estaba claro que estos planes anticrisis iban a llevar a más de un Estado miembro a superar el límite del 3 por ciento de déficit público establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento pero, como se encargó de recordar la Comisión, el propio Tratado preveía una aplicación flexible y en circunstancias excepcionales, se podía superar el 3 por ciento. Eso sí, Bruselas iba a vigilar que el exceso de déficit no fuera exagerado y que no se prolongara en el tiempo. El presidente del Gobierno se quedó claramente con la primera parte del planteamiento de la Comisión, pero creo que no asumió la segunda.

Después del primer paquete de medidas de estímulo aprobado en abril y de la batería de medidas financieras puestas en marcha en octubre, en el mes de noviembre se dio luz verde a otros dos paquetes de medidas. El primero de ellos para suavizar el impacto de la crisis sobre los desempleados, en especial si estaban pagando préstamos hipotecarios. El segundo, tras la reunión del G20 en Washington, un macro plan de inversiones públicas a través de los ayuntamientos de 10.000 millones de euros, que luego se convertiría en el Plan E.

El primer grupo de medidas incluía una de las propuestas que desde el Ministerio de Economía y Hacienda habíamos realizado a principios de año: la inclusión de la hipoteca en el cálculo de las retenciones mensuales en las nóminas. También se alargó el plazo para comprar una casa a los titulares de cuentas ahorro-vivienda y, en el ámbito laboral, se introdujo una bonificación de 1.500 euros en las cuotas a la Seguridad Social para la contratación de desempleados con hijos a su cargo y se elevó el límite de la capitalización por desempleo del 40 al 60 por ciento.

Otra medida relevante en ese paquete consistía en el aplazamiento temporal y parcial (un 50 por ciento de la cuota mensual durante dos años) del pago de la hipoteca para los desempleados o quienes perdieran su empleo hasta el 1 de enero de 2010 y los autónomos que cesaran su negocio, y cumplieran una serie de requisitos, como que el importe inicial de la hipoteca no fuera superior a 170.000 euros y que estuvieran al corriente de su pago. Pero se trataba de una operación voluntaria, tanto el cliente como el banco tenían que aceptar el aplazamiento.

El problema que nos encontramos con ésta y otras medidas con las que intentamos apoyar directamente a las familias y empresas es que debíamos articularlas a través de los bancos y éstos aplicaban los mismos criterios de control de riesgos que a cualquier otra operación. Por tanto, si tenían dudas sobre la solvencia de un cliente, no iban a aumentar sus riesgos. La puesta en marcha de esta medida en concreto fue especialmente compleja por la dificultad para establecer qué parte del riesgo de impago debía asumir la banca y qué parte el Estado, a través del ICO.

Lo cierto es que todos los esfuerzos realizados por el Gobierno no se materializaban en un incremento del crédito y la excusa de la ausencia de liquidez ya no servía, porque las medidas aprobadas en España más las del Banco Central Europeo garantizaban a los bancos todos los recursos que necesitaban, hasta el punto de que, paradójicamente, parte de esa liquidez empezó a ser depositada en el propio BCE.

Intentamos paliar la situación forzando algo más la actuación del ICO para mejorar la financiación de familias y empresas, asumiendo una parte de los riesgos —hasta entonces soportados al ciento por ciento por los bancos—, no sólo en el caso de la moratoria para desempleados, sino también en las nuevas líneas que se aplicaron en 2009. Por primera vez, se puso en marcha una línea de 10.000 millones destinada exclusivamente a la financiación de circulante. La mitad de los fondos los aportó el ICO. Además, se articuló una moratoria de un año a las empresas que estaban pagando un crédito de la línea ICO-PYME, de manera que en 2009 no tuvieran que amortizar capital y sólo pagaran intereses. Otra de las novedades era que se incrementaba de 7.000 a 10.000 millones la dotación de la línea ICOPYME y, por primera vez, sólo se obligaba a que el 60 por ciento del crédito se destinara a inversión, pudiendo dedicarse el 40 por ciento restante a financiación complementaria. En definitiva, en 2009 a través del ICO se pondrían a disposición de las pymes 29.000 millones de euros, de los que 19.000 millones podían dedicarse a la financiación de circulante.

El conjunto de medidas, tanto fiscales como financieras, puestas en marcha desde el mes de abril suponían una inyección de más de 40.000 millones de euros a familias y empresas, un 4 por ciento del PIB. Ésta es la demostración palpable de que el Gobierno actuó desde el primer momento y de una manera contundente para reactivar la economía, más allá de la discusión puramente semántica y bastante absurda de cómo describíamos la situación. Es evidente que pudimos tardar dos o tres meses en utilizar la palabra crisis pero no perdimos ni un minuto para tomar las medidas necesarias desde el primer momento.

España se había anticipado, con mucho, al impulso fiscal para reactivar la economía que se demandaba desde las instituciones internacionales y la discusión en el mes de noviembre era, por tanto, si teníamos margen para tomar más medidas. Mi opinión era negativa; si aceptábamos el juego de los estabilizadores automáticos, habíamos agotado nuestro margen de actuación discrecional.

El debate de los presupuestos para 2009

En aquel momento, el crecimiento en términos intertrimestrales ya era negativo en la Unión Europea y en España y, por tanto, el cuadro macro sobre el que habíamos elaborado los presupuestos de 2009 había quedado superado. A pesar de ello no planteé cambiar los presupuestos, como se pedía desde la oposición. Sus líneas fundamentales seguían siendo válidas, y asumimos que, con un menor crecimiento que el inicialmente previsto, el déficit sería mayor: próximo al 3 por ciento en 2008 y superior a ese porcentaje en 2009. Si era necesario, podrían introducirse correcciones durante la ejecución del presupuesto, ya en 2009.

Aunque he sido siempre, y lo sigo siendo, defensor del límite del 3 por ciento del déficit público, tenía claro que no era un dogma y que teníamos que aprovechar los márgenes de flexibilidad que contemplaba el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Sin embargo, no me sentía cómodo con la interpretación que algunos hacían, y entre ellos estaba el presidente del Gobierno, de que en una situación tan excepcional como la que estábamos viviendo y con una deuda pública por debajo del 40 por ciento nos podíamos permitir una especie de barra libre fiscal. Así lo expliqué en mi comparecencia en la Comisión de Economía del Congreso el 19 de noviembre: «No me voy a aferrar a un 3 por ciento, pero tampoco creo en la barra libre en términos de déficit fiscal, sobre todo porque nos va a generar problemas de futuro, nos va a encarecer el acceso a los recursos financieros, se va a producir una cierta expulsión del sector privado en la obtención de recursos, generaremos gasto y luego será muy difícil echar marcha atrás».

Mi obsesión en ese momento, y en ello insistía a Zapatero, era diseñar un paquete de medidas de naturaleza temporal que fueran compatibles con el plan de salida de esa situación coyuntural de déficit y que nos permitieran recuperar la estabilidad presupuestaria en el medio plazo y garantizar la sostenibilidad de nuestras finanzas públicas en el largo plazo. Si generábamos una situación de déficit insostenible, tendría efectos en nuestra financiación y volveríamos a situaciones parecidas a las que ya había vivido en 1994-1995. El presidente del Gobierno no compartía esa preocupación y defendía que recuperar el crecimiento era la prioridad y que todavía teníamos margen para seguir utilizando el gasto público como instrumento para impulsar la actividad económica. Zapatero se apoyaba en los numerosos defensores de esas tesis, dentro y fuera de España, olvidando, en mi opinión, que nuestra dependencia de la financiación externa no estaba garantizada por el hecho de ser miembros de una unión monetaria más formal que real, como la realidad posterior nos ha demostrado.

Sus tesis encajaban con una visión que encontraría eco internacional en la cumbre que el G20 celebró en Washington el 15 de noviembre. Después de varios meses en los que las actuaciones de los gobiernos se habían centrado en el rescate del sistema financiero, el discurso político se inclinaba ahora, particularmente tras la victoria de Barack Obama en las elecciones de Estados Unidos, en la necesidad de apoyar a la economía real mediante planes de inversión en obra pública y rebajas fiscales y en reformar el sistema financiero para que los excesos que habían llevado al mundo al borde del colapso no volvieran a repetirse. Algunas de las medidas que se propusieron para mejorar la supervisión financiera eran un calco de las prácticas del Banco de España que en aquel momento recibía alabanzas internacionales como ejemplo de supervisor prudente que había preservado a la banca española de la debacle que había sufrido el sector en medio mundo.

Pero volviendo a las medidas de impulso económico, el Fondo Monetario Internacional propuso en la reunión de Washington que se destinaran 1,2 billones de dólares, el 2 por ciento del PIB mundial, a poner en marcha acciones para reactivar la economía mediante la inyección de dinero público. En el comunicado final de la reunión del G20 se incluía un llamamiento a los participantes para que aplicaran cuanto antes medidas fiscales para estimular la demanda interna.

Era todo cuanto necesitaba Zapatero para orillar definitivamente mis advertencias sobre los riesgos del déficit público y la necesidad de defender la estabilidad presupuestaria que tanto esfuerzo nos había costado conseguir. Zapatero volvió de Washington convencido de que él tenía razón frente a mi postura que siempre había considerado excesivamente prudente. Ahora hacían falta medidas audaces y Zapatero asumió su puesta en marcha con una actitud cada vez más desconfiada hacia mí y hacia la interpretación de la situación que se hacía desde el Ministerio de Economía y Hacienda. Volvimos, pues, de Washington, con la instrucción de poner en marcha un macroplan de inversión pública, a través de los ayuntamientos.

