Primera edición Ruth Casa Editorial / Instituto Cubano de Investigación Cultural Juan Marinello, 2011.

Título original: Notas sobre economía cubana

Edición para e-book al cuidado de Pilar Jiménez Castro

Edición base: Guadalupe Pérez

Diseño de cubierta: Claudia Méndez Romero

Diseño interior: Yadyra Rodríguez Gómez

Diagramación electrónica: Bárbara A. Fernández Portal

© José Luis Rodríguez, 2011

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Ruth Casa Editorial, 2011

ISBN: 978-9962-645-88-7

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Contenido

Cincuenta años de Revolución en la economía cubana 1959-2009 

Estrategia de desarrollo económico entre 1959 y 1975

El desarrollo en Cuba y la comunidad económica socialista entre 1976 y 1989

Economía cubana en el Período Especial: la batalla decisiva 1990-2009

Ruptura y percepción inicial de la crisis: 1990-1991 

El desplome de la economía: 1992-1994 

El inicio de la recuperación: 1995-1999 

Reducción del costo social del Período Especial y ajuste de la política económica: 2000-2003 

Nuevo ajuste de la política económica y recentralización de la divisa libremente convertible: 2003-2005 

Crisis global y enfrentamiento al déficit de la balanza de pagos: 2006-2009

Recuperación y salida del Período Especial: desafíos de la economía cubana 

Bibliografía

La planificación en Cuba: Algunas experiencias 

Transformaciones económicas y necesidad de la planificación 1959-1967 

Primeros planes para 1962 y de 1962 a 1965 

Lucha contra el burocratismo y desmontaje de la planificación macroeconómica entre 1966 y 1970 

Rectificación de la política económica entre 1971 y 1975. Sus efectos en la planificación 

Institucionalización política y planificación entre 1976 y 1990

Transformaciones de la planificación durante el Período Especial 

Experiencia de la planificación en Cuba: 1960-2010 

Bibliografía 

Las relaciones económicas entre Cuba y la antigua URSS 1959-2009 

El sector externo en la economía cubana 

El significado de la URSS para el desarrollo económico de Cuba entre 1959 y 1991 

Relaciones financieras y de colaboración científico-técnica entre 1959 y 1991 

Repercusión de las reformas económicas de la URSS en sus relaciones económicas con Cuba 

La desaparición de la Unión Soviética, y las relaciones económicas con Rusia entre 1992 y 2009 

Algunas consideraciones finales 

Bibliografía 

El autor 

Los temas relacionados con la economía cubana cobran gran actualidad. Nuestro modelo de socialismo no solo ha sobrevivido al derrumbe de este en Europa, sino que se renueva y explora hoy nuevas alternativas.

El conocimiento del desempeño de la economía en Cuba durante los últimos cincuenta años resulta de gran utilidad para poder valorar las transformaciones que se implementan en nuestros días. Los ensayos que se incluyen en el presente volumen se dirigen a actualizar al lector mediante el análisis sintético de la experiencia de la política económica aplicada por Cuba entre 1959 y 2009; al tiempo que se reflexiona sobre las complejidades de la planificación en las condiciones de un país que construye el socialismo desde el subdesarrollo. Se presenta además, un interesante trabajo sobre el significado de las relaciones económicas entre Cuba y la antigua Unión Soviética, lo cual permite esclarecer su verdadero papel en medio de polémicas que se mantienen hoy dentro y fuera de la Isla.

Cincuenta años de Revolución en la economía cubana 1959-2009

Con el triunfo de la Revolución en 1959 comenzó un auténtico proceso de desarrollo económico y social para Cuba, aunque las condiciones eran particularmente complejas para alcanzar ese objetivo.

A finales de los años cincuenta se presentaban las características esenciales de un país subdesarrollado con una profunda deformación estructural de su economía, graves problemas sociales y una subordinación absoluta a los intereses de los monopolios norteamericanos (Rodríguez, C. R., 1983).

La dimensión social del subdesarrollo encontraba su expresión en la desigual distribución de ingresos; la insuficiencia del sistema de pensiones para la jubilación; el elevado analfabetismo; las pobres condiciones sanitarias, que se reflejaban en una alta tasa de mortalidad infantil y baja esperanza de vida al nacer, entre los índices de mayor significación (Rodríguez y Carriazo, 1990).

Desde luego, Cuba no se encontraba en el último lugar de América Latina en su nivel de desarrollo, pero era probablemente el país más dependiente y subordinado a intereses foráneos que se oponían a cualquier intento de desarrollo endógeno, incluso en el contexto del sistema capitalista (Rodríguez, J. L., 1989).

Si se tiene en cuenta esta situación, un conjunto de transformaciones estructurales básicas resultaban indispensables para el desarrollo económico y la justicia social.

Estrategia de desarrollo económico entre 1959 y 1975

El propio concepto de desarrollo en el caso de Cuba, muestra fuertes vínculos entre el crecimiento económico y el avance social, a partir de una activa participación de la población en el proceso de transformaciones.1

1 No son válidas las tesis que plantean una contradicción insalvable entre crecimiento económico y desarrollo social a partir de recursos escasos, las que solo sirven para apoyar las políticas neoliberales y justificar el atraso.

Para modificar las condiciones prevalecientes antes de 1959 en Cuba se requerían profundos cambios que pudieran asegurar un desarrollo real. En este sentido solo la concepción socialista del desarrollo se ajustaba a ese propósito, al asegurar la prevalencia de los intereses de la mayoría de la población en la propiedad de los medios de producción.

Las transformaciones estructurales más importantes de la propiedad se realizaron entre 1959 y 1963 con el objetivo de crear las condiciones que permitieran diseñar una estrategia de desarrollo coherente.

En este sentido cabe apuntar que en la situación de Cuba, si se tiene en cuenta el grado de subordinación a los monopolios norteamericanos y la ausencia de todo proceso de desarrollo capitalista real, solo el Estado estaba en condiciones de concentrar los recursos materiales y financieros necesarios, así como la autoridad, para asegurar el camino del crecimiento económico y el bienestar social, a pesar de la hostilidad del capital extranjero y los aliados nacionales en ese momento.

En los primeros años de la Revolución las medidas de orden económico más importantes se dirigieron a mejorar la distribución del ingreso y a concentrar la propiedad de los medios de producción fundamentales en el Estado.2

2 Entre 1959 y 1960 se estima que se redistribuyó el 20% del ingreso nacional a favor de los trabajadores (Rodríguez, J. L. y otros, 1985).

La Ley de Reforma Agraria aprobada en mayo de 1959 fue la decisión más importante para la transformación de la vida económica en Cuba, al entregar a los campesinos y al Estado alrededor del 40% de la tierra cultivable del país. Estas transformaciones se completarían con la Segunda Ley de Reforma Agraria, aprobada en 1963, que eliminó el sector capitalista de la agricultura (Acosta, 1973).3

3 «El sector capitalista no desapareció de la agricultura cubana después de la primera Ley de Reforma Agraria. En efecto, todavía después de mayo de 1959 diez mil campesinos ricos y burgueses rurales dominaban casi 1,7 millones de hectáreas de tierra» (Rodríguez, J. L., 1990, p. 59).

Otra decisión importante fue la nacionalización de las propiedades norteamericanas en el verano de 1960, como respuesta a la supresión de la cuota azucarera en el mercado de los Estados Unidos decidida, en julio, por la Administración de Eisenhower. Posteriormente, al valorar la posición de la mayoría de los capitalistas cubanos que se manifestaban en contra de la Revolución, se produjo la nacionalización de sus propiedades entre septiembre y octubre de 1960. 4

4 Contrario a lo que se supone, se previó una compensación financiera para los propietarios extranjeros en Cuba basada en los valores declarados en la liquidación de impuestos. Sin embargo, muchos propietarios cubanos decidieron viajar a los Estados Unidos y perdieron este derecho. No obstante, otros propietarios como los bancos canadienses y los dueños de viviendas afectados por la Ley de Reforma Urbana de octubre de 1960, cobraron durante años sus compensaciones. Los propietarios estadounidenses no aceptaron las condiciones previstas por Cuba (Miranda, 1996).

A finales de 1960 el peso de la propiedad estatal en la economía alcanzaba el 100% en el comercio exterior, la banca y el comercio mayorista; llegaba al 95% en la construcción y la industria; al 90% en el transporte y al 37% en la agricultura. En 1968 la participación del Estado creció al 100% en todas las ramas, excepto la agricultura, donde alcanzó alrededor del 70% y se elevó a finales de los años ochenta, hasta el 92% la propiedad social en este sector (Rodríguez, J. L., 1990).

Una vez alcanzado el cumplimiento del «Programa del Moncada» en octubre de 1960, la sociedad cubana entró en la etapa de construcción del socialismo, aún cuando la proclamación de esta se hizo en abril de 1961, a las puertas de la invasión de Playa Girón.

A partir de aquí, una estrategia para el desarrollo económico resultaba indispensable. Al respecto, algunos trabajos se habían desarrollado ya entre 1959 y 1960, pero sin que existiera el mínimo de condiciones entonces para un empeño de tan largo alcance.

Los primeros esfuerzos en este sentido se dirigieron a tratar de superar en un período de tiempo muy breve la estructura agraria de la economía, implementando un rápido proceso de industrialización y de diversificación agrícola, a partir de las posibilidades de su financiamiento a través del ahorro interno (Rodríguez, J. L., 1990).

Estas expectativas no lograron materializarse por la falta de financiamiento externo producto de la caída de la producción azucarera y el largo período de maduración que se requería para recuperar las inversiones industriales dirigidas a sustituir importaciones; la ausencia de un mercado seguro para las exportaciones cubanas; el bajo nivel de calificación de la fuerza de trabajo y la falta de capacidad gerencial en los nuevos dirigentes empresariales cubanos. A todos estos obstáculos deben añadirse los fuertes impactos del bloqueo y las agresiones militares norteamericanas contra Cuba, particularmente entre 1960 y 1965.5

5 Las complejidades del proceso revolucionario cubano son frecuentemente ignoradas por aquellos que evalúan este período, especialmente en lo referido a los efectos de las políticas estadounidenses hacia Cuba en la primera década de la Revolución (Arboleya, 2000; Zaldívar, 2003).

A mediados de 1963 resultaba claro la necesidad de reconsiderar la forma de manejar la economía. Fue preciso revaluar el papel del azúcar y otras producciones agropecuarias en las exportaciones cubanas y sus potencialidades para crear condiciones que permitieran una posterior industrialización, que demandaba además, una infraestructura mínima y elevar el nivel de calificación de la fuerza de trabajo.

La solución a este problema se vinculaba esencialmente a la existencia de un mercado donde vender el azúcar a precios estables. Al respecto se logró la firma de un acuerdo con la Unión Soviética (URSS) para exportar 24,1 millones de toneladas de azúcar entre 1965 y 1970, a los favorables precios de 6,1 centavos la libra (Rodríguez, J. L., 1990).

Se implementó hasta 1975 una estrategia dirigida a crear condiciones para una industrialización del país, que tomaba como sector pivote la producción de azúcar y el sector agropecuario; pero las condiciones en que ello se hizo descansaban en la política económica llevada a cabo. En ella se destacan tres momentos significativos.

El momento más importante se caracterizó por un amplio debate en torno a la política económica cubana, encabezado por Ernesto Che Guevara entre 1963 y 1964. Se discutían dos diferentes interpretaciones: una que se apoyaba en un sistema de financiamiento central para las empresas estatales y otra basada en el cálculo económico tradicionalmente utilizado en la URSS y Europa Oriental. Los principales proponentes de estas interpretaciones fueron el Che y Carlos Rafael Rodríguez, respectivamente.

En realidad el objeto de discusión no era solo ni prin-cipalmente acerca de los mecanismos económicos, sino que se relacionaban con aspectos fundamentales de la construcción del socialismo referidos al mercado y a las relaciones monetario-mercantiles (Tablada, 1988), discusión que aún perdura en el caso cubano.6

6 La incorrecta interpretación del papel del mercado y de las relaciones monetario-mercantiles en el socialismo, ha conducido —entre otros errores estratégicos— a la desaparición del sistema en Europa Oriental y la URSS. Desde mi punto de vista, el sistema socialista falló allí no porque se agotaran sus posibilidades, sino porque se frustraron sus potencialidades (Rodríguez, J. L., 2007).

El debate no se resolvió de forma correcta en esos momentos. Se creó un sistema híbrido que no respondía a ninguna de las dos interpretaciones propiamente y la política económica implementada entre 1967 y 1970, por un lado ignoraba el mercado y por otro conllevaba a una interpretación idealista del socialismo, que afectó la eficiencia y la aplicación de la estrategia de desarrollo económico adoptada, todo lo cual se valoró de manera crítica en el Primer Congreso del Partido en 1975 (Castro, F., 1976).

A partir de los desequilibrios económicos que se generaron y el incumplimiento de la zafra de diez millones de toneladas de azúcar en 1970, se emprendió un proceso de rectificación de los errores cometidos, al tiempo que se iniciaba un proceso de acercamiento al modelo socia lista europeo (Vilariño y Domenech, 1986).

Al tomar en cuenta la experiencia de la URSS y otros países socialistas europeos, se modificó la política económica que gradualmente fue aproximándose al cálculo económico. En consecuencia el país ingresó como miembro pleno al CAME en 1972 y se inició una etapa de mayor integración financiera, comercial y tecnológica con la URSS.

La evaluación de los primeros quince años de la Revolución se hizo resumidamente en el Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba al final de 1975.

El balance de los resultados económicos y sociales entre 1959 y 1975 puede resumirse en los párrafos que siguen.

El PIB creció a un ritmo promedio anual del 4,7% entre 1959 y 1975, con grandes fluctuaciones en la primera década, cuando esta tasa fue del 2,8%. Por otro lado, la productividad del trabajo aumentó solo un 0,5% y la tasa de inversión se mantuvo en el 13,1% del PIB. La composición del PIB que en 1958 era 22% del sector primario, 29% del secundario y 49% del terciario, varió reduciéndose el sector primario al 14%, elevándose el secundario al 31% y el terciario al 55% (Figueras, 1994; Rodríguez, J. L., 2008).

El modesto crecimiento alcanzado resultaba significativo si se tiene en cuenta que la defensa del país absorbió no solo la atención, sino un gran volumen de los recursos materiales y financieros del gobierno; así como el impacto del bloqueo económico de los Estados Unidos golpeó muy fuerte la economía en estos años.

La estrategia de desarrollo cumplió parcialmente sus objetivos. En efecto, en quince años se creó la infraestructura para el desarrollo agrícola; la industria ganó peso en la economía del país; los servicios productivos básicos (electricidad, transporte, hidráulica) crecieron lo suficiente como para asegurar las transformaciones iniciales de la economía, y el nivel educacional de la población y la fuerza de trabajo se elevaron para responder a los requerimientos de la futura industrialización (Rodríguez, J. L., 1990).

El significativo progreso social es uno de los logros más destacados de este período. La socialización de la educación y la salud pública, así como la mejoría de prácticamente todos los indicadores sociales más importantes, incluida la seguridad social, brindaron a la población cubana un elevado nivel de vida, en particular a aquellos con menores oportunidades sociales antes de 1959.

Naturalmente, muchos problemas permanecían aún sin solución y la experiencia demostró los límites de un cambio súbito en la conducta del hombre y la complejidad de la construcción socialista en un país pobre, así como la poca experiencia para manejar un desarrollo no capitalista, que aseguraba al mismo tiempo la soberanía nacional. A pesar de las insuficiencias, los positivos resultados obtenidos del proyecto socialista obtuvieron el apoyo político necesario de la mayoría de la población.

El desarrollo en Cuba y la comunidad económica socialista entre 1976 y 1989

A partir de 1976 la economía cubana entró en una nueva fase de desarrollo industrial vinculado a la división internacional socialista del trabajo que prevalecía en el CAME (Díaz, 2008).

Esa estrategia requería un importante esfuerzo de organización desde el punto de vista financiero. La coordinación de la política económica con el resto del mundo socialista era esencial, especialmente en términos de planificación a mediano y largo plazo, pero precisaba para ello sistemas y mecanismos económicos bien diseñados, que casi no existían en Cuba.

Solo empezaron a implementarse estos mecanismos a partir de 1976 siguiendo el modelo del CAME.

Tenía que adoptarse una estructura económica que facilitara la inserción de Cuba, tomando en cuenta que encontrar un espacio para nuevos desarrollos en un sistema de división del trabajo ya existente no era fácil.

Emprender esto era una tarea dura y compleja, tanto para los planificadores cubanos como para sus contrapartes. De tal manera a corto plazo los pasos posibles a dar para un cambio esencial en la estructura económica de Cuba tenían que ser necesariamente modestos, a pesar de que las proyecciones con frecuencia eran muy ambiciosas en los planes cubanos (Plataforma, 1976).

En términos financieros, Cuba recibió un importante apoyo desde inicios de la década de los setenta, con créditos blandos para cubrir el desbalance comercial acumulado en la década anterior por alrededor de tres mil millones de pesos y créditos para inversiones acordados entre 1972 y 1974 (Rodríguez, H., 2008; Amado-Blanco, 2006; Zimbalist y Brundenius, 1989). Adicionalmente a partir de 1976 se realizó un acuerdo entre Cuba y la URSS con el objetivo de establecer la indexación de los precios soviéticos con relación a los precios del azúcar cubana exportada, a fin de evitar un deterioro en la relación de términos de intercambio.7 Esta fórmula brindó a Cuba un poder de compra superior de alrededor del 50% por encima de los precios del mercado mundial (Casanova, 2002).

7 La extensión de los créditos y donaciones recibidas por Cuba es aún materia de discusión. Algunos autores han señalado que la URSS ofreció a Cuba créditos para inversiones por 63 000 millones de rublos entre 1972 y 1990, cifra que es claramente exagerada (Díaz, 2008). También, Carmelo Mesa-Lago ha señalado que Cuba recibió de los soviéticos 65 000 millones de pesos entre 1960 y 1990, pagando solamente 41 000 (Mesa-Lago, 2008), lo cual tampoco cuenta con una base de cálculo razonable.

En este punto es importante subrayar que las condiciones preferenciales acordadas entre los dos países y algunos otros países socialistas, no deben ser consideradas como subsidios.

En primer término, la cantidad de dinero adicional pagado por las exportaciones cubanas solo compensaba el incremento de precios soviéticos, pero no brindaban a Cuba ningún apoyo financiero adicional que permitiera utilizarlos en otros fines; en otras palabras, se trataba de los precios justos por los que luchaban entonces infructuosamente los países subdesarrollados para frenar el destructivo intercambio desigual que sufrían. De hecho, un significativo monto de esos recursos solo subsanan el negativo impacto del bloqueo norteamericano, que se estimaba en alrededor de treinta mil millones de dólares en 1990. Por otro lado, los precios pagados por las exportaciones cubanas como azúcar, cítricos o níquel, resultaban favorables para los soviéticos, teniendo en cuenta el costo de oportunidad de producir esas mercancías internamente o el costo de importarlas en divisas convertibles del mercado mundial (Rodríguez, J. L., 1992; Rodríguez, H., 2008; Zimbalist y Brundenius, 1989).

Para alcanzar condiciones apropiadas con vistas a la planificación a largo plazo, más allá de los planes anuales o quinquenales, se elaboró en 1978 una proyección hasta el año 2000; aunque los programas complementarios correspondientes de los miembros del CAME apenas se acordaron con un grupo de países años después (Martínez, 1981; Rodríguez, J. L., 1990; Díaz, 2008).8

8 Los planes bilaterales a largo plazo solo se firmaron con la URSS (1984), Polonia (1985) y Bulgaria (1986).

La especialización de la economía cubana en el marco de la división del trabajo existente en el CAME debía partir del desarrollo de sus exportaciones tradicionales. De tal modo la industrialización se dirigió a expandir la industria azucarera y la del níquel; promover las industrias química, mecánica y de la construcción; y desarrollar industrias que apoyaran el crecimiento de la producción alimentaria y textil; todo ello para asegurar la ampliación de las exportaciones y la sustitución de las importaciones.

La intensificación del proceso de desarrollo encontró su expresión en el incremento de la tasa de inversión, que aumentó del 11,8% del PIB en 1970, a 26,8% en 1989, aunque este esfuerzo no fue suficientemente eficiente si se considera el estancamiento o descenso del rendimiento de la inversión que ocurre a partir de 1980 (Figueras, 1994; Oficina Nacional de Estadísticas, 1989; González y Pico, 1987).

Por otro lado, el rápido dinamismo del proceso de acumulación en Cuba demandaba importantes recursos financieros no solo de los países socialistas, sino de las economías de mercado, los que se obtienen en los años setenta, a partir de una favorable coyuntura financiera.

En estas condiciones la deuda externa en divisas creció de 291 millones de dólares en 1969, a 2 913,8 millones en agosto de 1982, cuando una renegociación del 36% de esa deuda se propuso y acordó con los acreedores de Cuba con un programa de pagos multianual que se interrumpió en 1986, producto de demandas inaceptables de esos acreedores frente a una nueva propuesta de renegociación presentada por Cuba. La ausencia de nuevos créditos llevó a que se acumulara en 1989 una deuda de 6 165,2 millones de dólares, a lo que también contribuyeron las dificultades enfrentadas por la economía en ese quinquenio (Banco Nacional de Cuba, 1982; 1990 y 1995; Rodríguez, J. L., 1990).

