MÁS DEMOCRACIA, MENOS LIBERALISMO

Durante demasiado tiempo se ha cargado sobre los hombros del sistema democrático fardos tan pesados como la igualdad económica, la verdad o el bien común. El carácter inalcanzable de esos ideales ha provocado cierta frustración con el funcionamiento de las democracias realmente existentes, y como consecuencia muchos sintieron que la única forma de recuperar el prestigio de este sistema político residía en reducir las expectativas; así, para los teóricos de la democracia liberal, ésta ha llegado a ser sobre todo una forma de resolver los conflictos sin derramamiento de sangre. A juicio del autor, esa operación de adelgazamiento ha ido demasiado lejos, pues si bien se dejaron de lado algunos ideales cuya consecución era ciertamente ilusoria, también se abandonaron otros que no sólo resultan factibles, sino que están en la base misma de la democracia y sin los cuales ésta carece de sentido.'En este libro -señala Ignacio Sánchez-Cuenca- pretendo recuperar parte de la confianza perdida en el funcionamiento del sistema democrático. La democracia -afirma- puede ofrecer más de lo que sus críticos admiten. El ideal de un conjunto de personas libres e iguales que toman decisiones colectivas en función de sus preferencias sobre qué tipo de sociedad construir tiene todavía un potencial radical que dista mucho de haber sido agotado

©2010, Sánchez-Cuenca Rodríguez, Ignacio

©2010, Buenos Aires : Katz

Colección: Discusiones

ISBN: 9788492946020

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Generado por: Ramón Hortelano, 12/06/2017

INTRODUCCIÓN

LA democracia liberal suele presentarse como la forma política menos mala de las existentes. Por tal se entiende un sistema en el que hay elecciones libres y en el que el poder político está sujeto a ciertas restricciones destinadas a salvaguardar los derechos fundamentales de ciudadanos y minorías, así como a impedir ciertos resultados que se consideran indeseables. Dichas restricciones aparecen recogidas en una constitución y la garantía de su cumplimiento se deja en manos de los jueces. En una democracia liberal, los ciudadanos y sus representantes están limitados por reglas y tribunales.

El supuesto de partida del modelo liberal es que el ejercicio de la democracia, por sí mismo, produce ciertos resultados patológicos: la demagogia de los políticos y la miopía de los votantes pueden comprometer la supervivencia del sistema democrático. Las elecciones, que son el principal procedimiento en democracia para la toma colectiva de decisiones, no garantizan por lo demás que se realice el mejor curso de acción para la sociedad en su conjunto. De hecho, argumenta a veces el liberal, ni siquiera puede asegurarse que en la democracia sean las preferencias políticas de los ciudadanos las que determinen las decisiones finalmente adoptadas, ya que las reglas que se emplean para recoger y agregar dichas preferencias son arbitrarias y manipulables en todos los casos; el veredicto de las urnas tiene un componente de indeterminación o ambigüedad que arruina cualquier intento de conectar las decisiones colectivas con las opiniones de los ciudadanos. Además, el gobierno del pueblo no protege a las minorías, cuyo destino queda al albur de los deseos de la mayoría. Por todas estas razones, concluye el liberal, conviene instaurar algunas barreras que eviten los males que, de otro modo, la democracia acabaría generando.

Los teóricos de la democracia liberal suelen caracterizar a ésta en mayor medida por los males que evita que por los bienes a los que puede dar lugar. Así, la democracia se presenta simplemente como una forma de resolver los conflictos de intereses sin derramamiento de sangre. Hay algo de saludable en la actitud del liberal, pues durante demasiado tiempo se ha cargado sobre los hombros del sistema democrático fardos tan pesados como la igualdad económica, la verdad o el bien común. El carácter inalcanzable de esos ideales ha provocado una cierta frustración con el funcionamiento de las democracias realmente existentes. De ahí que muchos sintieran que la única forma de recuperar el prestigio de este sistema político pasaba por rebajar las expectativas. Sin embargo, se ha ido a mi juicio demasiado lejos en esa operación de adelgazamiento. Se ha acabado, así, con algunos ideales cuya consecución era ciertamente ilusoria, pero se han tirado también por la borda otros que no solamente resultan factibles, sino que están en la base misma de la democracia y sin los cuales ésta pierde sentido.

Desde un punto de vista más práctico, el acoso liberal a la democracia se ha traducido en la proliferación incontrolada de instancias independientes del control electoral, lo que a veces se llama instituciones contra mayoritarias, como bancos centrales, organizaciones supranacionales o agencias reguladoras. Asimismo, los jueces han ampliado su poder de decisión en muchos países, interviniendo abiertamente en disputas políticas. Se considera que alejando el poder decisorio del pueblo o de sus representantes cabe conseguir resultados que, supuestamente, la democracia por sí misma no conseguiría nunca. Resulta irónico que si mediante estos recortes no se obtienen los resultados esperados, se culpe no obstante a lo que todavía queda de democracia y no a los elementos extraños a la misma que la limitan. La tendencia dominante consiste en responsabilizar a los elementos democráticos, y no a los liberales, de la incapacidad de nuestros sistemas políticos para hacer frente a los desafíos que se plantean en las sociedades actuales. Pero no cabe descartar que si las democracias contemporáneas no funcionan como la gente espera, ello se deba a la maraña de reglas institucionales e intereses económicos que atan las manos de los gobiernos y no a que los procedimientos democráticos, por sí mismos, resulten inútiles para tomar decisiones de gran calado.

En este libro pretendo recuperar parte de la confianza perdida en el funcionamiento del sistema democrático. La democracia puede ofrecer más de lo que sus críticos admiten. El ideal de un conjunto de personas libres e iguales que toman decisiones colectivas en función de sus preferencias sobre qué tipo de sociedad construir tiene todavía un potencial radical que dista mucho de haber sido agotado. Aspiro a persuadir al lector de que gran parte de las críticas al funcionamiento de la democracia que sirven como fundamento a las restricciones liberales no tienen una justificación adecuada.

Por expresarlo de la forma más directa posible, lo que defiendo en estas páginas es que en el binomio “democracia liberal” lo liberal ha llegado a pesar demasiado y la democracia demasiado poco. Frente a las críticas liberales, me propongo restaurar parte del prestigio perdido de los ideales democráticos. Esto requiere, por un lado, volver a examinar esos ideales, perfilando su significado y alcance, tal y como se hace en los tres primeros capítulos del libro, y, por otro, someter a revisión crítica, a la luz de dichos ideales, las restricciones liberales, según procuro hacer en los dos últimos capítulos.

Uno de los ideales que ha perdido ascendencia en las discusiones teóricas es el de autogobierno, quizá por sus resonancias metafísicas y colectivistas. Frente al autogobierno, se privilegia la igualdad jurídica y política de los ciudadanos como base del sistema democrático. Sin embargo, el autogobierno es un ideal constitutivo e irrenunciable de la democracia, tanto como el de la igualdad. Ambos se complementan y, según explico en el capítulo I, permiten dar cuenta de muchas de las prácticas y reglas que asociamos con el ejercicio de la democracia.

El autogobierno consiste en que las decisiones colectivas se tomen de acuerdo con las preferencias de los ciudadanos. Puesto que las preferencias del pueblo no son siempre coincidentes, y que es normal que haya profundas divisiones de intereses y opiniones en la sociedad, el autogobierno no puede caracterizarse como la realización de una fantasmal voluntad general. De ahí que sea preciso instaurar reglas que resuelvan las diferencias. De todas las posibles, es la regla de mayoría la que mantiene una conexión más estrecha con la idea de democracia, pues minimiza el número de personas que puedan estar en desacuerdo con la decisión finalmente adoptada.

Se trata, no hay duda, de una concepción algo diluida del autogobierno, ya que tan sólo requiere que las decisiones colectivas se tomen a partir de las preferencias individuales. Con todo, constituye un elemento fundamental de la democracia. De hecho, nos sirve como punto de referencia a la hora de juzgar las restricciones al sistema democrático, toda vez que si alguna de esas restricciones distorsiona o incluso llega a romper la conexión entre decisiones políticas y preferencias individuales, tendremos una razón poderosa para rechazarla.

El principio del autogobierno tiene, además, otras muchas consecuencias. En el capítulo II del libro muestro que si se acepta el valor del autogobierno, resulta necesario establecer procedimientos institucionales para procesar una posible demanda de secesión de un grupo nacional territorialmente concentrado. Si el grupo aspira a realizar el autogobierno al margen del Estado al que pertenece, ¿sobre qué bases puede negarse dicha aspiración? Se plantean aquí cuestiones muy difíciles sobre la naturaleza del demos o sujeto de la democracia. Mientras que las concepciones liberales tienden a evadir el problema, argumento que una concepción genuinamente democrática nos obliga a abordar la posibilidad de la secesión bajo ciertas condiciones.

La democracia moderna, frente a la experiencia de la Antigüedad en Grecia, se organiza ideológicamente. Dado que hay visiones contrapuestas en el seno de las sociedades modernas sobre los cursos colectivos de acción, las elecciones sirven, en lo fundamental, para dirimir cuál de esas visiones tiene mayor apoyo popular. En eso consiste, en esencia, el autogobierno: decidir a partir de las preferencias populares qué proyecto ideológico acaba por imponerse. En el capítulo III defiendo que lo que explica tanto el recurso a la votación como el esquema de la representación política frente a la democracia directa es justamente la presencia de ideologías en liza.

Si no hubiera diferencias ideológicas, podría gobernarse eligiendo al azar a un grupo de ciudadanos, o mediante un sistema de exámenes que seleccionara a los más aptos para la gestión de la cosa pública. Si se recurre al voto, es porque las ideologías establecen proyectos y planes contrapuestos. De ahí que, siguiendo el ideal de autogobierno, se sometan dichos proyectos a una elección popular. Pues bien, cabe decir que la razón última por la cual las democracias modernas son representativas no reside en problemas de información, o en que la política se haya vuelto tan complicada que resulta conveniente delegar en políticos profesionales. Más bien, se debe a que la puesta en práctica de un programa ideológico resulta incompatible con la democracia directa, en la que cada asunto se decide separadamente del resto. La tarea de los representantes consiste en agrupar los asuntos y hacer un tratamiento común de los mismos de acuerdo con las posiciones ideológicas con las que se presentaron ante la ciudadanía a la hora de pedir el voto.

Una vez aceptado este punto de partida, es fácil advertir que las teorías positivas que se manejan en la ciencia política para describir la relación representativa no son válidas. Dichas teorías suponen que el representante actúa únicamente para conseguir su reelección, y le es indiferente qué tipo de políticas deba llevar a cabo para obtener el fin perseguido de permanencia en el poder. En realidad, lo que esperamos del representante es que adopte el curso de acción más beneficioso para la sociedad dada su posición ideológica. Sólo así cabe entender que en el debate democrático se critique a los políticos que revelan a través de su comportamiento motivaciones que cabe calificar de electoralistas, oportunistas, clientelistas o populistas. La existencia de estas patologías de la representación pone de manifiesto el carácter reduccionista del supuesto según el cual el político sólo busca la reelección.

Espero que la argumentación del capítulo III despeje cualquier duda sobre el tipo de democracia que propugno. La defensa que realizo del sistema representativo entra en colisión con cualquier forma de democracia directa o de democracia populista. Lo que busco más bien es hacer explícitos los valores e ideales que subyacen en la práctica de nuestras democracias representativas y que quedan ensombrecidos o marginados en los análisis liberales de la política. El reconocimiento de la existencia de esos valores e ideales nos pone en estado de alerta ante los pretextos que el liberalismo emplea a fin de restringir el potencial democrático de nuestros sistemas políticos. En los dos últimos capítulos del libro me ocupo de las razones que habitualmente se ofrecen para justificar tanto constituciones rígidas que limitan la capacidad de autogobierno, como la delegación de ciertos asuntos sensibles a los tribunales. Muchas de esas razones o bien no son del todo coherentes o bien parten de premisas muy cuestionables.

En el caso de las constituciones rígidas, es decir, de aquellas reglas que es muy costoso modificar debido a que están blindadas institucionalmente mediante complejos mecanismos (requisitos de mayorías calificadas en una o más instancias, referéndums, etc.), resulta muy dudosa la necesidad de ese blindaje. En el capítulo IV recurro a un ejemplo muy sencillo: según la Constitución española, la circunscripción electoral es la provincia. ¿Por qué esa regla debe recibir cobertura constitucional y estar protegida frente a los deseos mayoritarios de la ciudadanía y sus representantes? Examino los argumentos que se han ofrecido en el debate público sobre esta cuestión y termino por concluir que dichos argumentos son muy endebles en la gran mayoría de las ocasiones. Tan sólo parece haber motivos poderosos para proteger las reglas en sociedades divididas en las que los grupos tienen tamaños muy distintos y surgen problemas de credibilidad (los grupos más pequeños quieren garantías de que los grupos grandes no van a abusar de su posición). Pero incluso en esos casos, lo lógico es que la constitución se limite a las reglas de juego más generales que regulan el funcionamiento de la política, sin entrar en demasiados detalles, justo lo contrario de lo que sucede en la mayoría de los países.

Finalmente, en el capítulo V examino de manera crítica la tesis de que jueces o magistrados sean los principales guardianes de los valores constitucionales. En muchas democracias, los tribunales tienen el monopolio de la interpretación constitucional. Son éstos, por tanto, quienes en última instancia deciden acerca de la constitucionalidad de las leyes. Se trata de una limitación muy fuerte de la democracia, pues una ley que tenga un apoyo muy amplio en la sociedad y en los partidos políticos puede quedar anulada simplemente porque unos jueces así lo estimen oportuno. Propongo un sistema de frenos y contrapesos a propósito de este asunto en el que son el pueblo y sus representantes, y no los jueces, quienes tengan la última palabra.

A pesar de que hoy la democracia haya llegado a ser el régimen político que se espera “por defecto”, y a pesar también de que la ideología democrática se haya expandido y asentado como nunca antes en la historia, la democracia sigue teniendo un potencial importante que no se ha realizado en la práctica, sobre todo con respecto al valor del autogobierno. Creo que se debe a una mezcla de temor y escepticismo sobre los resultados que puede producir una democracia más plena. Se trata, sin embargo, de miedos y dudas que tienen una base endeble y que con frecuencia sólo obedecen al intento de conservar privilegios y posiciones de dominio.

NOTA

Este libro ha tenido una trayectoria un poco errática. Comenzó siendo una traducción de algunos trabajos académicos que había publicado en inglés sobre teoría de la democracia, pero el producto final no tenía suficiente coherencia interna. Por eso, me puse a reescribir una y otra vez los capítulos, añadiendo algunos nuevos y eliminando otros, hasta que al final quedó un texto completamente distinto, muy alejado del original, escrito en un registro diferente, menos académico, y espero que, ahora sí, con un hilo conductor. Entre las personas que leyeron, en parte o en todo, las distintas versiones de este libro, y que me hicieron comentarios de gran utilidad, debo mencionar a Belén Barreiro, Pablo Lledó, José María Maravall, Javier Pradera, Adam Przeworski y Ramón Vargas Machuca.

I.- DEMOCRACIA = IGUALDAD + AUTOGOBIERNO

1. ¿DESDE DÓNDE ANALIZAR LA DEMOCRACIA?

HAY dos visiones de la democracia que resultan igualmente decepcionantes. La primera idealiza la democracia, la segunda la denigra. De acuerdo con la visión idealista, los ciudadanos se informan sobre los asuntos políticos, deliberan, toman decisiones colectivamente y consiguen gobernarse a sí mismos en la búsqueda del bien común o del interés general, sin otros frenos que los que establece el Estado de derecho. Los ciudadanos obedecen la ley porque las leyes se las han dado a sí mismos libre y democráticamente. Las leyes son, en última instancia, el reflejo de la voluntad general del pueblo.

De acuerdo con la visión descreída, la democracia es poco más que un método para cambiar el gobierno sin derramamiento de sangre. No tiene sentido hablar de quimeras como el bien común o el interés general. Los ciudadanos apenas se informan sobre la política, no deliberan demasiado sobre lo que mejor conviene desde el punto de vista de la colectividad. Los representantes, por su parte, actúan en mayor medida motivados por su carrera política y la de los partidos oligárquicos a los que pertenecen que por el bien de los representados. Los métodos de votación son arbitrarios y sus resultados no tienen por qué ser coherentes con las preferencias de las personas. El autogobierno es por tanto imposible. No hay tanta diferencia entre elegir a los representantes mediante elecciones o tirando una moneda al aire.

Los filósofos tienden a favorecer la visión idealista de la democracia. Consideran en todo caso que las democracias reales son un pálido reflejo de los ideales de justicia y racionalidad que atribuyen a la democracia como concepto. Los científicos sociales, por el contrario, disfrutan denunciando los “mitos” asociados a la democracia. Cuanto más descarnado y cínico resulte el análisis, más “científico” les parece a algunos.

En este libro procuro situarme en un registro intermedio: la democracia no está a la altura de las aspiraciones de los filósofos, pero es bastante más que la visión empobrecida que resulta dominante en muchos enfoques de las ciencias sociales. Por decirlo brevemente, intento analizar la democracia en función de los valores que su propio ejercicio implica. Aunque dichos valores no sean los de los filósofos, existen, en contra de lo que por lo general creen los científicos sociales, y moldean y dan sentido a las prácticas democráticas.

Por ejemplo, supongamos que alguien plantea la cuestión de por qué los gobernantes son elegidos popularmente y no mediante una oposición. Al fin y al cabo, ganar una oposición puede servir para seleccionar a quien mejor preparado esté, a quien mejores habilidades tenga para desempeñar la tarea de gobierno. Un sistema de selección basado en un examen o en pruebas equivalentes podría garantizar por tanto que sean los mejores quienes lleguen a la política. Y, además, un sistema así permitiría resolver el espinoso asunto de que todos los ciudadanos, con independencia de su valía y su criterio, tengan la misma influencia a través del voto a la hora de determinar la composición del gobierno. ¿Por qué han de valer todas las opiniones lo mismo, ya sean las de un ama de casa, un catedrático de matemáticas, un joven desempleado o una empresaria de éxito?

Para responder a estas preguntas, es preciso tener en cuenta los valores que sustentan la práctica democrática de seleccionar a los gobernantes mediante elección popular. En este caso, me parece que el argumento es sencillo: entendemos que gobernar no es sólo una cuestión de capacidad. A la hora de decidir quién ha de estar en el gobierno, la capacidad de los políticos constituye sin duda un dato importante, pero hay una consideración igual o más importante que hace inviable el sistema de oposiciones o examen, según la cual lo que está en juego no es sólo el desempeño del gobernante, sino también qué proyecto o qué modelo de sociedad se perseguirá desde el poder. En este sentido, no cabe realizar un examen sobre qué modelo social defiende el político, pues no se trata de un asunto que pueda evaluarse mediante unas pruebas objetivas. Puesto que hay modelos distintos y no hay ningún criterio universalmente compartido que permita dilucidar cuál es mejor, las democracias establecen que sean los propios ciudadanos quienes, mediante el voto, tomen partido por las distintas opciones que hay en juego. El sentido o el valor de la práctica de las elecciones residen por tanto en que se opte por un modelo u otro de sociedad. Si hubiera acuerdo social sobre cómo debe gobernarse, la única diferencia entre los candidatos a ejercer la responsabilidad de gobierno sería la capacidad y, en tal caso, el sistema de oposiciones podría ser el más conveniente.

Veamos otro ejemplo. Nos parece que una democracia que restrinja arbitrariamente el sufragio (excluyendo a las mujeres, o a las personas sin educación, o a los desposeídos) es una democracia imperfecta. ¿Qué quiere decir en este contexto “imperfecta”? Pues que traiciona los ideales que justifican el procedimiento democrático de toma de decisiones frente a otros procedimientos posibles. Una práctica democrática que consiente una restricción del sufragio no está a la altura del ideal igualitario que sostiene dicha práctica. Con independencia del devenir histórico de los sistemas democráticos, hoy podemos afirmar que una democracia con sufragio limitado no es “plena”: le queda un trecho por recorrer hasta ser una práctica que de verdad ejercite el ideal subyacente de la igualdad política.

El concepto de democracia es, en expresión de Ronald Dworkin, “interpretativo”.[1] Los conceptos interpretativos (como justicia, libertad, igualdad) se refieren a valores o ideales que son intrínsecos a ciertas prácticas. Prácticas que tienen en su constitución interna, como principio organizador de las mismas, tales valores e ideales. Por ejemplo, la práctica del sufragio universal, como acabamos de ver, se justifica mediante su valor igualitario. Puesto que puede haber desacuerdos importantes a la hora de caracterizar los elementos valorativos, Dworkin habla de conceptos “interpretativos”: no es siempre evidente la conexión entre la práctica y los valores que le dan sentido, hay espacio para la discusión y por tanto caben varias interpretaciones sobre los valores que pueden servir de base para la práctica que se esté examinando.

Justamente porque esos valores son múltiples y no siempre coherentes entre sí, resulta vano intentar proporcionar una definición de democracia. No hay forma de encajar en una definición todas las dimensiones del concepto. En cuanto apretamos por un lado, salen los contenidos por otro. La democracia mantiene relaciones complicadas con otros muchos conceptos, como los de igualdad, racionalidad, desacuerdo, verdad, mayoría, etc., relaciones que frustran cualquier afán lexicográfico.

Sí cabe, con todo, establecer reglas que nos permitan distinguir entre regímenes que son democráticos y regímenes que no lo son. Los comparativistas utilizan esas reglas para clasificar los países en sus bases de datos. Por ejemplo, se considera que un país en el que se celebran elecciones con sufragio universal y en el que ha habido al menos un episodio de reemplazo institucional en el poder (sale el partido gobernante y entra la oposición) es un régimen democrático. Estas reglas son sin duda necesarias para el análisis comparado, pero no son suficientes para aclarar el significado de la democracia, o al menos para responder a muchas de las preguntas que se examinan en este libro. ¿Es la deliberación esencial para el funcionamiento de un sistema democrático? ¿Cuál es el objetivo de celebrar elecciones? ¿Es la votación siempre un método adecuado para resolver los conflictos de intereses? ¿Pueden los ciudadanos controlar con eficacia la labor de los representantes? ¿Cuál es el margen de autonomía de un representante en una democracia? Al buscar respuesta a este tipo de cuestiones, es necesario ir más allá de las prácticas democráticas y rastrear en los ideales que esperamos que la democracia realice.

A continuación examino varios de los ideales que normalmente se consideran consustanciales a la democracia. En primer lugar, intentaré mostrar que la verdad y la deliberación no son elementos esenciales de la misma. Sin despreciar la importancia del debate público para la salud democrática de un país, creo sin embargo que a menudo se exagera el papel de la deliberación y del acuerdo en el funcionamiento de la democracia. De hecho, los estudios revelan que las democracias realmente existentes tienen ciudadanías muy ignorantes por lo que toca a la política. A mi juicio hay otros dos valores que son más fundamentales: la igualdad y el autogobierno. Ambos, desde caminos diferentes, nos llevan hacia el principio de mayoría. El principio de mayoría se puede justificar apelando tanto a la idea de igualdad, según un enfoque procedimentalista, como a la idea de autogobierno, según un enfoque consecuencialista.

Para organizar la exposición, presento en cada apartado un teorema o resultado formal. Con respecto a la verdad y la deliberación, hablo del teorema del Jurado de Condorcet. Con respecto a la igualdad, expongo el teorema de May sobre las propiedades que sólo la regla de mayoría cumple. Finalmente, con respecto al autogobierno, recurro al teorema de Rae-Taylor, también sobre la regla de mayoría. Es importante subrayar en el análisis que sigue que no contemplo todavía la dimensión representativa de la democracia (asunto que trato en el capítulo III). Por el momento, entiendo la democracia solamente como un método para tomar decisiones colectivas.

2. LA DEMOCRACIA COMO BÚSQUEDA DE LA VERDAD Y EL ACUERDO

COMENZARÉ analizando aquellas teorías que suponen que la democracia es un método para alcanzar la verdad o el acuerdo. La verdad es un concepto mucho más exigente que el acuerdo. Construir el concepto de democracia sobre la idea de verdad supone en este sentido una idealización notable. En un trabajo conjunto, James Coleman y John Ferejohn emplearon el nombre de “teoría epistémica” para referirse a los intentos de ligar democracia y verdad.[2] El origen de la teoría se remonta al racionalismo ilustrado del siglo XVIII y se basa en un resultado matemático, el llamado teorema del Jurado de Condorcet. Supongamos un jurado que se enfrenta al dilema de tener que decidir si el acusado es inocente o culpable. De acuerdo con el teorema, si cada persona tiene una probabilidad de elegir la alternativa correcta superior a 0,5 (basta que sea un poco superior), la probabilidad de que la opinión mayoritaria sea verdadera es cercana a uno. Cuanto mayor sea el grupo que toma la decisión, más probable es que el resultado sea el correcto. Si, por el contrario, la probabilidad individual de acertar es menor de 0,5, entonces es prácticamente seguro que la sociedad, al elegir por mayoría, acabará adoptando la alternativa incorrecta. El teorema, por tanto, establece que es más fácil llegar a la verdad de manera colectiva que individualmente. La agregación de juicios personales entre gente que esté razonablemente bien informada y que por tanto tenga una probabilidad de acertar tan sólo un poco superior a la del azar conduce al resultado correcto. La suma de las opiniones, de este modo, nos aproxima a la verdad.

Resulta tentador aplicar el teorema al ámbito político.[3] La sociedad tiene que elegir entre dos opciones, una de las cuales es la correcta o verdadera (la que conviene al bien común o interés general). Si la decisión se toma por mayoría y la probabilidad de acertar es al menos marginalmente superior a 0,5, la sociedad, casi con certeza, elegirá la opción correcta. La democracia puede entenderse entonces como un método para llegar a la verdad sobre lo que resulta bueno para la sociedad.

El teorema, desde el punto de vista técnico, es correcto.[4] El problema reside no en su validez, sino en su ámbito de aplicación, pues muchas cuestiones políticas no consisten en identificar qué es lo correcto o lo verdadero; más bien, plantean conflictos de intereses irreconciliables en los que no tiene sentido plantear que una de las alternativas es la correcta frente a las otras. En ese tipo de conflictos, el voto no es una forma de alcanzar la verdad, sino un procedimiento, cuyo fundamento examinaremos más adelante, para resolver de manera no violenta un desacuerdo entre grupos.[5]

Ciertas versiones de la teoría deliberativa de la democracia pueden entenderse como intentos de suavizar o rebajar las tesis más fuertes de la teoría epistémica.[6] En esencia, lo que algunos proponen es que la deliberación pública o colectiva, es decir, el debate abierto en el que todo el mundo tiene igual oportunidad de participar y hacer oír su punto de vista a los demás, contribuye a encontrar soluciones correctas que van en el interés general de la sociedad.

La premisa de la que se parte establece que en el ejercicio de la deliberación pública no basta apelar a nuestro interés propio para que los demás reconozcan valor en nuestra postura; es preciso conectar de algún modo la persecución del interés propio con la persecución del interés general. Por ejemplo, los empresarios no piden sin más la moderación salarial de los trabajadores para aumentar los beneficios de sus negocios; en la práctica, defienden dicha moderación por los efectos beneficiosos que tiene para la economía en su conjunto (control de la inflación, aumento de la productividad, etc.). Los teóricos de la deliberación consideran que esta manera de reformular los intereses privados en la esfera pública no es un mero ardid retórico. Una vez presentada la postura de los empresarios en términos de interés general, éstos tendrán mayor dificultad para defender la contención salarial si la inflación es baja. En este sentido, la deliberación modifica la forma de presentar y perseguir los intereses propios, haciendo más probable llegar a un acuerdo incluyente y racional. La deliberación, desde este punto de vista, contribuye a mejorar la calidad de las decisiones colectivas.[7]

Igualmente, la deliberación puede servir para elevar la condición cívica de las personas. Así, aunque la deliberación no mejore necesariamente la decisión colectiva, mejora a quienes la toman, pues los obliga a reflexionar sobre sus posiciones y les hace aprender de las posiciones de los demás. Un argumento similar se encuentra en la teoría participativa de la democracia: la participación en los asuntos públicos sirve como una especie de educación para la ciudadanía.[8] Las personas participativas son mejores ciudadanos, ya que aprenden habilidades políticas y refinan sus intereses y su conocimiento sobre el funcionamiento de la sociedad. La participación, además, puede satisfacer ciertos deseos de autorrealización personal.

Dado que la argumentación suele mantenerse en un nivel elevado de abstracción, resulta muy difícil entrar a valorar la plausibilidad de las tesis que defienden los partidarios de la teoría deliberativa. Hay estudios empíricos diversos, realizados con enfoques metodológicos muy distintos, que revelan que en general la discusión de asuntos políticos tiene un impacto positivo sobre diversos indicadores relevantes para la democracia: mayor participación electoral, mayor legitimidad del sistema, mayor identificación de la persona con la sociedad, mayor conexión de los intereses locales con problemas globales, etc.[9] Por otro lado, los experimentos realizados a partir de la propuesta de “encuesta deliberativa” de James Fishkin confirman asimismo que la deliberación puede tener un poderoso efecto de transformación de las preferencias. En este tipo de encuestas, se reúne a un grupo de gente seleccionada al azar y se fuerza una discusión con expertos en un tema: tras la discusión, algunas personas cambian sus opiniones previas. Fishkin ha defendido la idea provocadora de que se supriman las elecciones y se sustituyan por el voto de una muestra representativa de la población sometida a un proceso deliberativo de choque con los candidatos.[10]

Resulta más difícil encontrar trabajos empíricos que, yendo más allá de los efectos de la deliberación sobre las personas, muestren que ésta tiene también consecuencias sobre la democracia y sus resultados políticos. Las preguntas que necesitan respuesta son muchas:[11] ¿es suficiente el intercambio de argumentos e información entre las partes para lograr un consenso que supere las diferencias de intereses? ¿Cómo evitar que la deliberación no se transforme en un mero ejercicio de dominación ideológica? ¿Qué sucede si no se logra el consenso? ¿El voto es tan sólo un último remedio para cuando no hay manera de alcanzar un consenso entre las partes? ¿La deliberación mejora en algún sentido la calidad de las decisiones colectivas?

Debido a su insistencia en el consenso, la teoría deliberativa está presa de los mismos problemas que la teoría epistémica. Sólo tiene sentido dar tanta importancia al consenso si se parte del supuesto de que la democracia es un método para identificar el bien común o la voluntad general. Aunque se abandone la apelación a las soluciones “correctas” de las teorías epistémicas, el modelo deliberativo sigue considerando que se trata de descubrir los intereses generales de la sociedad mediante el intercambio de razones. Como ya he señalado antes, estas teorías pasan por alto el hecho innegable de que la democracia se enfrenta con frecuencia a conflictos de intereses parciales o partidistas que impiden el consenso y que sólo pueden resolverse mediante el voto.

Aunque quizá sea excesivo establecer una contraposición entre voto y deliberación, lo cierto es que la deliberación se exige sobre todo con respecto a decisiones sin fundamento democrático.[12] La deliberación es un requisito necesario de las decisiones que toman los jueces o los reguladores. Precisamente porque su poder no es representativo y no procede del voto, se considera imprescindible que tomen sus decisiones sobre la base de deliberaciones previas. En cambio, la decisión de votar una alternativa u otra no se acompaña de razones. Nadie se ve forzado a ofrecer explicaciones sobre la orientación de su voto.

Ahora bien, a pesar de que no se pida cuentas a nadie por la decisión de su voto, que es secreta, la deliberación desempeña un papel relevante en los razonamientos que utilizan las personas para tomar su decisión electoral. Si la gente votara no en función de intereses y razones, sino al azar, echando una moneda al aire, o por motivos completamente caprichosos, sin relación con el asunto que esté en juego, el mecanismo democrático tendría poco sentido. Valoramos la democracia porque consideramos que tomar decisiones colectivas mediante el voto no es un procedimiento arbitrario. Y esto sólo puede ser así cuando la gente vota formándose una opinión razonada sobre la cuestión que se dirime. De ahí que la libertad de expresión sea fundamental en una democracia: es necesario garantizar que antes de votar los votantes tengan la oportunidad de escuchar argumentos a favor y en contra del objeto de la decisión. En cuanto que un debate público afecte a las creencias de los ciudadanos sobre los factores políticos que determinan el voto, la deliberación, en este sentido tan rebajado, puede ser un componente relevante de la práctica democrática.

Para llegar a la conclusión de que el debate público es imprescindible en una democracia, no es preciso adentrarse demasiado en la teoría deliberativa. Basta entender que para que los ciudadanos puedan elegir en una democracia, deben tener la oportunidad de informarse. Otra cosa es que lo hagan. La ciencia política no ha conseguido llegar a conclusiones sólidas acerca del grado de conocimiento que han de tener los ciudadanos para que una democracia funcione adecuadamente. Por un lado, sabemos que los votantes (sobre todo en los Estados Unidos) tienen un bajo nivel de información política y que la información que llegan a adquirir la olvidan rápidamente. Diversos estudios han mostrado, sin embargo, que la gente encuentra formas de solventar el problema utilizando pistas (o lo que a veces se llama “atajos informativos”) que compensan la ausencia de información. Así, aunque alguien no sepa mucho de lo que ofrecen los partidos en materia de educación, obtiene información a partir de su experiencia personal con la escuela de los hijos o de lo que le cuentan los amigos o los compañeros de trabajo sobre los problemas que tienen con la educación y, poco a poco, la persona va haciéndose una composición de lugar sobre la gestión del partido en el gobierno. Lo mismo ocurre con la sanidad, las finanzas u otros muchos ámbitos. Cuando llega la hora de votar, el votante utiliza toda esa información fragmentaria, adquirida sin apenas esfuerzo, para formarse un juicio que suele ser razonable a pesar de no sustentarse en un análisis sistemático de los datos. Además, en la medida en que los errores producto de la ignorancia estén repartidos simétricamente en la sociedad y se neutralicen unos con otros, el resultado global (la opinión agregada) puede que no sea caprichosa ni inestable.[13]

En el ámbito de la democracia representativa se ha llegado a argumentar que la ignorancia de los votantes puede ser un buen seguro contra las manipulaciones de los políticos. Los políticos pueden tratar de disimular sus fracasos contando historias complejas que quizá persuadan a votantes con un alto grado de información política. Si el electorado estuviera compuesto sólo por gente muy simple, que se fija únicamente en los resultados y no en las palabras de los políticos, éstos no tendrán más remedio que tratar por todos los medios de producir los resultados que prometieron conseguir al ser elegidos.[14]

No sabemos, es suma, qué papel desempeña el grado de información política que tienen los ciudadanos en el funcionamiento de la democracia. Evidentemente, cierta información es necesaria, pues en caso contrario el voto no obedecería a otro motivo que no fuera el azar o el capricho. Pero ese mínimo de información que hace falta para que pueda atribuirse sentido a las elecciones está garantizado en casi todos los sistemas democráticos existentes. Si bien en principio parece buena idea que la democracia opere con una ciudadanía bien informada que siga los debates públicos y participe en ellos, no parece, sin embargo, que se trate de un requisito fundamental o de una característica esencial de la democracia, al menos en el sentido en el que la igualdad y el autogobierno sí lo son, como a continuación trataré de mostrar.

3. LA DEMOCRACIA COMO IGUALDAD POLÍTICA

DESDE un punto de vista conceptual, hay dos formas de justificar la democracia. Según la primera, la práctica democrática resulta valiosa porque produce ciertos resultados que consideramos justos, correctos o eficientes. Ésta es una defensa consecuencialista de la democracia. Según la segunda, lo que importa es que los procedimientos mediante los cuales la democracia produce decisiones colectivas sean ellos mismos justos o imparciales. Ésta es una defensa procedimentalista. La distinción, aunque útil a efectos expositivos, no deja de resultar un tanto artificial, pues la justicia de los procedimientos no puede estar enteramente desligada de las consecuencias que éstos generan. ¿Tendría acaso sentido que dijéramos de un procedimiento que es justo pero que produce resultados que consideramos inaceptables? Si así fuera, revisaríamos nuestras ideas acerca de lo que cuenta como un procedimiento justo. Comoquiera que sea, voy a mantener la distinción para ordenar la presentación del argumento. En esta sección analizo una justificación procedimentalista de la democracia; en la siguiente, una justificación consecuencialista.

La democracia presupone igualdad política.[15] En democracias con sufragio universal, cada ciudadano cuenta por igual en la determinación de la decisión colectiva, al margen de sus conocimientos, su inteligencia, su riqueza u otras características sociales (género, etnia). Tan sólo se hacen excepciones con algunos colectivos (menores de edad, presos o personas con enfermedades mentales graves). Es verdad, no obstante, que muchas democracias han convivido durante largo tiempo con restricciones importantes en el derecho de voto: restricciones de género (mujeres), de raza (negros en los Estados Unidos o en Sudáfrica), de propiedad (desposeídos), o de conocimientos (analfabetos). Sin embargo, con el paso del tiempo el ideal igualitario ha conseguido imponerse y en nuestra época las democracias funcionan con sufragio universal.

Las explicaciones que se han proporcionado sobre las causas de la extensión del sufragio se basan fundamentalmente en los intereses y en los incentivos de los actores políticos.[16] Por ejemplo, en el caso de la discriminación de clase, la explicación dominante establece que las élites aceptaron extender el sufragio para reducir el riesgo de una revolución. En el caso de las mujeres, se produjo una combinación de cambios sociales (incorporación de la mujer al mercado de trabajo) e incentivos electorales de los partidos existentes (la derecha, por ejemplo, apoyó la extensión del sufragio a las mujeres cuando creía que su voto sería más conservador que el de los hombres). Parece así que el autointerés de los actores es suficiente para reconstruir el proceso histórico de extensión del sufragio. Sin embargo, las investigaciones empíricas han detectado otros factores que también son relevantes. Así, se observa un importante efecto de contagio que no puede reducirse enteramente al autointerés: una vez que las mujeres reciben el derecho de voto en algunos países, la práctica se va extendiendo de manera casi mecánica a otros muchos lugares. Se establece en el plano internacional una norma según la cual una democracia no puede funcionar excluyendo por motivos arbitrarios a parte de su ciudadanía. De ahí que, cuando tras la Segunda Guerra Mundial se constituyen nuevas democracias, la posibilidad de excluir a la mujer del voto sencillamente no se contemple. La visión igualitaria de la democracia acaba imponiéndose como un hecho consumado. Por muy tortuosa que haya sido la ruta histórica, lo cierto es que el valor de igualdad política en el que se fundamenta la democracia ha ido realizándose hasta llegar a las democracias “plenas” de hoy. Es un triunfo de uno de los valores más esenciales que dan sentido a la práctica democrática.

La igualdad política en materia de voto puede ser sin embargo un consuelo menor cuando se advierten las desigualdades de todo orden que hay en las sociedades democráticas. El proceso político se aleja del ideal en la medida en que el poder económico distorsiona el debate público (medios de comunicación plurales pero muy sesgados hacia posiciones conservadoras), los partidos políticos (que dependen para su supervivencia del favor de empresas y bancos) y la propia actividad gubernamental (afectada por grupos de interés que reflejan la distribución asimétrica del poder económico y social). Visto de otra manera, sin embargo, puede considerarse asombroso que dadas todas esas asimetrías en el reparto del poder económico y social, el sistema político se organice en torno al principio de que los ciudadanos son iguales y tienen la misma influencia a la hora de tomar decisiones colectivas mediante el voto.

