Para Samuel

«Yo no sé muchas cosas, es verdad, pero me han dormido con todos los cuentos... y sé todos los cuentos.»

LEÓN FELIPE

INTRODUCCIÓN

Todos hemos oído o leído más de una vez alguna noticia acerca de los lobbies; por regla general, sin embargo, la mayoría de nosotros no los asociamos con algo cercano, ni los identificamos como parte integrante de nuestra vida diaria.

Si les preguntaran, muchos españoles describirían este fenómeno como algo que sucede en el extranjero, lo asociarían con noticias procedentes de Estados Unidos y, un poco más concretamente, con las actividades que realizan grupos de presión, como las tabaqueras, las farmacéuticas o las empresas energéticas en Washington, para defender sus intereses. Pensarían en películas de Hollywood como Gracias por fumar o Casino Jack, en las que los «lobistas» siempre aparecen como hombres de negocios sin escrúpulos que se lucran mediante el tráfico de influencias con el poder.

Los españoles, en resumidas cuentas, asociamos el lobby hoy en día con algo tenebroso y corrupto, lejano, ajeno, que por fortuna no es una práctica que exista en nuestro país.

Es hora de conocer la verdad.

La idea de escribir este libro surgió a raíz de una anécdota de la que fui testigo a los pocos meses de llegar al Ministerio de Economía. Era el comienzo del verano de 2009, justo tres años antes del compromiso de rescate de la banca española anunciado el 9 de junio de 2012, y el Gobierno por primera vez estaba empezando a comprender que, si no se tomaba en serio los problemas del sector bancario, el país podía terminar siguiendo la senda de Irlanda, que acabó siendo rescatada debido al colapso de sus entidades financieras. Corría el mes de junio y el texto del Real Decreto del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) estaba casi ultimado; el siguiente viernes iría al Consejo de Ministros.

El lunes de esa semana, como suele ser habitual en los casos en que el Gobierno trata de implicar en un proyecto a las demás fuerzas políticas, se envió el borrador del texto a todos los partidos. En los días siguientes llegaron varios mensajes con comentarios. El martes contestó Antoni Castells, responsable del Partido Socialista de Cataluña y entonces consejero de Economía de la Generalitat. Tomamos nota de sus comentarios.

Al día siguiente, miércoles, nos llegó otro mensaje con comentarios al texto, en este caso de Josep Antoni Duran i Lleida, portavoz de CiU en el Congreso. Hasta ahí, todo normal. La sorpresa fue cuando nos pusimos a estudiar los comentarios y nos dimos cuenta de que los de Duran eran idénticos a los de Castells, palabra por palabra y hasta el último punto y coma.

¿Una coincidencia? ¿Piensan tan parecido ambas formaciones en estos asuntos que es posible que llegaran a recomendar literalmente los mismos cambios? ¿Se reunieron acaso para establecer unos puntos comunes? Y entonces, ¿por qué no los enviaron de forma conjunta? No, la respuesta, como muchos se imaginarán, es muy distinta. Sucede que las dos formaciones habían recibido el texto del Real Decreto e inmediatamente se lo habían reenviado a la misma entidad financiera, la de cabecera en Cataluña, delegando en ella el análisis del texto y la formulación de cambios que defendieran el interés de sus representados, los ciudadanos catalanes.

En realidad, el lobby es una práctica profundamente extendida en la elaboración de la legislación española. No hay ni una sola ley que se apruebe en el Parlamento que no sea objeto de una activa participación por parte de los diferentes grupos de interés implicados, que contactan con —o son contactados por— los legisladores de todos los partidos del arco parlamentario para tratar de influir en la elaboración de las normas, de cambiar aspectos concretos, de introducir elementos que jueguen a favor de estos grupos y, en los casos más extremos, de tumbar la ley en cuestión si no están de acuerdo con ella porque pone en peligro sus intereses.

No muchas personas son conscientes de que una cantidad asombrosamente grande de los artículos incluidos en los textos legales que aprueba el Congreso de los Diputados no están escritos por sus señorías, ni por los letrados de los grupos parlamentarios, ni tampoco por los responsables técnicos de los ministerios implicados en la elaboración de la ley, sino que proceden de bufetes de abogados al servicio de empresas o grupos de interés, o directamente los han redactado los servicios jurídicos de las propias compañías —de común acuerdo con diputados concretos— que se aprovechan de la necesidad de apoyos puntuales de los distintos Gobiernos para sacar adelante una ley, o para mercadear con enmiendas que benefician en muchos casos no al conjunto de la sociedad, sino a un sector o a una empresa en particular.

Que esas dos formaciones políticas optaran por delegar en una entidad financiera el análisis de una regulación que iba a organizar el proceso de reestructuración de bancos y cajas del país, ¿es una dejación de funciones por parte de los representantes de esos partidos o, en cambio, es una actuación razonable, teniendo en cuenta lo complejo del asunto y sabiendo que esa entidad financiera priorizará los intereses de Cataluña?

Sobre esto habrá opiniones para todos los gustos. Para muchos, constituye un hecho gravísimo que atenta contra la soberanía nacional, representada en los diputados democráticamente elegidos por el pueblo; para otros, el lobby no cumple más que una función de representación de los legítimos intereses de la sociedad civil ante las instituciones políticas, y es común a todas las democracias parlamentarias. El veredicto dependerá, por tanto, de la opinión de cada uno.

Yo, como voy a exponer a lo largo de este libro, considero que ésta es una actividad perfectamente legítima; los representantes de los ciudadanos no tienen por qué ser expertos en todos los complejos asuntos de la vida diaria, y es normal que recaben la asesoría de empresas u organizaciones con las que mantienen una relación de confianza y que les han ayudado ya en el pasado a refinar y mejorar otros textos legales.

Aunque también es posible añadir que la entidad financiera en cuestión seguramente habrá tenido en mente los intereses de Cataluña al recomendar los cambios al texto, pero lo que es indudable es que esas recomendaciones nunca irán en contra de la propia entidad.

Por tanto, es un debate abierto, en el que intervienen distintas visiones y enfoques. Donde no hay debate ninguno es en la sociedad. Lo que me dejó asombrado de esta anécdota no es que realmente ocurriera, sino que refleja una práctica que en nuestro país escapa al más elemental escrutinio público, pues una inmensa mayoría de la sociedad española ignora por completo que estas actividades de lobby se ejercen a diario en los despachos de los diputados y en los distintos ministerios.

En otros países, al menos, hay una conciencia social de que el lobby existe y es una actividad legítima controlada por la opinión pública; su práctica está regulada, y los lobistas son profesionales que llevan a cabo sus actividades registrados como tales, de forma que cualquiera pueda saber lo que hacen y con quién hablan, y sobre todo, a qué intereses representan. Pero en España no existe una regulación sobre la práctica del lobby, de modo que sus representantes están envueltos por una oscura zona de sombra, alejada del conocimiento del público.

En el presente libro voy a tratar de arrojar un poco de luz sobre estas prácticas. No me mueve el ánimo de denunciar a nadie en concreto: no se trata de convertir a los lobbies, que no infringen ninguna ley ni cometen ningún delito al defender sus legítimos intereses (en la mayoría de los casos, al menos), en los malos de la película. Pero sí es necesario que la sociedad sea un poco más consciente de las prácticas que se realizan diariamente a sus espaldas, y que los ciudadanos tienen todo el derecho a conocer.

Un viejo aforismo de la política americana afirma que hay dos cosas que es mejor no saber cómo se elaboran: las leyes y las salchichas.

Ha llegado la hora de sacar las tijeras, abrir el paquete e investigar cómo se hacen las leyes en España.

MANUAL DE INSTRUCCIONES

Este libro está estructurado en dos partes. En la primera se explica la teoría, es decir, en qué consiste la actividad de lobby y cómo se lleva a cabo en algunos países de referencia, donde esta industria se encuentra más asentada. En especial, nos fijaremos en las dos principales capitales del mundo en materia de lobbies: Washington y Bruselas.

Aquellos que conozcan bien la teoría pueden, por tanto, dirigirse directamente a la segunda parte, donde se analiza específicamente la industria del lobby en España: cuáles son los principales lobistas y por qué en nuestro país la sociedad no es consciente del papel decisivo que cumplen en el engranaje del poder. Posteriormente, mediante casos prácticos se disecciona la elaboración de las leyes en nuestro país, proceso en el que el negocio de la influencia desarrolla a diario una intensa actividad.

El objetivo último de este trabajo no es otro que avanzar hacia una mayor transparencia en la relación de los poderes públicos con los lobbies, cuya actividad es por otro lado perfectamente legítima, y cuya existencia contribuye en muchos casos a mejorar la calidad de una democracia participativa. Nada hay de malo, en mi opinión, en que los lobbies tengan acceso a los poderes públicos para defender sus intereses, siempre que se haga con transparencia, y no de espaldas a los ciudadanos, como hasta ahora. Este trabajo defiende por tanto que los lobbies puedan ver legitimado su acceso a los poderes públicos, y que la ciudadanía obtenga nuevas herramientas con que juzgar el comportamiento de sus gobernantes.

A tal objeto, el libro incorpora en su parte final (y por el mismo precio) una propuesta de regulación de la actividad de los lobbies, disponible para su utilización por parte de los responsables del Ejecutivo y Legislativo como herramienta sobre la que trabajar hacia la consecución de ese objetivo.

PRIMERA PARTE

CAPÍTULO 1

QUÉ SON LOS LOBBIES

DEFINICIÓN

El término «lobby» tiene una mala traducción al español. Quizá la palabra más aproximada sea «cabildeo», pero no significa exactamente lo mismo. En su diccionario, la Real Academia de la Lengua Española define «cabildear» como «gestionar con actividad y maña para ganar voluntades en un cuerpo colegiado o corporación», es decir, tiene un componente peyorativo intrínseco del que «lobby» carece, al menos en el mundo anglosajón, de donde procede la palabra.

En la misma línea, el diccionario de la RAE define «lobby» de una forma más aséptica: «Grupo de personas influyentes, organizado para presionar en favor de determinados intereses» en la primera acepción, y «Vestíbulo de un hotel y de otros establecimientos como cines, teatros, restaurantes, etc., especialmente si es grande» en la segunda. Y en realidad, ambos sentidos están intrínsecamente relacionados, pues, en su versión inglesa, la primera acepción de la palabra —la que da motivo a este libro— se remonta al siglo XVIII, cuando los representantes de las compañías de la época (comerciantes, industriales) aguardaban la llegada de los parlamentarios británicos en los salones de entrada a Westminster, con la esperanza de poder departir con sus señorías unos minutos e influirles en un sentido u otro en las votaciones a que acudían esa mañana.

La actividad del lobby se creó, por tanto, de forma espontánea y de manera muy rudimentaria, pero lo cierto es que pronto demostró sus posibilidades de futuro; poco a poco las compañías fueron estableciendo una comunicación más fluida y sutil con los parlamentarios, comenzaron a forjar relaciones más complejas y menos públicas, y surgió la figura del intermediario, de forma que en muchos casos no eran los mismos responsables de las empresas los que defendían sus intereses, sino que lo hacían a través de personas interpuestas.

Hoy en día, hay lobistas en todos los engranajes de la actividad económica diaria. Los hay por descontado en los despachos que se dedican a ejercer acciones de lobby. En las agencias de relaciones públicas. Los hay también en los bufetes de abogados y en las empresas de consultoría. En los medios de comunicación. En las propias empresas y asociaciones empresariales. En organizaciones con fines sociales y Organizaciones No Gubernamentales (ONG). En el Parlamento. En el Gobierno.

Sin que nos hayamos dado cuenta, la industria del lobby se ha vuelto tan poderosa que hoy en día en España es casi imposible abrir cualquier página de cualquier diario, cualquier día del año, y no encontrarse por lo menos con una o varias informaciones en las que detrás esté el trabajo (muchas veces sordo, invisible) de los lobbies. Más aún, la actividad de estos grupos ha adquirido tanta capacidad de influencia que ya no es posible entender la legislación española sin la existencia de los lobbies. Detrás de cada capítulo del gasto fiscal que se detalla en la partida de gastos de los presupuestos generales del Estado (38.000 millones de euros en 2012) y detrás de cada deducción o bonificación fiscal consignada en las cuentas públicas, hay uno o varios lobbies, con nombre y apellidos.

Es toda una evolución, por tanto, la que ha experimentado el arte de los primitivos cabilderos ingleses. Hoy ha llegado a convertirse en una poderosa industria, que sólo en Estados Unidos (el país del que tenemos más datos, con mucha diferencia) invierte al año más de 3.500 millones de dólares. Son las nueve y media de una soleada pero fría mañana de marzo en pleno cogollo financiero de la capital de España, en la calle Hermanos Bécquer, entre el Paseo de la Castellana y la calle de Serrano, junto a la embajada de Estados Unidos.

Llego a mi destino justo en el momento en que la persona que voy a entrevistar está poniéndole el candado a su moto en la puerta de la oficina. Joan Navarro, vicepresidente para actividades públicas (término más amable que «lobista») de Llorente & Cuenca, una de las principales agencias de relaciones públicas de este país, me saluda con amabilidad, pero ya en el ascensor, con gesto agobiado, me pide disculpas, porque antes de reunirse conmigo tiene que atender una urgencia durante cinco minutos.

La espera en la sala de reuniones se alarga más de media hora, y, cuando Navarro regresa, me explica el motivo de su retraso: el Gobierno ha filtrado esa mañana en Elconfidencial.com una posible subida de los impuestos especiales en los presupuestos que se harán públicos en cuestión de días. La medida, de llevarse a cabo, me explica Navarro, afectaría a tres de sus clientes en sectores que para ellos son estratégicos: petróleo, gas y tabaco.

«Somos el lobby de cabecera de estos tres sectores, y te puedes imaginar que desde que se ha publicado la noticia esta mañana los tenemos algo nerviosos. Tengo a todo mi equipo en llamas desde las 8 de la mañana, a ver cómo paramos la medida, y estamos hablando con nuestros contactos en el Gobierno para conseguir el Real Decreto que está dibujando Hacienda. No es tanto que nos preocupe la subida de impuestos: lo que necesitamos es tener la información correcta, queremos saber si se planea aumentar el céntimo sanitario o no, si en el caso del tabaco la subida sería para todos los tramos o no, porque no es lo mismo, en el primer caso el impacto es neutro para la competencia y más o menos se puede asumir, pero si es sólo para el mercado de tabaco barato, pues eso afecta enormemente a alguno de nuestros clientes. Este tipo de cosas activa la parte más salvaje de nuestro trabajo de lobistas.»

Le pregunto hasta qué punto tienen capacidad de cambiar una medida de este tipo si realmente el Gobierno ha tomado la decisión, teniendo en cuenta la situación de las arcas públicas y el objetivo de reducción del déficit a que se ha comprometido con Bruselas. Me mira fijamente durante unos segundos con media sonrisa en la cara y responde: «Te sorprendería saber la cantidad de cosas que conseguimos parar. Con este Gobierno. Con el anterior. La permeabilidad de cualquier Gobierno a los lobbies es inmensa».

El lobby no es más que la gestión de la defensa de unos intereses particulares ante los distintos poderes establecidos, llevada a cabo de forma directa por las empresas u organizaciones afectadas, o a través de intermediarios.

Una empresa, una asociación o un grupo de interés hace lobby para que se apruebe una ley que le favorece; para que no se apruebe una ley que le perjudica; para que no se derogue una ley que le favorece, o para que se derogue una que le perjudica. Se hace lobby igualmente para que el Estado le compre o le venda algún tipo de bien o servicio.

Pero también se hace lobby para otros dos objetivos estratégicos: para que el Estado conozca a la organización y sepa lo que piensa, y para que el lobby sepa qué piensa el Estado. Y esto es así porque, incluso aunque muchas veces no se consigan los objetivos perseguidos y las autoridades ignoren las peticiones concretas de los grupos de interés, la relación a largo plazo igualmente reporta beneficios a ambas partes. La simbiosis que se establece entre el poder político y la organización muy frecuentemente proporciona a ésta ventajas fiscales o de otro tipo, al tiempo que la información que fluye de una empresa u organización que hace lobby con frecuencia genera pautas de confianza y amistad con el poder que convierten las actividades empresariales de esa organización en más productivas. Para el Gobierno, el beneficio procede de la información y argumentos que le aporta la empresa interesada, que en muchos casos puede servir para corregir errores en la legislación antes de que ésta se apruebe, y de posibles favores que en un determinado momento la empresa puede conceder al Gobierno.

A algunos este fenómeno les podrá parecer una aberración del sistema. Otros en cambio lo verán como algo consustancial a todo proceso de toma de decisiones. La Enciclopedia Británica considera que los grupos de presión sirven para articular las demandas de algunos segmentos de la sociedad, a menudo pueden aportar a los legisladores la información necesaria para trabajar en asuntos complejos, dan publicidad y despiertan el debate público sobre cuestiones diversas, y sirven como instrumento para distribuir información sobre actividades públicas entre la ciudadanía.

El politólogo francés Maurice Duverger va más lejos aún y define a los grupos de interés como algo consustancial al género humano. Según él no son más que la manifestación natural de la condición social del hombre, la respuesta que los individuos, que viven en sociedad, buscan para poder participar en aquellos asuntos que les incumben.

Pero, entonces, si el lobby es algo consustancial al ser humano, la pregunta que nos podemos hacer, y que está en la base de este libro, es la siguiente: ¿por qué existe tan poco conocimiento en la sociedad española sobre este tipo de actividades? Y más aún, ¿cuenta el sistema político español con los cauces y los controles adecuados para garantizar que el necesario diálogo que mantienen estos intereses particulares con el poder se realiza sin menoscabo de los intereses generales?

Pero antes de intentar responder a estas cuestiones, primero intentaremos comprender mejor cómo operan los lobbies y qué mecanismos utilizan para lograr sus objetivos.

Por cierto, respecto de la anécdota relatada al principio de este apartado, días después el Gobierno presentó sus presupuestos, y en ellos efectivamente no había incluida ninguna subida de los impuestos especiales...

CÓMO FUNCIONAN LOS LOBBIES

Toda estrategia de lobby, para ser exitosa, debe reunir un 20 por ciento de derecho, un 20 por ciento de política, un 20 por ciento de economía, un 20 por ciento de diplomacia y un 20 por ciento de comunicación.

BERNARD LE GRELLE,

Profession Lobbyman

Los lobbies no sólo se dedican a tratar de influir en un proyecto normativo concreto. De hecho, ésa es más bien una actividad puntual y de último recurso por parte de estos grupos. En realidad, el primer objetivo de los lobbies, al que dedican una gran parte de su tiempo y esfuerzo, es «presentar su caso», justificar su propia legitimidad, explicar y defender ante el poder establecido por qué ellos son los representantes válidos de un sector y por qué las posturas que defienden son positivas para el conjunto de la sociedad.

El principal cometido de estos grupos de interés, por tanto, es la elaboración de argumentaciones, en las que fundamentan por qué sus intereses son buenos para el colectivo social y deben ser escuchados por los denominados stakeholders institucionales, esto es, las distintas administraciones, los grupos políticos, etc.

Es importante resaltar que los lobbies, a pesar de representar un interés particular, nunca exponen sus posturas públicamente como una defensa de sus exclusivos intereses. Si así lo hicieran, perderían gran parte de su legitimidad ante el poder y ante la sociedad. Al contrario, lo que hacen es revestir siempre sus argumentos con la defensa del interés general, y los dotan así con visos de razonabilidad. En el momento en que logran elaborar un argumento suficientemente atractivo, que sea difícil de rebatir, ya tienen parte de la batalla ganada, porque en general los lobbies dedican mucho más tiempo a la argumentación de sus tesis que el que el resto de la sociedad destina al análisis crítico de esas posturas.

Veámoslo con un ejemplo. Cuando Anfac, la patronal que aglutina a los fabricantes de automóviles, demanda públicamente al Gobierno la puesta en marcha de nuevos planes Prever o similares, de subvención pública por la compra de vehículos, no expresa explícitamente el que es su objetivo principal (por cierto, muy legítimo): vender más coches, ganar más dinero y obtener más beneficios. Si dijera eso probablemente se colocaría en una posición incómoda ante la sociedad en un momento económico como el actual.

Por el contrario, Anfac, la Asociación Española de Fabricantes de Automóviles, centra siempre sus argumentaciones en el beneficio que una medida de apoyo público a la compra de automóviles tendría para las arcas del Estado, que en neto, según sus cálculos, saldrían ganando, pues las ayudas realizadas se compensarían con mayores ingresos por IVA en la venta de esos coches. Utilizan asimismo argumentos medioambientales y de ahorro energético, al resaltar los beneficios que supone renovar la flota de vehículos y sustituir modelos viejos que gastan y contaminan más por otros modernos más eficientes y ecológicos. Y por supuesto también presionan con lo importante que es la industria automovilística en la economía española, al aportar el 10 por ciento del Producto Interior Bruto (PIB) del país y el 20 por ciento de las ventas españolas al exterior, por no mencionar la importancia que tiene en materia de empleo, ya que del sector viven dos millones de familias españolas, una cifra nada desdeñable cuando el Gobierno está acuciado por los datos del paro...

Son, en definitiva, argumentos razonables y atractivos para la opinión pública y para los medios de comunicación (de los cuales son, por lo demás, financiadores mediante la inserción regular de espacios publicitarios). La batalla de la argumentación la tienen ganada, porque nadie o casi nadie dedica tiempo y esfuerzo a analizar la racionalidad económica de destinar recursos públicos en una época de crisis a subvencionar un producto que no es de primera necesidad. ¿Por qué subvencionar automóviles y no ordenadores, neveras o camas?, y ¿por qué destinar recursos a fomentar el vehículo privado y no invertir más en transporte público? El único que en la práctica puede terminar haciendo este tipo de análisis crítico es el que tiene que aportar el dinero, esto es, el Gobierno, y será por tanto su mayor o menor sensibilidad a la campaña pública de ese lobby, y la habilidad política de dicho grupo de interés, lo que finalmente determinará si esas demandas son atendidas o no.

De ahí que, tal como expone el profesor de la Universidad Autónoma de Barcelona Jordi Xifra en su libro Lobbying, una de las funciones esenciales de toda acción de lobby consista en transmitir una imagen positiva basada en la confianza y la credibilidad de la postura defendida, que dé lugar a un entorno normativo y social favorable. La creación de un clima social favorable es crucial para todo lobby, pues una percepción social positiva de las relaciones entre las organizaciones y los poderes públicos es el elemento básico legitimador de esta actividad.

Como me explicó el mismo Joan Navarro, la principal función que tienen las empresas que se dedican a hacer lobby para los grupos de presión consiste en ayudarles a buscar el enfoque que más interesa con vistas a recibir la atención pública. «El cliente viene con sus problemas, pero yo tengo que darle la vuelta y decirle, no, a mí tus problemas no me interesan. Dile al Gobierno cuál es la solución, en qué ayudas al Gobierno. Lo que hace a un lobby influyente es que tenga visión de Estado. Si tú eres capaz de incardinar tus intereses con los del interés general, vas muy bien. Si tú no eres capaz de hacer que tus intereses estén en armonía con los del interés general, al final, otro lobby o el Gobierno te va a hacer daño, porque vas a dejar huecos que los demás van a utilizar.»

Es decir, que si un lobby no es capaz de tener esa visión de Estado, da igual que tenga acceso al Gobierno, que sea influyente o poderoso, al final habrá alguien que será más influyente, más poderoso o que tendrá más acceso. ¿Qué problema de imagen ha tenido por ejemplo Seopan, la patronal de las constructoras, estos últimos años? Pues que al final se ha convertido en una máquina de exprimir la teta. Pinchada la burbuja inmobiliaria, las constructoras han adoptado el mantra de «más dinero en obra pública», «más dinero en obra pública...». Vale, la obra pública puede ser una buena inversión social, pero sólo si se utilizan criterios racionales, que eviten que, por ejemplo, se terminen construyendo aeropuertos que acabarán vacíos.

Los poderes públicos están en la obligación de velar por el interés general, pero esta idea pertenece al mundo de los principios genéricos, que en la práctica no siempre es tan sencillo trasladar a la vida real. El interés general no es más que la suma de los distintos intereses particulares, y la labor del Gobierno es valorar en qué medida es apropiado destinar los recursos limitados con que cuenta a los bienes alternativos existentes. Hay medidas que tienen unos beneficios y unos inconvenientes, y con su adopción no todos los integrantes de la sociedad salen beneficiados de la misma forma. Como dice Robert Dahl, la acción de gobernar no es una ciencia en el sentido en que lo puedan ser la física o la química, ya que todas las decisiones importantes sobre políticas públicas exigen juicios éticos. Adoptar una decisión sobre los fines que las políticas del Gobierno deben alcanzar (justicia, equidad, salud, prosperidad económica, felicidad, seguridad) implica aplicar un juicio ético, y por tanto subjetivo.

Como afirma Lester Milbrath, «todos los gobernantes elaboran una decisión a partir de lo que perciben, y no de lo que es objetivamente cierto o real. Por consiguiente, la única manera de influir en una decisión es actuar sobre las percepciones de quienes las toman».

Es decir, que no todo es blanco o negro. Si el Gobierno prohíbe fumar en los bares y cafeterías, está evidentemente velando por la salud de sus habitantes, lo cual es muy loable, pero también está perjudicando muy seriamente a un colectivo, el de la hostelería, con un peso muy importante en la economía terciaria de este país, un colectivo que va a salir perjudicado y va a hacer todo lo posible por frenar la medida. Hoy en día, con la evolución social, los avances médicos y la creciente percepción de los perjuicios de todo tipo generados por el tabaco, es más fácil para un Gobierno vencer esas resistencias, y aun así las medidas contra el tabaco no han estado exentas de una fuerte contestación en la opinión pública; pero cuando ese perjuicio no es percibido de forma tan nítida por los ciudadanos, los avances son mucho más complicados, en algunos casos casi quijotescos.

Y los lobbies lo saben, y lo aprovechan a su favor, envolviéndose siempre en la defensa de ese borroso interés general a la hora de exponer sus posiciones, utilizando aspectos tan genéricos e indiscutibles como la seguridad en el trabajo, la salud pública, la seguridad jurídica, la defensa de los puestos de trabajo de un colectivo amplio de la sociedad, etc. Ya hemos visto el caso de las automovilísticas, pero el ejemplo se puede trasladar a cualquier sector de la economía. Si el Gobierno se dispone a rebajar los precios de los medicamentos, las farmacéuticas van a aducir que la conservación de sus márgenes de negocio es fundamental para el desarrollo de la innovación a largo plazo, ya que, si no, se corre el riesgo de acabar poniendo en peligro la innovación farmacéutica, es decir, el desarrollo de nuevos fármacos.

Si el Gobierno prevé establecer una más estricta regulación financiera para atajar los excesos que han provocado la crisis actual, los bancos van a amenazar automáticamente con el racionamiento del crédito, y con los efectos que dicha acción puede tener para la evolución económica, además de apelar a «ideas fuerza» como la función esencial del sistema financiero en la economía, o al riesgo de poner en duda la credibilidad del sistema, o de poner en peligro la capacidad de pagos de nuestra economía. Y este tipo de razonamientos los podríamos aplicar, uno por uno, a todos los segmentos de la actividad económica.

Siguiendo con el ejemplo del tabaco, Jordi Xifra nos recuerda en Lobbying la campaña que Philip Morris llevó a cabo en la década de 1990 en Europa para combatir las medidas restrictivas que entonces se estaban empezando a imponer contra esta industria. La campaña incluía mensajes como: «El Teorema de Pitágoras contiene 24 palabras. El Principio de Arquímedes, 67. Los 10 mandamientos, 167. La Declaración de Independencia de Estados Unidos, 300. Y la legislación en Europa para regular dónde y cuándo se puede fumar, 24.942». O como pie de una foto donde se ven empleados de una empresa fumando en la calle pasando frío, un texto que rezaba: «¿Qué clase de política es la que obliga a estas personas a estar en la calle?». O:«Si quiere fumar, ¿a quién debería preguntar, a alguien que está en la misma habitación, o a alguien que no lo está [en referencia al legislador]?». Como vemos, los conceptos a que se apela en todo momento no son el de negar la evidencia de los daños que causa el tabaco, o la búsqueda del beneficio de la empresa, sino aquellos con los que la sociedad puede identificarse más, como la tolerancia o la igualdad de las personas.

Una cosa es segura. Cuantos más recursos materiales tiene un lobby, más poderoso es y por tanto más posibilidades tiene de ejercer su capacidad de influencia. Pero los recursos materiales por sí solos no bastan para garantizar el éxito. Para que un lobby realmente llegue a ejercer su capacidad de influencia sobre el poder, debe tener dos características: 1) unos objetivos muy bien definidos y claros, y 2) un equipo humano bien preparado y con alto conocimiento de las normas de funcionamiento de la Administración y del proceso de toma de decisiones.

Tener recursos materiales al alcance puede ayudar a un lobby a contar con gente cualificada, y a formar un equipo preparado y multidisciplinar, que le permita construir un buen argumento. Una cita de John F. Kennedy ilustra la preparación y eficacia que pueden alcanzar estos profesionales: «los lobistas me hacen entender un problema en diez minutos, mientras que mis colaboradores tardan tres días».

Pero cultivar los contactos con el poder y establecer una política de relaciones institucionales fluidas con los distintos Gobiernos de turno (y con los distintos exgobernantes de uno y otro color político), es igual de indispensable, bajo la premisa de que «si no me conocen, les va a resultar mucho más fácil pegarme un palo».

A la hora de entablar esas relaciones con el fin de defender un interés particular, para el representante de un lobby es fundamental tener claro siempre, antes de una reunión con un responsable público, el nivel de conocimientos del interlocutor sobre un tema concreto. Su objetivo va a ser siempre situarse al mismo nivel del responsable público: si se sitúa por debajo, pierde credibilidad, y si se sitúa por encima, a un nivel excesivamente técnico, corre el riesgo de no comunicar bien. Y un mensaje no comprendido es un mensaje no recibido.

Hay lobistas que manejan distintos niveles de interlocución dentro de un ministerio, y son capaces de llamar al ministro, al secretario de Estado, al director general y al subdirector, según el tipo de gestión que necesite. Para un asunto importante tendrán que hablar con los máximos responsables, pero para otras gestiones es quizá más efectiva una interlocución a un nivel inferior... e incluso una secretaria eficaz a veces les puede resultar más útil para la consecución de sus objetivos que el propio ministro. Lo normal es que toda acción de lobby tropiece con intereses opuestos, por lo que el lobista debe esforzarse no sólo en convencer a su interlocutor político de la validez y pertinencia de sus argumentos, sino que también debe tener preparadas las respuestas a las objeciones que de buen seguro le formularán.

Un responsable de la Administración o un diputado puede tener amplios conocimientos de muchas cosas de las que es competente en su cargo público, pero es perfectamente plausible que si acepta reunirse con un lobista para discutir un aspecto concreto de una ley, el lobista sepa mucho más del tema que él, porque ese asunto concreto es lo único que le preocupa al grupo de presión. Si además el lobista tiene una gran capacidad de argumentación y explicación, y el cargo público no es capaz de contraargumentarle de una forma convincente, entonces probablemente el lobista tendrá todas las de ganar.

«Es imposible ser un experto en todo —confirma el exsecretario de Estado de Economía José Manuel Campa—. En el Ministerio de Economía tuvimos que analizar cientos de normas sobre implementación del sector servicios y eliminación de trabas administrativas innecesarias. Te llega, por poner un ejemplo ficticio, una norma del Ministerio de Educación que dice que para reparar esta pantalla de ordenador tiene que venir un tío con un título universitario de tres años. ¿No vale con alguien que haya hecho un curso de formación? Te cuentan que no, porque es muy importante la formación universitaria, a ver si va a tocar la pantalla y electrocutarse. Te lo envuelven en un argumento técnico de seguridad, de interés general, que aunque tú tienes la sensación de que lo que hay ahí es en realidad la creación de una reserva de actividad proteccionista, no tienes argumentos técnicos con que rebatirles. Y a partir de ahí lo que va a ocurrir es que se va a crear un colegio profesional de inspectores de pantallas, surgirá una asociación, que fijará criterios comunes de cuánto deben cobrar, habrá colusión y no habrá competencia.»

Es una forma de segmentar la actividad económica y evitar la libre competencia y la agilización de la economía. En la actividad diaria de la Administración hay constantemente cientos de argumentos de ese tipo, y un responsable público no puede estar en todos los casos mejor preparado que nadie para evaluar todas las materias con que se enfrenta.

El conocimiento del funcionamiento de la Administración es igualmente esencial, pues de ello depende la credibilidad del grupo. La materia prima del lobista es la información. Si un representante de un lobby conoce muy bien cómo funciona el proceso, si tiene un conocimiento exacto del momento en que se encuentra su asunto dentro de los distintos escalones del expediente legislativo, si sabe cuál es el tipo de argumentos que puede utilizar, por qué es razonable lo que pide y redunda en la defensa del interés general, o al revés, por qué es un sinsentido y genera preocupación a un conjunto amplio de la sociedad, eso le lleva a tener más eficacia al convencer al legislador.

Jordi Flores, director general de Solchaga, Recio & Asociados, resume su trabajo en términos pedagógicos: «Al regulador le transmites las preocupaciones del regulado, pero en palabras que la Administración pueda entender; al mismo tiempo, al cliente le explicas qué parte de sus argumentos tiene sentido para el regulador y qué parte no, porque muchas veces el cliente puede creer que tiene mucha razón en un tema, pero mirado desde el punto de vista del regulador, eso tiene una importancia relativa. Lo segundo que haces una vez que el administrador ha conocido tu problema y empieza a analizarlo es tratar de transmitir a tu cliente lo que a la Administración le preocupa, lo que permitirá identificar cómo puede ayudar a la Administración en su toma de decisiones, a la vez que velará en la medida de lo posible por sus intereses. Juegas un poco como intermediario entre las dos partes».

En ese sentido, las actividades profesionales relacionadas con el mundo jurídico tienen mucha más capacidad de hacer valer sus intereses ante al poder que aquellas no vinculadas con el funcionamiento del Estado. Esto es algo de sentido común: la capacidad de los abogados para mantener una comunicación fluida con el poder, dada la necesaria base legal de toda acción gubernamental, siempre va a ser superior a la de, por ejemplo, los fontaneros.

Pero esto no significa que los fontaneros no puedan ejercer presión. Si yo soy un lobby pequeño y con limitada capacidad de comunicación con el poder, pero cuento con unos objetivos muy claros y bien definidos, siempre tengo la opción de contratar un bufete que me represente y que cuente con gente preparada y, sobre todo, que conozca bien cómo funciona el proceso de toma de decisiones. De esta manera puedo conseguir cierta eficacia en la defensa de mis intereses.

Los recursos materiales y humanos por sí solos son menos importantes que tener un objetivo claro. Un lobby pequeño pero bien cohesionado y con las ideas claras, si construye un buen argumento, va a poder utilizarlo durante varios años sin grandes necesidades de gasto. Hay lobbies que convierten sus buenos contactos con la Administración de turno en su principal activo a la hora de defender intereses de un grupo, pero esos buenos contactos por lo general tienen fecha de caducidad, porque en dos, cuatro años es habitual que los responsables hayan cambiado. Por eso es más importante contar desde el principio con una estrategia, tener claros los objetivos, qué actuaciones se pueden llevar a cabo para conseguirlos, cuáles son los indicadores que van a permitir evaluar si se están consiguiendo, etc.

«Lo que más valor aporta no es el contacto en sí —explica Jordi Flores—. ¿Cerrar una reunión? Si tú llamas como presidente de cualquier asociación sectorial al Ministerio de Industria y dices que quieres ver al secretario de Estado, a lo mejor no te va a dar cita para mañana, pero en los próximos tres meses te va a recibir. Lo que importa no es tanto verle, sino verle con argumentos, definir una estrategia, que se identifique bien al interlocutor, que es un error muy común no hacerlo: muchos se creen que el interlocutor es el que habitualmente les regula, que si es una empresa industrial, su interlocutor va a ser Industria, pero dependiendo del tema que sea, puede haber otro interlocutor que termine teniendo más peso en la decisión final. Por ejemplo, si los cambios se están haciendo a causa de una política de austeridad determinada por Hacienda, o de políticas de competitividad impulsadas por Economía, pues al final es importante que hables con tu regulador, pero es casi más importante que transmitas tus mensajes a Economía o a Hacienda, que son los impulsores. Entonces, identificar de dónde viene el impulso del cambio, definir cuál es el orden adecuado, si es mejor primero ver a uno y después al otro, identificar qué puedes poner sobre la mesa para compensar lo que a la Administración le preocupa y al mismo tiempo conseguir que te perjudique lo menos posible, ese tipo de asesoramiento es lo más valioso, es lo que de verdad vale dinero.»

Y si el lobby no está bien cohesionado internamente las posibilidades de éxito de su gestión se reducen al mínimo, como demuestra esta confesión de un parlamentario español revelada por un lobista: «El problema no es que me llamen muchos interlocutores en representación de un mismo sector, sino que estando en el mismo bando se contradigan entre sí. Eso es lo que me hace ver que el asunto no tiene suficiente envergadura y que el colectivo al que representan no me planteará un problema de imagen si no les hago caso».

En la misma línea, por muy preparados que estén los profesionales del grupo de presión, y por mucho conocimiento que tengan del proceso de toma de decisiones, sus posibilidades de éxito estarán siempre condicionadas por la representatividad que ostenten ante el poder público, es decir, dependerán de que la empresa u organización represente un porcentaje mayoritario del sector en cuestión y de que tenga capacidad de movilización de su colectivo. En este sentido, una técnica fundamental de lobby es la forja de alianzas, la identificación de aquellos grupos o agentes que puedan tener objetivos compartidos, y su aproximación a ellos con el fin de crear federaciones de intereses. La unión, para el lobby, hace la fuerza.

Por ese mismo motivo, en abril de 2011 las principales empresas del país, insatisfechas con la labor de representación de sus intereses que obtenían de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), que aglutina a todo el tejido empresarial español, decidieron unirse en un lobby al que han denominado Consejo Empresarial para la Competitividad (CEC), que se convirtió en interlocutor del Gobierno en defensa de los objetivos de las grandes empresas españolas. Esto ha llevado al presidente de la CEOE, Joan Rosell, a tratar de reformar la CEOE para eliminar las innumerables vocalías en representación de cada sector, que la hacían poco efectiva a los ojos del Gobierno, y de paso restablecer la unidad de acción con la CEC.

CÓMO SE PROTEGEN LOS LOBBIES

No hay nada más difícil de llevar a cabo, de más dudoso éxito y más peligroso de manejar, que iniciar un nuevo orden de cosas. El reformista tiene enemigos en todos los que se benefician con el viejo orden, y sólo cuenta con tibios defensores en todos los que se beneficiarían con el nuevo orden, resultante esta tibieza de la falta de credulidad de la humanidad, que no cree verdaderamente en algo nuevo hasta tanto haya tenido experiencia actual de ello.

NICOLÁS MAQUIAVELO,

El príncipe

El segundo gran objetivo de los grupos de presión consiste en buscar en todo momento la protección del colectivo al que representan, una protección que funciona tanto hacia dentro como hacia fuera.

Los grupos de interés se protegen internamente limitando la competencia entre los propios integrantes del grupo, de forma que se garantice una repartición de los beneficios entre todos ellos. Se establecen límites y restricciones a la aparición de novedades que pudieran reducirle protagonismo/negocio al grupo ya constituido, a costa, en algunos casos, del ciudadano.

Y se protege al lobby hacia fuera —en defensa de los intereses comunes del colectivo—, mediante la imposición de restricciones a la entrada de nuevos agentes que puedan constituir una amenaza potencial para el grupo ya consolidado, evitando así que pudieran arrebatarles un pedazo de la tarta.

En algunas de esas ocasiones, en las que las entidades se aprovechan de su situación de dominio en sus respectivos mercados para impedir la entrada de nuevos competidores, las prácticas traspasan el legítimo desempeño del lobby para atentar contra el normal desarrollo de la libre competencia. De ahí que la Comisión Nacional de Competencia (CNC) ejerza una función muy activa en la investigación y, en su caso, apertura de expediente sancionador, ante posibles actuaciones contrarias a la competencia de empresas de prácticamente todos los sectores del espectro económico nacional.

Este tipo de lobby defensivo es probablemente uno de los más comunes en el panorama económico español. Hay tantos ejemplos de este tipo de prácticas que realmente es difícil elegir por dónde empezar. En la segunda legislatura de Zapatero uno de los colectivos más activos en este tipo de actuaciones fueron los colegios profesionales, que vieron los planes del Gobierno de sacar adelante una Ley de Servicios Profesionales como una auténtica amenaza a su modelo de negocio, y llevaron a cabo una labor de lobby tan intensa que consiguieron abortar la ley (los aspectos concretos de esta cuestión se analizan en la segunda parte del libro).

No es la primera vez que se echa para atrás una ley beneficiosa para toda la sociedad por la presión de unos pocos, ni será, por descontado, la última. Entra dentro de lo lógico que los lobbies se defiendan y traten de conservar su posición actual, pues en muchos casos, sobre todo en aquellos en los que el Gobierno intenta liberalizar un mercado o abrir un sector a la competencia, son ellos precisamente los únicos perjudicados, y no sacan nada a cambio; al contrario, es muy común que el daño que a un lobby le causa una norma sea mucho mayor que el beneficio que pueda reportarle. Es decir, los lobbies están en su derecho de defender sus posiciones, pues tienen mucho que perder, y por consiguiente tienen además un incentivo para defender su interés privado con todos los medios a su alcance. «Si tú eres ministro y vas a tomar una decisión que a mí me afecta, es legítimo que yo intente influir sobre ti.»

Es por tanto el regulador, el Gobierno, el que debe intentar valorar en qué medida la suma de intereses afectados arroja un resultado neto positivo para el conjunto de la sociedad. Ahora bien, ha de ser consciente de que, si decide seguir adelante con el desarrollo de la norma, afronta una tarea complicada. Los beneficiarios potenciales de dicha norma están diluidos, son los ciudadanos anónimos que aún no son conscientes de que se beneficiarán de ella. En cambio, va a tener a un lobby que mostrará una actitud beligerante en defensa de sus intereses privados, puesto que tiene mucho que perder si se aprueba esa norma. Para complicar aún más las cosas, si dicho lobby cuenta además con el respaldo de una base social amplia, su animadversión le puede acarrear costes electorales al Gobierno de turno.

Como le dijo a un técnico del Gobierno socialista un influyente miembro del equipo económico de Mariano Rajoy, cuando estaba en la oposición como parlamentario del PP, sobre la frustrada liberalización del sector servicios y los privilegios que algunas profesiones estaban tratando de defender a costa del conjunto de la sociedad: «Ya sabes que yo estoy de acuerdo contigo en este tema, tenéis toda la razón, pero es que a nosotros esta gente nos tiene que votar».

Algunos de estos grupos incluso van más allá, y pueden llegar a utilizar tácticas intimidatorias con el poder, medidas de presión o coacción, para obligarle a atender sus exigencias. Es el denominado grassroots lobbying, es decir, aquel que basa su actuación en manifestaciones, recogidas de firmas, que busca la presión a través de la cantidad de ciudadanos interesados, y en la necesidad de los parlamentarios de conservar el apoyo de los potenciales votantes. Estas medidas las suelen poner en práctica los grupos con reducidos canales de comunicación con el poder, pero que cuentan en cambio con capacidad de provocar, mediante sus protestas, disfunciones al conjunto de la sociedad, como los taxistas o los controladores aéreos, casos que veremos también más adelante en profundidad.

Por lo demás, que nadie piense que esta defensa acérrima de los intereses particulares de un grupo concreto de la sociedad es algo exclusivo de España, o que haya surgido únicamente en los últimos años. Probablemente la defensa de intereses y privilegios particulares sea algo consustancial a las sociedades humanas de toda procedencia. Ya el economista francés Frédéric Bastiat, en su «Petición de los fabricantes de velas», satirizó en 1845 la figura del lobista y su pretensión de llevar hasta las últimas consecuencias la defensa de sus intereses particulares ante el poder. Obsérvese que, dentro del disparate que supone la ficticia petición de los fabricantes, el autor imprime veracidad a sus exigencias envolviéndolas en la misma defensa del interés general que en la vida real utilizan constantemente los lobbies:

Petición de los fabricantes de candelas, velas, lámparas, candeleros, faroles, apagavelas, apagadores y productores de sebo, aceite, resina, alcohol y generalmente de todo lo que concierne al alumbrado

A los señores miembros de la Cámara de Diputados

Señores:

[...]

Nosotros sufrimos la intolerable competencia de un rival extranjero colocado, por lo que parece, en unas condiciones tan superiores a las nuestras en la producción de la luz, que inunda nuestro mercado nacional a un precio fabulosamente reducido; porque, inmediatamente después de que él sale, nuestras ventas cesan, todos los consumidores se vuelven a él y una rama de la industria francesa, cuyas ramificaciones son innumerables, es colocada de golpe en el estancamiento más completo. Este rival, que no es otro que el Sol, nos hace una guerra tan encarnizada que sospechamos que nos ha sido suscitado por la pérfida Albión (¡buena diplomacia para los tiempos que corren!) en vista de que tiene por esta isla orgullosa consideraciones de las que se exime respecto a nosotros.

Demandamos que ustedes tengan el agrado de hacer una ley que ordene el cierre de todas las ventanas, tragaluces, pantallas, contraventanas, postigos, cortinas, cuarterones, claraboyas, persianas, en una palabra, de todas las aberturas, huecos, hendiduras y fisuras por las que la luz del Sol tiene la costumbre de penetrar en las casas, en perjuicio de las bellas industrias con las que nos jactamos de haber dotado al país, pues sería ingratitud abandonarnos hoy en una lucha así de desigual.

Quieran los señores Diputados no tomar nuestra petición como una sátira y no rechazarla sin al menos escuchar las razones que tenemos que hacer valer para apoyarla.

Primero, si Ustedes cierran tanto como sea posible todo acceso a la luz natural, si Ustedes crearan así la necesidad de luz artificial, ¿cuál es en Francia la industria que, de una en una, no sería estimulada?

Si se consume más sebo, serán necesarios más bueyes y carneros y, en consecuencia, se querrá multiplicar los prados artificiales, la carne, la lana, el cuero y sobre todo los abonos, base de toda la riqueza agrícola.

Si se consume más aceite, se querrá extender el cultivo de la adormidera, del olivo, de la colza. Estas plantas ricas y agotadoras del suelo vendrían a propósito para sacar ganancias de esta fertilidad que la cría de las bestias ha comunicado a nuestro territorio.

Nuestros páramos se cubrirán de árboles resinosos. Numerosos enjambres de abejas concentrarán en nuestras montañas tesoros perfumados que se evaporan hoy sin utilidad, como las flores de las que emanan. No habría por tanto una rama de la agricultura que no tuviera un gran desarrollo.

Lo mismo sucede con la navegación: millares de buques irán a la pesca de la ballena y dentro de poco tiempo tendremos una marina capaz de defender el honor de Francia y de responder a la patriótica susceptibilidad de los peticionarios firmantes, mercaderes de candelas, etc.

Pero ¿qué diremos de los artículos de París? Vean las doraduras, los bronces, los cristales en candeleros, en lámparas, en arañas, en candelabros, brillar en espaciosos almacenes comparados con lo que hoy no son más que tiendas.

No hay pobre resinero, en la cumbre de su duna, ni triste minero, en el fondo de su negra galería, que no vean aumentados su salario y su bienestar.

Quieran reflexionarlo, señores, y quedarán convencidos de que no puede haber un francés, desde el opulento accionista de Anzin hasta el más humilde vendedor de fósforos, a quien el éxito de nuestra demanda no mejore su condición.

¿SON LOS LOBBIES PERJUDICIALES?

Responder a esta pregunta es complicado; supone adentrarse en un debate abierto y complejo, porque no hay una única contestación válida, sino que ésta forzosamente debe incorporar una serie de matizaciones, y por supuesto la respuesta, en primer lugar, dependerá de la opinión de cada uno. La mía personal es que los lobbies pueden llegar a ser muy perjudiciales para el conjunto de la sociedad, y que, al mismo tiempo, son absolutamente necesarios.

Está demostrado que los lobbies pueden causar perjuicio a la sociedad, pero es mayor el perjuicio que le causaría un poder público que no tuviera un contacto fluido con los sectores afectados por sus decisiones. Este trabajo parte por tanto de la premisa de que es perfectamente legítima la actividad que llevan a cabo los lobbies. Y a partir de ahí, se puede denunciar todo aquello que es manifiestamente mejorable en el proceso público de toma de decisiones.

Probablemente, los lobbies son una anomalía del sistema democrático (aunque de alguna manera están ya recogidos en el ordenamiento legal mediante el procedimiento de consulta pública, que más adelante veremos), pero no es menos cierto que, sin su existencia, la tarea de Gobierno se complicaría tremendamente. Con su actividad, como representantes de los intereses de la sociedad civil ante el poder establecido, sirven a éste al expresar los puntos de vista de las distintas partes implicadas en cualquier legislación, y sólo por eso ejercen un papel de «auditor externo» de la labor del poder, que ayuda a corregir muchos errores antes de que sea demasiado tarde, e incluso a introducir mejoras que benefician, si no al conjunto, sí a una parte amplia de la población.

«Desde que eres delegado de curso en el colegio, ya tienes que representar intereses —explica Santos Ortega, director de actividades públicas de Mas Consulting—. Que un conjunto de ciudadanos con unos intereses comunes se organicen para hacer llegar sus demandas al legislador moderniza el estado de derecho y profundiza la democracia.» El exministro Jordi Sevilla apunta en la misma dirección: «El lobby a) existe, b) no es malo per se, c) es menos malo cuanto más transparente es, y d) en otros países funciona sin grandes problemas. Respecto al lobby, por tanto, el argumento que deberíamos adoptar es que, dado que existe, mejor que sea legal. ¿Se puede llegar a cometer un delito mediante las actividades de lobby? Sí, claro, y también te puedo sacar un ojo con este lápiz y no por ello vamos a prohibir los lápices.»

Por supuesto, no todos los grupos de presión son iguales. Hay algunos que defienden intereses más generales que otros, los hay que operan con contrapesos que los hacen más equilibrados ante el poder, los que hacen lobby con total transparencia, y los que medran en las zonas de sombra del poder...

Pero si hablamos desde una perspectiva genérica, los grupos de presión, como representantes de un determinado colectivo de cierta homogeneidad y con intereses comunes, en muchos casos son verdaderamente útiles, tanto para los propios representados como para el eficaz funcionamiento de la Administración. Al Gobierno le permiten individualizar un colectivo de naturaleza muy amplia, y crear así un interlocutor organizado para poder mantener un diálogo fluido y coherente, y de esta manera saber lo que piensa.

Hoy en día las nuevas tecnologías y la creación de redes sociales como Twitter permiten a los gestores de lo público tener mucha más información sobre la reacción de la sociedad civil ante sus actos, pero estos nuevos medios no pueden suplantar por completo el contacto personal con los diferentes destinatarios de una regulación. Los grupos de interés no son más que una forma de transmitir y canalizar las sensibilidades de los distintos grupos que conforman la sociedad en el proceso de elaboración de las normas. Son un input útil para el poder, un cómodo escalón intermedio en el proceso democrático. Como no se puede estar consultando continuamente a los ciudadanos, el poder utiliza organizaciones representativas de esa sociedad civil para formarse su criterio.

El cargo público o el legislador no pueden, a la hora de elaborar un texto legal, dedicarse simplemente a hacer elucubraciones intelectuales en su despacho, entre otras cosas porque al final pueden terminar haciendo un mal texto, o resolviendo problemas que no existían hasta ese momento. Un responsable público no tiene por qué tener, como hemos visto, la capacidad de saberlo todo o de prever todas las consecuencias de una normativa, y por eso está obligado a recabar todas las opiniones posibles antes de acometer cualquier tipo de reforma.

Y esto es algo lógico. Todos necesitamos que nos simplifiquen las cosas. Si soy un diputado de un grupo pequeño de orientación progresista y me toca debatir sobre la marcha un complejo tema de regulación medioambiental en el Congreso, pues tengo dos opciones: o hablar con una organización como Greenpeace y hacer míos sus argumentos, o investigar a fondo el tema. Y la primera opción va a ser siempre la elegida. He puesto conscientemente el ejemplo de una ONG para poner de manifiesto que los lobbies no son únicamente los representantes de las grandes empresas. Pero el mismo ejemplo valdría también para un diputado de un gran partido con opciones de Gobierno que tenga que hablar sobre temas financieros y contacte con la Asociación Española de la Banca (AEB) o la Confederación Española de Cajas de Ahorros (CECA) para asesorarse.

«Hablar con los lobbies —explica la exdiputada del PSOE Montserrat Colldeforns— ayuda a que los diputados sepamos y tengamos visiones distintas de los temas. Tú no puedes saber de todo, ni conocer las consecuencias de cada aspecto concreto de cada ley y de las disposiciones adicionales que modifican otras leyes, es imposible conocerlo todo. En la Ley del Juego, por ejemplo, yo no conocía absolutamente nada de este tema, ni me gusta ni nada; tuve que hacer por tanto una inmersión en la temática, y todo el tiempo me estaba reuniendo con gente. Hubo muchas leyes en las que tenías una lista enorme de gente que te quería ver, hacías maratones de visitas con todos los sectores implicados.»

Tener grupos de presión reconocidos, con tradición, con experiencia, con presencia sectorial, a la hora de elaborar una norma que les afecta, puede ayudar al Gobierno de turno a definir el problema. Pueden servir de apoyo en los cambios normativos, regulatorios, aconsejar sobre lo que funciona bien y mal, lo que hay que cambiar, por motivos tecnológicos o de regulación en otros países; pueden ayudar a identificar problemas, deficiencias, sirven para analizar hasta qué punto resuelven un problema las alternativas que existen, incluso en algunos casos ayudan en la redacción de la norma. El Ministerio de Fomento, por ejemplo, se puede apoyar mucho en los colegios profesionales de ingenieros y arquitectos para analizar los aspectos técnicos del desarrollo de la legislación sobre códigos de seguridad en la construcción, y el Ministerio de Agricultura puede recurrir al colegio de veterinarios para informarse sobre ciertos aspectos de la identificación de especies.

Los grupos de presión dedican esfuerzos a llamar la atención sobre posibles efectos que va a provocar una regulación, y el regulador tiene la obligación de conocerlos. Después puede estar dispuesto a asumirlos o no, pero es lícito que, por ejemplo, una empresa u organización informen al regulador de que su iniciativa puede provocar una caída del 10 por ciento en el empleo del sector. Si el regulador cree que los beneficios previsibles en la nueva situación compensan el coste de esa reducción del 10 por ciento en el empleo, o directamente no se cree esas cifras, tomará la decisión que considere adecuada, pero es importante que al menos conozca esas preocupaciones de los regulados.

«Nuestra actividad es intrínsecamente buena —defiende Jordi Flores de Solchaga & Recio—, porque ayudamos al regulador a pulir defectos, y eso es bueno para todos en general. El que crea que aquí llegas y le dices al cargo público “oye, eso no lo puedes hacer así, lo que tienes que hacer es esto otro”, y el político te dice “sí, no te preocupes mañana lo cambio”, es que no tiene ni idea de cómo funciona el proceso. Al final tú te limitas a decirle “muchas gracias por haberme dado la oportunidad de explicarte por qué me preocupa lo que vas a hacer, y de ofrecerte dos alternativas que resuelven tanto tu problema como el nuestro; a partir de ahí, tú regula, que para eso te pagan”.»

Muchas veces el diálogo lobbies-Administración no se produce sólo a instancias de las empresas o los sectores, sino que también se puede originar desde la otra parte. A menudo la propia Administración utiliza a los bufetes de abogados o agencias de comunicación con que trabajan los grupos de presión para transmitir los mensajes que quieren hacer llegar al sector. A veces el sector está peleado con la Administración, y este tipo de compañías puede hacer de puente. Al regulador le resulta más fácil, porque habla el mismo lenguaje profesional que los intermediarios —«oye, entiendo que nuestra propuesta a corto plazo os hace daño, pero a largo plazo os beneficia por esto y por esto»— mientras que ese diálogo con el sector igual es mucho más complicado, porque puede no haber química con el responsable público o porque la propuesta afecta directamente a sus ingresos y lo consideran un casus belli ante el que no atienden a razones. En cambio, a través de un intermediario sí son capaces de sentarse a escuchar la propuesta y a valorarla. Es decir, en ocasiones los lobbies pueden ayudar a que los engranajes del proceso de toma de decisiones funcionen correctamente y no se queden encallados.

Muchos de los que consideran que el lobby es nocivo o negativo para la sociedad no son conscientes de que en ocasiones ellos mismos se benefician de sus actuaciones. Si eres un trabajador de una compañía, hay un grupo de presión que se llama sindicato y está representando tus intereses en tu nombre, y lo mismo sucede si eres un autónomo e ignoras que hay organizaciones que se dedican a defender los derechos de este colectivo ante el poder.

«Yo recibo a asociaciones de consumidores, de afectados por Forum [Filatélico] y Afinsa, de víctimas de desastres naturales, ONG... Me llegan cartas de Ausbanc, de Adicae, de asociaciones empresariales, de los notarios, de asociaciones de amas de casa, de padres separados, etcétera. Eso es lobby, aunque quizá ellos mismos no lo sepan», afirma Vicente Martínez-Pujalte.

El lobby permite que la sociedad civil acceda al proceso de la elaboración de la legislación y participe en él. Los lobbies no representan sólo los intereses de las empresas, en el afán de éstas por mantener o incrementar sus privilegios, beneficios o cotas de poder. Hacen lobby todo tipo de organizaciones sociales y también las asociaciones de colectivos minoritarios; incluso pueden hacer lobby personas individuales, por causas buenas y malas. El despacho de lobby Political Intelligence, cuyos principales clientes son empresas que por descontado buscan un lucro al recurrir a sus servicios, está ahora mismo trabajando en un proyecto en defensa de Elvira Roda, la «chica burbuja» de Valencia, mediante una campaña para conseguir que las autoridades sanitarias reconozcan la sensibilidad química múltiple como una enfermedad. Del trabajo de lobby, que el despacho está haciendo pro bono, se podrían beneficiar tanto ella como todos los que sufren esta enfermedad.

