Roberto Velasco

Catedrático de Economía Aplicada, ha sido presidente de la Asociación Española de Ciencia Regional y consultor del Banco Interamericano de Desarrollo, la Comisión Europea y la OCDE. También ha sido director gerente de la Zona de Urgente Reindustrialización (ZUR) del Nervión, director general de la Sociedad para la Promoción y Reconversión Industrial del País Vasco, director general de la Feria Internacional de Muestras de Bilbao y director del Círculo de Empresarios Vascos. Entre sus publicaciones destacan los libros: Los economistas en su laberinto (1998), Política industrial de las comunidades autónomas (2001), La economía digital (2003), Economía a pie de calle (2010), Las cloacas de la economía (2012), Salvad la industria española (2014) y Economistas, oficio de profetas (2016), los tres últimos publicados por Los Libros de la Catarata.

Roberto Velasco

Las fisuras del bienestar

en España

Diseño de cubierta: estudio dani sanchís

© Roberto Velasco Barroetabeña, 2019

© Los libros de la Catarata, 2019

Fuencarral, 70

28004 Madrid

Tel. 91 532 20 77

www.catarata.org

Las fisuras del bienestar en España

ISBNE: 978-84-9097-700-2

ISBN: 978-84-9097-679-1

DEPÓSITO LEGAL: M-12.728-2019

IBIC: kcr/jks

este libro ha sido editado para ser distribuido. La intención de los editores es que sea utilizado lo más ampliamente posible, que sean adquiridos originales para permitir la edición de otros nuevos y que, de reproducir partes, se haga constar el título y la autoría.

Dedicado a los profesionales y voluntarios del tercer sector social, que con su esfuerzo solidario, contribuyen en España al bienestar de sus conciudadanos

PRESENTACIÓN

Las crisis económicas, especialmente cuando son profundas y prolongadas, constituyen una magnífica prueba de la fortaleza y calidad de los estados de bienestar.

En efecto, como puso de manifiesto la gran crisis financiera internacional iniciada en 2008, que pasará a la historia de la economía como la Gran Recesión, sus consecuencias destructoras en el empleo, la inversión y el consumo provocaron en muchos países un crecimiento extraordinario de las prestaciones sociales, al tiempo que disminuían en parecida proporción los recursos financieros (cotizaciones sociales, ingresos fiscales, etc.) necesarios para mantener los niveles de protección social. El resultado es casi siempre el mismo: recortes presupuestarios que debilitan las políticas y los programas de ayuda a la población más necesitada de asistencia, a la espera de una pronta recuperación de la coyuntura económica.

El caso español es un buen ejemplo. La crisis 2008-2014 mostró las debilidades estructurales de nuestra economía al generar en pocos meses una tasa insoportable y persistente de paro que disparó los gastos del seguro de desempleo y la caída libre de las cotizaciones sociales, provocando el recurso masivo a la “hucha de las pensiones” acumulada en los años de bonanza y, lo que es peor, dando lugar a un importante recorte del gasto social en los presupuestos, tanto del Estado como de las comunidades autónomas. En paralelo, se produjo también una rápida y masiva salida del país de numerosos inmigrantes que, en cantidad de varios millones, habían acudido atraídos por la burbuja inmobiliaria y financiera en los años anteriores.

En definitiva, el fuerte impacto de la Gran Recesión en la economía española, claramente superior al registrado por las de países de nuestro entorno europeo, puso a prueba la capacidad de nuestro sistema de bienestar para ejercer su trascendente papel de preservador del equilibrio y de la paz social. Fue la verdadera prueba de fuego para los llamados “tres pilares” del Estado de bienestar (educación, sanidad y pensiones), obligados a enfrentarse a las gravísimas consecuencias sociales de tasas de paro por encima del 25% de la población activa. Una prueba que, en mi modesta opinión, se ha superado bastante dignamente durante estos años, gracias también a la solidaridad familiar vigente en la sociedad española y a los desvelos del tercer sector social para atender, en la medida de sus posibilidades, a la población más necesitada de ayuda. Un colectivo que, sin duda alguna, se ha sentido más indefenso que nunca y ha vivido (aún en los inicios de 2019) en circunstancias dramáticas, impropias de un país desarrollado del primer mundo como es España.

Ante esta situación, mi propósito inicial ha consistido en acercarme a los problemas económicos y sociales apenas esbozados desde la perspectiva de la población española, dado que la demografía marca de forma decisiva las condiciones económicas de las naciones y sus procesos de desarrollo. En nuestro caso, el efecto conjunto de la pérdida demográfica y del envejecimiento de la población sobre el crecimiento económico puede ser de primer orden, porque la mayoría de los pronósticos indican que ya no somos capaces de asegurar el reemplazo por medios naturales (excedente de nacidos sobre fallecidos), y que esta situación puede mantenerse en el futuro.

La situación es seria, aunque, como hacen los demógrafos Joaquín Leguina y Alejandro Macarrón, prefiero aferrarme a las soluciones antes de asumir de manera fatalista la hipótesis de la catástrofe inevitable. Eso sí, teniendo siempre en cuenta que la demografía española comparte con la europea una grave crisis y que, si no se hiciera nada en materia de políticas natalistas e inmigratorias, el acentuado desfase entre población activa y pasiva acabará pesando de un modo insoportable sobre el crecimiento y los equilibrios financieros.

Una vez puestos en valor los condicionantes demográficos, el trabajo que aquí se presenta analiza en detalle las respuestas ofrecidas por la educación, la sanidad y el sistema de pensiones ante las demandas derivadas de los largos años de crisis, comparándolas en la mayoría de las ocasiones con las adoptadas por los países vecinos de la Unión Europea. Todo lo cual me ha permitido apreciar la existencia de numerosas fisuras en nuestro sistema de bienestar, la mayoría convertidas en visibles por la última crisis, pero algunas otras muy importantes arrastradas desde tiempos pasados.

Quizás la fisura más importante, o sin quizás, es la gran desigualdad existente en la sociedad española, que durante los años de la última crisis se ha elevado hasta límites completamente insoportables. Tanto es así que se puede hablar —el libro lo hace— de las tres Españas: la rica, la que resiste y la que subsiste o malvive como puede. Una desigualdad que, además, tiene vertientes territoriales y de género muy importantes.

Otra fisura que la realización del trabajo me ha desvelado con claridad es la insuficiencia fiscal que exhibe nuestro sistema de bienestar, que no resiste comparación con los porcentajes de recaudación total respecto al PIB de los grandes países europeos. Mucho se ha hablado de la “baja cultura fiscal” de los españoles, un eufemismo que pretende evitar que se hable de una “escasa conciencia social”, pero también aquí las generalizaciones son odiosas, por lo que conviene ceñirse a los hechos: los altísimos niveles de economía sumergida y de otras bolsas de fraude, además de una reconocida ineficacia recaudatoria, son una lastre de tal dimensión que influyen directa y muy negativamente en la calidad del bienestar apenas aparecen los primeros vientos de una coyuntura recesiva.

Ante esta situación, la actitud de algunos conocidos colegas en materia de fiscalidad, gasto público y pensiones ha desbordado ampliamente mi capacidad de sorpresa. En el libro me he permitido la ligereza de llamarles “profetas de la catástrofe”, porque sus escritos han creado muchas dudas a la población sobre la viabilidad del sistema contributivo de pensiones y han provocado en ocasiones una verdadera alarma social. Lamentablemente, en demasiadas ocasiones se trata de representantes de entidades financieras privadas que ven en el deterioro del sistema público una oportunidad de negocio.

Sin embargo, quizás la fisura más irritante de todas es la demostrada incapacidad de los líderes políticos actuales para alcanzar acuerdos o pactos de Estado en asuntos tan fundamentales para el conjunto de la sociedad como la educación, la sanidad o las pensiones. Creo sinceramente que son víctimas de un sectarismo feroz que les conduce a anteponer los intereses de sus partidos políticos (y a veces, los personales) a los del conjunto de la sociedad española. Y ello a pesar de los grandes éxitos nacionales (muy reconocidos internacionalmente) alcanzados en el pasado democrático reciente con los acuerdos que condujeron al Pacto Constitucional, a los Pactos de la Moncloa y al Pacto de Toledo. Si el comportamiento de los principales partidos no se corrige, será muy difícil que se aborden las reformas que demanda nuestro sistema de bienestar para cumplir con éxito su trascendental misión.

Roberto Velasco

Bilbao, febrero de 2019

CAPÍTULO 1

DEMOGRAFÍA, CRECIMIENTO Y DESARROLLO

Introducción

En su discurso de aceptación del Premio Nobel de Economía de 1993, Robert W. Fogel recordó que la historia económica ha contribuido significativamente a la formulación de la teoría económica, citando a famosos economistas (A. Smith, K. Marx, J. M. Keynes, M. Friedman, R. M. Solow…) que encontraron en dicha disciplina una importante fuente de ideas. A continuación, señaló que quienes han hecho caso omiso de la historia a menudo han entendido mal los problemas económicos del momento por no haber tenido en cuenta el papel que desempeña la dinámica a largo plazo en cuestiones tan acuciantes para la población como la asistencia médica, la política de pensiones o la educación.

En la misma conferencia, Fogel esbozó una teoría del descenso secular de la morbilidad y la mortalidad teniendo en cuenta los cambios registrados en materia tecnológica y en el funcionamiento fisiológico de la humanidad desde el año 1700, para acabar considerando las implicaciones de dicha teoría a la hora de predecir el tamaño de la población, la medición de la renta nacional o la demanda de ocio. Hasta la Primera Guerra Mundial no se intentó explicar el descenso secular de la mortalidad de una manera sistemática, debido a que hasta entonces no se sabía con seguridad si estaba descendiendo o no. Una caída secular que, por cierto, supuso un duro golpe para la teoría malthusiana de la población.

Pese a su trascendencia, la teoría clásica del crecimiento no consideró a la población como una variable endógena al propio sistema económico. Para ella, las sociedades que buscan el progreso tienden a promover el ahorro, la inversión, la educación y las actividades de investigación, pero en sus análisis la población ha jugado siempre un papel exógeno en la determinación del bienestar social, un concepto tradicionalmente identificado con la tasa de crecimiento del PIB.

Posteriormente, en lo que podemos denominar etapa moderna del análisis económico, los enfoques se han diversificado y se acepta que el tamaño de la población tiene importantes implicaciones económicas, sociales y ambientales, incidiendo sobre el crecimiento económico y el bienestar social. Y también se reconoce, sensu contrario, que la política fiscal y social de los gobiernos tienen, lo mismo que otras, un impacto importante sobre el tamaño de la población y sobre sus decisiones individuales. Por ello la demografía es, sobra decirlo, un tema crucial del análisis social en general: marca de modo decisivo las condiciones económicas de las naciones, los procesos de desarrollo y las pautas del bienestar colectivo, así como también las relaciones geopolíticas.

Los efectos de un rápido crecimiento poblacional sobre el bienestar económico y social han sido objeto de debate durante siglos, pero hace tiempo que se disiparon las dudas: la relación entre incremento poblacional y crecimiento económico no es casual y el aumento de la población permite una mayor división del trabajo y especialización. Como ha señalado el nobel de Economía Amartya Sen, ninguna de las hambrunas de los siglos XIX y XX tuvo como causa la sobrepoblación, sino las guerras civiles resultantes de la existencia de instituciones sociales y políticas deficientes.

Actualmente se reconoce que la dinámica poblacional está definida por la mortalidad (influida por el nivel de desarrollo global), la natalidad (dependiente de variables tanto micro como macroeconómicas) y las migraciones (debidas entre otras a la demanda de mano de obra). Es decir, por variables dependientes en mayor o menor medida de la economía. Incluso puede afirmarse que las diferencias advertidas entre los ritmos de variación poblacional de cualquier espacio geográfico se explican en un muy elevado porcentaje por las discrepancias entre sus tasas de ocupación, apreciándose que los mayores crecimientos demográficos los experimentan los territorios donde el empleo ha crecido a tasas más elevadas. Se confirma de este modo la idea de que, junto a otros aspectos relacionados con la calidad de vida, las condiciones de empleo se constituyen en el principal factor de fijación de la población en un territorio determinado; y, en un sentido más amplio, que la tendencia poblacional de las naciones es un reflejo de su evolución económica.

La importancia de la población en la economía de las naciones se aprecia en la evolución registrada durante los últimos decenios en las grandes regiones del mundo. En efecto, se ha producido una gran explosión demográfica, acompañada de una creciente divergencia territorial a favor de Asia y África (que en 2050 acogerán a más de la mitad de los 9.500 millones de habitantes del planeta) y en detrimento del resto, especialmente de Europa, que ha pasado de albergar el 25% de la población mundial en el año 1900, al 7% de la misma en 2017.

En efecto, la demografía europea está sumida en una grave crisis y, si no se hiciera nada en materia de políticas natalistas e inmigratorias, la población activa pasaría de los 331 millones de personas del año 2000 a 243 millones en el 2050. Philippe Colombani, consejero especial del comisario de Política Regional de la Comisión Europea, señaló hace ya unos años que “junto al de la construcción europea, los de la demografía y el progreso técnico son los dos grandes desafíos que la Unión deberá afrontar en el siglo XXI”. De otro modo, el acentuado desfase entre la población activa y la pasiva acabará pesando de un modo insoportable sobre el crecimiento y los equilibrios financieros.

La citada divergencia demográfica Este-Oeste ha venido acompañada de una veloz convergencia tecnológica de ambos hemisferios, gracias a la gran difusión espacial de los adelantos científicos alcanzados por las naciones desarrolladas, que han sido copiados o simplemente absorbidos por las demás. Esto ha disparado los incrementos de productividad per cápita internacional y facilitado la convergencia. Al final, la expansión de la producción se asienta tanto en la creciente acumulación de capital físico como en el continuo aumento del contingente de recursos humanos funcionales a las necesidades del sistema económico, lo que facilita la sistemática elevación de la productividad, su mayor difusión y generalización.

El avance tecnológico de China está siendo, en este sentido, paradigmático. Y Shenzhen, el Silicon Valley chino, representa como ninguna otra urbe sus éxitos. En los inicios de los años ochenta del siglo XX no tenía aún el rango de ciudad, mientras que en 2017 contenía ya 49 edificios de más de 200 metros de altura, incluido el más elevado del país, de casi 600 metros, y había otros 48 en camino. Pero Shenzhen es solo la avanzadilla tecnológica de un país en el que únicamente está hoy conectado a internet el 30% de la población, pero que tiene previsto que 1.300 millones de personas estén “enchufadas” a la red en la próxima década, lo que supondrá un verdadero cambio de mentalidad china y todo un tsunami tecnológico.

De los dos procesos descritos cabe deducir que el tamaño poblacional tiene una enorme importancia, hasta el punto de que las potencias demográficas terminan por convertirse en potencias económicas y, finalmente, en potencias políticas y militares. Baste como demostración repasar el ranking económico mundial en 2017, con China en primer lugar, seguido de la UE a 28 miembros, Estados Unidos, India, Japón, Alemania y Rusia. España ocupaba el puesto 17. Claro que, además del tamaño de la población, tiene asimismo mucha relevancia la estructura demográfica de un país que no viene únicamente determinada por el número de habitantes, sino también por cuestiones de tipo cualitativo. La gran potencia de India no reside solamente en sus 1.200 millones de habitantes, sino también en el hecho de que la mitad de ellos tiene menos de 25 años y el 65%, menos de 35. En China, el promedio de edad es de 34 años, mientras que en Italia es de 43 años, en Alemania y España, de 44, y en Francia, uno de los países más “jóvenes” de Europa, de 40.

La importante expansión económica de los países del Este asiático desde principios de los años sesenta del siglo XX y los modestos registros de otros países han fortalecido la discusión en torno a la necesidad de que el crecimiento económico se sustente, entre otros elementos, en la creatividad económica y técnica de la población, por lo que la formación de los recursos humanos ha adquirido una enorme importancia estratégica.

El campo de las relaciones entre población y desarrollo conduce a analizar una serie de problemáticas que conciernen tanto al crecimiento económico o a la reproducción y distribución de la población como a cuestiones relativas a la pobreza, la desigualdad en el reparto de la renta, etc., todo dentro de un contexto de mundialización creciente de los procesos socieconómicos.

En la década de los años cincuenta del siglo XX, el desarrollo se entendió prácticamente como un sinónimo de crecimiento económico e industrialización. El ser humano fue considerado como un factor más de producción, es decir, como un simple medio para alcanzar un crecimiento económico mayor.

En los años sesenta, el profesor Dudley Seers formuló con claridad la crítica a un concepto de desarrollo reducido al crecimiento económico. Según este autor, si queremos saber si un país se ha desarrollado, debemos preguntarnos qué ha pasado con la pobreza, el desempleo y la desigualdad. Si estos problemas hubiesen empeorado no se podría hablar de desarrollo, aun cuando la renta por habitante haya crecido considerablemente. Quedaba claro, por tanto, que el crecimiento económico es fundamental, pero no puede ser el fin exclusivo del desarrollo.

En la década de los setenta, el concepto de desarrollo implicó la búsqueda del crecimiento con equidad. En los países más industrializados surgió una creciente preocupación por el uso irracional de los recursos naturales y la contaminación ambiental que había provocado su proceso de crecimiento basado en la industrialización. Más tarde, los años ochenta fueron testigos de severos programas de estabilización y ajuste económico en muchos países subdesarrollados, que agravaron los problemas de pobreza, desigualdad, exclusión social y deterioro ambiental en casi todos ellos.

En los años noventa se consolida el nuevo concepto de desarrollo sostenible, que implica un crecimiento equitativo y en armonía con la naturaleza. En la Conferencia de la Población de El Cairo (1994) se incluye ya la dimensión ambiental del desarrollo con base en tres importantes principios:

Reconocimiento de los seres humanos como el objetivo central del desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida sana y productiva en armonía con la naturaleza. La población es el recurso más importante y valioso de las naciones.

Promoción de la equidad y la igualdad de sexos, reconociendo los derechos de la mujer.

Gestión adecuada de las relaciones entre población, recursos, medio ambiente y desarrollo, de modo que se equilibren de manera armónica.

El desarrollo sostenible entraña, entre otras cosas, la viabilidad a largo plazo de la producción y el consumo en relación con todas las actividades económicas. Sin embargo, raramente se ha prestado atención a sus exigencias en las políticas macroeconómicas y sectoriales, pese a su contribución al alivio de la pobreza, a la consecución de los objetivos demográficos y al aumento de la calidad de vida de la población.

Pese a estas carencias, el concepto de crecimiento económico forma actualmente parte de la noción más amplia de desarrollo sostenible, limitándose su alcance a consideraciones relativas al incremento de la producción de bienes y servicios.

Teorías demográficas

Las teorías demográficas intentan explicar las claves del crecimiento de la población en distintos lugares del mundo, describiendo el tamaño, la estructura y la dinámica de la misma, así como los principios y leyes que rigen esos fenómenos desde diversas perspectivas: biológica, cultural, sociológica, económica, etc. Las teorías biológicas parten de considerar a la especie humana del mismo modo que a cualquier ser vivo y, por tanto, sometido a las mismas leyes que rigen el crecimiento de los animales y las plantas. Las teorías culturales hacen hincapié en el impacto que tiene en el control limitativo de la natalidad el desarrollo cultural y educativo.

Por su parte, las teorías económicas han estado tradicionalmente basadas en las tesis marxistas que relacionan el crecimiento de la población con la demanda de trabajo, algo que ha dejado de existir a medida que los avances tecnológicos han permitido lograr mayores cantidades de producto con menores necesidades de mano de obra. En cualquier caso, la ciencia económica ha acuñado conceptos de gran relevancia demográfica, como los de población activa, población inactiva, población desempleada, población dependiente, etc., que ayudan a describir en cada momento histórico el pulso y la realidad demográfica, económica y social de las naciones. Y también ha sabido establecer las relaciones de los modelos socioeconómicos imperantes en los distintos países con las respectivas evoluciones demográficas y sus consecuencias.

Una teoría biológica que adquirió en su tiempo gran relevancia social fue la elaborada por Thomas Robert Malthus en su famoso libro Ensayo sobre el principio de la población, aparecido en 1798. Según este economista clérigo, dado que la población crecía en progresión geométrica y los medios de subsistencia lo hacían en progresión aritmética, era imprescindible un rígido control de natalidad para evitar la desaparición de la especie humana. Esta teoría fatalista se vio desmentida por la realidad, a medida que el progreso técnico permitió generar riqueza a mucha más velocidad que la del crecimiento de la población: en los dos últimos siglos, la población mundial se ha sextuplicado, mientras que el PIB real del planeta ha aumentado 50 veces, lo que ha permitido mejorar las condiciones de vida de grandes masas poblacionales. La realidad ha logrado también poner en duda más que razonable las tesis de la corriente neomalthusiana, que sigue viendo la sobrepoblación como un problema necesitado de remedios (planificación familiar, anticonceptivos, etc.), cuando el verdadero riesgo está en la despoblación y el envejecimiento.

Entre las tesis culturales nos encontramos con la teoría de la transición demográfica, que señala un desfase notorio entre la disminución de la mortalidad (como consecuencia del crecimiento de la población urbana y de la mejora de la calidad de vida por el desarrollo de la tecnología) y la disminución de la natalidad. Esta teoría está vinculada de algún modo al fenómeno de la Revolución Industrial, los avances de la medicina y el cambio de las condiciones de vida, puesto que gracias a ellos el ajuste en el tiempo que se producía entre las tasas de natalidad y mortalidad elevadas tiene lugar ahora en niveles mucho más bajos.

El modelo hasta ahora descrito corresponde a la concepción teórica tradicional de la transición demográfica, que parece haber sido un fenómeno principalmente norteamericano, europeo y japonés. En cambio, en los países subdesarrollados el proceso parece darse con cierta independencia de las crisis económicas de las décadas recientes o incluso en poblaciones donde la pobreza se mantiene o aumenta. De hecho, los países en desarrollo pueden incorporar tecnologías, ya disponibles, que resultan apropiadas y de bajo coste para el control de la natalidad y la mortalidad.

Más recientemente se ha planteado la existencia de una “segunda transición demográfica” a partir de los cambios que se están registrando en los países avanzados, especialmente en materia de natalidad, que van más allá de lo considerado en el concepto clásico de transición demográfica. En efecto, la teoría de la segunda transición demográfica describe los cambios en la composición de la familia en un contexto estable de baja fecundidad (inferior al nivel de reemplazo) y mortalidad, señalando las características de la misma: incremento de la soltería, retraso del matrimonio y del primer hijo, aumento de las rupturas matrimoniales, etc.

Los impulsores de la teoría pretenden dar cuenta de fenómenos emergentes, no solo en los países desarrollados, sino también en algunos de América Latina y Asia. Las transiciones demográficas tienen una gran importancia en términos de crecimiento y de estructura de la población, con grandes consecuencias económicas y sociales. Sin embargo, como apunta Eugenia Cosío-Zavala (2014), en Latinoamérica no hay una sino varias transiciones demográficas, por lo que las poblaciones se encuentran en situación muy diferente en países como Argentina, Cuba y Uruguay, cuyo crecimiento es bajo, o en naciones como Bolivia o Guatemala, que están en pleno auge demográfico.

La mayor parte de los enfoques demográficos se basan en la evolución poblacional de los países de Europa occidental, como una experiencia histórica que se trata de generalizar a otros países y regiones del mundo. Sobre estas bases se han señalado cinco etapas en el proceso de evolución demográfica: la primera (considerada como una etapa estacionaria) se caracteriza por elevadas tasas de nacimiento y de mortalidad; en la segunda se mantienen tasas de nacimiento elevadas, pero las tasas de mortalidad tienden a decrecer; en la tercera, la tasa de natalidad tiende a crecer, pero la de mortalidad lo hace de forma acelerada, con lo cual la tendencia de crecimiento poblacional sigue siendo expansiva; en la cuarta, se tiende nuevamente a un estado estacionario: bajas tasas de natalidad coinciden con bajas tasas de mortalidad; y finalmente, en la quinta etapa, la sociedad se enfrentaría a un periodo de declinación debido a que la tasa de natalidad es inferior a la de mortalidad.

Al final de este proceso nos encontraríamos frente a lo que llamamos declive demográfico, una situación que tiene enormes consecuencias económicas derivadas de la disminución de la demanda interna (por descenso del número de personas y del envejecimiento social) y del impacto de dicho fenómeno en la fuerza laboral, en ausencia de repuntes futuros de la natalidad o de la llegada de una potente corriente inmigratoria.

Alejandro Macarrón (2018) ha sintetizado los impactos negativos del declive demográfico como sigue:

Disminución de la demanda agregada de consumo y de las inversiones productivas.

Caída de la oferta económica agregada.

Disminución de la fuerza laboral y aumento de los costes laborales unitarios.

Incremento del gasto público y de la recaudación fiscal.

Retroceso de la productividad y competitividad de las empresas.

Depreciación del valor de inmuebles y propiedades.

Para este autor, las sociedades desarrolladas con baja fecundidad, como la española, deben desarrollar un triple esfuerzo para sortear los males derivados del declive poblacional: una apuesta decidida por mayores tasas de natalidad, una gestión equilibrada de la inmigración extranjera y una adaptación socioeconómica al envejecimiento social. Un desafío muy importante y de difícil solución en el ámbito de incrementar la natalidad, donde los esfuerzos realizados por la mayor parte de los estados desarrollados han producido resultados muy magros. La razón principal que ofrecen los expertos en la materia es el cambio de valores socioculturales y de modelo de sociedad vividos en los últimos 60 años, además de las precarias condiciones económicas de las nuevas generaciones, hasta el punto de que tener hijos cuando se es joven ha dejado de ser una primerísima prioridad vital de la gran mayoría y para muchos ha pasado a ser algo muy secundario, o bien algo a evitar (Macarrón, 2018).

Efectos poblacionales
de la desigualdad económica

El concepto de desigualdad es muy complejo, porque puede responder a varias causas y provocar diversos efectos. Así, se habla tanto de la desigualdad de rentas como de la relativa a la riqueza o los ingresos, muchas veces de forma confusa (sin tener en cuenta que los ingresos son una “corriente”, mientras la riqueza es un stock), y a veces llega a identificarse de manera errónea con el concepto de pobreza absoluta, pese a haberse demostrado ampliamente que países muy igualitarios pueden sufrir las consecuencias de altas tasas de pobreza y, al revés, naciones que cuentan con tasas mucho menores padecen los efectos de una distribución muy desigual de la renta.

En el ámbito internacional, ambos conceptos, la desigualdad y la pobreza extrema, están detrás de los intensos movimientos migratorios que se vienen produciendo en las últimas décadas, en buena parte espoleados por la creciente globalización de la economía mundial. Un proceso de desarraigo ante el que parecen inútiles los intentos de establecer límites más o menos convencionales: el hambre, las guerras, el terrorismo, el desempleo y la falta de instituciones sólidas y dignas que se sufren en el tercer y cuarto mundos han desbordado las fronteras de los estados por la búsqueda desesperada de las posibilidades vitales que estas personas atisban en los países desarrollados.

Un mundo cada vez más unificado y extremadamente desigual es fuente de inestabilidad e inseguridad, lo que, según todos los análisis recientes del Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), daña inexorablemente el crecimiento económico y aumenta la fragilidad del sistema financiero, porque la desigualdad afecta directa e indirectamente a los determinantes del mismo a través de sus efectos sobre la inversión, el capital humano, la fecundidad y otras variables que distorsionan el potencial de la economía.

Aunque los logros registrados recientemente por los indicadores de esperanza de vida y el PIB han sido notables y alentadores, por desgracia no reflejan plenamente las realidades de la vida actual de centenares de millones de personas. En efecto, pese a decenios de esfuerzos a favor del desarrollo, lo que muestra la realidad es un aumento de las diferencias entre los países ricos y los pobres, así como de las desigualdades en el interior de los mismos. Persisten graves disparidades de índole económica, social y de género que entorpecen los esfuerzos por mejorar la calidad de vida de muchos millones de personas.

Aproximadamente 1.000 millones de personas viven en la pobreza y este es el principal problema con el que tropiezan las actividades a favor del desarrollo, dado que la pobreza suele ir acompañada de desempleo, malnutrición, analfabetismo, bajo nivel social de la mujer y riesgos ambientales, así como de un acceso muy limitado a los servicios sociales y sanitarios. Factores todos ellos que contribuyen a elevar los niveles de fecundidad, morbilidad y mortalidad, así como a reducir la productividad económica. Por su parte, de las actuales democracias que podemos considerar ricas, algunas han logrado mantener distribuciones de la renta relativamente igualitarias, mientras que Estados Unidos, Reino Unido y otros países han derivado hacia mayores desigualdades en los últimos 30 años. El Estado de bienestar de los países nórdicos europeos, por ejemplo, constituye una bien conocida historia de éxito en la consecución de altos niveles de igualación de rentas, unida a tasas muy bajas de pobreza.

Las diferencias de educación influyen claramente en los niveles de desigualdad, hasta el punto de haberse hallado una fuerte correlación entre los niveles cognitivos de niños de 5 años de edad y las diferencias de ingresos y de riqueza cuando llegan a adultos. Con base en esos datos, los profesores Orazio Atanassio y Richard Blundell, del University College London, llegaron en 2014 a la conclusión de que el entorno familiar es muy importante y que las políticas públicas en materia educativa (desde la etapa preescolar) pueden tener un gran impacto en la reducción o ampliación de las desigualdades.

Por otro lado, todos los estudios recientes citados han terminado con la fatalista idea de que la desigualdad, incluso cuando es extrema, es la inevitable consecuencia del juego de las fuerzas del mercado, frente a las que resulta inútil luchar. Esta creencia, muy extendida entre las elites sociales (y, desgraciadamente, entre muchos economistas) ha calado también en muchos gobiernos, especialmente en aquellos donde la excesiva representación de los ciudadanos ricos es más evidente. La historia demuestra que la democracia y las instituciones sociales de control y distribución, la liberalización de los mercados y, en general, todos los mecanismos que caracterizan el Estado de bienestar, han jugado poderosamente a favor de la igualdad. Un estudio de la OCDE (2011) demostró que el papel redistribuidor del Estado disminuye en torno a un 25% la desigualdad económica.

¿Y cómo evolucionará la desigualdad en el futuro de un mundo cada vez más globalizado? Para el nobel de Economía 2007 Eric Maskin, es evidente que el proceso de mundialización económica ha incrementado la brecha entre ricos y pobres, y lo seguirá haciendo en el futuro, pese a que una de las principales promesas de los profetas de la globalización fue la reducción de las desigualdades. Los informes del Luxembourg Income Studies no dejan lugar a dudas: los índices de desigualdad crecen sin cesar, especialmente en los países bálticos y los latinos, entre los que España es el segundo país donde más se ha elevado la desigualdad desde 2007. Según esta fuente de análisis e información, en 2012 era América Latina la región más desigual del mundo, con 167 millones de pobres y 66 millones de indigentes, pese a que las tasas de pobreza e indigencia habían disminuido durante la década anterior.

Todos los análisis denuncian que la mayor parte de la desigualdad procede del desempleo y que harán falta muchos años para que las naciones subdesarrolladas recuperen los niveles de empleo hasta tasas homologables a las de países ricos del entorno. En 2016 había 200 millones de desempleados en el mundo, de los cuales 71,5 millones eran jóvenes menores de 25 años que buscaban empleo y no lo encontraban. Además, cada año entran en el mercado de trabajo mundial 40 millones de jóvenes, colaborando a crear el desolador panorama del empleo mundial a ojos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Ante esta situación, si no se crean entre 400 y 500 millones de puestos de trabajo en el mundo, “nos encontraremos con una generación perdida, teniendo en cuenta que son los jóvenes quienes capitanean el ejército de la pobreza”.

Según Joaquín Nieto, director de la OIT para España, el incremento de la desigualdad conllevará más inmigración: “Hoy ya hay 255 millones de inmigrantes en el mundo, la mayoría por razones de trabajo, pero hay también 62 millones de refugiados que huyen de la violencia y cuyo principal problema es que no encuentran empleo”. Y la mitad de los trabajadores del planeta no cuentan con ningún sistema de protección social.

Por todo ello, hace varios años que la OIT abrió un debate que se extenderá hasta el actual 2019, cuando la organización celebra su centenario. Con este motivo, 130 países están organizando en el ámbito nacional debates tripartitos (gobierno, patronales y sindicatos) sobre la situación del empleo y el futuro hacia el que se debe caminar, porque si se cumplen los compromisos medioambientales adquiridos en la Cumbre de París (abandono en las próximas décadas del petróleo, gas y carbón) desaparecerán millones de empleos en aras del uso de energías alternativas y “deberá establecerse un mecanismo de transición justa hasta la consolidación de los nuevos sectores creadores de empleo”.

En estas circunstancias, el profesor Branko Milanovic, de la City University of New York, se ha convertido en la lúcida conciencia de un tiempo que nos lega la época más desigual de la historia. Según este autor, los más jóvenes tendrán que adaptar sus vidas a la precariedad, sus trabajos serán más inestables y pasarán parte de su existencia buscando empleo. Los ingresos de quienes tienen ahora 20 años pueden llegar a ser mayores de los que tienen ahora 40-45 años, pero las incertidumbres sobre el futuro superarán con mucho a las de la generación anterior. En estas circunstancias, la inequidad solo podrá controlarse y reducirse en Europa con una política coordinada por parte de la UE, pero, aunque resulte efectiva, necesita de mucho tiempo para surtir efecto. Reducir la desigualdad no es algo que se pueda hacer de la noche a la mañana.

Lo que nadie duda es que “la desigualdad tiene un impacto negativo y significativo en el crecimiento económico a medio plazo”, como ha señalado en un informe la OCDE (2015), tras analizar cómo influyó en el crecimiento la distribución de la renta en una veintena de países durante dos décadas (1985-2005). Para esta organización, “el factor más importante para estimar el impacto de la desigualdad en el crecimiento es la diferencia entre los hogares con menos ingresos y el resto de la población. Ese efecto negativo se comprueba no solo en el 10% más pobre, sino también en el 40% de la población que está en la parte baja de la distribución de la renta”.

Ante la desigualdad por arriba, la OCDE aconseja medidas que “aseguren que las personas más ricas contribuyen”, sobre todo con una lucha más eficaz contra la evasión fiscal y un papel más destacado de los “tributos sobre la riqueza y la propiedad, incluyendo la transferencia de activos”. Respecto a las franjas de población menos favorecidas, en las que incluye ya a “las clases medias vulnerables”, para la OCDE no se trata solo de garantizar subsidios, sino de franquear el acceso a los servicios públicos, “como una educación de calidad, una buena cobertura sanitaria o formación laboral”. En definitiva, concentrarse exclusivamente en el crecimiento y asumir que sus beneficios se filtrarán automáticamente a los diferentes segmentos de población puede debilitar dicho crecimiento en el largo plazo, a medida que la desigualdad vaya aumentando.

Según Naciones Unidas, la población mundial superará los 9.600 millones de habitantes en 2050 y las previsiones señalan también que habrá más personas mayores y menos natalidad. Para dicha fecha, el número de mayores habrá aumentado un 250% en los países subdesarrollados respecto al año 2010 y también habrá 10 veces más personas con más de 100 años en sus espaldas.

Para alimentar a esos casi 10.000 millones de personas, se calcula que la producción agrícola tendría que aumentarse en un 70% respecto a los registros actuales, al tiempo que el cambio climático obligará a utilizar cosechas resistentes a la sequía y a las inundaciones. Un reportaje de Nuño Domínguez (El País, 12 de noviembre de 2017) señala, además, que “las nuevas tecnologías de edición genética serán claves para producir plantas modificadas ante esas amenazas”. Y relata que Calestous Juma, el experto en innovación y cooperación de la Universidad de Harvard, asegura que “los gobiernos, autoridades religiosas, empresas y ONG han hecho todo lo que estaba en sus manos para impedir la llegada del café, los transgénicos, los frigoríficos o la música grabada, entre otras innovaciones”. Según este científico, la innovación tiende a aumentar las brechas de ingresos, por lo que las sociedades más desiguales van a ver cómo se incrementan las diferencias, motivo por el que probablemente ofrecerán más resistencia a la innovación.

En cuanto a los transgénicos y su potencial capacidad para asegurar el alimento de todos los seres humanos, increíblemente, continúa la polémica sobre su utilidad y conveniencia. Una de las críticas que hacen sus detractores es que son peligrosos para la salud de los consumidores, algo que ha sido radicalmente desmentido por la National Academy of Science (NAS) de Estados Unidos, tras 30 años de estudio. Para los científicos de la NAS, los alimentos procedentes de organismos modificados genéticamente (trigo sin gluten, tomates mejorados, etc.) son tan seguros como los procedentes de cultivos tradicionales: “No se han encontrado diferencias que impliquen un mayor riesgo de los transgénicos para la salud humana”.

¿Y quién se opone visceralmente al uso de alimentos transgénicos? Pues los miembros de Greenpeace, pese a que en junio de 2017 hasta 107 premios nobel (la mayoría de Física, Medicina y Química) firmaron una carta para exigir que se permitiera la investigación y el desarrollo del arroz dorado, un alimento capaz de salvar la vida de un millón de niños al año al contrarrestar el déficit de vitamina A que afecta a 250 millones de personas en los países subdesarrollados. Como indicaban los premios nobel citados: “¿Cuánta gente tiene que morir en todo el mundo antes de que consideremos esto como un crimen contra la humanidad?”.

En cualquier caso, los pronósticos que se hacen para el año 2050 señalan que, a lo sumo, los países subdesarrollados podrán elegir entre un crecimiento muy rápido o un aumento moderado de su población. Y algunos de los expertos de renombre en la materia se decantan por aplicar políticas antinatalistas. Uno de los más conocidos, Ansley J. Coale, profesor de la Universidad de Princeton, autor de varios libros sobre la materia y representante de Estados Unidos en la Comisión de Población de Naciones Unidas, señalaba años atrás:

[…] una reducción de la fecundidad haría que el proceso de modernización de estos países tuviese un ritmo más rápido y seguro. Aceleraría el aumento de los ingresos, ofrecería más pronto la posibilidad de conseguir empleo productivo a todos los adultos que lo necesiten, facilitaría la educación universal y tendría como efecto inmediato y obvio proporcionar a las mujeres algún descanso en la frecuencia de embarazos y partos, lo mismo que en la completa dedicación que significa la crianza permanente.

A algunos les puede parecer una conclusión excesivamente optimista, pero lo cierto es que otros conocidos estudiosos de esta materia, como E. M. Hoover, la comparten plenamente.

Consecuencias económicas
del envejecimiento demográfico

Vivimos en la mayor revolución demográfica de la historia. El imparable crecimiento de la esperanza de vida, que debe considerarse como una gran conquista del ser humano, amenaza con convertirse durante el presente siglo XXI en un fenómeno de consecuencias impredecibles al combinarse en muchos países con la caída de la natalidad. El proceso provocará un auténtico tsunami de cambios para el que deben prepararse soluciones económicas, políticas y sociales, tanto por parte de los gobiernos como de las instituciones y los ciudadanos, pues a mediados de la centuria se estima que la población mundial con más de 60 años ascenderá a 2.100 millones de personas frente a los 900 millones actuales.

Etimológicamente, el término “vejez” se deriva del latín veclus, vetulus, que significa “persona de mucha edad”. Desde la antigüedad, la vejez fue apreciada de dos modos antitéticos: uno negativo, representado por Aristóteles y Séneca, que utilizaban la expresión como sinónimo de deterioro y ruina; y otro positivo, encabezado por Platón y Cicerón, que ponían el foco en la consideración de la vejez como un estado de dominio de las pasiones y de autoridad y respeto por parte de los ciudadanos. Ambas percepciones, guardando las debidas distancias, se mantienen hoy en día, marcando las diferencias en unas sociedades y otras.

Por su parte, el envejecimiento es un proceso que se desarrolla entre los individuos y en el colectivo demográfico: las personas envejecen inexorablemente y la población lo hace cuando las cohortes de edades mayores aumentan su ponderación dentro del conjunto. La diferencia es que, contrariamente al primero, este último es un proceso reversible si se adoptan las políticas oportunas para modificar la trayectoria “natural” de las pirámides de población. Quizás por ello, solo cabe hablar de “envejecimiento demográfico” de forma metafórica porque, en realidad, el umbral de la vejez se ha retrasado a lo largo de la historia y la edad biológica se ve afectada, al menos en parte, por una edad psicológica o subjetiva que remite a la capacidad de aceptarse a sí mismo. Y hay también una edad social que considera las posibilidades económicas y culturales de inserción y participación en las esferas sociales. Así pues, podemos descartar al menos un equívoco: las poblaciones no envejecen, no tienen edad. Expresiones como “la vieja Europa y la joven América” no tienen ningún fundamento científico (Pérez Díaz, 2010).

En los últimos tiempos se va imponiendo también, como necesaria, una reflexión sobre el momento en el que se inicia la vejez. Hasta ahora se viene utilizando lo que podríamos llamar un umbral fijo, estableciendo que la vejez comienza cuando se cumplen los 65 años. La alternativa reside en establecer un umbral móvil, usando la esperanza de vida. En este caso, la vejez empezaría cuando la gente tuviese una edad en la que su esperanza de vida (vida restante) fuera de 15 años. Dicho umbral se movería hacia edades más elevadas con el paso de los años, por lo que la proporción de personas en periodo de vejez disminuiría. Un planteamiento de esta naturaleza haría repensar la edad y el envejecimiento.

Lo que es innegable es que el substancial incremento de la población anciana ha provocado una importante preocupación social, debido al temor de que la estructura de edad de la población se invierta, dando lugar al fenómeno que algunos autores han llamado seísmo demográfico. Pero, ya que el proceso descrito tiene un carácter estructural, lo que requiere es de los ya citados programas económicos, políticos y sociales solidarios de cara al presente y al futuro del mismo. La trampa conceptual implícita en la denominación envejecimiento demográfico es una herencia darwinista que identificó a principios del siglo XX el descenso de la fecundidad con la degeneración nacional o la decadencia de Occidente, que, lamentablemente, sigue ejerciendo su influencia.

Analizar los efectos generales del envejecimiento demográfico sobre el crecimiento económico es una tarea muy difícil en sí misma y, además, el propósito se complica por el hecho de que el envejecimiento de la población suele coincidir con la disminución del ritmo de crecimiento de la misma y con la reducción del tamaño de los hogares. En definitiva, aunque el envejecimiento es un fenómeno cuyas causas ya se conocen bien, sus consecuencias no están aún suficientemente medidas ni explicadas. Por eso, con toda modestia, dividía Jean-Claude Chesnais las consecuencias del envejecimiento en tres categorías: las casi seguras o inevitables, las que carecen de demostración empírica y las que no gozan de evidencia empírica alguna.

Entre las primeras destaca este autor las que se dan sobre la oferta de trabajo (riesgo de penuria crónica de la mano de obra joven, falta de renovación del mercado laboral), sobre los costes de producción y sobre la reorientación de la demanda global. Del mismo modo, el envejecimiento de la población representa un formidable reto para el sistema sanitario, al tiempo que es en parte un resultado de este. El solo efecto del alargamiento de la duración de la vida, dentro de los parámetros habituales, no debería llamar al alarmismo respecto al crecimiento desmesurado del gasto sanitario. Pero, ciertamente, el envejecimiento y la evolución global de la población implicarán un mayor gasto sanitario real. De hecho, la mayoría de los países desarrollados se enfrenta al desafío de la comprensión de lo que se ha denominado la transición sanitaria, tanto en el ámbito público como en el privado, terreno este último en el que son los individuos de edades centrales los que utilizan preferentemente sus servicios. El envejecimiento es, en definitiva, un problema multifactorial: existen múltiples factores que lo determinan y condicionan; y también polifacético: hay diversos ámbitos (biomédicos, sociales, psicológicos, económicos, etc.) en los que el envejecimiento tiene consecuencias.

En cuanto a los efectos económicos del envejecimiento, conviene recordar que una economía crece gracias a tres factores que pueden o no coincidir en el tiempo: el aumento del número de trabajadores, el incremento del capital empleado y las mejoras en la productividad. El factor más controvertido y de cálculo más complicado es la evolución de la productividad que acompaña al envejecimiento de la fuerza laboral, por lo que viene siendo objeto de análisis en las instituciones internacionales.

Aunque reconocen que es muy arriesgado generalizar, los economistas del FMI consideran que existe un consenso respecto a que la productividad aumenta hasta los 40 o 50 años del trabajador y que empieza a decaer a partir de entonces. Una conclusión tan extraña que parece extraerse de un tiempo muy lejano, aunque está muy próxima a las prejubilaciones masivas de trabajadores por parte de la gran banca y de ciertas multinacionales, que retiran anticipadamente a personas en plena forma física e intelectual, con un derroche de conocimiento imperdonable socialmente. En cualquier caso, para paliar esa caída de la productividad asociada a la edad, los expertos del FMI proponen un sistema de salud potente con una elevada tasa de médicos por habitante y un mercado de trabajo en el que la formación continua sea una constante que reduzca la brecha tecnológica que en muchos casos acumulan los trabajadores de más edad. De otro modo, amenazan, se puede alcanzar lo que se venido en llamar la japonización de la economía, un fenómeno consistente en crecimientos muy bajos que se atribuyen al envejecimiento de la población y sus secuelas.

Naturalmente, las consecuencias del envejecimiento demográfico son mucho más numerosas si descendemos al ámbito macroeconómico y sociocultural: las familias, los propios mayores, las mujeres y su proceso hacia la plena igualación de género, etc. Resultados todos ellos objetivables y cuantificables, especialmente los que hacen mención de las relaciones de dependencia económica entre unas edades y otras, así como en proyecciones de sostenibilidad del sistema de pensiones o del gasto sanitario, etc. Claro que la imperfección de los modelos matemáticos provoca en demasiadas ocasiones que las previsiones sean una y otra vez desmentidas por la realidad cuando esta asoma. Por otro lado, hay que tener en cuenta que las previsiones, correctas o no, “son una herramienta política de primer orden a la hora de justificar medidas de gobierno difíciles, como las reformas fiscales, laborales, sanitarias o de la Seguridad Social” (Pérez Díaz, 2010). Todo un cúmulo de intereses alrededor del envejecimiento demográfico.

En ocasiones estas medidas, que se consideran necesarias, pueden verse mediatizadas por las personas mayores de más de 65 años, que constituyen en diversos países un auténtico grupo de presión cuyas demandas deberán ser escuchadas por los partidos políticos que quieran llegar al poder o conservarlo. Entre otras razones, porque estos colectivos participan mucho más intensamente en los procesos electorales que las cohortes más jóvenes de la población, como lo demuestran los casos de Alemania, Reino Unido y España, entre otros. Dicho de otro modo, una población creciente de personas mayores de 65 años (la esperanza de vida en España se sitúa en 80 años para los hombres y en 85 para las mujeres) puede implicar que el gasto se concentre en sectores poco productivos de la economía.

Por todo ello, en los próximos años, una de las responsabilidades más importantes de los expertos será enfatizar el hecho de que la multiplicación del número de personas de edad avanzada con ingresos elevados y que no desarrollan un trabajo productivo es políticamente muy peligrosa para la solidaridad social. De hecho, puede producirse un antagonismo entre los jóvenes trabajadores que a menudo viven en una situación precaria por causa de sus bajos ingresos y los mayores que no trabajan y viven mucho mejor que ellos. Así pues, será necesario reforzar lo que se ha dado en llamar la solidaridad descendente, es decir, la solidaridad entre generaciones, frente a la solidaridad ascendente que ha prevalecido durante las últimas décadas.

Políticas contra el envejecimiento

Las consecuencias del aumento del envejecimiento demográfico en la sociedad son muy numerosas e importantes. Sin ánimo de exhaustividad, nos encontramos con las siguientes:

Problemas de salud que guardan una relación directa con la edad y que exigen aumentar la cobertura asistencial (red hospitalaria) y la mejora de las prestaciones sociales.

Aumento del gasto sanitario. Se ha estimado a escala internacional que un aumento del 1% de las personas de más de 65 años implica un aumento del gasto público del 0,2% del PIB. Entre 1995 y 2009, el gasto público sanitario creció a una tasa media anual, en términos reales, del 4,3% en los países de la OCDE.

Otras consecuencias económicas derivadas, como la mayor presión fiscal, inducidas de la caída de los ingresos tributarios y la disminución de la población activa.

Incremento de la población discapacitada y dependiente, que necesita la ayuda de otros para realizar ciertas actividades relacionadas con el cuidado personal y el mantenimiento del entorno.

Entre las consecuencias del aumento del envejecimiento suele incluirse también el deterioro del sistema de pensiones, cuando no su insostenibilidad sin una profunda reforma que, generalmente, comprende la baja de sus prestaciones y otras medidas complementarias, como subir la edad de jubilación o integrar todo o parte del coste del sistema en los presupuestos generales del Estado. De otro modo, se asegura para nuestro caso, el sistema de pensiones español tiende a la quiebra porque los empleados actuales (y las empresas) no son capaces de sufragar con sus cotizaciones las percepciones de los pensionistas de hoy. Los defensores de esta tesis olvidan, sin embargo, que el déficit que el sistema padece en los últimos años procede del paro estructural de la economía española, es decir, de los millones de personas que no encuentran empleo. Volveremos más ampliamente sobre este asunto en el epígrafe correspondiente.

A la vista de todo lo anterior, parece evidente que el envejecimiento de la población repercutirá notablemente en el crecimiento económico, las finanzas públicas y también en los mercados laborales, lo cual exige adaptar las políticas económicas y presupuestarias para hacer frente a las necesidades de estos colectivos. Hay que responder al reto de lo que la Organización Mundial de la Salud (OMS) denomina envejecimiento activo, esto es, el proceso de optimización de las oportunidades de salud, participación y seguridad para mejorar la calidad de vida de las personas mayores, no solo con base en sus necesidades, sino también en sus derechos.

El plan de envejecimiento activo de la OMS se apoya en tres pilares (salud, participación y seguridad), pero la formulación de políticas concretas varía y se adapta a cada sociedad. En junio de 2010 el Consejo de Ministros de la UE invitó a la Comisión Europea a colocar el envejecimiento activo en un lugar prioritario de la agenda política y a elaborar un marco de acción estratégica en el cual se apoyen nuevas iniciativas. Y es que el envejecimiento poblacional de Europa es objeto de atención y la sociedad espera una respuesta política mediante una acción intersectorial.

A la vista de esta realidad y de las perspectivas existentes, ¿cómo deberían modificarse las políticas económicas de los Estados miembros para adaptarse a las mismas? Pues se ha llegado a cinco conclusiones principales:

Fomentar la utilización de mano de obra, especialmente de trabajadores de edad; extender la vida activa y adoptar medidas para aumentar la productividad del trabajo.

Reformar los sistemas jubilatorios para incrementar las tasas de empleo de trabajadores mayores. Las experiencias en este sentido de Alemania, Austria y Francia han sido muy positivas.

Concebir los sistemas de pensiones a prueba de sucesos económicos y demográficos inciertos.

Establecer medidas para mejorar la eficiencia del gasto, creando estructuras que incentiven el uso racional de los recursos y la gestión eficaz de los avances tecnológicos.

Mejorar la metodología de las proyecciones demográficas y presupuestarias, de manera que se reduzcan en lo posible los niveles de incertidumbre.

Según los expertos de la Unidad de Análisis del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), merece ser resaltado el hecho de que, más que cualquier otra dimensión de protección social y cuidados de la salud, se necesitan medidas que mejoren las expectativas actuales de los familiares y cuidadores de estas personas mayores. Debido a ello, se han planteado cuatro grandes objetivos a nivel europeo y mundial: gestionar la provisión de atenciones adecuadas mediante el desarrollo de un sistema continuo de cuidados; mejorar el apoyo a los familiares cuidadores; suministrar cuidados paliativos para lograr un final de la vida más digno, y conseguir una mejor integración de las personas mayores en la sociedad a través del fomento de una actitud activa y de la creación de espacios amigables para las personas mayores.

Entre las estrategias para adaptar la sociedad al proceso de envejecimiento, Jean-Claude Chesnais destaca la opción de una política activa dedicada a estimular la fecundidad, complementada en lo posible con el fortalecimiento de la inmigración extranjera. Este tipo de estrategia sería acertada, según dicho experto, en los países europeos donde la fecundidad ha alcanzado niveles inferiores al del reemplazo. De hecho, hay experiencias históricas de políticas natalistas no coercitivas con resultados positivos, como la de Francia en la década de 1940 y la de Alemania Oriental a partir de 1975. Francia fue, durante un largo periodo, el país de más baja fecundidad del mundo, hasta que después de la Segunda Guerra Mundial adoptó una política de población muy sólida, llamada el código de familia, complementada con subsidios del sistema de Seguridad Social para la familia.

Otro caso muy conocido es el de la gigantesca China, que en 1979 impuso coercitivamente a toda la población la política del hijo único, que pronto produjo grandes desastres (matanzas de niñas recién nacidas, entre otras atrocidades) y que en 30 años nacieran 30 millones más de varones que de hembras. Esta drástica política antinatalista ha provocado un meteórico envejecimiento de la población, hasta el punto de que el Gobierno chino suprimió de un plumazo la política del hijo único en 2015, con la intención de atajar el desequilibrio en la proporción de nacimiento de niños frente a niñas. Pero el efecto deseado en el envejecimiento y en la reducción de la fuerza laboral tardará años en sentirse.

Economía del fenómeno migratorio

Los pilares básicos del fenómeno migratorio internacional y, por tanto, de los estudios y la literatura económica que le rodean pueden resumirse alrededor de tres cuestiones fundamentales: 1) las motivaciones que impulsan a las personas a migrar a través de las fronteras, pese al gran coste psicológico y financiero que a menudo hay que soportar; 2) los cambios que protagonizan los inmigrantes después de la llegada a los países receptores, como consecuencia de su adaptación al nuevo medio físico, económico y social; y 3) el impacto que tienen los inmigrantes sobre la vida de las naciones de acogida y sus instituciones económicas, socioculturales y políticas.

La razón primigenia y principal de la existencia de una oferta inagotable de emigrantes potenciales no es otra que la creciente distancia económica entre los países pobres y ricos, una brecha enorme que se ha visto agravada por las fuerzas de la globalización, que seducen a las poblaciones del tercer mundo con los beneficios del consumo moderno a los que no disponen de medios con los que acceder. Si a esto añadimos que en el mundo desarrollado existe una gran sed de mano de obra dispuesta a encargarse de los trabajos difíciles, poco retribuidos y de baja categoría social (que rechazan los trabajadores nativos), se entiende que los flujos laborales internacionales sean tan potentes y que los estados del Norte traten de regular y restringir la entrada de extranjeros en general y de los procedentes de los países del Sur en particular.

Los patrones de las migraciones internacionales reflejan los cambios económicos y sociales por los que pasan los países de origen y destino. Al iniciarse el siglo XX, el principal fenómeno demográfico era la corriente migratoria desde la vieja Europa hacia el Nuevo Mundo. Posteriormente, debido al éxito notable de los esfuerzos por controlar la mortalidad, empezó a acelerarse el crecimiento demográfico de los países subdesarrollados de tal manera que durante las últimas décadas de dicho siglo se dio una verdadera cruzada para reducir en ellos la tasa de fecundidad mediante programas de planificación familiar.

Las abismales diferencias de renta per cápita son causa principal de muchos movimientos migratorios, como el que trae hacia Europa occidental a cientos de miles de africanos. Actualmente, el PIB per cápita de la eurozona es ligeramente inferior a los 40.000 dólares y el de África subsahariana es de 3.500 dólares, 11 veces menos. En 1970, las respectivas cifras eran 18.000 y 2.600 dólares, con lo que la renta de los africanos era “solamente” siete veces menor. Con esta creciente diferencia de rentas, la presión migratoria africana en Europa va a continuar e incluso aumentará en las próximas décadas, máxime cuando África es el continente con la mayor expectativa de crecimiento demográfico.

Actualmente es la globalización económica, producto del significativo aumento del intercambio comercial y de los flujos de capitales, el verdadero motor de las migraciones. Bajo su influjo, el fenómeno migratorio internacional no proviene mayoritariamente de lugares pobres desconectados de los mercados mundiales, sino de naciones que están pasando por un proceso de cambios rápidos y de desarrollo como resultado de su incorporación al comercio global.

El fenómeno migratorio tiene muchos detractores y valedores en los países de acogida. En unos casos se tiende a asociar la inmigración con aspectos negativos, tales como el aumento del desempleo, la inseguridad ciudadana o el descenso de los salarios que supuestamente provocan, sin olvidar la retahíla de amenazas de todo tipo (demográficas, políticas, culturales e identitarias) con que una parte notable de la población contempla el fenómeno.

La otra cara de la moneda muestra, sin embargo, las grandes contribuciones de la inmigración al desarrollo económico, a la riqueza cultural o al incremento de la natalidad que provoca el rejuvenecimiento de la población. Normalmente se hace más hincapié en los aspectos económicos, pese a que el capital humano es el único factor de producción que formalmente no tiene libre tránsito por las fronteras, salvo en los territorios nacionales integrados en organizaciones superiores, como la UE. Pero existen otros campos en los que las actitudes vitales de los inmigrantes pueden “enseñar” a las poblaciones autóctonas, como la ilusión ante la vida, el optimismo, la perseverancia, la superación y la valentía.

CAPÍTULO 2

¿TIENE REMEDIO LA POBLACIÓN ESPAÑOLA?

Los grandes cambios demográficos

La situación actual de la población española es, inevitablemente, el resultado de los cambios que ha experimentado en el pasado. Por ello, para evaluar la magnitud del cambio, conviene observar lo sucedido a lo largo del convulso siglo XX. Durante dicha centuria, la población española multiplicó por más de dos veces su tamaño, desde los 18,6 millones de 1900 hasta los 40,8 de 2001. Sin embargo, el ritmo de cambio no fue precisamente constante. Si en las dos primeras décadas del siglo la tasa de crecimiento se movió en torno al 0,7% anual, en los años veinte se elevó por encima del 1% para caer de nuevo por debajo de dicho umbral durante las tres décadas siguientes, hasta que el baby boom propició la recuperación de los años sesenta y setenta.