No voy a comentar los posibles fundamentos últimos de naturaleza filosófica que pueden justificar la idea de igualdad política. Es algo que desborda los propósitos de este capítulo. Lo que pretendo es más bien señalar la íntima conexión entre igualdad política y democracia. Una vez que se asume que todos los ciudadanos son iguales, nadie puede reclamar el poder de decidir por los demás apelando a su inteligencia, capacidad de liderazgo o conexión con la divinidad. Como ha argumentado Brian Barry, si se suprimen las diferencias de cualidad entre los ciudadanos, el único criterio que queda para tomar las decisiones colectivas es la cantidad.[17] Parece como si la igualdad política nos condujera inevitablemente a la regla de mayoría.

Desde el punto de vista igualitario, la regla de mayoría da a todo el mundo la misma probabilidad de influir en el resultado final, al margen de cuáles sean sus intereses o su poder social. No es ésta la única propiedad interesante de la regla de mayoría. En la teoría de la elección social se ha demostrado que esta regla tiene otras propiedades que la hacen única, incluyendo la igualitaria que se acaba de mencionar. Así, de acuerdo con el teorema de May,[18] sólo la regla de mayoría satisface a la vez las cuatro propiedades siguientes: es (i) decisiva, (ii) monótona, (iii) neutral, y (iv) anónima.[19] Que una regla sea decisiva significa que siempre puede aplicarse. Con otras palabras, que sean cuales fueren las preferencias de los ciudadanos, la regla produce una decisión única. Por su parte, una regla es monótona si es sensible a un cambio en las preferencias a favor de una de las alternativas, es decir, si cuando una persona pasa de preferir la alternativa y a la alternativa x y todos los demás mantienen sus preferencias constantes, la regla no favorece la opción y como consecuencia de ese cambio. Una aplicación especial de esta regla se da en caso de empate entre dos opciones: basta que una persona cambie de preferencia para que el resultado se incline por la opción elegida por dicha persona. La propiedad de neutralidad establece que la regla no favorece a ninguna de las dos opciones entre las que hay que elegir. Reglas como las de mayoría calificada privilegian una opción (la que representa el statu quo) frente a la otra. La mayoría pura (la mitad más uno de los votos) es sin embargo exquisitamente neutral con respecto al statu quo.[20] Por último, la propiedad de anonimidad recoge el principio de que tan sólo importa el número de apoyos que tiene cada alternativa, al margen de la identidad de cada votante.

El teorema de May revela la estrecha conexión que hay entre el principio de igualdad que está en la base de la democracia y la regla de mayoría. De las cuatro propiedades de May, las dos primeras se refieren a la eficacia de la regla (decisiva y monótona) y las dos segundas a su carácter igualitario (igualdad entre opciones en la condición de neutralidad e igualdad entre votantes en la condición de anonimidad). En la medida en que sólo la regla de mayoría posee estas cuatro propiedades, es la que mejor encaja con el valor igualitario que inspira la práctica democrática.

4. LA DEMOCRACIA COMO AUTOGOBIERNO

EN el apartado anterior la regla de mayoría se justificó procedimentalmente: puesto que la regla es igualitaria, sus resultados son aceptables. Hay también una justificación consecuencialista: la regla de mayoría produce autogobierno.

Douglas Rae y Michael Taylor demostraron que la regla de mayoría maximiza la coherencia entre las preferencias individuales y las decisiones colectivas que la sociedad toma.[21] De otra forma: si una persona tuviera que adoptar una regla de toma colectiva de decisión sin saber si está en la mayoría o en la minoría, apostaría por aquella que maximiza la probabilidad de que las opciones elegidas colectivamente fueran las que él apoya. Rae y Taylor probaron formalmente un teorema que establece que dicha regla es la de mayoría. En la prueba no interviene explícitamente la idea de igualdad. Simplemente, se da por supuesto que todos los votos cuentan por igual.

Cualquier medida que se apruebe por menos de una mayoría simple implica que más de la mitad de la población está en desacuerdo con dicha medida. Lo que el teorema demuestra es, por tanto, que la regla de mayoría minimiza el número de personas que están en desacuerdo con la decisión finalmente adoptada. O, con otras palabras, las decisiones que se adoptan por mayoría garantizan el máximo nivel de congruencia posible entre las preferencias individuales y esas decisiones.

¿En qué sentido la regla de mayoría genera entonces autogobierno? El ideal del autogobierno tiene mala prensa, por razones que en seguida examinaré, de modo que apenas ha recibido atención entre los teóricos de la democracia de los últimos tiempos. Se asocia el autogobierno con concepciones organicistas de la sociedad en las que ésta se determina a sí misma en una cierta dirección, como si la sociedad fuera algo más que la suma de sus miembros. Parece como si el autogobierno requiriese una especie de conciencia grupal, colectiva: de la misma manera que la persona valora las alternativas entre las que tiene que elegir y pondera cuál de ellas es la que más le conviene, así la sociedad ha de decidir igualmente qué es lo que le conviene.

Pensadores de muy distinto signo han insistido en que la analogía entre la persona y el grupo se rompe en cuanto se admite que el grupo está atravesado por divisiones internas que hacen que cada miembro del mismo apueste por un curso de acción o por otro no en función de lo que es bueno para la sociedad en su conjunto, sino de lo que es bueno para él. Esta perspectiva parcial de los miembros de la sociedad impediría hablar de autogobierno en un sentido pleno, pues más que autogobierno lo que tenemos es la agregación de preferencias muchas veces incompatibles entre sí. Para llegar a esta conclusión, se parte de una descripción un tanto idealizada sobre el autogobierno a nivel individual: un proceso de deliberación interna en el que se calibran las ventajas y los inconvenientes de los diversos cursos de acción posibles y se llega de manera racional a una decisión final.

La realidad es notablemente más compleja. Como ha mostrado Thomas Schelling, las personas pueden estar tan internamente divididas como un colectivo.[22] En ocasiones, sufrimos conflictos internos muy fuertes entre intereses excluyentes que tiran de nosotros en direcciones opuestas. Atendiendo a una literatura fascinante,[23] puede decirse que la dirección de las analogías entre la persona y la sociedad se ha invertido, de modo que para entender la forma en la que las personas toman decisiones resulta útil suponer que en cada una de ellas convive una pequeña sociedad de “egos” con intereses contrapuestos que han de tomar una decisión final (la que en último término adopta la persona). Si a pesar de esas divisiones internas en el seno de las personas hablamos de autogobierno a nivel individual, con igual razón podremos hacerlo con respecto al plano colectivo o social.

Si, por tanto, rebajamos el concepto de autogobierno, de manera que no presuponga un consenso en torno al interés general y pueda aplicarse incluso cuando hay conflictos de intereses, el teorema de Rae y Taylor nos da la seguridad de que la regla de mayoría es la que mejor garantiza la coincidencia entre las preferencias individuales y la decisión colectiva. Entendido de esta forma, el concepto de autogobierno no nos obliga a asumir otros conceptos muy próximos a éste como el de voluntad general o bien común, librándonos así de tener que aceptar una visión armónica de la sociedad, en la que no hay conflictos de intereses.

El autogobierno, según lo he caracterizado hasta el momento, sólo implica que las decisiones colectivas se fundamenten en las preferencias de las personas. Hay autogobierno porque es la propia ciudadanía la que toma las decisiones colectivas y no un enviado de los dioses, un César, los filósofos o una camarilla oligárquica. Si en el plano individual decimos que hay autogobierno cuando es la propia persona la que toma decisiones sobre su vida, igualmente podemos decir en el plano colectivo que el autogobierno consiste en que las personas tomen las riendas de su destino político a través de la toma colectiva de decisiones. Desde este punto de vista, la regla de mayoría, en la medida en que maximiza el grado de acuerdo entre las preferencias individuales y las decisiones colectivas, es la que mejor se ajusta al ideal democrático.

5. LOS PROBLEMAS DEL AUTOGOBIERNO

DE acuerdo con ciertas interpretaciones de la teoría de la elección social, ni siquiera esta concepción tan diluida del autogobierno, según la cual éste se produce cuando hay congruencia entre las preferencias individuales y las decisiones colectivas, es inteligible. En 1982, William Riker publicó un libro extremadamente provocativo en el que criticaba de manera contundente cualquier intento de definir la democracia a partir del ideal de autogobierno.[24] Según Riker, hay dos visiones de la democracia, la populista o “roussoniana” y la liberal o “madisoniana”. Mientras que la teoría populista establece una conexión entre las decisiones colectivas y las preferencias individuales, la teoría liberal considera que la democracia no es sino un método para cambiar a los gobernantes. La distinción no encaja del todo en el marco de este capítulo, pues, como anuncié al principio, lo que busco es una caracterización de la democracia máximamente general, que no suponga todavía una democracia representativa. Sin embargo, el modelo liberal o “madisoniano”, habida cuenta de que alude directamente a la selección y al castigo de los gobernantes, sólo tiene sentido aplicado a la democracia representativa. Como en el capítulo III discuto diversos aspectos del sistema representativo, no diré nada sobre la defensa de Riker de la democracia liberal. Me centraré tan sólo en un examen de sus críticas a la democracia populista.

La teoría de la elección social estudia cómo las preferencias individuales se agregan en decisiones colectivas. Hay dos resultados de esa teoría que, según Riker, desbaratan la posibilidad de una democracia “populista” (lo que aquí estoy llamando democracia como autogobierno). En primer lugar, Riker considera que los resultados de la agregación de preferencias son arbitrarios, pues si se mantienen constantes las preferencias de una sociedad, se puede llegar a resultados diferentes en función de la regla que se emplee.

A continuación ofrezco un ejemplo muy sencillo. Sean tres alternativas -x, y y z- entre las que ha de elegir una sociedad formada por nueve votantes. Cada votante define sus preferencias (primera, segunda y tercera) sobre las tres alternativas. El cuadro 1 describe las preferencias de los nueve votantes. Así, la primera preferencia del votante 1, V1, es y; la segunda preferencia es z; y la tercera es x. Supondremos que en esta sociedad los votantes votan siempre que pueden por su primera preferencia.[25] Pues bien, si hay que decidir entre las tres opciones por mayoría simple, es evidente que la alternativa elegida colectivamente es x: x obtiene cuatro votos (los de V2, V4, V5 y V8), y obtiene tres (los de V1, V6 y V9) y z obtiene dos (los de V3 y V7). En cambio, si la decisión colectiva se toma por mayoría a dos vueltas, el resultado es bien distinto. En la primera vuelta, se seleccionan las dos alternativas con mayores apoyos, es decir, x e y. Y en la segunda vuelta los nueve votantes eligen por mayoría una de estas dos alternativas. Como se indica en el cuadro, en esta segunda vuelta la opción ganadora es y, no x. La razón es muy sencilla: y obtiene los votos de V1, V6 y V9, cuya primera preferencia es y; pero también los de V3 y V7, cuyas primera y segunda preferencias son z e y, respectivamente. Al no poder votar por z, que ha sido eliminada en la primera vuelta, votan por y, que al menos representa su segunda preferencia.

Cuadro 1. Orden de preferencias de nueve votantes
y resultados según dos procedimientos de votación

Adviértase que la distribución de preferencias se mantiene igual: lo único que cambia es el método empleado para agregar las preferencias. En un caso, mayoría a una vuelta; en el otro, mayoría a dos vueltas. Si, por decirlo así, la decisión colectiva está “infradeterminada” por las preferencias individuales, resulta cuestionable considerar que la decisión colectiva sea la expresión del autogobierno. Según Riker, si con las mismas preferencias puede llegarse a distintas decisiones, no hay posibilidad de autogobierno.

Riker, sin embargo, se apresura al concluir que no tiene sentido plantear la congruencia entre la decisión colectiva y las preferencias individuales debido al efecto distorsionador de los métodos de votación. Parecería que supone que la concepción populista de la democracia exige creer en la existencia de una “voluntad general” que está dada al margen de las reglas de decisión y que se manifiesta o revela a través de éstas. Al criticar la democracia populista, Riker parece tener en mente todo el tiempo a Rousseau. Pero acabamos de ver que hay formas menos “metafísicas” de concebir el autogobierno.

Como han notado diversos autores, bien podemos considerar que el autogobierno consiste en que la decisión colectiva se adopte a partir de las preferencias individuales dada una regla de decisión.[26] Que con otra regla de decisión el resultado hubiera podido ser distinto tan sólo significa que el autogobierno podría haberse realizado de otra manera. Si las sociedades cambiaran constante y caprichosamente de reglas de decisión, sería verdad que las preferencias individuales no sirven de mucho a la hora de determinar un curso de acción colectiva. Pero en la medida en que las reglas gocen de cierta estabilidad, como de hecho sucede en casi todas las democracias, no parece sensato concluir que el autogobierno es una quimera. Las sociedades fijan sus reglas de decisión y una vez determinadas éstas, se aplican sobre las preferencias de las personas. Decidimos llamar autogobierno a esa práctica. El autogobierno se puede entender entonces como la toma de decisiones colectivas de acuerdo con las preferencias de las personas según un cierto procedimiento. La inclusión de la cláusula “según un cierto procedimiento” es importante, pues revela que no hay un acceso directo o inmediato a las preferencias individuales, pero dicha cláusula, con todo, no acaba necesariamente con el concepto de autogobierno.

En segundo lugar, Riker recurre a ciertos resultados de la teoría de la elección social, como el teorema de Arrow o el teorema del Caos de McKelvey, Schofield y otros, que resaltan las dificultades, en ocasiones insuperables, con las que se enfrentan las reglas de decisión a la hora de agregar preferencias. En última instancia, lo que Riker defiende es que con toda regla de decisión puede producirse una desconexión entre la decisión colectiva y las preferencias individuales. Resulta así imposible, según Riker, mantener la ficción de que las decisiones tomadas por métodos democráticos son un ejercicio de autogobierno.

El teorema de Arrow establece la imposibilidad de que una regla de agregación de las preferencias individuales en una decisión colectiva satisfaga las condiciones mínimas que consideramos razonable exigir en estos casos.[27] Arrow especificó cuatro condiciones y a continuación demostró que si hay más de dos alternativas entre las que elegir, ninguna regla puede satisfacer las cuatro simultáneamente. O, de otra forma, que si cumplen las cuatro condiciones, entonces las preferencias colectivas o sociales resultantes no son transitivas. Que las preferencias sean transitivas quiere decir que si el agente prefiere x a y, e y a z, entonces prefiere x a z. La transitividad es esencial para determinar una elección final. Si no se cumple la transitividad, se produce un ciclo, tal y como se ilustra en el cuadro 2 con la llamada paradoja de Condorcet (que no tiene nada que ver con el teorema del Jurado del propio Condorcet que se examinó en la sección segunda de este capítulo). En el cuadro 2 hay tres votantes. El primero prefiere x a y y a z. El segundo, y a z y a x. El tercero, z a x y a y.

Cuadro 2.La paradoja de Condorcet

Es obvio que si se aplica la regla de mayoría por pares de alternativas, x se prefiere colectivamente a y (V1 y V3 prefieren x a y). A su vez, es cierto también que y se prefiere colectivamente a z. Sin embargo, no es verdad que x se prefiera a z. Más bien, z se prefiere colectivamente a x. Tenemos un ciclo porque en la primera votación entre x e y, se elige x; en la segunda, entre y y z, se elige y; en la tercera, entre z y x, se elige z; y en la cuarta, entre x e y, se elige x: la secuencia de decisiones es por tanto xyzx, volviendo al punto de origen, y así hasta el infinito. Esto es un ciclo. Pues bien, o se incumple alguna de las condiciones básicas de Arrow, o la regla de agregación de preferencias produce ciclos.

Durante algún tiempo, se creyó que si se introducían ciertas restricciones en el tipo de preferencias que las personas pueden tener en una sociedad era posible evitar los ciclos o preferencias colectivas intransitivas. En concreto, basta con que las preferencias sean unimodales para que el problema desaparezca. Que las preferencias sean unimodales significa que si ordenamos las alternativas en una escala o continuo, la alternativa más preferida es la que produce mayor satisfacción, de modo que cuanto más se desvían las otras alternativas de la preferida, mayor es la disminución en la satisfacción.

Supongamos que las tres alternativas son IU, PSOE y PP y las ordenamos en una escala ideológica de izquierda a derecha. Si alguien tiene las preferencias IU>PSOE>PP, sus preferencias son unimodales: la mayor satisfacción se produce con IU, luego con PSOE y finalmente con PP. Lo mismo ocurre con PP>PSOE>IU, con PSOE>IU>PP o con PSOE>PP>IU. El problema se produce con las preferencias PP>IU>PSOE y con IU>PP>PSOE: en el primer caso, alguien prefiere en primer lugar al PP, en segundo lugar a IU y en tercer lugar al PSOE, a pesar de que IU está ideológicamente más lejos del PP que el PSOE; en el segundo caso, la primera preferencia es IU, la segunda es el PP y la tercera el PSOE. En ambos casos, la opción intermedia (PSOE) es la menos preferida, lo que genera dos modas o dos picos en los extremos a la hora de representar gráficamente las preferencias. Con otras palabras, la satisfacción de la persona no disminuye cuanto más nos alejamos de la opción favorita: cuando alguien prefiere en primer lugar al PP, en segundo lugar a IU y en tercer lugar al PSOE, es evidente que no se cumple la propiedad de que cuanto más se aleja la persona de su primera opción, el PP, menor satisfacción obtiene, pues la satisfacción desciende mucho con respecto al PSOE pero aumenta con respecto a IU, que es un partido ideológicamente más lejano del PP.

La paradoja de Condorcet sólo se produce si se admite todo tipo de preferencias, incluyendo las que no son unimodales como PP>IU>PSOE o IU>PP>PSOE. Debe reconocerse, sin embargo, que las preferencias no unimodales son un tanto extrañas y, en principio, cabe esperar que sean poco frecuentes. De ahí que los investigadores suelan partir del supuesto de que las preferencias son unimodales, con lo que se evita el problema de los ciclos.

Sin embargo, la solución de las preferencias unimodales resulta precaria. Sólo funciona si hay una única dimensión en la que ordenar las alternativas, como la dimensión izquierda/derecha en el ejemplo anterior. Si hay más de una dimensión, entonces los ciclos se reproducen incluso con preferencias unimodales. Así lo establece el teorema del Caos de McKelvey, Schofield y otros. Aunque el asunto es bastante técnico, la idea principal no resulta difícil de expresar.[28] Supongamos que hay tres personas en una sociedad, A, B y C, hay dos dimensiones -los impuestos y el aborto-, y A tiene el poder de agenda, es decir, tiene la competencia para proponer combinaciones de impuestos y aborto que formen una mayoría. Supongamos que A consigue alcanzar un acuerdo con B en un punto intermedio entre sus posiciones ideales, formando una mayoría frente a C. Lo que el teorema revela es que A siempre podrá ofrecer un acuerdo alternativo a C que mejore la posición de A y C en al menos una de las dimensiones y que rompa la mayoría original entre A y B. La persona A consigue así que el nuevo acuerdo esté más próximo a su posición ideal o preferida. Este juego de recomposición de mayorías puede continuar indefinidamente hasta que A se salga con la suya y obtenga una mayoría en torno a la posición ideal de A en materia de impuestos y de aborto.

La persona que tiene el poder de la “agenda” (la secuencia de votaciones en torno a posiciones en ambas dimensiones) puede aprovechar el caos resultante de que haya más de una dimensión (condición necesaria para la recomposición de mayorías) a fin de conseguir que su posición favorita sea la ganadora, con independencia de cuáles sean las preferencias de los otros miembros de la sociedad. Esto significa que se producirá una desconexión entre la decisión colectiva y las preferencias individuales. De ahí que Riker considere que los resultados de la aplicación de la regla de mayoría en más de una dimensión son arbitrarios o reflejan el poder dictatorial y por tanto profundamente antidemocrático de quien controla la “agenda”.

Este resultado es más “letal” que el que vimos anteriormente sobre el efecto de las reglas de agregación de preferencias. Ahora no sólo sucede que distintas reglas producen distintos resultados, sino que con una misma regla se puede llegar a prácticamente cualquier resultado con independencia de cuáles sean las preferencias individuales, siempre y cuando haya más de una dimensión en la política. Y si hay una sola dimensión, entonces el problema que acecha es el de las decisiones colectivas intransitivas. Según Riker, estos resultados socavan cualquier noción inteligible de autogobierno basada en una conexión entre preferencias individuales y decisiones colectivas.

Ahora bien, si la política funcionara realmente como Riker sugiere, deberíamos observar por doquier ciclos (x se prefiere a y, y se prefiere a z, z se prefiere a x, y vuelta a empezar, sin que la regla produzca una decisión) y actuaciones arbitrarias y manipuladoras de quienes controlan la “agenda”. Sin embargo, ni Riker ni ninguno de sus seguidores ha sido capaz de reunir datos sistemáticos que demuestren la existencia de estos fenómenos.[29] Todo lo más, Riker se limitó a acumular un “anecdotario” con episodios políticos que a su juicio confirmaban los principales resultados de la teoría de la elección social. Gerry Mackie ha analizado con extremo celo todas esas anécdotas, llegando a la conclusión de que son descripciones incompletas y sesgadas de lo que verdaderamente ocurrió.[30] Cuando se reconstruyen con mayor precisión empírica esos episodios, el resultado es negativo para Riker en todos los casos.

Además, no cabe esperar que los ciclos de Condorcet sean muy frecuentes en la práctica. Por ejemplo, con tres alternativas y tres votantes (la situación del cuadro 2), la probabilidad de obtener un ciclo cuando consideramos todas las preferencias individuales posibles como equiprobables, es tan sólo del 5,6%. Con tres alternativas y un número muy alto de votantes, sube hasta el 8,8%. Si hay cinco alternativas y un electorado muy grande, la probabilidad del ciclo es del 25,1%.[31] Una probabilidad del 25% de que se produzca un ciclo es bastante elevada. No obstante, pocas veces nos enfrentamos a la elección entre un número tan elevado de alternativas. Si el número de alternativas es reducido, por debajo de cinco, entonces la aparición de ciclos es más bien baja.

El hecho tozudo es que las democracias no funcionan como la teoría de la elección social establece. No se detectan casos graves de ciclos. Ni es fácil descubrir manipulaciones de la agenda que produzcan resultados arbitrarios. Es posible no obstante que de vez en cuando se den estos fenómenos, pero en todo caso como manifestaciones patológicas y extremas, no como tendencia general del funcionamiento de la democracia. En este sentido, Riker utiliza la teoría de la elección social con propósitos ideológicos. Esta teoría, por sí misma, no inclina la balanza a favor de una interpretación u otra de la democracia. Nuestras intuiciones más básicas sobre la esencia de la democracia pueden sobrevivir al teorema de Arrow o al teorema del Caos. Estos teoremas son de gran interés en un nivel de abstracción muy elevado, pero no resultan decisivos en cuanto a la discusión sobre los valores que subyacen a las prácticas democráticas.

6. CONCLUSIONES

LAS ideas de igualdad y autogobierno, por separado, no mantienen una vinculación esencial con la democracia tal y como la entendemos hoy en día. La democracia se produce cuando igualdad y autogobierno intervienen a la vez. Comencemos por la igualdad. La igualdad es compatible con formas de elección de los gobernantes que poco tienen que ver con la realización de elecciones o con el principio de mayoría. Así, la selección de cargos políticos mediante sorteo o lotería no viola en absoluto el principio de igualdad, pues todo el mundo tiene la misma probabilidad de ser elegido. Este sistema, como es bien sabido, funcionó en la Grecia clásica y en algunas republicanas italianas durante el Renacimiento.

En el caso del autogobierno, no cabe descartar que éste se produzca en una dictadura. En la medida en que se defina el autogobierno como la congruencia entre las preferencias individuales y las decisiones colectivas, podría ocurrir que un dictador benevolente actuara según las preferencias mayoritarias en la sociedad. Es cierto que la figura del dictador benevolente no tiene otra función que la de construir un experimento mental, pues en la historia ha habido numerosos dictadores y de muy pocos, por no decir ninguno, cabe decir que actuara con la intención de satisfacer las preferencias mayoritarias. No obstante, el experimento mental de un dictador atento a las demandas sociales sirve para poner de manifiesto que la democracia no puede ser caracterizada únicamente en términos de autogobierno.

En realidad, las dos ideas están inextricablemente unidas. En una democracia, la igualdad consiste en que no haya discriminación de ningún tipo entre los ciudadanos a la hora de participar en la toma colectiva de decisiones. O, dicho de otra manera, los ciudadanos son iguales para autogobernarse como deseen. De la misma manera, el autogobierno se produce cuando todas las preferencias cuentan lo mismo en la toma de decisión colectiva, lo que requiere igualdad.

Para dar sentido a nuestras democracias contemporáneas, es necesario suponer tanto igualdad política como autogobierno. La realización plena de esos valores requerirá probablemente otros elementos, como la participación o la deliberación, que, en mayor o menor medida, están también presentes en nuestras democracias. Democracias con baja participación o con un debate público deficiente son versiones imperfectas del ideal democrático. La baja participación, sobre todo si afecta más a unos grupos sociales que a otros, cuestiona el ideal igualitario. En los Estados Unidos, por ejemplo, las personas con menores ingresos y menor nivel educativo tienen una tasa de participación sensiblemente más baja que el resto.[32] En la práctica, esto equivale a una restricción del sufragio basada en criterios económicos. Igualmente, una mala calidad de la deliberación afecta al autogobierno. Si el voto está basado en consideraciones irrelevantes o absurdas, que no han pasado por el filtro de la discusión pública, la decisión colectiva final tendrá menor valor.

Con todo, he intentado argumentar en este capítulo que la participación y la deliberación, aun siendo importantes para que los ideales democráticos se lleven a la práctica, tienen un valor más bien instrumental con respecto a esos ideales básicos, que no son sino la igualdad y el autogobierno. Cuanto más refinada sea la deliberación y más elevada la participación ciudadana, más robusta será la democracia. Sin embargo, se trata de una cuestión de grado y ni siquiera está claro que los ideales de la igualdad y el autogobierno sean irrealizables cuando los ciudadanos se muestran apáticos y poco informados.

[1] Ronald Dworkin, Justice in robes, Cambridge, MA, Harvard University Press, 2006, cap. 6.

[2] Jules Coleman y John Ferejohn, “Democracy and social choice”, Ethics, 97, 1986, pp. 6-25.

[3] Véase Bernard Grofman y Scott L. Feld, “Rousseau’s general will: A condorcetian perspective”, American Political Science Review, 82, 1988, pp. 567-576.

[4] El teorema depende de algunos supuestos importantes. Por ejemplo, las decisiones de las personas han de ser independientes. Esto no se cumple si la gente vota grupalmente, haciendo lo mismo que hacen sus pares, o si hay deliberación pública antes de la toma de decisión. Sin embargo, el supuesto de que sólo haya dos opciones entre las que elegir no es importante: Robert Goodin ha demostrado que el teorema se puede generalizar, aplicándose igualmente si hay más de dos opciones, con tal de que la probabilidad de acertar sea superior a 1/k, donde k es el número de opciones o alternativas entre las que hay que elegir. Véase su libro Reflective democracy, Oxford, Oxford University Press, 2003, pp. 98-102.

[5] Para un mayor desarrollo de esta cuestión, véase especialmente las pp. 25-31 de Adam Przeworski, “Minimalist conception of democracy: a defense”, en Ian Shapiro y Casiano Hacker-Cordón (eds.), Democracy’s value, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, pp. 23-55.

[6] Las teorías de la deliberación son notoriamente confusas. Oscilan entre justificaciones consecuencialistas y procedimentalistas de la democracia. A veces, la deliberación es un instrumento para dar con la solución correcta (consecuencialismo), a veces una decisión es aceptable si se alcanza mediante procedimientos deliberativos imparciales (procedimentalismo). El lector puede encontrar un análisis más detallado en David Estlund, “Beyond fairness and deliberation: The epistemic dimension of democratic authority”, en James Bohman y William Rehg (eds.), Deliberative democracy, Cambridge, MA, The MIT Press, 1997, pp. 173-204.

[7] Un trabajo clásico que defiende este planteamiento es el de Joshua Cohen, “Deliberation and democratic legitimacy”, en Alan Hamlin y Philip Pettit (eds.), The good polity. Normative analysis of the State, Oxford, Blackwell, 1989, pp. 17-34.

[8] Véase Carole Pateman, Participation and democratic theory, Cambridge, Cambridge University Press, 1970.

[9] Véase por ejemplo Donald D. Searing, Frederick Solt, Pamela J. Conover e Ivor Crewe, “Public discussion in the deliberative system: Does it make better citizens?”, British Journal of Political Science, 37, 2007, pp. 587-618.

[10] Véase James S. Fishkin, Democracy and deliberation, New Haven, Yale University Press, 1989. En una versión más modesta, Bruce Ackerman y Fishkin proponen que el Estado declare un día festivo que se emplee para celebrar una jornada dedicada a la deliberación dos semanas antes de las elecciones. Los ciudadanos acudirían voluntariamente a los colegios y se producirían discusiones políticas en pequeños grupos. Quienes participasen en estas discusiones, recibirían una paga de 150 dólares. Véase Bruce Ackerman y James S. Fishkin, Deliberation day, New Haven, Yale University Press, 2004.

[11] Véase, por ejemplo, Adam Przeworski, “Deliberation and ideological domination”, en Jon Elster (ed.), Deliberative democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 1998, pp. 140-160.

[12] Véase Giandomenico Majone, Evidence, argument and persuasion in the policy process, New Haven, Yale University Press, 1989.

[13] Sobre la formación de juicios políticos a partir de información fragmentaria, el trabajo fundamental es el de Samuel Popkin, The reasoning voter: Communication and persuasion in presidential campaigns, Chicago, University of Chicago Press, 1991; sobre la estabilidad y la razonabilidad de la opinión pública agregada, véase Benjamin Page y Robert Shapiro, The rational public: Fifty years of trends in Americans’ policy preferences, Chicago, University of Chicago Press, 1992. Recientemente, Bryan Caplan ha defendido de manera muy controvertida que este tipo de justificación de la ignorancia no resulta válido toda vez que los errores de los votantes fruto de su ignorancia son sistemáticos y por tanto producen sesgos que se traducen en malas políticas públicas. Véase Bryan Caplan, The myth of the rational voter. Why democracies choose bad policies, Princeton, Princeton University Press, 2007. Los ejemplos que pone Caplan resultan desconcertantes. Así, concluye que el hecho de que las preferencias pro mercado no sean dominantes en la sociedad muestra que el público es sistemáticamente irracional, pues los economistas y otros expertos saben que el mercado es la mejor solución para la gran mayoría de los problemas sociales.

[14] Véase, por ejemplo, John A. Ferejohn, “Information and the electoral process”, en John A. Ferejohn y James H. Kuklinski (eds.), Information and democratic processes, Urbana, University of Illinois Press, 1990, pp. 1-22.

[15] Algunas referencias clásicas son Charles Beitz, Political equality, Princeton, Princeton University Press, 1989, y Robert A. Dahl, Democracy and its critics, New Haven, Yale University Press, 1989, cap. 6.

[16] Véase por ejemplo Daron Acemoglu y James A. Robinson, “Why did the West extended the franchise? Democracy, inequality, and growth in historical perspective”, Quarterly Journal of Economics, 115, 2000, pp. 1167-1199.

[17] Brian Barry, Democracy and power. Essays in political theory I, Oxford, Oxford University Press, 1991, p. 57.

[18] Kenneth O. May, “A set of independent necessary and sufficient conditions for simple majority decision”, Econometrica, 20, 1952, pp. 680-684.

[19] El teorema de May tiene una limitación importante: sólo se aplica cuando hay que elegir entre dos alternativas. Si hay más de dos alternativas, el teorema deja de funcionar, salvo si se impone una restricción en las preferencias de los votantes. Si las preferencias son unimodales (single-peaked), es decir, si los votantes ordenan las alternativas de tal modo que una de ellas es la ideal y cualquier desviación con respecto a la alternativa ideal supone una disminución de utilidad o bienestar, entonces el teorema sigue funcionando. Con otras palabras, el teorema de May no garantiza la transitividad si hay más de dos opciones. Este asunto se analiza con más calma en la sección siguiente.

[20] Supóngase una sociedad formada por 100 personas en la que el statu quo es la opción x y la alternativa es la opción y. Hay 45 personas que están a favor de la opción x y 55 a favor de la opción y. Si rige una regla de mayoría calificada de tres quintos, la opción y pierde frente a x. Si invertimos las alternativas, de modo que ahora y sea el statu quo y x la alternativa, el resultado no se altera. En cambio, con una regla de mayoría en la primera situación se cambia el statu quo y en la segunda no, como consecuencia de la inversión de las alternativas. Eso quiere decir que la regla es neutral con respecto a lo que significan x e y.

[21] Douglas Rae, “Decision-rules and individual values in constitutional choice”, American Political Science Review, 63, 1969, pp. 40-56; Michael Taylor, “Proof of a Theorem on Majority Rule”, Behavioral Science, 14, 1969, pp. 228-231.

[22] Thomas Schelling, Choice and consequence, Cambridge, MA, Harvard University Press, 1984.

[23] Véase Colin Bird, “The possibility of self-government”, American Political Science Review, 94, 2000, pp. 563-577; Jon Elster (ed.), The multiple self, Cambridge, Cambridge University Press, 1986; S. L. Hurley, Natural reasons. Personality and polity, Oxford, Oxford University Press, 1989.

[24] William H. Riker, Liberalism against populism. A confrontation between the theory of democracy and the theory of social choice, Prospect Heights, Waveland Press, 1982.

[25] Es decir, no hay voto estratégico.

[26] Coleman y Ferejohn, “Democracy and social choice”, op. cit., nota 2; Keith Dowding, “Can populism be defended? William Riker, Gerry Mackie and the interpretation of democracy”, Government and opposition, 41, 2006, pp. 327-346; Gerry Mackie, Democracy defended, Cambridge, Cambridge University Press, 2003.

[27] Véase Kenneth J. Arrow, Social choice and individual values, New Haven, Yale University Press, 1963.

[28] El lector interesado en una exposición accesible pero más completa puede consultar, por ejemplo, el capítulo 3 de Melvin J. Hinich y Michael C. Munger, Analytical politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1997.

[29] La línea de defensa más habitual de Riker y sus seguidores consiste en argumentar que las instituciones resuelven los problemas de decisión colectiva. Las instituciones establecen una “agenda” que no permite la manipulación y descomponen asuntos complejos con varias dimensiones en una multiplicidad de asuntos más reducidos, cada uno de ellos en una dimensión, en los que ni el teorema de Arrow ni el teorema del Caos se aplican. Es legítimo sospechar de una teoría de la política como ésta que parte de inobservables.

[30] Véase Mackie, Democracy defended, op. cit.

[31] Estos datos proceden del propio Riker. Véase su Liberalism against populism, op. cit., p. 122.

[32] Véase el trabajo clásico de Raymond E. Wolfinger y Steven J. Rosenstone, Who votes?, New Haven, Yale University Press, 1980.

II.- AUTOGOBIERNO Y AUTODETERMINACIÓN

1. EL PUNTO CIEGO DE LA DEMOCRACIA

LA retina de nuestro ojo deja pasar toda la luz que llega del exterior, con una excepción curiosa, el llamado punto ciego. Se trata del punto en el que la retina conecta con el nervio óptico, que traslada la información al cerebro. Para comprobar la existencia del punto ciego, basta dibujar en un papel en blanco dos puntos separados por unos cinco centímetros. Si cerramos un ojo y acercamos y alejamos lentamente el papel, comprobaremos que hay un momento en el que uno de los dos puntos desaparece de nuestro campo de visión a pesar de estar delante de nosotros. Ocurre así cuando el punto dibujado coincide con el punto ciego. Hay que cerrar uno de los ojos porque, de lo contrario, ambos se ayudan entre sí y acaban sorteando el impedimento. En la vida cotidiana, el punto ciego pasa por completo inadvertido y no tiene consecuencia alguna.

El cerebro necesita tener una conexión con el ojo para que llegue el estímulo visual. Pero dicha conexión bloquea en un punto nuestra capacidad de ver las cosas. Hay que sacrificar mínimamente la visión para que ésta en general sea posible. El ojo puede verlo todo salvo aquello que se interpone en el mecanismo que garantiza su funcionamiento. Resulta tentador establecer una analogía con el funcionamiento de la democracia, pues ésta también parece tener su punto ciego. La democracia, según hemos visto en el capítulo anterior, consiste en tomar decisiones colectivas mediante la agregación de las opiniones o preferencias individuales a través del voto. Todo puede decidirse con este procedimiento menos el procedimiento mismo. La democracia también necesita transmitir la información que procede de los votos a través de su particular “nervio óptico”, cegando la “visión”, en este caso la decisión colectiva, en un punto concreto: la democracia parece bloquearse si lo que se somete a votación es quién puede, y quién no, tomar parte en la decisión colectiva. La definición del demos, del colectivo que se autogobierna, tiene que estar cerrada para que la democracia opere.

Si entendemos la democracia como un procedimiento de toma de decisión colectiva en el que la opción elegida es aquella que mayor apoyo obtiene en la sociedad, dicho procedimiento sólo puede funcionar si previamente hay un acuerdo sobre quién puede participar en la decisión colectiva, es decir, si está claro desde el principio qué cuenta como opción mayoritaria.[1] La mayoría se calcula con respecto a un total, de manera que si cambia el total cambia igualmente el requisito con el que se forma una mayoría. Sólo si no hay controversia sobre quién pertenece a la sociedad puede recurrirse a una regla de decisión que mida los apoyos sociales de las opciones entre las que hay que elegir. Cuando, cualesquiera sean las razones, la democracia se vuelve sobre sí misma, en el sentido de que se intenta resolver democráticamente quién puede tomar decisiones y quién no, puede llegar a producirse un cortocircuito conceptual en el sistema. La democracia puede “verlo” o tratarlo todo excepto su propia constitución, que le está vedada. Ahí reside, si se quiere expresar así, su punto ciego. El autogobierno funciona en la medida en que no haya discusión sobre quién compone el demos, es decir, quiénes son las personas que quieren autogobernarse.[2] El autogobierno deja de tener sentido si se pretende que sus resultados se apliquen a aquellos sujetos que lo están ejerciendo.

El problema que estoy señalando no es en general el problema de la reflexividad o la autorreferencialidad de la democracia. Desde un punto de vista conceptual, no creo que haya nada especialmente interesante o llamativo en la posibilidad de que la democracia decida autocancelarse. El pueblo podría optar por abandonar el autogobierno en beneficio de algún tipo de régimen autoritario. Aunque resulte una simplificación, el colapso del régimen de Weimar y el ascenso de Hitler al poder pueden entenderse en estos términos. Argelia recorrió un camino parecido a principios de los años noventa. Nunca sabremos, con todo, si el Frente Islámico de Salvación, el partido que ganó las elecciones en 1992, habría impuesto un régimen autoritario, pues se adelantaron los nacionalistas laicos con un golpe de Estado para prevenir dicha eventualidad. Actualmente, muchos creen que Venezuela se encuentra en una situación de involución democrática, en la que un presidente elegido en las urnas como Chávez va dando pasos, que son ratificados por el pueblo, hacia un sistema cada vez más personalista y alejado de las prácticas democráticas habituales.