Por último, una buena estrategia de lobby incide directamente también sobre la competitividad exterior de una economía. En los últimos quince años, las empresas españolas se han dado cuenta de lo importante que es el lobby, al salir al exterior y comprobar que sin una intensa labor de comunicación con los Gobiernos de los países a los que pretendían acceder, sin contratar los servicios de un despacho de lobby local, su trabajo se dificultaba enormemente (y si no que se lo pregunten a Repsol en Argentina). Éste es uno de los grandes hándicaps que han tenido las empresas españolas en términos de competitividad exterior, pues han tenido que competir con empresas extranjeras que llevan décadas realizando estas actividades. La mayoría de las compañías españolas no han contado hasta fechas recientes con una estrategia de public affairs y de relaciones institucionales que les permitiera competir en igualdad de condiciones tanto en Bruselas como en otros países.

EL LOBBY NO TIENE POR QUÉ SER PERJUDICIAL, PERO...

Ciertamente no es fácil encontrar un porcentaje significativo de grupos de presión cuyo principal objetivo sea lograr una política que tenga la habilidad especial de beneficiar principalmente a los clientes de esa organización, y al mismo tiempo incrementar la eficiencia y la riqueza agregada de la sociedad. La gran mayoría de los grupos de interés, más que crear riqueza, la redistribuyen, y además de una forma en que la eficiencia social y la producción se ven reducidas.

MANCUR OLSON,

Auge y decadencia de las naciones

Hasta aquí, lo positivo en torno a los lobbies. Evidentemente, también hay una parte negativa. Siempre hay un «pero», y en este caso el «pero» es bien grande. Los lobbies son necesarios para garantizar la participación de los distintos intereses particulares de la sociedad civil en el proceso democrático de toma de decisiones, pero si no están sujetos a control público, si no cuentan con un sistema de controles y contrapesos (checks and balances) que garantice la transparencia de esa comunicación, también pueden llegar a cometer excesos y, por tanto, ser muy perjudiciales para la sociedad.

Es más, si los grupos de presión llegan a ejercer una influencia desmesurada en la elaboración de la legislación, si colonizan los organismos reguladores que velan por su propia supervisión, pueden llegar a suponer una amenaza para el buen funcionamiento de la democracia. Cuando los grandes grupos de interés y las grandes multinacionales adquieren tanto poder que son capaces de modificar a su antojo la legislación de un país, incluso en perjuicio de la mayoría de sus ciudadanos, la democracia pierde su sentido original y se convierte en una plutocracia.

Porque los lobbies pueden defender causas justas como la de esa chica de Valencia, pero es más fácil que ocurra al revés, que persigan el interés particular, muy por encima del general. Como expuso con crudeza hace ya algunos años Dick Morris, asesor político del presidente Bill Clinton, «entre los lobistas que merodean por los pasillos del Congreso son pocos los que luchan por la nutrición infantil, o por fomentar una reforma del sistema sanitario, o por elevar el nivel de la educación universitaria...».

Por eso es necesaria una mayor transparencia tanto de la actividad de los lobbies como de la de los poderes públicos con los que éstos interactúan. El problema es que muchas veces este proceso está viciado. Es positivo que el poder tenga un diálogo fluido con las empresas, pero la realidad es que al final las compañías más grandes son las que más acceso tienen a ese poder, a las que más se le ponen al teléfono los cargos públicos, y los lobbies a los que se tiene más en cuenta son aquellos que están mejor organizados y tienen mejores conexiones políticas, por encima de aquellos que puedan tener argumentos más razonables que defender.

Los lobbies tienen una tremenda capacidad de generar un debate que no estaba en la sociedad, y de amoldar en su beneficio la legislación. «Hace poco —afirmaba a primeros de 2012 Laia Ortiz, diputada de Iniciativa per Catalunya en el Congreso— el Gobierno aprobó un decreto que regula la gestión medioambiental de los residuos. En su día, la ministra Narbona intentó avanzar en una regulación muy restrictiva de la materia, y desde Moncloa se lo frenaron por la presión del lobby de Ecoembes. Eso sí, al final Narbona consiguió avanzar algo en la regulación, muy poquito, pero algo se avanzó. Pues bien, ha llegado el nuevo Gobierno y ha aprobado un decreto exactamente con el mismo redactado que había hecho en 2006 Ecoembes, como alternativa a la propuesta de Narbona; lo han terminado aprobando tal como ellos querían. Esto se lo recriminé al Gobierno el otro día en la sesión de control, e inmediatamente Ecoembes ya se ha puesto en contacto conmigo, me ha enviado un correo para solicitarme una reunión.»

Muchos grupos de presión tienen una capacidad para trasladar sus inquietudes o sugerencias mucho mayor que la que tienen otros sectores de la sociedad, y por tanto consiguen imponer sus intereses. Es evidente que un ministro de Economía siempre se va a poner al teléfono antes con el presidente de la patronal bancaria que con el representante de un colectivo de embargados por la banca. Los más poderosos tienen siempre mayor acceso a los ministros, directores generales y diputados, a los que pueden sensibilizar mejor con sus intereses o puntos de vista.

El Gobierno y el Parlamento deberían tener claro, y no siempre lo demuestran, que la legitimidad absoluta para defender el interés de todos los ciudadanos es la suya, no de un grupo de interés que defiende los objetivos de un colectivo concreto. Dejarse ayudar por grupos de interés a la hora de realizar una labor administrativa o parlamentaria es probablemente útil para el funcionamiento del sistema, pero no se puede olvidar que la misión del Gobierno o de los diputados es velar por el interés de todos y no sólo por el de unos pocos.

Muchas veces, quien más presión ejerce para modificar una ley es al mismo tiempo parte del problema que ha provocado la necesidad de dicha ley. La contraparte, el ciudadano de a pie eventualmente perjudicado, no tiene en la mayoría de los casos capacidad de contrapeso. Los miembros de la ciudadanía están muy disgregados y carecen de información fiable, de motivación suficiente o de los recursos para organizarse. Una medida liberalizadora del Gobierno puede tener como efecto un perjuicio para los privilegiados y un beneficio para el conjunto, es decir, que beneficia un poco a muchos y perjudica mucho a pocos, pero como esos pocos son fuertes y están bien organizados, y el beneficiario está tan diluido, al final muchas veces el Gobierno claudica y termina cediendo.

En Auge y decadencia de las naciones, obra de referencia en la teoría de los grupos de interés, el economista estadounidense Mancur Olson expone que los diversos integrantes de un mismo sector tienen incentivos para unirse y defender conjuntamente sus intereses ante el Gobierno. Por regla general, tales intereses tenderán a ser proteccionistas del colectivo, y por tanto se opondrán al desarrollo de la competencia y del crecimiento económico. Por otra parte, como los beneficios de las políticas públicas proteccionistas (adoptadas al dictado de los interesados) están concentrados en esos pocos miembros de la sociedad, y los costes están repartidos entre el conjunto, rara vez existe oposición pública a esta situación.

No sólo eso. Según Olson, la actividad de lobby que realizan muchos grupos de presión, que constantemente están peleando para introducir enmiendas y salvedades a las leyes y disposiciones adicionales con excepciones bajo determinados supuestos, contribuye a que los textos legales sean mucho más complejos y, como consecuencia, la regulación sea más difícil de entender por el ciudadano de la calle. De este modo, a muchos legos en la materia les resultará más difícil detectar aquello con lo que pudieran no estar de acuerdo.

Si ya de por sí un ciudadano cualquiera tiene un incentivo muy limitado para leerse el texto de una ley que apruebe un Gobierno, ese incentivo va a ser aún más reducido si dicho texto legal contiene una redacción compleja o difícil de entender: esto constituye a su vez un aliciente para que los lobbies intenten siempre que los textos legales sean lo más complejos e intrincados posibles.

«Todo el mundo predica las bondades de la simplificación de las normas, de la claridad de los textos legales, y después de decirte eso te piden la excepción para ellos —opina un exdirector de Tributos en el Ministerio de Hacienda—. Los grandes impuestos se acaban convirtiendo en una mezcolanza extraña de incentivos, de reglas especiales, de excepciones; fruto de todo esto, se termina con lo contrario de lo que manda la teoría, que es que hay que tener bases amplias. Y esos lastres te hacen perder capacidad recaudatoria, y al final acabas con tipos nominales muy altos, y cantidad de incentivos que provocan una aplicación muy desigual porque se han hecho pensando en casos concretos. El paso del tiempo y la influencia de los lobbies van minando las bases de los impuestos.»

Cuanto más arcano y difícil de entender es el lenguaje de la regulación, mayor necesidad hay de contar con especialistas que sepan entenderla, y ahí tienen un papel decisivo los abogados, los expertos jurídicos, los consultores especializados y otros muchos profesionales que hacen lobby aunque no lo reconozcan. Desde el punto de vista del Gobierno, alguien tiene lógicamente que administrar la complejidad cada vez mayor que adquieren las regulaciones, y eso explica en gran medida el aumento de la burocracia y el incremento de las plantillas públicas.

CUANDO LA ACCIÓN DE LOS LOBBIES PROVOCA FRUSTRACIÓN

Cuando los lobbies adquieren tanto poder que son capaces de tumbar iniciativas contrarias a sus intereses, e incluso utilizar los instrumentos a su servicio para crear un clima de opinión contrario al Gobierno que haya osado atentar contra sus intereses, hasta llegar a hacerlo caer; cuando los intentos de los Gobiernos por liberalizar mercados, a costa de eliminar privilegios a unos pocos, se ven frustrados por la capacidad que tienen esos pocos de doblegar la voluntad política del Gobierno; cuando ocurre eso, se instala en el subconsciente colectivo una sensación de ingobernabilidad. Se extiende entre las personas interesadas por lo público la percepción de que el Gobierno es incapaz de gobernar según sus criterios políticos, o de que sólo es capaz de gobernar en la medida en que esos criterios no choquen contra determinados intereses particulares.

Podemos verlo con un ejemplo muy actual: la incapacidad de los países occidentales para sacar adelante una regulación más estricta que ponga coto a los excesos cometidos por el sector financiero, e impida que se vuelva a incurrir en las mismas prácticas que provocaron la gran crisis actual.

Olson, en su libro, no encuadra a todos los lobbies dentro de una misma categoría, sino que distingue entre more-encompassing y less-encompassing lobby groups, que se podría traducir como «grupos con mayor o menor capacidad de abarcar el espectro social».

Los primeros serían aquellos grupos de presión cuyos intereses están más alineados con los del conjunto de la sociedad. Por supuesto, los más beneficiados por su influencia ante el poder son ellos mismos, pero el conjunto social, o al menos una parte considerable de él, también sale beneficiado. (Si un sector representa un tercio de la economía de un país, y en dicho sector hay tres grandes empresas que dominan la industria, esas empresas van a tener un interés en preocuparse por la creación de riqueza para el país, pues de ese bien ellos van a recibir un tercio.)

Tampoco hay que suponer automáticamente, no obstante, que todos los more-encompassing lobby groups son positivos para la sociedad. De hecho, Olson previene contra éstos también, pues el grado de monopolio que una organización ejerce sobre una sociedad se incrementa a medida que dicha organización abarca un espectro social cada vez mayor. Siguiendo con el ejemplo anterior, si una de esas tres empresas crece tanto que hace desaparecer a las otras dos, lógicamente su alcance social se va a incrementar hasta llegar a representar a un tercio de la economía de un país, pero eso no necesariamente supone una ventaja para sus clientes ni para los ciudadanos del país.

Para ilustrarlo podemos citar el caso del gigante americano del acero, U. S. Steel, creado a principios del siglo XX como consecuencia de la fusión de tres grandes productores del metal, que dio lugar a un auténtico coloso de la industria norteamericana. U. S. Steel llegó a ser tan grande que llegó a controlar todo el acero que se producía en el país, y obviamente dejó de preocuparse por la competencia. En esas condiciones, su estímulo para innovar o para mejorar su eficiencia era casi nulo, lo que dejó a la empresa absolutamente indefensa cuando en la década de 1970 comenzaron a surgir competidores asiáticos competitivos e innovadores. U. S. Steel terminó quebrando y hundiendo con ella a una parte considerable del tejido industrial de Estados Unidos.

Los less-encompassing lobby groups serían los que a costa de defender sus intereses infligen un perjuicio al conjunto de los ciudadanos. Obviamente, si se les preguntara, ningún grupo de influencia se situaría en esta segunda categoría; todos argumentarían que su trabajo es beneficioso para el conjunto de la población y que no son en absoluto perjudiciales. En la práctica, y por desgracia, sí que contamos con un nutrido conjunto de representantes de este segundo grupo, tanto en el ámbito gremial como en determinadas compañías y organizaciones empresariales.

Para estos less-encompassing lobby groups, el veredicto de Mancur Olson no puede ser más demoledor: «Muchos grupos de presión están orientados muchísimo más hacia la distribución de la producción y de la riqueza existentes que a la creación de riqueza adicional. Son coaliciones de distribución. La gran mayoría de ellos son rentistas».

Más aún. Ahora que tanto se habla sobre el desafío enorme que afronta la economía española al tener que recolocar parte de sus recursos productivos desde el sector constructor inmobiliario hacia otros segmentos de la economía, Olson afirma que los lobbies «ralentizan el crecimiento económico, al reducir el ritmo con que esos recursos son transferidos hacia otras actividades. Por ejemplo, al reclamar rescates y subsidios públicos para las empresas de los sectores en declive, lo que hacen los grupos de presión es impedir o al menos retrasar el inevitable traslado de los recursos hacia áreas con mayor capacidad productiva. Los grupos de presión ralentizan la capacidad de una sociedad para adaptarse a una nueva tecnología y para recolocar recursos en respuesta a condiciones cambiantes, lo que da como resultado una reducción del crecimiento económico».

Un caso de libro es el de las constructoras de las autopistas radiales de Madrid, que se embarcaron en un proyecto que, de haber salido bien, les habría reportado ingentes beneficios. Como ha sido un fracaso y apenas circulan coches por sus carreteras, ahora practican ante el poder un intenso lobby para socializar las pérdidas, es decir, para que los contribuyentes asuman el coste de su inversión equivocada.

Y además, el problema añadido que conlleva para una economía el que grupos de interés que operan en ella sean exitosos es que se entra en un círculo vicioso del que es difícil salir: un aumento en los rendimientos que una empresa obtiene como consecuencia de hacer lobby ante el poder significa que en el futuro esa empresa va a dedicar más y más recursos a su actividad política y menos a su producción empresarial.

LA RESPONSABILIDAD ES DE LOS PODERES PÚBLICOS

Pero una cosa es que determinados lobbies ejerzan una influencia que no es positiva para el conjunto de los ciudadanos, y otra totalmente distinta que su actividad no sea legítima. Estos intereses particulares no son malos en sí mismos, el problema no es de los lobbies, que tienen todo el derecho para pelear por lo que es suyo , sino de los Gobiernos o diputados que se dejan capturar con sus argumentos sin un análisis crítico, de la falta de transparencia con que se realiza esta actividad en nuestro país y de la falta de lo que los americanos denominan accountability, la capacidad de rendición de cuentas ante la sociedad de las actuaciones de todos los intervinientes en el proceso público de toma de decisiones.

El ciudadano puede percibir que una norma se ha hecho mal o es contraria a sus intereses, pero en muchos casos no tiene elementos de juicio para atribuir la responsabilidad a alguien en concreto, más allá del Gobierno de turno. Y la realidad es que muchas veces, antes de que un ministro firme una ley y se apruebe en el Boletín Oficial del Estado (BOE), intervienen una infinidad de actores intermedios que condicionan su resultado final, y de cuya actuación la sociedad no es en absoluto consciente.

Tampoco ayuda el anonimato con el que suelen trabajar los lobbies, que impide un control efectivo por parte de la opinión pública. Su actuación no regulada extiende la imagen de los grupos de presión como instituciones secretas, que actúan en la sombra, defendiendo intereses económicos particulares inconfesables.

La cuestión, por tanto, no es si el lobby es bueno o malo, sino si existe la suficiente transparencia y mecanismos de control para que la sociedad pueda conocer cómo operan los lobbies, cuáles son las relaciones que mantienen con los distintos poderes públicos, y en qué medida sus actuaciones contribuyen a modificar el resultado de las políticas públicas. Lo que se echa en falta es mucha más capacidad de rendición de cuentas.

Porque el problema no es que exista el lobby, sino que éste no esté regulado, que no exista ni el más mínimo grado de transparencia, que la sociedad no llegue nunca a conocer cómo se produce el proceso de toma de decisiones públicas, y que pueda haber situaciones en que un político se deje influir ciegamente por un lobby sin que exista ningún tipo de control democrático sobre esta actividad.

Por eso es necesario crear mecanismos institucionales que minimicen la capacidad del lobby para influir de forma ilegítima, o de forma contraria a los intereses generales, y no sólo confiar en tener un Gobierno honesto o unos ministros o unos parlamentarios que no se dejen capturar por intereses particulares.

Como explica John Rawls, es necesario aspirar a un procedimiento político justo, que luche contra la tendencia a que los individuos con mayores propiedades y más dinero, con mayores capacidades organizativas, terminen controlando el proceso en su propio beneficio. Combatir esto de una manera eficaz en todo momento es probablemente imposible, es un ideal, pero las sociedades responsables al menos deben aspirar a ese ideal. Si no se da un reconocimiento público de que la justicia del esquema general se mantiene, corremos el riesgo de que los ciudadanos se dejen llevar por la frustración y el resentimiento, y se sienten las bases para corrimientos de placas en el interior de las sociedades, de los cuales movimientos como el 15-M podrían ser simplemente los primeros avisos.

LOS DISTINTOS TIPOS DE LOBISTAS

No todos los lobbies ejercen su actividad de la misma manera. Para empezar, habría que hacer una distinción entre los diferentes términos utilizados (lobbies, grupos de presión y grupos de interés), porque no todos significan exactamente lo mismo.

Por un lado, David Truman, en su libro The Governmental Process define los grupos de interés como cualquier organización que, basándose en una o varias actitudes compartidas, lleva adelante ciertas reivindicaciones ante los demás grupos de la sociedad. Los grupos de interés, según Truman, se constituyen en grupos de presión cuando en cumplimiento de su propia y específica finalidad influyen sobre el Gobierno, el Congreso, los partidos políticos, la Administración o la opinión pública.

En tercer lugar, nos encontramos con aquellos que se dedican a la tarea específica de ejercer el lobby, que, según la catedrática de la Universidad Complutense de Madrid (UCM) Esther del Campo, implica la transmisión de mensajes de los grupos de presión al centro de decisiones por medio de representantes especializados.

Es decir, que un grupo de empresarios con objetivos comunes puede constituirse en un grupo de interés, pero no es hasta que comienza a defender esos intereses compartidos ante el poder de turno cuando se convierte en un grupo de presión. Para ello puede hacer lobby directamente o a través de los servicios de un intermediario.

Por tanto, es necesario distinguir entre ese intermediario, el lobista que trabaja por cuenta ajena en representación de intereses distintos, y el cliente final, al que denominaremos de aquí en adelante, para diferenciar, grupo de interés o de presión. En España, donde la actividad del lobby está aún tan poco profesionalizada, se suele confundir ambas cosas, designándose como lobbies lo que en realidad son grupos de interés o de presión (el lobby de las eléctricas, el lobby de la banca, etcétera).

Y además, a los intermediarios sólo se les denomina lobistas en aquellos países donde están plenamente reconocidos, como puede ser Estados Unidos o el Reino Unido. En España, normalmente, uno no se define como lobista, entre otras cosas porque hay pocas empresas que se definan a sí mismas como lobbies. Los lobistas suelen trabajar bajo el amparo y la norma jurídica de bufetes de abogados, gabinetes de comunicación o cualquier otro tipo de organización.

Grupos de presión: asociaciones corporativas/empresariales

La formación de grupos de presión para la defensa de los intereses de un sector tiene toda la lógica empresarial. Las instituciones públicas presentan tal grado de complejidad que, para llevar a cabo actividades de influencia sobre ella se requieren una serie de medios personales y materiales que no están al alcance de muchas empresas en solitario. La Administración suele requerir además un interlocutor válido con el que poder dialogar sobre los intereses concretos de un colectivo en un asunto determinado.

En nuestro país, además, la figura del intermediario que ejerce actividades de presión por cuenta ajena a cambio de una remuneración es menos frecuente. Aún predominan las relaciones directas, unas relaciones que se han profesionalizado e institucionalizado en muchos casos, pero que son el vestigio de una cultura política en la que efectivamente el lobby tenía más que ver con el tráfico de influencias que con una actividad legítima de diálogo con el poder.

Hay multitud de asociaciones corporativas, organizaciones representativas de un sector o una profesión, que ejercen directamente las actividades de lobby, sin intermediarios. En España, por poner sólo unos pocos ejemplos, tenemos Seopan en la construcción, la Asociación Española de la Industria Eléctrica (Unesa) en el sector eléctrico, AEB y CECA en bancos y cajas respectivamente, Anfac en la automoción, la Asociación de Grandes Empresas de Distribución (Anged) para los grandes distribuidores y la Alianza para la Excelencia Turística (Exceltur) para el turismo. (Por razones obvias de espacio no voy a nombrar una por una todas las organizaciones empresariales que existen en el país, dado que existen cientos de ellas, una —o varias— por cada sector concreto de la actividad económica, dedicadas en cuerpo y alma a la defensa de los intereses de sus miembros.)

Y por supuesto luego está la patronal que engloba a todas ellas, la CEOE, la más conocida de todas y la que tiene mayor presencia institucional. Lo cual, por cierto, no siempre se traduce en una mayor actividad de lobby que la llevada a cabo por otras organizaciones sectoriales. Muchas veces la CEOE, por su propia naturaleza de organización representativa de todos los sectores empresariales, no puede tomar partido. «Salvo que hablen de la reforma laboral, en el ámbito tributario la verdad es que no aportan mucho —relata un responsable de Tributos—, porque lo que hacen es enumerar una serie de propuestas, que es más una carta a los reyes magos, donde se defiende una cosa y su contraria; por ejemplo, la CEOE puede defender subir el IVA y bajar las cotizaciones, pero las empresas de turismo, presentes en la CEOE, nunca lo van a apoyar, van a defender cosas distintas. Y así te pasan un papel con cinco cosas, y les dices “¿y esto?”, “¡No, no! Las dos últimas las hemos puesto porque había que ponerlas...”.»

Algunas de estas organizaciones empresariales, para mejorar sus relaciones con el poder de turno, optan por nombrar a un máximo dirigente que tenga sintonía con el Ejecutivo y capacidad de interlocución al más alto nivel. No sorprende de esta manera que Seopan, la patronal de las empresas de la construcción, decidiera en 2012, una vez que el PP llegó al poder, prescindir de los servicios de David Taguas, director de la oficina económica del presidente del Gobierno con José Luis Rodríguez Zapatero. Por las mismas fechas, las inmobiliarias agrupadas en el G-14 sustituyeron a Pedro Pérez, secretario de Estado en los Gobiernos de Felipe González, por Fernando Rodríguez-Avial, que trabajó con el Ministerio de Obras Públicas durante la presidencia de José María Aznar.

Grupos de presión: empresas u organizaciones individuales

Los lobistas también pueden estar en nómina de la propia compañía. Es evidente que los recursos materiales dotan de más capacidad de fuego a un grupo de presión a la hora de defender sus intereses. Y las grandes empresas de este país tienen recursos suficientes para montar una estrategia de presión ante el poder público sin la necesidad de contar con la colaboración de una asociación empresarial que la represente. O pueden combinar ambos modelos, la presión mediante la organización sectorial y, en casos puntuales en los que los intereses de la compañía están en juego de manera especial, la presión directa con los propios representantes de la empresa.

Además, hay sectores en los que el enfrentamiento interno es tal que la asociación no existe o no tiene peso, como es el caso del sector del tabaco, donde cada compañía tiene unos intereses distintos, lo que suele provocar constantes enfrentamientos entre ellas.

Las empresas ejercen presión a través de sus departamentos de relaciones institucionales, que en España se han profesionalizado enormemente en los últimos años. Hasta la década de los noventa, no existía en casi ninguna compañía española una infraestructura montada y organizada para mantener una fluida relación institucional con los stakeholders políticos. Simplemente se dejaba el asunto en manos del presidente, del consejero delegado o incluso del secretario del consejo de administración, para que recurriera a sus contactos políticos en caso de necesidad. Hoy en día todas las grandes empresas de este país cuentan con departamentos de relaciones institucionales dedicados a establecer vínculos permanentes y duraderos con las distintas (y cambiantes) administraciones y poderes públicos.

Lo cual no es óbice para que muchos de ellos estén dirigidos por ex altos cargos del Estado, cuyo principal activo es su agenda de contactos y su facilidad para disponer de acceso directo a los responsables de la Administración o a los miembros del Parlamento. Conocen mejor que nadie los entresijos de la toma de decisiones públicas, y son por tanto las personas preferidas por los grupos de presión para el contacto con los legisladores, en muchos casos excompañeros suyos. Aportan experiencia, contactos y conocimientos. Son, como dice Bruno Julien en su libro Les groupes de pression américains, «los que mejor pueden hacer valer la combinación de acceso, influencia y consejo que tan bien define la función del perfecto lobista».

Aquí cabría incluir también la estrategia de fichar como consejeros independientes a expresidentes, exministros o exsecretarios de estado, una estrategia seguida por muchas empresas. El activo principal de estas personas no es el conocimiento de la empresa o del sector al que ésta pertenece, sino el conocimiento del proceso público de toma de decisiones, así como de las personas adecuadas en la esfera pública, y a las que en un momento dado la empresa podría querer contactar.

A veces incluso se va más lejos, y hay empresas que optan por contratar no a un político relevante, sino a un familiar directo de ese político. Así se puso de manifiesto en 2012 con la contratación del marido de la vicepresidenta Soraya Sáenz de Santamaría para el servicio jurídico de Telefónica, unos días después de que se frustrara el fichaje del marido de la presidenta de Castilla-La Mancha María Dolores de Cospedal por Red Eléctrica.

Lobbies por cuenta ajena

Hay muchas empresas que no tienen los recursos suficientes para contar con un departamento propio de lobby, y entonces recurren a servicios externos para obtener este servicio. Igualmente, que las grandes empresas hagan lobby por sí mismas no excluye que en determinados casos puedan complementar su estrategia con ayuda externa.

Un bufete de prestigio puede por ejemplo contar con un canal de acceso directo al poder del que una empresa determinada carece: «A veces nos dicen —cuenta Joan Navarro, de Llorente & Cuenca— “oye, tenemos una dificultad con el ministro tal, con el que yo no tengo acceso”, entonces alguno de nuestros vicepresidentes, que tiene un grado de presencia en el PP muy notable, interviene, convoca una primera cita, hace el trabajo previo para que el ministro entienda la conveniencia de la reunión.»

A veces las empresas pueden optar por la ayuda externa porque tienen una punta de trabajo y requieren los servicios de un despacho o una agencia durante unas semanas, o también pueden identificar una carencia en un área determinada y necesitan consultoría para la reorganización de una estructura interna de la compañía, o para contratar mejores prácticas que han desarrollado otras empresas. Asimismo, algunas compañías a veces optan por adoptar un perfil bajo a la hora de defender sus intereses ante el poder, por lo que prefieren utilizar un intermediario para tantear la posición de la Administración acerca de una cuestión concreta sin revelar que ellos están detrás de la gestión de ese intermediario.

En la gran mayoría de los casos, no obstante, las empresas que no tienen los medios suficientes acuden a la consultoría de actividades públicas cuando tienen un problema, cuando hay una ley en camino que hace peligrar sus intereses. Bajo el epígrafe «relaciones institucionales» o «marketing», un inmenso número de empresas contabilizan en sus balances contables los gastos que dedican a los servicios que ofrecen las agencias de lobby. Por el precio de 2.500 euros al día, 10.000 euros para un proyecto pequeño y entre 100.000 y 300.000 euros por proyectos más completos, según los casos, se puede tener un equipo de relaciones institucionales dispuesto a dejarse la piel en defensa del interés de la compañía. En España, cuando un grupo de presión decide contratar los servicios de un lobby, lo más frecuente es que éste sea un bufete de abogados, una empresa de consultoría, una agencia de relaciones públicas o que recurra directamente a los servicios de los políticos o expolíticos que realizan estas gestiones de lobby.

Una gran parte de la sociedad no es en absoluto consciente de que lo que hacen esas compañías son gestiones de lobby. Lo que ocurre es que ellas no lo denominan así. Como el término lobby está quemado, asimilado de forma implícitamente negativa por muchos ciudadanos, la gran mayoría de entidades reniega de la actividad que ejerce a diario y prefiere usar términos que despierten menos recelos, como «relaciones institucionales» o «departamento de actividades públicas» o «de regulación y competencia», departamentos cuyo trabajo básicamente consiste en asesorar a un cliente sobre cómo enfocar sus relaciones con la Administración.

«No podemos negarlo, nuestro país es ignorante en el tema y sus profesionales, salvo excepciones, más que ayudar a su conocimiento, oscurecen aún más su ya desacreditada imagen —expone Jordi Xifra—. Y sin embargo, el lobby es una necesidad para las empresas y una herramienta básica para todo Estado que se considere democrático, ligada al derecho fundamental de expresión y de opinión de las organizaciones en aquellos temas del debate público que les puedan afectar directamente.»

Además, una característica común a muchas de estas compañías es que la actividad de lobby no representa su negocio central, sino que la ofrecen como algo complementario a su core business, que puede ser asesoría jurídica, consultoría, relaciones públicas, etc. De esta manera, muchas veces la actividad de lobby es más una cuestión sobrevenida, es decir, la empresa puede estar trabajando para un cliente sobre otro tema y de repente el cliente plantea un problema concreto en relación con la Administración y les dice «oye, échame una mano y prepárame argumentos para ver cómo le cuento yo esto a la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV)». Para estos intermediarios, por tanto, lo que cambia es a quién exponen los argumentos, porque ellos como consultores se dedican a prepararlos, pero les da igual que el destinatario de esos argumentos o de esos informes sea una empresa rival o la Administración.

• Agencias de comunicación y relaciones públicas

La actividad del lobby está intrínsecamente relacionada con la de las relaciones públicas, hasta el punto de que hay muchos que opinan que el lobby no es más que una estrategia de relaciones públicas, con la única salvedad de que el receptor de esa campaña no es el público en general sino los poderes públicos.

Por tanto, muchos grupos de presión combinan las gestiones con las autoridades por cuenta propia o ajena con campañas de imagen destinadas a sensibilizar tanto a la opinión pública como a los distintos poderes. Para ello contratan a este tipo de compañías, que ofrecen el paquete completo: tanto servicios de lobby como de comunicación pública, es decir, actividades de presión indirectas, para lograr una postura de fuerza ante el poder.

«Somos firmes defensores del lobby indirecto —explica Santos Ortega—, de la búsqueda de impacto en los medios, para buscar la sensibilización de los políticos, que digan, “es que hay un tema en la agenda que no podemos ignorar, y tenemos que ver a esta gente”.»

Llorente & Cuenca, Estudio de Comunicación, Inforpress, Mas Consulting, o las internacionales Brunswick, Hill & Knowlton, Porter Novelli y Ketchum Pleon, son algunas de las principales consultoras de relaciones públicas que operan en nuestro país y que ofrecen también servicios de asesoría en materia de lobby.

Estas compañías utilizan todos los medios a su alcance, lo que incluye la utilización de la prensa en beneficio propio, mediante la promoción de noticias favorables al lobby o críticas al poder si éste planea atentar contra sus intereses. Disponen además de muchos tipos de prescriptores: voceros, tertulianos, articulistas, mercenarios de la pluma, profesionales todos ellos que utilizan su prosa, sus conocimientos o su credibilidad para defender las tesis de las empresas o bien para defender su legitimidad, sin que la gran mayoría de la sociedad sea consciente de que están respaldando de forma encubierta unos intereses concretos. Al fin y al cabo, un artículo de opinión de una personalidad con gran capacidad de influencia en la opinión pública puede tener más impacto en los poderes públicos que muchas campañas de lobby tradicional.

Otra forma de presión habitual que combina el lobby directo con el ejercido a través de los medios son las cartas abiertas, firmadas por una o varias entidades representativas de un sector concreto. En primer lugar es enviada directamente al destinatario o destinatarios dentro del poder público, y unos días después se divulga el contenido de la carta a los medios de comunicación, para que éstos se hagan eco de la noticia, o directamente se inserta, íntegra, en formato publicitario. De esta manera la presión se hace, en primer lugar, de forma directa, y posteriormente mediante la divulgación de los medios.

Y por supuesto, en una sociedad cada vez más dominada por las redes sociales, se destinan cada vez más recursos al control y supervisión de internet, para lograr climas de opinión online favorables a los intereses del colectivo representado. Hoy en día no sólo es importante atender a lo que dicen las portadas de los periódicos; es perfectamente posible que un tuit de un personaje influyente, con muchos seguidores, o un post en un blog de prestigio, escrito por un tipo desde su casa, influya de forma más decisiva en los intereses de un grupo, una empresa o un poder público que cualquier campaña tradicional.

Internet es tan importante que hoy en día en muchas ocasiones se convierte en el soporte del 90 por ciento de todas las actividades planeadas, no sólo por su eficacia, sino por su bajo coste y la movilización instantánea de masas que puede lograr. Una práctica muy utilizada por los lobbies en internet es la creación de antisites, páginas anónimas creadas al servicio de los intereses concretos de un grupo, y que sirven como herramienta de presión ante una posible decisión gubernamental o de denuncia por los efectos de una política pública.

Las agencias de comunicación combinan tanto acciones de «lobby grasstop» como de lobby grassroots. Dentro del primer tipo, el de las actuaciones de lobby grasstop, se busca la influencia por medio del contacto directo y sutil con el poder, del prestigio social o político de sus representantes, de la presentación de informes científicos o técnicos que promuevan unos intereses particulares y mediante el uso de los medios de comunicación para que los legisladores perciban el problema como un asunto sobre el que empieza a existir sensibilización en la sociedad.

Muchas organizaciones optan por blanquear la defensa de sus intereses particulares mediante la creación de centros de estudios o think tanks. Bajo los auspicios de tales centros, unos profesionales en teoría independientes elaboran argumentaciones con base técnica o teórica cuyas conclusiones apuntan inevitablemente en la misma dirección que los objetivos perseguidos por la organización patrocinadora.

El uso de estas herramientas ha ido ganando aceptación, y raro es hoy en día que los grupos de presión más influyentes no posean un think tank. Los principales medios de comunicación analizan los informes y trabajos de investigación elaborados en esos centros y entrevistan a sus profesionales.

Al mismo tiempo, el lobby grasstop puede recurrir a una instancia superior al objetivo, para presionar a éste por vía indirecta. Por ejemplo, si un ministro se muestra reacio a escuchar los argumentos de un grupo, y éste cuenta con buenos contactos en presidencia del Gobierno, puede hacerlos valer para que se le dé un toque al ministro «desde arriba».

Por otra parte, en el capítulo de los lobby grassroots, internet ha facilitado en los últimos años a estas empresas unas herramientas poderosísimas de concienciación de la sociedad y de los poderes públicos, mediante el llamado «lobby viral». Su función es conseguir una apariencia de espontaneidad en las comunicaciones a favor de una acción concreta. Como expone el profesor de relaciones públicas Antonio Castillo Esparcia en su libro Lobby y comunicación, si la persona que ha de tomar una decisión comienza a recibir todo tipo de mensajes remitidos por personas individuales que en teoría actúan de forma independiente, parecerá que una importante cantidad de sujetos piden una determinada decisión pública. Se busca que la acción parezca espontánea, aunque obedezca a una campaña organizada y financiada por un grupo de presión.

• Bufetes de abogados

Que los abogados hagan lobby a algunos les puede parecer sorprendente, pero lo cierto es que es algo consustancial a su profesión. El lobby surgió como una actividad realizada fundamentalmente por abogados. «La raíz etimológica de abogado —abunda Santos Ortega— es “advocasía”, que significa interceder, hablar a favor de alguien, y de hecho el término “advocacy” es el que designa en inglés la profesión de los abogados, que han sido desde siempre los primeros que han defendido intereses particulares ante el poder.» Después, con la evolución tecnológica y social, así como con el surgimiento de las nuevas herramientas de comunicación, los profesionales de las relaciones públicas fueron poco a poco ganándoles terreno a los bufetes de abogados, pero incluso a día de hoy la mayoría de los lobistas que ejercen como tales en Estados Unidos son abogados de profesión.

Algunos de estos despachos están dirigidos por antiguos altos cargos políticos reconvertidos en lobistas. Hay bufetes realmente influyentes. Por regla general, son más activos en las áreas gestionadas por el partido político al que pertenecen o solían pertenecer esos cargos. Por ejemplo, Solchaga & Recio, dirigido por Carlos Solchaga, ministro de Economía con Felipe González, es un activo intermediario empresarial con las Administraciones socialistas. Michavila & Acebes, fundada por los dos ministros de los Gobiernos de Aznar del mismo nombre, hace lo propio con los ejecutivos del PP (no sólo interceden ante la Administración General del Estado, también lo hacen ante comunidades autónomas y ayuntamientos). Cualquier empresa catalana con la necesidad de velar por sus intereses en la capital de España sabe que tiene mucho ganado si contrata los servicios de Miquel Roca, uno de los padres fundadores de la Constitución y reconvertido en uno de los lobistas más poderosos de este país.

Hay quien les acusa de facturar sus servicios únicamente por facilitar el acceso a determinados cargos de la Administración, con los que mantienen línea directa de comunicación, pero ellos defienden su trabajo como plenamente cualificado, profesional y de servicio al cliente. «Hacemos mucha pedagogía, sobre todo con las asociaciones empresariales —explica Jordi Flores de Solchaga & Recio—, para hacerles entender lo que se puede y no se puede hacer, y explicarles que a lo mejor la ley es una transposición de una directiva, y que no se puede pedir que tiren la norma a la basura porque la van a aprobar sí o sí, y es mejor centrar los esfuerzos en tratar de que la saquen de la forma que respete más sus intereses, y no en frenar la norma porque no lo van a conseguir.»

Y luego están, por supuesto, los grandes despachos de abogados, los Cuatrecasas, Garrigues, Uría & Menéndez, Gómez-Acebo & Pombo, Clifford Chance..., con una «potencia de fuego» en cuanto a recursos humanos y técnicos verdaderamente espectacular. «En algunas enmiendas fiscales —relata Montserrat Colldeforns—, o eres inspector de hacienda o especialista de un despacho o no captas el significado profundo de aquella enmienda a menos que te lo cuente alguien que lo sepa de verdad. Muchas venían escritas directamente por los grandes despachos de este país. Yo preguntaba a la gente que entendía del tema en el Gobierno “¿y esto a quién beneficia?”, “a las cuatro empresas que tienen intereses en Latinoamérica”, me decían. Y entonces te preguntas, ¿esto lo impulsan las grandes empresas, o son los propios despachos, que tienen a todo un equipo dedicado a machacarse los sesos para conseguir ventajas fiscales, y van con esa enmienda a las empresas para ofrecérselo y a cambio conseguir un contrato de asesoramiento?»

• Empresas de consultoría

Las cuatro principales empresas del mundo en esta materia (PricewaterhouseCoopers, Ernst & Young, KPMG y Deloitte) desarrollan una serie muy amplia de actividades, principalmente centrada en la asesoría sobre la gestión empresarial, la resolución de problemas e ineficiencias en las organizaciones, y el apoyo técnico y la facilitación de expertise y know how a muchas empresas y organizaciones. Aunque no es su labor principal, estas firmas también realizan eventualmente actividades de lobby al servicio de sus clientes.

En 2011, por ejemplo, a Anfac, la patronal de fabricantes de automóviles, se le abrió una crisis interna cuando otro lobby, el de los concesionarios de vehículos, consiguió introducir una enmienda en la Ley de Economía Sostenible que favorecía claramente sus intereses y perjudicaba los de Anfac.

En ese momento se dieron cuenta de que no estaban haciendo bien sus gestiones ante el poder público, y contrataron los servicios de PricewaterhouseCoopers (PWC), que se encargó de reorganizar la estructura de lobby de la compañía y mejorar sus canales de acceso al Gobierno y al Parlamento. Como consecuencia de esa labor de PricewaterhouseCoopers, Anfac anunció a los pocos meses la contratación de Mario Armero, expresidente de General Electric en España, como responsable del desarrollo de un plan estratégico para mejorar la imagen pública de Anfac ante la sociedad. La patronal justificó su decisión ante la prensa afirmando que el nuevo plan estratégico tenía la función de «asesorar a las administraciones públicas», ya que «España no se puede permitir no contar con el sector del automóvil».

Todas las grandes consultoras mundiales, muchas de ellas presentes en nuestro país, han ido reclutando en sus filas nuevos profesionales con grandes dotes de comunicación, que saben moverse por las nuevas tecnologías y comprenden las nuevas exigencias de la sociedad digital y del mercado del siglo XXI. Con ellos han ido creando departamentos de Public Affairs que están arrinconando poco a poco a las figuras de los lobistas tradicionales, dedicados exclusivamente a cultivar sus contactos con gobernantes y parlamentarios.

• Despachos de lobby

Aunque aún son poco comunes en España, poco a poco están comenzando a cobrar mayor protagonismo. En 2007 se constituyó la Asociación de Profesionales de las Relaciones Institucionales (APRI), integrada por lobistas que operan de forma independiente en España.

En APRI defienden la legitimidad de su profesión y son muy críticos con el intrusismo que existe en España al no estar regulada la actividad de lobby. Entre los obstáculos con que se encuentran para avanzar en el reconocimiento de la figura del lobista, citan por ejemplo la resistencia que oponen políticos y bufetes de abogados, que ejercen de lobistas aunque no les guste reconocerlo. Así lo describe Javier Valiente de APRI: «Hay abogados que no quieren ser reconocidos como lobistas, pero al final si tú estás reuniéndote con un diputado para hablar de una ley, por muy abogado que tú seas tú estás haciendo lobby, igual que yo».

Un registro obligatorio ante el Congreso de todos aquellos que ejercen de lobistas obligaría a muchos a retratarse públicamente, y hay unos cuantos que no están por la labor. Joan Navarro matiza: «Nosotros no somos lobby, sino que ofrecemos un servicio al lobby, somos consultores de actividades públicas para el lobby, pero no representamos ningún interés, no representamos al cliente ante el poder, sino que ayudamos al cliente a que se represente a sí mismo. Yo puedo hablar con un ministro para consultarle cosas, pero si hay una posición que defender la defiende el cliente, no yo. Mi trabajo consiste en pedirle al ministro que lo reciba, y en asesorar al cliente sobre cómo tiene que exponer su caso ante el político, pero quien acude a la reunión es la propia compañía, entre otras cosas porque a los políticos españoles no les gusta tratar con intermediarios».

«Yo no recibo desde hace muchos años a ningún abogado ni a ningún despacho que me plantee un tema particular si no sé los intereses que hay detrás —confirma Vicente Martínez-Pujalte—. A mí me viene Arthur Andersen, por poner un ejemplo de una consultora que ya no existe y así no herir susceptibilidades, y yo me digo: “este tío no viene a verme a mí por el interés general”... Yo recibo a todo el mundo, pero cuando viene esta gente siempre les digo: “que venga el interesado; que venga contigo si quieres, pero que venga el interesado, porque, si no, es que no sé si le estás minutando hasta por reunirte conmigo”. Tú no sabes siquiera los intereses que están representando, no te lo dicen. Por eso yo no acepto que me dé la enmienda un despacho de abogados. Por las enmiendas yo no cobro, así que tampoco quiero que haya un tío que cobre una minuta gracias a mí.»

El perfil habitual de cliente que contrata los servicios de estos despachos profesionales de lobby responde en la mayoría de los casos a empresas extranjeras que se implantan en España, y al desembarcar necesitan tres servicios externos básicos: un despacho de abogados, una agencia de comunicación y un despacho de lobby. Como explica el lobista José Luis Sanchís, «el lobby es una actividad sistemática y planificada, asimilable a la consultoría empresarial. Igual que una persona acude a un abogado para su defensa ante los tribunales, o a un intermediario financiero para que le asesore en sus inversiones, debe existir la posibilidad de que los ciudadanos, cuando precisen contactar con un parlamentario o un miembro del Ejecutivo para exponer un asunto que consideran que debe ser tenido en cuenta, hablen con profesionales expertos que dialoguen a un mismo nivel con este parlamentario, a la vez que posean la capacidad de suministrar una información suficientemente extensa para exponer el caso en toda su amplitud en el momento adecuado».

En este sentido, las compañías extranjeras suelen adoptar una estrategia más de largo plazo e intentan controlar cualquier posible proceso legislativo desde sus orígenes, mientras que muchas españolas adoptan una actitud más reactiva, es decir, reaccionan a problemas que surgen de repente. La experiencia demuestra que estas prácticas son más conflictivas tanto para el cliente como para la sociedad. Si una empresa espera a reaccionar cuando ya tiene en el Congreso una legislación contraria a sus intereses, es que no ha hecho bien su trabajo.

Una vez analizado el modo de funcionamiento de los lobbies en general, vamos a echar un vistazo a cómo se realizan las actividades de lobby en algunos de los principales países donde esta industria está más desarrollada, para después entrar de lleno en el fenómeno de los lobbies en España.

CAPÍTULO 2

CÓMO OPERA EL LOBBY EN OTROS PAÍSES

EL LOBBY EN ESTADOS UNIDOS

Los británicos se disputan la paternidad del término lobby con los americanos, que atribuyen su origen al mandato del presidente Ulysses S. Grant. Al decimoctavo presidente estadounidense le tocó gobernar el país recién terminada la Guerra de Secesión, y parece que el mandatario no estaba nada cómodo en la Casa Blanca, por lo que tenía por costumbre escaparse cada noche al lobby del cercano Hotel Willard a tomarse una copa de brandy y fumarse un habano. Allí departía con influyentes hombres de negocios y representantes de distintos intereses particulares, que pronto comprendieron que estas gestiones informales con el presidente en el lobby del hotel eran mucho más productivas para sus intereses que todas las actividades realizadas por los canales administrativos.

Si el vocablo se originó en el Reino Unido o en Estados Unidos no está del todo claro, pero de lo que no hay ninguna duda es de que es en este último país donde esta industria ha cobrado, sobre todo en el tramo final del siglo XX y principios del XXI, una fuerza inusitada. El lobby ha quedado inevitablemente unido a las actividades llevadas a cabo por las grandes empresas tabaqueras, las compañías petrolíferas, los gigantes de Wall Street y los conglomerados industriales y energéticos, para presionar a los congresistas y senadores del Capitolio para que promulguen leyes a su favor o veten las contrarias a sus intereses.

Tanto es así que, según Elizabeth Warren, asesora del presidente Obama en asuntos económicos y elegida senadora por el partido demócrata en las elecciones de noviembre de 2012, hoy en día las treinta mayores compañías de Estados Unidos destinan más dinero a las actividades de lobby que al pago de impuestos. Demoledor, ¿verdad?

Sin embargo, no sólo este tipo de empresas hacen lobby, ni éste sólo se hace en Washington. El desarrollo de esta industria ha logrado tales cotas de desarrollo y sofisticación, y en la sociedad estadounidense su utilización en defensa de unos intereses concretos se ha convertido en una práctica tan habitual, que hoy en día todas, absolutamente todas las iniciativas políticas que se desarrollan en los distintos ayuntamientos y parlamentos estatales —desde el distrito de Nueva York hasta el más humilde County Hall de Nebraska— están sometidas a la presión y al intento de influencia de grupos de intereses, en ocasiones antagónicos, que tratan de defender las respectivas posiciones en beneficio propio.

Hay ejemplos bien conocidos por todos, entre ellos la paradigmática Asociación Nacional del Rifle (NRA, por sus siglas en inglés). Aunque en el imaginario colectivo estadounidense está vinculada a la derecha rural de raza blanca más rabiosamente conservadora, esta asociación cuenta con el suficiente poder como para impedir con sus continuas campañas en defensa del derecho de los ciudadanos a portar un arma, recogido en la sacrosanta segunda enmienda a la Constitución del país, que a día de hoy ningún presidente haya sido capaz de reformar esta norma jurídica con el fin de restringir la posesión de armas, pese a que existen innumerables datos estadísticos que dejan en una penosa posición al país en comparación con el resto del mundo desarrollado en cuanto a homicidios por arma de fuego y a que el presidente Obama parece dispuesto a intentarlo. Pues bien, la NRA es sólo una gota en el océano del mundo del lobby en Estados Unidos.

En 2007, había nada menos que 17.000 lobistas profesionales registrados en Washington, defendiendo los intereses del mejor postor. Muchos de ellos están en nómina de empresas especializadas de lobby y bufetes jurídicos, pero unos cuantos más son empleados de las propias compañías, y de todo tipo de asociaciones comerciales y organismos de defensa de intereses concretos. Cuando hasta el Partido Nazi Americano tiene acreditado un lobista ante el Congreso de Estados Unidos para tratar de influir en la legislación a favor de los intereses de este grupo, algo nos dice que la actividad del lobby en Estados Unidos está perfectamente aceptada por la sociedad.

Hay que aclarar que esos 17.000 individuos que operan en K Street, Washington, en ningún caso actúan ilegalmente o de espaldas a la opinión pública estadounidense. La capacidad de personas, grupos de interés o empresas para hacer lobby ante el Gobierno de la nación está protegida por la primera enmienda de la Constitución de Estados Unidos.

De hecho, las primeras referencias a prácticas de lobby en el país se remontan a la segunda mitad del siglo XIX, cuando la industria del ferrocarril luchó por conseguir (y consiguió) subsidios gubernamentales para el ingente trabajo de expansión de las vías del ferrocarril hacia el Oeste. Un negocio que no estaba exento de riesgos y sobresaltos, dada la poca predisposición de los nativos americanos a dejarse exterminar, aunque, una vez logrado el apoyo de Washington, culminó, como era de esperar, con los grandes magnates del ferrocarril con los bolsillos llenos, y con los indios recluidos en reservas.

Claro que no siempre la sociedad estadounidense vio con buenos ojos las maniobras de lobby llevadas a cabo por parte de las empresas. Durante los dorados años veinte, época famosa por sus vientos progresistas, se hizo frecuente que los políticos reformistas atacaran públicamente las malas artes utilizadas por los lobistas en la persecución de sus intereses, y les acusaran de corromper la política con su actuación.

Como documenta el profesor de Derecho Constitucional de la UCM Rafael Rubio Núñez en su obra Los grupos de presión, la primera regulación específica de las actividades de lobby se estableció en 1946 con la Federal Regulation of Lobbying Act. La ley se aprobó finalmente después de cuarenta años de discusiones preparatorias y varios intentos frustrados. Se calcula que durante la elaboración de esta ley se recibieron en el Congreso más de 250.000 telegramas y cinco millones de cartas que se oponían a la legislación, en lo que constituye la primera gran campaña de opinión pública del lobby moderno.

Hasta la década de 1980, sin embargo, la profesión estuvo aún asociada en el imaginario colectivo a prácticas poco dignas o manchadas por la sombra de la sospecha y la corrupción. Raros fueron hasta entonces los casos de congresistas que decidieran renunciar a su acta y convertirse en lobistas.

La situación empezó a cambiar poco a poco en las dos últimas décadas del siglo pasado, cuando las empresas se dieron cuenta de las posibilidades que la actividad de los lobistas brindaba a sus intereses. En ese momento comenzaron a tentar con altos salarios a los representantes del pueblo que no habían renovado su acta de diputado o senador, pero que mantenían su capacidad de influencia y amistades entre sus correligionarios.

Poco a poco la percepción de la práctica del lobby fue perdiendo su componente negativo y ganando respeto social, hasta el punto de que el continuo trasiego entre las profesiones de congresista y lobista alcanzó carta de naturaleza con un nuevo término acuñado en esos años: «movimientos de puerta giratoria» (revolving door movements). La expresión se refiere al paso dado por los representantes del poder legislativo o ejecutivo que renuncian a su cargo para fichar inmediatamente por un prestigioso bufete, al que aportan contactos, influencias y amistades a cambio de un lucrativo contrato.

La industria del lobby estadounidense fue estrechando cada vez más sus lazos con la actividad política. Un informe de la ONG Public Citizen publicado en 2005 puso números a estas puertas giratorias: desde 1998 y hasta ese año, el 43 por ciento de los 198 congresistas que habían dejado su escaño se habían registrado acto seguido como lobistas ante el Congreso de Estados Unidos. El estudio pone el ejemplo de Bob Livingston, político republicano que llegó a ser portavoz de la cámara de representantes en 1999 y, tras verse envuelto en un affaire extramarital, dimitió y fundó un grupo de presión que se convirtió en los años siguientes en uno de los más poderosos de Washington. Tal actividad le reportó una fortuna de casi 40 millones de dólares en beneficios entre 1999 y 2005. Como reza un viejo dicho en Washington, «lo que cuenta no es lo que sabes, sino a quién conoces».

Pero el lobby enriquece no sólo a los excongresistas sino también a las personas de sus equipos. Las conexiones políticas que adquiere un trabajador en el entorno del Capitolio le convierten en una fuente de ingresos y, por tanto, en un objeto de deseo de las empresas de lobby. En cambio, su cotización baja cuando pierde esas conexiones. El economista español Jordi Blanes i Vidal, de la London School of Economics, lo ha documentado minuciosamente en su trabajo «Revolving door lobbyists», en el que se analiza cómo afecta a un exempleado del Congreso convertido en lobista que el senador o congresista para el que trabajaba abandone la cámara: sus ingresos se reducen de media un 24 por ciento. O, si lo prefieren en dinero, que ilustra mejor la dimensión del asunto: sus ingresos se reducen de media 177.000 dólares al año. Es decir, que los ingresos medios del lobista en Estados Unidos ascienden a 737.000 dólares anuales.

Muchos excongresistas o exsenadores ni siquiera se dedican al lobby como una forma de vida, sino que para ellos supone un complemento a sus ingresos una vez han terminado su carrera política. Como dicen los americanos: «Old senators never die, they just become lobbyists» (los viejos senadores no mueren, se hacen lobistas). Es muy común la figura del exsenador que tiene setenta años y se dedica a jugar al golf y a ver crecer a sus nietos, pero al mismo tiempo está asociado a una empresa de lobby. No es que se dedique a buscar clientes todos los días, pero si un día hay alguien que necesita echar mano de uno de sus contactos políticos, o hay que llamar a un senador conocido suyo que está en activo, entonces la empresa de lobby le dice «¿nos puedes hacer esa llamada?».

Durante el mandato de Bill Clinton esta nueva aceptación del oficio de lobista cobró carta de naturaleza de la mano de dos leyes: la Lobbying Disclosure Act, de 1995, y la Lobbying Disclosure Technical Amendments Act, de 1998. Estas leyes regulan la actividad del lobista y obligan a quienes la practican a registrarse en la Oficina del Congreso y el Senado, y a informar dos veces al año tanto de los gastos realizados como de las legislaciones en las que influyeron con sus gestiones. La profesión del lobby ganó así estatus, pero también comenzó a recibir un tratamiento regulatorio más detallado.

Aun así, los lobistas siguieron encontrando agujeros en las distintas legislaciones. De hecho, la época de excesos en el mundo del lobby norteamericano alcanzó su apogeo en 2006, ya bajo el Gobierno de George W. Bush, con el escándalo de Jack Abramoff. Este poderoso empresario y lobista tejió una telaraña de grupos de presión en torno a la industria del juego y los casinos, con la participación de varios congresistas republicanos y miembros de la Casa Blanca, que funcionaba a base de intercambiar favores políticos por regalos caros y viajes exóticos. Lo cierto es que el negocio se les fue de las manos y terminó con la mayoría de ellos entre rejas, incluido el propio Abramoff, que pasó tres años y medio en prisión. En 2010 Hollywood hizo una película basada en este caso, Casino Jack, con Kevin Spacey en el papel de Jack Abramoff.

Como consecuencia de todo ello, la opinión pública estadounidense exigió a sus legisladores un poco más de disciplina ética y moral, y en 2006 se aprobó la Legislative Transparency and Accountability Act, que, entre otras cosas, limitaba la compra de regalos, la invitación a almuerzos y cenas en restaurantes de lujo, así como la entrega de entradas para espectáculos deportivos para el uso y disfrute de los parlamentarios . Esta ley establecía que todos los viajes de congresistas sufragados por entidades privadas debían someterse a una comisión de ética de la cámara, y obligaba a los lobistas a publicar informes aún más periódicos y exhaustivos sobre sus actividades, informes que tenían que ser accesibles para el público, no sólo para los miembros del Congreso.

Este nuevo ímpetu restrictivo pareció extenderse durante los inicios del mandato de Barack Obama. Las primeras órdenes ejecutivas que firmó el presidente al llegar al despacho oval estaban relacionadas precisamente con el lobby: con el fin de lograr un Gobierno más transparente, prohibió la contratación de lobistas en la Casa Blanca, reforzó la limitación de regalos y puso trabas a la política de puertas giratorias del Congreso estableciendo un periodo mínimo de incompatibilidad de dos años a cualquier miembro del Gobierno para poder trabajar como lobista.

No obstante, muchas de estas medidas se han quedado más en anuncios que en avances concretos para restringir estos movimientos. Si bien es cierto que su Gobierno es percibido como mucho menos próximo a los lobistas que el de su predecesor Bush, la realidad ha resultado ser, como en tantas otras materias, menos idílica de lo que los primeros pasos del político demócrata hacían presagiar. Sus críticos le reprochan haber terminado acogiendo en la Casa Blanca a muchos lobistas de industrias como la financiera o la sanitaria.