Por otro lado, las relaciones económicas con los países socialistas se deterioraron a partir de 1986 producto de las reformas y las modificaciones de la política económica externa de esos países. De particular importancia fue la caída entre un 25% y un 30% de la relación de términos de intercambio con la URSS, que llevó a un acelerado crecimiento de la deuda en rublos transferibles entre 1986 y 1990.9 Al tener en cuenta esto y otros fenómenos negativos, Cuba se negaría posteriormente a aceptar las condiciones en las que se basó la reclamación del pago de esta deuda a partir de 1992.10

9 Esa caída pudiera explicar alrededor del 60% de la deuda de 15 490 millones de rublos reclamados por la URSS en noviembre de 1989 (Izvestia, 1990; Rodríguez, J. L., 1992).

10 Dado el origen espurio de al menos parte de esta deuda, Cuba reclamó una compensación por los perjuicios sufridos después de la desaparición de la URSS, la cual se fijó en 36 223 millones de dólares en 1998 (Granma, 2001).

La política económica aplicada en Cuba luego de 1975 se basaba en la autonomía empresarial, los intereses materiales y el control financiero de la economía. Este enfoque se diferenciaba completamente del que existía en Cuba hasta entonces, lo cual era comprensible si se considera las dificultades en el desempeño económico a finales de los años sesenta, el éxito aparente de las reformas económicas que tenían lugar en otros países socialistas y la ausencia de otra alternativa factible. No obstante, el Comandante en Jefe de la Revolución Cubana llamaba la atención en 1975 sobre que ningún sistema en el socialismo podía sustituir la política, la ideología y la conciencia del pueblo, pues los factores que deciden la eficiencia económica en el capitalismo no existen ya en el socialismo (Castro, F., 1976).

Importantes modificaciones se introdujeron también en el régimen de propiedad: se autorizó el trabajo por cuenta propia y un mercado campesino de libre formación de precios, se formuló una nueva ley de las cooperativas de producción agropecuaria y por primera vez, un decreto ley que posibilitaba la inversión extranjera en el país.

Sin embargo, la política económica era en muchos aspectos una copia del modelo soviético, que no resultaba apropiado para la economía cubana. Las deficiencias del Sistema de Dirección y Planificación de la Economía se empezaron a evidenciar a los inicios de los años ochenta, cuando desproporciones macro y micro económicas se pusieron de manifiesto, junto a errores de orden político en su aplicación.

Una evaluación crítica de la política económica se apreció en los principales discursos de Fidel y Raúl hasta noviembre de 1984, cuando una importante decisión se adoptó para rediseñar el manejo global de la economía a través del Grupo Central que, con la coordinación del Secretario Ejecutivo del Consejo de Ministros, se creó para supervisar la planificación y ejercer el control sobre la economía.11

11 El Grupo Central en la práctica fue sustituyendo a la JUCEPLAN y funcionó hasta septiembre de 1988.

Entre 1985 y 1986 se llevó a cabo una reevaluación más profunda de la política económica, que resultó aprobada por el Tercer Congreso del Partido y dio inicio a lo que se conoce como Proceso de Rectificación de Errores y Tendencias Negativas (Castro, F., 1986 y 1986a).12

12 Este proceso se inició oficialmente en abril de 1986, luego de sucesivas valoraciones críticas del período 19761985.

El nuevo enfoque de la política económica concebía la combinación de los mecanismos económicos con una apropiada movilización política de los trabajadores; se buscaba con ello un proceso de dirección de la economía más balanceado. Al mismo tiempo, se dio una alta prioridad al incremento de las exportaciones y a la sustitución de importaciones, para lograr un mejor balance de divisas en medio de las dificultades presentes en el pago del servicio de la deuda externa y la disminución del financiamiento de los países socialistas.

Consecuentemente a partir de entonces, al prever mayores dificultades con los ingresos externos del país, se estimularon el turismo y la inversión extranjera para suplir el déficit financiero.

No obstante las dificultades afrontadas entre 1976 y 1989, se lograron importantes avances en el desarrollo del país, los que pueden resumirse en lo siguiente:

El PIB aumentó a un ritmo anual del 3,8%, con una declinación entre 1986 y 1990 cuando la economía prácticamente no creció; la productividad del trabajo se incrementó un 2,2% por año y la tasa de inversión aumentó hasta promediar un 26% en los años ochenta, y se logró un modesto incremento del peso de la industria en el PIB que subió del 31% al 35%.

La estrategia de industrialización no cubrió todas las expectativas, pero se alcanzaron importantes avances en ramas como la electrónica, maquinaria no eléctrica, metalurgia, generación eléctrica e industria pesquera, creciendo estos cinco sectores un 8,3% anual. Otras nueve ramas crecieron un 3,2% como promedio (Figueras, 1994). Este desarrollo industrial contrastó con el retraso relativo de la agricultura que no avanzó en el período a pesar de los recursos dedicados a esta, lo cual se expresa —entre otros indicadores— en la caída del rendimiento de los fondos básicos del sector de 2,208 en 1975 a 0,610 entre 1986 y 1989 (Nova, 2006).

Los avances sociales continuaron durante este período con importantes éxitos en los índices de salud pública y educación, pero también en seguridad social y consumo personal, así como en la construcción de viviendas, entre los indicadores más importantes.

Las dificultades en el desempeño económico asociadas a las deficiencias en la política económica, particularmente entre 1980 y 1985, unido a restricciones de financiamiento externo en divisas convertibles y las tensiones crecientes con los países socialistas después de 1986, llevaron a pequeños impactos en factores claves como la expansión de las exportaciones y la sustitución de importaciones; ineficiencia en el proceso inversionista; el rápido crecimiento de la deuda externa y el incremento de las presiones inflacionarias. Todo ello unido al bloqueo de los Estados Unidos, creó la necesidad de cambios acelerados hacia una política económica más eficiente, proceso en el que se avanzaba hacia finales de la década de los ochenta.

Economía cubana en el Período Especial: la batalla decisiva 1990-2009

El 29 de agosto de 1990 la prensa cubana publicaba una primera nota que anunciaba que debido a la caída en los suministros de diversos productos —fundamentalmente petróleo— que venían de la Unión Soviética, un Período Especial de medidas extraordinarias debía implementarse para enfrentar la crisis que se avecinaba (Granma, 1990, 1990a y 1991).

Las razones fundamentales de la crisis se encontraban en la desaparición de los países socialistas europeos que tuvo lugar rápidamente desde 1989 y que terminó con la propia desintegración de la Unión Soviética en diciembre de 1991 (Álvarez, 1991; Rodríguez, J. L., 1999).

El fracaso de los llamados reformistas en los gobiernos socialistas en esos países había conducido finalmente a una transición al capitalismo mediante una «terapia de choque» neoliberal (Rodríguez, J. L., 2007; Kotz y Weir, 2007; Brown y otros, 2002).

Cuba se había visto afectada por el proceso de reformas desde 1985 pues los países socialistas suministraban el 85% de las importaciones cubanas, el 80% de las inversiones y recibían cerca del 80% de las exportaciones del país.

Por otro lado, el país tenía que enfrentar el recrudecimiento del bloqueo norteamericano, a partir de la aprobación de la Enmienda Torricelli en octubre de 1992. Hacia 1995 las pérdidas acumuladas por el bloqueo se estimaban en 45 000 millones de dólares, con un incremento de 15 000 millones solo en los últimos cinco años.

La crisis económica golpeó muy duro. El PIB cayó casi un 35% entre 1989 y 1993; el déficit fiscal creció hasta el 33% del PIB en 1993 y las importaciones a precios corrientes se redujeron un 75% en esos cuatro años. Las condiciones de vida de la población se deterioraron fuertemente a pesar de los esfuerzos del gobierno por evitarlo. Así por ejemplo, disminuyeron en más de un 30% los insumos calórico y proteico de la población y aparecieron enfermedades carenciales como la neuritis óptica y la neuropatía epidémica en 1993 (Rodríguez, J. L., 1999, 2007a y 2008).

En esos momentos críticos cuando muchos consideraban inevitable la desaparición del socialismo en Cuba y cuando las medidas de ajuste neoliberal eran impuestas en todo el mundo, el país se propuso defender el modelo socialista y realizar los cambios necesarios para adaptarlo a las condiciones prevalecientes entonces. Cuba estaba convencida de que era posible alcanzar la eficiencia económica y la equidad social sin asumir una economía de mercado.

Un programa económico de emergencia se puso en práctica a partir de una estrategia cuyos objetivos fundamentales eran resistir y superar los efectos de la crisis al menor costo social posible, y al mismo tiempo crear las premisas para reinsertar la economía cubana en las nuevas condiciones internas y externas, contando con el indispensable consenso político.

En este sentido, debe subrayarse que se efectuó una consulta pública y masiva sobre el programa de cambios a introducir mediante la discusión entre mayo y octubre de 1990 de la Convocatoria al IV Congreso del Partido Comunista de Cuba, a celebrar en 1991. Con la participación de 3,5 millones de ciudadanos, solo el 0,1% se cuestionó el socialismo y el 0,005% propuso pasar a una economía de mercado.13

13 Datos obtenidos por el autor de diversas comunicaciones personales.

Para enfrentar la difícil situación en los mismos inicios del Período Especial, entre 1990 y 1992 un conjunto de medidas se pusieron en práctica.

El proceso de transformaciones del paradigma económico14 se caracterizaría por abrir un espacio considerable a los mecanismos de mercado sin renunciar a la esencia del socialismo, con el objetivo de reactivar la producción y los servicios. De tal forma se enfrentarían situaciones críticas que ya eran perceptibles cuando el IV Congreso del Partido se celebró en octubre de 1991. En esos momentos coyunturas aún más difíciles eran previsibles si continuaban empeorando los vínculos con la URSS (Partido Comunista de Cuba, 1992).

14 Aunque no es posible hablar de una reforma económica preconcebida; las medidas tomadas, si bien se adoptaron de acuerdo a las circunstancias que se fueron presentando, no se improvisaban y resultaban coherentes.

Sin embargo, aún en la coyuntura más difícil siempre estuvo presente una claridad conceptual en los objetivos y límites de la política a aplicar por parte de la dirección del país. Sobre todas las cosas resultaba esencial mantener el poder y hacer todo lo que fuera útil a la nación y a la población, en una situación en la que era fundamental resistir para salvar la independencia del país y hacer solamente las concesiones indispensables para alcanzar este objetivo vital.

Al referirse a este tema de crucial importancia, el Comandante en Jefe señalaba en 1995:

Hemos dicho que estamos introduciendo elementos de capitalismo en nuestro sistema, en nuestra economía, eso es real; hemos hablado, incluso, de consecuencias que observamos del empleo de esos mecanismos. Sí, lo estamos haciendo. (…) Nosotros no podemos guiarnos por el criterio de lo que nos guste o no nos guste, sino de lo que es útil o no es útil a la nación y al pueblo en estos momentos tan decisivos para la historia de nuestro país (Castro, F., 1995, p. 31 y p. 45).

En este contexto de transición neoliberal al capitalismo de los ex países socialistas europeos y la antigua URSS, la persistencia de las relaciones monetario-mercantiles en el socialismo, volvió al centro de importantes debates, tal y como había sucedido a lo largo de muchos años (Carranza y otros, 1995; González, 1993; Alonso, 1992).15

15 Los debates fuera de Cuba apuntaban en la mayoría de los casos a tratar de encasillar a Cuba en lo que pasaba en los países del socialismo derrotado. Ver de George P. Montalvan (compilador): Cuba in Transition. Volume 1. Papers and Proceedings of the Second Annual Meeting of the Association for the Study of the Cuban Economy, y también de Carmelo MesaLago (compilador): Cuba After the Cold War.

La existencia objetiva de las relaciones monetariomercantiles en el socialismo solo había sido científicamente explicada en los años sesenta, cuando se demostró que aún sin la existencia de propiedad privada, el carácter directamente social del trabajo en el socialismo no tenía una expresión adecuada, producto del insuficiente desarrollo de las fuerzas productivas en la sociedad. Esta situación se expresaba en la existencia de un aislamiento económico relativo del trabajo individual y de los intereses personales y grupales frente a los sociales, lo que requería las categorías mercantiles en el contexto de la división social del trabajo para medir el desarrollado por cada miembro de la sociedad, aún cuando predominara la propiedad social sobre los medios de producción.16

16 Un breve resumen de este debate puede verse en la obra de W. Brus: El funcionamiento de la economía socialista, en las valoraciones del Che en El gran debate sobre la economía en Cuba 1963-1964 y en el libro de José Acosta: Teoría y práctica de los mecanismos de dirección de la economía en Cuba.

La correcta interpretación de estos fenómenos, que tienen su expresión en la relación contradictoria entre mercado y planificación en el socialismo, ha tenido una importancia estratégica para la sobrevivencia del proyecto revolucionario en Cuba, en tanto el mecanismo del mercado se ha asumido, con acierto, como esencialmente contradictorio con la construcción del socialismo, sin negar la necesidad ampliar notablemente su uso para sobrevivir en una situación de crisis.17

17 Esta interpretación es esencialmente diferente a la del socialismo de mercado e incluso a aquellas que proclaman la utilización de la ley del valor a través de la planificación. Ver de Andrew Zimbalist, Howard J. Sherman y Stuart Brown: Comparing Economic Systems, de Alec Nove: The Economics of Feasible Socialism y de Fidel Vascós: Socialismo y Mercado.

En este punto resulta interesante observar cuáles eran las condiciones presentes en 1990 para enfrentar el Período Especial.

En los primeros treinta años de Revolución el país creó un significativo potencial de recursos materiales y humanos.

El factor más importante que permitió resistir las mayores dificultades del Período Especial fue la existencia de una conciencia política en la población, con un profundo concepto de la libertad y la soberanía nacional, lo que la colocó en una condición excepcional para defender el proyecto socialista, frente a las adversidades de una crisis de muy severas consecuencias. También fue un factor político fundamental la clara comprensión de la dirección revolucionaria de las contradicciones económicas y sociales que rápidamente se desarrollarían en el Período Especial y su correcta solución.

No menos importante fue el concepto de desarrollo aplicado por la Revolución, que concebía el crecimiento económico indivisiblemente ligado al progreso social. Gracias a los resultados obtenidos en la educación, la salud, la seguridad social, la cultura y el deporte, el país acumulaba así un invaluable capital humano para enfrentar la crisis.

Desde el punto de vista de la economía, entre 1959 y 1989 el PIB había crecido a una tasa anual del 4,4%; las inversiones al 8,3%; la productividad del trabajo al 3,4%; la producción industrial aumentó un 4,5% anualmente y la agricultura un 2,5%; todo esto se acompañó con el desarrollo de la infraestructura básica que aseguraba una evolución positiva de la producción y los servicios. En términos de desarrollo social, hubo una mejoría significativa en todos los indicadores, que incluyó la elevación del nivel de escolaridad de la población a 6,4 grados de enseñanza; un nivel de salud pública comparable al de los países más desarrollados; la desaparición del desempleo crónico; una distribución de ingresos alta mente equitativa y una mejoría general del nivel de vida de los ciudadanos (Rodríguez, J. L., 1989a).

En suma, al iniciarse el Período Especial la sociedad cubana se encontraba en una situación favorable para alcanzar un desarrollo más acelerado, apoyada en el capital humano creado y la gradual transformación de la estructura económica en los marcos de la división internacional socialista del trabajo. Sin embargo, importantes temas debían ser resueltos para lograr la solución de complejos problemas estructurales, particularmente aquellos vinculados a la deuda externa, el financiamiento del proceso inversionista, la expansión de las exportaciones y la sustitución de importaciones y el abastecimiento de alimentos, todo ello en un escenario político coherente con el paradigma de una sociedad socialista verdadera.

La súbita desaparición de los países socialistas y de la Unión Soviética creó una situación de emergencia que obligó a modificar la estrategia económica, buscando la supervivencia de la Revolución.18

18 Algunas medidas habían sido adoptadas para prevenir los efectos de una crisis, tales como el desarrollo del turismo internacional desde 1986 y la apertura a la inversión extranjera en ese sector en 1987; pero nadie podía prever qué iba a suceder exactamente. No obstante, el Comandante en Jefe mencionó la posibilidad de la desaparición de la URSS en el discurso del 26 de julio de 1989 y fijó cuál sería la posición de Cuba en esa circunstancia (Castro, F., 1989).

Para pasar revista a casi veinte años de Período Especial, es conveniente la división en diferentes etapas.

Ruptura y percepción inicial de la crisis: 1990-1991

En los inicios existió la percepción de que se produciría una caída súbita del PIB, pero que una más o menos rápida recuperación era posible, asociada a la maduración de diversos programas económicos en marcha y al mantenimiento de un sistema de relaciones económicas internacionales de relativa estabilidad.

Esa percepción se basaba en la existencia de importantes inventarios de diversos productos, y en que estaban aún presentes los acuerdos de colaboración con la URSS;19 se esperaba un despegue del Programa Alimentario aprobado por la Asamblea Nacional en diciembre de 1990 (Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, 1990), y se cifraban muchas esperanzas en la expansión del turismo y las producciones de la biotecnología. También existía una favorable coyuntura económica internacional y aún no se había endurecido el bloqueo norteamericano con la Enmienda Torricelli.

19 Todavía en abril de 1990 se firmó un acuerdo de intercambio comercial con la URSS por un volumen de 9 200 millones de rublos, una cifra superior a la de 1989.

No obstante, la situación económica empeoró rápidamente a lo largo de 1990, llevando a una declinación del 2,9% en el PIB.

La situación se presentó mucho peor en 1991 cuando el PIB cayó un 10,7%, los inventarios comenzaron a agotarse y la Unión Soviética desapareció el 25 de diciembre, dando paso a una Comunidad de Estados Independientes que suspendió casi de inmediato los vínculos con Cuba.20

20 El impacto fue brutal, al desaparecer el abastecimiento petrolero soviético en 1992. Las pérdidas de esta ruptura se calcularon inicialmente en 5 600 millones de dólares (Castro, F., 1993).

La posibilidad de una profunda agudización de la crisis se confirmó antes de que concluyera el año.

El desplome de la economía: 1992-1994

Al considerar el peligro de un colapso económico a partir de la desaparición de la URSS, el gobierno cubano inició una reestructuración acelerada del comercio exterior. De tal forma, en 1992 importantes cambios fueron introducidos en el manejo de las importaciones y exportaciones; se descentralizó la operación de las empresas más importantes, que pasaron a un sistema de autofinanciamiento; y se crearon sociedades anónimas propiedad del Estado, con vistas a burlar el bloqueo económico de los Estados Unidos. Por otro lado, se aceleró la creación de asociaciones con el capital extranjero con el objetivo de obtener financiamiento, mercado o tecnología en un análisis caso a caso.21

21 Las sociedades anónimas de propiedad estatal, prácticamente inexistentes antes de 1990, pasaron a 170 en el primer semestre de 1995. Por su parte, las asociaciones económicas con el capital extranjero, que totalizaban 20 en 1990 alcanzaban 176 en 1994 y llegaron a un máximo de 403 en el 2002 (Everleny, 2004; Domenech, 1996).

Todas estas transformaciones demandaron modificar la Constitución de 1976, lo que fue acordado en el verano de 1992. Se eliminó así, el monopolio estatal del comercio exterior, se reconoció la propiedad mixta,22 y se introdujo la elección directa de los diputados a la Asamblea Nacional, entre las modificaciones más importantes.23

22 En septiembre de 1995 se aprobaría una nueva Ley de la Inversión Extranjera.

23 La mayoría de estos cambios se habían discutido con la población en 1990.

Estos cambios en la política económica externa, aún siendo los más urgentes, no afectaban directamente a la población.

Para introducir otras transformaciones dos condiciones eran necesarias: la discusión masiva de la política económica y la implementación de medidas organizativas mínimas para llevarla a cabo.

El debate sobre la política económica a implementar tuvo lugar entre enero y abril de 1994. El mismo se desarrolló basado en la necesidad de reducir las presiones inflacionarias crecientes y sanear las finanzas internas, como el fenómeno a resolver en lo inmediato, analizándose más de 530 000 planteamientos.24 Los cambios en la organización del país se llevaron a cabo mediante la reestructuración del Estado aprobada en abril de 1994, a través de la cual se redujeron los organismos de la administración central del Estado de cincuenta a treinta y se procedió a la racionalización del personal superfluo, fundamentalmente ocupado en tareas administrativas, o que quedaba sin contenido de trabajo en la producción o los servicios por falta de combustible o materias primas.25

24 Estos análisis se desarrollaron a través de los llamados «parlamentos obreros». Estos consistían en asambleas especialmente convocadas, con los trabajadores, campesinos y luego también los estudiantes; donde se analizaban los problemas económicos que enfrentaba el país y se proponían soluciones. Las propuestas presentadas fueron evaluadas en la sesión de la Asamblea Nacional que comenzó el 1ro. de mayo de 1994.

25 Las personas que perdían su puesto de trabajo recibían atención del gobierno para su reubicación laboral o recalificación, que incluía una prestación monetaria hasta tanto se normalizara su situación. La protección a todos los trabajadores quedó recogida en la Resolución 6/94 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que se emitió en septiembre de 1994. Previamente se había dictado la Resolución 4/91 de abril de 1991, que estableció un subsidio del 60% del salario mientras no se reubicara al trabajador.