Si en estos casos no hay ningún problema conceptual grave, se debe a que no se suscita el asunto de quién compone el demos. Las verdaderas dificultades surgen cuando lo que se cuestiona es la propia composición del demos que debe tomar las decisiones colectivas. Si no está claro quién debe formar parte de la comunidad que se autogobierna, ¿quién puede entonces resolver el conflicto y establecer la composición del demos?

Como a continuación detallo, los problemas se producen a causa de un desacoplamiento entre los principios de igualdad y autogobierno. En el capítulo anterior, presenté ambos principios como si estuvieran siempre hermanados, de tal manera que siguiendo a cada uno de ellos por separado se llegaba finalmente al mismo punto, la regla de mayoría. Sin embargo, estos dos principios pueden entrar en conflicto. El autogobierno puede ejercerse en contra de la igualdad, y la igualdad en contra del autogobierno. Veamos cada problema por separado.

En primer lugar, puede surgir una controversia sobre el alcance del derecho de sufragio. ¿Debe ampliarse el voto a las mujeres, a los inmigrantes, a las personas analfabetas? ¿Debe reducirse la edad legal del voto? Las democracias han tenido que lidiar con estas cuestiones a lo largo de su desarrollo histórico. La extensión del sufragio no produce demasiadas dificultades. Al fin y al cabo, el demos, en el ejercicio de su autogobierno, decide ampliar su composición, sin que nadie se vea privado de sus derechos por esa decisión. Por supuesto, no se trata de una decisión neutral, pues unos grupos pueden verse más favorecidos que otros. Los distintos grupos que componen el demos harán cálculos estratégicos sobre las consecuencias de ampliar el sufragio en una u otra dirección. La derecha, por ejemplo, estaba a favor de extender el voto a las mujeres allí donde esperaba que, por influencia de la religión, éstas tuvieran actitudes conservadoras.

Más complicadas se vuelven las cosas cuando se emplea un procedimiento democrático para reducir los derechos de voto de un grupo. Sudáfrica es tal vez el caso más llamativo, pues durante la época del apartheid el grupo excluido era ampliamente mayoritario en la sociedad. Es bien conocido también que la minoría negra en el sur de los Estados Unidos no pudo ejercer sus derechos políticos sino hasta la década de 1960. Más recientemente, Estonia, al comienzo de su transición, privó de derechos democráticos a la minoría rusa. Si al final no prosperó semejante política fue por la presión de Rusia, que llegó a cortar el suministro de petróleo a la república báltica.

Parece claro que la restricción de derechos democráticos en estos casos procede de un uso abusivo e irrestricto del principio mayoritario. Como se verá en el capítulo IV, la democracia requiere que ciertos derechos fundamentales se respeten más allá de lo que establezca la política ordinaria basada en el principio de mayoría. De lo contrario, una mayoría transitoria podría utilizar su ventaja para privar de oportunidades políticas a la minoría, transformándose entonces en una mayoría permanente e irreversible. En este sentido, la solución al problema del demos resulta relativamente sencilla. En un sistema democrático no puede excluirse arbitrariamente a nadie de sus derechos políticos, por mucho que una mayoría pretenda decidir lo contrario.

Con otras palabras, lo que sucede en el presente contexto es que el colectivo sigue autogobernándose, pero con el propósito de restringir el principio igualitario de que todos los ciudadanos tengan el mismo peso en la determinación de la decisión colectiva. El autogobierno, por tanto, se vuelve contra la igualdad.

En segundo lugar, puede surgir un problema más grave, que consiste en que un grupo que legal o constitucionalmente está integrado en un demos no se sienta en realidad parte del mismo y plantee constituirse como un demos propio y autosuficiente, o quiera integrarse en un demos distinto de aquel en el que se encuentra en el momento de su reclamación. Se plantea así un conflicto en torno a quién debe tomar las decisiones colectivas. El demos mayoritario considera que tiene capacidad para obligar con sus decisiones, legítimamente adoptadas, a los miembros de la minoría, pero la minoría no reconoce la autoridad del grupo mayoritario porque se considera un demos aparte, ajeno a aquel al que la obligan a pertenecer.

Ahora parece que es el principio de igualdad el que se rebela contra el del autogobierno. El grupo minoritario quiere ejercer sobre sí mismo, y con independencia de lo que haga el grupo mayoritario, el principio del autogobierno, pero en nombre del principio de igualdad el grupo mayoritario deniega esa posibilidad y obliga a los miembros de la minoría a tener el mismo peso que cualquier otro ciudadano en la toma de decisión colectiva. En este segundo caso, la reclamación del autogobierno para un subconjunto del demos suele recibir el nombre de autodeterminación y constituye una amenaza grave para el funcionamiento de la democracia si la minoría está territorialmente concentrada y por tanto su aspiración de instituirse como demos específico con Estado propio es viable en la práctica.

¿Qué hacer cuando dos grupos no se ponen de acuerdo sobre quién debe tomar las decisiones colectivas? ¿Cabe resolver este conflicto democráticamente o estamos más bien en presencia de un verdadero punto ciego? Los dos grupos, llamemos A al mayoritario y B al minoritario, creen en la democracia, pero mientras que A piensa que las decisiones deben tomarse en una sociedad formada por ambos grupos, B cree que no tiene nada en común con A y que por tanto debería poder decidir sus asuntos al margen de A. Dada esta división, ¿cómo puede resolverse el desacuerdo?

No sirve de mucho, a mi juicio, tratar de zanjar el asunto amparándose bajo el statu quo. Según esta solución, puesto que el punto de partida es que los dos grupos, A y B, actúan de consuno, y el desacuerdo entre A y B a propósito de la configuración del demos no puede abordarse mediante procedimientos democráticos aceptables para las dos partes, no queda más remedio que mantener las cosas como están. No se atiende, por tanto, la petición del grupo B de poder constituirse como demos propio. El statu quo, con todo, no tiene fuerza normativa alguna, pues es resultado de las contingencias de la historia. Que el grupo B esté inserto en un mismo demos con el grupo A y no con el grupo C, o sea un demos propio, no obedece sino a acontecimientos pasados que no tienen por qué ser vinculantes para las generaciones presentes. Apelar a la historia no sirve de mucho a la hora de acallar la demanda de B.

Es también frecuente que los partidarios de mantener un demos compuesto por los dos grupos aleguen asimismo que incluso si la razón está de parte de B, es mejor no intentar atender a dicha razón para evitar males mayores, como conflictos violentos entre ambos colectivos. Más adelante me haré cargo de este argumento, cuando examine con mayor detalle las circunstancias en las que puede producirse la secesión de un grupo concentrado territorialmente. Baste señalar por el momento que, en todo caso, se trata de una consideración meramente prudencial que no entra en el fondo de la cuestión. Si a B le asiste la razón para separarse del demos del que forma parte, los argumentos prudenciales deben utilizarse con sumo cuidado y teniendo en cuenta lo que la experiencia comparada muestra al respecto.

Puesto que estas salidas no resultan demasiado satisfactorias desde el punto de vista democrático, no queda más remedio que abordar el asunto en profundidad, con todas sus dificultades teóricas y prácticas. ¿Hay alguna salida teórica al problema del punto ciego? Y, aunque no haya salida teórica, ¿puede haber salidas prácticas aceptables que nos permitan resolver el problema?

Este capítulo analiza con cierto detenimiento en qué medida el principio del autogobierno que analizamos en el capítulo anterior implica, como un desarrollo lógico suyo, el principio más específico de la autodeterminación, que afecta a la constitución del demos o colectivo que toma sus decisiones conjuntamente. Esta indagación nos obligará a tratar un asunto especialmente espinoso como es el de las naciones y el nacionalismo. El liberalismo, con sus premisas universalistas, no es capaz ni de explicar el funcionamiento de las democracias realmente existentes ni de proponer soluciones razonables a los problemas del demos que se generan en ocasiones en el seno de sociedades democráticas. Sólo abandonando los planteamientos inadecuados del liberalismo puede ofrecerse una doctrina convincente sobre el principio de la autodeterminación. El demos de las democracias que conocemos tiene un componente nacional insoslayable. Defenderé así la tesis de que la autodeterminación territorial es una forma posible de autogobierno para un grupo que se siente nación.

Como bien se sabe, los problemas que surgen ante una demanda de secesión son extraordinariamente complicados. De ahí que en la parte final del capítulo examino con cierto detalle la posibilidad de procesar dicha demanda mediante un referéndum. Se han presentado muchas objeciones contra dicha posibilidad, pero en general me parece que no tienen demasiada fuerza. En la medida en que las democracias permiten la resolución no violenta de conflictos de intereses, deben arbitrar un procedimiento para encauzar una demanda de secesión. El referéndum, pese a todos sus peligros potenciales, parece un elemento esencial del procedimiento a seguir.

2. LAS LIMITACIONES DEL PRINCIPIO DE MAYORÍA

CUANDO, en el capítulo anterior, presenté el teorema de Rae-Taylor, expliqué que la regla de mayoría minimiza el número de personas que puedan estar en desacuerdo con la decisión colectiva tomada. Hay, por tanto, un fundamento bastante sólido para apelar a la regla de mayoría como método más adecuado a la hora de resolver los desacuerdos internos que dividen a una sociedad en grupos con intereses enfrentados.

Ahora bien, no mencioné que el método sólo resulta aceptable si se cumplen algunas condiciones. Por ejemplo, debería haber cierta perspectiva intertemporal en virtud de la cual aquellos que en un momento dado se encuentran en una posición minoritaria esperan que en un momento futuro logren estar en una posición mayoritaria. Si una persona está condenada a formar parte para siempre de la minoría que pierde en la toma colectiva de decisiones, no le será de mucho consuelo conocer las propiedades atractivas que el teorema de Rae-Taylor demuestra que existen en la regla de mayoría. A quien pierde una y otra vez cuando se aplica esta regla, ¿de qué le sirve saber que el número de perdedores es el más pequeño posible?

Si la votación en democracia tiene sentido es porque hay un cierto grado de incertidumbre en la raíz del sistema y, por tanto, el juego de las mayorías es cambiante. Quien en un momento del tiempo se encuentra en posición minoritaria, confía en que en algún otro momento cambien las cosas y pase a estar en la posición mayoritaria. Precisamente porque no se sabe exactamente qué apoyos hay a favor de cada una de las opciones entre las que hay que elegir, está justificado votar. Votar consiste así en averiguar el número de apoyos que tiene cada opción. Es un procedimiento al que es necesario recurrir debido a la incertidumbre consustancial al funcionamiento de la democracia. Es ésta una vieja tesis que ha defendido Adam Przeworski en numerosas ocasiones:[3] los resultados de las elecciones son inciertos y por tanto cabe que las mayorías cambien con el tiempo.

La incertidumbre se genera cuando no todo el mundo actúa siempre igual. Si los ciudadanos siguieran una regla fijada de antemano para orientar su voto, lo que permitiría anticipar su comportamiento con total precisión, no haría falta realmente celebrar la votación. Supongamos una sociedad en la que conviven dos religiones y en la que la gente vota única y exclusivamente en función de sus creencias religiosas.[4] En tal caso, bastaría conocer la distribución de las dos religiones para poder saber de antemano cuál es la opción mayoritaria. Si la religión P la practica el 65% de la población y la religión C el 35% restante, y las personas que tienen la misma religión votan todas en el mismo sentido, sabemos con seguridad que los ciudadanos que profesan la religión P ganarán permanentemente las elecciones.

No se trata de una situación puramente hipotética. En Irlanda del Norte, por ejemplo, los protestantes han formado durante décadas una mayoría permanente, con un porcentaje en torno al 65% de la población, frente al 35% católico, que constituye la minoría permanente. Dado que el voto se determinaba en primera instancia por la religión, se configuró así un sistema político muy previsible, con tan poca incertidumbre que en algunos distritos electorales el candidato de la oposición ni siquiera se presentaba a las elecciones, sabiéndose perdedor de antemano. Los estudios electorales muestran que la transferencia de voto entre los dos bloques religiosos ha sido muy baja (con la excepción marginal del Partido Laborista de Irlanda del Norte, que recibía apoyos tanto de protestantes como de católicos) y que la estabilidad del voto y de los partidos políticos ha sido extraordinariamente alta.[5] Este sistema sobrevivió hasta 1968, año en el que comenzó la campaña de los activistas católicos en defensa de los derechos civiles, y que dio paso al período de los Troubles, entre 1970 y 1998, marcado por una gran ola de violencia que provocó más de tres mil muertes.

¿Qué sentido tiene el uso de la regla de la mayoría cuando las divisiones políticas están establecidas según criterios religiosos que apenas cambian? Pocas personas suelen pasar de una religión a otra. Las creencias religiosas se adquieren muy pronto en el proceso de socialización y tienen una inercia grande, mayor todavía en un contexto de división social como el de Irlanda del Norte. El resultado de aplicar la regla de mayoría es, en consecuencia, que un grupo siempre gana y el otro siempre pierde. En esas circunstancias, resulta lógico que el grupo perdedor no vea la regla de mayoría como una garantía de autogobierno, sino que más bien entienda que dicha regla es un instrumento de dominación en manos del grupo rival.[6]

Aunque no deja de aplicarse el teorema de Rae-Taylor, y por lo tanto la regla de mayoría sigue maximizando el autogobierno incluso en un lugar como Irlanda del Norte, no es difícil entender que la solución no resulte aceptable para la minoría. Al fin y al cabo, la minoría católica no puede aspirar a ocupar el poder político mientras la democracia siga operando mediante la regla de mayoría.

Hay muchas sociedades divididas en el mundo. Se trata de sociedades en las que conviven grupos con culturas, lenguas y religiones muy distintas entre sí. La política tiende en este caso a organizarse en mayor medida por el principio del consenso que por el principio mayoritario. Según ha demostrado una inmensa literatura en ciencia política, resulta típico que ante divisiones profundas y estables se adopten mecanismos de toma de decisión destinados a evitar que las minorías se sientan excluidas del sistema político.[7] Se recurre así a sistemas proporcionales, en los que resulta más fácil que las fuerzas políticas minoritarias encuentren representación parlamentaria; a sistemas federales, en los que los territorios menos poblados encuentran garantías de que los más poblados no abusarán de su mayor peso numérico; y, sobre todo, a fórmulas de reparto de poder (grandes coaliciones de gobierno, acuerdos entre élites, etc.). Frente al modelo de la democracia mayoritaria, este modelo alternativo recibe el nombre de democracia consensual o democracia consociacional. En última instancia, lo que caracteriza el modelo alternativo es la búsqueda de acuerdos que desactiven los efectos del juego entre mayorías y minorías.

No tengo intención de entrar a discutir ahora si las recetas de la democracia consensual realmente funcionan, como sostienen muchos, en el ámbito de las sociedades divididas. Sí me gustaría, en cambio, plantear la dificultad que surge cuando en una sociedad dividida alguna de las minorías que la componen está territorialmente concentrada. En ese caso, es posible que la minoría aspire a constituirse en un Estado propio, con la esperanza de poder llegar a tomar decisiones colectivas sin tener en cuenta lo que piensen aquellos que no pertenecen al grupo minoritario y que son ciudadanos del Estado del que la minoría quiere separarse.

El requisito territorial es preciso para hacer factible la posibilidad de separación. Los estados se definen a partir de un territorio. Una religión, un partido político o una empresa pueden organizarse sobre bases no territoriales, aspirando a tener feligreses, afiliados o clientes en muchos estados distintos del mundo. Un Estado, en cambio, no puede comenzar a funcionar hasta que no tiene unas fronteras definidas y reconocidas al menos por los estados limítrofes. Resulta interesante, en este sentido, recordar el caso, un tanto atrabiliario, de uno de los movimientos negros de los Estados Unidos a fines de la década de 1960, The Republic of New Afrika, que buscaba la secesión de la población negra en aquel país, para lo cual reclamaba, como compensación por los daños causados durante siglos de esclavitud y discriminación, además de una cuantiosa indemnización económica, que se les entregaran cinco estados del sureste (Luisiana, Mississippi, Alabama, Georgia y Carolina del Sur) para poder constituir sobre ese territorio un nuevo Estado independiente y negro.[8]

En principio, es razonable presumir que cuanto más “incluyente” sea el Estado con respecto a los grupos minoritarios, menor será la urgencia de plantear la secesión. Pero el problema que quiero tratar a continuación no es el de las condiciones bajo las cuales surge una demanda secesionista, sino más bien cómo debe un sistema democrático dar respuesta a una demanda de esa naturaleza, más allá de las razones que haya detrás de la misma para ponerla sobre la mesa. Si la minoría católica de Irlanda del Norte, que no está dispersa por todo el Reino Unido, expresa su deseo de separarse de Gran Bretaña y reunificarse con la República de Irlanda, ¿cómo debe responder la democracia británica? ¿Basta con aplicar el principio de mayoría y resolver el asunto?

Por el hecho de que los católicos son un grupo minoritario en Irlanda del Norte, un referéndum en ese territorio daría la victoria a los unionistas protestantes. Los protestantes, de hecho, no se niegan a la celebración de un referéndum sobre la independencia de este territorio, pues saben que la opción ganadora sería el mantenimiento de los vínculos con Gran Bretaña. Los católicos republicanos piden un referéndum, pero, puesto que se consideran parte de la República de Irlanda, creen que en dicho referéndum deberían participar todos los habitantes de la isla, con lo que estaría garantizado el voto favorable a la reunificación. El Acuerdo del Viernes Santo de abril de 1998, que dio lugar al fin de la violencia terrorista, contempla la realización de un referéndum en el territorio de Irlanda del Norte en el que, mediante mayoría simple, se decida si Irlanda del Norte mantiene su unión con Gran Bretaña o se incorpora a la República de Irlanda. Si en algún momento se altera la ratio demográfica actual y pasa a haber una mayoría católica en aquel territorio que además sea partidaria de la unificación con Irlanda, Gran Bretaña no pondría obstáculos para la secesión del territorio de Irlanda del Norte.

Antes de entrar a discutir los detalles de este tipo de casos, que suelen ser siempre endiablados, con una compleja casuística, merece la pena analizar con mayor detenimiento si una demanda de secesión debe ser procesada democráticamente o debe ser, simple y llanamente, desestimada.

3. EL LIBERALISMO Y SU CEGUERA ANTE LA CUESTIÓN NACIONAL

DE acuerdo con un argumento muy extendido, que presentó por primera vez Allen Buchanan, la secesión sólo está justificada en condiciones extraordinarias.[9] En concreto, resulta permisible cuando el Estado trata de manera injusta a parte de la población, discriminando a un grupo política, económica o culturalmente. La secesión sería así un medio para corregir una injusticia manifiesta. Si el Estado fuera injusto con toda la población, entonces el remedio no consistiría en la separación de una parte, sino más bien en un levantamiento revolucionario del conjunto de la ciudadanía. La secesión sería, por tanto, el equivalente a una revolución parcial, realizada por un grupo territorialmente concentrado y sojuzgado.

Las implicaciones de este argumento son obvias. Si en un Estado hay democracia y se respetan los derechos individuales de las personas, la demanda de secesión debe ser rechazada. Los deseos de autogobierno de un colectivo territorialmente concentrado que reclame un Estado propio no deben ser atendidos, pues el único dato relevante es que los derechos políticos y civiles de las personas sean respetados. Si lo son, los proyectos independentistas no tienen justificación posible.

Este planteamiento es típico del liberalismo. En él, tan sólo son relevantes los derechos individuales. Mientras éstos sean efectivos, no hay lugar para reclamación alguna sobre la constitución del demos. Se trata de una postura clara y contundente, aunque no demasiado persuasiva. Basta recurrir a un simple experimento mental para advertir que el liberalismo deja un elemento crucial fuera de su análisis. El experimento consiste en lo siguiente:[10] supongamos que Alemania se anexionara Dinamarca sin derramamiento de sangre, transformara a este Estado en un Land más de la Federación y diera a los antiguos ciudadanos daneses el mismo estatus político que al resto de los ciudadanos alemanes. Nada que ver, por tanto, con la invasión nazi de Dinamarca que tuvo lugar en 1940. Si la anexión supusiera la asimilación completa de los daneses a la democracia alemana, ¿tendrían éstos razón alguna para protestar por la desaparición de su antiguo país, Dinamarca, convertido ahora en un Land de la República Federal de Alemania? Es importante subrayar que, en este caso hipotético, la anexión se produce sin previa consulta a los daneses, mediante una imposición por parte de Alemania.

Podría suceder que algunos daneses, amantes de Alemania, se sintieran especialmente felices por pasar a ser ciudadanos de este país. Otros quizá reaccionarían con indiferencia. Algunos podrían sentirse molestos por la forma de proceder poco respetuosa de Alemania. Y no cabe descartar que un buen número de ciudadanos se mostrara reticente por los cambios que supone su nueva condición. Alemania es un país con una renta per cápita menor que la de Dinamarca y su Estado de bienestar está notablemente menos desarrollado que el del país escandinavo. Es cierto que también pueden mencionarse ventajas, como formar parte de un país más grande, más poderoso y más influyente. Por último, habría quienes, sintiéndose daneses, se opondrían a ser alemanes, por motivos, si se quiere, culturales y sentimentales.

Desde el punto vista de los ideales democráticos, ¿podemos pasar por alto las objeciones de los daneses a su nueva situación alegando que sus derechos democráticos básicos no se han alterado significativamente y son en todo caso idénticos a los del resto de los alemanes? Quizá la objeción de mayor peso sea la de que la anexión no ha contado con el asentimiento previo de los afectados, que son los propios daneses. Sin embargo, recurrir a este argumento resulta arriesgado, pues parece dar a entender que los daneses, como pueblo, tienen derecho a decidir sobre su futuro. Pero si un pueblo puede decidir sobre su integración en un demos más amplio, ¿por qué no podría hacer lo mismo cuando el objetivo fuera la secesión? Con otras palabras, la tesis según la cual los daneses deberían haber sido consultados antes de ser incorporados a Alemania admite implícitamente que el futuro de un demos debe ser resuelto mediante consulta popular; no obstante, eso mismo es lo que niega el liberal en primera instancia al afirmar que lo único que importa es que se mantengan los derechos individuales de los ciudadanos.

En cuanto a las otras razones para oponerse a la anexión, el liberal poco tiene que decir al respecto, pues el autogobierno de los daneses no tiene para él mayor importancia. El autogobierno, replica el liberal, se puede ejercer siempre que los derechos estén garantizados y haya un régimen democrático. Sin embargo, algunos daneses pueden protestar por la pérdida de ciertos logros de su sociedad y de su Estado, como una mayor tolerancia en materia de costumbres, un Estado de bienestar más desarrollado que el de los alemanes, una tradición de gran estabilidad democrática en contraposición con el período nazi de los alemanes, o simplemente un apego a una cultura que, aun estando relativamente próxima a la alemana, es específica de Dinamarca.

El énfasis del liberal en los derechos y los procedimientos lo ciega ante el hecho innegable de que muchas personas valoran aspectos de su vida pública como la pertenencia a una nación. Los motivos para sentirse danés pueden ser múltiples: desde la lengua hasta las ventajas materiales que proporciona su Estado social. Lo cierto es que hay gente que considera valiosa esta pertenencia y no está dispuesta a renunciar a ella por mucho que los derechos y la democracia no se vean cuestionados.

Al margen de las preferencias políticas que cada uno pueda tener al respecto, la existencia de sentimientos y apegos nacionales constituye uno de los datos básicos de los sistemas democráticos contemporáneos. Dichos sentimientos y apegos se dan en un amplio abanico de formas, que van desde el nacionalismo más excluyente hasta el patriotismo constitucional. El sentimiento de pertenencia a una nación es un elemento fundamental para entender la capacidad de supervivencia de los estados, que siguen siendo la principal unidad de organización política en el planeta. Por mucho que hayan surgido estructuras supranacionales cada vez más densas y poderosas, como la Unión Europea (UE), los estados mantienen su poder político hacia dentro casi intacto, en buena medida basado en identidades nacionales.

Puesto que el liberal no consigue interesarse por nada que no sean derechos y reglas, las fronteras que separan a unos estados de otros le resultan enteramente arbitrarias, al igual que las naciones que puedan darse en su seno. De ahí que para defender la intangibilidad de las fronteras frente a proyectos secesionistas no pueda recurrir a argumentos de principio, pues el objeto mismo de análisis resulta arbitrario e irrelevante, y debe emplear entonces argumentos prudenciales. Así, suele decirse que el verdadero problema de la secesión es que genera violencia, que no es viable un mundo en el que a cada nación le corresponda un Estado, o que una vez que se abre el proceso secesionista, resulta muy difícil detener su fuerza desintegradora (secesiones sucesivas con respecto a la primera secesión, lo que a veces se llama en la literatura “secesión recursiva”: los croatas se separan de Yugoslavia, pero en ese momento los serbios de Croacia exigen a su vez la secesión con respecto a Croacia). Estos argumentos prudenciales resultan harto discutibles, como luego tendré ocasión de intentar demostrar, y actúan sobre todo como blindaje del statu quo.

La teoría liberal entiende que las fronteras estatales son completamente arbitrarias (son producto de siglos de historia: guerras, invasiones, anexiones, procesos de descolonización, unificaciones, etc.), pero a la vez intocables siempre y cuando haya democracia y Estado de derecho. Y son intocables porque no hay nada que ganar modificándolas si lo que importa son los derechos individuales y las reglas de la democracia y en cambio hay bastante que perder si se produce violencia o una desintegración en unidades que no tengan viabilidad como estados. De este modo, aquellos que por los azares de la historia hayan terminando viviendo en naciones sin Estado no pueden aspirar a tener Estado propio. Eso es algo que la suerte reserva a aquellos que han nacido en estados con cuyas naciones se sienten identificados. Debido a que la condición estatal no es una característica moralmente relevante, todo debe permanecer como está.

El mayor problema de la posición liberal no es sólo la ventaja inmerecida que otorga al statu quo, sino sobre todo que no tenga hueco entre sus consideraciones para algo tan básico como son las preferencias de las personas sobre el Estado en el que quieren vivir. La existencia de dichas preferencias es lo que explica que en el experimento mental de Alemania anexionándose Dinamarca sin derramamiento de sangre haya algo que nos parece que no resulta admisible. Además de conservar la democracia y los derechos en su nueva situación, los daneses pueden legítimamente aspirar a conservar su nación, oponiéndose en consecuencia a su asimilación forzosa por Alemania. En la sección siguiente analizo qué sucede si incorporamos el factor nacional al argumento sobre la secesión.

4. NACIÓN Y AUTODETERMINACIÓN

MIENTRAS que la idea de igualdad recoge los componentes estrictamente liberales de la democracia, la idea de autogobierno se hace eco de sus componentes colectivistas o comunitaristas. Tanto en el capítulo anterior como en el presente, intento mostrar que desgajar enteramente el elemento colectivista de nuestra concepción de la democracia es una estrategia equivocada. Muchos pensadores liberales se han sentido profundamente incómodos ante la presencia de dicho elemento, pues les parece que abre la puerta hacia nociones organicistas de la democracia, nociones que pueden desembocar incluso en proyectos políticos fascistas o totalitarios; consideran, además, que los conceptos que se manejan en la dimensión colectivista son irremediablemente vagos y confusos, por lo que prefieren prescindir de ellos, aun a costa de mutilar la descripción de la democracia.

Quizá el elemento más incómodo para el liberal sea el de la nación y su relación con el sistema democrático. Es verdad que resulta muy difícil analizar con precisión qué es una nación, pero eso no significa que nos podamos desentender sin más de este concepto. En la práctica, hay muchas democracias que se organizan nacionalmente y los intentos de instaurar democracias supranacionales han tenido, hasta el momento, escaso éxito. Como veremos enseguida, hay también otras muchas democracias que son plurinacionales, pero sería absurdo negar que la plurinacionalidad plantea problemas serios en la aplicación del principio de mayoría o, en general, de otros principios democráticos.

Muchas personas sienten que pertenecen a una colectividad que llamamos nación. Dicho sentimiento de pertenencia puede tener orígenes muy diversos -racionales o emocionales, eso ahora resulta indiferente-. La nación es un colectivo que no se funda en relaciones personales, de conocimiento directo. Lo que mantiene ligados a sus miembros son más bien referencias culturales y quizá también históricas comunes. Puede ser la lengua, o una cierta tradición, o la existencia de símbolos con cierto poder unificador. Como han mostrado los historiadores, no es necesario que el contenido de la nación refiera a nada real. Basta que sus miembros desarrollen colectivamente el sentimiento de pertenencia al que estoy aludiendo aquí. Dicho sentimiento puede tener grados de intensidad muy variables. Resulta muy frecuente que haya un componente nacional fuerte en la forma en la que las personas tienden a verse y a explicarse a sí mismas en las sociedades modernas. Sentirse parte de una nación contribuye sin duda a forjar la identidad de las personas. En muchos casos puede llegar a ser un aspecto importante de sus vidas. No hay nada inevitable en ello, por supuesto, y, de hecho, hay personas, si bien no muchas, que desarrollan una identidad cosmopolita en la que el componente nacional está muy diluido.

La política en las sociedades desarrolladas tiene una dimensión nacional evidente. Como ha señalado David Miller en un penetrante análisis, el sentimiento nacional influye sobremanera en el modo en el que planteamos nuestras obligaciones éticas hacia los demás.[11] Las personas se sienten concernidas por el bienestar, la salud o la educación de sus conciudadanos en mucha mayor medida que cuando se trata de personas pertenecientes a otros estados o naciones. Doy por descontado que en ocasiones la solidaridad atraviesa las fronteras nacionales, mas la disposición a preocuparse y ayudar al prójimo se restringe, en lo esencial, a las personas que forman parte de la misma nación. Quien minimiza la importancia del sentimiento nacional se encuentra en una posición difícil si quiere dar sentido a la manera en la que la mayoría de las personas entienden sus obligaciones para con sus compatriotas. No se trata de resolver aquí una cuestión normativa sobre si deberíamos realizar distinciones nacionales a la hora de hacer justicia, sino de reconocer el hecho de que en las sociedades actuales la inmensa mayoría de los ciudadanos entienden que sus obligaciones hacia los nacionales de su país son más fuertes que las que tienen con respecto a nacionales de otros países.

Cuando los miembros de una nación se encuentran concentrados en un territorio pueden aspirar a dotarse de un Estado propio.[12] ¿Qué razones podría tener un grupo para reclamar su propio Estado? Podría ocurrir que el grupo nacional busque preservar su lengua y la cultura nacional mediante la formación de un Estado nuevo. Si el grupo está sojuzgado por otros colectivos nacionales, puede concluir que la única vía para que su cultura y su tradición florezcan pasa por la construcción de un Estado propio. Así se observa, por ejemplo, en muchos casos de dominación colonial, o en territorios que han sido conquistados en conflictos bélicos. La legalidad internacional reconoce el derecho de autodeterminación cuando se dan circunstancias tan extremas como éstas que he mencionado.

¿Quiere esto decir, como sostiene la tesis liberal, que la secesión sólo resulta justificable cuando hay opresión? Creo que no, pues cabe entender la demanda de secesión no como un mal menor, como un mero remedio para librarse de una situación de falta de libertad, sino también como una oportunidad para realizar el valor democrático del autogobierno.[13] Desde un punto de vista político, el autogobierno es un valor que sólo se puede alcanzar colectivamente. De ahí que se requiera cierto acuerdo previo entre los miembros de un grupo para decidir autogobernarse.

No estoy diciendo que un grupo nacional sólo pueda autogobernarse mediante la constitución de un Estado propio. Más bien, la tesis que defiendo establece que la creación de un Estado propio es una forma posible y legítima, entre otras, de ejercer el autogobierno. O, con otras palabras, que la autodeterminación es una manifestación del autogobierno. Si, por las razones que sea, aquellas personas que se ven a sí mismas como parte de una nación no desean realizar el autogobierno mediante un Estado propio, sino por otras vías, integrándose en un Estado plurinacional en el que conviven diferentes grupos nacionales, no hay nada objetable en ello. Pero tampoco lo hay si optan por la vía secesionista.

Doy por descontado que esta vía no está exenta de problemas y dificultades. Una de las que salen a relucir de modo recurrente en los debates sobre este tema y a la que ya he aludido antes, es la de la secesión “recursiva”. En el contexto de España, la objeción se plantea de la siguiente manera: si se autorizase a los vascos a decidir mediante referéndum si quieren seguir siendo parte de España o prefieren constituirse en un Estado independiente y ganaran los partidarios de la secesión, ¿en función de qué criterio o regla podría impedirse que los habitantes de Álava, el territorio con menor apoyo a la separación, celebrasen a su vez su propio referéndum y decidieran reunificarse con España? Y, ya metidos en este tipo de preguntas, ¿qué sucedería si dentro de Álava hubiese un municipio abrumadoramente favorable a la secesión? ¿Cómo cabría impedir que dicho municipio se separase a su vez de España?

En realidad, la respuesta a estas preguntas no es tan difícil. Por un lado, hay que tener en cuenta consideraciones pragmáticas sobre la viabilidad del Estado. En el caso del País Vasco, dada su posición fronteriza entre España y Francia, su salida al mar, su tamaño geográfico y demográfico, su actividad económica, su tradición cultural, etc., no resulta inconcebible la creación de un Estado vasco independiente. No cabe decir lo mismo de cada una de sus provincias, no digamos ya de sus municipios por separado. Por otro lado, la apelación al sentimiento nacional ataja en parte el problema, pues el supuesto de partida consiste en que el sujeto de la autodeterminación es un grupo nacional territorialmente concentrado. El ejercicio de la autodeterminación es, en este sentido, colectivo, igual que, por ejemplo, el ejercicio de huelga. Nadie puede hacer huelga individualmente, al margen de los demás. Si se reconoce el derecho de huelga a los trabajadores, debe reconocerse que se trata de un derecho colectivo, lo que sólo quiere decir que su realización práctica requiere del esfuerzo conjunto de muchas personas, frente a derechos individuales como los de libertad de expresión o de creencia religiosa que pueden ejercerse a título individual. Así como el sujeto de la huelga son los trabajadores, el sujeto de la autodeterminación es un colectivo nacional, esto es, un grupo de personas que debido a sus sentimientos de pertenencia a una nación desean ejercer el autogobierno mediante un Estado propio. Cabe alegar, por tanto, que los vecinos de un municipio no pueden embarcarse en un proceso de autodeterminación que acabe en la formación de un nuevo Estado.

Es en el fondo el liberal quien puede verse en un aprieto a la hora de detener el ejercicio de la autodeterminación, ya que, en la medida en la que plantee que la cuestión ha de resolverse sobre la base de las opiniones individuales de cada uno, no podrá objetar nada cuando sean los habitantes de un pequeño pueblo quienes demanden tener su propio Estado. Sin embargo, quien se tome en serio la existencia de colectivos nacionales podrá detener la aplicación recursiva del principio de autodeterminación. La autodeterminación es una aspiración específica de autogobierno por parte de un colectivo nacional. No tiene demasiado sentido extenderla o aplicarla a cualquier colectivo humano, pues no todo colectivo puede sin más plantearse seriamente el autogobierno mediante un Estado propio.

El principal problema de este planteamiento, como es obvio, consiste en que nunca está muy claro qué grupos reúnen la condición de nación. No obstante, aunque cabe esperar que haya un elemento importante de arbitrariedad y de ambigüedad en la aplicación del principio nacional, no por eso el principio queda invalidado sin más. Hay que tener en cuenta que muchos conflictos políticos se resuelven apelando a criterios que no son enteramente convincentes, a pesar de lo cual resultan imprescindibles. Así, por ejemplo, las leyes sobre aborto basadas en plazos establecen un límite temporal a partir del cual la eliminación del feto no está permitida. Supongamos que el plazo son 24 semanas, como en el Reino Unido. ¿Hay alguna base científica para asegurar que el feto puede ser eliminado en la semana 23 y no en la 25? Evidentemente, se trata de un límite hasta cierto punto arbitrario. Pero la arbitrariedad no es completa, pues a todo el mundo le parecería que un límite de 10 semanas es demasiado restrictivo y uno de 30 demasiado permisivo. De la misma manera en que para poder regular el aborto mediante una ley de plazos es necesario establecer un cierto número de semanas más allá del cual no se permite abortar a la mujer, para poder regular el ejercicio de la autodeterminación resulta preciso especificar la unidad territorial que podrá realizar dicho ejercicio. Para ello, parece claro que consideraciones históricas y culturales sobre la existencia de naciones pueden ser relevantes.

Además, el razonamiento queda reforzado por el hecho de que lo normal es que sólo cuajen movimientos populares a favor de la vía secesionista en aquellas unidades territoriales que tienen un componente nacional. No es previsible que los electricistas de un país, o los vecinos de una localidad de 5.000 habitantes, se animen a reclamar la formación de un Estado propio. Las demandas secesionistas proceden casi siempre de colectivos organizados en torno a una lengua propia, unos valores religiosos distintos a los del resto o una cierta historia de enfrentamiento con otros colectivos del Estado al que pertenecen. No parece, por tanto, que sea descabellado apelar al carácter nacional de un grupo a la hora de considerar la posibilidad de la autodeterminación territorial, pues serán fundamentalmente los grupos con sentimientos nacionales los que reclamen un Estado para sí.

Cabría objetar, con todo, que este argumento resuelve el problema sólo en la teoría, pero no en la práctica. Al fin y al cabo, hay procesos de secesión que generan conflictos violentos. El ejemplo recurrente es el de Croacia independizándose de Yugoslavia, lo que da lugar a su vez a una demanda secesionista por parte de los serbios que vivían en Croacia, todo lo cual desemboca en una guerra civil con muchas víctimas mortales. La protección de Serbia hacia los serbios que viven en Croacia por un lado, más el miedo de los serbios de Croacia ante la posible limpieza étnica que podría emprender un Estado croata por otro, crearon las condiciones ideales para un conflicto violento como el que tuvo lugar a fines de la década de 1990.[14] ¿Vale la pena iniciar un proceso de secesión si hay un riesgo de guerra civil o de enfrentamiento violento entre grupos?

En primer lugar, es necesario tener claro que las reivindicaciones nacionalistas no generan tanta violencia como a menudo se dice.[15] Y cuando ésta llega a surgir, parece posible determinar con cierta exactitud las razones de ello. Por ejemplo, la investigación comparada ha permitido descubrir que la distribución de los grupos que conviven en un Estado es clave para entender el nivel de violencia que puede producir un conflicto territorial. Así, los principales casos de guerra civil secesionista se producen cuando en el Estado hay un grupo dominante mucho más numeroso que el resto.[16] Es necesario, además, tener en cuenta que la violencia se produce tanto cuando se permite la secesión como cuando se prohíbe. Es decir, así como hay casos en los que un proceso secesionista como el de la desintegración de Yugoslavia produce gran violencia, hay otros muchos casos -Chechenia, Irlanda del Norte, Sri Lanka o los territorios ocupados de Palestina- en los que brota la violencia precisamente porque no se atienden las demandas separatistas. Por tanto, escudarse en la violencia para rechazar la posibilidad de secesión no es una salida adecuada, toda vez que en ocasiones la negación de un Estado propio también genera violencia.