En los años ochenta, la caída sostenida de la fecundidad produjo pronto la reducción de la tasa de crecimiento y después, junto a otros factores, el decrecimiento que nos asimilaba a los patrones poblacionales de los países demográficamente más avanzados del planeta: un crecimiento vegetativo reducido, incluso nulo o negativo, basado en la reducción del tamaño familiar, un retraso muy considerable del calendario de la maternidad, el crecimiento de las uniones de hecho y el aumento considerable del número de divorcios. Todo ello unido a la evolución muy favorable de la tasa de mortalidad, en especial de las mujeres, que se sitúa entre las más bajas del mundo.

Pero llega el siglo XXI y en sus albores se produce lo inesperado: en la primera década, la población española recuperó súbitamente el camino del crecimiento, aumentó sus efectivos en cerca de seis millones de habitantes y creció a un ritmo (1,5%) anual desconocido, al menos en los anteriores 110 años (Requena y Reher, 2011). La razón principal de este repentino fenómeno no es otra que el extraordinario saldo migratorio positivo debido a la masiva afluencia de inmigrantes al país. Mucho menor fue el efecto positivo del crecimiento natural. Mientras la población autóctona creció un modesto 4,5% en el periodo 1998-2010, la nacida fuera de España lo hizo en un 463%, es decir, a una tasa del 14,4% anual, con lo que fue la responsable del 76% del incremento de la población española en aquellos años.

Naturalmente, las masivas llegadas de inmigrantes tuvieron que ver con el rápido crecimiento económico de esos años, muy superior al registrado en los países más importantes de la UE, que aumentó la atracción de España para grandes masas de población procedentes de países con niveles de bienestar y oportunidades vitales muy inferiores. Además, esa atracción se incrementó por el hecho de que la mayor parte de los puestos de trabajo ofrecidos a los inmigrantes eran de baja cualificación profesional, así como por las generosas políticas de admisión e integración ofrecidas por las instituciones públicas españolas. Todo lo cual terminó con la imagen de un país tradicionalmente expulsor de población, aunque a raíz del inicio de lo que se ha dado en llamar la Gran Recesión, muchos de los inmigrantes se vieron obligados a retornar a sus lugares de origen.

En España, el proceso de transición demográfica descrito en otro apartado se produjo con cierto retraso respecto a otros países del entorno europeo. Pero, una vez iniciado, adquirió gran velocidad y terminó por tener mayor intensidad que en otros lugares. Lo cual significa que los retos que supone para la población pueden tardar en presentarse con toda su potencia, pero se desarrollarán con gran rapidez y serán probablemente más acusados que en otras naciones que nos precedieron por la senda de la transición.

En las últimas décadas, la sociedad española ha experimentado grandes cambios demográficos que han supuesto un gran esfuerzo de adaptación a las personas, las familias, las empresas y las instituciones públicas. En términos generales, los citados cambios han incidido especialmente en: a) el ritmo de aumento de la población; b) la caída intensa de la fecundidad entre finales de los años setenta y mediados de los noventa del pasado siglo, así como en los niveles persistentemente bajos registrados desde entonces; y c) el aumento de la esperanza de vida de la población y su longevidad (Requena y Reher, 2011). Todo hace pensar que esos cambios persistirán a medio y largo plazo, lo que exigirá nuevas estrategias políticas, familiares y empresariales que permitan absorber las consecuencias negativas de dichos cambios y aprovechar las oportunidades que ofrecen.

Según el Instituto Nacional de Estadística (INE), la población española se situó en 46.528.966 habitantes el 1 de enero de 2017, después de haber aumentado en 88.867 personas residentes en el año 2016, un crecimiento que no se había producido desde 2011. El dato más negativo fue que la población descendió en el grupo de 20 a 39 años un total de 337.221 personas.

El incremento poblacional durante 2016 fue fruto de un saldo vegetativo (nacimientos menos defunciones) prácticamente nulo (de -259 personas) y de un saldo migratorio positivo de 89.126 personas (se registraron 417.033 inmigraciones procedentes del extranjero y 327.906 emigraciones con destino al exterior). La inmigración aumentó un 21,9%, mientras que la emigración descendió un 4,6% respecto al año anterior.

En ese mismo año 2016, el incremento de la población residente se debió, principalmente, al crecimiento de la población de nacionalidad española (en 81.975 personas), una evolución muy vinculada a los procesos de adquisición de la nacionalidad, que afectó a 150.739 residentes. Por su parte, la población extranjera experimentó un crecimiento de 6.892 personas, hasta situarse en 4.424.409. Este incremento respondió tanto al aumento de la inmigración como al efecto de las adquisiciones de nacionalidad española, lo que produjo una pérdida de población extranjera. Por nacionalidades, los mayores descensos en términos absolutos se produjeron en las poblaciones procedentes de Rumanía, Bolivia, Marruecos y Ecuador, mientras que los mayores aumentos tuvieron lugar en nacionales de Italia, China y Ucrania.

Por comunidades autónomas, los mayores aumentos relativos registrados en 2016 fueron los de Islas Baleares (1,35%), Canarias (0,92%) y Comunidad de Madrid (0,80%). Por su parte, los mayores descensos se registraron en Castilla y León (-0,76%), Extremadura (-0,67%) y Principado de Asturias (-0,62%).

Datos provisionales referidos al primer semestre de 2017 señalan que el número de nacimientos se redujo un 6,3% respecto al mismo periodo del ejercicio anterior, continuando así la tendencia decreciente iniciada en 2008, solo interrumpida por el leve incremento experimentado en el año 2014. Si añadimos a este dato que el número de defunciones aumentó un 4,5%, tenemos como resultado que el crecimiento vegetativo de la población presentó un saldo negativo de 32.132 personas durante la primera mitad del año. Un periodo en el que también disminuyó en un 6,2% el número de matrimonios respecto al mismo periodo de 2016.

Según el INE, en caso de mantenerse las tendencias demográficas, la población de España habría iniciado en 2017 un descenso que no cesará hasta 2066, último año del periodo que alcanza la previsión realizada. Así, en los primeros 15 años, perdería 552.245 habitantes (1,2%), lo que situaría su población en 45,9 millones en 2031, y hasta 2066 se perdería un 11,6% adicional, con lo que la población se reduciría hasta 41,1 millones.

La reducción de la población residente se debería, principalmente, al progresivo aumento de las defunciones mientras el número de nacimientos seguiría reduciéndose, continuando con la tendencia iniciada en 2009, pese a que la proyección contempla que la fecundidad de las mujeres mantenga una ligera tendencia al alza, desde el promedio de 1,3 hijos al concluir su vida reproductiva de la actualidad (frente a los 2,1 hijos por mujer necesarios para que el tamaño de cada generación no fuera inferior al de la precedente). La principal causa del descenso previsto es, no obstante, la reducción del número de mujeres en edad fértil.

La esperanza de vida al nacimiento alcanzaría los 83,2 años en los varones y 87,7 en las mujeres en 2031, superando los 88,5 y 91,6 años, respectivamente, en 2065. A pesar de la mayor esperanza de vida y de la pérdida de población, el número de defunciones seguiría creciendo como consecuencia del envejecimiento poblacional.

De mantenerse la evolución demográfica observada, la pérdida de población se extendería a la mayoría de comunidades autónomas en los próximos 15 años. Los mayores descensos se registrarían en el Principado de Asturias (-11,1%), Castilla y León (-10,7%) y Galicia (-8,5%), mientras que solo en Baleares, Comunidad de Madrid y Región de Murcia el número acumulado de nacimientos superaría al de defunciones en ese mismo periodo. Llama también la atención el visible otoño demográfico que viven las comunidades de la cornisa cantábrica, puesto que a los datos negativos ya citados se unen los de Cantabria (-6,3%) y País Vasco (-3,7%), lo que compromete seriamente, junto al envejecimiento galopante que registran, el desarrollo de esa amplia región del país, que perdería cerca de 463.000 habitantes en el horizonte de 2031. El caso del País Vasco es especialmente preocupante si tenemos en cuenta que en solo dos décadas ha visto duplicarse el número de octogenarios en sus calles, mientras que entre la baja natalidad y la emigración, el número de jóvenes (18 a 34 años) ha descendido en 220.000 unidades durante el periodo 2000-2015, para quedarse en 351.000.

Contra el envejecimiento ‘inexorable’,
más juventud

El efecto del decrecimiento demográfico y del envejecimiento de la población sobre el crecimiento económico puede ser de primer orden. En el caso de la economía española, el cambio en el papel que desempeñará la demografía es evidente cuando se compara con el que ha tenido durante las últimas décadas y el que se espera que tenga. Concretamente, entre 1980 y 2007, la población en edad de trabajar aumentó un 1,1% anual en promedio, en gran medida como resultado de que los baby boomers entraron en este grupo. Y también la inmigración tuvo una función destacada en este proceso, especialmente durante el periodo 2000-2008, cuando el porcentaje de activos extranjeros pasó del 3% al 15,5%. A todo ello, además, se sumó una mayor incorporación de la mujer al mercado laboral: la tasa de actividad femenina pasó del 27,8% en 1980 al 49,5% en 2007.

Otro efecto adicional del envejecimiento demográfico español en la economía es la reducción de su población activa, un resultado que volvió a producirse en el primer trimestre de 2017, lo mismo que durante 15 de los anteriores 20 trimestres. Diez años atrás había 5,1 millones de jubilados o prejubilados, que suponían el 33% de quienes estaban completamente fuera del mercado laboral, frente a los 6,2 millones detectados por el INE a comienzos de 2017, que representan casi el 40% del total. Un fenómeno que no se va a detener salvo que regrese la inmigración de una forma significativa.

Las perspectivas para los próximos años son bien distintas. Según las previsiones de la Comisión Europea, la población en edad de trabajar caerá un 0,6% anual en promedio entre 2013 y 2050. Uno de los principales factores del cambio de tendencia es que la generación del baby boom tiene actualmente entre 50 y 55 años y, por tanto, se encuentra a las puertas de la jubilación.

Entre los factores que pueden amortiguar esta situación no se espera que la inmigración tenga el mismo protagonismo de los últimos años, en parte porque tras los fuertes influjos que se produjeron, España es uno de los países desarrollados con una mayor proporción de población extranjera. En cambio, la tasa de participación de la mujer y de la población de más edad sí podrá ayudar a amortiguar el cambio de tendencia en la población en edad de trabajar. De hecho, a corto plazo es previsible que la mejora de la coyuntura económica y las reformas realizadas en busca de estimular el trabajo de las personas más mayores generen un aumento de la participación que compense con creces el aumento de las jubilaciones. En este sentido, la Comisión Europea contempla un avance de la tasa de actividad femenina (entre 20 y 64 años) del 72,4% en 2013 al 78,6% en 2020, y de la tasa de actividad de la franja superior de edad (entre 55 y 64 años) del 54,2% al 67,8%.

Un estudio de Caixabank Research (octubre de 2015) señala que, a más largo plazo, los mecanismos compensatorios del proceso de envejecimiento estarán cada vez más cerca de su límite, “lo que podría conllevar un estancamiento de la población en edad de trabajar”. En este entorno, los avances de la productividad pasarían a ser aún más cruciales para la economía española, y la evolución de los últimos años no invita precisamente al optimismo: en el periodo 2000-2014, el crecimiento de la productividad total de los factores fue del 0,7% anual.

Otro estudio más reciente (julio de 2018) del BBVA Research indica que la brecha negativa que España acumuló en la productividad del factor trabajo durante el periodo 1996-2017 respecto a la media de la UE se debió al comportamiento del sector privado (+0,8% de promedio frente al 1,62 de la UE), mientras que el crecimiento de la productividad en el sector público superó ampliamente el promedio europeo.

En definitiva, las tendencias demográficas suponen un reto importante para la economía y para la sostenibilidad del Estado de bienestar español, puesto que presionan a la baja a la población en edad de trabajar. Uno de los ámbitos que más preocupación genera, junto a la financiación del gasto sanitario y de dependencia, es la sostenibilidad del sistema de pensiones en un sistema de reparto como el español, en el que las pensiones percibidas por los jubilados en un periodo son financiadas con las cotizaciones pagadas por los trabajadores en ese mismo periodo. No obstante, habrá cambios en el comportamiento de la población activa a raíz de las políticas implementadas, por lo que no todo el envejecimiento se traducirá en una menor fuerza laboral y, en consecuencia, en una pérdida de crecimiento y un aumento del gasto público. Con todo, las proyecciones demográficas a medio y largo plazo son, como todas, el resultado de extrapolar hacia el futuro los comportamientos del presente y, además, son muy sensibles a pequeñas variaciones de las hipótesis utilizadas, por lo que toda prevención es poca.

Naturalmente, los retos poblacionales no son exclusivos de España o de un grupo muy reducido de países. Expertos europeos, como Giulio Meotti (The Substitution of a Population, 2016), aseguran que el viejo continente será irreconocible en una generación, que la Europa del Este registra ahora “la mayor pérdida de población de la historia moderna”, mientras Alemania superó a Japón al tener la tasa media de nacimientos más baja del mundo en los últimos cinco años. En definitiva, Europa está envejeciendo y no renueva sus generaciones, dando en su lugar la bienvenida a numerosos inmigrantes procedentes de Oriente Medio, África y Asia, que van a reemplazar a los europeos nativos y que traen culturas con valores muy diferentes en muchos ámbitos de la vida.

Las cifras son irrefutables. Durante 2015 nacieron 5,1 millones de niños en la UE, mientras que murieron 5,2 millones de personas, lo que significa que, por primera vez en su historia moderna, la UE ha registrado un cambio natural de la población negativo. Son datos de Eurostat, la oficina estadística de la Unión que controla datos de la población europea desde 1961, y que también indica que ese mismo 2015 los europeos pasamos de ser 508,3 millones hasta los 510,1 millones. Es decir, la inmigración neta aportó en ese año algo más de dos millones de personas, mientras que la población nativa europea descendió. Es un claro proceso de sustitución de la población, algo trascendental que el demógrafo británico David Coleman (Inmigration and Ethnic Change in Low-Fertility Countries, 2016) asegura que transformará la cultura europea, al coincidir el descenso de la baja tasa de fertilidad de los nativos europeos con la institucionalización del islam y lo que él llama “reislamización” de sus musulmanes.

Pero volvamos a España. ¿Tiene el problema demográfico español remedio? Un estudio de Joaquín Leguina y Alejandro Macarrón publicado por la Fundación Botín (La demografía española todavía tiene arreglo, 2017) asegura que sí, aunque para afrontar adecuadamente el problema será necesario “desarrollar políticas a favor de la natalidad, alargar la vida laboral y mantener la productividad al mismo ritmo que crece la esperanza de vida”. A lo largo de estas páginas, hemos visto que no existe una relación automática entre la evolución de la población y la marcha de la economía, pero es preciso tenerla muy presente porque el mercado laboral influye mucho en las decisiones más relevantes que se adoptan en el campo demográfico. Y la incidencia de la natalidad en los registros económicos es también incontestable, como señalan Leguina y Macarrón citando un estudio de los economistas Ph. Durance, M. Godet y M. Martínez: el mejor desempeño económico de Estados Unidos, que creció un punto porcentual más al año que la UE durante las tres últimas décadas, “se explica en un 80% por su mejor evolución demográfica (2 hijos por mujer frente a los 1,6 de promedio europeo)”.

En el caso español, la mayoría de los pronósticos vienen a decir que pronto dejaremos de asegurar el reemplazo por medios naturales (excedente de nacidos sobre fallecidos), una situación a la que ya nos hemos acercado en varias ocasiones y en la que ya estamos sumergidos. Desde 1981 el índice de fecundidad está en España por debajo de 2,1 bebés por mujer, el mínimo para garantizar el reemplazo generacional. En 2018 se situaba en las proximidades del 1,3, con lo que el declive demográfico alcanzó su máximo desde que se iniciaron los registros en 1941. Solamente Madrid, Murcia, Baleares, Ceuta y Melilla tuvieron un saldo vegetativo positivo en el primer semestre de 2018. Según Alejandro Macarrón, “muy posiblemente no hayan nacido tan pocos bebés en España desde el siglo XVIII, cuando los españoles eran unos 10 millones o algo menos”. Y eso que el número de niños de madre extranjera supone ya el 20% del total de alumbramientos.

A lo largo de la historia, las poblaciones humanas se han ceñido a los límites de los recursos que tenían a su disposición y, según afirman los expertos, se ha realizado a través de la adaptación de la tasa de fecundidad a las fluctuaciones de la mortalidad. Por suerte, el mundo en el que esto sucedía pasó a la historia y el enérgico control de la mortalidad ha hecho posible que las decisiones reproductivas hayan podido cobrar autonomía. Sin embargo, el precio que se ha tenido que pagar por esos indiscutibles avances es el envejecimiento y, posiblemente, el declive de la población.

De todas formas, antes de apuntarse a la hipótesis de la catástrofe inevitable conviene tener en cuenta que la mejora de la productividad podría incrementar la riqueza producida por encima del crecimiento del empleo, lo que contribuiría a compensar la caída de la población en edad de trabajar. El aumento de la productividad, unido al de la tasa de empleo (que en España es exageradamente baja), y la llegada de nuevas oleadas de inmigrantes podrían ayudar a reducir el alarmante escenario previsible de la extrapolación de los datos recientes. No hay que olvidar nunca que son la presencia, la energía y las posibilidades de crecimiento de las nuevas generaciones las que marcan de verdad la diferencia de cara al futuro y la influencia internacional de cualquier país.

La cuestión demográfica española constituye ciertamente un problema, pero antes de preguntarnos cómo aumentar el número de ciudadanos, España tiene que concentrarse en generar un contexto económico y social más fluido, dinámico y atractivo para jóvenes de todas las latitudes, incentivando las actividades productivas, la innovación y la creación de empresas. En suma, hay que intentar hacer de España un país para los jóvenes, capaz de generar la influencia social y cultural que constituye la condición necesaria para ejercer una verdadera influencia internacional.

Pues bien, para aumentar el peso de la población joven en España, los demógrafos Leguina y Macarrón sugieren poner en marcha políticas activas de natalidad y familia y, en su caso, migratorias. Y para revertir tanto el envejecimiento como el saldo vegetativo, hay que operar sobre la natalidad. ¿De qué modo? Con políticas fiscales (compensación en el IRPF, Seguridad Social y pensiones de buena parte del coste de la crianza de los hijos), políticas familiares (guarderías, conciliación, reparto del trabajo familiar…) y políticas laborales para asegurar, por ejemplo, que las bajas por maternidad-paternidad no perjudiquen a las empresas donde trabajan las embarazadas y después madres. Sería suficiente con un hijo más por española. La gran mayoría de las 15.000 mujeres entrevistadas en la Encuesta de Fecundidad 2018 cree que el Estado debería incentivar la natalidad, y los incentivos más demandados son: la extensión de los permisos de maternidad y paternidad, mayor flexibilidad horaria y una asignación por hijo menor a cargo.

La inquietud por este problema ha llegado, como es natural, a las empresas. Un informe titulado La Natalidad en España, realizado a comienzos de 2019 por el profesor de la Universidad Autónoma de Madrid Hermógenes del Real Álvarez a petición del Club de Compañías Multinacionales de la Marca España (entre las 35 que le componen figuran firmas como Bayer, Google, Siemens, Leroy Merlín, IBM, Heineken, Huawei y Thales) ha realizado una serie de propuestas, entre las que destacan las siguientes:

Elevar el gasto fiscal (con exenciones, deducciones y créditos) para fomentar la natalidad desde el 1,5 hasta el 2,5% del PIB, siguiendo el modelo de la OCDE.

Ampliación de los permisos parentales siguiendo los modelos de los países del Norte de Europa.

Aumentar las guarderías públicas para niños de hasta 3 años.

Ofrecer a los jóvenes empleos de calidad (más estables y mejor pagados) que favorezcan y aceleren su independencia económica.

Facilitar el acceso a la vivienda de los jóvenes.

Favorecer la entrada e inserción social en España de inmigrantes, con el foco puesto en el aumento de la tasa de natalidad.

Equiparación laboral entre hombres y mujeres, en los salarios, en las oportunidades profesionales y en los sistemas de promoción

La crisis demográfica que sufre España es seria, pero tiene remedio (Leguina y Macarrón, ibíd.). Las mujeres españolas desean tener más hijos y si sus deseos pudieran hacerse realidad, gran parte del problema estaría solucionado, como hemos podido comprobar en países de nuestro entorno que afrontaron y resolvieron favorablemente problemas similares, como los casos de Francia o Suecia. En esta situación, una llegada ordenada de inmigrantes servirá de ayuda, así como la modificación de la política de jubilaciones. Con toda seguridad, de la diligencia con que nos pongamos ahora a resolver esos problemas dependerá el futuro de nuestro bienestar.

La población de los Estados miembros de la UE será en las próximas décadas algo menor en número pero mucho más vieja, lo que amenaza a las perspectivas de crecimiento económico y ejerce una fuerte presión sobre el gasto público. Esta tendencia contrasta con la de la población mundial, que habrá crecido en 2.500 millones para el año 2050, el equivalente a seis veces la población de la UE.

En este sentido, un grupo de expertos del FMI advertía en 2016 que el envejecimiento de la mano de obra en la Eurozona puede tener efectos adversos para la productividad. Según sus cálculos, al tiempo que aumentará el número de jubilados, los trabajadores de entre 55 y 64 años crecerán desde el 15% actual hasta el 20 en las dos próximas décadas, un incremento que supondrá una caída de la productividad del 3%, algo que tendrá especial incidencia en los países del Sur de Europa (Grecia, España, Portugal e Italia), que son precisamente los que más necesitan aumentarla para mejorar su competitividad y reducir el desempleo.

Naturalmente, el fenómeno del envejecimiento no es un problema exclusivamente europeo. Se padece de forma muy grave en Japón y, si bien con menos intensidad, lo sufrirán también en el futuro tanto en Estados Unidos como en Corea del Sur y hasta en China. Solo África e India parecen escapar a esta tendencia.

El envejecimiento de la población europea se debe a la interacción de cuatro factores demográficos:

En toda la UE las tasas de fecundidad son y seguirán siendo menores que la tasa de reemplazo natural de la población.

La caída de la tasa de fecundidad tras la explosión demográfica de posguerra y la jubilación de dicha generación aumentará la tasa de dependencia durante varias décadas.

La esperanza de vida al nacer se incrementó en nueve años desde 1960 y se estima que para 2050 aumentará en seis años más para los hombres y cinco para las mujeres.

Hasta 2050, la inmigración llegará a añadir otros 40 millones de personas, pero no será suficiente para compensar la baja fecundidad y la creciente esperanza de vida.

El mercado laboral será el primero en sentir el impacto del envejecimiento, aunque las proyecciones de Eurostat indican que los aumentos en el empleo pueden retrasar esas repercusiones. Sin embargo, la posible amortiguación de los efectos negativos solo será temporal, porque la magnitud del cambio demográfico terminará imponiéndose. De todos modos, la tasa de crecimiento prevista para el periodo 2031-2050 apenas alcanzará el 1,2% anual, mientras que, con las políticas vigentes actualmente, el gasto público derivado del envejecimiento aumentará en varios puntos porcentuales del PIB en la mayoría de los Estados miembros. Gran parte de ese gasto se destinaría a jubilaciones, atención de la salud y asistencia médica prolongada, en este último caso debido a que las tasas de discapacidad se disparan con la edad, especialmente a partir de los 80 años.

Para paliar las gravísimas consecuencias del envejecimiento poblacional europeo, los expertos de la Unión de Banca Suiza (UBS) y de Goldman Sachs contemplan dos tipos de soluciones: en primer lugar, fomentar de manera importante la corriente inmigratoria, terminando con las reticencias que la misma viene despertando en varios países; y en segundo lugar, emprender las reformas estructurales necesarias para aumentar sensiblemente la productividad total de los factores.

Las proyecciones de población 2016-2066 del INE para España calculan que los mayores de 65 años al comienzo de dicho periodo representaban el 18,7% de todos los habitantes, alcanzarán el 25,6% en 2031 y el 34,6 en 2066. Si persistieran las tendencias y los comportamientos demográficos actualmente observados, es decir, en caso de que la fecundidad, la mortalidad y las migraciones continúen en la línea actual dentro de un contexto de crecimiento económico moderado, España perderá 552.000 habitantes en los próximos 15 años. Según el INE, incluso en el escenario más optimista de los utilizados (con más inmigración y más natalidad) la población seguiría decreciendo.

¿Qué consecuencias tendrá todo esto? La más llamativa es que la tasa de dependencia subirá del 53% actual al 92% en 2051. En apenas 35 años, la situación cambiará y, por cada persona en edad de trabajar, habrá otra que no lo estará. En otras palabras: el que trabaje tendrá que hacerlo de tal forma que pueda mantenerse a sí mismo y a un dependiente. Lo cual parece imposible de sostener si no se ponen en marcha políticas adecuadas que lo hagan posible.

También según el FMI, España se perfila como el país de entre las grandes economías occidentales que en el año 2035 contará con el porcentaje más elevado de trabajadores mayores de 55 años y el segundo, después de Alemania, en número de jubilados por ocupado. Y no ha sido la única entidad en hacerse eco de la situación, puesto que el Banco de España ha reducido el potencial de crecimiento de la economía española al 1,2% anual para el periodo 2020-2025 (frente al 3% que se registraba en la década previa a la Gran Recesión), a la vista de la evolución previsible de su demografía y también de su elevada deuda. En opinión del regulador, este declive de la tasa de crecimiento solo se puede paliar “con una mayor productividad o con una reducción significativa del paro estructural”.

Naturalmente, todas estas previsiones hay que pasarlas por el tamiz de las probabilidades de acierto que cabe atribuir a los modelos matemáticos y demográficos al uso, que han demostrado grandes carencias en el pasado. Un excelente trabajo del demógrafo Joaquín Leguina, publicado en marzo de 2017 en la Revista de Libros (“La demografía y el arte de asustar”) ponía de manifiesto los estrepitosos fracasos de las previsiones demográficas catastrofistas realizadas en los años setenta del siglo XX tanto por afamados profesores universitarios como por organismos de tanto prestigio como el Instituto de Tecnología de Massachusetts (MIT por sus siglas en inglés) o Naciones Unidas. En ese caso, el fiasco llegó de la mano de las evoluciones demográficas de China e India.

Más cercanas en el tiempo, en 1990, las previsiones demográficas españolas más sesudas alertaban de la “catástrofe” del envejecimiento y predecían para 2015 algo que no se pareció nada a la realidad que pudo comprobarse después. España, precisaba Leguina, “lleva más de 30 años con una fecundidad por debajo del nivel de reemplazo (2,05 hijos por mujer) sin que eso se haya notado demasiado en su población total, pues la inmigración compensó hasta la llegada de la crisis (2008) el déficit de nacimientos”. Todo lo anterior no significa que los juegos de hipótesis sobre mortalidad, fecundidad y migraciones futuras carezcan de utilidad, pero debe huirse del catastrofismo. En España hay un proceso de envejecimiento que tiene su origen en la mejoría de la esperanza de vida, un avance que produce un mayor número de viejos, pero no necesariamente mayor envejecimiento, pues este se explica, fundamentalmente, por el nivel de fecundidad en los años anteriores al momento en que se mide.

Es cierto, en este sentido, que en el caso español se observa un fenómeno de envejecimiento especialmente acelerado, ya que en menos de 30 años se ha duplicado el número de personas con más de 65 años. Las principales causas de este proceso de envejecimiento han sido, además de las crisis económicas, la falta de políticas activas de ayudas a la maternidad, la prolongación de la vida de las personas gracias a los avances médicos, las mejoras registradas en las condiciones sociolaborales y la prevención de enfermedades.

Manuel Blanco Desar, autor de Una sociedad sin hijos (2018), atribuye mayoritariamente el envejecimiento español al reducido número de nacimientos más que al aumento de la esperanza de vida: “Si en 1975 hubo 7,86 nacidos de cada 100 mujeres y en 2017 se quedaron en 3,7 es absurdo razonar que el problema de la baja natalidad no existe porque ahora mueren menos niños que antes y viven más años”. Y cierra su libro con tres verdades del barquero: “Sin juventud no hay futuro. Sin niños no habrá juventud. Sin fecundidad no habrá niños”. Claro que algunas antiguas estimaciones de estudios internacionales de prospectiva se demostraron completamente erróneas y otras proyecciones recientes parecen a todas luces exageradas, como las realizadas por Naciones Unidas, que sitúa a España en el año 2050 como el país más envejecido del mundo, con un 40% de su población por encima de los 60 años.

Frente a estas visiones catastrofistas, conviene tomar la distancia que adopta para sí el demógrafo español Julio Pérez Díaz, para el que “en un país con un Estado de bienestar poco desarrollado y muy apoyado en la ayuda familiar, la proporción creciente de personas en edad madura o en su primera vejez ha sido de gran ayuda para el resto de edades […] pues ha aparecido un nuevo actor social que ha abierto nuevas posibilidades de relaciones y estrategias familiares”.

En nuestro país el envejecimiento poblacional se distribuye de forma desigual, con comunidades autónomas que presentan cifras bajas, otras de tipo medio y, finalmente, otras con un alto índice de envejecimiento que podemos considerar como preocupante (Morales, 2014). Geográficamente podríamos situar a las comunidades norteñas como las más envejecidas por este orden: Asturias, Castilla y León, Galicia, País Vasco, Aragón, Cantabria, La Rioja y Navarra. Las que presentan índices medios son Extremadura, Cataluña, Castilla-La Mancha y Comunidad Valenciana. Y las menos envejecidas serían, por este orden, Melilla, Ceuta, Murcia, Canarias, Andalucía, Baleares y Madrid. Más preocupante resulta la situación de las provincias que actualmente tienen más defunciones que nacimientos, que son 17 de las 52 que componen el territorio nacional. El orden sería: Lugo, Orense, Zamora, Palencia, León, Asturias, Soria, Salamanca, Teruel, Ávila, A Coruña, Cáceres, Huesca, Burgos, Segovia, Cuenca y Vizcaya. Como puede apreciarse, la mayoría son provincias del interior con una actividad económica poco desarrollada, con fuerte predominio de las actividades primarias frente al motor de desarrollo que supone la industria y el turismo. Lo que más sorprende es encontrar en esta lista a Burgos y Vizcaya.

El envejecimiento produce personas dependientes cuyo cuidado era asumido por familiares (principalmente, mujeres. Es lo que se denomina “trabajo de cuidados”). Sin embargo, los cambios en los modelos de familia, el aumento de la formación de las mujeres y su progresiva incorporación al mercado de trabajo no permiten seguir confiando en dicha fuente de provisión de cuidados.

Pues bien, con el trasfondo de estos cambios demográficos y sociales, en diciembre de 2006 se promulgó la ley de dependencia (LD) para atender a las personas que necesitan ayuda para realizar actividades básicas o instrumentales en su vida diaria. Como consecuencia directa de esta ley, el gasto en dependencia pasó del 0,36% del PIB en 2007 al 0,74 en 2011 y al 0,91 en 2017. Por otro lado, las estimaciones realizadas acerca del coste de la dependencia reflejan que el esfuerzo presupuestario aumentará con los años, por lo que resulta preciso decidir cómo se financiará, dentro de las posibilidades existentes (cuidado informal, ahorro privado, seguros de dependencia o financiación pública mediante impuestos). La LD establece tres fuentes de financiación: la Administración General del Estado, las comunidades autónomas y los beneficiarios; en este último caso, la contribución será acorde con su capacidad económica y según el coste de la prestación.

La memoria económica de la LD establecía la contribución del usuario en un tercio del coste del servicio; sin embargo, los escasos estudios realizados acerca del copago muestran que su aportación está lejos de esa cuantía. La prioridad concedida a la reducción del déficit público afectó a la LD en varios aspectos: el aplazamiento de la incorporación al sistema de una parte de los dependientes hasta julio de 2015, la reducción de las cuantías de las prestaciones económicas y la modificación en las correspondientes al copago del usuario por un decreto ley en el año 2012.

En términos de porcentaje, las estimaciones realizadas por distintos colaboradores de los sucesivos informes de la Sociedad Española de Salud Pública y Administración Sanitaria (SESPAS) revelan que los beneficiarios de prestaciones contribuyen a financiar más de la mitad del coste de estas. En efecto, los resultados muestran que la implantación de la LD no es homogénea. En primer lugar, los costes de la dependencia son muy superiores a los estimados y reconocidos por las administraciones públicas, dado que solo el 60% de las personas reconocidas como dependientes perciben alguna prestación, y las demás se están en listas de espera. Por otro lado, se observan diferencias notables en el coste global de la atención por comunidad autónoma, lo que puede explicarse por el desigual tipo de prestaciones con que se atiende a los dependientes en cada una de ellas, ya que son el resultado de una combinación de disponibilidad de recursos del ente público, de preferencias de los dependientes y de las prestaciones realmente reconocidas. Por otra parte, aunque el copago por grados de dependencia es similar en toda España (53,5%), también hay diferencias de más de diez puntos porcentuales respecto a la media por comunidades autónomas y grados. Estas desigualdades se explican también por las diferencias de renta de los beneficiarios y por el tipo de prestaciones que reciben.

El aumento del copago se deriva del contexto general de crisis financiera y recesión económica en el que la prioridad otorgada a la reducción del déficit público impactó negativamente en el sostenimiento del Estado de bienestar. De hecho, la tendencia a la reducción del peso de la Administración central en el gasto se acabó sustanciando en la reducción de prestaciones y el alargamiento de plazos en el reconocimiento de los dependientes más severos. El resultado es que el sistema nacional de dependencia ha venido perdiendo usuarios, a razón de más de 24.000 anuales hasta finales de 2014, manteniéndose una lista de espera superior a las 168.000 personas. Por otro lado, las diferencias entre comunidades autónomas suponen una desigual aplicación de la LD en el ámbito nacional, creando problemas de equidad.

Transcurridos ya unos años desde la aplicación de la LD, se han examinado no solo sus consecuencias sociales, sino también sus efectos desde una perspectiva macroeconómica, utilizando modelos matemáticos y estadísticos. Y los resultados obtenidos demuestran que este tipo de políticas desencadena un ajuste al alza de la actividad económica general, vía multiplicador del gasto agregado, pero también tiene un efecto de oferta sobre el capital privado que redunda en un incremento de la productividad del mismo y también de la correspondiente al factor trabajo. Este doble efecto de oferta y demanda es una garantía de retorno económico de la inversión en políticas sociales, además del efecto beneficioso que tiene en la población afectada y sus familias. En este sentido, España tiene la rémora de ser uno de los países de la Unión Monetaria que menos gasta en dependencia y políticas sociales, así como un largo camino que recorrer a la vista de que la inversión en estas materias es muy rentable económicamente hablando, pues “genera empleo, impulsa el crecimiento, mejora las cuentas de la Seguridad Social y apenas tienen influencia en el déficit y la deuda” (Iñurrieta, 2016).

El caso inmigratorio español

Los países del Sur de Europa han cambiado sustancialmente su posición en el sistema internacional de migraciones en los últimos años: fueron exportadores de población durante la mayor parte del siglo XX y solo en el último cuarto del mismo se convirtieron gradualmente en receptores de inmigrantes. En este sentido, España fue durante siglos un país exportador de personas, con grandes flujos de emigración hacia América Latina y Europa. Los primeros se produjeron durante la primera década del siglo XX y los segundos tras el fin de la Segunda Guerra Mundial. Como consecuencia de esos procesos, se calcula que hoy viven en el extranjero algo más de 1,5 millones de españoles.

En el caso de España, la inversión de esta tendencia se inició en los años ochenta de esa centuria y se aceleró sobremanera con la entrada del siglo actual. Los datos del INE no dejan lugar a dudas: en 1998 solo el 1,6% de los empadronados era extranjero, poco más de medio millón de personas, frente a los 5,7 millones empadronados en 2011. Posteriormente, como consecuencia de la Gran Recesión, el censo de población perdió algo más de un millón de inmigrantes en un quinquenio, de modo que al inicio de 2017 vivían entre nosotros más de 4,5 millones, lo que supone cerca del 10% de la población total.

En esas dos décadas, el flujo de entrada de extranjeros tuvo un carácter dual que se mantiene al final del periodo. Por una parte están los inmigrantes procedentes de países desarrollados, que se han afincado en poblaciones costeras y grandes ciudades en número creciente, generalmente atraídos por un clima benigno para disfrutar de su jubilación, o por motivos de estudio o de empleo en firmas multinacionales. Y por otro, los inmigrantes procedentes de países en vías de desarrollo, que se han concentrado en las áreas más dinámicas económicamente (grandes ciudades, zonas turísticas, etc.) y también, lamentablemente, en sectores tradicionales con abundante economía sumergida.

En términos comparativos, España ha recibido en los últimos años la tercera parte de los inmigrantes de los países de la OCDE, siendo el segundo país de inmigración en términos absolutos, detrás de Estados Unidos, y el primero en términos relativos. Sin esa contribución, la sociedad española hubiese tenido que renunciar al crecimiento, al menos en las tasas tan elevadas que se registraron año tras año y, consiguientemente, a sus consecuencias sociales más beneficiosas. La contribución de la inmigración ha sido, por tanto, indispensable para el desarrollo económico en España desde los años noventa hasta el inicio de la Gran Recesión y aún después. Y también por haber modificado la estructura y la dinámica demográfica española, “rejuveneciendo su población y cambiando la tendencia a la baja de su fecundidad” (Cebrián et al., 2010). El 15% de los nacimientos de niños españoles en los últimos años son hijos de inmigrantes.

Por lo general, los inmigrantes procedentes de los países subdesarrollados se emplean en puestos de trabajo no cubiertos por la mano de obra nativa, bastante reacia a aceptar empleos de gran dureza o baja remuneración. En este sentido, los inmigrantes han contribuido también a aumentar la flexibilidad del mercado de trabajo, especialmente en núcleos de actividad en la agricultura, la construcción y los servicios personales, segmentos todos ellos con empleos donde, en líneas generales, no se requieren altas cualificaciones profesionales.

Los inmigrantes han contribuido también a sostener el sistema público de pensiones, a la incorporación de las mujeres españolas al mercado de trabajo y, aunque puede parecer sorprendente, a la generación de actividad empresarial. Las encuestas anuales que realiza el Global Entrepreneurship Monitor muestran la notable creación de tejido productivo a cargo de los inmigrantes, especialmente en las zonas rurales (donde se debe a ellos cerca del 30% del crecimiento de la población), siendo mayor su propensión a emprender negocios que la de los nativos, si bien la tasa de éxito es sensiblemente menor. En definitiva, en solo dos décadas la inmigración ha modificado la composición de la sociedad española.

El origen de los inmigrantes que se han asentado en España ha ido cambiando con los años, con excepción de la comunidad marroquí, que siempre ha estado entre las más numerosas. En los últimos tiempos, los colombianos y ecuatorianos se han convertido en los indiscutibles protagonistas de la inmigración latinoamericana, seguidos por los bolivianos. Y desde que el presidente Maduro llegó al poder en Venezuela, se exiliaron en España 150.000 personas, con lo que el número de venezolanos alcanzó en 2019 la cifra de 274.000, lo que supone un incremento del 76% en cuatro años.

Entre los europeos son los rumanos los más numerosos, hasta el punto de haberse erigido en la comunidad extranjera con más empadronados entre 2008 y 2015 (Delle Femmine, 2017). Destacan también las importantes colonias de británicos (260.000) y alemanes afincados en las costas mediterráneas y en ambos archipiélagos, aunque sus objetivos vitales son, como hemos visto, distintos a los de quienes vienen en busca de empleo y de una vida mejor que la posible en sus países de origen, tanto para ellos como para sus descendientes.

A comienzos de 2017 casi cinco millones de extranjeros disponían de una tarjeta o certificado de residencia en vigor, según datos del Observatorio Permanente de la Inmigración. Una cifra muy apreciable si se tiene en cuenta que la crisis iniciada en 2008-2009 y, especialmente, el pinchazo de la burbuja inmobiliaria provocaron el regreso a sus lugares de origen de más de dos millones de personas. Antes, entre 2000 y 2008, llegaron a España 600.000 extranjeros cada año, lo que representó más del 90% de su crecimiento poblacional. Un porcentaje importante de este colectivo apostó por continuar su proyecto de arraigo en España pese a todo, porque la gran mayoría sigue en las posiciones más bajas del mercado de trabajo y de la sociedad. La mayoría de los inmigrantes entra en el mercado laboral a competir con salarios bajos y empleos de menor cualificación, a veces en la economía sumergida. Lo cual aumenta la desigualdad y la precariedad laboral de los españoles más castigados por la crisis. Y hace que la reducción de la tasa de paro sea más lenta.

Durante 2017, más de 532.000 personas procedentes del extranjero establecieron su residencia en España. De ese total, casi un 15% tenía nacionalidad española, siendo los demás extranjeros. El número de inmigrantes no era tan alto desde 2008, cuando llegaron 599.000, de modo que el saldo migratorio exterior volvió a ser en 2017 positivo por segundo año consecutivo (en ese bienio, la población española aumentó gracias a los extranjeros y el empleo de inmigrantes creció en un 4%, muy por encima de Francia y Alemania) e invirtió una tendencia a la baja iniciada en 2010. En los peores años de la crisis, 2012 y 2013, se registraron resultados negativos de 142.552 y 251.531 habitantes.

El flujo de inmigrantes ha traído consigo la nacionalización como españoles de bastantes de ellos: en el periodo 1995-2015, más de 1,2 millones de personas adquirieron el pasaporte español por residencia, la modalidad más común de nacionalización. Ecuador (273.000), Colombia (198.000), Marruecos (191.000) y Perú (111.000) encabezaron la lista de países de origen con más nacionalizados durante esos años. Según datos de Eurostat, España fue el tercer país que más extranjeros nacionalizó entre 2005 y 2014.

En cuanto a la localización geográfica, la distribución de la población extranjera muestra una pauta de gran concentración: Madrid, el área mediterránea (Barcelona, Comunidad Valenciana, Murcia y Andalucía) y los archipiélagos de Canarias y Baleares vienen destacando desde las últimas décadas del siglo XX como principales lugares de establecimiento. Algo que explican tanto las oportunidades laborales como los factores climáticos. En Madrid la mayoría de los inmigrantes son iberoamericanos, que son los que se integran con gran rapidez, habida cuenta de los lazos históricos, idiomáticos y culturales que comparten con los españoles. En Cataluña los marroquíes son los más numerosos, aunque también hay una importante colonia marroquí en Andalucía. Casi la mitad de los rumanos residen en Madrid y Castellón.

Una parte de la inmigración española es irregular, tanto la procedente de su entorno geográfico (Marruecos) como de países latinoamericanos. En el primer caso, los inmigrantes cruzan el estrecho de Gibraltar o el mar de Alborán en pateras para llegar a la península ibérica, o el Atlántico occidental para alcanzar las Islas Canarias. La presión migratoria se recrudece durante los veranos, destacando el correspondiente al año 2018, tras la aceptación por el Gobierno del buque Aquarius, con más de 600 personas a bordo, después de haber sido rechazado por Italia y otros países mediterráneos, muy castigados por llegadas masivas de refugiados de las guerras de Siria y Afganistán en años anteriores.

Los latinoamericanos usan mayoritariamente el aeropuerto de Madrid, provistos de visas de turistas o estudiantes, y al cabo de tres meses se convierten en inmigrantes sin papeles. Los inmigrantes irregulares procedentes de los países de Este europeo alcanzan el territorio español en autobuses de líneas regulares. Todo lo cual ha “obligado” a establecer periódicas ofertas de regularización masiva de la situación de estos colectivos, dado que las políticas migratorias han contado con un consenso generalizado “basado en la aceptación de numerosos inmigrantes, demandados por las crecientes actividades productivas de los sectores económicos” (Cebrián et al., 2010). Caso obviamente distinto al de la inmigración ilegal incontrolada que supera la capacidad de acogida en las plazas de Ceuta y Melilla, mientras las instituciones europeas demuestran una vez más su ineficacia en un asunto tan importante como dar una solución común y realista a este fenómeno.

Un informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) estimaba a finales de 2018 que España tendrá que recibir al menos ocho millones de nuevos inmigrantes para garantizar la sostenibilidad de nuestro sistema económico hasta el año 2050, fecha en la que deberíamos tener unos 55 millones de habitantes.

Recomendaciones de este tenor tienen, sin embargo, detractores que consideran ya bastante multicultural y diversa la España actual, que cuenta con algo más de un 11% de población de origen externo, y que temen las consecuencias económicas y sociales de una política inmigratoria de puertas abiertas, como lo hace Rafael L. Bardají (director de World Wide Strategy) en un artículo publicado en Actualidad Económica (19 de noviembre de 2018): “La inmigración actual y la que se nos avecina van a tener más consecuencias negativas que positivas, más cuanto más distinta sea la cultura de la que proceden. No cuentan con el perfil de la inmigración que nuestro país necesita”. Una política inmigratoria consecuente con las necesidades actuales y futuras de la sociedad española y pactada por los grandes partidos políticos podría terminar, o al menos minimizar, el rechazo a los inmigrantes de una parte no desdeñable de la población.

Retos futuros de la población española

Aunque las previsiones a una fecha lejana contienen escasas probabilidades de acierto, al menos sirven para conocer qué ocurrirá si no cambian las circunstancias dominantes cuando se realizan. En este sentido, las tendencias actuales nos llevarían a un escenario de reducidas tasas de crecimiento poblacional en el futuro, con un decremento de más de medio millón de habitantes en los próximos 15 años (de los 46,4 millones de 2016 a los 45,8 millones de 2031).

Con estas previsiones del INE, basadas en el mantenimiento de la muy baja tasa de fecundidad (1,33 hijos por mujer), es más que lógico pensar que el futuro de la población española vendrá marcado por las migraciones, que viene a ser lo mismo que afirmar que dicho porvenir dependerá de la marcha de la economía española y de la demanda de empleo. Según la proyección del INE, uno de cada cuatro habitantes tendrá 65 o más años en el horizonte de 2031 (pasando del 15,7% al 25,6% en 15 años) y las zonas donde más población se perdería son las más envejecidas y aquellas en las que el peso del turismo es menor.

Naturalmente, con la tasa de fecundidad actual (una de las más bajas del mundo) estaremos muy lejos de poder garantizar la tasa de reposición, esto es, que el número de nacimientos iguale el de fallecimientos. El constante aumento de la edad media de la primera maternidad, que ya está en 30,9 años, indica que las mujeres “apuran el reloj biológico”, de modo que muchas, cuando quieren tener hijos, ya no pueden. Este retraso no se debe a una moda pasajera, sino a la dificultad que las mujeres tienen para combinar sus aspiraciones y requerimientos profesionales con un proyecto de familia.

Si España quiere ver recuperarse la tasa de natalidad, tiene que aplicar políticas que faciliten la decisión de tener hijos, porque difícilmente las parejas querrán procrear si el horizonte laboral que tienen es de inestabilidad. Algunos países han aplicado incentivos económicos en forma de ayudas para la crianza de los hijos, así como permisos de maternidad que en algunos casos, como en los países nórdicos, llegan hasta los 12 meses. Esto es algo que los empresarios españoles tienen que comprender y apoyar, porque la única protección de maternidad que existe en nuestro país está supeditada al empleo y porque, como ha señalado la profesora María Paz Marcos, “si las cosas siguen como están en materia de fecundidad, no habrá quien compre los automóviles, los frigoríficos y las máquinas que las empresas españolas producen”.

Mientras la situación actual se mantenga en este escenario, parece imprescindible reorientar la política migratoria española. Con el advenimiento de la crisis económica internacional fue la población extranjera residente en España la más afectada, registrando tasas de paro que duplicaron las correspondientes a los nacionales. Pues bien, la recuperación de la economía española iniciada en 2014 y consolidada en los ejercicios posteriores obliga a diseñar mecanismos para provocar el retorno voluntario de los inmigrantes expulsados por la crisis y, de paso, consolidar modelos modernos de gestión de su instalación con vocación de permanencia e integración en la sociedad española. Hay que evitar a toda costa el aislamiento que padecen en países como Francia o Bélgica, entre otras cosas porque la envejecida sociedad española les necesita para darle la vuelta a una ecuación demográfica demoledora. Afortunadamente, España se encuentra de momento al margen de la ola de xenofobia, racismo y rechazo al extranjero que se ha extendido por diferentes países, realidad a la que ha contribuido el hecho de que un porcentaje importante de los inmigrantes procedieran de una América Latina que comparte valores, cultura e intereses con España. Sea como sea, España ocupa el tercer lugar en el mayor grado de tolerancia a los inmigrantes de Europa, tras Suecia y Finlandia.

En línea con el último Plan Nacional de Ciudadanía e Inclusión 2011-2014, se deben impulsar políticas de cohesión que los inmigrantes merecen por su decidido propósito de integración total. Como señaló en 2016 Juan Iglesias, director del Instituto Universitario de Estudios sobre Migraciones, lo que se necesita “ya no es solo una política para inmigrantes, sino una política de Estado esencial para el futuro”. Teniendo además en cuenta que las políticas migratorias del pasado son mecanismos obsoletos frente a la creciente presión migratoria a la que, en Europa, se une la correspondiente a los refugiados llegados a Italia y Grecia huyendo de la guerra y la miseria, de los que la UE acordó en 2015 redistribuir 160.000 entre los Estados miembros (18.000 le correspondieron a España). Durante ese año llegaron al continente 885.386 personas, muchas de ellas, indocumentadas.

En el ámbito europeo existe una gran preocupación por la inmigración y la seguridad, potenciada por los atentados yihadistas de París, Londres, Niza o Barcelona, de modo que se ha elevado al primer rango de las prioridades. Sin embargo, al menos hasta finales de 2017 las respuestas ofrecidas por la UE a la crisis migratoria se han construido desde la urgencia y sin coordinación real. De hecho, la afluencia de refugiados a las puertas de Europa ha mostrado los límites del actual régimen de asilo común y ha desembocado en un cierre rápido de ciertas fronteras del espacio Schengen. Circunstancias todas ellas que, en un contexto de resurgimiento de los nacionalismos y populismos, configuran un momento óptimo para propiciar la profundización de una política de seguridad y de defensa comunes.

CAPÍTULO 3

SISTEMA EDUCATIVO: LA FISURA POLÍTICA

Educación y Estado de bienestar

Hoy en día se admite innegable e ineludiblemente la condición de la educación como uno de los pilares del Estado de bienestar. El propio desarrollo de este último conduce a preguntarnos por el papel que en ese entramado corresponde a la educación y puede decirse que el bienestar social y la calidad de vida en una sociedad que ha alcanzado ciertas cotas de desarrollo no deben prescindir de la dimensión educativa, en el sentido más amplio, para definirse.

Las relaciones del Estado con la educación no pueden comprenderse sin al menos un breve análisis de la evolución histórica de las interconexiones entre la educación y el poder del Estado. La educación primaria empezó a ser gratuita en Estrasburgo, en 1598, gracias a la reforma de Lutero y también fue gratuita en Escocia a partir de 1633. Después, Federico de Prusia la introdujo gratuita hasta los ocho años en 1763, y el también prusiano Alexander von Humboldt, que había escrito Cosmos: ensayo de una descripción física del mundo, la llevó a América. En 1812, Napoleón Bonaparte creó los liceos, para la educación gratuita y obligatoria, y L’École Nationale d’Administration (ENA) para poder administrar su imperio. En Massachussets, la secundaria obligatoria se creó en 1852, y en Inglaterra, en 1870. En Japón, la consiguió la Restauración Meiji en 1902. En España se logró mucho más tarde, con la Constitución de 1931, y la de 1978 la culminó.

Durante el Antiguo Régimen, la educación popular de carácter estatal se estima propia de las iglesias o, como mucho, de las autoridades locales; pero no ocurre así con la educación superior porque, aun siendo la universidad fundamentalmente competencia de la iglesia, presenta un notable interés para el Estado, dada su incidencia en la formación de los cuadros dirigentes y, por tanto, en el reclutamiento de la burocracia estatal.

Esta situación cambia radicalmente con la Revolución francesa, cuando el Estado asume la gestión directa de la educación, que se convierte en un servicio público abierto a todos. Surgen así dos modelos distintos: el liberal o dual, que contempla dos tramos educativos, una instrucción elemental y gratuita para el pueblo y otra superior y onerosa para las capas altas; y el jacobino o social, que propone una instrucción igual para toda la población y es el antecedente de la concepción de la educación como un derecho. Para algunos autores, ambos modelos originan la antítesis entre tendencias que ven la educación como instrumento de control social y las que la consideran un factor de emancipación y cambio social.

La idea de la educación como servicio público es el desenlace natural de un desarrollo ideológico impulsado por la Ilustración. En efecto, cuando los ilustrados franceses piensan en la educación nacional, sus mentes están todavía ancladas en la educación estamental, no en la educación popular, y corresponde a los revolucionarios franceses el mérito de haber elaborado la idea de la educación como servicio público, el principio básico de la educación para todos, atento a las necesidades de la sociedad y controlado por el Estado. En este sentido, la Constitución de 1791 garantizó “una instrucción pública común a todos los ciudadanos, gratuita respecto de aquellas partes indispensables para todos los hombres”.

En la segunda fase de la Revolución, durante la etapa jacobina, la instrucción pública ocupa un lugar más relevante. Se trata de lograr no solo la igualdad jurídica, sino también la igualdad social; y para ello se promueve la educación como un factor de movilidad social, de modo que el acceso general a la misma se constituye en un poderoso instrumento para superar o, al menos, mitigar las desigualdades sociales.

El fracaso de los jacobinos llevó consigo el retraso de las propuestas igualitarias, que surgen de nuevo en las sociedades europeas del siglo XIX, con la tendencia a la universalidad de la enseñanza elemental, a la ampliación progresiva de la escolaridad obligatoria y a la gratuidad por medio de la financiación pública.

La aparición del Estado de bienestar en la segunda mitad del siglo XX supuso la consideración de la educación como un derecho fundamental que exige la enérgica intervención del Estado para extenderla a todas las clases sociales, así como para romper la estructura bipolar de los sistemas educativos, implantándose una educación común para toda la población. La Carta Atlántica, firmada en la posguerra por Churchill y Roosvelt, la Declaración de Filadelfia de 1944 y la Carta Social Europea adoptada por el Consejo de Europa en 1961, tienen referencias específicas al fenómeno educativo e inciden en la idea del derecho a la orientación profesional y de la interdependencia entre desarrollo económico y social.

El Convenio nº117 adoptado por la Conferencia General de la OIT en 1962, y la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo Social proclamada por la Asamblea de las Naciones Unidas en 1969 inciden en la idea de la interdependencia entre el desarrollo económico y social. La idea de que el bienestar y el desempleo poseen repercusiones políticas, además de económicas, es ya en esos momentos comúnmente admitida.

Tras la Segunda Guerra Mundial aparece también un cambio en la naturaleza de las funciones del Estado, gracias a las ideas de Keynes y Pigou. Para estos economistas, corresponde al Estado la corrección de los fallos del mercado para garantizar la asignación eficiente y adecuada de los recursos. En las décadas de los cincuenta y sesenta se consolida, con estas bases ideológicas, la teoría del capital humano, con nuevos argumentos a favor de la ampliación de los niveles educativos. Más tarde, la profunda crisis económica de los años setenta precipitó la aparición de políticas neoconservadoras y neoliberales que plantean la “crisis fiscal del Estado” y proponen sustituir las políticas keynesianas por las de corte monetarista y reducir drásticamente el gasto público social. Estados Unidos y Reino Unido fueron los países que afrontaron este radical cambio orientado hacia la consecución de un “Estado mínimo” y la implantación radical de la lógica del mercado stricto sensu.

En materia educativa, el neoliberalismo se centra básicamente en la pérdida del carácter público al considerar que la educación es un bien de mercado sujeto a las leyes de la oferta y la demanda, por lo que desaparece de la vida pública su consideración como un derecho social. Una concepción cuyas propuestas se han ido extendiendo durante los últimos años a las clases medias, dando lugar a un espacio de pugna entre los diversos grupos sociales con el fin de ocupar una posición de privilegio en la obtención de los títulos académicos que se consideran más adecuados para sus hijos.

La globalización ha añadido también un elemento nuevo a la competencia entre instituciones y a la estratificación de la educación superior. Las universidades de investigación siempre han competido por prestigio social y académico más allá de las fronteras de sus países de origen, pero con la globalización han podido identificar por vez primera la existencia de un sistema único de educación superior mundial: una red de páginas web, unidas por mensajes electrónicos instantáneos y transferencia de datos son componentes integrales de las prácticas cotidianas. Y al mismo tiempo, las comunicaciones globales y la movilidad internacional de las personas han contribuido a crear un mercado global de la educación superior, caracterizado por la competencia entre las instituciones más prestigiosas a nivel mundial.

Bajo los parámetros ideológicos conservadores, se asumió un modelo de organización y funcionamiento de la escuela pública similar al modelo vigente para el trabajo en las fábricas. Según afirmó Tofler en 1970, la escuela resultó ser esa “ingeniosa máquina” concebida por la sociedad industrial para producir la clase de adultos que precisaba, para formar al “hombre industrial”. Sin embargo, al calor de las reclamaciones se acaba imponiendo en buena parte de los países occidentales la superación del sistema educativo dual para ofrecer a todos los alumnos, hasta los 16 años, planes de estudios unificados, integrados y sustancialmente idénticos para todos, evitando una temprana e irreversible segregación social. En definitiva, una escuela comprensiva frente a la escuela selectiva reproductora de la desigualdad social.

Naturalmente, el paso de los años ha ido introduciendo elementos nuevos en la sociedad y, junto a ellos, algunas contradicciones. El proceso de globalización económica que vive el mundo en las últimas décadas, por ejemplo, está significando un deterioro del Estado de bienestar, que en el ámbito educativo pretende prestar unos servicios de carácter público para todos los ciudadanos y, al mismo tiempo, pretende potenciar las individualidades culturales respetando las prioridades que cada sociedad establece en sus propios procesos.

Las políticas educativas de los países que optan por este sistema no tienen unos planteamientos propiamente economicistas porque, como señala la profesora Remedios Maurandi, “la permeabilidad de las necesidades básicas que plantean los países subdesarrollados ha filtrado la conveniencia de optar por un desarrollo que asuma con mayor urgencia la dimensión humana”.