A pesar de las medidas adoptadas, el PIB cayó un 11,6% en 1992 y para el primer semestre de 1993 cambios estructurales internos resultaban inaplazables dado el deterioro general de la actividad económica y sobre todo por la carencia de divisas, así como por las presiones inflacionarias que llevaron a la acelerada depreciación del peso cubano. Esta situación, de no atajarse, podía conducir a la total desorganización de la economía.26

26 Al respecto debe señalarse que el déficit del presupuesto estatal había llegado a alrededor del 30% del PIB; la liquidez en pesos de la población alcanzaba el 66% del PIB; alrededor del 60% de las empresas eran irrentables; la cotización del dólar en la economía informal había pasado de siete pesos por un dólar en 1990, a ciento veinte por uno en 1994; el desempleo continuaba creciendo y no se detenía la caída del PIB (Castro, F., 1993; Domenech, 1996; García y Gómez, 1998).

Por otro lado, se requería urgentemente incrementar la producción de alimentos y abrir un espacio al sector privado no agrícola ante la ausencia de empleo estatal.27

27 Ya en el IV Congreso del Partido Comunista de Cuba en 1991 se había analizado la factibilidad de autorizar nuevamente el ejercicio del trabajo por cuenta propia (Partido Comunista de Cuba, 1992).

En el discurso del 26 de julio de 1993 Fidel Castro anunció las mayores transformaciones que debían introducirse de inmediato en la economía cubana. La más compleja era la despenalización de la tenencia y uso de las divisas, lo que creaba una economía dual que permitía además, la recepción de remesas del extranjero por una parte de la población. Esta medida —sin embargo— resultaría menos traumática que un cambio de moneda.28

28 No obstante, se mantuvo abierta la posibilidad de acudir a la medida extrema, el cambio de moneda, y así se acordó por la Asamblea Nacional del Poder Popular en mayo de 1994. En el ámbito académico diversos autores se manifestaron a favor de ella (Carranza, Julio y otros, 1995).

La introducción de la circulación de divisas en el país tuvo impactos positivos y negativos. Por un lado, impulsó la inversión extranjera y permitió a las ramas más dinámicas de la economía iniciar la recuperación mediante un manejo más eficiente de las divisas disponibles. La captación por el Estado, de una parte de la moneda convertible en manos de la población se aseguraba por un sistema de tiendas de recaudación de divisas.

Estas tiendas operaban solo en divisas y a precios que incluían un elevado impuesto sobre las ventas. Esto permitía que parte de la población mejorara sus niveles de consumo, y aseguraba al Estado recursos, con vista a hacer frente al consumo social y a las inversiones requeridas por la economía.

Los efectos negativos de esta medida se asociaban básicamente a la distribución regresiva de los ingresos que provocaba,29 vinculada a las remesas desde el exterior.30 Estas remesas posibilitaban disponer de recursos monetarios elevados, sin vínculo al trabajo realizado, en medio de una situación aguda de carencia de recursos para el consumo. No obstante, se adoptaron rápidamente medidas para estimular con pago en divisa los mejores resultados laborales, lo que incidió en un incremento de la productividad del trabajo, y ayudó a compensar la desigualdad de los ingresos por el trabajo frente a aquellos que recibían remesas del exterior. Desde 1993 los trabajadores incluidos en los sistemas de estimulación en divisas que han recibido incentivos fluctúan entre un 25% y un 30% de los empleados por el Estado.

29 Aunque no existe una medición precisa del Coeficiente de Gini en estos años, todo parece indicar que este pasó de 0,22 antes de 1990 a alrededor de 0,40 en los años noventa (Brundenius, 2009). Este coeficiente se basa en un modelo matemático que permite medir cómo se desvía la distribución de ingresos. Ofrece valores entre cero y uno, donde un valor cercano a cero muestra una distribución más equitativa. Se considera internacionalmente que valores de hasta 0,30 puede considerarse equitativa y más de 0,45 es muy inequitativa.

30 Se ha tendido a exagerar el nivel de las remesas y su peso en la economía cubana de estos años. Si bien no es posible un cálculo exacto de estas, CEPAL las estimó en 800 millones de dólares anuales (CEPAL, 2000).

Aún cuando la creación de una circulación monetaria dual tuvo efectos positivos en la economía, estos operaron básicamente a corto plazo, por lo que dicha medida debía considerarse como de carácter temporal hasta que pudiera ajustarse de forma gradual la tasa de cambio, cuando estuvieran creadas las condiciones mínimas para ello.31

31 El debate en torno a la necesidad de ir a una tasa de cambio del peso cubano que refleje objetivamente su poder de compra se ha intensificado a lo largo de los años. Sin embargo, si se tiene en cuenta la cantidad de factores que intervienen en ese ajuste, será necesario para poderlo implementar reducir sensiblemente el déficit de la balanza de pagos, incrementar la eficiencia económica y compensar sus efectos sobre los precios minoristas. Todo ello supone un proceso que tomará tiempo y esfuerzos (Partido Comunista de Cuba, 1997; Hidalgo, 2008).

La necesidad de superar las deficiencias de la economía dual se hizo evidente en el 2003, cuando el Comandante en Jefe hizo una valoración crítica de esta, teniendo en cuenta los desequilibrios presentes en la economía (Castro, F., 2003).

Junto con la introducción de la circulación de la divisa en 1993 era indispensable revertir las presiones inflacionarias presentes entonces. Ello llevó a la adopción de un conjunto de medidas aprobadas por la Asamblea Nacional del Poder Popular en mayo de 1994, después de un extenso proceso de discusión masiva de estas.

Dichas medidas incluyeron la reducción del déficit fiscal fundamentalmente mediante la disminución de los subsidios a las empresas no rentables, el incremento de precios y tarifas de bienes y servicios no esenciales, la supresión de un grupo de gratuidades y la introducción de un nuevo sistema de impuestos. Al considerar la especulación existente en esos momentos, el programa de saneamiento interno incluyó la posibilidad de confiscar los bienes obtenidos mediante enriquecimiento indebido, mediante el Decreto Ley no. 149 (Granma, 1994).

Las medidas adoptadas permitieron reducir la liquidez de la población un 17,7% entre 1994 y 1999 y bajar el déficit fiscal al 2,4% del PIB. También fue posible la reevaluación de la moneda nacional frente al dólar, de un máximo de ciento veinte pesos por dólar en febrero de 1994, a veintiuno en 1999.

Los ajustes monetarios internos solo creaban premisas para modificaciones más profundas en relación con la agricultura, el sector privado y el sistema de gestión empresarial, con vistas a asegurar el inicio de la recuperación (González, 1997).

Resultaba urgente además, el incremento de la producción de alimentos y para ello una parte sustancial de las granjas estatales —muy dependientes de insumos importados— se convirtieron en Unidades Básicas de Producción Cooperativa (UBPC), con lo que se redujo la participación de la propiedad estatal en la tierra cultivable del 75% al 33%.32

32 Consecuentemente la proporción de las cooperativas creció del 10% al 52%, y los campesinos privados se mantuvieron en un 15% de la tierra cultivable.

La propiedad cooperativa sería un incentivo para producir, teniendo en cuenta la participación directa del trabajador en la distribución de las utilidades. No obstante, producto de la descapitalización y los bajos niveles de la productividad del trabajo en la agricultura, los resultados a obtener tomarían años en materializarse.33

33 No debe pasarse por alto que alrededor del 67% de las tierras en Cuba se consideran de rendimientos pobres o muy pobres (Nova, 2006).

En este sentido, a pesar de que los subsidios por pérdidas en el sector agropecuario se redujeron significativamente desde entonces, la producción de alimentos no se ha desarrollado satisfactoriamente aún y permanece muy elevada su importación. En la actualidad nuevas decisiones se han tomado mediante el Decreto Ley no. 259 para la entrega de tierras ociosas o no suficientemente explotadas en arriendo gratuito a personas naturales y jurídicas para estimular la producción (Castro, R., 2009).

Con la reducción del empleo en el sector estatal, la apertura del trabajo por cuenta propia ofrecía alternativas de trabajo en el sector privado y un cierto incremento de la oferta a la población. Al mismo tiempo, muchos de estos trabajadores privados ya laboraban en la economía informal, por lo que resultaba razonable controlarlos mediante una política de impuestos, dado los elevados ingresos que obtenían por los precios vigentes en la compleja situación de exceso de liquidez y limitada oferta minorista que caracterizaba el Período Especial.34

34 La cantidad de trabajadores por cuenta propia alcanzó un máximo de 208 000 alrededor de 1996. En el 2008 eran 141 600 y sus ingresos eran equivalentes a de dos a tres veces el salario medio, aunque representaban solo el 3% de la fuerza de trabajo empleada (Pérez y otros, 2008).

Para complementar las decisiones anteriores, en 1994 se introdujo el Peso Convertible (CUC) equivalente al dólar; se aprobaron mercados de libre formación de precios para la venta de productos agropecuarios e industriales; se extendieron los sistemas de pago en divisas y se introdujo gradualmente la descentralización de la gestión empresarial.

El inicio de la recuperación: 1995-1999

Luego de un descenso del 14,9% en 1993, en 1994 la tendencia a la caída del PIB se detuvo con un limitado crecimiento del 0,7%, pero en 1995 la tasa de crecimiento alcanzó un 2,5%, entraba la economía en la fase de recuperación que promedió un incremento del PIB del 4% hasta 1999.35

35 Desde 1994 hasta el 2009 la economía no ha dejado de crecer y ha logrado un promedio del 4,7% anual de 1995 al 2009.

Como parte del proceso de reanimación económica desde 1995 se expandió el uso de la divisa en el sistema empresarial, al tiempo que importantes acuerdos de inversión extranjera se alcanzaron y comenzó a aparecer un flujo modesto de créditos a corto plazo, aunque a altas tasas de interés.

En 1996 se comenzó un proceso de redimensionamiento del sector industrial que incluía la industria azucarera, al tomar en cuenta la baja competitividad de varias ramas. En 1997 se aprobó la reestructuración del sector financiero y la banca, lo que llevó a la división de funciones entre la banca central y el sistema de bancos comerciales.

En 1998, al analizar la positiva experiencia desarrollada por las Fuerzas Armadas, se introdujo el sistema de perfeccionamiento empresarial mediante el Decreto Ley no. 187, que ha brindado positivos resultados en los últimos diez años.36

36 Cerca de novecientas empresas de los sectores más importantes de la economía aplicaban el perfeccionamiento empresarial en el 2009, al cual se le introdujeron algunas modificaciones mediante el Decreto Ley no. 252 del 2007.

Los resultados macroeconómicos de esta etapa, además del crecimiento de la economía fueron la significativa reducción del desbalance financiero interno con una estabilización del déficit fiscal en torno al 2,3% del PIB y un descenso de la liquidez de la población al 38,5% de este; igualmente la tasa de cambio del peso cubano por dólar en la economía informal bajó a 21,1. Por otro lado la productividad del trabajo aumentó un 3,3% anualmente, la intensidad energética decreció un 7,7% y la eficiencia de las inversiones mejoró un 74%.

Reducción del costo social del Período Especial y ajuste de la política económica: 2000-2003

El impacto social del Período Especial fue atendido lo más rápidamente posible cuando el gobierno cubano dispuso de un mínimo de recursos para reducir el costo de la crisis en esta esfera.

El efecto negativo resultó más visible en la disminución del nivel de vida de los grupos sociales de mayor riesgo (niños sin amparo filial, madres solteras y ancianos de bajos ingresos que vivían solos). También se apreciaba una notable declinación en los niveles de matrícula de la enseñanza superior, deterioro en los servicios de salud pública, crecimiento del desempleo y una distribución del ingreso regresiva (Álvarez, y Máttar, 2004).37

37 El coeficiente Gini se estima que bajó hasta 0,38 alrededor del 2005 y debe haber mejorado ligeramente desde entonces a partir de los incrementos aprobados para el salario y las pensiones mínimas, así como para la asistencia social (Brundenius, 2009; Ferriol, 2009).

Un programa conocido como la Batalla de Ideas se lanzó en el año 2000 para atender estos problemas, apoyado en el incremento de los servicios sociales básicos sobre el principio de una atención personalizada. Este daba preferencia a los grupos más vulnerables, con el costo más bajo posible y un resultado económico y social elevado.

Desde entonces diferentes etapas se han desarrollado en la Batalla de Ideas. Primero la asistencia social fue rediseñada con un nuevo tipo de trabajadores sociales, los cuales en poco tiempo alcanzaron la cifra de 45 000 y brindaban una atención personalizada a sectores vulnerables como madres solteras y ancianos solos. Con posterioridad, en el sistema educacional fueron introducidos nuevas inversiones y cambios, que incluían la descentralización y expansión de la enseñanza universitaria. De tal modo se aplicó masivamente la computación en todos los niveles de enseñanza, se redujo la cantidad de alumnos por profesor y se desarrolló la enseñanza audiovisual, al tiempo que la superior se llevó a todos los rincones del país mediante sedes universitarias municipales. En los años más recientes para incrementar la extensión y la calidad de los servicios de salud; se ha realizado un fuerte proceso inversionista que ha incluido: la reparación de más de la mitad de los 498 policlínicos existentes, la introducción masiva de equipos de alta tecnología y la reorganización del sistema hospitalario.

Todas estas medidas han debido adecuarse a los recursos disponibles a partir de las tensiones financie ras presentes desde el año 2008, por lo que el ritmo de avance de estos programas se lleva a partir del 2009 sobre la base de la racionalización y el ahorro de recursos.

La experiencia en la introducción de este programa mostró deficiencias en el sistema de gestión empresarial del Estado y conllevó a una valoración crítica, así como a diversas modificaciones en la política económica (Castro, F., 2004).

Nuevo ajuste de la política económica y recentralización de la divisa libremente convertible: 2003-2005

La extensión de la dolarización y la excesiva descentralización de su gestión en una situación de déficit financiero llevó a indisciplinas financieras y a un incremento de las tensiones en la balanza de pagos.38

38 En el año 2000 se reportaba el cumplimiento del aporte en divisas de las empresas a la Caja Central del Estado en un 68%; en tanto los gastos en divisas de esas mismas empresas superaban un 5% lo previsto (Vázquez, 2005).

Dos paquetes de medidas se aprobaron para corregir esta situación. Nuevas regulaciones se pusieron en práctica para un control más efectivo del uso de las divisas y nuevas facultades se otorgaron al Banco Central de Cuba como máxima autoridad financiera del país.

De tal forma, entre julio de 2003 y diciembre de 2004 se sustituyeron las cuentas bancarias de las empresas en dólares por pesos convertibles y se introdujo el control de cambio; se redujeron drásticamente el número de empresas que podían operar en divisas; el dólar se retiró de la circulación monetaria en noviembre de 2004 y fue sustituido por el peso convertible. Luego sería aprobada una centralización de las decisiones para el uso de las divisas por las empresas mediante la Resolución no. 92 del Banco Central de Cuba, con fecha 29 de diciembre de 2004.

Al propio tiempo significativos esfuerzos se hacían para pagar deudas vencidas con países acreedores, a fin de obtener créditos frescos.39

39 Los acuerdos de pago se alcanzaron entre el 2003 y el 2004 con China, Japón, Vietnam, entre los más importantes acreedores.

Estas decisiones se fundamentaron en diferentes hechos. Por un lado existían crecientes tensiones financieras vinculadas al negativo impacto de los eventos del 11 de septiembre de 2001. Por otra parte, una situación de emergencia energética se creó en el segundo semestre de 2004, cuando las más importantes centrales termoeléctricas colapsaron producto de su obsolescencia tecnológica. Adicionalmente el bloqueo de los Estados Unidos se intensificó, en especial en términos financieros y la agresividad de la Administración Bush se elevó al diseñar un programa para agredir y prácticamente anexarse a Cuba (Asamblea Nacional del Poder Popular, 2004).

En materia de política económica se tomaron importantes decisiones en el 2005 cuando el dólar se devaluó frente al peso convertible,40 al tiempo que se incrementaba el salario mínimo, las pensiones y la asistencia social, con vistas a compensar el incremento del costo de la vida (Banco Central de Cuba, 2007).

40 El dólar se devaluó un 8% y el peso cubano frente al peso convertible se revaluó un 7%.

En estas condiciones se dispuso de mayores créditos gracias a la estrategia para el pago de la deuda vencida, se abrieron nuevas perspectivas de inversión extranjera, e importantes acuerdos se firmaron con Venezuela, los que brindaron la posibilidad de importar combustibles y pagar con servicios médicos y educacionales.41

41 Entre el 2000 y el 2004 las importaciones del petróleo venezolano se pagaban en dólares con algunas facilidades crediticias acordadas previamente. El acuerdo firmado el 14 de diciembre de 2004 proporcionó a Cuba la posibilidad de financiar sus importaciones energéticas fundamentales con pagos por la venta de servicios al gobierno venezolano, que igualmente se ofrecían en condiciones preferenciales en relación al mercado.

Al cierre del 2004 se habían creado condiciones favorables para impulsar el crecimiento de la economía, que alcanzó el 11,2% en el 2005 y el 12,1% en el 2006, con un positivo resultado en la balanza de cuenta corriente.42

42 El saldo de cuenta corriente mostró un superávit del 0,3% del PIB en el 2004 y del 0,5% en el 2005.

En el cálculo del PIB de estos años ya tuvo reflejo también la forma de computar este indicador a partir del 2004, que recogió por primera vez el valor creado en el sector de servicios sociales no pagados. Esta nueva metodología de cálculo fue muy discutida durante varios años con expertos internacionales, fundamentalmente de la CEPAL y el PNUD y se basó en las indicaciones del Sistema de Cuentas Nacionales de Naciones Unidas aprobado en la versión de 1993 (Oficina Nacional de Estadísticas, 2005).43

43 El método de cálculo cumplió con el requisito de ser auditable en el presupuesto nacional a partir del año 2008. Ver Resolución 19/2008 del Ministerio de Finanzas y Precios.

Al tomar en cuenta las condiciones creadas, en el 2005 se lanzaron un grupo de programas de inversiones estratégicas que incluían la Revolución Energética diseñada para hacer frente al alto costo del petróleo y que conllevaba la modificación de la forma de generar y consumir electricidad. Además estos programas incluían: la recapitalización del transporte; la expansión de la infraestructura hidráulica; una nueva política para incrementar la producción de alimentos, aumentar su consumo y reducir su importación; un nuevo programa de viviendas y el reforzamiento de la capacidad defensiva del país, todo ello conjuntamente con los programas sociales ya desarrollados en la Batalla de Ideas.

Crisis global y enfrentamiento al déficit de la balanza de pagos: 2006-2009

A pesar de que la economía cubana había logrado mayores ritmos de crecimiento entre el 2004 y el 2007, los planes anuales continuaban presentando un importante déficit en divisas convertibles.

Esta situación se agravó para Cuba en los últimos años en la medida en que los precios de los alimentos, las materias primas y el petróleo se elevaron con rapidez. De tal modo, entre el 2007 y el 2008 el déficit financiero externo empeoró de nuevo. Solo, en el año 2008 producto del incremento de precios de los alimentos en el mercado mundial, Cuba pagó en exceso por este concepto 840 millones de dólares.

Por otro lado, devastadores huracanes golpearon la Isla en la última década.44 En particular en el último semestre del 2008, el impacto de tres enormes huracanes causó pérdidas por más de 9 700 millones de dólares, lo cual añadió una mayor presión sobre la balanza de pagos.

44 Los daños causados por los huracanes entre el 2001 y el primer semestre del 2008 fueron de 9 049 millones de dólares (Ministerio de Economía y Planificación, 2008).

En consecuencia, la tasa de crecimiento bajó a 7,3% en el 2007 y al 4,1% en el 2008. A pesar de los esfuerzos realizados para reducir los gastos en moneda convertible mediante un programa de sustitución de importaciones que ahorró unos quinientos treinta y cinco millones de dólares entre el 2008 y el 2009, ello resultó insuficiente para hacer frente al desbalance financiero externo.45

45 El saldo de la balanza comercial de bienes mostró un saldo negativo en el 2008 de 10 569,6 millones de pesos. Solamente con la exportación de servicios se logró compensar esta cifra y obtener un saldo comercial total positivo de 2 899 millones de pesos (Oficina Nacional de Estadísticas, 2010).

Con vistas a lograr una estabilización indispensable que permitiera ritmos de crecimiento superiores, se planteó como premisa fundamental de la política económica a partir del 2009 el equilibrio al menor plazo posible de la balanza de pagos.

Para lograr ese objetivo se redujeron las inversiones que no produjeran un impacto positivo a corto plazo en la balanza de pagos; se disminuyó el consumo social de alimentos y se ajustó la cuota normada de distintos productos; se orientó el uso de los inventarios como fuente del plan; se racionalizó la sustitución de importaciones en busca de resultados netos favorables; se ajustó el plan de circulación mercantil minorista para asegurar el equilibrio financiero interno; se redujeron los gastos del presupuesto, así como los gastos sociales y se iniciaron negociaciones para posponer el pago de la deuda vencida y obtener nuevas líneas de crédito (Castro, R., 2009).

A partir de estas decisiones, fue necesario ajustar el plan del 2009. De un pronóstico inicial de crecimiento del 6% en el PIB se redujo en marzo al 2,5% y en junio al 1,7%. Finalmente se logró un incremento del 1,4% en el año.

Previo a las decisiones más recientes un profundo análisis sobre la situación económica del país se realizó por el presidente Raúl Castro el 26 de julio de 2007. La masiva discusión de los temas planteados en el discurso mostró el alto nivel de consenso sobre el diagnóstico presentado, pero también la ansiedad de la población por incrementar su nivel de vida.