Desde luego, el poder de los lobbies, a pesar de las distintas legislaciones aprobadas, no ha disminuido ni un ápice. Tras la crisis financiera de 2008 en Wall Street, la que se llevó por delante Lehman Brothers, Merrill Lynch, Bear Stearns y AIG, entre muchas otras, y estuvo a punto de derrumbar por completo el sistema financiero del país, se alzaron multitud de voces que reclamaron una más estricta supervisión y regulación del sector que pusiera coto a los excesos de estas entidades, que estaban en el origen de la crisis. Pues bien, el periodista Andrew Ross Sorkin, de The New York Times, documenta en su fascinante libro Too big to fail cómo, desde 2009, Wall Street ha inundado Washington con más de 1.400 lobistas para impedir, frenar, desvirtuar o, en última instancia, retrasar una reforma significativa que ponga en peligro su lucrativo modelo de negocio. Las diez principales empresas de lobby contratadas por Wall Street han recibido unos treinta millones de dólares cada una en retribución por los servicios prestados.

Y eso sin contabilizar a aquellos políticos como Newt Gingrich que realizan gestiones al más alto nivel y son remunerados por ello, pero no están registrados como lobistas ante el Congreso. A principios de 2012, The New York Times documentaba cómo, desde que en 1998 dejara el cargo de portavoz de la Cámara, el frustrado aspirante a la candidatura republicana por la Casa Blanca había incrementado su fortuna en más de cien millones de dólares, exprimiendo al máximo sus conexiones políticas y facilitando el acceso directo a la élite dirigente de Washington a industrias como la farmacéutica o la inmobiliaria.

Lo más inquietante del caso es que Gingrich nunca se registró como lobista, porque en puridad no hacía lobby. Sus gestiones eran más sutiles: no contactaba directamente con los congresistas para convencerles, simplemente se dedicaba a diseñar la estrategia del lobby y a facilitar los contactos con los políticos, dejando que los profesionales del lobby llevaran a cabo las negociaciones. The New York Times le define como un bróker de la influencia política en Washington. ¿Cuántos más como Gingrich hay en la capital de Estados Unidos? ¿Cuántos hay como Gingrich en España?

Para cerrar el círculo, en los últimos años ha comenzado a proliferar una figura nueva, denominada reverse revolving door (puerta giratoria con marcha atrás). Funciona de la siguiente manera: cuando un político que trabaja para una firma de lobby es nombrado para un cargo público, la compañía le da un bonus enorme en compensación por sus servicios prestados. El nuevo representante público, cuyo salario de lobista era mucho más alto que el que va a recibir ahora en la Administración, lo acepta. Y acto seguido, pasa a tomar decisiones en las que su anterior empresa trata de influirle...

Foreign agents

También hacen lobby en Estados Unidos los países extranjeros, que tratan de influir en los congresistas para que promulguen leyes o aprueben acuerdos que beneficien los intereses estratégicos de una nación, de un sector o una empresa representativa del país. Actúan a través de los llamados «foreign agents», lobistas por encargo de un país extranjero que tienen la obligación de registrarse en el Departamento de Justicia para operar en Washington.

España, por ejemplo, cuenta con tres foreign agents registrados actualmente en el departamento de Justicia de Estados Unidos. Uno de ellos es el Consejo Superior de Cámaras de Comercio de España, que realiza acciones de lobby en aquel país de forma ininterrumpida desde 1972. El Gobierno de España también aparece en el registro como un lobista activo, y ha utilizado los servicios de la agencia Covington & Burling en defensa de sus intereses en el conflicto que ha tenido con la empresa cazatesoros Odissey en relación con el «Tesoro de las Mercedes». Y el tercero es el Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX), que ha recurrido a los servicios de G2 Worldwide, que trabaja para defender los intereses del sector del aceite de oliva español.

Ésta es la ficha del registro a la que se puede acceder públicamente para conocer los detalles del contrato de lobby firmado por el Gobierno español para defender sus intereses frente a Odissey:

En el registro de foreign agents se puede consultar igualmente el archivo histórico de todas las actividades de lobby que han realizado agentes públicos o privados españoles a lo largo de las últimas décadas, y un análisis detallado de esta documentación refleja bien a las claras que en todos estos años España ha hecho lobby de forma intensa en Estados Unidos. Las primeras referencias se remontan a la década de 1940, en los inicios de la dictadura franquista, que utilizó a agentes como José María Aladrén para establecer contacto con los políticos americanos y tratar de mejorar la imagen internacional del régimen. Pero es que también el Gobierno republicano en el exilio, una vez finalizada la guerra civil, contrató los servicios de despachos de lobby para intentar presionar políticamente a Franco desde Washington.

Más recientemente, las comunidades autónomas han sido importantes agentes activos en la práctica de lobby. En el registro hay numerosos contratos firmados por la Generalitat de Cataluña o el Gobierno vasco con compañías de lobby estadounidenses con el fin de vender la imagen del territorio y conquistar nuevos mercados para los productos de sus empresas.

El lobby de Estados Unidos en cifras

Éstas son las principales industrias lobistas de Estados Unidos, por volumen total de dinero gastado en promoción, desde 1998 hasta 2010 (en millones de dólares).

Fuente: www.opensecrets.org

* Estas cantidades se dan en millones de dólares y no incluyen contribuciones electorales.

Partiendo del análisis de estas cifras se podría llegar a la conclusión de que el lobby lo ejercen fundamentalmente las industrias denominadas tradicionales, mientras que las volcadas en las nuevas tecnologías y la innovación (con sede en Sillicon Valley, California) están fuera de esta competición por influir a los políticos en Washington. Craso error. Los grandes éxitos empresariales de la era de internet se han apuntado con fruición al juego del poder. Google gastó más de cinco millones de dólares en lobby sólo en el primer trimestre de 2012, y Facebook decidió contratar a un ejército de lobistas en el Capitolio para defender sus intereses con la mira puesta en la salida a bolsa de la compañía (con poco éxito, visto el resultado).

En la siguiente tabla podemos ver lo que gasta cada año la industria del lobby en Estados Unidos, así como el número total de lobistas según los datos recopilados en una prolija base de datos de la misma organización de transparencia ciudadana (www.opensecrets.org) utilizada como fuente para los datos de la tabla anterior. En el cuadro se puede apreciar cómo en los últimos años se ha frenado algo el crecimiento espectacular registrado en los primeros años de la década del 2000, debido quizá a una mezcla de los efectos de la crisis económica y de una mayor concienciación de la opinión pública frente a los excesos de los grupos de presión.

Fuente: www.opensecrets.org

Puede consultarse una versión actualizada de este cuadro en: http://www.opensecrets.org/lobby/index.php

La política en Estados Unidos, un negocio privado

You know what the trouble is, Brucey? We used to make shit in this country, build shit. Now we just put our hand in the next guy’s pocket.

FRANK SOBOTKA

en el episodio número 11 de la segunda

temporada de The Wire.

El lobby ha adquirido tanta importancia que hoy en día es prácticamente imposible llevar a cabo con éxito ninguna actividad en Estados Unidos sin contar con los servicios de un lobista, como queda reflejado en la excepcional serie The Wire, donde el líder del sindicato de estibadores del puerto de Baltimore, Frank Sobotka, recurre a los servicios de un lobista para tratar de conseguir la aprobación por parte del ayuntamiento de un proyecto de drenaje del puerto, que permitiría la llegada de barcos con más calado y, por tanto, significaría más trabajo para sus afiliados.

Quizá la principal causa de que la industria del lobby se haya desarrollado de esta manera en Estados Unidos sea que allí los grandes partidos no reciben ningún tipo de financiación pública. Mientras que en Europa las formaciones políticas se financian con el dinero de todos, es decir, sus gastos los pagamos los contribuyentes, y por tanto los partidos políticos no necesitan recurrir, al menos en teoría, a los benefactores privados para obtener financiación para sus campañas políticas, en América los lobistas son en la práctica los que financian las campañas electorales.

Un informe reciente de United Republic lo documentaba en números: el 1 por ciento más rico de Estados Unidos aporta dos terceras partes de todo el dinero que obtienen los partidos para financiar sus campañas electorales: 1.600 millones de dólares. Lógicamente, esas aportaciones no son únicamente fruto del fervor partidista de sus ricos donantes, sino que se hacen con la esperanza de obtener algo intangible, pero al parecer muy lucrativo: influencia.

La estrategia de captación del dinero se estructura por medio de eventos denominados fundraisers, reuniones organizadas por un PAC, un Political Action Committee. La función de estos comités es la de recaudar dinero para apoyar la nominación de un candidato a congresista o senador, y también para respaldar el desarrollo de una iniciativa o proyecto legal. Cada día se celebran en Washington varios de estos fundraisers, que pueden ser un desayuno de trabajo, una comida, un cóctel o una cena, y a ellos asisten los lobistas interesados en acceder a unos minutos del tiempo del congresista o senador, previo pago de una cantidad que puede estar entre los 500 y los 1.000 dólares para un responsable público de nivel medio.

Por tanto, tal como está organizado el sistema de reelección de los representantes del pueblo, que cada dos años necesitan varios millones de dólares para conservar su escaño, tal vez el proceso se podría describir al revés: no son los lobbies los que presionan a los políticos para obtener favores a cambio de donaciones, sino los políticos los que se acercan continuamente a los lobbies para recaudar dinero.

Este proceso lo ilustraron muy bien los responsables del espléndido programa Planet Money, de la National Public Radio de Estados Unidos, cuando en otoño de 2011 entrevistaron a un exlobista, Jimmy Williams, que solía trabajar para el poderoso lobby de la Asociación Nacional de Inmobiliarias. Williams reveló lo que le dijo un congresista con el que una vez intentó reunirse, sin éxito: «He llamado dos veces a la responsable de tu PAC, y no me ha devuelto las llamadas. —Y le enseñó una hoja de papel con el nombre de la responsable del PAC remarcado en amarillo, y con las fechas y las horas de las llamadas en las que el congresista había intentado contactar con el comité para solicitar una donación para su campaña—. ¿Me puedes decir por qué debería reunirme contigo?...».

Tal como explica Alex Blumberg, el reportero de la cadena pública, como periodista resulta difícil acceder a ninguno de estos actos, pero no tuvo ningún problema para entrar cuando se hizo pasar por otro empresario: «Los fundraisers son eventos cerrados y misteriosos; no es que salga allí ningún político diciendo públicamente y delante de todo el mundo “haré lo que me estás pidiendo si me das dinero”, pero eso es lo que en la práctica termina ocurriendo».

Es evidente que esa dependencia de los políticos respecto del dinero de los intereses privados crea una relación que bordea muy peligrosamente los límites de la ética pública. Al final, como explica Rafael Rubio Núñez, los partidos políticos estadounidenses no son más que maquinaria electoral, una estructura que surge solamente durante los periodos electorales, que se desarrollan durante un año y medio, y no son más que un soporte institucional al servicio de los distintos representantes políticos.

En su defensa se puede aducir, no obstante, que todas las contribuciones privadas a los partidos políticos se someten al más estricto escrutinio público, de forma que la sociedad pueda mantener un control constante sobre las motivaciones que se esconden detrás de los actos de los representantes públicos.

En España esto es impensable. No sólo que los partidos se financien únicamente por la vía privada, sino también que la opinión pública llegue a ejercer un escrutinio sobre la relación entre las empresas y los partidos políticos. No es que la ley española no permita las donaciones privadas a los partidos, es que al recibir éstos una subvención estatal (y regional) proporcional al número de escaños y votos obtenidos en las dos cámaras estatales y en las autonómicas respectivas, las formaciones se ven menos abocadas a buscar constantemente vías de financiación privada, como hacen sus pares estadounidenses. Pero veremos este tema más a fondo al analizar la simbiosis que se produce en España entre el mundo de la empresa y la política.

En Estados Unidos hay muchos abusos y aspectos que mejorar respecto al lobby, pero en términos de transparencia están a años de luz de nosotros. Son públicas todas, absolutamente todas las contribuciones que cada empresa o grupo de interés hace a un lobista para defender una cuestión concreta. Un ejemplo: el mayor despacho de lobby por facturación ahora mismo en Washington es una empresa que se llama Patton Boggs. Pues bien, ¿quieren saber quiénes fueron los principales clientes de Patton Boggs el año pasado? No es muy difícil averiguarlo, no hay que hacer una exhaustiva labor de investigación: está publicado para que todos los ciudadanos puedan consultarlo. Ahí va:

Fuente: www.opensecrets.org

Y ahora, ¿se imaginan algo así en nuestro país?

EL NEGOCIO DEL LOBBY EN EUROPA

El dato: Carlos I de España protagonizó una de las primeras grandes operaciones de lobby a escala europea cuando en 1529 invirtió un millón de florines de oro en una campaña destinada a convencer a los electores de sus méritos para ser elegido emperador, de forma que tuvieran no sólo razones políticas sino también económicas a la hora de elegir entre Francisco I de Francia y él. Esta gran operación de lobby convertiría al monarca de la casa Habsburgo en Carlos V de Alemania.

Si bien Estados Unidos es la tierra prometida de los grupos de presión, no se puede decir que a este lado del Atlántico estas organizaciones desconozcan cómo hacer su trabajo. Y esto se hace visible sobre todo en una ciudad concreta, en la capital europea del lobby, la segunda más importante del mundo para esta industria después de Washington: Bruselas.

Actualmente, operan en la capital comunitaria, según los cálculos de la propia Unión Europea, alrededor de 15.000 lobistas, entre consultores, abogados, cámaras de comercio, empresas, ONG, representantes regionales, think tanks, etcétera. Igualmente, más de 3.000 grupos de interés tienen oficina permanente en la ciudad belga. Su actividad está regulada: se rigen por un código de conducta y están sometidos a un registro obligatorio para su control; y se concede una tarjeta de libre acceso a las instituciones a los grupos que cumplen con las normas.

Según el eurodiputado finlandés Alex Stubb, encargado en el año 2007 de proponer en la Eurocámara una legislación que controlara a los lobistas, un parlamentario tiene, de media, treinta y seis contactos con lobistas a la semana (correo electrónico, teléfono, visitas...). «Yo mismo —le confesaba a El País en una noticia publicada el 29 de octubre de ese año— tengo a medio centenar de empresas intentando influir en mi informe sobre los lobbies.»

Y lo que ocurre en Bruselas tiene una incidencia directa sobre la vida de los ciudadanos españoles, pues nada menos que el 70 por ciento de la legislación que se aprueba en el Parlamento español es una trasposición de directivas comunitarias. Lo que se cuece en Bruselas durante una media de dos o tres años —aunque algunas normativas se tramitan durante más de diez—, tarde o temprano termina llegando a España y afectando a la vida de los ciudadanos y las empresas.

Por ello, las compañías concentran hoy en día gran parte de sus esfuerzos de lobby en Bruselas. Hasta hace poco, muchas empresas españolas aún no habían asumido esta situación. Si analizamos directivas europeas, se observa que están hechas a la medida de empresas alemanas, británicas, francesas. Una gran parte de las empresas españolas no han tenido, hasta hace bien poco, presencia desde el inicio del proceso en Bruselas, no tenían experiencia y no se sabían mover bien por los vericuetos de la capital comunitaria, y eso era un serio hándicap para ellas.

Poco a poco, la situación ha ido cambiando y las grandes compañías españolas ya se han dado cuenta de la importancia de velar por sus intereses no sólo en Madrid, sino también en el principal lugar de decisión en el ámbito europeo, en Bruselas. Telefónica fue, por ejemplo, una de las primeras en desembarcar allí hace diez años. Un caso similar es el de BBVA, Santander, La Caixa o Repsol. Pero son la excepción. La mayoría de las compañías españolas prefieren ser representadas por la organización de su sector. Así, por ejemplo, las telecos se hacen oír a través de la asociación europea Etno (European Telecommunications Network Operators); las eléctricas, mediante Eurelectric (The Union of Electricity Industry), y todos los grandes bancos pertenecen a la European Banking Association.

En la misma línea, las embajadas son grandes centros de lobby en defensa de las empresas de sus países. En este sentido en España hasta hace muy poco no se trabajaba para ayudar a las empresas españolas a entrar en el mercado. Tampoco es una práctica exclusiva de las embajadas de los países europeos en Bruselas, sino que forma parte de la estrategia de defensa de los intereses comerciales de muchas grandes economías. No hay que olvidar, por ejemplo, el decisivo papel que tuvo la embajada de Estados Unidos en el impulso, desarrollo y aprobación de la denominada «Ley Sinde», tal como quedó expuesto en los papeles de Wikileaks. Los funcionarios de la embajada que presionaron al Gobierno para que endureciera los apartados contra las descargas ilegales y la piratería en internet, en las disposiciones adicionales de la Ley de Economía Sostenible, lo único que estaban haciendo era representar los intereses de la industria del entretenimiento de su país. Nada más y nada menos.

De hecho, algunos países tienen tan asumido este papel que lo incorporan en las políticas de retribución de su personal diplomático. Así, el bonus de los funcionarios de la embajada canadiense en España fluctúa en función de la evolución de las exportaciones de Canadá a nuestro país.

La complejidad de Bruselas

Bruselas ha ido adquiriendo tanta relevancia en este ámbito en estos últimos años que, según algunos expertos, la capital belga está ya prácticamente al nivel de Washington en cuanto a profesionalización de las actividades de lobby.

La compleja infraestructura institucional de la Unión Europea, con su lento proceso decisorio, sus múltiples organismos y su multipolaridad (puesta de manifiesto en toda su crudeza en su deficiente respuesta ante la crisis de deuda soberana europea en estos años), constituye un caldo de cultivo ideal para el desarrollo del lobby. Los grupos de interés han desarrollado con los años una asombrosa habilidad para moverse entre los intrincados laberintos legales comunitarios, y han conseguido domesticar en su beneficio el paquidermo burocrático europeo.

La actividad del lobby está tan reconocida en Bruselas que hasta está consagrada en el Tratado de la Unión Europea, que en su artículo 11 establece lo siguiente:

1. Las instituciones darán a los ciudadanos y a las asociaciones representativas, por los cauces apropiados, la posibilidad de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones en todos los ámbitos de actuación de la Unión.

2. Las instituciones mantendrán un diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil.

3. Con objeto de garantizar la coherencia y la transparencia de las acciones de la Unión, la Comisión Europea mantendrá amplias consultas con las partes interesadas.

El proceso de toma de decisiones en la Unión Europea afecta siempre a las tres principales instituciones: el Parlamento europeo, elegido por sufragio universal, y que representa a todos los ciudadanos de Europa; el Consejo de la Unión, que representa a los Estados miembros, y la Comisión, que defiende el interés general de la Unión. Este triángulo institucional está en el origen de la política y la legislación que se aplica en toda la Unión Europea. La Comisión es la encargada de presentar los anteproyectos de legislación, mientras que la adopción de dicha legislación concierne al Consejo y al Parlamento.

La naturaleza fragmentada de la Unión Europea proporciona múltiples canales a través de los cuales los grupos de interés consiguen influir en el diseño de las políticas. La Comisión Europea es el organismo encargado de redactar las directivas comunitarias, y uno de los organismos preferidos por los lobbies para realizar sus tareas de influencia y presión, bien directamente en la persona de los distintos comisarios, bien a través de su nutrido grupo de asesores y miembros del staff. En la Comisión Europea, las puertas, más que giratorias, parece que están abiertas de par en par. De los trece comisarios nombrados por José Manuel Durão Barroso en su primer mandato al frente de la Comisión, seis de ellos ficharon directamente por bancos, compañías aéreas, de seguros, consultorías o grupos de presión.

¿Cómo olvidar si no el fichaje estrella por Telefónica, en junio de 1999, del comisario de Telecomunicaciones Martin Bangemann, por un salario cercano a los doscientos millones de pesetas anuales (más de un millón de euros)? El entonces presidente de la operadora, Juan Villalonga, presentó al expolítico alemán como «nuestro Ronaldo» (cuando el goleador brasileño todavía jugaba al fútbol y no había engordado veinticinco kilos). La Comisión Europea le pidió que no aceptara el cargo y finalmente el Consejo de Gobierno de la Unión Europea lo denunció al Tribunal Europeo de Luxemburgo por posibles incompatibilidades, ya que aún permanecía en el cargo de comisario. Finalmente la Unión Europea permitió su incorporación a Telefónica, pero le impidió que durante dos años actuara como gestor privado ante la Unión. (No duró mucho en la compañía; en junio de 2001 dejaba el cargo una vez defenestrado su mentor Villalonga.)

El caso de Bangemann fue de los más flagrantes, pero no es el único. Más recientemente, en octubre de 2012, el comisario de salud y consumo, John Dalli, se vio obligado a dimitir, tras revelar la tabaquera sueca Swedish Match que un intermediario maltés —de la misma nacionalidad que el comisario— le había ofrecido en nombre de la empresa sesenta millones de euros a cambio de que levantara la prohibición a la exportación de una modalidad de tabaco sueco, el snus. Se trata de un asunto bastante turbio, pues en ese momento el comisario estaba desarrollando una directiva comunitaria realmente agresiva contra los intereses de la industria tabaquera, por lo que no han faltado voces que apuntan a que quizá haya detrás algún tipo de encerrona para deshacerse de un comisario incómodo...

No parece que al excomisario le vaya a resultar difícil encontrar un nuevo trabajo en el que pueda sacar partido a su experiencia, ya que Bruselas cuenta con un auténtico batallón de «ex» —exgobernantes, exdiputados, expolíticos, exsenadores, exfuncionarios de instituciones comunitarias y exresponsables de asociaciones o confederaciones de varios sectores—, debido a que los grupos de interés tratan constantemente de aprovechar la experiencia y la influencia acumulada por antiguos responsables públicos.

Teóricamente al mismo nivel, pero muy por encima en la realidad, se encuentra el Consejo Europeo, auténtico órgano de toma de decisiones, y más aún en el contexto de crisis actual en que los jefes de Estado y de Gobierno de las principales capitales europeas (y más concretamente Berlín y, en menor medida, París) han robado todo el protagonismo al resto de las instituciones. La influencia cada vez mayor del Consejo Europeo en la gestión del día a día —como hemos visto en las decenas de reuniones que han mantenido en los últimos años tanto los ministros de economía como los líderes de los países integrados en el Ecofin y el Eurogrupo, para monitorizar la evolución de la crisis de deuda soberana europea— ha convertido a este organismo en otro gran blanco de las actuaciones de los lobbies.

En un escalón inferior (y en una ciudad diferente, la francesa Estrasburgo), se encuentra el Parlamento Europeo, que, si bien no tiene una gran capacidad política, dispone, gracias al Tratado de Lisboa, de suficientes poderes como para tumbar, en determinadas circunstancias, acuerdos del Consejo o de la Comisión mediante el proceso de codecisión. Y además, el pluripartidismo de la cámara, y el hecho de que los parlamentarios no estén obligados a votar según las directrices de su partido, convierten el Parlamento Europeo en un lugar estratégico para el trabajo de los lobbies. Por tanto, no es de extrañar que los parlamentarios de Estrasburgo sean objeto de campañas de presión de forma regular.

En marzo de 2011, el periódico londinense The Times puso al descubierto prácticas que traspasaban la legalidad. Tras una investigación de ocho meses, este rotativo reveló que supuestamente tres parlamentarios europeos habían aceptado pagos de periodistas que se hacían pasar por miembros de un lobby. Por otro lado, los periodistas británicos contactaron con más de sesenta europarlamentarios y les preguntaron si estarían interesados en recibir servicios de «asesoría» de un ficticio grupo de interés del mundo de las finanzas. Catorce parlamentarios aceptaron la oferta (entre ellos Pablo Zalba Bidegain, eurodiputado español por el Partido Popular) y se comprometieron a presentar enmiendas a la directiva sobre Sistemas de Garantía de Depósitos. Las enmiendas a esta directiva, dirigida a proteger los depósitos de los clientes frente a posibles colapsos bancarios, aparecen en los documentos oficiales del Parlamento exactamente tal como las habían redactado los periodistas.

Hasta aquí, todo normal. Es decir, para muchos conocer esto puede representar una gran sorpresa, pero para los que están al corriente del grado de influencia que tienen los lobbies, esto no es más que business as usual. El problema es que, según la publicación británica, algunos de estos parlamentarios, que cobran un sueldo de más de 200.000 euros además de otras asignaciones, aceptaron en concepto de intermediación una retribución que consistiría, dependiendo de cada caso, en un sueldo de 100.000 euros anuales, en una comisión de asesoría o ambas cosas.

Varios de los parlamentarios implicados en el escándalo se vieron obligados a dimitir en las semanas sucesivas, entre ellos un rumano, un esloveno y un austriaco, debido a la presión política generada en sus propios países. El español Pablo Zalba negó haber cobrado por modificar el texto, denunció haber sido víctima de una «trampa» y se limitó a señalar que enmendó la directiva para mejorarla «sustancialmente».

«Conozco bastante el caso, por desgracia, porque me afectó de lleno —afirma Santiago Cervera, exdiputado del PP—. Yo puse a Zalba de europarlamentario. El escándalo estalló un domingo 27 de marzo, día de mi cumpleaños, y el 22 de mayo había elecciones autonómicas en las que me presentaba como candidato. Habíamos estado sacando pecho esos días con que en Navarra teníamos, gracias a nuestro partido, un europarlamentario en Estrasburgo, y ¡paff! Aunque no le pillaran haciendo nada incorrecto, nos hizo mucho daño, la propia conversación que se filtró de él con los supuestos lobistas contravenía el código de conducta, porque allí se ofrecieron contraprestaciones...»*

Meses después, el 1 de diciembre de 2011, el Parlamento Europeo se vio obligado a raíz de este escándalo a aprobar un nuevo código de conducta para sus señorías. En él se exigía una mayor transparencia en cuanto a los intereses económicos de los europarlamentarios y se introducían nuevas reglas para evitar el conflicto de interés.

Desde el 1 de enero de 2012, los diputados tienen que hacer constar públicamente todas las actividades remuneradas que realizan fuera de la Cámara de Estrasburgo, y no pueden aceptar regalos por un importe superior a los ciento cincuenta euros. En la misma línea, el código impide a los parlamentarios recibir pagos externos con los que se trate de influir en sus propias actividades parlamentarias. Así pues, aquellos que más o menos veladamente estuvieran trabajando para grupos de presión desde su escaño, deberán optar entre lo uno o lo otro.

Pero quizá el aspecto más decisivo de esta nueva regulación, en lo que se refiere a los lobbies, es la creación de un registro conjunto para los grupos de interés que quieran acceder a la Eurocámara o a la Comisión Europea. El registro pretende reforzar la transparencia y, además, permitirá a los ciudadanos encontrar en un mismo lugar toda la información sobre las personas y organizaciones que están en contacto con las instituciones de la Unión Europea. Este sistema de «ventanilla única» también facilitará el trabajo de los grupos de interés, que se registrarán una sola vez.

De esta manera, actualmente es posible consultar públicamente la identidad de los lobistas acreditados en ambas instituciones comunitarias. A 1 de junio de 2012, existían 4.974 lobistas acreditados en Bruselas, de los cuales 300 eran españoles (un 6 por ciento del total). Entre éstos se encuentran todas las principales empresas españolas, así como las organizaciones empresariales más representativas. También hacen lobby las comunidades autónomas, los sindicatos, las ONG, las universidades, etcétera. Según un informe del propio Parlamento, el 70 por ciento de esos casi 5.000 lobistas representan intereses industriales (asociaciones, confederaciones, multinacionales y grandes empresas), un 20 por ciento corresponde a regiones, ciudades e instituciones internacionales y el 10 por ciento restante son organizaciones sindicales y ONG.

¿Tienen curiosidad por saber, por ejemplo, qué información se ve obligada a revelar públicamente en Bruselas Telefónica, la mayor empresa española? Ahí va:

Fuente: Registro de Transparencia de la Unión Europea, consultable en http://europa.eu/transparency-register/index_es.htm

Y yo me pregunto: si Telefónica está obligada a revelar quién trabaja haciendo lobby en defensa de sus intereses en Bruselas y cuánto dinero destina a estas actividades, ¿no sería lo lógico que en España también pudiéramos tener la misma información sobre la influencia que Telefónica y el resto de los grupos de interés ejercen sobre los poderes públicos de nuestro país?

Volviendo al Parlamento Europeo, los 4.974 lobistas acreditados, en relación con los 754 europarlamentarios, dan una media de casi siete lobistas por diputado. No obstante, hay que aclarar que el registro es voluntario para los lobbies, si bien aquellos grupos de presión que deseen acceder a las instalaciones de la Eurocámara deben estar registrados.

La nueva regulación también introduce lo que se denomina «huella legislativa», esto es, un documento que ahora se tiene que adjuntar obligatoriamente a los informes redactados por los diputados. En este anexo se debe incluir una lista de todos los grupos de presión con los que los ponentes se reunieron durante la redacción de sus informes.

Lobbies en el Reino Unido

Si bien Bruselas es la capital comunitaria, una gran parte de las decisiones trascendentales sobre el funcionamiento de la Unión no se cocinan allí, sino en los centros de poder de los principales países de la Unión Europea: Berlín, París y Londres.

Alemania, especialmente, ha visto crecer en los últimos años una tupida red de más de 5.000 lobistas que pululan en Berlín alrededor de las instituciones públicas, el Gobierno y el Bundestag defendiendo intereses privados. Un caso paradigmático en este sentido es el del excanciller Gerhard Schröder, que nada más abandonar su cargo al frente del país fichó por la compañía rusa Gazprom para desarrollar el negocio de los oleoductos de gas bálticos, una iniciativa que había impulsado ya desde la cancillería.

Y tampoco podemos menospreciar el poder de influencia del Reino Unido, que, aunque fuera del euro, mantiene en cualquier caso una poderosa capacidad de presión, por su propio poder intrínseco y por su capacidad de atraer hacia sus posiciones a muchos socios menores de la Unión. De esta forma, en infinidad de ocasiones los británicos han bloqueado iniciativas contrarias a sus intereses.

Curiosamente, aunque los británicos poseen, como hemos visto, una larga tradición en las actividades de lobby, en el Reino Unido no existe ningún registro oficial de lobistas. Y eso que Londres, si bien no cuenta con la dimensión de Bruselas como epicentro europeo de los grupos de presión, es el segundo gran centro estratégico para los lobistas a este lado del Atlántico, en especial en todo lo relacionado con la actividad financiera que se lleva a cabo en la City.

Llama la atención también la ausencia de una regulación específica sobre el lobby en Inglaterra, si bien actualmente se están produciendo debates en la cámara de los comunes con vistas a la aprobación de una norma de este tipo. Aunque el Reino Unido no cuenta con una Constitución escrita, el gentlemen’s agreement, el fair play y el respeto a las normas consuetudinarias son rasgos culturales que sustituyen a la normativización.

A principios de 2012, el diario The Guardian provocó una aguda polémica al revelar que, en los diez primeros meses del Gobierno de coalición de liberales y conservadores, los ministros mantuvieron 1.537 encuentros privados con representantes empresariales (sin incluir mesas redondas ni conferencias públicas). Los organismos de comercio, los think tanks y otros grupos de interés coparon esas reuniones, mientras las organizaciones benéficas mantuvieron 833 encuentros, y los representantes sindicales 130, es decir, menos de una décima parte que sus contrapartes corporativas.

Uno de los escándalos más sonados en que se ha visto envuelto el primer ministro David Cameron ha sido la revelación de que, durante estos años, ha estado invitando a los principales donantes del partido tory, la mayoría de ellos grandes empresarios conservadores, a cenar en el número 10 de Downing Street. Es decir, que según las acusaciones de la prensa británica, los hombres de negocios han logrado que el primer ministro del país escuchara sus peticiones, quejas y reclamaciones a cambio de las sumas de dinero entregadas durante la campaña electoral.

Y por supuesto, si hay una industria británica que destaque por su especial activismo en el terreno del lobby a la hora de defender su posición a escala internacional, ésa es sin duda la que tiene su sede en el corazón de la City londinense, la poderosa industria de servicios financieros. Según otra investigación realizada por el diario The Guardian en julio de 2012, la industria financiera londinense se gastó 92 millones de libras (más de 100 millones de euros) sólo en 2011 en actividades de lobby destinadas a defender el (escaso) nivel de regulación actual ante políticos y reguladores británicos y europeos.

La investigación periodística identifica hasta 129 organismos dedicados a tareas de lobby para el sector financiero. Entre personal de las propias entidades financieras, empresas de consultoría, bufetes de abogados y representantes de las organizaciones sectoriales como la British Bankers Association, el periódico contabiliza más de 800 profesionales cualificados dedicados plenamente al lobby en defensa del sector. Ante ese despliegue de medios, ¿qué poder público tiene los recursos suficientes para hacerle frente al sector financiero en condiciones de igualdad?

Y así, tal y como afirma el liberal Vince Cable, el ministro de Empresa del Gobierno tory de David Cameron, «la influencia de la industria financiera ha alcanzado en los últimos años unos niveles claramente desproporcionados respecto a su contribución a la economía británica».

SEGUNDA PARTE

CAPÍTULO 3

CÓMO OPERA EL LOBBY EN ESPAÑA

LA AUSENCIA DE INFORMACIÓN FIABLE

El primer problema con que nos enfrentamos al analizar el lobby en nuestro país estriba en la dificultad para calcular el tamaño de esta industria. Por la opacidad con que opera en España, no contamos con información suficiente para estimar con datos rigurosos cómo es la actividad del lobby en nuestro país. En Estados Unidos, cada vez que un profesional del lobby descuelga el teléfono para contactar con un político o con uno de sus staffers, esa llamada tiene que quedar consignada en el registro semestral que envía cada entidad al registro de consulta pública del Senado, junto con la información del cliente, de las leyes en que ha intentado influir y del ingreso obtenido por su intermediación. En España, a día de hoy, aún nos tenemos que mover en el terreno de las conjeturas.

Hay estimaciones que sitúan la facturación de todo el sector en España en unos cien millones de euros, lo que supondría menos de un 3 por ciento de lo que factura la industria en Estados Unidos Son cifras que algunos lobistas se atreven a dar a condición de no ser citados, pues el cálculo es muy difícil. Como no hay un registro público, es realmente complicado verificar esos datos y, además, muchas entidades que hacen lobby, entre ellas muchos despachos de abogados, no reconocen públicamente que realicen esta actividad, lo que plantea un problema de cálculo metodológico. Por las mismas razones, es realmente difícil saber a ciencia cierta cuántas personas se dedican a esta actividad en España, si bien unos cálculos estimativos nos arrojarían una cifra no inferior a quinientas personas.

La situación de la industria del lobby en España ha evolucionado a un ritmo muy rápido en los últimos años. La comprensión de las empresas españolas de qué es esta actividad y para qué sirve ha progresado enormemente. Se han creado organizaciones que hacen gestiones de lobby de forma sofisticada, y la percepción que el poder público tiene de esta industria ha evolucionado mucho. «Cuando empezamos en España en 2001 —explica Javier Valiente, de Political Intelligence— recuerdo las primeras reuniones con el Ministerio de Industria, y miraban las tarjetas donde ponía “despacho de lobby” y se nos quedaban mirando con una cara como diciendo “¿pero vosotros de donde venís, del FBI, del KGB?”.»

Las cosas han ido cambiando poco a poco, pero seguimos aún a mucha distancia de otros países en cuanto a reconocimiento de la actividad de los lobistas y a la transparencia con que operan. Quizá en el entorno reducido del poder público y la élite empresarial ya no se les mire como marcianos, pero no se puede decir lo mismo del resto de la sociedad. Lo cierto es que a día de hoy la situación del lobby en España, así como el grado de transparencia y de rendición de cuentas de este sector desde la perspectiva de la opinión pública, tiene muy poco que ver con lo que hemos visto en otros países.

«En España hay todavía mucho lobby chapucero, poco profesional —sigue diciendo Javier Valiente—, donde lo único que aporta el lobista es que conoce a fulanito de tal; le sienta a comer con su cliente, pero luego no sabe ni lo que le va a contar, ni ha trabajado los mensajes, ni el argumentario, ni el calendario, ni la estrategia para ganar aliados; realmente es más un conseguidor, un vendereuniones, que un lobista profesional.»

Mientras que en otros países la prensa destapa cada cierto tiempo escándalos en relación con este ámbito, y existen grupos de vigilancia (www.opensecrets.org, www.spinwatch.org.uk) que permanecen atentos a los posibles abusos de estos grupos de presión sobre la labor legislativa de los representantes elegidos por el pueblo, en España, por desgracia, lo que tenemos es un desconocimiento casi generalizado de las prácticas de lobby por parte del gran público. Quizá por eso el sector en nuestro país, pese a los avances, aún está poco profesionalizado y pervive, y con gran éxito, el lobby más cercano a la red clientelar, basado en los contactos antes que en la estrategia.

Venimos de una cultura donde hasta hace relativamente poco no había lobby propiamente dicho, sino tráfico de influencias, cohecho y una dependencia absoluta del poder central del Estado y del Gobierno de turno, que se reparte los cargos públicos como si fueran un botín de conquista. Y aún queda gente que lo que vende, profesionalmente hablando, es acceso, relación, agenda; aún quedan muchos conseguidores.

«He conocido —relata otro lobista— a tanta gente que jugaba al golf con Aznar, que es que Aznar casi tenía que estar jugando al golf las veinticuatro horas del día para poder jugar con todos; luego me enteré de que Aznar en realidad no juega al golf.» Por cierto, una de las personas que ha hecho fortuna en los últimos años en este país mediante el cultivo y la explotación de una influyente red de contactos es precisamente el yerno del expresidente, Alejandro Agag.

Pero uno de los casos más paradigmáticos es sin duda el del periodista, empresario y promotor cultural Antonio Navalón, que fue el verdadero perejil de todas las salsas que se cocinaron en los últimos veinte años del siglo XX en nuestro país. Actuó como intermediario en la creación de Iberdrola a principios de la década de 1990 y trabajó o trabó amistad con una gran cantidad de personajes relevantes en los círculos de la política y el poder empresarial, desde Adolfo Suárez hasta Felipe González, Baltasar Garzón, José María Ruiz-Mateos o Mario Conde.

Tal como cuenta Mariano Guindal en El declive de los dioses, Navalón consiguió que el Gobierno de Felipe González autorizara la fusión de Iberduero e Hidrola contra el criterio de los ministros de Economía e Industria, Carlos Solchaga y Claudio Aranzadi. El presidente de honor de la nueva Iberdrola, Manuel Gómez de Pablos, le contó a Guindal que Navalón había cobrado en concepto de comisión una minuta estimada en el 3 por ciento de la facturación de la futura empresa producto de la fusión. Igualmente, Mario Conde acabó en la cárcel entre otros motivos a consecuencia de su relación con Antonio Navalón. Utilizó sus servicios para vencer las resistencias de Solchaga a conceder exenciones fiscales en la salida a bolsa de la Corporación Financiera Banesto. Navalón movió sus hilos con Moncloa y consiguió que Solchaga cambiara de criterio. Se llevó una comisión de 600 millones de pesetas, 3,6 millones de euros, que el banco pagó a través de una sociedad fantasma en Suiza, Argentia Trust. Como Conde no pudo demostrar a la justicia qué hizo con ese dinero cuando Banesto fue intervenido, terminó condenado por apropiación indebida.

«Yo no soy un comisionista —afirma rotundo José Luis Sanchís—, sino un lobista. Pero me consta que hay mucha gente que tiene menos escrúpulos éticos. Por eso esta profesión tiene tan mala fama.»

«Hay gente que trabaja con menos escrúpulos —corrobora Jordi Flores—. Nosotros incluso rechazamos algunos proyectos cuando vemos que no nos sentimos cómodos con los argumentos del cliente; todos los argumentos son legítimos, pero a veces podemos ponernos mucho más cerca de la sensibilidad de la Administración que del cliente potencial, y elegimos no trabajar con ellos. Cada uno vive de su reputación, y si representas a clientes de los que no te sientes cómodo, pues eso al final no te ayuda. Hay áreas donde no hemos querido entrar, como el juego. En otras sí, porque ayudamos no sólo al cliente sino al conjunto de la sociedad. Por ejemplo, hemos peleado en el ámbito de la sanidad por introducir un debate impopular, el del copago. Ahora parece que está empezando a dejar de ser tabú, pero nosotros lo hemos promovido incluso cuando hablar de ello estaba muy mal visto, porque creíamos desde hace años que determinada forma de copago podía ser un filtro razonable para introducir racionalidad al gasto sanitario, no sólo porque teníamos un cliente que estaba muy interesado en ello, sino porque nosotros pensamos que, si estuviéramos en el lado del regulador, pues nos plantearíamos esa alternativa a pesar del coste político importante que tiene.»

¿EL LOBBY ES DE DERECHAS O DE IZQUIERDAS?

Que algunos de los principales grupos de presión de este país sean las grandes empresas y asociaciones corporativas puede llevar a muchos a concluir que los lobbies tienen más capacidad de influencia con los Gobiernos conservadores, mientras que su poder se ve reducido con los Gobiernos socialistas. Esto no es necesariamente así.

Es verdad que, por cercanía personal y afinidad ideológica, entre representantes empresariales y políticos conservadores puede haber una comunicación más fluida y una amistad previa que facilite muchas veces el contacto y, de esta manera, la capacidad de influencia. Y es cierto que el perfil ideológico puede influir en que la relación de un político con un grupo de presión sea más o menos amistosa. Por ejemplo, en la etapa de la socialista Trinidad Jiménez al frente de Sanidad salió más de un sarpullido entre Sanidad y Farmaindustria (Asociación Nacional Empresarial de la Industria Farmacéutica) cuando, para contribuir a la reducción del gasto sanitario, la ministra tomó decisiones bastante radicales sobre bajadas de precios de los medicamentos.

Pero no se puede establecer a partir de ahí una división tajante entre unos y otros, porque en el mismo Gobierno podíamos encontrarnos por ejemplo con Miguel Sebastián, el ministro —según testimonio de los propios lobistas— más receptivo a sus demandas que han encontrado nunca, una opinión que comparte incluso otro exministro de Zapatero: «Es verdad que con Miguel Sebastián ha sido terrorífico el poder de las empresas, eso no te lo niego. El de Abertis, el de Telefónica, el de las renovables, Acciona, Abengoa, ACS, las eléctricas y las gasísticas Gas Natural, Iberdrola, Endesa...».

Algunos incluso van más lejos, y opinan que es al revés, que los grupos de presión tienen más capacidad de influencia con Gobiernos de izquierdas que con ejecutivos conservadores. «No hay nada peor que pertenecer al mismo entorno desde el punto de vista de las decisiones, porque te toca tratar con gente que te conoce —afirma Joan Navarro de Llorente & Cuenca—. Cuando Zapatero ve a Florentino, o a Botín, se queda obnubilado con ellos, les ve como unos millonarios influyentes a los que tiene que tener en cuenta porque son un poder fáctico y le pueden hacer daño por varios sitios. Cuando Rajoy ve a esos mismos empresarios, ve a unos señores que son de derechas como él. Y además, cuando Rajoy necesitó ayuda de ellos ninguno se la dio. Si él ha llegado a presidente del Gobierno sin el apoyo de ellos, no necesita ese apoyo ahora que es presidente. Zapatero tampoco llegó al poder con su ayuda, pero es distinto, nunca se la pidió en primer lugar, pero sabía que podía perder sin su apoyo, por eso dedicó mucho tiempo a tener una buena relación con los grandes empresarios españoles.»

De hecho, una maldad imposible de confirmar pero que circula por los mentideros de la capital, y que he escuchado de varias fuentes fidedignas, apunta a que el verdadero artífice de que Zapatero negara la crisis económica al principio de su segundo mandato se llama Emilio Botín. Según se cuenta, el banquero un buen día llamó por teléfono al presidente, con el que mantenía una relación muy asidua, y le convenció de que las turbulencias del momento eran pasajeras, que iba a ser un episodio menor, como el vivido con el pinchazo de la burbuja de las puntocom al comienzo de la década, que nuestra economía estaba blindada ante los problemas y que por tanto no había de qué preocuparse.

CAUSAS DE LA IGNORANCIA HACIA EL FENÓMENO DE LOS LOBBIES

En todas las entrevistas mantenidas con los diferentes actores del proceso político que me han ayudado a construir este relato sobre la actividad de los lobbies, hay muchas y distintas visiones sobre esta industria. No obstante, hay algo en lo que coinciden todos ellos: la falta de transparencia con que operan los lobbies en nuestro país, la invisibilidad de su actuación para el 99 por ciento de la población, que desconoce por completo cómo funcionan y qué grado de relación tienen con los políticos.

Esto tiene efectos contraproducentes para la propia industria de lobby, pero también para la legitimación de la política misma. La falta de información y transparencia lleva a muchos ciudadanos escépticos a sospechar y a considerar estos movimientos de los lobbies con el poder como un mercado negro de la política, en el que los poderes públicos y los lobbies intercambian favores inconfesables a espaldas de los ciudadanos.

Y no es que no haya algo de esto: las prácticas irregulares existen y en este libro se analizan unas cuantas. Pero eso no quiere decir que la gran mayoría de los contactos que se producen entre ambos mundos, el de los representantes elegidos por el pueblo y el de los representantes de los intereses particulares, sea ni irregular, ni ilegítimo ni malo para el conjunto de la sociedad. Lo que es absolutamente irregular es la opacidad con que transcurre ese diálogo.

La pregunta pertinente, por tanto, sería la de por qué esto es así. ¿Por qué la sociedad española sabe tan poco sobre los lobbies, e ignora que existe una comunicación tan fluida entre éstos y el poder? ¿Por qué lo que en otros países está regulado, controlado y vigilado por el público y los medios de comunicación aquí permanece en un limbo que se mantiene fuera del debate público?

Probablemente no haya una sola respuesta válida, sino una combinación de varias. Veámoslas.

La ausencia de regulación

Una de las razones del prácticamente nulo conocimiento público que existe sobre esta actividad en nuestro país quizá sea la falta de regulación legislativa sobre la materia. No existe en España ni una sola ley que regule las prácticas de lobby, ni tampoco ningún tipo de registro oficial al que se puedan apuntar sus integrantes. Por no hablar de la falta de transparencia reinante en cuanto a los contactos entablados por los lobbies y la frecuencia y naturaleza de éstos.

¿Se imaginan, por poner un ejemplo, que la agenda de Josep Antoni Duran i Lleida, en su actividad diaria en el Congreso, fuera pública? No me refiero sólo a los actos «públicos» de ese diputado, es decir, aquellos de los que se informa a la prensa, sino a todas, absolutamente todas las reuniones o actividades (obviamente excluyendo las de su esfera privada) en las que participe. ¿Se imaginan que los ciudadanos pudieran entrar en una página web y averiguar con quién se ha reunido cada día de la semana el diputado de CiU, y cuál ha sido el motivo de la reunión?

¿No sería útil para los medios de comunicación y la opinión pública poder «unir los puntos»? ¿Poder comprobar que un político ha hecho unas declaraciones en defensa del sector automovilístico, o de los taxistas, justo después de haber tenido una reunión con representantes de esos sectores? A algunos esto les parecerá ciencia ficción. Pero no es ni más ni menos que lo que exigen las leyes de Estados Unidos o las instituciones comunitarias de la Unión Europea a todos sus representantes.

Además, es un proceso que se retroalimenta: la falta de regulación desplaza al lobby a una zona de sombra que hace que para los lobistas sea más difícil lograr legitimidad pública. Y esa falta de legitimidad pública crea un clima desfavorable para la regulación de esta actividad por parte de los poderes públicos.

Curiosamente, a lo largo de los años el Parlamento ha debatido hasta tres Proposiciones No de Ley (PNL), presentadas por grupos de la oposición, para regular estas actividades. Las tres han sido rechazadas o relegadas al olvido una vez aprobadas (las PNL no tienen fuerza legal).

La última propuesta la ha hecho en marzo de 2012 Izquierda Plural, que agrupa a varios partidos minoritarios de izquierda en la cámara. La diputada Laia Ortiz defendió la Proposición No de Ley como una iniciativa que aportaría más transparencia en la actuación de los lobbies, y ayudaría a que la ciudadanía tuviera pleno conocimiento de la actividad de los grupos de interés. La propuesta pedía la creación de una Comisión Parlamentaria de Control y Fiscalización del Lobby, y que el Gobierno presentara un proyecto de Ley que incluyera la creación de un registro para todos estos grupos de interés y la elaboración de un código de conducta común para el sector.

«No te voy a engañar, nosotros no pretendemos estimular la actividad de los lobbies —aclara Laia Ortiz—. Nuestra visión es crítica respecto a esta industria, porque hay algunos que pueden llamar directamente al presidente del Gobierno, y la mayor parte de la ciudadanía no tiene ese acceso, lo que genera desigualdad. Pero sí estamos de acuerdo en que lo primero que se debe hacer es dotar al proceso de mucha mayor transparencia, que aportaría autocontrol a la política, ya que quedaría mal quien sólo escuchara los argumentos de un lado. Hay que poner luz y taquígrafos y así, si la ciudadanía sabe que esto existe, también tendrá capacidad de controlarlo más. También puede servir de freno, porque cuando todo es opaco, cuando todo está a oscuras, se puede terminar yendo mucho más allá de pedir un cambio en una ley...»

La propuesta, en cualquier caso, no prosperó. Fue rechazada por los votos en contra del PP, que cuenta actualmente con mayoría absoluta, con el argumento de que estaba trabajando en una Ley de Transparencia que iba a presentar al Consejo de Ministros. La citada Ley de Transparencia efectivamente se presentó semanas después, y si bien constituye un paso en la buena dirección en el sentido de dotar de más transparencia a las actuaciones públicas y al acceso de los ciudadanos a la información pública, sobre lobbies no dice ni una palabra. Toda una ocasión perdida para haber regulado, de una vez por todas, esta actividad.

Pero que nadie se engañe, no es que el PP sea el único partido que obstaculiza la regulación de esta profesión; no es ésta una cuestión que divida a los dos grandes partidos. Es paradójico que el PSOE votara a favor de la mencionada proposición de Izquierda Plural, ya que tuvo casi ocho años para haber legislado sobre la materia y en cambio guardó el proyecto en un cajón.

Más ironías. El PP, que ahora se ha opuesto al avance de una regulación, fue el primer partido que en 1990 se atrevió a presentar una moción con unos términos muy parecidos a los ahora rechazados, para regular las actividades de los grupos de interés. Es más, en el periodo constituyente, fue Manuel Fraga el más firme defensor de que en la carta magna se introdujera una referencia a los grupos de interés como interlocutores válidos ante el Parlamento, en línea con lo que estaban empezando a regular otras economías occidentales. Su propuesta no prosperó, al ser rechazada por el resto de los ponentes, entre ellos el propio Miquel Roca, que posteriormente sería uno de los más destacados lobistas de este país.

En 1993, el CDS presentó quizá el intento más serio de los realizados hasta la fecha para regular el lobby, de la mano del diputado alicantino Rafael Martínez-Campillo, mediante una proposición en la que se instaba al Gobierno de Felipe González a que regulara las actividades de estos grupos.

«La idea se me ocurrió —cuenta el propio Martínez-Campillo— porque había mucha gente que pedía hablar conmigo y proponerme cosas, fabricantes de asfalto, productores de maíz, gente de muy diverso signo, y un día me dije, pero si es que estos tíos están haciendo lobby; no lo llamamos así, pero es lobby. Y empecé a investigar un poco. Vi que en la Unión Europea había aún una regulación escasa, pero se le estaba empezando a dar al proceso un marco más regulado. Y aquí, conforme vayamos siendo más duros con las actividades de cohecho y tráfico de influencias, llegará un momento en que los políticos no sabremos dónde está la raya. ¿Y yo debo sentarme a comer con los productores de asfalto? ¿Estoy prevaricando si lo hago? ¿O simplemente estoy encauzando una petición que se identifica de forma legítima y no trata de engañarme ni de comprarme? Así que presenté la proposición. En seguida me llamó José Luis Sanchís, y me dijo “yo tengo un despacho de lobby”. El que fuera secretario general del CDS, José Ramón Caso, también estaba allí con él. Al día siguiente me vino a ver también Hill & Knowlton. Empezaron a aparecer como setas, “¿o sea que sí existe el lobby organizado en España?”, “claro —me decían— lo que pasa es que lo tenemos que hacer desde el burladero de la comunicación. La prensa salmón está trufada de lobbies”. Era hora de que alguien dijera, bueno, es que ésta es la realidad, ¡aflorémosla! Hagamos normal lo que en la calle es normal.»

La presentación de esta propuesta en el Parlamento generó un pequeño debate en la opinión pública de aquellos primeros años de la década de 1990. En diciembre de 1992, El País dedicaba a este asunto un editorial, en el que opinaba lo siguiente: «Es bueno que el Parlamento español debata sobre este asunto. [...] Servirá para avanzar en la clarificación de las relaciones del parlamentario con el mundo de intereses que inevitablemente se agita en torno suyo. La transparencia de estas relaciones no supone, obviamente, la impunidad para las conductas que defiendan intereses ilegítimos o pretendan influir torticeramente en el proceso de elaboración de las leyes. En todo caso, la delimitación entre legítima influencia y tráfico de influencias será uno de los aspectos que deben aclararse».

La iniciativa contó con el respaldo de todos los grupos parlamentarios, incluido el PSOE, en un momento histórico en que los escándalos de corrupción y tráfico de influencias ocupaban a diario las páginas de los periódicos, y por tanto se aprobó. Y, acto seguido, quedó relegada al olvido. No fructificó en ningún proyecto legislativo. El PP, cuando llegó al poder en 1996, tampoco la retomó. Y hasta ahora.

Por tanto, a lo largo de estos más de treinta años de democracia, han sido varios los partidos que en distintos momentos han intentado sin éxito completar lo que establece el artículo 105 de la Constitución, que dice que una ley «regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten».

No está claro en cualquier caso si la ausencia de legislación sobre los lobbies en España es la causa de la falta de transparencia, o una consecuencia de ésta, debido a que los políticos son los primeros en ser reacios a poner estos asuntos bajo el foco de la opinión pública. Tanto es así que, mientras que en otros países estas relaciones entre los políticos y los lobbies son utilizadas abiertamente en la discusión política diaria, aquí en España parece que éste es un tema tabú. Casi nadie habla de ello públicamente en el Congreso de los Diputados, a pesar de que sus señorías están viendo constantemente a lobistas.

En las sesiones de control al Gobierno en que los representantes de los partidos se despellejan unos a otros cada miércoles ante las cámaras de televisión, este tema no se utiliza prácticamente nunca. Es improbable escuchar a un diputado decir públicamente a otro: «Usted se ha sometido a las presiones que le ha hecho la empresa X. Con esa enmienda, lo único que está defendiendo usted es el interés particular de un lobby, no el interés público, porque está favoreciendo descaradamente a X». ¿Han oído alguna vez una acusación de este tipo en el Congreso? Yo tampoco.

¿Por qué? En primer lugar, porque, como hemos visto, los lobbies no mantienen relaciones con un único partido, sino con todo el arco parlamentario, y esto significa que a ningún grupo le gusta acusar públicamente a alguien con quien mantiene relaciones fluidas y amistosas, y del que probablemente se ha beneficiado en ocasiones al aceptar informes técnicos, análisis, o le ha patrocinado tal evento, etcétera.

La actitud más honesta por parte de los diputados sería reconocerlo públicamente y decir «oiga usted, es que hay lobbies, y tengo que hablar con ellos, y eso no quiere decir que haga lo que ellos me digan». Pero, quizá por una cuestión cultural e histórica, los diputados son muy reacios a hacer públicas estas relaciones porque no tienen asumido que el lobby sea una práctica legítima para la sociedad.

¿Lobby = tráfico de influencias?

Para la mayor parte de la opinión pública, la palabra lobby todavía está irremediablemente relacionada con «pedir un favor» a alguien bien situado en los poderes de decisión. Quizá, por tanto, una razón por la que existe tan poca transparencia es que una parte sustancial de la sociedad equipara implícitamente lobby con tráfico de influencias, cuando en la práctica éste no es más que una mala praxis de aquél.

Es innegable que hay quienes viven precisamente de traspasar las líneas del lobby y realizan tráfico de influencias, y ésos claramente no están por la labor de poner luz y taquígrafos a sus actividades. «Quizá la confusión —tercia José Martínez Olmos, diputado por el PSOE y secretario de Estado de Sanidad durante las dos legislaturas de José Luis Rodríguez Zapatero— tenga que ver con la cultura de nuestro país; se vive con cierta comodidad por parte de los grupos de interés que no haya transparencia. Están acostumbrados a un sistema en el cual, al no estar regulado, determinada gente monopoliza la situación. Sería necesaria más transparencia, pero hay mucha gente que vive bien de todo esto, con suficiente influencia en los medios de comunicación para generar un clima contrario. Hay resistencias a avanzar en esa dirección. Quien ha dado pasos por la transparencia ha salido trasquilado.»

Pero no es menos cierto que el lobby es una actividad legítima y necesaria de comunicación entre el poder y el destinatario de una regulación, en la que este último vela de forma legítima y (en aquellos países donde dicha actividad está regulada) transparente. El tráfico de influencias, en cambio, es un delito que consiste en utilizar la influencia personal en ámbitos de Gobierno o conexiones con personas que ejerzan autoridad para obtener favores o tratamiento preferencial a cambio de un pago en dinero o especie.

«Una cosa es recibir a todo aquel que te llama, organizaciones, asociaciones, abogados, cámaras de comercio, grupos de interés, un colectivo fiscal —puntualiza la exdiputada por el PSOE Montserrat Colldeforns—, y otra muy distinta obedecer órdenes. Nosotros no sólo teníamos la obligación de atender a todo el mundo, sino además el interés en verles, para así entender mejor la visión del problema de cada uno y cómo le afectaba. Creo que es un problema de inmadurez democrática. Llevamos sólo treinta años de democracia, y existe el miedo a que cualquier visita pueda ser vista como corrupción; yo nunca he pensado que nadie venía a verme al Parlamento para corromperme. La discusión abierta y clara en defensa de unos intereses legítimos es buena; es positivo conocer las repercusiones de tus acciones en un sector.»

Y esa errónea equivalencia entre lo uno y lo otro hace que los propios poderes tengan «mala conciencia» a la hora de dar publicidad a sus actos relacionados con los lobbies, de forma que al final no hay manera de conocer en qué medida y cómo estos grupos de interés han contribuido al desarrollo de un texto legal. Por eso el reconocimiento de que existen esas actividades es asumido como algo vergonzante. No se oye decir públicamente a ningún político frases como «he cambiado el texto de este artículo en respuesta a una petición de la empresa X, y lo he hecho porque me ha parecido razonable, porque creo que puede contribuir a mejorar una cuestión en la que yo no había reparado».