El hecho de que el Banco Mundial y Naciones Unidas hayan incorporado en sus planteamientos esta nueva concepción de desarrollo supone cuestionar los propósitos de las políticas educativas de los países subdesarrollados, pero también de los occidentales comprometidos con el Estado de bienestar. La intercomunicación cultural obliga, por pura supervivencia, a encontrar nuevos puntos de partida; si se pretende que las personas participen y sean protagonistas de su educación, tenemos que considerar que los intereses creados de tipo económico y político que potencian la exclusión social sean considerados como lo que son: obstáculos para la universalización de un modelo educativo de bienestar social.

Véase, por ejemplo, lo que destaca para los países atrasados el Informe sobre el Desarrollo Económico Mundial 2017 elaborado por el Banco Mundial. Su mensaje central es que escolarización no significa lo mismo que aprendizaje y que los más pobres son quienes más sufren las consecuencias del sistema educativo. Sirva como muestra el caso de Brasil, un país que ha logrado mejorar las habilidades de los estudiantes de 15 años. Sin embargo, al actual ritmo de avance les llevará 75 años alcanzar la puntuación promedio en matemáticas de los alumnos de los países ricos; en lectura les llevará más de 260 años.

Otro tanto ocurre con las naciones subdesarrolladas, cuya mayoría es prisionera de lo que Moisés Naim (2018) llama “bancarrota educacional” porque desperdician de manera patética gran parte del dinero dedicado a educar a sus niños y jóvenes: “Todo lo cual se convierte en una diabólica maquinaria que perpetúa y aumenta la desigualdad, la cual, a su vez, es un fértil caldo de cultivo para conflictos de todo orden” (Naim, ibídem). La buena noticia que aporta el informe del Banco Mundial es que los progresos en escolarización en el planeta han sido enormes entre 1950 y 2016.

En los años sesenta y setenta del siglo XX, en el contexto del Estado de bienestar, la mayor parte de los estados occidentales asumen un modelo de escuela pública que incluye a todos, respetuosa con las diferencias individuales de los alumnos y capaz de ofrecer la ayuda que cada uno necesita para poder desarrollar al máximo sus capacidades. En España este proceso se desarrolló más tardíamente. Las tensiones y contradicciones políticas entre progresistas y conservadores tuvieron en la educación su especial campo de batalla.

La sociedad del bienestar puede regenerarse si invierte en capital humano de tal forma que una mayor preparación permita a las personas enfrentarse al mercado laboral. La no cualificación genera un paro estructural. Claro que, como señala Eric Maskin, nobel de Economía 2007, “el sistema educativo tiene que reorientarse, porque ahora está orientado para preparar a las personas para el mercado laboral, pero si este desaparece, al ser sustituidas las personas por las máquinas la educación deberá enseñarnos a desvincular nuestros trabajos de nuestras identidades”. La educación es un objetivo fundamental de los gobiernos de los países desarrollados y, de hecho, sus grandes avances absolutos y relativos respecto a los países atrasados se deben en buena medida a la expansión de la educación, a la calidad de la enseñanza y a los incrementos permanentes del gasto público en esta materia.

En un contexto de crecimiento económico tras la Segunda Guerra Mundial, se apunta la justificación de la intervención estatal en Occidente como forma de mitigar el ciclo. En materia educativa, el Estado adquiere la responsabilidad de hacer posible la socialización de la enseñanza, debido a la insuficiencia de recursos por parte de las familias y de las empresas para acometer procesos de formación y reciclaje de trabajadores. Estamos ante los efectos de la reformulación de Shultz y Becker de la teoría del capital humano, que justifica la inversión en educación con base en una mejora de los ingresos futuros de las personas formadas. Asistimos en esta época a un incremento espectacular de la tasa de escolarización a todos los niveles, paralelamente al aumento del tiempo de la enseñanza obligatoria.

Al mismo tiempo tiene lugar una mejora de la calidad de la enseñanza, debida tanto al aumento del cuerpo docente como a la existencia de programas de creación de infraestructuras educativas. Los datos del gasto público en educación, medido como porcentaje del PIB en los países de la OCDE, muestran que en este periodo fue la partida de gastos sociales que más creció (+57%) después del destinado a las pensiones. Los resultados de este proceso son analizados con conclusiones muy alentadoras por destacados autores como Denison, Freeman y Bowman, que identifican los progresos de la enseñanza como uno de los factores decisivos del crecimiento económico de ese periodo.

La segunda fase que podemos considerar nace en los años setenta y llega hasta el final de siglo. En ella se persigue la mejora del sector con base en el aumento del alumnado, aunque a un ritmo menor que en décadas anteriores. Se produce una caída del gasto público en enseñanza en relación al gasto público total que se atribuye fundamentalmente a tres factores: a) al incremento de los costes de la enseñanza por encima del crecimiento del PIB; b) a la puesta en marcha de una política de contención del gasto social, en la que la educación se constituye en eje fundamental de la misma; y c) al hecho de que la recuperación económica contenga a la población estudiantil que opta por trabajar en lugar de continuar con sus estudios. Esta reducción del gasto educativo se inserta dentro de una tendencia a la caída general del gasto público en las economías avanzadas.

En la actualidad, los determinantes del gasto público educativo son numerosos y de diversa naturaleza, pudiendo clasificarse en función de su impacto en tres grupos: económicos y demográficos, políticos e institucionales. En el primer caso, el impacto de los cambios en el entorno económico se ha considerado siempre como directamente relacionado con la inversión en educación, de modo que un mayor grado de desarrollo económico se corresponde siempre con un más elevado nivel de gasto público durante el periodo de análisis que se considere. Además, el gasto público en las capas de población joven (educación primaria y secundaria) absorbe casi las tres cuartas partes del gasto público en los países de la OCDE.

La globalización económica ha modificado sustancialmente la naturaleza del Estado contemporáneo como organizador principal de la acumulación de capital y como articulador de la identidad nacional. Y también ha cambiado su vinculación con una universidad a la que suministraba recursos públicos imprescindibles para su supervivencia sin dañar su independencia funcional. En las últimas dos décadas del siglo XXI, las universidades de todo el mundo han sufrido cambios que no tienen precedente en toda su historia, al haberse reducido de manera drástica la financiación pública para la educación superior en casi todos los países, al tiempo que se han iniciado complejos procesos de privatización. De este modo, la crisis fiscal de las instituciones universitarias ha llevado aparejada una redefinición del sentido, los fines y las prácticas de la educación superior: las nociones tradicionales de la institución universitaria como productora de bienes públicos han sido sustituidas por la vinculación con los mercados (la universidad “emprendedora”) y por un proceso creciente de privatización, tanto de la oferta educativa como de su financiación.

Los condicionantes políticos se derivan de la ideología de los partidos en liza. Por lo general, los grupos políticos de izquierda tienen su base electoral en las clases con menos ingresos y, consecuentemente, están más abiertos a la redistribución de la renta a través de políticas sociales y a la educación financiada con fondos públicos. Por su parte, los partidos de derechas se apoyan en las bases de población con ingresos medios y altos, que en principio tienen interés en minimizar su contribución fiscal.

Finalmente, los condicionantes institucionales pueden derivarse de la mayor o menor descentralización fiscal del gasto público en educación, aunque aquí las opiniones de la doctrina son a veces muy contradictorias. Hay autores que opinan que una mayor centralización fiscal y competencial en materia educativa está relacionada con un mayor gasto público en la materia; y hay otros expertos, como M. Busemeyer (2007), que piensan que es la descentralización fiscal y política la que está asociada con mayores niveles de gasto educativo, dados los intentos de los gobiernos regionales y locales de ofrecer mayores servicios públicos con el fin de atraer a los residentes.

Un estudio realizado por la OCDE analizó los efectos del gasto público educativo en los 35 Estados miembros de esta organización (los más ricos del mundo) durante el medio siglo transcurrido entre los años 1961 y 2011. Su principal conclusión fue que la expansión educativa contribuyó poderosamente a la transformación fundamental de las sociedades de todos esos países. Los estados adquirieron la responsabilidad de hacer posible la socialización de la enseñanza, debido a la insuficiencia de recursos por parte de las familias y de las empresas para acometer procesos de formación y reciclaje de trabajadores. Y al mismo tiempo, tiene lugar una mejora en la calidad de la enseñanza debido al incremento del cuerpo docente y a la existencia de programas de creación de infraestructuras educativas.

Al comienzo del periodo de análisis, en 1961, la educación superior (universitaria) era privilegio de unos pocos, e incluso tampoco la mayoría de los jóvenes tenían acceso a la enseñanza secundaria en muchos países miembros. Medio siglo después, como promedio de la OCDE, la proporción de personas que al menos alcanzó la educación secundaria pasó del 45 al 81%, y la de aquellos que alcanzaron la educación superior se elevó desde el 13 al 35%. En cuanto a la enseñanza superior, el estudio muestra que aumentó de forma generalizada en todos los países y que el crecimiento fue menor en Estados Unidos y Alemania, que partían de niveles superiores a los demás. Por su parte, Finlandia y Corea aumentaron espectacularmente sus titulados en educación secundaria superior, pasando de ser naciones con una minoría de estudiantes en ese nivel a países donde la casi totalidad de los estudiantes lo cursan.

Del estudio de la OCDE se deduce también algo muy importante: que España es, tras Corea, uno de los países donde se ha progresado más, reduciendo drásticamente las diferencias de partida con las naciones más avanzadas. En el periodo intermedio 1997-2009 de dicho análisis, nuestro país pasó de tener un porcentaje de población de 55 a 64 años titulada en educación secundaria de alrededor del 10%, hasta el 64% que registró la población con esa misma titulación en la cohorte de los 25 a 34 años.

En el caso de la educación superior, los logros fueron también muy divergentes según los países, registrando España un incremento más que notable, ya que un 38% de españoles entre 25 y 34 años obtuvo un título universitario, porcentaje superior a la media de la OCDE (37%) y de la UE (34%), así como de la mayoría de los países europeos considerados.

Otra conclusión relevante del análisis de la OCDE es que no son los países que más gasto público realizan los que más invierten en educación. Por el contrario, la evidencia indica que aquellos países que registran mayores ratios de gasto público lo hacen proporcionalmente menos en educación. Estados Unidos es un buen ejemplo, pues gasta actualmente en educación universitaria el 3% de su PIB, frente al 1,5% de la UE. En ese país se sabe y aprecia que la inversión en universidades y en I+D tiene una tasa de retorno muy superior a la inversión en maquinaria y equipo, ya que aumenta la productividad total de los factores (De la Dehesa, 2018). Es decir, que en Estados Unidos se entiende que el crecimiento depende cada vez menos de acumular trabajo y capital y cada vez más de acumular I+D, que representa hoy el 60% de la productividad total.

Las nuevas ideas y las invenciones suelen surgir en universidades y centros de investigación de excelencia, donde la posición dominante de Estados Unidos, Canadá, la UE, Rusia, Japón y ahora China e India es creciente. Por el contrario, España, con 81 universidades (47 públicas, 28 privadas y 6 religiosas) no puede competir con Francia, Alemania y Estados Unidos. De acuerdo con The Economist, las lecciones del éxito estadounidense son la diversificación de fuentes de ingreso en universidades, la reducción de la intervención gubernamental y la diversificación del sistema con el fin de promover la competencia entre instituciones. Algo que en principio no parece imposible para otros países, pero ninguno puede replicar las condiciones nacionales (e imperiales) que hacen de la educación superior de Estados Unidos la más poderosa del mundo.

Muchas leyes, ningún pacto

Los sistemas educativos nacionales surgen en Europa a comienzos del siglo XIX y en España es la Constitución de 1812 la que incorpora la idea de que el Estado intervenga en la educación. Sin embargo, su concreción no llegará hasta el año 1857, con la llamada ley Moyano. A la Constitución de 1812 hay que agradecerle que dedicara un título completo, el IX, a la instrucción pública y su defensa de la educación primaria para toda la población, así como la uniformidad de los planes de enseñanza para todo el territorio nacional.

La Ley de Instrucción Pública de 9 de setiembre de 1857, impulsada por el ministro Claudio Moyano, significó la consolidación definitiva del sistema educativo liberal, que propició la irrupción de la enseñanza privada, básicamente católica, a nivel primario y secundario, así como la incorporación definitiva de los estudios técnicos y profesionales a la enseñanza postsecundaria.

La Primera República, en 1873, impulsó la libertad de enseñanza y el equilibrio entre educación pública y privada. Y a principios del siglo XX volvía a dar sus frutos el consenso entre progresistas y liberales, reformándose la enseñanza secundaria y los planes de estudios de las enseñanzas universitarias. Después, el golpe militar del general Primo de Rivera acabó con la restauración y en el ámbito educativo emprendió reformas en el bachillerato y en la universidad, esta última contestada por ser muy favorable a los centros privados. Y la Constitución que aprobó la Segunda República en 1931 abrió una nueva etapa en el sistema educativo, proclamando la escuela cívica, la gratuidad y obligatoriedad de la enseñanza primaria, la libertad de cátedra y la laicidad de la enseñanza. Tras la Guerra Civil, el régimen franquista supuso un rechazo frontal a la política educativa de la República y dio lugar a un sinfín de decretos y órdenes ministeriales con una sola idea: la educación debía ser católica y patriótica. Por otro lado, el Estado pasa a ser subsidiario en materia educativa, dejándola plenamente en manos de la iglesia.

En 1970, la Ley General de Educación (LGE), de 4 de agosto, regula por primera vez en el siglo XX todo el sistema español. Supuso: a) la generalización de la educación de los seis a los catorce años; b) la preocupación por la calidad de la enseñanza; c) el fin de la subsidiaridad del Estado; d) una gran presencia de la enseñanza privada en los niveles no universitarios; y e) un sistema educativo centralizado. Fue impulsada por el ministro José Luis Villar Palasí y estableció la enseñanza obligatoria hasta los catorce años. Tras ocho años de Educación General Básica (EGB), se accedía al Bachillerato Unificado Polivalente (BUP) o a Formación Profesional (FP). Esta ley llegó a estar vigente hasta 1980 y consiguió modernizar los estamentos educativos en España.

El Gobierno de Adolfo Suárez elaboró en 1980 la LOECE, que fue recurrida por el PSOE por no respetar el espíritu de la Constitución y el Tribunal Constitucional le dio la razón en bastantes puntos. No llegó a entrar en vigor. El PSOE llega al poder en octubre de 1982 y en sus años de gobierno se aprueban las cuatro leyes orgánicas básicas que, junto a la Constitución, regulan el sistema educativo español:

La LODE (1985), Ley Orgánica del Derecho a la Educación, que distingue entre centros cuyo titular es un poder público, privados que funcionan en régimen de mercado y centros de titularidad privada sostenidos con fondos públicos (denominados centros concertados).

La LOGSE (1990), Ley de Ordenación General del Sistema Educativo, supone el fin de la LGE de 1970 e introduce otras medidas, como la escolaridad obligatoria hasta los 16 años. Es la ley que permite a las comunidades autónomas redactar una parte muy importante de los contenidos educativos. Se adapta a un modelo más tecnológico de la educación e introduce la Educación Secundaria Obligatoria (ESO). Junto a la LODE, es la ley que tiene consecuencias más decisivas para la igualdad educativa, al considerar que la educación es un bien universal que permite ofrecer las mismas oportunidades de aprendizaje para todos.

La transferencia de la mayoría de las competencias educativas a las comunidades autónomas ha permitido que estas puedan desarrollar políticas educativas diferenciadas. Situación que conlleva un elemento positivo, como la competencia entre los sistemas regionales, y otro muy negativo, porque la necesaria unidad del sistema educativo español se ha fragmentado en exceso y, en ocasiones (que están en la memoria de la mayoría de la población), ha dado lugar a la utilización abusiva de las aspiraciones nacionalistas, a veces más que próximas al adoctrinamiento político.

Las desigualdades en la dificultad de los exámenes que permiten el acceso a la universidad son un buen ejemplo de lo que señalamos. España tiene 17 exámenes de Selectividad, con dificultades muy diversas, y la nota final de todos ellos abre la puerta para acceder a cualquier universidad del país. Además, la disparidad de resultados entre comunidades autónomas se agudiza con las notables diferencias que se producen en las correcciones por parte de los profesores. No es de extrañar, por tanto, que Fernando Rey, consejero de Educación de Castilla y León, haya solicitado públicamente “un examen de Selectividad único para toda España”.

La LOPEG (1995), Ley Orgánica de Participación, Evaluación y Gobierno de los Centros Docentes, conocida como ley Pertierra, fue aprobada con los votos de PSOE, CiU y PNV. Votaron en contra PP, IU y CC. Esta ley fue rechazada de plano por los sindicatos de profesores, que consideraban que abría la puerta a la privatización de la enseñanza pública.

La LOCE (2002), la Ley Orgánica de Calidad de la Educación, fue promulgada durante el Gobierno de José María Aznar, pero nunca llegó a aplicarse al ser paralizada en 2004 cuando alcanzó el Gobierno el presidente José Luis Rodríguez Zapatero.

La LOE (2006), Ley Orgánica de la Educación, fue aprobada en el Congreso por todas las fuerzas parlamentarias salvo el PP, que votó en contra, e IU que se abstuvo. Esta norma incluye la nueva asignatura de Educación para la Ciudadanía y los Derechos Humanos, una materia obligatoria y evaluable en detrimento de las horas lectivas dedicadas a Literatura. La crítica más amplia a esta ley estuvo dirigida a la menor exigencia al alumnado, con la posibilidad de pasar de curso con materias suspendidas. Además, el PP consideró que esta ley suponía la incursión del Estado, como adoctrinador, en la moral de los estudiantes.

La LOMCE (2013), Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa, supuso la reforma de la LOE y la LOGSE, dos leyes socialistas en aplicación a las que siempre se opuso el PP. Vuelve a dar plena validez académica a la asignatura de Religión, recupera las pruebas externas de evaluación o reválidas, recorta las becas universitarias y establece concierto con los colegios que separan por sexo a los alumnos. Fue la ley más polémica de todas y se la conoció como ley Wert, apellido del ministro que la promovió.

A modo de conclusión digamos que en los últimos años del actual periodo democrático se han producido numerosos cambios, en un intento de adaptar la estructura del sistema educativo español a la de algunos países más avanzados, aunque la universalización y la descentralización a favor de las comunidades autónomas han sido procesos complejos añadidos. Todo lo cual produjo la sensación de inseguridad e inestabilidad en la práctica diaria de los docentes: sus quejas de que no pueden madurar ni consolidar las etapas educativas vienen atribuidas, en gran parte, a estos cambios permanentes, según la opinión mayoritaria reflejada por destacados inspectores de educación (Berengueras y Vera, 2015).

Todo esto nos lleva a plantear la necesidad de llegar a aprobar leyes de consenso a partir de un pacto político sobre educación, de tal manera que los profesionales del sector puedan trabajar con menor presión, consolidar etapas y conseguir mayores éxitos educativos, puesto que, a pesar de tantos cambios estructurales y del considerable incremento del gasto público, no se ha alcanzado el nivel adecuado en rendimientos escolares. Hasta el presente, el necesario pacto político ha sido imposible, habida cuenta del sectarismo y la incompetencia manifiesta de los sucesivos gobiernos y los correspondientes responsables del Ministerio de Educación. Pero lo peor de todo es que se desprecia algo tan de sentido común como lo afirmado por el escritor y exministro de Cultura César Antonio Molina (2018): “No habrá una verdadera educación en este país mientras una ley de educación no alcance el consenso necesario para poder desarrollarla sin amenazas a lo largo del tiempo”.

En febrero de 2018, se debatió en el Congreso de los Diputados para intentar alcanzar un Pacto Nacional por la Educación; el entonces ministro del ramo, Íñigo Méndez de Vigo, anunció que el Gobierno había retomado la vieja idea de implantar un modelo de acceso a la docencia similar al MIR, el periodo de prácticas de los médicos, que tendría dos años de duración y que sería imprescindible cursar para poder optar a las plazas de empleo público. Según sus palabras, “queremos mejorar la formación inicial y configurar un nuevo sistema de acceso a la función docente. Creemos que cuando se acceda a la docencia se haga con una formación sólida”. Este MIR docente estaba entre las propuestas que incluía el Libro Blanco de la profesión docente que el Gobierno encargó en 2015 al filósofo José Antonio Marina; en 2010 ya lo propuso el entonces vicepresidente del Gobierno, Alfredo Pérez Rubalcaba. Por lo visto, las cosas de palacio siguen yendo despacio… hasta que, por uno u otro motivo, terminan decayendo.

En marzo de 2018, el PSOE abandonó las negociaciones para el pacto educativo, aduciendo la insuficiencia financiera de la propuesta del PP (5.000 millones de euros hasta 2025). Otra oportunidad perdida, y van… Un gran pacto educativo entre los principales partidos políticos que gobiernan en las distintas administraciones con competencias educativas permitiría avanzar decisivamente en todos los frentes, creando un ambiente propicio para mejorar el sistema educativo y la formación. Sin embargo, como ha destacado José Luis Leal (2013), no hay razones para el optimismo:

Cada vez que se ha planteado una reforma educativa en España nos hemos encontrado con un enfrentamiento irreconciliable entre los dos principales partidos políticos; sucedió en la pasada legislatura y sucede en la actual, por tomar solo los ejemplos más recientes. La ideología, de derechas o de izquierdas, prevalece de manera arrolladora sobre la necesidad de integrar y formar buenos ciudadanos y sobre su futuro bienestar material. Es un camino que no conduce a ninguna parte.

No se puede decir más claro ni mejor.

Una prueba más de lo acertado del análisis de José Luis Leal la aporta la ministra Isabel Celaá en una de sus primeras declaraciones (1 de julio de 2018) tras la conformación del Gobierno presidido por el socialista Pedro Sánchez: “Descargaremos la LOMCE de todo lo que ha traído desigualdad”; “de facto, la educación pública se ha convertido en una red subsidiaria de la concertada”; “la Religión no puede tener valor académico y contar para la nota media”; “eliminaremos las reválidas”; “cada autonomía tendrá libertad para fijar el horario lectivo de sus docentes”, etc. Las cantinelas de siempre entre políticos de diversas ideologías que pretenden utilizar la educación de los españoles para fines partidistas.

Otro importante asunto, necesitado también de un pacto urgente es el de los demostrados intentos de tergiversación política por parte de ciertas comunidades autónomas, aunque en ningún caso tan grave como en Cataluña. En 2018, la Alta Inspección del Estado, que depende del Ministerio de Educación, constató que ocho de los once manuales escolares analizados en Cataluña “contravienen principios de la Constitución e incitan al separatismo”. La ministra Isabel Celaá dudó del “rigor científico” del informe (245 páginas y 11 anexos), para admitir después que los libros “no se alinean” con la Constitución.

Otra comunidad autónoma donde también se producen desatinos tergiversadores de la historia, tanto en materia política como lingüística, es Baleares. De hecho, en algunos libros de texto se han constatado numerosas alteraciones históricas calcadas del ideario separatista, que denigran el uso del castellano, convierten en reyes a los condes catalanes y relatan como ciertos acontecimientos nunca vividos, de modo que puede hablarse de la Historia Imprevisible. ¿Qué puede esperarse de los alumnos que terminan el bachillerato sin saber a qué país pertenecen, pues no conocen la historia común del lugar, ni el arte, la literatura… o la Constitución?

El que lo tiene claro es el economista e historiador Gabriel Tortella:

El sistema educativo catalán, tratando al español como un idioma extranjero secundario, y adoctrinando a los alumnos desde su más tierna infancia en el odio a España y en la “formación del espíritu nacional” catalán es, realmente, la célula madre del separatismo. Gracias a él, cada nueva generación es más separatista que la anterior, de modo que los hispanófobos no tienen que inquietarse; les basta un poco de paciencia y seguir agitando el cotarro (El Mundo, 18 de septiembre de 2018).

Por su parte, el Consejo Escolar del Estado viene instando a que en las leyes de educación se garantice “una proporción mínima de español en las aulas, para que su uso no sea marginal”, algo que ocurriría si se delega totalmente a las comunidades autónomas con otro idioma oficial las competencias en esta materia.

Los temas educativos requieren mucho tiempo de planificación y ejecución, por lo que tiene que haber un pacto con los partidos que pueden sustituir al que gobierna en el momento en que se diseñan y perfilan. Sin ese pacto todo se convierte en utopía porque, como se ha demostrado una y otra vez en el caso español, lo primero que hacen los políticos que acceden al poder es eliminar lo que han puesto en marcha o diseñado sus antecesores. Esta incapacidad para llegar a acuerdos trascendentales para los ciudadanos, lo mismo que con gran escándalo de los observadores propios y ajenos ocurre con el siempre fallido Pacto Nacional del Agua, denota la bajísima calidad política de los miembros de los principales partidos políticos españoles, tanto de los representados en todo el ámbito nacional como de los asentados únicamente en determinadas comunidades autónomas. ¡Estos sí que necesitan un MIR de formación política y social antes de acceder al acta de diputado o senador!

Nivel educativo y mercado de trabajo

El capital humano es el determinante más importante de la creación de renta, de la productividad y, en definitiva, del crecimiento económico. En el camino nos encontramos, queramos o no, con los competidores y es una evidencia que si España quiere pertenecer al grupo de los grandes países europeos, debe eliminar la distancia que la separa de las naciones con mayor cantidad y calidad de capital humano per cápita. Empezando por reducir la elevada tasa de fracaso escolar (porcentaje de alumnos entre 18 y 24 años que abandona el sistema antes de haber obtenido el título de graduado en ESO) que muestra respecto a los países de nuestro entorno. El fracaso escolar alcanzó su máximo nivel en 2008, con el 31,9% de los alumnos, y se redujo hasta el 26,5% en 2011, la tasa más baja de la última década. Un porcentaje que sigue muy por encima del 18,2% de Italia, segundo país con peor índice, y más que duplica las cifras de Francia o de Alemania, donde el fracaso escolar se sitúa en torno al 12% (COTEC, 2013).

El Informe Panorama de la Educación 2017. Indicadores de la OCDE, que recoge los datos de los 35 países miembros y de otros 11 asociados, señala que el nivel educativo de la población adulta española (25 a 64 años), tradicionalmente bajo, ha ido mejorando con el paso de los años. Durante el periodo 2006-2016, el porcentaje de población adulta que posee solamente estudios obligatorios (inferiores a la segunda etapa de Educación Secundaria) se ha reducido en casi nueve puntos porcentuales, pasando del 50,3% al 41,7%. A pesar de la mejora, los valores siguen siendo altos respecto al promedio de la OCDE (de 28,7% a 22,4%) y de países de la UE-22 (de 27,1% a 20,3%).

Las diferencias porcentuales más significativas entre España y las medias internacionales se dan en la población con estudios de segunda etapa de Educación Secundaria. El informe señala que, mientras en España solamente el 22,5% tienen una titulación de este nivel, los promedios de la OCDE (44,2%) y de la UE-22 (46,4%) son muy superiores. En cambio, en España se registra un alto porcentaje de población adulta con estudios universitarios (36,7%), igual que la OCDE y mayor que la UE-22 (33,4%).

En cuanto a la escolarización infantil, en 2015 aproximadamente un 78% de los niños de 3 años estaba escolarizado en los países de la OCDE y un 80% en los de UE-22. En España, a los 3 años la escolarización es prácticamente total (95%) y a los 4 alcanza el 97%, por lo que se sitúa entre los países con tasas más elevadas en Educación Infantil, muy por encima de las medias de la OCDE y la UE-22 en todas las edades. También hacemos cosas bien.

Las tasas de escolarización en la segunda etapa de Educación Secundaria, entre los 15 y los 19 años de edad, alcanza en España unos niveles muy altos (47%) en los estudios de Bachillerato, más de diez puntos porcentuales por encima de las referencias que venimos utilizando, aunque el dato terrible es que uno de cada tres jóvenes de 25 a 34 años (el 35%) no ha pasado de la educación obligatoria, es decir, no llega a estudiar Bachillerato. Y no menos dramático es que el porcentaje de población matriculada en programas con orientación profesional representa tan solo un 12% del total, a más de veinte puntos porcentuales de los promedios de la OCDE y de la UE. Algo que tiene consecuencias muy negativas en el ámbito empresarial.

De hecho, la FP española no ofrece ni las titulaciones ni la formación en competencias y habilidades que, según sus representantes, demandan los empresarios. Uno de los puntos débiles más significativos es la insuficiente conexión entre la FP reglada y la empresa, por lo que sería imprescindible reforzar ese vínculo natural con más prácticas en empresas.

Otro tanto hay que indicar respecto a los estudiantes que realizan prácticas voluntarias u obligatorias para superar los estudios, o acerca de los becarios con o sin remuneración por su trabajo formativo externo. Algo que, en contra de la opinión de los rectores de todas las universidades españolas (públicas y privadas) no entiende el Gobierno socialista que, a comienzos de 2019, publicó en el BOE una norma para que todos los estudiantes que realicen prácticas en empresas o entidades de cualquier tipo sean dados de alta en la Seguridad Social, pagando por ello las correspondientes cotizaciones. Una decisión que puede provocar una reducción significativa de la oferta de prácticas en España, con el correspondiente daño a los alumnos y a los centros docentes.

La transición hacia el mercado de trabajo mejoraría con un modelo de formación dual, que combine la formación en la escuela con la impartida en la empresa; de ese modo, se podría alcanzar una experiencia profesional genérica en forma de primer empleo y otra más específica en las particularidades de la empresa según su rama de pertenencia. Pero hoy en día, menos del 1% de los alumnos se beneficia de la FP Dual, que ya ha sido reconocida por la Comisión Europea. El último decreto que trata de esta materia es del año 2012 y permite que profesiones globalizadas tengan currículos diferentes en cada comunidad autónoma, cuando las grandes empresas están pidiendo a gritos una normativa estatal que ponga un cierto orden entre “17 modelos distintos”. En definitiva, hace falta una nueva ley que regule la FP Dual para reducir la gran distancia entre los títulos existentes y lo que realmente demanda el mercado de trabajo.

Esta situación se debe a que la FP fue vista, durante décadas, como la peor salida educativa posible. Pero un país con las tasas de paro juvenil a la cabeza de Europa no se debería permitir las tasas actuales de FP que muestra España. La OIT ha señalado recientemente que los países con programas de FP, aprendizaje y capacitación laboral bien asentados son “más efectivos” contra el desempleo juvenil. En el sector industrial, la gran apuesta es la combinación de la FP con la Ingeniería, convalidando los dos años de la FP con el primer curso del grado. Y quizás la mejor opción formativa sea culminar primero una FP, con objeto de entrar en contacto con la realidad de las empresas, para luego profundizar en los conocimientos generales que proporciona un grado universitario.

España ya presenta mejoras en ese sentido: durante el curso 2017-2018, más de 824.000 estudiantes se matricularon en FP, un 71% más que hace diez años, pero la falta de empuje por parte de las administraciones públicas supone un lastre. Este es, de hecho, uno de los aspectos destacados por el Informe Panorama de la Educación 2017 de la OCDE. Faltan 150.000 plazas para equipararnos con los países europeos líderes en FP (Alemania, Suiza, Holanda: la media en esos países es de 60 plazas por cada 100 alumnos; España tiene 33. Las consecuencias son evidentes: en el curso académico citado, más de 30.000 alumnos se quedaron sin plaza en FP de grado medio y superior, según el sindicato Comisiones Obreras.

En materia de educación superior, los estadios más altos de la formación de los recursos humanos en España se alcanzan en tres tipos de instituciones: los centros de enseñanza superior, los centros de investigación y desarrollo y las empresas. Las tendencias internas de la sociedad española, comparadas con las de otros países europeos, indican que el número de graduados de enseñanzas técnicas es creciente; que la oferta de formación continua y su correspondiente demanda presentan una tendencia al alza (especialmente en materia de gestión y dirección de empresas) y que las actividades de I+D y la innovación en las empresas muestran también con claridad su propensión al crecimiento.

Sin embargo, no conviene echar las campanas al vuelo sobre la base de estas tendencias positivas porque, pese a ellas, el número de licenciados en Ciencia e Ingeniería sigue siendo inferior a la media europea, el sistema español de I+D continúa siendo modesto en ese ámbito y lo mismo ocurre con la producción científica española, medida en publicaciones y en número de patentes (Michavila et al., 2011). De hecho, solamente una universidad española está entre las 200 mejores del mundo y otras nueve entre las 500 mejor posicionadas, según el ranking de Shanghái Consultancy, que las clasifica por su impacto investigador y los reconocimientos internacionales obtenidos.

El lugar que una universidad ocupe en un ranking concreto no refleja fehacientemente su calidad, pues existen casos muy significativos de entidades británicas de escasa relevancia ubicadas en posiciones destacadas. En buena parte debido a que la comunidad científica internacional utiliza el inglés como lingua franca, lo que asegura un número de citas muy superior que a las publicaciones realizadas en otros idiomas. Las universidades españolas ascenderían en los rankings internacionales si tuvieran un mayor porcentaje de su producción científica publicada en inglés y si se facilitara la contratación de investigadores foráneos, hoy en día excesivamente intrincada (Garrido, 2018).

La debilidad de las finanzas públicas y la escasa colaboración privada en los campus amenazan con ampliar la brecha ya existente con las mejores universidades. El descenso presupuestario del periodo 2011-2013, por ejemplo, ha alejado a España del resto de la UE, donde la media de inversión en educación superior es de 1,26% del PIB frente al 0,86% español. Y ya se sabe que, en educación, la calidad es directamente proporcional al nivel de financiación, aunque también las comunidades autónomas hayan seguido el pésimo ejemplo de la Administración central, en una clara falta de visión.

En los últimos años de crisis, la universidad española ha comenzado a perder alumnos y, aunque lo hace poco a poco, no deja de ser un cambio de tendencia. En el bienio 2012-2013 los estudiantes universitarios de grado y máster se redujeron en un 7%, según datos del Ministerio de Educación. Después de tres años de tendencia creciente, las facultades españolas perdieron en esos dos cursos 25.389 alumnos y, aunque puede ser consecuencia parcial del aumento de tasas de matrícula y de la disminución del número de becas, parece más probable que se deba a la combinación de la reducción de la población española de 18 a 24 años y, lo que sería muy importante, a un posible trasvase de estudiantes a la FP Superior, cada vez más atractiva por su bajo coste y sus salidas laborales. Hay que tener también en cuenta que, según el mismo Ministerio, en 2013 más del 40% de los titulados seis años antes estaba empleado en puestos de trabajo por debajo de su cualificación profesional y más del 15% del total estaba desempleado (frente al 25% del total de la población).

Más recientemente, en marzo de 2018, se hicieron públicos los resultados del Barómetro de Empleabilidad y Empleo Universitario, elaborado en colaboración con la Conferencia de Rectores de las Universidades Españolas (CRUE) y centrado en 50 universidades, públicas y privadas, consistente en una encuesta realizada a 6.738 universitarios en 2017, cuando llevaban tres años en el mercado de trabajo. Con la particularidad de que todos ellos cursaron un máster en el curso 2013-2014 después de obtener el grado universitario correspondiente. Pues bien, el 27% de este colectivo trabaja en empleos por los que apenas perciben 1.000 euros mensuales y el 8,8% gana menos de 600 euros. Francisco Michavila, director del observatorio autor del estudio, destacó en la presentación del mismo que se trata de un serio problema del mercado laboral en España, en el que existe “una distorsión grande” entre la preparación de los estudiantes y la remuneración que obtienen en sus trabajos.

Respecto a la transición de otros ámbitos de la enseñanza al mercado laboral en España, la mitad de los jóvenes de 15 a 29 años está estudiando, el 28% no estudia, pero trabaja, y casi el 22% es “nini”, ni estudia ni trabaja. El nivel de formación de las personas está directamente correlacionado con su situación laboral. Las que tienen un nivel educativo más alto alcanzan tasas de empleo más elevadas y las de menor nivel de cualificación tienen más riesgo de estar desempleadas. Las tasas de empleo son en España más bajas que el promedio de los países de la OCDE y la UE-22, mientras que con las tasas de paro ocurre lo contrario, en todos los casos son más elevadas las españolas. Una situación grave, si tenemos en cuenta que el empleo se está convirtiendo en uno de los bienes más escasos de la sociedad de nuestros días, habiéndose ya erigido en el más importante factor de desigualdad económica y social entre quienes cuentan con un puesto de trabajo y los que no pueden disfrutar de él.

En conjunto, la economía mundial se está demostrando absolutamente incapaz de acoger a los más de 40 millones de personas que se incorporan cada año al mercado de trabajo. Un mercado que, además, está registrando una transformación que tiende a reducir la importancia del modelo de empleo estable por tiempo completo a cambio de un salario para dar progresivamente paso al trabajo independiente y otras formas de empleo que vienen a romper el tradicional contrato empleador/empleado, especialmente en las economías desarrolladas.

Los cambios radicales que se prevén en el mundo de los negocios tendrán también un profundo impacto en el panorama del empleo del futuro, tanto desde la perspectiva de la creación de nuevos puestos de trabajo como de las competencias exigidas para desempeñarlos, entendidas estas como capacidad de respuesta a demandas complejas y desempeño de tareas diversas de forma adecuada. En muchas industrias y países, la mayor parte de los empleos y especialidades demandadas para ejercerlos no existían hace diez e incluso cinco años atrás. Y se calcula que el 65% de los niños que se incorporan hoy a la escuela primaria acabarán trabajando en empleos completamente nuevos que todavía no existen. De acuerdo con el informe The Future of Jobs, presentado en el Foro Económico Mundial celebrado en enero de 2016 en Davos, estamos actualmente en la cúspide de la Cuarta Revolución Industrial y los desarrollos previos en campos como la inteligencia artificial, la robótica, la nanotecnología, la impresión 3D, la genética y la biotecnología se están amplificando mutuamente.

En solo un lustro, la disrupción tecnológica influirá en otras variables socioeconómicas, geopolíticas y demográficas para generar una tormenta perfecta que hará que el mercado laboral salte por los aires. Según los directivos cuyas opiniones han servido de base para elaborar el informe presentado en Davos, tres tipos de trabajo u oficio acapararán gran parte de las nuevas contrataciones en los tiempos venideros, en casi todas las industrias y países: uno es el de los analistas de datos, que manejarán la cada vez más voluminosa información disponible para las empresas; otro es el de los agentes especializados de ventas, que tendrán que explicar las nuevas ofertas de las compañías a sus clientes; y un tercero corresponderá a los nuevos tipos de directivos que puedan orientar a las empresas para adaptarse a los grandes cambios que se avecinan.

Los expertos consultados piensan que la mayoría de estos puestos requerirán una formación en ciencia, tecnología o matemáticas necesaria para la resolución de problemas complejos, pero tampoco faltan quienes piensan que vienen buenos tiempos para los estudios de Humanidades, la creatividad y el pensamiento crítico. En todo caso, para los autores del informe citado, las empresas deben apostar por una revolución del talento si no quieren perder en pocos años el tren del progreso.

Dicho todo lo anterior, conviene también alertar contra la excesiva supeditación de las leyes educativas a criterios utilitaristas pensados exclusivamente para cubrir las necesidades del mercado laboral. Una política educativa de este tenor “convertiría a los educandos y de paso a los docentes en meras piezas del sistema productivo” (Aramburu, 2018), algo que advirtió y criticó en su día el mismísimo Albert Einstein.

Gasto educativo

En 2014 el gasto público general en educación fue en España uno de los más bajos de la OCDE y de la UE, tanto como porcentaje del PIB (4,1%) como del gasto público total (9,1%). El gasto total por alumno en instituciones educativas (públicas, concertadas y privadas) fue de 8.752 dólares, frente a los 10.759 de la OCDE y los 10.897 de la UE-22. Sin embargo, el gasto por alumno como porcentaje del PIB per cápita fue en España similar al de la OCDE y al de la UE-22, siendo incluso mayor al de la OCDE en el caso de la Educación Secundaria.

Transcurridos los cinco años de recortes consecutivos del gasto público educativo con motivo de la Gran Recesión (que redujo el porcentaje del PIB desde el 5% inicial), el Gobierno revirtió esta tendencia en 2015 con un incremento nominal del gasto en educación de un 4,5%; y en 2016 le aumentó de nuevo en un 10,8% adicional. El objetivo de algunos partidos políticos es elevar el gasto educativo español por encima del 5% del PIB (Ciudadanos) o del 7% (PSOE). Pero la previsión del Gobierno del PP era bajarlo hasta el 3,8% en los presupuestos de 2018, lo que finalmente fue aprobado por las Cortes Generales, ya con el Gobierno del PSOE en el poder.

Un estudio elaborado por el profesor Ángel de la Fuente y publicado por BBVA Research (julio de 2018) contempla la evolución del gasto educativo total (público y privado) en el periodo 2000-2015 y señala que, medido a precios constantes, aumentó en un 26,8%, lo que supone una tasa anual del 1,58%. Según esta investigación, el crecimiento fue significativamente más rápido en el caso del gasto privado (+75,8%) que en el del público (+20,2%). El crecimiento del gasto total se situó en torno al 19% durante cada uno de los dos primeros quinquenios, mientras que en el tercero el gasto total se redujo aproximadamente en un 10%.

El trabajo ofrece datos regionalizados del gasto educativo total para el mismo periodo. Los casos más llamativos son los de Extremadura y La Rioja, con incrementos del gasto total por estudiante de casi el 30%, y de Asturias con casi el 50%. Los datos relativos a Canarias y a la Comunidad de Madrid destacan por ser muy inferiores a la media nacional, llegando a ser incluso decrecientes en la primera de ellas.

La educación española perdió más de 8.000 millones de euros durante la crisis, una responsabilidad que está muy repartida si tenemos en cuenta que la mayor parte de la financiación pública para la educación primaria, secundaria y postsecundaria proviene de los gobiernos de las comunidades autónomas (un 80% frente al 22% de media en la OCDE), mientras que en la mayoría de los países desarrollados la principal fuente de fondos públicos es el Gobierno central, con una media del 56%. En el caso español, buena parte del presupuesto nacional del Ministerio de Educación es para becas, el 60% del total. La ratio de alumnado por profesor aumentó en dichos años, en los que se suprimieron los planes de apoyo y descendió también el importe medio de las becas.

Pese a ello, como destaca el profesor José Saturnino Martínez, gran especialista en la materia, el abandono educativo descendió rápidamente en ese periodo y, a pesar de ser España uno de los países de Europa con mayor desigualdad económica (y en los que más ha crecido en los últimos años) “se mantuvieron los niveles de equidad educativa cercanos a los de los países nórdicos”. Por otro lado, las diferencias observadas entre centros públicos y concertados o privados se explican por la composición socioeconómica de su alumnado (de los mayores niveles de segregación social entre los países de la OCDE), mientras que las diferencias de calidad académica entre tipos de centros “son de las más bajas de los países de nuestro entorno”. En resumen, concluye el profesor, “empeoran los insumos del sistema educativo, mientras sus resultados mejoran o se mantienen constantes, sin que haya empeoramientos sustanciales de la equidad (excepto para el 5% más pobre)”.

A la vista de estos datos, puede alguien pensar que el volumen de recursos utilizados no influye, o lo hace en muy pequeña medida, en los resultados educativos. Y, evidentemente, sí que influye. Lo que ocurrió es que los recortes se centraron en reducciones de salarios del profesorado y en la no reposición de las jubilaciones que se produjeron en esos años. Y en honor del profesorado y su elevada profesionalidad, hay que decir que el malestar laboral por los recortes económicos no se tradujo en enseñanza de peor calidad.

Otro problema para nuestro país ha sido la caída de la financiación de la educación superior en un 15% desde 2008 hasta 2014, con recortes salariales del 20% y la restricción de la contratación de personal universitario. Mientras tanto, España necesitaba aumentar su inversión en educación superior, fomentar la internacionalización y eliminar las barreras regulatorias si quiere competir con sus rivales europeos.

La educación pública es un sector aquejado por la inestabilidad laboral y padece altibajos estacionales. Los despidos y contrataciones masivos al comienzo y al final del verano lo demuestran. Por ejemplo, los decretos de recortes eliminaron 30.000 empleos vinculados al sector educativo público en 2012. Pero el sector ha ido ganado personal en los últimos años sobre esa temporalidad, dado que las comunidades autónomas comenzaron, al socaire de la recuperación económica, a restablecer sus efectivos de profesores, de modo que el 1 de enero de 2018 trabajaban en la docencia no universitaria 555.951 empleados públicos, casi 5.700 más que cinco años antes.

Precisamente, la revista Times Higher Education, una de las fuentes más autorizadas en educación superior, publicó por vez primera en 2017 un ranking con las 200 mejores universidades europeas (en lugar de su habitual top 800 a nivel mundial), en el que no se produjeron sorpresas: las británicas copan el podio de honor (Oxford, Cambridge, Imperial College London), aunque dejando hueco entre las diez primeras a tres centros de Suiza, uno de Suecia y otro de Alemania. España cuenta con solo cinco universidades en este top 200, por lo que es el segundo país, detrás de Rusia, con peores resultados en relación a su PIB y muy por detrás de Francia y Alemania, que tienen 15 y 19 universidades, respectivamente, en esta prestigiosa lista.

La eficacia del gasto en educación de España sigue siendo un problema pendiente. En lo relativo a la educación universitaria, el gasto por estudiante es inferior al de la OCDE, aunque la participación pública en el mismo es superior a la media de los países de dicha organización. Parte del problema, afirma la Comisión Europea, radica en que esta inversión pública ofrece un rendimiento bajo en términos de competencias y empleabilidad, puesto que muchos de los programas universitarios tienen una tasa de empleabilidad reducida. Asimismo, existen diferencias significativas entre las tasas de matriculación y los niveles de financiación pública de cada región, lo que genera una mayor desigualdad en materia de competencias a nivel nacional.

En conclusión, puede afirmarse que los resultados educativos no son especialmente malos, aunque tienen mucho margen de mejora si las reformas necesarias y urgentes inciden en aquellos aspectos que la experiencia internacional establece como más eficientes para la mejora de la calidad de la enseñanza. España gasta bastante en educación y el principal problema no reside en la cantidad, sino en las prioridades, dónde y a qué se destina ese gasto.

Inclusión social y abandono escolar

Un reciente informe de Save the Children (2017) revela que el mayor y más importante problema de la educación en España es la falta de inclusión social. Pese a haber logrado el objetivo de la universalización, nuestro sistema educativo es incapaz de aminorar los efectos de la desigualdad social y el impacto de la pobreza infantil. El sistema educativo español parece funcionar, pero, de hecho, no lo hace bien: como señala el informe citado, la eficacia de cualquier sistema educativo depende de muchos factores que se sitúan antes o más allá de las escuelas. Entre ellos, Save the Children destaca tres: el contexto socioeconómico de las familias, los gastos educativos ocultos (libros de texto, materiales, actividades extraescolares) y la atención con la que las familias se implican en los centros educativos y en la educación de los niños.

La tasa de abandono escolar prematuro (personas de entre 18 y 24 años que no han finalizado la educación secundaria superior y que ni estudian ni reciben formación) de España ha seguido disminuyendo, desde el 21,9% de 2014 hasta el 20% de 2016. Es decir, uno de cada cinco alumnos dejó las aulas solo con el título de la ESO, la etapa que normalmente un alumno termina a los 16 años. La tasa sigue siendo la más elevada de la UE y supera el objetivo nacional de Europa 2020, fijado en el 15% para España y en el 10% para la UE. Existen grandes disparidades entre las tasas de abandono escolar prematuro de las diferentes regiones de España, así como entre la evolución de dicho fenómeno.

Algunas comunidades autónomas presentan tasas superiores al 20%, mientras que otras se encuentran por debajo de la media europea del 10%. Además, varias comunidades han logrado una reducción significativa durante los últimos cinco años, mientras que en otras se han mantenido a un nivel muy elevado. Estas disparidades, señala la Comisión Europea, “se deben también a factores como el género, el origen nacional o migrante de los estudiantes y la situación económica de la familia”. Hacer frente al abandono escolar prematuro sigue siendo fundamental para que España pueda reducir sus carencias en educación, aumentar su competitividad y aprovechar mejor su potencial de crecimiento económico.

El reducido análisis empírico de las causas del abultado abandono escolar limita la capacidad de las políticas nacionales para reflejar y abordar la complejidad del problema, aunque algunas administraciones regionales han gestionado eficazmente sus causas específicas a través de proyectos y políticas locales. Estas buenas prácticas podrían difundirse e intercambiarse a escala nacional para acelerar las reformas necesarias de manera más armonizada, aunque a veces da la sensación de que algunas autoridades educativas prefieren enrocarse en los límites territoriales de su comunidad autónoma. A la hora de la verdad, estas visiones distorsionadas del ejercicio de las competencias educativas y el dolce far niente del Ministerio de Educación en su función coordinadora impiden el éxito de las políticas cuando algunas de las destinadas a grupos de elevado riesgo, como el colectivo de raza gitana, han demostrado ser efectivas (Eurydice, 2015).

El bajo rendimiento y la repetición de curso son también factores clave en el abandono escolar prematuro. Según la Comisión Europea, España se encuentra entre los países con los porcentajes más elevados (32,9%) de repetición de curso de la OCDE, muy por encima de la media del 12,4%. Además, está demostrado que las repeticiones de curso recurrentes intensifican las desigualdades educativas, sin que la LOMCE contenga medidas específicas para hacer frente a las altas tasas de repetición de curso.

Según el Panorama de la Educación de la OCDE (2018), el 11% de los estudiantes que estaban matriculados en la ESO en 2016 se encontraba volviendo a hacer ese curso por segunda o tercera vez. Ese 11% contrasta con el 2% de la media de los países de la OCDE. Solamente Costa Rica (país asociado y no miembro) está peor que nosotros. Señala el informe que “una proporción tan alta de alumnos repetidores implica unos costes considerables, teniendo en cuenta que, en 2015, el gasto por alumno de ESO era de 8.800 dólares”. Esta cuestión de las repeticiones es, probablemente, una de las pocas cosas que, según un reportaje de El Mundo, “queda al margen de debates ideológicos, porque expertos de izquierdas y derechas coinciden en que durante años se ha abusado de este mecanismo”, que habría de revisarse.

Hay que tener presente que, sin pretenderlo, el sistema educativo puede contribuir a la fabricación de la desigualdad de origen social y a la producción de pobreza educativa. En hogares y contextos socioeconómicos pobres, el riesgo de pobreza educativa para los hijos es mayor que en los bien dotados. En los hogares en los que los progenitores no terminaron la educación secundaria es donde hay mayor riesgo de pobreza para los niños. Más de la mitad de ellos (56,7%) se encuentra ante el riesgo de exclusión social y los centros educativos, por públicos que sean, no logran amortiguar esta desigualdad inicial.

Los problemas de inequidad son, por ejemplo, muy relevantes en el caso de Iberoamérica, donde se está invirtiendo mucho en educación (bastante más que la media mundial) pero los rendimientos son todavía bajos, aunque algunos países, como Perú, han avanzado mucho en la prueba PISA. Las diferencias entre ricos y pobres siguen siendo enormes y la escuela es un índice más de esa desigualdad.

En consecuencia con estas circunstancias, las políticas públicas tienen que orientarse decididamente a mejorar las condiciones en que las familias acceden a la educación mediante ayudas, subvenciones, becas y cualquier otro procedimiento de amortiguación de las diferencias sociales. No se trata solo de invertir más, sino también de encontrar soluciones tecnológicas y organizar los esfuerzos sociales de un modo más inteligente y eficaz. Para ello hay que empezar por reconocer con toda claridad que el gran problema que el sistema educativo español tiene que resolver en la próxima década es, justamente, la inclusión social y la compensación de la desigualdad económica y social (Pérez Tornero, 2016).

El acoso y la intimidación son también un problema importante en el entorno escolar, donde las redes sociales e internet están haciendo estragos ante la pasividad de las autoridades. En octubre de 2015 el Ministerio de Educación y las comunidades autónomas firmaron un plan de cooperación territorial, dotado con 1,5 millones de euros, destinado a prevenir el acoso y la violencia, así como a promover la solución pacífica de los conflictos en los colegios. Y también se firmó un acuerdo con la Agencia Española de Protección de Datos para promover la concienciación de niños y jóvenes sobre la privacidad y la protección de datos en las redes sociales. Se trata de una importantísima materia sobre la que no hay datos oficiales (las estadísticas existentes se deben a trabajos de ONG y asociaciones especializadas) y sobre la que los trabajos de los últimos años han sido muy escasos. Pilar Álvarez (El País, 15 de enero de 2018) apunta que “el Observatorio Estatal de la Convivencia Escolar, que debe vigilar y coordinar acciones contra el acoso en las aulas y que debe tener al menos un encuentro anual, no se reúne desde 2011”, añadiendo que en enero de 2018 el Ministerio de Educación aprobó un real decreto que modificó su composición.

Escuela pública versus concertada

España es el cuarto país de Europa donde menos escuela pública hay en enseñanza secundaria y el tercero en enseñanza primaria. En concreto, un 68,1% de los alumnos acuden a centros públicos, un porcentaje que solo es superior a los de Bélgica, Reino Unido y Malta. En el otro extremo, países como Irlanda, Rumanía, Croacia, Alemania o Finlandia superan el 90% de sus alumnos en centros públicos.

España ocupa también el cuarto lugar en la presencia de colegios concertados (privados sostenidos con fondos públicos), que suman el 25,4% de la oferta educativa nacional, tanto en primaria como en secundaria. El restante 6,5% estudia en centros privados. La escuela concertada no es, por tanto, una anomalía del sistema español. Podría serlo su elevada presencia, pero ni siquiera es el país europeo donde más abunda. La media europea es de un 81% de escuela pública, 13% de concertada y 6% de privada.

Los centros concertados surgieron a mediados de los años ochenta del pasado siglo, cuando tras la dictadura franquista, el Gobierno socialista presidido por Felipe González quiso universalizar la educación pública y gratuita, pero no tenía los colegios públicos necesarios para ello ni los recursos económicos para construirlos. Se recurrió entonces a los centros privados, a los que se les abonarían los salarios de los docentes y otros gastos generales a cambio de que se integraran en el sistema público. De tal modo que colegios públicos y concertados forman parte hoy en día de la misma red y, al menos teóricamente, comparten derechos y obligaciones. Varias décadas después de aquella iniciativa, la red concertada tiene unos dos millones de alumnos repartidos en 3.500 centros (Sánchez Caballero, 2017), aproximadamente el 60% en manos de la Iglesia católica.

El debate entre los partidarios de la educación pública y los defensores de la educación privada concertada se basa en el papel que debe jugar el Estado en materia educativa: si debe existir una amplísima red de centros públicos o si hay que dar a la misma un papel subsidiario de la educación concertada o privada. Los partidarios de esta última esgrimen que la educación concertada es más eficiente, comparando los recursos económicos dedicados y los resultados obtenidos, y que supone menos costes directos para el erario público.

Sin embargo, el mayor gasto en los centros públicos puede explicarse porque remunera mejor a los docentes, porque la concertada tiene una ratio profesor/alumno más elevada y, además, evita ubicarse en zonas no rentables, como áreas urbanas empobrecidas y rurales aisladas en las que el coste por alumno es mucho mayor. Además, en la mayor parte de los centros concertados existen mecanismos ilegales de selección (como el habitual rechazo a los alumnos inmigrantes y de los que necesitan educación especial) y se expulsa al alumnado problemático a través de presiones para que abandonen el centro (Rogero, 2017). Y existe también lo que podemos llamar un “acceso opaco” a la función docente que no garantiza los conocimientos ni las habilidades pedagógicas de los profesores contratados por estos centros. Así pues, la escuela pública y la concertada no compiten en las mismas condiciones.

Para completar el análisis de la eficiencia, no basta con saber los recursos que utilizan ambos tipos de centros, sino que hay que conocer hasta qué punto alcanzan los objetivos académicos y de equidad fijados por las leyes. La mayor parte de las investigaciones concluyen que los resultados académicos de los alumnos de centros concertados son más elevados, aunque advierten que ese mayor logro se debe a que provienen de entornos socioeconómicos y culturales más favorables, y no del centro al que acuden. En algunas comunidades autónomas, como la madrileña, hay quien sostiene, por el contrario, que pese al evidente declive de la escuela pública regional, “la educación pública sigue ganándole la partida a la educación privada donde más le duele, en la Selectividad” (C. Madrid Casado, El Imparcial, 31 de enero de 2018), añadiendo que “la educación debería ser pública o privada, sin término medio“, y que “la escuela concertada concita, subvencionada con dinero público, los peores vicios —para un liberal— de la escuela privada y de la escuela pública” (ibíd.).

Por el contrario, un estudio sobre la situación de la enseñanza en el País Vasco, presentado por el PP en el Parlamento vasco, señala que el porcentaje de alumnos que cursan asignaturas en inglés en primaria, secundaria y Bachillerato es más del doble en la escuela concertada que en la pública. Estas diferencias han convertido al País Vasco en la comunidad, junto a Cataluña, en la que hay una brecha mayor entre las dos redes educativas en aprendizaje de inglés. El informe detalla también que el número de escolares de primaria que cursan estudios en inglés en colegios de ambas redes está por debajo de la media española, y que el País Vasco está en la cola del ranking español en el aprendizaje de una segunda lengua extranjera.

Sobre estas bases, la educación concertada acaba siendo el destino de las familias que pueden permitírsela, con lo que se pervierte uno de los principios inspiradores de la educación sostenida con fondos públicos: su accesibilidad universal, independientemente de los recursos económicos de las familias. Esta circunstancia contribuye a encender aún más el a veces visceral enfrentamiento que existe en ciertos sectores entre la enseñanza pública y la privada. Debate bronco al que se han incorporado los partidos políticos con propuestas directamente emanadas de sus respectivas ideologías: el último Gobierno del PP, que apostó deliberadamente por la red concertada, y los partidos de izquierda (Podemos, IU, PSOE), que pretenden acabar con ella. Una propuesta esta última que, dadas las actuales circunstancias económicas del sector público español, plantearía varios problemas de envergadura, entre ellos qué hacer con los alumnos de estos centros que la red pública no puede asumir; o qué ocurriría con sus profesores, que tendrían que ver sus estatus y condiciones económicas equiparados con los de sus compañeros funcionarios.

