Leticia Bendelac Gordon

y Martín Guillermo Ramírez (coords.)

La cooperación transfronteriza para el desarrollo

Serie Desarrollo y cooperación

dirigida por josé ángel sotillo y tahina ojeda medina

© Leticia Bendelac Gordon, Martín Guillermo Ramírez, Juan Manuel Trillo Santamaría, Dirk Peters, Tahina Ojeda Medina, Bárbara Gómez Valcárcel, Juan Manuel Santomé Calleja, Patrick Colgan, Nahuel Oddone, Aurora Hernández Ulate, Jorge García Burgos, Wilson Castañeda Castro, Alfredo Bula Beleño, Cindy Hawkins Rada, Nathalie Verschelde, Ricardo Ferreira, James W. Scott, Mohamadou Abdoul, José María Cruz, Elisabetta Nadalutti, Kattya Cascante Hernández, 2019

© Los libros de la Catarata, 2019

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La cooperación transfronteriza para el desarrollo

ISBN: 978-84-9097-605-0

e-ISBN: 978-84-9097-639-5

DEPÓSITO LEGAL: M-1.025-2019

IBIC: JPS

este libro ha sido editado para ser distribuido. La intención de los editores es que sea utilizado lo más ampliamente posible, que sean adquiridos originales para permitir la edición de otros nuevos y que, de reproducir partes, se haga constar el título y la autoría.

La cooperación transfronteriza ayuda a mitigar las desventajas de las regiones fronterizas, supera su situación periférica y mejora las condiciones de vida de la población. Abarca las esferas cultural, social y económica de la vida, aunque también las infraestructuras. Y supone adquirir tanto el conocimiento como la comprensión de las características sociales, culturales, lingüísticas y económicas distintivas del vecino, fuente en última instancia de la confianza mutua, que es un requisito previo para el éxito de cualquier cooperación transfronteriza.

ARFE, Carta de las Regiones Fronterizas y Transfronterizas Europeas, EUREGIO-Gronau, 20 de noviembre de 1981

PRÓLOGO

La cooperación internacional para el desarrollo ha pasado en unas pocas décadas de ser una actividad casi exclusiva de las principales agencias y ONG de los países más desarrollados (y sus contrapartes en el Sur) a que, en la actualidad, la mayoría de los países miembros del CAD1, así como muchos de sus municipios y regiones, hayan constituido sus propias agencias de cooperación. Esta eclosión de la “cooperación descentralizada”, incentivada tras el compromiso de muchas administraciones públicas durante la segunda mitad de los años noventa de contribuir al objetivo de alcanzar el 0,7% del PIB en Ayuda Oficial al Desarrollo, ha permitido, entre otras cosas, diversificar enormemente la práctica de la cooperación, el tamaño y enfoque de los proyectos, alcanzando un impacto duradero en muchas ocasiones.

Por otra parte, desde los años cincuenta, se ha desarrollado en la Unión Europea un modelo de colaboración transfronteriza que ha transformado las dinámicas en la mayor parte de regiones fronterizas en todos los órdenes de la vida. En un primer momento se centró en actuaciones llevadas a cabo entre administraciones públicas subnacionales (municipios y regiones), para más tarde desarrollarse entre actores públicos, privados, no gubernamentales y académicos. Así, con el paso del tiempo y con la implicación cada vez mayor de muchos actores clave, la informalidad y autolimitación inicial se transformó en una institucionalización de programas europeos de cooperación territorial y transfronteriza de gran envergadura, duración y sostenibilidad.

En este contexto, esta publicación aspira a presentar la cooperación transfronteriza como una modalidad de cooperación internacional para el desarrollo en la que, a partir de la experiencia de regiones europeas y no europeas, se puede integrar el conocimiento generado como parte de los estudios de desarrollo. Una cooperación que surgió de entre los cimientos de la integración europea y que ha aparecido en otros continentes como una modalidad de cooperación Sur-Sur, centrada en el fortalecimiento de los gobiernos locales, la descentralización, la participación de los socios y la población beneficiaria, la planificación conjunta a partir de necesidades específicas de las zonas de frontera, la identificación de cadenas de valor transfronterizas y mucha paradiplomacia, en un contexto de integración regional y subregional.

El intercambio de experiencias de cooperación transfronteriza entre ambos lados del Atlántico (y del Mediterráneo) ha supuesto la aparición de nuevos conceptos y estrategias de desarrollo que pueden activar mecanismos de gobernanza multinivel, fortalecer estructuras ya existentes, promover la creación de nuevos servicios e instalaciones transfronterizas y el trabajo sectorial para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Es en este marco de intercambios de puntos de vista entre actores de ambos campos donde se ha ido perfilando de manera integrada la presente publicación. Desde un enfoque académico e institucional, se propone la sistematización y conjugación de ambos modelos de cooperación en lo que podría constituir un nuevo campo de estudio e intervención. La Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE) ha aportado su conocimiento sobre la cooperación transfronteriza y el Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid (IUDC-UCM), su experiencia en cooperación internacional, hasta identificar y definir conjuntamente un nuevo concepto: la cooperación transfronteriza para el desarrollo2.

A partir de la experiencia europea y a la luz de los prometedores procesos identificados en otras regiones del mundo, se propone un enfoque epistémico de la cooperación transfronteriza (Oddone) para el desarrollo de territorios fronterizos vecinos. El estudio interdisciplinario, multisectorial y estratégico del desarrollo conjunto de territorios vecinos a través de las fronteras nacionales permite aprovechar las relaciones tradicionales entre vecinos.

Se presenta un conjunto de capítulos que discuten aspectos conceptuales, sectoriales y geográficos con numerosos ejemplos extraídos de la práctica cotidiana en distintos ámbitos de actuación y diversas áreas geográficas. La clave de esta publicación es la combinación de experiencias profesionales, como es el caso de la Unión Europea, la Unión Africana, la FIIAPP (Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas) o la ARFE, y reflexiones más académicas sobre las fronteras, la cooperación para el desarrollo y distintos ámbitos de actuación como la promoción de la igualdad de género y los derechos humanos, el estudio de las migraciones o la gestión sostenible de los recursos naturales, entre otros.

En un ejercicio de conjugar ambas experiencias (profesional y académica), el libro ofrece un enfoque que parte de lo conceptual para detenerse en algunos sectores de actuación en materia de cooperación transfronteriza para el desarrollo a partir de la experiencia de las distintas áreas geográficas abordadas.

En el primer capítulo, Juan Manuel Trillo ofrece una primera aproximación conceptual a la relación entre las fronteras y el poder, y su conexión con la conformación de los Estados nación. El autor presenta las fronteras, desde el enfoque de la geografía política, como el resultado de acuerdos políticos. Destaca cómo, a partir de la década de 1970, cuando el Estado nación pierde parte de sus tradicionales competencias y aparecen estructuras marcadas por la globalización y la nueva geopolítica, la cooperación transfronteriza se presenta como una ventana de oportunidad para una modalidad más flexible de territorialidad. La clave reside en entender que las fronteras se asumen, tal y como menciona el autor, como “instituciones resultado de complejos procesos socioespaciales” y que, a partir de esta concepción, se pueden promover modelos de desarrollo compartidos.

En el capítulo segundo, Dirk Peters presenta el origen histórico de la cooperación transfronteriza en Europa y sus bases legales en los tratados que rigen la Unión Europea. Describe el desarrollo de las principales características de Interreg y las diferentes fases de este instrumento fundamental de apoyo a la cooperación transfronteriza por parte de la Unión Europea. El autor ofrece una perspectiva de futuro con base en su experiencia y algunas recomendaciones finales fruto de las lecciones aprendidas que podrían ser replicables en otros contextos, como es especialmente el caso de América Latina. Un marco legal, características comunes y áreas elegibles deben ponerse a disposición de la satisfacción de las necesidades específicas de la población transfronteriza y la consolidación de la confianza mutua para el desarrollo de estos territorios.