Por último, la cuestión de la violencia no afecta a las razones que en un debate sobre la naturaleza de la democracia pueden ofrecerse a favor y en contra de las demandas secesionistas. En todo caso, nos obliga a ser extremadamente cuidadosos a la hora de regular el ejercicio de la autodeterminación territorial, tratando de evitar que se reproduzcan las condiciones que conducen al conflicto violento, mas la posibilidad de que haya violencia no es razón suficiente para negar toda reclamación nacional de formación de un Estado nuevo. En la siguiente sección me ocupo de qué procedimientos y qué límites deberían tenerse en cuenta al definir en una democracia el alcance de la autodeterminación territorial.

5. LAS CONDICIONES DE LA AUTODETERMINACIÓN TERRITORIAL

SI la democracia es un sistema político que permite resolver pacíficamente los conflictos de intereses inherentes a toda sociedad, debería ser capaz de procesar y resolver los problemas de convivencia entre grupos con aspiraciones nacionales contrapuestas. Si un grupo territorialmente concentrado no quiere convivir con el resto y desea autogobernarse por su propia cuenta, ¿en razón de qué se podría no atender esa demanda? No estoy preguntando por las razones que deberían llevar a permitir o a impedir la secesión, sino por las razones que podrían aconsejar no hacerse eco de esa demanda y no procesarla institucionalmente como las demás.

No vale de mucho decir que esa demanda, como cualquier otra, debe pasar los filtros institucionales establecidos al efecto. Si la demanda supone una redefinición de las fronteras nacionales, es muy probable que choque con cláusulas constitucionales (“España es una nación indivisible” reza el artículo 2 de nuestra Constitución) de muy costosa, por no decir imposible, modificación (véase el capítulo IV). Puesto que hemos partido del supuesto de que el grupo que reclama un Estado propio es minoritario, eso significa que aunque el 100% de los habitantes de tal grupo estén de acuerdo en separarse del resto del Estado, no podrán conseguirlo por la vía institucional si no está de acuerdo con ellos el resto del país. Pero claramente el grupo minoritario, por considerarse un demos propio, no acepta que el resto de la sociedad tenga poder de veto sobre su demanda. La cuestión democrática de fondo queda sin resolver aludiendo a su solución formal en un sistema constitucional.

¿Qué sentido tiene obligar a un grupo a convivir con otro en contra de su voluntad? Resulta aquí muy socorrida una analogía con el divorcio o separación de una pareja. Por mucho que uno de sus miembros valore el mantenimiento de la pareja, poco puede hacer si el otro miembro prefiere romper la relación. Al margen de si finalmente se autoriza o no el divorcio, lo importante aquí es que las parejas cuentan con un procedimiento institucional para resolver sus diferencias, de modo que la unión es reversible.

Pues bien, de la misma manera que un miembro de una pareja puede plantear al otro la conveniencia de la separación, un grupo territorialmente concentrado, que cuente con posibilidades de crear un Estado viable, podría plantear el deseo de una separación. Desde el punto de vista democrático, parece sensato arbitrar un procedimiento que permita averiguar qué es lo que piensa la gente al respecto una vez que se plantea la demanda.

Entre los procedimientos que un sistema democrático contempla, quizá el más apropiado para resolver una cuestión como ésta sea el de un referéndum. Los referéndums, sin embargo, no tienen buena prensa, por multitud de razones. Se apunta que en ellos suele participar poca gente, que la pregunta del referéndum suele mezclarse con consideraciones que no tienen nada que ver con la misma, que los grupos de interés suelen desempeñar un papel desproporcionado, que su uso cuestiona la naturaleza representativa de nuestras democracias, etc. Muchos de estos defectos pueden corregirse con un diseño institucional adecuado (exigiendo, por ejemplo, un umbral mínimo de participación, o haciendo coincidir el referéndum con elecciones, para que el ciudadano pueda separar la cuestión planteada y la expresión de sus preferencias partidistas). Y lo cierto es que los referéndums se usan con cierta frecuencia ante cuestiones delicadas. Una de ellas es la posibilidad de transferir competencias al plano supranacional: muchos países europeos (Reino Unido, Dinamarca, Holanda, Francia, Irlanda, España, Suecia) han realizado referéndums sobre el ingreso a la UE o sobre nuevos pasos en la integración europea (Tratado de Maastricht, aprobación de la Constitución europea, etc.). En cierto sentido, se trata de referéndums de autodeterminación en los que lo que se plantea no es tanto la separación como la inclusión en una unidad más amplia. Así, mientras que se considera aceptable decidir compartir la soberanía con otros países mediante referéndum, la misma decisión en sentido contrario recibe un juicio muy distinto.

En contra de un referéndum de autodeterminación se ofrecen varias razones. Por ejemplo, se dice que el referéndum plantea la cuestión en términos excluyentes, con sólo dos respuestas posibles que no admiten matiz alguno, de modo que la propia celebración de la consulta popular puede polarizar a la población y crear un dilema artificial en el que se fuerza a elegir. Los referéndums, efectivamente, plantean preguntas binarias, que sólo admiten el sí o el no como toda respuesta. Y no hay duda de que muchas cuestiones políticas requieren matices, o admiten respuestas condicionales (alguien puede estar a favor de algo siempre y cuando se cumplan ciertas condiciones). No obstante, también es verdad que cuando un conflicto político no ha conseguido resolverse mediante los procedimientos ordinarios de la política (negociaciones entre partidos, votaciones parlamentarias, etc.), quizá no quede más remedio que someter la cuestión a una consulta popular en la que los ciudadanos tengan opción de tomar partido. Aunque no se trate de un método ideal, lo cierto es que permite un acceso directo a las preferencias de las personas.

Por otro lado, el referéndum fuerza una respuesta categórica, pero no obliga a nadie a cambiar sus opiniones. Cuando se argumenta, por ejemplo, que los referéndums de secesión distorsionan la realidad porque no contemplan opciones intermedias, como las dobles identidades, creo que, aun cuando la constatación sea verdadera, no se sacan de ello las consecuencias correctas. Pensemos en el País Vasco. La gran mayoría de la población declara tener una doble identidad, o bien vasco-española o bien español-vasca, en función de si anteponen la vasca o la española. En la medida en que en un referéndum se obliga a tomar partido por la escisión o por el mantenimiento del statu quo, parece que no queda reflejado el sentir mayoritario. Con todo, lo que se plantea en la pregunta es si el Estado en el que los vascos tengan sus identidades debe ser el español u otro nuevo. Alguien puede sentirse vasco y español tanto en un Estado español como en un Estado vasco. No hay ninguna buena razón para considerar que el nuevo Estado vaya a impedir que las personas tengan identidades múltiples. En este sentido, la existencia de identidades duales o múltiples no puede prejuzgar la conveniencia del referéndum, pues lo que se ventila en la consulta no es qué identidades deben tener las personas (algo que pertenece al ámbito privado), sino si la organización política en la que las personas desarrollen sus identidades sea el Estado existente o uno de nueva creación. Con demasiada frecuencia, el argumento de las identidades múltiples se utiliza fundamentalmente para proteger el statu quo.

En cuanto a la polarización, es verdad que la celebración de un referéndum puede radicalizar las posturas de los ciudadanos en torno al “sí” y al “no”, pero dicha consecuencia, aun siendo indeseable, parece que no es tan grave, sobre todo si se tiene en cuenta el coste político que puede acarrear negar el referéndum cuando una parte importante de la población desea que se celebre. La negación de la consulta también puede provocar un enconamiento de las posturas en liza.

Se objeta asimismo que hay algo manifiestamente injusto en un referéndum de autodeterminación territorial. Si gana el “sí”, el territorio se separa del Estado y dicho paso resulta definitivo y traumático. En cambio, si gana el “no”, los partidarios de la independencia pueden seguir reclamando la celebración de consultas hasta que consigan los apoyos suficientes. Así ocurrió en Quebec, donde ha habido hasta el momento dos referéndums: mientras que en 1980 los partidarios de la independencia obtuvieron sólo un 40,4% del voto, en 1995 estuvieron a punto de ganar, con un 49,4%, frente a un 50,6% que estaba en contra.

Esta asimetría, sin embargo, puede corregirse fácilmente mediante una regulación de los referéndums en la que se establezca, entre otras cosas, cada cuánto tiempo puede convocarse una consulta. Es bien sabido que Thomas Jefferson, en una carta escrita el 6 de septiembre de 1789 a James Madison, afirmó que en cada generación todo debería ser revisable, pues el mundo pertenece a los vivos y no a los muertos. Según Jefferson, la revisión debería tener lugar cada diecinueve años. Teniendo en cuenta que la esperanza de vida ha aumentado mucho en los países desarrollados, quizá pueda extenderse el período hasta los treinta años. Al margen de la cuestión concreta del número de años que deba transcurrir entre consulta y consulta, lo cierto es que no hay mayor problema en establecer una regulación al respecto.

Dicha regulación debería abarcar otros muchos aspectos. Por ejemplo, hay que especificar las condiciones en las cuales puede llegar a realizarse un referéndum. ¿De quién debe partir la iniciativa? ¿Basta con que lo pidan los partidos políticos o es necesario que para ello se recojan previamente firmas? Más difícil resulta la cuestión de qué grado de apoyo debe obtener la secesión para que se considere que hay una preferencia clara a favor de la misma. Para algunos, una mayoría simple podría ser suficiente. Otros, en cambio, consideran que una decisión de esa naturaleza tiene tan graves consecuencias que sólo puede llevarse a término si no hay duda de que la preferencia es dominante. Dada la irreversibilidad de la secesión, al menos en el corto y medio plazo, no tendría mucho sentido resolver la cuestión con un resultado tan apretado como el de Quebec en 1995; las diferencias fueron tan reducidas que pequeñas fluctuaciones en el día de las elecciones podían modificar el resultado en un sentido u otro. No cabe descartar que si el referéndum se hubiera repetido al día siguiente, la victoria podría haber caído del lado del “sí”.

Múltiples reglas son posibles para corregir este problema: obtener al menos el 50% de apoyo del censo, o una mayoría cualificada del voto (tres quintos, dos tercios) sujeta a un mínimo de participación. Por descontado que si la mayoría se vuelve “demasiado” cualificada, en la práctica funciona como una simple estratagema para evitar la secesión. Sea cual sea la regla que se adopte, es deseable que haya un amplio acuerdo social en torno a la misma, para que de este modo el resultado de su aplicación sea legítimo y zanje la cuestión.

Los problemas, con todo, no acaban aquí. Incluso suponiendo que se cumplieran todas las condiciones estipuladas para la celebración de un referéndum y hubiera una victoria de la opción independentista, ¿debería ser eso suficiente para que el grupo nacional territorialmente concentrado cuente con un Estado propio?

El Tribunal Supremo de Canadá, que tiene competencias constitucionales, elaboró en 1998 un fallo a propósito del caso de Quebec que ha tenido gran repercusión mundial.[17] A diferencia de otros documentos de este tipo, éste tiene una prosa cristalina y sabe encontrar el punto justo de equilibrio entre razones técnicas y jurídicas por un lado y razones filosóficas y políticas relativas al significado de la democracia constitucional por otro. Uno de los aspectos más interesantes de la sentencia es la afirmación del carácter multilateral de un proceso de secesión. Puesto que la creación de un Estado nuevo tiene consecuencias de todo orden para el conjunto de los ciudadanos, tanto para los que se marchan como para los que se quedan, es preciso llegar a un acuerdo que sea satisfactorio para todas las partes implicadas. De esta manera, no basta para que se produzca la secesión con que el grupo minoritario haga constar su preferencia a favor de la secesión. En realidad, eso es sólo el comienzo del proceso. De acuerdo con el Tribunal canadiense, la constatación de una mayoría clara a favor de la secesión en un territorio debe abrir una negociación entre las fuerzas políticas mayoritarias de ese territorio y el resto del Estado. El Estado no puede permanecer impasible ante la demanda de secesión que recibe, pero tampoco está obligado a conceder sin más dicha demanda. Las partes han de estudiar las posibles compensaciones económicas que resulten de la separación y fijar unas garantías políticas mínimas que la hagan posible. Por ejemplo, no tendría sentido que el Estado consintiera su propia ruptura sin una seguridad completa de que el nuevo Estado va a respetar los derechos políticos fundamentales de todos sus ciudadanos, al margen de cuál sea la postura de cada uno sobre la secesión o de si se siente parte o no de la nueva nación con Estado. El Estado español, de esta forma, no debería permitir que se independizara el País Vasco si no estuviera claro que un nuevo Estado vasco respetase los derechos de aquellos que se sienten españoles. A mi juicio, estas tesis sobre la pertinencia de un referéndum y de una negociación posterior entre las partes que resuelva la demanda de separación son puro sentido común democrático. Precisamente por ello resulta tan chocante que los sistemas democráticos no contemplen procedimiento institucional alguno para procesar este tipo de demandas.[18] Es como si la lógica de la conservación de los estados tuviera mayor peso que consideraciones democráticas acerca del ejercicio del autogobierno por parte de grupos nacionales territorialmente concentrados.

Creo, además, que la regulación del conflicto nacional y territorial no sólo es exigible desde premisas democráticas, sino que incluso puede tener efectos beneficiosos sobre el conflicto, ya que aquellos que reclaman la autodeterminación conocen desde el inicio de todo el proceso las condiciones que han de satisfacerse y no pueden refugiarse en posturas victimistas y de permanente agravio en las que el origen de todos los problemas reside en el cerrilismo del Estado. En cierta medida, la regulación política del conflicto territorial elimina uno de los elementos movilizadores de los grupos nacionales con pretensiones separatistas. La principal justificación del establecimiento de reglas sobre un posible proceso de secesión sigue siendo, sin embargo, el valor del autogobierno. Un colectivo nacional puede pensar que la mejor manera de ejercer dicho valor pasa por la construcción de un Estado propio. Cuando así suceda, es necesario que el sistema político ofrezca un cauce democrático para esa demanda.

[1] Ésta es la tesis clásica que defendió Robert A. Dahl en Democracy and its critics, New Haven, Yale University Press, 1989, cap. 14.

[2] En los trabajos sobre el problema del demos, suelen citarse siempre unas palabras de sir Ivor Jennings, según las cuales el principio de autodeterminación es ridículo “porque el pueblo no puede decidir hasta que alguien decide quién es el pueblo”. Citado por Margaret Moore, “Introduction: The self-determination principle and the ethics of secession”, en Margaret Moore (ed.), National self-determination and secession, Oxford, Oxford University Press, 1998, pp. 1-13, cita en p. 2.

[3] Véase, por ejemplo, Adam Przeworski, Democracy and the market. Political and economic reforms in eastern Europe and Latin America, Cambridge, Cambridge University Press, 1991.

[4] Curiosamente, la inmensa mayoría de los modelos formales que se utilizan en la economía política eliminan de raíz la incertidumbre propia de la democracia, dando por supuesto que el asunto fundamental es la redistribución económica, de tal manera que los votantes son perfectamente previsibles, pues votan en función de sus ingresos.

[5] Para un estudio empírico de esta cuestión, véase John Coakley, “Religion and the structuring of party support: Explaining electoral continuity in Northern Ireland, 1885-2005”, trabajo presentado en la reunión anual de la American Political Science Association, Washington DC, 2005.

[6] Brian Barry, Democracy and power. Essays in political theory I, Oxford, Oxford University Press, 1991, p. 44.

[7] La referencia estándar es Arend Lijphart, Patterns of democracy. Government forms and performance in thirty-six countries, New Haven, Yale University Press, 1999.

[8] Se sabe muy poco sobre la ideología y la actividad de este extraño grupo. Véase Christian Davenport, “Understanding covert repressive action: The case of the U.S. Government against the Republic of New Africa”, Journal of Conflict Resolution, 49 (1), 2005, pp. 120-140.

[9] Allen Buchanan, Secession. The morality of political divorce from Fort Sumter to Lithuania and Quebec, Boulder, Westview, 1991.

[10] Utilizo la formulación de este viejo problema que presenta Joseph H. Weiler en “European democracy and its critique”, West European Politics, 18, 1996, pp. 4-39. Dahl, en Democracy and its critics (p. 193), empleó el ejemplo de los Estados Unidos anexionándose Costa Rica.

[11] David Miller, On nationality, Oxford, Oxford University Press, 1995, cap. 3.

[12] O a integrarse en un Estado diferente del que forman parte (como los republicanos católicos de Irlanda del Norte con respecto a la República de Irlanda). En adelante, no especifico esta posibilidad, pues no es sino un caso especial de la demanda genérica de separación de un Estado.[13] Véase Avishai Margalit y Joseph Raz, “National self-determination”, The Journal of Philosophy, 87 (9), 1990, pp. 439-461.

[14] Véase James D. Fearon, “Commitment problems and the spread of ethnic conflict”, en D. A. Lake y D. Rotchild (eds.), The international spread of ethnic conflict, Princeton, Princeton University Press, 1998, pp. 107-126.

[15] Véase David D. Laitin, Nations, states and violence, Oxford, Oxford University Press, 2007.

[16] Henry E. Hale, “Divided we stand. Institutional sources of ethnofederal state survival and collapse”, World Politics, 56 (2), 2004, pp. 165-193.

[17] Puede consultarse en la dirección de Internet <http://csc.lexum.umontreal.ca/en/1998/1998rcs2-217/1998rcs2-217.html>.

[18] He desarrollado con mayor detalle esta cuestión en otro trabajo, “Sobre la necesidad de regular políticamente el conflicto nacional”, Pasajes, 26, 2008, pp. 5-11.

III.- ELECCIONES, REPRESENTACIÓN E IDEOLOGÍA POLÍTICA

1. INTRODUCCIÓN

EN los capítulos anteriores, el concepto de democracia que he manejado era notoriamente abstracto. En la vida real, el ejercicio del autogobierno democrático pocas veces se realiza de forma directa; más bien, se lleva a cabo a través de los representantes. De este modo, cuando los ciudadanos votan, no lo hacen para agregar las preferencias en una decisión colectiva vinculante, sino que acuden a las urnas para elegir a unos representantes que son los encargados de tomar las decisiones colectivas.

El problema de la representación es uno de los más antiguos y venerables en la teoría política democrática. Si me atrevo a abordarlo en este capítulo, es porque creo que todavía puede añadirse alguna perspectiva nueva. En concreto, intento mostrar que hay un vínculo fuerte, y no suficientemente reconocido, entre el ejercicio de la representación y la ideología. Para entender dicho vínculo, es preciso analizar adecuadamente la naturaleza de la ideología. En la ciencia política moderna, sin embargo, se ha desarrollado una teoría al respecto que resulta poco convincente, según la cual las sociedades desarrollan doctrinas ideológicas para ahorrar costes de información. Desde este punto de vista, los ciudadanos utilizan la ideología para anticipar qué harán los partidos políticos en multitud de áreas. Puesto que sería muy engorroso informarse exhaustivamente sobre todas las medidas incluidas en los programas electorales que elaboran los partidos, los ciudadanos se dejan guiar por la posición ideológica general de cada partido para predecir qué tipo de políticas realizarán en caso de gobernar.

Esta forma de abordar el problema me parece errónea. La ideología no es un instrumento, no es un medio. Más bien, consiste en un conjunto de valores y principios que inspiran en cada caso, con un grado de precisión variable, qué debe hacerse, qué línea política ha de llevarse a cabo. Precisamente porque la gente adopta creencias ideológicas, está dispuesta a informarse y a tener opiniones sobre asuntos políticos muy diversos, muchos de los cuales no afectan a sus intereses materiales directos. Con otras palabras, la ideología tiene una cierta capacidad “integradora” u “organizadora” de los múltiples problemas políticos que surgen en una sociedad. La ideología da sentido a la variedad enorme de asuntos que configuran la política.

El vínculo entre representación e ideología es el siguiente: los partidos encarnan proyectos ideológicos distintos entre los que eligen los ciudadanos en las elecciones. La democracia directa impide que entre en juego la ideología, pues cada decisión se toma independientemente de las demás. En una democracia directa, por tanto, no hay posibilidad de integrar la miríada de asuntos políticos en un proyecto coherente e integrador. El representante, en cambio, en la medida en que decide según criterios ideológicos, conecta unos asuntos con otros y los encaja dentro de un marco general que los dota de relevancia política. De esta forma, cuando los ciudadanos eligen a sus representantes, están apostando por paquetes completos de medidas políticas, conectadas unas con otras por la argamasa de la ideología.

La naturaleza ideológica de la representación política exige que el representante tenga cierta autonomía. El representante no puede actuar sólo en función de las preferencias de los representados en cada momento del tiempo, pues semejante servidumbre haría peligrar la “integridad” que se espera de quien ejerce la representación. Dicha integridad debe entenderse como la capacidad de hacer que sus decisiones sean coherentes con los principios ideológicos que defiende. El representante es elegido para llevar a cabo un proyecto político. Dicha tarea sólo es posible si cuenta con un cierto margen de autonomía para decidir qué es lo que mejor conviene al proyecto que le granjeó los apoyos recibidos. Visto del revés, la integridad ideológica actúa como freno o límite al ejercicio de la autonomía del representante. Los ciudadanos no pueden controlar todas las decisiones del representante, pero saben que mientras el político mantenga un proyecto ideológico, utilizará la autonomía para realizar dicho proyecto.

Una conclusión que se sigue de este planteamiento es que el voto no puede analizarse únicamente en términos de control electoral a la gestión del gobierno. El voto en tanto control de los gobiernos es un instrumento demasiado imperfecto como para que ésa sea precisamente su principal función. Más bien, el papel que desempeña el voto consiste en discriminar entre los proyectos ideológicos en competencia, si bien los votantes valoran dichos proyectos teniendo en cuenta no sólo las promesas de los partidos, sino también la capacidad de éstos para llevarlas a término.

La idea de representación política que defiendo en este capítulo se opone abiertamente a las tesis dominantes en la ciencia política positiva, según las cuales el objetivo del representante es ser reelegido. Así, según este enfoque, los políticos persiguen el poder y su objetivo último consiste en ganar las elecciones. Las creencias en torno a las cuales se construye el debate democrático en las sociedades contemporáneas, sin embargo, parten de un supuesto totalmente distinto: se considera que los políticos que sólo se preocupan por la reelección no están a la altura de lo que se espera de un representante que actúa en interés de sus representados. No está claro que las simplificaciones de la ciencia política merezcan mayor crédito que las creencias que salen a relucir en la práctica del debate democrático. En dicho debate es frecuente criticar a políticos de “oportunismo”, de recurrir al “electoralismo” para ganar elecciones, de no tener reparos en garantizarse apoyos populares mediante prácticas “clientelistas” o por defender posturas “populistas”. Si el representante sólo actúa para asegurarse la reelección, ¿qué lógica tiene que se critiquen formas de proceder encaminadas justamente a garantizar la elección? ¿Por qué tiene un sentido peyorativo acusar de “oportunismo”, “electoralismo”, “clientelismo” o “populismo” a los representantes si lo que subyace a estas acusaciones es un reproche al propósito de ganar elecciones y llegar al poder?

2. IDEOLOGÍA

EN la teoría política positiva contemporánea, el análisis de la ideología supone que un ciudadano puede caracterizarse en función de sus preferencias sobre los asuntos más diversos: subsidios agrícolas, uso de la energía nuclear, laicismo en la educación, sanidad pública, políticas sociales, derechos de los homosexuales, relaciones exteriores, impuestos, liberalización del mercado de trabajo, apertura comercial, grado de descentralización territorial, dureza del sistema penal, protección del medioambiente, política antiterrorista, etcétera.

El problema, como ya apuntó Anthony Downs en su famoso trabajo An economic theory of democracy,[1] es que un ciudadano corriente no tiene tiempo ni ganas de informarse sobre lo que proponen los partidos a propósito de todas esas cuestiones, pues al fin y al cabo las decisiones colectivas que se tomen al respecto no dependen de dicho ciudadano, ya que él es tan sólo uno entre muchos otros (a menudo los otros se cuentan por millones). Dado que los ciudadanos no se informan exhaustivamente sobre todas las medidas que pueden tomar los partidos en caso de llegar a gobernar, se enfrentan a un grave problema de incertidumbre: no son capaces de anticipar qué harán los distintos partidos. Para disipar esa incertidumbre, aparecen las ideologías. Las ideologías son una pista útil en orden a pronosticar en qué dirección tomará sus decisiones cada partido. Así, el votante no sabe cuáles son las posiciones de un partido conservador sobre el sistema educativo, pero sospecha que su ideología conservadora lo llevará a tomar decisiones basadas en mayor medida en la meritocracia que en la igualdad de oportunidades: será partidario, por ejemplo, de filtros de selección al comienzo de la carrera educativa. La ideología funciona, por tanto, como “atajo informativo”. Conocer la posición ideológica de un partido nos da pistas sobre qué criterios de decisión empleará a la hora de gobernar.

De acuerdo con esta teoría, la persona desarrolla preferencias sobre todos los asuntos imaginables. Sin embargo, como no tiene buenas razones para averiguar qué es lo que defiende cada partido, no podrá entonces elegir teniendo en cuenta qué partido presenta posiciones más parecidas a las suyas. En esas condiciones, el ciudadano se deja guiar por consideraciones ideológicas, y la ideología resulta un medio de ahorro de costes de información.

Este tipo de análisis, muy influyente en la ciencia política contemporánea, presenta algunos puntos oscuros. En primer lugar, se da por bueno que las ideologías surgen en el contexto de las modernas democracias representativas como solución a un problema de información. Sin embargo, hay también ideologías en las dictaduras, así como ideologías incompatibles con el sistema democrático. Al ceñirse únicamente al ámbito democrático, la teoría de Downs tiene un sospechoso aire de funcionalismo. El funcionalismo pretende explicar un fenómeno no por su origen causal, sino por las consecuencias beneficiosas que tiene para el sistema la existencia del fenómeno: por ejemplo, el tabú de la carne de vaca en la India se desarrolla porque genera consecuencias beneficiosas para la sociedad india en términos ecológicos y energéticos.[2] Sin duda, la cuestión reside en cómo los habitantes de la India intuyen o calculan los beneficios del tabú de la vaca. Si son conscientes, entonces no se entiende cómo pueden llegar a creer en el carácter sagrado de la vaca, pues saben que se trata de una creencia instrumental para obtener ciertos beneficios; pero si no lo son, ¿cómo logran elegir un tabú que tiene consecuencias tan beneficiosas?

En el caso de la ideología, Downs afirma que ésta existe porque resuelve el problema de los costes prohibitivos de informarse sobre las posiciones de los partidos en democracia. ¿Pero es eso suficiente para explicar por qué la gente adopta posiciones ideológicas y se muestra dispuesta a actuar en función de su ideología? ¿Y por qué, si la teoría de Downs es cierta, hay también ideología en sistemas no democráticos en los que no existe la institución del voto?

En segundo lugar, el papel de la ideología en relación con la información no está tan claro como Downs y sus seguidores creen. Así, por ejemplo, cabe plantear, dando la vuelta al análisis de Downs, que hay personas que se informan sobre asuntos políticos porque tienen creencias ideológicas. Una persona sin convicciones ideológicas fuertes no encontrará muchas razones para informarse sobre la vida pública. Dicha información le parecerá difícil de entender y profundamente aburrida, de manera parecida a como alguien sin pasión por el deporte no pierde el tiempo aprendiéndose los equipos ganadores de la liga de los últimos diez años o los goles más famosos de la historia. Desde este punto de vista, Morris Fiorina parece llevar razón cuando afirma que la adquisición de información política es en mayor medida un acto de consumo que un acto de inversión.[3] Sin unas creencias ideológicas previas, nadie tiene buenas razones para informarse sobre la política. La ideología, por decirlo así, es un requisito para disfrutar de la política.

En tercer lugar, se puede ir todavía más lejos y cuestionar el supuesto inicial de la teoría, según el cual los ciudadanos tienen preferencias sobre todos los asuntos que configuran la política. ¿Por qué una persona sin ideología desarrollaría preferencias sobre una multitud de asuntos que no la afectan personalmente, o que en todo caso la afectan de manera remota? Supongamos un trabajador de cuello blanco que vive en una ciudad y es heterosexual. ¿Por qué tendría preferencias sobre asuntos como los derechos de los homosexuales o las subvenciones que reciben los agricultores? Parece, más bien, que los ciudadanos llegan a desarrollar preferencias sobre esas cuestiones cuando tienen convicciones ideológicas. En principio, una persona carente de toda ideología no tiene criterio alguno con el que formar sus preferencias sobre la gran variedad de cuestiones que constituyen la política ordinaria. La ideología, en cambio, genera unos valores que hacen que nos interesemos por asuntos que no nos afectan personalmente.[4] Si el trabajador heterosexual tiene preferencias favorables con respecto a los derechos de los homosexuales, no es porque le vaya nada personal en ello, sino porque alberga ciertas creencias sobre la igualdad que lo llevan a interesarse por esos derechos. Lo mismo cabe decir con respecto a un heterosexual conservador que se opone al reconocimiento de tales derechos a causa de sus creencias religiosas sobre el matrimonio. Lo que estoy sugiriendo, por consiguiente, es que las personas llegan a tener preferencias sobre ciertos asuntos porque tienen una ideología previa. La ideología no sería entonces un resumen de las preferencias sobre esos asuntos, sino, en todo caso, aquello que hace posible llegar a tener tales preferencias.

Si la ideología consigue que la persona desarrolle unas preferencias coherentes sobre decenas de asuntos políticos distintos y en principio independientes unos de otros, se debe a su “poder organizador”. La ideología posee una ambición de universalidad: aspira a dar una respuesta a cada una de las cuestiones que puedan plantearse, garantizando además una cierta coherencia o unidad en dichas respuestas.

En la práctica, las ideologías no son sistemas monolíticos de creencias y pueden resquebrajarse ante la aparición de nuevos problemas que no encajan bien en esos sistemas. Igualmente, pueden evolucionar y adaptarse a nuevas configuraciones de problemas. ¿Cuál debería ser la posición de la izquierda y de la derecha ante el problema de la inmigración? Los desafíos de la integración europea, ¿tienen una traslación en términos de izquierda y derecha? Y ¿cuál es la relación entre derecha, izquierda y nacionalismo? Me limito a mencionar aquí tres cuestiones muy generales que consumen grandes energías políticas en numerosas democracias contemporáneas. En los tres casos, tanto la izquierda como la derecha, aunque quizá en mayor medida la izquierda, están atravesando dificultades importantes a la hora de proporcionar respuestas que resulten coherentes con los valores que subyacen a estas ideologías. Pensemos en el caso de la inmigración: ¿se debe optar por su asimilación o por el respeto de la diferencia? En este caso, ¿qué es de izquierdas, y qué es de derechas?

En suma, la ideología política es algo muy distinto de un simple instrumento de ahorro de costes de información. Más bien, la ideología consiste en un conjunto de valores, principios y creencias que organiza y moldea las preferencias políticas de la gente. Cuando en una sociedad hay varias ideologías, de cada una de las cuales se siguen políticas distintas, los ciudadanos se enfrentan al dilema de elegir en función de qué principios ideológicos se tomarán las decisiones colectivas. Esta constatación, que puede parecer de puro sentido común, va a desempeñar un papel importante para entender algunas características de la representación política. Como a continuación argumentaré con más detalle, la naturaleza representativa de las democracias contemporáneas está íntimamente ligada a la existencia de proyectos ideológicos rivales sobre los resultados que debe producir la política. El representante es elegido en primera instancia por las ideas que encarna. El ejercicio de la representación consiste en tomar decisiones según los principios y los valores en función de los cuales él fue elegido.

3. REPRESENTACIÓN E IDEOLOGÍA

SUELE justificarse el carácter representativo de la democracia por la imposibilidad material de organizar una democracia directa en sociedades grandes. La democracia directa sólo resulta concebible en comunidades más bien pequeñas en las que las personas pueden reunirse y tomar decisiones conjuntamente. Como eso, evidentemente, no es factible en sociedades grandes, no queda más remedio que adoptar el mecanismo representativo. Desde este punto de vista, la democracia representativa sería un mal menor que no tenemos más remedio que asumir.

Además del problema del tamaño, el mecanismo representativo se justifica también por la falta de interés, información y tiempo de los ciudadanos con respecto a los asuntos políticos. Puesto que hay decisiones políticas muy complejas, es mejor que las resuelvan profesionales, personas que dedican todas sus energías a la vida política. De la misma manera que ponemos nuestra salud en manos de un médico, ponemos las decisiones públicas en manos de políticos.

Según algunos, la aparición de los ordenadores y de Internet vuelve irrelevante el tamaño de la sociedad y abarata enormemente los costes de adquisición de información. Por tanto, siglos después de haberse desechado la posibilidad de la democracia directa, ésta podría llevarse a la práctica: bastaría con que cada ciudadano votase electrónicamente desde su casa sobre el asunto que esté sometido a consideración colectiva. Sin embargo, hay buenos motivos para juzgar que la democracia representativa es preferible a la directa incluso si ésta última resulta factible.

Para comenzar el desarrollo del argumento, es importante subrayar que en una democracia representativa no se da por supuesto que los representantes vayan a tomar la misma decisión que hubiera sido tomada por el pueblo si éste se hubiera reunido al efecto. Esto es así por dos motivos distintos pero no excluyentes.

Por un lado, los representantes pueden tener más y mejor información que los ciudadanos. Se trata de un efecto casi mecánico de la división del trabajo político que implica la representación. Los políticos dedican todo su tiempo a la actividad pública, adquieren cierta experiencia sobre las recetas que funcionan a la hora de resolver problemas y, por lo tanto, sus decisiones pueden estar basadas en razones que la ciudadanía no necesariamente comparte. Por otro lado, incluso si no hubiera diferencias en la información disponible, los representantes podrían tomar decisiones distintas a las del pueblo debido a un horizonte temporal distinto. Suele decirse, por ejemplo, que los representantes tienen mayor capacidad para incorporar consideraciones sobre el mediano y el largo plazo que las masas, que tienden a actuar con miopía, pendientes sólo del corto plazo. Esta mayor perspectiva del político puede deberse o bien a su altura de miras, a una preocupación sincera por el futuro, o bien a la pura vanidad, como cuando el político piensa más en la imagen que perdurará de él en los libros de historia que en el juicio de sus conciudadanos.

Si el propósito de la representación fuese simplemente que los representantes se constituyeran en una especie de fotocopia reducida del pueblo, llegando a las mismas conclusiones que el pueblo pero ahorrando costes de decisión, entonces las reglas de la democracia habrían incluido el mandato imperativo. El mandato imperativo establece un curso de acción de obligado cumplimiento para el político. Si se trata de que los representantes hagan lo que los representados habrían hecho por sí mismos, nada mejor que fijar de antemano las decisiones que habrán de tomar los representantes. Sin embargo, como ha subrayado Bernard Manin, el mandato imperativo quedó excluido desde el principio en las democracias representativas.[5] Manin señala asimismo que el mecanismo de revocación, pensado para el supuesto de que el representante se desvíe del mandato recibido en las urnas, tampoco se adoptó nunca, aunque en este segundo caso el argumento resulta algo más débil, pues, aparte de que hay excepciones (art. 72 de la Constitución venezolana de 1999, que se puso en práctica con ocasión del referéndum revocatorio de 2004 sobre la presidencia de Hugo Chávez), puede alegarse que la celebración continuada de elecciones, así como el sistema de incentivos que esa práctica genera, configuran un mecanismo en última instancia bastante similar al de la revocación. Si la ciudadanía está insatisfecha con los gobernantes, puede remplazarlos en las elecciones siguientes a las de su nombramiento original. Las elecciones, en este sentido, funcionan como un mecanismo revocatorio a plazo fijo.

¿Por qué no someter entonces a los representantes al mandato imperativo? En terminología económica, el tipo de “contrato” que se establece entre los ciudadanos y los representantes es incompleto: durante el ejercicio de la representación pueden ocurrir hechos no previstos que den al traste con el “mandato” salido de las urnas. Los ejemplos son abundantes: cuando George Bush hijo fue elegido en noviembre de 2000, la ciudadanía no pudo expresar punto de vista alguno sobre cuál habría de ser la reacción del presidente ante los ataques del 11 de septiembre de 2001. Un “contrato” no puede anticipar todas las contingencias futuras. De manera que era lógico que el presidente no estuviera atado de manos por un mandato imperativo. Necesitaba cierta discrecionalidad para poder adaptar su política a las nuevas circunstancias. Según Hanna Pitkin, es parte de las funciones que asignamos al representante ejercer el liderazgo ante problemas nuevos o ante asuntos sobre los que los ciudadanos apenas tienen información.[6]

Ahora bien, el mandato imperativo no tiene sentido por una razón más profunda que la relativa a la naturaleza incompleta del “contrato” entre representante y representados. El mayor peligro de la democracia directa es la atomización de los asuntos políticos.[7] En una democracia directa cada asunto se somete a votación popular independientemente de los demás, como si lo que se decide sobre ese asunto no tuviera consecuencias sobre el resto. Surge así el riesgo de que se produzcan colisiones entre unas decisiones y otras, es decir, que no haya una política coherente llevada a cabo con un poco de perspectiva. Por supuesto, cabría votar paquetes amplios de decisiones, pero la cuestión crucial entonces sería la de quién estará autorizado a agregar los asuntos en dichos paquetes. La agregación puede realizarse de muy diversas maneras, según los intereses políticos del “agregador”. Si se delega la agregación a ciertos agentes, nos deslizamos inevitablemente hacia el sistema representativo.

En las democracias representativas, la agregación de los asuntos políticos en paquetes (ideológicos) corresponde a los representantes. Los representantes cumplen la función esencial de integrar la miríada de intereses sociales en proyectos con sentido que trascienden las posibles votaciones sobre cada asunto por separado.[8] De ahí que haya una conexión esencial entre la representación y la ideología.

Los representantes actúan ideológicamente: frente a la inmediatez de la democracia directa, asumen proyectos cuya realización práctica requiere un sinfín de decisiones interrelacionadas que se toman a lo largo del tiempo. Cómo y con qué fin se conecten los distintos asuntos sobre los que los representantes toman decisiones es algo que se resuelve a partir de los principios ideológicos que defienden.

En su reconstrucción histórica de por qué las democracias modernas se han articulado mediante el método electoral (votación) y no mediante el método del azar (lotería), Manin argumenta que el principio de elección triunfó debido a la asunción generalizada del principio del consentimiento, en virtud del cual el ejercicio de la autoridad resulta legítimo cuando se funda en un consentimiento previo de la ciudadanía.[9] En una democracia, dicho consentimiento se materializa de manera natural en la institución del voto, que explícitamente autoriza a unos políticos y no a otros a ocupar cargos públicos. Sin embargo, nada impide que la ciudadanía haga explícito su consentimiento inicial a un sistema en el que los cargos de gobierno se asignen a través de loterías. Según Manin, el consentimiento en un sistema de este tipo sería sólo indirecto, frente al consentimiento directo de las elecciones: indirecto porque lo que se autoriza es el uso de un cierto procedimiento (la lotería) para seleccionar a las personas que ocuparán los cargos públicos, frente a las elecciones, que seleccionan directamente a las personas.