En este sentido diversas medidas se implementaron para posibilitar la venta de diversos bienes de consumo y servicios a la población tales como computadoras, teléfonos celulares y servicios turísticos. De mayor importancia fue el inicio de la entrega de tierras ociosas para incentivar la producción de alimentos.46

46 El ritmo de entrega de la tierra disponible alcanzaba el 57% del total al cierre del primer semestre del 2010.

El plan del 2010 se preparó sobre las mismas bases del año precedente, y se previó un pequeño crecimiento del 1,9% para el mismo (Murillo, 2009).

Al cierre del primer semestre de este año se reportaba un crecimiento de la economía, así como una recuperación en la productividad del trabajo en relación al crecimiento del salario medio, al tiempo que se informaba sobre avances en la renegociación de la deuda externa y la reducción de los adeudos bancarios con sus clientes (Castro, R., 2010).

Al concluir el año se informaba que se había alcanzado un crecimiento del PIB del 2,1% y que, efectivamente, el crecimiento de la productividad del trabajo se acercaba al del salario medio, lo que unido a un saldo positivo en la cuenta corriente de la balanza de pagos muestra algunos resultados en el camino de salida de la crisis (Murillo, 2010).

Para el 2011 el plan prevé un crecimiento del 3,1%, un incremento del 6,2% en la productividad del trabajo, un aumento del 25,9% de las inversiones y un saldo positivo mayor en la cuenta corriente de la balanza de pagos, todo lo cual apunta en la dirección de superar a un ritmo superior las deformaciones estructurales presentes hoy en la economía cubana (Murillo, 2010).

Recuperación y salida del Período Especial: desafíos de la economía cubana

La economía cubana ha alcanzado un desempeño razonable en los últimos cincuenta años, junto a una destacable mejoría de los indicadores sociales, que colocan a Cuba entre los primeros lugares del mundo con respecto a esto (Brundenius, 2009).

Los resultados de la Revolución Cubana se han obtenido gracias al esfuerzo y los sacrificios del pueblo cubano, en medio no solo de las complejidades de la construcción del socialismo en las condiciones del subdesarrollo, sino también de las políticas agresivas desarrolladas por los Estados Unidos durante todos estos años.

El esfuerzo inversionista en cincuenta años demandó un estimado de 118 000 millones de pesos, con una tasa de cre-cimiento anual del 5,7%. Estas inversiones se destinaron en un 50% a obras de infraestructura e inversiones sociales; un 31% fueron a la industria y un 19% a la agricultura (Rodríguez, J. L., 2008).

El PIB creció a un ritmo anual del 3,3% entre 1959 y 2009, a pesar del impacto del bloqueo de los Estados Unidos, que ha costado un estimado de 236 221 millones de dólares hasta el 2008 a precios constantes.47

47 Esta cifra a precios corrientes llega a más de 96 000 millones de dólares.

La estructura económica de Cuba muestra un crecimiento del sector de servicios que pasó del 49% al 76% del PIB, con un descenso en el sector primario que cayó del 22% al 5% y del sector industrial que bajó del 29% al 19% (Figueras, 1994; Rodríguez, J. L., 2008).

Los desequilibrios propios de una economía que emprende el camino del desarrollo se encuentran también en el caso de Cuba. De tal modo las exportaciones han crecido a un ritmo anual del 3,5%, pero las importaciones aumentaron al 6% a precios corrientes. No obstante, la exportación de servicios ha compensado parcialmente estos desbalances en los últimos cinco años.

En términos de desarrollo social hoy Cuba tiene el menor índice de habitantes por médico a nivel mundial, junto a la más alta densidad de maestros por habitante y una de las más bajas tasas de desempleo del planeta (Oficina Nacional de Estadísticas, 2010a).

Por otro lado, los modestos logros alcanzados por Cuba han sido compartidos con 160 países entre 1960 y el 2008 por 270 743 trabajadores civiles, que han extendido su solidaridad para mejorar las precarias condiciones de vida de otros pueblos del Tercer Mundo, básicamente en los campos de la salud y la educación (Kirk y Erisman 2009; Feinsilver, 2006; Cuba Coopera, 2009). El valor de esta cooperación se ha estimado que podía llegar al 2% del PIB en el año 2004.48

48 Estimado basado en cálculos del Ministerio de Economía y Planificación. En los años ochenta se estima que el valor de la ayuda brindada por Cuba se mantuvo alrededor del 0,72% del PIB (Felipe, 1992).

Al cabo de cincuenta años de lucha para alcanzar el desarrollo, Cuba debe aún enfrentar importantes retos en el futuro inmediato.

En tal sentido, en fecha reciente se ha dado a conocer por el Partido Comunista de Cuba el Proyecto de lineamientos de la política económica y social, que deberá ser discutido ampliamente por la población y aprobado en el VI congreso del Partido, a celebrarse en abril de 2011. En este documento se recogen las transformaciones fundamentales a emprender en los próximos años y cuyas direcciones principales ya se habían venido anticipando en diversos pronunciamientos oficiales.

Un elemento de vital importancia es el que expresa la voluntad de mantener la economía cubana como una economía planificada, al tiempo que si bien se abre un espacio mayor a las formas de propiedad no estatal, estas se limitan en su reproducción; al subrayarse: «…en la actualización del modelo económico, primará la planificación y no el mercado (…) en las nuevas formas de gestión no estatales no se permitirá la concentración de la propiedad en personas jurídicas o naturales» (Partido Comunista de Cuba, 2010, pp. 7-8).

Los lineamientos que se proyectan conllevan en la práctica el inicio de una nueva etapa en la estrategia de desarrollo del país, que pasaría de una fase de supervivencia y enfrentamiento a la crisis, a otra de creación de condiciones para un desarrollo sustentable de la economía al superar las limitaciones esenciales del Período Especial (Castro, 2010).

No obstante, las decisiones propuestas y en ejecución a corto plazo, especialmente en torno al reordenamiento del empleo, son complejas y suponen el enfrentamiento de tensiones sociales; pero, a su vez, son indispensables para introducir la racionalidad y la eficiencia que reclama la economía cubana. En tal sentido y al coincidir en lo fundamental con el mencionado Proyecto, las direcciones principales de los esfuerzos a realizar a nivel macroeconómico en los próximos años pudieran sintetizarse de la forma siguiente, en orden de prioridad.

En primer lugar, debe resolverse a corto plazo el déficit de la balanza de pagos, al reducir los gastos en moneda convertible y renegociar el servicio de la deuda externa, pero sobre todo incrementando los ingresos por exportaciones, ya que la reducción de gastos tiene límites materiales y sociales que impiden avanzar más allá de un punto.

En segundo lugar, debe mantenerse un sistemático equilibrio financiero interno con control de las presiones inflacionarias, a la vez que se desarrollan nuevos incentivos para incrementar sustancialmente la productividad del trabajo. Al propio tiempo, todas las medidas deben tomar en cuenta la necesidad de disminuir de forma gradual las desigualdades en la distribución de ingresos generada en el Período Especial, partiendo de priorizar la retribución al trabajo más eficiente.

Por último, debe lograrse un incremento en la tasa de inversión, que permita por un lado completar la infraestructura productiva necesaria para el desarrollo,49 al tiempo que se retome el camino de la industrialización en ramas de mayor competitividad y valor agregado.

49 Se trata sobre todo de la generación eléctrica, el transporte y la infraestructura hidráulica.

El camino de la recuperación debe retomarse lo antes posible, lo que demanda alcanzar ritmos de crecimiento superiores al 56% anual en pocos años,50 y el plan para el período 2011-2015 que se aprobó en este año se enmarca en un 5,1%. El desarrollo socialista en el futuro inmediato demanda también ajustes en la estrategia y en la política económica que permitan esencialmente resolver dos problemas vitales: el déficit de la balanza de pagos y el incremento de la productividad del trabajo, creando condiciones para un desarrollo sostenible a largo plazo.

50 Los pronósticos del Economist Intelligence Unit para el 2011-2014 en el caso de Cuba ubican las tasas de crecimiento en un 4,1% promedio anual (Economist Intelligence Unit, 2010).

Para incrementar la eficiencia productiva será preciso flexibilizar la gestión económica, tanto en el sector estatal como en el cooperativo y el privado. En tal sentido, los procesos de arriendo de la tierra y de medios de producción en la esfera de los servicios personales apuntan en esa dirección para propiciar formas de producción cooperativa. Por otro lado, la apertura al otorgamiento de nuevas licencias para el trabajo por cuenta propia anunciada por el presidente Raúl Castro permite flexibilizar el uso de la fuerza de trabajo, con vistas a poder ofrecer alternativas de solución al subempleo en el sector estatal, lo que constituye un paso indispensable para el aumento del ingreso de los productores y, por esa vía, propiciar el incremento de la productividad del trabajo. Igualmente una vez aligerada la carga del subempleo, se podrá emprender un proceso de descentralización en el sistema de gestión empresarial estatal para incrementar la eficiencia económica.51

51 La descentralización de las decisiones tiene un límite dado por la disponibilidad real de recursos que pueden asignarse para ello. Por otro lado, siempre existirán decisiones que no pueden descentralizarse, pero sí podrán consensuarse más ampliamente en la medida en que la economía se recupere y el sistema gane en eficiencia.

No obstante, debe tenerse en cuenta que el camino en la búsqueda de una mayor eficiencia tiene un trecho importante por recorrer hasta tanto no pueda ajustarse la tasa de cambio para eliminar la dualidad monetaria. Este necesariamente será un proceso gradual y será preciso manejar diversas alternativas para emprenderlo.52

52 Una alternativa puede ser la introducción de coeficientes ramales para ir atenuando los efectos distorsionantes de la dualidad monetaria e ir logrando —parcialmente al menos— un sistema de señales económicas más eficientes en ramas seleccionadas de la economía.

Por último, debe darse mayor prioridad a la introducción de la ciencia y las nuevas tecnologías en la producción y los servicios, y lograr así un nivel adecuado de utilización del capital humano creado, para avanzar hacia una economía del conocimiento.

La experiencia de los últimos cincuenta años en Cuba, incluidos veinte años de Período Especial, muestra con claridad la complejidad de la economía en la construcción del socialismo, donde los errores se pagan caro y pueden llegar a destruir la Revolución (Castro, F., 2005).

Si el país ha logrado avanzar hasta el presente, venciendo obstáculos que parecían infranqueables, ha sido porque en la política económica aplicada para el desarrollo siempre se han considerado los elementos económicos unidos a los aspectos sociales y políticos, pero sobre todo porque no se han cometido errores estratégicos, al mantener la premisa de que en el socialismo los factores políticos tienen prioridad. Por último, no puede obviarse en la experiencia cubana el papel del liderazgo revolucionario encabezado por el Comandante en Jefe, su fidelidad y entrega al pueblo de Cuba como un factor relevante en los logros económicos y sociales de los últimos cincuenta años en la historia del país.

Enero de 2011

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La planificación en Cuba: Algunas experiencias

A diferencia de otros países latinoamericanos, antes de 1959 en Cuba no existió propiamente una burguesía nacional identificada con un proyecto de desarrollo autóctono aún en los marcos del capitalismo dependiente. Por otro lado, el enorme nivel de sujeción de la economía cubana a los Estados Unidos impidió el más leve asomo de desarrollo.

La tríada de clases dominantes compuesta por los latifundistas, la gran burguesía azucarera y la gran burguesía comercial importadora, impedía cualquier decisión por parte del Estado que pusiera en peligro los intereses del capital norteamericano y los suyos propios.1

1 Ver el excelente trabajo de Carlos Rafael Rodríguez (1983): «Cuba en el tránsito al socialismo (1959-1963)».

En consecuencia, la intervención directa del Estado en los asuntos económicos estuvo casi ausente en la república neocolonial y, cuando se produjo, no tuvo un impacto realmente importante. Baste decir que los estudios de carácter más integral en esos años, sobre la economía cubana, se elaboraron por expertos de los Estados Unidos.2

2 Se trata de Problemas de la Nueva Cuba, elaborado en 1935 por la Foreign Policy Association, y el documento elaborado bajo la dirección de Francis A. Truslow (1951) para el Banco Mundial.

En estas circunstancias, los esbozos de lo que pudiera considerarse como un esfuerzo planificador en la economía cubana son escasos y se remontan a la década de los años treinta del pasado siglo, cuando se elaboró en 1936 un plan trienal, dirigido a la expansión del gasto público en sectores como la educación para la formación de obreros calificados a través de los llamados Institutos Cívico Militares.

Más adelante en 1943, al calor de la II Guerra Mundial se creó la Junta de Economía de Guerra que devino en 1948 en la Junta Nacional de Economía y poco después en el Consejo Nacional de Economía. Los trabajos elaborados en estas instituciones tuvieron un carácter puramente asesor y de escaso impacto en la dirección del Estado, y en el último caso, se limitaban a reproducir muchas de las recomendaciones de la Misión Truslow.3

3 Ver Junta Nacional de Economía: «Resumen del Informe sobre Cuba de la Misión Truslow del BIRF», en: Estudios e Investigaciones Económicas, La Habana, 1951 y «Programa Nacional de Acción Económica», La Habana, 1951.

Solo sería en los años cincuenta, que al calor de las políticas keynesianas del gasto compensatorio, se aprobaría por la Ley Decreto no. 1589 de 1954 el Plan de Desarrollo Económico y Social. La política del gasto compensatorio se basaba en el supuesto del impacto multiplicador del gasto público sobre el crecimiento del ingreso nacional y sus objetivos reales eran promover el pago de salarios y sueldos en obras financiadas por el Estado para compensar los desastrosos efectos de la caída de la producción azucarera, al tiempo que se creaba una fuente de enriquecimiento ilícito para los gobernantes y socios de la burguesía (Rodríguez, C. R., 1983).

En general las corrientes fundamentales del pensamiento económico de la época tuvieron su influencia en Cuba en diversos trabajos de corte académico, en los que se reflejaban los enfoques propios del neoliberalismo, el keynesianismo y el desarrollismo (Silva, Miranda y del Llano, 1977), pero sin que en ningún caso se estructurara un proceso de programación económica o de planificación coherente.

De tal forma, al triunfo de la Revolución en 1959, el país no disponía de ninguna experiencia en el ámbito de la dirección económica planificada.

Transformaciones económicas y necesidad de la planificación 1959-1967*

* En lo adelante el autor se apoyará en su libro Estrategia del Desarrollo Económico en Cuba, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1990, Capítulo 2.

Al triunfar la Revolución, Cuba presentaba una situación donde predominaba una estructura económica mayormente agrícola; una economía del agro extensiva y basada en el latifundio; desempleo y subempleo permanentes y masivos, que cubrían entre el 25% y el 30% de la fuerza de trabajo en los momentos cíclicos de baja cada año; una economía totalmente abierta y una completa dependencia del imperialismo norteamericano (Rodríguez, C. R., 1983).

Conducir el país al desarrollo en tales circunstancias suponía una estrategia que asegurara, en primer lugar, el cambio estructural necesario para emprenderlo y la creación de condiciones internas y externas para asegurar su continuidad.

Puede decirse que la estrategia de desarrollo como forma primaria de planificación partió de la ejecución del Programa del Moncada, que sintetizaba las direcciones fundamentales que debían estar presentes en ella y que ya estaban recogidas en el alegato de defensa de Fidel Castro en el juicio por el asalto al cuartel Moncada en julio de 1953, el que pasaría a la posteridad como La historia me absolverá. Allí se resumieron en seis puntos los problemas fundamentales a resolver: el problema de la tierra, la industrialización, la vivienda, el desempleo, la educación y la salud (Castro, F., 1973, p. 43). En este programa se vislumbraba claramente una concepción del desarrollo que no se reducía al crecimiento económico, sino que incluía los aspectos económicos y sociales y situaba al hombre en el centro de la atención, con un marcado distanciamiento de la política económica capitalista.

Para implementar esta estrategia se concebía una rápida y profunda transformación de las relaciones de propiedad que permitiera al Estado, a nombre de toda la sociedad, contar con los recursos indispensables para el desarrollo.

Un primer paso en este sentido lo constituyó la aprobación de la Ley de Reforma Agraria en mayo de 1959 y la creación del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) para su implementación. El INRA se convertiría a partir de entonces en el embrión del nuevo Estado revolucionario y abarcaba en su gestión mucho más allá de la transformación de la propiedad agraria, al introducir elementos de industrialización, comercialización, construcción de viviendas, educación del campesinado y sobre todo el nuevo sistema de gestión agropecuaria estatal, cooperativa y campesina. Ello suponía, por tanto, formas primarias de planificación para organizar el incipiente sector estatal y cooperativo durante 1959 y el primer semestre de 1960. El Estado contaba, además, con los activos expropiados a los funcionarios corruptos de gobiernos anteriores.5

5 Mediante la recuperación de bienes malversados pasaron al Estado unas cincuenta empresas y propiedades por valor de cuatrocientos millones de dólares (Rodríguez y otros, 1985, pp. 4549).

Junto a la creación del INRA desempeñaron un papel también, como estructuras que demandaban un cierto nivel de planificación, las Juntas de Control, Ejecución e Inspección (JUCEI) creadas en julio de 1959, que eran las encargadas de materializar a nivel provincial y municipal las tareas de la Revolución.6

6 Las JUCEI fueron en alguna medida un antecedente de los Órganos del Poder Popular que se constituirían en 1976.

Un paso decisivo en el desarrollo de la planificación fue la creación en marzo de 1960 de la Junta Central de Planificación (JUCEPLAN) con el objetivo de: «Fijar, orientar, supervisar y coordinar la política económica de los diferentes organismos del Estado y de las entidades autónomas, así como señalar las normas generales orientadas de la acción del sector privado» (Rodríguez y Montadas, 1984, p. 61).7 Si bien la JUCEPLAN no estaba en condiciones de elaborar un plan integral para toda la economía en su primera etapa, su constitución evidenció la voluntad de marchar en esa dirección por parte del Gobierno Revolucionario, y se logró el «(…) estudio y análisis de los problemas económicos fundamentales del país; una primera evaluación de los recursos con que contaba para su desarrollo y un intento de organizar el sector público en su gestión económico-financiera, procurando por otra parte, orientar la actividad del sector privado de la economía mediante el mecanismo de los impuestos» (Vilariño, 1980, p. 73).

7 Estas funciones se ajustarían posteriormente a las condiciones de la construcción socialista.

Otros esfuerzos en el trabajo de planificación se derivaron de la colaboración de especialistas extranjeros que vinieron a trabajar en Cuba, como el economista polaco Michael Kalecki, que elaboró a finales de 1960 un modelo de desarrollo integral. El estudio tenía como objetivo demostrar las posibilidades de crecimiento económico en cinco años, eliminar el desempleo y exponer los cambios que se derivarían de la estructura económica del país (Kalecki, 1960; Rodríguez, J. L., 1990, pp. 82-84). Este trabajo tuvo una incidencia significativa en el primer plan de desarrollo a mediano plazo elaborado para el período 1962-1965.

También resultó importante la labor del economista chileno Jacques Chonchol (1960) para proyectar el desarrollo quinquenal de la agricultura, así como los estudios del economista mexicano Juan F. Loyola8 (1978) y del francés Charles Bettelheim (1961).

8 Juan F. Noyola dirigió la misión de CEPAL en Cuba y cuando concluyó su trabajo se incorporó a la JUCEPLAN como director.

No obstante los esfuerzos realizados, la necesidad de implementar un sistema integral de planificación en el marco de un sistema de dirección económica coherente con las transformaciones socialistas que tenían lugar en Cuba, se hizo ya inaplazable como consecuencia del incremento de la propiedad social, producto de las nacionalizaciones llevadas a cabo durante el segundo semestre de 1960,9 que permitieron proclamar el cumplimiento del Programa del Moncada e iniciar la transición al socialismo en el país.

9 A finales de 1960 la propiedad estatal cubría el 100% del valor de los activos en el comercio mayorista y la banca, el 92% en el transporte, el 85% en la industria, el 80% en la construcción, el 52% en el comercio minorista y el 37% en la agricultura.

Con la reestructuración del Estado que tiene lugar en febrero de 1961, se sientan las bases institucionales para comenzar a elaborar el primer plan anual de 1962 y el plan cuatrienal 1962-1965, proceso que —con la asesoría de especialistas de Checoslovaquia y latinoamericanos miembros de las misiones de CEPAL y la FAO que se encontraban en Cuba— se desarrolló durante todo el año, sus lineamientos generales fueron discutidos en la Reunión Nacional de Producción efectuada en agosto de 1961.

Los elementos fundamentales del plan anual para 1962 se dieron a conocer por el primer ministro Fidel Castro en una intervención televisiva efectuada el 20 de octubre de 1961 y la discusión del plan con los trabajadores se inició en noviembre de ese año. La importancia que se concedió a este primer plan se expresa en el hecho de que 1962 fue denominado Año de la Planificación (Castro, F., 1961; Boti, 1961).

Primeros planes para 1962 y de 1962 a 1965

El modelo aplicado para la elaboración del primer plan partió de una concepción centralizada del sistema de dirección y la metodología que se adoptó para la planificación tomaba muy en cuenta la experiencia de lo que se hacía en los países socialistas europeos, prácticamente sin modificaciones. De tal forma, se hizo un listado de alrededor de quinientos productos fundamentales y con ellos se elaboraron los primeros balances materiales.10 Un procedimiento similar se emplearía para los siguientes planes anuales (Boti, 1963).