Tahina Ojeda, en el capítulo 3, aborda las cuestiones relacionadas con la Agenda de Desarrollo 2030 y su vinculación con la territorialización de los Objetivos de Desarrollo Sostenibe (ODS) desde un enfoque de cooperación Sur-Sur. Ante la necesidad de que los gobiernos locales, y en especial los de zonas fronterizas, contribuyan al logro de los ODS, la autora presenta elementos conceptuales para la comprensión de la cooperación Sur-Sur transfronteriza. Destaca la estrecha relación entre los gobiernos locales y esta modalidad de cooperación Sur-Sur, exponiendo algunas experiencias latinoamericanas en materia de territorialización de los ODS.

En el capítulo 4, Bárbara Gómez y Juan Manuel Santomé presentan, desde la experiencia adquirida como responsables del programa EUROsociAL+ de la Unión Europea con América Latina para la mejora de la cohesión social, argumentos empíricos para defender que la cooperación transfronteriza en clave de gobernanza democrática para la cohesión social es un acelerador de la Agenda 2030. Su argumento gira entorno a la idea de que los gobiernos locales son actores claves para fortalecer la cohesión social al ser el territorio local un espacio de proximidad y generación de vínculos. A través de un repaso conceptual de la cohesión social y la cohesión territorial, de la situación concreta de América Latina y de las políticas públicas vinculadas al territorio, presentan elementos para entender el potencial de la cooperación transfronteriza en cuanto al fomento de la cohesión social y la Agenda de Desarrollo.

Patrick Colgan, en el capítulo 5, presenta de primera mano su experiencia como director ejecutivo del SEUPB, organismo especial para los programas de la Unión Europea puestos en marcha tras el Acuerdo de Viernes Santo de 1998 para la gestión del posconflicto entre Irlanda e Irlanda del Norte. Ofrece una descripción y análisis de estos programas de asistencia, así como sus fortalezas y debilidades para abordar el legado del conflicto a través de los programas de cooperación transfronteriza. Por el contexto en el que se pusieron en marcha y la propia naturaleza de los programas, el autor destaca una serie de elementos que permiten vislumbrar su valor añadido y la formidable labor en materia de reconciliación y cohesión comunitaria llevada a cabo por dichos programas.

Nahuel Oddone, en el capítulo 6, analiza el potencial de los territorios fronterizos para el fortalecimiento de cadenas regionales de valor. Partiendo de una revisión del concepto de cadena de valor ajustado a las dinámicas regionales, presenta una metodología diseñada para el fortalecimiento de cadenas regionales de valor en Centroamérica, vinculando dicha metodología con una propuesta de análisis territorial, en la que pone de relieve la importancia de los diálogos multinivel para la gobernanza de la articulación productiva transfronteriza.

En el capítulo 7, Aurora Hernández plantea la evolución sobre la consideración del agua como elemento clave en la preservación de las sociedades y el desarrollo de las naciones. Es ante la escasez de recursos y el derecho humano a un acceso libre y de calidad que reflexiona sobre el papel del agua como fuente de vida para la estructura tripartita persona-sociedad-naturaleza en las cuencas internacionales. A partir de una aproximación de la teoría de las fronteras naturales como delimitación territorial mediante elementos naturales, la autora se adentra en el caso de las cuencas internacionales como unidades de manejo integrado y no de gestión sectorial y destaca la urgente necesidad de llevar a cabo una gestión transfronteriza compartida de los recursos hídricos.

Jorge García Burgos repasa, en el capítulo octavo, algunas cuestiones fundamentales sobre el vínculo entre la migración y la construcción de las fronteras. Comienza examinando la retroalimentación conceptual que existe entre migraciones, fronteras y Estados, y sus implicaciones tanto territoriales como identitarias. Analiza el hecho de que, ante la deslocalización territorial de las comunidades de personas migrantes, los Estados ponen en marcha mecanismos de desterritorialización de las fronteras como salvaguarda de las identidades nacionales. Así, el autor analiza las regiones fronterizas como espacios de articulación entre lo local y lo global, proponiendo que es en el trabajo conjunto entre gobiernos locales de regiones fronterizas y la sociedad civil donde pueden buscarse oportunidades para una cooperación centrada en la gestión de las migraciones desde lo glocal.

Leticia Bendelac Gordon, en el capítulo 9, presenta un conjunto de argumentos teóricos y conceptuales por los que entender la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres desde un punto de vista basado en la justicia de la paridad participativa. A partir de los enunciados planteados y de las características propias de la cooperación transfronteriza, la autora plantea una propuesta de acción para trabajar a partir de dos pilares fundamentales, la redistribución y el reconocimiento. Concebida como una estrategia para alcanzar un mayor desarrollo económico y participación política en las zonas de fronteras, la cooperación transfronteriza se presenta como catalizador de una transformación social a partir del fomento de la participación de las mujeres y la inclusión de la perspectiva de género en la gestión municipal de los poderes locales, así como la conformación de estructuras productivas transfronterizas igualitarias y no sexistas.

En el capítulo 10, Wilson Castañeda, Alfredo Bula y Cindy Hawkins ofrecen un análisis de las experiencias de cooperación transfronteriza en materia de promoción de los derechos de las personas LGBTI que se han tenido que desplazar o migrar entre Estados, en un intento de identificar buenas prácticas y lecciones aprendidas. A partir del caso colombiano y mediante la información recolectada por la organización Caribe Afirmativo, se ofrece una aproximación a la realidad específica de las personas LGBTI migrantes de Venezuela a Colombia y de las estructuras de cooperación trasfronteriza establecidas para la protección de sus derechos. Mediante una serie de ejemplos y, en concreto, del caso de la frontera colombo-venezolana, presentan los elementos y particularidades de la cooperación transfronteriza para la defensa de la población LGBTI.

En el capítulo 11, Nathalie Verschelde y Ricardo Ferreira ponen de manifiesto los aspectos más importantes de la cooperación transfronteriza en un contexto de amplio desarrollo regional y fomento de la cohesión social, económica y territorial en la Unión Europea. Se presentan los antecedentes históricos de la cooperación transfronteriza en relación con las políticas y mecanismos de desarrollo regional, se explica la importante evolución de esta cooperación desde 1990 y se ofrece una perspectiva de futuro estableciendo la relación entre la cooperación transfronteriza y el desarrollo económico. Es importante señalar que el enfoque de los autores parte del impacto negativo que la existencia de las fronteras tiene en el desarrollo económico. Su idea se aleja de la consideración del crecimiento económico exclusivamente a partir del valor productivo; tiene más que ver con la cooperación transfronteriza al servicio de un desarrollo económico centrado en el bienestar de la población y en la reducción del impacto negativo de las fronteras en las relaciones económicas.

Martín Guillermo Ramírez, en el capítulo 12, ofrece un repaso de la cooperación transfronteriza a partir del protagonismo de la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE) durante casi cincuenta años en Europa, en la última década en las Américas y también en África o en Jerusalén. El origen de esta cooperación y la creación de eurorregiones y otras estructuras en la mayor parte de fronteras, tanto dentro como fuera de la Unión Europea, ha permitido un profundo y permanente diálogo con las instituciones, primero con el Consejo de Europa y luego con la Comisión y otras instituciones de la UE, al que no ha sido ajeno el Comité de las Regiones desde su constitución en 1994. Fruto de dicho diálogo han surgido diversos instrumentos legales, iniciativas y programas que han permitido vertebrar miles de iniciativas en todo el continente con el objeto principal de salvar los principales obstáculos para la cooperación transfronteriza, base de una integración europea desde abajo, y generar buenas dosis de confianza en estos territorios. También se revisan los principales desafíos para las regiones fronterizas europeas y sus prioridades actuales en un contexto generalizado de revisión de todo el proyecto europeo, y el papel fortalecedor de la política de cohesión que tienen las numerosas experiencias de cooperación territorial que surgen en otros continentes, particularmente en América del Sur.

En el capítulo 13, James W. Scott ofrece un análisis a partir de las evidencias obtenidas durante la investigación llevada a cabo sobre cooperación transfronteriza en las fronteras externas de la UE desde 2004 y el proyecto EUBORDERREGIONS. El autor centra su atención en las regiones de las fronteras del Este de la Unión Europea, pero también tiene en cuenta las situaciones de cooperación transfronteriza en el contexto UE-Mediterráneo. A lo largo de su análisis, ofrece un debate sintético de un conjunto de experiencias de cooperación transfronteriza en donde, para reducir la complejidad que supone un estudio de contextos de cooperación tan heterogéneos, se centra en los principales factores condicionantes de la cooperación relacionados con las vulnerabilidades fronterizas y geopolíticas. Además, analiza el papel de la Unión Europea como promotora de la cooperación transfronteriza y las consideraciones geopolíticas que impactan en dicho rol, y ofrece al final del capítulo un conjunto de consideraciones políticas surgidas a partir de la elaboración de la investigación.