Pese a estas dificultades, la ministra Isabel Celaá abrió el curso 2018-2019 anunciando la modificación del artículo 109.2 de la Lomce para “retirar el requisito de la demanda social” que ha venido permitiendo el blindaje de los centros concertados cuando algún Gobierno autonómico ha querido recortar sus plazas. En su lugar se recuperaría la frase que retiró el PP de la Lomce: “Las administraciones educativas garantizarán la existencia de plazas públicas suficientes, especialmente en las zonas de nueva población”. Celaá aduce que el anterior Gobierno del PP eliminó esa redacción sin consultarlo con nadie ni dar explicación alguna, lo que ha dado lugar a un “incremento significativo” de plazas concertadas en detrimento de las públicas.

Rendición de cuentas: los informes PISA

En las últimas décadas se han producido cambios importantes en la gobernanza de los servicios públicos, al incorporarse agencias reguladoras y evaluadoras independientes en la Administración pública. En este contexto, las políticas de rendición de cuentas (RdC) se han convertido en un dispositivo fundamental para que las administraciones públicas puedan controlar el desempeño de unos servicios públicos suministrados por proveedores cada vez más independientes (Verger y Parcerisa, 2017). La RdC basada en pruebas externas es un fenómeno que ha adquirido un alcance global, aunque todavía no se cuenta con datos empíricos suficientes para comprender el funcionamiento de los mecanismos a través de los cuales podría contribuir a alcanzar los resultados esperados.

En el caso del sector educativo, la RdC se centra en los resultados de aprendizaje de los alumnos, medidos por medio de evaluaciones externas, de modo que el Estado pueda controlar de forma más efectiva el trabajo del personal docente y el de otros agentes educativos, con el objetivo final de establecer objetivos y resultados deseados. Su implantación en países de diferentes regiones del mundo, con sistemas educativos y niveles de desarrollo muy dispares, llama poderosamente la atención, pero existen factores que ayudan a justificarla. Entre ellos, los expertos destacan los avances metodológicos en el campo de la evaluación educativa, la expansión de ideas gerenciales dentro de la nueva gestión pública, la difusión de políticas educativas globales y los motivos de tipo económico derivados de la mejora de los resultados del aprendizaje.

La UNESCO se muestra también favorable a la RdC como un principio rector de los sistemas educativos, pero adopta un enfoque más cauteloso al enfatizar los posibles efectos no deseados de la rendición de cuentas. Por ello, propone un modelo de RdC compartido en el que también los gobiernos, y no solo las escuelas y los docentes, sean los que tienen que rendir cuentas. Y apuesta también por modelos de RdC de carácter participativo y elaborados de forma consensuada.

La OCDE introdujo en el año 2000 el Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes, más conocido por su acrónimo PISA. Su objetivo principal consiste en evaluar cada tres años las competencias básicas de los jóvenes, es decir, aquellas habilidades que son necesarias para resolver los problemas sencillos de la vida cotidiana. Por esta razón y porque tienen que ser las mismas en todos los países del mundo, solo tratan tres aspectos: la comprensión lectora, las matemáticas y las ciencias. La crítica más importante que reciben sus informes es, precisamente, que no contemplan aspectos tan relevantes como los de carácter humanístico (historia, literatura, geografía, valores éticos…), y sus autores se justifican señalando la enorme dificultad que supone hacer preguntas sobre estas materias en una prueba que debe ser igual para todo el mundo.

Los informes PISA tienen por objetivo favorecer la transparencia y comparación de los servicios educativos, algo que a menudo se traduce en un mayor sometimiento del desempeño docente al escrutinio de las autoridades educativas, de las familias y de los medios de comunicación. Algo que puede incomodar a los enseñantes y autoridades educativas porque “desafía las dinámicas de autorregulación que habían prevalecido en la profesión docente” (Verger y Parcerisa, 2017), especialmente en países con estados de bienestar más avanzados. En todo caso, los informes PISA no solo han contribuido a introducir en numerosos estados la presión competitiva para la obtención de mejores resultados educativos, sino que también se han convertido en instrumento de transferencia de tecnología evaluadora de los resultados del aprendizaje a escala nacional. De hecho, la gran mayoría de los Estados miembros de la OCDE admite que las recomendaciones incluidas en los informes PISA han influido de forma decisiva en la formulación de políticas educativas a nivel nacional.

Naturalmente, la OCDE es una organización económica y analiza la educación desde esa perspectiva. Lo que PISA no revela es si existe un buen ambiente en el aula, si se inculcan buenos principios de trabajo o si se enseñan bien las humanidades, las ciencias sociales, el arte y la música, que son esenciales. Las escuelas y los países “deberían defender que ellos ofrecen mucho más que eso” (Inger Enkvist, 2018).

En diciembre de 2016 se hicieron públicos los resultados de las pruebas PISA que se aplicaron durante los meses de mayo y junio de 2015 a un total de 540.000 alumnos de 15 años en 72 países. En España se sometieron a las pruebas un total de 37.205 alumnos de 980 centros, habiéndose obtenido por vez primera resultados desagregados por comunidades autónomas.

En los resultados de PISA 2015 se pueden diferenciar tres grupos de países: los que van bien, los que están cerca del término medio, que son la mayoría, y los que están mal comparativamente. Pero quizás lo más significativo sea observar si la tendencia es positiva o negativa y el tiempo en que una u otra han persistido.

En el grupo de países con mejores resultados destaca el elevado número de estados orientales (China, Taiwán, Japón, Corea, Vietnam, Singapur y Hong-Kong), mientras que en los occidentales cabe resaltar que Estonia ocupa la tercera posición mundial, que Finlandia sigue bajando (y lleva nueve años haciéndolo), que Canadá y Nueva Zelanda se mantienen y que Eslovenia ha mejorado mucho y se ha incorporado a este grupo.

Entre los países que están cerca del término medio, cabe destacar el hecho de que España ocupa la posición 30 y ha llegado por vez primera, y exactamente, al nivel medio de la OCDE (492 puntos), aunque no lo ha conseguido en todas las materias. En efecto, lo logró en Comprensión Lectora (496 puntos frente a los 493 de la OCDE, a la altura de Suecia, Dinamarca, Francia, Reino Unido o Estados Unidos) y en Ciencias (493 puntos, igual que la OCDE y al nivel de Estados Unidos, Francia, Austria y Suecia), pero no en Matemáticas (486 puntos frente a los 490 de la OCDE). Según el sindicato Asociación por la Mejora de la Enseñanza Secundaria (AMES), se trata de un aprobado por la mínima que, además, denota un lento avance: “En 15 años de pruebas PISA, solo hemos mejorado en cinco puntos (de los 487 alcanzados en el año 2000 a los 492 de 2015), muy poca mejora si se piensa que hasta ahora siempre habíamos quedado por debajo del nivel marcado por la OCDE”. Sin embargo, en todas las áreas analizadas España tiene menos alumnos rezagados que la OCDE, lo que demuestra que nuestro sistema educativo es más equitativo que el de otros países, un hecho que merece ser celebrado salvo que seamos masoquistas.

La información más significativa de las pruebas PISA 2015 para España fue la gran diferencia existente entre las comunidades autónomas. Las que obtuvieron mejores resultados fueron Castilla y León, Navarra y Madrid, que están al nivel de los doce primeros países del mundo, mientras que en el extremo opuesto nos encontramos con Canarias, Andalucía, Extremadura y Murcia, que están al nivel de la posición número 40 en la lista de los países del mundo. Entre algunas comunidades autónomas hay más de 45 puntos de diferencia y, dado que 30 puntos equivalen a un año de escolarización, esto supone un retraso de año y medio. Ejemplos de estas diferencias casi abismales se producen cuando descendemos a cada materia: en Matemáticas, entre Navarra y Canarias hay 66 puntos de diferencia (518 frente a 452); en Lectura, entre Castilla y León y Extremadura hay 47 puntos de diferencia (522 frente a 475); y en Ciencias, entre Castilla y León y Andalucía hay 46 puntos de diferencia (519 frente a 473).

Si observamos las tendencias de los resultados, cabe diferenciar tres grupos:

Comunidades con resultados altos: Castilla y León, Navarra y Madrid. En el caso de la primera, su tendencia ascendente se mantiene durante los últimos 12 años y no se puede atribuir a una mayor inversión en educación, sino a “unas familias que dan mucha importancia a la educación de sus hijos y que apoyan a un profesorado muy motivado y bien preparado, así como a una política educativa que apuesta firmemente por la mejora a largo plazo” (AMES, 2016).

Comunidades con resultados bajos: Canarias, Andalucía, Extremadura, Murcia y Baleares. Excepto Andalucía, todas han experimentado una fuerte mejoría entre 2012 y 2015.

Comunidades con resultados medios-bajos. Son todas las restantes y cabe destacar dos aspectos. El primero es que, mientras la mayoría de las comunidades suben ligeramente, hay tres que bajan: País Vasco, Asturias y La Rioja. El caso más sorprendente es el del País Vasco, porque resulta ser la comunidad autónoma que más gasta por alumno de todas ellas y que, sin embargo, estaba en 2015 por debajo de la media de la OCDE y de la media española en Ciencias y en Comprensión Lectora. Y llama también la atención el hecho de que la Comunidad de Madrid sea la tercera en rendimiento académico cuando es la que menos invierte en enseñanza. Por su parte, Cataluña fue la sexta comunidad autónoma en Ciencias, la séptima en Comprensión Lectora y la sexta en Matemáticas.

Con datos del año 2016, la Fundación BBVA y el Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE) constataron que el País Vasco destina 2.824 euros al año más a cada joven que la Comunidad de Madrid, pero sus resultados según las pruebas realizadas por el Informe PISA le alejan de los obtenidos por Madrid y otras seis comunidades que, con menos recursos, preparan mejor a sus alumnos. “Es más importante gastar mejor que gastar más, ya que un simple incremento no influye en los resultados”, señalaron los autores del estudio en la presentación del mismo. Una explicación parcial de las diferencias citadas puede estar en el hecho de que Madrid cuenta con una mayor red de centros privados que son utilizados por una elite social, mientras que en el País Vasco estos centros son muy minoritarios y más del 95% de los alumnos se reparten entre los centros públicos y los concertados.

Pues bien, en lugar de examinar las causas de los malos resultados obtenidos por el País Vasco, el sindicato nacionalista Steilas, mayoritario entre los enseñantes vascos, ha optado por rechazar el Informe PISA 2015 porque “se hace sin conocer las características de la comunidad evaluada” y “sin que haya sido consensuada con las familias, el alumnado y las direcciones de los centros”, proponiendo un “boicot” a la realización de la siguiente prueba. En un informe presentado el 17 de enero de 2018, Steilas considera que PISA trata de “uniformizar los sistemas educativos para ponerlos al servicio del mercado y de las políticas neoliberales” y que sus evaluaciones no son válidas porque “compara realidades y sistemas educativos muy diferentes”.

Como solución, el sindicato nacionalista apuesta por una evaluación realizada por los propios docentes de los centros (no por examinadores externos), que sea muestral (solo a una parte de los estudiantes) y que no sirva únicamente “como información a las familias”. Cualquier cosa menos hacérselo mirar, no sea que se descubra por qué no basta con insuflar dinero y más dinero para mejorar los registros. Decía Ortega que en ninguna parte están tan extendidas las falsedades como en la educación.

Las críticas más aceradas a las costumbres educativas españolas han procedido de Andreas Schleicher, responsable educativo de la OCDE y considerado como padre intelectual de los informes PISA. En una visita a Madrid (septiembre de 2017) declaró que “la falta de relevancia que los alumnos ven en la enseñanza” es el motivo por el que más de un tercio de los jóvenes españoles no haya logrado el título de Bachillerato. Además, se atrevió a decir que “España ha hecho muy poco para que la enseñanza sea atractiva” y que no ofrece a los alumnos “más opciones para aprender de forma distinta”.

Y continúa Schleicher: “¿Por qué España sale tan mal parada en los informes PISA? Porque gran parte de lo que aprenden los alumnos es repetición del contenido de las asignaturas. No se trata de saber mucho de Biología o de Física, sino de saber pensar con la mente de un científico, de ir más allá de las fronteras de un solo campo de conocimiento”. Por todo ello, este experto recomienda que la escuela española “no divida tanto los contenidos por asignaturas y apueste por la integración de las materias y por la diversidad de itinerarios, que es muy importante”. Finalmente, Schleicher se mostró firme partidario de las reválidas (“es muy difícil mejorar algo que no puedes medir”) y aplaudió que “los países más avanzados no hayan politizado la educación” para hacer posible el deseable consenso entre los principales partidos. Algo que ha resultado imposible en España, como hemos visto anteriormente y conviene recordar.

Por un futuro sin sectarismos

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas atribuye a la educación un valor realmente estratégico y fija como un compromiso ineludible “garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad, así como promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida de las personas”. En definitiva, la Agenda 2030, que responde a las necesidades del futuro escenario mundial, se manifiesta absolutamente exigente y reclama más y mejor educación para hacer frente a un incierto futuro cuyos empleos aún no han sido creados y ni siquiera podemos adivinar.

En dicho horizonte temporal se espera una gran explosión de la productividad académica asentada en el uso de las nuevas tecnologías de la información, especialmente en el ámbito universitario (en educación primaria y secundaria, los obstáculos sociales y políticos a la implantación de internet son enormes), donde el dinero invertido en educación tiene un gran impacto económico y social. Para ello, para aprovechar todo el potencial de los avances impresionantes y continuos en el campo de la tecnología y la inteligencia artificial, las universidades tendrán que esforzarse en la mejora de sus métodos de enseñanza. Como ha señalado el profesor de Harvard Kenneth Rogoff, si las universidades y las facultades quieren seguir siendo cruciales en el futuro de nuestras sociedades, “es difícil imaginar cómo podrán seguir desempeñando ese papel sin reinventarse en los próximos 20 años”.

Una mirada hacia el futuro de la educación española estaría probablemente marcada por una cierta desesperanza, apoyada en tres convicciones que parecen dominar la opinión de los profesionales de la enseñanza pública detectada por el profesor de la Universidad Complutense Gonzalo Jover (2016): a) el insuficiente apoyo presupuestario a la educación; b) estancamiento del nivel de excelencia y de la imagen de los enseñantes por falta de estímulos y reconocimiento; y c) el pesimismo acerca del logro de un pacto político y social que libere a la educación de los avatares políticos. La ausencia del imprescindible Pacto de Estado implicará, más allá de los niveles de competencias autonómicas, la persistencia de las desigualdades territoriales y un marco legislativo inestable y determinado por intereses políticos cortoplacistas. Es decir, lo mismo que se ha venido padeciendo en las últimas décadas como consecuencia de que, gracias a la incompetencia y egoísmo de nuestros representantes, los visiones partidistas prevalecieron claramente sobre los intereses de los ciudadanos.

Estas convicciones se completan con la presunción de que muchos servicios complementarios se irán privatizando y que, finalmente, se plasmarán en el aumento de los centros privados, concertados o no. Pese a este fondo pesimista, detecta también Jover muchas proyecciones de cambio que muestran que el sector educativo está más vivo que nunca, que la crítica no presupone inercia y que detrás del mismo hay una realidad social muy crítica con la parálisis institucional.

La excepción al pesimismo dominante acerca del futuro estaría en la FP, donde se prevén aumentos considerables de centros, de especialidades y de profesores, así como una mejora notable en su accesibilidad. Todo ello, naturalmente, para satisfacer las demandas empresariales relativas a las enseñanzas prácticas e instrumentales y las futuras condiciones de empleabilidad. De este modo se recuperaría el claro retraso de este sector educativo respecto a los países más avanzados de nuestro entorno económico y político.

Naturalmente, no todo son sombras y penumbras en el sistema educativo español. Y si para conformar el futuro es imprescindible apoyarse en la trayectoria seguida en el pasado, hay que reconocer con claridad que hay muchas cosas que han funcionado bien en las últimas décadas. En este sentido, merece la pena destacar algunas fortalezas de la educación española:

Según la OCDE, el sistema educativo español es uno de los que más ha progresado a nivel mundial en los últimos 50 años, en todos los indicadores de la enseñanza, incluyendo la universitaria.

Que a pesar del escaso gasto público y del escaso capital humano acumulado en el sector, en las pruebas internacionales (PISA, PIRLS, etc.) se obtienen resultados similares a los de países con sistemas educativos sostenidos durante décadas con mayores inversiones públicas y con superior capital humano acumulado.

Que el sistema educativo nacional ha sido capaz de integrar a cerca de 5 millones de inmigrantes llegados a España en menos de una década.

Que pese a las dificultades, ha sido capaz de formar las elites adecuadas para nutrir al aparato productivo español en una fase clave de expansión económica, así como de alentar la consolidación de una ciudadanía crítica y razonablemente comprometida con la transformación social.

Claro que ahora hay que pensar en la educación que deberían recibir las generaciones venideras y en los conocimientos que les ayudarán a prosperar en un mundo cada vez más competitivo. En este sentido lo primero que debemos aceptar es la necesidad de un cambio importante. Un estudio del Foro Económico Mundial presentado en setiembre de 2017 situaba a España a la cola de la UE, solo por delante de Grecia, por su “desarrollo del capital humano” y, para las asociaciones empresariales, el problema de la educación en nuestro país es la falta de conexión entre los diferentes itinerarios de formación y las necesidades del mercado de trabajo. Dicho de otro modo, el principal problema no es la educación formal (en la que estamos en niveles similares de países punteros en la materia, como Corea del Sur), sino la falta de desarrollo del capital humano en el puesto de trabajo, algo que por cierto incumbe no solo a las autoridades educativas, sino también, y de manera muy importante, a una clase empresarial que abusa de puestos de trabajo precarios y de baja formación.

En otro lugar de esta obra se ha hecho referencia suficiente a la necesidad de fomentar entre los jóvenes las vocaciones tecnológicas, la pasión por crear, experimentar e innovar. El aliciente económico ya existe porque, según el INE, el salario medio de los profesionales con perfil tecnológico es un 65% superior a la media general del país. Lo que faltan son modelos de educación activa que fomenten la participación de los alumnos y una apreciable mejora de la calidad de la enseñanza de ciencias y matemáticas. Para lo cual es urgente universalizar y mejorar la educación infantil. El nobel de Economía James Heckman demostró que la inversión social con más retorno es la realizada en esta etapa educativa y Mariano Jabonero, director de Educación de la Fundación Santillana, recuerda que investigadores como Melina Furman aseguran que es en esos años cuando mejor se pueden desarrollar mentes curiosas, mediante la formación precoz del pensamiento científico y tecnológico.

Según la Comisión Europea (2016), “la mejora de la cooperación entre universidades y el sector empresarial sigue constituyendo un desafío para España”. Y no por falta de instrumentos, pues esa tarea está en principio encomendada a fundaciones universitarias, startups, oficinas para la transferencia de resultados de las investigaciones (OTRIS), patrocinios, parques científicos y tecnológicos, alianzas entre universidades, etc. ¿Por qué entonces la cooperación deja tanto que desear? Pues los principales actores consideran que la financiación, los obstáculos a las relaciones institucionales y la excesiva burocracia son los principales obstáculos, las barreras que dificultan la cooperación entre las universidades, las instituciones de investigación y las empresas. Además, como la propia Comisión (2015) reconoce, “los sistemas de gobernanza y financiación de las universidades no ofrecen suficientes incentivos para la cooperación”.

A esta situación desventajosa de partida hay que añadirle las desastrosas consecuencias de los años de crisis de la Gran Recesión, en los que la caída libre de las inversiones en I+D y la precarización de las plantillas universitarias ha provocado una alarmante pérdida de competitividad y amenaza la calidad docente, como con buen criterio señalaba en febrero de 2018 una editorial de El País. En efecto, durante esos años no se repusieron las plazas que quedaban libres, al tiempo que los recortes de los presupuestos universitarios “generaron enormes bolsas de profesorado precario y mal pagado”, especialmente en la categoría de los profesores asociados, lo que ha impedido o retrasado el desarrollo de una verdadera carrera profesional. Como han advertido dos informes de la Confederación de Sociedades Científicas de España y de la Fundación Alternativas, esta descapitalización se traduce en un retroceso sin precedentes de nuestra capacidad para competir. Desde 2015 se han incrementado los presupuestos de educación, pero la acumulación de recortes anteriores “ha reducido la equidad y la eficacia del gasto” (Comisión Europea).

El gasto en I+D en España se hundió hasta el 1,19% del PIB en 2017 (un nivel menor que el de una década anterior) frente al 2,03% de media de la zona euro (solo el desembolso en el País Vasco está en la media europea). En esa fecha la inversión pública acumulaba un retroceso del -12,6% desde 2009, según cifras del INE y de Eurostat, que también reflejan un incremento medio del 17,5% en la zona euro en el mismo periodo de tiempo (35,7% en Alemania y 29,2% en Reino Unido). Y entre 2010 y 2014 se perdieron 27.000 puestos de trabajo de científicos y técnicos. Aun así, pese a la baja financiación, España tiene el 2% de la producción científica del mundo (un porcentaje muy parecido al que ocupan las exportaciones en el total mundial) y está en el puesto número 11 en el ranking de publicaciones, lo que obliga a pensar en las posibilidades abiertas en el futuro.

A la vista de esta situación, el entonces partido del Gobierno (PP) y el principal de la oposición (PSOE) impulsaron a finales de 2017 la aprobación en el Senado, respaldada por representantes de otras formaciones políticas, de una moción al Gobierno para impulsar un Pacto Nacional por la Ciencia, para lograr una inversión pública y privada en I+D+i del 2% en el año 2020 (equivalente a un aumento de 9.000 millones de euros), y del entorno del 3% entre 2020 y 2030. También se acordó potenciar las actuaciones de la Agencia Estatal de Investigación, regulada por Ley de 2011, así como garantizar la suficiencia y regularidad de las convocatorias de proyectos, reforzar el mapa de Infraestructuras Científicas y Técnicas Singulares aprobado por todas las comunidades autónomas en 2014; o coordinar las instalaciones nacionales con las internacionales para promover la participación española en los centros más relevantes.

El español Ángel Cabrera, rector de la Universidad George Mason, afirmaba en febrero de 2018 que “dado el tamaño de España, deberíamos aspirar a tener una docena de universidades entre las 200 mejores del mundo” cuando hoy en día no figura ninguna. Para ello, sugiere, “debería haber un conjunto de universidades con más autonomía y más libertad, además de un sistema de gobierno diferente, con consejos independientes que nombren a un rector con poder real, que pueda nombrar a sus propios decanos o contratar a los mejores profesores del mundo”.

Las opiniones del profesor Cabrera son compartidas por la CRUE, que aspira a que el deseado Pacto de Estado sobre la educación pueda derivar en una nueva Ley de Universidades (o, por lo menos, en una modificación de la normativa actual) que permita a los campus “ocupar el lugar que debieran en la estrategia global para el futuro de España”. Para lo cual estiman imprescindible cambiar la Ley de 2001, que consideran una rémora para la obtención de más recursos dedicados a la investigación, la atracción de más alumnos extranjeros y la mejora de la política de becas.

Otro aspecto manifiestamente mejorable de la universidad española, que debe abordar una futura ley, es su capacidad de atracción de profesorado extranjero con gran competencia investigadora y docente. A comienzos de 2019 se estimaba que solamente el 2,2% de los profesores de las universidades públicas y un 5,5% de las privadas proceden del exterior, porcentajes muy inferiores a los del Reino Unido (27,3%), Suecia (13,5%) y Alemania (10,5%). Las razones de esta importante carencia tienen que ver tanto con la insuficiencia financiera como con la enorme burocracia que entorpece la culminación de los proyectos de investigación. Un profesor universitario español con plena dedicación gana algo más de 70.000 euros anuales, mientras en el Reino Unido se superan los 90.000 y en Suiza los 180.000 euros, lo que dificulta extraordinariamente la captación del talento extranjero.

La movilidad del profesorado universitario, tan importante para garantizar unos ciertos niveles de competencia y asegurar los beneficios de la meritocracia, se ve claramente perjudicada en España por la evidente tendencia a la endogamia que se observa en la provisión de nuevas plazas docentes e investigadoras, una circunstancia que empobrece a profesores y alumnos, además de operar en contra del espíritu universalista que se les supone a estas instituciones. Según datos oficiales, el 73% de los profesores se ha doctorado en la universidad en la que imparten la docencia, una circunstancia que se agudiza en los centros pertenecientes a comunidades autónomas con una segunda lengua propia y oficial, donde se exigen niveles de conocimiento suficientes de ambas, máxime cuando la docencia se realiza de manera muy mayoritaria o exclusivamente en el idioma regional, como es el caso de las universidades públicas de Cataluña.

Pese a los importantes problemas y defectos descritos, el retrato internacional de la universidad española mejora ostensiblemente cuando se comparan las facultades de las mejores universidades del mundo. En ese caso, hay 21 facultades españolas en el “top 50” de cada correspondiente especialidad, destacando entre todas ellas la Facultad de Anatomía y Psicología de la Universidad de Barcelona (UB), que ocupa el lugar 21 del mundo en el ranking QS, con un ascenso de 11 puestos respecto a la edición anterior. Los autores de este estudio destacan también los avances respecto a sus vecinos europeos de las facultades españolas de las ramas de ciencias, tecnología, ingenierías y matemáticas. Las 21 facultades pertenecen a un total de 11 universidades españolas, de las que 8 son públicas. Las universidades de Estados Unidos y Reino Unido vuelven a encabezar el listado mundial. Harvard ocupa el primer puesto en 14 especialidades y el MIT de Boston en 12, mientras las que más aparecen en el “top 10” son, por este orden, Cambridge (37 veces), Oxford (35), Berkeley (34) y Harvard (34).

De todo lo anterior cabe deducir que la trayectoria del modelo educativo español, en todos sus ámbitos, reúne luces y sombras de cara a cumplir con la alta misión que cabe exigirle en la formación integral de los ciudadanos y, consecuentemente, en el futuro económico, político y social de España. Razón más que suficiente para que, desde hace muchos años, se venga reclamando un Pacto de Estado por la Educación, algo absolutamente usual en los países más importantes y democráticos del mundo y que, en nuestro caso, los principales partidos políticos no han logrado porque no han sido capaces de dejar a un lado sus intereses electorales y sus apriorismos ideológicos, como hemos resaltado con anterioridad.

El clamor por la imperiosa necesidad de un Pacto de Estado educativo ha terminado provocando en febrero de 2017 la creación en el Congreso de los Diputados de una subcomisión responsable de concretar los 15 puntos considerados estratégicos para mejorar la calidad de la enseñanza y dotarla de un marco jurídico estable y duradero. Entre esos puntos figurarán aspectos centrales como la financiación, el papel de la escuela concertada, la formación del profesorado o los métodos de evaluación de los alumnos y de los centros educativos.

Uno de los aspectos que, a los 18 meses del inicio de las negociaciones, parecía propicio para un amplio acuerdo es el de la formación de los educadores y, especialmente, en la selección de los mejores aspirantes a docentes con base en la excelencia académica, actitudinal y motivacional necesaria para ejercer la función docente. Un sistema educativo es tan bueno como lo son sus profesores y múltiples expertos y estudios coinciden en que los docentes son la clave fundamental de la enseñanza. Un asunto verdaderamente crucial, reclamado por autoridades académicas y asociaciones de alumnos.

Pues bien, 80 decanos de facultades universitarias de Educación (Magisterio) hicieron llegar un documento al Ministerio de Educación y a las 17 consejerías autonómicas del ramo en el que denuncian que el modelo actual de acceso “no es válido para seleccionar adecuadamente al profesorado” y reclaman, entre otros cambios, menos alumnos en las facultades y más prácticas de calidad para ellos. El propósito, avalado por el Ministerio de Educación, es organizar un sistema de selección que, por comparación con el existente en el ámbito del ejercicio de la medicina, se ha venido en llamar MIR Educativo, expresión que utilizó por vez primera el dirigente socialista Alberto Pérez Rubalcaba.

La materialización del MIR Educativo está pendiente de ser acordada cuando se redactan estas líneas, pero no se apartarán demasiado de las ideas divulgadas por los principales partidos políticos, muchas de ellas inspiradas en el sistema seguido en el MIR Médico. Al terminar los estudios universitarios, los aspirantes a profesores deberán superar un examen exigente en el que elegirán a los graduados con los mejores resultados hasta completar un numerus clausus tanto en centros públicos como privados. A quienes superen la prueba, se les ofrecerá una formación teórico-práctica durante un periodo de dos años y, a partir de ahí, habrá itinerarios distintos para profesores de infantil y primaria, para profesores de ESO y Bachillerato, y para especialistas en Servicios de Orientación. La formación sería remunerada, con salarios similares a los que reciben actualmente los médicos residentes.

El profesor Luis Garicano, destacado miembro del partido político Ciudadanos, ha propuesto en un libro reciente (El dilema de España, 2018) algunas medidas encaminadas a mejorar el sistema educativo español. Entre ellas incluye “poner al frente de los centros a directores con amplios poderes, incluyendo el de contratar, despedir y fijar salarios; autonomía que estaría controlada por los ‘consumidores’, a través de la competencia, y por el Estado por medio de exámenes a los alumnos”. La idea, que según Garicano está siendo apoyada por la OCDE y otros influyentes organismos internacionales, mezcla dos cosas distintas: una es la competencia en un mercado, muy experimentada y conocida; y otra es la competencia dentro de una organización, ensayada en la industria pero no en la enseñanza, dada la dificultad de llevarla a la práctica, “pues requiere medir el valor añadido a los alumnos por las escuelas y, peor aún, por cada profesor”. Todo demasiado próximo a la utopía académica.

Regresamos finalmente a los informes PISA, que, leídos desde la situación de la educación española, ponen de relieve la necesidad de impulsar políticas públicas que aseguren un mayor compromiso de la sociedad con la educación. Los ciudadanos deben terminar comprendiendo que la educación no es un tema que pueda delegarse sin más en las escuelas, por bien que estas puedan llegar a funcionar. Son todos los ámbitos de la sociedad quienes tienen la responsabilidad de mejorar la educación para que esta cumpla todos sus importantes cometidos económicos y sociales. Algo que será imposible si se perpetúa el sectarismo político que campa desde hace décadas por sus respetos en el Parlamento Nacional y en parte de los parlamentos autonómicos, con evidentes y nocivos reflejos en el día a día del sector.

CAPÍTULO 4

SANIDAD PÚBLICA Y PRIVADA

Salud y economía

El concepto de salud ha ido variando a lo largo del devenir histórico de la humanidad, sin perder nunca su importancia. En una primera aproximación, la salud puede ser entendida como un estado de equilibrio no solamente físico, sino también psíquico y espiritual. Puede afirmarse que la salud es uno de los anhelos más esenciales del ser humano y constituye una condición previa para satisfacer cualquier otra aspiración, aunque no pueda ser identificada taxativamente como felicidad o bienestar sin más. Se trata de un medio inexcusable que permite a los seres humanos desarrollar al máximo sus potencialidades, realizar una misión en la vida.

Las aproximaciones al concepto de salud se han realizado desde muy diversas perspectivas, como la antropología, la sociología, la medicina, la historia, la filosofía, la religión… y la economía. Por ello parece razonable señalar que se trata de un término difícil de encuadrar en una sola definición, puesto que, según Lydia Feito (2000), se trata de un “concepto múltiple, relativo, complejo, dinámico y abierto”. Y además, es prácticamente tan inseparable del concepto de enfermedad que puede entenderse que durante muchas décadas se haya definido de modo negativo, como “ausencia de enfermedad”.

La Carta Magna de la OMS, firmada por 61 países en Nueva York el 22 de julio de 1946, definió la salud en su preámbulo como “un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solo la ausencia de enfermedad y dolencia, al que tiene derecho toda persona sin distinción de raza, credo…”. Una definición que ha sido muy criticada por utópica, al abarcar el desarrollo integral del individuo como persona y porque también se puede tener salud sin acceder al estado de completo bienestar físico, mental y social.

En los últimos tiempos, la vida y la salud han pasado a ser considerados como dos de los principales derechos de las personas y, como tales, aparecen en varios artículos de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. No obstante, el derecho a la salud, que solo puede asegurarse con el ejercicio de una responsabilidad personal, tiene un precio no solo económico, sino también moral, y ello a un triple nivel: social, familiar y personal. De hecho, la salud es reconocida como un derecho inalienable, pero sujeto a determinadas condiciones o criterios sociales, políticos, económicos y éticos. Por todo ello, la salud ha pasado de ser una cuestión meramente privada, que cada uno debía gestionar según sus posibilidades, a convertirse en un problema de dimensión pública y política, en un bien público.

Por otro lado, la salud ha pasado también a convertirse en una industria, al ser contemplados sus servicios como bienes de consumo. De hecho, en las últimas décadas el gasto sanitario ha crecido de modo espectacular en todos los países occidentales, por encima incluso de los incrementos del PIB de muchos de ellos. En definitiva, si bien la salud no puede quedar a merced de la ley de la oferta y la demanda, hay que tener en cuenta que se ha convertido en un producto más de la sociedad de consumo y que, por tanto, será necesario proponer una buena ética para la salud y también una buena economía de la salud.

El concepto de salud pública también se resiste a una definición más o menos única. Naturalmente, su origen está en las actuaciones que el Estado, como expresión organizada de la sociedad, ha ido desarrollando para hacer frente colectivamente a las necesidades básicas de la población relacionadas con la salud. Por ello suele decirse que las instituciones que conforman lo que hoy entendemos como salud pública han emergido a golpe de crisis, sea por la aparición de epidemias que asolan a la población o “para responder a los efectos devastadores de la industrialización” (Castillo, 2008). En cualquier caso, adoptamos como definición operativa de salud pública la propuesta de Grecia Guzmán (2018): “El conjunto de acciones institucionales que garantizan el estado completo de bienestar físico, mental y social a una población concreta”. Una definición que, según su autora, incluye tanto la promoción de la salud como la creación de estrategias de prevención de la enfermedad, diagnósticos y tratamientos.

Los inicios de la salud pública se remontan al siglo XIX, como una consecuencia de la industrialización y del crecimiento acelerado que provocó en las ciudades, así como del desarrollo de la medicina y la higiene. Estos movimientos corrieron paralelos a la conformación de los estados nación, dando lugar posteriormente a la creación de los estados del bienestar, por medio de los cuales se proveían servicios que se consideran derechos universales de la población, siendo los más importantes la educación y la salud. A partir de ahí, la importancia que fue adquiriendo la salud pública radica en que permite garantizar el derecho ciudadano a tener un acceso equitativo y efectivo a la salud como un servicio público dirigido a la población en general.

Uno de los principales determinantes sociales de la salud pública es el trabajo y el empleo, considerado este como expresión del trabajo remunerado. La situación de empleo y ocupación define la mayoría de las veces el estatus social, la capacidad adquisitiva y otros determinantes de la salud de los trabajadores, así como de las personas dependientes. Según la Comisión de Determinantes Sociales de la OMS los cambios que se vienen produciendo en el mercado de trabajo (desempleo, precariedad laboral, flexibilización creciente de las condiciones de empleo, incorporación de la mujer, inmigración, etc.) están teniendo un enorme impacto sobre la salud, al tiempo que aumentan las desigualdades sociales en esta materia.

El sector de la salud se ha convertido en uno de los sectores más relevantes de las economías desarrolladas, si tenemos en cuenta que los recursos dedicados al mismo, tanto públicos como privados, no cesan de crecer en las cuatro últimas décadas y alcanzan ya una media del 9% del PIB en los países de la OCDE. Este hecho justificaría por sí mismo la atención de la ciencia económica a las características y evolución del sector, pero hay otros factores cualitativos que multiplican también el interés por el estudio: la sanidad es esencial para el nivel de vida de la población, es un elemento imprescindible para la productividad de su trabajo y absorbe partes crecientes de sus recursos y de su tiempo. No en balde, en la mayor parte de los países las prestaciones sanitarias son un pilar básico del Estado de bienestar.

La economía, en tanto que disciplina que se ocupa de asignar eficientemente recursos siempre escasos, es apropiada para aplicar sus criterios a las decisiones orientadas a la mejora de la salud de los ciudadanos. Y, por otro lado, la sanidad presenta todos los rasgos de cualquier servicio económico, con producción a partir de recursos escasos, en un mercado con oferentes y demandantes, etc., que la convierten en un sector muy atractivo para el análisis económico, pese a sus peculiares características.

Algunos autores sostienen que una obra pionera de Kenneth Arrow dio origen en 1963 a la disciplina de la economía de la salud, en cuanto que distinguió especificidades en el área de los mercados de la salud tales como la creciente intervención gubernamental en el sector, la incertidumbre de los eventos, la asimetría de información y la presencia de externalidades. Otros opinan que la disciplina se fortalece realmente en el momento, principio de la década de los setenta del siglo XX, en que el carácter sostenido y más que proporcional del crecimiento de los gastos en salud en relación al PIB y la necesidad de contención de los costos preocupaba a casi todos los gobiernos occidentales. Lo mismo que los problemas de inequidad derivados de la insuficiente cobertura de los servicios de salud ante una demanda siempre creciente.

En esos años se comienza a dar importancia al capital humano como un componente esencial para el desarrollo, al tiempo que el paradigma del crecimiento económico, basado exclusivamente en el uso de bienes materiales, cede su espacio al bienestar como el fin de toda actividad humana. Sin embargo, los avances no fueron importantes hasta la publicación por parte del Banco Mundial del Informe de Desarrollo Mundial 1993, que destacó la íntima relación existente entre la mejora de la salud y el desarrollo económico, algo que amplió a finales de esa década y ya en el siglo actual la OMS. Se pasó así de la idea de que “la salud es el resultado final del proceso de crecimiento” a la noción de que “la salud ayuda al crecimiento económico” y que “invertir en salud es también una inversión en prosperidad, en protección social y en seguridad nacional”. Todo un cambio de paradigma.

Puesto que la salud, lo mismo que la educación, es una forma de capital humano, se puede esperar que la salud influya también en la productividad. Sin embargo, gran parte de la literatura que estudia la relación entre capital humano y crecimiento económico se ha concentrado exclusivamente en el papel que juega la educación en la determinación del crecimiento económico. Incluso existe una clara relación entre la salud y los logros alcanzados en la educación. Los niños más sanos pueden aprender más y mejorar su educación, alcanzando ingresos superiores en su edad adulta, mientras que las deficiencias nutricionales en la primera infancia pueden causar problemas duraderos. La mala salud afecta en gran medida a los desfavorecidos y agudiza su pobreza.

No es fácil acotar el ámbito de la economía de la salud, más allá de señalar que se trata simplemente de aplicar la teoría económica a los fenómenos y problemas asociados con la salud. Y no es fácil porque, entre otros tópicos, incluye el significado y medida de los estados de salud; la producción de servicios de salud; mercados de servicios de salud; seguros de salud; equidad y determinantes de inequidad en el uso de servicios de salud; gestión económica de hospitales, y un largo etcétera.

Amartya Sen, considerado por sus pares como el “economista de la salud” por antonomasia, ha realizado importantes estudios acerca de la contribución de la salud al progreso y el bienestar, pero las aportaciones relevantes de la ciencia económica van mucho más allá de los trabajos de este prestigioso autor. En efecto, por encima de la aplicación de conceptos económicos a problemas de salud y servicios sanitarios, la economía de la salud se ha convertido en una rama generadora de avances teóricos de la propia disciplina “especialmente en algunos ámbitos, como las medidas de desenlace, la economía del seguro, la teoría principal-agente, los métodos econométricos y la evaluación” (Ortún y Meneu, 2006).

Las cosas no son precisamente sencillas: piénsese, por ejemplo, que la demanda de servicios de salud es irregular e impredecible y que los cuidados médicos solo brindan satisfacción ante una enfermedad, es decir, ante una desviación del estado normal de una persona. Esta realidad origina una “asimetría de información” porque el volumen de información con que cuentan proveedores y consumidores no es el mismo. El paciente no demanda, no decide el tratamiento que va a recibir, sino que, si puede, selecciona el médico que va a tomar la decisión. Un médico que, desde la perspectiva de la teoría económica cumple un doble papel: por un lado, actúa en interés del paciente y, por otro, en función de su propio interés, como oferente del servicio, por lo que tiene capacidad de inducir demanda, algo que proporciona una importante justificación teórica para intervenir en el mercado, al dejar la oferta y la demanda de ser verdaderamente independientes.

La sanidad constituye uno de los pilares básicos del régimen de bienestar de cualquier país desarrollado, representa uno de los principales componentes del gasto público y es uno de los programas de protección social que más apoyo recibe por parte de los ciudadanos. Por ello, los sistemas sanitarios se pueden considerar variantes directos de los sistemas sociales, definidos estos como el conjunto de relaciones, estructuras y estratificaciones sociales de la sociedad. De modo que, al estudiar los sistemas sanitarios de un país, estamos directamente analizando los valores de la sociedad y sus gobernantes con respecto a la salud.

Los sistemas sanitarios son, por lo tanto, sistemas sociales que la OMS ha definido como un conjunto de elementos interrelacionados que contribuyen a la salud de los hogares, los centros de trabajo, los lugares públicos y las comunidades, así como en el medioambiente físico y en otros sectores afines. La definición de sistema sanitario que es similar al concepto de salud promulgado por la misma OMS en el año 1946 es: “Estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente ausencia de afecciones o enfermedades”. De este modo, los sistemas sanitarios se han convertido en uno de los principales indicadores del Estado de bienestar de una sociedad y su nivel de desarrollo.

Como hemos señalado anteriormente, el ámbito sanitario tiene una serie de rasgos característicos que limitan de manera clara y concreta el mercado para que la provisión de servicios sanitarios se realice de manera eficiente. En efecto, el mercado sanitario incumple de manera sistemática las condiciones básicas necesarias para funcionar como adjudicador eficiente de recursos y proveedor de los servicios propios del sector. Se viola la condición de información perfecta, hay inexistencia de competencia perfecta y, además, el mercado sanitario produce externalidades negativas. Veamos brevemente los argumentos de las tres condiciones incumplidas, siguiendo el análisis de Moreno Fuentes (2013).

La existencia de fuertes asimetrías de la información explica la necesidad de contar con asesores para saber cuándo debemos consumir un determinado servicio, dadas la naturaleza extremadamente técnica de la información y la imposibilidad de estimar su precio. Todo lo cual aleja el sector de la información perfecta. La segunda condición que se incumple es la relativa a la competencia perfecta, que exige un número muy amplio de oferentes y demandantes. Por un lado, el número de proveedores de servicios sanitarios en un territorio determinado es forzosamente limitado, especialmente a nivel de consultas especializadas. Y por otro, los costes de entrada (por ejemplo, la apertura de un nuevo hospital) son extremadamente elevados. La tercera condición para el adecuado funcionamiento del mercado sería la inexistencia de externalidades negativas derivadas de la falta de acceso de cada persona a un determinado servicio.

Los sistemas sanitarios son muy complejos y abiertos, estando muy relacionados con factores determinantes de otros sistemas, como el político, el fiscal o el educativo. Para que la OMS los considere como tales deben cumplir una serie de requisitos, como cubrir a la totalidad de la población; ser equitativos en la distribución de los recursos y posibilidad de acceso (sin distinción de sexos, religión o raza); eficientes al aportar las mejores prestaciones al menor coste; flexibles para poder adaptarse y responder con prontitud a las nuevas necesidades, y contar con la participación ciudadana en la planificación y gestión del sistema.

Los sistemas sanitarios de los países de la OCDE suelen agruparse en tres grandes categorías: a) sistemas de aseguramiento, fundamentalmente privado; b) sistemas de aseguramiento social; y c) sistemas universalistas.

Los sistemas de aseguramiento primordialmente privado se caracterizan por el importante papel desempeñado por el mercado en la financiación y en la provisión de servicios. Sus características principales son la falta de cobertura de importantes segmentos de la población y la segmentación de los niveles de atención sanitaria en función de la renta y los pagos de los pacientes. El ejemplo más representativo es el de Estados Unidos.

Los sistemas de aseguramiento social están vinculados a esquemas de Seguridad Social por la vía de la participación en el mercado laboral y el pago de cotizaciones sociales. Limitan la participación del mercado en la financiación de la sanidad, aunque permiten un margen para que actores privados puedan desempeñar un papel en la provisión de servicios sanitarios. Este tipo de sistemas garantiza la cobertura a una importante parte de la población por la vía del trabajo, como cotizante o como familiar dependiente del afiliado; y el Estado asume el coste del aseguramiento sanitario de aquellos segmentos de la población no cubiertos por la Seguridad Social. Los ejemplos más relevantes de este modelo son los países de Europa central, Alemania y Francia.

Los sistemas universalistas tienen como rasgos definitorios la elegibilidad basada en la residencia en el territorio, la financiación mediante impuestos, el acceso gratuito y el papel central del Estado en la gobernanza del sistema. Incluyen prácticamente a la totalidad de la población bajo la cobertura del sistema sanitario público, con lo que reduce en gran medida el margen de segmentación de la atención primaria en función de la renta o el estatus social de los pacientes. El National Health Service británico fue el modelo inspirador de los sistemas de naturaleza universalista establecidos en los países escandinavos y en el Sur de Europa, como es el caso de España.

Los Estados miembros de la UE ofrecen una cobertura sanitaria prácticamente universal, aunque derivan básicamente de dos modelos diferentes. Por un lado, el llamado modelo Bismarck, basado principalmente en contribuciones obligatorias a la Seguridad Social; y, por otro, el modelo Beveridge, que es financiado por impuestos. Históricamente, los países del Norte y Sur de Europa (Reino Unido, países nórdicos, Italia, España y Portugal) tienen más afinidad al modelo Beveridge, mientras que los países centroeuropeos (Francia, Alemania, Austria, Bélgica, Holanda) se han inclinado generalmente por el modelo Bismarck. De todos modos, con el paso del tiempo las diferencias se han ido debilitando, pues en muchos países (Francia, Italia, Portugal) ha crecido fuertemente la financiación por medio de impuestos, anteriormente muy escasa. Todo ello permite hablar de una cierta convergencia de los modelos.

Evolución reciente de la sanidad española

Los sistemas sanitarios están muy relacionados con la cultura de los pueblos, entendiendo esta idea como el vínculo entre la responsabilidad de las personas sobre su salud y la solidaridad que representa el bienestar colectivo en materia de salud. Es por ello que los modelos de asistencia y gestión sanitaria de la actualidad son el resultado de numerosas políticas, reformas y cambios producidos a lo largo del tiempo.

En el caso español, el Estado asume a partir de 1986 la responsabilidad de la prevención, curación y rehabilitación de la enfermedad, lo que supone un hito histórico. Pero no cabe duda de la influencia en dicha decisión de los avatares legislativos en materia sanitaria, con sus vaivenes de aceleración y retroceso, registrados a lo largo de muchas décadas en España. Especialmente a partir de la Constitución de 1812, que llama por primera vez la atención acerca de la responsabilidad del Estado sobre la salud de la población. Y de la Ley General de Beneficencia de 1822, que hace depender la salud pública directamente del Ministerio de Gobernación.

En 1855 la reina Isabel II sanciona la Ley Orgánica de Sanidad, que contempla la cobertura de aspectos preventivos de la enfermedad y prevé la de hospitalización a domicilio a cargo de los ayuntamientos, así como que sean estos quienes doten de plazas de médicos, farmacéuticos y cirujanos. La Ley de 1855 está vigente hasta el último cuarto del siglo XX, cuando se promulga la Ley General de Sanidad (LGS) de 14 de abril de 1986. A partir de ese momento es el Estado, quien a través del Sistema Nacional de Salud (SNS), asume la prevención, tratamiento y rehabilitación de la enfermedad, marcando un hito sin precedentes que ha tenido como resultado el reordenamiento del obsoleto y precario sistema sanitario español y un aumento extraordinario de la esperanza de vida de la población.

El principal impulsor de la LGS fue el socialista Ernest Lluch, ministro de Sanidad en el periodo 1982-1986 y asesinado por ETA en el año 2000. Fue una ley sustentada en tres pilares: a) el primero fue la implantación de la universalidad del servicio, en virtud de la cual todos los ciudadanos tienen derecho a recibir tratamiento médico y no solo los cotizantes a la Seguridad Social, como había sido hasta entonces; b) el segundo fue el reforzamiento de la cohesión estructural a través del SNS, encargado de coordinar las distintas redes asistenciales que venían funcionando de manera inconexa; y c) el tercero fue el impulso de la descentralización, que permitió a las comunidades autónomas organizar y desarrollar sus servicios sanitarios públicos. En paralelo, la ley estableció que la sanidad pública sería financiada a partir de entonces por los impuestos generales y no desde la Seguridad Social, aceptándose la concurrencia paralela y complementaria de la sanidad privada.

Se concibe así el SNS como el conjunto de los servicios de salud de las comunidades autónomas, coordinados por la Administración central a través del Ministerio de Sanidad, que será el encargado de proponer y ejecutar las directrices generales del Gobierno sobre la política de salud, planificación y asistencia sanitaria, así como de la coordinación de las actividades dirigidas a la implantación de políticas relacionadas con la drogadicción y sus consecuencias.

Los traspasos de competencias sanitarias siguieron un peculiar proceso que duró 20 años, desde que Cataluña asumió sus responsabilidades en salud en 1981, cinco años antes de promulgarse la LGS, seguida por Andalucía (1984), País Vasco y Comunidad Valenciana (1988), Navarra y Galicia (1991) y Canarias (1994). El resto de comunidades recibieron las competencias con el inicio del año 2002 y en todas ellas constituyeron servicios de salud que integraron todos los centros y servicios de la propia comunidad, como los de las diputaciones y ayuntamientos correspondientes. En el caso de Ceuta y Melilla, la competencia y la gestión corresponde al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.

Las principales ventajas que se atribuyen a los sistemas sanitarios descentralizados son la posibilidad de adecuar las prestaciones a las preferencias específicas de la población regional, la mejor información de las autoridades sanitarias sobre las prestaciones y la mejora teórica de la gobernabilidad derivada del menor tamaño de las instituciones sanitarias. Por el contrario, las desventajas teóricas más evidentes serían el aumento de los costes de gestión por la multiplicación de parte de las estructuras administrativas, la posibilidad de aparición de entidades regionales de gestión con tamaño inferior al óptimo y los eventuales efectos negativos sobre la equidad que deben contemplarse en todo sistema sanitario.

La compleja arquitectura institucional descrita convierte a la coordinación en una variable crítica para el cumplimiento de los objetivos generales del SNS. Una coordinación que atañe no solo al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (CISNS), que se encarga de la garantía efectiva de los derechos sanitarios en todo el territorio nacional, sino también a las gerencias de los centros, las consejerías de Sanidad y el Ministerio del ramo. Debe tenerse en cuenta que contamos con 10.000 consultorios de atención primaria, más de 2.000 centros de salud y 450 hospitales repartidos por toda la geografía española, además de 250.000 médicos y 375.000 enfermeras.

En lo que se refiere a la financiación, se dejó atrás el sistema financiado principalmente por cotizaciones, con repercusiones directas graves sobre la contratación, a otro basado en impuestos acordado en el Pacto de Toledo y que ha incidido positivamente en su carácter redistribuidor. Por otro lado, dado que las comunidades autónomas gestionan el 90% del presupuesto de salud, no es sorprendente que los impuestos transferidos y las transferencias estatales desempeñen un papel crucial en la cobertura de las necesidades financieras de aquellas. Mientras los primeros (especialmente el IVA, el IRPF y parte de los impuestos especiales) suponen el grueso de los ingresos autonómicos, las segundas (las transferencias de los fondos de cohesión) garantizan la equidad en materias de accesibilidad y la convergencia del sistema en su conjunto.

Evidentemente, existen problemas de diverso tenor, como la descoordinación y la desigualdad que han ido apareciendo y consolidándose en perjuicio de la mayor parte de los actores. La descoordinación es evidente en la defectuosa articulación de los entes locales y autonómicos, en ausencia de lo que ha venido en llamarse una “segunda descentralización” a favor de diputaciones y ayuntamientos por parte de las comunidades autónomas. Y la descoordinación entre estas últimas y el Estado que se pone de manifiesto en el gravoso sistema de decisión del CISNS.

Estos y otros problemas se traducen en una considerable desigualdad en los servicios sanitarios en función del municipio o de la autonomía de que se trate. Así, mientras el País Vasco destina más de 1.500 euros a la salud por persona y año, en la Comunidad Valenciana apenas alcanza los 900 euros, lo que se traduce en diferencias de calidad de los servicios prestados o en la asunción de obligaciones por parte de los gestores (Barriuso, 2016). Las diferencias de muchos días en las listas de espera o las deudas y retrasos en el pago a proveedores son también otras de las manifestaciones de desigualdad más evidentes. Acabar con ella es uno de los grandes retos de la sanidad española.

En todo caso, en la evolución de la sanidad española se aprecian una serie de rasgos que tienen que ver con la modernidad de la gestión, equiparable a la del resto de países de nuestro entorno y extensible tanto a la sanidad pública como a la privada; y también con la apuesta por una reforma lenta pero progresiva que ha permitido una mejora paulatina en la gestión.

Con sus luces y sombras, puede afirmarse (como lo hacen los profesores de la Universidad de Extremadura Antonio Fernández y Mercedes Vaquera) que en los últimos treinta años hemos asistido en España a “un auge y florecimiento espectacular de la gestión sanitaria, a la que se han incorporado ideas, experiencias y proyectos que han permitido asimilarnos a otros países de nuestro entorno con administraciones públicas de larga tradición democrática”. Un estudio realizado por Bloomberg en 2016 situaba a España en la tercera posición del ranking mundial por la eficiencia del sistema sanitario. En base a este análisis, el sistema sanitario español sería el primero en el ranking de mejor eficiencia de los sistemas públicos del mundo. Y también está entre los mejores del mundo nuestro modelo farmacéutico, según la OMS.

De esta forma, España ha ganado con rapidez el tiempo perdido en la consolidación de un SNS que resiste bien hoy en día la comparación con los de otros países europeos que gozaron de más ventajas iniciales y emprendieron grandes proyectos de reforma estratégica con anterioridad. Hasta el punto de que, como hemos visto, disponemos de una sanidad pública que está entre las más eficientes de Europa y del mundo, pese al deterioro producido por los recortes registrados en los años de crisis económica (2008-2014), que pasarán a la historia de la economía como la Gran Recesión.

Un deterioro al que hay que poner coto con anticipación e inteligencia colectiva, en opinión del profesor José Martínez Olmos expresada en su libro El futuro de la sanidad en España (2017), si queremos evitar los riesgos de la sanidad pública española. Ello implica “dotar de instrumentos de planificación estratégica al sistema sanitario público y al aparato que lo gobierna”. Dotarlo también de fortaleza institucional, ampliando y reforzando los órganos de apoyo técnico para disponer de seguridad y rigor en los procesos de tomas de decisiones, incluyendo el establecimiento obligado de garantías de transparencia en la adopción de decisiones.

Gasto sanitario y farmacéutico

Un primer análisis histórico de la dinámica del gasto público español en sanidad nos indica la dificultad de conocer con precisión la cuantía total del mismo, pese a que España es, curiosamente, uno de los pocos países que establece un presupuesto global para su sanidad pública. No obstante, si se observan las cifras del gasto público sanitario presupuestado desde mediados de los años ochenta del siglo XX, pueden destacarse varias circunstancias:

El extraordinario desarrollo de la sanidad pública en apenas tres lustros, ya sea tan solo por la gran cantidad de recursos absorbidos: entre 1884 y 2000 las cuentas públicas de la sanidad se quintuplicaron (Centella, 2003).

Su progresiva descentralización, que culmina con la territorialización total de la sanidad pública en 2002.

La distinción de dos fases de dotación presupuestaria, cada una con ritmos de crecimiento diferentes: una, hasta 1993, de gran aceleración, y otra, a partir del ejercicio siguiente, de gran moderación respecto de la década anterior.

En todo caso, la histórica desatención presupuestaria se empezó a corregir cuando el sector hospitalario público empezó a recibir recursos que, en porcentaje del PIB, admitían la comparación con el promedio de los países desarrollados en nuestro entorno europeo. Otro tanto ocurrió con la inversión en el sector, medida en términos de renta per cápita, variable esta última esencial a la hora de explicar las diferencias encontradas en el gasto sanitario por habitante entre los países.

A partir de aquellos años, la evolución del gasto sanitario español muestra una gran correlación con la coyuntura económica, es decir, aumentó en épocas de bonanza y sufrió severos recortes en los años de crisis, como la del periodo 2008-2014. En todo caso, una conclusión generalmente aceptada señalaría que “España no invierte lo suficiente en sanidad, servicios sociales e investigación” (Bengoa y Luzón, 2017) y que las cantidades presupuestadas son un 2-3% inferiores, en términos comparables, a las de los países de nuestro entorno europeo.

Dentro del gasto sanitario ocupa un lugar preeminente el gasto farmacéutico, que en la mayoría de los países de la OCDE se aproxima más al concepto de bien de primera necesidad que al de uno de lujo. Expresado como proporción del gasto sanitario total, el gasto farmacéutico es más elevado en países de renta más baja que en los de más renta. Dicho de otro modo, el gasto farmacéutico sigue un patrón de relación con la renta que diverge de forma importante (tanto cuantitativa como cualitativamente) del patrón que sigue el gasto sanitario. Además, entre países existe una relación positiva entre gasto farmacéutico per cápita y envejecimiento que apenas muestra el gasto no farmacéutico por cabeza.

En el caso español, el gasto farmacéutico suele ser considerado como desproporcionadamente elevado al compararse con los países de nuestro entorno y por ello ha sido objeto de numerosas medidas de contención que, al parecer, no han resultado muy efectivas en la práctica. La mayoría de los estudios realizados no muestran, sin embargo, que el GF español por cabeza esté entre los más elevados de la UE ni de la Europa de la OCDE. Por el contrario, algunos de estos análisis vienen a señalar que, atendiendo a su nivel de renta, España presenta un gasto farmacéutico como proporción del PIB y como parte del gasto farmacéutico total semejante a la media de los países. Existen no obstante otros trabajos que sitúan el gasto farmacéutico total español un 5% por encima del promedio europeo y un 15% superior al gasto farmacéutico público, algo que el mayor envejecimiento relativo de la población española no explicaría del todo y que algunos autores atribuyen más bien a la “generosa” prestación farmacéutica pública que España otorga a los pensionistas.