10 El detalle sobre la elaboración de los planes puede verse en Ruby Rodríguez y Eduardo Montadas (1984).

Por otra parte, para la elaboración del plan 1962-1965 se partió de las proyecciones elaboradas por M. Kalecki en 1960 y de las que con posterioridad se prepararon por el profesor Charles Bettelheim y economistas de la JUCEPLAN a mediados de 1961. A estos modelos se incorporó la asesoría soviética en 1962 (Efimov y Anchiskin, 1963).

La elaboración de los primeros planes de la Revolución se produce en el contexto de una estrategia de desarrollo que propendía la industrialización acelerada del país, unida a una amplia diversificación agropecuaria y una rápida sustitución de importaciones, en medio del proceso de estructuración de una política económica en que se debatían diferentes alternativas (Rodríguez, J. L., 1990, pp. 8193).

Las premisas así adoptadas llevaron a la elaboración de un plan anual con fuertes metas de crecimiento que incluían un incremento del 12,3% del PIB en 1962 y una tasa de acumulación del 27%, indicadores que a su vez se corresponderían con los elaborados para el período 1962-1965. De tal forma en el plan cuatrienal se preveía un crecimiento promedio anual de los sectores productivos de un 16,7%, con una tasa de acumulación del 22%, y un incremento del 7,5% en la productividad del trabajo, todo ello unido a un aumento del 10% anual en el consumo (García y Loyola, 1962; Lataste, 1968; Gutelman, 1970).

La materialización de estos objetivos enfrentó numerosas dificultades. En primer término, existían serios obstáculos para emprender el diseño de un plan de desarrollo si se tenía en cuenta la lucha de clases que se agudizaba y la necesidad de concentrar los esfuerzos en la defensa del país; la no existencia de experiencias anteriores de planificación en Cuba; la carencia casi total de especialistas y estudios integrales de la economía cubana, así como un cambio profundo en las relaciones de propiedad que demandaban un nuevo sistema de dirección económica que comenzaba a implantarse simultáneamente.

En segundo lugar, no se logró estructurar adecuadamente el vínculo entre el plan a corto y mediano plazo, al tiempo que se establecían metas de crecimiento basadas más en el deseo de resolver los acuciantes problemas que enfrentaba el país, que en las condiciones reales para ello. El Che con su agudeza característica diría años después: «No nos basamos en la estadística ni en la experiencia histórica, tratamos subjetivamente a la naturaleza, como si hablando con ella se le pudiera convencer y desdeñamos experiencias de otros países del mundo» (Guevara, 1971, p. 47).

Por último, no se tuvo en cuenta el elevado nivel de dependencia externa de la economía; lo cual pronto llevaría a un déficit superior a quinientos millones de pesos en la balanza de pagos y a la necesidad de revisar la estrategia de desarrollo en 1963. Solo a partir de identificar la producción de azúcar, como el sector capaz de generar los ingresos en divisas para la acumulación y asegurar su compra en términos favorables por parte de la URSS, fue posible reformular el programa de desarrollo. De la industrialización acelerada se pasó a la creación de condiciones para la ulterior industrialización del país, tomando como pivote el sector agropecuario, lo que conduciría a la elaboración del plan para la producción de diez millones de toneladas de azúcar en 1970 (Rodríguez, J. L., 1990, pp. 93100).

Adicionalmente debe señalarse que la preparación de los primeros planes se dio en medio de un debate sobre la política económica a desarrollar para la construcción del socialismo, que condujo a la existencia de un sistema de dirección económica dual durante varios años. El debate que se dio entre 1963 y 1964 se centró en torno a aquellos que como Carlos Rafael Rodríguez propugnaban el cálculo económico prevaleciente en los países socialistas europeos y aquellos que como el Che, consideraban más conveniente un sistema de financiamiento presupuestario para las empresas basado en la experiencia de la operación de los monopolios en Cuba antes de 1959. El fondo de la discusión se centraba en el tratamiento a las relaciones monetariomercantiles en el socialismo y se manifestaba en el debate sobre la actuación de la ley del valor frente a la planificación en el conocido contrapunteo entre plan y mercado.11

11 También se contraponían los estímulos materiales y los estímulos morales y sus efectos en los trabajadores. Este debate no era ajeno al que tenía lugar en los países socialistas europeos y que dio paso a reformas económicas que abrieron un mayor espacio al mercado (Guevara, 2004 y 2006).

El desarrollo de esta discusión —que se daba en medio de la reforma económica de los países socialistas europeos— y sus efectos posteriores tendría un notable impacto en la planificación en los años siguientes.

Lucha contra el burocratismo y desmontaje de la planificación macroeconómica entre 1966 y 1970

La introducción de la planificación centralizada en medio de las limitaciones apuntadas llevó aparejada un grupo de dificultades. Estas se manifestaron en dos direcciones principales.

Por un lado, eran evidentes las deficiencias organizativas del sistema de dirección económica dual vigente y los problemas para una operación eficiente de la estructura estatal. Ello llevó a realizar una serie de estudios entre 1965 y 1966 que concluyeron con la reorganización de la administración central del Estado, producto de la cual se extinguió el Ministerio de Hacienda y sus funciones fueron asimiladas por el Banco Nacional de Cuba y la JUCEPLAN, que fue también reorganizada (Dorticós, 1966).

Por otro lado, este proceso se dio en medio de un cuestionamiento sobre la relevancia de las categorías mercantiles en el socialismo y sin que se produjera una evaluación definitiva acerca del debate desarrollado sobre la política económica en esos años.12 Además se enfrentaba el crecimiento desmedido del aparato burocrático estatal en un proceso que adquirió una elevada connotación en todo el país (Guevara, 1971).

12 Ya en 1965 el Che había salido de Cuba y el debate había cesado. En 1975 Fidel Castro sintetizaría: «El hecho es que no existía un sistema único de dirección para toda la economía y en estas circunstancias tomamos la decisión menos correcta, que fue inventar un nuevo procedimiento» (Partido Comunista de Cuba, 1978, p. 106).

En estas condiciones la planificación a largo plazo se reformuló mediante un modelo económico que se desarrolló entre 1965 y 1970, pero que no logró materializarse en un plan perspectivo propiamente (Rodríguez, J. L., 1990, pp. 100-120). Este plan se elaboró por la Comisión Económica del Partido Unido de la Revolución Socialista de Cuba (PURSC) entre septiembre y octubre de 1963 y tenía como objetivos alcanzar la producción de diez millones de toneladas de azúcar en 1970, desarrollar la ganadería y la producción de alimentos.

Estratégicamente este plan respondía a la necesidad de lograr un excedente de cuatrocientos millones de dólares anuales a partir de exportaciones azucareras aseguradas por la Unión Soviética. Para ello se contaba con las ventajas presentes en el sector agropecuario con vistas a generar los recursos de acumulación indispensables que permitieran crear condiciones para la posterior industrialización del país.

La elaboración de los planes anuales, aun cuando se continuaron preparando por las metodologías originales, sufrió un proceso de fragmentación. La eliminación de los obstáculos burocráticos en la economía estatal se vinculó con la supresión de las relaciones mercantiles y, como consecuencia de ello, los planes pasaron a computarse solamente como balances materiales, sin una consolidación en términos de valor a nivel de toda la economía. No obstante, en 1965 se elaboró el primer balance intersectorial de la economía para el sector industrial, lo cual significó un importante paso de avance en la introducción de la modelación económicomatemática en la planificación (Rodas, 1965), aunque no tendría aplicación práctica en esos años.

Superponiéndose a los planes anuales se elaboraron planes por sectores vinculados a los principales eslabones de la economía como el sector azucarero,13 y como los llamados planes especiales, que agrupaban territorialmente producciones agropecuarias fundamentales. En estos últimos planes se mezclaba la propiedad estatal con la de los campesinos privados en una sola entidad de gestión, al tiempo que prácticamente desaparecía la propiedad cooperativa.

13 Ver, por ejemplo, Raúl Herrera (1965) y Orlando Borrego (1965).

Si bien la planificación macroeconómica se subordinó en la práctica a la planificación sectorial y territorial, lo cual generó desproporciones importantes a nivel de toda la economía; el diseño de los planes sectoriales y especiales aseguraron la movilización de recursos hacia objetivos priorizados con mayor agilidad que los mecanismos tradicionales de planificación.

No obstante, los desequilibrios económicos que llevaron a incumplir los objetivos del plan de producción azucarera en 1970, demandaron una rectificación de la política económica y los mecanismos de planificación a partir de esa fecha.

Rectificación de la política económica entre 1971 y 1975. Sus efectos en la planificación*

*Ver José Luis Rodríguez (1990), pp. 129-148.

Al evaluarse los resultados de la producción azucarera en la zafra de 1970, que alcanzó 8,5 millones de toneladas de los diez millones previstos, se evidenciaron las desproporciones presentes en la economía, que provocaron un descenso notable de la eficiencia económica (Castro, F., 1970; Dorticós, 1972). Se hizo indispensable una revisión a fondo de la política económica y los mecanismos a ella asociados.

Esta revalorización de la política económica se daba en un momento en que, además de no haber alcanzado los propósitos de la estrategia económica elaborada, debían enfrentarse fuertes déficit en la balanza de pago y notables presiones inflacionarias. Se requerían soluciones a corto plazo que se lograron a partir de una mejor coyuntura económica y política internacional. Pero, también, se demandaban cambios en un contexto donde aparentemente las reformas económicas desarrolladas por los países socialistas europeos resultaban exitosas. Esto, unido a la valoración crítica del sistema de dirección vigente hasta 1970, llevó a un acercamiento gradual al cálculo económico.15

15 Años después se reconocería también que se produjo un alejamiento de las concepciones económicas del Che. Ver Fidel Castro (1988).

Por otro lado, la inserción de Cuba en el sistema de división internacional socialista del trabajo empezó a materializarse con el ingreso del país al CAME en 1972, a lo que se sumó la firma de una serie de convenios con la URSS entre 1972 y 1974, que crearon condiciones muy favorables para impulsar el desarrollo económico.

Entre 1971 y 1975 el centro de la política económica giró en torno a la eliminación de las desproporciones engendradas en el período 19651970 tanto en la producción mediante una política dirigida a concluir todas las inversiones en proceso, completar la infraestructura básica y elevar la eficiencia económica; así como asegurar el desarrollo en la esfera social, a través del impulso a la política educacional, de salud pública y seguridad social, al tiempo que se recuperaba el equilibrio financiero interno y se reducía el desbalance financiero externo.

En relación al sistema de dirección económica, entre los aspectos más importantes logrados en estos años, se restablecieron la contabilidad, las estadísticas y también el proceso de normación y estimulación del trabajo.

No obstante, la planificación solo se reorganizó parcialmente en esta etapa, al elaborarse un esquema de plan para el período 19711975 y un modelo global por la JUCEPLAN a inicios de 1972,16 que contemplaba el aseguramiento de volúmenes crecientes de producción de azúcar, el aprovechamiento de las posibilidades del sector agropecuario no azucarero y que centró el énfasis en las construcciones como el sector más dinámico de la economía en la etapa.

16 Ver el «Plan de Desarrollo Económico presentado por Cuba en el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para la asistencia 1973-1977», Economía y Desarrollo, no. 13, 1972, de JUCEPLAN «Organización de los trabajos de planificación perspectiva», La Habana, junio de 1969, y «El desarrollo económico de Cuba: experiencias y perspectivas», La Habana, 1976.

Las metas de crecimiento en este esquema llegaban al 30% promedio anual en las construcciones, 10% en la producción agropecuaria, así como en la producción industrial y un 11,1% en el PIB, que posteriormente se ajustó al 6% en 1973.

En el ámbito de la planificación corriente en este período se continuó la elaboración de planes anuales, incorporándoles nuevamente las categorías de costo y finanzas anteriormente relegadas; se elaboraron las directivas para la elaboración del primer plan quinquenal 19761980; se inició el proceso para llevar a cabo la coordinación de planes con los restantes miembros del CAME y se organizó por primera vez de forma institucional la participación de los trabajadores en el proceso de discusión y control del plan para 1975, proceso que se había acordado a partir del XIII Congreso de la Central de Trabajadores de Cuba celebrado en 1973 (Rodríguez y Montadas, 1984). Todos estos cambios llevaron a la reestructuración de la JUCEPLAN en agosto de 1974.

La recuperación económica del país se hizo evidente en esta etapa con un crecimiento promedio anual del PIB que alcanzó un 9% en el quinquenio, y acumuló una tasa del 4,7% en los primeros quince años de Revolución.

Institucionalización política y planificación entre 1976 y 1990*

* Ver José Luis Rodríguez (1990), pp. 148-208.

En el primer congreso del PCC, celebrado en 1975, se realizó un balance de los primeros quince años de gobierno revolucionario y se adoptaron importantes decisiones económicas.

Estas decisiones comprendían, sintéticamente, la adopción de una estrategia de industrialización gradual del país en el marco de la división internacional socialista del trabajo; una política económica que se basaba en la adopción del cálculo económico restringido; y un nuevo Sistema de Dirección y Planificación de la Economía.

La inserción de Cuba en el CAME lógicamente suponía la adecuación de su modelo de desarrollo a las posibilidades y mecanismos vigentes en los países socialistas europeos. No obstante, cuando se hacía una valoración crítica de la política económica en la segunda mitad de los años sesenta, donde se cometieron errores calificados justamente de idealistas, no dejaba de advertirse sobre el papel de los factores políticos en la construcción del socialismo. Al respecto el Comandante en Jefe Fidel Castro señalaría sobre el nuevo sistema de dirección:

Ahora bien, ningún sistema en el socialismo puede sustituir la política, la ideología, la conciencia de la gente, porque los factores que determinaron la eficiencia en la economía capitalista son otros que no pueden existir de ninguna manera en el socialismo y sigue siendo un factor fundamental y decisivo el aspecto político, el aspecto ideológico y el aspecto moral (Partido Comunista de Cuba, 1978, p. 113).

Por otro lado, el sistema de dirección se desarrollaría tomando en cuenta una nueva división políticoadministrativa, que se basaba en una estructura territorial de dirección, que creaba los gobiernos municipales y provinciales del Poder Popular. Esa estructura contemplaba también la elección de la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) como máximo órgano de gobierno del país; todos estos cambios se recogían en la nueva Constitución que fue aprobada por plebiscito popular y puesta en vigor el 24 de febrero de 1976.

En esencia, el programa de desarrollo económico adoptado se correspondía con un modelo de dirección centralizada de la economía, similar al existente antes de las reformas de los años sesenta en la URSS. En este se aplicaría una política basada en el cálculo económico, que adaptado a las condiciones de Cuba sería calificado como restringido (Vilariño y Domenech, 1986).

La planificación como elemento central del sistema también se institucionalizó al convertirse el plan anual en ley y aprobarse por la Asamblea Nacional del Poder Popular desde 1978.

Los planes anuales en las nuevas condiciones debían corresponderse con los planes quinquenales igualmente aprobados. El primero de estos planes se elaboró para el período 19761980 y se sometía también a un proceso de coordinación de planes con los restantes países socialistas miembros del CAME. Completaría la estructuración del sistema de planificación, la elaboración de un plan de desarrollo a largo plazo que cubriría hasta el año 2000, el cual comenzó a confeccionarse en 1978, a partir de la definición de cuarenta y cinco problemas principales para la economía y el desarrollo social del país (Martínez, 1981).

Las directivas para el plan quinquenal 1976-1980 se concretaban básicamente en el desarrollo de inversiones industriales que generaran ingresos por exportaciones en el azúcar y el níquel; promovieran la sustitución de importaciones; apoyaran el crecimiento de la producción agropecuaria en cuanto a quimización, regadío y mecanización; ampliaran la capacidad de producción de bienes de consumo en la industria alimentaria y la textil; y completaran la ampliación de la industria de materiales de construcción. Adicionalmente, debía consolidarse y ampliarse la infraestructura económica del país y asegurarse la base nacional alimentaria para el ganado vacuno. El crecimiento debía alcanzar un 6% promedio anual en el Producto Social Global (PSG), con una inversión total de 12 000 millones de pesos, concentrada un 75% en la esfera productiva.18

18 Ver las «Tesis sobre las Directivas para el Desarrollo Económico y Social en el Quinquenio 1976-1980», en Partido Comunista de Cuba (1976).

Lógicamente, un proceso en el cual había que efectuar transformaciones muy profundas en el sistema de dirección económica, unido a una nueva estructura gubernamental, no resultaría fácil, aún cuando las condiciones para llevarlo a cabo eran mucho más favorables que en etapas anteriores. De tal modo, el primer plan quinquenal tuvo importantes deficiencias que obligaron ya en el propio año 1976 a modificarlo.19

19 Estas dificultades iniciales se explicaron por el Comandante en Jefe Fidel Castro en su discurso del 28 de septiembre de 1976. Ver Granma, 30 de septiembre de 1976.

No obstante, en el período 19761980 se logró importantes avances en la organización de la economía y en la planificación, y aunque no se avanzó en el grado previsto, se obtuvo una tasa de crecimiento del 4,1% promedio anual en el PIB. Las directivas para el segundo plan quinquenal 1981-1985 contemplaron, entre sus objetivos fundamentales, continuar el desarrollo preferente del sector industrial, conseguir una mayor integración de la economía, desplegar las reservas del sector agropecuario, lograr un crecimiento de las exportaciones mayor que las importaciones y elevar el nivel de vida de la población. Para alcanzar estos objetivos el Producto Social Global debía crecer a un ritmo anual del 5%, invertirse 15 400 millones de pesos y un 3,3% anual en la productividad del trabajo (Partido Comunista de Cuba, 1981).

La evolución de los planes anuales en esta etapa fue afectada por diversos factores de índole interna y externa.

Por una parte, Cuba había tomado un nivel importante de créditos en moneda libremente convertible en la década precedente sobre todo para inversiones, cuya amortización partía de un plan de ingresos y gastos en divisas que sufrió serias afectaciones producto de la caída de los precios del azúcar y la baja eficiencia del proceso inversionista (González y Pico, 1987). A ello se sumaron las consecuencias de la crisis de la deuda externa, que estalló en 1981 y que elevó extraordinariamente las tasas de interés. Producto de esta coyuntura, en 1982 el país tuvo que renegociar el pago del servicio de la deuda.

Por otra parte, el funcionamiento del nuevo Sistema de Dirección y Planificación de la Economía se vio afectado por errores en su instrumentación, pero sobre todo errores de política económica que se caracterizaron por «(…) una reducción del papel asignado a los factores políticos en la edificación del socialismo, al tiempo que se absolutizaba la capacidad de los mecanismos económicos para resolver todos los problemas —incluidos los políticos y sociales— que debía encarar la nueva sociedad» (Rodríguez, J. L., 1990, p. 187).

Durante este período se realizó un esfuerzo importante por impulsar la planificación, en especial en los años 1983 y 1984, para los que se elaboraron complementariamente objetivos económicos y sociales. También se firmaron convenios de colaboración a largo plazo con la URSS hasta el año 2000, factor decisivo para la estrategia de desarrollo a largo plazo del país.20

20 La estrategia que se comenzó a elaborar en 1978 no podía concluirse adecuadamente hasta tanto no se encontrara respuesta para un financiamiento inversionista ascendente a 120 000 millones de pesos que aseguraran una tasa de crecimiento del 7% anual. Ver República de Cuba (1984).

En noviembre de 1984 tuvieron lugar varias reuniones que pusieron de manifiesto las insuficiencias del trabajo de planificación y se adoptaron medidas extraordinarias para resolverlas, al crearse el Grupo Central Estatal encargado de darles cumplimiento.21

21 Este grupo constituyó la máxima instancia de dirección económica y estaba presidido por el secretario del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, funcionó hasta septiembre de 1988.

En el Tercer Congreso del PCC, celebrado en 1986, se valoraron críticamente los errores que hicieron necesario un proceso de rectificación iniciado en abril del propio año,22 con vistas a corregir las deficiencias de la política económica y del sistema de dirección establecido en 1976. En esa ocasión se acordó una política que, sin abandonar el cálculo económico, introdujera factores de movilización política capaces de asegurar el equilibrio necesario en la dirección social (Castro, F., 1986).

22 Proceso de Rectificación de Errores y Tendencias Negativas.

El desarrollo de la planificación en las nuevas condiciones supuso un proceso más ágil e integrador de todos los esfuerzos en la economía.

Para el plan quinquenal 1986-1990 se preveía una intensificación del desarrollo industrial, incorporándose la biofarmacéutica y la electrónica, así como el turismo como nuevas ramas a priorizar, pero con un énfasis aún mayor en la sustitución de importaciones y la promoción de exportaciones, que se esperaba crecieran mil millones de pesos en moneda convertible durante el quinquenio. Se planificaba un aumento del 5% del promedio anual, con un crecimiento del 3,5% en la productividad del trabajo y una inversión de 23 140 millones de pesos en el quinquenio (Partido Comunista de Cuba, 1986 y 1986a).

Estos objetivos no se alcanzarían en el quinquenio producto sobre todo del empeoramiento de la coyuntura externa, a la que era especialmente sensible la economía cubana.

Por un lado, la obtención de financiamiento en moneda convertible, ya afectado por el proceso de renegociación de la deuda iniciado en 1982, se vio prácticamente paralizado al suspenderse el pago por el servicio de la deuda en el verano de 1986, ante exigencias de los acreedores que lesionaban la soberanía nacional. Por otro, las reformas que emprendían los países socialistas y en particular la URSS a partir de la introducción de la perestroika y la glasnost en 1986, endurecían cada vez más las relaciones económicas con estos países (Rodríguez, J. L., 1992).