Por si era necesario llevar a cabo un impulso de la obra pública, había pedido hacía tiempo a mis servicios que analizaran dos programas; uno para poner en marcha un plan de mejora de los saneamientos en las ciudades, tema siempre olvidado por las políticas municipales, y otro para la renovación de sus cascos históricos. Ambas ideas tropezaron con múltiples dificultades por razones competenciales, por la dilación en su ejecución, lo que no las hacía aconsejables en aquellos momentos, y creo que también por la inercia de los gestores de las diferentes políticas de gastos. Por otra parte las Entidades Locales presionaban para que les diéramos una transferencia para gasto corriente y no para inversión. La decisión de Washington suponía la necesidad de actuar ya y por eso terminamos con el fondo de apoyo a los ayuntamientos, en el que lo importante era la rapidez en la ejecución y menos el destino final de lo que se ejecutaba.

La fórmula que se eligió aseguraba una aplicación rápida. Sin embargo, dada la gran sensibilidad política del momento, tomamos la decisión de repartir el dinero de manera homogénea entre todos los municipios, sin que hubiera margen para ninguna sospecha de discriminación por el color político del gobierno local, lo que nos llevó a que una buena parte de las obras que se ejecutaron con este dinero fueran no prioritarias, ya que no en todos había proyectos pendientes que respondieran a necesidades urgentes.

El Consejo de Ministros del 28 de noviembre aprobó la creación del Fondo de inversión municipal para la realización de actuaciones urgentes especialmente generadoras de empleo. El fondo estaba dotado con 8.000 millones de euros y los ayuntamientos tenían que presentar proyectos nuevos, que no estuvieran previstos en los presupuestos, y cuya ejecución pudiera iniciarse de manera inmediata. Se trataba de financiar el mayor número de obras posibles —el importe de cada proyecto no podía superar los 5 millones de euros— para generar más puestos de trabajo, unos 200.000 en nuestro cálculo inicial. También se creaba un Fondo Especial del Estado para actuaciones de dinamización de la economía, dotado con 3.000 millones de euros. Su destino era la realización de actuaciones de inmediata ejecución, con el fin de mejorar la situación de determinados sectores económicos estratégicos, como la rehabilitación de vivienda, el I+D+i o el medio ambiente, con el objetivo de crear otros 100.000 puestos de trabajo.

La puesta en marcha de esta medida abrió todavía más la brecha que me separaba del presidente del Gobierno y mi distanciamiento con él empezó a adquirir tintes irreversibles. Discutí con él, tanto la dotación del Fondo como su duración, me opuse a cualquier cantidad que fuera plurianual y limité el máximo de gasto al 1 por ciento del PIB. Era la única garantía para los mercados de que eran operaciones por una sola vez y no aumentábamos de forma recurrente el déficit público. Creo que ante mi matizado entusiasmo Zapatero decidió que fuera el Ministerio de Administraciones Públicas el que coordinara las actuaciones del Fondo.

En este caso, los 11.000 millones se financiaban con un crédito extraordinario con cargo a los Presupuestos de 2008 y, a diferencia de las medidas de apoyo al sector financiero, computaban directamente en el déficit público. Por razones de visibilidad se acordó la denominación de Plan E. Con él dimos un salto cuantitativo —nuestra previsión de déficit en la revisión del Plan de Estabilidad que enviamos a Bruselas en enero de 2009 era superar el 3 por ciento en 2008 y alcanzar el 5,8 en 2009— y cualitativo, ya que situaba a una economía como la española en territorio peligroso. Ahora sí habíamos agotado todos nuestros márgenes de actuación por el lado de la política fiscal discrecional.

De acuerdo con el Banco de España, si el impulso fiscal en 2008 había sido de algo más de 18.000 millones de euros, en 2009 lo incrementamos a 22.000. De ellos, 14.000 se realizaban vía ingresos y eran en gran medida consecuencia de decisiones anteriores, con 8.000 millones de impacto permanente y 6.300 de impacto temporal. El gran empujón vía gastos ascendió a casi 10.000 millones como consecuencia del Plan E. El déficit a final de año había ascendido al 11,1 por ciento del PIB y la deuda a final del año 2009 se aproximaría al 54 por ciento del PIB (40,2 por ciento al finalizar el 2008).

La continuación del debate sobre la financiación autonómica

Este debate coincidió con las negociaciones finales sobre el modelo de financiación autonómica. En julio de 2008, y tras una ronda de contactos bilaterales con las distintas Comunidades, presenté las líneas generales del nuevo modelo de financiación autonómica, partiendo del principio de que el sistema proporcionara a todas las Comunidades Autónomas recursos suficientes para financiar sus competencias y que la financiación per cápita de los servicios básicos del estado del bienestar (educación, sanidad y servicios sociales) fuera igual para todos los ciudadanos, independientemente de su lugar de residencia. La propuesta consistía en ceder el 50 por ciento de la recaudación del IRPF, IVA e impuestos especiales e incrementar la capacidad normativa de las Comunidades Autónomas, garantizando que ninguna saldría perdiendo respecto al modelo anterior y que, en función de las disponibilidades presupuestarias, habría recursos adicionales. Más allá de las cantidades concretas, el nudo gordiano del sistema eran los criterios de reparto de los recursos, porque cada Comunidad Autónoma tenía unos intereses divergentes con el resto. Las había que querían que se considerase la inmigración, otras el envejecimiento o la dispersión de la población y las había, como Cataluña, que pedían tener en cuenta el esfuerzo fiscal.

Mi interés era que a partir de ese primer documento entráramos a discutir la lógica del sistema de financiación para lograr un modelo estable y coherente, pero el debate, como siempre ocurría con este asunto, se limitaba a que cada Comunidad quería saber cuánto le tocaba, cuánto ganaba y asegurarse de que el vecino no obtuviera más. Además, estaba empeñado en que esa discusión fuera multilateral y transparente, y acabar con la práctica que había aplicado el PP que cerró su modelo de financiación con pactos bilaterales con las Comunidades, de manera que ninguna sabía cuánto habían obtenido los demás.

La propuesta chocó desde el primer momento con la oposición radical de Cataluña, que consideraba que no respetábamos el Estatut. Entre otras razones porque desde la Generalitat se hacía una interpretación respecto a los mecanismos de nivelación que debía incluir un sistema que no se correspondía con lo aprobado en el Estatut. Según Cataluña, las aportaciones de una comunidad a los mecanismos de solidaridad del sistema no podían modificar su posición en el ránking de financiación per cápita. Sin embargo, lo que dice realmente el Estatut es que no puede alterar su posición en el ránking de renta per cápita («ordenación de rentas per cápita de las Comunidades Autónomas», dice el artículo 206.4). Algo que nuestra propuesta respetaba a rajatabla. En el pacto entre Zapatero y Mas ya habíamos detectado en su día el riesgo de esa interpretación, pero no se consideró necesario clarificar ese punto.

A lo largo del otoño, revisamos nuestra propuesta y mantuvimos nuevos contactos con las Comunidades Autónomas hasta que en el mes de diciembre presentamos la definitiva. Siguiendo la mecánica de la negociación del Estatut en 2005, fuimos testando nuestros avances tanto con la Generalitat como con otras Comunidades, para asegurarnos de que el sistema sería aceptado por todas ellas. Además, Zapatero llevó a cabo una ronda con presidentes autonómicos durante el mes de diciembre que garantizaba el apoyo, no sólo de las Comunidades gobernadas por el PSOE, sino de gobiernos del PP tan significativos como Madrid y la Comunidad Valenciana que apoyaron el nuevo modelo, a pesar de las críticas de la dirección nacional del PP al mismo. Una vez que les quedó claro que iba a haber más recursos para todos, los gobiernos autonómicos dejaron la disciplina de partido en un segundo plano.

El 30 de diciembre la hicimos pública. Tal como nos habíamos comprometido en julio, todas las Comunidades Autónomas tendrían más recursos y la financiación por habitante en los servicios públicos esenciales sería igual en todo el Estado. El criterio de reparto de los recursos sería la población pero, atendiendo la petición de las Comunidades menos dinámicas, se ajustaría por criterios como la edad o la dispersión. El sistema incorporaba, además, mecanismos para suavizar las diferencias de financiación per cápita entre las Comunidades, una vez aplicados los mecanismos de solidaridad.

El nuevo modelo suponía la cesión a las Comunidades del 50 por ciento de la recaudación del IRPF y el IVA y el 58 por ciento de los impuestos especiales y una mayor capacidad normativa sobre estos tributos. Además, se introducían varios mecanismos de ajuste a través de cuatro fondos: el fondo de garantía de servicios públicos, que permitiría que un porcentaje de los recursos asegurara la misma financiación por habitante en los servicios básicos; el fondo de suficiencia global, dotado con una parte de los recursos adicionales aportados por el Estado y se calcularía en función de la financiación del resto de las competencias transferidas, asegurando que ninguna Comunidad obtuviera menos recursos que con el sistema anterior; el fondo de competitividad, diseñado para reducir las diferencias de financiación per cápita e incentivar la autonomía y la capacidad y el esfuerzo fiscal, y el fondo de cooperación, destinado a mejorar la financiación de las Comunidades de menor riqueza relativa, de manera que contaran con un nuevo instrumento para alcanzar mayores niveles de desarrollo. Estos fondos no tenían carácter finalista y servían para llegar a la cifra de financiación final. En todo caso cabe recordar que de los cuatro el grueso de la financiación corresponde a los dos primeros; los últimos eran fondos de ajuste.