En cambio, se opta por esconder a la sociedad esta realidad, quizá por una cuestión de hipocresía política y cultural, según la cual todo lo que esté relacionado con intereses particulares, a la hora de tratar con el poder legislativo, está mal visto, en contraposición con el bien común por el que teóricamente deben trabajar los diputados. Como el público ignora por completo que esto sucede a diario, y como el político percibe o intuye que la opinión pública sería reacia a admitir estas prácticas si las conociera, es más cómodo para ese político hacer como que no existen, y ésa es la razón principal que hace de éstas unas actividades sumergidas.

Ello lleva aparejado una consecuencia adicional, y es que esa mala prensa del lobby impide que se pueda constituir en una industria organizada y con reglas propias; en otras palabras, que pueda ser regulada y supervisada, como ocurre en otros países. Así, los lobistas de nuestro país en la práctica trabajan en el más absoluto limbo legal, sin ningún tipo de reglas ni registros o controles. Y como no hay controles, la única forma de regulación que existe a día de hoy en nuestro país es confiar en la honestidad de quienes nos gobiernan...

¿Qué saben los ciudadanos españoles acerca de este sector? Probablemente muy poco, porque no hay un marco regulador, y porque los ciudadanos no tienen herramientas para saber con quién se reúnen los políticos, y al final se aplica la máxima de «piensa mal y acertarás». Un anglosajón entiende mejor que las compañías utilicen despachos especializados para preparar sus argumentos ante la Administración. En España esto se ha hecho toda la vida, pero se ha hecho sin decírselo a nadie. La gente habla mal de los lobbies sin saber muy bien qué hacen.

«Los países mediterráneos —corrobora Santos Ortega— tenemos similitudes en el modo tan negativo de percibir esta actividad, porque la asociamos al tráfico de influencias. Son sociedades con una dilatada historia de Gobiernos corruptos y con sistemas de decisión política basados en el nepotismo y el tráfico de influencias. Son posos culturales arraigados, muestras globales de cómo es una sociedad. A la famosa picaresca española, por ejemplo, en otros países se le llama por su nombre: corrupción. Es una cuestión social.»

En las sociedades mediterráneas el poder de las clases privilegiadas se ha mantenido inalterado durante siglos. «Italia —explicaba el periodista Andrea Rizzi en El País en enero de 2012, al comentar las valientes medidas tomadas por Mario Monti para hacer frente a las castas privilegiadas del país transalpino— sigue siendo un país vertebrado y dominado por una galaxia de corporaciones, castas, colegios y asociaciones que representan toda clase de grupos (desde los notarios hasta los taxistas) y condicionan la vida colectiva en un grado mucho mayor que sus homólogas en otras sociedades europeas. Conscientes de su gran fortaleza y radicación social, generaciones de políticos se han mantenido lo más lejos posible de atacar los intereses de esos colectivos. La pasividad de los gobernantes ha perjudicado a generaciones de ciudadanos/consumidores, que han pagado tarifas y precios mayores por la falta de competencia real, y a los outsiders del sistema, que no logran entrar en él debido a las barreras de autoprotección levantadas por las castas.»

Una cuestión cultural

En este sentido, la perspectiva con que se afronta esta materia en España tiene muchas similitudes con la forma en que se encara no sólo en Italia, sino también en Francia, espejo hispano para tantas cosas. En Francia, el sistema político no reconoce la existencia de prácticas de lobby como algo consustancial a su actividad. Que los anglosajones sí lo hagan no les coloca en una posición moral inferior, pero sí más honesta, pues al lobby se dedican con gran intensidad los políticos de Francia y España, tanto o más que sus pares de habla inglesa, sólo que a espaldas del conocimiento público.

Como explica Jordi Blanes de la London School of Economics, el sistema público español viene de una herencia napoleónica, un tipo de cultura muy diferente a la anglosajona, donde el Gobierno siempre es sospechoso mientras no se demuestre lo contrario. En las culturas española o francesa es al revés: el Gobierno siempre tiene razón salvo que se demuestre lo contrario. En cambio, Estados Unidos es un país basado en el poder de la sociedad civil y del individuo, donde incluso se ve al Estado como un escollo, como un enemigo de los propios intereses de las personas.

El presidente Reagan decía que las peores palabras que se podían decir era «soy el Gobierno y vengo a ayudarte». Esta cultura está muy instalada en el subconsciente colectivo americano, y tiene ventajas e inconvenientes. Los inconvenientes son, por un lado, la privatización de la política, y por otro, la desregulación excesiva y la relajación de los controles públicos. De esa falta de controles se han aprovechado unos tipos listos en Wall Street para crear en la primera década de este siglo una gigantesca estafa piramidal, asumiendo un riesgo enorme con dinero de otros, que cuando ha estallado nos ha llevado por delante a todos y ha provocado la mayor crisis mundial desde la gran Depresión de 1929.

Pero que un sistema tenga fallos no significa que debamos descartarlo sin más, sin fijarnos en sus aspectos positivos, que no nos vendría mal intentar emular. Por ejemplo, ese escepticismo natural de los ciudadanos americanos hacia los poderes públicos está en la base de una sociedad que entiende que para defender sus derechos no puede permanecer pasiva esperando que el Gobierno se lo solucione todo, sino que tiene que asumir un papel activo en la protección de sus intereses.

La participación de la sociedad civil en política

Los americanos de todas las edades, de todas las condiciones, de todos los espíritus, se unen sin cesar. No sólo poseen asociaciones comerciales, industriales, sino que las tienen de otras mil especies: religiosas, morales, graves, fútiles, muy generales y muy particulares, inmensas y muy pequeñas; los americanos se asocian para dar fiestas, fundar seminarios, construir albergues, levantar iglesias, repartir libros, enviar misioneros; crean de esta manera hospitales, cárceles, escuelas. En fin, si se trata de sacar a la luz una verdad, o de desarrollar un sentimiento con el apoyo de un gran ejemplo, se asocian. Por todas partes donde, a la cabeza de una empresa nueva, se ve en Francia al Gobierno y en Inglaterra a un gran señor, puede contarse con que se verá, en Estados Unidos, a una asociación.

ALEXIS DE TOCQUEVILLE,

La democracia en América

Es muy llamativo que todas las encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas reflejen que los ciudadanos españoles tienen una imagen pésima de sus políticos, mucho peor que la que otras sociedades tienen de su propia clase política, y en cambio el desinterés ante la cosa pública por parte de los ciudadanos españoles sea muy superior al que muestran los ciudadanos de otras sociedades con mayor tradición democrática.

Hoy en día, en España, la participación de los ciudadanos en la vida pública es mínima, superficial y esporádica; no tenemos la misma tradición democrática, el mismo tejido de sociedad civil que tienen otros países. Parece que esto está comenzando a cambiar, a raíz de las protestas que los recortes del Gobierno están suscitando en la sociedad, y también mediante iniciativas como la de Stop Deshaucios, que ha logrado mediante sus actuaciones embarcar al Gobierno en la elaboración de un decreto que permite que aquellos en situación de mayor necesidad no se vean en la calle.

Por tanto, puestos a buscar culpables a la falta de transparencia del proceso de toma de decisiones públicas, quizá habría que distribuir la responsabilidad también entre toda la sociedad. En la Constitución Española se dio mucha fuerza a los partidos políticos como ejes del sistema, pero no se buscaron otras vías de representación de la sociedad civil, que no fueran los partidos y los agentes sociales, y que articularan esa participación de forma más capilar. En cualquier caso, la Constitución otorga a los ciudadanos unos derechos que en algunos casos son poco utilizados. El artículo 23 de la Constitución Española establece que los ciudadanos tienen el derecho a participar en los actividades públicas, directamente o por medio de representantes.

Hay muchos ciudadanos que perciben que no hay mecanismos que les ayuden a canalizar la defensa de sus intereses, pero tampoco están muy dispuestos a construirlos. El asociacionismo, la creación de mecanismos de base, de asociaciones de defensa de un interés particular, es una herramienta básica para la creación de esos contralobbies que permitan hacer frente a los intereses de los grupos de presión, y es un fenómeno muy desarrollado en otros países. En España es aún un mecanismo infrautilizado, que rara vez supera el ámbito meramente local (la comunidad de vecinos, el barrio, el pueblo).

Como explica José Ramón Caso, diputado por CDS en las décadas de 1980 y 1990 y actual consejero delegado de la empresa de actividades públicas Ketchum, «existe la errónea idea en la sociedad española de que, como los poderosos lo son en grado sumo y nosotros somos meros ciudadanos de a pie, no merece la pena embarcarse en la defensa de nuestros propios intereses. Pero es tan simple como que si tú tienes una familia y te preocupa la educación que van a recibir tus hijos, o la sanidad con que vas a contar si te pones malo, tienes dos opciones, o no hacer nada y dejar que otros lo hagan por ti, o movilizarte en defensa de tus intereses. No basta con votar. Si no te movilizas luego no te puedes quejar de que no se hayan escuchado tus intereses». «En este mundo —remacha Jordi Sevilla— si no haces política, te la hacen.»

«En otros países —prosigue Caso— existe mucha mayor conciencia de participación política, y el caso más extremo es Estados Unidos, donde hay movilización ciudadana no sólo para temas que afectan al conjunto de la sociedad, sino también single issue groups o lobbies monotemáticos: desde el rifle hasta la defensa de la diversidad faunística en el río Potomac. En España sólo vemos que la gente se movilice cuando le toca muy de cerca; si el alcalde de un pueblo decide instalar un almacén de residuos nucleares en la localidad, surgen bandos enfrentados a favor y en contra y utilizan todas las herramientas a su alcance para hacerse oír y hacer prevalecer sus intereses. Pues falta que eso se traslade de lo más local al conjunto de ámbitos de decisión del país sobre los que hay distintas alternativas, y la elección de unas u otras condicionan nuestra vida.»

No nos gustan nuestros representantes políticos, pero no estamos dispuestos a implicarnos en la cosa política más allá de votar cada cuatro años y, mientras tanto, criticar al Gobierno de turno. Como expone Rafael Rubio, casi nadie deja ya de resignarse a que la cosa pública sea gestionada por una élite de políticos profesionales, burócratas y técnicos. La sociedad cree que los poderosos siempre van a ser poderosos, y renuncia a ocupar el espacio público que por derecho le corresponde.

Y eso lleva muchas veces a un sentimiento de falta de protección en los ciudadanos, lo que provoca indirectamente que al final la tramitación de una gestión en defensa de unos intereses particulares se haga de forma menos profesional y más personal («pues yo conozco a fulanito que conoce a menganito que quizá nos pueda ayudar»). Y esa falta de un mecanismo reglado al final transmite la sensación de tráfico de influencias, porque en la práctica muchas veces la persona que tiene cierta responsabilidad pública llega a valorar propuestas que pueden ser relevantes para mejorar un proyecto a través de mecanismos que no son en absoluto regulares, ni están regulados u oficializados.

Uno de los factores que explican la eficacia que alcanzan los lobbies con el poder tiene mucho que ver con el limitado conocimiento de las actividades públicas que tiene gran parte de la sociedad. Si todos los ciudadanos mostraran interés por obtener la información pertinente sobre las actividades públicas, no serían tan fácilmente manipulados o confundidos, y no serían objeto de tanta presión por parte de los lobbies, ya que los votantes sabrían si sus intereses han sido traicionados, y castigarían a los representantes políticos en las siguientes elecciones.

Por contra, siguiendo de nuevo a Mancur Olson, el criterio de acceso a la información que aplica la sociedad es el de «el hombre muerde al perro». Si los medios de comunicación fueran utilizados exclusivamente para la obtención de información relevante sobre las actividades públicas, hechos aberrantes de poca importancia serían ignorados. Las noticias, en cambio, son para la mayoría de la gente una alternativa a otras formas de diversión o entretenimiento, de forma que las complejidades de la política económica o análisis cuantitativos sobre los problemas de relevancia pública reciben sólo una atención minoritaria. Y esto lo podemos comprobar hoy en día no sólo en el share que obtienen los programas de televisión más zafios y alienantes frente al obtenido por los informativos, sino también en las listas de noticias más vistas que ofrecen los medios online, cuyos primeros puestos no los ocupan ni un análisis sesudo sobre la última reforma laboral ni una noticia explicativa sobre los problemas de los ayuntamientos para pagar a sus proveedores, sino la última operación de una famosa o la penúltima metedura de pata de un político.

El papel de la prensa:

¿quién juzga al juez de la opinión pública?

Y ya que hablamos de los medios de comunicación, la falta de transparencia del lobby en nuestro país se ve acentuada por el papel que desempeñan en este proceso los grupos de comunicación. Pese a que soy un periodista que defiende su oficio, más que nunca en estos tiempos, la triste realidad es que en España no existen medios de comunicación que sean capaces de afrontar este asunto con un mínimo de autocrítica. Muchos periodistas podrían denunciar prácticas o contactos cuando menos poco transparentes relacionados con la elaboración de leyes que terminan afectando a todos los ciudadanos, pero esas posibles reservas éticas acaban cediendo ante las presiones de los superiores, que temen que los anunciantes disgustados provoquen un descenso en los ingresos en publicidad.

Por ejemplo, ni un solo medio de comunicación se atrevió a investigar las advertencias emitidas por la CNMV sobre el riesgo que corrían aquellos que invirtieran en bonos de Nueva Rumasa, ya que no estaban respaldados ni garantizados por ningún patrimonio. Cuando la justicia intervino se atrevieron, cuando el grupo estaba ya al borde de la quiebra. En ese momento no hubo problema en dirigir duras críticas a Ruiz-Mateos por su gestión. Pero ¿antes? Nadie dijo ni una palabra. ¿Por qué? Por puro interés. Todos esos medios se estuvieron beneficiando durante años de las agresivas campañas de publicidad que el empresario jerezano insertó en toda la prensa glosando la imparable expansión del grupo, campañas que fueron aceptadas de buena gana por una prensa ávida de publicidad en medio de la grave crisis que atraviesa.

De la misma manera, es prácticamente imposible encontrar una noticia siquiera mínimamente negativa sobre una conocida cadena de distribución comercial que no cotiza en bolsa pero tiene la rara habilidad de conseguir que las portadas de todos los medios, cualquiera que sea su orientación ideológica, coincidan en sus valoraciones positivas y acríticas el día que publica sus cuentas de resultados. Quizá el pequeño detalle de que esta compañía es el principal anunciante de este país tenga algo que ver en el asunto. Saben a cuál me refiero, ¿verdad?

Un último ejemplo: el principal banquero de este país llegó a un acuerdo en 2011 para regularizar con la Agencia Tributaria una fortuna de más de 2.000 millones de euros depositada en un banco suizo y que no había sido declarada hasta el momento. Las autoridades españolas accedieron a dicha información gracias a un chivatazo de un empleado díscolo. El dinero había sido depositado por el abuelo del banquero y fundador de la saga familiar en 1936. La familia regularizó el delito fiscal mediante un pago de 200 millones de euros a la Agencia Tributaria. Al día siguiente de conocerse los hechos, el Financial Times y The Wall Street Journal llevaban el asunto en portada, y eran muy críticos con la actuación del banquero en cuestión, recalcando lo grave que era que el responsable del principal grupo financiero del país hubiera reconocido haber ocultado cantidades enormes de dinero al fisco durante décadas. En España la misma noticia prácticamente pasó desapercibida. Saben a quién me refiero, ¿verdad?

The New York Times depende de los ingresos publicitarios para sobrevivir, lo mismo que los londinenses The Times o The Guardian. Y esos ingresos ahora mismo no cubren los gastos, de modo que el propio modelo está en cuestión. No está claro cuál va a ser el camino que van a tener que emprender muchos de estos grupos, sobre los que ya hay quien opina que están muertos y aún no lo saben. Pero lo que es seguro es que ninguno de estos diarios se plantea ni por un segundo dejar de publicar una información que deje en mal lugar a alguno de sus anunciantes si consideran que es relevante desde el punto de vista informativo. En España esta postura es realmente rara; es mucho más fácil que ocurra lo contrario, que los periódicos representen intereses de parte y se conviertan en voceros de los grupos de presión.

En otoño de 2012, varios de los principales medios de comunicación británicos destaparon una denuncia de manipulación de los precios mayoristas del gas, lo que motivó un gran escándalo público y una investigación de los reguladores del Reino Unido sobre este mercado. «Estoy convencido —afirma un exconsejero de la Comisión Nacional de Energía (CNE)— de que si en España algún periodista de algún gran medio de comunicación español llegara a poseer una información similar sobre prácticas parecidas en nuestro país, no llegaría nunca a publicarlo; aunque él quisiera, no le dejarían.»

Si la banca está descontenta con que el Gobierno le obligue a asumir el coste de la reestructuración del sector, no tiene más que hablar con El País y este periódico publicará durante las semanas siguientes noticia tras noticia en las que se defenderán las tesis de la banca, explicará lo descontentos que están los bancos por tener que asumir ellos los costes, se plantearán dudas sobre si la medida es justa y se avisará de que al final son los consumidores los que terminarán pagando. Y he puesto conscientemente un ejemplo de El País, a pesar de que es uno de los periódicos con los estándares de calidad más altos en la prensa escrita española. No digamos ya lo que ocurre en otros medios, donde directamente los grupos de presión pueden dictar a su antojo el sentido que se debe dar a una información...

Y esa situación no sólo no ha mejorado en los últimos años en España, sino que se ha ido agravando conforme los problemas económicos de la prensa se han ido mostrando en toda su crudeza, con despidos masivos, pérdidas casi generalizadas, reducción de la calidad de los contenidos y ausencia de estrategia de crecimiento sostenible para hacer frente a los desafíos de la nueva era de comunicación en internet. La situación es tan grave que ahora mismo se puede hablar de este sector como de una industria en reconversión, tal como lo estuvo la minería en los años ochenta del pasado siglo.

Es más, la situación ha llegado a un punto en que algunas empresas ni siquiera necesitan hacer presión a los medios con el tema de la publicidad. Directamente, pueden dar órdenes, porque son ahora los dueños. Los problemas de algunos medios de comunicación son de tal calibre que algunas entidades financieras y grandes compañías han terminado asumiendo parte de sus deudas a cambio de una participación en el capital de la empresa, como está ocurriendo en el Grupo Prisa (donde en 2012, de forma sigilosa, sin que la mayoría de la gente se haya dado cuenta, entraron Telefónica, La Caixa, Banco Santander y HSBC).

Algo parecido se puede decir del grupo que controla El Mundo y Expansión (Unidad Editorial), el italiano Rizzoli-Corriere della Sera. A causa de sus problemas financieros se ha reestructurado en varias ocasiones y sus principales accionistas son Mediobanca, Fiat, Intesa Sanpaolo, Assicurazioni Generali, Pirelli, Benetton y un amplio espectro de la patronal empresarial italiana.

¿Alguien se puede creer seriamente que El País o El Mundo están hoy en día en disposición de realizar un análisis crítico, o de publicar una noticia perjudicial para alguno de sus dueños?

Pero la prensa no sólo adopta una postura acrítica ante los intereses particulares que tratan de utilizarla, sino que en muchos casos asume voluntariamente un rol de vocero o altavoz al servicio de los lobbies. Los medios de comunicación sirven para introducir a la opinión pública en el proceso legislativo, lo que otorga a los grupos de presión nuevas armas para condicionar al poder.

Los grupos de presión tienen mucha relación con los redactores de los medios que informan habitualmente de esas compañías u organizaciones. Cuando quieren colocar un asunto en las páginas de los periódicos no tienen más que hablar con algún periodista y suministrarle en exclusiva determinada información, convenientemente orientada para que refleje los intereses del grupo de presión.

Por ejemplo, imagínense que los pilotos de Iberia quieren concertar una reunión con la ministra de Fomento para implicarla en el conflicto que les enfrenta a la dirección de la compañía, y la ministra, aunque considera que no debe meterse en un asunto privado de una empresa, les recibe por obligación, para intentar evitar las interrupciones que las huelgas de pilotos provocan en el tráfico aéreo; eso sí, convoca una reunión discreta, sin prensa. Pues bien, lo primero que hacen los pilotos esa tarde cuando salen de la reunión es llamar a un contacto en un medio de comunicación y contarle que la ministra les ha recibido y se ha mostrado receptiva a sus demandas. Si el periodista en cuestión hace bien su trabajo, llamará a Fomento para confirmar la información. ¿La realidad? Muy pocos lo hacen. Es triste pero es así. Supongamos que el periodista hace bien su trabajo pero trabaja en un medio que busca hostigar al Gobierno por encima de todo: en tal caso la llamada a Fomento será irrelevante. Y así, todos salen ganando: el periodista tiene su noticia y el lobby ha colocado su mensaje.

En la mayoría de los casos, cuando se publica una información con citas textuales entrecomilladas pero con fuentes anónimas, relacionada con información reservada a la que sólo tienen acceso unas pocas personas, lo que hay detrás es una filtración interesada, hecha con un objetivo político, a favor o en contra de alguien, para crear un clima de opinión en un sentido determinado.

En la misma línea, una pregunta formulada por un periodista en una rueda de prensa a un responsable público sobre un asunto que interesa a un grupo de presión concreto puede servir para situar ese asunto en el foco del resto de los medios de comunicación y, por tanto, de la opinión pública. Los lobbies lo saben y frecuentemente utilizan a sus contactos en la prensa para que ejerzan de intermediarios suyos de esta manera.

Duverger, al hablar de la prensa, definía a los medios como seudogrupos de presión. En mi experiencia en comunicación pública, he podido ver las alcantarillas del Gobierno y observar de cerca muchas miserias internas del día a día de la política; de esa experiencia parte precisamente este libro. Pero esa misma posición también me ha permitido ver desde el otro lado las miserias de mi propia profesión, del periodismo, que, por desgracia, deja en nuestro país mucho que desear. Son muy escasos los periodistas que llaman para confirmar las informaciones, y son realmente demasiados aquellos que se ven dirigidos por un objetivo que no tiene nada que ver con contar una historia que se aproxime a la verdad.

Alguien me contó una vez que en su experiencia de gestor público había llegado a establecer tres categorías de periodistas: el que sólo tiene una información superficial sobre los temas que trata, y además no se molesta demasiado en profundizar, le basta con cubrir el expediente (y éstos son mayoría, añado yo); el que sabe pero actúa en respaldo de una agenda política (y de éstos también hay unos cuantos) y, por último, el que sabe y además trata de contar lo que sabe lo más objetivamente posible. La triste realidad es que de éstos cada vez van quedando menos.

No sorprende a nadie que la opinión que puedan tener los periodistas sobre los políticos sea en general negativa, pues ello está en consonancia con lo que piensa el conjunto de la sociedad. Pero sí que puede llamar la atención que esa opinión sea recíproca. No conozco a ningún responsable público, ni siquiera a los que mejor saben utilizar a la prensa para conseguir sus fines políticos, que ofrezca en privado una valoración positiva sobre la actuación de los periodistas.

En relación con la prensa entran en juego tres derechos constitucionales: el derecho a la propiedad privada, la libertad de expresión y el derecho de los ciudadanos a recibir —y acceder a— una información objetiva e imparcial; en esa concurrencia de derechos siempre se coloca a éste en último lugar.

Los medios de comunicación, aun con sus deficiencias, tienen una capacidad muy grande de condicionar los estados de opinión pública. Jordi Sevilla, en su recomendable libro ¿Para qué sirve la política?, afirma que «la realidad es aquello que construimos mediante el discurso mediático. El discurso es más importante que la propia verdad, porque la percepción de la verdad la puedo crear a partir del discurso. La mayoría de la gente cree que las cosas van bien o mal según les digamos que van bien o mal. Las encuestas reflejan ese fenómeno con claridad cuando señalan una gran diferencia en las respuestas a las preguntas “¿cómo le va al país?” y “¿cómo le va a usted personalmente?”. Siempre nos va mejor a nosotros que al país, según la percepción que tenemos formada a partir del discurso público. Si la democracia es un sistema político basado en la opinión pública sobre los diferentes asuntos, entonces actuar, controlar, manipular dicha opinión puede afectar el resultado del proceso».

Y las empresas participan asiduamente en ese juego de doble dirección con los medios de comunicación, lo cual es lógico puesto que, en la sociedad de la información en que vivimos, cuidar la reputación de una compañía se convierte en una prioridad estratégica. Un rumor negativo, aunque sea falso, puede hundir el prestigio de una entidad. Por ello, las empresas dedican muchos recursos a la comunicación. Para tratar de controlar la información que se publica sobre ellas destinan importantes sumas a la inversión en publicidad —no sólo como un fin en sí mismo, sino también como una forma de mantener contentos a los medios, que luego tienen que escribir sobre esas propias compañías—, patrocinan seminarios y eventos de todo tipo de forma conjunta con los medios y entablan una relación muy fluida que a largo plazo les permite influir en la línea editorial de un medio en los asuntos que les afectan.

¿Lo que es bueno para Telefónica es bueno para España?

Otra causa que puede ayudar a explicar la actitud acrítica con que la sociedad asiste a las maniobras de estos grupos de presión quizá proceda del hecho de que, en el fondo, en la sociedad española está extendida y aceptada la idea de que la plutocracia es buena, es decir, que tener empresas poderosas, de gran tamaño y con gran capacidad de influencia sobre el poder es bueno, sin más, sin plantearse la parte negativa. Tener una Telefónica, una Iberdrola, una Iberia, un Banco Santander internacionalizados y multinacionales es bueno para el país y hay que poner desde las instancias públicas todos los medios para favorecerlo.

Y es muy probable que sea una estrategia correcta, es decir, seguramente sea cierto que tener empresas de tamaño internacional para competir es positivo para el país. El problema es que la parte negativa no se ve, está mucho más difuminada. La gente no se para a pensar que, para que haya una Iberia grande, seguramente se está impidiendo que haya empresas más pequeñas que compitan entre sí, y que de esa competencia salga favorecido el ciudadano al recibir una mejor oferta.

En España nos alineamos siempre con el presidente Eisenhower y su famosa frase de «Lo que es bueno para la General Motors es bueno para América» (quién iba a decir, por cierto, que por paradojas del destino la frase terminaría siendo literalmente verdad, cuando en 2009, en plena tormenta financiera, el Gobierno de Obama tuvo que acudir al rescate del fabricante de automóviles y nacionalizar la empresa).

Como explicó el lúcido experto en finanzas César Molinas en una serie de artículos en el suplemento «Negocios» de El País durante el mes de marzo de 2012, uno de los principales problemas de España desde hace varios siglos es la falta de una clase empresarial realmente emprendedora, dispuesta a arriesgar e innovar para crecer. A cambio, según él, en nuestro país tenemos que conformarnos con los «empresarios del BOE», aquellos hombres de negocios radicados en la capital de España que para progresar dependen fundamentalmente de subvenciones, contratos públicos y protecciones varias. En el modelo autárquico como el que teníamos hace cincuenta años, no podía existir ninguna actividad que previamente no tuviera una infraestructura pública, que no fuera impulsada por el Gobierno y luego privatizada, y eso ha hecho que tengamos una clase empresarial tan dependiente del poder. Es una característica de la economía de mercado española.

Tenemos una top-heavy society, una sociedad sobrecargada por arriba, dominada por las grandes firmas y las grandes familias de la capital; una casta de empresarios que suelen ser todos funcionarios del Estado, especialmente técnicos comerciales o abogados del Estado, y tienen aficiones comunes, ya que se juntan cada domingo con las autoridades públicas en el palco del Santiago Bernabéu para seguir labrando una relación fructífera en ambos sentidos. Tal como relata Mariano Guindal en su apasionante El declive de los dioses, la fortuna personal de Florentino Pérez cuando es elegido presidente del Real Madrid en el año 2000 ascendía a 180 millones de euros. Diez años después, esa cantidad se había multiplicado por diez, hasta 1.800 millones de euros.

Coincidencia o no, lo cierto es que en España en los últimos años las grandes historias de éxito empresarial e innovación internacional no han venido de este ámbito, sino de empresarios de la periferia que no han necesitado privatizaciones, subvenciones o contratas públicas para prosperar, como Amancio Ortega e Inditex, o Fernando Roig y Mercadona.

La clase empresarial depende del poder, y éste muchas veces acepta encantado entrar en ese juego de doble dirección. Aunque no todos los políticos lo aceptan. «Jamás fui al palco del Bernabéu —afirma Jordi Sevilla—, y eso que me invitaban cada semana. Pero tienes que entender que en realidad no te están invitando a ti, sino al cargo público que ocupas, y acudir al palco del Bernabéu, que yo sepa, no formaba parte de las obligaciones del cargo. También había empresarios que te invitaban a cenar a su casa un sábado por la noche. Yo ceno en casa de mis amigos, ¿tú eres mi amigo?, no, pues entonces cenamos en un restaurante, y si es entre semana mejor.»

«La inmensa mayoría de los sectores económicos de este país tiene un componente de chupar del presupuesto público —afirma un responsable público del área de Tributos en Hacienda—. Las grandes empresas de infraestructuras, que viven de la obra pública, los antiguos monopolios públicos... te pones a pensar, y bueno, si quitas Inditex, y si me apuras el Santander, de todo el Ibex 35, prácticamente todos los demás tienen una relación con el gasto público brutal.»

«El 60 por ciento de nuestro Ebitda —explicaba sobre este indicador financiero el director de comunicación de Gas Natural Fenosa, Jordi García Tabernero, en unas charlas sobre lobby en el Instituto de Estudios Superiores de la Empresa en septiembre de 2012— depende de negocios regulados, por lo que si no estuviéramos con todos los ojos puestos en esta actividad del lobby, estaríamos muertos.»

En muchos de los sectores principales de la economía española hay muy poca competencia, y cuando no hay competencia en un sector, las empresas se pueden permitir hacer favores. En el sector de la distribución o del automóvil, donde existe mucha competencia, es muy difícil que las empresas le hagan favores al Gobierno, porque un favor tiene un efecto inmediato en la cuenta de resultados y en la competitividad de la empresa. Pero en los sectores donde no hay competencia las empresas pueden ofrecer mucho. Y pedir a cambio.

El sector del petróleo, por ejemplo, se plegó sin problemas en otoño de 2012 a las instrucciones del Gobierno de rebajar los precios de las gasolinas. De esta forma le echó una mano al Ejecutivo, ya que las gasolinas tienen un peso específico muy grande en el cálculo del Índice de Precios de Consumo (IPC), y cuanto más bajo estuviera el IPC en noviembre, menor sería el coste de la revalorización de las pensiones que tendría que asumir el Gobierno. Si existiera una verdadera competencia en este sector, esas empresas no podrían prestar un favor así. Pero, como no hay competencia, lo pueden hacer, y el Gobierno ya les debe una.

Además, estas empresas que operan en sectores regulados y poco competitivos tienen un incentivo muy grande para intentar capturar al ministro, pues una parte muy importante de su cuenta de resultados no se decide en el mercado, sino en el despacho del ministro de turno.

Lo explica así un antiguo responsable energético en el Ministerio de Industria: «Tal como estaba diseñado el sistema, el Gobierno calculaba los costes, el cociente, y la previsión de la demanda, el denominador. De forma que si prevés un crecimiento bajo de la demanda, la tarifa crece menos. Un día me llamó el consejero delegado de una gran compañía eléctrica, y me dijo “¿a ti qué más te da subir la previsión de la demanda una décima más o menos, si en vez de un 3 por ciento ponéis un 3,1 por ciento?”. Una décima puede parecer poco, pero hay que tener en cuenta que el sector eléctrico facturaba dos billones de pesetas al año, o sea que una décima de punto eran dos mil millones de pesetas más. “No te compliques la vida —me dijo— si nos entendemos, pues oye, hablaremos bien de ti a los medios de comunicación, te pasearemos, te facilitaremos conferencias remuneradas, en definitiva, te haremos un hombre.” Desde entonces, cada vez que observo que un responsable público es especialmente bien tratado por los medios de comunicación, que sale mucho, que se habla bien de él, empiezo a sospechar cosas...»

Y con esto no estamos tratando de restar mérito a las actuaciones de los responsables de las grandes empresas de este país. Los César Alierta, Florentino Pérez y compañía son grandes empresarios que han sabido utilizar todos los recursos a su alcance para convertir sus empresas en auténticos colosos a nivel internacional.

No es cuestión de practicar otro de los deportes favoritos de este país, lo que Joan Navarro denomina «el desprecio de los ricos»: «Venimos de una cultura católica donde los empresarios de éxito no están bien vistos. Pensamos que el que ha llegado alto es porque ha robado. Nos gusta más hablar de las cosas chungas de Florentino que de lo que Florentino haya podido hacer bien. No podemos tener un Bill Gates, un millonario de éxito que además sea aclamado por la ciudadanía. Claro que tampoco tenemos empresarios filántropos, que estén dispuestos a donar la mayor parte de su fortuna a causas humanitarias como Buffett o Gates; tenemos otro tipo de empresario, para lo bueno y para lo malo. Allí los empresarios son amados y odiados, aquí son odiados. El tío más rico de América allí es una celebrity. El tío más rico de España, que es Amancio Ortega, se oculta de la opinión pública. Eso lo dice todo».

Simbiosis empresa/política

Otro argumento adicional por el que quizá no se ha avanzado en la necesaria transparencia en relación con las actuaciones de los lobbies lo podemos encontrar en el hecho de que, como los políticos saben que se están prestando a un juego en el que cambian favores por favores, en realidad no les gusta que haya nadie mirando cuando realizan estas actividades. Veamos cómo se produce ese intercambio de favores.

Ya hemos explicado que la dependencia que tienen los políticos estadounidenses de la financiación privada para desarrollar su carrera supone una fuente de conflictos éticos y estéticos que bordea muchas veces el escándalo, como se encargan de reflejar una y otra vez los medios de comunicación de ese país. En España, los partidos no tienen que recurrir a la financiación privada para sobrevivir porque reciben subvenciones públicas, y eso probablemente evite muchas posibles irregularidades como las que se viven en Estados Unidos.

No obstante, la Ley de financiación de los partidos políticos establece que los partidos sí pueden obtener financiación privada a través de varios conductos: las cuotas y aportaciones de sus afiliados, los productos de sus actividades y los rendimientos de su patrimonio, los créditos financieros que reciban o las herencias y legados. La ley establece, eso sí, ciertos límites a las donaciones privadas. Los partidos políticos no podrán aceptar o recibir directa o indirectamente ni donaciones anónimas, ni procedentes de una misma persona física o jurídica cuando superen los 100.000 euros anuales.

Como se puede observar, la ley es claramente restrictiva mediante su rechazo a las contribuciones de los grupos organizados a los partidos políticos. El problema es que la experiencia demuestra que esta restricción no elimina dichas contribuciones, sólo las enmascara, como ha puesto de manifiesto el escándalo de los sobresueldos con dinero negro a cargo, presuntamente, del extesorero del PP, Luis Bárcenas, destapado en enero de 2013.

Porque una cosa es que los partidos no tengan esa necesidad imperiosa de obtener financiación privada, y otra distinta que no exista una relación profunda y en ocasiones poco clara entre la política y el mundo empresarial, una comunicación que funciona en las dos direcciones. Las empresas tienen unos equipos humanos y unas infraestructuras tecnológicas que les permiten satisfacer demandas concretas en el último minuto («oye, no hagas esto ahora que me viene mal», «amplíame la línea de financiación» o «patrocíname este acto que no tengo dinero ahora mismo»).

Hay un quid pro quo sutil pero de consecuencias evidentes para todos. Imagínense una conversación entre el presidente de una gran empresa española y el ministro de Industria. No todos los presidentes de compañías acceden al despacho del ministro, pero algunos sí. La conversación es distendida, con frases del tenor de «¡cómo está el país, eh!» o «¿tu familia te la has traído a Madrid o se ha quedado en Canarias?» o ¿cómo llevan el no poder verte el pelo desde hace meses porque trabajes tanto?», etc. En un momento dado, el presidente de la gran compañía explica el motivo de su visita: «Ministro, tengo una buena noticia, porque vamos a inaugurar en Las Palmas un centro de investigación sobre telecomunicaciones, y me gustaría que vinieras a la inauguración. Hemos invertido X millones de euros y creo que para la actividad económica de las Islas va a suponer un gran revulsivo». («Y tú te apuntas un tanto político», podría añadir, pero no lo dice, es tan evidente que no hace falta.) «Por supuesto que sí, cuenta conmigo», responde encantado el ministro. La conversación transcurre sin grandes sobresaltos, y justo al final, como sin querer, el presidente de la gran compañía introduce el verdadero motivo de su visita: «Ah, por cierto, ministro, tenemos un pequeño problemilla con el asunto este de las tarifas de interconexión. ¿Me lo podrías mirar, por favor?»...

En septiembre de 2012 unas declaraciones de Miguel Sebastián a Jordi Évole, en el programa Salvados, de La Sexta, levantaron cierta polvareda. El exministro de Industria reveló que, tras unas declaraciones públicas suyas en las que había manifestado que al Gobierno se le estaba acabando la paciencia con los bancos, el exsecretario de Organización del PSOE, José Blanco, le había transmitido estas palabras: «Miguel, con los bancos hay que tener paciencia infinita».

No sólo con los bancos. A principios de 2012, Telefónica encargó a una prestigiosa consultora internacional un estudio para analizar el modelo de los organismos reguladores en distintos países, pero no un análisis superficial, sino un estudio a fondo, con 72 páginas de gran despliegue de medios humanos y recursos técnicos. Al poco tiempo, el Gobierno aprobó una completa reforma del modelo de los organismos reguladores, que serían fusionados para crear un nuevo superorganismo. El Gobierno, para su plan de reforma, analizó el mismo informe de Telefónica.

¿Coincidencia? Evidentemente, no. El Gobierno, en una situación en la que se toman decisiones muy rápidas, en la que tuvo que concentrar de golpe sus energías en multitud de frentes diferentes, con insuficiente información en algunos campos, utilizó el informe encargado y sufragado por Telefónica, que ayudó al Gobierno aportándole un estudio impecable y bien trabajado en que se formula una propuesta de reforma del modelo regulador en España.

Es lo que Joaquim Martins Lampreia define en su libro Lobby como «táctica de caballo de Troya», por la que un lobby ofrece una colaboración desinteresada y constructiva al Gobierno para el establecimiento de las líneas de una futura legislación. En los casos complejos y técnicos, en los que el enfoque de los expertos del sector puede esclarecer y ayudar a la comprensión de los diferentes aspectos implicados, esta colaboración suele ser de gran ayuda para los legisladores. Los estudios científicos y técnicos que elabora el lobby contienen información de calidad que puede ahorrar mucho tiempo y dinero a la entidad reguladora.

Obviamente, a nadie se le escapa que ese nuevo modelo impulsado por Telefónica no va a contener cambios que puedan hacer daño al operador dominante en España, sino todo lo contrario. La comprobación la tuvimos una vez conocimos el texto del anteproyecto aprobado por el Gobierno sobre la base de ese informe, por el que se crea una nueva Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC).

Así lo explicaba Ramón Muñoz en la noticia que El País dedicó a la materia el 20 de marzo de 2012:

El Gobierno lo que hace en la práctica es convertirse en el gran y casi único superregulador de sectores básicos como las telecomunicaciones y la energía, despojando de la mayoría de los poderes a los actuales reguladores de ambos sectores, entre ellos la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones (CMT), que hasta ahora era el organismo encargado de vigilar el funcionamiento de la competencia en el sector y la entrada de operadores alternativos.

Así, aprovechando la reorganización de los organismos reguladores, Industria despoja a la CMT (o al organismo que la sustituirá) de competencias tan básicas como la portabilidad (cambio de compañía conservando el número), la asignación de numeración, el registro de operadores, el servicio universal y la resolución de conflictos entre operadores.

La CMT se ha rebelado contra este tijeretazo y ha remitido a Industria un duro informe contra el anteproyecto en el que destaca que es el regulador de telecomunicaciones de la Unión Europea que cuenta en la actualidad con un menor número de competencias, frente a todas aquellas que otorgan las directivas europeas a las autoridades nacionales de regulación independientes.

El Gobierno asume así las tesis de los grandes operadores del sector, los que disponen de mayores infraestructuras, como Telefónica, Vodafone y Ono, que siempre se han quejado del intervencionismo de la CMT en favor de los pequeños operadores.

Por esta razón a las empresas les interesa siempre establecer una comunicación fluida con el poder, una comunicación que va en las dos direcciones. No sólo se trata de pedir favores, sino de colaborar con el Gobierno de turno. «En gran medida —tal como explica Jordi Xifra citando al experto francés en relaciones públicas Frank J. Farnel— es de la calidad y de la continuidad de esa colaboración que depende la credibilidad de la empresa en tanto que colaboradora de los poderes públicos. Esa mayor o menor credibilidad afectará posteriormente al grado de receptividad de los argumentos que hará valer con ocasión de una estrategia destinada esta vez a promover intereses propios.»

Por interés propio o no, lo cierto es que una empresa ha destinado recursos, tiempo, material y medios humanos en elaborar un informe técnico en profundidad sobre una materia en la que el Gobierno no tenía medios suficientes para ponerse a trabajar en un plazo muy corto de tiempo, y dicho informe le ha servido al Gobierno para elaborar una ley que ha presentado al Parlamento y ha vendido públicamente como propia. Y a esa empresa el Gobierno ya le debe un favor. Por esa razón, luego a esos mismos partidos políticos les resulta muy difícil decirles que no a las empresas cuando éstas les piden favores durante la tramitación de una ley.

¿O es tan difícil que, incluso en estos tiempos en que el Gobierno necesita imperiosamente mejorar sus ingresos para cuadrar las cuentas públicas, se apruebe la gran reforma pendiente en materia fiscal, y que tiene que poner coto a la infinidad de deducciones, desgravaciones, exenciones y muchos otros vericuetos fiscales que utilizan las grandes empresas de este país para pagar un impuesto de sociedades irrisorio?

El tipo nominal del impuesto de sociedades se encuentra actualmente en nuestro país en el 30 por ciento para las grandes empresas, y en el 25 por ciento para las pymes. La gran mayoría de estas pequeñas compañías pagan religiosamente sus impuestos al 25 por ciento establecido por la ley, porque no tienen distintas filiales con que compensar las pérdidas de unas con los beneficios de otras, ni actividad fuera de España, ni libertad de amortización, ni legiones de expertos fiscales que les permitan estructurar las cuentas de forma que al final paguen los menores impuestos posibles.

Pues bien, ¿saben cuál fue el tipo efectivo medio que pagaron las 35 principales empresas de este país en 2011? El 7,8 por ciento. Y ese porcentaje de ese año no es una excepción debida a las malas condiciones económicas, sino que es una constante que se repite año tras año. De hecho, en 2011 fue incluso más alto que en otros porque Telefónica, la empresa con los mayores beneficios en 2011, de más de 5.000 millones de euros, subió la media al pagar un 12 por ciento de tipo efectivo. Pero hubo empresas como Repsol, Iberdrola, Gas Natural, Banco Santander, La Caixa, Caja Madrid, ACS, Acciona o Iberia que en 2011 pagaron un tipo efectivo de impuesto de sociedades del 0 por ciento.

Sí, lo están leyendo bien, del 0 por ciento. Los empresarios que se han reunido en la Moncloa y se han hecho fotos en tirantes y en mangas de camisa con el presidente del Gobierno, escenificando cómo arriman el hombro para buscar soluciones a la crisis económica del país, son los mismos que luego realizan todas las maniobras contables que sean necesarias en las cuentas de resultados de sus compañías para evitar pagar los impuestos que les corresponden. ¿Lo que es bueno para el Banco Santander es bueno para España?

Ningún Gobierno se ha atrevido a abrir el melón de una reforma fiscal que pusiera coto a estas prácticas, porque supondría colocarse en una posición de abierta colisión con las grandes compañías del país, y no tiene pinta de que ningún Gobierno se vaya a atrever en un futuro próximo. De justicia es reconocer que en los presupuestos de 2012 el PP ha sido capaz, agobiado por la presión internacional ante la crisis de deuda soberana, de eliminar algunas reducciones y bonificaciones que hasta ahora disfrutaban las compañías, muchas de las cuales no resisten el menor análisis de utilidad real, pero la medida se ha quedado a medio camino. Se ha desaprovechado otra gran oportunidad para llevar a cabo una auténtica reforma en profundidad —justificada por la urgencia del momento— del impuesto de sociedades.

Así, la frustrada conclusión de un exresponsable de la Agencia Tributaria define en toda su dimensión el problema: «La realidad es que, a día de hoy, las grandes empresas de este país pagan los impuestos que quieren, no los que marca la ley». Otro compañero suyo no llega tan lejos, pero sí reconoce que «los incentivos fiscales benefician más, proporcionalmente, a las más grandes que a las más pequeñas; eso es indudable. Con las pequeñas empresas, les hablas de I+D, de deducción medioambiental, y dicen “pero ¿de qué me estás hablando?”».

En descargo de las empresas españolas hay que decir que esto no es algo que ocurra sólo en nuestro país. La ingeniería contable ha alcanzado tal sofisticación y las empresas cuentan con una cantidad tan grande de alternativas contables para circunvalar la ley que es difícil encontrar alguna multinacional en el mundo que pague los impuestos que realmente le corresponden. Una investigación de El País en noviembre de 2012 puso de manifiesto cómo las principales empresas tecnológicas de Estados Unidos (Apple, Microsoft, Google, Facebook, Yahoo, Ebay y Amazon) recurrieron a prácticas de ingeniería fiscal para pagar entre todas ellas tan sólo 25 millones de euros en impuestos a Hacienda en los tres últimos años, a pesar de haber facturado miles de millones de euros en ese periodo.

Y no hace mucho, Google causó revuelo cuando desveló que el año anterior había pagado un tipo efectivo del 2,5 por ciento sobre sus beneficios de 8.500 millones de dólares. Pero lo que más sorprendió de este anuncio del gigante de internet no fue lo poco que paga, sino que fuera tan transparente y lo revelara sin ningún pudor.

Y es que en otros países al menos existe esta preocupación por la transparencia. La Securities and Exchanges Commission estadounidense, el equivalente de la CNMV española, publica en su página web el tipo efectivo de las grandes multinacionales del país. En el Reino Unido, hace unos años el diario The Guardian provocó una gran polémica cuando empezó a desvelar los impuestos que realmente pagaban empresas como BP, Vodafone y las grandes compañías del país. El asunto terminó con la creación de una comisión de investigación en el Parlamento británico. ¿En España? Éste es otro tema tabú. La opacidad es la regla dominante. Pruebe a llamar a cualquier empresa del índice bursátil español y preguntarle por la cifra real de impuestos que pagó el año pasado. Buena suerte.

Por cierto, el tema fiscal es un claro ejemplo de la falta de coherencia con que la ciudadanía afronta asuntos que la afectan de lleno, y en los que, por desidia y falta de implicación en las actividades públicas, se deja manipular por los grupos de interés. El mismo sistema institucional dicta la distribución de los tramos del IRPF (de carácter progresivo y favorecedores de la justicia social) y las lagunas fiscales que los ricos aprovechan para pagar menos impuestos. ¿Cómo se explica esta contradicción? La respuesta es bien simple: la distribución equitativa de los tramos en función de la renta es un tema conocido por todo el mundo y su modificación sería políticamente delicada, mientras que los ciudadanos no suelen reparar en la letra pequeña de las leyes fiscales, que con frecuencia refleja los intereses de un pequeño número de acaudalados contribuyentes con capacidad de organización ante el poder público.

Un ejemplo paradigmático de esa falta de coherencia lo tenemos en la distinta forma en que el ciudadano reacciona ante la concesión de una subvención y una deducción, tal como nos relata un experto en Tributos. «Si tú das una subvención, por ejemplo, de mil millones para apoyar un sector, tienes un crédito limitado que cuando se acaba se acaba; es nominativo, es decir, sabes a quién le estás dando la pasta, hay un expediente y un seguimiento para ver si se está aplicando bien. Con una deducción, en cambio, lo que haces es dar, en teoría, mil millones, pero la realidad es que no sabes cuál va a ser el montante final, no sabes lo que te vas a gastar, no sabes en quién, ni lo vas a saber nunca, no sabes si lo han hecho correcta o incorrectamente. Desde el punto de vista de la inversión pública es mucho más transparente una subvención que una deducción fiscal. Y sin embargo, si tú propones en determinados ambientes que hay que darle un subvención de mil millones al cine español, te apalean. Mientras que si propones un sistema de incentivos fiscales para el sector, la gente se queda mirando y dice “ah bueno, pues vale...”.»

NO SÓLO LAS EMPRESAS HACEN LOBBY

Los lobbies más fuertes son aquellos con más recursos, los que están más cohesionados internamente, y además no tienen un contrapeso. También aquéllos con unas estructuras muy formalizadas, es decir, aquellos que operan con una voz única y sus representados están obligatoriamente incluidos en una misma asociación.

Las grandes empresas de este país, y las principales asociaciones empresariales y patronales sectoriales, cumplen esos requisitos. Y no sólo eso: además tienen muchos medios, poseen acceso directo al poder, cuentan con gente preparada y que conoce perfectamente el proceso de toma de decisiones, y son, lógicamente, algunos de los grupos de presión más poderosos que hay en España: la banca, las empresas de telecomunicaciones, las eléctricas, las constructoras, el mundo de la justicia (notarios, abogados, procuradores), los grandes distribuidores, los fabricantes de automóviles. Vayan a la página web de la CEOE, pinchen en organizaciones por sector, y tendrán un caleidoscopio de algunos de los más poderosos lobbies del país.

¡Pero ojo! Las empresas y las grandes organizaciones empresariales no son las únicas que hacen lobby en España. Cometeríamos un gran error si cayéramos en estereotipos a la hora de analizar la figura del lobista. Quizá una razón del rechazo inconsciente que suscitan en la sociedad española las prácticas del lobby provenga precisamente de esa imagen con que muchos las asocian y que en los chistes de Forges se plasma en la figura del banquero orondo y sin escrúpulos, bigote y un gran puro habano entre los dientes.

No es que esa figura no exista en la vida real, pero el representante de un grupo de presión no tiene que responder necesariamente a esa imagen. También podemos encontrarnos otras, con las que en cambio muy pocos lo asociarían. Por ejemplo, ¿sabe la gente que uno de los grupos de presión más eficaces y poderosos de este país lo dirigen personas discapacitadas?

Muchas veces la capacidad de influencia de un lobby no sólo se mide por sus actos, sino por la existencia o no de un lobby contrario que le sirva de contrapeso y, equilibrando los intereses de unos y otros, vele por el interés general. Las empresas que basan una parte importante de su producción de electricidad en el carbón van a hacer lobby al Gobierno para que éste conceda ventajas fiscales y subvenciones al carbón, pero tendrán enfrente a aquellas compañías eléctricas cuya principal fuente de energía es por ejemplo la cogeneración o las energías renovables. Los intereses de unas se ven equilibrados por los de las otras.

Pero esto no siempre es posible. Veamos el caso del Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI), la asociación nacional que defiende los intereses de las personas discapacitadas. Aquí, por razones obvias, no existe un lobby contrario, porque ¿quién va a defender intereses contrarios a los de los discapacitados? Pues bien, CERMI no sólo utiliza esta posición de manera muy eficaz, sino que además está muy bien organizada y realiza un trabajo de lobby constante muy competente, de forma que la capacidad de influencia que tiene con el poder es asombrosa. A ningún Gobierno se le ocurre ignorar sus recomendaciones.

Y que conste que esto es positivo. Es bueno para la sociedad que este colectivo cuente con un grupo de presión que lo represente, y que lo haga de manera eficaz. Lo que ocurre es que puede darse el caso que un Gobierno, a fuerza de escuchar las recomendaciones de un lobby «socialmente aceptado», termine por adoptar sus ideas de forma acrítica y no velar por el interés de todos los ciudadanos. Las plazas públicas reservadas a los discapacitados eran el 2 por ciento del total hasta 2004. En ese momento Zapatero se comprometió a subir la cuota al 5 por ciento, y en la siguiente legislatura el PP prometió el 8 por ciento, con lo que el PSOE subió la puja hasta el 10 por ciento.

¿Que se reserva un 10 por ciento de las plazas a los discapacitados en todas las convocatorias públicas de empleo y siempre queda desierta una gran mayoría de ellas? ¿Que en la gran mayoría de los casos los discapacitados tienen garantizado el acceso a la plaza sólo con presentarse, entre otras razones porque CERMI denuncia por irregularidades todas y cada una de las ocasiones en que uno de sus representados suspende? Todo esto es cierto, pero ¿qué político, del partido que sea, va a salir públicamente a criticarlo?

La Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE) es otro grupo de presión muy grande. Se formó en sus orígenes (en plena Guerra Civil) con la misma vocación de defensa solidaria de un colectivo que otras organizaciones de corte similar —como la asociación de personas con síndrome de Down o la asociación contra el cáncer—, con una organización dispersa y reducida infraestructura. Después, con la llegada de la democracia se fue profesionalizando, y a partir de la década de 1980 desarrolló cuadros de gestión, institucionalizó vías de ingresos regulares y, sobre todo, estableció una comunicación cada vez más fluida con los distintos poderes. Esto le ha permitido estar siempre muy próxima a la Administración, a veces incluso llegando al límite en la defensa de sus intereses, al recurrir a tácticas de presión poco ortodoxas para defenderlos: responsables de distintos Gobiernos que han tenido que tomar parte en negociaciones con la ONCE admiten haber sido objeto de tácticas intimidatorias, con frases de este cariz: «Si no rectificáis en esto y en esto, mañana tendréis a mil ciegos en la puerta de la Moncloa, cuando estéis dando la rueda de prensa del Consejo de Ministros».

Otro factor que confiere poder al lobby es el respaldo social. Todo grupo de presión necesita una base social que lo sustente, y cuanto mayor sea ésta, mayor será su capacidad de influencia. El ciudadano asocia lobby con poder en la sombra. Pero lo cierto es que hay muchos lobbies que son enormemente conocidos, tan conocidos que quizá mucha gente no sea consciente de que son un lobby. El primer grupo de presión de este país por capacidad de influencia no representa los intereses de ninguna compañía ni de ningún sector empresarial; cuenta con el respaldo explícito de una capa amplia de la sociedad y con el apoyo implícito de gran número de parlamentarios; ningún Gobierno se atreve a enemistarse con sus representados, y tiene a su disposición un arsenal de medios de comunicación y de líderes de opinión dispuestos a movilizarse al mínimo cambio legislativo que choque mínimamente con su ideario: el primer lobby de este país es la Iglesia católica.

«Está claro que la Iglesia católica española se conforma como una institución de poder; tiene muchísima influencia en el ámbito político, económico y social. La ha tenido siempre, y la sigue teniendo. Su capacidad de influencia es brutal», afirma Jesús Bastante, periodista, exredactor de ABC y actual redactor jefe de Religión Digital.

A lo largo de la democracia, todos los Gobiernos, socialistas o populares, han contado siempre con la opinión de la Iglesia a la hora de abordar determinadas cuestiones sociales: el aborto, el divorcio, las reformas educativas, incluso aspectos económicos relacionados con el patrimonio. Hay comisiones mixtas de diálogo Gobierno-Iglesia que ponen en contacto a ambos estamentos, tanto en el ámbito educativo como en el económico, la asistencia en hospitales, el Ejército, etcétera. El cardenal Antonio María Rouco, presidente de la Conferencia Episcopal española, es un personaje político de primer orden. Muchos socialistas reconocen incluso que durante la primera legislatura de Zapatero la verdadera oposición no la ejerció el PP, que estaba aún grogui por lo sucedido el 11-M, sino la Iglesia católica.

«Ni los musulmanes ni los evangélicos, por ejemplo, tienen un líder definido; la Iglesia católica tiene un líder mundial, el Papa, que ha sido un rey con poder político y territorial hasta bien entrado el siglo XX —explica Jesús Bastante—. Y en cada país cuentan con un líder nacional, un portavoz, una organización. La Conferencia Episcopal es una institución de poder, y funciona como un partido político, están dentro de ese juego, y juegan, y lo llevan haciendo desde siempre. A nivel regional, los obispos funcionan como en los juegos de mus, donde está el farmacéutico, el guardia civil, el alcalde, el cura... Son una institución real. Cuando un obispo toma posesión en una diócesis, allí está todo el mundo: el alcalde, el presidente de la comunidad, el presidente del tribunal superior de justicia de la comunidad. La Iglesia cuida mucho ese tipo de cosas, las relaciones institucionales. Cuando un obispo ha dejado ya de ser pastor de almas, dedica una gran parte de su tiempo a la política pura y dura: reunirse con unos y otros, mantener su estatus... Su influencia en pueblos y ciudades es brutal.»

Las relaciones entre la Iglesia católica española y el Estado están reguladas por el Concordato firmado el 3 de enero de 1979 en Roma por el cardenal Villot y el ministro de la UCD Marcelino Oreja (miembro relevante de la Asociación de Propagandistas Católicos). El artículo 2 de dicho concordato reza lo siguiente: «El Estado se compromete a colaborar con la Iglesia católica en la consecución de su adecuado sostenimiento económico». Los ingresos del episcopado, además, «no estarán sujetos a los impuestos sobre la renta o sobre el gasto o consumo, según proceda», añade el acuerdo, que también proclama «la exención total y permanente» del resto de los impuestos sobre todas las actividades eclesiásticas católicas. (Recordemos que el artículo 31.1 de la Constitución establece que «todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad».)

Ningún Gobierno, del color político que sea, se ha atrevido a modificar lo dispuesto en dicho acuerdo. No sólo eso: en 2007 la Iglesia negoció con el Gobierno de Zapatero el incremento, con carácter estable, de un 34 por ciento de la asignación que los obispos reciben de Hacienda cada año. En los presupuestos de 2012 esa cifra alcanza los 246 millones de euros, que se suman al resto de las partidas que la Iglesia recibe cada año, y que según Europa Laica rondan los 10.000 millones de euros, de los cuales cerca del 40 por ciento corresponde a la subvención de la enseñanza religiosa concertada y un 25 por ciento representa el conjunto de exenciones fiscales de las que disfruta la Conferencia Episcopal (Impuesto de Bienes Inmuebles o IBI, Renta, Sociedades, etcétera).