Durante este período se realizaron importantes esfuerzos por mejorar la planificación a nivel empresarial, discutiéndose ampliamente el tema23 en reuniones nacionales, y también se reestructuró la Comisión Nacional del Sistema de Dirección de la Economía. No obstante, el empeoramiento de las condiciones económicas externas no permitió la extensión de las nuevas experiencias.

23 El Comandante en Jefe Fidel Castro presidió reuniones anuales con las empresas habaneras entre 1986 y 1988 en la búsqueda de mejores sistemas de dirección empresarial. Ver sus palabras en la clausura de la tercera reunión el 8 de julio de 1988, en Granma, 11 de julio de 1988.

Al realizar un balance de la planificación entre 1976 y 1990 se aprecia un crecimiento promedio anual del 4,2% en el PIB, inferior a lo previsto en los planes quinquenales calculados en términos del Producto Social Global entre un 5% y un 6%. La tasa de crecimiento real obtenida en estos años resulta similar al crecimiento estimado para el período 1959-1989, que alcanzó un 4,4% en términos del PIB.24

24 Cálculos basados en datos del autor empleados en la conferencia «Cincuenta años de Revolución en la economía», Ministerio de Economía, 29 de diciembre de 2008 (inédita).

Los primeros treinta años de la planificación en el país brindaron la oportunidad de ordenar el proceso de desarrollo, e iniciar los cambios estructurales indispensables en una economía sumamente atrasada. Igualmente mostraron la complejidad del empleo de técnicas de planificación que habían mostrado sus limitaciones en los países socialistas europeos, pero que en Cuba, más allá de los errores propios, estas limitaciones se potenciaban a partir del alto nivel de dependencia externa y el bajo nivel de desarrollo de las fuerzas productivas en el punto de partida.

No obstante, el mayor desafío para la planificación en Cuba vendría con la crisis económica que produjo la desaparición del socialismo europeo y la incertidumbre a ello asociada.

Transformaciones de la planificación durante el Período Especial

El enorme impacto de la crisis económica25 que se desató en Cuba a partir de la proclamación del Período Especial el 29 de agosto de 1990, provocó transformaciones profundas del modelo de dirección económica. En lo referido a la planificación, esta situación de emergencia tuvo como consecuencia que se interrumpiera entre 1991 y 1995 la aprobación de los planes anuales por la Asamblea Nacional,26 aunque estos se continuaron elaborando internamente por la JUCEPLAN.27 La planificación estuvo presente en la adopción de las medidas que se diseñaron para enfrentar la crisis desde los primeros años del Período Especial. La estrategia adoptada en este sentido partía de enfrentar la crisis al menor costo social posible, al tiempo que se trabajaba aceleradamente para lograr la reinserción de Cuba en las nuevas condiciones de la economía internacional y se ajustaba la política económica interna ante la compleja situación que se enfrentaba.28

25 El PIB cayó casi un 35% entre 1989 y 1993, las importaciones descendieron un 75% y la ingesta de calorías y proteínas por la población se redujo un 32% y un 37% respectivamente.

26 Mediante la Ley no. 71 aprobada en diciembre de 1990, se extendió la vigencia del plan y el presupuesto aprobados para 1990 hasta que existieran condiciones para elaborar otros, teniendo en cuenta la incertidumbre reinante.

27 En estos años se continuó trabajando en programas estratégicos que incluían el Programa Alimentario, aprobado a finales de 1990; el Programa de la Biotecnología y la Industria Farmacéutica y el Programa del Turismo. Ver Antonio Rodríguez Maurell (1992).

La planificación en estas condiciones se centró en el tránsito del modelo centralizado elaborado a partir de los balances materiales, a una planificación financiera con un notable grado de descentralización.

En este sentido a partir de 1992 comenzó a ejecutarse el comercio exterior de una forma mayormente descentralizada, excepto para los alimentos básicos, el combustible, los medicamentos y algunas materias primas esenciales, que continuaron sujetos a un balance central. La descentralización efectuada se vinculaba esencialmente a la moneda libremente convertible, cuya carencia se convirtió en el problema estratégico fundamental.

La moneda libremente convertible se gestionaba internamente mediante un esquema de autofinanciamiento a través de aquellas organizaciones empresariales capaces de generar la divisa, las que retenían una parte de esta para cubrir sus gastos e ingresaban las utilidades en las cuentas de la Caja Central,29 que pasó a administrar la JUCEPLAN. Con la divisa así centralizada, más los escasos recursos financieros que podían obtenerse del exterior, se enfrentaban las necesidades corrientes más perentorias del país.

29 El término Caja Central incluye todas las cuentas en divisa líquida que manejaba el Estado para depositar los ingresos y efectuar los pagos más importantes del país en esos años.

Las decisiones para efectuar los pagos centralizados fundamentales cada semana se adoptaban por la Comisión Central de Divisas, que presidía el secretario del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros y que integraban el ministro de Economía y Planificación, el ministro de Finanzas y Precios, el presidente del Banco Nacional,30 el ministro del Comercio Exterior y otros ministros y directores del primer nivel de dirección.

30 A partir de 1997 se creó el Banco Central de Cuba que sustituyó al Banco Nacional de Cuba en la reestructuración del sistema bancario aprobada ese año.

Con posterioridad esta comisión fue reemplazada por otros órganos adscritos al Ministerio de Economía y Planificación, y desde el 2004 y hasta el 2009 la aprobación de los pagos se realizó fundamentalmente por el Comité de Aprobación de Divisas, presidido por el Banco Central.31

31 La centralización en la administración de la divisa establecida mediante la Resolución 92 del 29 de diciembre de 2004 por el Banco Central no fue absoluta, al existir Comités de Compra en los diferentes organismos, para aprobar gastos en moneda convertible previamente autorizados por el banco.

De nuevo, en el 2009 la responsabilidad de la asignación de la divisa pasó al Ministerio de Economía y Planificación, que inició un proceso regulado de descentralización mediante Esquemas Cerrados de Financiamiento en Divisas para las empresas exportadoras, o que sustituyen importaciones netas.32

32 Estos esquemas se han aplicado inicialmente a los productores de níquel, ron y tabaco, el turismo, la biotecnología, la industria del combustible, la aviación, y las telecomunicaciones.

El contexto más general en que se adoptan estas decisiones corresponde a los cambios que se iniciaron en el segundo semestre de 1993 y que se mantuvieron hasta el 2004; los que reforzaron en ese período la política encaminada a una mayor descentralización en el sistema de dirección económica del país.

Entre las decisiones principales adoptadas entre 1993 y 1995 está la autorización para que circularan en el país un grupo de siete divisas libremente convertibles, lo cual generó un sistema de dualidad monetaria aún vigente en la actualidad;33 la transformación de la propiedad estatal en la agricultura a favor de una gestión cooperativa; la autorización del trabajo por cuenta propia; la creación de mercados para los excedentes de la producción agropecuaria e industrial; la aprobación de una nueva ley fiscal; la emisión del peso cubano convertible, con una tasa de cambio igual a un dólar; la creación de Casas de Cambio estatales de pesos por divisas para la población; y la aprobación de una nueva Ley de Inversión Extranjera. Con posterioridad entre 1997 y 1998 se reestructuró el sistema bancario y se rediseñó el modelo de empresa estatal, en lo que se conoce como Perfeccionamiento Empresarial.34

33 La doble circulación monetaria, como se ha dicho, se adoptó como la alternativa menos lesiva ante la acelerada depreciación de la moneda nacional y para evitar los nefastos resultados de una devaluación o un cambio de moneda. Se modificó parcialmente con la retirada de la circu-lación de las divisas extranjeras y su sustitución por el peso cubano convertible en noviembre de 2004. Un análisis sintético de la dualidad monetaria en Cuba puede verse en los trabajos de Alfredo González (1999) y de Vilma Hidalgo (2008).

34 Todas las medidas adoptadas obedecían a los objetivos estratégicos ya señalados y aunque apuntaban en algunos aspectos a retomar nuevas vías para el desarrollo del país, estaban encaminadas en lo fundamental a lograr enfrentar exitosamente la crisis y garantizar la supervivencia a corto y mediano plazo.

La planificación macroeconómica en medio de estas profundas transformaciones, se concentró en la mejor asignación posible de los escasos recursos en divisas disponibles,35 al tiempo que se trabajaba en mecanismos indirectos de control financiero del plan. No obstante, el énfasis de la planificación financiera de entonces recayó en la balanza de pagos, en detrimento del balance en moneda nacional de otras categorías del plan.

35 La planificación de la moneda nacional pasó a desempeñar un rol secundario, aún cuando a lo largo de años se trabajó por un análisis más integral. Ver Alfredo González (2005).

El funcionamiento de esos mecanismos bajo estas condiciones no aseguró suficientemente la vitalidad de la economía. En efecto, los aportes a la Caja Central del país en el año 2001 se cumplían solo al 68% de lo planificado, en tanto los gastos decididos de manera descentralizada por las empresas lo hacían al 105% (Vázquez, 2005). La situación anterior, unida a otros factores, llevó —como ya se señaló— a la necesidad de medidas de corte administrativo y ante una coyuntura financiera muy tensa, a centralizar nuevamente la administración de la divisa en el país.36

36 La crítica que apunta a este proceso se realizó por Fidel Castro en su discurso del 6 de marzo de 2003 en la Asamblea Nacional. Ver Fidel Castro (2004). Una descripción del reordenamiento puede verse en el artículo de Julio Vázquez ya citado.

Por otro lado, en la medida que se inició una gradual recuperación de la economía en 1995, se volvió a trabajar en proyecciones a mediano plazo para el período 1996-2000, utilizando para ello la técnica de los escenarios (Álvarez, 2000; Rodríguez, J. L., 1996). Este trabajo estuvo antecedido por los estudios sobre la visión a mediano plazo en la economía cubana que elaboró con carácter interno el Instituto Nacional de Investigaciones Económicas de conjunto con el propio Ministerio de Economía y Planificación en 1994.

La técnica de los escenarios se diferenciaba sustancialmente de los planes quinquenales por cuanto no partía de cifras predeterminadas, sino del análisis de las posibles trayectorias de la economía, bien como tendencia, o modificadas en el tiempo, al definir los objetivos posibles a alcanzar, así como los medios necesarios para ello.

Para la preparación de los escenarios hasta el año 2000 se organizaron dieciocho grupos de trabajo que contaron con la participación de más de trescientos especialistas. Estos trabajos brindaron un significativo aporte para la elaboración de las proyecciones de crecimiento de un 6% anual que se aprobaron en el V Congreso del Partido Comunista de Cuba, celebrado en 1997 (Partido Comunista de Cuba, 1997).

Posteriormente, en el año 2000, se aprobó una actualización de los escenarios para llevarlos hasta el año 2005 a partir de la elaboración de trece programas ramales y tres programas globales.37

La actualización de los escenarios hasta el 2010 comenzó a desarrollarse por el Ministerio de Economía y Planificación en el 2003 y se elaboraron distintas variantes.

37 Estos programas no fueron aprobados oficialmente, pero sirvieron para orientar la planificación anual entre el 2001 y el 2005.

Ya en el 2008 se comenzó a trabajar en las proyecciones para el período 2011-2015, las cuales se instrumentan en estos momentos, luego de un proceso de actualización y reformulación realizado entre el 2009 y el 2010. Simultáneamente se comenzó a introducir a partir del año 2000 en la esfera social, la aplicación de programas con una fuerte dirección central en la Batalla de Ideas. Estos programas se diseñaron para dar el máximo de prioridad a la solución de las carencias sociales que se agudizaron producto del Período Especial. Estos se iniciaron por la asistencia y la seguridad social, continuaron en la esfera de la Educación y se siguen desarrollando en estos momentos en el campo de la Salud Pública.38

38 Ver la esencia de estos programas en Fidel Castro (2004).

Posteriormente en el año 2005 se introdujeron programas estratégicos del mismo corte en la esfera energética, el transporte, las obras hidráulicas, los alimentos y la vivienda. La inserción de estos programas en la planificación anual requirió de un notable esfuerzo por parte del Ministerio de Economía y Planificación, aunque no siempre se logró el equilibrio macroeconómico necesario en su implementación.39 A la altura del año 2009 se realizó un reordenamiento de estos programas para que se reinsertaran institucionalmente en los mecanismos de planificación establecidos.

39 Estos programas elaborados bajo la dirección del Comandante en Jefe Fidel Castro guardaban cierta semejanza con los planes especiales aplicados en la década de los años sesenta del pasado siglo y buscaban salvar, lo más rápidamente posible, carencias generadas por el Período Especial que no podían posponerse en el tiempo, demandaban un esfuerzo especial y una concentración de los recursos en lo inmediato. La dinámica de las soluciones requería de mecanismos más ágiles que los que dependían de la planificación corriente.

Por su parte, la planificación a nivel empresarial recibió un nuevo impulso luego de la aprobación del Programa de Perfeccionamiento Empresarial en 1998, así se estableció una nueva metodología para la planificación empresarial por la Resolución no. 276 del Ministerio de Economía y Planificación en el 2003. Sin embargo, no se avanzó lo suficiente en este sentido, debido a las imperfecciones del marco regulatorio de la empresa; los problemas estadísticos y contables vinculados a la dualidad monetaria; unido a las dificultades propias de la incertidumbre del entorno, que incluso se incrementaron a partir del año 2001; reforzándose en el 2008 con el estallido de la crisis global actual.

Durante estos años se realizaron esfuerzos por desarrollar la planificación territorial. A esos efectos, desde el 2004 en el Ministerio de Economía y Planificación se ha venido trabajando en la planificación a nivel del municipio con el objetivo de potenciar su desarrollo haciéndolo compatible con la planificación macroeconómica (MEP, 2004). Igualmente algunas provincias como Sancti Spíritus han desarrollado estudios estratégicos a mediano plazo, pero todavía sin una vinculación orgánica con la planificación corriente.

Experiencia de la planificación en Cuba: 1960-2010

La complejidad objetiva y subjetiva de un proceso de desarrollo socialista en un país como Cuba no ha dejado de reflejarse en su planificación, pero ese desarrollo alcanzado en la Isla, que acumula un crecimiento medio del 3,3% anual en el PIB entre 1959 y el 2009, hubiera resultado imposible sin una economía planificada.

Cuba ha debido enfrentar condiciones extraordinariamente difíciles en los últimos cincuenta años sometida a las agresiones y el bloqueo de los Estados Unidos, con una profunda deformación estructural en su economía; al tiempo que se carecía de los instrumentos de planificación más adecuados, que no lograron elaborarse siquiera en los países socialistas más desarrollados. En este sentido se hizo evidente la baja capacidad de pronóstico del plan en relación a las relaciones económicas con el exterior, fenómeno que se agudiza en los años del Período Especial, lo que obliga a trabajar con mayores reservas y a reducir los ritmos de crecimiento de la economía si no se alcanzan crecimientos muy elevados del excedente económico.40

40 La presión para encontrar solución a los problemas acuciantes de la sociedad ha obligado, sin embargo, al empleo de todos los recursos disponibles con fines de acumulación o consumo, propiciando un mayor endeudamiento externo, que ya debió enfrentarse como un fenómeno crítico en la década de los años ochenta del pasado siglo. La rectificación de esta política en la búsqueda de una balanza de pagos no deficitaria se convirtió nuevamente en el elemento central de la política económica a corto plazo a partir del año 2006. Esta decisión, sumada a la coyuntura de la crisis en el 2008, llevó a tasas de crecimiento muy modestas en el 2009 y a ajustes sucesivos del plan 2010. Ver Granma (2009).

A lo anterior habría que sumar las dificultades propias de la construcción del socialismo en que el carácter consciente de este proceso supone un profundo conocimiento de las leyes económicas y la experiencia histórica, unido a una excepcional capacidad de dirección política.

En ese contexto se enfrentó la compleja relación que supone el vínculo entre el plan y el mercado, tomando en cuenta la existencia objetiva de las relaciones monetariomercantiles en el socialismo sin perder de vista nunca su carácter contradictorio.

La participación de los trabajadores en la planificación se concibió como algo consustancial a esta última desde el primer plan de 1962. No obstante, como regla esa participación ha tenido un carácter formal a lo largo de los años. En ello, ha incidido la mayor o menor calidad del plan y la dificultad para reflejar las condiciones reales de la producción; así como la complejidad de la descentralización de las decisiones económicas dado que los escasos recursos disponibles muchas veces no la hacen posible.

Sin embargo, es incuestionable la necesidad de lograr un mayor nivel de participación de los trabajadores en la planificación, para lo cual habrá que transitar por espacios novedosos que eviten los caminos trillados de la autogestión ya ensayada sin éxito;41 o las valoraciones cargadas de buenos deseos, pero alejadas de la realidad (Hahnel, 2008; Devine, 1988).

41 El fracaso de la autogestión yugoslava fue aleccionador en este sentido. Ver Alec Nove (1987), tercera parte.

La planificación en Cuba privilegió hasta el presente el nivel macroeconómico, con un desarrollo solo incipiente a nivel empresarial y territorial. En los horizontes de planificación del mediano y el largo plazo, se ha mantenido un esfuerzo más sostenido, y se ha logrado un perfeccionamiento en los últimos quince años.

De todo lo anterior resulta que la experiencia cubana en la planificación durante cincuenta años acumula un importante caudal de conocimientos que deben servir de base para convertirla en un instrumento de dirección social eficiente, tomando como premisa las ideas del comandante Ernesto Che Guevara cuando expresó:

(…) la planificación centralizada es el modo de ser de la sociedad socialista, su categoría definitoria y el punto en que la conciencia del hombre alcanza, por fin, a sintetizar y dirigir la economía hacia su meta, la plena liberación del ser humano en el marco de la sociedad comunista (Guevara, 2004, p. 148).

Abril de 2010

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Las relaciones económicas entre Cuba y la antigua URSS 1959-2009*

* El presente trabajo fue escrito originalmente bajo el título: «Las relaciones económicas entre Cuba y la antigua URSS: 1959-1991», y publicado en el CIEM (1992): Boletín de Información sobre Economía Cubana, no. 7. Una versión más amplia se publicó bajo el título: «Las relaciones económicas entre Cuba y la antigua URSS: evaluaciones y perspectivas», Cuadernos del Este, no. 6, 1992. En esta versión se ha enriquecido la información y las fuentes, pero se ha respetado los elementos esenciales del trabajo, como una primera aproximación a un estudio posterior más profundo.

Las relaciones económicas con los países socialistas europeos garantizaron en buena medida el proceso de reproducción de la economía cubana durante más de treinta años. Ellas aseguraban por la vía comercial un mercado estable y precios justos para las exportaciones cubanas, a la par que se lograba la garantía para los suministros básicos que permitieran el avance del país. Además, el financiamiento para el desarrollo obtenido de los países socialistas desempeñó igualmente un papel decisivo en el proceso de acumulación en Cuba entre 1959 y 1991. Un lugar fundamental en estas relaciones lo ocuparía sin dudas la Unión Soviética.

El sector externo en la economía cubana

Tal vez entre los factores más complejos a considerar en el diseño de la política de desarrollo ha estado el sector externo de la economía cubana.

El rasgo más característico de la economía de Cuba en el contexto general en que se desenvolvió hasta 1958 fue sin dudas su enorme nivel de dependencia externa. Los Estados Unidos, además de concentrar el 71% del valor de las importaciones y el 72% del valor de las exportaciones,1 eran el centro en la toma de las decisiones estratégicas de la economía del país.

1 Las fuentes de los datos no citadas expresamente se encuentran en Rodríguez (1986).

Después de 1959 la estrategia de desarrollo aplicada por Cuba enfrentaría igualmente el enorme obstáculo de su alta sensibilidad externa, que se incrementaría incluso a partir de los requerimientos propios del proceso de desarrollo y de los efectos del bloqueo norteamericano, entre otros factores.

No obstante a esto, la economía cubana obtuvo indudables avances en los primeros treinta años de la Revolución.

La tasa de crecimiento fue del 4,4% entre 19591989, lo cual representa un per cápita de 2,9%.2 Por su parte, la producción industrial creció a un ritmo promedio anual per cápita del 2,9% entre 1962 y 1989, las construcciones al 6,0% y la producción agropecuaria al 0,9%. Para alcanzar estas tasas de crecimiento el país invirtió 63 250 millones de pesos con un crecimiento medio anual del 2,0% en la productividad del trabajo en treinta años.

2 El crecimiento está calculado en base a datos del PIB estimados por la ONE. (Rodríguez, 2008).

Las transformaciones operadas en la economía cubana producto de estos esfuerzos tipificaban a finales de los años ochenta del pasado siglo a un país en fase de creación de las condiciones básicas para emprender un proceso gradual de industrialización en el marco de la división internacional socialista del trabajo, aunque debían ser resueltos un grupo de problemas infraestructurales indispensables para ello, tanto de tipo económico como social.

La magnitud de la importancia del sector externo podía apreciarse en primer lugar por el índice de apertura de la economía, que pasó del 22,4% en 1959 al 50,8% en 1989.3 No obstante, si se considera este índice a precios constantes, el peso de las importaciones en el PIB pasó del 32,8% en el período de 1952 a 1958; al 31,7% entre los años 1980 y 1987 (Zimbalist, 1989).