Mohamadou Abdoul presenta en el capítulo 14 un análisis y balance de la cooperación transfronteriza en África, con una especial atención al proceso de apropiación y aplicación que de ella se está dando en la región. Comienza revisando el contexto de adopción y evolución de la agenda política africana en materia de cooperación transfronteriza, para seguir con un repaso a sus dimensiones jurídica, institucional, organizativa y operativa, y finalizar con el resultado y pertinencia de dichos procedimientos en el proceso de integración regional y desarrollo de las zonas fronterizas. La conclusión a la que llega el autor es que la aprobación de la cooperación transfronteriza en África es el resultado de una voluntad política muy fuerte, pero que, sin embargo, su desarrollo y profundización sufren restricciones y limitaciones, salvo en África Occidental, que actualmente actúa como un “laboratorio de pruebas”.

Por su parte, José María Cruz, en el capítulo 15, ofrece un análisis que concreta los retos y escenarios de la cooperación transfronteriza en América Latina y el Caribe. Comienza con una descripción de los principales elementos de la realidad fronteriza y acciones de cooperación transfronteriza en la región, para continuar con los procesos de integración regional y subregional que se están dando en América Latina y el Caribe en materia de intervenciones transfronterizas. A partir de su experiencia como encargado de la puesta en marcha de intervenciones específicas de cooperación transfronteriza en la región, ofrece y enuncia los retos y escenarios sobre los que se debe centrar esta modalidad de cooperación. Finaliza el autor haciendo un llamamiento al fortalecimiento de las autoridades locales y la descentralización del poder, así como la puesta en marcha de medidas de innovación regional donde se fortalezcan los vínculos entre la cooperación transfronteriza y el desarrollo territorial, principalmente a través de programas de formación sistemática.

Finalmente, en el capítulo 16, Elisabetta Nadalutti analiza la cooperación transfronteriza en el Sudeste Asiático desde un enfoque ético humanístico, partiendo del principio de que esta modalidad de cooperación no solo está vinculada al desarrollo económico y a las relaciones políticas, sino también a las necesidades sociales y éticas. Para la autora, el objetivo final de la cooperación transfronteriza ha de ser mejorar la vida de las personas en contextos sociales multiétnicos y multiculturales, de ahí que se proponga desarrollar, a través del estudio empírico del Sudeste Asiático, si dichos valores éticos son tenidos en cuenta en el terreno, ya que, de lo contrario, señala que se estarían fomentando patrones de “subdesarrollo”.

Este libro es el resultado de la colaboración e implicación de muchas personas. Queremos agradecer, en primer lugar, al conjunto de autores y autoras que han participado compartiendo su conocimiento y experiencia, sin quienes esta obra no sería posible. Un especial agradecimiento a José María Cruz, por su implicación personal y continua, fundamental para concluir con éxito este proceso. Igualmente, queremos dar las gracias a la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE) y al Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid (IUDC-UCM) por su apoyo y colaboración a lo largo de este proceso.

Finalmente, agradecemos al Comité de las Regiones, al Parlamento Europeo, especialmente el Comité REGI (Comité de Desarrollo Regional del Parlamento Europeo) y a la DG REGIO de la Comisión Europea, a la Secretaría General de la Comunidad Andina y a la Agencia Extremeña de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AEXCID), que han apoyado y apoyan la cooperación transfronteriza. Todo este trabajo no podría haberse concluido sin el esfuerzo de las regiones fronterizas y transfronterizas (especialmente las europeas y latinoamericanas), pues su labor de cooperación ha servido de fuente de inspiración para la reflexión que aquí se presenta.

Leticia Bendelac Gordon y Martín Guillermo Ramírez

Capítulo 1

Fronteras y poder: una relación estrecha leída desde la geografía política

Juan Manuel Trillo Santamaría3

INTRODUCCIÓN

Desde los albores de la geografía política a finales del siglo XIX se ha producido una intensa reflexión acerca de los conceptos de frontera y poder, en íntima conexión con los de territorio y Estado. En pocas palabras, se sostiene que las fronteras cierran unos territorios soberanos sobre los que los respectivos Estados ejercen su poder; en cada una de estas unidades delimitadas se procura forjar naciones que se definan como comunidades homogéneas. De esta manera se origina una disciplina que ha ido mudando su objeto de estudio, así como sus teorías y métodos de análisis en el tiempo, pero que a lo largo de las décadas nunca ha dejado de lado la reflexión sobre las fronteras y el poder.

Este primer capítulo de la obra pretende ofrecer una aproximación a cómo desde la geografía política se ha afrontado la relación entre fronteras y poder. Esta reflexión, tal y como se ha apuntado en el párrafo precedente, no puede realizarse sin tener en cuenta su conexión con la conformación de territorios estatonacionales soberanos, contestados desde distintas instancias en el mundo global que vivimos. Una de ellas es, precisamente, la que viene de la mano de la cooperación transfronteriza, que pretende romper, tal vez no de forma absoluta, pero sí de una manera determinante, con el funcionamiento tradicional de los cuatro conceptos centrales de la geografía política indicados.

Para satisfacer el objetivo marcado, el primer apartado, el más breve, ofrece una primera discusión terminológica en torno a frontera y poder. El segundo reflexiona sobre los inicios de la geografía política como instrumento de análisis —y también de aplicación práctica— en cuanto a la construcción de los Estados nación en el siglo XIX. Aborda, así, la propuesta académica de ciertas fases necesarias para referirse a la delimitación fronteriza, la relación entre la cartografía y la formación del Estado moderno, la labor de las Comisiones de Límites para dilucidar el diseño de las fronteras bajo los presupuestos del Estado nación y los vínculos entre la identidad y la geografía. También se traen a colación distintas propuestas analíticas de C. Raffestin, M. Foucher, J. Agnew y P. Taylor, que ayudan a comprender la fuerza que han ejercido las fronteras estatales sobre el espacio y las sociedades.

El tercer apartado expone una serie de cambios desde 1970 que han despertado miradas renovadas sobre las temáticas heredadas de décadas anteriores. Así, el Estado nación se ha ido vaciando en cierto modo de poder y competencias, se han sumado otros actores a la esfera internacional, los relatos únicos han dado lugar a una multiplicidad de voces y, en fin, el supuesto mundo sin fronteras de la globalización se caracteriza por la existencia de numerosas fronteras, que han de ser analizadas desde la perspectiva renovada de los border studies. La geografía política y la geopolítica, en este contexto, no pueden ser sino críticas, y abordan ahora un análisis en clave social desde una renovación epistemológica, de la mano del pensamiento posmoderno. El presente capítulo concluye con unas breves reflexiones finales a modo de cierre.

UN INTENTO DE DEFINICIÓN TERMINOLÓGICA

En la última versión revisada de un influyente manual de geografía política (Agnew et al., 2015), el primer concepto que aparece definido en el apartado de terminología es el de frontera, lo que denota la relevancia del mismo para la disciplina. En realidad, los términos que se analizan son los anglosajones border y boundary (Amilhat Szary, 2015). En coherencia con los últimos avances en los estudios sobre fronteras, no se menciona el término frontier, que proviene de la raíz latina front, y que ha dado lugar también a frontera en español, frontière en francés o frontiera en italiano (Prescott, 1965; López Trigal y Benito del Pozo, 1996; Halba, 2006). La raíz latina front alude a la noción de ‘frente de batalla’; es decir, a espacios de constante lucha y permuta entre ejércitos; desde este significado original, el término ha acabado por indicar la propia línea de separación entre los territorios en disputa.

En inglés, por lo general, se usa border en una doble acepción, tanto ‘línea de demarcación’ como ‘área de frontera’; el término frontier también puede usarse así, al que se le suma el significado más restringido, otorgado por O. Turner, de la frontera como el espacio de civilización y conquista colonial. Por su parte, el término boundary se restringe a la línea o límite interestatal (Anderson, 1996). A su vez, en español, frontera puede referirse tanto al límite divisorio como a las áreas fronterizas; existen, asimismo, términos específicos para referirse a la línea exacta de división: borna, borde, muja, término, hito o fito, marca y demarcación, linde y raya, entre otros (López Trigal y Benito del Pozo, 1996).