En el mes de enero continuaron las negociaciones con las Comunidades para seguir limando los detalles del nuevo modelo. En realidad, una vez definido el sistema, la discusión se centraba casi exclusivamente en cuánto dinero más ponía el Gobierno encima de la mesa. Y ahí Zapatero, que asumió directamente la nueva ronda de contactos con los presidentes autonómicos, volvió a chocar con mi negativa a ir más lejos de lo que podía permitirse un Estado exhausto por la crisis y con un déficit que empezaba a ser insostenible. En el mes de enero, en una entrevista en el diario El País, aseguré que habíamos agotado nuestro margen fiscal para luchar contra la crisis y que era el momento de pensar en otro tipo de medidas, como las reformas estructurales. Mis palabras se interpretaron como un tapón a las aspiraciones de las Comunidades Autónomas, sobre todo de Cataluña, de obtener más dinero con el nuevo sistema. Lo cierto es que habíamos fijado un límite de 7.000 millones de euros para la aportación adicional al sistema, cifra que no quería incrementar, convencido de que sería un elemento más de presión sobre el déficit porque desconfiaba de que las comunidades utilizaran estos mayores recursos para pagar sus deudas y que de este modo el efecto neto sobre las cuentas públicas fuera neutro. Temía, y así ocurrió, que los gobiernos autonómicos incrementaran sus gastos.

La puesta al día del Programa de Estabilidad: un momento crucial

Desde noviembre era ya evidente que la situación económica seguía empeorando y era urgente actuar. En ese momento estábamos preparando la puesta al día del Programa de Estabilidad para los tres años siguientes que deberíamos presentar en Bruselas antes de fin de año. Mantuvimos varias reuniones con Moncloa, algunas a solas con el presidente y otras con varios participantes. Le expliqué mi visión con enorme preocupación. Le señalé que un país como España no podía permitirse ir más lejos en términos de déficit o deuda pública porque empezamos a generar desconfianza sobre la sostenibilidad de nuestras finanzas públicas y sobre nuestras posibilidades de recuperación, algo que ya se intuía en los mercados, como lo demostraba el incremento del diferencial de coste entre la deuda pública española y la alemana y los rumores sobre una inminente rebaja de la calificación de nuestra deuda pública, que finalmente se materializó en febrero de 2009.

También subrayé que la economía española se enfrentaba a una profunda recesión y que así lo íbamos a reconocer en la revisión del Programa de Estabilidad. Sin margen de actuación en política fiscal y con la construcción, que había sido el motor de crecimiento económico en las dos últimas décadas, en pleno declive, teníamos que buscar nuevas palancas de crecimiento en el sector exterior, a través de la exportación, y para ello teníamos que ser más competitivos. La única manera de lograrlo era reducir nuestros costes, para que nuestros productos fueran más baratos que los de nuestros competidores, a través de la moderación salarial y las reformas estructurales que mejoraran el funcionamiento de nuestros mercados y, de ese modo, aumentar nuestra competitividad e incrementar la productividad de la economía española y su crecimiento potencial.

Al compartir con Moncloa nuestras cifras para el cuadro macro a incluir en el Programa de Estabilidad, mi gran preocupación era que se aceptara una cifra realista de evolución del PIB. Nuestros datos, una caída del 1,6 por ciento, era considerada excesiva de acuerdo con sus cálculos. Dado que en aquellos momentos todavía pensábamos en una posible recuperación en V señalé que en todo caso la cifra de 2009 sería el −1,6 por ciento y que podía producirse una mejora en 2010. En mi opinión con una caída de esa magnitud para 2009, era ineludible sacar la conclusión de que había que actuar de forma inmediata, explicar la situación al país y proponer un plan de acción global.

En todo caso percibí en aquellas reuniones que estábamos en un momento crítico y en estos meses mi, por lo general, larga paciencia, había llegado al límite. Tuve siempre muy claro que cuando uno ocupa un puesto público, en teoría, puede marcharse en cualquier momento y conseguir el impacto público que puede implicar una dimisión, pero esa decisión puede tomarse sólo una vez, y hay que valorar también los posibles daños. En la anterior legislatura pensé en hacerlo en un par o tres de ocasiones y siempre llegaba a la conclusión de que era mejor aguantar, pues la salida podía resultar personalmente satisfactoria, pero no resolvía ningún problema. A finales de año, pasados nueve meses desde las elecciones, estaba ya totalmente convencido de que la idea por la que decidí ir a las mismas, que mi presencia en el Gobierno pudiera ser útil para ayudar a resolver la crisis, no era correcta. El presidente tenía su propia visión de la crisis y su hoja de ruta y no coincidía con la mía. Yo era un miembro del Gobierno incómodo para él y la situación era, cada vez, más enojosa para mí ya que, por lealtad, tenía que apoyar una política y unas medidas con las que en no pocas ocasiones estaba en desacuerdo. Había llegado el momento de aclarar las cosas y decidir de una vez por todas si valía la pena quedarse o no. Las vacaciones de Navidad eran un buen momento de reflexión así que le señale al presidente que le presentaría unas propuestas después de las vacaciones y que si estábamos de acuerdo con el diagnóstico y sobre todo con las medidas a adoptar estaba dispuesto a quedarme pero que en otro caso prefería marcharme.

Al final le entregué a primeros de enero un documento titulado «Una estrategia para la recuperación de la economía española», redactado con algunos colaboradores del ministerio bajo mis instrucciones directas.

En el documento, de fecha 8 de enero de 2009, se llevaba a cabo un análisis de la economía española en los últimos años, y se destacaban los desequilibrios generados, todos relacionados entre sí: la pérdida de competitividad desde la entrada en el euro, el deterioro pronunciado de nuestro saldo por cuenta corriente (segundo en el mundo en términos absolutos tras los Estados Unidos) y la elevación muy significativa del endeudamiento de familias y empresas. El endeudamiento de las familias había crecido a partir de 1997 desde el 60 por ciento del PIB hasta el 140 por ciento en 2007. Las empresas pasaron a su vez desde algo menos del 200 por ciento a más del 350 por ciento. El déficit por cuenta corriente que se encontraba en el 4 por ciento en el año 2000, bajó algo el 2003 y volvió a crecer desde entonces alcanzando un máximo del 10 por ciento en 2007.

Se analizaban a continuación las razones de esa situación y se destacaba la extraordinaria expansión de la demanda agregada que había generado tensiones inflacionistas y provocado aumentos de precios y salarios con la correspondiente pérdida de competitividad e incremento de nuestro déficit exterior; el significativo recurso a la financiación exterior dirigido al sector inmobiliario y no a la inversión más productiva; el bajo crecimiento de la productividad que haría disminuir nuestro crecimiento potencial cuando se agotaran las fuentes de crecimiento de los años anteriores (tipo de cambio de entrada en la UEM, bajada de los tipos de interés, incorporación de la mujer al mercado de trabajo, inmigración, transferencias de Bruselas...) y los defectos estructurales de los mercados de bienes y servicios y de trabajo que habían actuado ampliando los desequilibrios.

Se resumían también las actuaciones del Gobierno desde 2004 para hacer frente a esa situación. La política llevada a cabo se basaba en tres pilares básicos. Un entorno macroeconómico estable con una política fiscal responsable; un notable esfuerzo en la capitalización de nuestra economía en especial en capital físico (infraestructuras), humano (educación) y tecnológico (I+D+i), y en tercer lugar un conjunto de iniciativas tendentes a mejorar el funcionamiento y los niveles de competencia de nuestros mercados de factores y productos.

Sobre la base de esas premisas señalábamos que los objetivos de la política económica no habían cambiado, pero ante las nuevas circunstancias era necesario un enfoque amplio y ambicioso, acompañando las medidas a corto plazo —expansión fiscal y provisión de financiación— con otras que facilitaran el proceso de recuperación de la competitividad y que aseguraran nuestra capacidad de crecimiento futuro, «así como de un compromiso firme con la sostenibilidad de nuestras cuentas públicas en el medio plazo». Sobre este último punto insistía en mi obsesión de que las desviaciones a corto deberían encajarse en una visión más global en la que se fijara la fórmula y momento para recuperar el equilibrio. Y se señalaba textualmente: «Dada la situación de los mercados financieros, las perspectivas con relación a las cuentas públicas son esenciales para evitar el aumento del coste de financiación (prima de riesgo) de la deuda pública y de la deuda privada».

En mi opinión, debería insistirse en las reformas estructurales. Dada nuestra baja productividad en los sectores en los que nos habíamos especializado, sin una mejora de la competitividad aumentaría la probabilidad «de que los ajustes tengan lugar por la vía de las cantidades en lugar de por la vía de los precios, lo que significa más destrucción de empleo». Era imprescindible mejorar el funcionamiento del mercado de bienes y servicios y del mercado de trabajo. Parte de esas medidas se habían puesto en marcha, pero había que profundizar y acelerar el proceso.

La respuesta de política económica exigía, para recuperar la competitividad y dinamizar el crecimiento de la productividad, un proceso de ajuste con los siguientes elementos fundamentales: reducir nuestros niveles de endeudamiento y de déficit exterior, lo que supondría trasvase de ciertos sectores productivos a otros (cobrando especial importancia el sector exterior), recuperar de manera rápida al menos una parte de la competitividad perdida desde 1999 (consecuencia tanto de presiones de demanda como de factores estructurales en la formación de precios y salarios). Al no poder recurrir a la devaluación como se había hecho en el pasado, era necesaria una flexibilidad suficiente en los precios y salarios relativos, creciendo menos que los de nuestros competidores. Había igualmente que mejorar el funcionamiento de los mercados de productos y factores, incluida una moderación salarial y un menor crecimiento de precios y márgenes empresariales. Y todo ello en un marco de finanzas públicas sostenibles a largo plazo.