En 2012 una serie de partidos de izquierda intentaron promover la introducción de cambios en la financiación de la Iglesia, de forma que ésta empezara a pagar el IBI y se dieran pasos para avanzar hacia su autofinanciación, pero la propuesta fue rechazada con los votos de PP y CiU.

«Los acuerdos con el Vaticano son de beneficios, de privilegios; hay derechos, pero no obligaciones, no hay ninguna contraprestación en esos acuerdos que obligue a la Iglesia a nada. Fue lo que la Iglesia cobró por su apoyo a la Transición», afirma Victorino Mayoral, exdiputado del PSOE y presidente de la Fundación CIVES.

Recordemos que la Iglesia controla en toda España un sinfín de colegios religiosos, universidades privadas y prominentes escuelas de negocios, donde se forman una buena parte de las élites políticas y empresariales del futuro. En 1931, en uno de sus famosos discursos ante el Congreso de los Diputados, Manuel Azaña, presidente del Gobierno de España durante la Segunda República y firme defensor del laicismo, aludió a esta situación de monopolio de la formación de las clases medias y de las élites profesionales como explicación del enorme poder de la Iglesia católica en nuestro país, y propugnaba una suerte de desamortización escolar o educativa. Todos sabemos cómo acabó aquello.

«Yo fui ponente de la LODE en 1985, y esta ley realmente contenía medidas que eliminaban parte de los privilegios de que disfrutaba la Iglesia en materia educativa —relata Victorino Mayoral—. Creían que podían llegar a perder el control de los centros concertados; no te puedes imaginar la virulencia con que respondieron: hubo manifestaciones durante tres años seguidos, fueron al Tribunal Constitucional y, sobre todo, hicieron una campaña muy estructurada, con programación, definición de los objetivos, mensajes, instrumentos mediáticos, etc. Piensa que estamos hablando del año 85, cuando el PSOE tenía más de 200 diputados. Eso no les amilanó. “Tendréis 200 diputados —me decían— pero nosotros tenemos detrás a toda la jerarquía católica.”»

La Conferencia Episcopal es también propietaria de un grupo de comunicación que controla las emisoras de radio COPE y Cadena 100 y el canal de TDT 13TV, y domina algunos de los hospitales más importantes del país. Hasta que el Banco de España intervino la cordobesa Cajasur a consecuencia de la crisis, la Iglesia también controlaba esta caja de ahorros.

Y luego hay, dentro de la propia Iglesia, diferentes movimientos y organizaciones dedicados a defender su doctrina. Muchos de ellos han adoptado en los últimos años una actitud cada vez más activa y radical en sus acciones de comunicación pública. Para designar a estas organizaciones se ha acuñado el término «ultracatólicos»: Hazte oír, Legionarios de Cristo, Foro Español de la Familia, e-cristians, Comunión y Liberación, Profesionales por la Ética, Concapa, etcétera. Hacen mucho ruido y son muy activos para que determinadas visiones de la Iglesia católica más ortodoxa continúen apareciendo constantemente en la agenda pública.

«El diario ABC y un sinfín de grupúsculos ultracatólicos afines intentó asesinarme civilmente a finales del año 2007 —cuenta Victorino Mayoral—. Yo había defendido la asignatura de Educación para la Ciudadanía en el Congreso, y ellos montaron una campaña de difamación diciendo que el ideólogo de EpC conseguía contratos millonarios con las administraciones socialistas. En la Liga para la Educación, que es una ONG social sin fin de lucro, habíamos firmado contratos con ayuntamientos socialistas en Madrid, de ayuda a la infancia, actividades socioeducativas, todas por supuesto sin ánimo de lucro. También firmamos un contrato parecido con Ana Botella, de dos millones de euros, pero eso se lo callaron. Durante quince días, cargaron en tromba con editoriales, portadas, y me quisieron llevar a la comisión del estatuto del diputado por cometer incompatibilidad, al ser diputado y presidente de una ONG. Claro, allí se llevaron las manos a la cabeza, porque, si a mí me acusaban de presidir una ONG, entonces ¿cómo es que por ejemplo Rajoy podía seguir siendo registrador en Santa Pola? O ¿qué pasa con todos los que compaginan su acta de diputado con el trabajo en sus bufetes de abogados? Aquello terminó en nada, por supuesto, pero fueron quince días de acoso y hostigamiento contra mí y mi familia, con tácticas mafiosas, llamadas a mi domicilio, frases del tipo “sé dónde vives...”. ¿Dónde estaba el delito? Mi único delito era haber defendido Educación para la Ciudadanía.»

(Por cierto, en diciembre de 2012, El País publicó que la Comisión Episcopal de Enseñanza y Catequesis de la Conferencia Episcopal había negociado en secreto con el Ministerio de Educación la reforma educativa presentada por el ministro José Ignacio Wert, y que entre otras cosas, suprime la asignatura de Educación para la Ciudadanía.)

Y luego están las instituciones más tradicionales o, por comparación con los grupos anteriores, más moderadas, pero que tienen una presencia institucional muy importante, como el Opus Dei o la Asociación Católica de Propagandistas, muchos de cuyos miembros ocupan o han ocupado siempre puestos relevantes tanto en las más altas esferas de la Administración como en los consejos de administración de muchas de las principales empresas del país.

Esa presencia es especialmente acusada en el sector financiero. Mario Conde ha expresado públicamente la sospecha de que su intento de fusión de Banesto con el Banco Popular a principios de los noventa se frustró básicamente porque el presidente de este banco, Luis Valls, no estaba dispuesto a que quedaran expuestos a la luz pública los entresijos de la financiación del Opus Dei, como hubiera ocurrido inevitablemente de llevarse a cabo la integración. Esta versión me ha sido confirmada por antiguos trabajadores de la entidad. El Banco Popular, a día de hoy, y a pesar de los intensos movimientos de concentración que se han sucedido en el sector financiero español en los últimos años, y a pesar de los estragos de la crisis, sigue siendo una entidad independiente.

La Conferencia Episcopal española no es la única iglesia que ejerce su influencia de manera directa sobre el Gobierno de su país. Por descontado que en los países islámicos esto es así, pues en muchos de ellos el poder político está indisolublemente asociado al poder religioso. Pero en los países cristianos también se aprecia una considerable capacidad de influencia por parte de los estamentos religiosos en sus gobiernos, y de manera especial en los países latinos y otros en los que impera el credo de la Iglesia católica, como Polonia e Irlanda. Huelga decir que en Italia, donde tiene su sede el Vaticano, la capacidad del estamento de poder religioso para condicionar la vida política del país es asombrosa.

Otro grupo de presión religioso-político con una capacidad de influencia tremenda y muy por encima de su representación demográfica es el lobby judío. Estados Unidos es el epicentro de sus actuaciones, que lleva a cabo a través del todopoderoso American Israel Public Affairs Committee (AIPAC). Pero el lobby judío no sólo opera en Estados Unidos. Tiene una presencia muy arraigada en todas las principales economías del planeta. Por ejemplo, se ha atribuido a la influencia de David Hatchwell, hombre de negocios afincado en nuestro país y presidente de la comunidad judía en Madrid, que el macrocomplejo de juego y apuestas Eurovegas vaya a construirse en la capital de España. Se da la circunstancia de que las familias Hatchwell y Adelson, ambas judías, mantienen una larga relación de amistad desde hace muchos años.

A una escala inferior, las ONG son igualmente un poderoso grupo de presión que influye de manera decisiva en la conformación de la política de cooperación internacional y en la «conciencia social» de todos los gobiernos, lo mismo que el colectivo de gays y lesbianas, muy activo cuando se tramitan leyes que ponen en peligro sus derechos.

Una de las materias en que las ONG desempeñan un papel crucial es sin lugar a dudas la política de cooperación exterior y de gestión de la deuda externa. Insisto: los fines que defienden todos estos grupos de presión, tanto los de orientación religiosa como los de un perfil más social, pueden ser muy loables (la Conferencia Episcopal, por poner un ejemplo, está detrás de Cáritas, una institución de ayuda que está realizando una labor impagable con muchos colectivos golpeados por la crisis), pero no es el objetivo de este libro desacreditar lo que hacen ni ellos ni ningún otro grupo de interés, sino lanzar una mirada crítica hacia la falta de transparencia con que el poder se relaciona con ellos y hacia la forma en que la sociedad española accede a la información sobre estas prácticas del día a día de la política.

Las ONG desempeñan un papel excepcional en su labor social y de apoyo a los colectivos necesitados de su ayuda, y merecen por tanto todo el respaldo por parte de la sociedad, pues se ponen siempre del lado de los más débiles y ayudan a combatir muchas desigualdades e injusticias. La cuestión surge, sin embargo, cuando el poder político concede un protagonismo absoluto, excesivo y casi único a la opinión de estos entes, y llega un momento en que se convierten en los validadores de la política internacional de un país.

«El informe de Intermón Oxfam es el que determina si la política de cooperación es buena», afirma rotundo un cargo medio del Ministerio de Economía relacionado con estas materias. «Antes de cada comparecencia del secretario de Estado de Economía en la Comisión de Cooperación Internacional del Congreso —apunta un asesor parlamentario— ya sabíamos punto por punto lo que iba a defender Joan Herrera [exdiputado en el Congreso por Iniciativa per Catalunya] la siguiente tarde: nos bastaba con mirar la página web del Observatorio de la Deuda en la Globalización (www.odg.cat) y allí estaban ya colgados los documentos que le enviaban ex profeso al diputado para su comparecencia y que éste leía punto por punto.»

Hasta la llegada de la crisis, era habitual que a final de año aparecieran en el último minuto proyectos ad hoc, en algunos casos sin demasiada racionalidad económica, pero es que el presupuesto había que gastarlo fuera como fuera para llegar al objetivo fijado. Por eso el Ministerio de Asuntos Exteriores siempre se dedicaba a buscar proyectos debajo de las piedras, y así no quedar mal con las ONG, sin tener en cuenta en todas las ocasiones la calidad de la ayuda.

«Durante los gobiernos de Zapatero [las ONG] tenían capturado al Ministerio de Asuntos Exteriores, que llegó a hacer suyo el argumento de que era injusto que otros países nos debieran más dinero del que nosotros les habíamos prestado. La razón es que hay una cosa que se llama tipos de interés... —apunta otro técnico de Economía—. Al final, te paras a pensar y el cliente final de la política de cooperación no es el pobre agricultor en África o Latinoamérica, sino las ONG. Si ellos te dicen que tires el dinero al mar, lo haces sin tener en cuenta si realmente es una medida adecuada. Todo el mundo en la Comisión de Deuda Externa del Congreso decía en los pasillos “si es que éstos de las ONG a veces se pasan tres pueblos”, pero luego nadie era capaz de negarles públicamente la legitimidad moral para ser los evaluadores. ¿Y quiénes salen perjudicados? Los ciudadanos, a los que el Gobierno falla al malgastar sus impuestos.»

«Las ONG son de los grupos más activos y profesionalizados que yo he visto en la actividad parlamentaria —afirma Montserrat Colldeforns—. Se conocen a todos los diputados de la Comisión, asisten a las comparecencias, se conocen el mecanismo parlamentario, etc.» «En Madrid se nota mucho el tamaño y los recursos de las ONG —abunda Laia Ortiz, de Iniciativa per Catalunya—. Acostumbrada a tratar con ellas allí en Cataluña, me ha sorprendido venir aquí a Madrid y hablar con organizaciones que tienen mucha capacidad de recursos humanos, te presentan informes muy profesionales, con una información muy, muy preparada.» «En nuestro posgrado de Actividades Públicas —corrobora Santos Ortega, socio director de la firma de public affairs Mas Consulting— hemos tenido alumnos que eran trabajadores de ONG de Intermón Oxfam, gente que venía de haber estado en Londres y había hecho allí estas actividades de lobby y eran conscientes de la importancia de las mismas.»

A nadie se le escapa, en otro orden de cosas, que la CEOE es un lobby empresarial con gran capacidad de influencia y acceso directo al poder, y lo ha sido desde la creación de esta organización en los inicios del periodo democrático. Mariano Guindal pone en boca de su expresidente, José María Cuevas, estas palabras sobre la financiación de la UCD: «La movilización de recursos económicos que se hizo en los años 1977, 1978 y 1979 fue un fenómeno absolutamente nuevo. Increíble. No sólo se les dio dinero, sino el respaldo que necesitaban para la formación de una alternativa política que no era la derecha tradicional y reaccionaria». Y cuantifica en 5.000 millones de pesetas (30 millones de euros) el dinero que la CEOE canalizó hacia el partido de Suárez en la Transición, procedente en su mayor parte de la banca o sus empresas participadas, y contabilizado como créditos que no fueron devueltos en su mayor parte.

Por no hablar de la Operación Roca, el fracasado proyecto de crear en Madrid un partido bisagra que, liderado por el padre de la Constitución Miquel Roca, pudiera ejercer de contrapeso tanto a la izquierda como a la derecha, y que estuvo impulsada y financiada por la patronal empresarial y bancaria de este país.

Pero tampoco deberían quedar dudas de que los sindicatos son un lobby igual de influyente, y de los más poderosos que existen en nuestro país. Es más, se podría afirmar que los sindicatos son el arquetipo de grupo de interés organizado mejor desarrollado en las sociedades democráticas modernas.

Mucho han cambiado las cosas desde que en 1851 se creara en el Reino Unido el primer sindicato moderno, The Amalgamated Society of Engineers. En estos más de ciento cincuenta años estos colectivos han contribuido de manera esencial a la conquista de derechos que hoy disfrutan todos los trabajadores. Por tanto, las sociedades modernas probablemente serían mucho peores si no hubieran existido los sindicatos.

Su labor ha sido tan importante que en algunos países su función de interlocución con el poder ha sido reconocida al máximo nivel. En España, por ejemplo, el artículo 7 de la Constitución otorga a las organizaciones sindicales, conjuntamente con las empresariales, un papel privilegiado como interlocutores con el poder.

Así, los dos, la patronal y los sindicatos, denominados con el difuso apelativo de «agentes sociales», han constituido en los últimos treinta años en España un lobby extremadamente poderoso, por cuanto aglutinan sectores que abarcan una parte muy amplia del espectro social. Por esta razón están dotados de una pátina de legitimidad ante la sociedad como intermediarios únicos del Gobierno en cuestiones relacionadas con el diálogo social y el mercado laboral (por cierto, una ley aprobada en 2002 por el Gobierno de Aznar establece que los sindicatos y las organizaciones empresariales quedan exentas de liquidar los impuestos que gravan la actividad económica, siempre que ésta no exceda el 40 por ciento de los ingresos totales de la organización).

Algunos autores, aun reconociendo lo mucho que estas organizaciones han contribuido a la salvaguarda de los derechos sociales, no ven tan claro que este acceso privilegiado al poder haya sido positivo a largo plazo para la economía del país. Muchos economistas opinan que la oposición de este lobby a ceder cuotas de poder está detrás de algunas de las disfuncionalidades del mercado laboral español y que algunas posturas maximalistas defendidas por los sindicatos en los últimos años, como la indexación de los salarios a la inflación, han contribuido más que ninguna política económica del Gobierno al aumento del desempleo.

A los agentes sociales, que en los últimos treinta años han tenido de facto en nuestro país un poder ilimitado para decidir qué se puede y qué no se puede reformar en el mercado laboral, se les acusa igualmente de no actuar movidos por la defensa de los intereses del conjunto de la sociedad, sino de pelear por encima de todo por sus propios intereses. Éstos pasan por mantener sus fuentes de ingresos regulares, procedentes de los cursos de formación, o por mantener la importancia de la negociación de los convenios, no en defensa de los intereses de los empresarios y los trabajadores de las empresas de ese sector, sino como la forma de garantizar el trabajo de una nutrida nómina de profesionales de la negociación laboral en ambos lados, que da de comer a varios miles de personas en toda España.

El mercado laboral español es un caso de estudio internacional por su extrema disfuncionalidad, pero no es el único en el que se dan los efectos perniciosos de un excesivo poder de los lobbies empresariales y sindicales. En Estados Unidos, por ejemplo, las industrias que llevan varias décadas de estabilidad en la producción y en cuyas estructuras, por tanto, los lobbies han tenido más tiempo para penetrar —como pueden ser los fabricantes de automóviles de Detroit o las empresas siderúrgicas del Nordeste— están en un franco proceso de decadencia.

Se podría aducir que esto es debido a la entrada en el mercado de países con mano de obra más barata con la que estas empresas no pueden competir, lo que hace que dejen de ser competitivas. Pero si esto fuera cierto, otras industrias que han aparecido recientemente en otros sectores del mismo país que están en la vanguardia mundial, como son todas las compañías tecnológicas de Sillicon Valley, no podrían haber triunfado. Apple también produce todos sus aparatos fuera de Estados Unidos, pero eso no la hace menos competitiva internacionalmente. Lo que hace a las automovilísticas o a las acereras americanas menos competitivas son sus anquilosadas estructuras de funcionamiento, dominadas por los lobbies empresarial y sindical. Los salarios de sus trabajadores están muy por encima de la media de la industria del país, al tiempo que en sus organigramas directivos hay una sobreabundancia de cargos ejecutivos vacíos de contenido estratégico pero espléndidamente remunerados.

Otro actor que se ha convertido en protagonista recurrente de los medios por su aguerrida defensa de sus intereses es la Sociedad General de Autores, la SGAE. Los escándalos de corrupción han ensombrecido la reputación de esta institución y entorpecido su labor. No obstante, las posiciones desde las que parte muchas veces sean probablemente más propias de una industria del siglo XX que de un negocio con perspectiva de futuro, en el que internet lo dominará todo.

Lo que muchos ignoran es que el rival que más encarnizadamente combate a los autores no es el joven internauta del colectivo Anonymous que desprecia las salas de cine y prefiere descargarse las películas piratas de sitios como The Pirate Bay. La verdadera némesis de esta industria, la que se hace de oro a costa del negocio de las descargas y llena la red de críticos de iniciativas hostiles como la «ley Sinde», no es otra que las operadoras de telecomunicaciones, que ingresan cada año millones y millones de euros con las facturas de ADSL de todos los internautas que necesitan acceso ilimitado a la red para descargarse las películas piratas.

Hay otro lobby con gran capacidad de presión, porque cuenta con el respaldo de cerca de tres millones de trabajadores, y es el de los funcionarios, que están representados por una serie de organizaciones que abarcan a sus diferentes colectivos. Los intentos de modernización de la Administración pública y de acercamiento de los estándares de evaluación del desempeño profesional en el sector público a los de la empresa privada han topado siempre con muchas resistencias por parte de estos colectivos. El propio Jordi Sevilla lo pudo experimentar con motivo de la aprobación del nuevo estatuto del empleado público, que, debido a las presiones de estos grupos, finalmente tuvo que dejar en el tintero muchas de las revolucionarias medidas que inicialmente contenía.

Y dentro de los funcionarios, hay subgrupos de élite en el seno de la Administración que a su vez ejercen actividades de lobby en defensa de sus propios intereses. Es el caso de las asociaciones de Tecos (Cuerpo Superior de Técnicos Comerciales y Economistas del Estado), o los cuerpos de diplomáticos, de inspectores de Hacienda, etcétera. Por ejemplo, la asociación que agrupa a los Tecos se dedica a promover, frente a los distintos Gobiernos, que salgan más plazas para Tecos, que los altos cargos en el Ministerio de Economía sean siempre Tecos...

Otro ejemplo paradigmático es el de los abogados del Estado, un cuerpo de funcionarios fundamental en la labor de lobby que realizan las grandes empresas españolas. Si un día les interesa analizar la composición de los consejos de administración de las principales compañías de este país, comprobarán que, justo al final de la relación de consejeros, aparece siempre la figura del secretario del consejo de administración. Pues bien, en 19 de las 35 empresas del Ibex, actualmente ese cargo está desempeñado por un abogado del Estado en excedencia. Y en el resto, entre los consejeros siempre figura algún abogado con grandes conocimientos legales o mucha experiencia en la materia. En Abertis y Banco Sabadell, por ejemplo, el secretario del consejo de administración es la misma persona, y no es abogado del Estado, pero se llama Miquel Roca.

¿Y esto por qué es así? Pues porque los abogados del Estado en nómina de estas compañías mantienen por lo general una magnífica relación con sus colegas del mismo cuerpo y, por supuesto, también con los abogados del Estado del ministerio correspondiente. Lo cual es hasta cierto punto comprensible: a un abogado del Estado de un ministerio le puede preocupar que una norma pueda ser recurrida por alguna compañía del sector afectado por su regulación y, por lo tanto, si no lo ve del todo claro, es habitual que se produzca una interlocución informal con los responsables de la seguridad jurídica de las empresas implicadas (que en muchos casos tienen equipos profesionales más capacitados que los del ministerio).

Finalmente, es indiscutible que la Casa Real constituye un formidable lobby, personificado en la figura del Rey Juan Carlos, un auténtico especialista en fraguar a escala internacional redes de contactos personales que ha utilizado a lo largo de las últimas décadas en defensa de los intereses de España, y también de los empresarios españoles, como se pudo ver recientemente con su determinante intervención en la concesión de un proyecto de tren de alta velocidad en La Meca y Medina a un consorcio de empresas españolas. Lamentablemente, y a pesar del efecto beneficioso que sus gestiones hayan podido tener en muchos casos para las empresas de nuestro país, la falta de transparencia que sigue envolviendo a las actividades del monarca impiden a la ciudadanía conocer los detalles y las contraprestaciones involucradas en todas las operaciones en que participan tanto el monarca como el resto de los miembros de la Casa Real.

En septiembre de 2012, The New York Times publicó un artículo periodístico que analizaba la figura del Rey y en el que se aportaba una cifra estimada de la fortuna personal del monarca: 2.300 millones de dólares. No está mal, teniendo en cuenta que Juan Carlos de Borbón accedió al trono en 1975 sin prácticamente ningún patrimonio. Sin duda, es otro asunto que ha pasado claramente desapercibido en la prensa española.

CAPÍTULO 4

CÓMO SE HACEN LAS LEYES EN NUESTRO PAÍS

El dato: El primer Plan Energético Nacional de la democracia lo hizo UCD, en el año 1978. Ese plan llegó a la mesa del Consejo de Ministros en un informe con el logo de Unesa, la patronal del sector eléctrico.

Cuando un Gobierno toma la decisión de elaborar un texto legislativo sobre una materia concreta, pone en marcha un procedimiento que se inicia en la pantalla en blanco del ordenador de un subdirector en un ministerio, y finaliza cuando su majestad el Rey estampa su firma sobre la norma, y la convierte en ley. Pero entremedias pasan muchas cosas.

Tanto en el proceso de elaboración y redacción de ese expediente legislativo por parte del Ejecutivo como una vez que el texto se envía a las Cortes y es enmendado y votado, la realidad es que no hay ni un solo eslabón de esa cadena en el que no participen los grupos de presión, que intentan defender sus intereses particulares ante el poder público antes, durante y después del proceso de elaboración de una norma legal.

LA PRESIÓN DE LOS LOBBIES SOBRE EL EJECUTIVO

Es erróneo pensar que los lobbies únicamente contactan con los diputados para defender sus intereses; también lo hacen con el Gobierno, con el que mantienen una comunicación constante. Es igualmente falso que sean los diputados y senadores los únicos que se dejan capturar por estos grupos, cuyo interés es a veces contrario al interés general; hay asimismo muchos responsables públicos, direcciones generales, secretarías de Estado, incluso ministerios enteros, que velan más por el interés de los sectores bajo su competencia que por el interés general.

De hecho, si hubiera que ponderar el reparto de los esfuerzos que los lobbies realizan en defensa de sus intereses con los poderes ejecutivo y legislativo, el resultado sería probablemente favorable para el primero, que concentra aproximadamente el 60 por ciento de las gestiones de los lobistas, frente a un 40 por ciento para el proceso parlamentario. Y esto es así porque si bien son sus señorías los que tienen la última palabra respecto a la formulación definitiva de los textos legales, no es menos cierto que donde verdaderamente se cocinan esas normas, donde pueden aún sufrir modificaciones sustanciales e incluso ser enterradas y archivadas en un cajón, es en el proceso normativo.

Y esto sucede en un momento en que, en muchas sociedades democráticas, no sólo en la española, el poder del órgano ejecutivo de Gobierno se ha ido afianzando muy por encima del legislativo. Se da la tremenda paradoja de que mientras el Parlamento experimenta, con la consolidación de la democracia, una apertura total hacia la sociedad a través del sufragio universal, el eje de la actuación del Estado se ha ido desplazando poco a poco hacia el Ejecutivo, y ha comenzado a operar con criterios de eficacia tecnocrática, independientes de la voluntad representada por los electores.

Pero empecemos por el principio. O mejor aún, vayámonos incluso más atrás.

Porque antes de que el Gobierno tome la decisión de redactar una normativa, del tipo que sea, ya existen contactos entre la Administración y los representantes de los lobbies. Y esto es algo comprensible, pues forma parte del trabajo de estos grupos, como ya hemos visto, mantener un diálogo fluido con los poderes públicos, para conocer lo que piensan y poder prever hacia donde se van a dirigir los pasos del Gobierno de turno. Por supuesto, ese diálogo también sirve para sensibilizar a los responsables públicos sobre la problemática interna de cada grupo, sus necesidades, preocupaciones, etcétera.

Estas reuniones suelen permanecer en el ámbito interno, esto es, no se informa de ellas, y son de tipo informal, es decir, no quedan registradas públicamente ni se levanta acta de los temas tratados.

En ocasiones es el propio sector el que propone decisiones públicas al Gobierno. Pongamos que Anfac quiere hacer un nuevo plan PIVE, de subvención por la compra de vehículos. A lo mejor esta medida no está en la agenda del Gobierno, y ellos presentan sus argumentos para tratar de introducirla. En ocasiones no es un grupo de presión que aglutina a todo un sector, sino que son las propias empresas, por su cuenta, las que vienen, sobre todo cuando hay discrepancias entre las empresas de un mismo sector o el asunto compete únicamente a una sola compañía.

Los grupos de presión pueden acudir a esas reuniones ellos solos o acompañados de un representante de un bufete o una consultora. Por lo general los responsables públicos no ponen trabas a que a las reuniones acudan los intermediarios, pero se encuentran siempre más cómodos si el cliente final está en la reunión, entre otras cosas porque «si a la postre va a ser un bufete el que va a hacer todas las comunicaciones contigo —confiesa un alto funcionario con amplia experiencia en la Administración— lo más importante es que la empresa sepa a lo que está jugando, y que esté delante, que no le vendan cosas o le saquen dinero. Yo he llegado a escuchar de un representante de un bufete de relumbrón que no le importaba que le metiéramos un puro a tal empresa (una gran compañía española), porque así le seguían cobrando dinero por llevarle el recurso».

En algunas ocasiones a esas reuniones sí se les concede una formalización mediante la creación de un grupo de trabajo para mantener un seguimiento de los asuntos que interesan al sector. Por ejemplo, el Ministerio de Sanidad puede convocar una comisión de precios de medicamentos, que no es un asunto de elaboración normativa sino directamente ejecutivo.

Pero antes de acudir a esa comisión, que sí queda formalizada, las farmacéuticas, agrupadas en la patronal, o por separado si el asunto afecta únicamente a una sola empresa, buscan por todos los medios reunirse de manera informal con los responsables de los ministerios presentes en esa comisión de precios. En esta reunión presentan en persona su caso y alegan que, por ejemplo, el medicamento X debería tener un precio especial, atendiendo a que cubre un nicho terapéutico interesante, o porque es una patente española, o es un medicamento que se elabora con una materia prima que ha sufrido un shock de precios tremendo que ha dejado el precio desactualizado, y piden una revisión del mismo.

El problema para los responsables públicos es diferenciar cuándo lo que proponen los grupos de presión es razonable y cuándo no lo es, porque éstos siempre van a exponer sus reclamaciones como algo absolutamente necesario y que beneficia al conjunto de la sociedad. Y en la práctica no siempre es así.

Por tanto, el éxito de los grupos de presión va a depender en gran medida del grado de relación que lleguen a alcanzar con los responsables públicos que gestionan las materias relacionadas con su sector. Porque cuanta más cercanía haya entre unos y otros, más fácil será para el representante de la Administración asumir como propias las tesis del lobby y más difícil le será tomar distancia y analizar el asunto y contrastarlo de forma objetiva, teniendo siempre como referencia el interés general.

Además, en ocasiones puede ocurrir que las dos partes en esa discusión pertenezcan a la misma profesión, debido a que en algunos departamentos existe mucha permeabilidad, mucho trasiego de puestos entre el sector privado y el público. Esto es hasta cierto punto lógico, porque si un alto cargo busca expertise a la hora de rodearse de asesores, muchas veces es realmente complicado encontrarlo fuera de ese sector.

Cualquier forma de presión ejercida sobre los poderes públicos desde dentro resulta mucho más ventajosa y efectiva para el lobby que ninguna otra. Por esta razón, algunos departamentos de los ministerios están literalmente «ocupados» por asesores que representan los intereses no del Gobierno, sino de un sector concreto del que ese departamento se ocupa, independientemente del color político del Gobierno de turno. Así es verdaderamente muy difícil que la secretaría de Estado de Telecomunicaciones tome medidas contrarias a las empresas de telefonía, que el Ministerio de Fomento dañe los intereses del colectivo de ingenieros o que la dirección general del Notariado en el Ministerio de Justicia legisle contra los notarios, por poner sólo unos pocos ejemplos.

En ocasiones los mayores lobistas en defensa de los intereses de un sector son los propios ministerios que supervisan a ese sector, y lo hacen además no porque haya un interés oculto o inconfeso detrás, sino porque en muchos departamentos está instalado en el subconsciente colectivo que su verdadero cometido es, por encima de todo, proteger a su sector; que su función, realmente, no es tanto defender el interés común, sino el interés de las empresas de su sector. En muchas ocasiones, no es necesario convencer a los responsables políticos de que se reúnan con los lobbies, porque ya están convencidos de antemano.

Cuando el Ministerio de Fomento defiende las medidas en apoyo de las empresas de obra pública ante los demás colegas del Gobierno, argumenta que le preocupa no poder dar trabajo a las empresas del sector. Se sienten responsables de dar contratos a las empresas de construcción y a las infraestructuras para que sigan funcionando a pleno rendimiento y ganando dinero, cuando en realidad, a lo mejor el objetivo que deberían tener no es el de dar contratos al sector sino el de perseguir la eficacia en la gestión para que los ciudadanos puedan disfrutar de unas infraestructuras de calidad, o el de garantizar que la inversión comprometida por estas empresas con el dinero de todos los contribuyentes se ejecute en plazo.

Por supuesto, esto no es una verdad inmutable. Hay ocasiones en las que los ministerios están enfrentados con sus sectores: ya hemos visto que ocurría en el caso de Sanidad y Farmaindustria en la etapa de Trinidad Jiménez, cuando el Gobierno tomó decisiones agresivas sobre bajadas de precios de los medicamentos.

«No tengo medios para demostrarlo —confiesa José Martínez Olmos— pero cuando nosotros llegamos al Ministerio de Sanidad había allí muchas cosas raras: las visitas de los laboratorios, las relaciones que tenían los subdirectores con la industria... Daba la sensación de que había algo más de por medio que una relación entre regulador y regulado. Tuvimos claro desde el principio que teníamos que romper con unas costumbres que había... Se decía que había gente del ministerio que cobraba por facilitar documentos a la industria farmacéutica. Tuvimos que montar una estrategia para que no hubiera ninguna filtración. Nos funcionó muy bien establecer mecanismos para cortar todas las posibles ramificaciones que pudieran existir con algún funcionario capturado o cooptado, y no fiarse de nadie.»

Y aun así, hay quien a pesar de todo es crítico con la excesiva cercanía de la Administración socialista con el lobby farmacéutico en esa legislatura, como Laia Ortiz, de Iniciativa per Catalunya: «El lobby farmacéutico es intocable. Lo es ahora y lo fue durante la legislatura anterior. Los recortes de 2010 al final se quedaron en la mitad de lo anunciado gracias a una enmienda de CiU en el último momento. Dedicamos el 30 por ciento de los presupuestos de Sanidad a medicamentos. Incluimos 100 medicamentos cada año en el catálogo y no excluimos ninguno y los vamos pagando todos. La mayoría de ellos no son una innovación con respecto al anterior, pero cuestan 50 euros, y los pagamos todos. Somos un país que dejamos entrar a los laboratorios hasta la consulta, y hemos externalizado la formación de los médicos a Farmaindustria... Y luego nos dicen que la Sanidad no nos la podemos permitir».

«Recibimos presiones de todo tipo, en muchos casos del propio Ministerio de Industria —rebate Martínez Olmos— pero, aunque suene a autobombo, te aseguro que fuimos en todo momento muy independientes. Cuando acepté el cargo sabía razonablemente en dónde me estaba metiendo. La Sanidad es, después de Hacienda, el área económica más importante del Gobierno en términos presupuestarios, con 15-20 mil millones de euros anuales. Operan compañías multinacionales que hacen inversiones muy potentes, que si les salen bien venden en todo el mundo, con mucho margen de negocio. Y hay una relación cliente-proveedor asimétrica, donde el cliente no sabe lo que le ha costado ese producto. Hay compañías grandes que están instaladas en China, donde compiten y producen a precios irrisorios; y luego te vienen a ti con que necesitan el margen para investigar... Sí, es verdad que otras veces hicimos concesiones. Yo he visitado compañías y me han dicho “aquí hay cien personas trabajando”; yo a eso soy sensible. Hemos sido más flexibles en el área de precios de medicamentos para laboratorios nacionales a cambio del mantenimiento del empleo. Si sólo hubiéramos mirado criterios sanitarios podríamos haber ahorrado algo más, pero eso hubiese tenido consecuencias en términos de empleo.»

Pero esta actitud crítica suele ser la excepción. En la mayoría de las ocasiones, como estos departamentos se sienten mucho más cercanos a su propia industria que a otras partes del Gobierno que pudieran tener una sensibilidad distinta, o que a los intereses a veces opuestos representados por las asociaciones de consumidores, antes de consultar con nadie más, prefieren pactar las medidas con sus sectores.

Es cierto que hay varios contrapesos que en algunos casos ayudan a equilibrar en cierta medida esta orientación pro lobbies de muchos departamentos. En primer lugar, dentro de un mismo departamento puede haber intereses en juego que a veces están enfrentados, de manera que los responsables públicos tienen que guardar un equilibrio entre unos y otros. En esos casos, además, el diálogo del Gobierno con el sector es más fragmentado, porque la patronal del sector no puede opinar sobre el tema, ya que lo que favorece a un asociado perjudica a otro.

Por ejemplo, que Unesa, la patronal del sector eléctrico, le haga propuestas a la secretaría de Estado de Energía sobre cómo resolver el déficit tarifario entra dentro de lo habitual en el funcionamiento del ministerio; al fin y al cabo sus representados son los destinatarios de la actuación ministerial. Sin embargo, la unanimidad de posturas no siempre es posible. De hecho, en este sector ha habido en los últimos años una pelea a cara de perro entre las compañías clásicas (Endesa, Iberdrola, Gas Natural, etcétera.) y los denominados nuevos incumbentes, es decir, los representantes de las empresas de energías renovables y del sector fotovoltaico.

Una batalla que se ve agravada cuando un Gobierno, por motivos ideológicos o del tipo que sean, toma partido por uno de los bandos, como ocurrió en las legislaturas de Zapatero, algo que a día de hoy sigue provocando resquemor: «Acciona, Abengoa y ACS —cuenta un lobista que intervino en la pelea— eran los dueños del Ministerio de Industria en la anterior legislatura, a causa de la apuesta irrenunciable del presidente del Gobierno por la aventura de las renovables. Fue el propio Zapatero el que les dijo a estas compañías “sois mis hombres para crear esta infraestructura en España”, y contra eso era muy difícil competir».

Pero dentro incluso de las empresas clásicas del sector no siempre se defienden los mismos intereses. Por ejemplo, en algunas cuestiones es inevitable que, según el tipo de regulación que haga un Gobierno, se termine favoreciendo a unas u otras. Si el Gobierno apuesta por otorgar ventajas al carbón, por producirse en una zona geográfica que el responsable político quiere cuidar, o por la razón que sea, como la energía es un juego de suma cero, porque al final la cantidad de energía que se vende es la misma, pues se está perjudicando a las compañías cuyo mix o combinación de producción de electricidad tiene una proporción menor de energía procedente de centrales de carbón.

Es entonces cuando las soterradas actividades de los grupos de presión salen del anonimato habitual y trascienden a la opinión pública, ya que los distintos bandos enfrentados tratan de utilizar todos los medios a su alcance para defender sus posturas y concienciar al poder público, y para ello no dudan en utilizar a los medios de comunicación.

Otro elemento que puede servir de contrapeso y aportar opiniones y recomendaciones no siempre tan seguidistas de las posturas de los grupos de presión son los organismos reguladores. O que al menos han servido hasta ahora porque, como ya hemos comentado, la reforma anunciada por el Gobierno del PP a principios de 2012 acaba con muchas de las funciones de supervisión y control independiente que hasta ahora habían asumido instituciones como la Comisión Nacional de la Energía o la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, que según el modelo propuesto se verán a partir de ahora subsumidas en un macrorregulador con poderes prácticos limitados y privado de las funciones clave de supervisión, que son devueltas a los ministerios sectoriales. Recuerdan que la reforma se basa en un estudio facilitado por Telefónica al Gobierno, ¿verdad?

Porque hasta ahora sí ha sido cierto que los ministerios sectoriales han sido por regla general mucho más sensibles a las demandas del sector que los organismos reguladores, entre otras razones porque los objetivos que tienen éstos están mucho mejor definidos en sus propios estatutos, y van desde evitar abusos de poder a intentar mejorar la eficiencia, y que ello repercuta en un mejor servicio y en mejores precios para los usuarios. Pero en los ministerios no ocurre eso, porque, como ya hemos dicho, su objetivo primordial es proteger a su sector.

Que los reguladores sectoriales conserven mayor distancia respecto a los lobbies que los Ministerios no quiere decir que dichos lobbies no intenten por todos los medios utilizar con ellos las mismas técnicas de captura que practican con los departamentos del Gobierno. Y algunas veces lo consiguen, atacando sus puntos débiles. Los presidentes y los consejeros de los organismos reguladores tienen un régimen de incompatibilidad muy severo que les prohíbe hacer negocios con ninguna compañía con la que hayan tratado en el ejercicio de sus funciones, una vez terminadas éstas, pero este régimen no se aplica a los cargos medios, que no suelen ser funcionarios sino personal laboral contratado. Estos cargos internos no tienen rango de consejero, pero en la práctica son los que redactan los informes que luego presentan los consejeros. Pues bien, ahí es donde se fijan los lobbies.

Los intentos de captura de los empleados de los organismos reguladores sucede de forma habitual, lo mismo que entre los cargos medios de los ministerios: «Las empresas llaman a la gente que tiene cargos eventuales —cuenta un exasesor en el Ministerio de Economía— y te dicen “oye, pues cuando acabes ahí seguramente podemos trabajar juntos, podemos hacer algo”... Lo pueden hacer con cualquier persona de los cargos medios, que son los que al final se curran los documentos. Y muchos lo cumplen».

Lo podemos comprobar haciendo un pequeño análisis del destino profesional de algunas de las personas que han sido responsables de la secretaría general de Energía (o de un cargo similar) en el Ministerio de Industria desde el principio de la democracia:

UCD

• Luis Magaña, comisario de Energía y Recursos Minerales en los Gobiernos de Suárez, fue designado adjunto a la dirección en Cepsa, y presidente de Unesa.

PSOE

• Fernando Maravall, exdirector general de Energía del Ministerio de Industria, fue nombrado director general para las áreas financiera y económica de Cepsa.

• Ramón Pérez Cimarro, exsecretario general técnico de Industria y Energía, fichó tras su estancia en el ministerio por Repsol.

• Luis Atienza, secretario general de Energía de 1993 a 1994, fue nombrado en 2004 presidente de Red Eléctrica de España.

PP

• Nemesio Fernández Cuesta, secretario de Estado de Energía en la primera legislatura de José María Aznar, es en la actualidad consejero de Repsol.

• José Manuel Serra Peris, sustituto del anterior, fue nombrado años después consejero en Red Eléctrica de España.

• José Folgado, secretario de Estado de 2002 a 2004, ocupa actualmente la presidencia de Red Eléctrica de España.

La conclusión que podemos extraer de estos datos es que, si te nombran secretario general de Energía en el Ministerio de Industria, tienes muchas papeletas para terminar trabajando en una de las principales empresas del sector unos años después.

Y es que el de las eléctricas es sin duda uno de los grupos de presión más poderosos de este país. A lo largo de los años han desarrollado una gran habilidad para introducir en la opinión pública términos técnicos, incomprensibles para el consumidor medio, que les han permitido legitimar determinados conceptos de costo: por ejemplo, garantía de potencia («¿quién se va a oponer a pagar la garantía de potencia?»), costes de transición a la competencia («hombre, si se va a mejorar la competencia eso es bueno, ¿no?»), déficit tarifario («pues si hay un déficit, habrá que pagarlo»). Son maestros en el arte de acuñar eufemismos que esconden retribuciones que en otras circunstancias tendrían una difícil justificación.

El llamado déficit tarifario es una de las estrategias de lobby más exitosas que una organización empresarial haya realizado nunca en el mundo. Un grupo de compañías del sector eléctrico (que por cierto cuenta en sus filas con distinguidos exgobernantes españoles de las últimas dos décadas) ha conseguido convencer a los distintos Gobiernos, de uno u otro color político, de que sus empresas incurren sistemáticamente en un sobrecoste en la generación de electricidad que no se ve reflejado en los precios, de forma que deben ser compensadas económicamente.

Sin embargo, la propia Comisión Europea ha manifestado que «una competencia insuficiente en el sector energético ha contribuido, al menos en parte, a la constitución del déficit tarifario al favorecer una compensación excesiva de algunas infraestructuras, tales como centrales nucleares y grandes centrales hidroeléctricas, ya amortizadas». Dicho en otras palabras, la auténtica razón del déficit tarifario es la sobrerretribución que perciben las nucleares e hidroeléctricas. Estamos ante un mercado oligopólico donde el regulador actúa en beneficio de los vendedores y en claro perjuicio de los consumidores, que han visto incrementado el precio de la electricidad en un 70 por ciento en 6 años.

Otro caso de libro es el de los costes de transición a la competencia, aprobados en diciembre de 1996 por el recién elegido Gobierno de José María Aznar, por una cantidad de casi dos billones de las antiguas pesetas (más de doce mil millones de euros). «El razonamiento era el siguiente —explica un exconsejero de la CNE—: el Gobierno ha decidido que a partir de mañana va a haber competencia. Y claro, si va a haber competencia, eso significa que los precios de la electricidad van a bajar, porque para eso se introduce la competencia. Pues entonces habrá que compensar a las compañías del sector por el coste de bajar sus precios... Entonces, ¿para qué queremos que haya competencia? Era de locos, pero coló. Claro, estamos hablando de un lobby poderosísimo, con muchos recursos, que contrató a expertos internacionales de mucho prestigio y caché para que fabricaran este concepto. Y lo consiguieron.»

En el sector eléctrico, la única forma de que hubiera verdadera competencia sería mediante la separación de la propiedad entre las empresas de distribución y las de comercialización de la electricidad. La compañía que produce la energía no debería ser al mismo tiempo la propietaria del grifo en los hogares. A esta separación se han opuesto siempre con uñas y dientes las compañías del sector, pues eliminaría una parte sustancial de su modelo de negocio.

«En España —prosigue el exconsejero de la CNE— si a un ministro se le ocurriera proponer la separación de las actividades de distribución y comercialización, ese ministro no duraría dos telediarios. Primero se cuestionarían todas sus decisiones ante los tribunales, se le intentaría atar de pies y manos. Empezarían a moverse las empresas en todos los frentes, se utilizaría en tromba a los medios de comunicación, se hablaría con Moncloa, con el grupo parlamentario del Gobierno, con los sindicatos si fuera preciso, se ventilarían públicamente cosas sucias e inconfesables del ministro, pueden llegar incluso hasta el seguimiento de la persona y a pinchazos telefónicos.»

También presionan advirtiendo sobre los efectos que tales decisiones tendrían en la cotización en bolsa, donde tienen ahorros muchos españoles, y sobre los perjuicios para la imagen del país. «No me haga esto, porque cotizo en Nueva York, y no es que me haga daño a mí, es que pone en riesgo la financiación del reino de España.» Las empresas de energías renovables han utilizado mucho estos argumentos; desde el principio tuvieron la habilidad de incorporar en sus proyectos de inversión fondos de pensiones extranjeros, y avisan al ministro de turno: «Debe saber que si usted me cambia la regulación, el fondo que representa a los pensionistas de Wisconsin le va a llevar a los tribunales en Estados Unidos por haber confiscado una parte de mis ingresos».

Un contralobby que podría tener un papel mucho más importante, pues es el perjudicado por muchas acciones de los grupos de presión, son las asociaciones de consumidores, que a su vez constituyen un lobby, pero que no cuentan con la fuerza suficiente ni la capacidad de interlocución para hacer valer sus intereses.

La ley establece que las asociaciones de consumidores y usuarios «serán oídas en consulta, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general relativas a materias que afecten directamente a los consumidores y usuarios».

En la práctica, la fuerza de los consumidores es reducida. En las reuniones de tramitación normativa de los proyectos del Gobierno, el encargado de velar por los intereses de los consumidores es el secretario general de Consumo del Ministerio de Sanidad, que tiene la ardua tarea de pelear con el resto de los ministerios. En las reuniones de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, cuenta un exasesor de Economía, «la persona que representaba a Consumo llegaba tarde, mal y nunca a muchos de los temas, porque realmente no tenía suficientes recursos para investigar a fondo asuntos de todo tipo, mientras que los representantes de los ministerios sectoriales controlaban cada uno muy bien su propio tema, es decir, le rebatían con mucha facilidad, y aparte la discusión llegaba en un momento en que ya todo estaba cocinado y poco se podía cambiar».

No sólo eso. En muchas ocasiones las propias organizaciones de consumidores y usuarios se alinean con los intereses de los grupos de presión frente a medidas liberalizadoras del Gobierno. Esto es así porque los grupos despliegan sus actividades de lobby ante las mismas organizaciones de consumidores, y las atraen con argumentos en apariencia convincentes y difíciles de refutar si no se tiene un gran conocimiento técnico sobre la materia, como la calidad del servicio o la seguridad jurídica o de suministro.

Por ejemplo, las eléctricas, para defender incrementos en los precios de la luz utilizan siempre a los consumidores, basan sus argumentaciones en la protección de éstos, que se verían afectados por una potencial inseguridad en el suministro eléctrico ante la falta de recursos de los proveedores para invertir lo suficiente en el mantenimiento del sistema. «¿Qué conocimientos técnicos tienen los consumidores para analizar la seguridad en el suministro, para evaluar si hay exceso de capacidad para los momentos pico o valle? —se queja un exresponsable de Economía—. Es verdad que hay intereses enfrentados, lo que defiende el carbón no es igual a lo que piden las termosolares, pero la realidad es que, al final del proceso, cada uno lo que quiere es quedarse con un trocito del pastel, y lo que resulta es una tarifa supercara, y el interés general, que es el del consumidor, machacado.»

Algunos lo ven de forma aún más descarnada: «Todo lobby que se precie de serlo tiene que contar con su propia asociación de consumidores. Y con los sindicatos pasa un poco lo mismo. ¿Alguna vez han puesto una sola pega sobre abusos en el sector eléctrico? No. ¿Por qué? Porque como es un sector donde hay poca competencia, las retribuciones son altas, las condiciones laborales son buenas y las empresas realizan acciones de naturaleza social. Al final, el inmenso beneficio que obtienen estas compañías derivado de operar sin competencia hay que repartirlo un poco, porque si no cantaría demasiado... y así nadie protesta», reflexiona un exconsejero de la CNE.

Consulta pública

Podría parecer, tras toda esta exposición de relaciones y lazos que unen soterradamente a los distintos órganos del Ejecutivo con los grupos de interés, que el verdadero problema en cuanto a falta de transparencia se halla en esta fase del proceso de elaboración de una ley. En realidad es justo al revés. Con todas las fallas y puntos débiles que existen y hemos retratado, el proceso de elaboración de un expediente legislativo en la Administración es el momento en que existe más transparencia en cuanto a la relación de los poderes públicos con los lobbies.

Más aún, este momento es el único de todo el proceso de toma de decisiones en que la actividad de los lobbies está explícitamente reconocida en nuestro régimen de elaboración de normas. Esta circunstancia tiene su base jurídica en la propia Constitución Española, que establece en su artículo 105 la regulación de la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.

De esta manera, muchas de las legislaciones que desarrolla el Gobierno requieren un trámite reglado de audiencia pública, explícitamente definido para que los interesados expliquen a la Administración su percepción y su punto de vista. Y es de justicia reconocer que muchos aspectos concretos de una ley se mejoran por este proceso, porque puede haber detalles en la norma de los que la Administración no ha sido consciente, o puede haber efectos colaterales de los que sus autores no se habían dado cuenta al redactarla.

Veamos, de una forma extremadamente simplificada para no aburrir con tecnicismos, cómo funciona todo el proceso de elaboración de un expediente legislativo en su etapa administrativa. Pongamos por caso que un ministro, en atención a un compromiso electoral o a una instrucción del presidente, o tras escuchar recomendaciones y peticiones de los distintos lobbies, toma la decisión de comenzar a redactar un texto legal. Encarga dicha tarea a un secretario de Estado, que la delega en un director general, que a su vez la remite a un subdirector. No olvidemos que todos ellos han podido ser contactados por los lobbies en algún momento durante los meses anteriores.

El subdirector en cuestión prepara un primer borrador, y se lo remite a su director, que hace las aportaciones o rectificaciones que juzga necesarias. A continuación, el secretario de Estado o el ministro analizan el texto con la ayuda de sus asesores y, por supuesto, pueden exigir una reorientación de éste o directamente un nuevo texto si no les convence.

El papel de las direcciones generales en la gestación de la normativa administrativa no debe ser subestimado, ya que son normalmente las asesorías jurídicas a ellas adscritas las encargadas de elaborar los anteproyectos normativos. Por tanto, un conocimiento exhaustivo de la composición y organización de las distintas direcciones generales de un ministerio es requisito imprescindible para el buen desempeño de todo lobista. El poder real de la Administración por regla general reside mucho más abajo en la cadena jerárquica de lo que habitualmente se cree.

Una vez pergeñado ese primer borrador de la ley, denominado anteproyecto, es el momento en que el ministerio lo muestra por primera vez a los demás miembros del Gobierno. En primer lugar, si el asunto afecta a varios ministerios, se puede analizar en órganos colegiados del Gobierno, que aglutinan a una serie de departamentos con materias compartidas, como puede ser la Comisión de Cambio Climático para temas medioambientales o, en el ámbito económico, la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. Es ésta la primera lectura enteramente política del texto, puesto que quienes la llevan a cabo son ministros, mientras que hasta entonces la evolución de la norma se ha movido más en un terreno técnico.

Después, el texto se analiza en la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, más vulgarmente conocida como Subses, y que, habitualmente presidida por un vicepresidente del Gobierno, se celebra cada miércoles y tiene carácter preparatorio de las sesiones del Consejo de Ministros. Por tanto, una vez que el texto pasa por Subses, lo habitual es que ese mismo viernes, o como tarde al viernes siguiente, aterrice en la mesa del Consejo de Ministros. En este caso, no obstante, los ministros no aprueban aún el texto, se limitan a analizarlo en una primera lectura.

Este primer análisis interno puede desembocar en una retirada del texto por objeciones serias de otros ministerios respaldadas por Moncloa, en la reserva del texto en la nevera a la espera del momento político adecuado o en la continuación del proceso legislativo, con las consiguientes correcciones o aportaciones que hayan podido hacer los demás ministerios.

A su vez, la Comisión Delegada tiene facultad para tomar decisiones sobre asuntos que no requieran su elevación al Consejo de Ministros, o no correspondan a dicho Consejo por precepto legal o reglamentario. Es decir, ciertos asuntos pueden obtener su formalización definitiva en la Comisión Delegada correspondiente.

Una vez superada esta fase, el ministerio proponente puede decidir someter el texto a un proceso de consulta pública, regulado por la ley en los siguientes términos: «Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición».

Durante esta fase de audiencia, todos los actores implicados —empresas, organizaciones empresariales, colectivos ciudadanos, sindicatos, etcétera.— tienen derecho, pues, a hacer las aportaciones que consideren oportunas, y además estas contribuciones se pueden hacer públicas. Es más, si el ministerio está por la labor de llevar a cabo un proceso transparente, puede incorporar al expediente una memoria del análisis de impacto normativo, en la que quede constancia de las propuestas del sector, y un resumen de las alegaciones recibidas, de forma que todas queden reflejadas para el conocimiento de los ciudadanos.

«Todos los procesos normativos, los trámites de audiencia, son muy útiles —afirma José Martínez Olmos—. No quisiera dar la impresión de que el contacto con la industria es malo. Todo lo contrario. Yo les di mi móvil a todos desde el primer día. A veces te hacen aportaciones que claramente benefician a los ciudadanos, o la calidad asistencial, incluso cuando defiendan intereses puramente corporativos, que no tienen por qué ser contradictorios con los intereses de los ciudadanos.»

Otra razón que explica por qué los lobbies concentran en este momento buena parte de sus estrategias de presión es la circunstancia de que en esta fase el texto legal aún está en los primeros estadios de su proceso normativo y, por tanto, los poderes públicos están aún terminando de definir la orientación definitiva del asunto. Es más fácil moldear las políticas públicas en ese momento que no después, cuando ya han adquirido un perfil y una notoriedad pública. En esa fase posterior es aún posible modificar la orientación e incluso tumbar un proyecto, pero a costa de un gran esfuerzo de lobby, esto es, de la utilización de todos los recursos por parte del grupo de interés.

A veces esa audiencia pública transcurre por cauces muy formalizados; otras, no tanto. Por ejemplo, en la regulación energética, como participan siete, diez empresas o grupos, basta la consulta al consejo consultivo, que está en la CNE, para dar por cumplido el trámite de audiencia. En la de telecomunicaciones y transporte ocurre algo similar. En cambio en otras áreas se hace una consulta más abierta; por ejemplo, en la normativa medioambiental, por imperativo comunitario, hay que formular una consulta abierta a todos los ciudadanos, y se pueden recibir hasta 1.500 alegaciones a un borrador de la norma.

Es cierto que esto rara vez se cumple. La mayoría de los ministerios son muy opacos a la hora de sacar a la luz estas cuestiones, y también hay ocasiones en que el Gobierno directamente se puede saltar este trámite de audiencia pública, por cuestiones de urgencia, u otras similares. Con todo, la transparencia en este ámbito ha mejorado bastante últimamente y es de esperar que lo haga aún más con la Ley de Transparencia presentada por el PP en 2012.

La audiencia pública también cobra mayor o menor importancia para el Gobierno en función del tipo de norma que se quiera tramitar. Si es un reglamento de desarrollo de una ley, este proceso es muy importante, porque si no se hace una consulta a los ciudadanos se puede viciar de nulidad el proceso y los tribunales pueden tumbar el reglamento. Con un proyecto de ley esto no ocurre, porque una vez que el Parlamento sanciona el texto, es ley, se haya hecho bien o mal el proceso normativo.

Además, la norma también debe contar con los preceptivos informes de las instancias que determine la ley en cada caso. Por ejemplo, si es un asunto laboral, debe haber un informe del Consejo Económico y Social; si la materia versa sobre asuntos relacionados con la energía nuclear, no puede faltar el informe del Consejo de Seguridad Nuclear.

Consejo de Estado

En la mayoría de los casos, es necesario igualmente el envío del texto al Consejo de Estado, el supremo órgano consultivo del Gobierno. Los asuntos de su competencia abarcan proyectos legislativos, anteproyectos de leyes, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y asuntos de Estado a los que el Gobierno reconozca especial trascendencia o repercusión.

Su papel como garante de la limpieza del proceso en términos de transparencia es muy importante, ya que tiene entre sus funciones la de velar por que éste se haga correctamente, y aunque sus dictámenes no son vinculantes, sí son públicos, de forma que aunque no tenga capacidad de modificar una norma, sí la tiene para tirar un poco de las orejas públicamente al Gobierno. En los casos en que el ministerio de turno prescinde de la fase de consulta pública, el Consejo puede incluso llegar a tirar abajo una norma, o al menos retrasarla y reclamar al Ejecutivo ese trámite de audiencia pública antes de dar su visto bueno.

Igualmente, el Consejo de Estado puede afear al Gobierno que modifique la orientación de un texto ya sometido a consulta pública. Se dan casos en que, por ejemplo, un ministerio somete a consulta un texto; durante esa fase, que puede durar entre quince días y un par de meses, el ministerio cambia de idea porque otro ministerio o Moncloa le impone una tesis distinta, pero el ministerio proponente, en vez de retirarlo, mantiene el nombre y transforma por completo el sentido de la norma. En esos casos el Consejo puede incluir en su dictamen que el proceso no se ha fundamentado correctamente y amonestar públicamente al Gobierno, debido a que los ciudadanos y las empresas deberían haber podido participar en el proceso de consultas al texto definitivo. Aunque en la práctica no consiga parar la norma, al menos es un pequeño filtro para hacer las cosas de forma correcta.

A partir de ahí, el texto vuelve a pasar por la Comisión Delegada (si es un asunto que afecta a varios ministerios) y también por Subses. Ahí es donde se terminan de cocinar los últimos cambios de calado al texto, previo paso por la última fase del proceso, que se produce en el Consejo de Ministros y en la que, salvo excepciones, no suele haber grandes retoques. El anteproyecto se convierte así, con la firma colegiada del Consejo, en proyecto de ley, que se publica en el BOE en las siguientes 24 o 48 horas y se remite, a través de la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes, al Parlamento.