El gasto sanitario público español alcanzó en 2015 los 65.565 millones de euros (1.412 euros por habitante), equivalente al 5,1% del PIB. En el quinquenio 2011-2015 descendió casi el 1% en media anual, mientras el PIB creció un 0,1% en idénticos términos. Por otra parte, la población total española experimentó una disminución del 0,77% entre los años 2012 y 2015. El 44,1% de dicho gasto sanitario público se destinó en 2015 a las remuneraciones de los trabajadores del sector, lo que supuso un 7,7% menos que en 2009, año en que finalizó la histórica tendencia alcista, lo que traduce las medidas de contención salarial adoptadas a partir de 2010.

España es el segundo país de la OCDE, solo por detrás de Grecia, donde más creció el gasto sanitario de las familias. En concreto, la parte que ponen los ciudadanos directamente pasó del 19,5% al 24,2% del total entre 2009 y 2015, según las estadísticas que acompañan al Informe Panorama de la Sanidad que la OCDE publicó en noviembre de 2017. Durante los años de mayores restricciones presupuestarias, varias decisiones en materia de política sanitaria acabaron por cargar más el peso del gasto en los ciudadanos: desde el copago (más de ocho millones de pensionistas empezaron a pagar una parte de las medicinas recetadas) hasta los pagos directos por consultas médicas o servicios odontológicos.

El informe de la OCDE también permite comparar lo sucedido en España con el gasto sanitario durante la crisis. En dicho periodo, tan delicado para la sanidad pública, nuestro país se situó entre aquellos donde menos creció el gasto. En concreto, en sexto lugar, por detrás de Grecia, Portugal, Italia, Irlanda y la República Checa. Si en el periodo 2003-2009 el gasto sanitario aumentó un 3,4% de media anual, entre 2009 y 2016 apenas fue de un 0,3%. La conclusión es que España gastaba en 2016 casi un 20% menos en sanidad por persona que la media de la OCDE y, según esta organización, tenía disparadas las listas de espera quirúrgicas.

Las comunidades autónomas fueron responsables del 92,4% del total del gasto, lo que demuestra el altísimo grado de descentralización del sistema sanitario público español. No obstante, las diferencias territoriales son muy notables si tenemos en cuenta que el máximo GSP por habitante ascendió en 2015 a 1.631 euros en el País Vasco y, en el lado opuesto, Andalucía alcanzaba únicamente los 1.090 euros pese a que destinó a esta actividad el 6,4% de su PIB frente al 5,3% del País Vasco.

La remuneración del personal es la gran partida económica de todos los servicios de salud. En 2015 los salarios de las plantillas suponían casi el 45% en el conjunto de España, aunque las diferencias son notables entre comunidades autónomas: Aragón es la que mayor porcentaje destina a sueldos (52,5%) seguida del País Vasco (51,5%), que es donde se pagan los mayores salarios. Un médico con especialidad recibe en el País Vasco 8.200 euros más al año que la media española y las mejores condiciones económicas se dan también en la plantilla de enfermería, cuyos salarios superan en 4.000 euros anuales al promedio señalado.

En principio, una disminución de población en cualquier territorio sugiere que debe darse, a la par, algún grado de disminución de la presión asistencial en ciertos apartados. Sin embargo, en España se viene registrando un aumento de dicha presión pese a que los años de vida saludable esperados a los 65 años han aumentado; una circunstancia favorable que puede verse superada por el alto porcentaje de personas (56,4%) que a esa edad hacen una valoración negativa de su estado de salud.

Esta valoración de los usuarios (que ha pasado de una nota media de 6,57 en 2012 a los 6,38 de 2015) puede estar influida por el impacto de la crisis económica en apartados del bloque de listas de espera, cuyo estado influye directamente en la satisfacción de la población con el sistema de salud. Y también por las desigualdades territoriales derivadas de una descentralización progresiva a la que le falta todavía bastante para converger y, de este modo, llevar a la práctica algo que se afirma sin que actualmente sea realidad: que todos los españoles tengan los mismos derechos sanitarios.

Pese a ello, el balance en resultados de salud de los últimos años es positivo, habiendo disminuido la tasa de mortalidad general ajustada por edad (por 100.000 habitantes) en un 6,15% entre los años 2012 y 2014. Un reflejo de las que se producen en todas las comunidades autónomas, sin excepción alguna. En definitiva, puede aceptarse que los efectos de la crisis se han visto compensados por el esfuerzo del colectivo que integra el SNS y su gestión, implicación personal y racionalización del uso de los recursos disponibles.

Naturalmente, no todas son buenas noticias las que llegan del sistema sanitario, sobre todo si tenemos en cuenta los enormes desafíos a los que se enfrenta en los próximos años, especialmente a los derivados de las elevadas tasas de envejecimiento y cronicidad, “unas de las mayores de Europa” (Bengoa y Luzón, 2017), pero también del crecimiento de la obesidad y de enfermedades complejas. Solo el 1% de los pacientes complejos y de alto riesgo acapara ya el 30% del presupuesto sanitario.

El Decreto Ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del SNS modificó elementos sustantivos del mismo al reducir la cobertura a las personas aseguradas o beneficiarias de la Seguridad Social en lugar de a todos los españoles y extranjeros en el territorio nacional. La diferencia es sustancial, pues quiebra el modelo de universalidad, con pérdidas gravísimas de derechos al implantar el sistema basado en el aseguramiento. Los primeros excluidos del sistema fueron los inmigrantes empadronados y sin permiso de residencia. Una de las primeras medidas adoptadas por el Gobierno de Pedro Sánchez fue la recuperación de la universalidad de la sanidad pública, independientemente de que las personas que se encuentran en un momento dado en España sean nacionales, extranjeros o inmigrantes irregulares. En definitiva, se procedió a cambiar el concepto de “asegurado” por el de “ciudadano”.

Los especialistas independientes del sector estiman que el sistema sanitario español no está preparado para hacer frente a los grandes problemas que nos presenta el futuro. Hasta el punto de que la OCDE ha calculado que, en caso de no transformar el modelo actual, el gasto sanitario puede absorber todo el presupuesto público en el año 2040. Solo hay que pensar en el tremendo impacto demográfico que el sector sufrirá en los próximos años (muy superior al registrado en el pasado) y en que, según los expertos, en 2032 habrá un millón de españoles con demencia senil. España es ya el tercer país más envejecido, tras Japón y Corea, según los datos de la OCDE y el segundo del planeta en porcentaje de personas que supera los 85 años, un hecho que demuestra que algo se está haciendo bien.

El nuevo modelo que España necesita exige aumentar la inversión en sanidad, servicios sociales e investigación, inferior actualmente a la de los países del entorno europeo. Hay que tener presente que la medicina actual y el cuidado de la salud asientan sus raíces en las grandes posibilidades que nos ofrece la innovación tecnológica, farmacéutica y biotecnológica, así como en los avances de la sociedad del conocimiento y en las tecnologías de análisis masivo de datos fruto del incremento exponencial en la capacidad de almacenamiento y computación. De todos modos, no debemos olvidar que la demanda de salud tiende siempre al infinito y que dentro de 50 años se continuarán reclamando más medios.

La recuperación de la economía española a partir de 2016 permitiría realizar un esfuerzo en este sentido si los partidos políticos españoles son capaces por una vez de alcanzar acuerdos de medio y largo plazo en esta importante materia. De momento, sirve como señal de la parálisis el estancamiento del gasto en medicamentos, que suele representar entre el 10 y el 20% del gasto sanitario (en España era el 9,1% del PIB en 2014 y en Estados Unidos, el 14%): el gasto proyectado en España para 2017 era el mismo que en 2010, mientras que en otros países también afectados por la Gran Recesión se está recuperando a buen ritmo. En todo caso, conviene recordar que la sanidad española es, pese a la escasez de medios, una de las mejores del mundo y así está reconocida por doquier.

La cooperación público-privada en sanidad

Como en tantos otros ámbitos de la vida económica y social, la cooperación público-privada se da también en el campo sanitario. Se trata de un asunto muy controvertido y de alto nivel de politización, pero no puede negarse la evidencia: en 2016 cerca de 10 millones de españoles utilizaban asiduamente los servicios y centros de la sanidad privada. Algo que ocurre en parecidos términos en los países de nuestro entorno europeo. En el año 2014, el gasto sanitario privado ascendió hasta el 30,2% del total, dato que posiciona a España 3,1 puntos por encima de la media de la OCDE en la aportación del sector privado al gasto sanitario total.

Un estudio del Instituto para el Desarrollo e Integración de la Sanidad (IDIS) indica que España cuenta con 7,8 millones de asegurados en empresas privadas “que contribuyen a la descarga y el ahorro del sistema público”. Se trata de un sector con un alto grado de concentración, pues las cinco principales compañías aseguradoras absorben el 72% de las primas, una cuota que se eleva hasta el 83% si se consideran las diez primeras empresas del sector.

La participación privada es también importante en materia hospitalaria, contando en 2016 con un total de 452 centros que representan el 57% de los hospitales españoles, con una dotación de 51.591 camas, que suponen el 33% del total existente en España. Cifras todas ellas que sitúan a nuestro país “en un nivel intermedio respecto a otros europeos analizados” (IDIS, 2017) y que configuraban un mercado de 10.000 millones de euros en 2015, de los que el 60% correspondería al mercado de hospitales privados no benéficos.

Aunque existen también otras modalidades, como el mutualismo (que cubría a casi dos millones de personas en 2015) o las concesiones administrativas, la fórmula principal del colaboración público-privada en la sanidad española es la del concierto con centros privados, que absorbe el 11,8% del GSP. Entre las comunidades autónomas es Cataluña la que dedica mayor porcentaje (24,8%) de su presupuesto a la medicina concertada, seguida de Madrid e Islas Baleares, ambas con un 11,7%, y Canarias, con un 10,4%.

Hasta aquí los datos. Veamos ahora los contenidos del a veces acalorado debate sobre la privatización funcional de la gestión sanitaria, que implica la gestión indirecta de los servicios públicos mediante la contratación de su provisión con entidades privadas, con o sin ánimo de lucro. La idea que subyace a las estrategias de privatización funcional es que resulta posible mejorar la gestión de los servicios sanitarios, y con ello su nivel de eficiencia, introduciendo en el sistema público elementos propios del mercado: evaluación de objetivos y resultados, atribución de responsabilidades, competencia entre proveedores, etc. Es decir, se parte de una premisa nada o poco contrastada, la ineficiente y poco flexible gestión pública de los centros sanitarios, para concluir en la necesidad de introducir en ella elementos privatizadores.

A este respecto, el Informe SESPAS 2014, firmado por tres especialistas de las universidades de Murcia y Castilla-La Mancha, sostenía que las difíciles situaciones presupuestarias de las administraciones públicas se constituían “en perfectos caldos de cultivo para que los partidarios de la privatización elevaran sus argumentos a la categoría de verdad científica”. Todo ello al tiempo que numerosos responsables políticos, presionados por la necesidad de cumplir los objetivos de déficit acordados en Bruselas, veían en la privatización una válvula de escape para aliviar los problemas de sus maltrechos presupuestos.

Esta puede ser la razón principal de que, según un informe del Banco de España sobre el empleo en la Administración, el porcentaje de temporales en sanidad y servicios sociales públicos ascendió en 2016 al 33% frente al 25% registrado en la misma rama del sector privado. Unos datos que contrastan con el hecho de que tradicionalmente el sector público y la educación pública presentan ratios de interinidad más bajos que en la esfera privada.

El Banco de España destaca este hecho y explica que en la contratación pública se distinguen tres periodos: uno entre 2007 y 2011, en el que a pesar de la crisis la contratación siguió subiendo, especialmente en las comunidades autónomas y con contratos indefinidos; otro entre 2012 y 2014, en el que se desplomó el empleo temporal un 28% y el indefinido un 6 con base en la no renovación del personal interino y la no reposición de los puestos que quedaban vacantes; y un tercer periodo entre 2015 y 2016, en el que aumentó la contratación temporal en las comunidades autónomas, tanto en sanidad como en educación. Estas pautas son las que explican lo ocurrido durante los últimos años.

Como consecuencia, en buena parte de estos hechos, el principal objeto de debate se ha centrado últimamente en un conjunto de modalidades de gestión indirecta de los servicios sanitarios, que tienen en común estar basados en un acuerdo contractual entre el financiador público y un proveedor privado con ánimo de lucro. Un acuerdo que supone una gestión común de los recursos y un cierto grado de reparto de los riesgos asociados a la actividad.

Al final, algunas evaluaciones realizadas en España y, sobre todo, el análisis de las prolongadas experiencias internacionales (especialmente en el Reino Unido) muestran que la calidad asistencial no difiere apreciablemente en función de la forma jurídica del responsable de la misma. Dicho de otro modo, la gestión privada de los servicios sanitarios no es necesariamente mejor que la gestión pública, ni tampoco lo contrario. No obstante, se han puesto de manifiesto ciertas ventajas de los centros con personalidad jurídica propia en la gestión de las listas de espera quirúrgicas y en la mayor eficiencia derivada de la superior dotación tecnológica y disponibilidad horaria (SESPAS, 2014). La experiencia británica muestra, sin embargo, que la gestión privada puede suponer un coste global superior y que la transferencia de riesgos al sector privado es muy complicada de realizar, lo que ha supuesto en más de una ocasión el “rescate” financiero de las concesiones.

Con el copago a vueltas

El término copago se ha introducido en muchos países europeos durante las últimas décadas e incluye varias posibilidades, desde la puesta en práctica de un pago por servicios de atención médica al aumento de un pago ya existente, o su ampliación a personas que deberían pagar. Las principales ventajas que se atribuyen al copago tienen que ver con la economía y la disuasión sanitaria. Si los enfermos pagan parte de los servicios o productos consumidos, se reducirá el uso excesivo e injustificado de estos y se ahorrarán recursos que podrán utilizarse en otros menesteres, sanitarios o no, de forma más eficiente.

Muchos estudios muestran que, efectivamente, el copago reduce el uso de servicios sanitarios sean o no efectivos (visitas médicas, prescripciones farmacéuticas, medicamentos, admisiones hospitalarias, etc.), entre ellos los servicios y medicinas estrictamente necesarios para la población enferma. Por ello, la mayoría de estas investigaciones muestran que el copago tiene efectos negativos para la equidad, perjudicando claramente a los grupos socioeconómicos más pobres y con menores recursos (inmigrantes, personas con edad avanzada y con discapacidad, población infantil, enfermos crónicos, etc.).

En España hay presencia de copago solo en medicamentos y no en atención primaria, atención especializada, hospitalización o en servicio de urgencias. Los medicamentos son, en los países de la UE, la prestación que con mayor frecuencia es objeto de la aplicación del copago, siendo el más común el proporcional al coste del medicamento. En el caso español se empezó a aplicar en 1966 y ha sufrido diversas modificaciones a lo largo de los años, aunque los afiliados al mutualismo administrativo (funcionarios de MUFACE, MUGEJU e ISFAS) han afrontado siempre un copago del 30% con independencia de estar o no en activo. Algo que desconoce la mayor parte de la población española.

La última versión del copago sanitario en España es la que se impuso en abril de 2012 a los pensionistas, con la repetida idea de frenar la escalada de la factura farmacéutica y desincentivar el consumo innecesario de medicamentos. Un estudio publicado por SESPAS, pese a sus reconocidas limitaciones, muestra que la reforma del año 2012 incrementa la aportación de los usuarios por encima del 33% establecido en 2006. Los efectos perversos del copago se concentran en las personas con rentas más bajas, que pueden llegar a abandonar tratamientos necesarios para su salud. En la Comunidad Valenciana se liberó del copago a casi un millón de personas por este motivo.

Según el Barómetro Sanitario hecho público en mayo de 2018 por el Ministerio de Sanidad, el número de personas que ha tenido que renunciar a sus medicamentos recetados varía mucho según las comunidades autónomas, siendo los mayores porcentajes los correspondientes a Canarias y Andalucía, mientras que los menores eran los de Asturias y el País Vasco.

Las críticas al copago se apoyan en su inequidad y subrayan también su carácter de “nuevo impuesto”, asociándole en muchas ocasiones a un asunto tan ideológico como la pretensión de mercantilizar la sanidad. En este sentido, el copago formaría parte de un conjunto de acciones generadas por determinados medios económicos y políticos para debilitar los servicios sanitarios públicos y avanzar hacia una sanidad más privatizada. Esto se enfrenta al principio de cobertura sanitaria universal con independencia del nivel socioeconómico de la población, tal y como reconoce la Constitución española de 1978.

Para mantener un alto nivel de prestaciones y una atención sanitaria de calidad sin copagos, los expertos señalan a la insuficiencia recaudatoria del sistema fiscal español. En efecto, la presión fiscal en España es muy baja, dado que los ingresos públicos suponían el 34,5% del PIB en 2017, frente a la media europea del 40,5% de la UE-15 y muy lejos de los registros de Francia, Dinamarca, Alemania o Italia obtenidos en ese mismo ejercicio fiscal. En este sentido, los expertos de FEDEA destacan la existencia de un amplio margen para subir los impuestos (IRPF, IVA, Sociedades) y reducir las deducciones fiscales que, solo en el IRPF, suponen el 1,4% del PIB. Y señalan también que se debe recurrir al aumento del copago farmacéutico y sanitario antes que poner en marcha recortes del gasto para reducir el déficit público, algo más que discutible. Por su parte, la nueva ministra de Sanidad, Carmen Montón, afirmó en junio de 2018 que la eliminación del copago farmacéutico de los pensionistas estaba “en la ruta del Gobierno”, pero que este paso requerirá “de tiempo, diálogo y presupuesto”.

Por el momento, España es el país donde los pensionistas pagan menos por los medicamentos, dado que nuestro copago es el que más beneficia a este colectivo, con independencia de la renta. Dentro de la UE, solo Portugal y Grecia tienen establecido un tipo reducido para pensionistas por debajo del umbral de renta, cuando todos los demás utilizan únicamente la renta y las situaciones especiales para establecer los niveles de tarifas o, en su caso, la exclusión de estas tasas. Por ejemplo, Alemania solo rebaja su copago a familias de renta baja, desempleados de larga duración y niños y adolescentes hasta los 18 años. Por su parte, Francia excluye a beneficiarios de pensiones de invalidez y accidentes de trabajo, enfermos crónicos y personas con escasos recursos.

Exigencias del futuro sanitario español

Dos de los grandes hitos del Estado de bienestar español son la cobertura sanitaria (casi) universal y los sistemas de protección social, que han generado a su vez dos fenómenos sociológicos, en sí mismos positivos, que afectan de forma importante a la población, pero que obligan a anticiparse a los retos que se avecinan en el medio y largo plazo. El nuevo perfil, a causa del envejecimiento, de la prevalencia de las enfermedades crónicas y de las limitaciones en la autonomía personal, provoca un incremento de las necesidades asistenciales externas a la familia y el aumento de las personas que necesitan cuidados de larga duración. Todo ello somete al sistema sociosanitario español a presiones estructurales y coyunturales significativas que deben atenderse y consensuarse en los próximos años.

Según los expertos en el sistema sanitario español, esta “transición demográfica” que atraviesa España debería compensarse con una suerte de transición sanitaria paralela, en la que la atención a crónicos sea dominante, frente a la excesiva concentración actual a cuadros agudos, especialmente en hospitales. Para ello, podrían potenciarse los servicios de atención primaria y teleasistencia.

España necesita también potenciar la atención sociosanitaria y la medicina preventiva, asuntos importantísimos a la hora de evitar muertes prematuras (tabaquismo, obesidad, sedentarismo, etc.), especialmente entre los jóvenes. En la actualidad solo el 2% del presupuesto sanitario se dedica a estas áreas, una cantidad completamente insuficiente si se pretende superar el hecho nefasto de que los servicios sanitarios y los sociales han venido caminando por separado y según criterios muy diferentes.

Un estudio avalado por la MIT Technology Review señala que la introducción de la tecnología en los sistemas sanitarios es considerada como una gran oportunidad de ahorro de costes y mejora de eficiencia. La prevención, según los resultados del estudio, es la clave para solucionar el fenómeno mundial de los aumentos de gastos en los sistemas sanitarios porque evitaría el deterioro del estado de salud de los ciudadanos. Y el uso de las tecnologías conectadas se ve también como un potente instrumento para la prevención de enfermedades por el Health Future Index España 2017, que augura que la telemedicina será un elemento rutinario de aquí a unos pocos años. Lo mismo que la rentabilización del big data, los millones de datos sanitarios que no solo servirán para salvar vidas, sino que pueden ser claves en la sostenibilidad del sistema público en las próximas décadas.

De forma paralela a estos retos estrictamente sociosanitarios, es imprescindible emprender reformas en los modelos de gestión de los centros. En primer lugar, la especialización creciente de los servicios obliga a pensar en la creación de grandes centros sanitarios que concentren un capital crítico (económico, técnico y humano), de forma que se aprovechen los efectos de la división del trabajo y de las economías de escala en materia de innovación y financiación. Para ello, es preciso profesionalizar aún más la función directiva y separarla claramente de los ciclos políticos, atendiendo a criterios de igualdad, mérito, profesionalidad y experiencia.

Las bases sobre las que levantar el futuro del SNS durante los próximos años son probablemente más numerosas, pero en ningún caso pueden dejar de comprender las siguientes:

Los pacientes, piedra angular del sistema con la que hay que contar para fortalecer el diálogo y articular su participación activa, especialmente a través de la red de Escuelas de Salud para la Ciudadanía o similares.

Los profesionales de todas las especialidades, que constituyen el principal activo del SNS y han demostrado sobradamente su vocación y capacidad de trabajo, pese a las ineficiencias que en demasiadas ocasiones han exhibido los medios disponibles.

La equidad e igualdad de los ciudadanos ante la sanidad pública, para evitar el hecho de que solo el que tiene medios económicos disponga de una sanidad adecuada. Un terreno en el que, como hemos señalado anteriormente, queda mucho por hacer, habida cuenta de las crecientes desigualdades de los medios económicos disponibles y puestos a disposición por las diferentes comunidades autónomas.

La financiación necesaria para realizar las inversiones de actualización y modernización de los medios sociosanitarios, obligatoriamente vinculada con un nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas.

Los gestores sanitarios y los políticos expertos en el sector, que deben desarrollar nuevos perfiles profesionales y asumir un liderazgo transformador con base en un trabajo conjunto capaz de dar respuesta a los retos de la medicina moderna y a las demandas de los ciudadanos.

Los nuevos modelos de gestión de los centros sanitarios, con aplicación decidida de las nuevas tecnologías en la preparación y adopción de decisiones para la mejora del servicio, reducción drástica de las listas de espera y control de los costes.

Vertebrar territorialmente aún más el SNS, fijando reglas de cooperación y coordinación interautonómica y valorando en términos dinámicos el nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas, de forma que se aseguren los escenarios de ingresos regionales futuros para la financiación del gasto sanitario.

Recuperar la universalidad de la sanidad como lo que es, un objetivo irrenunciable que se vino abajo de manera fulminante con el Real Decreto 16/2012 (no se llegó a aplicar en el País Vasco), que supuso un fuerte recorte de beneficiarios y prestaciones. Recuperado el pulso económico del país, es obligado retener también ese derecho que estableció la ya mencionada LGS (1986) impulsada por el ministro Ernest Lluch. La exclusión de los inmigrantes irregulares de la atención primaria no beneficia al sistema, en contra de lo que algunos interesados propagan.

Establecimiento de un Pacto de Estado por la Sanidad entre las principales fuerzas políticas, con el objetivo principal de mantener un sistema sanitario público y universal, tecnológicamente innovador y financieramente solvente. Un pacto que, además, garantice un nivel mínimo igualitario de prestaciones en todo el territorio nacional.

En definitiva, la sanidad española del futuro necesita un nuevo marco en el que desarrollar sus tareas. Un marco que vincule a todos los actores y que permita mejorar la calidad de la gestión global del sistema, así como el gobierno diario de los centros de salud. Un marco capaz de alcanzar niveles de eficiencia económica en materia de costes sanitarios y farmacéuticos, imprescindibles para acallar las presiones externas y las visiones catastrofistas interesadas.

En este último sentido, no cabe ignorar las opiniones de quienes defienden la sanidad privada con base en considerar que la sanidad pública es “una de las mayores amenazas para el Estado de bienestar, puesto que está estrangulando a las comunidades autónomas” (Iranzo) y, consecuentemente, abogan por la entrada masiva de la iniciativa privada en la sanidad pública, la creación de “tickets moderadores” y, de paso, un sistema de pensiones complementario de capitalización para “aliviar la asfixia del gasto público”.

Para esta corriente de opinión e intereses, “existen en Europa otros modelos de sanidad pública que están consiguiendo mejores resultados, sin listas de espera y con costes asumibles”. En esos modelos “el Estado controla la situación, pero hay una serie de entidades que compiten entre sí para proveer de las necesidades sociales o sanitarias”, ofreciendo unos resultados superiores al de modelos donde el Estado es “gestor y proveedor de todos los servicios sanitarios”.

En noviembre de 2014, la consultora Deloitte y Pharma Talents publicaron los resultados de una encuesta realizada entre 3.038 personas con alta cualificación (95% con estudios superiores y 52% de Medicina o Farmacia) y mayoritariamente (65%) residentes en Madrid y Barcelona. Para el 70% de los encuestados existían dudas sobre la sostenibilidad del sistema sanitario en su configuración actual, así como en su mejora en los próximos años (63%). Y para el 90% no se valoraba adecuadamente la innovación, que el modelo sanitario español está poniendo en riesgo (83%). Y la guinda final, la percepción de los encuestados sobre cómo evolucionará el sistema para garantizar su sostenibilidad no se basa en el incremento de su financiación (62%), sino en el aumento del papel de la financiación privada (73%) y el ajuste de la cartera de servicios (71%). Sin comentarios.

CAPÍTULO 5

PENSIONES: LA FISURA FINANCIERA

El afán protector

Según el Informe Mundial sobre Protección Social de la OIT (2018), el 55% de la población mundial no tiene ningún tipo de protección social, solo el 22% de los parados tiene derecho al seguro de desempleo y menos del 70% de las personas jubiladas cobra una pensión pública, aunque la cantidad que percibe la mayoría de ellas no es suficiente para salir de la pobreza. Estos y otros datos de la OIT sirven para hacer un sencillo balance de la situación internacional del Estado de bienestar, imprescindible para descubrir la realidad desde que el proceso de globalización económica introdujo las nuevas reglas del juego, hoy en día hegemónicas, a partir de los años ochenta del siglo pasado. Un balance que demuestra el retroceso en la universalización y cuantía del Estado de bienestar en gran parte del mundo: solo el 45% de la población se beneficia de al menos un capítulo de la protección social (educación, sanidad, seguro de desempleo, pensiones) y más de 150 millones de desempleados no perciben ayuda pública alguna que les permita sobrevivir a su situación.

Para lograr siquiera mantener los niveles de protección actualmente vigentes, el sistema fiscal del mundo necesita una importante revisión, puesto que a pesar de que el PIB está alcanzando el nivel más alto de su historia en muchas naciones, a las respectivas poblaciones se les dice que la atención básica, esa misma que se daba por supuesta cuando las economías en general eran bastante más pequeñas, ya no estará disponible. Lo que ocurre es muy simple: el sistema tributario actual resulta incapaz de captar los recursos que necesita la población mundial, en buena parte porque la elusión fiscal de las empresas multinacionales asciende y deja unas pérdidas para los ciudadanos del mundo de más de 500.000 millones de dólares al año… sin infringir las leyes. Por otro lado, la complejidad de las operaciones globales de las multinacionales ha encontrado en las grandes auditoras y consultoras del mundo la posibilidad de crear estructuras que separan la tributación de las ganancias, que concentran en paraísos fiscales, de los lugares donde de verdad se desarrolla la actividad de la compañía. Los casos de Google, Facebook, Amazon, Microsoft, Apple y muchas otras firmas son, sencillamente, escandalosos: en 2017 estas grandes firmas tecnológicas pagaron un 13% menos de impuestos que en el año 2008.

Desde la perspectiva académica puede decirse que tradicionalmente se ha analizado el efecto que los cambios de la estructura demográfica genera sobre el nivel de protección de la población, y que solo muy recientemente se ha estudiado la influencia que algunos aspectos de la misma, como la mayor expectativa de vida, tienen sobre el crecimiento económico, aunque lo único que se ha detectado es la existencia de una relación de signo incierto entre envejecimiento y tasa de crecimiento.

Respecto al sistema de pensiones, apenas se han mostrado los efectos de la pluralidad de vías de actuación (fecundidad, inmigración, etc.), siempre que se mantengan a lo largo del tiempo y se modulen en función de la situación económica de los países. El caso español es bien relevante en este sentido. En los años ochenta del siglo XX, las cohortes jóvenes de la población estaban muy nutridas, pero el paro juvenil era superior al 50% y la tasa de paro general estaba por encima del 23% de la población activa. En cambio, la experiencia de los primeros años del siglo actual muestra lo contrario: que cuando crecen la economía nacional y la internacional renace el empleo, aumenta la inmigración en gran medida… hasta que la Gran Recesión iniciada en 2008 provoca el desplome de todos los indicadores y los consiguientes recortes en los gastos sociales. En estas circunstancias, el ajuste se realiza a través de la disminución de lo que se conoce como tasa de generosidad, es decir de la relación entre la pensión y el salario.

Las cosas se complican aún más si constatamos que realizar proyecciones a largo plazo de gastos e ingresos del sistema de pensiones no es precisamente un asunto fácil, puesto que el carácter no estacionario del proceso económico genera problemas de información que deben ser solventados mediante el recurso a supuestos que, en la mayoría de las ocasiones, “reflejan las opiniones subjetivas de quien las realiza” (Serrano). La anticipación de resultados permitiría adelantar reformas y disponer del tiempo necesario para calibrar la intensidad y la dirección más adecuada de las medidas a implementar, pero, aunque parezca paradójico, lo cierto es que las reformas deben abordarse con un conocimiento imperfecto de los acontecimientos futuros. No hay otra forma de hacerlo.

Como se explica en otro lugar de este trabajo, desde Bismarck y Beveridge la Seguridad Social es reconocida como un derecho del ser humano al que se hace frente con un conjunto de políticas y programas diseñados para reducir la pobreza, prevenir la vulnerabilidad y proteger a las personas en todo el ciclo de la vida. Los sistemas de pensiones constituyen una parte esencial de las políticas sociales y están conectados, casi de manera automática, con el problema del envejecimiento de la población y el constante aumento de la esperanza de vida de las personas.

En este sentido, el principal objetivo de cualquier sistema de pensiones es proporcionar una pensión pública suficiente que permita a la población jubilada mantener un estándar de vida socialmente aceptable, puesto que resulta ser, en la mayoría de los casos, la única fuente de ingresos de las personas mayores. Este es, por ejemplo, el caso español, donde un estudio patrocinado por la Obra Social La Caixa (2016) demuestra que el 70% de los mayores de 65 años vive solo con una pensión pública, que una mayoría considera suficiente para atender sus necesidades básicas.

Un sistema de pensiones no es, estricta y económicamente hablando, un instrumento para distribuir la renta. Para eso están los impuestos. Sin embargo, los ciclos característicos de la coyuntura económica han obligado en ocasiones a recurrir a los impuestos para financiar parcial o temporalmente las pensiones. La creciente prolongación de la vida de sus beneficiarios forma, junto a las bajísimas tasas de natalidad vigentes hoy en muchas naciones, un cóctel explosivo: el aumento considerable del gasto en pensiones debe ser costeado por una población activa aminorada por la fecundidad menguante, lo cual enfrenta al sistema al dilema de incrementar las cotizaciones o disminuir las prestaciones. Si se opta por la primera de las opciones, se generarán desincentivos en el comportamiento de los agentes que afectarán negativamente al crecimiento económico; y si se apuesta por la segunda, afectaría al bienestar de la población jubilada, algo que tampoco se desea. En cualquier caso, hay que tener siempre presente que los sistemas de pensiones constituyen uno de los grandes pilares del Estado de bienestar y que numerosos estudios han demostrado que su existencia “impulsa la productividad y el desarrollo humano, aumenta la demanda interna, facilita la transformación estructural de la economía y promueve el trabajo decente” (Estefanía, 2018). No son precisamente objetivos menores.

Sistemas de pensiones:
polémica servida

Aunque existen sistemas de pensiones de diversa naturaleza y nivel de protección, los que podemos considerar como clásicos son los de reparto y capitalización. Durante los últimos años se ha extendido también la utilización del sistema de cuentas nocionales, desarrollado en Suecia. En España, el sistema público de pensiones se asienta sobre el principio de solidaridad, está administrado por el Estado y se basa en un sistema de reparto o contributivo.

En el sistema de reparto las cotizaciones de los trabajadores en activo están destinadas a financiar las pensiones existentes en ese momento, en virtud de lo que se conoce como “solidaridad intergeneracional”, dado que la generación cotizante financia las pensiones de los jubilados y, a su vez, será en su momento financiada por la generación siguiente. Dicho de otro modo, las cotizaciones recaudadas de los trabajadores en activo no se acumulan en un fondo individual que se encargaría de pagar las pensiones una vez se jubilara cada uno de ellos, sino que son empleadas para financiar las pensiones del momento. No obstante, las cantidades entregadas sí generan derechos futuros para los trabajadores cotizantes, porque permitirán acceder en su momento a una pensión que será financiada por los trabajadores en activo en dicho momento.

Las cotizaciones en este sistema son obligatorias y su financiación suele repartirse entre trabajador y empleador, siendo su cuantía dependiente de las retribuciones recibidas (generalmente es un porcentaje de las mismas). El trabajador cotiza normalmente de forma mensual.

En el sistema de capitalización, cada contribuyente cotiza para sí mismo, por lo que las prestaciones que en su día recibirá guardan una relación directa con las aportaciones que haya ido realizando, así como con los rendimientos obtenidos de su inversión en fondos especializados, planes de pensiones y otras figuras gestionadas por entidades financieras. Las aportaciones son generalmente voluntarias, a cargo del trabajador o del empleador y pueden ser periódicas o extraordinarias. El acceso a las prestaciones está normalmente condicionado a acreditar la condición de jubilado legal, pero también es posible percibir prestaciones anticipadas en algunos casos. En este caso no aparece el componente de solidaridad intergeneracional que se aprecia en el sistema de reparto.

La primera implantación del sistema de capitalización sin otra alternativa se produjo en Chile en 1981, durante la dictadura del general Pinochet y bajo los auspicios de Milton Friedman y sus seguidores de la escuela neoliberal de Chicago, conocidos mundialmente como los Chicago boys. Posteriormente, por recomendación (¡!) realizada en 1994 por el Banco Mundial, se aplicó también con carácter de exclusividad y obligatoriedad en México (1997), Bolivia (1997), El Salvador (1997) y República Dominicana (2003). Bastantes años después, Chile era en 2015 el país con mayores desigualdades de ingresos de la OCDE y el rasgo más común a todos los demás países citados era el excelente resultado económico de las administraciones de fondos de pensiones privadas. A comienzos del año 2018, la OIT advertía de la existencia en todo el mundo de una tendencia a revertir la privatización de las pensiones y volver a las pensiones públicas, citando los casos de Argentina, Bolivia, Hungría, Kazajistán y Polonia.

El sistema de cuentas nocionales es también un sistema de reparto, semejante al vigente en España, pero en el que se da igual importancia a todos los años cotizados a lo largo de la vida laboral y, paralelamente, el trabajador ahorra en cuentas privadas que complementan la futura pensión pública. Tiene dos características principales: a) aportaciones a la Seguridad Social en cuentas nocionales (o individuales), y b) aportaciones a cuentas financieras individuales gestionadas por entidades privadas.

Este sistema se puso en marcha en Suecia el 1 de enero de 2001 para intentar hacer frente al desafío demográfico y a la drástica reducción de cotizaciones fruto de la gran recesión económica sueca de los años noventa del siglo XX, que generó una gran desconfianza sobre la capacidad del Estado sueco para pagar las pensiones. Las cuentas se llaman nocionales porque son registros contables, no contienen dinero real y, consecuentemente, no existe una caja donde se guardan las aportaciones durante décadas. Cada euro que se cotiza da derecho a una participación en el PIB que exista en el momento de la jubilación, de modo que la prestación dependerá de lo cotizado pero también del éxito económico del país. Cada año el trabajador recibe información sobre lo que lleva aportado y la pensión que le correspondería.

El sistema, cuya implantación recomienda la OCDE y que se ha empezado a adoptar también en Italia, Noruega y Polonia, supone introducir la esperanza de vida y su evolución en el cálculo de las pensiones, lo que plantea problemas de equidad. La lógica que subyace es que cada persona que se jubila recibe, a lo largo de su vida de pensionista, una cantidad global dada, equivalente a lo cotizado a lo largo de su periodo activo, y que lo que perciba cada mes depende de los años que se espera que viva. Algo que es igual que lo que ocurre en un plan de pensiones privado: el capital acumulado debe “estirarse” en tantos años como vaya a vivir el que se jubila.

Todos los sistemas de pensiones tienen seguidores y detractores, a veces en función de sus características técnicas propiamente dichas (cobertura más o menos generosa de las necesidades de los pensionistas, importe de las cotizaciones, viabilidad a medio y largo plazo, etc.) y, en otras ocasiones, con base en criterios ideológicos o simplemente a intereses económicos más o menos declarados que se adivinan tras las críticas y los aplausos.

Las críticas más habituales al modelo de reparto tienen que ver con su carácter público y proceden la mayoría de las veces de personas e instituciones de ideología liberal que, como es sabido, conceden siempre la primacía al mercado e instan permanentemente a la privatización total o parcial del sistema, a potenciar las pensiones privadas organizadas por la banca, fondos de inversión y aseguradoras que tienen en las comisiones y el control de primas y prestaciones su modus vivendi.

A los defensores de los sistemas de capitalización les interesa sobremanera la fuerte disciplina y austeridad del sistema público, siendo frecuentes las demandas de ampliación de los años de cotización, la extensión de la vida laboral y la limitación de los incrementos anuales de la pensión, presentando siempre como premisa incuestionable la autofinanciación del sistema público de reparto y la separación de las fuentes de financiación, que es incompatible con la tradición del Estado social.

Las proyecciones a futuro de ingresos y gastos del sistema de reparto o contributivo se han convertido de este modo en el terreno de reflexión privilegiado. Un terreno más que resbaladizo cuando de los resultados de dichas proyecciones se pretende concluir, casi de manera automática, que la solución de los problemas (envejecimiento, disminución coyuntural del número de cotizantes, aumento de la esperanza de vida…) pasa por la implantación de sistemas individuales de ahorro bajo gestión privada.

Naturalmente, es necesario realizar simulaciones porque la anticipación de resultados permite adelantar reformas y adoptar con tiempo suficiente las medidas correctoras que exige un sistema de previsión. Las personas deben tener en todo momento la máxima certeza de que dispondrán de los recursos pertinentes para hacer frente a sus necesidades de consumo una vez abandonada la vida activa. Con los sistemas de pensiones se buscan también otros objetivos, pero es indudable que un sistema que no sea capaz de proporcionar esa seguridad será siempre considerado y juzgado como claramente inapropiado.

La variable demográfica, con ser importante, no es la variable central para el estudio comparativo de los sistemas de pensiones. El problema del envejecimiento, por ejemplo “afecta por igual al sistema de reparto y al sistema de capitalización” (García y Serrano, 2004), de tal manera que de la información proporcionada por las proyecciones difícilmente podemos extraer conclusiones a favor de uno u otro sistema, entre otras cosas porque ambos son mecanismos para transferir rentas desde la población laboral activa hacia la población pasiva. La diferencia es que en un sistema de reparto, la transferencia es explícita y visible, al efectuarse mediante el pago de cotizaciones sociales obligatorias, mientras que en un sistema de capitalización individual la transferencia es más opaca, ya que se produce de manera indirecta.

La población pasiva dispone en todo caso de derechos que le permiten captar una parte de la renta generada por la población ocupada a lo largo del periodo que se considere, ya sea en forma de intereses o por la venta de activos acumulados. Por lo tanto, las pensiones procedentes de ambos sistemas dependen de la renta o, lo que es lo mismo, de la tasa de crecimiento económico. Si esta tasa se debilita, la cantidad de renta a distribuir disminuye y las pensiones se resentirán. Por eso la mayoría de los sistemas públicos de pensiones depende crucialmente del crecimiento económico que se espera obtener. En este crucial asunto sí que importa la variable demográfica, dada su influencia en la oferta y calidad de la mano de obra, que tanto desempeño desarrolla en los procesos de innovación y de mejora de la productividad general del sistema.

En el supuesto de que la tasa de crecimiento futuro prevista no fuese suficiente para mantener el nivel esperado de las prestaciones, el sistema de reparto parece más conveniente que el de capitalización, dado que no solo tiene mayor capacidad para controlar los costes de los ajustes necesarios, sino porque este último, basado en el ahorro individual, siempre se ajusta en la dirección marcada por los mercados financieros, Por ello, “la elección entre sistemas es, en última instancia, una elección entre el determinismo que impone el mercado y la discrecionalidad que proporciona el sistema público” (García y Serrano, 2004).

Las insuficiencias del sistema de reparto o contributivo aparecen con notoriedad en periodos prolongados de crisis económicas que amplían las necesidades sociales al tiempo que disminuyen los colectivos que contribuyen con sus cotizaciones al sostenimiento financiero del sistema. En este caso, las reformas que se practican tienden a recortar las prestaciones a través de actuaciones en materia de ampliación de la edad laboral, desvinculación de las pensiones de indicadores orientados a mantener cuando menos el poder adquisitivo de los pensionistas, etc. Los efectos de la Gran Recesión han sido en muchos países tan demoledores en el mercado laboral y en el bienestar social que han aparecido por doquier defensores de lo que se conoce como renta básica para asistir a los ciudadanos con situación o riesgo de pobreza y exclusión social.

Los sistemas mixtos o híbridos gozan también de cierto predicamento, como pasa siempre con las soluciones intermedias, de cara a complementar las pensiones públicas con rendimientos obtenidos por medio de inversiones en planes de pensiones o similares (en sus diferentes modalidades) realizadas y gestionadas por empresas privadas, generalmente bancos y aseguradoras.

Una modalidad es la de los planes del sistema empleo que algunas empresas promueven para sus trabajadores, con aportaciones compartidas por ambos colectivos, generalmente a partes iguales. La adhesión es automática, pero el trabajador tiene la opción de salir del sistema, aunque pocos lo hacen en la práctica. En España se pusieron en marcha en 1990 sin que pueda decirse que hayan despegado con fuerza: alcanzaron la cifra de 30.400 millones de euros de patrimonio total a finales de 2007, para descender al año siguiente en 4.000 millones y mantenerse estancados desde 2014 en una cifra que ronda los 35.500 millones.

Todo ello pese a las “señales” que algunos emiten de una posible quiebra del sistema público. La rentabilidad media de los más de 1.200 planes gestionados por 65 entidades alcanzaba en 2017 el 5% para un plazo de 5 años. Las empresas promotoras suelen ser de un cierto tamaño, aunque un ejemplo de fomento del ahorro en pequeñas y medianas empresas es el que gestiona con éxito Geroa EPSV en Guipúzcoa.

Los sistemas mixtos más tradicionales suelen proponerse cuando se prevé o, simplemente, cuando se “predica” la inviabilidad del sistema de reparto o contributivo, y tienen su apoyo en tres grandes soportes:

La traslación de las contribuciones de los trabajadores activos a un plan de capitalización privado, basado en el concepto de cuenta nocional explicado con anterioridad.

Planes privados complementarios, gestionados por entidades financieras de la misma condición… pero apoyados por el Estado para que resulten atractivos, esto es, “fiables y rentables”. Por ejemplo, garantizando el sector público los capitales invertidos.

Pensiones públicas, garantizadas en umbrales mínimos, por el Estado.

A la vista de estas propuestas, resulta muy arriesgado afirmar que los liberales desconfían del Estado y, por tanto, no desean que intervenga en la economía. La tesis central de este tipo de cooperación público-privada es que la responsabilidad de las pensiones futuras se traslada al ahorro de los pensionistas del mañana. Sin tener en cuenta que muchos trabajadores tienen muy poca capacidad de ahorro y no están en condiciones de hacer aportaciones a planes privados. Especialmente en los tiempos que corren de precariedad del empleo y de bajos salarios.

Un brevísimo benchmarking de los sistemas vigentes en los países de nuestro entorno señala, en primer lugar, que Dinamarca y Holanda tienen los sistemas más sostenibles según los estándares comparativos vigentes. Se apoyan en tres pilares: una pensión básica que no está vinculada al trabajo, sino a la residencia, planes de empresa obligatorios y planes privados muy beneficiosos fiscalmente. Los sistemas de Alemania y Reino Unido se asientan sobre dos pilares: en ambos casos la pensión pública es más pequeña que la española, pero los alemanes tiran del ahorro y los británicos de los planes privados. Francia y España, por su parte, se la juegan a una sola carta, la del reparto en un sistema público, aunque en el país galo se desdobla con planes profesionales específicos.

Pensiones públicas en España:
las cuentas claras

La concesión de prestaciones públicas a los ciudadanos constituye una parte esencial de los proyectos políticos, que son quienes las dotan de razón de ser y legitimidad. En este sentido, lo mismo que otras del entorno democrático, la Constitución española de 1978 obliga a mantener un régimen público de Seguridad Social adecuado y suficiente (artículos 41 y 50) como parte del contrato social establecido en la redacción de nuestra Carta Magna.

Una parte esencial de las prestaciones citadas la constituyen las pensiones públicas, cuya sostenibilidad financiera centra un importante debate no solo en España, sino también en el conjunto de Europa. En efecto, los países europeos están empezando a ser testigos de la lenta explosión de la bomba demográfica, quizás uno de los hechos económicos y sociales más previsibles del futuro próximo. El aumento de la esperanza de vida, unido a las bajas tasas de natalidad registradas a partir de los años setenta, tiene un impacto directo sobre los sistemas de Seguridad Social, pues tiende a aumentar la proporción de jubilados mientras reduce la de trabajadores en activo.

Los expertos españoles en la materia (Jimeno, Conde-Ruiz, Alonso…) descomponen el gasto en pensiones como porcentaje del PIB en tres factores: a) factor demográfico, que depende de la evolución de la población; b) factor trabajo, que depende de la evolución futura del mercado de trabajo, y c) factor institucional, que depende del porcentaje de personas mayores con derecho a percibir una pensión, así como de la generosidad del sistema, medida como la ratio entre pensión media y productividad media. Una generosidad que puede disminuirse de dos modos en un entorno de crecimiento continuado de la productividad: actualizando las pensiones con la inflación en lugar de con el crecimiento de los salarios y poniendo un tope máximo a la pensión (actualizado con la inflación) que puede percibirse.

La conclusión a la que se llegó en el inicio del siglo XXI, tanto en España como en la mayor parte de los estados de la UE, es que el gasto en pensiones contributivas alcanzaría niveles difícilmente soportables por el erario público en las próximas décadas. Para los expertos, los incrementos de productividad no serían suficientes, por sí solos, para resolver los problemas financieros de los sistemas de pensiones, dado que dichos aumentos se trasladan a los salarios y las pensiones dependen de las remuneraciones percibidas durante la vida laboral.

En España se afrontó este importante problema en el conocido Pacto de Toledo, que es como se denominó el acuerdo de la comisión parlamentaria creada en 1995 con el apoyo de todos los partidos políticos con el objetivo de discutir, analizar y proponer medidas encaminadas a asegurar la sostenibilidad del sistema público de pensiones del país. Con su creación, se logró algo tan importante como sacar el sistema de pensiones de la confrontación política y alcanzar decisiones y medidas concretas por consenso.

El Pacto de Toledo estableció una serie de 15 recomendaciones, entre las que destacan:

Aumento de 8 a 15 el número de años aplicados al cálculo de la base reguladora de la pensión de jubilación.

Revalorización de las pensiones según la evolución prevista del IPC y a través de fórmulas de contenido similar.

Separación y clarificación de las fuentes de financiación, de manera que las pensiones contributivas se financian con las cotizaciones del trabajador y la empresa a la Seguridad Social, y las no contributivas (principalmente sanidad y servicios sociales) a través de los presupuestos generales del Estado.

Creación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, conocido como “hucha de las pensiones”, que se constituyó en el año 2000.

Establecimiento de la edad de jubilación en los 65 años, con la recomendación de facilitar la prolongación voluntaria de la vida laboral.

Desarrollo de sistemas complementarios a la Seguridad Social, tanto individuales como colectivos.

En abril de 2001, el Gobierno de la nación, la patronal y los sindicatos llegaron a un nuevo acuerdo en materia de pensiones que se plasmó en una nueva ley que permite la jubilación anticipada a partir de los 61 años.

El Pacto de Toledo había limitado su vigencia a cinco años, por lo que debía procederse a su revisión en el año 2000, pero fue en 2003 cuando la comisión parlamentaria publicó un nuevo informe con 22 nuevas recomendaciones que sirvieron de base para un nuevo acuerdo entre Gobierno y agentes sociales, así como para una nueva ley, de 2007, que modificó el cómputo de los días efectivos de cotización para el cálculo de la pensión.

Desatada la Gran Recesión en 2008, las consecuencias en el empleo fueron devastadoras, de manera que el número de cotizantes a la Seguridad Social se derrumbó, mientras los gastos por seguros de desempleo y otros epígrafes sociales se dispararon. Todo lo cual provocó la necesidad de emprender reformas que aseguraran la sostenibilidad del sistema de pensiones, muy afectado por la crisis, por lo que en 2011 y 2013 se aprueban dos nuevas leyes.

La ley de 2011, conocida popularmente como reforma Zapatero, establece el retraso progresivo de la edad de jubilación, que pasa de estar situada en los 65 años a los 67, con carácter general. Del mismo modo, se aumenta progresivamente de los 35 a los 37 años el periodo de cotización del trabajador para poder percibir una pensión del 100%, pasando la misma de estar calculada sobre los últimos 15 años de salario a estarlo sobre un periodo de 25 años, en un proceso transitorio que va desde el año 2013 hasta el 2022.

La ley de 2013, conocida popularmente como reforma Rajoy (que el PP aprobó en solitario gracias a la mayoría absoluta que tenía en el Congreso de los Diputados), introduce el índice de revalorización de las pensiones, que por primera vez desvincula el crecimiento de las pensiones del índice de precios al consumo (IPC) y establece una revalorización anual del 0,25%. Crea también el factor de sostenibilidad, que relaciona la cuantía de la pensión a la esperanza de vida de cada generación, que crece año tras año, así como con la cifra de cotizantes y otros factores relacionados con la marcha de la economía. En principio iba a entrar en vigor en 2019, pero después se pospuso hasta 2023 como consecuencia de la negociación presupuestaria correspondiente al ejercicio 2018 desarrollada por el Gobierno del PP con el PNV. En Alemania, el factor de sostenibilidad funciona desde el año 2005.

Los expertos estiman que, con estas reformas en vigor, las nuevas pensiones perderán en torno al 7% entre 2013 y 2022. Cuando se aprueba esta ley, en 2013, el Ageing Report 2015 de la Comisión Europea señalaba que la tasa de beneficio de las pensiones en España (65,4%) era la segunda más alta de toda la UE y 23 puntos superior a la media de las ocho economías más avanzadas (42,4%). Si la comparación se hace utilizando la tasa de reemplazo (pensión inicial sobre el último salario cotizado), la diferencia era aún mayor: 81,9% en España frente al 41,8% en la UE-28.

Desde que en 2011 el sistema de pensiones entró en déficit, el agujero financiero no ha dejado de crecer. Las reformas aprobadas desde entonces, destinadas a contener el gasto, todavía no han desarrollado todo el potencial de recorte que llevan implícito. Un potencial que, como han señalado desde diversos foros, asegura la sostenibilidad del sistema a largo plazo a costa de la suficiencia de las pensiones futuras.

El motivo directo por el que el déficit no se reduce es porque los ingresos no aumentan a la velocidad necesaria, dado que los incrementos del empleo que se vienen registrando conllevan salarios reducidos y una gran temporalidad. Además, el importe mensual de la nómina de las pensiones se viene disparando ininterrumpidamente desde 2008, año en el que se registró un importe mensual medio de 6.138 millones de euros, hasta los 9,3 millones del nuevo récord mensual establecido en diciembre de 2018.

Uno de los factores que influye en la evolución del gasto de la Seguridad Social es el llamado efecto sustitución: las mayores prestaciones de las nuevas pensiones frente a las de quienes fallecen. Las primeras son superiores a las segundas: 1.062 euros en 2016 frente a 817. En los últimos años, esta relación se ha mantenido estable, y ambas han crecido en paralelo. Algo similar ocurre si se toman solamente en consideración las pensiones de jubilación, aunque la diferencia es más grande. Quienes se retiran perciben una prestación un 38% superior a la de quienes fallecen, porque los nuevos jubilados suelen tener carreras de cotización más largas y con bases más altas. Esto determina que la pensión media aumente, pese a las reformas, constituyendo otro de los factores que determinan que también lo haga el gasto total.

Desde 2013, España actualiza cada año las pensiones aplicando una fórmula que fija la situación financiera de la Seguridad Social. Sea cual sea el resultado, la subida nunca podrá superar el IPC más de un 0,5% ni ser inferior al 0,25%. Desde entonces, España es el único país de la UE que no tiene en cuenta ni la evolución de los precios ni la de los salarios, aunque es cierto que al proceder los ingresos de las cotizaciones y estar determinadas estas por los salarios, su influencia es evidente, aunque indirecta. No hay una fórmula similar en la UE, según el informe del envejecimiento Ageing Report 2018, publicado por la Comisión Europea. Solo Alemania se acerca al mecanismo español, porque a la evolución de los salarios se le aplica un factor de sostenibilidad. Además, por el momento España está también en minoría al no tomar toda la vida laboral para la determinación de la pensión inicial, sino los últimos 25 años, aunque está en proceso de incorporación de la vida laboral completa en los cálculos.

A la vista del déficit permanente del sistema de pensiones, el Estado ha optado por enjugar los resultados de los diferentes ejercicios con créditos extraordinarios. El problema es que no hay perspectivas de que la Seguridad Social española tenga superávit en un tiempo razonable y lo que está ocurriendo es que los impuestos generales “se están convirtiendo en una fuente importante de financiación de las pensiones contributivas, de modo que lo que debería ser una solución de corto plazo tiene visos de alargarse” (Jimeno, 2018).

Las cosas se complicarán aún más cuando comiencen a jubilarse las primeras quintas del baby boom, esa generación que se creó en España a razón de unos 650.000 nacimientos anuales entre finales de la década de 1950 y los últimos años de la década de 1970. Ese momento llegará en 2022/2023, agravado por el hecho de que la natalidad se desplomó a comienzos de los años ochenta y que no se ha recuperado desde entonces. Las previsiones son demoledoras: según el INE, en 2035 habrá en España 12,7 millones de personas mayores de 65 años y en 2050 serán 15,6 millones. Estas previsiones demográficas tienen alguna debilidad, como la de ser muy conservadoras en lo que se refiere al volumen previsto de inmigración, pero pase lo que pase con la demografía, habrá envejecimiento y más gasto en pensiones. En 2018 se sitúa en el 11% del PIB y la Comisión Europea calcula que alcanzará el 12,5% del PIB en 2045.

Ante este panorama, se mira la reforma realizada en 2013 como la causante del disenso político respecto a la conveniencia de mantenerla o derogarla. El Gobierno del PP que la adoptó consideraba que con ella se aseguraba la sostenibilidad financiera de la Seguridad Social y que bastaría con encontrar nuevos recursos para atenuar sus consecuencias. Por su parte, la oposición pretendió desde el primer momento su derogación porque de ella se deriva la insuficiencia de las pensiones para permitir una vida digna a los jubilados y demás beneficiarios. Lo que está claro es que a partir de la reforma de 2013 se rompe la línea de flotación del sistema vigente hasta entonces (gobernado por el Pacto de Toledo, que consensuó sucesivas reformas desde 1995) al plantear una fórmula mixta de pensiones, con una parte pública que iría disminuyendo sus aportaciones y otra privada, incentivada por los poderes públicos, a través de la cual se pretendía canalizar los ahorros de los ciudadanos hacia el sistema financiero.

Dicho todo lo anterior, parece evidente que es oportuno preguntarse por el futuro del sistema público de pensiones en España, un futuro que se inaugura sin el Fondo de Reserva, que ha ejercido de red de seguridad durante los largos años de la Gran Recesión. Pero tampoco conviene caer prisioneros de la demagogia desatada en los primeros meses de 2018, durante los cuales se han producido manifestaciones públicas de jubilados en las que se ha pretendido difundir que los pensionistas han sido el colectivo de españoles peor tratado en la última década, porque esta opinión no se corresponde, ni mucho menos, con la realidad.

Un artículo de Raimundo Ortega en la Revista de Libros (2018) sale al paso de ese movimiento reivindicativo que tanta difusión ha tenido en los medios informativos. En resumen, viene a decir que nuestros jubilados lo son a una edad efectiva inferior a la media de los países de la OCDE y que el gasto de nuestro sistema público de pensiones es, con matices, algo superior a la media de los países de la UE, así como que la relación entre pensión media y salario medio (que se conoce como tasa de sustitución) es una de las más altas de la OCDE. Además, en el quinquenio 2013-2017 las pensiones experimentaron una ganancia real de 2,2 puntos, mientras que las rentas medias de los trabajadores asalariados españoles se redujeron en términos reales.

¿Y qué ha pasado para que el superávit que lucía en 2007 el sistema de pensiones de la Seguridad Social, equivalente al 2,2% del PIB de ese año, diera paso al déficit del 1,6% del año 2017? Ortega lo resume así: a) gran caída del empleo; b) las mayores pensiones pagadas en relación con el último salario percibido; c) el mayor número de pensionistas (entre 2012 y 2017 aumentó en 662.000); d) entre 2006 y 2017 la pensión media no cesó de incrementarse: un 48,1% la de jubilación y un 36% la de viudedad. Y termina diciendo: “A la hora de apelar a la solidaridad, conviene tener presente que, a lo largo de la última gran crisis económica, la pensión media de jubilación suponía aproximadamente el 60% del salario medio percibido por quienes tenían contrato fijo”. Dicho con otras palabras, mientras muchos perdían su empleo (llegó a haber más de cinco millones de parados, congelaciones salariales, disminución de prestaciones por desempleo, ausencia de negociación colectiva, etc.), los mayores mantenían sus prestaciones, lo que explica que este colectivo haya sido el único en el que no ha aumentado la tasa de pobreza durante la crisis iniciada en 2008. Solo a partir de 2011 los pensionistas empezaron a perder algo de poder adquisitivo, al desligarse la actualización de las pensiones de la evolución de los precios.