La conclusión final era reforzar la idea de salir de la crisis con un escenario en V y evitar el riesgo de un escenario en L o en W.

El documento fue acompañado por unas consideraciones personales sobre la necesidad de actuar de inmediato. Proponía incluir las decisiones en la revisión del Programa de Estabilidad, ya que la revisión a la baja de nuestro rating hacía más necesaria la definición de una estrategia de respuesta a la crisis; plantear una visión global y no «un rosario de actuaciones», y sugerí la puesta en marcha de un comité de crisis para mejorar la coordinación de los ministros, y unas posibles fechas para adoptar las medidas en enero y febrero. La instrumentación del plan se debería hacer en un decreto ley, que estaba ya parcialmente redactado, y cuyo contenido le comenté. En ese borrador se recogían todas las medidas propuestas que, en mi opinión, debían llevarse a cabo mediante un gran pacto con la oposición. El presidente me señaló que me daría su opinión en unos días.

El proyecto de decreto ley que estábamos preparando, y que nunca presenté formalmente ni consecuentemente discutí con el presidente, contenía medidas contundentes, temporales y excepcionales dirigidas a detener la espiral recesiva en la que había entrado la economía española. No podíamos seguir con programas de reformas a medio plazo, no teníamos tiempo. Teníamos que dar una señal clara e inmediata de que afrontábamos los tres peligros que acechaban a la economía española: el deterioro de la confianza, la caída del empleo y el estrangulamiento de la financiación a las pequeñas y medianas empresas. Estas actuaciones se conjugaban con un reparto de los esfuerzos y costes de acuerdo con la situación relativa de los distintos sectores, de modo que las empresas rentables, las familias con rentas más altas y los trabajadores con empleos estables asumieran la mayor parte del esfuerzo.

En el ámbito laboral, se generalizaban las cláusulas de descuelgue para los convenios de ámbito superior al empresarial por un plazo de dos años. Para impulsar la contratación, se proponía introducir un nuevo contrato indefinido de fomento del empleo para todas las nuevas contrataciones que contemplara una indemnización creciente en función de la antigüedad del trabajador y cuya rescisión recayera únicamente sobre la empresa, sin intervención judicial o administrativa. Como alternativa se proponía la reintroducción del contrato temporal de fomento del empleo, con una duración mínima de 6 meses y máxima de 5 años y una indemnización por despido de 12 días por año trabajado.

En lo relativo a los salarios, se proponía la congelación del sueldo de los funcionarios durante dos años y la recomendación al sector privado de moverse entre la congelación y una subida máxima del 1 por ciento.

También había medidas fiscales. Por un lado, proponíamos una rebaja transitoria del IRPF, sólo por un año, para las rentas más bajas y los autónomos, acompañada de una subida del tipo marginal máximo del 42 al 44 por ciento y de un incremento del tipo reducido del Impuesto sobre Sociedades que se aplicaba a las SICAV. También proponíamos eliminar la deducción de 400 euros y la deducción por nacimiento de hijos para los contribuyentes con menores rentas y subir los impuestos especiales.

Otra de las propuestas, que pretendía mejorar la liquidez de las pequeñas y medianas empresas, era concederles un aplazamiento de un año en el pago de las cotizaciones a la Seguridad Social a cambio del pago de un tipo de interés menor o igual que el que cobraran las entidades financieras, pero sin exigirles garantías.

Por el lado del gasto, además de unos presupuestos claramente restrictivos para 2010, se proponía la reforma inmediata del sistema de pensiones, retrasando la edad de jubilación y aumentando el período de cálculo para la determinación de la pensión. Aunque no se incluyó en el proyecto, era evidente que en el caso de desajustes fiscales respecto al Programa de Estabilidad, había que actuar de inmediato.

También se incluía liberalizar totalmente el mercado de alquiler por un período de dos años, durante el cual los contratos de arrendamiento que se firmaran no tendrían un plazo de vigencia mínimo de cinco años. Se permitían deducciones en el IRPF sobre las donaciones que se realizaran para financiar servicios como la dependencia o la educación, de manera que se aliviara la carga sobre las cuentas públicas. Por último, y en relación con el sistema financiero, proponíamos una suspensión temporal por dos años de la capacidad de veto de las Comunidades Autónomas sobre las fusiones entre cajas.

El Programa de Estabilidad que enviamos a Bruselas el 16 de enero sólo recogió las propuestas de reformas microeconómicas, pero no incluyó mención alguna a la reforma de las pensiones, ni al mercado laboral ni a la moderación salarial. La revisión del cuadro macro, que preveía una caída del PIB del 1,6 por ciento en 2009, no reflejaba en su totalidad la gravedad de la situación (incluso esa cifra que nos parecía entonces creíble, resulto no ser realista) y era optimista sobre el fin de la recesión, ya que estimaba la vuelta al crecimiento en 2010. Los análisis internos del Ministerio eran más negativos sobre este punto. En todo caso para mí era suficiente; esas cifras reflejaban ya una recesión profunda que hacía necesario un plan de acción inmediato.

Los prolegómenos de la salida del Gobierno

La respuesta de Zapatero llegó a finales de enero: «Pedro, este documento es inaceptable. Lo que propones lleva implícitas dos huelgas generales». Le señalé que si no se llevaban adelante esas propuestas no evitaríamos la huelga general y se produciría en condiciones económicas y sociales mucho más difíciles. La respuesta, no por esperada, me impactó menos. Sus palabras eran una clara negativa a lo que yo le proponía y era evidente para mí que desde ese momento mi presencia en el Gobierno prácticamente había terminado; sólo quedaba por definir el momento de esa salida y era consciente que era a Zapatero al que le tocaba administrar los tiempos y decidir cuándo hacer la crisis de Gobierno.

A partir de ese momento Zapatero empezó a cargarse de razones para justificar mi cese y, por la información que recibía, desde Moncloa se alentó la tesis de mi cansancio y mi incapacidad para gestionar la grave crisis económica. A las críticas de sectores, como las inmobiliarias, por mi supuesto inmovilismo al haberme negado a otorgarles ayudas directas a través del ICO; las constructoras, por limitar las inversiones en infraestructuras, o el sector eléctrico por mi negativa a que el Estado se hiciera cargo del déficit de tarifa si no era en un marco global de regulación del sector eléctrico (el acuerdo sobre renovables se basaba en que la tarifa las financiaría y el Gobierno se había negado a las subidas propuestas por Industria y apoyadas por Economía), se unían también las de los partidos nacionalistas catalanes, que veían en mí el obstáculo para obtener más fondos en la negociación sobre el nuevo sistema de financiación autonómica que veníamos discutiendo desde hacía varios meses. Y todo ello sin contar algunas otras tensiones con algún responsable de la patronal y mis diferencias crecientes en aquellos momentos con el mundo sindical.

Así estaban las cosas en el mes de febrero. Mi deseo de abandonar el Gobierno estaba encima de la mesa de Zapatero, pero sin que el presidente pareciera tener prisa por atenderlo. En el ambiente flotaba la idea de que habría una crisis de Gobierno en algún momento entre las elecciones europeas de junio y el inicio de la presidencia de turno de la Unión Europea, que le correspondía a España a partir del 1 de enero de 2010. En mi análisis en aquellos momentos, la lógica me decía que mi salida debería producirse antes de la presentación del techo de gasto para el año siguiente, pues allí se verían los excesos en que habíamos incurrido y sería necesario recortar, lo que nos llevaría a ver de forma más clara nuestras diferencias. El único riesgo de retraso era la nueva presidencia de la UE, ya que se perdería mi experiencia en temas comunitarios que podían resultar útiles durante esos meses.

Nuestras diferencias estaban en las reformas pero también en la evolución de las finanzas públicas. Podía aceptar una desviación significativa del déficit del 3 por ciento, pero no superior al 6 por ciento en el que prácticamente nos encontrábamos en aquel momento. Bruselas ya nos había abierto un procedimiento por déficit excesivo y me obsesionaba cómo podríamos volver al 3 por ciento en un período razonable, sobre todo si lo superábamos excesivamente con gasto recurrente; de no controlar el déficit, los márgenes que habíamos ganado en los últimos años con el menor coste de la financiación para llevar a cabo incrementos de gasto desaparecerían y podríamos acabar afectando a la evolución del coste de la deuda. Siempre tenía presente que en 1994 llegamos a utilizar el 4 por ciento del PIB para el capítulo III del presupuesto (costes financieros) y que en este segundo período lo habíamos mantenido en el 1 por ciento. Esos tres puntos nos habían permitido avanzar en las políticas sociales como nunca. Aunque utilizaba ese argumento con el presidente, su posición en aquel momento era que vista la evolución en otros países de la UE y la necesidad de una política expansiva de gasto para hacer frente a la recesión, la Comisión y el Consejo aceptarían mayores desviaciones del déficit en los años siguientes; el déficit no sería el problema con una deuda como la que teníamos. Olvidaba la reacción de los mercados si no consideraban sostenible nuestra posición financiera.

Cualquiera que fuera la idea de Zapatero, en su calendario se cruzó un hecho inesperado. Las informaciones sobre una cacería compartida por el ministro de Justicia, Mariano Fernández Bermejo, y el juez Baltasar Garzón, provocó la dimisión del ministro el 23 de febrero. Para entonces mis relaciones con el presidente estaban en mínimos, pero no quiso adelantar la crisis de Gobierno y se limitó a aceptar la dimisión de Bermejo y su sustitución por Francisco Caamaño.