La aprobación de un anteproyecto de ley por el Consejo de Ministros no agota el contacto de los grupos de presión con el Ejecutivo en relación con una normativa. Y esto es así por dos razones: la primera, porque el Ejecutivo ejerce de asesor del partido que apoya al Gobierno en las negociaciones de las enmiendas presentadas en las cámaras legislativas, y ello origina un nuevo contacto entre los técnicos de los ministerios y los representantes de los grupos de presión.

Y la segunda razón es que toda ley, una vez aprobada, suele necesitar reglamentos para su desarrollo. Las leyes, en muchos casos, establecen los principios genéricos, pero los detalles técnicos concretos, la aplicación de esa ley, se reservan para la elaboración de reglamentos, a manos de los propios ministerios, y no requieren de su paso por el Consejo de Ministros. Por tanto, muchos lobbies que han fracasado en su intento de frenar una ley contraria a sus intereses consiguen sus objetivos cuando el desarrollo reglamentario de una ley les permite eliminar algunos aspectos concretos perjudiciales para ellos.

Como vemos, pues, las actuaciones de la Administración están determinadas por un trabajo técnico previo, en el que todas las decisiones administrativas parten de un proceso reglado y conocido por todos, en el que suele haber elementos de racionalidad jurídica y económica, en el que es habitual un proceso de captación de información, de discusión de posibilidades, y en el que hay unos mecanismos preestablecidos para la introducción de cambios en el cuerpo normativo. El modus operandi de la Administración hace, de esta manera, que sea mucho más difícil que un lobby consiga exactamente lo que quiere sin pasar por los distintos filtros establecidos en el proceso.

Eso no excluye la participación de los lobbies, al margen de este proceso reglado, porque los grupos de interés utilizan sus contactos en la Administración para tratar de influir sobre ella y obtener cambios de última hora que recojan los intereses del grupo. Son muchísimos los casos en los que un secretario de Estado puede meter en el borrador de la norma una cosa concreta en el último minuto, o en los que un ministro llega una tarde con una idea del asunto diferente de la que tenía hasta ese momento, porque ha comido con alguien «de quien se fía» o a quien «valora», y le ha explicado un punto de vista distinto...

Es decir, al margen del proceso reglado, la capacidad de influencia de los lobbies en esta fase gravita en muchas ocasiones en torno a la actuación del cargo público, el que sea más o menos sensible a las reclamaciones del lobista, a los argumentos que se le exponen, y que en última instancia sea más o menos proclive a aceptarlos y a actuar como un eslabón dentro del proceso de decisión normativa.

Una vez más, y siendo perfectamente legítimos los contactos que estos grupos puedan tener con los responsables públicos en defensa de sus intereses, sería deseable que esos contactos estuvieran sujetos a un proceso de transparencia, de forma que los ciudadanos pudieran conocer en todo momento el trasfondo de las actuaciones de los poderes públicos.

Y hay otro elemento que se debe tener en cuenta, como es la posición de debilidad interna con que muchos de los responsables de la Administración abordan los procesos de negociación con los grupos de presión. La relación que se establece entre el poder público de turno, sujeto a los vaivenes inestables del día a día de la política, y un grupo de presión de tradición asentada y amplia experiencia, es una relación claramente desequilibrada en muchos casos.

El primer problema que existe es la pérdida progresiva de calidad en la capacidad regulatoria de la Administración pública, motivada por el flujo de entrada y salida de personal experto en la Administración, por un lado, y la estabilidad en las organizaciones que influyen en la regulación, por otro.

«Cuando yo era asesor —argumenta el exministro Valeriano Gómez— siempre les advertí a mis ministros que se enfrentaban a personas que estaban muy preparadas, que se sabían la materia muy bien y que llevaban mucho tiempo en el mismo sitio y tenían un gran know how. Me preocupa que la Administración esté a veces en inferioridad de condiciones a la hora de conocer y discutir la realidad a la que se enfrenta con los interlocutores privados. Es clave la información. Debe ser obtenida autónomamente por la Administración; luego tú dialogas, y ésta es la parte que se ha ido perdiendo, hay una pérdida de calidad informativa, las materias son cada vez más complejas, y así ha terminado surgiendo la figura del regulador captado por los regulados.»

«¿Por qué cada vez que cambia el Gobierno cambian los directores generales? —se pregunta José Martínez Olmos—. Pues porque tenemos una cultura instalada que fomenta la debilidad institucional. Yo estuve ocho años en el mismo puesto, algo que no es nada habitual. El primer año pude ser menos duro, el siguiente más... pude modular la estrategia; pero desde el momento en que tú estás dos años o tres como máximo en un sitio, ni te da tiempo. ¿Quién se va a meter en una cosa complicada sabiendo que le puede estallar y se le puede volver en contra? El incentivo a hacer cambios es menor, forma parte de nuestra estructura de toma de decisiones; yo soy partidario de que los puestos duren más tiempo, en la medida de lo posible. Fíjese que los ministros con los que he trabajado han durado a veces año y medio en su responsabilidad, y en ese plazo no da tiempo a nada.»

Comisión Delegada: «Pactado con el sector»

En el ámbito económico, que es probablemente donde más influencia tratan de ejercer los grupos de presión en defensa de sus intereses, donde con más crudeza se exponen las diferentes sensibilidades ante una cuestión, en función de la mayor o menor cercanía a dichos grupos de interés, es en la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. Y esto probablemente es algo positivo, pues las distintas visiones que se integran en un Gobierno configuran un contrapeso ante la capacidad de influencia de los lobbies.

Por ejemplo, en temas sociales o de salud, Industria siempre va a tener una sensibilidad mayor ante aspectos de mantenimiento de rentabilidad de las empresas, de canales de distribución que sean eficaces, mientras que Sanidad va a estar más preocupada por aspectos relacionados con el fácil acceso de los ciudadanos a servicios médicos o a material farmacéutico. Incluso dentro de los ministerios puede haber visiones enfrentadas, porque Medio Ambiente va a mostrar siempre mayor sensibilidad ante los aspectos de conservación del medio, mientras que Agricultura se preocupa sobre todo por cuidar los intereses de agricultores y pescadores.

La Delegada es una comisión que se reúne cada jueves, a caballo entre la reunión de Subses de los miércoles y la del Consejo de Ministros de los viernes, y que no necesariamente analiza todos los temas de ámbito económico: la Ley de Presupuestos es la norma económica por antonomasia y sin embargo no pasa por la Delegada, entre otras razones porque en esos casos Hacienda no tiene que negociar nada con los demás ministerios, simplemente lo impone sin más, de común acuerdo con Presidencia. No hay, por tanto, obligación legal de que una norma pase por Delegada, más allá de la autodisciplina que se quiera imponer un Gobierno, ni para que los temas de contenido económico pasen siempre por Delegada, pero este trámite no afecta a la validez legal de una norma (aunque sí es obligatorio si se trata del desarrollo reglamentario de una ley que estipule específicamente que éste tiene que ser aprobado por la Comisión Delegada).

En esta comisión suelen entrar los temas después de que ya haya habido un diálogo previo entre el sector y el ministerio sectorial proponente de la legislación. Por regla general, y aun a riesgo de caer en simplificaciones, podemos afirmar que en la Comisión Delegada, el ministerio sectorial defiende las posturas del sector, y Economía y Hacienda ejercen de contrapeso. Ya dijo Pedro Solbes en su día que todos los Gobiernos son de coalición, pues en su seno hay siempre diferencias entre la toma de posición de Economía y Hacienda y la del resto del Ejecutivo.

Una visión que corroboran incluso, desde el otro lado, los propios lobbies. «Muchas veces acabas trabajando más para la Administración que para el cliente —afirma Jordi Flores—. Cuando hacemos proyectos para las entidades financieras, te encuentras con que el tipo que te ha contratado está convencido, pero la dificultad estriba en convencer al departamento de riesgos, o al legal, o al financiero, de la misma entidad; tu trabajo consiste en transmitir con las palabras adecuadas lo que el impulsor del proyecto quiere hacer, y tratar de convencer a los demás. Pues en la Administración ocurre lo mismo, a veces lo que a ti te preocupa le preocupa también al ministerio del que depende tu cliente, y lo que ocurre es que Industria no ha conseguido convencer a Economía; lo que haces es echarles una mano en ese camino; nos pueden decir “hemos tratado de explicárselo a Economía tres veces y no quieren ni oír hablar del tema porque les preocupa el déficit por encima de todo”. A veces te contrata un cliente pero no tienes claro si trabajas para el cliente o para el ministerio del que depende el cliente, que te utiliza para convencer a otro ministerio.»

Durante la elaboración de la Ley de Economía Sostenible, el presidente de la asociación sectorial que engloba a las empresas de tecnologías de información y comunicación llamó a Economía para promover la introducción de un sistema de subvenciones públicas para estas compañías. Un asesor le explicó que a Economía le interesaba mucho que esas empresas invirtieran, no tanto que buscaran subvenciones públicas. En un momento de la discusión, cuando el asesor le hizo ver que su posición estaba ya representada por el Ministerio de Industria, el representante de la asociación respondió «hombre, claro, es que Industria es nuestro ministerio, con su apoyo ya contamos, por eso os estoy llamando a vosotros».

Como vemos, para muchos grupos de presión, el Ministerio de Economía es en bastantes ocasiones el malo de la película. Algunas de las medidas excesivamente orientadas hacia los intereses de los grupos de presión que los ministerios sectoriales hacen suyas se consiguen equilibrar gracias al sistema de contrapesos que supone el proceso normativo con sus distintas etapas: Comisión Delegada/Subses y Consejo de Ministros, en las que efectivamente Economía y Hacienda, por su carácter horizontal, muchas veces desempeña el papel de pepito grillo del Gobierno.

Lo que ocurre es que esto no siempre es posible. En primer lugar, lo expuesto anteriormente no significa ni mucho menos que Economía sea un reducto de rectitud e independencia con respecto a los lobbies. Simplemente mantiene la distancia suficiente con los lobbies de los demás ministerios para analizar de forma crítica los efectos que tienen sus presiones sobre el conjunto de la sociedad.

Sí, ya sé lo que están pensando, y es muy cierto. Economía también tiene sus propios lobbies sectoriales, principalmente la banca y las empresas aseguradoras, a los que cuida, protege y trata de defender a toda costa, utilizando para ello las mismas tácticas que usan otros ministerios para defender a los suyos. La banca ha participado activamente en el diseño de la legislación que la regula. Ocurre ahora y ha ocurrido siempre. En los dos reales decretos del sector financiero que aprobó el Gobierno del PSOE hubo artículos redactados enteramente por la CECA que se metieron tal cual en el texto legal.

No hace mucho pudimos comprobar cómo la influencia de la gran banca sobre el ministerio y sobre el Gobierno se puso de manifiesto en toda su crudeza con motivo del indulto a Alfredo Sáenz, consejero delegado del Banco Santander, por el caso de las cesiones de crédito de Banesto. Una decisión que proyecta además una imagen de intocabilidad de la gran banca, que está por encima de quien gobierne y de la lucha partidista, pues la medida la tomó el PSOE, pero muy probablemente el PP habría hecho lo mismo (de hecho, en enero de 2013 anunció una nueva regulación que permitirá que los condenados por la justicia puedan seguir dirigiendo entidades financieras si el Banco de España lo estima conveniente). Cuando los grandes grupos de presión transmiten la sensación de que hay distintos juegos de normas, unos para la gran mayoría de ciudadanos y otros para ellos, entonces es cuando se ve afectado profundamente el funcionamiento de la democracia.

Por otro lado, la capacidad de Economía de ejercer de contrapeso con respecto al resto de los ministerios sectoriales va a depender del peso político que tenga en el conjunto del Gobierno. (Bajo el mandato de Rajoy, este departamento se ha visto seriamente devaluado por su separación en dos carteras, Economía y Hacienda, y sobre todo por la decisión de Rajoy de asumir personalmente la presidencia de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, con el consiguiente traspaso de la gestión de esta comisión del Ministerio de Economía a la Oficina Económica de Moncloa.)

Pero, por otra parte, que Economía y Hacienda tengan peso político no siempre garantiza que los ministerios sectoriales se vayan a plegar fácilmente a sus directrices. Es más, lo frecuente es que ocurra lo contrario, que traten de eludir por todos los medios sus recomendaciones. La forma más común de evitar su control es hacer política de hechos consumados y anunciar públicamente ante los medios de comunicación un acuerdo con el sector sobre unas medidas concretas, antes incluso de debatirlas con Economía. En esos casos, cuando se presenta a la opinión pública un proyecto que ya viene definido y dialogado con el sector, para Economía es difícil pararlo, ya que supondría obligar a desdecirse públicamente al ministro o al secretario de Estado de turno, con el coste de imagen para el Gobierno que ello supone. Lo cual no quiere decir que no ocurra, y hasta al presidente del Gobierno le ha tocado rectificar sobre anuncios realizados por influencia de un lobby, sin pensar demasiado en las implicaciones...

Por esta razón Economía siempre intenta que los ministerios le presenten los temas en una fase lo más temprana posible, cuando sólo son un borrador, nada más iniciarse la tramitación, y se pueda enfocar con una visión conjunta, precisamente porque la experiencia demuestra la dificultad que supone luego reorientar un proyecto una vez ha sido pactado con el sector.

Pero los ministerios no son los únicos que utilizan a los medios de comunicación para defender sus objetivos. Dentro de esa sorda batalla de intereses enfrentados es fundamental para la eficacia de un Gobierno el saber controlar el flujo de información. Muchas reformas y planes se ven frustrados o desactivados por la incapacidad de algunos Gobiernos para gestionar bien los tiempos, circunstancia que explotan a su favor los grupos de interés.

La preocupación permanente de los lobbies por conocer bien qué se está fraguando en el poder no es desinteresada, sino que se explica precisamente por razones como ésta: puede ocurrir que un grupo de interés, gracias a sus gestiones de lobby, tenga acceso a la información de un proceso de reforma administrativa, y como consecuencia de ello filtre los planes del Gobierno introduciendo su particular sesgo negativo para desacreditar ante la opinión pública esos planes. O puede ocurrir lo contrario: que llegue a su conocimiento una medida que les parezca bien, y lo filtre a los medios apuntándose el tanto político y quitándole la iniciativa al Gobierno.

A las objeciones de Economía y Hacienda en la Delegada sobre una medida «pactada con el sector», el ministerio sectorial suele responder «pero si el sector está de acuerdo, ¿por qué Economía no lo está?». Tiene tan absolutamente asumido que existe una identidad completa entre los intereses de su sector y los del conjunto de la sociedad que no es capaz de entender que alguien pueda poner pegas a un acuerdo que va a dejar contento al sector, sobre todo cuando el tema es muy específico y es muy difícil, por tanto, encontrar un contralobby claro que pueda defender públicamente unos intereses contrarios.

La coletilla tan repetida en la Delegada de que un asunto está «pactado con el sector» no deja de tener trampa, pues, a la fuerza, si una cuestión está pactada con el sector, es porque la medida no atenta contra sus intereses, y muy probablemente el responsable público se ha tenido que dejar algún pelo en la gatera para consensuar la norma.

Mariano Guindal cita una conversación que se produjo entre Miguel Boyer y Carlos Solchaga en el año 1985 —revelada por Ignacio Alonso y Carmen Tomás en su libro El provocador— en la que el primer ministro de Economía de Felipe González le explica a su sucesor las razones por las que abandona el cargo: «Estoy harto de trabajar no con, sino contra los propios compañeros. ¿Cuántas veces hemos hablado de lo difícil que es sacar de la Comisión Delegada un asunto con tantas zancadillas como unos y otros se empeñan en ponerte?».

Hay una explicación completamente racional detrás de esa propensión al pacto con el sector, al margen de la colisión de intereses que pueda existir entre un ministerio sectorial y un grupo de presión en algunos casos concretos. Que un ministro diga que la norma está pactada con el sector no quiere decir, en muchos casos, que el ministro represente fielmente, siempre y sin matices, los intereses del sector, sino que es hasta donde el ministro ha podido o ha querido llegar para minimizar el enfrentamiento.

Y es que dentro de la lógica política lo más conveniente para un responsable público es no hacer caso a las demandas de un sector al 100 por ciento pero sí evitar que haya enfrentamientos, y más aún que esos desencuentros desemboquen en rupturas abiertas. Las consecuencias de tales rupturas son que los lobbies ejerzan su presión también a través de los medios de comunicación, que se critique públicamente al ministro y que éste adquiera la imagen de ministro polémico. Así, mediante el pacto, tanto el lobby como el ministro salen ganando. Esto tiene una gran ventaja y un inconveniente igual de grande.

La conflictividad así es mínima, pero ¿y la calidad de las normas?

El consenso es bueno para el procedimiento de toma de decisiones porque obviamente es más fácil implementar cosas en las que los que lo tienen que aplicar están de acuerdo. Para el día a día de la actividad normativa, es bueno que haya un proceso más o menos suave de adaptación al entorno. La mayor parte de las normas no determina la estructura sectorial, sino que ésta es el resultado de las decisiones empresariales. Si el objetivo de un cargo público es aprobar una norma que para su implementación requiere de la participación de un sector que está compuesto por cinco, seis, siete empresas, y resulta que la norma es tan contraria a los intereses del sector que éste se niega a aplicarla, por mucho que haya multas y sanciones en muchas ocasiones esa norma puede terminar fracasando.

De la misma manera que, si un Gobierno aprueba una norma que no tiene ninguna posibilidad de ser aprobada en el Parlamento porque no cuenta con el respaldo suficiente en la cámara, tampoco consigue su fin ni mucho menos (salvo que su fin sea no legislar sino aparentar que se ha hecho todo lo posible por legislar, en un esfuerzo improductivo de recursos públicos).

Las decisiones administrativas rara vez son unilaterales, sino que son fruto de alianzas y negociaciones complejas que involucran a distintos ministerios, comisiones interministeriales, el Parlamento, la opinión pública, el partido gobernante y, en última instancia, el propio presidente del Gobierno.

Si yo soy un responsable de un ministerio y tengo el objetivo de aprobar unas normas determinadas, he de ser consciente de que para lograrlo tengo que pagar unos peajes, tanto dentro del proceso normativo como en el proceso legislativo, para que después esa norma se implemente. Esos peajes dependen mucho de la coyuntura, y también de la capacidad que tienen ciertos intereses privados de articularla.

«Los lobistas te afectan más en las reformas continuistas —explica José Manuel Campa—. Hay un proceso de regateo. “Estas tres cosas las hacemos de esta manera, pero a cambio esta otra la dejamos así.” Te ponen una cláusula, una enmienda, que protege a un grupo particular. Y eso ocurre mucho, los lobbies ahí sí que consiguen mantener ciertas prerrogativas, muchas medidas son efectos colaterales. A ti como responsable público a lo mejor tampoco te importa tanto introducir algo que no tenías previsto, porque si a base de hacer una concesión concreta consigues que el proyecto salga adelante, eso es lo importante.»

Un instrumento muy utilizado para llevar a cabo estas componendas son las disposiciones adicionales de los textos legales, también denominadas por algunos como «medidas Pisuerga», porque sirven para introducir en la legislación temas que no tienen nada que ver con el articulado de la ley. Un buen ejemplo sería la mal llamada «ley Sinde» para regular las descargas en internet, que de ley no tenía nada, pues era únicamente una disposición adicional introducida en el último minuto en la Ley de Economía Sostenible, y que terminó robándole todo el protagonismo a uno de los proyectos estrella del presidente Zapatero en su segunda legislatura.

¿El inconveniente de esta propensión al consenso entre Administración y grupos de presión? Pues que el pacto siempre es la solución más fácil, pero hace infinitamente más difíciles las reformas incómodas o rupturistas, aquellas que vayan contra el statu quo, aquellas que tengan que ver con procesos de liberalización, en los que por lo general siempre sale perjudicado el incumbente, y en cambio quien más se va a beneficiar es alguien que formalmente no existe todavía, el nuevo entrante potencial, que por definición aún no está organizado.

Por ejemplo, es habitual que se opongan muchas resistencias a la eliminación de procesos de autorización previa, o de simplificación de requisitos administrativos, porque a los que ya los están cumpliendo no les cuesta nada seguir haciéndolo y en cambio consideran que si esos requisitos se relajan puede haber otras empresas que entren en el sector y aumente su competencia. ¿Quién sale beneficiado si aumenta la competencia? Todos, porque bajan los precios, mejora la oferta de servicios y el ciudadano sale ganando, pero claro, el ciudadano no está organizado, es un señor anónimo.

Por esta razón, han sido muchas las reformas que los distintos Gobiernos han intentado llevar a cabo y han quedado frustradas por las presiones de los lobbies. Veamos algunas de ellas:

• Ley de Servicios Profesionales

Es quizá uno de los casos más flagrantes en los que por no perjudicar intereses particulares se ha incumplido la defensa de los intereses generales. La norma no se pudo sacar adelante en la anterior legislatura porque en un momento dado al Gobierno, en una situación de franca debilidad en sus apoyos políticos y sociales, le dio miedo el ruido que podían armar los colegios profesionales.

Zapatero incluyó en varias ocasiones esta ley en el paquete de reformas estructurales que iban a permitir a la economía española mejorar su competitividad y productividad. Pero a la hora de la verdad, dicha ley nunca se llegó siquiera a presentar, porque los colegios se movilizaron, empezaron a promover noticias críticas con el proyecto en la prensa, fueron a ver a distintos ministerios sectoriales afectados, a los grupos políticos, y los responsables del Gobierno se pusieron nerviosos y aparcaron el tema. En medio de las tremendas presiones económicas y políticas a que se vio sometido el Gobierno por la crisis, y del enfado y desafección de muchos colectivos de votantes afines al proyecto socialista, la ley se terminó de enterrar una mañana en que el ministro de Fomento, José Blanco, se revolvió ante los intentos de Economía por avanzar en el desarrollo de la ley y pronunció estas palabras: «Pero vamos a ver, ¿es que tenemos que meternos con todo el mundo?».

El PP, una vez llegado al poder, no fijó esta medida entre sus prioridades de política. No obstante, acuciado por Bruselas, y en el marco de las reformas estructurales fijadas con sus socios comunitarios, en septiembre de 2012 anunció una ley sobre la cuestión, aprobada previsiblemente para el momento en que este libro se lleve a impresión. El ejecutivo debe saber que le espera una violenta respuesta por parte de los colegios profesionales.

Lo que se pretende con una ley de este tipo es reducir o eliminar requisitos innecesarios o desproporcionados en la regulación, obsoleta y demasiado restrictiva, de un sector tan importante como es el de los servicios profesionales, que suponen casi el 9 por ciento del PIB, el 6 por ciento del empleo total y el 30 por ciento del empleo universitario. Además, se trata de una de las reformas estructurales que requiere la economía española, según las recomendaciones de todos los organismos internacionales. La mejora del marco regulatorio del sector de los servicios profesionales tendría un impacto del 0,7 por ciento del PIB anual en el crecimiento potencial a largo plazo.

La ley que intentó sacar el Gobierno de Zapatero buscaba básicamente hacer compatibles muchas profesiones que ahora no lo son, quitando gran parte de las reservas de actividad, que constituyen cotos cerrados que impiden la competencia y reducen la capacidad económica de un país. Es lógico que un médico no pueda tener intereses farmacéuticos. Quien receta la medicina no puede ser el propietario del laboratorio que la fabrica, eso es obvio; pero hay otras muchas situaciones en las que no hay ningún tipo de explicación racional que justifique la incompatibilidad, al margen de la defensa de los intereses corporativos.

Por ejemplo, ¿por qué un procurador no puede a la vez ejercer de abogado? La figura del procurador, en pleno siglo XXI, ha dejado de tener utilidad como gestor de las comunicaciones judiciales, y en su lucha por la pervivencia de su actividad profesional los procuradores han pasado a tener un efecto ralentizador de los trámites judiciales (con los costes económicos que ello conlleva). ¿Cuál es la razón de que España sea el único país de Europa en donde estas dos profesiones son incompatibles? ¿No saldrían beneficiados los ciudadanos, que se ahorrarían tener que pagar los honorarios de dos profesionales cada vez que tuvieran un pleito y verían acortados los plazos de esos procesos judiciales? ¿Cuál es la razón? La única razón es que muchos de los parlamentarios son abogados o procuradores, y en cuanto tuvieron conocimiento de los planes del Gobierno, se apresuraron a introducir en la primera ley que pasó por el Congreso una enmienda que blindaba la incompatibilidad de ambas profesiones. Con el apoyo de todo el arco parlamentario.

Otro ejemplo más. ¿Por qué es obligatorio que los propietarios de las farmacias sean farmacéuticos? Es lógico que la ley exija que cada farmacia cuente con farmacéuticos que dispensen los medicamentos, pero obligar a que los dueños de las farmacias sean farmacéuticos es como obligar a que los dueños de los hospitales sean médicos. ¿No saldrían ganando los consumidores si hubiera más oferta de farmacias? ¿No saldrían ganando los farmacéuticos que disponen de título académico pero no cuentan con una licencia para abrir una farmacia? Probablemente sí, pero la medida, después de varios intentos, nunca ha salido adelante, pues choca con la radical oposición de los que serían los principales perjudicados, un colectivo concreto e influyente, los farmacéuticos propietarios de farmacias.

Esta medida sólo tiene posibilidad de salir adelante si hay una decisión clara y al máximo nivel (Moncloa) de acabar con esa anomalía. Porque el titular de Sanidad ¿qué va a decir públicamente? Nunca va a defender una medida así, porque le ocasionaría un problema tremendo con un grupo de referencia de su cartera ministerial. Por tanto, es una iniciativa que nunca van a acordar voluntariamente los farmacéuticos dueños de las farmacias, pues supondría eliminar su propia fuente de privilegios.

Podríamos seguir con infinidad de ejemplos de este tipo, pero por no extendernos, resumamos diciendo que la ley pretendía arrancar de raíz algunas de las ineficiencias y rigideces decimonónicas que tanto coartan la competitividad de este país. Su articulado, por ejemplo, permitía, salvando algunas lógicas excepciones en el ámbito sanitario o el jurídico, ejercer diferentes profesiones al mismo tiempo, constituirse en sociedades anónimas que prestan servicios, publicitar esos servicios, eliminar la capacidad de los colegios profesionales para fijar baremos orientativos y acabar con las restricciones territoriales para ejercer la profesión en distintas zonas del Estado. La ley contenía también medidas como la reducción de las reservas de actividad o la colegiación obligatoria en casi todos los casos, ya que con el modelo vigente el control de los nuevos entrantes depende de los competidores ya asentados en el mercado, lo cual va contra toda lógica de una economía que pretende ser abierta y competitiva.

No hay que olvidar que los colegios profesionales son descendientes directos de los gremios medievales, que, aunque nacieron para proveer a sus integrantes de un marco de seguridad y protección frente a los abusos del poder, poco a poco se fueron convirtiendo en monopolios dentro de las ciudades. Para defender sus intereses fueron alcanzando mayores cotas de poder político, y de esta manera consiguieron reducir la eficiencia económica y retrasar las innovaciones tecnológicas.

Mancur Olson se atreve incluso a explicar el surgimiento de la revolución industrial del siglo XVIII en Europa como la consecuencia de la pérdida de poder de los gremios de las ciudades, una vez que las monarquías nacionales consiguieron aglutinar suficiente poder, al final de la edad moderna, para crear una sola jurisdicción en todo el Estado, rompiendo así con las ataduras comerciales y precios monopolísticos que disfrutaban estas corporaciones dentro de cada ciudad.

• El caso de los ingenieros

Ninguno de los distintos Gobiernos que lo han intentado ha conseguido tampoco acabar hasta ahora con la incompatibilidad entre los distintos ingenieros, a pesar de que una medida de este tipo generaría mayor competencia entre los profesionales, con un previsible abaratamiento en precios y una ganancia de eficiencia.

Actualmente, es un hecho que la falta de flexibilidad en las atribuciones profesionales de la ingeniería segmenta artificialmente el mercado y frena la capacidad de atender las necesidades de la economía y de adaptarse a las demandas de una economía globalizada. La segmentación agrava además el problema de la falta de titulados en ingeniería, que puede estrangular el crecimiento económico en general y, en particular, en los sectores tecnológico e industrial.

Las diecisiete ramas de ingeniería con reservas de actividad exclusiva y excluyente existentes en España (nueve ramas de carácter técnico y ocho de las denominadas «superiores») son una anomalía en el contexto europeo. Esta circunstancia no sigue los modelos más generales de otros países de la Unión Europea (ausencia de regulación o, al menos, menor segmentación entre distintas especialidades).

Por otra parte, los ingenieros españoles tienen problemas de movilidad en el mercado europeo, debido a una regulación muy restrictiva de sus reservas de actividad. Además, la segmentación de las profesiones provoca una gran conflictividad entre las corporaciones colegiales de los ingenieros en defensa de sus áreas de actividad, y ha llevado a numerosos pleitos que están paralizando proyectos y, por tanto, la actividad económica.

Hay más de doscientas sentencias del Tribunal Supremo sobre qué corresponde hacer a cada tipo de ingeniero. Por ejemplo, los Colegios de Ingenieros industriales y de Ingenieros de Telecomunicaciones trataron de atribuirse en exclusiva la instalación de antenas de la TDT (televisión digital terrestre). El Tribunal Supremo estableció que «cualquier ingeniero» puede instalarlas. Los ingenieros de caminos llegaron hasta el Tribunal Supremo en su intento de impedir que los ingenieros técnicos pudieran firmar proyectos de construcción de gasolineras. El Supremo decidió que podían firmarlos tanto unos como otros.

La situación la resume así Julio García Cobos, exasesor en el Ministerio de Economía y consultor de infraestructuras: «Los programas de ingeniería son en España poco atractivos porque están demasiado segmentados y son poco flexibles. Cuando tengo 19 años tengo que decidir si el resto de mi vida quiero hacer aviones, barcos o centrales atómicas. Es una decisión absolutamente innecesaria. Eso sí, da mucha capacidad de control a las facultades, que así suben el nivel de una manera excesiva; esto provoca escasez, que no se puede suplir con otras ramas, y cuanto menos oferta haya más se puede cobrar. Pero así a muchos ingenieros, sobre todo a los más jóvenes, les eliminan capacidad de reciclarse en otras ramas que no sean las suyas, lo que los hace más rígidos, menos flexibles y seguramente menos innovadores. Hay muchos chavales que están en un callejón sin salida porque han entrado en un sector donde hay muy poca competencia, muy pocos empleadores, y estamos hablando de algunas de las mejores cabezas del país».

No hace mucho en el programa de televisión Españoles en el mundo entrevistaron a un ingeniero aeronáutico que estaba trabajando en una central nuclear en Japón, y la periodista le decía «pero ¿tú qué haces trabajando en esto?», y él respondió «bueno, es que en realidad los ingenieros valemos un poco para todo». Pues eso en España no se acepta, y ni siquiera los jóvenes en las escuelas lo tienen asumido, y a largo plazo afecta a su productividad y a sus posibilidades de desarrollo profesional.

• Ley del vino

Una de las primeras frustraciones del Gobierno de Zapatero fue cuando tuvo que retirar la ley que controlaba el consumo de alcohol de los menores de 18 años y su publicidad en los medios de comunicación. Desde el momento en que el proyecto fue anunciado por la entonces ministra de Sanidad, Elena Salgado, una serie de sectores se levantaron en armas contra el proyecto. Sobre todo cuando el ministerio presentó una campaña con datos científicos contrastados, para tratar de convencer a la sociedad de que el consumo de alcohol en menores produce un retraso irreversible en la maduración cerebral.

«Una marca muy conocida de vino de mesa salió en tromba contra nosotros —relata José Martínez Olmos, quien pronuncia sin duda uno de los discursos más críticos y escépticos con respecto a la capacidad de los distintos Gobiernos para imponer sus criterios a los grupos de interés—, ya que la prohibición del consumo a menores les hacía mucho daño, porque éstos cuando consumen vino es fundamentalmente vino barato con Coca-Cola, calimocho. Utilizaron todos sus medios de presión para influir en las líneas editoriales de la prensa regional y nacional, arremetieron contra nosotros y dijeron que era una ley contra el vino.»

Consiguieron movilizar a la opinión pública con ideas fuerza como que el vino es bueno para la salud, y es cultura de nuestro país, y movilizaron también a los trabajadores diciendo que la ley iba a perjudicar económicamente al sector. Se presionó para que se sacara al vino de la ley, es decir, para que se prohibiera a los menores beber todo tipo de alcohol excepto el vino, por ser de baja graduación, cuando el alcohol, sea el que sea, perjudica igual, independientemente de su graduación.

Pero es que además la prensa y los anunciantes también se declararon en pie de guerra contra el proyecto al comprender que perjudicaba claramente sus intereses: el proyecto de ley también prohibía la publicidad de bebidas de alcohol en las primeras páginas de los periódicos, donde se anuncian muchos vinos de calidad. No sólo eso, también prohibía la publicidad de alcohol en eventos deportivos, o que figuras públicas del deporte patrocinaran bebidas alcohólicas. Demasiados intereses afectados...

«Cuando nos reunimos en el ministerio con los sindicatos agrarios —prosigue Martínez Olmos— que venían a protestar por los efectos de la ley en el campo, dije “esto está perdido”. Le dijeron textualmente a la ministra “si usted no cambia esta ley, ponemos los tractores en puntos estratégicos y paralizamos el país”. Esa misma tarde llegó una llamada de Moncloa y la ley fue aparcada.»

«Otro caso clamoroso fue el de las vacunas —rememora Martínez Olmos—. Se planteó si realizar una vacuna generalizada contra el papiloma para las niñas de doce años. Es una vacuna carísima, 300 euros cada una, y de la que aún no contamos con suficiente experiencia, es decir, no sabes si a la niña que le pones ahora la vacuna le va a servir hasta que tenga cincuenta, o si por el contrario le vas a tener que poner una cada pocos años. El coste-beneficio es bien diferente en uno y otro caso. Lógicamente, ante esa situación las comunidades autónomas prefirieron ser conservadoras y no ponerla. Pero ¿qué pasó? Pues que se comenta que alguna comunidad pequeña, donde había unos pocos miles de niñas en esa franja de edad, pudo recibir gratis las vacunas para todas.»

Es una manera muy hábil, por parte del laboratorio fabricante de la vacuna, de presionar al resto de las autonomías, porque si todas las niñas de una comunidad se vacunan, la noticia irriga los medios, que dicen «vacunas para todas en tal comunidad», y por ejemplo, llega la Comunidad de Madrid y dice «¿y aquí por qué no?». Y al final, la vacunación se hace generalizada, y el negocio, redondo para el laboratorio.

Martínez Olmos observa ligeramente divertido mi expresión de asombro, y cuando le inquiero cómo es posible que no haya salido nada de esto en la prensa, me responde resignado: «Porque la influencia de las empresas de comunicación sobre la mayoría de periodistas del sector de salud es tan grande como para limitar sus líneas de investigación. En muchos casos no interesa hablar del tema porque se vive de ello. La realidad es la que es: pararon la ley del alcohol, dificultaron todo lo que pudieron la del tabaco, trataron de influir en el tema de las vacunas... En la medida que estas cuestiones no trascienden a los medios de comunicación, los ciudadanos no son conscientes de esta realidad...».

• Los taxistas

Otro ejemplo de este tipo, procedente de un sector completamente distinto, el del taxi, lo vimos también en la legislatura anterior, cuando, en la Ley Ómnibus de transposición de la directiva comunitaria de servicios, se decidió incluir unas disposiciones que avanzaban en una moderada liberalización de los servicios de alquiler de vehículos con conductor. Los taxistas lo interpretaron como una auténtica declaración de guerra, y se produjo una gran movilización de los trabajadores de ese sector, que colapsaron Madrid durante días.

El negocio de alquiler de vehículos con conductor, sin taxímetro, está muy poco desarrollado en España; sólo hay unas 2.500 licencias de alquiler de coches, una cantidad ridícula comparada con la de otros países, y eso a pesar de la gran importancia que el turismo tiene en nuestra economía. Si unos jubilados alemanes, de visita en Madrid, quieren hacer una excusión a Toledo, pues en vez de cogerse el AVE podrían contratar un coche con conductor que les lleve y les traiga de vuelta, pero en la práctica esto sucede raras veces porque apenas hay empresas que ofrezcan este servicio.

Las licencias para operar este tipo de negocios están reguladas por medio de una orden ministerial, y no se puede superar un número máximo, en función del número de licencias de taxi en circulación. Esta condición fue impuesta por los taxistas, que consideran que este servicio es un elemento de competencia, a pesar de que es distinto del que ofrecen ellos, entre otras cosas porque no puedes parar uno de estos coches por la calle y subirte en él, sino que lo tienes que contratar previamente. Aun así, los taxistas intuían que una apertura de este negocio les podía restar mercado.

Sobre todo, su preocupación se centraba en los trayectos desde el aeropuerto de Madrid. Temían que, como consecuencia de las modificaciones propuestas, a alguien, en vez de hacer cola en el aeropuerto, se le ocurriera alquilar uno de estos coches, porque la comparación de precios demuestra que pueden resultar más baratos que simplemente coger un taxi al salir del aeropuerto. El hecho de que contratar un coche de este tipo, habitualmente de gama alta y con servicios personalizados, pueda llegar a ser más barato que coger un taxi es realmente sorprendente, y habla bien a las claras de las ineficiencias que puede llegar a presentar un sector protegido y privado de competencia.

Pero el caso es que los taxistas, con su capacidad de interrupción de la actividad, al bloquear las principales arterias de la capital durante días, consiguieron poner nerviosos a los políticos, y terminaron imponiendo modificaciones en la ley. Lo más impactante del asunto es que muchos de los taxistas ni siquiera sabían bien por lo que estaban protestando. Todos ellos colocaron pegatinas en sus vehículos en las que ponía «Contra el artículo 21 de la Ley Ómnibus», sin saber exactamente qué regulaba la ley. Un técnico de Economía cuenta que se quedó de piedra cuando un día cogió un taxi y el conductor, hablando sobre las protestas de esos días e ignorando que su cliente era uno de los redactores de la ley, le explicó que ésta se llamaba Ómnibus porque el Gobierno pretendía prohibir el servicio de taxis desde el aeropuerto y lo iba a sustituir con un servicio de ómnibus gratuito...

Si los propios taxistas no sabían muy bien por qué estaban en contra de la ley, ¿quién estaba detrás de esa protesta? La realidad es que no todas las asociaciones de taxistas respaldaron las movilizaciones, sólo un par de ellas, que lo hicieron respondiendo a los intereses de algunas empresas de Madrid, cuyos dueños tenían tanto taxis como vehículos con conductor y no estaban dispuestos a compartir una parte del pastel con nuevos entrantes. Cuando hay una gran cumbre internacional en Madrid que exige muchos desplazamientos de personas, estas pocas empresas disfrutan de una posición de cuasi monopolio.

No siempre ganan los lobbies

Los taxistas consiguieron torcer la voluntad del Gobierno, pero ese pulso no les salió gratis. Su imagen pública quedó dañada por los trastornos que con sus protestas ocasionaron al ciudadano. Y eso eventualmente se puede traducir en una menor comprensión de sus demandas por parte de la sociedad, lo que debilita la posición negociadora de un grupo de presión.

Un ejemplo paradigmático al respecto lo ofrece el caso de los controladores aéreos. En el invierno de 2010 perdieron su batalla pública con el Gobierno cuando, en protesta por las bajadas de sueldo decretadas por el Ejecutivo, llevaron las medidas de fuerza al límite y provocaron un caos aéreo de tales proporciones que obligó al Gobierno a responder con medidas igualmente radicales y a declarar el estado de excepción.

Ahora los controladores tienen una imagen pública pésima, y esto es así porque este colectivo no ha sabido incardinar sus intereses en los generales de la sociedad, y ha perdido su capacidad de influencia en el Gobierno. Además, de justicia es reconocer que en este caso el Ministerio de Fomento gestionó de forma impecable el conflicto, hizo un gran esfuerzo en explicar el problema a los ciudadanos, fue transparente y riguroso, y cuando estalló el conflicto la opinión pública estuvo claramente de parte de la Administración.

«Hubo un trabajo previo muy intenso en los meses anteriores al conflicto, porque veíamos que ellos se estaban preparando para la que luego efectivamente terminaron montando —explica uno de los responsables de comunicación de Fomento durante aquellos meses—. Utilizamos sus mismas armas, las de todo lobista, buscamos alianzas con aquellos que también estaban en contra de los controladores: aerolíneas, personal de tierra, AENA, los grupos políticos, organizaciones internacionales como IATA o Eurocontrol. Pero, además, decidimos practicar una política de transparencia y accesibilidad total con los medios de comunicación, a los que se les suministró información de forma constante, incluso, en algunos casos, esclarecedora, como los niveles salariales que cobraban. Se organizaron visitas como la del centro de formación de SENASA, para que la prensa pudiera ver sus condiciones nada estresantes de trabajo.»

Un argumento utilizado constantemente por los controladores fue el del estrés que causaba su trabajo y que justificaba su elevado sueldo. El Gobierno lo rebatió muy certeramente diciendo que, si el trabajo les causaba estrés, es que no estaban preparados para él y debían buscarse otra profesión.

El fracaso de los controladores en su pulso con el Gobierno fue probablemente una combinación de dos factores: por un lado el ministerio y AENA hicieron muy bien su trabajo de comunicación ante la opinión pública, y por otro los controladores llevaron su desafío demasiado lejos, no supieron calcular las consecuencias de sus actos. Pensaban que el Gobierno se echaría atrás, pero no fueron conscientes de que eran un grupo poco representativo de la sociedad: a los partidos no les iba a suponer un problema dejarles de lado, y la sociedad, harta del caos aéreo provocado por el conflicto, terminó haciéndoles responsables de él y poniéndose del lado del Gobierno. La estrepitosa derrota de los controladores, algunos de los cuales han acabado condenados por la justicia, y cuyos líderes sindicales han perdido el apoyo de sus bases y han sido cesados de sus puestos, puede servir además de toque de atención para otros grupos de presión acostumbrados a utilizar tácticas intimidatorias contra el Gobierno como medio para obtener sus objetivos.

Incluso los colegios profesionales han tenido que asumir alguna derrota en su intento por mantener sus privilegios ante la sociedad. Si fueron capaces de doblegar la voluntad del Gobierno de regular los servicios profesionales, fracasaron cuando pretendieron parar la eliminación de gran parte de los visados obligatorios que hasta 2010 seguían vigentes en muchas actividades económicas. Eso sí, no aceptaron la derrota sin antes entablar una pelea encarnizada, que a punto estuvo de dar al traste con los planes del Gobierno.

Los visados profesionales pueden ser, en algunos casos, un instrumento útil de control documental, pero su práctica diaria los había convertido en la mayoría de los casos en un impuesto revolucionario que los colegios cobraban a los ciudadanos y a las empresas por un servicio que ni era un control de calidad ni una garantía adicional ante un trabajo defectuoso. Además, resultaba un instrumento restrictivo de la competencia entre profesionales, que terminaba perjudicando a los consumidores, que asumían un coste anual de más de 900 millones de euros en estos trámites. Por otro lado, la obtención de esos visados requería que el profesional efectuara un pago al colegio que generalmente repercutía en el precio que todos los usuarios del servicio profesional debíamos pagar.

El cobro del visado no obedecía a criterios de salud o seguridad, sino a la habilidad del colegio profesional de turno para establecer vías de ingresos recurrentes. Para construir un barco, eran necesarias varias decenas de visados del colegio de ingenieros navales; para construir un avión, no era necesario ningún visado. Más ejemplos: hubo que modificar sobre la marcha el diseño del aparcamiento de la T-4 de Barajas, porque los arquitectos, cuando los módulos ya se estaban levantando, se dieron cuenta de que había un error grave en el plano que en la práctica impedía la salida ordenada de los vehículos y habría convertido los parkings en auténticas ratoneras. Este rediseño tuvo un coste adicional de varios millones de euros que tuvo que asumir el Estado. Pues bien, el proyecto original contaba con su preceptivo visado del Colegio de Arquitectos.

El visado, creado hace más de un siglo como herramienta de control administrativo y dejado de utilizar hace tiempo en el resto de los países de nuestra zona, era, pues, un ejemplo de una carga administrativa para la actividad empresarial que no garantizaba la calidad técnica de un proyecto.

La reforma del Gobierno, por lo demás, no pretendía eliminar este peaje obligatorio, sino convertirlo en un instrumento voluntario, como un valor añadido que los colegios pudieran ofrecer a los ciudadanos, lo que propiciaría que los colegios compitieran por ofrecer visados de calidad y verdaderas garantías a los usuarios.

Cuando los colegios profesionales tuvieron conocimiento de este proyecto, respondieron con una campaña de comunicación muy agresiva para defender los visados, con una catarata de críticas al Gobierno, de entrevistas en medios de comunicación acusándole de poner en peligro la salud y la seguridad de los ciudadanos. Incluso crearon una página web, cuyo mero nombre lo dice todo: www.porunasociedadmassegura.com, y en la que denunciaban lo peligrosos que eran los planes del Gobierno y exponían las bondades de transparencia y seguridad que aportaban los visados. La página web aún sigue activa. Ironías de la vida, esta página contó con publicidad del propio Gobierno, concretamente del Ministerio de Industria, a través del Plan Avanza 2. Miguel Sebastián no desaprovechó ninguna oportunidad de jugar a favor de los lobbies.

A pesar de todo, el Gobierno resistió las presiones, y en agosto de 2010 aprobó un real decreto en el que se eliminaban la gran mayoría de los visados. A día de hoy, los colegios han perdido una de sus principales fuentes de ingresos, y en cambio, los ciudadanos, todos aquellos que no sabían nada de este tema y han asistido indiferentes a esta pelea, han pasado a ahorrarse casi mil millones de euros al año en gastos directos, papeleo y trámites.

En otras ocasiones, si el Gobierno quiere llevar a cabo una acción rupturista que beneficie a todos pero perjudique a unos pocos interesados, no sólo es imposible el consenso, sino que es imprescindible la nocturnidad y alevosía. Es lo que ocurrió por ejemplo con la eliminación de la cuota cameral.

En estos tiempos de crisis en que muchas empresas están con el agua al cuello, no tenía ningún sentido que todas las compañías, tanto grandes empresas como pymes y autónomos, tuvieran que seguir haciendo una aportación obligatoria a las cámaras de comercio —que ingresaban cada año 250 millones de euros por este concepto— sin obtener en muchos casos ningún servicio o valor añadido a cambio. Las cámaras pueden cumplir una función útil para algunas compañías, en especial para la promoción internacional de empresas con interés por expandirse fuera y que no cuenten con los recursos suficientes para hacerlo por sí solas, pero en muchos otros casos la cuota cameral se había convertido para muchas compañías en un impuesto revolucionario.

Pues bien, si salió adelante la eliminación de la obligatoriedad de esta cuota para todas las compañías fue, según confesión de los propios responsables de llevarla a cabo, única y exclusivamente porque no se dijo absolutamente nada a nadie hasta que la medida se aprobó. «Lo sabíamos sólo cinco personas —explica el exsecretario de Estado José Manuel Campa—. Estoy seguro de que si la eliminación de la cuota, que probablemente sea popular porque favorece a la gran mayoría de las empresas, se hubiera discutido en un proceso de audiencia pública, no hubiera salido adelante.»

Y es lógico que las cámaras hubieran hecho lo posible por pararla, porque la medida destruye la fuente fundamental de ingresos de estas organizaciones. En ese sentido, la eliminación era claramente rompedora, ya que afectaba a este grupo de manera directa, por lo que nunca habría podido salir con el consenso de los afectados.

Incluso ha habido ocasiones en que el Gobierno se ha atrevido a defraudar los deseos de grupos con un gran prestigio social por entender que sus demandas no casaban con el interés general. Por ejemplo, cuando se elaboró la Ley de Economía Sostenible, el colectivo de discapacitados CERMI peleó por lograr que todos los edificios de viviendas tuvieran que hacer obras para acondicionar las instalaciones, para hacerlas accesibles para los discapacitados, si un solo vecino de una comunidad de propietarios votaba a favor de hacerlas y aunque el resto de vecinos estuviera en contra.

Tal reclamación puede ser perfectamente justa y lógica desde la óptica de este colectivo, que encuentra tantas barreras en la vida diaria y al que se debe apoyar siempre desde el poder, pero el Gobierno tiene la obligación de evaluar sus medidas desde todos los puntos de vista, no sólo desde uno en concreto. Pues en realidad lo que estaba proponiendo CERMI es que cada vecino asumiera de golpe un coste medio equivalente a diez mensualidades por gastos de comunidad para la realización de dichas obras, y eso, en un momento como el actual, podía representar un verdadero problema para muchas familias. Economía, por miedo a una reacción pública negativa de CERMI, podría haber transigido, pero optó por negarse y la medida no salió adelante. De esta batalla, los ciudadanos no se enteraron. Sólo habrían llegado a saber del tema si se hubiera aprobado y les hubiera llegado la carta del administrador de su comunidad avisando de la derrama...

EL PROCESO PARLAMENTARIO

Llevo de diputado en el Congreso desde hace 19 años. Empecé en 1993. En todo este tiempo, no he conocido ni una sola ley en la que los lobbies no hayan participado muy activamente. Ni una sola.

VICENTE MARTÍNEZ-PUJALTE,

diputado del PP

Los que se hayan rasgado las vestiduras al conocer la influencia que tienen los lobbies en la elaboración normativa de los textos legales deberían haberse guardado algo para la siguiente fase del proceso, la parlamentaria.

Porque es indudable que, si el proceso normativo presenta una intensa participación de los lobbies en su desarrollo, al menos contiene un proceso reglado, con unas mínimas características de transparencia (y posibilidad de rendición de cuentas). En la mayoría de las ocasiones los ministerios, mal que bien, están obligados a hacer procesos de consulta pública, a remitir los textos legales a un auditor externo como es el Consejo de Estado, y a contar con la participación de los intereses afectados en un debate con unas condiciones más o menos públicas.

En el proceso normativo, además, otro filtro de control lo constituye el hecho de que existen muy pocos proyectos donde el interlocutor de los lobbies sea único, es decir, donde una dirección general de un ministerio determinado sea el único con el que tengan que hablar los grupos de presión. Como ya hemos explicado, la organización colegiada del Ejecutivo hace que los temas sean discutidos desde todas las ópticas que conforman el Gobierno.

En cambio, el proceso legislativo, tan tremendamente opaco, es un mercado persa donde, a salvo de la transparencia, se defienden intereses que muchas veces no responden a los ideales políticos de los partidos representados en la Cámara, sino a meros intereses personales, intercambios de favores y oportunidades de medro personal o político, etcétera, y donde, si se hace bien, una acción de lobby sobre unos pocos diputados concretos puede otorgar al grupo de interés unos réditos enormes.

Y lo peor de todo es que la sociedad no dispone de ningún mecanismo que obligue a rendir cuentas a las partes implicadas en esos tratos y que ignora por completo lo que hacen sus señorías cuando no están votando en el Pleno o discutiendo agriamente cada miércoles en la sesión de control al Gobierno. En la sociedad está extendida la idea de que los diputados y senadores no dan un palo al agua, que sólo aparecen por la cámara para votar, trabajan de martes a jueves y el resto del tiempo no hacen nada. Y es común que los diputados y senadores se enfaden mucho al escuchar esa simplificación, tan burda, de su trabajo, pues no se corresponde con la realidad.

Lo cierto es que sus señorías dedican larguísimas horas cada día en los trabajos de las distintas comisiones y subcomisiones. Y una parte considerable de ese tiempo lo dedican a verse con grupos de interés que intentan explicarle al diputado sus problemas y sus inquietudes ante la elaboración de un texto legislativo que les afecte.

Nada hay de malo en estas reuniones, absolutamente necesarias, como ya hemos dicho, para el normal intercambio de opiniones entre poderes públicos e intereses afectados en cualquier sociedad democrática. Salvo por un pequeño detalle: para los ciudadanos españoles, es absolutamente imposible saber con quién se ven a diario los diputados, y de qué hablan. No hay agenda pública de ninguna de esas reuniones. Mientras en Estados Unidos o en el Parlamento Europeo existe un control público de los contactos que los congresistas mantienen con los distintos intereses afectados, en España no contamos con ningún mecanismo de control sobre las relaciones que mantienen sus señorías con los grupos de presión.

Y no debemos olvidar tampoco que en España no existe ningún tipo de limitación a la transición entre un cargo de parlamentario y un puesto de lobista, de forma que no hay periodos de incompatibilidad o cooling off que sí existen en otras legislaciones, como la de Estados Unidos, o que sí existe igualmente en el ámbito de la Administración con los cargos del Gobierno. Esto abre la puerta a una utilización flagrante de la figura de la puerta giratoria, esto es, el uso de la posición anterior como representante del pueblo para la obtención de beneficios inmediatos como intermediario entre un grupo de interés determinado y los excorreligionarios o contactos políticos.

Entrada de un texto al Congreso

Pero veamos primero de una forma somera cómo funciona el proceso parlamentario: una vez que el Gobierno envía un texto legal a las Cortes, se abre el segundo gran mecanismo a través del cual los lobbies interactúan con los poderes públicos: la fase legislativa, que es la que va a conformar la redacción definitiva de las leyes antes de su sanción por el Rey. Es cierto que, en las últimas décadas, el poder legislativo ha ido perdiendo progresivamente poder en beneficio del ejecutivo. Pero tampoco se debe subestimar el poder que tienen sus señorías los diputados y senadores para dar una configuración definitiva a las leyes, pues, como decía el jurista alemán Von Kirchmann ya en el siglo XIX, «tres palabras del legislador pueden convertir bibliotecas enteras en basura».

El sistema parlamentario español es, como todo el mundo sabe, bicameral: consta de Congreso y Senado, si bien la Constitución otorga un papel mucho más importante al primero que al segundo. El Senado también tiene la capacidad de controlar al Gobierno y de introducir enmiendas a los proyectos legislativos, pero es el Congreso el que siempre tiene la última palabra.

Es cierto que los textos legales no necesariamente tienen que iniciarse a través del Ejecutivo; la Constitución también reconoce el derecho a iniciar el procedimiento para la aprobación de las leyes al Congreso, al Senado, a las asambleas de las comunidades autónomas y a la solicitud de no menos de 500.000 ciudadanos. En la práctica, no obstante, virtualmente todos los proyectos de ley que aprueba hoy en día el Parlamento español proceden de iniciativas del Gobierno.

Las leyes que presenta el Gobierno son proyectos de ley, mientras que, si la iniciativa corresponde a un grupo parlamentario, son proposiciones de ley, bien a propuesta de un diputado, siempre que cuente con la firma de otros 14 diputados más, bien a propuesta de un grupo parlamentario con la firma de su portavoz.

A partir de ahí se abre un plazo de 15 días para presentar enmiendas, tanto a la totalidad del texto como a artículos concretos de la ley. Si hay una enmienda a la totalidad, se puede discutir su retirada o no en sesión plenaria. Si no la hay, el texto pasa a la comisión correspondiente para su debate.

La comisión designa una ponencia, que es un órgano de carácter técnico y de composición plural que se reúne a puerta cerrada para estudiar las enmiendas y emitir un informe. Terminado el informe de la ponencia, comienza el debate en comisión, artículo por artículo.

Dicha comisión también puede tener competencia legislativa plena en determinados asuntos, generalmente los menos políticos y más técnicos (campo abonado para el lobby), es decir, tiene la facultad de aprobar directamente los proyectos legislativos sin necesidad de pasar por el Pleno del Congreso.

Cuando un texto legal entra pues en el Congreso, ya convenientemente lobizado en su fase normativa, se le asigna a una comisión legislativa concreta, en función de la materia de la que trate. Las comisiones del Congreso guardan relación con las materias que gestionan los ministerios. Hay comisiones de Defensa, de Justicia, de Economía, de Hacienda, de Educación...

Hasta hace poco, muchos grupos de presión le daban menos importancia a esta fase parlamentaria y preferían concentrar sus esfuerzos de lobby en el Gobierno. Con el paso del tiempo, muchos lobistas han comprobado, sin embargo, que una buena relación con determinados diputados influyentes del Congreso puede otorgar a sus intereses unos rendimientos muy altos en términos de influencia política y capacidad de modificación de los proyectos legislativos.

Muchos han aprendido a moverse como pez en el agua en la complejidad de las distintas comisiones y subcomisiones. Se estudian al principio de cada legislatura qué diputados son miembros de cada comisión, y van a ver a aquellos que participan en las comisiones de las que dependen sus intereses, para establecer un contacto que les puede ser útil en el futuro, para presentar su caso al diputado y para conocer cómo piensa sobre determinados temas sensibles para el grupo de interés.

Por tanto, antes incluso de abrirse el proceso de enmiendas sobre un texto legal, los lobbies, si no han quedado satisfechos con la redacción definitiva del texto aprobada en Consejo de Ministros, comienzan a hacer su trabajo a pleno rendimiento, y a establecer contactos con todos los grupos, incluido el del partido que apoya al Gobierno. El hecho de que el propio Gobierno haya desestimado determinadas peticiones de los lobbies en la fase normativa no impide que éstos intenten convencer al grupo que apoya al Gobierno, una vez el texto entra en las cámaras. «Suelen utilizar tácticas para convencerte, suelen decir “no, es que CiU ha dicho que sí, y el PNV también, así que sólo faltas tú”», relata un asesor parlamentario del Ministerio de Economía.

«Lo que el lobby no ha logrado en el proceso normativo, pretende lograrlo ahora con la ayuda de la oposición —remacha Valeriano Gómez—. E incluso, pueden intentar influir al propio grupo del partido en el Gobierno; cuando yo era ministro, el portavoz laboral del PSOE aquí en el Congreso me intentaba convencer y hacer cambiar de criterio sobre algunas cosas: “Hemos hablado con gente del sector y esto podría ser bueno”...»