A mi juicio, resulta forzado utilizar esta distinción -un tanto sutil- entre dos tipos de consentimiento para explicar la opción clara y contundente a partir del siglo XVIII a favor de las elecciones frente al método de las loterías empleado en la Grecia clásica y en algunas ciudades italianas de la baja Edad Media y del Renacimiento. Más bien, parece que es la cristalización en la época moderna de los intereses sociales en ideologías lo que podría dar sentido a la preferencia por las elecciones, pues lo que se ventila en unas elecciones es qué visión de la sociedad, qué valores políticos, tiene más predicamento entre la población. A través del mecanismo electoral, el ciudadano apuesta por una cierta concepción de la sociedad. La selección de cargos mediante loterías rompe justamente la conexión entre el representante y el proyecto ideológico.

La selección azarosa tiene sentido sólo si la gestión de los asuntos públicos no está teñida de elementos ideológicos y se considera que la capacidad para ocuparse de los asuntos públicos está uniformemente repartida en la población. Si, por el contrario, el ejercicio del gobierno se asocia con una cierta concepción política sobre la sociedad, entonces resulta esencial elegir a los representantes no mediante el azar, sino por los apoyos populares que cada una de las varias concepciones políticas pueda recibir.

Planteada así la cuestión, es evidente que la celebración de elecciones para seleccionar representantes obedece al ideal del autogobierno. Puesto que se aspira a que las decisiones colectivas se basen en las preferencias individuales, se recurre al voto y no a las loterías. La existencia de proyectos ideológicos en liza sobre qué políticas llevar a cabo exige elecciones y no azar.

Es por tanto lógico que no haya mandato imperativo: tomar decisiones según valores ideológicos requiere tener en cuenta la coherencia entre unas decisiones y otras, tanto “estática” como “dinámicamente”. En un momento dado del tiempo, el representante se enfrentará a dilemas muy diversos (frecuentemente, más políticas sociales frente a menos impuestos). A lo largo del tiempo, el representante habrá de resolver conflictos difíciles entre el corto y el mediano plazo (hacer un ajuste ahora para tener la oportunidad en el futuro de realizar una cierta política que hoy no es factible).

Dicho con otras palabras, si la representación está ligada a la ideología, es razonable concluir que el representante tenga cierta autonomía a la hora de tomar decisiones. La autonomía es necesaria no sólo, como ya señalé, por la naturaleza incompleta de los programas electorales, sino también porque lo que se pide del representante no es que cumpla unas instrucciones precisas; más bien, lo que se espera de él es que tome decisiones de acuerdo con los principios ideológicos por los que fue elegido. A continuación analizo el problema general de la autonomía del representante y las implicaciones que tiene para nuestra concepción de la democracia.

4. INTEGRIDAD, AUTONOMÍA Y CONTROL ELECTORAL

LAS teorías positivas de la ciencia política adoptan un enfoque un tanto reduccionista, a veces incluso simplista, sobre lo que significan la democracia y la representación. De acuerdo con la definición “minimalista” de Joseph Schumpeter, que se ha convertido en el punto de referencia en la disciplina, la democracia es un sistema institucional en el que los gobernantes acceden al cargo mediante la competición por el voto.[10] En la misma línea, Downs definió posteriormente los partidos políticos como equipos de personas que adoptan programas políticos para ganar las elecciones.[11] No es que los políticos quieran ganar las elecciones para llevar a cabo su programa, sino que el programa es meramente un instrumento para la victoria electoral.

Según se ha visto en la sección anterior, este punto de partida resulta demasiado pobre. Como ha explicado Pitkin, “la obligación del representante, su función como representante, no consiste por lo general en ser reelegido, sino en hacer lo mejor para aquellos a los que representa”.[12] La distinción misma entre ambos objetivos (ser reelegido por los representados y hacer lo mejor para los representados) implica que el ejercicio de la representación no coincide necesariamente con las decisiones que habría tomado el pueblo por sí mismo. Hay un reconocimiento tácito de que si el representante se somete a los deseos de los ciudadanos para garantizar su reelección, las decisiones del político no tienen por qué ser las que más convengan al pueblo: es decir, la ciudadanía admite que la mejor forma de perseguir sus intereses pasa por no obligar a los políticos a hacer en todo momento lo que sus representados desean. Por eso, el político que hace todo lo que quiere el pueblo con el fin de ser reelegido no es fiable. No emplea la discrecionalidad o la autonomía propia de la representación para actuar en beneficio de sus representados, hasta el punto de que se identifica actuar según el dictado de la opinión pública con actuar en provecho propio y no en el de la comunidad.[13] Así se explica la paradoja aparente de que en ocasiones los políticos se enorgullezcan de ir en contra de las encuestas y de la opinión pública, y que las declaraciones en tal dirección se entiendan como una forma de liderazgo y no de traición de la confianza depositada en el representante.[14]

Quizá la especificidad de la representación, en el sentido que estoy tratando de formular, queda bien recogida en la idea de integridad. Al representante, al político, se le supone una cierta integridad. Subrayo una “cierta” porque la integridad llevada hasta sus últimas consecuencias puede derivar en rigidez y en fanatismo. Es preciso en este punto distinguir entre integridad moral e integridad política. La integridad moral es, en lo esencial, honestidad. Un político honesto es aquel que, por ejemplo, rechaza un soborno. La honestidad implica un compromiso firme con valores. Así, una persona honesta será aquella que anteponga valores como la honradez a otro tipo de consideraciones, como las ventajas materiales de dejar esas ideas al margen. La integridad política, en cambio, tiene más que ver con la coherencia entre las ideas y los actos. Éste es el sentido que Downs privilegia en su análisis:[15] a su juicio, un partido político es íntegro cuando los planes que anuncia se llevan a la práctica una vez que el partido accede al poder.

Hay un sentido todavía más general de la integridad que es el que más me interesa destacar ahora. Integrar significa dar sentido o hacer compatibles elementos en principio heterogéneos. Las ideologías políticas se caracterizan por su capacidad integradora. La izquierda defiende la redistribución económica, pero también los derechos de los homosexuales; la derecha, en cambio, no considera necesario alterar los resultados del mercado y cuestiona que los homosexuales tengan derechos especiales. Probablemente la idea de igualdad, en sus diversas modulaciones, pueda “integrar” ambas cuestiones. Mientras que la izquierda persigue tanto la igualdad económica como la igualdad social, la derecha combina cierto conservadurismo moral con la justificación de las desigualdades que el mercado produce. Más allá de este ejemplo tan esquemático, lo relevante es que la integridad se predica aquí no sólo respecto de la coherencia entre lo dicho y lo hecho, sino también respecto de la coherencia entre los distintos principios que se defienden. Ésta es la idea de integridad que maneja Ronald Dworkin en su análisis del derecho:[16] la interpretación jurídica debe respetar la “integridad” del derecho, es decir, no debe violentar el esquema de justicia subyacente que unifica y da sentido a los desarrollos del derecho en sus diferentes ramificaciones.

Se espera integridad del representante porque una de sus funciones más esenciales consiste precisamente en dar coherencia a las decisiones que se toman desde el poder. Dada la naturaleza ideológica de la política, el representante ha de procurar que las decisiones que se tomen sean coherentes entre sí y tengan coherencia con el proyecto que las sustenta. De ahí que si quiere ser íntegro el representante deba contar con un margen de autonomía con respecto a las preferencias de la sociedad. Por otro lado, puede entenderse que al exigir integridad al representante se está buscando una garantía de que éste haga un buen uso de su autonomía. Si la autonomía se enfrenta al límite que marca la integridad, en cierto modo está sometida a control. En este sentido, la autonomía del representante no supone necesariamente una pérdida de poder para la ciudadanía siempre y cuando el representante actúe según el principio de integridad, que podría traducirse como hacer lo mejor para los representados dada la posición ideológica con la que se presentó ante la ciudadanía. La representación, desde este punto de vista, consiste en actuar en interés de los representados de acuerdo con un cierto proyecto ideológico.

Este planteamiento tiene algunas consecuencias interesantes sobre el significado del voto en las democracias representativas. El voto no puede entenderse como un instrumento de control del representante, en virtud del cual si el representante cumple los compromisos que adquirió con la ciudadanía es recompensado con la reelección, y si no los cumple, es castigado pasando a la oposición. Los modelos de este tipo de voto, que suele recibir el nombre de voto retrospectivo, han demostrado que el control electoral del gobierno, entendido de manera tan rígida, sólo puede cumplirse bajo condiciones muy exigentes que rara vez se dan en la realidad. Si se examinan los supuestos del modelo clásico desarrollado por John Ferejohn,[17] el control del gobierno mediante voto retrospectivo requiere (i) que los políticos no tengan posiciones ideológicas distintas, (ii) que las promesas de los candidatos sobre su gestión futura en caso de que accedan al poder no sean creíbles y por lo tanto no transmitan información alguna, y (iii) que los votantes sean capaces de coordinarse en torno a una regla común de evaluación, en función de la cual premiar o castigar al gobierno. Una de esas reglas, por ejemplo, podría ser: “votar al gobierno si consigue reducir el paro en al menos tres puntos porcentuales, de lo contrario votar a la oposición”. Ninguno de los tres supuestos resulta razonable. Primero: es posible distinguir a los políticos por sus posiciones ideológicas. Segundo: los ciudadanos atienden a las promesas electorales. Y tercero: es muy difícil que todos apliquen la misma regla de evaluación al partido de gobierno.

Que el voto retrospectivo sólo pueda producirse en circunstancias tan extraordinarias revela lo inadecuado que resulta entender el voto como un instrumento de control. De hecho, si la función del voto fuera en lo fundamental el control retrospectivo del gobierno, habría que concluir que se trata de un método muy defectuoso, pues al fin y al cabo se vota sólo cada cierto tiempo (cuatro años en la mayoría de los países), mediante una única decisión (votar al partido de gobierno o a algún partido de oposición) y hay que evaluar toda la acción gubernamental, que es muy amplia y variada, de manera que un votante no puede matizar su decisión explicando qué resultados han sido a su juicio positivos y cuáles negativos.

Los estudios sobre comportamiento electoral han puesto de manifiesto que el voto es mucho más complejo de lo que se supone en el modelo restrospectivo. Al margen de que los votantes comparen la oferta del partido en el gobierno con la de los partidos de la oposición, puede suceder además que los votantes sean conscientes de que la política del gobierno no produjo los resultados apetecidos porque la coyuntura era mala, de manera que estén dispuestos a aceptar resultados insatisfactorios al principio si más adelante eso permite generar resultados positivos (voto intertemporal); igualmente, los votantes pueden disculpar malos resultados si se convencen de que el gobierno hizo todo lo que estaba en su mano pero se encontró con dificultades insuperables (voto exonerativo).[18]

Por último, no tiene demasiado sentido considerar que la sociedad pueda valorar de modo uniforme los resultados políticos del gobierno. Si el gobierno ha aprobado una ley de aborto, aquellos que estén de acuerdo con la medida tendrán una valoración positiva del partido gobernante, mientras que quienes se opongan al aborto empeorarán su opinión sobre el gobierno. Ante cuestiones divisivas, como el aborto, o las políticas redistributivas en general, ¿qué quiere decir “control electoral”? A mi juicio, poco más que la aplicación de la regla de mayoría, que permite contar el número de apoyos de cada una de las fuerzas políticas en la sociedad. No hay una forma natural de evaluar medidas que producen ganadores y perdedores salvo por lo que toca al grado de apoyo que reciben. En muchas áreas de la política, no cabe hablar de “buenos” y “malos” resultados al margen de posiciones ideológicas. Según cuál sea la ideología de la persona, las políticas se evaluarán con signos distintos.

Parece más razonable, por tanto, suponer que el voto se decide a partir de los programas ideológicos que defienden los partidos. Esto encaja tanto con los rasgos centrales de la representación política, según los he descrito en las páginas anteriores, como con la propia naturaleza del voto, que, según acabamos de ver, como instrumento de control resulta muy defectuoso. Por supuesto, la gestión de gobierno puede ser un dato interesante a la hora de juzgar la credibilidad de las promesas de los partidos, pero eso no quiere decir que el voto sea tan sólo un juicio retrospectivo. En otro lugar he analizado, por ejemplo, cómo lo que a juicio de muchos ciudadanos fue la excesiva moderación o el conservadurismo de las políticas de los gobiernos de Felipe González en el período 1982-1988, lo que hizo que esos ciudadanos dejaran de votar por consideraciones ideológicas.[19] La proximidad ideológica al PSOE no resultaba determinante en el voto a este partido porque muchos votantes juzgaron que ese partido se había alejado demasiado de sus principios ideológicos. Por lo tanto, la gestión puede tener consecuencias importantes en el voto ideológico cuando se produce una desconexión entre las políticas llevadas a cabo y los principios ideológicos que se asocian con el gobierno que realiza esas políticas. En este sentido, la acción gubernamental es un elemento importante a la hora de ponderar o calibrar la elección entre proyectos ideológicos diversos.

Los votantes, en suma, eligen entre las diversas propuestas que encarnan los partidos, teniendo en cuenta asimismo factores relativos a la capacidad de dichos partidos para llevar a término sus proyectos en caso de que accedan al poder. En este sentido, cuando están en el gobierno los partidos deberían esforzarse por realizar políticas eficaces y que además sean coherentes con sus principios ideológicos, pues de este modo los ciudadanos disiparán sus dudas acerca del tipo de resultados que los partidos pueden producir si ganan las elecciones. De lo que se trata, en última instancia, es de que los votantes determinen su voto a partir de los proyectos ideológicos en liza y del uso que pueden hacer los representantes de la autonomía de la que gozan en el sistema representativo. Si los políticos actúan íntegramente en el ejercicio de su autonomía, los ciudadanos que se sienten ideológicamente próximos a sus posiciones confiarán en ellos. Las elecciones sirven, así, para ratificar esa confianza fundamental que se establece entre representantes y representados. Todo esto guarda una relación bastante lejana con lo que habitualmente se entiende que es el control político de los gobiernos mediante el voto.

Dado el margen relativo de autonomía que tienen los representantes en la democracia, es fundamental que éstos den explicaciones sobre el uso que han hecho de dicha autonomía, intentado persuadir a los ciudadanos de que tomaron la decisión correcta a la hora de elegir un curso de acción entre los varios posibles. Ofrecer razones de las decisiones tomadas es crucial para que los ciudadanos puedan formase un juicio sobre el uso de la autonomía por parte de los representantes. De ahí que los políticos hablen tanto. Necesitan justificar constantemente sus actos, mostrando que las medidas que tomaron eran las adecuadas teniendo en cuenta tanto sus proyectos y sus principios ideológicos como las limitaciones que las circunstancias imponían. Para ello, han de saber conectar sus decisiones políticas con los principios ideológicos que subyacen a éstas. Hay instituciones, como el Parlamento, que gastan muchas más energías en justificar decisiones que en tomarlas. Son cruciales para que los ciudadanos puedan desarrollar evaluaciones sobre el ejercicio del poder y votar en consecuencia.

Si el voto fuera un instrumento de control retrospectivo, las explicaciones de los políticos resultarían inútiles. Los ciudadanos observarían los resultados finales de la acción de gobierno y votarían en consecuencia. Sin embargo, el debate político gira en buena medida en torno al uso que hacen los representantes de su autonomía. Es en ese debate donde se construyen o destruyen las relaciones de confianza entre representantes y representados.

5. LA REPRESENTACIÓN EN NEGATIVO: OPORTUNISMO, ELECTORALISMO, CLIENTELISMO, POPULISMO

LAS definiciones “minimalistas” de la democracia representativa, en las que los representantes no tienen otro objetivo que no sea el de ganar las elecciones, no logran identificar los valores que dan sentido a las prácticas democráticas (como se explicó en el capítulo I). En concreto, sabemos que hay ciertas formas de luchar por el voto que, aun siendo legales, nos resultan reprobables, o al menos nos parece que suponen una degradación del ideal democrático. Si en democracia todo consiste en ganar las elecciones según los procedimientos que establece la ley (en cuanto a financiación de las campañas, recuento del voto, etc.), ¿por qué, sin embargo, usamos términos de clara carga peyorativa, como “oportunista”, “electoralista”, “clientelista” o “populista”, con la intención de condenar ciertas prácticas que sin embargo son legales? En esta sección final, intento mostrar que el empleo habitual de estos cuatro términos es un síntoma inequívoco de que nuestro esquema de la democracia representativa no es el que las teorías minimalistas defienden.

Un representante que actúe por motivaciones exclusivamente electorales, dispuesto siempre a adaptar sus opiniones a lo que en cada momento sea la opinión mayoritaria en la sociedad, es un oportunista. El oportunista puede ser además un demagogo si trata de ganarse el favor de la mayoría mediante apelaciones emotivas y argumentos tramposos que encuentran eco en amplios sectores sociales (por ejemplo, culpar a los inmigrantes de la inseguridad ciudadana). Quizá la manifestación más extrema del oportunismo político sea el transfuguismo, es decir, el cambio de formación política con el ánimo de disfrutar el máximo tiempo posible de las rentas del poder. Si bien no hay nada necesariamente ilegal en el transfuguismo, se considera que supone un fraude por lo que toca a la representación política.

Más curiosa resulta aun la acusación de “electoralismo”.[20] Si, como se da por sentado en las teorías minimalistas de la democracia, los políticos y los partidos están para ganar votos, parece extraño que se pueda criticar a alguien precisamente por tomar medidas o hacer anuncios destinados a conseguir el voto.[21] Si la democracia es un sistema en el que accede al poder quien más votos consigue, ¿cómo puede explicarse que la búsqueda del voto sea motivo de crítica política?

Según lo entiendo, se habla de electoralismo para referirse a dos situaciones distintas. Por un lado, cuando un partido político se desvía de los compromisos adquiridos con sus votantes no porque las condiciones objetivas así lo exijan, sino tan sólo por un mero cálculo electoral. El partido cambia su posición ideológica sin otra justificación que la ganancia de votos. Por otro lado, cuando un partido se deja guiar por consideraciones a corto plazo, sin tener en cuenta las consecuencias que sus decisiones pueden tener en el mediano o largo plazo. Con frecuencia, esto significa que el partido beneficia arbitrariamente a algún grupo tan sólo para garantizar su apoyo electoral, en detrimento de los intereses colectivos de la sociedad. En ambas situaciones se produce una traición del ideal representativo. Dicho ideal consiste en que los representantes actúen según los principios ideológicos que defendieron a la hora de pedir la confianza a la ciudadanía. Si olvidan dichos principios y se centran exclusivamente en buscar formas de sobrevivir en el poder, ya sea cambiando su postura arbitrariamente, ya sea favoreciendo a un grupo para garantizar su apoyo, la relación representativa se quiebra.

Aunque no está muy clara la validez empírica de la teoría del ciclo político-económico (political business cyle), dicha teoría analiza prácticas descaradamente electoralistas. En concreto, la teoría parte de la base de que los gobernantes manipulan la economía a fin de ganar las elecciones, llevando a cabo políticas monetarias y fiscales expansivas que no están justificadas desde un punto de vista económico y que pueden producir en el medio plazo un aumento de la inflación o una disminución del ahorro. Si los gobernantes incurren en esas prácticas de manera sistemática, su función representativa queda cuestionada.[22]

La crítica del electoralismo supone, frente a las tesis de Schumpeter o de Downs, que la labor del representante va más allá de buscar la reelección, de tal manera que si éste sólo se preocupa por la reelección, la representación no opera adecuadamente. De ahí que una teoría que entienda que los políticos sólo persiguen la reelección no pueda hacerse cargo de aquellas protestas que se producen recurrentemente a propósito de representantes que se alejan de la actividad que se espera de ellos. La protesta se produce porque se entiende que el representante no está únicamente para garantizar su supervivencia política.

Una variación interesante del electoralismo es el clientelismo, entendiendo por tal el uso de recursos públicos para satisfacer con recompensas materiales exclusivamente a aquellos que votan por el partido en el poder. Podría considerarse que el clientelismo es la realización más acabada del intercambio entre políticos y ciudadanos: los ciudadanos votan por un político si éste les da algo concreto a cambio.[23] Sin embargo, esta práctica cuestiona los fundamentos mismos de la democracia, tanto por lo que respecta a la igualdad como al autogobierno.

En cuanto a la igualdad, cabe argumentar que una vez que los votos tienen un “precio” en el intercambio entre patrón político y cliente, aquellas personas más desfavorecidas son más vulnerables, o resultan más dependientes de los políticos, que aquellas otras que cuentan con mayores recursos económicos. De esta manera, se rompe el componente radicalmente igualitario que subyace en la idea de que todo ciudadano tiene el mismo poder (un voto) a la hora de elegir a los representantes. Sigue siendo cierto que todo el mundo cuenta con un voto, pero algunas personas se ven obligadas a votar a un partido porque su puesto de trabajo, o la educación de sus hijos, depende de que dicho partido se mantenga en el poder. Alguien podría objetar que esta situación no es sustancialmente diferente a la de un obrero que vota a un partido socialista para que aumenten las transferencias sociales, o a la de un empresario que vota a un partido liberal para que reduzca los impuestos. Sin embargo, hay una diferencia importante: mientras en una democracia normal la fortuna del obrero o del empresario depende del resultado global de las elecciones, de la suma de las preferencias de los votantes, es decir, de la decisión colectiva resultante, en una democracia en la que domina el clientelismo la fortuna depende no del resultado electoral final, sino del comportamiento personal del votante (el patrón lo recompensa personalmente por su decisión de voto).[24] Esta “privatización” de la elección colectiva rompe por completo con la lógica de la representación. Evidentemente, tampoco cabe hablar de autogobierno en una democracia clientelista, pues, como acabo de apuntar, el ciudadano se desvincula de la toma colectiva de decisiones. Su voto no es una aportación más a la decisión colectiva, sino que se transforma en la mercancía que intercambian privadamente el patrón y el cliente.

El clientelismo, por tanto, al establecer un vínculo material directo entre el votante y el político, desvirtúa la representación, pues al representante se lo elige por las recompensas materiales que se asocian con el ejercicio de su autoridad, no por el uso que haga de la autonomía de la que dispone para actuar en beneficio de la sociedad.

Por último, hay otra patología democrática que merece ser analizada: el populismo. De nuevo, una teoría minimalista de la democracia no puede encontrar nada extraño en la patología populista. Si bien es cierto que resulta muy difícil caracterizar el populismo, pues el término abarca casos tan diversos como el populismo agrario estadounidense, el populismo de los nihilistas rusos, el populismo latinoamericano (el de Perón, paradigmáticamente), o el populismo de la nueva derecha europea (el de Berlusconi, por ejemplo), no cabe duda sin embargo de que hay algo profundo que vale la pena rescatar en el uso de dicho término. Lo que parece unificar todas sus aplicaciones es un abuso conceptual con respecto a los representados, a los que se describe como elementos de una entidad casi orgánica, el “pueblo”.[25] En la versión populista de la democracia representativa, el “pueblo” siempre es traicionado o amenazado por diversos grupos, grupos que pueden ser muy diversos. Así, el pueblo puede oponerse a los extranjeros que ingresan al país y desvirtúan su espíritu y sus tradiciones; a los expertos y a los intelectuales, que razonan en función de creencias y valores ajenos a los del pueblo; o a la clase política, que vive aislada y no atiende a las verdaderas necesidades de las personas, ni se atreve a reconocer abiertamente la naturaleza de los problemas.

La paradoja del populismo es que el líder del movimiento quiere escapar de la relación tradicional de la representación política. Aunque no deja de ser un representante, reclama una relación distinta, directa, con el pueblo, como si fuera una emanación del mismo, como si en el líder se reunieran de manera sobresaliente los rasgos de la nación.[26] De ahí que el líder populista no acepte los frenos y los contrapesos que proceden de las instituciones políticas, lo que Guillermo O’Donnell llama “accountability horizontal”.[27] El líder exige un poder libre de ataduras, alegando que sólo él tiene un acceso directo a los deseos y las necesidades del pueblo. No es casual entonces la conexión que se produce entre la doctrina populista y el recurso a un liderazgo carismático. Frente a recetas caducas y políticas fracasadas, que se atribuyen a la corrupción de los representantes, de los profesionales de la política, el líder populista ofrece soluciones sencillas, que parezcan obvias a sus seguidores.

Por descontado, la mistificación del “pueblo” que opera en la base del populismo no tiene defensa posible. Se construye sobre un supuesto ficticio de homogeneidad en la sociedad, que se repliega frente a cuerpos ajenos formados por políticos, extranjeros o intelectuales. El populismo niega la realidad al no reconocer que el pueblo está atravesado por diferencias ideológicas, ni que los representantes toman partido (se constituyen en partidos) adoptando posiciones parciales y polémicas. Ante los partidos tradicionales, los partidos populistas, en flagrante contradicción, aspiran a constituirse en “partidos totales”, como si la parte pudiera llegar a ser el todo. La falacia se consuma mediante la trampa del recurso a un “pueblo” que sólo existe en la mente de los líderes populistas.

Oportunismo, electoralismo, clientelismo y populismo son fallas del esquema representativo. Si el representante sólo busca la permanencia en el poder, al margen de los compromisos que haya adquirido con los ciudadanos, es un oportunista o un electoralista; si trata de ganar las elecciones ofreciendo recompensas materiales a quienes le voten, organiza un sistema clientelista; por último, si se vale de la representación democrática para negarla, pretendiendo un acceso directo al pueblo frente al resto de los políticos, cae en el populismo. En todos los casos, se pervierte la integridad que asociamos a la tarea del representante.

En el lenguaje político utilizamos estos cuatro términos tanto con ánimo descriptivo y analítico como con ánimo denigratorio. Debido a su punto de partida reduccionista, las teorías minimalistas no pueden incorporar los usos descriptivos o normativos de estos conceptos. Simplemente, dichos conceptos no tienen cabida en teorías que consideran que los representantes sólo buscan el poder y hacen todo lo que esté en su mano para alcanzarlo y mantenerlo.

6. CONCLUSIONES

Las teorías políticas de orientación económica han tratado de ajustar la relación representativa al molde de la teoría de la agencia, según la cual el representante es un agente que actúa conforme a las directrices que le marca el principal, que en este caso es el pueblo, la sociedad. Desde este punto de vista, la relación representativa es ante todo una forma de delegación del poder. El problema fundamental de la teoría de la agencia es el de cómo el principal puede lograr que el agente use los poderes que recibe en beneficio del principal y no en beneficio propio. Si el principal controla demasiado al agente, no tendrá autonomía suficiente para tomar decisiones eficientemente. Pero si lo controla demasiado poco, el agente no cumplirá las obligaciones contraídas con el principal. Aplicado al contexto democrático, lo que esta teoría establece es que el representante ha de estar sujeto a cierto control electoral que le impone el pueblo.

Sin embargo, hay demasiadas diferencias entre los esquemas de delegación que estudian los economistas y la representación política como para considerar que ésta es un caso de aquélla. Señalaré aquí las diferencias a mi juicio más importantes. En primer lugar, en una democracia el principal está en una posición de inferioridad con respecto al agente, quien dispone de todo el poder del Estado y puede utilizarlo en contra de los ciudadanos (en el límite, puede disolver la condición “principal” del pueblo eliminando sus derechos políticos). Nada parecido sucede en el esquema principal-agente, en el que el principal siempre tiene una posición superior a la del agente. En segundo lugar, el agente (el representante) no recibe instrucciones claras por parte del principal acerca de los objetivos que debe perseguir o de los resultados que ha de obtener, pues, según se ha visto anteriormente, la relación representativa es ideológica. Se elige a un representante porque se presume que tiene la capacidad necesaria para actuar de acuerdo con ciertos principios o valores ideológicos. En tercer lugar, el agente (el representante) no puede actuar motivado solamente por el interés de renovar su relación contractual con el principal (si lo hace recibe algunas de las acusaciones que hemos visto en la sección anterior). En cuarto lugar, el elemento que se supone que desempeña la función de control en el esquema delegativo, el voto, es un instrumento tan imperfecto para ese propósito que el supuesto mismo no tiene mayor sentido.

En este capítulo he intentado mostrar que la relación representativa propia de la democracia es bastante peculiar. Las teorías de la agencia y las definiciones minimalistas de la democracia no logran capturar su especificidad, pues pasan por alto el componente normativo que el concepto de representación encierra. Los representantes encarnan proyectos ideológicos entre los que eligen los ciudadanos con vistas a la realización del ideal del autogobierno. La ideología posee un claro ánimo integrador: dota de significado a la vasta cantidad de decisiones políticas que hay que tomar en una sociedad. El representante, en este sentido, actúa de acuerdo con los principios ideológicos que defiende. La naturaleza ideológica de la representación implica una cierta autonomía del político, autonomía de la que hace uso en función de sus principios y valores. El buen representante, así, es quien toma decisiones en beneficio de los representados desde su posición ideológica. Contemplada de esta manera, la representación política no es necesariamente un mal menor que hay que asumir ante la imposibilidad práctica de la democracia directa. Más bien, es la forma de tomar decisiones que resulta más coherente dada la división de intereses que atraviesa a las sociedades modernas.

[1] Anthony Downs, An economic theory of democracy, Nueva York, Harper, 1957.

[2] Se trata, obviamente, de la famosa tesis que defendió Marvin Harris en su libro Vacas, cerdos, guerras y brujas. Los enigmas de la cultura, Madrid, Alianza, 1980.

[3] Morris P. Fiorina, “Information and rationality in elections”, en John Ferejohn y James H. Kuklinsky (eds.), Information and democratic processes, Urbana, University of Illinois Press, 1990, pp. 329-342, véase p. 337.

[4] Sobre esta cuestión, véase Kathleen Bawn, “Constructing ‘us’: ideology, coalition politics, and false consciousness”, American Journal of Political Science, 43, 1999, pp. 303-334.

[5] Bernard Manin, The principles of representative government, Cambridge, Cambridge University Press, 1997, p. 163.

[6] Hanna F. Pitkin, The concept of representation, Berkeley, University of California Press, 1967, p. 163.

[7] Véase Nadia Urbinati, Representative democracy. Principles and genealogy, Chicago, University of Chicago Press, 2006, pp. 5-6.

[8]Ibid., pp. 38 y 228.

[9] Manin, The principles of representative government, op. cit., p. 85.

[10] Joseph A. Schumpeter, Capitalism, socialism and democracy [1943], Londres, Unwin, 1987, p. 269.[11]Downs, An economic theory of democracy, op. cit., p. 28.

[12] Pitkin, The concept of representation, op. cit., p. 164.

[13] Esta idea se desarrolla con mayor detalle en la sección siguiente.

[14] Helmut Köhl, por ejemplo, apostó decididamente a favor de la unificación monetaria a pesar de que las encuestas mostraban de manera sistemática que la ciudadanía, de forma muy mayoritaria, no quería renunciar al marco. En España, Felipe González pronunció una frase en el XXVIII Congreso del PSOE de 1979, en el que dimitió por su negativa a aceptar el dictado del partido sobre el mantenimiento del marxismo, que ilustra perfectamente la diferencia entre buscar el poder y actuar representativamente: “Nunca he sido un junco que mueve el viento en la dirección que sopla y, si hago política perdiendo fuerza moral […] y razones morales, prefiero apagar porque yo no estoy en la política por la política”.

[15] Downs, An economic theory of democracy, op. cit., p. 108.[16] Ronald Dworkin, Law’s empire, Cambridge, MA, Harvard University Press, 1986.

[17] John Ferejohn, “Incumbent performance and electoral control”, Public Choice, 50, 1986, pp. 5-25.

[18] Susan C. Stokes, Mandates and democracy. Neoliberalism by surprise in Latin America, Cambridge, Cambridge University Press, 2001.

[19] Ignacio Sánchez-Cuenca, “How can governments be accountable if voters vote ideologically?”, en José María Maravall e Ignacio Sánchez-Cuenca (eds.), Controlling governments. Voters, institutions and accountability, Cambridge, Cambridge University Press, 2008, pp. 45-81.

[20] En inglés, no hay un término equivalente al de “electoralismo”. Se usa sin embargo el término “electoralism” en la literatura sobre transiciones políticas para referirse a la tendencia según la cual basta celebrar unas elecciones para poder hablar de democracia.

[21] Véase James D. Fearon, “Electoral accountability and the control of politicians: Selecting good types versus sanctioning poor performance”, en Adam Przeworski, Susan C. Stokes y Bernard Manin (eds.), Democracy, accountability and representation, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, pp. 55-97.

[22] La referencia original es William D. Nordhaus, “The political business cycle”, Review of Economic Studies, 42 (2), 1975, pp. 169-190.

[23] En realidad, el clientelismo llevado al límite se transforma en un mercado en el que los votos se compran y se venden. Los economistas han elaborado modelos formales de democracias en las que se compra el voto. Véase por ejemplo Eddie Dekel, Matthew O. Jackson y Asher Wolinsky, “Vote buying: General elections”, Journal of Political Economy, 116 (2), 2008, pp. 351-380.

[24] Esta diferencia se explica en Luis Fernando Medina, A unified theory of collective action and social change, Ann Arbor, The University of Michigan Press, 2007, p. 186.

[25] Un análisis conceptual interesante del populismo puede encontrarse en Cas Mudde, “The populist Zeitgeist”, Government and Opposition, 39 (4), 2004, pp. 541-569.

[26] Margaret Canovan sugiere una analogía interesante en este punto. Partiendo de la famosa tesis de Max Weber de que la Iglesia es una institución que produce una “rutinización” del carisma y por tanto se expone al desafío de alguien que pueda alegar una conexión directa con la divinidad, argumenta la autora que el sistema representativo se expone asimismo a que algún político intente establecer una conexión directa con el pueblo que no está institucionalmente mediada. Véase su artículo “Trust the People! Populism and the two faces of democracy”, Political Studies, XLVII, 1999, pp. 2-16.

[27] Véase Guillermo O’Donnell, “Delegative democracy”, Journal of Democracy, 5 (1), 1994, pp. 55-69.

IV.- LA CORAZA CONSTITUCIONAL

1. DEMOCRACIAS JIBARIZADAS

EN los tres capítulos anteriores he intentado restaurar la dignidad de ciertos conceptos nucleares de la democracia, la igualdad, el autogobierno y la representación. La igualdad está presente en el principio de que todos los votos cuentan lo mismo; el autogobierno, a su vez, aparece en la exigencia democrática de que las decisiones colectivas se fundamenten en las preferencias individuales de los ciudadanos. Y la representación, según he intentado argumentar, es el sistema institucional que mejor encaja con el ideal del autogobierno: los representantes se encargan de realizar los distintos proyectos ideológicos que compiten en la sociedad de una forma que no sería factible en una democracia directa.

La restauración de estos tres conceptos -igualdad, autogobierno y representación- es necesaria para ponderar la oportunidad de ciertas limitaciones de inspiración liberal que se imponen en muchos países y con creciente frecuencia al ejercicio de la democracia. Si partimos de la base de que el autogobierno es una quimera, la reducción del ámbito democrático mediante reglas e instancias decisorias no representativas que pueden corregir, anular o impedir decisiones democráticamente adoptadas no resulta tan grave. Por el contrario, si el autogobierno es un ideal que merece la pena perseguir, entonces hay que examinar con más detenimiento la conveniencia de su limitación.

Aunque en este capítulo me voy a centrar sólo en una de estas limitaciones, la rigidez constitucional, por su especial importancia y por lo extendida que se encuentra, me gustaría señalar que el problema de fondo es ciertamente más general. Dicho problema consiste en el progresivo debilitamiento de las instituciones representativas, que se ven socavadas por la proliferación de agencias reguladoras, tribunales activistas que invaden competencias políticas, bancos centrales independientes e instituciones supranacionales.

Un caso palmario de esta proliferación de instancias no representativas se encuentra en el desarrollo institucional de la Unión Europea (UE). Mientras se han ido consolidando diversas instituciones no electas que actúan sobre todo como agencias reguladoras, tales como la Comisión Europea, el Banco Central Europeo o el propio Tribunal Europeo de Justicia, las instituciones representativas han tenido un papel mucho más discreto. En este sentido, algunos autores han llamado la atención sobre las dificultades crecientes de las instituciones representativas nacionales para tomar decisiones autónomamente dadas las limitaciones que las agencias independientes supranacionales imponen. Se ha producido, desde este punto de vista, un desequilibrio entre lo que algunos autores llaman integración negativa e integración positiva.[1] La integración negativa consiste en desregular o re-regular a favor de un mercado supranacional; la integración positiva, en cambio, crea instituciones orientadas a corregir e intervenir en ese mercado, siguiendo el patrón de la intervención pública en los mercados nacionales por parte del poder político de los gobiernos. El desequilibrio resultante es obvio: mientras que agencias como la Comisión o el Tribunal Europeo poseen enormes competencias para avanzar en la integración negativa, la integración positiva sólo puede realizarse mediante costosos acuerdos intergubernamentales que requieren unanimidad o amplísimas mayorías entre los estados miembro. El problema se ha agravado con la ampliación de la UE, pues al haber un mayor número de estados la toma de decisiones entre los gobiernos nacionales se ha vuelto notablemente más compleja, con el consiguiente fortalecimiento del statu quo.

Los gobiernos europeos, por lo demás, se aprovechan de este extraño marco institucional de una doble manera: tanto para descargarse de responsabilidades ante asuntos económicos o regulatorios, alegando que las responsabilidades están definidas a nivel supranacional, como para aprobar conjuntamente medidas que son impopulares en cada uno de los países y que no se habrían atrevido a aprobar por sus costes políticos de no ser por la coartada europea. No es de extrañar por tanto que haya una impresión muy extendida de que la arquitectura institucional de la UE reduce el autogobierno de los sistemas políticos nacionales. Dicha impresión se refleja en ese malestar difuso y un tanto desdibujado que recibe el nombre de “déficit democrático”.

Hay, no obstante, argumentos técnicos de peso a favor de la existencia de agencias reguladoras, con independencia de si éstas son de ámbito nacional o supranacional. La teoría de la elección pública ha insistido en los fallos que cometen los gobiernos en materia económica a causa de problemas de credibilidad, de falta de perspectiva temporal o de “captura” por parte de grupos de interés. El supuesto que subyace a estas teorías es que privándola a la sociedad (y a sus representantes) de cierta capacidad de autogobierno, se consigue una mayor eficiencia que redunda en una mejora colectiva. Ante dicha ganancia, los escrúpulos democráticos deberían dejarse a un lado. Sin embargo, sabemos que resulta muy difícil diseñar adecuadamente las reglas de las agencias reguladoras. De hecho, la crisis económica de 2008 ha mostrado más allá de toda duda razonable que las agencias reguladoras financieras han fracasado estrepitosamente en su cometido. Por otro lado, algunos de los argumentos que se emplean para justificar la necesidad de instituciones no electas se basan en suposiciones más bien cuestionables sobre las acciones que habrían llevado a cabo las instituciones representativas si hubiesen tenido el poder de decisión. Tales suposiciones no tienen un fundamento sólido, y por lo general se basan en exageraciones o simplificaciones que distorsionan la verdadera naturaleza del gobierno representativo.