Mis sentimientos en aquel momento afloraron, cosa que no me suele suceder. Mi hartazgo estalló en forma de declaración el mismo día de la dimisión de Bermejo. En un acto público me preguntaron si le envidiaba en algo y mi respuesta fue: «Sí, en que es ex ministro». Esa respuesta reflejaba mi estado de ánimo y mi deseo de abandonar cuanto antes un gobierno en el que sentía que no contaba con ningún apoyo. Mi actitud indignó a Zapatero y creo que precipitó los hechos, aunque tardó más de un mes en hacer la crisis de Gobierno.

Hacia la segunda semana de marzo, el presidente me convocó a una reunión en Moncloa y me dijo que quería relevarme en una próxima remodelación. Mi respuesta fue que me parecía bien. Me informó sobre la persona que había pensado para sucederme y mi respuesta fue que nada tenía que decir, que ésa era su decisión. También hablamos de las fechas, que respetó casi escrupulosamente, con una diferencia de 24 horas por problemas de último momento. Fueron unas semanas difíciles. La vida continuaba. Tuve que ir al Ecofin y al Eurogrupo en Copenhague, y allí informe confidencialmente a algunos de los ministros más próximos y a la Comisión de mi salida.

Y todavía me tocó lidiar con la caída de la primera entidad de crédito en España, Caja Castilla-La Mancha, después de veinte meses de crisis en los mercados financieros.

Mi última actuación: la intervención de la Caja Castilla-La Mancha

El panorama del sector financiero a comienzos de 2009, un año y medio después de que estallara la crisis de las hipotecas basura, presentaba luces y sombras. Por un lado, destacaba la solidez de nuestras entidades financieras y el acierto de las normas regulatorias y de supervisión del Banco de España, que habían merecido el reconocimiento internacional aunque su posición se había erosionado por el impacto del menor crecimiento y por las mayores dificultades para encontrar financiación. Por otra parte, la recapitalización generalizada de los bancos con dinero público que se estaba produciendo en los países más importantes estaba situando a nuestro sistema financiero en una posición de cierta desventaja. Algunos bancos, los más potentes, pusieron en marcha operaciones de recapitalización acudiendo a los mercados con éxito. Esta opción, sin embargo, estaba vedada a las entidades más pequeñas y, en especial, a las cajas, que por su naturaleza jurídica no podían optar por esta vía.

En el Ministerio de Economía y Hacienda, en colaboración con el Banco de España, habíamos empezado a trabajar en una hoja de ruta para impulsar la recapitalización, a través del Fondo de Garantía de Depósitos y aportaciones de dinero público si fuera necesario, de las entidades financieras que no podían hacerlo por sí solas apelando al mercado. Este esquema incluía favorecer las fusiones entre entidades para que ganaran tamaño y tuvieran un mejor acceso a los mercados para financiarse. De hecho, ésta era la vía preferida, tanto por el Banco de España como por el Ministerio ya que una solución privada siempre era mejor que la aportación de cualquier tipo de ayuda pública.

Una de las primeras operaciones que se planteó fue la fusión de Caja Castilla-La Mancha con Unicaja. La operación tenía varias ventajas. En primer lugar, suponía abrir la puerta a las fusiones interregionales, una opción hasta el momento vedada por los gobiernos autonómicos y que desde el Gobierno estábamos empeñados en favorecer, si era necesario incluso eliminando temporalmente el derecho de veto de los gobiernos autonómicos, aunque dada la sensibilidad política del tema, ni siquiera después de las elecciones estaba garantizada su aprobación. En segundo lugar, la entidad resultante ganaba en tamaño, con lo que se facilitaba el acceso a los mercados de capitales y, sobre todo, diluía los riesgos concentrados en la caja manchega, muy expuesta al sector inmobiliario. Una de las claves de la operación era determinar cuántos recursos debían aportarse para garantizar los requerimientos de solvencia y capital de la entidad resultante. La fórmula en la que trabajábamos, propuesta por el Banco de España, era como he dicho que las aportaciones se realizasen desde el Fondo de Garantía de Depósitos, reforzado si era necesario con fondos públicos en forma de préstamo.

A medida que Unicaja fue conociendo las cuentas de Caja Castilla-La Mancha fue incrementando sus exigencias de aportación de fondos hasta los 3.000 millones de euros, una cantidad que el Fondo de Garantía de Depósitos consideró inasumible.

Además de los problemas derivados de la crisis económica, que había disparado el nivel de morosidad de la caja por encima del 4 por ciento, la entidad tenía que hacer frente a un grave problema de liquidez, que se había agravado en las últimas semanas por las masivas retiradas de fondos ante los insistentes rumores sobre su situación.

Con la vía de la fusión fracasada por la falta de acuerdo con Unicaja, el Banco de España no tuvo otra opción que la intervención y la sustitución de los administradores de la caja, el sábado 28 de marzo, tras constatar que, a pesar de que no existía desfase patrimonial, la entidad no cumplía los requerimientos mínimos de capital, situados entonces en el 8 por ciento. Además, la caja tenía unas necesidades de liquidez que no podía satisfacer ni en el mercado ni acudiendo al BCE, ya que había agotado todo el colateral aceptable para el banco central. Ésas fueron las razones por las que el propio Banco de España tuvo que inyectar esa liquidez, previo aval del Estado, tal como exige la normativa europea.

El Consejo de Ministros se reunió de forma extraordinaria el domingo 29 de marzo para aprobar un real decreto ley que otorgaba avales por un máximo de 9.000 millones de euros para la financiación de Caja Castilla-La Mancha por parte del Banco de España, aunque nuestro cálculo es que no sería necesario utilizar más de 3.000 millones. Nuestro gran temor, y por eso la operación se llevó a cabo en fin de semana, era que se desatara el pánico entre los ciudadanos y se produjeran retiradas masivas de dinero de ésta o de otras entidades. Creo que fuimos capaces de resolver la situación con rapidez y transmitiendo la serenidad y confianza en el sistema que en aquel momento eran claves.

En ese momento no había otras entidades con problemas, pero sí se vislumbraban otros casos que podían plantear la necesidad de financiación imposible de conseguir por otra vía que no fuera la inyección de fondos públicos. De modo que empezamos a acelerar la puesta en marcha de un mecanismo que nos permitiera actuar en casos similares sin necesidad de tener que acudir cada vez a la figura del decreto ley. Acordamos con el Banco de España la creación de un fondo de reordenación bancaria, que pretendía hacer frente a las potenciales necesidades de inyectar capital en algunas instituciones y remover las dificultades legales para impulsar y obligar a fusiones de cajas transregionales. En las semanas siguientes intensificamos los contactos políticos, en especial con el PP, para consensuar ese mecanismo, que sería conocido como el FROB, el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria. El decreto ley se aprobó, tras negociarlo con la oposición, en el mes de junio cuando yo ya había dejado el Gobierno. El FROB ayudaría a cambiar radicalmente el panorama del sector financiero español (recuérdese que el 50 por ciento del mismo eran cajas). La idea era facilitar los procesos de fusión/ absorción, minimizando en lo posible el impacto sobre los contribuyentes. Con ello seguíamos las prácticas extendidas en todo el mundo: las fusiones bancarias han sido más la norma que la excepción y su objetivo ha sido siempre limitar los costes para el contribuyente.

Vuelta a la normalidad tras cuarenta años de servicio público y casi treinta de responsabilidades políticas

Si la intervención de Caja Castilla-La Mancha no se hubiera cruzado por medio, Zapatero posiblemente habría hecho antes la crisis de Gobierno. En todo caso, mis declaraciones tras el cese del ministro Bermejo obligaron al presidente a acelerar sus planes y llevó a cabo la remodelación justo antes de semana santa, en la primera semana de abril.

La fecha no era baladí puesto que a partir del mes de marzo había que iniciar el proceso de elaboración de los presupuestos del año siguiente con la definición del cuadro macroeconómico y del techo de gasto del Estado para 2010 y Zapatero quería contar para ese momento con un nuevo ministro de Economía y Hacienda. El perfil que buscaba para sustituirme estaba claro y se resume perfectamente en la cita sobre mi sucesora, Elena Salgado, que el diario El País, publicaba el 7 de abril, y atribuida a fuentes gubernamentales: «Es un perfil serio y riguroso, como Solbes, pero sabe que ahora toca más gasto público y no poner pegas».

Mis últimas semanas en el ministerio fueron difíciles. Quería mantener la máxima discreción con mis colaboradores. Sólo dos o tres personas estaban al tanto. Unas horas antes de anunciarse la remodelación del Gobierno, tuve una reunión con todo mi equipo y les informé de los cambios al tiempo que les pedía que prestaran el máximo apoyo a mi sucesora.

En mi corto discurso en el traspaso de funciones a Elena Salgado, señalé claramente mi agradecimiento a todos los que habían colaborado conmigo en esos difíciles años y nuestra satisfacción por lo realizado y señalé «dentro de los límites con los que hemos tenido que trabajar». La prensa al día siguiente entendió claramente el mensaje, aunque de Moncloa salieron voces señalando que me refería a las dificultades del momento.

Opté por una salida tranquila y por tanto ocupé mi escaño en el Parlamento unos meses. Me tocó votar, a pesar de mis reticencias, a favor del nuevo techo de gasto, pero no estaba dispuesto a votar los nuevos presupuestos. Un incremento de gasto sin un programa convincente de vuelta a un menor déficit tenía demasiados riesgos. A mediados de septiembre, a la vuelta de vacaciones, renuncié a mi acta de diputado antes de la presentación de los presupuestos para 2010.