A partir de ahí se abre el plazo de enmiendas en la comisión. Es en ese momento cuando se materializan las intenciones de los distintos grupos políticos, que suelen presentar multitud de enmiendas a los proyectos de ley. Una práctica habitual de los lobbies es enviar propuestas de enmiendas (perfectamente redactadas y listas para ser presentadas) a todos los grupos políticos que consideran que pueden ser sensibles a sus reclamaciones, para que éstos las hagan propias y las presenten.

Para sensibilizar convenientemente a los diputados con las tesis del lobby, se les presentan los principales argumentos, en los que se resaltan los beneficios o las nefastas consecuencias de una medida. Con frases como: «Ésta es una reivindicación histórica del sector», los lobbies suelen emplear argumentos relacionados principalmente con la defensa de los puestos de trabajo, la salvaguarda de los intereses económicos y sociales, el respeto a las libertades o la protección del medio ambiente. Todo esto va por supuesto apoyado con las gestiones oportunas que desembocan en las correspondientes noticias publicadas en la prensa, que es lo que siempre pone mucho más nerviosos a los políticos.

Pero una cosa es que los lobbies tengan gran capacidad de influencia en muchos diputados, y otra distinta que éstos se limiten a recibir órdenes de aquéllos. La relación es más sutil, porque sus señorías quizá no tienen todos los conocimientos necesarios, pero sí tienen algo muy español: su orgullo. «Todo el mundo sabe —razona Vicente Martínez-Pujalte— que el que manda en Cataluña no es Mas ni Duran, sino Fainé. Y que cuando Fainé quiere algo le hace una sugerencia a Duran, y éste la presenta al público. Porque hacen sugerencias, no dan instrucciones. Cuando te intentan dar instrucciones les mandas a paseo. El tío que viene en ese plan es muy mal visto aquí. No digo que no pueda existir la corrupción, que un empresario pueda tener comprado un político, eso puede pasar, pero eso ya es otra cosa, eso es un delito, eso no es lobby.»

No siempre, por tanto, estas sugerencias son atendidas, porque los grupos tienen posición propia que no siempre coincide con los intereses de los afectados. Pero otras veces, estas enmiendas ya preparadas para ser presentadas constituyen una ayuda inestimable para ciertos grupos, sobre todo en aquellos casos en los que se tratan temas técnicos muy complejos, y en los que algunos grupos pequeños no cuentan con los servicios técnicos necesarios para conocer a fondo los detalles de la cuestión.

Otras veces, al grupo político le puede interesar hacerse eco de una enmienda contra un proyecto del Gobierno para desgastarle, aunque no necesariamente comparta lo defendido en esa enmienda. Y otras veces el grupo político directamente acepta presentar como propia dicha enmienda para congraciarse con el grupo de presión («presentamos esta enmienda y así contentamos al sector»), para convertirse en su defensor ante la cámara, por motivos territoriales, empresariales o de otro tipo.

Todo esto propicia que, en la práctica, el periodo de presentación de enmiendas se convierta en un mercadeo donde no siempre los intereses defendidos por los grupos son confesables a la opinión pública.

«Las enmiendas vienen con el membrete de cada grupo parlamentario —me cuenta el mismo asesor del Ministerio de Economía— pero yo he llegado a ver enmiendas presentadas por un grupo político que ni se había molestado en quitar el logo de la empresa...» De ahí que sea relativamente común que muchas de las enmiendas presentadas a un proyecto de ley en realidad sean las mismas: en varias de ellas coincide su enunciado palabra por palabra, porque están redactadas por la misma mano, pero presentadas por distintos grupos políticos. Un texto legal con doscientas enmiendas presentadas, de esta manera, una vez analizadas y agrupadas las coincidentes, puede quedar reducido a cincuenta.

Las enmiendas, teóricamente, deben llevar una justificación legal, aunque en la práctica muchos grupos ni se molestan en argumentarlas: «Por considerarlo conveniente». Otras veces, en asuntos muy complejos y técnicos, la argumentación elaborada por el grupo político como justificación no coincide con lo que pretende la enmienda, elaborada por alguien ajeno al grupo político.

«Hay ocasiones en que algunos grupos hacen lo que se llama la ruleta rusa: presentan enmiendas demagógicas, con poca racionalidad económica, a propósito, y así le ponen en un brete al Gobierno. Ellos mismos tampoco están de acuerdo con la enmienda, pero así suben el precio de la negociación», explica este asesor parlamentario.

Antes de proceder a la votación de las enmiendas, el grupo que apoya al Gobierno envía las enmiendas a los técnicos de los distintos ministerios implicados para consultar su opinión; las propuestas incluidas en las enmiendas no les cogen en ningún caso de sorpresa, pues son las mismas que los grupos de presión han intentado ya introducir en la fase normativa, y que ante la falta de éxito vuelven a la carga otra vez durante la fase legislativa.

Si el texto requiere el punto de vista de varios ministerios y hay discrepancias entre algunos de ellos, se convoca una reunión en la que participan tanto el grupo parlamentario como los distintos ministerios, y donde se reproduce el choque entre la defensa de los intereses sectoriales y una visión más de conjunto, habitualmente representada por Economía o Hacienda, tal y como sucedió durante las reuniones de la Comisión Delegada y la Comisión de Subsecretarios o Subses, en la elaboración del texto legal por el Gobierno. Por esta razón, las enmiendas que acepta Economía se aprueban sin más debate, pues el ministerio proponente por lo común no rebate nunca al sector.

«Con las enmiendas se va un poco al peso; normalmente el ministerio competente es favorable al 70 por ciento de ellas, y además el partido del Gobierno siempre aprovecha para meter cosas de rondón, con dos objetivos recurrentes: la estrategia política y la reparación de errores en textos legales anteriores», explica otro asesor parlamentario de Economía.

Los partidos tienen efectivamente más tendencia a tratar de conseguir algo para lo que, a través del lobby, ven que hay una demanda. «Normalmente el partido que apoya al Gobierno sigue lo que le dice el Gobierno, es raro que no ocurra así —explica un director general en Economía durante la anterior legislatura—, pero sí que está más preocupado por sacar adelante el proyecto, y te aducen, no sin cierta lógica, “me estás pidiendo dos cosas incompatibles: sácame el proyecto adelante y no me aceptes ninguna enmienda de ningún grupo, o al menos ninguna importante”, y, claro, eso es complicado. Por eso, tú puedes partir desde una postura muy maximalista, pero al final tienes que transigir con algo, y vas diciendo “esto no, esto no, esto vale”...» De esta forma, puede ocurrir que una alegación rechazada en fase normativa se termine aprobando en el proceso legislativo debido a esa negociación parlamentaria.

En cualquier caso, el partido del Gobierno puede intentar presionar en uno u otro sentido, pero al final termina siempre plegándose a las directrices del Gobierno, que es en definitiva quien tiene la última palabra, lo que demuestra el creciente peso que ha ido adquiriendo el Ejecutivo en los últimos treinta años en el sistema democrático español, en perjuicio del Legislativo, algo que no sucede de una manera tan rotunda en otros países. «Aquí en el Congreso la capacidad de influencia es limitada —argumenta Vicente Martínez-Pujalte—. Las leyes españolas son más burocráticas que de defensa del interés general. Aquí mandan los funcionarios. Tiene mucho menos peso el Legislativo que el Ejecutivo. Al final quien decide es el ministro, o Moncloa. Y en muchos casos ni siquiera eso, el que decide es directamente el abogado del Estado del ministerio de turno.»

Una vez fijada una postura por parte del grupo que apoya al Gobierno, y escuchados los testimonios de todos aquellos expertos en la materia que la comisión haya tenido a bien convocar, tiene lugar la votación de las enmiendas, que se hace artículo por artículo. Las que son aprobadas se incorporan al texto, que es enviado al Senado.

Tramitación en el Senado

En la Cámara Alta se vuelve a iniciar otra vez el proceso. El texto legal es asignado a una comisión en función del asunto de que se trate, y tras un periodo de consultas se presentan las enmiendas por parte de los distintos partidos. El Senado tiene dos meses para analizar el texto, aunque en los procedimientos de urgencia ese plazo se reduce a veinte días.

La comisión correspondiente debate entonces las enmiendas y vota si las aprueba tal cual, si las rechaza o si llega a un acuerdo de transacción por alguna de ellas. No obstante, los grupos pueden mantener «vivas» sus enmiendas no aprobadas en la comisión para su defensa en el Pleno, porque el texto, una vez votado en comisión, siempre pasa por el Pleno del Senado. Si se da la circunstancia (muy poco habitual) de que el Senado aprueba el texto tal y como venía del Congreso, sin modificaciones, entonces el texto pasa directamente a ser sancionado por el Rey y publicado en el BOE, sin que haya necesidad de llevar de vuelta el proyecto al Congreso.

En muchos casos, las enmiendas que se discuten en el Senado son las mismas que se presentaron al Congreso y fueron rechazadas (a veces incluso se presentan algunas que ya están aprobadas, porque los senadores han recibido las propuestas de enmiendas de los lobbies y no se han enterado de que ya han sido aprobadas en el Congreso). Al cabo de quince días se votan las enmiendas en comisión, y las que son aprobadas se incorporan al texto y se envían al Pleno de la cámara, que vota o rechaza el texto en su totalidad.

«Yo echo en falta más coordinación entre Congreso y Senado; al primero se le da todo el peso, toda la atención, y en cambio los senadores están bastante vendidos. La gente luego se pone nerviosa porque se han aprobado cosas rarísimas en el Senado y luego hay que levantarlas en el Congreso», explica el asesor parlamentario de Economía.

Un ejemplo para ilustrarlo lo tenemos en la enmienda en forma de disposición adicional que la Federación de Asociaciones de Concesionarios de la Automoción (FACONAUTO), consiguió introducir durante la tramitación de la Ley de Economía Sostenible en la segunda legislatura de Zapatero, que obligaba a los fabricantes a recomprar los coches no vendidos al mismo precio si los distribuidores no habían logrado venderlos en 60 días.

«Es uno de los casos más disparatados que he visto, nadie la quería, ni nosotros ni ningún grupo político ni mucho menos el poderoso lobby rival de los fabricantes de automóviles —explica un alto cargo de Economía—. No había ninguna demanda social para hacer los cambios, todo el mundo veía que eran un completo disparate, ni un solo partido creía que aquello tuviese ningún sentido. Pero el caso es que esta gente hizo un lobby sensacional, se camelaron a los senadores. Y no sólo eso, incluso el grupo socialista de repente un día nos vino y nos dijo que, a la vista de que la enmienda la iban a votar todos, por qué no votar a favor, ya que iba a salir de todas maneras...» Al final Industria tuvo que sentar a los lobbies entre ellos y terminó logrando que se modificara de vuelta en el Congreso, porque la disposición planteaba incluso problemas de constitucionalidad, era muy radical y exigía una aplicación retroactiva. En Anfac rodaron cabezas porque otro lobby les robó la cartera y a punto estuvo de dañarles seriamente su negocio. Precisamente, quizá porque hoy en día el Parlamento tiene mucho menos poder que el Gobierno a la hora de modificar las leyes, muchos grupos de interés han descuidado algo esta parte del proceso legislativo. «Hay empresas que se saben manejar mejor con los miembros del Gobierno que con los diputados —certifica Jordi Sevilla—. El Parlamento lo controlan peor. Anfac, por ejemplo, con el Ministerio de Industria nunca ha tenido ningún problema de comunicación, pero en el Parlamento no tenían mucha idea de con quién hablar, y así se la jugaron los de los concesionarios.»

La utilización del Senado, como vía de entrada por la puerta de atrás de intereses particulares alejados del objeto regulado en los proyectos de ley, es una práctica habitual por parte de determinados grupos de interés, que continuamente intentan colar algún cambio determinado en el primer proyecto de ley que pase por allí. Un ejemplo clamoroso lo representó el sector fotovoltaico, que intentó por todos los medios dar marcha atrás a una regulación que le perjudicaba, y al final consiguió introducir una enmienda en el Senado en una ley del Ministerio de Justicia que obviamente no tenía absolutamente nada que ver con la energía fotovoltaica.

Vuelta al Congreso

Si el texto aprobado en el Senado ha sido modificado en su tramitación en la Cámara Alta, vuelve al Congreso, normalmente en el plazo de una semana, pero ya no a la comisión sectorial correspondiente, sino al Pleno de la Cámara, donde se produce una nueva votación. El Pleno del Congreso sólo puede aceptar o rechazar, por mayoría simple, los cambios del Senado pero no puede incorporar nuevas modificaciones, de forma que si el Congreso rechaza estos cambios el proyecto regresa al punto en que estaba cuando se envió al Senado por primera vez. Se produce una nueva votación y, si sale adelante por mayoría simple, el texto es aprobado, sancionado y publicado. Si es rechazado, el proyecto legislativo decae. (Ésta es lógicamente una versión simplificada del proceso; es evidente que se pueden dar multitud de variantes no recogidas en este pequeño resumen, pero por facilitar la comprensión del lector y evitar una excesiva complejidad del relato, he preferido no hacer una exposición demasiado extensa del recorrido legal de un proyecto legislativo por ambas cámaras.)

Algunos se podrán escandalizar de que exista tal mercadeo con las enmiendas, al considerar que los pactos negociados entre sus señorías y poderosos grupos de presión a espaldas del conocimiento de los ciudadanos socavan la soberanía parlamentaria. Pero, al fin y al cabo, es perfectamente normal que se produzcan negociaciones; no olvidemos que es precisamente en el Parlamento donde reside la soberanía del pueblo, y los diputados por tanto están obligados a hacer su trabajo, que también consiste en escuchar los problemas, inquietudes y peticiones de los distintos representantes de la sociedad civil, sea una empresa, un colectivo sectorial o una asociación vecinal, y en tratar de dar cauce a esas visiones introduciendo modificaciones en los textos legales.

Las enmiendas a un proyecto son el vehículo idóneo para canalizar las demandas de los grupos de interés. Numerosas estrategias de lobby tienen su razón de ser en un determinado artículo o precepto recogido en un proyecto de ley. «Claro que hay grupos de interés que te vienen ya con las propuestas de enmienda redactadas —explica Montserrat Colldeforns—. Nosotros como grupo del Gobierno les decíamos que lo estudiaríamos, y si alguna nos parecía interesante la consultábamos con los ministerios. ¡Eso es trabajo parlamentario!»

«Yo me reúno casi a diario con lobbies —explica Valeriano Gómez—. Ayer por ejemplo estuve reunido durante una hora con las organizaciones de servicios funerarios, que están preocupadas por la incidencia del proceso de liberalización en el sector. Pedían que en el anteproyecto se regularan más los aspectos sanitarios. Esto se hace cada día. Los contactos se hacen particularmente intensos en el momento de la elaboración de las enmiendas. Mañana se ve en comisión la reforma laboral, y allí se van a ver las enmiendas. Te puedo asegurar que nuestra portavoz no ha debido tener menos de cincuenta reuniones en los últimos días con diferentes instancias, empresarios, sindicatos, agencias de trabajo temporal, agencias de colocación de empleo, comunidades autónomas, etcétera, pero nada de esto sale a la luz pública. El problema en España es que la figura del lobby no está regulada, no hay transparencia, pero eso no quiere decir que los contactos sean malos.»

«Desde que llevo aquí siempre he conocido ese tipo de contactos —abundaba Josu Erkoreka en verano de 2012 antes de dejar su acta de diputado para incorporarse como consejero portavoz del Gobierno vasco de Iñigo Urkullu—. A veces se han producido a instancias del propio grupo parlamentario, porque no tiene criterio maduro sobre un asunto determinado del tipo que sea, y quiere contrastar con quien se supone que tiene un criterio elaborado al respecto. Y en otras ocasiones la iniciativa corresponde a las propias organizaciones, que llaman a la puerta directa o indirectamente, y esta misma mesa ha sido escenario de muchos contactos de ese tipo.»

El contacto puede llegar a través de un enlace intermedio; gente que se acerca a un diputado y le dice «oye, ¿tú puedes recibir a fulano de tal, a efectos de que os puedan explicar su punto de vista en relación con el proyecto de ley?». Entonces ese intermediario les factura a ellos por facilitarles esa relación, o incluso a veces no solamente por servir de puente, sino por vehicular sus intereses. Pero ese enlace no tiene por qué ser profesional, puede ser un conocido, o un diputado del PP, o del PSOE, que se acerca a un diputado de otro grupo y le propone «oye, ¿te importaría tener una reunión con este grupo, que tiene una preocupación sobre este tema?». Y a veces es la propia asociación empresarial la que llama, o envía una carta al grupo parlamentario presentando su caso y pidiendo cita para una entrevista.

«He visto de todo —sigue diciendo Josu Erkoreka—. Gente respetuosa, que viene a hacer su planteamiento, a exponer su punto de vista, y ya está, y gente más pretenciosa, que prácticamente viene a imponer sus argumentos y no entiende que tú les digas que no.»

Hay enmiendas que sólo sirven para contentar los intereses de una gran empresa, cierto. Pero también hay enmiendas que mejoran las leyes. Y menos mal que es posible enmendar muchos textos legales, de otra manera se atentaría contra el interés general mucho más a menudo, al aprobarse leyes confusas, erróneas o nocivas. «Yo animaría a todas las organizaciones a que fueran mucho más activas en la defensa de sus intereses ante el Parlamento —continúa Montserrat Colldeforns—. Obviamente no todos tienen los mismos medios. Yo he recibido por ejemplo a una asociación de peluqueras de Murcia, que no están profesionalizadas como para proponer un texto con enmiendas, pero sí me han explicado sus preocupaciones, su punto de vista. Y a nosotros eso nos ayuda.»

Es evidente que hay muchas enmiendas que están redactadas casi exclusivamente para satisfacer los intereses de un grupo concreto; en algunos casos hasta se les termina poniendo nombre, como la «enmienda Florentino», por la que se eliminaba el blindaje accionarial que impedía a ACS ejercer la parte proporcional de los derechos de voto en el consejo de Iberdrola que le brindaba su participación en la eléctrica, que llegó a acercarse al 20 por ciento, pese a lo que el Grupo ACS no tenía voz ni voto en la gestión pues su presidente, Ignacio Sánchez Galán, veía en Florentino a un competidor dispuesto a quedarse con la empresa.

«Todo el mundo suponía que nosotros defendíamos la enmienda Florentino para proteger a Iberdrola, y efectivamente era así, no te lo voy a ocultar —relata Josu Erkoreka—. A nosotros nos acusaban, “ya está el PNV con su nacionalismo de campanario...”; ironías de la vida, ahora el PP acaba de aprobar una enmienda para proteger de igual manera a todas las empresas españolas, debilitadas en su valoración bursátil por la crisis. Cuando se trataba de asegurar que Iberdrola fuera un activo en Euskadi, que tuviera una capacidad de demanda y de generar actividad económica a su alrededor, el PNV defendía lo suyo, ¡pues claro! Ahora, cuando se trata de defender al capital español frente a entradas hostiles, ¿cuál es el nacionalismo que subyace ahora?...»

Otra muy conocida es la «enmienda Abertis», nombre por el que llegó a ser denominada la propuesta presentada por la empresa catalana de telecomunicaciones e infraestructuras del mismo nombre, que intentó, en repetidas ocasiones durante la anterior legislatura, cambiar el requisito legal que establecía que para una cuota de mercado superior al 30-50 por ciento la aprobación de una adquisición en el sector de los satélites debía estar ratificada por la CNC. Como ellos sabían que el regulador de competencia no se casaba con nadie y nunca les iba a comprar sus argumentos, intentaron por todos los medios escapar de su control y así poder realizar compras en el sector. Lo intentaron con la ayuda de CiU en innumerables proyectos de ley, pero en este caso el Gobierno se mantuvo firme y no lo consiguieron.

Uno de los terrenos más proclives a la introducción de enmiendas a propuesta de los grupos de interés es el fiscal. Las ventajas, exenciones, deducciones tributarias de todo tipo y condición son una pretensión constante de este tipo de organizaciones, que utilizan sus contactos con los partidos políticos para tratar de promoverlas ante la Administración.

«Es muy común que organicen cócteles con los responsables de tributos de los partidos. Se hacen la ronda con cada formación, y les van dejando sus propuestas. Luego te llega la enmienda de un grupo político y la estudias y dices “joder, si es exactamente lo que me vino a contar el otro día tal lobby” —revela un exresponsable de Tributos en el Ministerio de Economía y Hacienda—. Hay ocasiones en que un grupo político llega a presentar enmiendas contradictorias entre sí. La lees y dices “ésta es la de fulanito, ésta la de menganito, y esta otra la de tal y cual...”. Y se lo comentas al diputado y te dice “bueno, pues a ver si alguna sale”.»

La principal razón por la que el Gobierno de Zapatero decidió suprimir en 2004 la elaboración de una Ley de acompañamiento de los Presupuestos Generales del Estado, tal como era tradición hasta entonces, con motivo de la aprobación de las cuentas de cada año, fue que esta ley se había convertido en un auténtico coladero de asuntos defendidos e impulsados por los distintos lobbies.

El problema quizá no es tanto que los lobbies tengan acceso a los diputados, algo que es parte esencial del proceso democrático, sino que éstos no cuenten con las herramientas o la preparación suficiente para hacer bien su trabajo. «Nosotros como lobistas nos tenemos que comprometer a trasladar información veraz —mantiene Javier Valiente de Political Intelligence—. Pero luego el político es el que tiene que contrastar esos datos y adoptar una posición sobre la legislación. Conozco casos que a un político se le ha trasladado información incorrecta, ésta no ha sido verificada, y como consecuencia la legislación se ha hecho mal; luego a veces eso se logra corregir con el tiempo, y a veces no.»

En última instancia, es labor de las instituciones y del legislador equilibrar los distintos intereses individuales para identificar el interés general de la sociedad. El lobby, si se hace de forma correcta, es una actividad profesional y transparente, orientada a enriquecer el proceso de elaboración de legislación, y que puede aportar información sobre el equilibrio de intereses que se pueden ver afectados por ésta. En definitiva, es una parte esencial del proceso democrático.

Es más, en el sistema político español, los parlamentarios no están obligados a rendir cuentas de su actividad ante el ciudadano, pero eso no quiere decir que los diputados y senadores no sean accesibles. Al contrario: he de decir que, a diferencia de lo que ocurre en otras democracias, como la de Estados Unidos, donde quien quiere ver a un congresista debe pagar primero a través de un fundraiser, en España la mayoría de los parlamentarios son enteramente accesibles, es muy difícil que un diputado no reciba a alguien que quiere verle.

«Yo sí defiendo que tenemos un buen nivel de relación con los políticos —opina Joan Navarro—, que son gente razonable, accesible, con la que se puede hablar; y todo el mundo, no solamente los ricos, y eso en nuestro entorno no existe: no lo hacen ni los franceses, ni los alemanes, ni los ingleses, ni los americanos, que están mucho más avanzados que nosotros en términos de transparencia, pero que han hecho de la política un negocio privado. Si los parlamentarios hicieran públicas sus agendas, la gente vería que trabajan como cabrones.»

Una de las legislaciones que más objeto ha sido de intensísimas presiones de todo tipo por parte de los lobbies en los últimos años ha sido sin lugar a dudas la Ley del Juego, aprobada por el Parlamento en 2011. Ya se han relatado las amenazas vertidas al Gobierno por colectivos como la ONCE que veían peligrar su negocio; las actividades de presión al Parlamento que llevaron a cabo otros afectados no se quedaron muy atrás.

«Con la Ley del Juego comprobé con toda crudeza la intensa presión que pueden llegar a realizar los lobbies —afirma Montserrat Colldeforns—. Había intereses de todo tipo. Estaba la ONCE, que tenía unas buenas agarraderas en el Ministerio de Trabajo, estaban las restantes operadoras españolas, que temían la competencia de las extranjeras, y había también muchas empresas no españolas, que no conocían el sistema español y compraron los servicios de despachos de lobby; me llamaban varias veces y enviaban correos desde otros países, con una presión exagerada, fuera de lo normal. Pero además se interesó gente preocupada por cuál iba a ser su futuro, que se estaban ganando la vida con el póquer online. Y nosotros quisimos involucrar también a otro colectivo afectado, el de la asociación de ludópatas de España, que estaban lógicamente muy preocupados por los efectos de la regulación en su adicción. Entre todos te machacaban a preguntas, a correos electrónicos; querían conocer de antemano la postura del Gobierno, venían por tres o cuatro vías diferentes, fue un poco obsesivo.»

Los lobistas interesados, por el contrario, lo ven de forma algo diferente: «Hemos conseguido que la Ley del Juego española sea un modelo a nivel europeo —afirma Javier Valiente—. Existía el peligro de que terminara habiendo diecisiete reguladores autonómicos, que en la práctica hubiera supuesto la salida del mercado español de los operadores del juego online extranjeros; hicimos un trabajo de persuasión exhaustivo, comparando la regulación en otros países europeos, y explicando qué errores se habían cometido». «El Gobierno —le secunda Joan Navarro— partía con una visión de conceder licencias online en un marco muy reducido, no confiaba mucho en el mercado. Con el respaldo de la CNC, conseguimos que el Gobierno cambiara su visión; el resultado de la ley va a ayudar a que los precios bajen un montón, y que haya un mercado que será el que los consumidores quieran tener, con más inversión y más creación de empleo. No fue una imposición de los poderes económicos, fue una liberalización.»

Ni que decir tiene que toda esta legislación sobre la materia ha quedado en papel mojado tan sólo unos meses después, tras el anuncio por parte del multimillonario estadounidense Sheldon Adelson de la elección de Madrid como sede de su proyecto de construcción de Eurovegas. Los varios miles de millones de euros de inversión y las decenas de miles de empleos prometidos por el magnate han obrado la proeza de obtener el visto bueno de los responsables políticos del Gobierno regional a la modificación de todas las normas legales que sean necesarias (la prohibición de fumar en espacios cerrados, la exención del pago del IBI, la libertad de asociación sindical, incluso la privatización de la Institución Ferial de Madrid, IFEMA) al objeto de conseguir dicho contrato.

Democracia en España = partitocracia

Uno de los aspectos que condiciona en mayor medida el grado de influencia que pueden llegar a alcanzar ciertos lobbies en el Parlamento español tiene que ver con la forma en que está organizado el sistema político en nuestro país, y más concretamente la prominencia absoluta que han adquirido los partidos políticos en la configuración de la toma de decisiones a nivel legislativo. Tal como afirma Rafael Rubio, «la decisión del Parlamento, cuando hay una mayoría homogénea, es una decisión del partido, y cuando hay una pluralidad de partidos, es un compromiso entre ellos. El diputado ya no es un representante del pueblo, sino un representante de su partido».

El sistema de partidos en su organización actual, con circunscripciones nacionales, y sin relación directa entre el poseedor del escaño y los ciudadanos, puede haber quedado obsoleto; no fomenta la elección de los más interesados en defender los intereses de sus electores sino de aquellos más obedientes a los líderes de los partidos. «El seguidismo que hay en el sistema de partidos políticos provoca que en la práctica sólo tengamos que negociar con los portavoces, y no luchar por cada voto, como en Estados Unidos; la gente preparada y brillante no quiere estar en ese circuito, que excluye más que incluye», declara Joan Navarro.

«Los diputados tienen en Bruselas mucha más libertad de voto respecto de sus grupos, algo impensable en España; al final, eso reduce mucho el juego negociador a los líderes de los grupos, y nada más; con listas cerradas y circunscripción única, la representación es menor», remacha Javier Valiente.

Hemos hablado de los fallos que presenta el sistema en Estados Unidos por la dependencia que los políticos tienen de las donaciones que reciben de los lobbies, como vía de financiación indispensable y necesaria para poder optar a la reelección de su escaño en el Congreso o el Senado. Y esto es cierto, pero al menos en defensa del sistema estadounidense se puede decir que existe una libertad de voto e independencia de criterio que obliga a los lobbies a no dar por descontado ningún voto de ningún senador, por poco importante que sea.

En España, los lobbies sólo necesitan ejercer presión sobre un grupo muy reducido de diputados, los portavoces de los grupos, los portavoces de las comisiones; el resto de los diputados va a obedecer ciegamente lo que les indiquen sus superiores en el partido. «Los parlamentarios no siempre están a la altura —afirma un exalto cargo en el Ministerio de Economía—. De los 350 diputados, sólo hay una decena con capacidad de influir en el proceso de toma de decisiones: los portavoces de los grupos parlamentarios, los que controlan ciertas áreas concretas, y los otros 340 ¿qué hacen? Son manada que siguen lo que hace el resto.» Uno de esos 340 lo confirma así de tajante: «Los partidos políticos ahora mismo son un cáncer. Lo que dicen Rubalcaba o Rajoy es lo único que vale. Yo soy miembro del comité ejecutivo nacional del PP. El ujier del Congreso y yo mandamos lo mismo». «He sido ministro y he sido diputado, y te garantizo que un subdirector de cualquier ministerio manda más que cualquier diputado», concluye Jordi Sevilla.

Tal como explica Jordi Xifra, uno de los factores determinantes en relación con las actuaciones de los lobbies en el Parlamento español tiene que ver con la disciplina de partido: el parlamentario español pasa de presentarse como el representante de los electores en su circunscripción (durante la campaña electoral) a ser un mandado de su partido en el ejercicio político.

Los candidatos electorales tienen, una vez elegidos diputados o concejales, muy pocos o ningún incentivo para hacer bien su trabajo en relación con los ciudadanos, mientras que tienen todos los incentivos del mundo para mantener satisfechas a sus direcciones partidistas, pues son, en la práctica, a quienes les deben el puesto de trabajo. «El juego del parlamentario queriendo venderle la moto a su jefe, mira cómo trabajo, mira cómo consigo tal cosa... es tan común como poco edificante», comenta escéptico un antiguo gestor del Ministerio de Economía.

Y dentro de esa dinámica tan poco democrática en su funcionamiento que muestran los partidos políticos, entran en juego una serie de factores que el diputado debe tener en cuenta en su relación con los lobbies, como el colectivo al que representa (porque cada diputado está pensando en el número de votos que más o menos puede obtener defendiendo unos intereses concretos), la influencia mediática del lobby, su capacidad para colocar noticias en prensa...

«En tanto en cuanto el diputado de turno lo que valora es por encima de todo el interés partidista —asevera un excargo medio del Ministerio de Economía— los elementos de racionalidad desaparecen absolutamente; ahí se pierde lo que se supone que defiende la Administración, que es el interés público, y empieza a aparecer exclusivamente el interés partidista; y todo ello es debido a la falta de democracia interna que existe en los partidos políticos en este país a la hora de elegir quiénes van a ser sus representantes en las listas, y de determinar en qué puesto van, lo que provoca la irracionalidad del cálculo de cuántos votos gano con esto y qué efecto mediático tengo haciéndole caso a éste, o qué tal quedo en mi partido si atiendo a este otro.»

Es una estrategia perversa para los diputados: en qué medida el que yo atienda a un lobby que dé votos a mi partido, o hable bien de mi partido, va a determinar que yo mañana esté en las listas o no.

El sociólogo Max Weber lo expresó de esta manera tan gráfica hace ya unos cuantos años: «Los parlamentos, que en su origen aportaban la necesaria legitimación racional del sistema, constituyendo el foro donde los representantes llegaban a compromisos viables entre intereses contrapuestos, en la actualidad no son más que el lugar donde operan los partidos políticos, organizadores de la representación de los grupos, convertidos en potentes organizaciones burocráticas, dominadas por los líderes, que, a su vez, controlan a los parlamentarios, borregos votantes perfectamente disciplinados. La gran mayoría del pueblo, políticamente pasiva, se limita a elegir entre estos líderes políticos que compiten durante las elecciones periódicas por los votos».

Una falta de autonomía de los parlamentarios con respecto a sus grupos políticos que tiene su correlación en la progresiva pérdida de importancia que han ido sufriendo los representantes del poder legislativo con respecto al Gobierno en los últimos años. Y que se ve agravada por la negativa percepción de los políticos por parte de la ciudadanía, al calor de la crisis económica que estamos viviendo.

«En los últimos años —explica Josu Erkoreka, exdiputado del PNV— entre los efectos perversos de la crisis económica está la idea que se ha extendido de que los grupos políticos no tenemos ninguna autonomía para nada, y que son los grandes grupos económicos los que nos imponen sus criterios. Que somos mercenarios del poder económico, y que nos limitamos a recibir sus órdenes. Cuando entré aquí en el año 2000 un diputado veterano de mi grupo solía decir medio en serio medio en broma “la clase política es la imprescindible para que el que manda de verdad no tenga que dar la cara”. Yo le tachaba de falta de idealismo. Pero luego la verdad es que su tesis ha ido tomando fuerza, y el 15-M y las manifestaciones posteriores se nutren de ese argumento.»

«En los temas económicos —le secunda Montserrat Colldeforns— los que de verdad tenían capacidad de influir no venían a vernos a nosotros, sino que hablaban directamente con el Ministerio de Economía o con Moncloa, y se olvidaban bastante de los parlamentarios; a nosotros nos venían a ver aquellos intereses que no tenían acceso al ministro de turno. La gente que accede a los diputados por lo general son grupos económicamente menos importantes; la AEB jamás nos vino a ver; como mucho nos enviaba un correo con las enmiendas que proponían, pero ni tan siquiera pedían acuse de recibo; en cambio la asociación de estanqueros, las organizaciones de pymes, los colectivos de autónomos, esos sí.»

Gobierno en minoría = más lobbies

El poder del Parlamento depende de la mayoría con que cuente el Gobierno. Un Gobierno en minoría da más juego a la interrelación de los lobbies con los diputados. A cambio de sacar adelante las leyes, el partido en el poder está obligado a atraerse los votos de otros partidos, que se pueden convertir en instrumentos idóneos para la satisfacción de intereses particulares.

Vicente Martínez-Pujalte lo ilustra con una anécdota muy jugosa: «Cuando, en otoño de 1997, el Gobierno del PP estaba tratando de aprobar los Presupuestos del año siguiente, los primeros de Aznar y Rato, porque el año anterior se habían prorrogado los últimos de Solbes, y cuando parecía que teníamos el apoyo del PNV, de repente salió un día José Juan González de Txabarri y dijo que para que recibiéramos el apoyo de su partido teníamos que dejar que ese año se disparara la «contrapasa». Resulta que las aves, cuando van al norte en verano, se dice que pasan, y cuando vuelven, pues eso es la contrapasa. Y además suelen volver preñadas. Por eso dicen los ecologistas que en ese momento no se les debe disparar. Y había un diputado nuestro, un canario, Miguel Cabrera Pérez-Camacho, que era muy ecologista, y no quería que se disparara la contrapasa. Recuerdo un día en la reunión del grupo parlamentario con Aznar, que Cabrera se levantó de repente y se puso a recriminarle al presidente y a Rato que no quería que se disparara la contrapasa, y Aznar le miraba con una cara como diciendo “¿y este tío de qué cojones está hablando?”. El caso es que al final se disparó la contrapasa...»

Los partidos bisagra cuentan con mucho poder de negociación, lo que se conoce como bargaining power, cuando el partido en el Gobierno está en minoría, lo que es aprovechado por los lobbies. Pero eso no quiere decir que cuando hay mayoría absoluta no se realice lobby, simplemente que en esos casos se concentran más las actuaciones en la fase normativa. Y en cualquier caso los lobbies también pueden intentar modificar una ley aunque haya mayoría absoluta, tratando de reorientar la visión del partido que apoya al Gobierno hacia los intereses del grupo.

Otro factor que influye en el tipo de presión que realizan los lobbies sobre el Parlamento tiene que ver con el momento político de la legislatura. No es igual el tipo de leyes que pretende sacar adelante un Gobierno en el primer año de su mandato que las que quiere sacar en el último, a las puertas de las siguientes elecciones. «Hay momentos de más actividad legislativa y otros más bajos, habitualmente al principio hay un tipo de legislación más acorde con lo postulado en los compromisos electorales del partido que ha logrado el Gobierno, mientras que en los dos últimos suele elaborarse otro tipo de legislación que busca más el compromiso», explica Javier Valiente.

Pero los grupos de presión no sólo tienen capacidad de defender sus intereses mediante la tramitación de enmiendas durante el desarrollo de un proyecto legislativo. Muchas veces consiguen también utilizar sus buenas relaciones con los políticos en beneficio propio simplemente con la colocación de asuntos que interesan al lobby en el debate público, gracias al poder de interpelar que tienen los diputados en las cámaras parlamentarias. Al igual que vimos en el caso de las cuestiones que formulan algunos periodistas en las ruedas de prensa, una mera pregunta oral de un diputado a un miembro del Gobierno en una sesión de control puede situar en el foco de la actualidad un asunto concreto del que a un grupo de presión le interesa que la opinión pública tenga conocimiento.

Falta de medios

La función de consulta que ejercen los técnicos de la Administración con el partido que apoya al Gobierno es un factor de una importancia nada desdeñable. Los diputados del partido que apoya al Gobierno tienen en ese sentido una gran ventaja comparativa. Un diputado de la mayoría puede no ser un experto en un tema sobre el que le toca negociar, pero tiene detrás a un subdirector del ministerio que sí que conoce la cuestión mejor que nadie, y se lo puede explicar.

«Es un tema clave el acceso a la información cuando eres diputado de un grupo que no es del Gobierno —asevera Valeriano Gómez—. Los servicios de la cámara son buenos, pero insuficientes, no siempre es fácil encontrar todo lo necesario. Tenemos un asistente, que es casi un secretario. Y un asesor para cada área. Son gente muy buena, pero son pocos. El propio diputado lo suple con sus conocimientos, mejores o peores. Pero nada más. Hace falta más expertise técnico. Por eso siempre decimos “si usted quiere ayudarme no me suba el sueldo, ponga un asesor de verdad al lado de cada diputado, ésa es la mejor ayuda que podemos recibir”.»

El Congreso de los Diputados tiene un presupuesto anual de 90 millones de euros. Hace poco estuvo en Madrid una delegación del Congreso de Diputados italiano y sus señorías se quedaron helados cuando sus homólogos de aquel país les contaron lo que el presupuesto elaborado por Roma les aporta cada año: 450 millones.

Ese apoyo técnico es algo con lo que no cuentan los diputados de los grupos de oposición, y más concretamente los representantes de los grupos pequeños, y por tanto deben recurrir a otras fuentes de información, que son en muchos casos los propios lobbies. Como éstos tienen las argumentaciones muy bien construidas y trabajadas, son una fuente muy útil de documentación para los partidos políticos.

Por los mismos motivos, dada la complejidad de algunas leyes, muchos diputados aceptan sin modificaciones las propuestas de los grupos de presión sobre materias muy específicas y de escaso contenido político. Esto es muy cómodo cuando se tiene un tiempo escaso, como les ocurre a los grupos que tienen tan sólo unos pocos parlamentarios y éstos se deben multiplicar en cinco o seis comisiones parlamentarias diferentes. «Es verdad que en el Parlamento no hay demasiado apoyo técnico —corrobora un extécnico del Ministerio de Economía—, los parlamentarios son políticos; muchas veces había que explicarles efectos colaterales o insospechados de los cambios que pretendían introducir con sus enmiendas; y alguna ley ha terminado quedando mal técnicamente porque se han hecho un lío con aspectos técnicos, por ejemplo con la Ley de Morosidad, que tuvo una muy difícil tramitación parlamentaria, y al final quedó como una especie de Frankenstein, con algunos artículos que contienen incorrecciones.»

Muchas veces es el propio parlamentario el que, ante las dificultades para hacer propuestas, enmiendas, proposiciones no de ley o resoluciones sobre todos los temas que se debaten en la cámara, se echa en brazos de los lobbies, que le hacen el favor de redactarle los textos, y se lo dan todo hecho. Le dan la oportunidad de parecer que es él el que lo propone.

De esa manera los lobbies adquieren un instrumento de negociación con esos grupos políticos en el futuro, y los políticos salen ganando porque presentan propuestas de otros que a ellos no les suponen ningún coste político. «Yo he quedado bien con este tipo, le he puesto la enmienda y se queda contento, y si la pierdo no me importa nada porque sé que es un disparate, pero a lo mejor consigo otra cosa a cambio que sí me interesa.» Muchos lobbies son surtidores de iniciativas parlamentarias para grupos en los que no hay posición sobre un aspecto técnico concreto, o que directamente no cuentan con recursos suficientes para hacer su trabajo.

«Los despachos de abogados tienen un papel decisivo en este terreno —cuenta un asesor parlamentario del Ministerio de Economía—. Existe una gran conexión entre los grandes despachos de este país y algunos diputados, que no tienen ni la preparación ni el tiempo ni el equipo necesario. Les hacen el trabajo jurídico, la redacción de cómo debe ser la norma para satisfacer los intereses del lobby. Ocurre muchísimo que un lobby pide algo a un diputado y éste le responde “muy bien, pero dámelo hecho, dámelo escrito”.»

Y como los políticos no siempre dominan las materias que les toca tratar en sus actividades legislativas, y los grupos de presión han alcanzado una gran habilidad a la hora de presentar sus argumentos como beneficiosos para el interés general, muchas veces compran sus argumentos sin conocer toda la información, tan sólo una parte de ella.

Convendría por tanto que aquellos que se dedican profesionalmente a la política tuvieran los elementos de juicio suficientes para discernir lo que es interés general y lo que es interés particular. Y que los lobistas estuvieran obligados a identificar el cliente para el que trabajan. Algo que no siempre se cumple hoy día.

«A mí me han engañado —afirma un diputado del PP—. Me han hecho presentar una enmienda, y luego me he enterado de que sólo beneficiaba a una empresa. Si viene a verte Miquel Roca y te dice “para mejorar España sería muy importante que las pymes pudieran tener una deducibilidad del I+D, porque hay que considerar que la I+D es A, B y C...”. Total que te lo cuenta con argumentos tan razonables que lo plasmas en una enmienda y lo presentas. Y luego resulta que esa enmienda es la que le va bien a una empresa farmacéutica catalana a la cual él minuta, y de la que a ti no te ha dicho nada. No es que venga Miquel Roca y te diga, toma, mil euros por presentar esta enmienda, porque eso no iría a ningún lado. No digo que no haya alguien que lo haya hecho a lo largo de estos años... pero conmigo desde luego no. Por eso hoy día hay muchas enmiendas que rechazas porque no sabes lo que hay detrás y te da miedo presentarlas.»

Por mi parte, no he encontrado en mi investigación ningún testimonio que me haga pensar que efectivamente ese tipo de prácticas ilícitas de soborno a las que alude el diputado del PP tienen lugar a día de hoy en el Parlamento español. Pero eso no significa que no puedan ocurrir. Y desde luego, no pondría la mano en el fuego por que no hayan ocurrido efectivamente más de una vez a lo largo de estos treinta años de democracia.

Otros son aún más escépticos. Alberto Artero, director general del periódico digital El Confidencial, alude en un artículo publicado el 5 de marzo de 2012 a supuestas informaciones según las cuales hay diputados electos que cobran hasta cheques de seis cifras por recibir a los grupos de presión que así se lo solicitan con el objetivo de influir en su labor parlamentaria. «Nadie paga esa cantidad si no espera una correspondencia», sentencia el autor que firma como McCoy. Igualmente, el profesor de la IE Business School y bloguero de prestigio Enrique Dans hace alusión en una entrada de su blog de marzo de 2011 al precio que piden algunas agencias de lobby para que un diputado introduzca en el Parlamento español un redactado determinado en un paquete legislativo: 14.000 euros.

Los políticos, por su parte, sostienen que el hecho de incorporar como enmienda la propuesta de un grupo de interés no significa estar comprado por él, sino simplemente recoger las aportaciones de gente de la que se fían. «Ahora, por ejemplo, con el decreto ley del sistema financiero, ¿qué enmiendas presentamos nosotros? —se pregunta Vicente Martínez-Pujalte—. Pues las que nos diga Economía. ¿Y no va a coger el PSOE y presentar las enmiendas que le diga Braulio Medel [presidente de Unicaja]? Pues claro. No digo que Braulio Medel ordene al PSOE qué enmiendas tiene que presentar, pero ¿que le sugiera cosas al grupo y éste las estudie? Por supuesto. Luego las presentará o no, pero las va a estudiar seguro. Igual que CiU con La Caixa.»

Lo que no hay es, en la mayoría de los casos, una correa de transmisión de los lobbies al registro de la cámara. Hay un filtro, que es el grupo, que puede actuar con más o menos profesionalidad. Hay, eso sí, grupos o diputados a los que a lo mejor se les acumula el trabajo y al final pueden decir «bah, por no estudiármelas las presento todas, total si no me las van a aprobar, y además así quedo bien con esta gente».

¿Están bien pagados los políticos? Una defensa de la política

La falta de medios y de preparación de muchos parlamentarios, en última instancia, afecta no sólo a los diputados de los grupos pequeños, sino al conjunto de la Cámara, y es algo que socava los cimientos mismos del proceso democrático.

Puede ser cierto que el lobby ayuda a enriquecer el proceso de elaboración de las leyes, y que en última instancia es labor de los representantes del pueblo equilibrar los distintos intereses individuales para identificar el interés general de la sociedad. Pero entonces las preguntas que debemos hacernos son: ¿Están los parlamentarios españoles suficientemente cualificados para ejercer el poder legislativo? ¿Están actualmente los diputados españoles en condiciones de equilibrar los distintos intereses individuales para identificar el bien común de la sociedad? ¿Estamos eligiendo a los representantes de la soberanía nacional, o a unos profesionales de la política sin las suficientes capacidades para hacer frente a las tremendas presiones que reciben por parte de los grupos de interés, para condicionar la elaboración de las leyes que se tramitan en el Congreso?

Los diputados y senadores son elegidos en representación de unos partidos que incluyen en sus listas a políticos profesionales que en muchos casos no tienen otro mérito que militar en esos partidos. «En el año 79, un parlamentario alemán ganaba un millón de pesetas [seis mil euros] al mes, tenía una secretaria particular y un coche oficial. Esa gente no necesitaba robar para vivir, ni sufría tentaciones de perder la cabeza por cuatro duros. Yo, cuando era diputado —confiesa Rafael Martínez-Campillo— a principios de los noventa, ganaba 280.000 pesetas [1.682 euros], pero me tenía que pagar hotel y todos mis gastos de estancia en Madrid, menos los viajes. A mi casa entraban 30.000 pesetas [180 euros] menos que cuando era jefe de servicio. El discurso que predomina ahora es “como los políticos no valen nada, como son unos petardos, pues paguémosles poco”. Y así se ha ido empobreciendo la calidad de los políticos. Si cultivas patatas, no esperes que nazcan rosas. Así nunca tendremos buenos políticos. Tendremos políticos, porque los huecos se terminan llenando, eso seguro, pero políticos bien preparados, brillantes, con talento... ésa es otra cuestión.»

«Es posible que una mejor formación ayudara a evitar algunas de estas situaciones —razona un asesor del Ministerio de Economía en la segunda legislatura de Zapatero—. Si tienes una buena preparación, es más difícil que te den gato por liebre y más fácil que te sepas el tema que estás presentando. Porque a veces los propios diputados no tenían ni idea de lo que ellos mismos estaban presentando. Les decíamos “no mira, es que te han contado una milonga, con esa enmienda no consigues eso, consigues otra cosa completamente distinta”. Al final es muchas veces una cuestión de comodidad, es como los periodistas con las notas de prensa, habrá quien investigue y saque sus propias noticias, pero otros seguro que al final se quedan con la nota de prensa y la calcan tal cual.»

«¿Están los parlamentarios preparados? —se pregunta un cargo técnico en el Ministerio de Economía—. Están preparados para ser presa de los lobbies. No tienen ni formación ni medios ni incentivos para hacer frente a unos tíos que les argumentan algo muy bien. No tienen interés porque no tienen responsabilidad sobre el tema salvo que sean del partido en el Gobierno; para ellos el coste de dar la razón a unos que vienen a proponerles algo es cero. No es lo mismo que el Gobierno dé la razón a un lobby, eso no tiene coste cero, eso lleva a cambios concretos. Pero para ellos presentar una enmienda que saben que les van a echar abajo es gratis.»

Sigo con más preguntas: ¿no sería más eficiente un sistema con mejores remuneraciones, que impidiera situaciones de asimetría en las que unos políticos con sueldos de 70-80 mil euros al año tuvieran que verse sometidos a presiones por parte de bufetes y empresas de consultoría cuyos representantes como poco triplican o quintuplican esos ingresos?

«Me llamó mucho la atención el primer desayuno informativo al que asistió el ministro de Industria al comienzo del mandato de Rajoy en 2012. Me acerqué al Ritz a escucharle, y había allí convocado para agasajarle el 40 por ciento del PIB nacional: los presidentes de las energéticas, las constructoras, las empresas de telefonía, todos dando codazos por intentar saludarle y darle la enhorabuena por su nombramiento. Y ese señor está cobrando 70.000 euros al año», sentencia Santiago Cervera, exdiputado del PP.

¿No sería una forma de atraer el mayor talento posible que los sueldos en la política estuvieran mejor pagados, de modo que no existiera la más mínima duda de que sus señorías iban a defender en todo momento el bien común, y no unos intereses concretos que eventualmente pueden reportarle pingües beneficios?

«El del sueldo de los políticos es un tema del que es tan fácil hacer demagogia que en el momento en que un solo político se atreva a decir algo en este sentido, y mucho más en el difícil momento actual, los demás políticos, aunque estén completamente de acuerdo, se le van a tirar al cuello públicamente —señala Jordi Flores de Solchaga & Recio—. Pero sólo hay que comparar lo que ganan los políticos en otros países vecinos y lo que ganan en España; una mala política retributiva es la forma más fácil de poner barreras al talento en la Administración pública.»

El problema es que, efectivamente, sobre estos temas es muy fácil hacer demagogia, un campo al que por lo demás una parte importante de la prensa se abona muy alegremente, como vimos por ejemplo en 2011 con motivo de la publicación por el Parlamento de los bienes de los diputados. Por desgracia la importancia de la iniciativa en términos de transparencia quedó desvirtuada por el tratamiento que le dieron los medios de comunicación, que se quedaron en la anécdota, en el nivel de patrimonio de que disponían algunas de sus señorías, sin fijarse en lo sustancial, es decir, en si ya disponían de esa riqueza previamente a su ingreso en la política, o si la habían adquirido en sus años de representante del pueblo, y en caso afirmativo, de qué manera.

«La Administración necesita superespecialistas en algunos ámbitos, y por el sistema de función pública que tenemos en España, el superespecialista comparte la misma política retributiva que el resto de los funcionarios. Para cambiar eso habría que ir hacia otro modelo de función pública, y eso francamente lo veo muy difícil —comenta un exresponsable de Tributos en Hacienda—. Por eso, entre otras razones, en los puestos más exigentes la gente dura poco. Nadie aguanta a ese ritmo y con esos sueldos durante mucho tiempo, terminas volviéndote a un puesto más cómodo a la primera ocasión, o te pasas al sector privado. Lo peor de todo esto es que si seguimos así podemos acabar teniendo un problema de descapitalización del talento en la Administración pública.»

¿No sería la oferta de un sueldo relevante, como corresponde al representante de la soberanía nacional o de un Gobierno, una forma de atraer a la esfera de la política a los mejores talentos del país, y evitar que nos tuviéramos que contentar solamente con aquellos suficientemente patriotas como para renunciar a un sueldo mejor y asumir unos sacrificios muy grandes a cambio de servir al propio país, o peor, que nos tuviéramos que contentar con aquellos para los que simplemente la perspectiva de obtener un trabajo cualificado en el sector privado, en unas condiciones similares, está por encima de su preparación y de sus conocimientos?

«Me llama mucho la atención hoy en día la dificultad de encontrar dentro de los mejores cuerpos de la Administración personas que estén dispuestas a ser un alto cargo, porque un inspector de trabajo gana más que un ministro. Muchos no se creen que yo como ministro ganaba 3.850 euros al mes en 12 pagas —confiesa Valeriano Gómez—. ¿Alguien puede decirme qué interés puede ofrecer, más allá de la vocación o el prestigio, el dar el paso de asumir un cargo así?»

El resultado es que los altos cargos no son los mejores, y esta calidad se ha ido perdiendo en la Administración. El gran beneficiado es el sector privado, que tiene un poder adicional que antes no tenía. Sería fácil hacer un ejercicio de investigación, y analizar el Registro Central de Personal. Sorprendería descubrir la inmensa cantidad de altos funcionarios, abogados del Estado, inspectores de hacienda o de trabajo, que están fuera de la Administración. Estamos formando muy bien a unos profesionales para luego perderlos en el sector privado, no estamos disfrutando de ellos. ¿Por qué? Por la política retributiva.

«Yo creo que los puestos ejecutivos de la Administración están irrisoriamente pagados. Que un ministro gane lo que gana en España me parece un escándalo —añade Josu Erkoreka—. Tú ves que pasa por delante de ti gente que tiene unas retribuciones infinitamente superiores a las tuyas o a las del ministro de turno. Sería bueno retribuir mejor, para evitar peligros, para alejar riesgos de una colonización excesiva de los intereses económicos en el poder político.» «¿Por qué tienen que dedicarse a la política sólo los funcionarios y los que tienen ahorros? —se pregunta Valeriano Gómez—. Porque pierden, la actividad política no produce rendimiento, es al revés, nos quieren vender la idea de que la política es una forma de vida para cuatro vagos, y es más bien al revés. Y como consecuencia, progresivamente el funcionario público ha ido perdiendo peso en su valoración social y en su retribución. Y el gran perjudicado es el Estado.»

Y, lo que es peor, con esa política retributiva estamos abonando el terreno para que surjan personajes sin escrúpulos que se valen de políticas corruptas para complementar sus ingresos al margen de la legalidad, como ha quedado evidenciado en la trama de sobresueldos presuntamente organizada por Luis Bárcenas en el PP. Por tanto, volviendo a la pregunta del principio: ¿Están bien preparados los políticos? Probablemente no. Quizá nos haría falta, como ha propuesto la CEOE, que hubiera muchos menos políticos, pero que los que hubiera estuvieran bastante mejor pagados.

«La democracia vale pasta, la transparencia vale pasta —afirma Vicente Martínez-Pujalte—. Un congresista americano tiene a su servicio cientos de miles de dólares para hacer su trabajo. Y hablo de dinero destinado a hacer su trabajo, no a engordar su cuenta corriente. ¿Qué democracia queremos? Si aquí la gente no quiere a los políticos ni hartos de whisky. Ahora vete y dile a la gente que además los políticos necesitan 30.000 euros más cada uno para hacer su trabajo dignamente. El lobby no está regulado porque es gratis. Las comisiones de investigación no valen para nada porque los diputados no tienen dinero para hacer su trabajo de investigación, lo único que hacen es dar carnaza a los medios. Por eso ahora los lobbies están regulados únicamente por el sentido común.»

En estos tiempos que corren en que la política ha quedado desprestigiada y los políticos convertidos en el imaginario popular en unos apestados corruptos, derrochadores e incapaces, es el momento de reivindicar la política como una actividad absolutamente necesaria para el bien común. Pero para ello es indudable que necesitamos profesionales de la política que estén a la altura de los desafíos planteados. Porque, como dice Jordi Sevilla, sin la política, sin participación política, sin compromiso político, la lucha por una vida mejor en una sociedad mejor es imposible.

CiU: un grupo muy activo en su relación con los lobbies

Todos, absolutamente todos los partidos políticos representados en el Parlamento, sin excepción, tienen una constante y fluida relación con los grupos de interés. Quien diga lo contrario desconoce la realidad o miente. Lo cual no excluye que determinadas formaciones hayan desarrollado a lo largo de estos años una particular forma de actuación que les hace más cercanos por naturaleza a las demandas de estas organizaciones, de forma que en algunos casos se han convertido en una suerte de mecanismos de transmisión de las demandas de los lobbies ante las instancias públicas.

El caso más paradigmático, expuesto una y otra vez por todas y cada una de las personas con las que he hablado para documentar este trabajo, desde responsables de la Administración hasta políticos de todos los partidos pasando por cargos técnicos ministeriales, asesores parlamentarios, o por los propios lobistas, es el de Convergència i Unió.

Quiero dejar constancia, antes de nada, que en repetidas ocasiones he intentado entablar contacto personal directo con los diputados de CiU, y me ha sido literalmente imposible. Una vez expresadas mis intenciones de hablar con ellos sobre los lobbies, todos se han negado a verme. En cambio, en ningún otro grupo con los que he hablado he encontrado el más mínimo reparo en conversar sobre estas cuestiones.

Tras mucho, pero mucho insistir, lo máximo que he conseguido ha sido que los responsables de prensa de la coalición me facilitaran por escrito unas respuestas a mis preguntas, atribuidas al diputado Josep Sánchez Llibre. En ellas, CiU se muestra partidaria de avanzar en una regulación sobre los lobbies, a los que define como positivos para la actividad parlamentaria ya que «representan los intereses de los operadores sectoriales a los cuales afectan los textos legales, por lo que contrastar su contenido con representantes de diferentes sectores afectados es un excelente ejercicio para explicar al legislador los efectos de cada una de las medidas que puede incorporar el texto legislativo».

Este razonamiento es impecable, y coincide con lo que argumenta este libro. El único inconveniente es que existe coincidencia en la gran mayoría de los diputados sobre el hecho de que precisamente CiU constituye uno de los partidos más reacios a avanzar por la senda de una mayor transparencia en las relaciones entre los lobbies y los políticos.

Soy plenamente consciente de que al adentrarme en esta cuestión estoy abordando asuntos potencialmente espinosos y que pueden provocar mucha incomprensión. Vaya por delante que, en mi modesta opinión, si hablamos en términos políticos, la contribución de esta formación a la democracia española en los últimos treinta años ha sido capital. Los distintos políticos de CiU que han representado a la coalición catalanista en Madrid en todos estos años, desde el padre de la Constitución Miquel Roca hasta Josep Antoni Duran i Lleida, pasando por Joaquim Molins i Amat o el propio Sánchez Llibre, han mostrado una capacidad política y una preparación intelectual muy por encima de lo habitual.

Pero no sólo eso: CiU ha combinado su actitud reivindicativa de mayor soberanía, obviamente lógica en un partido nacionalista, con una responsabilidad y un sentido de Estado en ocasiones muy superior al manifestado por otras formaciones supuestamente más preocupadas por la defensa de España, como pudimos comprobar por ejemplo en mayo de 2010 cuando el Gobierno de Zapatero, ante la negativa del PP a secundar los recortes aprobados, evitó la intervención del país gracias a un único voto, el de CiU.