Veamos las cifras. En España se dedicó a pagar las pensiones el 9,9% del PIB en el año 2018, frente al 10,6% del PIB dedicado a este mismo fin en 2013, uno de los porcentajes más bajos entre las economías fuertes de Europa. En 2018 percibieron algún tipo de pensión (jubilación, viudedad, orfandad, incapacidad…) 8,7 millones de personas: de ellas, más de 5,8 millones cobraron pensiones de jubilación, y 3,3 millones fueron acreedoras de pensiones de viudedad. Estos dos tipos de pensiones aglutinan el 86% de los pensionistas de la Seguridad Social. La cantidad mensual destinada al pago de todas las pensiones contributivas se acercó a los nueve millones de euros al final del ejercicio 2017 y superó los 9,3 millones en diciembre de 2018, mes en el que la pensión media de los nuevos jubilados alcanzó los 1.303 euros mensuales (diez años antes no llegaba a los 767 euros), aunque unos tres millones de pensionistas cobran cantidades por debajo del umbral de pobreza, establecido en 8.200 euros anuales.

Para la OCDE, pese a la modestia de las cifras anteriores, el sistema español de pensiones es muy generoso y en el último Informe Pensions at a Glance, que elabora cada dos años, procede a meter miedo desde el primer párrafo: en 2050 España tendrá 76 personas mayores de 65 años por cada 100 habitantes entre los 24 y 64 años. Lo cual supone más que duplicar el ratio actual, que es de 30 jubilados por cada 100 personas en edad de trabajar, y dejará a España como el segundo país más envejecido del mundo, ligeramente detrás de Japón (77,8) y adelantando a Italia, Alemania, Francia y Reino Unido, que ahora le superan en población veterana. La media de la OCDE será de 53,2. Todo esto anima a esta organización a advertir que “el envejecimiento presiona sobre la sostenibilidad del sistema y la adecuación de los ingresos” del mismo. Aún con semejante panorama, la OCDE estima que los trabajadores que finalicen en 2050 la carrera completa (38,5 años cotizando, según la última reforma) tendrán una jubilación “relativamente alta”, pues cobrarán el 82% de lo que percibían en activo, un porcentaje muy superior a la media del 63% de la OCDE.

Dicho todo lo anterior, el problema que se plantea consiste en garantizar el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones y, a su vez, garantizar la sostenibilidad del sistema. Cuando este arroja un déficit que se considera coyuntural, consecuencia del ciclo económico, se podrá financiar con el superávit acumulado en la fase expansiva del ciclo (en España llegó a disponer de 66.000 millones de euros en 2011 y se agotó en 2017). Pero si el déficit es estructural, como es el caso que las previsiones de población, envejecimiento y posibilidades de crecimiento económico contemplan para España, hay que adoptar medidas de todo tipo para asegurar la viabilidad del sistema. Especialmente si se considera que la solución ideal, la de crear empleo abundante y de gran calidad, con salarios elevados, no está tan al alcance como para convertirse en el bálsamo de Fierabrás para nuestra Seguridad Social.

Sin impuestos o con ellos

Un 35% de los pensionistas españoles, casi 4 de cada 10, considera que su pensión es adecuada, frente a un 65% que la considera “regular, mala o muy mala”. Y menos de la mitad (46%) reconoce haber ahorrado para la vejez antes de jubilarse. Estos son algunos de los datos relevantes de la VI Encuesta sobre Jubilación y Pensiones del Instituto BBVA realizada en 2018 por medio de entrevistas a un total de 3.000 personas mayores de 59 años, de las que cuatro quintas partes eran pensionistas.

Las alternativas y soluciones al problema son diversas, empezando por quienes proponen que se aumente el gasto en varios puntos del PIB y recuerdan que Francia e Italia dedican a este menester el 13,8 y el 16,3%, respectivamente, del PIB. Para ello proponen aumentar directamente los impuestos y elevar de este modo la recaudación tributaria hasta el nivel europeo: la presión fiscal en España, incluyendo la Seguridad Social, era del 34,1% del PIB en el año 2016, mientras en la eurozona y en el conjunto de la UE superaba el 40%, y el porcentaje del salario bruto dedicado a pagar impuestos era en nuestro país el 21,1% en 2017, cuando el de Alemania llegaba ese año al 39,9%, en Italia al 31,2 y en Francia al 29,2. En ese mismo año 2017 los ingresos públicos de España se situaron en el 37,9% del PIB, según datos de Eurostat. Una cifra muy inferior a la media de la UE (44,9%) y de países como Alemania (45,2%) o Francia (53,9%).

Esta es, por ejemplo, la posición del profesor de la UAM Santos Ruesga, enemigo confeso del factor de sostenibilidad, para quien “decir que se está por la revalorización de las pensiones pero, a la vez, afirmar que no hay que subir los impuestos… es la cuadratura del círculo”. Cerca de esta posición está el PSOE, que a comienzos de 2018 propuso establecer a estos efectos un impuesto especial a la banca y otro a las transacciones financieras, y también el sindicato Comisiones Obreras, que propone pagar con impuestos parte de las pensiones, que se eliminen los límites máximos en las cotizaciones y que el Estado asuma los costes de la gestión del sistema.

Parte de los recursos necesarios podrían obtenerse estableciendo un impuesto mínimo del 15% sobre el resultado contable obtenido en España por los grandes grupos empresariales. Esta es la propuesta lanzada por el PSOE al acceder al Gobierno. Hay que tener en cuenta que, aunque el tipo nominal es del 25%, gracias a las deducciones y otras bonificaciones, las multinacionales pagaron solo el 7,3% de sus beneficios contables en 2016 y el 6,14 en 2017.

La Estadística de Datos Consolidados de Sociedades, publicada (por vez primera) en diciembre de 2018 por la Agencia Tributaria, muestra que las pymes españolas pagan mucho más por el impuesto de sociedades que las grandes compañías. En concreto, las pymes abonan un tipo efectivo sobre beneficios del 18%, mientras que el conjunto de las grandes empresas paga un 7,8%. Entre estas últimas, las 110 compañías con más de 5.000 empleados abonaron solo un 4% de los 55.800 millones de euros que obtuvieron de beneficios en 2016. El conjunto de las entidades de crédito paga por el mismo impuesto algo más del 5% y, si limitáramos el análisis a las grandes entidades bancarias, la cifra desciende hasta el 2,8.

Los datos anteriores son el resultado de enfrentar el beneficio de empresas y bancos con lo abonado en concepto de impuesto de sociedades, sin tener en cuenta los desembolsos que las empresas multinacionales y los grandes bancos realizan por el mismo concepto en otros países donde tienen actividad. La Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) aclara que este impuesto no se paga sobre el resultado contable, sino sobre la base imponible positiva, en cuyo caso el tipo impositivo real se situaría en el 19,01%, seis puntos porcentuales por debajo del tipo nominal. El resto de las empresas tributaría al tipo del 22,6% de su base imponible. Existen también otras versiones y otros cálculos, pero lo innegable es que las grandes multinacionales extranjeras contribuyen poquísimo al erario público y que los grandes grupos consolidados españoles pagan un tipo efectivo del impuesto sobre las sociedades muy inferior al del resto de las empresas. Incluso teniendo en cuenta que sus filiales extranjeras puedan pagar impuestos en los países donde obtienen beneficios y no existan acuerdos para evitar la doble imposición.

Algunos países han ido en esa dirección al entender que una parte de las pensiones se vincule a la riqueza social media a través de los impuestos generales. Alemania, por ejemplo, financia el 27% de sus pensiones públicas con ese tipo de impuestos, y Francia extrae un 20% gracias a su Contribución Social Generalizada. También el Gobierno español ha manifestado su disposición a debatir sobre los ingresos y sugerido que las pensiones de viudedad y orfandad (que representan 23.000 millones de euros anuales) salgan de las cuentas de la Seguridad Social y pasen a ser financiadas por los presupuestos generales del Estado.

Un firme partidario de que el Estado garantice las pensiones de los trabajadores es el catedrático de la Universidad del País Vasco Ignacio Zubiri, quien recuerda que tanto el Reino Unido como Irlanda, Noruega, Holanda y Austria están obligados a financiar con impuestos un déficit del sistema de pensiones; y que otros países, como Dinamarca, Finlandia y Suecia, financian con impuestos una pensión básica, mientras Francia, Suiza o Alemania asignan parte de los impuestos a las pensiones. “No sale tan caro”, asegura Zubiri, convencido de que la economía española genera riqueza como para mantener las pensiones, siempre que haya voluntad política para que el sistema fiscal se reforme y logre terminar con “la ineficiencia y el fraude”. En todo caso, señala Zubiri, “lo único aceptable es que se presente a la sociedad la alternativa real: más impuestos o menos pensiones. Lo que no se puede decir es que no hay ningún problema, porque todo se arreglará con el gran número de empleos que van a crearse pronto, porque no es verdad”.

La idea de recurrir a aumentar la carga impositiva la comparte también el profesor Emilio Ontiveros, para quien la economía española crece lo suficiente desde 2015 para atender las pensiones, que pueden pagarse “con cargo al presupuesto (si hace falta tener un poco más de déficit, pues se tiene) y elevando algo la presión fiscal sobre las rentas más altas para cumplir los compromisos”. La necesidad de aumentar los ingresos públicos para compensar los recortes aplicados a las pensiones por las reformas recientes viene también avalada por el anterior gobernador del Banco de España, Luis Linde, quien manifestó en el Congreso de los Diputados (16 de mayo de 2018) que “para mantener el equilibrio y no entrar en expectativas que no se puedan cumplir, hay que adoptar medidas de impuestos y medidas de gastos”, porque, en caso contrario, “el ajuste se concentraría en la relación entre la pensión media y el salario medio”.

El problema al que se enfrentan todas las propuestas que sugieren el incremento de los ingresos públicos para sostener el sistema de pensiones español es, precisamente, la trayectoria que viene dibujando la presión fiscal en España. Un interesante artículo de Jesús Mota titulado “Hacia un Estado fiscalmente desarmado” (El País, 3 de marzo de 2018) denuncia que “la presión fiscal en España bajó por primera vez en 2016 desde que gobierna el PP (del 34,5% del PIB en 2015 al 34,1)”, de modo que los ingresos tributarios españoles se quedan a 7,2 puntos de PIB de la media de la eurozona. Lo cual, continúa Mota, es inaudito en un país que tiene un déficit público elevado, un gasto social 4,3 puntos por debajo de la media europea y un problema en ciernes con las pensiones. Y termina el prestigioso columnista señalando que “solo con que la presión fiscal española, incluidas las cuotas de la Seguridad Social, se equiparase a la media de la eurozona, el Estado dispondría de 80.500 millones de euros más”. Pues bien, el Gobierno español presidido por Mariano Rajoy remitió a la Comisión Europea su Programa de Estabilidad 2018-2020, en el que dibujaba una paulatina reducción del peso del Estado de bienestar en el PIB, hasta dejar el gasto público en el 38,7% del PIB, entre los más bajos de la UE y casi siete puntos de PIB inferior al alcanzado en 2012. Sin comentarios.

Más recientemente, la ministra socialista de Hacienda, María Jesús Montero, manifestó que los presupuestos del año 2019, además de cumplir con los objetivos de déficit y deuda que fija Bruselas, tratarán de priorizar “un modelo social en el que valores como la cohesión social, la lucha contra la desigualdad y la sostenibilidad sean señas de identidad”. Algo que supone elevar el gasto social y que parece imposible sin un incremento de la recaudación tributaria. Este propósito ha ido tomando forma pocos meses después, tras el pacto fiscal del Gobierno con los dirigentes de Unidos Podemos.

En efecto, cuando se redactan estas líneas (noviembre de 2018) se han anunciado cambios impositivos que supondrían unos ingresos adicionales del orden de los 8.000 millones de euros anuales:

Un nuevo impuesto del 0,2% sobre las transacciones financieras derivadas de las compras de acciones de empresas con un valor bursátil superior a los 1.000 millones de euros. Su importe se destinaría en exclusiva a financiar las pensiones.

El aumento del tipo impositivo del IRPF para rentas superiores a los 130.000 euros anuales.

Un tipo mínimo del 15% del impuesto de sociedades para las grandes empresas con facturación superior a los 20 millones de euros anuales.

“Tasa Google”. Impuesto del 3% a los servicios digitales de firmas con ingresos de más de 750 millones de euros.

Subida entre el 10 y el 12% de las bases máximas de cotización a la Seguridad Social, con lo que el tope, que estaba en 45.600 euros/año, se elevará hasta más de 50.000 euros/año.

Otros expertos en la materia tienen opiniones bien distintas. Uno de ellos, José Antonio A. Herce, es firme partidario de aumentar el gasto social para atajar situaciones de pobreza, pero no a través del sistema de pensiones. Manuel V. Gómez recoge en El País (4 de marzo de 2018) su testimonio: “Si se atiborra al sistema de pensiones de gasto social, nadie querrá contribuir. Hay que librar a la Seguridad Social de sus entusiastas”. En una carta abierta dirigida a los casi nueve millones de pensionistas que hay en España (El País, 17 de mayo de 2018), aunque especialmente dedicada a los miles de ellos que en fechas anteriores se habían manifestado reivindicativamente por las calles de numerosas ciudades solicitando la dignificación de sus pensiones, les explica “que la Seguridad Social española es una de las más generosas del mundo, pues la pensión pública de jubilación reemplaza al último salario recibido por encima del 80% de este, lo que sucede en muy pocos países”. Y añade que “al cabo de unos doce años de haberte jubilado (supondré que con 64 años, si eres el pensionista medio), la Seguridad Social ya te ha devuelto todas las cotizaciones que hicisteis tú y tu empleador. Y te quedan todavía otros diez años de vida por delante”.

Al final, el panorama que J. A. Herce (presidente del Foro de Expertos del Instituto BBVA de Pensiones) augura a los futuros jubilados es el de trabajar bastante más allá de los 67 años, percibir una pensión pública sensiblemente menor a la actual y ahorrar más y desde muy pronto. Y además, si se es viudo o viuda, olvidarse de recibir prestación alguna por dicha contingencia. Para este experto, la Seguridad Social española es “injusta por exceso”.

El también economista César Molinas (2018) señala que “si algo distingue a las pensiones españolas es su insostenible generosidad”, aclarando que “si son más bajas que en otros países es porque los salarios en España son más bajos que en ellos. No hay razón de fondo”. Y para dejar más nítida su posición, dedica unos piropos a los manifestantes que reiteradamente pidieron en Bilbao durante todo el año 2018 el aumento de sus pensiones y la fijación de la pensión mínima en 1.080 euros: “Literalmente, son los mismos que se manifestaron cuando el cierre de Altos Hornos de Vizcaya [AHV], mostrando ya entonces gran destreza en el lanzamiento de bolas de rodamiento con potentes tirachinas. Desde ese cierre han vivido del erario público sin trabajar y ahora quieren mejores pensiones” (El País, 24 de junio de 2018). Pues difícilmente pudieran ser “literalmente los mismos” 35 años después de un durísimo proceso reconversor que destruyó las principales empresas de la ría de Bilbao (AHV, Euskalduna, General Eléctrica…) y, con ellas, la mitad de los empleos industriales en el País Vasco. Un proceso que sumió también en la desesperación a centenares de miles de trabajadores en toda España. Un poco de respeto.

Cosa distinta es analizar lo paradójico que resulta el hecho de que sean los pensionistas que reciben las mayores prestaciones de España los organizadores de estas movilizaciones ante el ayuntamiento de Bilbao, así como el interés menos desinteresado que han despertado entre grupos políticos de extrema izquierda, algunos de cuyos antiguos militantes ejercen entre los portavoces de la organización. El caso es que, tras atribuirse el mérito de algunas mejoras alcanzadas (como la supresión del 0,25% de incremento anual), declaren que pretenden “garantizar la capacidad adquisitiva de sus pensiones y también la de sus hijos y nietos”, como si todo ello pudiera hacerse realidad gracias a sus presiones públicas a los políticos gobernantes de turno.

A mitad de camino se sitúan otros expertos que, como el profesor Josep Oliver, proponen que las prestaciones de viudedad y orfandad se paguen con impuestos, pero añadiendo ajustes como aumentar la edad de jubilación por la mayor esperanza de vida. Por su parte, el economista del Banco de España Juan Francisco Jimeno considera que la reforma de las pensiones debe construirse alrededor de dos decisiones fundamentales: a) la cobertura y cuantía de las prestaciones universales para garantizar pensiones dignas y suficientes a toda la población; y b) reducir la tasa de sustitución de las pensiones contributivas para evitar que los ingresos por cotizaciones no alcancen a financiarlas (si se mantiene la relación actual entre pensión media y salario medio).

Una posición muy interesante en el debate sobre las pensiones es la del catedrático de la Universidad del País Vasco, Felipe Serrano. Para este experto, el sistema necesita más recursos financieros, pero importa la manera de conseguirlos, y señala lo que sigue: “No soy partidario de ningún nuevo impuesto para financiar las pensiones. Lo más probable es que esta fórmula termine siendo regresiva. La solución pasa por desplazar a los presupuestos generales algunas prestaciones del sistema (entre otras, las de viudedad), cambiando su naturaleza a prestación no contributiva. Esta solución elevaría (transitoriamente) las necesidades de financiación del sector público, que debería financiar con un aumento de las contribuciones de los trabajadores mediante una subida de sus cotizaciones, inferiores a la media europea”.

En todo caso, el profesor Felipe Serrano (2018) considera que tanto el Gobierno como los partidos que aspiren a gobernar “deberían informar de manera clara sobre los recursos que quieren dedicar al pago de todas las pensiones; en otras palabras, que definan qué entienden por pensiones dignas, justas o suficientes, porque la intensidad de las reformas dependerá de esta decisión”.

En 2017, el FMI publicó un informe en el que sugería que la inmigración podría ser una opción para resolver el problema de sostenibilidad del sistema español de pensiones. Se añadía, además, que serían necesarios 5,5 millones de inmigrantes para “reequilibrar el sistema”, aunque, como matiza Miguel Sebastián (2018), no detalla cómo ha llegado a dicha cifra “ni si valdría cualquier tipo de inmigración, de cualquier edad y en cualquier momento”. La gran corriente inmigratoria de los primeros años del siglo XXI, que condujo a España a más de cuatro millones de personas atraídas por la burbuja inmobiliaria y del crédito, contribuyó a mejorar las cuentas de la Seguridad Social, porque los inmigrantes aportaron más al sistema de lo que recibieron de él. Pero se trató de una mejora transitoria, concluyendo con razón Sebastián que hay que diseñar una política inmigratoria ordenada y con horizonte de largo plazo.

Más recientemente, el FMI se ha manifestado también (marzo de 2018) sobre el sistema público de pensiones español, concluyendo que es posible articular un sistema financieramente sostenible a la vez que socialmente aceptable… pero, en todo caso, las pensiones se reducirán respecto al salario medio. Siguiendo su conocida ideología, el FMI dice que “una pensión pública no está destinada a cubrir el ingreso completo que el jubilado necesita para retirarse. Si existe tal expectativa, debe dejarse claro que no se puede cumplir”. Por ello, termina pidiendo al Gobierno que se establezcan planes complementarios, “enrolando automáticamente a los trabajadores en un segundo pilar privado respaldado por el Estado”. En parecido sentido se manifestó meses más tarde el Banco Central Europeo (BCE), alertando sobre el riesgo de revertir las reformas con recortes de las pensiones, habida cuenta de los futuros costes asociados al envejecimiento, la atención sanitaria y los cuidados de larga duración.

Profetas de la catástrofe

El sistema de pensiones contributivas español fue diseñado en su día para disponer de una base de cotizantes sustancialmente más amplia que el número de beneficiarios. Sin embargo, la prolongación de la esperanza de vida ha logrado que los españoles vivamos más tiempo, con lo que se ha producido un envejecimiento “por la cima” de la pirámide de población, mientras ha descendido el número de nacimientos, lo que ha encogido su base. Este proceso provocó una eclosión de estudios en la década de los años noventa, dedicados a proponer soluciones a los problemas que planteaba el sistema español de pensiones en el largo plazo, aunque los debates entre entusiastas y detractores del mismo venían desde muy atrás, con lo que se han desarrollado polémicas más ideológicas que técnicas.

En aquella época las proyecciones de ingresos y gastos se quedaban, como mucho, en el año 2030, sin cubrir el periodo de los 15 años siguientes, en el que se produciría la plena jubilación de los baby boomers. Pese a ello, el pesimismo ya había adquirido un creciente prestigio entre los analistas, que avanzaron la inviabilidad del sistema público de reparto: “No más allá de principios del siglo XXI” (Barea y González Páramo, 1996), o estaba “abocado a la quiebra” más o menos inminente (Piñera y Weinstein, 1996).

En consecuencia, de manera inmediata diversos especialistas (J. Herce, J. I. Conde Ruiz, J. Alonso…) abordaron en las principales revistas económicas del momento (Papeles de Economía Española, Hacienda Pública Española, Cuadernos Económicos de ICE) las posibilidades de realizar una transición, al menos parcial, hacia un sistema de capitalización, ampliando el escenario temporal hasta el año 2050. No obstante, algunos de estos analistas (Alonso, 2007; Peláez, 2008) recordaron que la viabilidad de las pensiones “no depende del número de contribuyentes, sino de la voluntad política del país”, ya que la financiación puede proceder, perfectamente, de los presupuestos generales del Estado.

Hasta esos años, las cotizaciones sociales se utilizaron para pagar las pensiones contributivas, las no contributivas y las prestaciones sanitarias recibidas por la población, de modo que fue la sociedad en su conjunto la que se benefició del ahorro detraído de los trabajadores, porque la práctica de acumular los excedentes del sistema no se inició hasta el año 2000, cuando se creó el Fondo de Reserva que ha soportado los déficits del sistema creados como consecuencia de la Gran Recesión (más parados, menos cotizantes y muchos más beneficiarios) mientras ha podido, hasta finales de 2016, aunque el sistema ha precisado de reformas de cierta relevancia en el año 2013 que se analizan en otra sección del trabajo.

En estas circunstancias, mientras los políticos discuten y discuten sobre la actualización del Pacto de Toledo y demás medidas para asegurar la permanencia y viabilidad del sistema a la luz de las nuevas circunstancias demográficas y económicas, han salido a la palestra los que podemos llamar profetas de la catástrofe, creando dudas a la población sobre la viabilidad del sistema contributivo y provocando en muchas ocasiones una verdadera alarma social. Se trata en la mayoría de las veces de representantes de entidades financieras privadas que ven en el deterioro del sistema público una oportunidad de negocio.

Algunos ejemplos de titulares de prensa: J. López Otaola, socio de la consultora Price Waterhouse Coopers (PWC): “Ya no quedan más conejos en la chistera” (El Correo, 26 de noviembre de 2017); Thomas Buberl, consejero delegado mundial de AXA: “Todos saben que en España no habrá dinero suficiente para las pensiones” (El País, 6 de abril de 2018). El propósito de estos y otros profetas parece evidente: alarmar a la población, trasladándole que las pensiones públicas no se pagarán en el futuro o, en el mejor de los casos, serán de una cuantía ridícula. Y respecto a las reformas aprobadas para equilibrar financieramente el sistema, expresan que no garantizan en absoluto las pensiones del futuro, que lo único que logran es retrasar la verdadera solución del problema.

El Consenso Económico de PWC correspondiente a 2017 incluía un monográfico sobre el futuro de las pensiones en España: el 63% de los panelistas (expertos, empresarios y directivos) aseguraba que el actual sistema de reparto no es viable y un 86 afirmaba que no le quedan más de diez años de vida (el 43 creía que menos de cinco). ¿Y las alternativas? a) Considerar toda la vida laboral para el cálculo de la pensión; b) medidas fiscales adicionales que incentiven a la población para suscribir planes de pensiones privados; y c) retrasar la edad de jubilación “al menos hasta los 70 años”. Finalmente, la opinión de los panelistas citados se divide en dos partes casi iguales sobre el modelo que, en su opinión, debería adoptarse: uno mixto de reparto y capitalización simultáneos, y otro en el que las pensiones públicas se complementen con un “sistema privado de carácter obligatorio para todos los ciudadanos”. De la comisión parlamentaria del Pacto de Toledo solo esperan una serie de recomendaciones que servirán para “resolver el déficit del sistema durante los próximos años, pero nada más”.

Más claro aún que los panelistas lo tiene Rafael Pampillón, economista del IE Business School que, según relata Gabriele Ferluga (El País, 26 de noviembre de 2017), “preconiza un sistema mixto en el que convivan pensiones mínimas no contributivas, un reparto obligatorio de la Seguridad Social que no gaste más de lo que ingresa, una capitalización obligatoria que deje a los trabajadores la libertad de escoger la cartera en la que invierten, y fondos de pensiones privados con derecho a desgravación de la base imponible del IRPF de las aportaciones sin el actual límite de 8.000 euros al año”. Y dos huevos duros.

Por supuesto, nada se dice en el Consenso Económico de que para la OCDE “la rentabilidad de los planes privados españoles es una de las más bajas de Europa, en parte por los elevados costes administrativos” (Torres, 2018). En efecto, históricamente, la rentabilidad de los fondos privados ha sido muy escasa y desde 2007 está por debajo de la inflación. Lo que no ha descendido desde la Gran Recesión ha sido el importe de las comisiones de los gestores (entre el 1,5 y el 2% anual) que en un análisis del periódico El Economista le condujo a su editorialista a concluir: “Si hoy invierte 60.000 euros en un plan individual con una rentabilidad en torno al 3%, pasados diez años habrá pagado 10.200 euros en comisiones”.

Veamos con mayor precisión lo que ocurre (25 años después de su creación) con los planes privados de pensiones en España, uno de los países occidentales donde menos dinero hay ahorrado para completar la pensión pública, poco más de 110.000 millones de euros. El diagnóstico de Pablo Antolín, máximo experto en la materia de la OCDE, es bien contundente: “Del decálogo que elaboramos en su día sobre cómo deberían diseñarse los planes de pensiones, se podría decir que en 2018 España no cumple casi nada”. El fracaso del sistema privado de pensiones lo atribuye este analista a varios defectos, entre los que destaca los siguientes:

No existe un diseño coherente.

Los planes de empresa no están disponibles para todo el mundo.

Los planes de pensiones individuales son especialmente caros.

No están bien diseñados los incentivos fiscales.

No hay estrategias de inversión por defecto, con una apropiada exposición al riesgo.

No se tiene presente el ciclo de vida del trabajador.

No se han desarrollado instrumentos financieros para protegerse frente al riesgo de aumento de la longevidad.

No existe una competencia suficiente entre las gestoras porque los grandes grupos bancarios controlan el 80% del mercado y consideran las pensiones como un producto más que vender a su extensa base de clientes.

Joaquín Leguina, economista y demógrafo, señala que basta con acercarse a un portal web como el de INVERTIO para:

[…] darse cuenta de que la “solución” de los planes y fondos privados lo será para las entidades financieras emisoras de esos fondos (que no pueden rescatarse antes del día de la jubilación hasta el 2025, año a partir del cual se podrá hacer con diez años de permanencia). En el citado portal podemos leer que solo 3 de los 335 fondos con 15 años de historia tuvieron —entre 2001 y 2016— una rentabilidad superior a la de la Bolsa (el 5,24% del IBEX) como a la de los bonos públicos a 15 años (5,27%). Peor aún: la media de esos 335 planes de pensiones arrojó una rentabilidad del 2,03%, de manera que no alcanzó siquiera la mitad de las dos rentabilidades alternativas (IBEX y bonos públicos).

Tampoco se recuerda que las aportaciones a los planes privados gozan de deducciones fiscales, es decir, no son una panacea desde el punto de vista del objetivo global del déficit público español. Por otro lado, se tiene poco en cuenta que, aunque las aportaciones a fondos privados tienen su utilidad como complemento a la pensión pública, su extensión está limitada por la baja capacidad de ahorro de muchas familias, lo que además provoca el aumento de la desigualdad social. Hay que tener en cuenta que más de seis millones de trabajadores (34% del total) perciben salarios que están por debajo del salario mínimo interprofesional, mientras que otros 2,3 millones están encuadrados en el tramo inmediatamente superior, conocido coloquialmente como el “mileurista”. Es decir, casi la mitad de los trabajadores españoles recibe ingresos que “dificultan, si no imposibilitan, cualquier esfuerzo de ahorro” (Mota, 2018).

Continúa Joaquín Leguina:

Para mayor precisión, conviene acudir a los trabajos del IESE Business School, que dirige Pablo Fernández, respecto a ese mercado de los fondos de pensiones, que cuenta en España con más de siete millones de ahorradores-inversores y mueve casi setenta mil millones de euros. Según asegura Fernández, ‘pocos gestores se merecen las comisiones que cobran’. Porque si solo mimetizando al IBEX una cartera duplica de largo la rentabilidad media de los fondos, es que la baja rentabilidad media de estos obedece a que: a) las gestoras y bancos que los mantienen son ineficientes e ignorantes; b) imponen al cliente minorista comisiones abusivas (de hasta el 2%); c) les colocan acciones-basura a cambio de lograr de las empresas jugosos contratos de emisión de deuda, dirección de créditos sindicados u otros negocios mayoristas. O por una desleal unión de los tres motivos.

De hecho, muy pocos son los bancos y gestoras que en las campañas de promoción de los planes individuales de pensiones hacen hincapié en las ventajas de rentabilidad de los gestionados por ellos. Bien es cierto que estarían obligados a especificar que “rendimientos pasados no son garantía de rendimientos futuros”, pero también lo es que, en muchos casos, sus ganancias son tan poco llamativas que no invitan a hablar de ellas. Así que, a falta de adecuados rendimientos absolutos y relativos, se limitan a recordar a los ahorradores las ventajas fiscales (en general, entre el 19 y el 48% de ahorro sobre un máximo de 8.000 euros, según cuál sea la comunidad autónoma) y a recurrir a los premios, en especie o en efectivo, siendo este el más habitual: un 2, 3 o 4% sobre el importe de las aportaciones. Y, por supuesto, a cambio de los premios exigen fidelidad durante dos, tres, cinco y en algunos casos, más años. Una decisión de hoy para el ahorrador que tiene consecuencias poco previsibles para el futuro.

El profesor del CSIC Luis Moreno (2017) describe el caso del Reino Unido, donde los planes de pensiones de capitalización privada fueron altamente incentivados por los poderes públicos durante las décadas de los ochenta y los noventa del pasado siglo. Se especulaba entonces que los rendimientos financieros de las cantidades invertidas a largo plazo en los planes privados serían más sustanciosos que las rentabilidades de las pensiones de los programas públicos, implícitamente ligadas a los bonos del Tesoro británico. Antes del inicio de la Gran Recesión, en 2007, se estimaba que alrededor del 40% de las pensiones estaban ligadas a programas privados, los cuales contaban con el apoyo del Estado de bienestar británico en forma de desgravaciones fiscales.

Pues bien, “los rendimientos de los fondos de pensiones británicos han sido reiteradamente deficitarios, a pesar de los gigantescos subsidios públicos a la City de Londres y a los operadores en los mercados de renta variable, donde se ‘quemaron’ grandes cantidades de inversiones de los fondos de pensiones en los sucesivos derrumbes bursátiles” (Moreno, 2017). Se calcula que en el periodo 1998-2008, los pagos y subsidios públicos al sector privado de pensiones británico alcanzaron los 300 millardos de libras esterlinas, equivalente a la mitad de la deuda pública producida en el Reino Unido en 2009. El caso de las pensiones privadas en el Reino Unido muestra que la pretendida solución a los problemas financieros de las pensiones públicas mediante la incentivación de los planes individuales ha generado un nuevo riesgo social cuya paradójica resolución se hace solo posible con los dineros de todos los contribuyentes, lo que es fuente de nuevas desigualdades.

Algunos organismos multilaterales se han posicionado también sobre la situación del sistema español de pensiones, como es el caso del FMI. Entre sus recomendaciones del año 2017 está la del retraso de la edad de jubilación, algo razonable que choca frontalmente con las políticas jubiladoras que siguen desde hace muchos años grandes bancos y empresas españolas, y también en algunas áreas públicas (como la sanitaria), forzando a la jubilación de muchos empleados, “descargando así sobre la espalda de la Seguridad Social toneladas de pensiones destinadas a personas que están en perfectas condiciones físicas y mentales y que, además, muchas veces no quieren jubilarse” (Leguina, 2017). El asunto es verdaderamente serio. El año 2017 registró 134.000 jubilaciones anticipadas del total de 309.000 salidas del mercado de trabajo. De ellas, 48.000 lo hicieron tras alcanzar acuerdos colectivos amistosos o pactos individuales más o menos ventajosos. Una norma legal que impida estos dislates aliviaría mucho las finanzas de la Seguridad Social.

El FMI, en cambio, “aprueba” la norma de que las pensiones suban solo el 0,25% anual, una cifra muy alejada de la inflación previsible para el periodo 2018-2020. Una recomendación que, junto a la norma, saltó por los aires (hasta el 1,5% en 2018 y el 1,6 en 2019) con motivo del trámite parlamentario de los presupuestos generales del Estado para el ejercicio 2018, condicionados por la necesidad del Gobierno de contar con el apoyo de otros grupos políticos. Además, la introducción del factor de sostenibilidad, previsto para el año 2019, se retrasó hasta 2023. Decisiones todas ellas que también han pillado “con el pie cambiado” a la Comisión Europea, que había alabado las reformas de 2011 y 2013 y que, en su opinión, todavía no se han aplicado totalmente.

La posición descrita del FMI fue compartida en sus grandes rasgos por la Comisión Europea, que en marzo de 2018 emitió un informe que apoyaba la reforma realizada por el Gobierno español, incluyendo el polémico factor de sostenibilidad. Y, en plena ola de indignación callejera de los pensionistas españoles, señalaba que “el riesgo de pobreza de los pensionistas era del 14,4% frente al 30,4% del resto de la sociedad española y cuatro puntos menos que la media comunitaria”; afirmación que apoyaba la Comisión en el hecho de que, en su opinión, los pensionistas españoles habían mantenido su poder adquisitivo y su nivel de vida durante la crisis.

De este modo, se ha vuelto (al menos previsiblemente para el bienio 2018-2019) a recuperar la vinculación del incremento de las pensiones con la evolución del IPC. Cierto que la indexación de las pensiones al IPC supone que la carga del ajuste del sistema recaiga más sobre las generaciones futuras que sobre las presentes, pero es mucho peor, como reconoce el catedrático de la Universidad de Cantabria José Villaverde (2017), “que el poder adquisitivo de las pensiones, que en España es, en promedio, bastante reducido, pese a que la tasa de sustitución (relación entre pensión media y salario medio) sea de las más elevadas de Europa y se deteriore año tras año”. Por todo ello, parece razonable pensar que la sostenibilidad del sistema de pensiones debería recaer sobre una reforma laboral que permita incrementar la tasa de ocupación (el gran problema estructural de la economía y la sociedad española) y en el hallazgo de fuentes alternativas de financiación.

El FMI cita también, esta vez acertadamente, la necesidad de aumentar la productividad de la economía española hasta niveles semejantes a los de los principales países de la UE. En este sentido, un estudio de la Fundación BBVA y el IVIE (abril, 2018) pone de manifiesto que la productividad de la economía española ha descendido un 0,2% anual en los últimos treinta años, a causa sobre todo de una caída de la eficacia de las inversiones de capital (el 45% desde 1980), que no se ha compensado con la mejora de la rentabilidad del factor trabajo (el 33% en tres décadas). Esta sí que es una situación aterradora y no es de extrañar que los autores del estudio sugieran incrementar la I+D+i, así como otras actuaciones dirigidas a invertir en activos más productivos (por ejemplo, que el ladrillo), aumentar el tamaño de las empresas y mejorar la formación de empresarios y trabajadores.

La brecha territorial y de género

Las cotizaciones a la Seguridad Social no son impuestos que los ciudadanos españoles pagan por vivir en un determinado territorio. Se trata de aportaciones de cada trabajador y su empresa que generan prestaciones individuales al cumplir unos determinados requisitos. El trabajador puede desarrollar su vida laboral y cotizar en distintos puntos de la geografía española y finalmente retirarse a su lugar de origen y percibir allí su pensión.

El mayor o menor número de cotizaciones en una autonomía viene determinado por su estructura, dinamismo económico, edad media, concentración o dispersión de la población y otros factores socioeconómicos. La Seguridad Social utiliza el criterio territorial solo a efectos de gestión y control de ingresos y gastos, porque trabaja con el concepto de caja única para toda España. Un análisis territorial de los ingresos y gastos del sistema pone rápidamente de manifiesto que la rotura de la caja única incrementaría hasta niveles muy altos las dificultades de numerosas comunidades autónomas para hacer frente al pago de las pensiones de su territorio. De hecho, solamente las comunidades de Madrid, Baleares y Canarias podrían pagar sin problemas sus pensiones.

Las estadísticas completas y regionalizadas disponibles sobre las pensiones cuando se redactan estas líneas corresponden al 1 de abril de 2018. En esa fecha, la nómina mensual de pensiones contributivas alcanzó los 8.965 millones de euros, con un incremento interanual próximo al 3%. La pensión media de jubilación ascendió a 1.080,52 euros y la pensión media del sistema (que comprende las clases de jubilación, incapacidad permanente, viudedad, orfandad y a favor de familiares) alcanzó los 934,63 euros mensuales. El conjunto del sistema público se acerca a los 9,6 millones de pensiones contributivas (9.592.024) y más de la mitad (5.902.382) son de jubilación; 2.357.890 corresponden a viudedad; 950.490 a incapacidad permanente; 339.860 a orfandad, y 41.402 a favor de familiares. Diez años antes, en 2008, el número total de pensiones ascendió a 8.464.342, un millón cien mil menos. Y casi un millón de las pensiones añadidas en la década corresponden a la variedad de jubilación.

La pensión media por jubilación más elevada correspondió en esa fecha al País Vasco (1.335,71 euros), seguido de Asturias (1.311,84), Madrid (1.273,44), Navarra (1.225,10), Cantabria (1.148,66), Aragón (1.130,57), Cataluña (1.099,10) y La Rioja (1.025,40). En el resto de comunidades autónomas, la pensión media no alcanza los mil euros mensuales, ocupando los últimos lugares Extremadura (890,48 euros) y Galicia (901,06). Si tenemos en cuenta la pensión media total, el País Vasco es de nuevo quien ocupa el primer lugar, con 1.161,05 euros mensuales, seguido de la Comunidad de Madrid (1.102,73), Asturias (1.100,83), Navarra (1.074,24), Aragón (983,81), Cantabria (982,67) y Cataluña (971,13). Las últimas de la lista son, de nuevo, Extremadura (775,70 euros) y Galicia (790,81). En ambos casos, la pensión media más baja alcanza el 67% de la más elevada, porcentaje que se mantiene prácticamente estable en los últimos ejercicios.

Si en ausencia de la caja única de la Seguridad Social española se calculara el saldo de las cotizaciones aportadas y las prestaciones recibidas por cada una de las comunidades autónomas, nos encontraríamos con que la que presentaría un déficit más elevado sería Cataluña. En el año 2015, los pensionistas residentes en Cataluña percibieron 3.192 millones de euros más de lo que se recaudó en cotizaciones; y en 2016 el déficit ascendió a 4.750 millones de euros, con lo que es evidente que los catalanes son quienes más se benefician de la solidaridad territorial del conjunto de los españoles. En los tres últimos años (desde que se inicia la serie histórica de la Seguridad Social), el gasto en pensiones contributivas financiadas con cotizaciones se ha incrementado en Cataluña en casi 1.100 millones de euros, mientras que el gasto en todo el territorio nacional creció en 3.350 millones de euros, lo que significa que uno de cada tres euros del nuevo gasto se ha ido a pagar las pensiones catalanas.

Desde que en 2007 perdió el superávit que venía registrando, el deterioro del balance de ingresos y gastos de la Seguridad Social en Cataluña no ha hecho más que crecer. Dos son los factores que empujan dicho deterioro: de un lado, el rápido incremento del número de pensiones en la región y, de otro, el coste de cada prestación, que se sitúa entre los más elevados de España, ya que los salarios son también superiores a la media nacional. En 2017 eran 1,7 millones los catalanes que percibían algún tipo de pensión contributiva, la comunidad con más prestaciones, por delante de Andalucía (1,5 millones) pese a tener esta última más habitantes. Cuando uno de los pilares del discurso de los independentistas catalanes es su aportación fiscal al resto del Estado (olvidando que además de la balanza fiscal existen la balanza comercial y la de capitales), convendría hacer también referencia a la participación de Cataluña en la caja única de la Seguridad Social y al hecho de que “las pensiones se pagan en esa comunidad gracias a la solidaridad de todos los españoles” (Tomás Burgos, 14 de septiembre de 2017).

Un proceso parecido al catalán es el que vienen registrando las cuentas globales del sistema de pensiones en el País Vasco, donde el desajuste que comenzó en 2006 no hace sino crecer a un ritmo que, además, aumenta ejercicio tras ejercicio. Tanto es así que en octubre de 2017 ascendía a 3.096,4 millones de euros, un 5,4% más que en el año anterior. En esa fecha, los gastos totales del sistema en el País Vasco ascendían a 7.204,32 millones de euros, mientras los ingresos solo habían sumado 4.107,92 millones. Evidentemente, este desequilibrio está apoyado en el hecho de que las pensiones que se perciben son las más elevadas de España, como acabamos de ver, al proceder muchos pensionistas del sector industrial, cuyos salarios y las consiguientes cotizaciones sociales son muy superiores a la media española.

El análisis de la evolución del número de pensiones y de cotizantes a la Seguridad Social en el País Vasco demuestra que las primeras aumentaron en 72.000 unidades en el periodo 2009-2018, mientras que el número de cotizantes disminuyó en 3.400 en esa década (Barandiarán, 2019). Por otro lado, la pensión media se situaba en 1.195 euros en diciembre de 2018, lo que suponía un 32% de incremento en la citada década, mientras los salarios solamente aumentaron el 8% en esos mismos años.

Además, en el caso vasco las dificultades para afrontar el gasto de las pensiones que aumentan van a ser crecientes, porque las personas que ni trabajan ni buscan un empleo supusieron ya el 44% de la población adulta en el País Vasco en el primer trimestre de 2017, un dato llamativo sobre el que alerta el Informe Laboral que elabora la Universidad del País Vasco (UPV/EHU) y dirige la catedrática Sara de la Rica. Por otro lado, señala el documento citado que muchas veces el descenso del paro en la comunidad autónoma (varios puntos porcentuales por debajo de la media española) esconde una realidad detrás: la bajada de la población activa y, por ende, el incremento de la inactiva. Este aumento lo achaca el estudio de la UPV/EHU a cuatro posibles factores: el envejecimiento de la población, la tendencia a las jubilaciones anticipadas, el desánimo a la hora de buscar empleo y el abandono de dicha búsqueda por razones personales o familiares. Conclusión: el paro se reduce en este caso porque en los doce meses anteriores había bajado en 20.000 personas la población activa y no porque hubiese aumentado el empleo, un asunto preocupante donde los haya.

Entrando ahora en la brecha de género de las pensiones, hay que empezar reconociendo que el Estado de bienestar no ha generado estrategias que garanticen la equiparación en el acceso a los derechos sociales de hombres y mujeres. Al contrario, “la lógica de la división sexual del trabajo impera en los sistemas de protección social europeos, haciéndose más profunda en los países mediterráneos, que han desarrollado estos modelos con un carácter más tardío” (Lucas-García y Bayón-Calvo, 2017).

Las consecuencias de esta ausencia de protección social “equivalente” entre hombres y mujeres se manifiesta en la tardía incorporación masiva de las mujeres españolas al mercado laboral, en comparación con las europeas. Las peores tasas de actividad, ocupación y desempleo dan cuenta de estas circunstancias, pese a lo cual puede afirmarse que estamos asistiendo a un momento histórico, pues las mujeres han accedido a la mercantilización y han alcanzado unas tasas de participación desconocidas en la historia moderna de Europa. A pesar de ello, hay que seguir vigilantes, ya que los estados de bienestar continúan siendo subsidiarios del mercado laboral, lo que supone que las personas que no mantienen trayectorias laborales estables no consiguen acceder a prestaciones adecuadas para satisfacer sus necesidades básicas. Y tampoco el llamado “trabajo reproductivo” tiene un reconocimiento suficientemente materializado en prestaciones del Estado, pese a su trascendencia para el mantenimiento de la sociedad.

Si atendemos a las cifras, el 1 de abril de 2018 había en España más pensionistas mujeres que hombres: 4,94 frente a 4,65 millones. La razón es muy sencilla: mientras 2,18 millones de mujeres percibían una pensión de viudedad, la cifra de hombres receptores de ese mismo tipo de pensión se quedaba en las 182.000 unidades. Las diferencias se invierten cuando se observan los importes de las pensiones, en los que la brecha de género es enorme. La pensión media de jubilación era en esa fecha de 801,22 euros para las mujeres y de 1.250,58 euros para los hombres; y la pensión media total alcanzaba los 729,52 euros para las mujeres y los 1.152,55 euros para los hombres. Una brecha del 34%.

¿Por qué se producen diferencias tan importantes? Según la socióloga Elisa Chuliá la clave está en la vida laboral de unas y otros. Bastantes mujeres mayores de 65 años dejaron su trabajo tras casarse para dedicarse al hogar y a la crianza de sus hijos, por lo que sus carreras de cotización eran muy cortas y pocas veces generaban derechos a percibir una pensión contributiva. De hecho, solo el 42% de las mujeres recibe una frente al 87% de los hombres y, de ellas, dos terceras partes son inferiores al salario mínimo interprofesional (707,60 euros en 2017, que en enero de 2019 ha sido elevado hasta los 900 euros). Hay que tener en cuenta también que, según la encuesta del INE de 2017, el 25,4% de los hogares se componen de una sola persona (monoparentales) y siete de cada diez son mujeres.

En octubre de 2018, el INE (en colaboración con Eurostat) publicó una monografía titulada La vida de las mujeres y los hombres en Europa. Un retrato estadístico, en la que se muestran las diferencias salariales entre unas y otros en cada uno de los Estados miembros de la Unión, así como otras brechas de género relativas a diferencias en las tasas de empleo, carrera profesional, precariedad en el puesto de trabajo, etc.

El dato más revelador es que en ningún país de la UE se ha alcanzado la paridad de salarios entre géneros y que, en promedio, al comparar el salario bruto por hora, las mujeres ganan un 16,2% menos que los hombres. La brecha salarial varía por países y entre las mayores se caen dos mitos: Alemania y Reino Unido, que, con diferencias del 21,5 y del 21% respectivamente, ocupan los denigrantes puestos de cabeza (detrás únicamente de Estonia y la República Checa), mientras los más nivelados son Rumanía, Italia y Luxemburgo, con diferencias menores del 5,5%.

España ocupa un lugar intermedio en el ranking, con una diferencia del 14,2% en detrimento de las mujeres, siendo la situación relativa de estas mejor que la media de la UE (16,2%) y que las registradas por sus congéneres en Austria (20,1%), Portugal (17,5%), Suiza (17%), Holanda (15,6%), Francia (15,2%), Dinamarca (15%) y Noruega (14,9%). El porcentaje atribuido a España en este “retrato estadístico” es sensiblemente inferior al señalado más arriba por el INE para el año 2016, circunstancia que nos obliga a pensar en diferentes bases de partida a la hora de realizar los correspondientes cálculos.

Las consecuencias económicas de este proceso son muy importantes. El Global Gender Gap Report 2017 del Foro Económico Mundial sitúa a España en el puesto 24 de un total de 144 países, pero hoy en día podríamos haber contado con 1,2 millones de niños y niñas nacidos en las tres últimas décadas de haber ofrecido España mejores condiciones para afrontar la maternidad, renunciando así a 31.000 millones de euros de crecimiento del PIB en 2016. Esta es una de las conclusiones del Informe Closingap sobre la brecha de género en salud liderado por Merck junto a Repsol, Mapfre, Mahou y otras empresas componentes del clúster dirigido a cuantificar el impacto de las diferentes brechas de género.

Para reducir esta brecha, la Comisión Europea recomienda mejorar la conciliación entre la vida laboral y familiar, incrementar la oferta de servicios públicos para menores de hasta 3 años y asegurar el acceso de las mujeres a todos los niveles de educación. Si estas recomendaciones se hacen realidad, las expectativas son optimistas, porque la brecha de género disminuirá a medida que entren en el análisis mujeres con carreras más largas y mejor retribuidas. Por ahora, el 74% de las personas que trabajan a tiempo parcial son mujeres. Pero dependerá también del ritmo de reducción de las diferencias salariales. La brecha salarial de género se redujo en seis décimas en 2016, año en el que las mujeres cobraron un 22,3% menos que los hombres, manteniendo la tendencia a la reducción iniciada en 2013. Sin embargo, esta mejora es insuficiente para evitar que sean ellas las que sufran los salarios más bajos, de unos 13.000 euros anuales o menos. Según el INE, un 16,8% de los empleados percibe estos sueldos y la mayoría de ellos son mujeres, en concreto, dos de cada tres de quienes integran este colectivo.

Como señala con acierto el profesor Antón Costa (2018), “contra la desigualdad hay que luchar desde las políticas redistributivas, desde el mejor funcionamiento de los mercados competitivos y desde la autorregulación interna del gobierno corporativo. Nos jugamos mucho en ello”.

El Pacto de Toledo,
instrumento imprescindible

Un sistema de protección social se construye sobre la confianza. Los cotizantes, millones de personas, entregan sus contribuciones esperando que, ante cualquier supuesto de vulnerabilidad (enfermedad, desempleo, vejez…) el sistema sustituya con prestaciones suficientes la pérdida temporal o permanente de sus rentas. Por ello, para generar confianza, el sistema debe dotarse de transparencia y solvencia, pero también de refuerzos institucionales. En definitiva, el seguimiento y control parlamentario de las instituciones de la Seguridad Social es una garantía que traslada a los ciudadanos gran confianza y les permite poder evaluarla adecuadamente.

En el caso español, el Pacto de Toledo suscrito en abril de 1995 por la práctica unanimidad de las distintas representaciones parlamentarias, supuso la reafirmación de las fuerzas políticas de la apuesta, durante los siguientes decenios, por un sistema de Seguridad Social solidario y de reparto, basado en las contribuciones de sus beneficiarios y en la separación de las prestaciones de naturaleza contributiva y no contributiva. Y también una apuesta a favor de las reformas necesarias en cada momento para garantizar la sostenibilidad del sistema.

Una de las razones por las que la revisión de las pensiones comenzó en la década de los noventa fue por la adhesión de España a la UE en 1986. La necesidad de adecuar la Seguridad Social al marco europeo fue lo que llevó a los partidos políticos a buscar soluciones, que quedaron plasmadas en el documento que la Comisión del Pacto de Toledo firmó en 1995: 15 medidas entre las que destacaban la separación de las fuentes de financiación, la integración de regímenes especiales, la adecuación de bases a periodos de cotización o la lucha contra el fraude.

El Pacto de Toledo puso de manifiesto que la eficiencia económica y la eficacia social del sistema de Seguridad Social son perfectamente compatibles, y que un elemento esencial de dicha compatibilidad está constituido por el acuerdo entre las fuerzas políticas y los interlocutores sociales, lo que descarta la adopción de medidas que quiebren estos consensos básicos.

La primera revisión del Pacto de Toledo se produjo en abril de 2001, fecha en la que el Gobierno, la patronal y los sindicatos acordaron la creación de una nueva ley que permitía la jubilación a los 67 años y contemplaba la jubilación anticipada a partir de los 61. Estas nuevas medidas se unieron más tarde a las 22 recomendaciones que emitió la comisión parlamentaria en el año 2003, en las que contemplaban supuestos de discapacidad e inmigración, sistemas complementarios de pago y un estrecho control parlamentario de los recursos de la Seguridad Social. El resultado final vio la luz en la ley de 2007, que aparte de los pagos por circunstancias complementarias, anunciaba una subida de la cuantía total de las pensiones: en el periodo 2007-2014 crecieron un 37% para situarse al final del mismo en una media mensual de 1.350 euros. Después, la crisis económica general provocó las reformas de los años 2011 y 2013, que se describen en otro apartado, y que a medida que se ha ido recuperando la economía española han sido más criticadas, habiéndose solicitado en varias ocasiones su eliminación.

La Comisión del Pacto de Toledo ha estado trabajando desde finales de 2016 para garantizar el futuro del sistema de pensiones, contando con aportaciones de especialistas más o menos independientes y de representantes de partidos políticos y sindicatos. Las soluciones que se han ido proponiendo pueden resumirse, como proponen los profesores Devesa, Doménech y Meneu (2017), en tres grandes grupos:

Las de los que confían en que el crecimiento económico, apoyado en aumentos de productividad y de un empleo cada vez mejor, sea suficiente para generar los recursos necesarios, sobre todo en el futuro si hay menos población en edad de trabajar.

Las de los que consideran que hay que mantener la tasa de prestación del sistema, de las más elevadas de Europa, recurriendo para ello al incremento de la presión fiscal para el pago de pensiones contributivas, a destopar las bases máximas de cotización, etc.

La sustitución gradual del sistema actual por uno de cuentas nocionales, blindando la capacidad adquisitiva de la pensión mínima. La diferencia fundamental con el sistema actual sería la forma de asegurar el equilibrio entre los derechos de pensión y el esfuerzo contributivo realizado a lo largo de toda la vida laboral.

El sistema de cuentas nocionales es más equitativo que el actual desde el punto de vista contributivo y actuarial, por lo que adoptarle sería una buena solución. El problema es que, como subraya el profesor Felipe Serrano (2018), “este cambio no es la solución a los problemas financieros que el sistema debe enfrentar en los próximos años. Podría haberlo sido antes, pero no lo es ahora”. El cambio de modelo exigiría la implantación de un periodo transitorio que dejara fuera a la mayoría de personas del baby boom, a las que habría de pagarse las pensiones de acuerdo con las viejas reglas.

El Pacto de Toledo es todo un elefante político y, por eso, sus pasos, aunque lentos, parecen firmes. La comisión parlamentaria, que tenía que haber presentado sus conclusiones y propuestas a finales de 2017, alcanzó un principio de acuerdo en abril de 2018 en virtud del cual se recupera la inflación (IPC) como elemento importante a la hora de revalorizar las pensiones, para abandonar el polémico factor de revalorización con su subida anclada en el 0,25% anual. Sobre la mesa quedan diferencias respecto de la generosidad que debe tener el sistema público de pensiones en función de la evolución del ciclo económico, puesto que algunos grupos políticos consideran que, en caso de una pobre evolución del PIB, como de la productividad y los salarios, la garantía de actualización de las pensiones en función del IPC quedaría restringida a las de menor cuantía. Dicho de otro modo, esta corriente de opinión considera que “es necesario articular mecanismos de contención para las pensiones más altas en tiempos de crisis”.

Esta es la postura mantenida por el PP, Ciudadanos, PNV y PDeCat en la reunión del Pacto de Toledo de 19 de junio de 2018, ya con el Gobierno socialista en el poder, mientras que PSOE y Unidos Podemos no aceptaron distinciones entre unos y otros pensionistas, reclamando subidas para todos en función del IPC. Al final, los negociadores de la subcomisión parlamentaria alcanzaron un acuerdo en setiembre de 2018 sobre un nuevo mecanismo anual de revalorización de las pensiones que tendrá en cuenta, de manera medular en su configuración, la evolución del IPC.

Este acuerdo supone un primer paso, “modesto aunque crucial”, para afrontar en el plazo de dos años una reforma profunda del sistema que sea capaz de conjugar el respeto al poder adquisitivo de casi nueve millones de pensionistas con la urgencia de reducir el déficit de la Seguridad Social (que apunta a los 22.000 millones de euros en 2019) y sostener el sistema de cotización en fases económicas de elevado desempleo. Para ello, es probable que haya de demorarse la edad de jubilación, regular la posibilidad de seguir trabajando con sueldo después de la jubilación y trasladar el coste de las pensiones no contributivas al presupuesto. Todo ello sin descartar la incorporación de otros factores, tales como las variaciones del PIB y de los salarios. Y tampoco hay que descartar la influencia en la financiación futura de las pensiones los proyectos del presidente Sánchez de establecer “nuevas figuras impositivas” para compensar las rebajas en la cotización o eliminar los límites (“destopar”) en las bases de cotización.

Entre estas medidas fiscales se apuntaba, además de lo referido anteriormente, a una tasa sobre las transacciones financieras y un nuevo tributo sobre los beneficios de la banca que los representantes del sector han rechazado de manera radical: “No es posible que este problema de las pensiones lo solucione la banca, un sector que representa el 3% del PIB y cuya rentabilidad está por debajo del coste del capital”, afirmó José María Roldán, presidente de la patronal bancaria AEB, sin que los medios informativos recogieran autocrítica alguna por esa situación. En el periodo 2008-2015 la banca española ajustó sus plantillas, reduciendo en 63.500 sus empleados (y varios miles más en el bienio siguiente), casi siempre a través de prejubilaciones y amables bajas incentivadas para mayores de 58 años, descargando una parte de las cotizaciones futuras de sus trabajadores en las cajas de la Seguridad Social.

La renta básica universal, a debate

El aumento de la desigualdad, la crisis económica, los efectos de la transformación tecnológica y de la globalización sobre el empleo y las rentas del trabajo han ido generando un interés creciente entre los países avanzados, así como un intenso debate, sobre la conveniencia y posibilidad de establecer en algunos países la renta básica universal (RBU).