Desde que en marzo de 1968 me había incorporado a la Administración Pública hasta septiembre de 2009 cuando renuncié a mi acta como diputado, habían transcurrido algo más de 41 años. Terminaba así un largo período de servicio público.

Epílogo

Consideraciones finales

La vida me ha llevado por caminos muy distintos de los que inicialmente hubiera podido imaginar. Mi apuesta inicial no era otra que ser un técnico al servicio de la administración pública, pero tuve la enorme suerte de estar en momentos claves de estos años apasionantes en los lugares y con la formación adecuados para poder aceptar los distintos retos que se me iban presentando. He disfrutado en cada uno de los puestos que he desempeñado y guardo buen recuerdo de todos ellos. Esto no significa que no haya pasado malos momentos y que haya decisiones que con la visión a posteriori hubieran sido distintas.

En el prólogo de este libro he comentado mi independencia, mi inclinación a trabajar en equipo y a delegar gran parte de mis decisiones. Todos mis jefes tuvieron siempre la elegancia de no preguntarme por mi posición política ni pedirme ningún compromiso adicional. Mis colaboradores más inmediatos, varias decenas, elegidos con criterios de profesionalidad, siguen siendo amigos. ¿Técnico o político? Alguna vez se me describe como funcionario con la intención de subrayar una supuesta falta de sensibilidad política. Discrepo con la segunda parte de la afirmación, aunque no me gustan las decisiones irracionales, y me halaga el término funcionario interpretado en el sentido de servidor público. Es lo que siempre pretendí ser. Cuando en 1993 sucedí a Carlos Solchaga el comentario dominante era que un técnico sustituía a un político, su réplica fue «no se engañen: un técnico es un político que además sabe de algo».

En el texto he descrito los recuerdos que me quedan de esos años con una visión necesariamente parcial. Mi especialización en comercio exterior agrícola me lleva de Valencia a Bruselas y me encamina a mi dedicación primordial durante muchos años que no es otra que los temas europeos. Como experto jugué un papel muy activo en las negociaciones de adhesión a la CE. Lo importante de aquel acuerdo no era su contenido sino su existencia, fue un paso histórico para consolidar la democracia y el inicio de las reformas necesarias para aplicar en España un sistema de economía de mercado más moderno y adaptado a las circunstancias de finales del siglo XX. Mi largo período de secretario de Estado para las Comunidades Europeas lo dedique a poner en marcha los cambios derivados de la aplicación del Tratado y a la definición de las líneas fundamentales de nuestra política europea: mayor integración, mercado interior acompañado por la política de cohesión, moneda única, inicio de la idea de la ciudadanía europea, apoyo a una política social europea, prioridades diferenciales en política exterior (despertar el interés por América Latina y reforzarlo por el Mediterráneo). La posición del presidente González sobre la necesaria e inevitable reunificación alemana y su apuesta a favor de la misma estaban en línea con la idea de una mayor integración y, en consecuencia, apoyamos la política de ampliación. En aquellos años, a través de Europa, conseguimos devolver a España al lugar que le correspondía en el escenario internacional.

Mi período en el Ministerio de Agricultura, aunque corto, fue apasionante. Impulsamos la modernización de la agricultura española sometida al doble reto de adaptarse al nuevo marco constitucional, que atribuía las competencias agrícolas en gran medida a las Comunidades Autónomas, y a la aplicación de la PAC, con buenos resultados para nosotros tras la gran reforma de 1994. La nueva política pesquera común supuso la integración definitiva de nuestro sector pesquero en el europeo.

Mi primer reto en Economía y Hacienda se centró en superar la crisis de principios de los 90 y sentar las bases para el cumplimiento de los criterios económicos de Maastricht para poder acceder a la moneda única desde el momento inicial. Y todo ello en un contexto político especialmente difícil, contagiado entre otros temas por la intervención de Banesto. A pesar de las dificultades avanzamos en la consolidación fiscal y dimos pasos relevantes en la reforma laboral, pero no tanto en la competitividad que hubo que corregir con la devaluación del tipo de cambio central de la peseta, que fue un éxito al permitir adherirnos al euro con un tipo de cambio más favorable. Aprendí aquellos años que los intereses de los sindicatos no siempre coinciden con el interés general. Me siento especialmente orgulloso de la consolidación fiscal conseguida, de la operación presupuestaria que nos permitió que el año 1996, a pesar de ser un año de elecciones generales, no fuera perdido a efectos de entrada en el euro, y del empujón que pudimos dar a la moneda única en la Cumbre de Madrid.

La vuelta a Bruselas en 1999 fue otro gran hito. Dediqué casi cinco intensos años al lanzamiento del euro, las negociaciones de la Gran Ampliación hacia el Centro y Este de Europa, y la búsqueda de un modelo para mejorar nuestra competitividad y nuestra posición en el mundo, clave para jugar un papel relevante en el proceso de globalización. Fueron tiempos de claroscuros: detectamos dificultades para avanzar en el modelo de gobernanza económica del euro, insuficiencias en los instrumentos pactados y claras carencias para hacer frente a una situación de crisis. Era evidente también el rechazo para avanzar más en la mejora de nuestra competitividad y en la constitución de un verdadero mercado financiero unificado. En esos años predominaban las visiones nacionales y el rechazo por los países (grandes y pequeños) de los mecanismos sancionadores del Tratado. La mayor integración en el ámbito financiero vino de la mano de una menor regulación en línea con las posiciones ideológicas dominantes. Parte de esas carencias se empezarán a corregir posteriormente en el período de la Gran Recesión. Europa se construye una vez más a fuerza de crisis.

Soy consciente de que mi último período en Madrid, en especial la segunda legislatura con Zapatero ha sido el período más controvertido de mi vida pública. Volví tras muchas dudas para echar una mano en otro momento difícil. Era consciente de los desequilibrios de la economía española y acepté el reto porque estaba de acuerdo con la necesidad de cambiar el modelo de crecimiento y me tranquilizaba el compromiso de Zapatero de defender el principio de estabilidad presupuestaria.

La primera legislatura fue complicada con una difícil relación con la oposición, tras la victoria en las elecciones de 2004, y teniendo que convivir con el resultado electoral en Cataluña. Hubo que afrontar compromisos electorales como reformar la financiación autonómica y aprobar nuevas demandas sociales.

Además de los avances en la modernización de nuestra sociedad (y me refiero a temas como la dependencia o la mayor solidaridad interna y externa), hubo aportaciones relevantes en el ámbito económico: la aceptación como principio de la estabilidad presupuestaria por el PSOE y el impulso incondicional hacia un modelo de crecimiento más sostenible. Apostamos por el I+D+i, la educación y en general por todos los aspectos vinculados a la economía del conocimiento, y por la sostenibilidad medioambiental. Se puso en marcha un sistema fiscal más justo y no discriminatorio con las inversiones y, a pesar del condicionante del Estatut de Cataluña, se pactó un nuevo modelo de financiación territorial transparente.

Para cambiar el modelo de crecimiento, que no era tarea de una legislatura, había que conseguir una economía menos dependiente de la construcción. Apostamos por la vivienda de protección oficial y la promoción del alquiler para estabilizar los precios, aunque no pudimos corregir la burbuja inmobiliaria. La unión monetaria hacía imposible actuar sobre el crédito como se había hecho en ocasiones anteriores. La supresión de las ventajas fiscales a la compra suscitó una oposición generalizada, por lo que sólo pudimos reducirlas. El intento permanente de no incrementar el montante total de gasto anual dedicado a las infraestructuras tropezó también con la crítica de políticos, empresas y opinión pública.

En otros ámbitos los avances fueron tímidos como en las reformas vinculadas al diálogo social. No aprovechamos el período de crecimiento para hacer cambios más profundos, ni los sindicatos ni la patronal estaban dispuestos a ir más lejos. Hubo que hacerlo a partir de mayo del 2010 en peores condiciones.

La apuesta por la estabilidad presupuestaria funcionó claramente en el gobierno central pero no tanto en otras administraciones. Los incrementos de gasto estuvieron en general en línea con los del PIB nominal y el mejor comportamiento de los ingresos nos permitió reducir la deuda pública y no contaminar con gasto adicional el sistema de Seguridad Social. Se podía haber apostado por un mayor superávit pero era una idea rechazada por una parte significativa de la sociedad a la que le resultaba difícil aceptar esa idea. Redujimos sustancialmente la deuda pública (alcanzamos el 36,3% del PIB en 2007), y tuvimos superávits en la liquidación de los presupuestos durante tres años. Y se mantuvo el mismo nivel de gasto público del gobierno central en porcentaje del PIB hasta 2008, a pesar de la reforma fiscal y la deflactación anual de la tarifa. En esos años éramos uno de los países de la UE con menor presión fiscal.

De acuerdo con las prioridades comunitarias prestamos mucha atención, en términos legislativos, a la regulación del sector financiero con normas pactadas con las restantes fuerzas políticas en la mayoría de los casos. Se aduce con frecuencia la idea que la defensa del sector financiero que hicimos en esos años fue excesivamente optimista. En aquellos momentos nuestra visión, compartida por todos los organismos internacionales, era correcta: no había un problema del sistema financiero, aunque podía haber problemas puntuales en algunas entidades. Las decisiones adoptadas por el Banco de España, entre ellas las reservas genéricas y un tratamiento más estricto de los fondos de inversión, nos daban un margen de maniobra del que carecían otros países.