3 Estimado del autor en base a datos de la Oficina Nacional de Estadísticas y del Banco Nacional de Cuba.

La dinámica del comercio exterior revela un crecimiento promedio anual del 7,3% en treinta años, con un incremento del 6,6% en las exportaciones y del 7,9% en las importaciones. A precios constantes este crecimiento fue de 0,8% y 2,8% respectivamente (Figueras, 1994). En estas condiciones el desbalance comercial entre 1959 y 1989 alcanzó 21 588,3 millones de pesos, el cual fue absorbido en una proporción superior al 70% por los países socialistas, que otorgaron importantes créditos para cubrirlo (ONE, 1989).

La relación de términos de intercambio parece mostrar un deterioro en la década del sesenta del pasado siglo, con una recuperación en los años setenta y de nuevo un deterioro en los ochenta.

En general, se estima que a finales de los años ochenta esta relación solo superaba ligeramente el nivel alcanzado entre 1935-1940 y que su evolución en esta década costó a la economía cubana 15 000 millones de dólares (Figueras, 1990).

A pesar de los esfuerzos realizados, la composición mercantil de las exportaciones sufrió pocos cambios. De tal modo, las exportaciones de los productos de la industria azucarera representaban el 80,6% del total en 1958 y descendieron ligeramente al 73,2% en 1989 (ONE, 1989). Medidas a precios constantes, las exportaciones azucareras pasaron del 84,5% del total en 1965, al 64,3% veinte años después (Zimbalist y Brundenius, 1989).

En el caso de las importaciones, se produjo una reducción de los bienes de consumo que pasaron del 39,1% del total en 1958, al 10,4% en 1989. Al propio tiempo aumentaron los bienes intermedios (básicamente combustibles y materia prima) del 34,1% al 66,2% y se redujeron ligeramente los bienes de capital (en lo fundamental maquinarias y equipos) del 26,8% al 22,8% (ONE, 1989).

La modificación más significativa del comercio exterior durante el período examinado ha estado en su orientación geográfica, fenómeno que reflejó el alto nivel de inserción alcanzado en el sistema de división internacional socialista del trabajo. Así los países socialistas cubrieron un 1,5% de las exportaciones en 1958 y llegaron al 83,1% en 1989. Por su parte las importaciones, desde estos países, pasaron del 0,3% al 85,3% en el mismo período. Los países socialistas europeos, exceptuando la Unión Soviética, al que le dedicaremos un análisis independiente, cubrieron déficits comerciales por unos 2 300 millones de pesos entre 1959 y 1989 y otorgaron créditos para el desarrollo, que probablemente no superaron los 1 000 a 1 200 millones de pesos en estos años.4

4 Estimado del autor. Los créditos de mayor significación los otorgó la entonces República Democrática Alemana. No incluye el financiamiento otorgado por China. Otra fuente reportaba en 1999 que Cuba había recibido créditos blandos de estos países por 1 585 millones de pesos (www.cubaalamano.net RM 6/99).

Las economías de mercado brindaron créditos por un monto estimado entre los 4 250 y 4 650 millones de dólares durante los años setenta del pasado siglo.5 Estos flujos estuvieron asociados a ciertas coyunturas internacionales favorables en medio del bloqueo económico estadounidense y jugaron un papel menos significativo para el desarrollo económico del país.

5 Este estimado se basa en el trabajo del autor «Economic relations between Western Europe and Cuba since 1959», en: Alistair Hennessy y George Lambie (eds) (1993).

Un factor que no puede obviarse al examinar el flujo de recursos financieros netos hacia Cuba es el negativo impacto del bloqueo económico de los Estados Unidos. Al respecto se estimó que entre 1961 y 1991 este costó al país entre 15 000 y 28 680 millones de dólares (INIE, 1992; Batista, 1989; Morley, 1987).6

6 Estimados posteriores sitúan ese impacto en torno a 30 000 millones de dólares en esa fecha.

Los flujos financieros provenientes del exterior generaron lógicamente un nivel de endeudamiento en la economía cubana, si se tiene en cuenta el tiempo indispensable para que maduraran las inversiones a efectuar con los créditos contratados. Algunos países de Europa Oriental brindaron información no confirmada oficialmente por Cuba, que situaban la deuda con ellos, en unos 1 360 millones de rublos convertibles, o 1 511 millones de pesos en 1989. Por su parte, la deuda externa en moneda libremente convertible se situaba al cierre de 1989 en 6 165,2 millones de pesos.7

7 Estos datos provienen del Informe Económico del Banco Nacional de Cuba anualmente editados desde 1982 hasta 1990 y desde 1995 hasta el 2004.

Esta deuda, que en agosto de 1982 alcancanzaba 2 913,9 millones de dólares, se renegoció hasta 1985 ejecutándose el pago de su servicio en condiciones solo algo más duras que el promedio internacional. No obstante, a partir de julio de 1986 Cuba se vio forzada a suspender pagos frente al abrupto empeoramiento de la coyuntura financiera internacional y ante la falta de flexibilidad de los acreedores, lo cual redujo los flujos financieros externos en divisas convertibles prácticamente a cero, si se excluyen los créditos de proveedores.8

8 Esta situación con los acreedores del Club de París se ha mantenido prácticamente sin cambios desde entonces.

Como puede apreciarse en este breve resumen, en los años transcurridos entre 1959 y 1989 el sector externo desempeñó un papel de creciente importancia en el desarrollo del país. En ese contexto las relaciones económicas con la URSS desempeñarían un rol determinante.

El significado de la URSS para el desarrollo económico de Cuba entre 1959 y 1991*

* En este punto se utiliza también información del trabajo de Germán Amado-Blanco (2006).

Las relaciones económicas entre Cuba y la Unión Soviética se iniciaron antes de 1959, pero se redujeron a compras de azúcar con un carácter coyuntural, aunque de cierta importancia en la década de los años cincuenta.

Estos vínculos económicos se fueron desarrollando con posterioridad a 1959 a partir del proceso de transformaciones revolucionarias desarrollado en Cuba. En febrero de 1960 se firmó el primer convenio comercial y de pagos entre ambos países. Mediante este acuerdo, la URSS se comprometió a adquirir 425 000 toneladas métricas de azúcar en 1960 para compensar el cierre del mercado norteamericano, que producto de las agresiones ya desatadas contra Cuba había cercenado la cuota cubana. Adicionalmente, se pactaron compras por un millón de toneladas métricas anuales entre 1961 y 1964, pagadas a precios del mercado mundial,10 con una proporción de un 20% en moneda libremente convertible, y que concedían a Cuba el trato de nación más favorecida.

10 En 1963 la URSS comenzó a pagar el azúcar a seis centavos la libra.

A partir de ese momento las entregas se pactaron a través de protocolos de intercambio anual y se utilizó para los pagos un sistema de clearing11 con el dólar convenio como moneda de cuenta. Este acuerdo permitió a Cuba colocar en mercados no tradicionales importantes volúmenes de fondos exportables a precios que resultaban, en la práctica, preferenciales en relación al mercado mundial.12

11 Sistema donde los pagos entre una y otra parte se compensan y solo se liquida la diferencia al final del período pactado. En este caso la moneda en que se nominaban los pagos era el dólar de los Estados Unidos.

12 El nivel de preferencialidad en centavos por libra de azúcar fue de 1,34 en 1961 y 1,26 en 1962. Solo en 1963 los precios del mercado mundial superaron los pagados por la URSS.

En este punto deben apuntarse las ventajas iniciales que también para la Unión Soviética tenía este suministro azucarero, ya que permitía la utilización máxima de su capacidad para refinar el azúcar; posibilitaba a la URSS exportar hasta un millón de toneladas de su propia producción; el precio pagado a Cuba era muy inferior al costo interno de producción del azúcar de remolacha en la URSS; y se abría un nuevo mercado para equipos y maquinaria soviética de baja competitividad en el mercado mundial (Amado-Blanco, 2006).

Jugaría un papel fundamental en la estrategia de desarrollo de la Revolución, el convenio comercial de enero de 1964, mediante el cual se aseguró la venta de 24,1 millones de toneladas de azúcar, a un precio fijo de 6,11 centavos la libra. Esto permitiría lograr un ingreso potencial para el desarrollo del país equivalente a 3 201,2 millones de pesos13 en cinco años.

13 En estos años la tasa de cambio era de un peso igual a un dólar.

Las entregas de azúcar se apoyaban en el desarrollo de la producción hasta alcanzar diez millones de toneladas en 1970, por lo que al no lograrse el cumplimiento total de este plan se afectaron las exportaciones del dulce. De tal forma, el convenio se ejecutó al 54%, ya que en el período se exportaron solo trece millones de toneladas de azúcar, debido a que el plan de producción se cumplió al 76% (Rodríguez, 1990).

En diciembre de 1972 se firmaron nuevos e importantes acuerdos comerciales, que incluyeron el primer Protocolo de intercambio comercial a mediano plazo (197375).14 En estos acuerdos se elevaron los precios de las exportaciones cubanas a un equivalente de 12,20 centavos la libra de azúcar y 5 000 dólares la tonelada de níquel. En ambos casos los nuevos precios estarían vigentes entre 1973 y 1980.

14 Un primer intento de lograr un protocolo por tres años se negoció en 1967, pero no se llegó a acuerdos.

Adicionalmente, Cuba había acumulado un desbalance comercial en la década precedente que llegaba a 2 073,3 millones de pesos, que fueron cubiertos con créditos soviéticos. Como parte de los acuerdos se pactó la postergación de los pagos de los créditos que tuvieran vencimientos entre 1973 y 1985 para pagarlos en veinticinco años sin intereses entre 1986 y el 2010.

Los precios del azúcar también se elevarían en años posteriores, hasta 19,64 centavos en 1974 y 26,36 centavos la libra en 1975. Por igual, se pagó la tonelada de níquel entre 5 939 y 5 948 dólares equivalentes en esos mismos años.

A partir de 1975 se empezaron a firmar acuerdos de coordinación de planes quinquenales, en los cuales se establecía el intercambio comercial, por años, de los rubros más importantes. Esto se reflejaba en un convenio comercial y posteriormente se firmaban protocolos anuales negociándose en base al rublo transferible como moneda convenio.15

15 La tasa de cambio del rublo transferible era equivalente a 1,11 dólares o pesos cubanos de entonces.

Para el quinquenio 1976-1980 se estableció una fórmula de indización entre los precios de las principales exportaciones cubanas y los precios de las exportaciones soviéticas, con el objetivo de mantener fija la relación de términos de intercambio alcanzada entonces, lo que situaba a Cuba en una situación favorable y justa, frente al intercambio desigual que golpeaba al resto del mundo subdesarrollado.

Los precios acordados el 6 de febrero de 1976 para las importaciones soviéticas tuvieron en cuenta el promedio de los tres años anteriores.16 Los precios del azúcar partieron del nivel de 30,49 centavos la libra y alcanzaron en 1980 47,39 centavos. Además, la URSS compró 3,1 millones de toneladas de azúcar que se pagaron en moneda convertible (Amado-Blanco, 2006).

16 Con posterioridad se tomaría como base el precio promedio de los cinco años precedentes para cada año.

En el período de 1977-1980 se alcanzaron acuerdos para reexportar el petróleo soviético que Cuba fuera capaz de ahorrar, lo que representó una importante fuente de ingresos en divisas para el país.

Para el quinquenio 1981-1985 se revisó el precio base del azúcar, y la libra pasó de 47,39 a 35,10 centavos. Esta decisión se debió a que era necesario un ajuste en la fórmula de la relación de términos de intercambio que había brindado ganancias adicionales a la parte cubana por encima de lo pactado en el quinquenio anterior.

En este quinquenio se acordó, además, incrementar los precios del níquel y de los cítricos, así como mantener la reexportación de petróleo, que alcanzó 10,2 millones de toneladas en el período.

Durante el quinquenio se acumuló un desbalance comercial de 3 462,2 millones de pesos a favor de la URSS, que fue financiado por esta mediante créditos.

En 1985 el precio pagado por el azúcar cubana había alcanzado 51,16 centavos la libra o 915 rublos la tonelada, lo cual era similar al precio minorista interno en la URSS. Esta situación llevó a un reanálisis del precio base para el quinquenio 1986-1990, el que se pactó en 42,9 centavos la libra u 850 rublos la tonelada para suministrar veintiún millones de toneladas de azúcar en el período.17

17 Esta cifra no se logró cumplir, pero Cuba adquirió azúcar en el mercado mundial para cumplir las entregas con la URSS, que a su vez garantizó financieramente estas operaciones.

La fórmula para mantener constante la relación de términos de intercambio sufrió así un importante ajuste en ese momento, ya que se estableció un precio fijo para el azúcar,18 e igualmente los precios de las importaciones soviéticas en el quinquenio se establecieron al nivel de 1985.19 Esta nueva situación conllevaría a un deterioro mayor de la relación de términos de intercambio en estos años, incidiendo junto al nivel de incumplimiento de las exportaciones cubanas pactadas en el crecimiento del desbalance comercial en el quinquenio, que llegó a 8 471,3 millones de pesos. Por otro lado, muchos suministros no se incrementaron, se mantuvieron a los niveles de 1985. De tal forma, en el caso del petróleo las entregas de la URSS que se fijaron en torno a 13,3 millones de toneladas por año hasta 1989, bajaron a 10,2 en 1990 y a 8,1 en 1991, llegando a solo 1,8 millones de toneladas en 1992 (CEPAL, 2000). No obstante, durante el quinquenio se mantuvo la reexportación del combustible ahorrado, que llegó a 8,7 millones de toneladas, con un valor de 746,9 millones de dólares.

18 Los precios del níquel también se modificaron y fueron objeto de largas discusiones (Amado-Blanco, 2006).

19 Ya en el quinquenio precedente se había registrado un deterioro en la relación de términos de intercambio para Cuba como se explica más adelante.

Las negociaciones para el intercambio comercial fueron especialmente complicadas para 1990 y en 1991, último año de existencia de la URSS, cuestión que se examinará más adelante.

Al hacer una síntesis, entre 1959 y 1989 del intercambio comercial de Cuba con la URSS, este representó el 63% del comercio exterior cubano. Durante treinta años se generó un desbalance comercial de 16 614 millones de pesos,20 que fue cubierto por créditos otorgados por los soviéticos en condiciones ventajosas.21 Las exportaciones cubanas a la URSS crecieron a un ritmo anual del 12,6% entre 1960 y 1989 en tanto que las importaciones aumentaron un 15,7% a precios corrientes.

20 Otros autores como MesaLago sitúan este desbalance comercial en 17 098 millones de dólares (MesaLago, 1993 y Pérez López, 2003).

21 Una nueva posposición de pagos se renegociaría para los desembolsos que debían iniciarse en 1986, de acuerdo a la renegociación de 1972.

La relación de términos de intercambio, a pesar de la limitación de los datos disponibles, muestra un saldo favorable a Cuba calculado en un ingreso superior en un 50% a lo que se hubiera logrado comerciando a los precios del mercado mundial.22 Por otro lado, a partir de la evidencia existente, esta relación sufrió un deterioro con posterioridad a 1980 en relación a la fórmula de precios de 1976, que puede ubicarse en alrededor de un 15% entre 1980 y 1985. Con posterioridad entre 1986 y 1990 la relación de términos de intercambio se disminuiría otro 6% aproximadamente.23 Al respecto un alto funcionario soviético declaró que Cuba había pagado precios por encima del mercado mundial en los casos del petróleo y la maquinaria equivalentes a 1 900 millones de rublos anuales entre 1986 y 1990, en tanto que los precios pagados por el azúcar cubano se mantenían fijos (Venediktov, 1991).24 En todo caso y a pesar de los deterioros estimados en la última etapa, Cuba se benefició grandemente de la relación de intercambio con la URSS si se compara con los precios que regían en el mercado mundial a lo largo de los treinta años analizados.

22 Se refiere a todos los países socialistas, aunque la URSS es determinante en estos resultados (Álvarez, 1991).

23 Datos obtenidos por el autor de diversos especialistas cubanos. La valoración de otros autores estadounidenses generalmente tiende a sobrevalorar el deterioro de la relación de intercambio en los años ochenta (Zimbalist y Brundenius, 1989).

24 De ser correctos estos cálculos, Cuba habría pagado 9 500 millones de rublos en exceso entre 1986 y 1990 solo por estas mercancías. No obstante, esta información debe tomarse con reservas.

En términos de composición mercantil, las exportaciones cubanas no sufrieron cambios sustanciales en treinta años, y el azúcar y el níquel absorvieron el volumen fundamental. No obstante, en los años ochenta comenzaron a exportarse partes y piezas de computadoras y aumentó el peso de los cítricos. También la reexportación del petróleo soviético ahorrado por Cuba desde 1977 hasta 1989 reportó ingresos en divisa adicionales al país que pueden estimarse en tres mil millones de pesos.

Por su parte las importaciones consistieron fundamentalmente en combustibles, materias primas, maquinarias y equipos.

Un análisis de las relaciones comerciales entre Cuba y la URSS sería unilateral si ignorase los beneficios que estas relaciones reportaron también a los soviéticos.

En primer lugar, Cuba suministraba el 30% del azúcar que consumía la URSS a precios —que aún siendo preferenciales— resultaban, como se ha expresado, inferiores a los costos de producción del azúcar de remolacha en ese país. Así un estudio reveló que el costo promedio de la producción azucarera soviética entre 1979 y 1987 fue equivalente a 43 centavos la libra, mientras que la URSS pagó a Cuba en el mismo período como promedio 41,92 centavos.25

25 Cálculos realizados por la firma Landell Mills Commodities Studies y citados por IPS Economic Press Service «Información Quincenal sobre Cuba», no. 24, 31 de diciembre de 1990. Ver también G. B. Hagelberg (1990).

En segundo lugar, el suministro cubano de cítricos cubría el 40% de la demanda soviética, en tanto el níquel llegaba al 20% y en ambos casos o los productos tenían que importarse en moneda libremente convertible (cítricos) o sus costos de producción internos los hacían prohibitivos (níquel) (Tarasenko, 1989; Rodríguez, 1992).

Por último, a finales de los años ochenta, Cuba comenzó a exportar a la URSS productos de la industria electrónica y se avanzó grandemente con productos de la industria biotecnológica; con ello se le liberaban recursos en divisas a la URSS, que tuvieran que haber utilizado, para adquirir estos artículos en el mercado mundial.26

26 Las exportaciones cubanas de este tipo de productos se estima alcanzaron los trescientos millones de pesos entre 1989 y 1990.

En general, se ha estimado que a finales de la década de los años ochenta el costo de oportunidad de las mercancías cubanas exportadas a la URSS se ubicaba entre 2 000 y 2 500 millones de dólares por año.

Relaciones financieras y de colaboración científico-técnica entre 1959 y 1991

A la par con las relaciones comerciales, se desarrollaron las relaciones financieras entre la Unión Soviética y Cuba. Desempeñaron un destacado papel los créditos comerciales, que como se ha señalado, cubrieron un desbalance de 16 614 millones de pesos entre 1960 y 1990, lo que equivale aproximadamente al financiamiento de un 22% de las importaciones provenientes de la URSS en ese período. En estos créditos fueron características el pago aplazado del 100% de su importe, tasa de interés que no superaban al 4,5% anual, plazos de amortización de doce años y modalidades de pago mediante el suministro de mercancías cubanas (Banco Nacional de Cuba, 1982).

También tuvieron un papel significativo los créditos para el desarrollo, que se estiman en 6 611 millones de pesos hasta 1990.27 En estos créditos se obtuvo el pago aplazado del 100% de su importe, tasas de interés del 2% anual, plazos de amortización de veinticinco años y también modalidades de pago mediante el suministro de mercancías cubanas (Bekarevich y Kujarev, 1973).28

27 Según datos de MesaLago, estos créditos llegaron a 8 631 millones de dólares (MesaLago, 1993). Otra fuente informaba en 1999 que estos créditos llegaban a 5 900 millones de pesos (www. cubaalamano.net RM 6/99).

28 Estas condiciones sufrieron algunos cambios posteriormente, pero no se alteró su esencia.

Como se ha abordado, en el ámbito financiero las condiciones ofrecidas por la URSS en el proceso de posposición de pagos efectuados resultaron muy favorables para el país. En este punto es conveniente destacar que para el gobierno cubano siempre fue una preocupación permanente el pago de los adeudos al máximo posible.29 Ya en diciembre de 1972 se acordó la prórroga de la amortización para el pago de los créditos suscritos hasta esa fecha. Posteriormente en 1984, se acordó una nueva posposición de pagos «(…) la deuda que debía comenzarse a pagar en 1986 no afectará la balanza de pagos del quinquenio que se inicia dicho año, por haber sido objeto de una refinanciación en términos favorables» (Banco Nacional de Cuba, 1985).

29 Al respecto el Comandante en Jefe señalaría: «(…) nosotros, a partir de la política trazada de cumplir estrictamente con la URSS, en los últimos años, cuando el azúcar no ha sido suficiente, la hemos comprado en el mercado para cumplir con la URSS» (Castro, 1991, p. 35).

Estas facilidades financieras adicionales otorgadas a Cuba se brindaron en circunstancias en las cuales la coyuntura internacional fue especialmente adversa para el país, como una forma adicional de compensar esta última y sin dudas benefició en gran medida a la economía cubana.