Pero lo cortés no quita lo valiente. Y si CiU ha sido un bastión indispensable en el fortalecimiento de la democracia española estas décadas, no sería honesto por otro lado no mencionar aquellos aspectos relacionados con esta formación que son menos conocidos por la mayoría de la sociedad. Lo cierto es que, después de escuchar todos los testimonios que me han sido relatados a lo largo de estos meses en mi trabajo de investigación, sería imposible abordar un libro en profundidad sobre el fenómeno de los lobbies en nuestro país y no hablar de CiU.

«CiU presenta todo tipo de enmiendas, cualquier grupo de interés que le haga llegar una enmienda sabe que va a presentarla, aunque sea contradictoria con la anterior —asevera Montserrat Colldeforns, exdiputada del PSOE—. El PNV es más selectivo, le interesan sólo unas pocas cosas; CiU no discrimina, presenta todo lo que le llega; supongo que es una forma de quedar bien con el que le viene a pedir el favor; presentas lo que te piden como enmienda, el lobby se va tan contento, aunque luego el partido no la defienda en absoluto a la hora de negociar, y te diga “mira a mí me interesan estas 20, y estas 80 las podemos retirar”, y luego de puertas a fuera, si esas 80 no salen, la culpa ha sido del Gobierno, que las ha rechazado.»

«Lo más espectacular de todo lo que yo he visto en el Parlamento en relación con los lobbies es lo de CiU, con diferencia —apunta un exasesor parlamentario de Economía—. Siempre que nos llamaba Sánchez Llibre para comentar algo en relación con una ley que estábamos tramitando, sabíamos que había un lobby detrás para el que estaba haciendo la gestión.»

«Para hablar de temas específicos del sector financiero nos pasaba mucho que la negociación en vez de con CiU la hacíamos con La Caixa directamente —expone otro exgestor del Ministerio de Economía—. Para un cambio de la legislación sobre el mercado de valores, tuvimos que hablarlo con la Bolsa de Barcelona. El de CiU nos decía “mira, este tema tan técnico sobre mercados yo no me entero de nada, ¿por qué no hablas con la Bolsa de Barcelona? Si a ellos les parece bien, tienes mi voto”.»

Hay un factor que sin duda ha condicionado esa cercanía de CiU con los lobbies a lo largo de todos estos años, y es el hecho de que en muchos momentos ha desempeñado un papel de bisagra entre los grandes partidos en sus tareas de Gobierno, y se ha hecho imprescindible, especialmente en aquellas etapas en que el partido vencedor en las elecciones ha necesitado los apoyos de terceros para sacar adelante sus leyes. Los lobbies pronto entendieron que a través de esta formación sus demandas podían tener más opciones de ser escuchadas, y de esta manera el partido poco a poco se fue convirtiendo en el representante de los grupos de interés ante los poderes públicos, incluso en las etapas en que el partido en el Gobierno ha tenido mayoría absoluta.

Existe incluso una base teórica para justificar conductas de este tipo. Volvemos a recurrir a Mancur Olson, que también dedica espacio en su obra a explicar por qué los partidos de naturaleza territorial hacen más lobby que los grandes: «Los grandes partidos, los que tienen expectativas de formar Gobierno, por su propia naturaleza abarcan un espectro más amplio del conjunto de los ciudadanos. Un partido cuyos electores constituyen la mitad o más del conjunto de la sociedad por fuerza se va a preocupar por el bienestar y el funcionamiento eficiente de la sociedad en su totalidad, en comparación con aquellas formaciones políticas que sólo velen por los intereses de una parte más reducida del conjunto social».

Pero CiU no es el único partido nacionalista presente en el Parlamento, se podría argüir, y según el razonamiento anterior, el PNV, Coalición Canaria o el Bloque Nacionalista Galego, por poner algunos ejemplos, podrían hacer el mismo tipo de lobby que esa formación. Por descontado que todos hacen lobby en defensa de aquello que consideran beneficioso para su tierra, como ya hemos visto en el caso del PNV. Y sin embargo, ninguno de estos partidos ha llegado a asumir el nivel de representación de los intereses particulares (de todo tipo, no sólo catalanes) que ha terminado asumiendo CiU.

«Hay muchas entidades —puntualiza un diputado de otro partido nacionalista— que con ocasión de la tramitación de un proyecto de ley mandan las enmiendas perfectamente formuladas. Eso pasa con frecuencia. Pero nosotros tenemos por norma nunca reproducir tal cual las enmiendas que nos llegan. CiU sí que lo hace, pero a nosotros no nos gusta, porque al final se nota. Tú presentas la enmienda, y el resto de los grupos, a los que también les ha llegado la misma enmienda, saben de quién te has convertido en feudatario, a quién rindes pleitesía, porque has hecho tuya la batería de enmiendas que el lobby ha remitido a todos los grupos. Nos parece poco ético y poco estético.»

Quizá no sea una casualidad que según el informe del Tribunal de Cuentas correspondiente al periodo 1987-2007 (hasta el momento en que la Ley de Financiación de los Partidos Políticos las prohibió) Convergencia y Unió apareciera como el partido con más donaciones anónimas recibidas en esas dos décadas, las cuales sumaban un total de 42 millones de euros. Y que el segundo fuera el PNV, con 27,5 millones. Hay que llegar al tercer lugar para encontrar el primer partido de ámbito nacional, el PP, con 25 millones, mientras que el PSOE se sitúa muy por detrás en cuarto lugar, con 5,3 millones de euros. Recordemos que en las elecciones generales de 2011 CiU obtuvo un millón de votos, en comparación con los cerca de once millones de votos del PP y los casi siete del PSOE.

Nada más lejos de mi intención que acusar a nadie de ningún delito, y menos sin pruebas. Como sí hizo por cierto el entonces presidente de la Generalitat, Pasqual Maragall, cuando en 2005 deslizó, en medio de un acalorado debate con Artur Mas en el Parlamento catalán, una clara referencia a ese posible papel de CiU de comisionista al servicio de intereses privados: «Todos sabemos que ustedes tienen un problema, y se llama 3 por ciento».

«Hay partidos que tienen una tradición, una fama, de ser los representantes de los lobbies, y llegas aquí y compruebas que es así —explica Laia Ortiz, de Iniciativa per Catalunya—. Se han acostumbrado a establecer una relación política y de trabajo así. Lo del 3 por ciento, el caso Palau y las constructoras... Son los que siempre se han resistido más a que las donaciones se hicieran públicas. En veintitrés años de Gobierno, han construido su hegemonía vinculados a grupos de interés que tienen mucho poder. Tienen detrás a toda la parte aristocrática de la sociedad catalana.»

Sin entrar en la polémica política suscitada en otoño de 2012 sobre el supuesto informe policial que vinculaba a altos cargos del partido con cuentas bancarias en Suiza, una cuestión aireada por la prensa conservadora de Madrid y usada como arma electoral ante la apuesta soberanista de la coalición, lo que es irrefutable es que la justicia ha declarado a Convergència Democràtica de Catalunya (CDC) responsable civil «a título lucrativo» del saqueo al Palau de la Música y le ha exigido una fianza de 3,2 millones de euros, so pena del embargo de sus bienes. El juez del auto basa su sentencia en un informe, éste sí, oficial y verídico, de la Policía Nacional, en el que se llega a la conclusión de que CDC se financió irregularmente a través de su fundación afín Trias Fargas, con las donaciones de importantes empresas adjudicatarias de la Generalitat.

Tal ha sido el poder de influencia que ha llegado a ostentar CiU en sus relaciones con los grupos de interés que incluso provocó que otros partidos catalanistas rivales trataran de competir con ellos en esa posición de privilegio como interlocutor necesario para los lobbies en sus relaciones con los poderes públicos de Madrid. «ERC quiso, en la primera legislatura de Zapatero, emular a CiU y arrebatarles el trono de representantes de los lobbies —comenta un asesor parlamentario del anterior Gobierno del PSOE—. Jugaron a superarles, a ser la alternativa ante sus lobbies habituales. Llegaron a presentar enmiendas para favorecer enormemente a los registradores de la propiedad, algo que en principio no parece que case mucho con el ideario del partido, simplemente para que les tuviesen en cuenta y hablasen bien de ellos.»

Algunos en Cataluña son conscientes de esta realidad como pone de manifiesto el hecho de que ya en 1997 la nada sospechosa de anticatalanismo Fundación Pi i Sunyer publicara un informe coordinado por los profesores Manuel Ballbé y Joaquín Ferret y titulado «Comunidades Autónomas 1995-1996», en el que se exponía que la incorporación de los partidos políticos nacionalistas al Gobierno de España «no sólo culminaría el proceso de normalización, sino que permitiría instaurar la imagen de una corresponsabilidad plena en defensa de los intereses generales y el abandono de la falsa apariencia de un lobby defensor de intereses simplemente sectoriales».

Por supuesto que los catalanes no son los únicos que defienden sus intereses. Faltaría más. Ya hemos comentado cómo el PNV reconoce sin tapujos ponerse siempre del lado de Iberdrola como empresa vasca que es. Y es la misma actitud que puede mantener Coalición Canaria con el sector del plátano o el BNG con los astilleros de Ferrol. Y esto es algo completamente lógico.

«Durante la elaboración de la Ley de Economía Sostenible —comenta un extécnico de Economía— nos reíamos mucho porque cada vez que había alguna reunión con el PNV sabíamos que iba a salir el tema de la máquina herramienta, y era porque este lobby debía tener totalmente capturado al PNV.» «De capturado, nada —rebate Josu Erkoreka—. Lo que pasa es que la máquina herramienta es el más internacionalizado de todos los sectores industriales españoles. Nosotros les apoyamos no sólo porque están allá, sino porque son gente que genera empleo y actividad; España puede exhibir un peso internacional en este tema gracias a que el 85 por ciento de la industria está en Euskadi.»

Lobby en las comunidades autónomas

La Administración general del Estado y las Cortes de Madrid son los principales centros de poder en España, y por tanto son los sitios donde los grupos de presión concentran la mayor parte de sus estrategias de lobby en defensa de sus intereses. Pero no son los únicos.

La estructura descentralizada del Estado y la asunción de un número creciente de competencias por parte de las comunidades autónomas en las últimas dos décadas han propiciado que algunas campañas de lobby se hayan enfocado hacia un poder territorial en lugar de hacia el conjunto del Estado, a medida que la Administración central ha ido cediendo a las comunidades autónomas la regulación sobre materias como la educación, la sanidad, la regulación comercial... Un ejemplo reciente lo tenemos en la campaña de relaciones públicas que está realizando Repsol en Canarias para obtener el apoyo del Gobierno y del Parlamento canarios a sus planes de prospección y explotación de un yacimiento petrolífero en las aguas adyacentes al archipiélago.

También se puede buscar el efecto contrario, es decir, el lanzamiento de una campaña de relaciones públicas desde una comunidad autónoma en defensa de un tema concreto, para tratar de ganarse el respaldo de la opinión pública y captar apoyos políticos en el conjunto del país. Es lo que intentó la Región Autónoma de Murcia hace unos años en plena polémica por la paralización del trasvase del Ebro por el Gobierno de Zapatero, cuando lanzó la campaña «Agua para todos», una operación diseñada por José Luis Sanchís.

Las comunidades autónomas no sólo hacen lobby ante las instituciones de Madrid; muchas de ellas también defienden sus intereses ante instancias internacionales. En Bruselas están representadas varias regiones de los países europeos, entre ellos los Länder alemanes y la mayoría de las comunidades autónomas españolas. Cataluña y el País Vasco son especialmente activas, y a lo largo de estos últimos veinte años también han utilizado varias estrategias de relaciones públicas en Washington.

En el extremo contrario, el de lo más estrictamente local, otro caso habitual de defensa de intereses particulares se vive habitualmente en el Congreso de los Diputados con motivo de la aprobación cada año de los Presupuestos Generales del Estado, en los que siempre se incluyen lo que el exdiputado socialista Francisco Fernández Marugán denomina «enmiendas de campanario». Es la traducción castiza de la expresión americana pork barrel politics, término despectivo que se emplea en Estados Unidos para referirse a la contribución de dinero público que los miembros del Congreso y los Senadores destinan para financiar proyectos de interés local, y que frecuentemente se utiliza para ganar votos.

«Son los típicos incentivos fiscales, como kilómetros de carretera para hacer la variante que llegue a mi pueblo, que soy diputado y así me apunto un tanto excelente —explica un exresponsable de Tributos en Hacienda—. También suele haber lo que se llaman acontecimientos de excepcional interés. En los Presupuestos Generales del Estado de este año había veintitantos de este tipo. Nacieron para financiar actos especiales como las Olimpiadas o la Expo. Pero la cosa ha ido degenerando y ahora te lees la lista y alucinas. Tricentenario de la catedral de no sé qué. Conmemoración de la fundación de no sé cuál. Cada uno por separado es el chocolate del loro. El problema es que te pones a sumar y cada año salen un montón de loros...»

CONCLUSIÓN

CAPÍTULO 5

HACIA UNA REGULACIÓN DE LOS LOBBIES

El lobby existe en España. Y existe desde siempre. Lo que no existe es su regulación. Lo mejor sería legislar y no seguir en la situación actual, en la que no se legisla por temor a prácticas ilegítimas que precisamente la ley podría limitar o eliminar. Legislar el lobby no es crear lo que ya existe, sino ponerle coto, limitar y sancionar las malas prácticas con una regulación lo más completa posible.

JOSÉ LUIS SANCHÍS,

en el prólogo de Lobbying, de Jordi Xifra

El que haya llegado hasta aquí probablemente haya comprendido cuál es el objetivo de este libro, que no es otro que servir de acicate para una regulación de la actividad de los lobbies en nuestro país que confiera mucha más transparencia al proceso de toma de decisiones públicas.

En 1995, Joaquim Molins López-Rodó, catedrático de ciencia política de la Universidad Autónoma de Barcelona y primo del exportavoz de CiU en el Congreso en la década de 1990 Joaquim Molins i Amat, escribió un estudio titulado «Los grupos de interés en España», en el que abogaba por la regulación de esta actividad en nuestro país para poner fin a la ambigüedad existente en la opinión pública en torno a las relaciones de la política y el mundo de los negocios: «Las ambigüedades y contradicciones de la actual legislación española provocan que, por una parte, se mantengan las tradicionales barreras al acceso de los grupos en sus relaciones con las administraciones públicas, mientras que, al mismo tiempo, la propia Administración solicita el concurso y la colaboración de los grupos para el desarrollo de las diferentes políticas públicas. La publicidad y la transparencia ante la opinión pública de las relaciones entre los distintos grupos de interés y las administraciones constituyen la garantía de que, en un sistema político democrático y pluralista, la actividad de los grupos privados no sustituye a la voluntad de los ciudadanos, expresada a través del sufragio e interpretada por las instituciones representativas.»

El periodista y escritor Ramón Tijeras, en su libro Lobbies, atribuye al PP en el año 1996 una reflexión política interesante en relación con lo que aquí nos ocupa: si en el inicio de la Transición se habló de situar en un plano legal lo que venía sucediendo en la realidad de los partidos políticos, parece llegado el momento de hacer la misma operación con los grupos de interés y analizar las relaciones entre los grupos organizados y las administraciones, no desde la ignorancia fingida sino desde la realidad de la actuación de unos y otros. El PP nunca tradujo esa reflexión en hechos concretos en 1996, pero tiene ahora otra oportunidad para hacerlo.

Y no debemos olvidar que si esas demandas eran pertinentes en la década de 1990, mucho más lo son ahora en la época de internet, que conlleva la democratización en el acceso a la información, lo hace todo menos opaco, más transparente, y la información más accesible para los ciudadanos interesados en obtenerla.

RAZONES PARA UNA REGULACIÓN DE LOS LOBBIES

¿Y por qué sería deseable avanzar hacia una mayor transparencia mediante una regulación de los lobbies? En el supuesto de que a alguno no le hayan quedado claras las razones aportadas hasta ahora, voy a tratar de resumirlas a continuación.

Las cucarachas proliferan en la oscuridad

Es bueno que exista un diálogo fluido entre el poder y los lobbies, siempre que pueda ser evaluado a la luz de la opinión pública; ese mismo diálogo, a oscuras, a espaldas de la opinión pública, es potencialmente nocivo, porque ya hemos visto que los poderes económicos también pueden influir negativamente sobre los intereses del conjunto de la sociedad. Como en cualquier otra actividad, la luz y los taquígrafos ayudan a quienes trabajan de forma legítima, y perjudican a quienes tienen algo que ocultar.

Y precisamente la mejor manera de separar el grano de la paja, de diferenciar entre las prácticas legítimas y las que no lo son, de promover que cada vez sea más difícil vender humo o canjear favores en la sombra, es otorgar transparencia al proceso de toma de decisiones, de forma que los ciudadanos tengan herramientas eficaces para evaluar la actuación de los poderes públicos, y lo puedan hacer con la información necesaria, sin recurrir a la sospecha, al «piensa mal y acertarás».

Como explicó el diputado por CDS Rafael Martínez-Campillo en 1993, al defender la Proposición No de Ley presentada por su grupo, «en un mundo nada angelical seguirá existiendo la presión ilegítima sobre el político, y en ocasiones, su recíproca aceptación. Pero estas actitudes delictivas nada tendrán que ver con la actividad que despliegan aquellos grupos sociales que quieren informar o ser informados, mostrar sus informes técnicos o exponer sus puntos de vista sobre una ley general o sectorial que les afecte». Y la única forma de establecer esa separación entre corrupción y actividades legítimas de presión es con mucha más transparencia en el proceso.

«Al final está todo inventado. ¿Cómo eliminas las malas prácticas en un sector? —se pregunta Jordi Flores—. Con filtros que garanticen la calidad. ¿Para qué se inventan las ISO? Para que aquellos que incurren en el coste de sacarse una certificación puedan demostrar que efectivamente cumplen con los criterios; el que no la tiene, o no ha invertido en adquirir el certificado o es que directamente no quiere exponerse a los criterios porque no los cumple; pues aquí igual, si hubiera una norma de transparencia, habría quizá algunos que no estarían dispuestos a aparecer ahí. Yo estaría encantado de decir que mañana voy a estar con fulanito de tal, director general de tal ministerio, pero quiero saber también a quién más ve ese director general, y por qué a ese otro no le ha recibido.»

«Si los ciudadanos conocen quiénes son, qué o a quiénes representan, qué duda cabe que aumenta enormemente la seguridad de que su activismo se reducirá al mundo de la información y las propuestas —insistía Martínez-Campillo en el Congreso de los Diputados hace casi veinte años—. Los grupos que pretendan algo más sabrán desde el principio que están delinquiendo y también lo sabrá el político que esté dispuesto a aceptar este tipo de presiones.»

«La labor de los lobbies es positiva para la sociedad, y su impacto es mayor conforme más transparente es el proceso —recalca Jordi Flores—. En el oscuro marco español, caben todo tipo de profesionales, los que somos honestos y los que utilizan todo tipo de estrategias para lograr sus objetivos; como no hay regulación y hay una zona gris en donde no se sabe lo que se puede y lo que no se puede hacer, caben todo tipo de actuaciones.»

Pero para conseguir esa regulación debemos primero vencer las resistencias de los malos políticos, que son quienes verdaderamente tendrían más que perder si se fortaleciera la transparencia en el proceso democrático de toma de decisiones. Al buen político más transparencia le va a beneficiar, incluso puede constituir una oportunidad; al mal político no le va a servir para nada, y una regulación de este tipo es incluso una amenaza para su supervivencia.

«Hay gente que trata estos temas con profesionalidad, que están deseando que esto lo organicemos —afirma Santiago Cervera—. Despachos de abogados, agencias de comunicación, hay incluso un nicho profesional, gente que se podría dedicar a esto; así de paso limpiaríamos también mucha morralla que también se da, yo he sido malamente lobizado con el tema de la Ley del Tabaco, de la que fui ponente, y te das cuenta de cómo vienen unos y cómo vienen otros. Me llegaron inputs de gente muy seria, muy profesional, que te dicen “mire usted, yo soy fulanito, represento a este colectivo, tengo esta pretensión, la justifico de esta manera, incluso le reconozco que me repercute en positivo en esta cuestión”. Esa gente es la que al final saldría ganando con una regulación. Y en cambio te viene gente que te dice “oye, vamos a quedar un día, te vienes y vamos a cenar, pasamos un buen rato y hablamos de nuestras cosas”... que no sé, vamos, sólo les faltaba preguntarme cómo quería la puta.»

Los lobistas, los primeros interesados en regular su actividad

Las compañías que se dedican a ejercer de lobistas por cuenta ajena son efectivamente los primeros que desearían que se desarrollara una regulación sobre la actividad en nuestro país. En los últimos años, incluso, hemos asistido a la creación de varias plataformas en defensa de los intereses del sector de los grupos de interés. Su objetivo es normalizar la imagen del lobista en nuestro país. Defienden una actividad de lobby ordenada y regulada, justamente para despojar a la profesión de ese halo de oscurantismo y de esa percepción negativa que todavía sigue teniendo la sociedad sobre el lobby.

Un ejemplo de ello es APRI, que se creó en 2007 para promover sus actividades y servir de representantes del sector de las relaciones institucionales, «entendiendo como tales la función de trasladar intereses legítimos a las administraciones públicas en general y en especial a los poderes legislativos y ejecutivos a nivel europeo, estatal y autonómico», según los propios estatutos de APRI.

«Los principales interesados en cumplir la ley somos nosotros —explica Javier Valiente— porque nos dedicamos a esto, y seguiremos dedicándonos dentro de veinte años; el problema viene más de lobistas puntuales, una empresa o un abogado al que le toca hacer lobby en un momento dado y puede hacer una política de tierra quemada porque no se plantea volver a explicar su posición al político con el que está comunicándose.»

Más recientemente otro conjunto de entidades se ha agrupado para crear un Foro por la Transparencia, que asimismo pretende dar a esta actividad carta de naturaleza legal mediante la promulgación de una ley que regule su funcionamiento. Las firmas que encabezan esta propuesta son algunos de los principales bufetes de abogados, empresas de consultoría y de relaciones públicas del país: Analistas Financieros Internacionales (AFI), Cremades & Calvo-Sotelo, Llorente & Cuenca, PricewaterhouseCoopers, Roca Junyent Abogados y Solchaga, Recio & Asociados.

Ambas iniciativas defienden principios parecidos: aducen que la mejor forma de combatir el recelo de la sociedad ante este tipo de prácticas es dotarlas de la mayor transparencia posible, de forma que los ciudadanos puedan separar las actividades perfectamente legítimas de defensa de los intereses de un grupo o sector concreto, de otras en las que se infringe la legalidad o se cometen abusos que nunca llegan a la luz pública salvo en contadas ocasiones.

Estas compañías no esconden sus objetivos: defienden abiertamente el derecho que las empresas tienen de acceder a las instituciones, y de forma muy especial a los poderes ejecutivo y legislativo, a fin de trasladar sus propuestas, recabar información y conocimientos, defender su situación o sus intereses, e instar a cambiar la legislación que les afecte.

La regulación beneficiaría a los que menos acceso tienen

Muchas personas pueden ser reacias, en principio, a permitir que los grupos de interés tengan acceso sin restricciones a los poderes públicos, pero en la práctica eso es exactamente lo que está sucediendo ahora mismo, y encima, de una forma en la que los más poderosos son precisamente los que más fácil tienen ese acceso al político de turno.

Cuanto más transparente fuera el proceso, más acceso tendrían los intereses con menor capacidad de influencia. De esa manera, el responsable público de turno va a estar obligado a escuchar a organizaciones que no habrían sido tenidas en cuenta en el marco opaco actual. Quienes más ganarían son aquellos que, teniendo intereses lícitos que defender, hasta ahora no han encontrado la forma de llegar al poder. Aunque sólo sea por vergüenza torera, los responsables públicos tendrían que recibir a aquellos a los que a lo mejor no les apetece escuchar.

«A medida que haya más transparencia, y se sepa a quién ha visto un ministro antes de tomar una decisión, lo que consigues es que se haga más patente la necesidad del político de turno de ver a todas las partes implicadas, con lo cual con la transparencia salen ganando los más pequeños porque los grandes siempre han tenido acceso», señala Jordi Flores.

Los grupos de interés han existido desde que existe la política. ¿Cuál es la diferencia? Pues que en un entorno transparente esta actividad se puede encauzar de forma que garantice las mismas oportunidades a cualquier colectivo que se sienta afectado por una regulación. En un medio más oscuro, más opaco, al final sólo los grandes, los que tienen más recursos, más dinero, son los que tienen medios suficientes para realizar este tipo de actividad e influir en una regulación.

«Es evidente que la transparencia es una herramienta a favor de los más débiles —coincide Joan Navarro—. Si tú eres un lobista de un organismo pequeño, una ONG o una asociación de vecinos, intentas reunirte con un director general, y no te recibe, y al tiempo tú puedes comprobar que sí ha recibido cinco veces a un lobby socialmente poderoso sobre la misma cuestión, ahí vas a tener elementos de presión. Los más fuertes no tienen tanta necesidad de transparencia.»

No regular los lobbies no va a limitar su capacidad de influencia

Esconder la cabeza rara vez es la solución a un problema. Como decía José Luis Sanchís en la cita que encabeza este capítulo, el lobby existe desde siempre, lo que no existe es su regulación, y si no se legisla es probablemente por temor a prácticas ilegítimas que precisamente la ley podría limitar o eliminar. Legislar el lobby no es crear lo que ya existe, sino ponerle coto. (Por cierto que José Luis Sanchís, ya retirado, ha sido uno de los pioneros en el trabajo de lobby profesional en este país. A través de su empresa Plaza de las Cortes, hasta principios de la primera década del siglo XXI, cuando proliferaban muchos conseguidores de pelotazos y pocos lobistas, se dedicó a esta profesión al servicio de clientes públicos y privados utilizando métodos modernos y legítimos, sin recurrir al tráfico de influencias.)

«Puesto que los intereses individuales son una realidad indiscutible —afirma Pedro de Vega en el prólogo a la obra de Rafael Rubio sobre los lobbies— y su articulación en grupos de presión constituye igualmente una evidencia de sociedades pluralistas, no es negando su existencia, sino desarrollando al máximo los cauces de participación política de los mismos como únicamente cabe esperar que los poderes invisibles desaparezcan, y con ellos, sus efectos nocivos y corruptores en la vida democrática.»

No tiene sentido seguir ignorando a los lobbies. Nos guste o no, la incidencia de los grupos de presión es notable, forman parte de la realidad política del país, como muestra el hecho de que los parlamentarios a la hora de legislar recurran a ellos constantemente.

Menos sentido aún tendría por tanto prohibirlos. La solución pasa por lo contrario, por reconocerlos como sujetos activos en el proceso de toma de decisiones, y a partir de ahí, regularlos y controlarlos públicamente. La ausencia de legislación es precisamente lo que obliga en muchos casos a estos grupos a actuar de manera informal, lo que determina que el acceso a las instancias parlamentarias se produzca de manera desigual para unos y otros, primando fundamentalmente criterios como el de las relaciones de amistad o conveniencia.

En palabras de Joan Navarro y de Gonzalo Ponce, de Llorente & Cuenca: «La sociedad civil y los grupos de interés participan, lo han hecho siempre, en la construcción política. El reto es que ese espacio compartido acoja a todos los que son, tienen algo que decir y quieren participar, sin exclusiones. Que responda a unas reglas de juego definidas previamente. Que se ejerza de forma legítima, abierta, honesta, con luz y taquígrafos».

«A los diputados —añade Santiago Cervera— el reconocimiento del trabajo de los lobistas les evitaría algunos problemas. Por ejemplo, cuando tomaron posesión los ministros al principio de esta legislatura, vinieron todos a la comisión parlamentaria correspondiente. Y en la de Sanidad, en la comparecencia de la ministra, de repente, nos dimos cuenta de que había un tipo de Farmaindustria dentro de la comisión, charlando con diputados y tomando notas. “¿Y usted qué hace aquí?” le preguntamos. “No, yo es que vengo como periodista, porque tenemos una revista que se llama Pacientes, y vengo como corresponsal parlamentario de la revista.” Está claro que ese hombre estaba aquí para otra cosa, para transmitir en tiempo real, y con un matiz cualitativamente valioso, qué es lo que estaba diciendo la ministra. Hemos tenido pequeños problemillas de ese tipo. Por eso el reconocimiento de su actividad nos ayudaría a organizar el trabajo del propio Congreso. Los tiempos son los que son, si vencemos esa idea un tanto maniqueísta de lo que hacen los lobbies —que no se crea nadie que esto es abrir la puerta a los mercaderes— creo que daríamos un gran paso adelante.»

O como afirma el politólogo Jorge San Miguel en el blog Politikon, «el lobby se sigue asociando a oscuros intereses y a falta de transparencia. No obstante, cabría preguntarse si nuestra cultura política y nuestros procesos de fijación de agenda y de decisión se caracterizan precisamente por la transparencia y la claridad. Pensemos por un momento en el aquelarre organizado en torno a la “ley Sinde”, con multitud de actores —nunca mejor dicho—, desde los “artistas” hasta la embajada de Estados Unidos, pasando por blogueros, tuiteros y organizaciones clandestinas carnavalescas, cenas en la intimidad, “representantes” a los que nadie ha elegido, ministros de ley y de facto, rechazos y posteriores aceptaciones. La persecución de intereses es un hecho de la vida en una democracia pluralista. La profesionalización de algunos aspectos de la misma no tiene necesariamente que verse con tintes delictivos y, en muchos casos, dados los cauces adecuados, supone un avance en transparencia y responsabilidad respecto a los usos políticos normales en un país como España».

Cada vez va a haber más lobby

Para justificar esta tesis volvemos a recurrir de nuevo a Mancur Olson. Su teoría, descrita en Auge y decadencia de las naciones, establece que los grupos de presión se desarrollan de forma progresiva y gradual en una sociedad que disfrute un periodo prolongado y duradero de estabilidad, de manera que los países con los grupos de presión más desarrollados son aquellos que han disfrutado de un periodo de estabilidad más prolongado.

Si al mismo tiempo damos por buena la hipótesis de Olson de que los grupos de presión constituyen a largo plazo un freno al crecimiento económico, esto explicaría por qué aquellas sociedades que han experimentado un cambio brusco de sus estructuras institucionales han disfrutado en las décadas siguientes de crecimientos muy superiores a los de otros países, como por ejemplo Japón o Alemania tras la segunda guerra mundial.

Olson llega incluso a la conclusión de que si Keynes escribió su libro seminal, Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, se debió únicamente a que residía en las décadas de 1920 y 1930 en el Reino Unido, una sociedad y una época que acumuló, debido a la prolongada estabilidad británica, más grupos de interés que ninguna otra sociedad desarrollada. Los desequilibrios generados por una industria en proceso de transformación tecnológica provocaron que el Reino Unido necesitara una nueva estructura de precios y salarios, y una considerable recolocación de los recursos productivos del país. Pero ante la ausencia de flexibilidad en precios y salarios, y ante la presencia de aranceles y barreras de entrada que protegían a los lobbies nacionales, esa recolocación de recursos no se produjo al ritmo necesario, y la consecuencia fue un gran desempleo y una gran caída de la producción, que llevaron a Keynes a formular su teoría económica. A un plazo suficientemente largo, salarios y precios se hubieran ajustado, pero a largo plazo, como Keynes entonces comprendió, todos estaríamos muertos. Olson concluye, por tanto, que si el Reino Unido hubiera salido de la primera guerra mundial con la transformación absoluta de su estructura institucional que sufrió Alemania (y con la consiguiente depuración de la influencia de los lobbies), Keynes probablemente nunca hubiera escrito ese libro.

Por tanto, si pensamos que en España la infraestructura institucional que nos gobierna sólo tiene poco más de treinta años de existencia, es lícito plantearse que: a) una parte no desdeñable del crecimiento económico que hemos experimentado en este tiempo hay que atribuirlo a la desaparición de los grupos de presión dominantes como consecuencia del fin del franquismo, y b) en realidad en estas décadas simplemente hemos asistido a los primeros pasos de una industria que se va a ir haciendo más poderosa conforme pasen los años y los nuevos grupos de presión creados con la democracia vayan consolidando su capacidad de influencia (siempre y cuando no asistamos, claro está, a un nuevo cambio brusco en la configuración institucional del país, lo cual, dados los recientes episodios que está viviendo la economía española, tampoco es algo que debamos descartar por completo...).

Joaquim Molins López-Rodó lo plantea de igual manera en un ensayo publicado en 1996 sobre la actividad de los grupos de presión: «Durante el periodo constituyente, gran parte de la actividad legislativa del nuevo Parlamento cumple una función de naturaleza constituyente, en la medida en que se enfrenta al desarrollo de las propias previsiones constitucionales, y sin ningún tipo de nexo intercomunicativo con grupos de interés organizados. Los grupos de interés, y básicamente los grandes protagonistas sociales, los empresarios y los trabajadores, se hallaban en fase constituyente en relación a sus organizaciones, y en consecuencia más preocupados por la lógica de la afiliación que de la influencia. A partir del año 1983, y coincidiendo con la primera legislatura con mayoría absoluta de un partido político, las relaciones de los grupos de interés con el Parlamento sufren modificaciones, pudiéndose constatar una mayor intervención de éstos en el proceso legislativo».

Conforme han ido pasando los años los distintos actores implicados en cualquier entorno han ido construyendo alianzas y sinergias, al darse cuenta de que podían ser mucho más eficaces en sus demandas ante el poder si mantenían una interlocución unificada, y es previsible que se siga profundizando en esta tendencia con el paso del tiempo.

Pero además, hay otra poderosa razón que justifica en el momento actual un incremento de las actividades de lobby en nuestro país. Y tiene que ver con la crisis económica que nos atenaza desde el año 2007 y que tanto sufrimiento y coste económico y social está causando en los ciudadanos. «Yo he constatado que a partir del año 2008 se han multiplicado exponencialmente los colectivos, agrupaciones que han querido trabar contacto con los grupos; si hay que disminuir el volumen de la tarta a repartir entre todos, que sea a costa de los demás», afirma Josu Erkoreka.

«La gente no se ha planteado tanto la necesidad de este tipo de actividades —corrobora Santos Ortega— hasta que ha venido la crisis y se han acabado tantos subsidios y subvenciones, y se han dado cuenta: “A ver, tenemos un problema, ¿cómo lo resolvemos?”. Se ha pasado en muchos casos de la búsqueda de la subvención, como principal actividad de lobby, a la defensa de los intereses de los asociados; esto es un auténtico cambio de paradigma.»

Los PIGS de la opacidad

Repasando la regulación de los lobbies en los diferentes países europeos, uno llega a la conclusión de que la gran mayoría de ellos han establecido como mínimo algún tipo de control institucional sobre estas prácticas. Es llamativo que compartamos el dudoso honor de encontrarnos en una situación de ausencia total de regulación con otros países del sur de Europa como Grecia, Italia, y Portugal, los llamados PIGS (acrónimo de los nombres de los países que equivale a la palabra inglesa para «cerdos) de la economía europea.

¿Pertenecemos también en cuanto a falta de transparencia a un club particular dentro de Europa que nos diferencia del resto de nuestros socios? ¿Queremos alinearnos con el oscurantismo o con la transparencia? Y si preferimos la transparencia, ¿no deberíamos intentar cambiar esta situación?

«Tendríamos que inspirarnos en el modelo europeo —afirma Jordi Flores de Solchaga & Recio—. No le vamos a pedir a los diputados españoles la visión de un congresista estadounidense, que lo tiene muy interiorizado y piensa que esto es una parte más del proceso legislativo, pero al menos vamos a copiar lo que se hace en Bruselas; es algo que tiene que terminar cayendo como fruta madura, porque todos nuestros vecinos lo tienen, Francia, Alemania, Inglaterra, y encima hay un marco a nivel europeo donde si trabajas allí lo tienes que cumplir. España no puede seguir aislada del mundo en esta materia. Cuando hablas en confianza con la gente que tiene responsabilidad política, ellos están completamente convencidos de que esta es una actividad necesaria.»

«Hay una cierta deshomologación entre lo que hay en el Congreso de los Diputados y lo que hay en otros países con los que nos queremos homologar —reconoce Santiago Cervera—. Yo abogo por incorporar un modelo que estandarice el funcionamiento de los lobbies en el plano parlamentario. Tenemos que aportar más transparencia y, de paso, seguro que mejoraremos nuestro trabajo legislativo.»

QUÉ DEBERÍA INCLUIR UN PROYECTO DE REGULACIÓN DE LOS LOBBIES

Si queremos instaurar una regulación de la actividad de los lobbies que aporte transparencia, que institucionalice los contactos que ya se vienen produciendo y que otorgue a los ciudadanos unas herramientas de rendición de cuentas de sus representantes de las que hasta ahora no disponen, estos serían, en mi opinión, los tres grandes principios que debería contener dicha regulación:

1) Las actividades de lobby son una parte esencial de toda democracia robusta, siempre y cuando estén abiertas al escrutinio público. No debería haber ningún tipo de barrera a aquellos que quieran hacer lobby a los poderes públicos de una manera transparente.

2) Las actividades de lobby, sean de la industria farmacéutica en defensa de un marco de precios favorable a sus intereses, del sector financiero dispuesto a luchar por mantener una regulación más laxa de sus criterios contables, o del sector constructor como solicitud de auxilio a sus problemas, nos afectan a todos los ciudadanos de este país de incontables maneras. Por ello, tener más información acerca de los distintos sujetos que intervienen en el proceso de toma de decisiones es un derecho de todos los ciudadanos.

3) Es necesario por tanto avanzar hacia una transparencia mucho mayor en el proceso de toma de decisiones públicas y en la relación de los poderes públicos con los lobbies. Hacer públicas las actividades de aquellos que pretenden influir en el Gobierno (conocer quiénes son los lobistas y cuánto dinero utilizan para influir a los responsables públicos) no debería ser más que el ejercicio del derecho público de los ciudadanos de tener conocimiento de las actividades públicas. Todo aquello que se pueda hacer ha de poder contarse. Si algo no se puede contar es que no debería hacerse.

Por ello, y valiéndome de las técnicas que utilizan los propios lobistas para facilitar la tarea de los responsables públicos, me van a permitir que termine este trabajo con una propuesta de regulación de los lobbies, ya redactada y lista para ser presentada. Les puedo asegurar que esta propuesta de regulación no ha sido pactada con el sector...

Para la exposición de motivos tomaré como punto de partida la Proposición No de Ley presentada en 1993 por el diputado del CDS Rafael Martínez-Campillo.

CAPÍTULO 6

PROPOSICIÓN NO DE LEY DE REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Los grupos sociales, que representan intereses comunes de ciudadanos, de naturaleza económica, profesional, cultural, sindical o social en sentido amplio, suelen actuar ante los poderes públicos y ante las diversas administraciones con el fin de hacerles llegar información sobre sus pretensiones, reivindicaciones o tomas de postura ante las normas o los actos que les afectan directa o indirectamente.

En su gran mayoría representan el dinamismo de la sociedad civil, constituyendo grupos organizados en torno a la defensa de un interés, dentro de un Estado cada vez más complejo y capaz de intervenir en la mayor parte de las actividades humanas. Esta realidad ha de ser compatible con los principios que regulan la sociedad democrática, y la defensa legítima de los intereses que representan estos grupos se debe armonizar con el interés público y las reglas de participación de nuestro sistema democrático.

Así, el artículo 9.2 de la Constitución Española proclama que los poderes públicos deben facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. El artículo 23.1 regula el derecho de los ciudadanos a participar en las actividades públicas, directamente o por medio de representantes, y, a su vez, el artículo 77 determina que las Cámaras de las Cortes Generales pueden recibir peticiones individuales y colectivas.

La realidad diaria muestra que los miembros del Congreso de los Diputados, y en general los parlamentarios, reciben constantemente información sobre las pretensiones de estos grupos sociales en su intento de alcanzar la satisfacción de los intereses sociales, económicos o culturales que representan. Normalmente esto constituye un elemento valioso e interesante para la evaluación de la realidad de nuestra sociedad. Por otro lado, estos grupos también son requeridos para dar información sobre asuntos de su competencia.

Sin embargo, existe la necesidad de que este intercambio de información se rija por los principios de transparencia y publicidad, que identifique a los operadores sociales, determinando el alcance de su representación y, al mismo tiempo, acotando las pautas de conducta y el modo en que se han de establecer estas relaciones informativas.

La propia sociedad y, especialmente, los que participan en estas actividades informativas reclaman que se trace la línea de separación entre esta función y el tipo penal del tráfico de influencias. En este sentido, el objetivo no sólo sería conocer los intereses particulares, sino su encuadramiento e integración dentro del interés general y, asimismo, evitar que entrase en colisión la defensa pública de los intereses particulares con el principio representativo general de los diputados y senadores.

La actividad de estos grupos sociales ante las Cámaras Legislativas tiende a ser reconocida, incluso normativamente, en la medida en que se constata que el beneficio de su regulación es mayor para la sociedad que pretender ignorar a aquellos con los que se negocia o se entra en conflicto diariamente.

Es importante destacar que la de las relaciones con grupos de interés es una cuestión que afecta al poder ejecutivo, de donde se deduce la conveniencia de una ley que tenga como destinatarios a los miembros del Ejecutivo y a los cargos públicos que dirigen, con carácter de Autoridad, la Administración del Estado.

Desde esta óptica, cabe invocar lo que establece el artículo 105 de la Constitución Española sobre la regulación legal de la audiencia de los ciudadanos, cuando actúen directamente o a través de organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley. Este precepto constitucional, que ya ha sido desarrollado por diversas normas, precisa la ordenación de una actividad tan específica como la que desarrollan los grupos de interés.

De acuerdo con ello, se formula la siguiente:

PROPOSICIÓN NO DE LEY

Primero. El Congreso de los Diputados insta al Gobierno a que, en el plazo máximo de seis meses, presente en la Cámara un Proyecto de Ley Regulador de los Grupos de Interés, en consonancia con las prácticas habituales en otros países o en la propia Unión Europea.

Segundo. Dicho Proyecto recogerá la necesidad de establecer un Registro Público de Grupos de Interés, con el fin de identificar a todas aquellas personas físicas o jurídicas que pueden establecer relaciones con el Gobierno, con los organismos de la Administración General del Estado (incluidas las empresas públicas y los órganos reguladores) y con el Parlamento.

Tercero. El Proyecto establecerá las condiciones por las que los ciudadanos podrán acceder a este Registro, de manera tal que se permita la identificación pública del operador, del grupo que representa y de los fines que persigue.

Cuarto. La obligación de inscripción en el Registro afectará a todos aquellos que realizan acciones de lobby, bien en interés propio, bien por cuenta ajena.*

Quinto. El Proyecto formulará un Código Deontológico que regule el funcionamiento de estos grupos de interés en su relación con los poderes públicos y la Administración. Dicho código de conducta, de obligatorio cumplimiento para los representantes de los grupos de interés inscritos en el Registro, incluirá, entre otras normas de actuación, las siguientes:

El representante del grupo de interés:

a) Deberá identificarse siempre con su nombre o con el de la entidad para la que presta servicios.

b) No podrá falsear la información y los datos aportados al registro con el fin de obtener la acreditación.

c) Deberá declarar en todo momento el interés que defiende y, en su caso, el nombre de las empresas u organizaciones a las que representa.

d) Velará por que la información que aporte a los poderes públicos sea neutra, completa, actualizada y no engañosa.

e) Deberá respetar la legislación aplicable a las incompatibilidades de los cargos públicos.

f) En ningún caso podrá proponer una contraprestación al responsable público a cambio de sus servicios.

Sexto. El incumplimiento de cualquiera de estas normas conllevará la retirada del Registro por parte del grupo de interés y la incapacidad para establecer contactos durante un periodo de un año, así como una sanción de 100.000 euros.

Séptimo. El Proyecto establecerá la creación, en un plazo de seis meses desde su aprobación, de una Oficina de Supervisión de las relaciones de los grupos de interés con los poderes públicos, que dependerá de la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes e incluirá a miembros del Gobierno y de la Mesa del Congreso de los Diputados.

Octavo. Todos los grupos de interés inscritos en el Registro estarán obligados a remitir con carácter trimestral un informe a la Oficina de Supervisión, que deberá incluir una serie de datos imprescindibles:

• Nombre del grupo de interés.

• Dirección.

• Número de empleados.

• Cartera de clientes.

• Fuentes de financiación.

• Áreas de interés en las que trabaja, o responsables públicos con los que ha tenido relación durante el ejercicio.

• Detalle del dinero destinado por el grupo de interés a las actividades de lobby.

• Detalle de las actuaciones, de carácter legislativo, normativo o de cualquier otro tipo, sobre las que han pretendido ejercer acciones de presión.

• Enumeración de todos aquellos que hayan participado en las distintas campañas, así como el nombre de aquellas publicaciones en las que la campaña haya promovido la aparición de artículos o editoriales con intención de presionar.

• Detalle del dinero facturado en compensación a los servicios prestados si la actividad se ha realizado por cuenta ajena.

Noveno. Los diputados, senadores y altos cargos de la Administración General del Estado estarán obligados a remitir semanalmente a dicha Oficina de Supervisión sus agendas públicas diarias así como los temas tratados en sus reuniones con representantes de grupos de interés. La Oficina se encargará de gestionar las peticiones de información de los ciudadanos en relación con estas agendas.

Asimismo, la regulación propuesta adaptará determinadas normativas conforme a lo dispuesto en esta nueva legislación, mediante las siguientes

DISPOSICIONES ADICIONALES

Primero. El Proyecto encarga a la Mesa del Congreso de los Diputados el diseño, en el plazo de seis meses desde su entrada en vigor, de un plan de institucionalización de la presencia de los lobbies en el Parlamento, que, con el fin de favorecer la integración social e incrementar la legitimidad democrática de las decisiones del legislativo, fomente la celebración habitual de audiencias públicas o hearings que permitan la participación en las Cámaras de todos los conjuntos de ciudadanos potencialmente afectados por los distintos proyectos legislativos.

Segundo. El Proyecto encarga a la Mesa del Congreso de los Diputados que establezca, en el plazo de seis meses desde su entrada en vigor, cambios en el reglamento de presentación de enmiendas a los proyectos legislativos por parte de los grupos de la cámara, de forma que las enmiendas presentadas a propuesta de un grupo de interés deberán incorporar una etiqueta que las identifique como tales, así como el nombre del grupo de interés proponente.

Tercero. El Proyecto dispone la reforma de la Ley de Incompatibilidades de Altos Cargos para incluir en la relación de afectados a los diputados y senadores, de forma que, desde su entrada en vigor, los parlamentarios deban cumplir igualmente un periodo de dos años sin poder trabajar en aquellos sectores con los que han tratado directamente en su función legislativa.

Cuarto. El Portal de la Transparencia creado por el Gobierno mediante la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno acogerá también información relativa a los asesores, personal de confianza y de libre designación de los altos cargos de la Administración y de los diputados y senadores; esta información deberá incluir tanto su nombre como su experiencia profesional. De esta manera se podrán analizar los intereses corporativos para los que han trabajado previamente.

Quinto. El Proyecto dispone la reforma de la mencionada Ley de Transparencia, para incorporar de forma obligatoria, en toda la legislación aprobada en el Parlamento, una memoria de análisis de impacto o huella digital legislativa, que permita conocer a los ciudadanos los grupos de interés que han participado en cada proyecto desde el principio de su elaboración en su fase normativa, con el fin de dotar de mayor transparencia a todo el proceso y permitir a los ciudadanos saber por qué se ha modificado una norma y en qué sentido.

Fuera ya del terreno legislativo, y para conseguir los fines perseguidos con esta regulación de los lobbies y garantizar el buen gobierno, la transparencia y la igualdad de acceso para todos los ciudadanos, también sería de todo punto deseable que, en el plano de los principios, los grandes partidos con capacidad de formar Gobierno acordaran una serie de compromisos políticos, entre ellos el de renunciar a que los directores generales de los distintos ministerios sean relevados discrecionalmente cada vez que cambia el titular del ministerio.

Igualmente, y siempre dentro de las lógicas restricciones presupuestarias en estos tiempos, todos los partidos deberían comprometerse públicamente con una mejora de los recursos económicos y materiales con que cuenta ahora mismo el Parlamento español, de forma que sus señorías pudieran disponer de mejor capacidad de asesoría experta en los temas en los que trabajan. La principal razón por la que muchos lobbies han alcanzado tal capacidad de influencia estriba en el hecho de que los parlamentarios no tienen los recursos suficientes para estudiar a fondo los asuntos, y terminan aceptando los informes que les preparan los grupos de interés.

Asimismo, debería reformarse por completo la política retributiva de los altos cargos de la Administración y de los representantes electos del pueblo. La democracia cuesta dinero y la forma más segura de contar con unos políticos competentes, profesionales, bien formados y con talento es pagarlos como tales.

Y ya puestos, en pro de la transparencia, el Parlamento español debería imitar otros países e instaurar un seguimiento individualizado del historial de voto de cada diputado y senador, de forma que los ciudadanos pudieran saber quién ha votado qué en cada proyecto legislativo a lo largo de las distintas legislaturas.

Por último, en otro orden de cosas, y para intentar establecer un mecanismo de limitación del poder que ejercen determinados grupos de presión, sería muy necesario avanzar en un proceso de liberalización de determinados sectores de la economía española, que no presentan la suficiente competencia.

La competencia es la principal herramienta con que cuentan los poderes públicos para limitar el exceso de concentración económica que de forma inevitable se termina produciendo en la economía de mercado. A esta conclusión ya llegaron los norteamericanos a comienzos del siglo XX, y de ahí nació la doctrina de la defensa de la competencia y el desmembramiento de los grandes monopolios económicos, y lo hicieron no por razones económicas, sino por razones puramente políticas, para tratar de evitar la concentración excesiva de poder económico en unas pocas manos.

Hay que evitar una excesiva concentración del poder económico, porque cuando hay empresas excesivamente grandes y éstas no tienen competencia, pueden tener demasiado que ofrecer al Gobierno, y llegar a intercambios de favores como los que hemos visto en este libro.

Soy un firme defensor de la economía de mercado. Pero también creo que es necesario introducir controles y contrapesos al funcionamiento del mercado. La economía de mercado no es un fenómeno natural, sino un fenómeno social, es decir, es un invento del ser humano, y además se rige por unos mecanismos extremadamente frágiles, que hay que cuidar. Igual que si un Estado es incapaz de evitar que se robe o se mate impunemente, hablamos de un Estado fallido, cuando un Estado no es capaz de evitar que se produzca la necesaria redistribución de la renta derivada del ejercicio del poder económico, ese sistema no funciona.

No soy un iluso. Soy plenamente consciente de que muchas de las cuestiones planteadas en esta propuesta pecan de utópicas, pues, a día de hoy, las resistencias instaladas en una parte considerable de nuestra sociedad, empezando por nuestra propia clase política, son tan grandes que probablemente muchas de estas ideas son, en muchos casos, irrealizables. Pero lo contrario de la utopía es el cinismo. Y prefiero incurrir en lo primero que en lo segundo.

Porque si no, como decía Jordi Sevilla, estaremos dándoles la razón a aquellos que cínicamente concluyen que la dura realidad de la política se basa en que «los poderosos nos dejan votar a todos en primera instancia, porque saben que luego sólo ellos tienen acceso a los representantes que toman las decisiones, a quienes conocen personalmente, les pagan las campañas y, si son buenos, les dan trabajo una vez dejan de ser diputados».

Yo me resisto a dar por bueno ese cínico argumento, porque creo en la política y en el valor de la construcción democrática, transparente, de las normas que regulan nuestra convivencia en sociedad. Pero eso no se puede quedar en una mera declaración de principios, vacía de contenido. Los ciudadanos están hartos de escuchar huecas proclamas que luego no tienen ningún traslado a la realidad de sus vidas.

Y no se trata sólo de dar un toque de atención a los políticos, sino a la misma ciudadanía. La participación política es un derecho constitucional que nos costó mucho tiempo conquistar, y, sin embargo, desde hace algún tiempo ha pasado a un segundo plano en nuestra sociedad. El interés por las actividades públicas se ha terminado limitando exclusivamente al acto periódico de participar en los procesos electorales y a la intervención ocasional en algún acto o manifestación pública en relación con algún hecho muy concreto. Nada más. Esta actitud empobrece nuestra democracia.

Si la pureza de un sistema democrático se mide por el grado de transparencia y de solidez existente en las relaciones entre electores y elegidos, podemos concluir que la nuestra ciertamente es una democracia impura. Por ello, si queremos recuperar la confianza de los ciudadanos en la política debemos avanzar en la dirección de la transparencia y de la mayor participación política. La durísima crisis que estamos atravesando en estos momentos como país, y que tantas cosas dadas por seguras está poniendo en duda, debería servirnos también para aprovechar la oportunidad y apostar por una reinvención de la política.

El recurso fácil, en estos momentos de zozobra, es abonarse al cinismo y la desconfianza, y concluir que todos los políticos que nos gobiernan son unos incompetentes, y en el fondo no hacen más que obedecer los intereses de las grandes compañías. Si no estamos de acuerdo con ello, si creemos que hay motivos para la esperanza y pensamos que hay responsables públicos que se desviven por servir al bien común, si no queremos vivir en una plutocracia sino en una isonomía, aquel tipo de democracia en que prima por encima de todo el concepto de igualdad en los derechos civiles y políticos de los ciudadanos, entonces es el momento de actuar.

El 9 de diciembre de 1992, El País terminaba su editorial sobre los lobbies con esta pregunta: «¿Está la opinión pública española dispuesta a ver con sus propios ojos el espectáculo del mundo de los intereses moviéndose tal cual en el templo de la soberanía popular?». Esa pregunta retórica supone implícitamente que esas relaciones entre los intereses particulares y los representantes de la soberanía popular se llevan a cabo, y la cuestión se centraba en saber si era mejor cerrar los ojos a su existencia y mirar para otro lado, o afrontar el asunto con transparencia como una democracia auténtica. No sé si en el año 1992 la sociedad española estaba preparada para dar ese paso, pero sin ninguna duda creo que no hay excusas para no darlo veinte años después.

Como he explicado en este libro, la Cámara de Representantes del Congreso de Estados Unidos aprobó una primera regulación sobre la industria del lobby en 1946. Dicha ley llegaba hasta el punto de establecer la obligación a los grupos de presión de registrarse y presentar un informe en el que dieran cuenta de sus gastos relacionados con el lobby, y especificaran a qué destinaban ese dinero.

Corre 2013 y en España aún estamos lejos siquiera de acercarnos a tal cosa. ¿A qué esperamos?

Torrelodones, enero de 2013

AGRADECIMIENTOS

La aventura de dejarlo todo y embarcarse en la escritura de un libro como éste requiere de al menos dos condicionantes indispensables: ser un poco insensato y contar con el apoyo incondicional de los tuyos. Para bien (y para mal) estoy en posesión de ambos. Así que no podría concluir estas páginas sin antes darle las gracias a mi familia porque sin ellos no habría podido escribirlas. Gracias, María.

Quiero rendir tributo también a todos los responsables públicos y diputados o exdiputados que han enriquecido con sus opiniones estas páginas. A Jordi Sevilla, Josu Erkoreka, Valeriano Gómez, Vicente Martínez-Pujalte, Santiago Cervera, Laia Ortiz, Montserrat Colldeforns, José Martínez Olmos, Victorino Mayoral y Joaquim Molins.

Especialmente quiero agradecer su ayuda a José Manuel Campa, un hombre discreto al que no he conseguido arrancar ningún secreto, pero que sí me ha obsequiado con sus inteligentes recomendaciones y opiniones. Igual que a Rafael Martínez-Campillo, cuya labor como diputado está en la base de lo que este libro pretende lograr.

Mis agradecimientos también para aquellos profesionales de la industria del lobby que tanto me han ayudado a comprender y a apreciar mejor esta actividad: Joan Navarro, Jordi Flores, Santos Ortega, José Ramón Caso, Jesús Valiente y, por supuesto, a José Luis Sanchís, que en su generosidad llegó a cederme su biblioteca particular para documentarme.

En este apartado no quiero tampoco dejar de incluir a una serie de personas que han contribuido con sus testimonios a ilustrar las anécdotas más interesantes de este libro. Para no comprometer a ninguna de ellas prefiero no citar su nombre, pero ellas saben que algunas de las palabras reproducidas aquí son suyas, así como un buen número de sabios consejos y recomendaciones, y aquí va mi más sincero agradecimiento.

Gracias asimismo a expertos que me han ayudado a entender mejor algunas problemáticas para las que era profano, como Jesús Bastante o Jordi Blanes i Vidal. Y a aquellos amigos que me han ayudado con sus opiniones a mejorar el texto, como Alberto Estévez, Ángel González y José Manuel Pazos. Y a mi padre, que ha ejercido como tal y quiso desde el principio ser el primero en leerlo.

Por último, gracias a Mar Díaz-Varela y a Mariano Guindal, sin cuya ayuda probablemente no habría conocido a Ramon Perelló y Ana Camallonga, mis editores, a los que estoy enormemente agradecido por ejercer de guía en estas desconocidas aguas de la escritura.

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Visados profesionales, www.porunasociedadmassegura.com

NOTAS

* Paradojas de la vida, en diciembre de 2012 Santiago Cervera se vería implicado en otro escándalo, éste centrado en su propia persona, al ser detenido por un supuesto intento de chantaje al presidente de Caja Navarra, algo que Cervera negó alegando que le habían tendido una trampa mediante un mensaje anónimo, aunque asumió su responsabilidad y renunció a su acta de diputado.

* No tiene sentido regular únicamente los lobbies por cuenta ajena, esto es, a los bufetes de abogados, agencias de relaciones públicas, etcétera, pues lo único que se consigue con ello es controlar a aquellos que no cuentan con medios suficientes para hacer lobby por sí mismos y necesitan contratar un servicio externo, es decir, las grandes empresas y organizaciones empresariales de este país permanecerían fuera del escrutinio público.

¡Que vienen los lobbies!

Juan Francés

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