Casi al final de la primera legislatura, tras los acontecimientos del verano del 2007, era evidente que la fase alcista del ciclo había llegado a su fin. Nuestro crecimiento era aún alto y las correcciones esperadas menores de lo que resultaron ser. El inicio en el cambio del modelo no había impedido que la burbuja inmobiliaria continuara, pero muestra idea no era «pincharla» sino intentar un aterrizaje suave y prepararnos para afrontar una caída de actividad que se produciría, más bien antes que después, tras un período tan largo de crecimiento. La menor deuda, el superávit presupuestario y la baja fiscalidad nos deberían dar margen de actuación en el caso de una recesión.

Se ha escrito mucho sobre si vimos venir la crisis o no y si no se dio toda la información al coincidir con el período electoral. Conocíamos los desequilibrios, intentamos corregirlos y creamos un cierto margen de acción pero los riesgos aumentaron tras el verano del 2007. En la campaña electoral la tasa de crecimiento era significativa y el escenario con el que se trabajaba como más probable era la de una recesión en V que afectaría sobre todo a 2009. Algunos pensaban en una caída más prolongada pero nadie en una recesión de la profundidad y duración como la que luego se produciría. ¿Fuimos demasiado optimistas por las elecciones? Rotundamente no. En el texto he dejado claro lo que se sabía y lo que se imaginaba en aquellos momentos. Pienso que mi posición, en base a la información disponible, fue la correcta.

Mi gran error en este último período, fue presentarme a las elecciones y quedarme una segunda legislatura. Las discrepancias a lo largo de la primera me habían demostrado que la visión sobre la economía de Zapatero y la mía no era la misma. Caí en la trampa al pensar que en una situación que iba a empeorar -aunque no imaginaba yo en aquellos momentos cuanto- seguir en el Gobierno podía ser útil. En todo caso los meses que permanecí al frente del Ministerio en la segunda legislatura no fueron un período perdido: se adoptaron medidas en el sector financiero y se prepararon las que se tomarían inmediatamente después de mi salida.

Desde antes de las elecciones mis diferencias con el presidente no se planteaban en el ámbito financiero sino sobre las expectativas de crecimiento, la actuación en el ámbito fiscal y la reforma laboral. Su visión de la crisis era menos negativa que la mía. Y teníamos un diferente enfoque sobre cómo utilizar los márgenes que nos ofrecía la deuda (el límite del déficit y cómo se planteaba la vuelta al equilibrio presupuestario) y sobre la necesidad o no de recuperar productividad mediante una congelación salarial temporal.

La evolución posterior de la economía y del sector financiero global, europeo y también español, fue peor que la recogida en los escenarios con los que se trabajaba tras las elecciones. El cambio de posición de los responsables mundiales y europeos es evidente en el otoño (tras la caída de Lehman Brothers): la actividad sería menor y las dificultades del sector financiero mayores que las previstas para ese año y para el siguiente.

Se afirma que las medidas adoptadas por el Banco de España resultaron insuficientes, lo que es evidente, pero sin ellas la crisis hubiera sido peor. Con frecuencia surge la cuestión de por qué no se recapitalizaron las entidades financieras ya en 2007. Disponíamos de recursos y lo estaban haciendo otros países, nada hubiera sido más fácil que hacer lo mismo en España. No se actuó antes porque, de acuerdo con la información disponible, no había problemas de solvencia. Actuar en las cajas hubiera exigido una norma con rango de ley que, con la información disponible y la situación política en aquellos meses, no hubiera sido aprobada por el Congreso. Como ya he citado el escenario empeoró progresivamente en la segunda parte del 2008 y afectó a nuestro sector financiero por el menor crecimiento y por las dificultades de encontrar financiación externa. Las decisiones del G20 de octubre de aquel año se trasladan inmediatamente a la legislación española y se recoge de forma explícita la posibilidad de intervenir en la recapitalización de algunas instituciones. Será a principios del 2009 con el episodio de la Caja Castilla-Mancha cuando se pone en marcha la negociación de la norma que daría lugar al FROB aprobada cuando yo ya había dejado el Gobierno.

Mis diferencias con el presidente sobre las perspectivas de crecimiento y mayor o menor impulso fiscal eran evidentes tras las elecciones. Tres meses antes de mi salida, a finales del 2008 la deuda se situaba en el 40,2% del PIB. A finales del 2009, nueve meses después de dejar el ministerio, la deuda había subido al 53,9% por decisiones adoptadas antes de abril y por otras posteriores.

Mi salida del Gobierno supuso la corrección del error de ir a las elecciones pero no me evitó marchar con una mala sensación, no por dejar el gabinete, ya que coincidía con mis deseos desde hacía mucho tiempo, sino por la inutilidad que tuvo el gesto de presentarme a las elecciones.

Tras mi marcha la situación en la zona euro, pero también en España, se complicó de forma progresiva y culmina con los hechos por todos conocidos de mayo del 2010. De haberse aceptado mi tesis de actuar de inmediato, en febrero del 2009, con una política menos expansiva en términos fiscales, enmarcada en un plan para recuperar el equilibrio a medio plazo, y con reformas que en gran parte hubo que adoptar a partir del 2010 el escenario habría sido distinto. Es evidente que los desequilibrios no se hubieran corregido de la noche a la mañana, ni hubiera afectado a una serie de factores externos (decisiones consecuencia de la recesión o dudas y retrasos en las medidas para hacer frente a la crisis a nivel europeo) aunque tal vez sí a la valoración de nuestros bonos en los mercados internacionales. La crisis nos habría seguido golpeando pero, como mínimo, habríamos empezado la corrección de los desequilibrios un año antes. El impacto sobre la deuda soberana, a mediados del 2010, hubiera sido menor.

Quiero finalizar estas páginas con algunos comentarios consecuencia de mi experiencia durante estos años. Mi formación de origen estaba claramente sesgada hacia lo público. Mi vida profesional ha sido la de un técnico que acepta crecientes responsabilidades políticas. Para muchos, en estos momentos, puede resultar difícil de entender esa opción pero no para los que vivimos la transición política, con su espíritu de arrimar el hombro para cambiar las cosas. Es conocido que nunca he sido un hombre de partido. Mi decisión de mantener una posición independiente ha tenido sus ventajas (mayor libertad) y claros inconvenientes (menor capacidad de influir). La independencia me ha servido para mantener una mayor coherencia con mi visión de la política (la consecución de los mejores resultados para los ciudadanos a medio y largo plazo) y en teoría me daba la posibilidad de marcharme con más facilidad en caso de discrepancias, aunque en la práctica no es fácil encontrar el momento oportuno para hacerlo.

La gran contradicción en política es que para que una decisión sea sostenible hay que pensarla a largo plazo pero la toma de decisiones está condicionada por el corto plazo. Hay que conseguir resultados en el período de una legislatura y valorar el impacto que una u otra opción tienen en una opinión pública que lógicamente está preocupada por los problemas del día a día. Con frecuencia en el debate pierden importancia los problemas que superan la legislatura y se olvida la repercusión a medio y largo plazo de las medidas adoptadas. El recurrente tema de las pensiones ha sido un buen ejemplo de este problema.

Por otra parte, para gobernar es imprescindible contar con mayorías suficientes lo que te fuerza en muchos casos a tomar decisiones distintas a las que hubieras deseado. Pero la política es el arte de lo posible y hay que conjugar todos esos elementos. La decisión final en todo gobierno corresponde a quien ha ganado las elecciones, el líder político que aprueba los programas electorales y es responsable de la composición del ejecutivo.

Tras mi experiencia en Madrid y Bruselas mi visión de las cosas ha cambiado algo pero no en lo sustancial. Sigo pensando que en un mundo globalizado es imprescindible que juguemos a nivel continental, me resulta difícil entender España sin el contexto europeo. Nuestra presencia en Europa, a pesar de las dificultades que hayamos podido encontrar, ha sido muy positiva. Nuestro peso dependerá de nuestra capacidad de pensar y plantear nuestras demandas en términos europeos y no en términos nacionales. Mas Europa no es un problema para España sino una solución aunque Europa sea crítica en ocasiones con nuestras acciones, como lo es también con otros. Nuestra relación con Bruselas ha tenido más ventajas que inconvenientes, más aciertos que errores. Europa supone más apertura al juego del mercado, más transparencia en las decisiones y mejor control democrático. La utilización de Europa como chivo expiatorio ayuda a obtener alguna ventaja a corto plazo pero tiene impactos negativos en el proceso de construcción europea.

Como alguien que procede de la transición prefiero el pacto a la confrontación. Pienso que lo acordado en la Constitución continua siendo válido. Pero a pesar de los múltiples esfuerzos, de unos y otros, no hemos conseguido un modelo estable de financiación territorial. Pienso que un gasto descentralizado y una participación en los ingresos estatales no va a resolver el problema. Cada Administración debe tener más capacidad de ingreso para hacer frente a sus necesidades de gasto y responder de la misma ante sus electores.

Mi posición política no ha variado estos años: creo que el mercado es más eficiente en la atribución de recursos que el sector público, pero que es imprescindible un sector público que preste los servicios generales fundamentales y que posibilite una adecuada política de solidaridad territorial y personal.

En el debate clásico de política versus economía, pienso que un componente imprescindible en las decisiones políticas es evaluar su racionalidad económica, tarea a veces difícil sobre todo cuando se trata de temas complejos en especial los relacionados con los de contenido social. Entiendo y comparto la tesis de que la economía debe supeditarse a la política, y que con frecuencia hay que tomar decisiones que no son las óptimas en términos económicos, pero lo que es económicamente irracional sigue siéndolo aunque tenga un gran apoyo político. Pero en todo caso se deben adoptar con conocimiento de su coste actual y futuro y no se puede obviar la restricción derivada de que los recursos disponibles son escasos y lo racional es poder financiarlas de forma sostenible. Establecer prioridades claras y transparentes en el gasto es fundamental. Comprometer gasto de forma permanente con recursos no recurrentes es la historia de un fracaso anunciado.