Estas primeras disquisiciones sobre la etimología de la palabra frontera revelan la complicación de una definición sencilla, y más teniendo en cuenta que los términos varían según las lenguas. Esta dificultad terminológica ha de leerse, no obstante, como una riqueza, algo que viene refrendado por las múltiples maneras de entender las fronteras y los diversos enfoques de estudio que las han abordado en los últimos años. En efecto, y tal y como se apuntará más adelante, los denominados border studies o ‘estudios fronterizos’ conforman en la actualidad una amplia gama de miradas hacia un objeto, las fronteras, que despiertan un renovado interés desde al menos la década de 1970 (Wast-Walter, 2011; Wilson y Donnan, 2012). De manera esquemática, suele argumentarse que los nuevos enfoques de estudio sobre las fronteras se denominan border studies frente a los más clásicos, los boundary studies (Trillo y Paül, 2014).

En cuanto al término poder, tal y como señala Painter (2015) en la entrada al mencionado diccionario, ha acabado por convertirse en un concepto no solo fundamental para la geografía o la geografía política, sino también para todas las ciencias sociales, en las que autores como M. Foucault o G. Deleuze y F. Gattari constituyen referentes de primer orden. En todo caso, lo que más nos interesa ahora es destacar cómo en sus inicios y, en realidad, hasta época reciente, la geografía política era estatocéntrica y el poder solo se entendía como el ejercitado por el Estado. En particular, como la capacidad del Estado para conformar y controlar el territorio: “El Estado se entendía como una institución, el territorio, como un espacio cerrado por fronteras y el poder, como control. Estado, poder y territorio formaban una especie de Trinidad Sagrada para la geografía política” (Painter, 2015: 141).

También el propio concepto de poder, inserto en las renovaciones epistemológicas de la posmodernidad, ha ampliado su espectro de significado. Por ejemplo, hoy se refiere, más allá de al Estado, a otros posibles actores en la esfera internacional, como las ciudades, las regiones o las grandes multinacionales. Además, la geopolítica crítica toma en consideración otros escenarios posibles de conflictos, por ejemplo, entre colectivos o individuos. El poder, según Allen (2003), puede tomar ocho formas: dominación, coerción, manipulación, seducción, autoridad, incentivo, negociación y persuasión. Todas estas formas de poder son inherentemente relacionales y espaciales, en ocasiones nos pasan desapercibidas, pero existen como resultado de diversas interacciones sociales: de ahí el nombre de su obra, Lost Geographies of Power (‘Geografías olvidadas del poder’), que se ha convertido en una referencia en los estudios sobre poder en geografía.

LA GEOGRAFÍA POLÍTICA AL SERVICIO DE LA CONSTRUCCIÓN DE LOS ESTADOS NACIÓN

La geografía política tiene su origen a finales del siglo XIX, con la obra señera del alemán F. Ratzel Political Geographie (1897); los trabajos posteriores del autor sueco R. Kjellen acuñan el término de geopolítica (geopolitik) (Cuéllar, 2012). Su objeto de estudio principal consistía entonces en analizar los procesos de formación de las fronteras de los incipientes Estados nación, fruto de la evolución del Estado moderno que puso sus cimientos con el Tratado de Westfalia de 1648: la reorganización del mapa mundial se asentó en el reconocimiento de la integridad territorial del Estado. El siglo XIX, de la mano de la idea romántica de nación, impulsó vincular la idea de Estado a una ciudadanía que se presupone igual en derechos y deberes; asimismo, se presume que comparte unos rasgos distintivos y diferenciales. La nación se convierte de este modo en la depositaria de la soberanía.

La geopolítica, en su acepción más clásica, se dedica en origen a estudiar la formación, el establecimiento y los cambios de las fronteras estatales, fruto de guerras y tratados internacionales. La disciplina tiene un periodo de auge en la primera mitad del siglo XX, cuando las dos guerras mundiales ofrecen un campo abonado para el estudio de los cambios fronterizos. Como apunta Minghi (1963: 408), en tiempo de guerra y desestabilización del contexto internacional se escribe más sobre fronteras, y no tanto en tiempos de paz. Los autores de la época, muchos de ellos militares, como T. Holdich o P. Fawcett, elaboran trabajos descriptivos de las fronteras, identifican su localización y proponen modelos analíticos y tipologías según su forma, origen o emplazamiento4. Valga como ejemplo paradigmático la división en cuatro fases que estableció el geógrafo S. B. Jones en 1945 en cuanto a la formación de fronteras estatales: a) allocation (‘definición’), que supone una decisión política para establecer una frontera entre dos Estados; b) delimitation (‘delimitación’), que conlleva establecer por dónde pasa la línea de frontera en un tratado y la elaboración de una cartografía específica; c) demarcation (‘demarcación’), que implica establecer la línea de frontera físicamente sobre el terreno, mediantes mojones, hitos, vallas, muros u otros dispositivos; y d) administration (‘administración’), que se relaciona con la gestión diaria de los asuntos fronterizos por parte de los Estados respectivos.

La voluntad de cerrar sin fisuras los límites del territorio estatal, sobre el cual ejercer el poder, va de la mano de la producción cartográfica. En efecto, no se puede demarcar correctamente una frontera si su delimitación no se establece mediante coordenadas en un plano; y no se puede gobernar un territorio si no se representa de manera ajustada en un mapa, con el fin de conocerlo en detalle. Por eso, puede afirmarse sin ambages que el perfeccionamiento científico de la cartografía es paralelo a la evolución del Estado moderno. Los mapas se convierten así en una tecnología del conocimiento, y el espacio se transforma en territorio estatal una vez acotado y delimitado en el papel (Biggs, 1999; Black, 2008; Strandsbjerg, 2008). El mundo queda ordenado en virtud de la separación del ecúmene en porciones separadas, representadas en la cartografía a través de distintas proyecciones (Crampton, 2010). Existe una conexión evidente entre los mapas y el poder, cuyo análisis ha tenido una larga trayectoria en los estudios geográficos (Harley, 1998; Pickles, 2004; Boria, 2008; Cosgrove, 2008). En definitiva, como tan bien ha sintetizado Brunch (2014) en una obra reciente, el Estado es, por definición, cartográfico.

En todo caso, a partir del siglo XIX las Comisiones de Límites5 empiezan a trasladarse al terreno y se esfuerzan por conocer los espacios de frontera. De este modo, procuran establecer acuerdos precisos que trasladen al territorio la línea de frontera dibujada en un mapa, una tarea que nunca ha resultado, ni resulta, fácil. Sobre todo, porque los gobiernos en las capitales se encuentran alejados de la realidad y complejidad de los espacios y poblaciones fronterizas, con los que tenían que lidiar los comisionados, por lo general, militares (García y Puente, 2017; Shalins, 1989; Godinho, 2011; Blais, 2011). En este sentido, varios trabajos recientes desde la geografía histórica buscan adentrarse en esta complejidad. Sin separarse del interés central por conocer las negociaciones del trazado de la frontera, se desea también indagar sobre el conocimiento geográfico del territorio, el rol desempeñado por las poblaciones locales y la incidencia en ellas de la demarcación fronteriza (Donaldson, 2008; Blais, 2011; Capdevila, 2011; García y Puente, 2017).

Las Comisiones de Límites aportaron entonces, puede afirmarse, la información necesaria para poder delimitar y demarcar con precisión el territorio sobre el que ejercería su poder el Estado nación. Y aunque la Francia revolucionaria quiso definir sus límites en virtud de las denominadas fronteras naturales (Nordman, 2006), todas las fronteras son por definición políticas y, por lo tanto, artificiales (Fall, 2010; Paül, 2016). El hecho de que una frontera coincida con un río o con la cumbre de una montaña es producto de un acuerdo, pues no existe una división natural del mundo preconcebida para su uso y disfrute del ser humano.