Así sucede también, y de manera sobresaliente, en el debate sobre el constitucionalismo. Los defensores de la existencia de constituciones rígidas que limiten el ejercicio de la democracia consideran que en ausencia de una constitución rígida, cuyo cambio es costoso, las instituciones representativas producirían resultados indeseables. En este capítulo me afano en demostrar que los temores sobre los efectos nocivos de la práctica democrática suelen carecer de base, con lo que la mayor parte de las soluciones constitucionales son innecesarias o gratuitas.

Puesto que el argumento que presento es largo y en ocasiones complejo, puede ser útil para el lector examinarlo primero de manera comprimida. La tesis central es que el conflicto entre constitución y democracia no procede de una contraposición entre las reglas de la constitución y las decisiones del pueblo (o de sus representantes). No es un asunto de reglas frente a libertad o discrecionalidad, como habitualmente dicen los defensores del constitucionalismo. El conflicto se relaciona más bien con el hecho de que las reglas contenidas en la constitución son muy difíciles de cambiar. Reglas ha de haber, pero ¿qué motivos hay para dificultar su modificación?

Entre las muchas justificaciones del blindaje de las reglas que se han ofrecido, hay cuatro que a mi juicio destacan sobre las demás: (i) la estabilidad institucional, (ii) la reducción o contención de las divisiones sociales, (iii) la necesidad de reservar la creación constitucional para los momentos extraordinarios de la política en los que la sociedad se moviliza, y (iv) la resolución de problemas de credibilidad cuando hay una asimetría entre grupos sociales o niveles de gobierno. De estas cuatro explicaciones, rechazo las tres primeras. Tan sólo en el caso de la existencia de grupos muy asimétricos tiene sentido recurrir al compromiso constitucional.

La conclusión es que si, a causa de problemas de credibilidad, se opta finalmente por una constitución rígida, ésta debería contener el menor número posible de reglas y, en todo caso, dichas reglas deberían estar formuladas con la mayor generalidad posible, de modo que se minimice el daño en el autogobierno.

2. COMPROMISOS INSTITUCIONALES

UTILIZARÉ el concepto de compromiso en el sentido de “comprometerse a hacer algo” o de “realizar un compromiso” y no en el de “llegar a un compromiso con alguien”. En inglés, el equivalente es realizar un commitment (frente a compromise). Cuando a partir de ahora me refiera a realizar un compromiso, querré decir un commitment y no un acuerdo al que llegan varias partes cediendo un poco cada una.

Un compromiso es un mecanismo en virtud del cual una persona (o una organización) se obliga a seguir un curso de acción que en ausencia del compromiso no habría elegido.[2] Visto al revés, se trata de evitar un curso de acción que la persona considera inconveniente y que sin el compromiso habría terminado eligiendo. La “tecnología” del compromiso es relativamente simple: la persona se fuerza a sí misma a hacer algo que en condiciones normales no haría, o bien mediante la eliminación de las demás opciones, o bien alterando las consecuencias que se asocian con cada una de las alternativas entre las que ha de elegir. El compromiso, por tanto, entraña siempre una manipulación de las opciones que constituyen el problema de elección. Mediante dicha manipulación, el problema de la elección queda transformado en beneficio de la persona que realiza el compromiso.

Cuando Hernán Cortés quemó las naves a su llegada a México, eliminó una de las opciones posibles, la retirada. De este modo, se comprometió a sí mismo, y comprometió también a sus hombres, a seguir adelante hasta el final. Fue un compromiso por eliminación de opciones. Cuando George Bush padre se comprometió en público a no dejar impune la invasión de Kuwait por Irak en 1990, también estaba realizando un compromiso, pues voluntariamente asumía un coste electoral y de reputación en caso de que decidiera echarse atrás y abandonar la empresa de liberar Kuwait. Este tipo de autoimposición de “costes de audiencia” es muy frecuente en las crisis internacionales.[3] Al anunciar en público un curso de acción, la persona que hace el anuncio se expone a un castigo si se desvía de lo anunciado.

Aquí me voy a limitar a analizar compromisos institucionales, entendiendo por tales aquellos que se llevan a cabo mediante reglas. Ni el compromiso de Hernán Cortés ni el de Bush padre fueron compromisos institucionales. Hundir las naves o hacer un anuncio público que ponga en juego la reputación de quien lo realiza no requiere reglas.

Los compromisos pueden resolver el problema genérico de la falta de credibilidad de las promesas y de las amenazas. Dicho problema consiste en que cuando un agente anuncia un plan de acción (una promesa, una amenaza), las personas afectadas por dicho plan anticipan que cuando llegue el momento futuro de realizarlo, el agente no tendrá incentivos para llevarlo a cabo. En consecuencia, el plan de acción anunciado no resulta creíble y todos actúan como si dicho plan no existiera. La falta de credibilidad del plan de acción anunciado puede impedir que se llegue a un acuerdo que resulte beneficioso para todas las partes. De ahí la necesidad del compromiso.

En su teoría sobre la democracia, Daron Acemoglou y James A. Robinson consideran que este sistema político puede entenderse como un “compromiso” que sirve para hacer creíble la voluntad de los ricos de redistribuir la riqueza.[4] Los autores suponen que el conflicto político gira en lo esencial en torno a la distribución de la riqueza entre ricos y pobres. En un régimen no democrático controlado por los ricos, los pobres sólo pueden conseguir la redistribución mediante la amenaza revolucionaria o insurreccional. A los ricos les gustaría evitar la revolución prometiendo un reparto futuro de la riqueza; al fin y al cabo, están mejor si redistribuyen que si tienen que enfrentarse a una revolución. Sin embargo, la promesa no resulta creíble para los pobres, pues cuando, por las razones que fueren, la amenaza revolucionaria se mitigue, los ricos tendrán incentivos para renegar de su promesa original y no redistribuir. De ahí que los ricos no puedan prevenir la revolución mediante simples promesas. Conscientes los ricos de que su promesa no tiene credibilidad, sólo pueden evitar la revolución modificando las reglas institucionales, para lo cual aceptan compartir el poder político con los pobres, pues no otra cosa es la democracia. Los pobres, que ahora participan en la toma colectiva de decisiones, y cuyo número es mayor que el de los ricos, pueden forzar la redistribución sin necesidad de violencia. La democracia, vista así, sería una forma de hacer creíble a los pobres la redistribución de la riqueza.

La incapacidad de realizar compromisos cuando hay un problema de falta de credibilidad de amenazas o promesas puede tener efectos terribles. Uno de esos efectos es la violencia. En su estudio sobre la guerra serbo-croata, James D. Fearon muestra cómo en el momento en que Croacia inició su proceso de secesión la minoría serbia quedó en una posición muy difícil, pues las promesas croatas de respetar los derechos de esa minoría no eran creíbles.[5] La razón es sencilla: una vez que los croatas dispusiesen de un Estado propio, nada les impediría desentenderse de las promesas que pudieran haber hecho a un grupo minoritario. Los serbios, conscientes de este problema, decidieron rebelarse antes de que se constituyera el Estado croata, pues las posibilidades de éxito de la vía insurreccional eran mayores antes de que los croatas se organizaran en un ejército y con fuerzas de seguridad propias. De ahí que prefirieran luchar antes de que se consumara la escisión. Los croatas no pudieron hacer promesa alguna para evitar el conflicto. Sus promesas no resultaban creíbles para la minoría serbia. La incapacidad de realizar compromisos se debía al exceso de poder (ausencia de limitaciones) de los croatas desde el momento en que todas las partes anticiparon que habría un Estado croata soberano.

Quizá el caso más puro de incapacidad para realizar compromisos sea el de las monarquías absolutas de los siglos XVII-XVIII. Los monarcas, al no estar limitados en su poder, actuaban en materia fiscal de modo irresponsable. Los poseedores de capital no estaban dispuestos a hacer préstamos a la Corona, la cual, en tiempos de necesidad, cuando necesitaba fondos para sufragar una guerra, recurría a medidas arbitrarias, expropiando a los propietarios o simplemente cancelando las deudas en las que había incurrido. De acuerdo con la conocida tesis de Douglas C. North y Barry R. Weingast, el éxito económico de Inglaterra se debió a los compromisos institucionales de división de poderes puestos en práctica tras la revolución Gloriosa de 1688.[6] El Parlamento no se limitó a usurpar el poder del Rey, pues en tal caso los problemas de credibilidad no habrían podido resolverse, transfiriéndose meramente del monarca al legislativo, sino que permitió la intervención de varios actores con capacidad de veto. El Parlamento compartió el poder con el Rey. Así, en esta nueva fase política la Corona tenía que contar con el Parlamento para poder cambiar las reglas de juego. Además, el Rey perdía gran parte de las prerrogativas fiscales que le permitían comportarse caprichosamente. El Parlamento, a su vez, también estaba limitado por la creación de un Poder Judicial independiente que garantizaba los derechos de propiedad. Fue esta incipiente división de poderes lo que, a juicio de North y Weingast, resolvió el problema de credibilidad del monarca absoluto.[7] La realización de compromisos institucionales, por consiguiente, permitió una ganancia tanto para los deudores como para los acreedores que se tradujo en el temprano despegue económico de Inglaterra frente a otros estados europeos.

Por lo general, los compromisos institucionales nunca resultan del todo creíbles. Siempre hay un margen para la ambigüedad y la duda, ya que las reglas, por muy asentadas que estén, pueden alterarse o romperse. Si todo el mundo está de acuerdo en que una regla no sirve y todo el mundo cree que todos los demás piensan lo mismo, la regla deja de ser operativa. Por decirlo así, la sociedad no puede atarse las manos de manera irreversible. Cualquier cosa que haga puede deshacerla después. En palabras de Elster, “no hay nada externo a la sociedad”.[8]

La imposibilidad de realizar un compromiso institucional absoluto no debería ser motivo de preocupación, siempre y cuando podamos seguir hablando de grados de irreversibilidad o de grados de credibilidad en las decisiones tomadas. Basta con que el compromiso aumente la inercia de una decisión (la resistencia al cambio del curso de acción seguido) para lograr el efecto buscado. Quizá las reglas no puedan blindarse completamente en lo que respecta a la sociedad, pero sí puede incrementarse mucho el coste de modificarlas. Así sucede, como veremos a continuación, en el caso de las constituciones.

3. LA TENSIÓN ENTRE LA DEMOCRACIA Y LA PROTECCIÓN DE LAS REGLAS DE JUEGO

A fin de simplificar al máximo y evitar problemas que son secundarios con respecto al argumento principal que quiero defender aquí, emplearé un concepto idealizado de constitución. La constitución contiene (i) reglas que establecen quién está autorizado a hacer qué, (ii) reglas que definen el proceso de toma de decisiones (incluyendo el sistema electoral, cuando éste forma parte de la constitución), (iii) un conjunto de derechos fundamentales, y (iv) reglas reflexivas, referidas a la propia constitución, que especifican los procedimientos de enmienda. Además, supondré que la constitución opera en un sistema democrático. No voy a ocuparme, por tanto, de constituciones en regímenes dictatoriales.

A los efectos de la presente discusión, el elemento más importante es el (iv), los procedimientos de enmienda. Una constitución se distingue de las leyes ordinarias por el hecho de que las reglas constitucionales están de algún modo blindadas frente al juego ordinario de las mayorías. En el límite, la constitución puede declarar que ciertos artículos son simplemente inalterables. Así sucede por ejemplo con la Constitución alemana, que, como es bien sabido, no permite reformar la estructura federal del país. Los juristas han discutido mucho sobre lo que puede suceder si el artículo que declara que otros artículos son inalterables no es él mismo inalterable. Por ejemplo, el artículo 290 de la Constitución portuguesa de 1976 blindaba ciertos principios, incluyendo la colectivización de los medios de producción tal y como quedaba recogida en el art. 83. Sin embargo, el propio art. 290 se podía enmendar de acuerdo con el procedimiento previsto en la Constitución. En la reforma de 1982 se quiso modificar el art. 83. Para ello, se debió cancelar antes el art. 290 que impedía la enmienda del art. 83.[9]

En el extremo opuesto al del blindaje constitucional, tenemos los casos de países como Gran Bretaña, Israel o Nueva Zelanda, en los que una simple mayoría parlamentaria puede modificar la constitución. Lo que caracteriza a estos tres países es la ausencia de una constitución escrita. Hay reglas sobre el sistema político, pero no están codificadas en un documento. Ha habido también casos de constituciones escritas muy flexibles (la sueca hasta 1980, o la francesa hasta mediados de los setenta).

De acuerdo con un índice de dificultad de enmienda constitucional elaborado por Donald S. Lutz para una muestra de 32 países, el país más rígido es Estados Unidos, curiosamente también el país con la constitución más antigua en vigor (1789).[10] Según el artículo V de la Constitución de los Estados Unidos, para modificar la Constitución, la propuesta de enmienda debe conseguir una mayoría de dos tercios en el Congreso (o dos tercios de las legislaturas estatales, que pueden forzar al Congreso a convocar una convención nacional en la que se discuta la enmienda). La ratificación de la enmienda requiere por su parte la aprobación de tres cuartos de las legislaturas de los estados o de convenciones estatales reunidas para la ocasión).[11]

Dada la antigüedad de la Constitución de los Estados Unidos y las dificultades para introducir cambios, la pregunta que se plantea Robert A. Dahl parece inevitable:

¿Por qué deberíamos considerarnos hoy maniatados por un documento escrito hace más de dos siglos por un grupo de 55 mortales, aprobado finalmente por sólo 39 de ellos, muchos de los cuales eran propietarios de esclavos, y ratificado sólo en trece estados por los votos de menos de dos mil personas, todas las cuales murieron hace tiempo y en su mayoría han sido olvidadas?[12]

Las constituciones, cuando son muy resistentes al cambio, pueden actuar como una camisa de fuerza del sistema democrático. Aunque se hable constantemente de “democracia constitucional”, no está claro de qué modo ambos elementos son compatibles. ¿Acaso las constituciones no limitan gravemente el alcance de las decisiones que pueden tomar los ciudadanos?

Abusando un poco de la terminología que se emplea en la filosofía política norteamericana, podemos referirnos a este conflicto entre democracia y constitucionalismo como un caso más de “dificultad contramayoritaria”, si bien este término suele utilizarse para describir el conflicto más concreto, que se examina en el capítulo siguiente, entre el Poder Judicial y la democracia. Si entendemos que la dificultad contramayoritaria se produce siempre que hay una limitación del autogobierno, la existencia de la constitución claramente entra aquí, pues los artículos de la constitución pueden restringir las decisiones que la sociedad habría tomado en ausencia de dichos artículos.

Stephen Holmes sugiere que la contraposición entre democracia y constitucionalismo es más aparente que real.[13] Para ello, recurre a la distinción clásica de John R. Searle sobre dos tipos de reglas, las regulativas y las constitutivas.[14] Las reglas regulativas ordenan en un cierto sentido una actividad que existe al margen de la regla: por ejemplo, la regla según la cual se come usando los cubiertos y no las manos regula la forma en la que se lleva a cabo la acción de comer, pero se puede comer al margen de la regla. En cambio, las reglas constitutivas hacen posible (constituyen) una actividad que en ausencia de la regla no podría realizarse: por ejemplo, no se puede jugar al ajedrez al margen de las reglas que determinan cómo se mueven las piezas y qué cuenta como victoria en el juego (llegar a una situación de jaque mate). De acuerdo con Holmes, habría una tensión real entre democracia y constitución si ésta estuviese compuesta principalmente de reglas regulativas. Sin embargo, la mayor parte de los artículos de una constitución son reglas constitutivas, es decir, reglas que posibilitan ciertas actividades que en ausencia de dichas reglas no podrían tener lugar. Una constitución contiene las reglas de juego que hacen posible la actividad política al establecer las posiciones de autoridad en el sistema y los procedimientos de toma de decisión. En este sentido, no puede hablarse seriamente de una democracia que no tenga constitución. Sin reglas constitutivas no hay posibilidad de autogobierno. El autogobierno en abstracto, sin que se precise el marco legal en el que se desarrolla, es tan sólo un concepto filosófico, no una posibilidad política. La constitución, lejos de empequeñecer la democracia, representa su mismo fundamento.

El argumento de Holmes, sin embargo, no cierra la cuestión, pues deja sin explicar por qué es necesario proteger las reglas constitutivas del libre ejercicio del autogobierno. Si la sociedad quiere cambiar las reglas en función de las cuales organiza su actividad política, ¿por qué una constitución debería impedírselo? Es cierto que los artículos de la constitución son reglas constitutivas, y como tales son posibilitadores, pero eso no resuelve el conflicto entre democracia y constitución, pues tal conflicto surge solamente por la resistencia al cambio de las reglas, es decir, por la protección institucional que reciben las reglas por el hecho de formar parte de la constitución.

En su argumentación, Holmes llega a comparar la constitución con una gramática, cuyas reglas hacen posible que la gente se comunique mediante el lenguaje. Creo, sin embargo, que tal comparación resulta desafortunada, pues mientras las reglas de la gramática son neutrales, en tanto que afectan a todo el mundo por igual, las reglas políticas, inevitablemente, favorecen a unos grupos y perjudican a otros. Las reglas gramaticales sirven para que las personas puedan comunicarse lingüísticamente; en última instancia, se trata de un problema de coordinación. En cambio, las reglas políticas sirven para definir el ejercicio de la autoridad y del poder, y dicho ejercicio supone siempre la imposición de una voluntad sobre otra. Precisamente porque en la política hay ganadores y perdedores, las reglas constitucionales son siempre objeto de pugna y de conflicto. Los grupos sociales tienen preferencias distintas sobre las reglas constitutivas que deberían regir la vida política. Por eso, las constituciones, en tanto tengan inercia o resistencia al cambio, protegen las reglas del juego frente a los deseos de las diversas mayorías que puedan configurarse. Las reglas quedan por encima o más allá de lo que los grupos sociales quieran en cada momento, salvo que se produzca una rara coincidencia de la inmensa mayoría de la sociedad que permita satisfacer las exigentes condiciones de enmienda constitucional.

La dificultad contramayoritaria no consiste por consiguiente en la oposición entre reglas y democracia, sino entre protección de reglas y democracia. El problema no es que haya reglas, sino que las reglas no puedan cambiarse. Pensemos en la regla de la Constitución española que establece que la circunscripción electoral es la provincia (art. 68.2). Es evidente, por un lado, que no pueden realizarse elecciones democráticas sin una regla que establezca qué territorio cuenta como circunscripción electoral. Holmes, por tanto, lleva razón cuando afirma que la regla, como tal, no limita la democracia, sino que hace posible que la democracia funcione. Ahora bien, reconocido esto, ¿cuál es la razón por la que esa regla ha de recibir protección constitucional?

Cambiar esa regla supone poner en marcha un procedimiento costosísimo de reforma constitucional (mayoría de tres quintos en ambas cámaras o, en su defecto, mayoría absoluta en el Senado y mayoría de dos tercios en el Congreso, más un posterior referéndum de ratificación en caso de que lo solicite una décima parte de cualquiera de las dos cámaras). El art. 68.2 tiene consecuencias políticas. Sabemos que cuantas más pequeñas son las circunscripciones, menos proporcional es el sistema electoral. Por tanto, la regla perjudica a partidos pequeños como Izquierda Unida (si, por ejemplo, la circunscripción fuera la región y no la provincia, IU obtendría representación parlamentaria en Castilla León, mientras que ahora, en que se vota provincia por provincia, no lo consigue).[15] Además, en las provincias pequeñas españolas, la derecha suele ser más fuerte que la izquierda. En la medida en que las provincias pequeñas tienden a estar sobrerrepresentadas, se genera así un sesgo conservador en el sistema electoral. Dada la articulación territorial de España en Comunidades Autónomas, parece lógico apostar por éstas como circunscripción electoral. Al fin y al cabo, son las unidades políticas más relevantes por debajo del nivel central. Con una reforma tan sencilla podrían resolverse, al menos en parte, los problemas señalados. Sin embargo, para semejante reforma no bastaría una mayoría absoluta de los representantes en el Congreso. Se necesitaría el acuerdo de los dos grandes partidos, pero, dado que son ellos los principales beneficiarios de la regla (si bien uno más que otro, el PP más que el PSOE), no es previsible que ese acuerdo pueda darse. La Constitución, de este modo, favorece más a unos grupos que a otros, protegiendo el statu quo a pesar de su patente parcialidad.

Si la clave está no en que los artículos de la constitución sean reglas, sino en que estén protegidos y sea muy difícil cambiarlos, lo que debemos analizar es el mecanismo de protección y su razón de ser.

4. ¿SON LAS REGLAS CONSTITUCIONALES COMPROMISOS?

HAY una importante tradición intelectual según la cual la protección constitucional de las reglas debe entenderse como un compromiso necesario para el funcionamiento de la democracia. La sociedad se ata las manos aprobando una constitución que en el futuro resultará difícil de cambiar, a fin de evitar ciertas patologías que se asocian a la toma colectiva de decisiones.[16]

Según Hayek, por ejemplo, el compromiso es necesario debido a la falibilidad humana en los cálculos sobre las consecuencias de las decisiones políticas. Puesto que los seres humanos corren un serio riesgo de errar a la hora de anticipar qué efectos van a tener sus decisiones, es conveniente que los asuntos de vital importancia para la supervivencia y el desarrollo de la sociedad queden fijados por reglas generales y universales, no por la voluntad popular. Dada la naturaleza imperfecta de la racionalidad humana, la constitución establece reglas, guías de acción que impiden que los ciudadanos yerren.

En una línea de argumentación no muy distinta, Jon Elster ha explorado también la posibilidad de interpretar la constitución como un compromiso que la sociedad realiza para evitar las patologías que se producen en la vida política cuando las personas actúan movidas por intereses miopes o por pasiones transitorias. A su juicio, los compromisos institucionales se dan más allá del ámbito de la constitución. Así, Elster llega a sugerir que el largo período de tiempo entre elección y elección (normalmente cuatro años) es un compromiso que las personas contraen para no tener que tomar decisiones con demasiada frecuencia, disminuyendo de esta manera el peligro de que tales decisiones sean fruto de cálculos demasiado apegados al presente. En un trabajo posterior, en el que se supone que revisa y corrige sus opiniones anteriores sobre los compromisos institucionales, argumenta de nuevo, siguiendo las viejas tesis de El Federalista, que tanto el bicameralismo como el veto presidencial en la Constitución de los Estados Unidos son compromisos contra mayorías dominadas por las pasiones (el Senado y el presidente, de acuerdo con esta tesis, se encargan de enfriar las pasiones).[17]

Hay dos objeciones importantes a este tipo de análisis sobre las reglas constitucionales como compromisos. En primer lugar, no está en absoluto claro que la motivación por la que se adoptaron unas reglas y no otras tengan alguna relación con las patologías de la elección colectiva a las que Hayek, Elster y otros muchos autores hacen referencia. Cuando se habla de un compromiso como solución a una patología colectiva, parece darse a entender que a ciertos efectos la sociedad es homogénea: la sociedad como tal percibe los peligros que la acechan y reacciona renunciando a tomar ciertas decisiones. Sin embargo, las sociedades modernas están atravesadas por el desacuerdo y, por lo tanto, ante la divergencia irreductible en las posiciones y los intereses de los grupos que forman parte de la sociedad, la constitución no puede entenderse como un compromiso colectivo. ¿Quién es el sujeto que realiza el compromiso?

La imagen que asociamos con un compromiso colectivo de la sociedad es una asamblea constituyente en la que están representados los distintos intereses sociales y en la que se delibera sobre la mejor forma de organizar la vida política. El ejemplo paradigmático es la convención americana de Filadelfia. Este tipo de caso, sin embargo, no es tan frecuente. A partir del análisis de 59 procesos constituyentes en el período 1945-2004, Braulio Gómez muestra que tan sólo en el 25% de los casos la constitución se elaboró en una asamblea.[18] El 75% restante corresponde o bien a mesas redondas en las que se negocia entre el régimen que se extingue y las fuerzas emergentes del nuevo régimen democrático, o bien a comisiones de expertos. Las asambleas tienden a producirse sólo cuando las fuerzas políticas con capacidad de iniciar el proceso constituyente no tienen el poder suficiente para imponer su modelo de constitución al resto de la sociedad, viéndose obligados a dejar espacio a las fuerzas rivales.

Además, incluso en el caso de asambleas o convenciones constituyentes, no parece que las consideraciones que primen estén relacionadas con las patologías de la elección colectiva. Los estudios sobre la convención de Filadelfia han demostrado que las posturas de los participantes y los acuerdos negociados resultantes pueden explicarse en función de la correlación de fuerzas entre grupos con intereses económicos divergentes.[19] Lo que los constituyentes estaban tratando de conseguir no era un remedio contra los fallos de la racionalidad humana, sino un sistema institucional que satisficiera sus intereses.

Siguiendo con el ejemplo antes examinado, podríamos decir que en la fase constituyente de la transición española, las fuerzas de la derecha consiguieron atar las manos de las fuerzas de la izquierda al introducir en la constitución la provincia como circunscripción electoral. Desde este punto de vista, la regla institucional no sería fruto de una búsqueda de eficiencia, sino más bien la imposición que un grupo consiguió realizar sobre el resto de la sociedad. Si cabe hablar de compromisos en este contexto, habría que concluir que el propósito de los mismos consiste en que unos grupos aten las manos de otros, algo muy lejano del planteamiento inicial de las reglas institucionales como compromisos contra los defectos de la toma de decisiones colectivas.

En segundo lugar, resulta muy dudoso que las reglas institucionales puedan entenderse en términos de compromisos. El error es especialmente visible en la literatura de economía política, en la que es frecuente leer que la división de poderes es un compromiso creíble que garantiza la protección de los derechos de propiedad y por tanto genera eficiencia económica.[20] Al parecer, la idea es que la generación que elabora el texto constitucional se ata las manos y ata las manos de generaciones futuras estableciendo un sistema de división de poderes que impide al gobierno tomar unilateralmente decisiones que puedan poner en peligro los derechos de propiedad. En consecuencia, los agentes económicos se sienten más seguros y la inversión y el crecimiento aumentan.

Este intento de asimilar las reglas a los compromisos se basa en una confusión conceptual. La división de poderes como tal, o el bicameralismo, o cualquier otra característica del diseño institucional de un sistema político, son reglas de juego, pero no compromisos. El compromiso, según apunté antes, consiste en que el diseño institucional no pueda cambiarse fácilmente a causa de la protección constitucional que recibe. Con todo, es verdad que si los constituyentes desean crear un sistema político que garantice la protección de los derechos de propiedad, deberían elegir la división de poderes frente a la concentración de todas las decisiones en el Ejecutivo. Ahora bien, cuando quienes elaboran la constitución eligen la división de poderes y no otro sistema institucional, no están realizando un compromiso, pues ni están limitando sus opciones ni están alterando los pagos asociados a las diversas opciones entre las que han de elegir. Simplemente, están eligiendo una opción dentro del menú o rango de opciones disponibles. Probablemente elijan la división de poderes anticipando que así los derechos de propiedad quedan salvaguardados, pero eso no quiere decir que la división de poderes en sí misma sea un compromiso. Se eligen unas reglas constitucionales u otras en función de sus consecuencias previsibles, sin que pueda concluirse que esa elección sea un compromiso.

La ambigüedad con la que economistas y politólogos hablan sobre este asunto puede deberse al hecho de que con frecuencia la elección de un sistema de división de poderes responde al deseo de evitar los problemas de credibilidad a los que se enfrenta un gobierno con respecto a los agentes económicos. Sin división de poderes, el gobierno no puede prometer creíblemente que va a respetar los derechos de propiedad. Por tanto, para evitar ese problema al futuro gobierno, los responsables de la constitución eligen la división de poderes, sabiendo que así el gobierno resultante no será una fuente de amenazas para los inversores. No obstante, resolver un problema de credibilidad mediante diseño institucional no equivale a realizar un compromiso. Un compromiso, insisto, consiste en una manipulación de las opciones entre las que hay elegir (eliminación de las mismas o modificación de sus consecuencias), y eso no se da en la elaboración de la constitución. La constitución recoge las reglas de juego de la política. Hay que elegir unas reglas frente a otras. Se puede elegir unas reglas que resuelvan los problemas de credibilidad de las promesas y las amenazas del gobierno. Pero que las reglas resuelvan esos problemas no significa que las reglas sean compromisos.

Siguiendo la terminología introducida por George Tsebelis,[21] la estabilidad del statu quo en un sistema político depende del número de actores con veto (y de su heterogeneidad ideológica). Un actor con veto es todo aquel cuyo acuerdo resulta imprescindible para modificar el statu quo. Los actores con veto pueden ser institucionales (como cuando el presidente de los Estados Unidos ejerce el veto a una iniciativa legislativa del Congreso) o no institucionales (como cuando se precisa el acuerdo entre los diversos partidos que componen una coalición de gobierno para aprobar una reforma). En este sentido, los creadores de la Constitución estadounidense optaron por un sistema con múltiples jugadores con veto: las dos cámaras legislativas, el Ejecutivo, el Tribunal Supremo, más los estados (estructura federal). Esa elección tuvo como consecuencia un sistema político en el que resulta extremadamente costoso modificar las políticas en curso. Los padres fundadores podrían haber optado por un sistema más sencillo, con menos jugadores con veto y por tanto con un statu quo más fácil de modificar. A la hora de elegir, las dos opciones eran posibles. Eligieron una y no la otra porque buscaban estabilidad y seguridad para los propietarios. Resulta confuso e improcedente referirse a esa elección como un compromiso.

En suma, es preciso distinguir entre reglas, por un lado, y compromisos con las reglas, por otro.[22] En el caso de la constitución, entendida como conjunto de reglas constitutivas que hacen posible la actividad política, los compromisos sólo existen en la medida en que se busca la protección de las reglas. La protección constitucional de las reglas sí es un compromiso porque limita el conjunto de opciones entre las que se puede elegir a partir del momento en que la constitución entra en vigor. Una vez que la constitución comienza a funcionar, los grupos sociales dejan de tener capacidad de elegir las reglas con las que organizar la vida política. Esas reglas pasan a estar dadas, en la medida en que resulta difícil cambiarlas.

¿De qué manera el compromiso constitucional sobre las reglas que establecen el sistema político es eficaz? Una diferencia importante entre los compromisos institucionales y los no institucionales (por ejemplo, la eliminación física de opciones cuando Hernán Cortes hunde las naves) es que los primeros nunca son irreversibles. En principio, todo lo que se aprueba institucionalmente puede deshacerse institucionalmente. Podría parecer entonces que si es reversible, el compromiso realmente no ata las manos de nadie. No obstante, basta que el compromiso introduzca algo de rigidez en el sistema para que el blindaje constitucional de las reglas funcione. La rigidez puede darse en grado variable. No es un asunto de rigidez absoluta frente a una total flexibilidad. En general, la rigidez se consigue cuando el coste de aprobación de las reglas es menor que el coste de su reforma. Por ejemplo, es muy habitual que una constitución se apruebe por mayoría simple en una asamblea y que su modificación requiera mayorías calificadas. Cuando así suceda, el compromiso será eficaz, pues dificulta el cambio de las reglas.

Además de que es posible que haya una diferencia entre las condiciones para aprobar y para modificar una constitución, hay otro factor que también contribuye a la eficacia del compromiso. Las constituciones suelen elaborarse en tiempos de crisis y en medio de una gran incertidumbre sobre el futuro: esas condiciones favorecen grandes acuerdos que, posteriormente, en el desarrollo de la política ordinaria, pueden ser mucho más difíciles de alcanzar. En tanto que los consensos de la fase constituyente no puedan reproducirse en períodos ulteriores, las posibilidades de reformar la constitución disminuyen notablemente.

Tras haber aclarado que los compromisos referidos a la constitución tan sólo existen en relación con la protección de las reglas pero no en relación con el contenido de las reglas mismas que los constituyentes eligen, estamos preparados para abordar la parte más crucial de la argumentación: las razones que habitualmente se aducen para justificar la necesidad de la protección constitucional de las reglas.

5. ¿POR QUÉ HAY QUE PROTEGER LAS REGLAS DE LA CONSTITUCIÓN?

LA protección constitucional de las reglas implica un aumento del coste de su modificación. Las reglas sobrevivirán, aunque se modifique la correlación inicial de fuerzas que dio lugar a la constitución, debido al coste de reformarlas. De ahí que quepa suponer que la protección constitucional de las reglas tiene como consecuencia proteger las reglas con respecto al poder de los varios grupos que componen la sociedad. Pues bien, visto así, puede decirse que las reglas sólo necesitan protección constitucional si no son (o dejan de ser) un equilibrio. Un equilibrio es una situación en la que ningún actor político tiene incentivos para cambiar su estrategia. Si las estrategias consisten en aceptar o rechazar una regla, la regla está en equilibrio cuando ningún actor tiene incentivos para rechazarla. Cuando las reglas, por sí mismas, son un equilibrio, no hace falta protegerlas mediante compromisos. A su vez, cuando las reglas no son un equilibrio, el compromiso constitucional las transforma en un equilibrio mediante un aumento del coste de su reforma. Si sube suficientemente el coste de reformar las reglas, los actores, aunque no las acepten y prefieran otras, no tendrán los recursos políticos necesarios para cambiarlas. Por supuesto, si las reglas se desvían demasiado del poder de los grupos sociales, alguno de estos grupos podría dar el paso de romper el orden institucional por la fuerza.

Esta idea resulta más clara si se expresa en términos temporales. Se protegen las reglas aprobadas en un momento t para que en el momento t + 1 sigan siendo un equilibrio a pesar de los cambios que puedan producirse en la distribución del poder político. De esta manera, los intereses que quedan defendidos en el texto constitucional no se ven amenazados en el futuro.

¿Cuándo podemos presumir que las reglas serán un equilibrio? Cabe esperar que si el poder social está razonablemente dividido entre los diversos grupos y las reglas de juego no favorecen descaradamente a alguno de esos grupos, nadie tendrá incentivos para romper o modificar las reglas. Las reglas se mantienen en vigor porque a ningún grupo social le interesa romperlas. El Estado de derecho, entendido como un sistema en el que la legalidad institucional se cumple, se presenta en ocasiones asociado al pluralismo, a la fragmentación del poder social.[23] Podríamos decir entonces que hay Estado de derecho cuando el reparto del poder político establecido por la ley se ajusta a la división del poder social.

Esta forma de argumentar nos conduce directamente hacia la dificultad contramayoritaria: ¿hasta qué punto resulta acorde con la democracia que se protejan constitucionalmente ciertas reglas? Si se protegen, será porque no son un equilibrio, o porque se espera que dejen de serlo en breve, pues si fueran un equilibrio no necesitarían protección. ¿Qué razones pueden entonces justificar su protección constitucional? Si las reglas no son un equilibrio, ¿por qué hay que protegerlas impidiendo su modificación?

Es fácil encontrar una respuesta con respecto a ciertos elementos de la constitución. Pensemos, por ejemplo, en los derechos fundamentales. Puede argumentarse que éstos son condición necesaria para el ejercicio del autogobierno y por tanto su protección constitucional no choca necesariamente con la lógica democrática. En su versión más estricta o minimalista, ésta es la vía procedimentalista que John H. Ely ha ensayado, pero que se extiende también a numerosos otros autores que consideran que una democracia privada de derechos fundamentales resulta profundamente incompleta.[24] Las restricciones a la democracia encaminadas a garantizar y a mejorar el funcionamiento de la democracia pueden resultar normativamente admisibles. De este modo, no cabe hablar de autogobierno si las personas no tienen garantizados unos derechos fundamentales (libertad de expresión, de reunión y asociación, etc.) que permitan una participación plena en la toma de decisiones colectivas.

Ahora bien, en el caso de las reglas que establecen el sistema institucional mediante el que se organiza la política, es más dudoso que puedan encontrarse razones convincentes para la protección constitucional, pues no tiene sentido considerar que dichas reglas son condición de posibilidad de la democracia. La democracia puede articularse mediante reglas muy diversas. Si muchas reglas son posibles, ¿por qué hay que proteger a unas frente a otras? Este problema no surge en el caso de los derechos fundamentales toda vez que reina cierto consenso acerca del contenido que esos derechos han de tener. Si hay consenso, no se plantea el dilema de qué derechos proteger en la constitución. De ahí que el modelo de la justificación del blindaje constitucional de los derechos fundamentales no sirva para las reglas institucionales. Es necesario entonces examinar otras soluciones, como las que a continuación se presentan.

En primer lugar, podría considerarse que la estabilidad del sistema institucional es en sí misma un bien que debe ser protegido. Es verdad que una democracia demasiado pendiente de sí misma, en proceso de constante revisión, puede malgastar sus recursos, desatendiendo problemas más urgentes que el diseño institucional. Sin embargo, si las reglas del sistema son un equilibrio institucional, lo razonable es esperar que no vayan a cambiarse caprichosamente. Con otras palabras: si las reglas reflejan la estructura de poder de la sociedad, o simplemente reina un consenso fuerte sobre las reglas, ¿por qué iban a estar las reglas en estado de cambio permanente? La expectativa de un cambio demasiado frecuente sólo tiene sentido si se piensa que no hay equilibrios institucionales, es decir, que sea cual sea el conjunto de reglas que se adopte, siempre habrá incentivos para cambiarlas en beneficio de otras distintas. Pero este temor es posiblemente infundado. No hay razones para sospechar que las sociedades se encuentran en una situación irremediable de desequilibrio permanente. Por lo demás, incluso si supusiéramos que hay problemas serios de desequilibrio, lo cierto es que las ganancias de estabilidad que se derivarían de la protección constitucional deberían contrapesarse con las pérdidas causadas por la rigidez del sistema. Mientras no se demuestre que esas ganancias son superiores a las pérdidas, el argumento no resulta del todo persuasivo.

En segundo lugar, cabe argumentar que la constitución sirve para dar por cerrados ciertos asuntos con una fuerte carga de polarización y conflicto. Todo lo que entra dentro de la constitución queda fuera del debate político cotidiano por la dificultad enorme de modificarlo. Se suprime el debate en ciertos ámbitos, pero a cambio se gana en paz social. De acuerdo con este argumento, las constituciones serían un caso especial de lo que Holmes llama reglas de mordaza (gag rules).[25] La sociedad, al adoptar estas reglas, “se compromete a” no discutir sobre algunos asuntos. En su trabajo, sin embargo, Holmes se refiere a varias reglas de mordaza sin protección constitucional de ningún tipo. Por ejemplo, la regla aprobada por el Congreso norteamericano en 1836 de no abordar cuestiones relativas a la esclavitud. También menciona el caso de las reglas que operan en las democracias consociacionales para evitar conflictos entre los distintos grupos (lingüísticos, étnicos, religiosos) que conviven en la sociedad. En España podría considerarse que el Pacto de Toledo es algo parecido a una regla de este tipo (los partidos se comprometen a no competir electoralmente en torno a la viabilidad futura del sistema de pensiones), o incluso también el Acuerdo por las Libertades y contra el Terrorismo de 2000, en el que el partido en la oposición se compromete a no utilizar la violencia terrorista como arma política electoral, dejando la iniciativa en manos del gobierno. En estos ejemplos, las reglas no tienen protección constitucional y pueden por tanto ser modificadas o rotas si las circunstancias lo requieren.