Para que el mercado lleve a cabo su función es imprescindible una adecuada regulación. No creo que la mejor regulación sea la que no existe pero la peor es la que superpone trabas y obstáculos innecesarios. La crisis financiera nos ha puesto de relieve fallos de regulación pero al mismo tiempo el país sigue siendo un ejemplo de trabas burocráticas para cualquier procedimiento, proceso que se ha complicado con la existencia de tres niveles de administración.

En el texto hago referencia a la visión de Olof Palme sobre el papel de los responsables de Economía y Hacienda y comparto la idea de que un gobierno eficiente exige que la posición del presidente del Gobierno sea de apoyo casi total al responsable de Economía y Hacienda. Los demás ministros suelen convertirse en los máximos defensores del gasto de sus departamentos y las demandas de los ciudadanos sobrepasan siempre los márgenes de actuación presupuestarios. Hay que explicar a la opinión pública las razones por las que algunas peticiones razonables no pueden satisfacerse, en otro caso caemos en un populismo con claros riesgos a medio y largo plazo.

Desde 1993 he defendido la tesis de la estabilidad presupuestaria. En Bruselas dediqué mucho tiempo a convencer a los gobiernos que era imprescindible conseguir superávits presupuestarios en los momentos de crecimiento. Más tarde pude comprobar la dificultad para conseguir ese objetivo aunque al menos pude reducir la deuda y cerrar varios ejercicios con superávit.

De los países nórdicos aprendí que, si no se quiere perder legitimidad democrática, sólo se puede defender un nivel significativo de gasto público si se respetan dos principios: conseguir que el gasto sea eficiente y que los procedimientos para su atribución sean transparentes. La eficiencia debe medirse en función de los objetivos que se postulan. Los últimos quince años en España nos ofrecen no pocos ejemplos de ineficiencia. La transparencia hubiera permitido evitar al menos parte de los problemas de corrupción suscitados durante estos años.

Los políticos son imprescindibles y es una función que requiere especiales condiciones y sobre todo una gran vocación. Para cualquier profesional el precio que se paga por dedicarse a la política es muy alto en términos de carrera profesional, calidad de vida y privacidad. La existencia de buenos políticos y entiendo por ello no sólo la intuición política, sino la capacidad técnica y la honestidad es una garantía de futuro para cualquier sociedad.

Vivimos un período de menosprecio de la política, y en especial de los partidos políticos. Creo que cualquier otra forma de participación o presencia social es bienvenida pero veo difícil sustituir el sistema actual por otro, aunque tras la crisis será difícil que sea aceptado por los ciudadanos si no se produce una clara regeneración de los mismos.

Me siento orgulloso de haber ocupado varios puestos de designación política. A lo largo de mi vida profesional tomé decisiones correctas y otras no tanto, pero siempre las tomé en función de la mejor información disponible en cada momento y con el objetivo de defender el interés general. Sin ninguna nostalgia, a partir de abril del 2009 dejé el Gobierno y conseguí lo que deseaba desde hacía tiempo, volver a ser un ciudadano normal.

Lista de acrónimos

ACP África, Caribe y Pacífico

AIG Grupo Americano Internacional

AP Alianza Popular

ASAJA Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores

BBV Banco Bilbao Vizcaya

BCE Banco Central Europeo

BEI Banco Europeo de Inversiones

BERD Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo

BNL Banca Nazionale del Lavoro

CC Coalición Canaria

CC. OO. Comisiones Obreras

CE Comunidad Europea

CECA Comunidad Europea del Carbón y del Acero

CEE Comunidad Económica Europea

CEF Centro de Estudios Financieros

CEOE Confederación Española de Organizaciones Empresariales

CESCE Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación

CIG Conferencia Intergubernamental

CIS Centro de Investigaciones Sociológicas

CiU Convergència i Unió

CNE Comisión Nacional de Energía

CNMV Comisión Nacional del Mercado de Valores

COAG Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos

COCOBU Comisión de Control Presupuestario

CONCA Confederación de Cooperativas Agrarias

COSAC Conferencia de las Comisiones Parlamentarias de Asuntos de la Unión de los Parlamentos

DG Dirección General

DG Admin Direccción General de Administración

DG Budget Dirección General de Presupuestos

DG ECFIN Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros

EA Eusko Alkartasuna

EDP Electricidad de Portugal

EEE Espacio Económico Europeo

EFTA Asociación Europea de Libre Comercio

EON Empresa de producción, distribución y comercialización de energía (en España, antigua Electra de Viesgo)

ERC Esquerra Republicana de Catalunya

EURATOM Comisión Europea de Energía Atómica

FED Sistema de Reserva Federal

FEMP Federación Española de Municipios y Provincias

FEOGA Fondo de Orientación y Garantía Agrícola

FGD Fondo de Garantía de Depósitos

FMI Fondo Monetario Internacional

FORPPA Fondo de Ordenación y Regulación de Producciones y Precios Agrarios

FRAP Frente Revolucionario Antifascista y Patriota

FROB Fondo de Reordenación Ordenada Bancaria

GAL Grupos Antiterroristas de Liberación

GATT Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio

GOPES Orientaciones Generales de Política Económica

HB Herri Batasuna

IAS Servicio Interno de Auditoría

ICEX Instituto Español de Comercio Exterior

ICO Instituto de Crédito Oficial

ICV Iniciativa per Catalunya Verds

INE Instituto Nacional de Estadística

INEM Instituto Nacional de Empleo

IPC Índice de Precios de Consumo

IPREM Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples

IRPF Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas

IU Izquierda Unida

LOE Ley Orgánica de Educación

LTRO Operaciones de Refinanciación a Largo Plazo

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OCM Organización Común de Mercado

OLAF Oficina Comunitaria de Lucha contra el Fraude

ONU Organización de Naciones Unidas

OPA Oferta Pública de Adquisición

OPV Oferta Pública de Venta

PAC Política Agraria Común

PEC Pacto de Estabilidad y Crecimiento

PEIT Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte

PESC Política Exterior y Seguridad Común

PIB Producto Interior Bruto

PNV Partido Nacionalista Vasco

POSEICAN Programa de Acciones Específicas para compensar la lejanía e insularidad de las Islas Canarias

PPC Política Pesquera Común

PPE Partido Popular Europeo

PSC Partit Socialista de Catalunya

PSV Promoción Social de Viviendas

PYME Pequeña y Mediana Empresa

REF Régimen Económico y Fiscal

REPER Representación Europea de España ante Europa

RTVE Radio Televisión Española

SECE Secretaría de Estado para las Comunidades Europeas

SEOPAN Asociación de Empresas Constructoras de Ámbito Nacional

SEPI Sociedad Estatal de Participaciones Industriales

SGT Secretaría General Técnica

SICAV Sociedad de Inversión de Capital Variable

SME Sistema Monetario Europeo

SMI Salario Mínimo Interprofesional

SPD Partido Socialdemócrata de Alemania

TDC Tribunal de Defensa de la Competencia

UCD Unión de Centro Democrático

UEM Unión Económica y Monetaria

UMTS Sistema Universal de Telecomunicaciones Móviles

UPA Unión de Pequeños Agricultores

VPO Vivienda de Protección Oficial

Saludando a Adolfo Suárez, en su viaje a Colombia en 1981.

El equipo de la Trinidad con Leopoldo Calvo Sotelo.

Sustituyendo a Fernández Ordóñez en el Consejo Informal de Ministros de AA. EE., Dinamarca, octubre de 1987.

Contacto con la presidencia de la Comisión. Delors y Fernández Ordóñez, diciembre de 1987.

Primera visita de un ministro de Comercio español a China. Con García Díez en la Gran Muralla, abril de 1989.

En la Cumbre bilateral francoespañola, con Mitterrand y González. Octubre de 1989.

Toma de posesión como ministro de Agricultura, 13 de junio de 1991.

Consejo de Ministros en La Rábida, 3 de agosto de 1992.

Mitin de campaña electoral en Valencia, abril de 1993.

Toma de posesión como ministro de Economía y Hacienda, julio de 1993.

La marcha de las negociaciones del pacto con sindicatos y patronal, según Peridis. Septiembre de 1993.

Consejo Informal del Ecofin en Valencia, con Theo Weigel y Jacques Santer, septiembre de 1995.

Foto de familia del último gobierno de Felipe González, diciembre de 1995.

La Comisión Prodi, octubre de 1999.

Foto oficial como comisario, octubre de 1999.

Una discusión con Loyola de Palacio, noviembre de 1999.

Las tensiones del Pacto de Estabilidad con Francia e Italia, según el Financial Times, julio de 2002.

Reunión del Consejo de Gobierno del BCE en Lisboa, octubre de 2003.

Toma de posesión ante el rey como vicepresidente segundo del Gobierno y ministro de Economía y Hacienda, abril de 2004.

Con Zapatero en la cumbre sobre «Empleo, Estabilidad y Crecimiento», en Londres, abril de 2009.

El debate sobre los 400 euros visto por Miki y Duarte.

La salida del Gobierno vista por Peridis, 8 de abril de 2009.

Mi última visita a Moncloa al inicio de la presidencia española de la UE.

Pedro Solbes visto por Agustín Sciammarella.

Recuerdos

Pedro Solbes

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Primera edición en libro electrónico (epub): noviembre de 2013

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