Las fronteras que definen los territorios, en particular, los estatales, responden según Foucher (1991) a un triple registro. En primer lugar, al de lo real, pues son ellas las que marcan los espacios para el ejercicio de la soberanía. En segundo lugar, el referido a lo simbólico, porque en el interior de esas fronteras se conforma el contexto de pertenencia a una comunidad política. Por último, el de lo imaginario, porque en ese territorio ha de vivir un conjunto de personas que se definen por un relato compartido, una historia y geografía comunes, unos mitos fundadores que, en suma, conforman la idea de un nosotros frente a un otros, es decir, los que quedan fuera de ese espacio bien acotado.

El último registro de Foucher (1991) se encuentra cercano a la idea de nación de Anderson (1986) como comunidad imaginada. La nación se imagina, precisamente, como una comunidad, frente a la idea de sociedad. Para Anderson (1986), la comunidad se diferencia de la sociedad en que en la primera existe una relación directa entre sus miembros. Por eso, la nación solo resulta posible si se imagina como comunidad, de modo que se pueda sentir al otro como propio sin conocerlo. Cuatro elementos definirían la nación para Anderson: es imaginada, porque los miembros incluso de la nación más pequeña nunca podrán conocerse todos entre sí; es limitada, porque tiene fronteras con otras naciones; es soberana, porque hereda la legitimidad perdida por parte de la religión y del antiguo orden jerarquizado de la sociedad; y forma una comunidad, porque fue concebida como una profunda y horizontal camaradería. Y esas naciones, retomando el elemento cartográfico, tienen un referente de identidad colectiva en los mapas de su territorio, lo que Anderson denomina logotipo.

A su vez, Raffestin (1974), en su defensa de una teoría limológica6 para entender los efectos de las fronteras sobre el territorio, defendía la necesidad de estar atentos a cuatro funciones propias de las fronteras: traducción, ya que todo límite es el resultado de traducir una intención de voluntad y de poder; regulación, pues el interior del espacio delimitado está regulado por unas normas propias y ajenas al exterior; diferenciación, en tanto en cuanto se presume una cierta homogeneidad de las personas que viven dentro frente al resto, que están fuera y son diferentes; y relación, en tanto en cuanto las fronteras establecen también lugares de encuentro, que pueden responder a lógicas de oposición, intercambio o colaboración.

Los autores reseñados inciden en una conexión que es relevante: la identidad tiene un componente territorial. Si nos referimos a identidades colectivas, y las definimos en clave de nación, podremos afirmar que esta o, más bien, las elites que pretenden promover la idea nacional buscan un territorio sobre el que asentar su proyecto (Sack, 1986; Nogué y Vicente, 2001). Ese territorio nacional, que puede acabar conformando o no el sustento de un Estado, se erige en un elemento identitario de primer orden y se pretende reproducir constantemente: en este sentido, la educación desempeña un rol fundamental. Los mapas colgados en las paredes de las escuelas, los atlas que se estudian en los libros de geografía e historia, ofrecen diariamente la imagen del territorio propio al que se le otorga un relato distintivo —una cultura, un idioma, una historia, un paisaje—. La realidad se confunde con el mapa (Farinelli, 2002), y afirmamos la existencia de ese territorio, precisamente, por estar representado en un plano.

Esas naciones se van conformando de manera diaria, a través de símbolos compartidos, de ritos repetidos en el tiempo, que refuerzan la idea de comunidad. En muchas ocasiones, esos elementos que configuran la identidad nacional pasan casi desapercibidos, pero alcanzan su objetivo. Es lo que Billig (1995) ha denominado nacionalismo banal: las distintas maneras de reproducir la nación en el día a día son sutiles, como las banderas que cuelgan de los edificios oficiales o las noticias de la prensa separadas en una sección de nacional frente a internacional. No son banales por no ser importantes; al contrario, son fundamentales para reforzar la idea de nación, de manera que banal ha de entenderse como diario, cotidiano, algo que se da por sentado.

Por lo tanto, desde el siglo XIX el Estado se convierte en lo que Taylor (1994) ha denominado container. ‘Contenedor’ en cuanto que marco único en el que se explica el poder, la riqueza, la cultura y la propia sociedad. En el campo de la geopolítica y las relaciones internacionales, el Estado nación se impone como único actor protagonista. Esta preeminencia del Estado es lo que Agnew (1994) ha llamado territorial trap (‘trampa territorial’), que se explica por tres cuestiones. En primer lugar, los territorios estatales se han reificado como unidades fijas de soberanía. En segundo, existe una división meridiana entre los asuntos domésticos y los internacionales, lo que ha generado la invisibilidad de otros posibles procesos en escalas intermedias. Tercero, en la línea de Taylor (1994), el Estado territorial se concibe como el contenedor espacial de una sociedad que solo se entiende en clave nacional. Esta preeminencia del Estado nación ha tenido un impacto claro en las propias ciencias sociales, pues el estudio de lo social se ha centrado en el Estado, lo que se ha denominado nacionalismo metodológico (Schiller y Wimmer, 2002).

El Estado se convierte, de este modo, en el ejemplo paradigmático de la fuerza ordenadora de las fronteras. La lengua inglesa ha creado un neologismo para referirse al doble proceso de crear territorios —bordering— y dotarlos de un orden y unas normas —ordering— determinadas: b/ordering (Houtum y Naerssen, 2002). Sin embargo, desde hace unas décadas, la idea de trampa territorial y la preeminencia del Estado como único marco de referencia territorial para el estudio de lo social se ha puesto en cuestión.

UNA GEOGRAFÍA POLÍTICA RENOVADA PARA NUEVOS TIEMPOS: MÚLTIPLES FRONTERAS Y FORMAS DE PODER

A partir de la década de 1970, y con fuerza desde 1990, confluyen distintos factores que van a suponer, por un lado, poner en cuestión algunos de los postulados que se han expuesto en los apartados anteriores. Por otro, implican una renovación epistemológica en los estudios sobre las fronteras y sus efectos sociales y espaciales. Podemos mencionar, entre otros, la globalización, el proceso de integración europea, el fin de la Guerra Fría, el resurgimiento de identidades etnoterritoriales, las nuevas oleadas de migraciones internacionales y, de manera especial en los últimos años, las amenazas de distinto tipo que tienen carácter global —cambio climático, terrorismo, etc.—, que plantean dudas sobre la capacidad de defensa de los Estados (Olmedo y Soden, 2005). Si a principios de la década de 1990 se afirmaba que llegábamos al final de la historia (Fukuyama, 1992) o que el mundo global en el que vivimos es borderless, ‘sin fronteras’ (Ohmae, 1990), lo que ha ido ocurriendo desde entonces niega estas afirmaciones. De hecho, el auge de los estudios fronterizos se presenta en muchas ocasiones como una contestación a las tesis del mundo sin fronteras (Newman y Paasi, 1998). Como recuerda Foucher (2007), el mundo vive obsesionado por las fronteras, se siguen erigiendo fronteras, muros y vallas, y las políticas de seguridad y migratorias están a la orden del día. La globalización no trae el fin de las fronteras; bien al contrario, supone la multiplicación de fronteras y los efectos de las mismas sobre los individuos y los colectivos.

En la sociedad de la información (Castells, 2000), el Estado nación deja de ser el único protagonista de la historia (Taylor, 1995). Sus clásicas atribuciones se han visto en parte superadas y vaciadas respecto de otras escalas de poder (Jessop, 2004): por arriba, con la aparición de organizaciones como la Unión Europea a la que se le confieren competencias; por abajo, con la cada vez mayor presencia de las entidades territoriales no centrales, como regiones o municipios, algunas de las cuales se refuerzan tras procesos de descentralización más o menos intensos y que desembocan en grados de autonomía diversos; por los laterales, en donde ciertos servicios públicos acaban siendo gestionados por empresas privadas, consorcios público-privados u organizaciones no gubernamentales.