No está claro a mi juicio que se gane algo creando una regla de mordaza mediante tecnología constitucional. Pensemos en la constitución de una democracia nueva que impide tratar políticamente la cuestión del pasado dictatorial reciente. Probablemente una regla tal sea muy útil en la primera etapa de la democracia, pero al cabo de un tiempo puede revelarse como una fuente de problemas y generar considerable frustración en generaciones venideras, que pensarán que la constitución es un obstáculo a la hora de hacer justicia. El caso de España resulta ilustrativo: mientras que durante los primeros treinta años de democracia parece que hubo una regla tácita de mordaza sobre el pasado franquista y la guerra civil, esa regla se ha visto superada por la aparición de nuevas generaciones que no se sienten obligadas por ella y que creen llegado el momento de revisar el pasado. Si el pasado hubiera quedado blindado constitucionalmente, esas generaciones habrían perdido la oportunidad de abordar un asunto importante. Incluso si las reglas de mordaza fueran en ocasiones imprescindibles, algo en sí mismo discutible, la protección constitucional no es la manera más adecuada de imponerlas.

En tercer lugar, cabría ensayar otra respuesta a partir de la teoría dualista de Bruce Ackerman.[26] Teniendo en cuenta que las reglas constitucionales establecen los procedimientos en función de los cuales se resolverán los desacuerdos políticos que existen en la sociedad, Ackerman cree que el establecimiento de dichas reglas debería realizarse con el máximo consenso posible: si una mayoría exigua impusiera sus reglas al conjunto de la sociedad, los conflictos se agravarían. Según este argumento, el juego de las mayorías resulta aceptable cuando se ventilan asuntos de política ordinaria, pero no cuando lo que está sobre el tapete es la propia configuración de la democracia. Por tanto, la protección constitucional de las reglas garantiza que cualquier cambio del sistema se realice con un gran apoyo político, suficiente para superar las exigencias de las mayorías cualificadas que se recojan en la constitución. A juicio de Ackerman, el consenso social necesario para proceder a un cambio constitucional se da en momentos extraordinarios en los que la sociedad se moviliza, y se activa por tanto un debate público muy intenso sobre las alternativas en disputa. Como es bien sabido, Ackerman encuentra tres momentos extraordinarios en la política norteamericana, que se corresponden con el período fundacional, el período de la reconstrucción que sigue a la guerra civil y el período del New Deal de Roosevelt. En cada uno de estos momentos, la sociedad se movilizó y se pronunció en una cierta dirección, con suficiente claridad como para que se impusiera una transformación constitucional.

Ahora bien, estas transformaciones constitucionales de las que habla Ackerman no siempre se han llevado a cabo de acuerdo con los procedimientos que la propia Constitución estadounidense contempla en su art. V. Una de las aportaciones más fascinantes de Ackerman a la teoría constitucional es precisamente su análisis de cómo se producen cambios constitucionales al margen de las reglas de enmienda constitucional. En su trabajo sobre la aprobación del NAFTA -el tratado comercial firmado por los Estados Unidos, México y Canadá- se demuestra cómo la regla constitucional que requiere una mayoría de dos tercios en el Senado para la aprobación de tratados comerciales no se cumplió (sólo hubo 61 votos a favor, cuando la regla requiere al menos 66).[27] Lo mismo sucedió con la aprobación de la decimocuarta enmienda en el período de reconstrucción. Ackerman considera que a pesar de esta violación de las reglas constitucionales que especifican el procedimiento de enmienda, los cambios son válidos dadas las condiciones políticas en las que tuvieron lugar.[28]

El hecho de que en más de una ocasión el cambio constitucional tuviera que producirse al margen de las reglas no hace sino confirmar que la Constitución estadounidense resulta extraordinariamente rígida. Es tan rígida que hay momentos en que ni siquiera la movilización popular de la que habla Ackerman es suficiente para vencer los obstáculos jurídicos contenidos en la regla de enmienda.

Realizadas estas aclaraciones sobre la maleabilidad de las enmiendas constitucionales, hay que señalar que la justificación dualista de la protección constitucional (en tiempos extraordinarios la sociedad ata las manos de las generaciones que viven en tiempos de política ordinaria) no encaja del todo bien con el hecho frecuente y antes subrayado de que la aprobación de una constitución sea menos costosa que su modificación. Si lo que se persigue es un amplio consenso en torno de las reglas, ¿por qué debería bastar en primera instancia una mayoría simple para aprobarlas? Es decir, ¿por qué la aprobación inicial debería ser más sencilla que el cambio posterior? Por otro lado, es evidente que los ciclos de política ordinaria y extraordinaria que Ackerman detecta en la historia de los Estados Unidos no tienen por qué encontrarse en muchos otros países que sin embargo tienen también constituciones rígidas.

La única forma a mi juicio convincente de justificar el compromiso constitucional con las reglas pasa por analizar los problemas de credibilidad que surgen en sociedades asimétricamente divididas, en las que hay un grupo dominante y grupos minoritarios, o en las que puede plantearse un conflicto entre territorios excéntricos y el gobierno central. Los grupos minoritarios aceptarán compartir decisiones con el grupo mayoritario sólo si éste consigue hacer creíble la promesa de no usar su poder dominante en contra de los grupos pequeños. La constitución puede ser, en este sentido, un instrumento útil para hacer creíble la articulación territorial del poder. Al proteger constitucionalmente las reglas que establecen, por ejemplo, una estructura federal, las minorías territoriales pueden quedarse tranquilas con respecto a la amenaza del grupo dominante o del poder central.

En los términos anteriormente utilizados, esto equivale a afirmar que hay ciertas condiciones políticas en las que resulta especialmente trabajoso alcanzar unas reglas que constituyan un equilibrio. Si el poder central es demasiado fuerte, las minorías territoriales no harán demasiado caso de las promesas que aquél pueda realizar de no abusar de su capacidad para imponer su punto de vista a todos los demás actores. Nótese que al plantear así el problema, nos desviamos de las condiciones en las que, según he explicado, resulta más probable un equilibrio sin necesidad de compromisos: una diversidad de grupos sociales con poder equivalente. La situación en la que estoy pensando ahora es la de una desigualdad grande entre los grupos. Las reglas sólo serán creíbles si el grupo dominante se autolimita mediante un compromiso constitucional.

Que este argumento no es una mera especulación queda reflejado por la fuerte correlación que se observa entre el grado de rigidez constitucional de los países y el grado de descentralización territorial. Los países federales son precisamente los que tienen constituciones más difíciles de cambiar.[29] Parece ser cierto por tanto que sociedades territorialmente divididas son más propensas a dotarse de reglas constitucionales rígidas.[30]

Resumiendo: en ciertas condiciones especiales puede tener sentido recurrir a la protección constitucional de reglas institucionales (y, también, a la protección de las reglas que establecen los derechos fundamentales que hacen posible el ejercicio de la democracia). Sin embargo, que en esas circunstancias los compromisos constitucionales estén justificados no implica de ninguna manera que lo estén en general. Habrá que examinar las propuestas de protección constitucional caso por caso, siempre bajo la consideración de que si la necesidad no está bien fundada, la regla no debería ser blindada. A mi juicio, la tecnología constitucional puede y debe utilizarse para resolver algunos problemas puntuales del diseño institucional (problemas de credibilidad entre grupos asimétricos), pero no puede aprovecharse la existencia de una constitución rígida para introducir en las mismas cuestiones que no guardan relación con dichos problemas. La gran mayoría de las constituciones existentes en regímenes democráticos son innecesariamente prolijas, limitando arbitrariamente el ámbito de aplicación del principio democrático.

6. RECAPITULACIÓN

UNA constitución es un mecanismo institucional de resistencia al cambio. En principio, esta resistencia al cambio supone un freno al ejercicio del autogobierno que asociamos con la democracia. A pesar de que ha habido numerosos intentos por mostrar que el constitucionalismo no se opone a la democracia, creo que no son suficientemente convincentes. Desde un punto de vista teórico, la democracia puede superar airosamente una discusión abierta sobre sus propios fundamentos y sobre la manera de articularse institucionalmente (véase el capítulo II). Es verdad, no obstante, que la estabilidad institucional es un valor deseable. La idea de un sistema político en estado de permanente revisión produce vértigo. Pero, según he tratado de argumentar, es posible alcanzar un grado razonable de estabilidad sin necesidad de compromisos institucionales; así ocurre cuando las reglas de juego constituyen un equilibrio, es decir, cuando reflejan hasta cierto punto la distribución del poder social. Si ningún grupo tiene incentivos para modificar las reglas de juego, las reglas son estables. La principal excepción se da cuando la distribución de poder es muy asimétrica y el grupo dominante necesita autolimitarse para hacer creíble la protección de las minorías. En ese caso, sí parece justificado emplear el blindaje constitucional para construir un equilibrio en el que partes desiguales puedan autogobernarse colectivamente.

Las constituciones deberían interferir lo menos posible en el autogobierno democrático. Es fácil convencerse de la necesidad de proteger los derechos fundamentales de las personas. Pero con respecto a las reglas sobre funcionamiento y competencias de las instituciones, la protección constitucional debería ser excepcional, sólo justificable ante problemas graves de credibilidad. La “dificultad contramayoritaria” no es un espejismo. Las constituciones minuciosas y rígidas debilitan la democracia. No hay buenas razones para que la sociedad no pueda modificar las reglas en virtud de las cuales quiere organizar la vida política.

En el capítulo siguiente extiendo el argumento que he defendido en estas páginas, examinando el problema que se plantea a propósito del poder de los jueces para detener y anular en nombre de la constitución iniciativas políticas de los poderes representativos.

[1] Véase Fritz Scharpf, Governing in Europe. Effective and democratic?, Oxford, Oxford University Press, 1999.

[2] Para un análisis más detallado del concepto de “compromiso”, remito al lector a mi trabajo “Institutional commitments and democracy”, European Journal of Sociology, XXX (1), 1998, pp. 78-109.

[3] Véase James D. Fearon, “Domestic political audiences and the escalation of international disputes”, The American Political Science Review, 88, 1994, pp. 577-592.

[4] Daron Acemoglu y James A. Robinson, Economic origins of dictatorship and democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 2006.

[5] James D. Fearon, “Commitment problems and the spread of ethnic conflict”, en D. A. Lake y D. Rotchild (eds.), The international spread of ethnic conflict, Princeton, Princeton University Press, 1998, pp. 107-126.

[6] Douglas C. North y Barry R.Weingast, “Constitutions and commitment: The evolution of institutions governing public choice in seventeenth-century England”, The Journal of Economic History, 49, 1989, pp. 803-832.

[7] Algunos autores han cuestionado seriamente la validez empírica de la tesis de North y Weingast, argumentando que la credibilidad fiscal se consiguió no mediante la multiplicación de actores con veto (división de poderes), sino mediante la institucionalización del poder de veto de los capitalistas a través de su presencia en el partido Whig. Véase David Stasavage, “Credible commitment in early modern Europe: North and Weingast revisited”, The Journal of Law, Economics and Organization, 18, 2002, pp. 155-186.

[8] Jon Elster, Solomonic judgments, Cambridge, Cambridge University Press, 1989, p. 196.

[9] En filosofía del derecho se ha analizado con lupa la llamada “paradoja de Ross” sobre las enmiendas constitucionales. Si la norma que establece el procedimiento de enmienda de la constitución es la norma de rango mayor en un sistema jurídico, el problema que surge es el de si esa norma se aplica a sí misma o no (problema de autorreferencialidad). La referencia clásica es Alf Ross, “On self-reference and a puzzle in constitutional law”, Mind, 78, 1969, pp. 1-24. Un análisis de las diversas soluciones que se han propuesto a este problema puede encontrarse en César Alarcón, Normas y paradojas, Madrid, Tecnos, 1993.

[10] Véase Donald S. Lutz, “Toward a theory of constitutional amendment”, American Political Science Review, 88, 1994, pp. 355-370.

[11] Akhil Reed Amar ha propuesto una interpretación alternativa, muy polémica del art. V, según la cual dicho artículo sólo se refiere a enmiendas impulsadas por el gobierno, sin excluir la posibilidad de una enmienda realizada por el pueblo, reunido en una convención, mediante la regla de mayoría. Véase “The consent of the governed: constitutional amendment outside article V”, Columbia Law Review, 94, 1994, pp. 457-508.

[12] Robert A. Dahl, How democratic is the American Constitution?, New Haven, Yale University Press, 2003, p. 2

[13] Stephen Holmes, “Precommitment and the paradox of democracy”, en Jon Elster y Rune Slagstad (eds.), Constitutionalism and democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 1988, pp. 195-240.

[14] Searle presentó por primera vez la distinción entre los dos tipos de reglas en su artículo “How to derive ‘ought’ from ‘is’”, The Philosophical Review, 73, 1964, pp. 43-58. La desarrolló posteriormente en su libro The construction of social reality, Nueva York, The Free Press, 1995. Para un análisis crítico de la misma, véase mi trabajo “A behavioural critique of Searle’s Theory of Institutions”, en Tsavas Tsohatzidis (ed.), Intentional acts and institutional facts. Essays on John Searle’s social ontology, Dordrecht, Springer, 2007, pp. 175-189.

[15] Técnicamente, el problema se podría resolver eligiendo muchos diputados por provincia, pero eso supondría tener un Congreso mucho más grande que el actual (350 diputados): la Constitución española establece un límite superior de 400 diputados.

[16] Algunas referencias útiles son las siguientes: Jon Elster, Ulysses and the sirens, Cambridge, Cambridge University Press, 1984; Samuel Freeman, “Constitutional democracy and the legitimacy of judicial review”, Law and Philosophy, 9, 1990, pp. 327-370; Friedrich A. Hayek, Los fundamentos de la libertad [1959], Madrid, Unión Editorial, 1991; Holmes, “Precommitment and the paradox of democracy”, op. cit.; North y Weingast, “Constitutions and commitment: The evolution of institutions governing public choice in seventeenth-century England”, op. cit.; Cass R. Sunstein, “Constitutionalism and secession”, University of Chicago Law Review, 58, 1991, pp. 633-670.

[17] Jon Elster, Ulysses unbound, Cambridge, Cambridge University Press, 2000.

[18] Véase su tesis doctoral, “El control político de los procesos constituyentes. Los casos de España y Portugal”, Madrid, Universidad Complutense, 2006.

[19] Véase Charles Beard, An economic interpretation of the Constitution of the United States [1913], Nueva York, The Free Press, 1986; Calvin C. Jillson y Cecil L. Eubanks, “The political structure of constitution making: The Federal Convention of 1787”, American Journal of Political Science, 28, 1984, pp. 435-458; Robert A. McGuire y Robert L. Oshfeldt, “Public choice analysis and the ratification of the constitution”, en Bernard Grofman y Donald Wittman (eds.), “The Federalist Papers” and the new institutionalism, Nueva York, Agathon Press, 1989, pp. 175-204.

[20] Véase Douglas C. North, “Institutions and credible commitment”, Journal of Institutional and Theoretical Economics, 149, 1993, pp. 11-23; North y Weingast, “Constitutions and commitment: The evolution of institutions governing public choice in seventeenth-century England”, op. cit.

[21] George Tsebelis, Veto players. How political institutions work, Princeton, Princeton University Press, 2002.

[22] Véase Jeremy Waldron, Democracy and disagreement, Oxford, Oxford University Press, 1999, p. 277.

[23] Stephen Holmes, “Lineages of the rule of law”, en José María Maravall y Adam Przeworski (eds.), Democracy and the rule of law, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, pp. 19-61.

[24] Véase John H. Ely, Democracy and distrust. A theory of judicial review, Cambridge, MA, Harvard University Press, 1980.

[25] Stephen Holmes, “Gag rules or the politics of omission”, en Jon Elster y Rune Slagstad (eds.), Constitutionalism and democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 1988, pp. 19-58.

[26] Bruce Ackerman, We the people. Foundations, Cambridge, MA, Harvard University Press, 1991, y We the people. Transformations, Cambridge, MA, Harvard University Press, 1998.

[27] Bruce Ackerman, Bruce y David Golove, Is NAFTA constitutional?, Cambridge, MA, Harvard University Press, 1995.

[28] En España, la supresión del servicio militar obligatorio se aprobó en el Parlamento (ley 17/1999 de Régimen de Personal de las Fuerzas Armadas, disposición adicional decimotercera) sin tener en consideración el art. 30.2 de la Constitución de 1978, en el que se hace referencia al “servicio militar obligatorio”. Si fue posible aprobar una medida así sin pasar por el trámite establecido de enmienda constitucional se debe probablemente, como Ackerman apunta, al consenso social en torno a esta cuestión.

[29] A partir de los datos que proporciona Arend Lijphart para 36 países (Patterns of democracy. Government forms and performance in thirty-six countries, New Haven, Yale University Press, 1999), he calculado la correlación entre su medición de la rigidez constitucional y su variable de federalismo (p. 189) (no la dimensión federalista que extrae del análisis factorial y que se basa, entre otras variables, en la rigidez constitucional): el coeficiente es 0,55 (significativo estadísticamente al 1%). Si se utilizan otras variables de rigidez constitucional la correlación baja: 0,41 (significativa al 5%, 25 países) con los datos de Astrid Lorenz (“How to measure constitutional rigidity. Four concepts and two alternatives”, Journal of Theoretical Politics, 17, 2005, pp. 339-361); y 0,35 (significativa al 10%, 26 países) con los datos de Donald S. Lutz (“Toward a theory of constitutional amendment”, American Political Science Review, 88, 1994, pp. 355-370).

[30] Desde esta perspectiva, el caso español no deja de resultar chocante, pues la Constitución de 1978 contempla un procedimiento de enmienda extremadamente costoso y sin embargo deja abierto el diseño institucional de las relaciones entre territorios, lo que ha hecho que el proceso constituyente a propósito de la cuestión territorial no se haya resuelto hasta el día de hoy. He intentado examinar esta cuestión con más detenimiento en otro lugar: “Sobre la necesidad de regular políticamente el conflicto nacional”, Pasajes, 26, 2008, pp. 5-11.

V.- LOS JUECES CONTRA EL PUEBLO

1. LAS REGLAS, SU INTERPRETACIÓN Y SUS INTÉRPRETES

LA protección de las reglas constitucionales menoscaba el ejercicio del autogobierno, pues se le impide a la sociedad tomar ciertas decisiones colectivas salvo en el improbable caso de que haya un consenso social tan amplio que resulte posible superar las trabas de la constitución. El problema para la democracia, sin embargo, no termina aquí. Incluso si aceptáramos la conveniencia de constituciones rígidas que limiten el autogobierno, habría que resolver un segundo problema casi tan peliagudo como el anterior. ¿Quién establece si las decisiones colectivas son acordes con la constitución o no?

Tanto las normas constitucionales como los actos políticos de los poderes Legislativo y Ejecutivo carecen de significados precisos e indubitables. Así, la constitucionalidad de una ley depende de cómo se interprete su contenido y el de la propia constitución. En los Estados Unidos, por ejemplo, el aborto, la posesión de armas, el principio de no discriminación o la pena de muerte tienen un fundamento constitucional a pesar de que ni el texto de 1787 ni las posteriores enmiendas constitucionales digan apenas nada sobre estos asuntos. En el caso del aborto, el Tribunal Supremo, en su famosa sentencia Roe vs. Wade, de 1973, apeló al principio del due process (la buena práctica legal con todas sus garantías) que se menciona en la enmienda decimocuarta, para fundamentar el derecho de la mujer a decidir sobre el aborto siempre que el feto no tenga viabilidad fuera del útero. Según los miembros del Tribunal, la cláusula de due process protege el ámbito de decisiones íntimas de los ciudadanos, entre las cuales se incluye la decisión de la mujer con respecto a la maternidad. La constitucionalidad de la pena de muerte, por su parte, se justifica a partir de una referencia genérica en la enmienda octava a castigos crueles y desproporcionados: aquellos que consideran que la pena de muerte no representa una forma de castigo cruel o desproporcionada concluyen que es constitucional, y viceversa.

En España, el art. 15 de la Constitución prohíbe explícitamente la pena de muerte, con lo que no es preciso entrar en disquisiciones hermenéuticas. Sin embargo, ese mismo artículo habla genéricamente del “derecho a la vida” de “todos”. ¿Debe incluir “todos” al feto, de manera que el aborto no tenga cabida, o por el contrario ese “todos” del art. 15 deja espacio para el aborto? El Tribunal Constitucional estimó en su sentencia 53/1985 que el feto no tiene derecho a la vida, sin perjuicio de que la vida del nasciturus sea un bien jurídico que merece protección constitucional. De ahí que el aborto resulte constitucional, según el Tribunal, cuando se plantea un conflicto entre la salud de la madre y el feto, pues en tal caso debe primar el derecho de la madre sobre la vida del feto.

En el ejemplo del aborto, tanto en los Estados Unidos como en España las normas constitucionales no están formuladas con la suficiente claridad como para que la sociedad sepa a qué atenerse. De ahí que sea necesario encomendar la tarea de la interpretación constitucional a alguna institución. La solución que se ha ensayado en un gran número de países consiste en establecer el control judicial de los actos legislativos, en virtud del cual los jueces poseen el monopolio de la interpretación de las reglas constitucionales. Al hablar de “monopolio” quiero decir que los jueces tienen la última palabra sobre los conflictos que puedan surgir entre los poderes representativos y la constitución. Por descontando, siempre cabe zafarse de la decisión que puedan tomar los jueces mediante una reforma constitucional, pero, como se ha visto en el capítulo anterior, dicho procedimiento es pocas veces factible por los costes tan elevados que supone enmendar la constitución.

Es posible detectar claramente dos tradiciones de control judicial, la norteamericana y la continental. En el caso de los Estados Unidos, la Constitución de 1787 no contemplaba explícitamente el control judicial por parte del Tribunal Supremo, aunque leyendo El Federalista, Nº 78, escrito por Alexander Hamilton, es evidente que se reservaba a los jueces el cometido de proteger a la Constitución tanto de mayorías transitorias dominadas por intenciones pérfidas como de un Poder Legislativo que cayera en la tentación de extralimitarse en sus actos. La doctrina del control judicial no quedó asentada hasta la famosa sentencia de 1803 del juez Marshall, Marbury vs. Madison,[1] en la que el Tribunal Supremo declaraba explícitamente ser él mismo la última instancia en asuntos de interpretación constitucional. En la tradición continental, iniciada con la Constitución austríaca de 1920, que se inspira en el modelo ideado por Hans Kelsen, el control judicial de las leyes se reserva a un Tribunal Constitucional separado del resto del sistema judicial.[2] Suelen distinguirse ambas tradiciones mediante la contraposición entre control concreto y control abstracto: en el primer caso, el control judicial trata de resolver conflictos entre una norma y sus aplicaciones; en el segundo, se abordan conflictos entre la propia ley y las reglas constitucionales.

Lo que quiero discutir ahora no es si pueden aprobarse leyes contrarias a la constitución, sino si la decisión sobre la constitucionalidad de las leyes ha de corresponder en último término a los jueces.[3] Si los jueces imponen una interpretación muy restrictiva de la constitución, puede ocurrir que ciertas leyes que cuenten con amplias mayorías en las instituciones representativas y con amplio apoyo en la opinión pública sean anuladas por jueces, con la consiguiente restricción que ello supone para el autogobierno democrático. He ahí el meollo de la “dificultad contramayoritaria”, término acuñado por Alexander Bickel en un libro de 1962.[4]

Para analizar la dificultad contramayoritaria, vuelvo en primer lugar al concepto de “compromiso”, pues, mutatis mutandis, también el control judicial puede entenderse como un compromiso, en este caso por delegación. Un compromiso por delegación, según explico en la sección siguiente, entraña siempre un cierto grado de abdicación del poder por parte del agente que lo realiza. Si en general un compromiso supone un sacrificio o una autolimitación, en el caso de la delegación dicho sacrificio pasa por abdicar de ciertas prerrogativas en favor de otro agente. Diversas teorías sobre el control judicial establecen que el ejercicio irrestricto de la democracia produce resultados que socavan los cimientos de este sistema político. De acuerdo con estas teorías, para evitar el colapso o la degeneración de la democracia, la sociedad realiza un compromiso en virtud del cual renuncia a resolver ciertos asuntos políticos, dejándolos en manos de los jueces.

Sin embargo, resulta difícil aceptar esta explicación, pues la sociedad no suele ser el sujeto que lleva a cabo el compromiso. Más bien, la existencia del control judicial parece favorecer a unos grupos sociales frente a otros. Además, incluso si la sociedad decide que la constitución contenga entre sus reglas aquellas que establecen la institución del control judicial, a la vista de los argumentos que he presentado en el capítulo anterior dichas reglas no pueden interpretarse sin más como un compromiso.

Para valorar en sus justos términos el alcance de la tensión entre democracia y control judicial, en la sección 4 examino una cuestión empírica: ¿hasta qué punto los jueces son capaces de actuar en contra de las preferencias de la opinión pública y de las instituciones representativas? Por diversos motivos que analizo en la sección 5, sólo en contadas ocasiones los jueces dan el paso de oponerse a la voluntad mayoritaria en la sociedad. Ahora bien, si los jueces, en cierto modo, no tratan de acallar la voz del pueblo, ¿por qué es preciso otorgarles el monopolio de la interpretación constitucional? En la sección última de este capítulo presento varias reformas institucionales que permitirían que los jueces desempeñaran un papel relevante en la discusión pública sobre la constitucionalidad de las leyes y los actos políticos sin que por ello haya que darles la última palabra. Si la tienen es porque sigue reinando una desconfianza de fondo hacia los procedimientos democráticos.

2. COMPROMISOS POR DELEGACIÓN

CUANDO, en el capítulo anterior sobre la constitución, me referí a los compromisos institucionales, di por supuesto que éstos siempre consisten en la adopción de reglas que limitan o alteran las opciones entre las que ha de elegir el agente. Aun no habiendo nada incorrecto en esta forma de presentar la idea principal, es importante tener en cuenta, no obstante, que las reglas pueden emplearse también para desplazar el centro de la decisión, de modo tal que ellas limiten las opciones por la vía de delegar el poder decisorio a un agente diferente. La delegación resultante es en estos casos una forma de abdicación. El agente entiende que es mejor para él que las decisiones que le conciernen las tome otra persona.

La abdicación, con todo, nunca es total. Ni siquiera lo es en la teoría más extrema en este aspecto, el contractualismo hobbesiano. Hobbes concibe la creación del Estado como resultado de una abdicación que voluntariamente realizan los seres humanos con el fin de superar los problemas propios del estado de naturaleza. Renunciando a su poder, los seres humanos se constituyen en un orden político que los libera de las calamidades que asuelan la vida prepolítica. La figura del Estado no es, con todo, demasiado tranquilizadora, pues el nuevo soberano, el Leviatán, puede disponer de sus súbditos como le venga en gana. Aunque en ocasiones se presenta el trámite del contrato político hobbesiano como un acto de abdicación total por parte de los seres humanos, y por tanto como un compromiso absoluto, lo cierto es que la abdicación no puede llegar tan lejos. Los seres humanos pueden alienar a favor del Leviatán todos sus derechos, excepto el de rebeldía.[5] Si en un momento dado los súbditos son capaces de coordinarse y consideran que están mejor deshaciéndose del soberano, nada les impide intentarlo.

Ahora bien, esto significa que el soberano no tiene el control completo de la situación política, pues siempre puede ocurrir que si sus acciones son demasiado inicuas a ojos de sus súbditos, éstos acaben rebelándose. En la medida en que el soberano actúe por miedo a la rebelión, la abdicación no es total y por tanto podemos considerar que la relación entre el soberano y sus súbditos es una relación delegativa. En la terminología propia que han adoptado los economistas siguiendo los estudios actuariales, que ya introduje en el capítulo III, se establece una relación entre un principal y un agente.

No toda forma de delegación puede entenderse como un compromiso. Cuando una persona delega en un médico la curación de una enfermedad, tenemos una relación entre un principal y un agente, pero esa relación no tiene nada que ver con un compromiso. Lo que mueve al paciente a acudir al médico es la mayor información y pericia del doctor para resolver su problema. Un esquema de delegación sólo cuenta como un compromiso cuando el principal delega en el agente con el fin de limitar su propio margen de elección. La delegación, en este sentido, exige una abdicación por parte del principal que no se produce en los otros casos. El empresario no se autolimita cuando contrata a un trabajador, de la misma manera que el enfermo no se ata las manos cuando va a consultar a un médico.

Sirva como ejemplo la Reciprocal Trade Agreements Act (RTAA) de 1934 aprobada por el Congreso estadounidense. En el año 1930, tras la crisis económica iniciada en el año anterior, el Congreso aprobó una ley comercial muy proteccionista (la Smoot-Hawley Tariff Act) que tuvo consecuencias nefastas sobre la economía. Aquella ley fue fruto de cálculos miopes de los congresistas, que se dejaron llevar por las presiones particularistas de los grupos industriales del país. Como la gran mayoría de los congresistas actuaron tratando de satisfacer los intereses de los industriales locales, el resultado final -una economía que profundizaba la recesión- fue peor para todos. Incapaces de sobreponerse a las presiones de los grupos de interés en condiciones económicas tan adversas, los congresistas, conscientes del dilema colectivo al que se enfrentaban, acordaron renunciar a su poder de decisión y trasladarlo a un actor político como el presidente, que no dependía en tan gran medida de las presiones particularistas.

La RTAA consistió en un acto de abdicación parcial por el cual el Legislativo se ataba las manos, cediendo el poder decisorio al Ejecutivo. En tanto el Congreso se negó a sí mismo una de las competencias que la Constitución estadounidense le asigna, podemos hablar de un compromiso. Hubo entonces un compromiso porque el Congreso eliminó parte de sus opciones. Con otras palabras, el Congreso delegó en el presidente no porque éste tuviera mejores habilidades para las negociaciones comerciales, o mejor información sobre lo que otros países estaban dispuestos a conceder, sino por su estructura de incentivos, menos permeable a las presiones de los grupos de interés. El presidente responde electoralmente ante el conjunto de la nación, frente a la representación territorial de los congresistas.

La abdicación no fue completa. Los legisladores pusieron límites a la discrecionalidad del presidente (por ejemplo, no podía reducir los aranceles en más del 50%) y a la duración del compromiso (tres años, tras los que el Congreso podía renovar la autoridad comercial del presidente). A partir de entonces, la política comercial estadounidense ha estado marcada por distintos esquemas de delegación o abdicación parcial del Congreso en beneficio del presidente.

Una lógica muy parecida se sigue en el caso de los bancos centrales independientes, que pueden tomar decisiones sobre política monetaria al margen de los deseos de las instituciones representativas. La justificación de este compromiso por delegación es la siguiente:[6] el gobierno tiene la tentación de introducir inflación por sorpresa (para reducir los salarios reales en el corto plazo y conseguir una disminución de la tasa de desempleo), los ciudadanos entienden que existe esa tentación, la descuentan en sus cálculos (expectativas racionales) y, finalmente, la economía se encuentra con la misma tasa de desempleo pero con una mayor inflación. Con objeto de evitar este resultado claramente subóptimo (que se da incluso si el gobierno tiene preferencias benevolentes, es decir, si trata de maximizar el bienestar social), el gobierno decide delegar la política monetaria a un actor con preferencias distintas, más adverso a la inflación. Para que la delegación resulte creíble, es necesario que el gobernador del banco central tenga independencia de criterio, pues si está sometido a la voluntad del gobierno, el compromiso deja de ser creíble.

La cuestión que se plantea a continuación es si la delegación de la interpretación constitucional a los jueces puede justificarse también como un compromiso que resuelve ciertas deficiencias de la democracia.

3. ¿ES ES CONTROL JUDICIAL UN COMPROMISO?

Se han ensayado múltiples doctrinas a favor y en contra del control judicial.[7] En algunos casos, se ha intentado defender que el control judicial es un compromiso necesario para salvaguardar la democracia. Se trataría de una restricción sobre el ejercicio de la democracia con el propósito de perfeccionarla. El control judicial, desde este punto de vista, podría describirse como un mecanismo institucional útil para evitar que la democracia descarrile si se precipita en sus decisiones. Ya en El Federalista, Nº 78, Hamilton insiste, usando el lenguaje psicologista de la época, en que el control judicial es un remedio que el pueblo se da a sí mismo para evitar decisiones que sean consecuencia “de los malos humores ocasionales de la sociedad”.[8] El pueblo, en un momento de lucidez, se ata las manos para no sucumbir a esta especie de debilidad de la voluntad colectiva, permitiendo que los jueces anulen decisiones que, examinadas desapasionadamente, la propia gente rechazaría.

En su reconstrucción del control judicial, Samuel Freeman también entiende que el control judicial es un compromiso:

El control judicial es un tipo de compromiso racional y colectivo entre ciudadanos libres e iguales en la elección constitucional. Mediante el ejercicio de su derecho de participación, los ciudadanos acuerdan una salvaguarda que les impida, en el ejercicio futuro de sus derechos, cambiar de opinión y desviarse de su acuerdo y su compromiso con una constitución justa.[9]

Según Freeman, las decisiones judiciales sirven para impedir que la democracia se debilite a sí misma. Gracias al control judicial, la mayoría no puede cuestionar la base sobre la que se construye la democracia, a saber, los derechos políticos fundamentales que aseguran la igualdad y la soberanía de las personas. Una democracia sin una constitución rígida y sin control judicial hace posible que una mayoría de ciudadanos apoye leyes que destruyan los derechos fundamentales. Si así llega a ocurrir, el régimen resultante será una democracia degenerada o defectuosa. El pueblo, consciente del problema, decide atarse las manos realizando un compromiso por delegación en virtud del cual los jueces, y no el pueblo o sus representantes, decidirán la constitucionalidad de leyes cuya aplicación podría hacer peligrar los derechos fundamentales.[10]

Aun sin referirse explícitamente a los compromisos, Bruce Ackerman propone una justificación del control judicial en la que está implícita la idea de que el pueblo se ata las manos al poner las decisiones sobre la constitución en manos de los jueces.[11] Según este autor, es posible escapar de la dificultad contramayoritaria tomándose en serio la naturaleza dual del sistema democrático norteamericano. Durante los momentos de la política ordinaria, cuando la sociedad se encuentra desmovilizada, cualquier intento de cambiar el statu quo constitucional por parte de los órganos representativos (el Congreso o el presidente) se encuentra con la resistencia del Tribunal Supremo. El Tribunal Supremo, no obstante, queda sobrepasado cuando el debate público se intensifica, el pueblo hace oír su voz, y los representantes del pueblo recogen y amplifican esos proyectos de cambio. El momento de la política extraordinaria supone una modificación del statu quo, que puede realizarse, como se vio antes, incluso al margen del art. V que establece el procedimiento de enmienda. En cuanto que el Tribunal Supremo bloquea intentos de cambio constitucional en la fase de la política ordinaria, preserva el legado del último episodio de política extraordinaria. Los jueces se constituyen así en guardianes que impiden que se desvirtúe dicho legado. Si una parte de la sociedad, o una rama del gobierno, intenta, sin los apoyos necesarios, alterar el orden constitucional, los jueces se lo impiden. Desde esta perspectiva, el control judicial es clave para la articulación de la democracia dual. Lejos de ser un obstáculo con respecto a los deseos de la mayoría, garantiza que la mayoría social que se constituye en los momentos extraordinarios quede representada durante la política ordinaria. Los jueces serían por tanto la voz del pueblo mientras éste se encuentra desmovilizado.

Los argumentos sobre el control judicial como compromiso pecan de los mismos errores que he señalado con respecto a la constitución como compromiso. En primer lugar, resulta cuestionable atribuir la creación del control judicial al conjunto de la sociedad. En ocasiones, el poder de los tribunales procede de la propia división de las instituciones políticas. Cuanto mayor es el número de instituciones y de actores con poder de veto, más probable resulta que se produzcan bloqueos y parálisis, debido a la dificultad de poner de acuerdo a tantos agentes para cambiar el statu quo. En tales condiciones de división, los tribunales pueden intentar ganar protagonismo político, aprovechándose de la parálisis política de las instituciones representativas para adquirir mayor poder de decisión.[12] El control judicial sería entonces una consecuencia (quizá no intencionada) del tipo de diseño institucional que hay en la sociedad.

Otras teorías sobre los determinantes del control judicial se centran más bien en la constelación de intereses que lo hacen posible. Así, se ha defendido, por ejemplo, que el control judicial se da con mayor fuerza allí donde se produce una coalición entre élites políticas, económicas y judiciales. Los políticos quieren garantizar su hegemonía en el sistema frente a posibles cambios en la composición de las mayorías; las élites económicas buscan la protección constitucional de los derechos que garantizan la libertad de mercado, la desregulación y la no interferencia del Estado; y finalmente los jueces siempre aceptan reglas que aumenten la influencia y el prestigio de su profesión.[13]

En ninguna de estas dos teorías, sin embargo, se contempla la posibilidad de que el control judicial sea una decisión que la sociedad toma conjunta y reflexivamente para evitar ciertos males de origen democrático. Una vez más, la aplicación de los compromisos a diversos aspectos de la democracia parece suponer una cierta concepción organicista del pueblo, olvidando que las sociedades modernas están atravesadas por el conflicto. El control judicial no se introduce para superar problemas de irracionalidad colectiva, sino para resolver conflictos según un cierto procedimiento. Estos conflictos enfrentan a unas partes con otras. Ante cuestiones que provocan desacuerdos profundos, como el aborto, puede haber varios motivos para tratar de resolver el conflicto por la vía del control judicial. Por un lado, quien se encuentre en una posición minoritaria en el seno de la sociedad preferirá que el asunto lo diriman los jueces y no los ciudadanos, pues sólo así podrá compensar su desventaja numérica. Por otro lado, los propios representantes pueden considerar conveniente quitarse de encima la responsabilidad de tener que decidir sobre asuntos muy divisivos, dejando que sean los jueces quienes tengan la última palabra, de modo parecido a como en ocasiones los gobiernos europeos utilizan el plano supranacional para eludir su responsabilidad en la decisión.[14]

Finalmente, debe recordarse que el control judicial, tal y como se define en las constituciones de muchos países, no es algo distinto del resto de reglas de juego que aparecen en la constitución. Es cierto que el control judicial, a diferencia de otras reglas, incluye un esquema de delegación, pero eso no significa que no se establezca en cualquier caso mediante la tecnología de las reglas de alcance constitucional. En este sentido, quienes tienen capacidad para escribir la constitución han de decidir si otorgan el monopolio de la interpretación constitucional a los jueces o no, de la misma manera que han de decidir sobre la separación de poderes o sobre el sistema electoral. Si, por las razones explicadas en el capítulo anterior, dicha elección no puede entenderse como un compromiso, tampoco será así en el caso del control judicial. Que una democracia tenga control judicial o no es una característica más del sistema, no un compromiso.