En este punto resulta necesario apuntar que para diferentes autores los precios preferenciales que pagó la URSS por las exportaciones cubanas entre 1976 y 1990 deben considerarse como financiamiento recibido por el país (MesaLago y Gil, 1987; MesaLago, 1993; Pérez López, 2003).30

30 Según MesaLago, este sistema de precios inyectó al país 39 390 millones de dólares de 1960 a 1990.

Sin embargo, este sistema se adoptó con el objetivo de mantener constante la relación de términos de intercambio en el comercio de Cuba con la URSS y evitar el deterioro de los ingresos por esa vía, al contrario de lo que ocurría con el intercambio comercial Norte-Sur. No fue por tanto más que un sistema para evitar transacciones injustas que generaban pérdidas, a partir de las condiciones en que se creaba el valor en un país subdesarrollado; pero eso no lo convertía en una fuente de financiamiento adicional, ya que no se producía una transferencia real de recursos a los que se pudiera dar un uso alternativo.31

31 Otra forma de valorar el nivel de preferencialidad otorgado por la URSS a Cuba lo ofrecen A. Zimbalist y C. Brundenius (1989).

Tampoco resulta justo considerar como un subsidio a la economía cubana la ayuda externa recibida, pues esta la colocaba en un plano de incapacidad para valerse por sí misma y de dependencia similar a países africanos.

El tema de la deuda pendiente de pago por Cuba ha sido objeto de muchos debates a partir de la desaparición de la URSS.

En este caso, aunque las cifras no fueron confirmadas por Cuba, fuentes soviéticas informaron que la deuda cubana con ese país hasta noviembre de 1989 ascendía a 15 490,6 millones de rublos o 17 212 millones de pesos. Posteriormente otra fuente soviética expresó que la deuda había alcanzado 16 400 millones de rublos o 18 222 millones de pesos al cierre de 1990.32

32 Estos datos provienen del periódico Izvestia, 2 de marzo de 1990 (en ruso) y de J. O. Tamayo: «Soviets See Drastic Cuts in Cuba Aid», Miami Herald, 26 de septiembre de 1991.

El pago de la deuda valorada por Rusia en 20 848 millones de rublos transferibles o 23 141,3 millones de pesos fue efectivamente reclamado por el nuevo gobierno ruso de forma inmediata tras la desaparición de la URSS. Al respecto en noviembre de 1992 se creó una comisión intergubernamental entre los dos países para examinar el tema, la cual se reunió entre 1994 y 1998 (Granma, 2001).

Deben analizarse varios aspectos referidos al origen de la deuda, su valor actual y los perjuicios sufridos por Cuba con la desaparición de la URSS.

Sobre el origen de la deuda, debe tomarse en cuenta, como ya se mencionó, que solo entre 1980 y 1990 se produjo un deterioro para Cuba en su relación de términos de intercambio con la URSS estimado en alrededor del 20%. Si esos cálculos resultaran correctos, aproximadamente alrededor del 50% de la deuda cubana con la URSS tendría que atribuirse a ese deterioro, fenómeno que contradice el acuerdo firmado, en 1975, por ambos países precisamente para evitarlo.

Por otro lado, al pasar la Unión Soviética a efectuar sus operaciones con el exterior en moneda libremente convertible y sujetarse a una economía de mercado, tendría entonces que reconsiderar el monto real de la deuda, atendiendo entre otros factores, el valor real del rublo soviético en el mercado financiero internacional.33

33 Rusia al asumir el cobro de los adeudos a la antigua URSS pasó a nominarlos en rublos en lugar del rublo transferible, que desapareció también en 1991. La tasa de cambio del rublo sufrió una enorme devaluación en los años noventa del pasado siglo. Ya en febrero de 1992 se cotizaba a 100 por dólar, con lo que el valor de la deuda cubana en esos momentos en el mercado secundario pudiera estimarse en 164 millones de dólares. A la altura de 1997 la cotización alcanzaba 5 785 rublos por dólar.

Los perjuicios sufridos por Cuba con la desaparición abrupta y sin compensación de todos los lazos económicos con la antigua URSS han sido desde entonces, objeto de justo reclamo por el gobierno cubano.34 De tal forma, Cuba presentó a Rusia en 1998 su reclamación por los daños sufridos entre 1991 y 1995, la cual se elevó a 36 363 millones de rublos transferibles o 40 363 millones de pesos cubanos (Granma, 2001).35

34 En el discurso del 5 de septiembre de 1992, el Comandante en Jefe señalaba que ya los perjuicios a esas alturas podían evaluarse en 5 700 millones de dólares.

35 Cálculo a la tasa de cambio de 1,11 pesos por rublo transferible vigente cuando desapareció la URSS.

Sobre este tema nunca se llegó a acuerdo y actualmente sigue reclamándose la deuda por Rusia en el Club de París, cosa que Cuba considera inaceptable.36

36 Esa deuda se reclama en dólares a pesar de que se contrajo en rublos transferibles. Aún considerándola en rublos soviéticos, el gobierno ruso nunca tuvo en cuenta la devaluación de esta moneda frente al dólar. En mayo del 2010 el Club de París informó que la deuda de Cuba era de 30 410 millones de dólares.

La colaboración económica de la URSS con Cuba, que incluyó desde el financiamiento hasta la asistencia técnica, se dirigió fundamentalmente a apoyar el desarrollo industrial del país. En efecto, las cifras disponibles muestran una concentración en la esfera industrial entre el 75% y el 80%.

También la URSS desempeñó un significativo rol en la calificación y preparación de cuadros cubanos.

En los centros docentes creados en Cuba con la asistencia soviética entre 1960 y 1987 fueron formados más de doscientos cuarenta mil especialistas, además de brindar instrucción al 15% de los alumnos del sistema de enseñanza técnicoprofesional.

Por otro lado, en ese mismo período se formaron en la URSS cerca de dieciocho mil obreros y especialistas cubanos calificados. En 1990 trabajaban en Cuba tres mil técnicos soviéticos (Riabov, 1984; Komirlitsin, 1984).

No obstante, el documento que reflejó más cabalmente el papel de la asistencia prestada por la Unión Soviética al desarrollo de Cuba fue el «Programa a largo plazo de desarrollo de la colaboración económica y científico-técnica entre la República de Cuba y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas hasta el año 2000», firmado en octubre de 1984.

En este documento se definieron como las direcciones principales de esta colaboración aquellas medidas que propiciaban la culminación exitosa de la estrategia de desarrollo que se había trazado el país hasta el año 2000 y que aseguraban la estabilidad y profundización de las relaciones entre Cuba y la URSS (República de Cuba, 1984).

Los resultados de la colaboración económica entre la URSS y Cuba entre 1960 y 1990 se reflejan en la proporción de las producciones obtenidas mediante colaboración soviética en relación al total de capacidades y producciones logradas en una serie de renglones vitales para el país. Estas proporciones alcanzaron el 100% para los laminados, las combinadas cañeras, los televisores y los radios. En el acero llegaban al 95%; al 80% en los fertilizantes nitrogenados; y al 60% en la producción de estructuras metálicas y en la de hilados y tejidos. En síntesis, las empresas desarrolladas con la cooperación de la URSS creaban el 15% de la producción industrial bruta del país a finales de la década de los años ochenta (Riabov, 1984; Komirlitsin, 1984; Álvarez, 1989).

Repercusión de las reformas económicas de la URSS en sus relaciones económicas con Cuba

Los cambios que se produjeron en la política económica soviética después de 1985 tuvieron una repercusión indirecta primero y directa después en las relaciones con Cuba.

Las repercusiones indirectas vinieron dadas ante todo, por los resultados de las propias reformas al interior de la URSS. Cuba se vio afectada de manera creciente por este fenómeno sobre todo a partir de 1987, cuando en la economía soviética empezaron a reducirse drásticamente producciones estratégicas con sus correspondientes efectos sobre el comercio exterior.37 No obstante y hasta el verano de 1991, existió siempre la voluntad política por parte del gobierno soviético de cumplir los compromisos asumidos con Cuba, lo cual contribuyó a evitar en buena medida la afectación de estas relaciones.38

37 La producción petrolera pasó de 624 millones de toneladas en 1988 a 570 millones en 1990, a un descenso del 8,7% en solo dos años. Las entregas a Cuba se afectaron en 243 000 toneladas en 1989 y ya alcanzaban 3,3 millones de toneladas de petróleo y derivados en 1990 (Amado-Blanco, 2006).

38 Sobre esto el Comandante en Jefe Fidel Castro expresaría el 26 de julio de 1990: «(…) nos consta que el gobierno soviético hace todo lo posible por cumplir los compromisos (…). Solo que sus propias dificultades y sus actuales problemas objetivos van más allá de la buena voluntad de hacer el máximo para cumplir con las entregas acordadas y para continuar su tradicional nivel de colaboración económica con Cuba» (Castro, F., 1991a, p. 23).

Sin embargo, la propia dinámica de la reforma orientada al mercado condujo gradualmente a transformar el sistema soviético de comercio exterior, lo que empezó a afectar a Cuba a partir de 1987. Por otro lado, en la prensa soviética comenzaron a aparecer artículos que criticaban los resultados de la colaboración de la URSS con Cuba.39

39 Ver en este sentido V. Chirkov (1987).

Entre los cambios más importantes se encuentran las disposiciones para la creación de empresas mixtas con capital extranjero en enero de 1987 y la reorganización del sector externo soviético que se efectuó en diciembre de 1988.

Esta última disposición otorgó el derecho a todas las organizaciones económicas para acceder libremente al mercado internacional a partir de abril de 1989,40 lo que elevó el nivel de complejidad de los procesos de contratación centralmente planificados que mantenía Cuba.

40 La fecha para la puesta en práctica de esta política coincidió con la visita a Cuba de M. Gorbachov, pero en la misma no parece haberse abordado este tema. No obstante, todavía en el primer semestre de 1990 se registraron esfuerzos por mejorar la coordinación de las empresas soviéticas con las contrapartes cubanas por parte de los dirigentes de la URSS (Amado-Blanco, 2006).

Sin embargo, la modificación de mayor trascendencia en la política económica exterior de la URSS se produjo en el verano de 1990, cuando se decidió que a partir de enero del siguiente año todas las transacciones comerciales con los países miembros del CAME se realizarían sobre la base de los precios del mercado mundial y en moneda convertible.

Por la gravedad de esta decisión, el Comandante en Jefe Fidel Castro envió el 22 de agosto de 1990 una extensa carta a Gorbachov, en la que exponía los criterios de Cuba sobre esta medida y las graves consecuencias que tendría para la economía cubana.

Las negociaciones para el intercambio comercial de 1990 fueron especialmente complicadas y se extendieron hasta abril de ese mismo año. No obstante, el intercambio comercial, con las afectaciones ya apuntadas con anterioridad, se mantuvo en 8 709 millones de pesos. Sin embargo, ya el 29 de agosto de ese año Cuba se vio obligada a adoptar una serie de medidas de emergencia ante la perspectiva de una situación aún más grave en los abastecimientos soviéticos: había comenzado el Período Especial.41

41 Ver «Información a la población», Granma, 29 de agosto y 26 de septiembre de 1990 e «Información a la población sobre medidas adicionales con motivo a la escasez de combustible y otras importaciones», Granma, 20 de diciembre de 1991.

El intercambio comercial para 1991 se pactó en diciembre de 1990 con la introducción de importantes cambios. Este acuerdo reflejó claramente la intención soviética de ir a un proceso de transición en las relaciones económicas entre ambos países, y se pasó de un alto nivel de preferencialidad para Cuba a un intercambio basado en el principio de los beneficios mutuos para ambas partes, sobre la base de los precios del mercado mundial y con pagos en dólares. Los precios pactados para el azúcar se redujeron a 0,25 centavos la libra, en tanto se mantenía un contrato para suministro de diez millones de toneladas de petróleo equivalente por la parte soviética, entre los elementos más significativos.

No obstante, se mantenía el comercio compensado de azúcar por petróleo y un acuerdo para el pago de los saldos deficitarios pendientes a fin de año, con el otorgamiento de créditos soviéticos para cumplimentar ese objetivo, que debían reducirse en el futuro gradualmente (Rodríguez, 1992a).

Las entregas de mercancías por parte de la URSS empeoraron drásticamente en el primer semestre de 1991 y cayeron a niveles críticos en la segunda mitad del año, en especial con el vacío de poder que sobrevino en el gobierno soviético después del intento de golpe de Estado de agosto de 1991 (Castro, 1991). Los conflictos de orden político se acrecentaron a partir de entonces con la retirada unilateral de las tropas soviéticas de Cuba en septiembre de ese año.42

42 Ver el editorial «Cuba no aceptará jamás ser entregada ni vendida a Estados Unidos», Granma, 14 de septiembre de 1991.

El intercambio comercial total en 1991 solo llegó a 4 521,5 millones de pesos, un 48% inferior al del año precedente.

Con la desaparición de la URSS el 25 de diciembre de 1991 se redujeron a niveles mínimos las relaciones económicas con Cuba de las nuevas repúblicas independientes.

La desaparición de la Unión Soviética, y las relaciones económicas con Rusia entre 1992 y 2009

Al desaparecer la URSS cada una de las quince repúblicas que la constituía se convirtió en un país independiente. No obstante, la Federación Rusa se hizo cargo de dar continuidad a los vínculos económicos externos de la Unión Soviética, tanto en lo referido a la deuda externa que se debía por distintos países al anterior Estado, como en lo relativo a los adeudos de dicha nación, que al cierre de 1991 se calculaban en 67 200 millones de dólares (Girón y Penkina, 1994; Rodríguez, 2010). Los adeudos de otros países a la antigua URSS se estimaban en unos 95 000 millones de dólares, por lo que de forma inmediata junto al proceso de transición al capitalismo, se iniciaron las gestiones para reclamar el pago de esa cifra.

Este último elemento pasó así a ser un componente esencial en la formulación rusa de las perspectivas económicas con Cuba, a lo que se sumaron las características de la transición al capitalismo en Rusia, donde se aplicó una «terapia de choque» del más estricto corte neoliberal (Rodríguez, 2010).

Bajo estas circunstancias, el gobierno de Boris Yeltsin (1991-1999) aplicó una política que provocó la reducción como promedio en un 94% del intercambio comercial entre Cuba y Rusia en esos años y aún cuando se firmaron diversos acuerdos en 1992, 1993 y 1996 para tratar de reanimar las relaciones económicas y culturales, estas se mantuvieron a un muy bajo nivel.43 Por otro lado, en esos reducidos intercambios se mantuvo un saldo comercial positivo para la parte cubana.

43 Entre los acuerdos firmados se encuentra la «Declaración de Principios de las relaciones entre la Federación de Rusia y la República de Cuba», rubricada en mayo de 1996, que sin embargo poco cambió la situación. Las relaciones económicas con las restantes repúblicas ex soviéticas prácticamente desapareció. En el caso de Europa Oriental, estas relaciones o bien desaparecieron o se redujeron a una cifra insignificante.

A partir del acceso a la presidencia de Vladimir Putin en el año 2000 y su visita a Cuba en ese mismo año, las relaciones económicas y políticas con Rusia comenzaron a mejorar gradualmente.

En la visita del presidente ruso se despejaron un grupo de temas pendientes desde 1991 y se identificaron por Cuba las esferas de negocio con posibilidades para Rusia en las nuevas condiciones (Granma, 2001).44 Por su parte, Rusia dejó claros los principios de beneficio mutuo que presidirían las relaciones económicas en lo adelante.

44 Un elemento favorable fue la concesión por Putin de un crédito de cincuenta millones de dólares a Cuba.

Durante los últimos años se produjo un gradual incremento de los vínculos económicos entre los dos países, aún cuando el intercambio comercial se redujo a trescientos diez millones de dólares anuales de quinientos veinte que promedió entre 1992 y 1999. El saldo de la balanza comercial se mantuvo favorable para Cuba hasta el 2004 y se ha mantenido deficitario desde el 2005 al 2009.45

45 Estos datos se basan en los anuarios estadísticos de la ONE entre 1996 y el 2009.

En tal sentido debe señalarse que en septiembre de 2006 se firmó un crédito comercial por trescientos cincuenta millones de dólares, a diez años y con muy bajo interés y se ajustaron los pagos de la deuda pendiente de liquidación con Rusia.46 También en noviembre de 2008 visitó el país el presidente ruso Dimitri Medvedev y en enero de 2009 visitó Rusia el presidente Raúl Castro, ocasión en la que se firmó un memorándum «Sobre los principios de la colaboración estratégica entre Cuba y Rusia» y se rubricaron otros treinta y cuatro documentos en distintas esferas de colaboración.

46 Se trata de adeudos contraídos con Rusia a partir de 1992 y no se refieren a la deuda con la URSS.

Por último, una esfera de positivo desarrollo en los últimos años es el turismo ruso en Cuba, que se mantiene con una favorable evolución.

Algunas consideraciones finales

Durante los treinta y dos años transcurridos entre 1959 y 1991 las relaciones económicas con la URSS representaron para Cuba un elemento esencial en su desarrollo, aún cuando nunca se concibieron como únicas o excluyentes de otros vínculos con diversos países del mundo.

Las complejas circunstancias en que nuestro país debió desempeñarse durante las tres primeras décadas de la Revolución impusieron la necesidad de acudir en mayor medida de lo previsto a los vínculos económicos con los soviéticos, frente al férreo bloqueo económico de los Estados Unidos y la hostilidad del mundo capitalista.

En ese contexto, ante nuestras dificultades siempre existió una generosa respuesta por parte de la URSS, que compartió con nosotros sus recursos y sus experiencias cargadas de aspectos positivos y también de sus propias limitaciones, las que lógicamente también nos afectaron. En este último aspecto se ha señalado que la introducción en Cuba del Sistema de Dirección y Planificación de la Economía (SDPE) entre 1975 y 1985 constituyó el momento de mayor acercamiento al modelo de gestión soviético.47

47 El sistema se basaba en la aplicación del cálculo económico restringido que había caracterizado el mecanismo de dirección soviético antes de las reformas de 1965, teniendo en cuenta el grado de desarrollo alcanzado por Cuba.

La aplicación de la política económica de industrialización gradual en los marcos del sistema de división internacional socialista del trabajo en esos años, se apoyó así en el SDPE que en alguna medida introdujo elementos organizativos, de planificación y control económico más eficientes en relación a los que se habían empleado en el país hasta entonces.

Por otro lado, la copia en múltiples ocasiones acrítica del modelo soviético de los años sesenta, introdujo problemas que eran típicos de su agotamiento desde entonces y propició altos niveles de consumo material, especialmente combustibles; ineficiencia del proceso inversionista; expansión del burocratismo; una limitada concepción de la industrialización del país; baja eficiencia económica y —en general— una visión mercantilista de la construcción del socialismo (Rodríguez, 1990).

La búsqueda de una solución a estos problemas se enmarcó en la política económica aplicada de 1986 a 1990 en el Proceso de Rectificación de Errores y Tendencias Negativas (Rodríguez, 1990a).

A diferencia de las soluciones que por la vía de la expansión del mercado se buscaban en la política económica que caracterizó la perestroika y la glasnost en la URSS, en Cuba se trataba de encontrar un balance que permitiera combinar los métodos de movilización política consustanciales al socialismo y la necesaria racionalidad económica a lograr en la combinación entre la planificación y el mercado (Rodríguez, 1990a).

Este proceso si bien no produjo soluciones definitivas a los problemas económicos del país y estuvo signado de nuestras propias insuficiencias, permitió enfrentar exitosamente las difíciles condiciones que sobrevendrían con el Período Especial a partir de 1990.

Las relaciones económicas entre Cuba y la URSS fueron un modelo de relaciones entre un país desarrollado y uno en vías de desarrollo. Estas jugaron un papel fundamental en la consecución exitosa del programa de desarrollo alcanzado por Cuba, al tiempo que contribuyeron también a suministrar artículos de cierta importancia para la economía soviética.

Hoy, cuando ya no existe la URSS, estos vínculos siguen siendo un referente indispensable de las potencialidades del socialismo, más allá de sus limitaciones y errores.

Agosto de 2010

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El autor

José Luis Rodríguez García (La Habana, 1946). Especialista en economía cubana y economía internacional. Licenciado en Economía por la Universidad de La Habana (1969); obtuvo el grado de Doctor en Ciencias Económicas (URSS, 1978). Posee las categorías de Investigador Titular, Profesor Titular Adjunto de la Universidad de La Habana (UH) y Profesor de Mérito de la Universidad de Pinar del Río, así como la de Académico de Mérito de la Academia de Ciencias de Cuba. Ha publicado cuatro libros como autor y tres como coautor en Cuba. En el extranjero es autor de un libro (México, 1990) y coautor de siete. Tiene más de sesenta artículos en revistas de Cuba, los Estados Unidos, URSS, Francia, Gran Bretaña, y México.

Fungió como presidente de la Comisión para la Reestructuración de la Facultad de Economía de la UH en 1976 y ocupó el cargo de director del Centro de Investigaciones de la Economía Internacional entre 1979 y 1980. Fue subdirector del Centro de Investigaciones de la Economía Mundial (CIEM) entre 1983 y 1993.

En 1993 fue designado presidente del Comité Estatal de Finanzas de Cuba y en 1994 ministro de Finanzas y Precios. En 1995 fue nombrado vicepresidente del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros y ministro de Economía y Planificación, cargos que ocupó hasta el 2009. Desde 1998 es diputado a la Asamblea Nacional del Poder Popular. Integró el Comité Central del PCC de 1997 al 2011. Actualmente es asesor del CIEM.