En este contexto, el Estado nación ya no es el único contenedor posible para explicar el poder, la sociedad, la riqueza y la cultura. Explicar el mundo actual parece requerir, necesariamente, quitarse las gafas del nacionalismo metodológico y huir de la trampa territorial, por utilizar dos conceptos antes aludidos. En este sentido, resulta de interés indagar en la existencia de otras territorialidades distintas a la del Estado nación, como es el caso del extinto Couto Mixto (Paül y Trillo, 2015). El Couto Mixto era un territorio pequeño, de unos 25 kilómetros cuadrados, ubicado entre Portugal y España (sureste de Galicia), que mantenía un régimen propio respecto de los dos países, y que desapareció con la delimitación definitiva de la frontera tras los Tratados de Límites de 1864 y el Acta de Demarcación de 1906. Resulta interesante que en los últimos años la memoria de este territorio y sus privilegios vuelven a recuperarse, a través de una serie de prácticas y protagonistas que no cabe reseñar aquí (cfr. Paül y Trillo, 2015, 2014), pero que permiten subvertir la visión estatocéntrica de la historia. Asimismo, cabe poner en tela de juicio ideas preconcebidas y muy extendidas, como que la frontera entre España y Portugal es la más antigua de Europa (Trillo y Paül, 2014). De este modo, podemos inferir que las fronteras, tal como solemos entenderlas, esto es, como límites precisos de los Estados nación, son un producto de la modernidad y, por lo tanto, operan en el plano de la contemporaneidad. Hasta los mencionados tratados, con la ayuda de las Comisiones de Límites ya referidas, no se llega a una división estable y fija en la delimitación fronteriza entre España y Portugal, como es norma, por otro lado, en toda Europa.

Aunque el Couto Mixto ya no pueda ser un actor geopolítico, otras territorialidades sí que pueden salir a la palestra. Y estas no tienen por qué ceñirse a las entidades que responden a la organización propia de un país (Estados federados, Länder, regiones autónomas, provincias, gobernaciones, municipios, etc.). Un salto cualitativo lo ofrecen las regiones transfronterizas, pues su propia conformación trasciende el marco estatal. En efecto, las políticas de cooperación transfronteriza, sobre todo en contextos institucionalizados como la Unión Europea, que cuenta con fondos propios (tipo Interreg, véase Paül et al., 2017), ofrecen una ventana de oportunidad para la acción exterior (Trillo y Lois, 2015). Las denominadas eurorregiones, eurociudades o eurodistritos participan en los foros de debate europeos, presentan candidaturas para financiación comunitaria y gestionan proyectos, hacen valer sus posiciones, en muchos casos con un claro calado geopolítico (por ejemplo, formando parte de lobbies del Arco Atlántico o Mediterráneo, apoyando redes de estructuras similares frente a otros posicionamientos e intereses, etc.). La paradiplomacia tiene en estos ejemplos contemporáneos interesantes objetos de estudio, que no deben limitarse al caso europeo (Oddone, 2013).

La geografía política y la geopolítica, en este sentido, mudan su marco de referencia desde un enfoque clásico, centrado en el Estado nación soberano, a una visión posmoderna, en la que los actores y los discursos se multiplican (O’Thuatail, 1996; O’Thuatail y Dalby, 1998a). Sin duda, la renovación intelectual que ha comportado el pensamiento posmoderno, con la puesta en cuestión crítica de los relatos únicos e imperantes, está en la base de la nueva geopolítica. En ella, las fronteras siguen conceptuadas en conexión con el poder, pero ya no se ciñen a las territoriales ni a un solo tipo de poder, el estatal. Los renovados estudios fronterizos, vinculados a la nueva geopolítica, pero por definición más amplios y multidisciplinares (Wast-Walter, 2011; Wilson y Donnan, 2012), entienden las fronteras como instituciones, resultado de complejos procesos socioespaciales. Las fronteras pueden ser tangibles o intangibles, reales o imaginarias, grupales o individuales, y el poder que se ejerza tanto en el colectivo como en el individuo depende de los contextos específicos de creación y reproducción de las fronteras (Newman y Paasi, 1998).

Siguiendo a O’Tuathail y Dalby (1998b: 3-7), cinco son las características principales que definen a grandes rasgos la geopolítica crítica o posmoderna:

Es un fenómeno no solo político, sino también cultural que trasciende la geopolítica tradicional centrada en los “sabios hombres de Estado”. Pretende establecer un diálogo crítico con los mitos alrededor de la creación del Estado nación, así como ser consciente de las contranarrativas que pueden producirse en su interior.

Pone especial atención en las prácticas de establecimiento de fronteras y representaciones que caracterizan el día a día de los Estados, en un continuo proceso de cambio. Esas fronteras no son solo materiales, también son conceptuales y mentales, de modo que pretenden separar un dentro ordenado y un fuera desordenado, es decir, reiterar el límite entre un nosotros y un otros.

No se interesa solo por las prácticas representacionales de las elites, sino también por las formas populares. Se establece aquí una distinción entre geopolítica práctica (la de los líderes y diplomacia estatales), formal (académica y propia de los think tanks) y popular (la que se refleja en la gente de a pie, por ejemplo, manifestada a través de los medios de comunicación, el cine o las novelas).

La práctica del estudio de la geopolítica nunca es neutra políticamente y se inscribe en un contexto determinado que pretende explicar. Es un conocimiento situado, en el sentido dado por Haraway (1988).

Se refuerza el trabajo teórico en torno a las circunstancias socioespaciales y tecnoterritoriales en las que se origina, desarrolla y usa la propia disciplina.

Así, el modelo westfaliano se tambalea, y la imaginación geopolítica moderna descrita por Agnew se ve puesta en cuestión por una imaginación geopolítica posmoderna (O’Tuathail, 1999). En definitiva, pasamos de una geopolítica centrada en las fronteras estatales y el poder que el Estado ejerce en el interior de este territorio —y en su contrapunto, hacia el exterior frente a otros Estados, lo que resulta en conflictos bélicos— a una geopolítica en la que se multiplican los territorios, los actores y los procesos de formación y reproducción de fronteras. En todo caso, estos dos enfoques de estudio, los clásicos y los posmodernos o emergentes, no tienen por qué excluirse mutuamente. El análisis de los conflictos internacionales, sin duda, sigue siendo un objeto de interés para la geopolítica. En no pocas ocasiones, estos conflictos siguen estando vinculados a las cuatro fases que definía Jones (1945) para el establecimiento de fronteras internacionales, y existen centros especializados para estos estudios, como el IBRU de la Universidad de Durham (Adler, 2001). Cabe recordar en este sentido que las fronteras estatales siguen modificándose en mayor o menor medida —estos días, por ejemplo, se está poniendo sobre la mesa la posibilidad de cambiar las fronteras de Serbia y Kósovo, lo que está levantando tanto expectación como polémica—, gran parte de los límites africanos no se han demarcado —aunque, en una alegre ironía, se trabaje al mismo tiempo en políticas de cooperación transfronteriza—7 y las fronteras marítimas constituyen un campo tan solo parcialmente explorado.

REFLEXIONES FINALES8

El título de este capítulo evidencia la relación estrecha que existe entre fronteras y poder desde una visión geopolítica. Desde el inicio del mismo, se ha constatado que esta conexión necesitaba expandirse, pues conceptos como territorio o Estado no pueden entenderse desvinculados de los anteriores. La geografía política se origina, de hecho, a partir de la reflexión sobre estos conceptos, interrelacionados y dependientes, en cierto sentido, unos de otros.

Se ha intentado elaborar un breve recorrido acerca de estas relaciones a través de distintas fases de análisis en el marco de la evolución de la geografía en particular y de las ciencias sociales en general. Las renovaciones epistemológicas de las últimas décadas responden, si no anticipan en ocasiones, los profundos cambios que se originan en el mundo global en el que vivimos. El fin de los relatos únicos, guiados por una lectura teleológica de la historia, procedente de la Ilustración (Koselleck, 2001), refleja la complejidad del mundo actual. La historia no se puede contar de una sola manera; las voces y sus protagonistas se multiplican. Es entonces cuando la frontera no puede entenderse solo como un límite territorial ni el poder como mero ejercicio de soberanía, coerción o control de un Estado sobre el territorio y sus habitantes.

Los estudios fronterizos renovados, o border studies en inglés, responden a esta necesidad de articular una visión compleja, multi e interdisciplinar, para mirar y entender las relaciones socioespaciales contemporáneas. En ellas, diversos tipos de poder entran en juego, vinculados a una diversidad de actores a los que la geopolítica crítica está atenta. La cooperación transfronteriza se erige como una posibilidad única para trascender los encorsetados marcos del Estado nación y avanzar hacia modelos más flexibles de territorialidad. En ellos, podrán encontrarse caminos para alcanzar políticas de desarrollo, en donde las fronteras no actúen como barreras, sino como puentes para el entendimiento y el trabajo en común.