Curiosamente, la existencia del control judicial no tiene una asociación fuerte con la rigidez de la constitución. No es cierto que las constituciones rígidas sean necesariamente las que poseen un control judicial más desarrollado. Es posible que así sea en algunos casos, como el de los Estados Unidos, pero no en general.[15] De hecho, no es evidente que la relación entre estos dos rasgos del sistema tenga que ser una asociación lineal positiva (a mayor rigidez, mayor control judicial): podría ocurrir que el control judicial fuera más necesario en aquellos países que no cuentan, por las razones que sean, con una constitución rígida. El control judicial se explica más bien por la existencia de federalismo.[16] Allí donde hay tensiones entre centro y periferia, es lógico, dada la asimetría de poder entre las partes, que haya una institución mediadora en los conflictos territoriales. Como bien se sabe, la mayor parte de las cuestiones que trata el Tribunal Constitucional español (dejando al margen los recursos de amparo) son conflictos de competencias entre el gobierno central y las comunidades autónomas. Detrás de este patrón se encuentra la misma lógica que consideramos a propósito de la constitución: cuanto más asimétrica sea la distribución del poder territorial, más importante resulta que la constitución establezca unas reglas que pongan límite a lo que pueden hacer los poderes centrales y los periféricos. Los desacuerdos entre centro y periferia requieren por tanto que haya una instancia independiente de resolución de conflictos. Esto, sin embargo, guarda una relación más bien lejana con la cuestión inicial de los compromisos.

4. ¿LOS JUECES CONTRA EL PUEBLO?

EL planteamiento mismo de la dificultad contramayoritaria presupone que los jueces, por el hecho de tener el monopolio de la interpretación constitucional, van a usar dicho poder para rechazar leyes que cuentan con el apoyo de la mayoría de la sociedad. De ahí el conflicto entre el parecer de la mayoría y el parecer de los jueces. Es evidente que cuanto mayor sea la brecha entre jueces y sociedad, más cuestionable resulta el control judicial desde el punto de vista democrático. Por eso, para valorar el alcance de la dificultad contramayoritaria, es preciso averiguar algo más sobre la capacidad real que tienen los jueces, más allá de la que establecen las leyes, para oponerse a las preferencias que son mayoritarias en la sociedad.

En la práctica, los jueces tienden a alinearse con la opinión dominante en la sociedad. En un trabajo pionero publicado en 1957, Robert Dahl mostró que las sentencias del Tribunal Supremo norteamericano suelen coincidir con la opinión mayoritaria en la sociedad.[17] El Tribunal consigue retrasar el proceso de aprobación de leyes, pero finalmente las instituciones representativas logran poner en práctica las medidas legislativas que en un primer momento pudieron bloquear los jueces. Este hallazgo se ha confirmado en estudios posteriores.[18] Incluso, algunos autores han logrado calcular el tiempo que tardan los jueces en seguir las opiniones mayoritarias en la sociedad. James Stimson, Michael Mackuen y Robert Erikson encuentran que en una escala de progresismo-conservadurismo medida de 1 a 100, un cambio de un punto en la opinión pública en esa escala se traduce en un cambio de 0,3 puntos en las sentencias del Tribunal Supremo en la misma escala.[19] Esta traslación es tres veces más débil que en el caso de instituciones representativas, como la Cámara de Representantes o el Senado. Igualmente, el Tribunal Supremo es sensiblemente más lento a la hora de responder a los cambios en la opinión pública (2,3 años) que las instituciones representativas (alrededor de un año).

Hay dos explicaciones sobre esta coincidencia global en los Estados Unidos entre la opinión pública y el Tribunal Supremo.[20] De acuerdo con la primera, los jueces son elegidos por el poder político (propuestos por el presidente y confirmados por el Senado), de manera que no debería ser tan extraño que sus opiniones coincidan con las del presidente, quien a su vez ha llegado al poder gracias al apoyo de una mayoría electoral. Si los jueces tienen las mismas preferencias que el poder político, proceden de la misma sociedad que los actores políticos, y están por tanto sujetos a los mismos estímulos, aprendizajes e influencias, no debería ser tan extraño que sus puntos de vista coincidan con los de la mayoría, por mucho que los formulen en el lenguaje más bien esotérico del derecho.

De acuerdo con la segunda explicación, los jueces coinciden con la voluntad popular porque actúan estratégicamente. Conscientes de que necesitan la colaboración de los otros poderes para llevar a cabo sus sentencias, no pueden oponerse frontalmente a ellos. Hamilton, en El Federalista, Nº 78, describió con claridad los efectos de la debilidad del Poder Judicial:

Cualquiera que examine con atención los diferentes poderes observará que, en un gobierno en el que éstos se hallen separados entre sí, el Judicial, por la naturaleza de sus funciones, siempre será el menos peligroso para los derechos que establece la Constitución, puesto que su capacidad para perturbarlos o menoscabarlos será menor. El Ejecutivo no sólo concede los honores, sino que empuña la espada de la comunidad. El Legislativo no sólo dispone del erario, sino que dicta las disposiciones por las que se regulan los derechos y las obligaciones de todo ciudadano. […] En verdad puede decirse que [el Poder Judicial] no tiene ni FUERZA ni VOLUNTAD, sino únicamente discernimiento; y en definitiva depende de la colaboración del brazo ejecutivo incluso para dotar de eficacia a sus fallos.[21]

Así, los jueces se opondrán a los poderes representativos si cuentan con la opinión pública de su parte, pues sólo en esas condiciones se sentirán suficientemente a salvo. La decisión del Legislativo o del Ejecutivo de no respetar un fallo judicial es tanto más costosa en términos electorales cuanto mayor apoyo popular tenga dicha sentencia o el órgano que la emite. Por tanto, antes de tomar una decisión los jueces estiman el apoyo popular que poseen y sus posibilidades de imponerse a los otros poderes. En principio, esto significa que cuanto más débil sea un gobierno y menos apoyo popular tenga, mayor margen de maniobra tendrán los jueces para actuar.

Por supuesto, no es solamente una cuestión de popularidad. Importa también, por ejemplo, la visibilidad del asunto que se esté ventilando. Los votantes han de ser capaces de determinar si el Ejecutivo y el Legislativo cumplen con lo decidido por el tribunal correspondiente. Si el asunto es oscuro (por la complejidad técnica que entraña), los votantes no estarán seguros de si los poderes representantivos cumplen con lo establecido por los tribunales y en consecuencia dichos poderes tendrán mayor discrecionalidad en relación a los jueces. De aquí se sigue que en asuntos sobresalientes y sencillos, como el aborto, lo lógico es que los tribunales no suelan fallar en contra de la opinión pública.

En el plano institucional, los poderes representativos disponen de diversos recursos para resistir las decisiones de los tribunales. El más obvio, pero también el menos práctico, consiste en que los actores constitucionalmente autorizados para ello se pongan de acuerdo en aprobar una enmienda constitucional que supere las objeciones del tribunal. Sin embargo, dada la dificultad de aprobar enmiendas, cabe esperar que se exploren antes otras salidas, algunas de ellas expeditivas.

Quizá una de las historias más interesantes al respecto sea la del enfrentamiento entre el presidente Franklin D. Roosevelt y el Tribunal Supremo norteamericano. El Tribunal se había opuesto a algunos proyectos legislativos fundamentales del ambicioso programa de reformas del New Deal. Tras su segunda victoria en noviembre de 1936, Roosevelt propuso una ley que, con el pretexto de aliviar la carga de trabajo de los jueces, le permitiera hacer tantos nombramientos como jueces de más de 70 años hubiera en el Supremo, con el propósito último de nombrar a varios jueces favorables al New Deal y así romper el bloqueo con el que se había encontrado hasta el momento. Sin embargo, el Congreso rechazó (a pesar de la mayoría demócrata) el plan de Roosevelt. La amenaza, con todo, surtió efecto, pues en marzo de 1937 el Tribunal Supremo, gracias al cambio de uno de sus miembros, Owen Roberts, dictó un primer fallo favorable a las políticas de Roosevelt.[22]

Una tensión similar entre el Poder Judicial y el Legislativo se ha producido recientemente en España a propósito del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Como bien se sabe, el Partido Popular recurrió ante el Tribunal Constitucional (TC) en dos ocasiones. En la primera, considerando que el texto ni siquiera podía ser admitido a trámite por el Parlamento, pues, a su juicio, representaba una enmienda constitucional encubierta. Este recurso fue pronto desestimado. En la segunda ocasión, se recurrió el contenido de múltiples artículos de la versión final del Estatuto que aprobó el Parlamento español. La historia del proceso ha sido, sin duda, muy accidentada. Algunos de los autores del Estatuto, como los de Esquerra Republica de Catalunya (ERC), se volvieron luego en contra debido a las modificaciones que recibió el texto en el Parlamento, provocando una crisis en el gobierno catalán. El Estatuto se sometió a referéndum popular en Cataluña y, si bien fue aprobado por amplia mayoría, la abstención fue altísima (50,6%). Lo más grave, quizá, fue la guerra en el seno del propio TC que iniciaron los magistrados más conservadores, nombrados a iniciativa del PP, quienes trataron de desequilibrar la correlación interna de fuerzas impugnando por motivos insólitos a uno de los magistrados de quien cabía esperar una actitud favorable al Estatuto. Dicha impugnación dio pie a otras en sentido contrario, dejando traslucir una batalla descarnada por el poder, impropia en un órgano deliberativo como el TC.

Aprovechándose de la debilidad de un TC desgarrado por luchas internas, los partidos nacionalistas catalanes, así como la propia Generalitat, lanzaron duras advertencias al TC sobre lo que podría suceder si la sentencia recortara aun más el texto del Estatuto. Se amenazó con la celebración de un referéndum de autodeterminación y con una crisis institucional entre Cataluña y España. Los magistrados, por tanto, estuvieron sometidos a una fuerte presión y su decisión final, como es lógico, no pudo no estar condicionada por las reacciones que anticipaban de las instituciones y los partidos políticos. El hecho de que el Estatuto haya sido aprobado por los representantes de Cataluña y de España, así como por los propios catalanes en un referéndum, puso al TC en una situación muy difícil, ya que una sentencia negativa suponía una colisión directa entre la soberanía popular y el control judicial contramayoritario del TC.

5. ¿POR QUÉ DAR EL MONOPOLIO DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL A LOS JUECES?

EN la sección anterior he intentado mostrar que la dificultad contramayoritaria no es tan grave como habitualmente se presenta, pues los jueces, ya sea porque reflejan el sentir mayoritario en la sociedad, ya sea porque temen la reacción de las instituciones representativas, rara vez se atreverán a ir abiertamente en contra de la opinión pública. Ahora bien, si realmente es así, ¿qué razones hay entonces para dar el monopolio de la interpretación constitucional a los jueces?

Con otras palabras, si la manera de desactivar la dificultad contramayoritaria consiste en subrayar que los tribunales casi nunca se oponen a la mayoría, ¿para qué necesitamos el control judicial de constitucionalidad? ¿Por qué no asignar la interpretación constitucional al Poder Legislativo?[23] Al fin y al cabo, hay ocasiones, aunque sean pocas, en que los tribunales fallan en contra de la opinión pública y del gobierno representativo con consecuencias gravísimas: el ejemplo más socorrido es Dred Scott, la sentencia de 1856 sobre esclavismo que enconó los ánimos entre el Norte y en el Sur de los Estados Unidos y contribuyó al desencadenamiento de la guerra civil en aquel país.

La respuesta más inmediata pasa por los beneficios de la división social del trabajo. Al margen de la mayor o menor congruencia entre jueces y opinión pública, puede considerarse conveniente delegar una cuestión técnica y difícil como es el control de constitucionalidad a expertos no representativos. Determinar si una ley se ajusta o no a las normas constitucionales no es una tarea trivial. Requiere sólidos conocimientos jurídicos y políticos. La decisión final ha de estar bien fundamentada. Dadas estas condiciones, parece lógico que la interpretación constitucional se encomiende a expertos.

No obstante, aun reconociendo que hay ventajas claras en que los expertos desempeñen un papel protagonista en los conflictos constitucionales, resulta difícil aceptar que necesariamente hayan de tener la última palabra en esta materia. Su opinión debería tenerse muy en cuenta, pero no debería ser inapelable. Al fin y al cabo, los argumentos sobre el significado de la constitución no son mera exégesis jurídica: afectan al ejercicio de la política y al tipo de democracia que haya en un país. Hay un cierto espíritu tecnocrático en la tesis de que algo tan importante como la discusión sobre los límites de la constitución deba ser dejado en manos de jueces, sin que participen los poderes representativos o la propia sociedad.

También es posible apelar a los beneficios deliberativos del control judicial, en tanto que éste anima y eleva el debate sobre los asuntos públicos, si bien, siguiendo con el argumento anterior, no está claro por qué ese debate no puede ser igualmente enriquecedor si lo protagonizaran los poderes representativos y no los jueces. Por lo demás, no deja de ser chocante que pese a que se presume que los jueces van a guiar sus decisiones en función del intercambio de argumentos (deliberación), en la práctica las decisiones judiciales suelan tomarse por mayoría simple, revelando la existencia de dos bandos incapaces de reconciliarse por mucho que razonen en términos jurídicos.

Quizá la diferencia principal entre los tribunales y los poderes representativos sea su distinto horizonte temporal: mientras que los políticos se preocupan por la reelección, los jueces pueden tranquilamente, sin presiones de ningún género, contemplar el largo plazo. Sin embargo, un argumento de esta naturaleza parece suponer que los jueces valoran sus decisiones por las consecuencias que ellas tienen (en concreto, por las consecuencias a largo plazo). El problema es que los jueces no siempre razonan en términos consecuencialistas: lo que el derecho establece es que han de guiarse en función de lo correcto, no en función de lo bueno. Las decisiones sobre asuntos constitucionales se fundamentan en reglas que en ocasiones pueden estar reñidas con cálculos instrumentales sobre lo mejor para la sociedad, ya sea en el corto o en el largo plazo.

Los jueces pueden y deben enriquecer el debate público sobre los límites que la constitución marca. Sus razonamientos jurídicos, qué duda cabe, son una contribución importante a ese debate. Pero, según he intentado argumentar, no hay buenas razones para permitir que los jueces tengan el monopolio de la interpretación constitucional. ¿Hay alguna forma de conciliar el control judicial y el principio democrático?

En realidad, hay medidas de ingeniería institucional que puede reducir considerablemente la tensión que produce el control judicial en el sistema democrático. Por lo pronto, podría eliminarse el poder monopólico de los jueces. Cuando Roosevelt se enfrentó al Tribunal Supremo, algunos de sus asesores le recomendaron que intentara una vía distinta a la de alterar la composición de dicho órgano, consistente en introducir una enmienda constitucional según la cual el Poder Legislativo pudiera superar el veto del Tribunal Supremo del mismo modo que supera el veto presidencial, es decir, mediante mayoría de dos tercios. Esta reforma le permitiría al Tribunal Supremo mantener un importante papel, pero ya no sería la instancia última. El poder de interpretar, en consonancia con el esquema de frenos y contrapesos que domina la Constitución estadounidense, estaría repartido entre el Tribunal Supremo y el Congreso. Un arreglo semejante podría aplicarse a otras democracias. Podría exigirse una mayoría cualificada a los poderes representativos para invalidar o anular una sentencia del Tribunal Constitucional. Al tratarse de una mayoría cualificada, los poderes representativos sólo podrían imponerse si hubiera un alto grado de acuerdo entre fuerzas políticas que suelen tener visiones muy diferentes sobre los asuntos de relevancia constitucional. Es decir, si a pesar de las diferencias ideológicas los poderes representativos llegaran a una posición común, eso sería un motivo muy poderoso para que la opinión de los jueces o los magistrados quedara superada.

En la misma línea, cabría también exigir a las instituciones a las que se les encomienda el control judicial que tomaran internamente decisiones por mayoría cualificada y no por mayoría simple. Como he apuntado antes, una de las características más desconcertantes de los tribunales constitucionales es el hecho de que con mucha frecuencia sus miembros están fracturados ideológicamente y toman decisiones por mayoría. El recurso a una votación por mayoría se adecua mal tanto con la naturaleza deliberativa de estas instituciones como con el bajo número de miembros que participan en la votación. No suelen ser más de doce personas (como en nuestro TC) las que toman la decisión final. Que dentro de un grupo tan reducido haya más de seis a favor de una opinión o de otra depende de factores totalmente contingentes, como la secuencia de nombramientos que se haya producido en los últimos años. ¿Acaso tiene sentido que una decisión de graves consecuencias políticas se tome en una dirección o en otra en función de si la política de nombramientos ha favorecido en los últimos tiempos a un bloque ideológico o a otro dentro de la institución? Por otro lado, si las instituciones que realizan el control judicial son realmente deliberativas y se distinguen de las instituciones representativas porque no se limitan a contar voluntades, sino que tienen en cuenta la fuerza de los argumentos en liza, ¿por qué al final se permite que la decisión final se tome por una simple mayoría?

Si, por el contrario, se requiriera una mayoría cualificada en el seno de los tribunales constitucionales, eso significaría que los jueces sólo podrían oponerse a los designios de la sociedad y de sus representantes cuando tales designios fueran tan contrarios a los valores constitucionales que incluso jueces con posturas distintas fuesen capaces de ponerse de acuerdo en la necesidad de detenerlas. Los poderes representativos tendrían menos fuerza a la hora de oponerse a la decisión de los jueces si ésta fuera en todos los casos resultado de una mayoría cualificada, lo cual requeriría un cierto consenso entre los dos bloques en los que suelen estar divididos estos tribunales. Por lo demás, el requisito de una mayoría cualificada dificultaría o haría más improbable que una institución contramayoritaria pudiera bloquear lo que decida el sistema representativo. Sólo si los jueces se ponen de acuerdo, trascendiendo sus posiciones ideológicas y filosóficas, lo que ocurrirá cuando realmente peligren ciertos valores constitucionales, debería permitirse que la decisión de los jueces tenga más peso que la decisión de los representantes.

Este tipo de reformas institucionales sobre el control judicial no son especialmente complejas. Si no se han llevado a cabo hasta el momento no es porque nadie haya pensado en ellas o porque su aprobación resulte muy costosa. Más bien, el hecho de que estas reformas no pasen de ser elucubraciones académicas puede entenderse como un indicio de que, en realidad, el propósito último del control judicial consiste en limitar el principio democrático. La razón por la cual se les otorga a los jueces el poder interpretativo en régimen de monopolio es la desconfianza que la democracia suscita. Los defensores del control judicial defienden esta práctica afirmando que constituye un remedio contra las deficiencias que la democracia genera. Se trata, así, de un compromiso destinado a corregir las fallas intrínsecas al sistema democrático.

Mi propuesta no consiste en que desaparezca el control judicial enteramente. Entiendo que los jueces tengan opiniones importantes que expresar sobre el alcance constitucional de las leyes y sobre las acciones que realizan los poderes representativos. Con todo, no creo que deban tener la última palabra. En una democracia, las personas, a través de la mediación de sus representantes, y con las garantías que se estimen convenientes, deberían poder fijar cuál es el significado de los principios contenidos en la constitución. Tampoco creo que se deba permitir que la decisión de los jueces pueda tomarse por mayoría, sabiendo que en cada caso las mayorías dependen de factores contingentes. Si la violación de los valores constitucionales realmente merece la intervención de un tribunal constitucional, debe ser porque hay entre sus miembros un cierto consenso, si no unanimidad, sobre el asunto en litigio. Cualquier otra forma de decisión plantea graves dudas sobre la legitimidad de una institución no electa que se oponga a las decisiones de los representantes del pueblo.

NOTAS

[1] Hay una enorme literatura sobre esta sentencia. Véase, por ejemplo, John Agresto, The Supreme Court and constitutional democracy, Ithaca, Cornell University Press, 1984; Barry Friedman, “The history of the countermajoritarian difficulty, Part one: The road to judicial supremacy”, New York University Law Review, 73, 1998, pp. 333-433. Es especialmente interesante la reconstrucción de la sentencia en términos de la teoría de juegos que presentan Jack Knight y Lee Epstein, “On the struggle for judicial supremacy”, Law and Society Review, 30, 1996, pp. 87-120.

[2] Francia es una excepción, con un modelo propio especial. Por su parte, Noruega y Suecia adoptaron el modelo norteamericano. Gran Bretaña y Holanda carecen de control judicial de los actos legislativos.

[3] Por economía del lenguaje, me referiré genéricamente a los “jueces”, aunque en el modelo kelseniano no es necesario que los magistrados que componen el Tribunal Constitucional sean jueces de carrera. Cuando el contexto lo precise, distinguiré entre jueces y magistrados.

[4] Alexander Bickel, The least dangerous branch: The Supreme Court at the bar of politics, Indianapolis, Bobs-Merrill, 1962.

[5] Ésta es la tesis que desarrolla extensamente Jean Hampton en su libro Hobbes and the social contract tradition, Cambridge, Cambridge University Press, 1986.

[6] Sigo aquí uno de los primeros argumentos que se presentaron en favor de la independencia de los bancos centrales. Véase Robert J. Barro y David B. Gordon, “Rules, discretion and reputation in a model of monetary policy”, Journal of Monetary Economics, 12, 1983, pp. 101-121.

[7] Dos introducciones excelentes a este tema son: Roberto Gargarella, La justicia frente al gobierno. Sobre el carácter contramayoritario del poder judicial, Barcelona, Ariel, 1996; Carlos Santiago Nino, The constitution of deliberative democracy, New Haven, Yale University Press, 1996.

[8] Véase la obra de Ignacio Sánchez-Cuenca y Pablo Lledó, El debate sobre la Constitución americana. Artículos federalistas y antifederalistas, Madrid, Alianza, 2002, p. 202.

[9] Samuel Freeman, “Constitutional democracy and the legitimacy of judicial review”, Law and Philosophy, 9, 1990, pp. 327-370, la cita en p. 353.

[10] Según Freeman, el control judicial es el equivalente a una mayoría cualificada. De la misma manera que el Legislativo necesita una mayoría de dos tercios para superar el veto del Ejecutivo en la Constitución estadounidense, una declaración de inconstitucionalidad sólo puede ser superada mediante las mayorías cualificadas impuestas por el art. V de la Constitución. Jeremy Waldron considera, a mi juicio correctamente, que la analogía de Freeman es inválida, toda vez que es el propio Tribunal Supremo quien decide en cada caso cuál de las dos partes en litigio es la que necesita reunir una mayoría calificada de apoyos. Si el Tribunal Supremo decide en un caso a favor del statu quo (por ejemplo, Dred Scott vs. Sandford en 1856, Lochner vs. New York en 1905), entonces el cambio del statu quo requiere una mayoría calificada; en cambio, si decide en contra (por ejemplo, Brown vs. Board of Education en 1954), es el mantenimiento del statu quo lo que entonces requiere la mayoría calificada. Es decir que el Tribunal Supremo tiene discrecionalidad para decidir si la mayoría calificada opera en una dirección o en otra, mientras que un requisito constitucional de mayoría calificada siempre opera en contra del statu quo. Véase Jeremy Waldron, “Freeman’s defense of judicial review”, Law and Philosophy, 13, 1994, pp. 27-41.

[11]Bruce Ackerman, We the people. Foundations, Cambridge, MA, Harvard University Press, 1991, pp. 261-265.

[12] Ésta es la tesis que defiende George Tsebelis en su libro Veto players. How political institutions work, Princeton, Princeton University Press, 2000.

[13] Véase Ran Hirschl, Towards juristocracy. The origins and consequences of the new constitutionalism, Cambridge, MA, Harvard University Press, 2004.

[14] Ésta es la tesis que defiende Belén Barreiro a propósito del papel desempeñado por el Tribunal Constitucional en la resolución del problema del aborto en España. Véase su libro Democracia y conflicto moral. La política del aborto en España e Italia, Madrid, Istmo, 2000.

[15] Según los datos de Arend Lijphart sobre control judicial y rigidez constitucional, la correlación entre estas dos variables es sólo 0,38. Véase su libro Patterns of democracy. Government forms and performance in thirty-six countries, New Haven, Yale University Press, 1999.

[16] La correlación del control judicial con el federalismo que Lijphart mide es 0,48.

[17] Robert A. Dahl, “Decision-making in a democracy: The Supreme Court as a national policy-maker”, Journal of Public Law, 6, 1957, pp. 279-295, véase p. 285.

[18] Véase, por ejemplo, William Mishler y Reginald S. Sheehan, “The Supreme Court as a countermajoritarian institution? The impact of public opinion on Supreme Court decisions”, American Political Science Review, 87, 1993, pp. 87-101. Estos autores encuentran una correlación de 0,56 entre la evolución de las sentencias del Tribunal Supremo y las preferencias de la opinión pública.

[19] Véase James A. Stimson, Michael B. Mackuen y Robert S. Erikson, “Dynamic representation”, American Political Science Review, 89, 1995, pp. 543-565.

[20] Estas dos explicaciones pueden hacerse coincidir con las dos teorías dominantes en el análisis positivo del comportamiento judicial: la teoría de las actitudes (los jueces deciden en función de sus actitudes políticas) y la teoría estratégica (los jueces deciden anticipando cuál va a ser la reacción de los otros actores políticos).

[21] Sánchez-Cuenca y Lledó, El debate sobre la Constitución americana. Artículos federalistas y antifederalistas, op. cit., pp. 196-197.

[22] Según algunos estudiosos, el Tribunal simplemente reaccionó al cambio político producido en las elecciones de 1936, por lo que, ante el nuevo dominio de los demócratas, los jueces cambiaron de criterio para evitar una posible enmienda constitucional. De acuerdo con este argumento, el Tribunal Supremo se habría adaptado igualmente a la nueva mayoría demócrata sin las amenazas del presidente de alterar la composición del Tribunal. Véase Rafael Gely y Pablo T. Spiller, “The political economy of Supreme Court constitutional decisions: The case of Roosevelt’s Court-Packing Plan”, International Review of Law and Economics, 12, 1992, pp. 45-67.

[23] Ésta es la tesis que defiende Mark Tushnet en su libro Taking the constitution away from the courts, Princeton, Princeton University Press, 1999.

CONCLUSIONES

EL VALOR DE LA DEMOCRACIA

QUIENES apuestan por constituciones rígidas y control judicial suelen albergar una desconfianza de fondo sobre la capacidad del pueblo para autogobernarse democráticamente. Creen que si no se protege a la democracia de sus propios usos, los ciudadanos la destruirán o la pervertirán. Este temor se fundamenta en el peligro de que la sociedad sucumba a diversos peligros en la toma colectiva de decisiones: la miopía, la demagogia, las pasiones transitorias, etc. Si las reglas de la constitución no se ponen a salvo de esos peligros -mediante el blindaje de los procedimientos de enmienda, o cediendo el poder de la interpretación constitucional a un tribunal- la democracia no está segura.

La gravedad de todos esos peligros no está clara. Quienes proponen soluciones basadas en recortar el autogobierno no suelen tomarse la molestia de precisar exactamente con cuánta frecuencia se da tales patologías o en qué circunstancias son más probables. Hasta tal punto llama la atención el poco esfuerzo que realizan los partidarios de recortar el poder democrático por justificar sus tesis que resulta legítimo sospechar que las explicaciones que ofrecen guardan poca relación con sus verdaderas motivaciones.

Sabemos, por ejemplo, que en el caso estadounidense, la rebelión de Daniel Shays en Massachusetts en 1786/1787 en defensa de los pequeños propietarios ahogados por las deudas tuvo un impacto enorme sobre el espíritu “antimayoritario” que acabó triunfando en la convención de Filadelfia. Tras la rebelión de Shays, las legislaturas de diversos estados comenzaron a hacerse eco de las demandas de los deudores, emitiendo papel moneda de manera masiva. Los acreedores (la clase comerciante) quedaron horrorizados por estas medidas. A partir de esa experiencia, tomaron la resolución firme de acabar con aquellas muestras de “tiranía de la mayoría”.[1] Más que un compromiso institucional contra la irracionalidad colectiva, la constitución se vio como un mecanismo eficaz de protección de los derechos de propiedad de la minoría. No se trataba de proteger a la democracia de sí misma, sino de evitar que la democracia pudiera amenazar la posición de poder de los acreedores.

En esta misma línea, no deja de resultar curioso que Madison, en la convención constitucional, empleara un lenguaje mucho más directo que en El Federalista: en lugar de hablar de la debilidad de la voluntad colectiva, de la miopía, de la demagogia, planteó el asunto con toda su crudeza cuando intervino para defender al Senado como la institución que podría frenar las demandas mayoritarias:

El aumento de la población incrementará, por necesidad, la proporción de aquellos que trabajan bajo toda suerte de privaciones y que suspiran secretamente por una distribución más igualitaria de la propiedad. Pueden llegar a ser más en número que quienes están situados por encima de la indigencia. […] ¿Cómo defenderse de ese peligro desde los principios republicanos?[2]

El Senado no era por tanto un remedio para salvaguardar a la democracia de sus propios excesos, sino un instrumento para que los ricos se defendieran “desde los principios republicanos” de la amenaza redistributiva que es consustancial al principio democrático. Teniendo en cuenta que todas las sociedades muestran una distribución asimétrica de ingresos, con muchos más pobres que ricos, serán más en número quienes apuesten por redistribuir la riqueza que quienes se opongan a dicha redistribución. De ahí que, históricamente, los ricos hayan recelado de la democracia. Lo que Madison plantea, por tanto, es cómo conseguir que, cuando las decisiones se toman por mayoría, los ricos no vean amenazada su riqueza. El genio de los federalistas consistió en dividir el poder político de varias formas (territorialmente, entre estados; horizontalmente, mediante el sistema de frenos y contrapesos) a fin de minimizar el riesgo de redistribución. Cuanto más dividido estuviera el poder político, más les costaría a los pobres actuar de consuno para expropiar la riqueza de los poseedores. Ese objetivo se recubrió después con la retórica de la necesidad de defender a democracia de sí misma.

En general, se da por supuesto, sin mayores averiguaciones, que sin constituciones rígidas y sin el monopolio judicial de la interpretación constitucional la democracia sería una forma política poco atractiva. He intentado argumentar en los capítulos anteriores que este punto de partida es insatisfactorio. La carga de la prueba corresponde a los partidarios de la rigidez constitucional y del control judicial. Son ellos quienes han de demostrar que las democracias sin ataduras tienen una tendencia irrefrenable a caer en los males del “exceso” democrático. Si esos males no pueden sustanciarse, muchas de las justificaciones del constitucionalismo y del control judicial que se emplean en el debate pierden fuerza.

Las restricciones institucionales a la democracia no resultan tan preocupantes cuando se adopta una visión reduccionista o minimalista de la democracia, según la cual ésta consiste en la celebración periódica de elecciones. Por descontado, se admite que para que las elecciones tengan algún sentido es preciso que se respeten los derechos políticos fundamentales de los ciudadanos y que se garantice el principio de igualdad. Desde este punto de vista, la democracia se justifica porque es un sistema igualitario, en el que todas las preferencias individuales cuentan lo mismo, y que permite resolver los conflictos políticos sin derramamiento de sangre.

Es importante subrayar que las restricciones contramayoritarias, por sí mismas, no impiden la celebración de elecciones ni cuestionan el principio de igualdad. Por eso, desde una teoría minimalista de la democracia hay pocos motivos para presentar objeciones contra los recortes que supone la existencia de constituciones rígidas, tribunales poderosos, agencias regulatorias o instituciones supranacionales. ¿Sobre qué base podría elevarse la objeción?

He insistido mucho en que la democracia es algo más que el principio de que todos los ciudadanos tienen igual derecho a participar en las decisiones colectivas mediante su voto. El principio igualitario se ha de complementar con el principio del autogobierno, según el cual las decisiones colectivas deben tomarse en función de las preferencias de los ciudadanos y no de ningún otro criterio. Es evidente que si interfieren instancias contramayoritarias en la toma de decisiones colectivas, el principio de igualdad no se ve necesariamente afectado, pero el de autogobierno sufre un importante recorte, pues es posible que la decisión final no coincida con las preferencias de las personas. Con otras palabras, el principio del autogobierno sí constituye una base sólida desde la que rechazar las limitaciones que imponen las instituciones contramayoritarias.

El ideal del autogobierno, además, proporciona una justificación de la regla de mayoría distinta de la que se deriva del principio de igualdad. De acuerdo con el principio de igualdad, sólo importa la cantidad de apoyos que una propuesta puede tener, y es irrelevante la calidad de los mismos. Una vez que se acepta que un hombre vale un voto, la única forma de discriminar entre el apoyo a diversas opciones es contabilizando el número de votos o de personas en favor de cada opción y por tanto usando la regla de mayoría. Al mismo resultado se llega desde el principio de autogobierno: si consideramos importante que las decisiones colectivas se tomen a partir de las preferencias individuales, entonces la regla de mayoría es la que minimiza el número de personas en desacuerdo con la decisión colectiva.

Debido a ciertos abusos filosóficos que se han cometido con el concepto de autogobierno, abusos que se remontan a Rousseau, se trata de un concepto con mala prensa y poco transitado en la teoría política contemporánea. Sin embargo, junto con la igualdad constituye el fundamento mismo de la democracia. Su incorporación plena a una teoría de la democracia tiene consecuencias. Por ejemplo, he argumentado que tomarse en serio el autogobierno exige aceptar, con ciertas condiciones, claro está, la posibilidad de autodeterminación territorial, algo que parece ser un tabú político en casi todos los países. Si la democracia es una forma de resolución de conflictos de intereses basada en las opiniones de las personas, no es posible que no haya una forma democrática de procesar una demanda de secesión por parte de un grupo territorialmente concentrado. Dicha demanda, al igual que cualquier otra, ha de poder ser procesada por la democracia. Por descontado, las demandas secesionistas plantean problemas muy complejos, como he intentado hacer ver en el capítulo II, pero la solución no puede consistir en negar la demanda sin más.

En una democracia, el autogobierno, además, arroja cierta luz sobre el significado del sistema representativo. Los representantes encarnan las diversas visiones sobre el tipo de sociedad que es posible construir. Es tarea de los representantes articular unos principios ideológicos en función de los cuales hacer política. En una democracia directa sería muy difícil que la política se organizara ideológicamente debido a los peligros de atomización de las decisiones a los que me he referido en el capítulo III. El sistema representativo, pues, está configurado de tal manera que el autogobierno consiste en que sea el pueblo el que decida cuál de las distintas visiones ideológicas se lleve a cabo por la mediación de los representantes.

En resumen, la democracia es el sistema político que se establece a partir de los ideales de igualdad y autogobierno. ¿Qué razones hay en última instancia para elegirlos como valores constitutivos del sistema político? Es ésta una pregunta muy difícil, que claramente desborda el propósito de este libro y nos obliga a asomarnos a precipicios metafísicos. Con todo, merece la pena acabar con una consideración muy breve al respecto.

La igualdad política de los ciudadanos es una exigencia que deriva del supuesto de idéntica dignidad de todos los seres humanos. Dar un voto a cada persona significa dejar de lado los accidentes genéticos, familiares, sociales y culturales que hacen que cada ser humano ocupe una posición distinta en el mundo, resaltando lo que todos tienen en común, que es su condición racional y social.

Por su parte, el valor del autogobierno no es sino la adaptación al plano colectivo de la capacidad de autodeterminación que tienen los seres racionales libres cuando actúan. De la misma manera que una persona ejerce su libertad tomando decisiones por sí misma, sin permitir que otros le dicten lo que tiene que hacer, una sociedad es libre cuando las decisiones se toman en función de lo que quieren sus ciudadanos, sin que nadie les imponga un curso de acción político específico. Por si alguien advierte un cierto aire organicista en esta formulación, puede expresarse también en otros términos: el autogobierno consiste en que los ciudadanos puedan participar en la conformación de la decisión colectiva haciendo uso de su libertad individual.

Si la democracia resulta atractiva y tiene un potencial radical tan fuerte es porque se construye sobre los principios de igual dignidad de todo ser humano y de libertad. La democracia es la traslación política de los valores de igualdad y libertad.

[1] Véase Roberto Gargarella, “En nombre de la Constitución. El legado federalista dos siglos después”, en Atilio A. Boron (ed.), La filosofía política moderna. De Hobbes a Marx, Buenos Aires, CLACSO, 2000, pp. 167-187.

[2] James Madison, Notes on the debates in the Federal Convention of 1787, Nueva York, Norton, 1987, p. 194.

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Ignacio Sánchez-Cuenca

Más democracia, menos liberalismo

Sobre la obra

Durante demasiado tiempo se ha cargado sobre los hombros del sistema democrático fardos tan pesados como la igualdad económica, la verdad o el bien común. El carácter inalcanzable de esos ideales ha provocado cierta frustración con el funcionamiento de las democracias realmente existentes, y como consecuencia muchos sintieron que la única forma de recuperar el prestigio de este sistema político residía en reducir las expectativas; así, para los teóricos de la democracia liberal, ésta ha llegado a ser sobre todo una forma de resolver los conflictos sin derramamiento de sangre. A juicio del autor, esa operación de adelgazamiento ha ido demasiado lejos, pues si bien se dejaron de lado algunos ideales cuya consecución era ciertamente ilusoria, también se abandonaron otros que no sólo resultan factibles, sino que están en la base misma de la democracia y sin los cuales ésta carece de sentido.“En este libro -señala Ignacio Sánchez-Cuenca- pretendo recuperar parte de la confianza perdida en el funcionamiento del sistema democrático. La democracia -afirma- puede ofrecer más de lo que sus críticos admiten. El ideal de un conjunto de personas libres e iguales que toman decisiones colectivas en función de sus preferencias sobre qué tipo de sociedad construir tiene todavía un potencial radical que dista mucho de haber sido agotado.”Este libro agudo, inteligente y provocador defiende la idea de que en el binomio “democracia liberal” lo liberal ha llegado a pesar demasiado y la democracia demasiado poco.

Sobre el autorIgnacio Sánchez-Cuenca

(Valencia, España, 1966)Se graduó en Filosofía en la Universidad Complutense de Madrid en 1985. Luego de obtener un master en Ciencias Sociales en el Instituto Juan March, en 1995 se doctoró en Sociología en la Universidad Complutense. Fue profesor asistente en la Universidad de Salamanca, profesor asociado en la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona y profesor visitante en la Universidad de Yale. Entre 1998 y 2008 fue profesor de Ciencia Política en el Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales del Instituto Juan March, del que es director de investigaciones desde 2008. Desde 2002 es profesor de Sociología en la Universidad Complutense. Sánchez-Cuenca investiga especialmente sobre política comparada, terrorismo, comportamiento electoral y teoría democrática. Es autor de varios libros, y ha publicado numerosos trabajos en las principales revistas españolas e internacionales de su disciplina, así como numerosos capítulos en diversos libros. Desde 2004 es miembro del American Political Science Association Task Force on Political, Violence and Terrorism, e integra varios comités editoriales de revistas de su especialidad.

Otras obras del autorTeoría de juegos, Madrid, 2009La España de Zapatero: años de cambios. 2004-2008, Madrid, 2009 (en colaboración)La derrota de ETA: de la primera a la última víctima, Madrid, 2006 (en colaboración)ETA contra el estado: las estrategias del terrorismo, Barcelona, 2001Los efectos de la acción de Gobierno en el voto durante la etapa socialista. 1982-1996, Madrid, 2000Negociaciones agrícolas entre USA y la CEE en la Ronda Uruguay: un análisis desde la lógica de la elección nacional, Madrid, 1995

Primera edición impresa: 2010

Primera edición digital (ePub): 2011© Katz editoresCharlone 216C1427BXF-

Buenos Aires Calle del Barco 40, 3º D esc. ext.28004 Madridwww.katzeditores.com

© Ignacio Sánchez-Cuenca

ISBN edición impresa: 978-84-92946-02-0

ISBN edición digital (ePub): 978-84-92946-56-31.

Democracia. 2. Liberalismo. I. TítuloCDD 323

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