En efecto, la recuperación económica que ha sucedido a la Gran Recesión del periodo 2008-2013 ha venido acompañada por un aumento desmesurado de la desigualdad en numerosos países, algo que el FMI atribuye al hecho de que las rentas del trabajo crecen por debajo de la productividad. Y también otras organizaciones internacionales, como la OCDE y la OIT, advierten que las personas con rentas altas son las que más ganan con la expansión económica, ampliando la brecha social y polarizando en exceso a la sociedad mientras, por ejemplo, uno de cada cinco españoles vive en riesgo de pobreza, con 8.500 euros al año, según el INE. El desafío es, por tanto, crear empleos de calidad y restablecer el vínculo entre salarios y productividad, porque si no se hace nada, seguirá aumentando la desigualdad y se estará abandonando a su suerte a muchos millones de personas, rompiendo en mil pedazos la cohesión social.

Bajo este cielo lleno de nubarrones ha surgido el debate acerca de la conveniencia o no de establecer la RBU, que supone garantizar un ingreso mínimo a todas las personas “porque sí”, por el mero hecho de existir. La idea resulta en principio atractiva para la izquierda política, que ve en ella una posibilidad de reducir la pobreza y la desigualdad (de hecho, solo una de cada cuatro personas que buscan un empleo recibe algún tipo de subsidio público en España y en otros países); y también para la derecha conservadora que, al menos en principio, la contempla como un posible camino hacia un sistema de bienestar más pequeño y menos burocrático. Al tratarse de una renta igual para todas las personas, el sistema es de gran sencillez administrativa y para muchos observadores resulta particularmente atractivo ante la seria amenaza para los empleos de baja complejidad que representa la creciente robotización de la economía.

Pues bien, los partidarios de la aplicación y extensión a toda la población de la RBU se han dedicado a denunciar los “efectos perversos de los sistemas contributivos” a la vista de que los supuestos sobre los que se edificaron (“un puesto de trabajo para toda la vida, una familia nuclear estable, pleno empleo y una cierta homogeneidad en las condiciones laborales de la población ocupada”) están en crisis e incluso en vías de desaparición: el aumento de los hogares unipersonales, de las familias monoparentales, los cambios frecuentes de pareja o las mayores aspiraciones de independencia de las mujeres son, sin duda, tendencias que cuestionan ese modelo tradicional de familia. Por todo ello, según esta corriente de opinión, los actuales estados del bienestar se inspiran en lo que llaman “modelo productivista”, muy ligado al trabajo remunerado y que, en el contexto de crisis económicas profundas y duraderas, produce desigualdad y exclusión para importantes sectores de la población. No ignoran que los sistemas de reparto o contributivos, que para ellos son claramente preferidos a los de capitalización, no han tenido per se una intención ni un efecto redistributivo para el conjunto de la población y, quizás por ello, consideran que los programas de renta básica tienen enormes potencialidades para superar y mejorar de forma igualitaria y universalista la configuración actual de los estados del bienestar.

En la definición de la RBU se incluyen tres características indisociables: a) la universalidad, que exige incluir a toda la población del área geográfica donde se implanta; b) la individualidad, que permitiría, entre otras cosas, una garantía de vida y libertad mucho mayor a las mujeres que realizan trabajos domésticos, y c) la incondicionalidad, en virtud de la cual todas las personas reciben un ingreso igual al umbral de pobreza, independientemente de la existencia de otras fuentes de renta y de la condición sexual, religiosa o étnica. Esta última es, con mucho, la condición más polémica de este tipo de renta, porque la recibe todo miembro de pleno derecho o residente de la sociedad, incluso si no quiere trabajar de forma remunerada.

La RBU no debe confundirse con las rentas de inserción y demás subsidios condicionados propios del Estado de bienestar, ni con el impuesto negativo sobre la renta. A pesar de la claridad de la definición, a lo largo de los últimos años han proliferado numerosas confusiones acerca de su contenido, probablemente porque para explicar el mismo concepto se ha recurrido a utilizar denominaciones diversas, como “subsidio universal garantizado”, “ingreso básico universal”, “ingreso ciudadano” o “ingreso mínimo”, entre otros.

El debate sobre la RBU, faltaba más, ha invadido los despachos de la academia con opiniones para todos los gustos. En un documentado artículo sobre la materia, Miguel A. García (El País, 17 de junio de 2018) sitúa entre el grupo a favor de su implantación al premio nobel de Economía Angus Deaton y a los profesores John Quiggin (Universidad de Queensland) e Ignasi Carreras (ESADE); en España, el movimiento universitario a favor de la RBU está protagonizado por los profesores Jordi Arcarons y Daniel Raventós (Universidad de Barcelona) y Lluís Torrens (Universidad Pompeu Fabra), con varias publicaciones de interés sobre la materia. En contra de la RBU se manifiestan, entre muchos otros, Nicholas Barr (London School of Economics) y Miguel Ángel Bernal (Instituto de Estudios Bursátiles).

Pero hay posturas mucho más complejas, como la de Kart Widerquist (Universidad de Georgestown), para quien se trata de un debate ético basado en el propósito de erradicar la pobreza y, por tanto, no debería estar la idea sometida a un continuo examen; o la de Branko Milanovic (Universidad de Maryland), para el que la eventual introducción de la RBU exigiría cambiar los actuales mecanismos de protección social porque no se pueden financiar en paralelo: “Hay que modificar la filosofía del sistema para dejar de pensar en él como un seguro y sí como una consecuencia de la propia ciudadanía”. Por su parte, el profesor Darle Moellendorf (Universidad Goethe) cree que el desafío ético más importante de la RBU es que viola la idea de reciprocidad, un principio democrático donde los haya, mientras que los defensores de esta renta responden que la reciprocidad no requiere que los beneficios sean proporcionales a la contribución de cada uno.

La aplicación práctica de un programa de RBU cuenta ya con varios ejemplos, algunos muy relevantes. A escala internacional, el caso más relevante es el de Finlandia, una nación muy destacada por las excelentes dotaciones de su Estado de bienestar de “tipo nórdico”, el modelo más envidiado del mundo. Veamos algunos detalles de su contenido.

Desde enero de 2017, una muestra al azar de 2.000 personas finlandesas desempleadas de entre 25 y 58 años, elegidos entre las 175.000 personas receptoras del seguro de desempleo, ha venido recibiendo una paga mensual de 560 euros sin la exigencia de buscar o aceptar ofertas de trabajo. Los receptores que han obtenido un empleo han seguido recibiendo la misma cantidad.

El programa, de dos años de duración y coste aproximado de 20 millones de euros, tenía como objetivo principal comprobar si un ingreso garantizado incentivaría a la gente a aceptar un trabajo remunerado, reduciendo las desigualdades en el sistema de bienestar. El programa descrito no era, estrictamente considerado, una prueba de RBU, porque los pagos se realizan a un grupo concreto de ciudadanos y, además, no son suficientes para subsistir. Pero se esperaba que la prueba arrojase algo de luz sobre si un ingreso periódico sin condiciones reduciría la ansiedad de los receptores y permitiría al Gobierno simplificar un complejo sistema de Seguridad Social que intenta hacer frente a un mercado laboral inseguro y en rápida evolución.

Pues bien, muchos meses antes de que finalizaran los dos años de prueba, en abril de 2018, el Gobierno de Finlandia anunció que el experimento finalizaría a comienzos de 2019 y que no sería prorrogado porque, según su ministro de Finanzas, la RBU provoca la pasividad de la gente ante la demanda de trabajo. En ese momento se analizarán los resultados del ensayo piloto, aunque algunos representantes de entidades vendedoras de planes privados de pensiones ya han sacado conclusiones públicas de “cómo funciona la naturaleza humana” ante ciertos estímulos.

En España, una iniciativa legislativa popular (ILP) del año 2017, que contaba con el apoyo de los sindicatos y partidos políticos de izquierda, impulsó en el Congreso de los Diputados la implantación de una renta mínima de 426 euros mensuales para las familias con menos ingresos. Fuentes gubernamentales de la época calificaron la iniciativa de “ruina para las arcas públicas” y el Ejecutivo terminó en marzo de 2018 por recabar de la AIReF una evaluación del coste de la medida. Tres meses después, sin conocerse los resultados del estudio (aunque otras estimaciones sitúan el coste de una RBU en España entre 6.000 y 15.000 millones de euros en los presupuestos del Estado), accedió al poder el gobierno presidido por el socialista Pedro Sánchez.

La experiencia española en el establecimiento de una renta mínima para las familias sin recursos, aunque no es ni mucho menos idéntica a una RBU, está definida por un modelo muy fragmentado de prestaciones y una amplia desigualdad territorial (Ayala, 2017) y en categorías de población. Las diferencias entre comunidades autónomas en la protección ofrecida son mayores que las existentes en países federales.

Las rentas de garantía de ingresos (RGI) vigentes en España cambian de nombre según la latitud y también su grado de cobertura a la población. Así, por ejemplo, el País Vasco destinaba en 2018 una cuantía de 225 euros por habitante al sistema de protección básica para evitar que sus ciudadanos cayeran en la pobreza más absoluta. Navarra dedica 130 euros por habitante a esta función, situándose en tercer y cuarto lugar en el esfuerzo Asturias (104 euros) y Cantabria (51 euros). En la cola del gasto por habitante en materia de RGI, con una dedicación menor a los 10 euros por habitante, están las comunidades de Castilla-La Mancha, Baleares, Valencia y Murcia.

De todos modos, un mínimo análisis comparativo de los contenidos demuestra que no hay dos sistemas de RGI iguales: ni por edad exigida, ni por requisitos de residencia, ni por duración, ni por cuantías, ni por estímulos de empleo. En definitiva, es este un debate muy complejo en el que hay que contar con cálculos de gran exactitud del coste de oportunidad, porque una RBU que se precie en ningún caso puede sustituir o desincentivar la búsqueda activa de empleo y tiene que estar muy condicionada a la misma.

CAPÍTULO 6

EL TERCER SECTOR SOCIAL

Introducción

De manera muy esquemática, el tercer sector social (TSS) constituye la parte de la economía que no es el sector privado de las empresas que buscan conseguir beneficios para sus accionistas, ni tampoco el sector público comprensivo de todos los organismos dependientes del Estado que se encaminan a dar servicios de diversa índole a los ciudadanos.

Las evidentes limitaciones del sector público para dar una respuesta inmediata a las nuevas y crecientes necesidades que hunden su raíz en los problemas de exclusión social, el envejecimiento de la población y las consecuencias de procesos incontrolados de inmigración han dado lugar en muchos países desarrollados al nacimiento y desarrollo del TSS.

En su mayoría, las entidades que conforman el TSS nacen gracias al empuje de la ciudadanía o por el interés de ciertas empresas privadas en involucrarse en actuaciones concretas tendentes a mejorar los ámbitos de trabajo en los que operan. Por ello, son muy numerosas las definiciones del concepto de TSS, aunque todas suelen coincidir en atribuir a sus miembros, también muy diversos, las cinco características siguientes. Se trata de entidades que: 1) están organizadas institucionalmente; 2) tienen carácter privado; 3) sin ánimo de lucro; 4) disponen de órganos de autogobierno, y 5) que cuentan con el esfuerzo de numerosas personas voluntarias.

Desde la perspectiva del perímetro de análisis del sector, la Fundación PwC define al TSS como “aquel conjunto de entidades privadas, formalmente organizadas y sin ánimo de lucro cuyo objetivo es impulsar el reconocimiento y el ejercicio de los derechos sociales individuales y colectivos, y lograr la cohesión y la inclusión social”.

En el caso español, el TSS acumula una amplísima experiencia tanto en su complementariedad con las actuaciones del Estado como en la reivindicación de derechos sociales y en la defensa de un espacio cívico de participación, constituyendo una vía fructífera para el desarrollo de los derechos humanos y para contribuir a la construcción de una sociedad con menos desigualdades. Naturalmente, el TSS no aspira a sustituir al Estado en su papel de garantizar una renta adecuada, la promoción de la inclusión activa o el acceso al mercado de trabajo, como tampoco en su obligación de proveer servicios públicos de calidad en sanidad, educación y pensiones. Pero sí en paliar algunas consecuencias de lo que podemos llamar “pobreza consistente”, esa que combina el minúsculo nivel de renta con un modo de vida deudor de grandes privaciones materiales.

La justificación de la existencia del TSS en España es meridiana. Un Informe sobre el Bienestar Económico y Material hecho público en 2018 por la Fundación La Caixa llega a conclusiones demoledoras respecto a la vulnerabilidad de las familias españolas registrada durante el periodo 2008-2016, que contiene unos años de recesión y otros de recuperación. En esos años, el riesgo de pobreza crónica aumentó casi seis puntos, hasta alcanzar al 13,5% de la población, dato que situó a España en el puesto 25 de los 28 Estados miembros de la UE, cuando su renta nacional per cápita ocupa un honroso lugar entre los diez primeros.

Breve historia del TSS

Un breve análisis histórico del TSS español nos acerca a las circunstancias políticas y sociales que presidieron cada época hasta llegar a la realidad actual. El repaso lo realizamos de la mano del trabajo de los profesores de la Universidad de Alcalá Vicente Marbán y Gregorio Rodríguez (CIRIEC, nº 56, 2006).

Gran parte de la tradición del desarrollo del TSS español estuvo ligada a la Iglesia católica, que desde la mitad del siglo XIX, tuvo que colaborar en la acción social de manera activa ante la más que relativa pasividad de los gobiernos liberales. Y también la naciente clase obrera contribuyó de manera intensa al desarrollo de la sociedad civil mediante sus organizaciones de ayuda mutua, sobre todo después de 1850. La paradoja era que la sociedad liberal no facilitó, sino todo lo contrario, el desarrollo de la sociedad civil “en nombre de la libertad de mercado”.

La España de la Restauración, que arranca en su fase reformista con la creación en 1883 de la Comisión de Reformas Sociales, dio un gran impulso a la intervención del Estado en las cuestiones sociales y potenció el desarrollo de nuevas y variadas formas de asociacionismo y cooperativismo que, posteriormente, se vieron mediatizadas por los distintos avatares políticos. Por todo ello, hubo que esperar hasta la segunda mitad de la década de los años sesenta del siglo XX para apreciar la lenta reconstitución de la sociedad civil española, favorecida por los procesos de modernización capitalista, la creación de la sociedad de consumo y la expansión y protagonismo de la clase obrera industrial. Todo lo cual “se tradujo en un importante desarrollo del asociacionismo (bajo el marco de la ley de asociaciones de 1965) cultural y social”.

La transición política y el establecimiento del Estado democrático entre 1975 y 1978 consolidaron la reforma social y favorecieron la expansión del Estado de bienestar, impulsando también la transformación de los movimientos sociales en organizaciones de diferente tipo. El objetivo no era otro que defender los derechos cívicos y prestar servicios de tipo mutualista, así como colaborar desde su perspectiva con el Estado de bienestar. Este cambio trascendente tuvo lugar en los años ochenta del pasado siglo.

Se llega así a la década siguiente, durante la que se consolida un modelo de desarrollo del TSS caracterizado por la colaboración activa con el Estado, bajo pautas que eran dominantes en las naciones de nuestro entorno. Su expresión más mediática fue la eclosión del voluntariado a la hora de asumir las funciones de defensa de los derechos de los grupos de riesgo (inmigrantes, drogodependientes, personas de pobreza extrema, etc.). De este modo, subrayan Marbán y Rodríguez, “la sociedad civil española logra finalmente constituir una esfera pública sui generis, ya que el logro de una autonomía relativa pasa por su también relativa dependencia de la esfera social”.

En síntesis, durante los últimos 30 años se ha producido en España un proceso de “institucionalización” del TSS que se ha traducido no solo en un crecimiento sostenido del número de organizaciones, sino también en cambios internos que han afectado a sus funciones sociales más específicas.

El crecimiento del número de organizaciones sociales ha sido espectacular. De hecho, la mitad o más de ellas se han creado entre 1990 y la actualidad, lo que ha venido acompañado del crecimiento del número de profesionales y voluntarios, así como de los recursos económicos y financieros disponibles. En definitiva, la esfera social no está en nuestros días al margen de las de carácter estatal y mercantil, sino que ha logrado imbricarse con ellas, especialmente con una esfera estatal con la que se han producido relaciones de colaboración extensas e intensas.

Perímetro y financiación del TSS

Debido a lo atomizado del sector, es muy arriesgado determinar el número de entidades que constituyen el TSS en España. Pese a ello, se estima que existen más de 49.000, de las que unas 30.000 están activas y el resto ha dejado de operar por diversos motivos. Entre las organizaciones activas suman más de dos millones de personas, de las que cerca de 370.000 están empleadas y el resto son voluntarios. El presupuesto conjunto ascendía en 2017 a 10.500 millones de euros (el 10% del PIB), una cantidad que, con ser muy importante, no alcanzaba la cifra registrada en el 2010, el mejor año en el TSS español.

Las entidades incluidas en el TSS son: a) cooperativas sociales; b) entidades singulares (Cáritas, Cruz Roja, Fundación ONCE); c) residencias para colectivos en riesgo de exclusión; d) fundaciones; e) ONGD; f) centros especiales de empleo e inversión; y g) asociaciones de utilidad pública. Por consiguiente, no se consideran como integrantes del perímetro del TSS a: 1) colegios e instituciones educativas; 2) cofradías de pescadores; 3) sindicatos y partidos políticos; 4) museos; 5) residencias para la tercera edad; 6) iglesias, y 7) asociaciones deportivas de carácter profesional, empresariales y profesionales.

En junio de 2018, la Fundación PwC publicó una “Radiografía del Tercer Sector Social en España: retos y oportunidades en un entorno cambiante”, recogiendo los resultados de una encuesta realizada entre 268 entidades del sector (representativas del 12% de la financiación total del sector y del 9% del empleo), en la que se analizaban las informaciones básicas y la caracterización de cada una de ellas, así como las tendencias en materia de financiación y los retos actuales y futuros del sector. En su conjunto, un informe muy valioso para los interesados en la materia y para las propias entidades protagonistas. Por nuestra parte, recurriremos en diversas ocasiones a los resultados de la obra.

El TSS aporta un valor importante a la sociedad española, dados tanto su papel movilizador de la sociedad civil como los valores que defiende y transmite, así como por cubrir necesidades sociales. La crisis económica provocó una pérdida del volumen de ingresos, gastos y empleo del sector, pero en esa etapa ganó en importancia dentro de la economía española, porque la brusca caída del ciclo le afectó de forma tardía, uno o dos años después. La primera fase de la crisis se produjo entre los años 2007 y mediados de 2009, con una caída intensa del PIB y del empleo; y desde la segunda mitad del 2009 hasta finales de 2010 se produce en España una leve recuperación, llegando incluso a tener una variación interanual del PIB con signo positivo.

En esta etapa, el TSS no se vio inmerso en una situación de recesión, sino que, por el contrario, registró un aumento en ingresos, empleo y voluntariado. Esta circunstancia se debió a la gran importancia del peso de las administraciones públicas en las estructuras de ingresos del sector, ya que en esos tiempos los recortes del gasto social no se habían producido todavía. Solamente el descenso de la financiación procedente de las obras sociales de las cajas de ahorros provocó la puesta en marcha de nuevas estrategias de financiación orientadas a la captación de nuevos recursos propios.

A partir del año 2010 se produjo un descenso del 15,8% anual de la financiación en términos reales que respondió a la reducción de las aportaciones privadas y especialmente de las públicas, reflejo de la complicada situación que atravesaban en ese momento las administraciones en un contexto de reducción de desequilibrios presupuestarios (PwC, 2018). Durante todo este tiempo de crisis, el TSS jugó un papel decisivo en la amortiguación del deterioro de la cohesión social.

Posteriormente, el periodo 2013-2017 se caracterizó por el cambio de tendencia tras la recesión económica y se recuperaron las fuentes públicas de financiación gracias a la puesta en marcha de políticas activas de empleabilidad por parte de la Administración central. De hecho, la financiación en términos reales creció a un ritmo anual del 8,9% entre 2013 y 2016, una recuperación que fue frenada en seco por la prórroga de los presupuestos en 2017. De todos modos, se estima que hasta el año 2020 no se alcanzarán los niveles de financiación anteriores a la crisis, “lo que significa que durante todos esos años el sector no podrá avanzar en su labor social” (PwC, 2018).

En la actualidad, la financiación del TSS en España proviene fundamentalmente de las administraciones públicas, que, con más de 6.500 millones de euros, aportan el 62% de los recursos del sector. El origen mayoritario de estos fondos proviene del 0,7% que los contribuyentes por el IRPF deciden destinar a fines sociales. Una encuesta realizada en 2012 por la Fundación Luis Vives puso de manifiesto que casi el 93% de las entidades recurren a la financiación pública, que prácticamente la mitad de la financiación privada (18%) procedía de las obras sociales de las cajas de ahorros y que las cuatro quintas partes del resto venían de ingresos por los servicios prestados. En definitiva, las aportaciones económicas directas de los ciudadanos son muy pocas en comparación con las demás fuentes de ingresos.

La UE también contribuye a la financiación del TSS español. En 2013 aportó el 10% de la financiación pública total y en 2014 se inició el nuevo periodo de asignación de Fondos Sociales Europeos para el periodo 2014-2020, con una dotación para España de 9.090 millones de euros. De esta cantidad, un 58% va destinado a acción social, unos 5.300 millones, de los cuales el 63% son para entidades del TSS (3.330 millones de euros). Esta aportación europea ha cubierto porcentajes entre el 6 y el 9% de la financiación pública total entre los años 2014 y 2017, lo que supone una media de 440 millones por año. El carácter de estos recursos europeos suele generar dificultades en las organizaciones más pequeñas del sector, porque suelen ser dotaciones sujetas a cofinanciación y con procesos de adjudicación más complejos que los fondos nacionales.

Si nos adentramos ahora en el gasto social de las comunidades autónomas, el análisis realizado por PwC a partir de la información del Ministerio de Hacienda correspondiente a los años 2013 y 2016, nos encontramos con que el País Vasco y Navarra ocupan el primero y segundo lugar, respectivamente, en los importes destinados a tal fin en ambos ejercicios: 541 y 411 millones de euros en 2013, y 612 y 600 millones en 2016. Por su parte, la Comunidad Valenciana y Murcia registran las dotaciones menores en dichos ejercicios, por este orden: 196 y 251 millones de euros la primera y 221 y 262 millones la segunda.

Si hiciéramos los cálculos del gasto social en porcentaje del presupuesto anual de las comunidades autónomas correspondiente al año 2017, comprobaríamos que lo que podríamos denominar “esfuerzo social” es muy distinto en unas y en otras. Una operación muy simple señalaría a La Rioja como la región líder en este terreno, pues destina casi el 30% del presupuesto a gasto social. Navarra y Cantabria se situarían a continuación, con porcentajes próximos al 15%. Extremadura y Asturias seguirían con un 10%, y el País Vasco junto a Murcia con algo más del 5% del presupuesto. Las comunidades con menor “esfuerzo fiscal” destinado al gasto social serían Cataluña y Andalucía, con apenas el 1%, y Madrid y la Comunidad Valenciana, con el 1,5% de sus presupuestos. Como suele decirse coloquialmente, “los números cantan”.

La elevada dependencia económica del sector público suele invocarse para hablar de la escasa autonomía del TSS, acusado a veces de estar “expuesto a una relación clientelar respecto a la Administración pública o de ser el caballo de Troya por medio del cual se introduce la privatización de la prestación de ciertos servicios públicos o la prestación de los mismos por organizaciones que se rigen por la lógica privada del beneficio” (Fundación Luis Vives, 2012). Pues no parece que esta situación pueda cambiar fácilmente a medio plazo, por lo que merece la pena analizar los riesgos que la misma representa para las actividades del TSS.

Para abundar aún más en esta realidad, el informe de PwC citado señala que en 2017 se produjo una modificación en el criterio de distribución de la partida derivada del 0,7% del IRPF y las primeras conclusiones señalan que el cambio de modelo “ha provocado una distribución de las cantidades entre un mayor número de organizaciones. En concreto, la cantidad distribuida en 2017 fue semejante a la de 2016, pero el número de entidades receptoras se multiplicó por 2,6”.

Por otro lado, el nuevo criterio de reparto aumentó considerablemente el número de organizaciones que recibieron cantidades inferiores a los 50.000 euros, del 35% del año 2016 a un 58 en 2017; y 150 entidades recibieron 10.000 euros o menos, cantidades con las que parece inviable acometer ningún tipo de acción. De cara al periodo 2018-2022 se espera un crecimiento de la financiación en términos reales del 2,9% anual, que principalmente llegará impulsado por el aumento de la financiación pública (autonómica y local), y de la financiación propia y de los socios. Si las previsiones se cumplen, los recursos totales del sector alcanzarían los 12.872 millones de euros en 2022, de los que el 61% procederían del sector público y el 39% del privado.

No obstante, los nubarrones financieros derivados de la gigantesca deuda mundial que, según reputados analistas, amenazan a las economías occidentales en el horizonte 2020 y años siguientes, pueden dar al traste con los compromisos de las administraciones. Es por ello que conviene reclamar de las empresas y de los ciudadanos un compromiso financiero mucho mayor con el TSS del que se viene produciendo históricamente. Y también es preciso aumentar el porcentaje de personas que dedican parte de su tiempo a actividades de voluntariado en España (14%), muy inferior a la media europea del 20%. Las administraciones públicas no pueden con todo ni convertirse en el único saco de los golpes cuando, como consecuencia de las crisis, no llegan a cubrir las carencias de los grupos de población más necesitados.

En todo caso y teniendo en cuenta la gran diversidad organizativa y la multitud de actividades desarrolladas por el TSS español en las últimas décadas, podemos descubrir algunos rasgos comunes y ciertas tendencias de cambio. En primer término, las organizaciones sociales que forman el sector han contribuido al proceso general de reestructuración del Estado de bienestar de nuestro país. En segundo lugar, y con más o menos fortuna pero dignamente, el TSS compite selectivamente con las empresas privadas que han entrado de manera directa o indirecta en el mercado de los servicios sociales. Y en tercer lugar, el crecimiento organizativo de las entidades ha aumentado la competencia en la captación de recursos, pero también ha contribuido a mejorar las formas de colaboración entre ellas.

La apuesta europea

La UE apuesta también por el apoyo a la economía social. En los inicios del año 2016 se celebró en Bruselas el primer Foro Europeo de Economía Social y Solidaria, en el que se resaltó el papel relevante que había desempeñado este tipo de economía durante la Gran Recesión y también hasta qué punto podría suponer una alternativa de futuro por su carácter democrático y su capacidad de resistencia. Conforme a los datos que se manejaron en dicho foro, la economía social y solidaria es responsable de 14 millones de empleos en la UE, un 6,5% del total.

Del análisis sucinto de los países líderes en la materia (Alemania, Reino Unido, Suecia e Italia) se pueden concluir algunas tendencias comunes en su desarrollo institucional reciente: la consolidación de la prestación de servicios, que conlleva una progresiva profesionalización e incluso una cierta empresarialización, la creciente competencia selectiva con el sector mercantil y entre las propias organizaciones sociales, y algunos esfuerzos para encontrar cauces de cooperación entre estas entidades y con las empresas mercantiles. El Parlamento Europeo ha propuesto este tipo de economía para que ocupe un lugar estratégico en los planes de lucha contra el desempleo juvenil, tras valorar los datos aportados por la Confederación Empresarial Española de Economía Social.

El TSS ha ido ganando presencia e influencia en las instituciones europeas a lo largo del tiempo y, sobre todo, desde la Estrategia Lisboa 2000 hasta la actualidad, pero su vertebración y su visibilidad social son aún muy limitadas. En efecto, la mayor presencia e influencia social están sometidas a restricciones que proceden de la centralidad de las políticas de competitividad y, durante los periodos de crisis, de las consolidaciones fiscales que se imponen a los objetivos de integración social. Al final, el sesgo económico-financiero de las políticas de modernización de la protección social y de inclusión laboral activa es una de las limitaciones que afronta el sector social europeo.

Pese a todo, el progresivo reconocimiento del TSS en las instituciones europeas alcanzado en la etapa anterior le ha permitido posicionarse como un actor social a tener en cuenta en la implementación de la Estrategia UE 2020 iniciada a partir de 2010. Con ello, el TSS ha pasado progresivamente de constituir un núcleo de organizaciones reactivas a los fallos del Estado a ser considerado en esta etapa como un colaborador necesario del Estado de bienestar que contribuye a su sostenibilidad.

Según los últimos análisis realizados por expertos en esta materia, la crisis de 2008 supuso un giro más a favor de la profundización en la orientación promercado del Estado de bienestar, tras casi tres décadas de inclinación en ese sentido. Sobre todo en la periferia Sur de la UE, las políticas de austeridad implantadas por los países del Norte de la Unión supusieron un impulso a favor de una lógica promercantil de la gestión de servicios colectivos que obligó a las entidades sociales a adoptar acciones defensivas, así como a poner en marcha cambios internos a favor de su propia sostenibilidad.

De este modo, la profunda reestructuración del Estado de bienestar que se extiende e intensifica a partir de la crisis de 2008 y la puesta en marcha de políticas radicales de austeridad tuvieron un gran impacto en el TSS europeo. No se trata de un cambio coyuntural, porque la crisis supuso un reto de adaptación al futuro. Es decir, el TSS no solo se ha ajustado a las condiciones de la crisis de manera defensiva, sino que también se ha visto interpelado por la realidad social, lo que le obliga a afrontar los cambios internos que le permitan garantizar una sostenibilidad futura de los regímenes de bienestar durante los años venideros.

Del análisis precedente pueden deducirse algunas tendencias comunes del grupo de países seleccionados en el desarrollo reciente del TSS en el ámbito de la UE. Tendencias comunes, aunque siempre moduladas por la especificidad del camino seguido por cada Estado. Entre dichas tendencias, cabe resumir y destacar las siguientes:

La consolidación de la función de prestación de servicios, que conlleva una mayor profesionalización y empresarialización.

La pérdida relativa de la intensidad de la función cívico-política: movilización, reivindicación, etc.

Aumento de la especialización funcional entre entidades gestoras de servicios y entidades dedicadas al desarrollo de funciones cívicas y de representación.

Creciente competencia selectiva con el sector mercantil.

Aumento de la competencia entre las entidades sociales.

Incremento de diversas formas de cooperación entre entidades sociales, que en ocasiones acaban en proyectos de fusión.

Objetivos y retos estratégicos

Es una obligación de las entidades que forman el TSS anticiparse a los cambios que se están produciendo en la demanda social, porque en los próximos años se esperan cambios muy relevantes, algunos disruptivos, que afectarán de manera decisiva al conjunto de la sociedad y, por tanto, también al TSS. Por ejemplo, los grandes cambios demográficos que se describen detalladamente en otro lugar de esta obra van a provocar que aumente la media de edad de la población española, lo que requerirá más intervenciones para cubrir las necesidades sociales de las personas mayores. Otra tendencia universal es también la referente a los cambios tecnológicos, siendo obligación del TSS involucrarse de forma muy activa en cuestiones de formación en materia de nuevas tecnologías para evitar la exclusión social. Y hay otros muchos cambios que influirán de manera decisiva en las futuras demandas sociales.

Sin embargo, “en la actualidad la mayor parte de las entidades no están llevando a cabo ejercicios de visión estratégica a largo plazo que permitan prever los cambios en las necesidades sociales” (PwC, 2018). La escasez de recursos económicos y humanos en gran parte de las entidades hace que las organizaciones del TSS tengan una visión de corto plazo en cuanto a su gestión corporativa.

Para intentar corregir esta situación, en el año 2016 se publicó el III Plan Estratégico del Tercer Sector de Acción Social 2017-2021, que planteó seis metas estratégicas que recordamos de manera resumida:

Meta 1: gestión de calidad del factor humano, del conocimiento y de las nuevas tecnologías. Para ello se propone aumentar la eficiencia en el trabajo, ofrecer nuevas respuestas a los problemas sociales, detección de nuevas necesidades y establecer vínculos funcionales con redes de conocimiento.

Meta 2: mayor transparencia, participación y equidad en su base social. Extender las prácticas de buen gobierno, incrementar la participación de las personas destinatarias de las acciones y aumentar el compromiso del voluntariado por medio de su capacitación en el gobierno de las entidades del sector.

Meta 3: consolidar un estatus de interlocutor ante las autoridades públicas y participar en las decisiones que afectan al bienestar de los ciudadanos. Crear estructuras de diálogo con la Administración central y con las autonómicas y locales.

Meta 4: multiplicar el impacto en la opinión pública de las prácticas exitosas. Aumentar la visibilidad con discurso propio, mejorar el posicionamiento del sector como formador de opinión e incrementar la difusión pública de los resultados.

Meta 5: disponer de capacidad operativa para prestar una atención de calidad. Conseguir mayor estabilidad en las fuentes de financiación pública, diversificar los orígenes de la financiación y gestionar de modo más eficiente los recursos.

Meta 6: aumentar la colaboración interna entre entidades del sector y con otros actores. Trabajar conjuntamente sobre objetivos comunes, integrar actuaciones complementarias, generalizar modelos de cooperación con las administraciones públicas e intensificar la cooperación con las empresas.

En definitiva, se trata de que las entidades reflexionen acerca de cómo les van a afectar los cambios en la demanda social porque, según todos los indicios, la magnitud va a ser tal “que el sector necesitaría tener estructuras nuevas para dar respuesta a los problemas del futuro” (Díaz de la Hoz, 2018).

Las entidades son conscientes de los retos estratégicos que tienen por delante, pues en sus respuestas al cuestionario planteado por la Fundación PwC, el top 5 de retos prioritarios (porcentaje de respuestas que han seleccionado alguna de las dos opciones) para el sector son:

Cumplimiento normativo y controles internos (86,2%).

Reputación (85,7%).

Medición y comunicación de resultados (84,1%).

Buen gobierno y transparencia (83,6%).

Sostenibilidad y estabilidad del modelo financiero (82%).

Dicho de otro modo, estos son los retos relevantes de carácter general para más del 80% de las entidades del TSS. Los retos más específicos detectados por el informe de PwC en ámbitos económicos, relacionales e internos a las entidades coinciden básicamente con los expresados en las conclusiones del III Plan Estratégico 2017-2021 que hemos destacado más arriba.

En conclusión, existen numerosas áreas de mejora en las entidades del TSS, pero no debe olvidarse que jugaron un papel decisivo para amortiguar el deterioro de la cohesión social durante los años de la Gran Recesión. Y ello a pesar de las políticas de recorte del gasto social por parte de las administraciones públicas.

Entre las mejoras pendientes de resolver está la implantación generalizada de estándares y sistemas de calidad, pues no llega al 40% del total el número de entidades que cuentan con ellos, lo que supone un riesgo de pérdida de profesionalización en el sector. En parecido sentido es preciso que el voluntariado tenga la formación adecuada para desempeñar el trabajo que se le encomiende, asegurando de este modo unos mínimos de calidad en la intervención social. El voluntariado es quizás la parte más frágil de los esfuerzos realizados por las entidades para adaptarse a las nuevas demandas sociales, y no estaría de más integrar a este colectivo en la gestión global de los recursos humanos, estableciendo todas las medidas necesarias para el desarrollo de estas personas y su alineamiento con la estrategia de la organización.

CAPÍTULO 7

CALIDAD Y ALCANCE DEL BIENESTAR ESPAÑOL

Como hemos señalado con anterioridad, el Estado de bienestar fue el gran invento del siglo XX y, como ha resaltado Amartya Sen, “quizás ha sido la mayor aportación de la civilización europea al mundo”. Ese Estado benefactor, con dimensiones educativas, sanitarias, de pensiones, de seguros de desempleo y un largo etcétera, no fue producto de ningún grupo o régimen, sino que se fue edificando con el esfuerzo de numerosas instituciones públicas y privadas.

La Gran Recesión que asoló la economía de numerosos países en el periodo 2008-2014 tuvo consecuencias muy negativas en los presupuestos destinados a cubrir las necesidades sociales amparadas por los diferentes estados de bienestar, hasta el punto de haberse llegado en ocasiones a poner en duda su propia supervivencia. Algo que hubiese contribuido a reducir el nivel de la calidad de vida de muchos millones de personas y que, afortunadamente, la recuperación económica general registrada en años posteriores ha contribuido a desmentir.

La calidad de vida es un concepto multidimensional con gran carga de subjetividad, pues depende de los varios elementos que rodean a la sociedad en la que cada individuo vive y se desarrolla. Esa subjetividad provoca que su medición resulte bastante compleja, por lo que los especialistas aconsejan distinguir entre dos conceptos esenciales: por un lado, la definición de necesidad como algo que el individuo percibe y expresa según sus preferencias y sensaciones y, por otro, que la satisfacción de las necesidades está relacionada con aspectos materiales (vivienda, alimentación, etc.), pero también con las relaciones (afectivas, sociales, etc.) necesarias para que las personas se desarrollen física y socialmente. Por otro lado, la calidad de vida debe considerarse también como uno de los objetivos de la política económica, dado que es un concepto directamente relacionado con el crecimiento económico y el desarrollo sostenible.

El Estado de bienestar:
un apunte historicista

El Estado de bienestar se define por la existencia de derechos sociales universales vinculados a la condición de ciudadanía, un concepto este último que, en términos actuales, supone el reconocimiento de todas las personas que viven en un espacio geográfico concreto como sujetos con derechos y deberes políticos y sociales. En un sistema democrático, el Estado de bienestar pretende garantizar unos mínimos de ingresos, educación, sanidad y otros servicios sociales para el conjunto de los ciudadanos, factores todos ellos que contribuyen a mejorar su calidad de vida.

Detrás del concepto y formación del Estado de bienestar hay un proceso histórico que se inicia con la aparición del capitalismo industrial en el siglo XVIII, la irrupción de sistemas sociales alternativos en los inicios del siglo XX y, especialmente, con la interpretación del funcionamiento de la economía y el papel que en ella debía desempeñar el sector público, el Estado, en la década de los años treinta de dicho siglo. Por vez primera en la historia de la humanidad, se pensó y se habló de una “sociedad de bienestar”, El primer país que experimentó este fenómeno fue Estados Unidos, pero en la década de los 50 otras naciones de tecnología avanzada se convirtieron también en sociedades ricas y de bienestar. El Reino Unido y otros países europeos alcanzaron niveles de bienestar cercanos a los registrados en Estados Unidos pocos años antes. Incluso la Unión Soviética de entonces se definió, sin rubor alguno, como una “sociedad de abundancia”.

Sobre estas bases históricas se alumbrarán conceptos como los de capitalismo democrático, economía mixta y otros que terminan pronto dando paso a la noción de Estado benefactor una vez que termina la Segunda Guerra Mundial, el conflicto bélico que puso el colofón trágico a la experiencia traumática de la Gran Depresión. En este sentido, la creación de la Seguridad Social para todos los ciudadanos marca el nacimiento del Estado de bienestar tal como lo entendemos en la actualidad.

Las raíces del Estado benefactor se remontan hasta el último cuarto del siglo XIX, época en la que tanto en Inglaterra como en Francia y en la Alemania del Segundo Reich se adoptan medidas orientadas a la mejora del bienestar material de la población, destacando las que en nombre de su emperador pone en marcha el canciller Bismarck. A partir de estas decisiones, se vislumbra una clara disminución de la distancia política y social entre los partidarios del liberalismo económico y los impulsores del fuerte intervencionismo de las instituciones públicas de cara a paliar los costes sociales de la Revolución Industrial.

El modelo del capitalismo del bienestar se estableció primordialmente a escala del Estado nación, interviniendo los gobiernos tanto para sostener la industria nacional como para mantener el bienestar de los ciudadanos, corregir los fallos del mercado y normalizar las situaciones sociales. Con el paso del tiempo, las políticas practicadas en los países de Europa occidental acaban convergiendo como consecuencia de la percepción de que el progreso y la estabilidad de cada país dependen también de la del vecino. Se llega de este modo a lo que se conoció como “modelo europeo de gobernanza”.

La expresión “Estado de bienestar” es la traducción literal del término inglés Welfare State (utilizado de forma primigenia por W. Temple, arzobispo de Canterbury, por contraposición al Warfare State de la Alemania nazi), que fue acuñado a partir de 1945 y se consolidó plenamente durante las dos décadas siguientes, al lograrse simultáneamente el crecimiento económico y el pleno empleo. Solo tres años antes, en 1942, lord Beveridge entregó a Winston Churchill su famoso informe titulado “El pleno empleo en una sociedad libre”.

El propósito era bien claro y contundente: crear un sistema de amparo social, un “mínimo nacional” a través del que los poderes públicos se obligaban a “proteger a los ciudadanos desde la cuna a la tumba”. Los rasgos centrales de su propuesta incluían programas de seguro social para toda la población, financiados a través de impuestos. Un modelo que, según el profesor T. Fernández Geria, “se desarrolló y extendió a partir de un gran acuerdo tácito entre las grandes fuerzas económicas y políticas del viejo continente: socialdemócratas, democristianos y liberales”.

El problema central al que se enfrentó el Estado de bienestar fue el de la sociedad industrial: la explotación del trabajador en las empresas. Sin la protección sindical y del Estado, los trabajadores estaban “integrados” en la sociedad a través del trabajo (medio decisivo de socialización), pero, por otro lado, estaban excluidos al no participar de la riqueza producida. En esta situación el Estado de bienestar realizó un enorme esfuerzo de integración de los trabajadores: en el aspecto laboral, los sindicatos y las leyes sociales les dieron capacidad de negociación, lo que les permitió acceder a altos niveles de consumo, y al reconocer el Estado los derechos sociales, hizo extensivo a todos los ciudadanos la seguridad básica de la vida.

Esta amplia convergencia tenía como punto de partida una nueva versión de la política económica, cuyo orden lógico fue enunciado por John Maynard Keynes. En este nuevo modelo, el Estado iba a tener una función activa como gestor colectivo de la economía, en un intento de paliar, mediante la demanda pública, los negativos efectos sociales derivados del capitalismo puestos de manifiesto en los años posteriores a la Gran Depresión de 1929.

Así pues, a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial, el Estado pasa a cumplir tanto funciones económicas como políticas. Las primeras, mediante la estabilización del ciclo de producción y reproducción capitalista; y las segundas, paliando sus negativas consecuencias sociales, de modo que se legitimara el sistema de economía de mercado. Sobre estos pilares, el Estado de bienestar actuó con gran éxito durante 30 años, dando origen y sustento a un periodo de crecimiento sin precedentes que aseguraba el nivel de vida, el empleo, la prestación de servicios sociales básicos y el desarrollo de políticas redistributivas.

A lo largo de su proceso de configuración, el Estado de bienestar va absorbiendo poco a poco espacios de economía privada para asumir después parcelas sociales como educación, sanidad y vivienda hasta convertirse en el principal “empresario” en muchos países, lo que le permite ejercer de árbitro en la mayoría de los conflictos que pueden darse en una nación. En resumen, el Estado de bienestar puede definirse, entre otras, por las siguientes características:

Considerable crecimiento económico-industrial.

Decisiva intervención del Estado en la orientación y desarrollo de la economía

Notable intervencionismo público en la vida social.

Importante aumento del gasto público derivado de los servicios y prestaciones sociales que asume.

Importancia del Estado como “consumidor”.

La situación cambia radicalmente con el inicio de los años ochenta, tiempo en el que la recuperación de los capitales privados iniciada en la década anterior se acelera con lo que Thomas Piketty llama acertadamente la “revolución conservadora anglosajona”, protagonizada políticamente por Margaret Thatcher y Ronald Reagan. El predominio del libre mercado, la privatización de la economía, la exaltación de la flexibilidad y el desmantelamiento parcial del Estado de bienestar se instalaron como las bases de la organización político-social y dieron paso al neoliberalismo, que, con la ayuda de la desregulación radical de la economía financiera, condujo hacia la Gran Recesión iniciada en 2008.

Desde la perspectiva económica, lo que podemos llamar “Estado keynesiano” se vio minado por la creciente apertura de las economías nacionales y la resultante interpenetración de las mismas gracias a una mezcla variable de extraversión e inversiones directas, acompañadas por una rápida expansión de la división internacional del trabajo. Pero como señala el británico Bob Jessop, uno de los más prestigiosos expertos en teoría del Estado, salvo raras excepciones el Estado de bienestar no se replegó de manera significativa, pese a que la globalización supone la subordinación de la política social a la económica y es una máquina generadora de desigualdades y diferencias.

Más recientemente, a la vista de las graves consecuencias sociales de la crisis financiera internacional que se prolongó hasta bien entrado el año 2013, los líderes políticos europeos, empezando por la democristiana Angela Merkel, recuperaron el sentimiento keynesiano y proclamaron que “solo el Estado puede restaurar la confianza necesaria” para el desarrollo armonioso de una economía de mercado y garantizar las condiciones de reproducción social que, a su vez, haga posible la adopción de políticas orientadas a mejorar el bienestar de los ciudadanos.

El Estado puede percibirse así como un factor equilibrador de fuerzas sociales, que actúa siguiendo principios que garantizan la acumulación de capital pero siempre dentro de un contexto más amplio marcado por las diferentes visiones acerca de lo que debe ser una buena sociedad. En esta función clave, los estados nacionales continuarán teniendo un importante papel en materia de cohesión social y redistribución de la renta, dado que las numerosas autoridades regionales y locales no disponen de la panoplia de poderes y recursos de aquellos. Y también porque las instituciones de la UE padecen de un importante déficit democrático y no disponen aún de un modelo “posnacional” de ciudadanía europea.

Naturalmente, los estados nacionales y las fuerzas sociales que representan no son entes que viven aislados, sino que están integrados en sistemas políticos más amplios (que pueden tener, a su vez, fronteras de geometría variable) dentro de los cuales redefinen prioridades, rediseñan su arquitectura institucional y actualizan sus prácticas genuinamente estatales. Este espacio multinacional es ya nuestro ámbito de referencia. En él los estados nacionales están perdiendo autonomía en la articulación de sus respectivas economías, así como capacidad de generar una cultura de seguridad y garantía laboral, porque tienen que competir a nivel internacional en mercados cada vez más dinámicos y turbulentos. Se trata de un espacio en el que el horizonte, condicionado por el proceso de globalización económica no es ya el de un capitalismo industrial y material, sino el de un capitalismo financiero e inmaterial.

A la vista de estas nuevas circunstancias, los estados han ido cambiando el sentido de su intervención, de modo que, para Jessop, son cada vez menos Welfare State y más Workfare State, es decir, se van implicando menos en políticas sociales y más en políticas de rentabilidad, financieras y productivas, de tal manera que la filosofía de intervención se acerca peligrosamente a la propia de un Estado liberal y mercantil, relegando el espíritu que tradicionalmente se ha atribuido al Estado Social. En definitiva, la pérdida del compromiso keynesiano conlleva la que Ulrich Beck ha llamado “sociedad del riesgo”, un modelo que implica la subordinación de los mercados de trabajo a la inestabilidad congénita de los mercados financieros. De hecho, instalados en la segunda década del siglo XXI, el Estado de bienestar ha sido objeto de numerosas quebrantamientos y, en el caso europeo, por el papel que han venido jugando las llamadas políticas de austeridad, acometidas desde el inicio de la Gran Recesión bajo el control de la temida troika (FMI, BCE, UE). Unas políticas que han azotado con especial virulencia a los países del Sur de Europa.

Indicadores de calidad de vida

Hace ya años que ganó peso la idea de que la actividad económica, medida a partir del PIB no es la única ni la mejor forma de medir el bienestar de las personas o el progreso de las sociedades. Durante este tiempo, además, ha proliferado la información estadística en aspectos muy útiles para describir las condiciones de vida de las personas, como son los sanitarios, educativos y medioambientales, que permitió en su día confeccionar y promover el uso de instrumentos como el índice de desarrollo humano (IDH) puesto en marcha en 1990 por Naciones Unidas, así como indicadores más o menos semejantes habilitados por la OCDE y otros organismos internacionales. No obstante, la principal limitación del IDH es que se construye con muy pocos indicadores y solo ofrece valores medios de los países, sin medir las desigualdades ni el bienestar de las personas.

Cuando se analiza el nivel de desarrollo humano en los países de la UE-28, se constata la favorable evolución de este indicador a lo largo del periodo 2010-2015. A comienzos del mismo, siete de los países miembros contaban con un indicador “alto” (>0,7: Bulgaria, Croacia, Letonia, Lituania, Polonia, Portugal y Rumania) y los 21 restantes disponían de un indicador “muy alto” (>0,8). En 2015, solo Bulgaria mantenía su posición de partida (IDH alto) y eran 27 los países con IDH muy alto. España tenía un IDH de 0,884 puntos en 2015, perdiendo 4 puestos en el ranking mundial, con un comportamiento parecido al de Bélgica, Francia, Finlandia, Irlanda, Grecia, Italia, Portugal y Suecia.

Posteriormente, la propuesta que ha tenido mayor eco fue la elaborada por la comisión creada por el Gobierno francés, que vio la luz en el Informe Stiglitz-Sen-Fitoussi (2009), que anima a estudiar el desarrollo de las sociedades complementando los datos económicos con otros enfoques, como el de calidad de vida y la sostenibilidad. Para ello, además de datos objetivos, hay que utilizar indicadores subjetivos que reflejen los sentimientos de las personas, como su nivel de satisfacción con la vida en general o su felicidad, medidos ambos en una determinada escala. Indicadores que, a falta de estadísticas oficiales, proporcionan periódicamente a nivel europeo la Encuesta Europea sobre Calidad de Vida (EQLS), el Eurobarómetro y la Encuesta Social Europea (ESS).

La EQLS de Eurofound documenta las condiciones de vida y la situación social de la población, analizando cuestiones muy relevantes de los ciudadanos europeos. Sus conclusiones proporcionan información detallada sobre asuntos relativos a tres áreas fundamentales:

Calidad de vida (bienestar subjetivo, salud, optimismo, nivel de vida, etc.).

Calidad de la sociedad (tensiones sociales, inseguridad, exclusión social, etc.).

Calidad de los servicios públicos (atención a la infancia, servicios sanitarios, etc.).

La encuesta se inició en 2003 y en la cuarta edición, relativa al año 2016, se entrevistaron cerca de 37.000 personas de los 28 Estados miembros y de otros cinco países candidatos a la adhesión a la UE (Albania, la Antigua República Yugoeslava de Macedonia, Montenegro, Serbia y Turquía).

Otro organismo multilateral, la OCDE, lanzó también la iniciativa Better Life en 2001, basada en el citado Informe Stiglitz-Sen-Fitoussi. Este indicador se confecciona teniendo en cuenta las condiciones materiales de la vida y la calidad de esta. En el primer caso, se consideran tres dimensiones (ingresos, empleo y vivienda) y en el segundo, ocho (educación, salud, compromiso cívico, equilibrio vida y trabajo, medioambiente, seguridad personal, comunidad y bienestar subjetivo).

Siguiendo también las recomendaciones del Informe Stiglitz-Sen-Fitoussi, en mayo de 2013 publicó Eurostat el índice de calidad de vida (Quality of Life Index), cuya batería de indicadores se ha ido actualizando cada año. Posteriormente, el INE publicó en octubre de 2016 por vez primera los indicadores de calidad de vida de España, ampliados un año después con datos relativos al periodo 2008-2016. Se trata de 59 indicadores agrupados en torno a nueve dimensiones, entre los que Eurostat seleccionó 17 “indicadores principales” sobre los que el INE realizó un análisis multidimensional de calidad de vida en España para el año 2015.

Las nueve dimensiones consideradas son: 1) condiciones materiales de vida; 2) trabajo; 3) salud; 4) educación; 5) ocio y relaciones sociales; 6) seguridad física y personal; 7) gobernanza y derechos básicos; 8) entorno y medioambiente, y 9) bienestar subjetivo.

El análisis del INE, aunque valioso, adolece de no realizar comparaciones internacionales, por lo que acudimos a una institución londinense, Legatum Institute, que publica anualmente desde 2006 un índice de prosperidad que goza de gran reconocimiento internacional. Según este think tank, se trata del único índice que realiza una medición global, tanto de los ingresos como de la calidad del Estado de bienestar. Incluye en su análisis a 149 países y se elabora teniendo en cuenta gran cantidad de indicadores. Por ejemplo, en el apartado de economía se analiza el capital por trabajador, las exportaciones tecnológicas o la tasa de paro; en emprendimiento y oportunidades, se observan los costes para crear empresas, gasto en I+D o teléfonos móviles por hogar; en materia de gobierno, se mide la estabilidad política, efectividad del Gobierno o esfuerzos para reducir la pobreza. Es un índice elaborado con más de cien variables que ofrece una visión global de la prosperidad de los países.

Otro indicador del alcance y la calidad del bienestar de los españoles lo proporciona la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) que elabora anualmente el INE. La ECV proporciona datos sobre los ingresos medios por persona y hogar, la población en riesgo de pobreza o exclusión social y la situación económica de los hogares. También incorpora cada año un módulo, armonizado a nivel europeo, para profundizar en distintos aspectos de la vida de los hogares. La edición de 2017 incluyó un módulo sobre salud cuyos resultados se incluyen en el capítulo correspondiente.

La Estrategia Europa 2020 ha creado el indicador AROPE de riesgo de pobreza o exclusión social, definiendo la población en riesgo de pobreza como aquella que está al menos en alguna de estas tres situaciones: 1) con ingresos por debajo del 60% de la mediana; 2) en hogares sin empleo o con baja intensidad en el empleo, y c) con carencia material severa, definida como la carencia de al menos cuatro conceptos de una lista de nueve que incluye la disponibilidad de teléfono, lavadora, televisor, automóvil, vacaciones, etc.

Calidad del bienestar en España

Repasamos en este apartado los resultados obtenidos para el caso español por los distintos indicadores reseñados brevemente en el epígrafe anterior.

Encuesta europea sobre calidad de vida (EQLS)

En la encuesta publicada en 2015, los ciudadanos españoles sitúan en 6,9 puntos (en una escala del 1 al 10) el grado de su satisfacción con su nivel de calidad de vida, ligeramente por debajo de la media de la UE, que fue de 7,1 puntos.

De acuerdo con este indicador, los países con mayor nivel de satisfacción eran ese año Finlandia, Suecia y Dinamarca, con una media de 8 puntos, lo mismo que Islandia. El peor registro correspondió a Bulgaria, con 4,8 puntos. Entre los grandes Estados miembros, el mayor nivel de bienestar se registra en Alemania y Reino Unido (7,3 puntos), seguidos de Francia (7 puntos) e Italia (6,7 puntos), según datos que corresponden al año 2013.

Los españoles dieron la mayor puntuación a sus relaciones personales (7,8 puntos) y reservaron la nota más baja a su situación financiera (5,8 puntos frente a los 6 puntos de la media comunitaria). Otras áreas donde los españoles muestran un bajo grado de satisfacción son el uso del tiempo y las zonas verdes (6,6 puntos), así como el empleo (6,9 puntos). Pero España está también por debajo de la media de la UE en otros componentes del indicador, como el alojamiento o el tiempo en trayecto al trabajo.

Los resultados de la EQLS 2016 muestran un progreso general en las tres áreas de examen clave: calidad de vida, calidad de la sociedad y calidad de los servicios públicos. En el caso español, las conclusiones muestran que, por lo general, la calidad de los indicadores sociales viene mejorando desde el año 2011, habiendo aumentado los niveles de optimismo sobre la calidad de la propia salud y la disminución de las dificultades materiales. Los niveles de satisfacción vital y felicidad permanecen estables y solamente empeoró la conciliación entre la vida privada y la vida laboral.

Encuesta Social Europea (ESS)

Gracias a la encuesta que comprendió el periodo 2002-2012 supimos que, a pesar de la Gran Recesión, los españoles mantuvimos bastante altos los niveles de felicidad, entendiendo este concepto como una aproximación al de “bienestar subjetivo” que Engelbrecht (2009) distinguió brillantemente de la “satisfacción” que se deriva de sentirse realizado en la vida, un concepto que en principio es más sensible a las condiciones económicas que a la felicidad. Pues bien, si se analizan los datos de satisfacción y felicidad para España durante el periodo 2002-2012, se observa que la primera variable toma siempre un valor inferior a la segunda, es decir, los españoles nos declaramos más felices que satisfechos. La evolución de ambas variables es casi paralela hasta el 2010, quizás el año de mayor dureza de la crisis económica, a partir del cual la línea de la felicidad se mantiene más o menos estable, mientras que la de la satisfacción decrece abiertamente, especialmente en los deciles correspondientes a las personas con menores niveles de renta, mientras se mantienen o se incrementan en los niveles más altos.

OCDE: Better Life

Un excelente trabajo de los profesores Carmen Herrero, Antonio Villar y Ángel Soler (Las facetas del bienestar, 2018), publicado por la Fundación BBVA, utiliza la metodología de esta iniciativa de la OCDE para analizar la calidad de vida en España y sus comunidades autónomas durante el periodo 2006-2015. Además, compara los resultados nacionales con los de países de nuestro entorno como Francia, Alemania, Italia, Reino Unido, Países Bajos y Portugal. Todos los datos y comentarios que se realizan a continuación proceden de la citada investigación.

De la situación relativa dentro de la OCDE y respecto a los países seleccionados, se deduce que España está por debajo de la media de la OCDE en renta, vivienda, educación y satisfacción con la vida autopercibida, y por encima de la media en salud, conexiones sociales, medioambiente y seguridad.

Si comparamos la situación española con la de algunos de los países seleccionados, vemos que Portugal presenta el peor dato en renta, salud, educación, conexiones sociales, compromiso cívico y satisfacción con la vida. Italia tiene los peores datos en empleo, vivienda, medioambiente y seguridad, y es el segundo peor en satisfacción con la vida. España está en tercer lugar por la cola en satisfacción con la vida, con datos de empleo muy cercanos a los de Italia y solo por delante de Portugal en renta y educación. Por el contrario, estamos a la cabeza en conexiones sociales y seguridad.

Al compararnos con Francia se aprecia que la situación de esta última es muy cercana a la media de la OCDE, muy por encima de España en educación, renta, empleo y compromiso cívico. España está mejor en seguridad, medioambiente, conexiones sociales y, ligeramente, en salud.

Si nos comparamos con Alemania, vemos que esta supera a la media de la OCDE en todas las variables menos en medioambiente, salud y vivienda. La situación de España respecto a Alemania es de clara desventaja, salvo en medioambiente y salud.

En su conjunto, la situación en España era en el año 2009 claramente mejor que la que presenta en 2013-2014. En las variables objetivas mejora su posición en 2013 respecto de 2009 solo en educación, mientras que su posición relativa cae en renta, empleo, vivienda y compromiso cívico. Curiosamente, el valor relativo de las variables subjetivas es mejor en 2013 que en 2009. Esto sucede en salud, relaciones sociales, seguridad y satisfacción con la vida.