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Capítulo 2

Consideraciones legales sobre la cooperación transfronteriza9*

Dirk Peters10

Un pájaro que vuela sobre el Alto Rin no ve fronteras. El reto consiste en cómo hacemos para que esto ocurra en la tierra11.

CONTEXTO HISTÓRICO Y BASES LEGALES DE LA COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA

Contexto histórico de la cooperación transfronteriza

Uno de los principales objetivos de la Unión es la promoción de un desarrollo armonioso del conjunto de sus territorios. José Palma Andrés, entonces director responsable de la Dirección General de Política Regional y Urbana, lo explicaba así en 2011, cuando se celebraban veinte años de la cooperación territorial europea: “Una falta de cooperación en Europa retrasó el progreso tras la Segunda Guerra Mundial: desde el trauma de los conflictos armados hasta las interminables colas ante las aduanas y los complejos controles fronterizos que levantaban barreras entre las personas” 12. Robert Schuman, uno de los actores que impulsó la integración europea, ya había calificado a las fronteras como las “cicatrices de la historia”13. Aunque solo poco más de diez años tras el final de aquella guerra, varias eurorregiones organizadas en la frontera entre Alemania y los Países Bajos dieron lugar a las primeras experiencias de cooperación transfronteriza en las fronteras internas de la Comunidad Europea. El desmantelamiento de la frontera como línea divisoria entre Estados, economías y sociedades fue una fuerza impulsora determinante para los actores locales. Una ordenación conjunta del territorio debe superar las desventajas económicas resultantes de la localización periférica en la frontera del Estado nación. Al mismo tiempo, una identidad transfronteriza “eurorregional” habría de crear y promover una integración de Europa en miniatura14. Tras cuarenta años de experiencia coordinando regiones fronterizas en Europa, la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE) resumía en 2011:

La cooperación transfronteriza ayuda a mitigar las desventajas de las regiones fronterizas, supera su situación periférica y mejora las condiciones de vida de la población. Abarca las esferas cultural, social y económica de la vida, aunque también las infraestructuras. Y supone adquirir tanto el conocimiento como la comprensión de las características sociales, culturales, lingüísticas y económicas distintivas del vecino, fuente en última instancia de la confianza mutua, que es un requisito previo para el éxito de cualquier cooperación transfronteriza15.

La Unión y sus vecinos inmediatos en la Asociación Europea de Libre Cambio (AELC)16 comprenden en la actualidad cuarenta fronteras internas terrestres, más que cualquier otro continente con una superficie comparable.

Volviendo a la cita de Robert Schuman sobre las fronteras como “cicatrices de la historia”, el hecho de que la Unión haya crecido de seis a veintiocho Estados miembros tiene una gran transcendencia para la cooperación transfronteriza: cuantas más fronteras haya, más “cicatrices” habrá. Algunas fronteras en Europa son muy antiguas y (casi) no han cambiado desde hace siglos17, mientras que otras son relativamente recientes, resultado de las guerras napoleónicas18, de las dos guerras mundiales19 o incluso de las transformaciones a partir de 198920. Con respecto a la cooperación a través de estas fronteras, algunas antiguas “cicatrices” están completamente cicatrizadas, mientras que otras más recientes aún siguen sangrando, e incluso algunas que estaban bastante cicatrizadas puede que vuelvan a sangrar a la hora de afrontar grandes cambios políticos a un lado de la frontera. ¡La formulación de un solo conjunto de reglas para organizar la cooperación transfronteriza constituye, por lo tanto, un importante desafío!

Bases legales de la cooperación transfronteriza en los tratados de la UE

La Unión solo puede actuar en aquellas áreas en que los Estados miembros le han conferido poderes y competencias. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009, se amplió una de las competencias compartidas: la cohesión económica y social, con el fin de incorporar la dimensión “territorial” de la cohesión. En consecuencia, la Unión desarrollará y pondrá en marcha aciones encaminadas al fortalecimiento de la cohesión económica, social y territorial. En particular, la Unión aspirará a “reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las distintas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas” (artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, TFUE), entre las cuales “se prestará especial atención […] a las regiones transfronterizas […]”.

El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), principal instrumento financiero, se estableció en 1975, basado en el artículo 176 del TFUE, que definía sus objetivos: “El Fondo Europeo de Desarrollo Regional está destinado a contribuir a la corrección de los principales desequilibrios regionales dentro de la Unión mediante una participación en el desarrollo y en el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas y en la reconversión de las regiones industriales en declive”. Finalmente, el artículo 178 del TFUE constituye la base legal para la adopción de las normas de funcionamiento del FEDER. Este fondo apoya a Interreg21 como principal instrumento financiero para la cooperación territorial dentro de la Unión y también, cada vez más, entre sus Estados miembros y los países vecinos.

DESARROLLO DEL MARCO LEGAL DE INTERREG, EL INSTRUMENTO FINANCIERO PARA LA COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA

Interreg se fundó en 1990 como una iniciativa comunitaria de la Unión de doce Estados miembros (UE-12) basada en algunas experiencias piloto. Desde entonces ha apoyado programas de cooperación transfronteriza en las regiones fronterizas de la UE, incluyendo aquellas que tienen sus fronteras con los países de la AELC y Andorra. Ha financiado miles de proyectos e iniciativas que han ayudado a mejorar la integración europea. Los principales logros de estos programas de Interreg tienen que ver con el aumento de la confianza, una mayor y mejor conectividad, la protección del medioambiente, una mejor sanidad y el crecimiento económico.

Para la descripción de los sucesivos periodos me remito a la detallada presentación “Territorial Cooperation in Europe: A historical perspective” (Wassenberg et al., 2015), publicada con motivo de los veinticinco años de Interreg, así como la contribución de Nathalie Verschelde y Ricardo Ferreira más adelante (capítulo 11 de esta publicación), que presenta los antecedentes históricos y la evolución de la cooperación transfronteriza en relación con las políticas y mecanismos de desarrollo regional desde 1990 y algunas perspectivas de futuro. Mi contribución se centra en el desarrollo de cuatro características esenciales para el éxito de una auténtica cooperación transfronteriza que deben incorporarse a cualquier legislación sobre la misma: la asociación o partenariado a nivel de cada programa de cooperación, una estrategia de desarrollo conjunta, autoridades conjuntas para cada programa y la asociación/partenariado22 a nivel de proyectos individuales. Las bases legales en evolución del derecho derivado o secundario de la Unión23 se tratan en la siguiente sección, la asociación a nivel de los programas.

ASOCIACIÓN (PARTENARIADO) A NIVEL DE LOS PROGRAMAS

Interreg I (1990-1993) fue una entre una gran variedad de “iniciativas comunitarias” que se basaba en el artículo 11 del Reglamento (CEE) nº 4253/8824: “Solicitudes de ayuda para acciones que tengan un interés especial para la Comunidad”, y en el artículo 3(2) del Reglamento (CEE) nº 4254/8825. Esta última disposición requería que la Comisión “determinara las orientaciones e invitara al Estado o Estados miembros interesados a establecer programas operativos” para “contribuir a resolver problemas graves directamente relacionados con la ejecución de otras políticas comunitarias, que afecten a la situación socioeconómica de una o varias regiones, […] favorecer la aplicación de políticas comunitarias a escala regional” o “bien contribuir a resolver problemas comunes a determinadas categorías de regiones”. Las tres páginas y media de las directrices para Interreg I (más un anexo con un listado de las regiones fronterizas elegibles) publicadas en el Boletín Oficial de las Comunidades Europeas habían sido adoptadas el 25 de julio de 199026.