El trabajo de los profesores Herrero, Villar y Soler termina señalando que la evolución del bienestar en España durante el periodo 2006-2015 ha dependido mucho de la situación de partida y de la asimetría del impacto económico y social de la crisis:

En muchas de las variables, con la importante excepción de los niveles de empleo, encontramos que los valores del año 2014-2015 son similares o, incluso, mejores que los del 2006, pero mucho peores que en 2008-2009. El periodo considerado está pues compuesto de dos subperiodos muy diferentes: el primero, caracterizado por una fuerte expansión económica y el segundo, por una fuerte caída de la actividad […] la asimetría es un aspecto más sutil, pero el impacto de la crisis sobre el bienestar ha sido de diferente intensidad según la variable considerada, los grupos sociales y los tipos de trabajadores de referencia, las comunidades autónomas y, muy particularmente, las generaciones.

Para estos expertos, el crecimiento del desempleo y de la pobreza son, sin duda, los aspectos más relevantes del impacto de la crisis sobre el bienestar.

Finalmente, el trabajo tantas veces citado procede a clasificar informalmente a las comunidades autónomas desde el punto de vista del bienestar. Recurre para ello a la técnica de las cuentas de Borda y obtiene como resultado la existencia de cinco grupos diferentes en función de sus registros en materia de bienestar material, salud y educación (véase tabla 1).

En cabeza se sitúa el grupo compuesto por el País Vasco, La Rioja, Navarra y Madrid. En segundo lugar, también con alto grado de bienestar, encontramos a Cantabria y Castilla y León. En torno a la media están las comunidades de Aragón, Cataluña, Asturias, Baleares y Galicia. Y en última posición se sitúan la Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha, Extremadura y Murcia.

En cuanto a la satisfacción con la vida, señalan los autores del trabajo que la salud y la renta por cabeza parecen ser las variables explicativas de los valores medios. Y respecto a una media nacional de 6,9 puntos, únicamente Andalucía, Castilla y León, Cantabria y Galicia quedan por debajo de la misma. Lo que demuestra que no siempre las opiniones sobre su bienestar de los ciudadanos se corresponden adecuadamente con los datos objetivos que, en este caso, se muestran en la tabla 1.

Tabla 1

BIENESTAR DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Comunidades autónomas

Bienestar material

SALUD

EDUCACIÓN

TOTAL

RANKING

Andalucía

7

5

5

17

16

Aragón

14

8

11

33

7

Asturias

12

9

12

33

7

Baleares

14

12

6

32

10

Canarias

5

6

6

17

16

Cantabria

12

13

12

37

5

Castilla y León

12

11

13

36

6

Castilla-La Mancha

9

9

6

24

13

Cataluña

10

13

10

33

7

C. Valenciana

8

10

9

27

12

Extremadura

9

9

6

24

13

Galicia

12

9

10

31

11

Madrid

13

13

15

41

4

Murcia

10

6

6

22

15

Navarra

15

13

14

42

3

País Vasco

16

12

15

43

1

La Rioja

15

14

14

43

1

Fuente: Elaborada por Herrero, Villar y Soler (2018), con base en estadísticas de varios años del INE, OCDE y MECD.

INE. Calidad de vida en las comunidades autónomas

Tomando como base la metodología del índice de Mazziotta-Pareto, el INE obtuvo los resultados para las comunidades autónomas españolas en 2016 que se muestran parcialmente (tomando en cuenta solo las tres dimensiones que nos parecen más relevantes a efectos de este trabajo) en la tabla 2.

Destacan los altos niveles relativos de calidad de vida que admiten navarros, vascos, aragoneses, catalanes, madrileños y riojanos, que se sitúan por encima de la media nacional en las tres dimensiones seleccionadas: condiciones materiales de vida, salud y experiencia general de la vida. En el lado opuesto, los andaluces, canarios y murcianos reconocen niveles de calidad inferiores a la media en las mismas dimensiones.

Tabla 2

CALIDAD DE VIDA EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS (2016).
España=100

Comunidades autónomas

Condiciones Materiales de Vida

Salud

Experiencia General
de la Vida

Andalucía

91,78

94,85

93,13

Aragón

109,87

103,09

110,37

Asturias

110,55

87,59

106,73

Baleares

105,29

101,29

112,76

Canarias

83,36

89,43

97,48

Cantabria

102,20

97,50

99,58

Castilla y León

109,47

103,37

81,07

Castilla-La Mancha

97,50

95,95

104,36

Cataluña

105,31

106,36

104,91

Extremadura

100,33

91,18

93,69

Galicia

104,99

87,90

74,34

La Rioja

108,58

103,88

104,49

Madrid

103,43

109,23

105,05

Murcia

93,02

94,82

105,19

Navarra

114,18

109,79

117,10

País Vasco

114,02

102,36

107,15

Valencia

94,48

96,41

108,27

Ceuta

94,41

94,84

102,38

Melilla

89,19

83,07

110,80

Fuente: INE.

LEGATUM. Índice de Prosperidad

En el ranking de países del índice Legatum correspondiente al año 2017, España ocupa la posición número 20 y se ha mantenido en ese entorno, puesto arriba puesto abajo, desde la aparición del índice en 2007, siempre inmediatamente detrás de Francia y por delante de Italia, Corea del Sur y Portugal. Los primeros lugares están ocupados en 2017 por Noruega, Nueva Zelanda, Finlandia, Suiza y Suecia.

Entre los aspectos donde España está mejor colocada en el ranking destaca la seguridad (puesto 12), la libertad personal (puesto 16), la salud (puesto 16) y el ambiente natural (puesto 17), mientras en calidad de la economía (puesto 37) ocupa la peor posición relativa. En comparación con el año anterior, destaca el think tank londinense que el entorno de los negocios español mejoró nueve puestos en 2017, mientras que descendió tres en el epígrafe correspondiente a la educación.

INE-ECV. Encuesta de Condiciones de Vida

La ECV realizada en 2017 señala que los hogares españoles aumentaron un 3,1% sus ingresos medios anuales en 2016, hasta los 27.558 euros, alcanzando el ingreso medio por persona los 11.074 euros, con un aumento del 3,4%. Por su parte, el umbral de riesgo de pobreza para los hogares unipersonales se situó en 8.522 euros, un 3,8% más que el estimado en el año anterior, mientras que en hogares compuestos por dos adultos y dos menores de 14 años fue de 17.896 euros.

Advierte el INE que la población en riesgo de pobreza es un indicador relativo que no mide la pobreza absoluta sino la desigualdad, es decir, cuántas personas tienen ingresos bajos en relación al conjunto de la población.

AROPE. Riesgo de pobreza

En 2017 (teniendo en cuenta los ingresos de 2016) el porcentaje de población por debajo del umbral de riesgo de pobreza (la llamada tasa de riesgo de pobreza) se situó en el 21,6% de la población residente en España, frente al 22,3% del año anterior y al 22,1% de 2014. Por grupos de edad, la tasa de riesgo de pobreza se redujo 1,4 puntos en el grupo de 16 a 64 años, bajó 0,8 puntos para los menores de 16 años y, por el contrario, aumentó 1,8 puntos para los mayores de 65 años.

Respecto a la situación económica de los hogares españoles, el 9,3% manifestó llegar a fin de mes con “mucha dificultad” en 2017, porcentaje que fue seis puntos inferior al registrado en el año anterior. Por su parte, el 37,3% de los hogares no tuvo capacidad de afrontar gastos imprevistos, frente al 38,1% del año 2016. Y el 34,4% de los hogares no se pudo permitir ir de vacaciones al menos una semana al año, porcentaje 5,1 puntos inferior al registrado en 2016.

En la ECV de 2017 el indicador agregado AROPE de riesgo de pobreza o exclusión social se situó en el 26,6% de la población residente en España, frente al 27,9 del año anterior, el 28,6 de 2014 y el 29,2 de 2013. La reducción de la tasa AROPE se produjo en sus tres componentes: la baja intensidad en el empleo bajó del 14,9% al 12,8, la carencia material severa pasó del 5,8 al 5,1 y la situación en riesgo de pobreza del 22,3 al 21,6.

Si analizamos los resultados de la ECV-2017 por comunidades autónomas, los ingresos medios por persona más elevados en 2016 correspondieron al País Vasco (14.397 euros), Comunidad Foral de Navarra (13.583 euros) y Comunidad de Madrid (13.099 euros). Por su parte, los ingresos anuales por persona más bajos se registraron en Extremadura (8.250 euros), Región de Murcia (8.702 euros) y Canarias (8.863 euros).

En cuanto a las tasas de riesgo de pobreza, las más elevadas se dieron en Extremadura (38,9%), Andalucía (31%) y Canarias (30,5%). Estas tres comunidades son también las que cuentan con mayores porcentajes de hogares que llegaban a fin de mes con “mucha dificultad” y donde casi la mitad de ellos no podía permitirse ir de vacaciones fuera de casa al menos durante una semana. Las tasas más bajas de riesgo de pobreza correspondieron a Navarra (8,3%), País Vasco (9,7%) y La Rioja (9,7%), mientras que en la Comunidad de Madrid solamente el 21% de la población no pudo salir de vacaciones en 2017.

Si analizamos someramente la legitimidad que los españoles le otorgan al Estado de bienestar, se observa que el apoyo ciudadano al mismo supone su aprobación muy mayoritaria de los fines, aunque su actitud respecto a las formas de financiación es muy cambiante y compleja. Los grandes programas sociales de tipo universal, como la sanidad, tienen mucho mayor apoyo que los programas específicos o sectoriales, porque en los primeros el beneficio mutuo es claro y evidente para todos los ciudadanos, pero no ocurre otro tanto en el pensamiento colectivo con los segundos.

Como subraya Sebastián Mora (2006), en España “hemos construido el imaginario del bienestar desde unos marcos valorativos que han primado el concepto de cooperación como beneficio mutuo. Nuestra preciada libertad solo podrá ser entregada a la sociedad en la medida que beneficie a mis intereses”. Pero, continúa acertadamente este autor, “la idea del beneficio mutuo es insuficiente para un mundo global, injusto y con profundas asimetrías”, por lo que han aparecido voces a favor de un modelo de cooperación más basado en el “compartir” que en el “beneficio mutuo”, mucho menos ético que el anterior.

Fisuras económicas y políticas

Los análisis de la calidad del bienestar y su percepción por parte de los ciudadanos españoles deben, por fuerza, situarse en el entorno económico, político y social en que su evolución se ha producido. En efecto, el Estado de bienestar español ha vivido cambios en su enfoque e interpretaciones marcados por las distintas coyunturas socioeconómicas y políticas de las últimas décadas.

No se trata de un caso único, pues cada régimen de bienestar ha organizado de manera específica la regulación y organización de dicha relación mediante una combinación concreta de instituciones del Estado, del mercado, de la sociedad civil y de la familia.

Normalmente se considera que el desarrollo del Estado de bienestar es el resultado del avance gradual de la democracia a lo largo del siglo XX, el crecimiento económico y el envejecimiento de la población, “pero hay estudios que consideran que las dictaduras tienen también incentivos para estimular el crecimiento de la política social” (Espuelas, 2018). En España, por ejemplo, el desarrollo inicial del Estado de bienestar tuvo lugar en medio de una turbulenta historia en la que se alternaron regímenes semidemocráticos (como el periodo de la Restauración, 1873-1923), con dictaduras (como la de Primo de Rivera, 1923-1930, y la franquista, 1939-1977) y democráticos (como los años de la segunda República, 1931-1936, y la democracia actual, de 1977 en adelante).

El desarrollo del actual Estado de bienestar español comenzó en los años setenta del siglo pasado, cuando se iniciaba el proceso democrático y el sector público empezó a intervenir para mejorar el ámbito del bienestar en un entorno de envejecimiento de la población y crisis económica que produjo un fuerte receso en las condiciones laborales.

En este proceso, la UE aporta un acervo histórico de gran densidad en lo que se refiere tanto al propio desarrollo del Estado de bienestar como al marco democrático del mismo, basado en acuerdos y consensos. Así, los efectos del Tratado de Maastricht, la entrada en la eurozona y la Estrategia de Lisboa del año 2000 se constituyeron en hitos importantes de la política social española en un entorno europeo de activación de la cohesión social, así como de racionalización y calibración del papel del sector público en materia del bienestar de la población. Tanto fue así que se podría decir que convertirse en miembro de pleno derecho de la UE supuso la consolidación del Estado de bienestar español en un marco de protección universal.

Durante el periodo 1996-2007 la economía española creció fuertemente gracias a los bajos tipos de interés y el auge espectacular del sector de la construcción. Una clase de crecimiento que atrajo un gran número de trabajadores inmigrantes y aceleró también el empleo temporal y la incorporación de la mujer a la vida laboral. Pese al boom económico, durante esta etapa se mantuvo estable la tasa relativa de pobreza, en torno al 19% de la población, y se incrementaron las desigualdades sociales. Todo ello como consecuencia de fisuras económicas y políticas que no se supieron restañar. La crisis final de este proceso, acelerada por la crisis financiera internacional que dio lugar a la Gran Recesión, llegó a partir del año 2008 y provocó una caída fuerte del gasto social, así como la externalización y privatización de algunos servicios públicos.

El inicio en 2010 de la Estrategia Europa 2020 supuso el condicionamiento más o menos intenso de las políticas nacionales de los Estados miembros, según el tipo de régimen de bienestar. En este sentido, como subraya el VII Informe FOESSA (2014), “la singularidad del caso español reside en la debilidad estructural del modelo económico adoptado a partir, sobre todo, de la entrada en la Unión Monetaria y el euro, un mercado de trabajo fuertemente segmentado con tendencias internas de polarización en cuanto a salarios y condiciones de trabajo”. A lo que el informe citado añade que el Estado de bienestar español se caracteriza por ser un modelo de amplia cobertura en servicios y prestaciones pero de baja intensidad protectora, es decir, con una limitada capacidad para reducir la pobreza y la desigualdad.

Si consideramos un periodo más amplio, entre los años 2000 y 2017, en el ámbito del bienestar español tienen lugar dos procesos: por un lado, han aparecido nuevos riesgos sociales que, en cierto sentido, son consecuencia de la extensión o agravamiento de los existentes con anterioridad (casos del paro juvenil, fracaso escolar y pobreza infantil), pero también hay otros de nuevo cuño (como los cuidados médicos de larga duración, los cambios registrados en los hogares y las estructuras familiares). Por otro lado, la respuesta institucional de la Administración central del Estado ante estos nuevos retos ha sido (con la excepción de la Ley de Dependencia de 2006) más que nada de contención y reestructuración del gasto, “dejando que otras esferas asuman la respuesta a los nuevos riesgos” (FOESSA, 2014).

A partir del año 2009, las funciones de salud, familia y exclusión social sufren un ajuste a la baja, lo que supuso una oportunidad para la expansión de la oferta privada de servicios, amparada en “la supuesta superior eficiencia, ahorro de costes y retórica ideológica de la inevitabilidad de los políticas de recorte del Estado de bienestar y de su insostenibilidad financiera” (FOESSA, 2014). La recuperación económica de los últimos años permitió, no obstante, llegar al umbral de 2017 con un gasto español en pensiones semejante a la media de la UE (12,8% del PIB frente al 12,9%) y casi doble en materia de desempleo, aunque dedica mucho menos a las familias con hijos a su cargo, los servicios sociales, las ayudas para atajar la pobreza y el acceso a la vivienda.

Un gran condicionante de la evolución del Estado de bienestar en España es la fiscalidad. Expertos en la materia vienen denunciando con reiteración que el sistema impositivo español es muy ineficiente y que, si no se incrementa de manera notable la recaudación fiscal, habrá de procederse a desmantelar programas vinculados directamente con el bienestar de los ciudadanos. No se trata solamente de luchar de manera decidida contra la evasión fiscal, que también, sino de diseñar un sistema fiscal capaz de recaudar más y mejor, puesto que con el actual nivel de ingresos sobre el PIB no podemos aspirar a tener un Estado de bienestar similar al de los principales países europeos, con una sanidad y educación pública que cuestan más del 40% del PIB.

Los datos del año 2016, por ejemplo, no dejan lugar a las dudas. La presión fiscal de ese ejercicio cayó hasta el 34,1% del PIB, cuatro décimas menos que el año anterior, según Eurostat. La media de recaudación de España desde 1995 hasta 2017 se situó en el 38% del PIB, mientras la media del gasto en ese periodo alcanzó el 41,9. Entre los años 2000 y 2007 permaneció en el 39%, pero con la crisis se disparó, tocando en 2009 el 45,8.

España es uno de los países europeos con menor presión tributaria, al recaudar alrededor de siete puntos porcentuales menos que la media de la eurozona, como consecuencia de ingresar mucho menos que el resto por el IRPF, cotizaciones sociales e IVA. Francia tiene un nivel de recaudación equivalente al 47,6% de su PIB y Alemania alcanza el 40,4 del suyo. A este respecto, cita Antonio Maqueda (El País, 8 de abril de 2018) textualmente la frase de un ex alto cargo del Ministerio de Hacienda: “Los españoles parecen sufrir una suerte de esquizofrenia fiscal: reclaman más servicios pero tienen la impresión de que pagan muchos impuestos”.

Desigualdad, la grieta incesante

Los desequilibrios entre territorios son expresión de lo numeroso y diverso de las circunstancias que les caracterizan: una compleja combinación de sus pautas históricas de desarrollo económico y social, unida a la singular capacidad de adaptación de cada espacio territorial a un mundo que cambia con inusitada rapidez. Algo que tiene importantes consecuencias en materia de oportunidades y de desigualdad. En su libro Fuego y cenizas, cuenta Michael Ignatieff que en su experiencia como político descubrió que una de las desigualdades más invisibles es la territorial, algo que Walter Isard y otros pioneros que relacionaron la economía con el espacio descubrieron hace varias décadas, vinculándolas directamente con las diferencias en las economías de aglomeración urbana, la educación y el empleo.

El empleo es la manera principal que las personas tienen de integrarse en la sociedad y de participar de los frutos del crecimiento económico, por lo que su carencia es fuente esencial de desigualdades. Las diferentes situaciones de los ciudadanos frente al empleo son también fuente importante de desigualdad en materia de renta y, por supuesto, de ingresos. Como señala Joaquín Almunia en su libro Ganar el futuro (2018), los mercados de trabajo de muchos países europeos, cada uno con sus características específicas, son el escenario en el que se generan y amplifican una buena parte de las desigualdades actuales. La evolución de la tecnología dificulta también la asignación de empleos de calidad en consonancia con el bagaje educativo y la experiencia laboral, “especialmente en ausencia de reformas profundas en la enseñanza y en la formación permanente, siempre difíciles de diseñar e implantar”. Estos factores de aumento de la desigualdad derivados del cambio tecnológico y sus consecuencias en el mercado de trabajo, que pueden calificarse de estructurales, han aumentado aún más durante la Gran Recesión.

En ausencia de intervenciones decididas al respecto, el investigador del CSIC José Luis Curbelo (2017) considera que la tendencia no se revertirá, porque “la desigualdad se origina no solo de la disputa redistributiva entre salarios y beneficios por la apropiación del excedente y su acumulación a lo largo del tiempo (como históricamente ha sido el análisis clásico), sino por las divergencias de productividad, beneficios y retribuciones entre las actividades intensivas en conocimiento y las que no lo son”. La principal consecuencia de estos cambios es que se ha abierto una brecha cada vez mayor entre los segmentos de la población más privilegiados y los más desfavorecidos; una brecha que tiene una dimensión económica evidente, pero también posee dimensiones adicionales que tienen que ver con las oportunidades de formación y acceso al conocimiento, el derecho a la protección social o a la representación política (Moreno, CSIC, 2017).

Desde esta perspectiva, lo sucedido en el panorama regional español en los últimos 30 o 35 años no admite explicaciones simplistas, aunque existen algunos factores que ayudan a comprender las disparidades regionales de manera bastante satisfactoria: entre ellos, la desigual evolución demográfica, las diferencias en materia de productividad, la distinta evolución de las tasas de ocupación y actividad, así como las disímiles estructuras productivas. Y, por supuesto, las diferencias de los respectivos mercados de trabajo, en los que el paro de larga duración, la temporalidad y las precarias condiciones de contratación han dejado clara huella en los hogares españoles.

De hecho, se calcula que el 80% de las variaciones de la desigualdad en España tiene que ver con el empleo. En el informe de la Comisión Europea sobre la economía española del año 2017 se destaca que el 20% de la población con más renta gana 6,6 veces más que el 20% con menos ingresos, “lo que sitúa a España entre los países con más desigualdad por renta de la UE” (A. Maqueda, El País, 16 de mayo de 2018). Respecto a los salarios propiamente dichos, el grado de desigualdad es en España notablemente elevado y muy heterogéneo geográficamente. La más alta dispersión salarial se registra en las comunidades de Madrid, Extremadura, Canarias y Cataluña, mientras que la distribución resulta más equitativa en Navarra, País Vasco, La Rioja y Asturias.

Un estudio del Banco de España (mayo de 2018) incide sobre estos mismos fenómenos poniendo de relieve que las desigualdades en materia de renta se han incrementado de manera significativa como consecuencia de la crisis económica internacional iniciada en el año 2008: “La proporción de la riqueza neta que corresponde al 10% de la población más rica pasó del 44% de la riqueza total de los hogares en 2008 hasta casi un 53 en 2014; la correspondiente al 5% de la población más rica aumentó en 8 puntos porcentuales, y la renta del 1% más rico se incrementó en 5 puntos porcentuales”.

Entre las causas de la nueva situación, el Banco de España cita las rentas salariales totales. Mientras el salario mensual a tiempo completo de los trabajadores ha sido “relativamente estable”, cuando se tienen en cuenta los asalariados a tiempo parcial, el incremento de las desigualdades es significativo, con caídas salariales del 30% frente a reducciones del 10 y el 5 en el resto. Los menores de 30 años fueron los más afectados. El Banco de España explica también que el valor de los activos propiedad de la población de menor renta (fundamentalmente, la vivienda) cayó más de un 30% en el periodo, mientras los activos financieros en propiedad de los más ricos incrementaron su valor. Dicho de modo más sencillo, la caída del valor del ladrillo explica buena parte del incremento de la desigualdad en los años de la última crisis, porque ha perjudicado a familias de ingresos bajos y medios que concentraron la mayor parte de sus ahorros en la vivienda en propiedad.

Los desequilibrios territoriales de España son también muy importantes en materia educativa. En un artículo de Ignacio Urquizu (“La España que vacían”, El País, 25 de mayo de 2018) se indica que el Ministerio de Educación reconoce que el fracaso escolar de las zonas menos pobladas es un 50% superior a las de mayor densidad poblacional, situándose casi siete puntos por encima de la media nacional y unos 20 puntos por encima de la media de la UE. En materia de género la despoblación de las zonas más deprimidas es también una gran fuente de desigualdades: “Si analizamos las 18 provincias que se vienen despoblando desde principios de los años setenta, veremos que la tasa de actividad femenina es del 47,7%, más de cinco puntos inferior a la media nacional (Urquizu, ibíd.). Y otro tanto ocurre con la pobreza y el envejecimiento relativos, muy superiores en el mundo rural que en las áreas metropolitanas de las grandes ciudades.

La vulnerabilidad económica de los hogares es otro indicador de las desigualdades territoriales. Según la macroencuesta sobre competencias financieras realizada en 2018 por la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) y el Banco de España, un 22% de los encuestados reconocía que apenas podrían mantener durante un mes su nivel de gasto si perdieran su principal fuente de ingresos. El retrato robot de la vulnerabilidad es un hogar de miembros con estudios primarios, personas desempleadas o inactivas, más casos de mujeres que de hombres que viven solos, cuya renta es menor a los 14.500 euros anuales y que no son dueños de la vivienda. Por comunidades destacan los casos de Andalucía, Canarias, Valencia y Murcia. Donde menos casos existen es en Aragón, Castilla y León, Extremadura y País Vasco.

Otro aspecto importante es el estado y la calidad residencial de las viviendas. El Observatorio Social de La Caixa descubrió en 2018 que 1,5 millones de españoles se encontraban en lo que se conoce como “vulnerabilidad residencial extrema”. Mayoritariamente se trata de personas de más de 65 años que viven en infraviviendas en entornos rurales. De ellos más de 430.000 no disponen de agua caliente, 350.000 carecen de sistema de alcantarillado y casi 3,5 millones no tienen calefacción.

Un asunto escandaloso para la sociedad española es la elevada tasa de pobreza infantil, algo que ha reconocido inmediatamente el Gobierno presidido desde junio de 2018 por el socialista Pedro Sánchez, anunciador de la creación de un Alto Comisionado de Lucha contra la Pobreza Infantil. En el último informe de la OCDE sobre España se señalaba “la elevada tasa de pobreza infantil, del 23,4%, en comparación con un promedio del 13,3% en la OCDE”. Los datos correspondían al año 2014, último año disponible, y es posible que hayan mejorado en los últimos ejercicios gracias al crecimiento económico y la creación de empleo, tal y como apunta Bruselas. Pero aun así es una tasa completamente inasumible, que la Comisión Europea atribuye a la precariedad laboral y también a que “los sistemas de renta mínima garantizada se caracterizan por grandes diferencias en las condiciones de acceso en las distintas autonomías y por la fragmentación de los múltiples sistemas nacionales gestionados por distintas administraciones”. En consecuencia, apuntan en Bruselas, “algunas personas necesitadas no reciben ayudas, la eficacia de las prestaciones familiares es baja y la cobertura, desigual”.

A pesar de la idoneidad y justicia de estas críticas, en esta España tan desigual y desequilibrada económica y socialmente, el sector público (incluyendo la Seguridad Social) viene desempeñando un papel clave en la mejora de la cohesión social y territorial. Así, está ampliamente demostrado que este sector, a través del juego combinado de impuestos y transferencias, ha contribuido eficazmente a que las divergencias en materia de renta disponible entre las comunidades autónomas sean sustancialmente menores que las divergencias existentes entre los PIB por habitante. Además, la vertiente territorial de la solidaridad no debe hacernos perder la perspectiva personal de la misma, que es la verdaderamente importante, porque son varias las Españas que existen en el panorama social.

La primera es la España rica, la de grandes rentas anuales y de la que también participan aquellas familias (25% en total) que consiguen liberar dinero para el ahorro: es la España que va bien y que ve cómo su posición relativa mejora claramente. La segunda España, la más numerosa, es la formada por los millones de trabajadores cuyas rentas han evolucionado estos años al módico compás del IPC; son los que viven al día (61% de las familias), gentes que van tirando para llegar financieramente extenuados a fin de mes, mientras la desigualdad salarial bate marcas históricas: es la España que resiste. La última España es la de los pobres, unos 8 millones de personas según la apreciación de Cáritas Española; son ciudadanos con magros ingresos mensuales, familias en las que ningún miembro tiene un trabajo remunerado, jóvenes urbanitas menesterosos, trabajadores sin cualificación, inmigrantes con o sin papeles, minorías étnicas y, por supuesto, desempleados de larga duración: es la España que subsiste.

Las desigualdades económicas se redujeron considerablemente durante el largo periodo de crecimiento de la economía española, rematado con el espejismo de la burbuja inmobiliaria que precedió a la Gran Recesión, porque se generaron numerosos empleos en los servicios y en la construcción que, como explica Florentino Felgueroso, estuvieron altamente retribuidos pese a su escasa productividad. Pero después, la crisis supuso un retroceso muy importante de los indicadores de la desigualdad que se habían corregido, según estudios de Fedea (De la Fuente y Onrubia, 2017), de tal modo que el contrato social establecido en los Acuerdos de la Moncloa en 1977 y la Constitución de 1978 para financiar en España un nuevo Estado social empezó a diluirse en materia de desigualdad.

Con cifras de 2015, según la ECV publicada por el INE, unos 2,6 millones de españoles, el 5,8% del total, se encontraban en una situación de pobreza severa, entendida como la privación material de hasta cuatro necesidades básicas de una lista de nueve. Aunque dista del 3,6% registrado en 2008, este dato representa una leve mejora frente al 6,4% anotado en 2014 y el 7,1 de 2013. Y si se toma el umbral de riesgo de pobreza, es decir el grupo que se sitúa por debajo del 60% de la mediana o la mitad de la renta, en ese mismo año 2015 alcanzó al 22,3% de la población. Lo que conduce a los especialistas a concluir que, aunque la pobreza severa baja en España, la desigualdad no se corrige (Maqueda). Eso en un periodo en el que la tasa mundial de pobreza extrema, según el investigador de Oxford Max Roser (Our World in Data), se redujo del 29 al 10% desde el año 2000.

Si miramos a nuestro alrededor, la expansión de la democracia después de la Segunda Guerra Mundial fue el resultado del buen funcionamiento de las economías de posguerra en términos de progreso social y reducción de la elevada desigualdad de preguerra. Y comprobamos también que los procesos de igualación de la renta per cápita que se iniciaron tras ese terrible conflicto armado condujeron al mantenimiento de distribuciones relativamente igualitarias en los años setenta y ochenta, aunque también es cierto que Estados Unidos, Reino Unido y otros países han derivado hacia las mayores desigualdades en los últimos 30 años. El Estado de bienestar de los países nórdicos europeos, por ejemplo, constituye una bien conocida historia de éxito en la igualación de rentas, unida a tasas muy bajas de pobreza. Su sistema ha consistido no tanto en grabar fuertemente a las rentas muy altas, que también, sino en el sostenimiento de una progresividad a través de la redistribución de la renta hacia las familias de bajos ingresos, especialmente por medio de un elevado gasto social a favor de los más necesitados.

La desigualdad está también contribuyendo a destruir el proyecto original de integración europea pues, como decía Tony Judt, “es un fenómeno que corrompe a las sociedades desde dentro”. La Gran Recesión ha creado dificultades añadidas para la sostenibilidad del Estado de bienestar, además de haber agravado los problemas preexistentes. Como recuerda Joaquín Almunia en su obra citada anteriormente, “se ha perdido eficacia para redistribuir la renta y la riqueza a nivel de cada país, y las instituciones de la UE aparecen ante los ciudadanos como uno de los responsables de ello, por acción (‘la austeridad’) y también por omisión (‘Europa no nos protege’)”. Por eso el exvicepresidente de la Comisión Europea señala que cada vez es más difícil justificar el statu quo y apoya la introducción de mecanismos correctores de la desigualdad como parte indispensable de una estrategia de crecimiento para una Unión “que debe encontrar la manera de incorporar lo social en el desarrollo de sus políticas”.

Alcance y futuro del bienestar español

El Estado de bienestar español se puede describir como un modelo muy dependiente de la Seguridad Social a la hora de gestionar las necesidades de un mercado de trabajo notablemente dual y con alto desempleo, así como también para la gestión de las pensiones. Esta situación es la que está detrás de la mayoría de los conflictos del sector.

En segundo lugar, el Estado de bienestar español ha creado un sistema universal de educación y salud que no está directamente vinculado a la participación en el mercado de trabajo. Estos servicios sociales están financiados con impuestos, son gestionados en su gran mayoría por las comunidades autónomas y aceptados como legítimos por la población. La sanidad y la educación forman el núcleo del sistema de derechos sociales, una realidad típica del modelo socialdemócrata europeo de Estado de bienestar.

En los últimos años, el Estado de bienestar español ha consolidado sus características históricas básicas: un modelo de carácter mixto, de tamaño medio, con niveles de gasto por debajo de la media de la UE-15 previa a la Gran Recesión. En el proceso de globalización económica se trata de un modelo conjugado, por un lado, por el conflicto generado por las necesidades sociales y los riesgos asociados al envejecimiento de la población, así como por las nuevas formas de vida social y exclusión laboral; y, por otro lado, por los nuevos grupos de interés que exigen la apertura del mercado de bienestar al sector privado y el aumento de la individualización de los riesgos sociales.

Los recortes sociales aplicados hasta el año 2013 debilitaron la cohesión social y produjeron una cierta fatiga de la población que se tradujo en movimientos sociales de reacción, tanto contra la reducción del gasto social como también frente al temor a las privatizaciones logradas o pretendidas (Rodríguez-Cabrero, 2014) en aquellos años.

Un análisis de lo sucedido en el periodo 2008-2015 condujo al adjunto primero del Defensor del Pueblo, Francisco Fernández Marugán, a afirmar en marzo de 2018 que “el ascensor social había cambiado de sentido y que la desigualdad arreciaba, con el agravante de que la amenaza de exclusión había ampliado su perímetro, yendo más allá de los tradicionales marginados”, apuntando directamente a la clase media. Dicho con otras palabras, en ese periodo se produjo una transferencia de renta desde la parte inferior y media de la pirámide hacia la parte alta de la misma, de modo que el 20% de la sociedad española con menor renta vio caer sus ingresos, perdiendo parte de lo ganado entre 1986 y 2007, mientras el resto salió mejor parado.

Las crisis afectan a todos los grupos sociales en mayor o menor medida, pero la capacidad de defensa y de recuperación del bienestar es muy diferente según el lugar que se ocupe en la distribución de la renta. Y si los más pobres no tienen la ayuda del Estado, difícilmente podrán salir de las situaciones graves y prolongadas de crisis. Además, en estos casos los ciudadanos temen que sus hijos vayan a vivir peor que ellos, mientras los jóvenes afectados por altas tasas de paro y situaciones de precariedad terminan por pensar que el sistema no cuenta con ellos, que es tan indiferente como injusto.

En efecto, la Gran Recesión no ha traído consigo solamente un gravísimo problema financiero, sino también una cruda manifestación de un cambio profundo en nuestro modelo social. Recordemos que el Estado de bienestar fue la institución que equilibró tras la Segunda Guerra Mundial los intereses del mercado y las necesidades sociales de amplias mayorías. No solamente durante los llamados “30 años gloriosos (1950-1980)”, sino también posteriormente fue capaz de garantizar los derechos sociales gracias al pacto entre el capital y el trabajo en las sociedades democráticas europeas.

En esta ocasión, sin embargo, las consecuencias sociales y económicas de la gran crisis financiera (2008-2013) no se han traducido en una refundación ética del capitalismo de mercado ni en un keynesianismo regulador, sino en una socialización de las pérdidas a través de reducciones del gasto público derivadas de políticas orientadas a la disminución de los ingresos fiscales. De este modo se ha llegado a disponer en varios países, entre ellos España, de un Estado fiscalmente más débil y con menor capacidad redistributiva, con las consiguientes consecuencias de pérdida de potencia del Estado de bienestar, olvidando que el gasto social es también una inversión.

En el trienio 2016-2018, de notable crecimiento de la economía española, ha mejorado la situación descrita pero, en todo caso, como sostiene el profesor Conde-Ruiz, “España debería tener un debate sobre qué Estado de bienestar quiere tener, qué es lo que se pretende proveer y cómo se financia”. En efecto, a la hora de escudriñar su porvenir parece necesario diferenciar entre los cambios en el desarrollo de la reforma social del futuro y la acción práctica inmediata de cómo las políticas sociales y el Estado de bienestar pueden contribuir a evitar la polarización y constituir un instrumento de racionalidad social.

Las preferencias sobre el tamaño del Estado de bienestar en España fueron exploradas en 2009 por la profesora de la Universidad Complutense Dulce Manzano y el investigador del CSIC José Fernández-Albertos, por medio de la encuesta CIS 2799 realizada a una muestra representativa de la población española. Las preferencias fueron medidas mediante una pregunta sobre la ubicación del entrevistado en una escala entre 0 y 10, donde 0 significa una preferencia por la afirmación “hay que mejorar los servicios públicos y las prestaciones sociales aunque haya que pagar más impuestos” y 10 significa que “es más importante reducir los impuestos, aunque ello implique una reducción de los servicios públicos y las prestaciones sociales”.

Los resultados del sondeo fueron publicados en setiembre de 2012 por el Laboratorio de la Fundación Alternativas y, en el conjunto de la muestra, un 29% se coloca en la posición intermedia, un 45% expresa una preferencia mayor por la expansión de los servicios públicos y prestaciones que por la reducción de impuestos, y tan solo un 26% cree prioritaria una reducción de impuestos. Si la pregunta se reformula de modo que desaparezca la opinión intermedia, el 50% está a favor de aumentar el Estado de bienestar, frente a un 34% que cree preferible bajar impuestos.

Otro resultado relevante de la encuesta es que en España no existe una gran división social sobre el tamaño del Estado de bienestar y que los electorados de los dos grandes partidos (PP y PSOE) tienen preferencias muy similares cuando hay que elegir entre más servicios públicos y prestaciones sociales o menos impuestos. Y cuando se pregunta por preferencias sobre el tipo de programas a los que se debería dar más prioridad en una lista que incluye la sanidad y educación universales, así como los subsidios a los desempleados y las pensiones, la distribución de preferencias de los votantes del PSOE y PP sigue siendo prácticamente la misma. En conjunto, un 42% de los españoles cree prioritaria la sanidad universal, un 23, los subsidios a los desempleados, un 21, la educación universal y un 14, las pensiones.

Estos resultados de la encuesta son apuntalados por la docta opinión del historiador Gabriel Tortella, que afirma que “nadie se cree que la derecha política quiera desmantelar el Estado de bienestar. La derecha carece de principios que le estorben, va a lo práctico y, cuando alcanza el poder, no solo acepta el Estado de bienestar, sino que lo corrige y lo mejora con medidas como la libertad de elección de colegio o de médico, que resultan más atractivas que el igualitarismo extremo de la izquierda” (El Mundo, 8 de octubre de 2018).

El malestar del bienestar

Las opiniones sobre la sostenibilidad y el futuro del Estado de bienestar español son, como puede suponerse, muy numerosas y a menudo suelen estar influidas por la situación económica del momento en que se emiten, o bien directamente derivadas de la ideología política y situación económica de quienes se pronuncian al respecto.

De un tiempo a esta parte, proliferan quienes perciben en la población un enorme descontento y un creciente malestar que se da en el plano personal, social y político en el que algunos autores aprecian síntomas de disgregación. Como ha destacado el profesor I. García de Leániz, “justamente cuando el desarrollo tecnológico, la misma unificación de Europa, la extensión de la cultura y la perfección civilizatoria encarnada, en principio, en el actual Estado de bienestar […] surge la grave paradoja que desafía nuestra inteligencia: un mayor progreso como el nuestro no indica una mayor satisfacción y felicidad de aquellas personas y sociedades que lo protagonizan” (El Mundo, 8 de octubre de 2018), sino todo lo contrario.

En el mismo escrito, rechaza este autor que se quiera explicar el aumento del malestar personal y colectivo aludiendo a la crisis económica iniciada en 2008 o al proceso de globalización que se sustenta en la nueva Revolución Industrial. Por su parte considera que, entre otros aspectos relacionados con lo “políticamente correcto” procedentes de Estados Unidos, es “la ampliación sin fin del Estado de bienestar la que supone una indisimulada y creciente violencia fiscal sobre el ciudadano medio ante la que no cabe protesta alguna. Todo lo cual supone una nueva y fuerte agresión al yo con sus necesidades correspondientes, varias de las cuales, no se olvide, derivan del principio del placer”. Y no contento con esta explicación, añade que hay que reprochar gravemente a los postulados de la socialdemocracia actual “sus excesos constantes de peticiones a la humana condición”, para concluir del siguiente tenor: “Me temo que en nombre del Estado de bienestar, cada día más exigente, se está fomentando la hostilidad resentida del yo a los fundamentos de la democracia misma”.

El psiquiatra y escritor británico Theodore Dalrymple acusa también al Estado de bienestar de ser responsable, junto al avance de un cierto tipo de filosofía vital, de la catástrofe social que, en su opinión, padece el Reino Unido, incluyendo en ella la destrucción de la familia, “pulverizada por una combinación de política social y fiscal, de una parte, y por el relativismo moral, de otra”, algo que en su opinión “no hubiera sido posible sin el Estado de bienestar”. Según este autor, “la antigua cultura de la prudencia dio paso a una nueva de imprevisión, en la que a mucha gente no le importa contraer deudas e incluso no pagarlas. El Estado de bienestar garantiza un nivel de vida por debajo del cual es imposible caer (independientemente de cómo cada uno eligiera vivir) y que no es muy inferior al de un trabajador no cualificado” (El Mundo, 8 de octubre de 2018).

Dalrymple da un ejemplo del nefasto efecto del Estado de bienestar en la honradez intelectual británica:

En 2004 había 2,5 millones de personas que recibían ayudas públicas porque supuestamente estaban demasiado enfermas para trabajar. El Estado de bienestar había dado lugar a más inválidos que la Primera Guerra Mundial. ¿Cómo había logrado esta notable hazaña? La respuesta es la corrupción del alma, por así decirlo: el 70% de las personas demasiado enfermas para trabajar en 2004 no tenían ninguna enfermedad […]. Para un porcentaje considerable de la población británica, la solidaridad social ahora consiste principalmente, o incluso exclusivamente, en las ayudas del Gobierno y sus organismos de asistencia.

Gabriel Tortella tiene otra explicación, mucho más sencilla, de que a pesar del progreso evidente, la percepción de una parte de la sociedad sea que todo va fatal:

Nos enfrentamos a una ignorancia tremenda. En 1900 la esperanza de vida en España era de 33 años y hoy supera los 80, había una violencia intolerable, el coche particular o el teléfono eran lujos al alcance de unos pocos. Las nuevas generaciones dan todo eso por supuesto y no lo aprecian. Eso sí, se fijan en la miseria de África y dicen “es culpa nuestra, nos hemos hecho ricos a su costa”. ¡Es falso! No voy a negar que en los siglos XIX y XX se registraron episodios lamentables de explotación, pero no explican la brecha actual.

Otro asunto a debate es el de la sostenibilidad del Estado de bienestar, puesta en duda desde hace muchos años por economistas neoliberales y por profesionales que, influidos o no por los intereses de quienes les contratan, hemos calificado anteriormente de “profetas de la catástrofe”. Para todos ellos, el Estado de bienestar vigente hoy en Europa y otras regiones del planeta no es sostenible, salvo que se reforme tan profundamente que no se parezca en apenas nada al original.

Uno de los detractores del Estado de bienestar en su composición actual, o quizás en cualquier caso, es el economista español Xavier Sala-i-Martín, para el que ya en el año 2004 resultaba insostenible el Estado de bienestar entonces vigente en España, salvo que afrontara “grandes reformas”. En su participación en la IX Jornada d’Economia de Caixa Manresa, titulada “El futuro del Estado de bienestar” expuso unas opiniones que, por ser representativas de un sector de la doctrina económica, la ultraliberal, merece la pena resumir:

“Los europeos hemos podido pagar el Estado de bienestar porque los norteamericanos han pagado nuestra defensa”.

“La segunda razón por la que el Estado de bienestar no es sostenible es que duerme a la gente, mata los incentivos y crea problemas que podríamos llamar de competitividad”.

“La tercera razón de la insostenibilidad es que el Estado de bienestar provoca problemas muy graves de financiación”.

“La propuesta financiera más ampliamente aceptada es la de la inmigración, traer a jóvenes de otros países para que trabajen, pero esta no solo no es la solución, sino que puede ser el final del Estado de bienestar”.

“Los estados de bienestar tienden a surgir y a agrandarse en sociedades que son muy homogéneas, en países como Suecia y Noruega, donde solo hay gente del norte y pocos inmigrantes”.

“La forma que tenemos de hacer funcionar nuestro Estado de bienestar es hacer que no sea redistributivo: poner impuestos sobre los trabajadores y bajar los impuestos sobre el capital”.

Y como colofón de su ideario económico, Xala-i-Martín expresaba también, catorce años atrás, su perfil político:

Para poder tener este Estado de bienestar, es necesario que haya un apoyo político, es necesario votar, y a la gente no le importa votar, pagar impuestos, si quien se beneficia es alguien similar, porque se siente identificado o porque se le quiere, porque todos somos catalanes y todos somos amigos, y por lo tanto no nos sabe mal pagar si es para ayudar a otros catalanes. Pero en una sociedad donde hay gente de otros tipos, de otros colores y de otras religiones, cuando hay personas que vienen de fuera, entonces ya no estamos dispuestos a pagar impuestos elevados para que el dinero se lo lleve alguien con quien ya no nos sentimos tan identificados.

Sin comentarios.

Situados a finales del año 2018, el futuro próximo del Estado de bienestar español debería continuar con la recuperación de los indicadores sociales que marcaron el grave deterioro del sistema como consecuencia de los fuertes recortes del gasto público inferido de la gravísima crisis financiera internacional que golpeó fuertemente a la economía española. No obstante, los avances producidos en el crecimiento del PIB, alrededor del 3% en cada uno de los tres últimos años, “parecen más bien un techo que un suelo” (Cardoso, 2018), habida cuenta de que los fuertes vientos de cola (crecimiento importante de la economía mundial, bajos precios del petróleo y políticas monetarias expansivas) de los que hemos disfrutado van a remitir considerablemente en los tiempos inmediatos.

Unos tiempos que, según algunos analistas de prestigio (N. Roubini, B. Rosa, etc.) e instituciones como el FMI (que alerta del peligro que supone la más gigantesca deuda global de la historia, 182 billones de dólares), pueden contener los gérmenes de una nueva crisis financiera internacional, seguida de una recesión global que puede hacerse presente pronto, a lo largo del año 2020. De hecho, el monstruo de la deuda no deja de crecer, superando ya (2018) en un 60 por ciento el nivel de 2007, un año antes de que la Gran Recesión llegara con toda su virulencia para cambiar el mundo. Lo cual es más preocupante en unos tiempos en los que parece haber llegado a su fin la época de estímulos monetarios de los bancos centrales. En el caso español, el FMI apunta a que el crecimiento potencial del PIB se encontraría alrededor del 1,5%, lo que contraería el ritmo de creación de empleo de los últimos años.

Por todo ello, parece prudente e incluso indispensable que, mientras la economía española continúe creciendo “se pueda generar el espacio fiscal necesario para compensar posibles shocks idiosincráticos” (Cardoso, 2018), porque en ausencia de estos ahorros y con las competencias de la política monetaria cedidas al BCE, “el Gobierno español tendrá en el futuro menos margen de maniobra para cumplir con su función estabilizadora”.

En cualquier caso, la construcción de una conciencia fiscal en España resulta tan ineludible como improrrogable, porque los fenómenos del fraude fiscal y la baja moralidad que conlleva van de la mano con la corrupción y la economía sumergida. Claro que sin la mejora sustancial del comportamiento y transparencia de las instituciones y, por ende, de la clase política en el ataque contra la corrupción en todas sus dimensiones, será muy difícil convencer a los ciudadanos de que cumplir escrupulosamente con las obligaciones tributarias resulta imprescindible para configurar un Estado de bienestar moderno del que podamos sentirnos orgullosos.

Los desafíos futuros

El desarrollo del Estado de bienestar en cualquiera de sus versiones se ha configurado desde la concepción del espacio social como un pacto entre personas que buscan “beneficiarse mutuamente”, especialmente en el campo de la prosperidad económica y la seguridad. De ahí que hayan sido esos dos grandes objetivos comunes y no (como creen algunos) desde los principios de solidaridad y justicia social, aunque finalmente se alcancen, los que han legitimado por doquier los estados de bienestar. La teoría de la justicia de Rawls es quizás el esfuerzo científico más notorio de explicación de una sociedad solidaria basada en los principios de equidad, pero no deja de considerar el contrato social como el resultado de una cooperación en beneficio mutuo. La razón de ser subyacente del Estado de bienestar, en cierto sentido, es la de una sociedad interdependiente donde la idea de responsabilidad está ampliamente compartida.

Evidentemente, hay autores que consideran insuficiente el modelo de cooperación como beneficio mutuo “para un mundo global, injusto y con profundas asimetrías” (Sebastián Mora). Y que atisban, además, la aparición de prácticas que pueden conducir a un modelo de cooperación que consideran más ético y permisivo del desarrollo de un compromiso social más participativo y abierto a las personas e instituciones implicadas; un modelo capaz de transformar el actual imaginario social del Estado de bienestar y de conducirlo “hacia una nueva identidad moral” que supere el paradigma vigente de que cualquier necesidad tiene, como contrapartida, un recurso que la solucione. Para esta corriente de opinión, las cosas son mucho más complejas socialmente.

Es muy probable que, detrás de estos planteamientos, se encuentren los cambios de modelo de capitalismo de bienestar que se establecieron básicamente a escala del Estado nación, centro absoluto encargado de articular un sistema de garantías, de asumir los fallos del mercado y de normalizar las situaciones sociales. Un Estado keynesiano intervencionista y articulado a través de instituciones de cierta autonomía donde se enfrentaban los intereses de los diferentes sectores sociales; un Estado que trató de generar simultáneamente los mecanismos propios de una industria nacional y de la democracia social.

Bastantes de estos postulados se han venido abajo porque la tendencia del modelo keynesiano se ha inclinado ante otro mucho más dinámico y difuso donde lo nacional se plantea más a nivel político que a escala económica y social. Y porque el marco económico en el que nos movemos actualmente es un espacio mercantil global en el que el horizonte no es ya tanto un capitalismo industrial y material, como un capitalismo financiero, virtual e inmaterial.

Como destacan los profesores de la Universidad Autónoma de Madrid Alonso y Conde, esta nueva economía, fundamentalmente financiera, refuerza el vaciamiento de las oportunidades de intervención del Estado, en el sentido de que “el Estado social pierde posibilidades de actuación ante el Estado mercantil […] pues las políticas monetarias de carácter internacional acaban por hacer imposibles las políticas sociales a nivel nacional”. Dicho de otro modo, en la globalización hay regiones o zonas que ganan y otras que pierden su carta de naturaleza económica y política en el altar de una economía financiera de ámbito universal que aumenta su vulnerabilidad y la exclusión social.

Sobre estas bases economicistas se desarrollaron los ataques “neoliberales” al Estado de bienestar, argumentando su crisis financiera (“el gasto público es el causante de la pérdida de capacidad productiva de una nación, al restar espacios de rentabilidad a la iniciativa privada”), su crisis de legitimación (se ha diluido la promesa de igualdad) y su crisis institucional (ineficiencia del sector público a la hora de prestar servicios en condiciones óptimas). Unos argumentos que alcanzan su máximo nivel de paroxismo en el análisis de Milton Friedman y su triángulo de hierro o triple tiranía del statu quo protagonizado por las masas beneficiarias del Estado de bienestar, los políticos y la burocracia.

Este proceso y las polémicas brevemente descritas dan lugar a una serie de transformaciones en el Estado de bienestar, empezando por las grandes limitaciones financieras que aparecen en los años sesenta del siglo XX para asumir las múltiples y crecientes demandas de sociedades en procesos profundos de cambio, que generan problemas de inserción e igualdad social (y de género, en particular). Problemas que obligaron al sector público a apoyarse en la intervención social privada, el pujante TSS, que aporta no solo recursos financieros, sino también conocimiento real de los problemas y facilidad de acceso a los colectivos objeto de exclusión.

Estos problemas se van agudizando con el paso del tiempo, de modo que los estados de bienestar edificados en la posguerra se vieron sometidos a una lenta pero constante erosión, de la que según el profesor de la Universidad Autónoma de Barcelona J. A. Noguera, cabe responsabilizar tanto a “ciertas estrategias políticas conscientes como a diversas tendencias estructurales en las instituciones y formas de vida de las sociedades desarrolladas”. Dicha erosión es la que termina por provocar la aparición de fisuras y grietas en numerosos estados de bienestar nacionales durante la última crisis.

Un buen ejemplo del deterioro de los estados de bienestar europeos nos lo ofrece la respuesta de las instituciones de la UE a la Gran Recesión que se inició en 2008 y sus efectos en las políticas sociales de los países miembros y, en general, en las políticas de cohesión social. En ese mismo año, la Comisión de Bruselas presentó el Plan Europeo de Recuperación Económica, que consta de dos pilares y un principio institucional. El primer pilar es una inyección masiva de poder adquisitivo en la economía con objeto de estimular la demanda y generar confianza (VII Informe FOESSA, 2014). El segundo pilar se apoya en la necesidad de dirigir la acción de corto plazo a reforzar la competitividad de Europa en el largo plazo. Y el plan invoca como principios fundamentales la solidaridad y la justicia social, porque en épocas de penuria la actuación debe volcarse en ayudar a los más necesitados; para ello, su principal propuesta es proteger el empleo.

Dos años después, en 2010, el Parlamento Europeo se manifiesta especialmente crítico con las políticas adoptadas por la UE, al afirmar que la Unión “está teniendo más problemas que otras regiones del planeta para salir de la crisis, en gran medida debido a que las políticas adoptadas han resultado inadecuadas, insuficientes y tardías, así como a la debilidad estructural de su capacidad de gobernanza”. Y en 2014 el mismo Parlamento denuncia que las medidas adoptadas no fueron acompañadas de estrategias para proteger a los grupos vulnerables ni para prevenir niveles elevados de pobreza, privación y desigualdad sanitaria. Hasta el punto de que los recortes en el acceso a la salud (aumento de copagos y del precio de medicamentos, etc.) vulneraban la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE.

En definitiva, la Gran Recesión de 2008-2013 no supuso una buena oportunidad para reforzar el compromiso hacia los objetivos de la UE, sino, por el contrario, fue aprovechada para imprimir un retroceso en el proceso integrador y, de paso, “liquidar selectivamente las políticas económicas, sociales y de empleo de la Unión” (VII Informe FOESSA). Por todo ello, los actores sociales europeos están emplazados a nuevos pactos sobre el desarrollo del Estado de bienestar. Pactos que no suponen el paso a una nueva reforma social, sino modos de transición hacia ella. Pactos que requieren también de nuevos criterios y estilos de gobernanza.

Un recurso óptimo para la recuperación del pulso económico y social que se necesita es la inversión pública que, sin embargo, ha disminuido sustancialmente durante el último periodo de consolidación fiscal, de austeridad a cualquier precio impuesta por Alemania y sus aliados del Norte. En 2015, según un informe de la OCDE (2016), la inversión neta fue incluso negativa en Alemania, Italia, Portugal y España, lo que significa que la inversión pública no es suficiente para compensar la depreciación natural del stock de capital público existente en esos países.

En estas circunstancias, vale la pena recordar que la inversión pública es un elemento de cambio cuando se trata de impulsar el crecimiento a largo plazo no solo porque estimula la inversión privada, sino porque la combinación de ambas tiene los mayores efectos de desbordamiento positivo en ámbitos como la salud, la educación, las obras públicas, etc. Los cálculos realizados por el estudio de la OCDE citado demuestran que un aumento de la inversión pública en el gasto público primario (compensado por una reducción de otros gastos) aumentaría el nivel del PIB a largo plazo en aproximadamente un 5%. Y el economista autor del trabajo, Jean Marc Fournier, demuestra que prácticamente los 34 países de la organización, salvo Japón, tienen espacio suficiente para ampliar el stock de capital público.

Según el análisis del BBVA Research (2018), en España el sector público gestiona un gasto equivalente al 42% del PIB (en promedio durante los últimos 20 años), aporta el 20% del valor añadido bruto (VAB) nacional y ocupa a casi tres millones de asalariados, en torno al 20% del total según la Encuesta de Población Activa (EPA). Su productividad promedio en el periodo 1995-2017 se encuentra en línea con el conjunto de la UE, aunque por debajo de la Unión Económica y Monetaria (UEM). Así, como destacan los autores de la investigación (C. Carta y V. Pou Bell) “las posibles ganancias en productividad que se den en el sector no solamente son importantes de cara al ahorro de recursos y mejora en la calidad de los servicios que se prestan, sino también por el impacto que puedan tener en la competitividad de las empresas que utilizan estos bienes y servicios públicos”.

Como hemos visto anteriormente, el sector público tiene toda la legitimidad para intervenir en la regulación de la sociedad y de la economía a través de la demanda y también por medio del ejercicio de su función central como mediador en los conflictos sociales y como integrador social, en la medida en que fomenta la extensión de los servicios educativos, sanitarios y los sistemas de pensiones a un número creciente de personas. Quizás por todo ello, a pesar de las críticas neoliberales dirigidas al Estado de bienestar desde los años ochenta del pasado siglo, ningún país europeo ha renunciado a él como seña de identidad.

De hecho, la salida de la crisis de muchos países europeos ha mostrado cómo utilizando adecuadamente el gasto social y los recursos disponibles se pueden conciliar con niveles de competitividad en términos más favorables que los alcanzados por los países que, como Estados Unidos y Reino Unido, se lanzaron a recortes importantes del gasto destinado a procurar el bienestar de su población. Todo lo cual ha contribuido a que el Estado de bienestar no haya sido cuestionado radicalmente, sino que el foco está situado en su redimensionamiento de objetivos y modos de intervención con base en la eficiencia, la participación y la diversificación de la oferta.

El desafío pendiente en la ya próxima tercera década del siglo XXI consiste en rehacer el Estado de bienestar luchando contra la burocratización y la desafección social, así como en encontrar vías de universalización social y territorial, al menos en la UE, habida cuenta de las crecientes limitaciones de las soluciones nacionales. Para ello adquiere vital importancia incrementar en los años venideros las políticas de creación de empleo, así como las de formación y reciclaje permanente, al asumir como responsabilidad colectiva la cualificación individual en el mercado de trabajo de cara a potenciar la productividad del país y, por tanto, su competitividad internacional.

Con la recuperación de la economía internacional tras la Gran Recesión, muchos esperan que los estados nacionales recuperen los niveles de recursos destinados al Estado de bienestar durante los años anteriores a la crisis y consigan taponar las fisuras y grietas citadas. Pero, sin desestimar dicha probabilidad, quizás resulta más realista confiar en las posibilidades que ofrecen la mejora de la eficiencia (apoyada en la innovación) en los servicios prestados y el imprescindible aumento de la equidad partiendo de la consideración práctica del nivel de renta y riqueza de los perceptores de las prestaciones.

En realidad, las nuevas tecnologías provocarán transformaciones muy profundas y el problema consiste en “encarrilarlas” de manera que una vida digna sea una meta asequible a toda la humanidad. En este futuro contexto, el Estado de bienestar tendrá probablemente que modificar sus estructuras internas y sus relaciones externas si quiere seguir defendiendo y realzando los valores que estuvieron presentes en su origen: libertad, justicia, seguridad y democracia.