Desde la creación de Interreg I, la Unión ha requerido una asociación (también denominada partenariado) a nivel de cada programa con el fin de prepararlos y ponerlos en marcha. Dicha asociación concernía únicamente a los Estados miembros y a las administraciones regionales y locales que fueron “invitados a presentar propuestas convenidas”27. Además, la Comisión habría de otorgar prioridad a aquellas propuestas que incluyeran “la creación o el desarrollo de estructuras administrativas o institucionales comunes cuyo fin sea ampliar y profundizar la cooperación transfronteriza entre distintos organismos públicos, organizaciones privadas y organismos voluntarios”28. No obstante, las propuestas que no respetaran estos requisitos podrían ser aceptadas, aunque no de forma prioritaria. En muchas regiones transfronterizas aún no se habían establecido esas instituciones compartidas ni se habían creado las condiciones para desarrollarlas, por lo que se aceptaron propuestas en que las estructuras tradicionales de cada Estado miembro participante desarrollaría los proyectos respetando un mínimo de coordinación, pero de una forma más bien paralela, una al lado de la otra, y no como una sola región transfronteriza. Por otra parte, los Estados miembros que ya habían comenzado a hacer cooperación transfronteriza antes de Interreg (por ejemplo, en la frontera entre los Países Bajos y Alemania) ya estaban dispuestos y preparados para desarrollar y cofinanciar genuinos proyectos conjuntos, e incluso para utilizar su cofinanciación “nacional” en el Estado miembro vecino.

Se dio un alto grado de continuidad entre Interreg I y II (1994-1999). Las bases legales eran los mismos reglamentos en su forma enmendada29, siendo Interreg II una de entre trece iniciativas comunitarias. Las seis páginas y media de las directrices de Interreg II (más un anexo formado por un listado de regiones fronterizas elegibles) fueron adoptadas el 15 de junio de 199430. Sin embargo, se fortaleció el carácter conjunto de los programas:

Cuando se trate de acciones que, en aplicación del párrafo primero, sean de interés transnacional, dos o más Estados miembros podrán presentar, por propia iniciativa o por invitación de la Comisión, solicitudes únicas de ayuda. Como respuesta a dichas solicitudes, la Comisión, de acuerdo con los Estados miembros interesados, podrá tomar una decisión de concesión de ayuda única para el conjunto de dichos Estados miembros31.

Las directrices de Interreg II también subrayaban su carácter conjunto: “Las propuestas deberán presentarse en forma de un programa operativo único”32.

Interreg III (2000-2006) fue también una iniciativa comunitaria, pero ya era una entre cuatro, basada en dos artículos específicos del Reglamento (CE) nº 1260/199933. Sin embargo, las dieciséis páginas de directrices de Interreg III34 (más los anexos I y III con los listados de regiones elegibles) establecen claramente que

este tipo cooperación sólida que se registra, por ejemplo, en las “eurorregiones”, sigue siendo más una excepción que la norma. Si bien una gran parte de la actividad de desarrollo se ha producido en zonas fronterizas y sin duda ha reportado beneficios en dichas zonas, en general ha resultado mucho más difícil instaurar una auténtica actividad transfronteriza conjuntamente. En algunos casos se han generado efectos perversos, como el desarrollo paralelo de proyectos a cada lado de la frontera. En cualquier caso, con ello se ha impedido a las zonas fronterizas y a los Estados miembros

que pudiesen recoger los beneficios de la cooperación 35. En consecuencia, esta colaboración tuvo que ser ampliada más allá de lo “institucional” con el fin de incluir “también a los interlocutores económicos y sociales y otros organismos competentes (organizaciones no gubernamentales, representantes del mundo académico, etc.)” 36. Dicha colaboración debería cubrir todas las fases del ciclo del programa y tenía que estar organizada con un enfoque de abajo hacia arriba37.

El ordenamiento jurídico cambió considerablemente para el periodo entre 2007 y 2013: Interreg fue sustituido formalmente por el “objetivo de cooperación territorial europea”38 (OCTE) y las disposiciones ya no se publicaron como una comunicación en la parte C del Diario Oficial de las Comunidades Europeas, sino que estaban integradas en un acto legislativo, el Reglamento (CE) nº 1080/200639 del FEDER. La cooperación territorial estaba ahora legalmente al mismo nivel que los otros dos objetivos. Sin embargo, las cinco páginas de disposiciones específicas del OCTE dentro de este Reglamento (CE) nº 1080/200640 no pudieron ser tan detalladas como las anteriores disposiciones de “derecho blando”. Con respecto al enfoque general de asociación para cada programa, el nuevo Reglamento (EC) nº 1080/2006 no añadió nada específico. Se aplicaban las normas generales41, incluso cuando la participación de colaboradores no institucionales, por ejemplo, en los comités de seguimiento conjunto42 para los programas transnacionales e interregionales con un gran número de países participantes, causó problemas de funcionamiento en dichos comités (o bien los requisitos simplemente no podían ser respetados).

El periodo de 2007 a 2013 supuso un paso adelante hacia normas específicas e independientes para el OCTE43, el cual se convirtió en uno de los dos objetivos de cohesión y fue el tema exclusivo del Reglamento (UE) nº 1299/201344 con quince páginas en el boletín oficial (más un anexo con indicadores específicos). Con respecto a la asociación en los programas, el Reglamento (UE) nº 1299/2013 no añadía nada específico al enfoque general de colaboración45. En consecuencia, cada programa tuvo que lograr un equilibrio entre los requisitos legales 46 y el funcionamiento del comité de seguimiento.

ESTRATEGIA CONJUNTA PARA LOS PROGRAMAS

Los programas de Interreg I tenían que cubrir “en la medida de lo posible” los tres tipos de acción definida47 y “desarrollar debidamente sus estrategias de cooperación”48. Para evaluar y aprobar las propuestas, la Comisión “tendrá en cuenta la inclusión de una estrategia regional coherente para las áreas fronterizas implicadas, contempladas como una unidad geográfica única, con una clara exposición de los objetivos en los que se integren adecuadamente los objetivos de los programas operativos”49. Tanto los programas de Interreg I como los de Interreg II estaban getionados por las unidades geográficas de la Comisión que requerían un considerable grado de coordinación interna para definir unos estándares comunes sobre qué se considera una estrategia conjunta coherente que cubra “una única unidad geográfica”.

No se dieron cambios significativos a este respecto en las directrices de Interreg II50. Sin embargo, se añadieron el papel de los recursos humanos y elementos cuantificados de ayuda al desarrollo51:

La existencia de una estrategia regional coherente para las zonas fronterizas afectadas, contempladas como una unidad geográfica única, con una combinación razonable de medidas estructurales y medidas de fomento de recursos humanos y con una clara exposición de los objetivos de desarrollo, cuantificados cuando sea necesario, en los que se hayan integrado adecuadamente los objetivos de los programas operativos.

Interreg III puso el acento en el desarrollo de una estrategia conjunta como una condición esencial para admitir propuestas y en que todas las medidas y proyectos (no solo algunos) se basaran en dicha planificación conjunta y demostraran su valor añadido52. La Comisión estableció el 1 de enero de 2000 una unidad específica de Interreg, subrayando su voluntad de asegurar un enfoque único y sólido para la preparación y puesta en marcha de Interreg III.

Interreg IV supuso un cambio considerable en cuanto a la estrategia de los programas: como uno de los tres objetivos, el de CTE debía contribuir a incrementar el crecimiento, la competitividad y el empleo incorporando las prioridades de la Comunidad para un desarrollo sostenible tal y como se definió en la llamada Estrategia de Lisboa53. Este enfoque estratégico fue mencionado explícitamente en la definición de los programas: “Programa operativo: documento presentado por un Estado miembro y adoptado por la Comisión, en el que se recoge una estrategia de desarrollo que contiene un conjunto coherente de prioridades para cuya realización se precisará ayuda de alguno de los Fondos”54, pero solo implícitamente en la descripción del contenido de los programas del OCTE: “Una justificación de las prioridades relacionadas con orientaciones estratégicas comunitarias en materia de cohesión”55. No obstante, la Comisión insistió en una estrategia de desarrollo conjunta para cada programa del OCTE, vista como una única área geográfica.

No hay cambios en Interreg V: de nuevo una justificación para la elección de los objetivos temáticos que apoyan el Marco Estratégico Común general tenía que ser propuesta en los programas y no una estrategia conjunta específica para Interreg56.

AUTORIDADES CONJUNTAS POR PROGRAMA

Las disposiciones para la aplicación han evolucionado considerablemente a lo largo de los años. En Interreg I estas disposiciones se limitaban a una única frase: “Las estructuras y procedimientos para la implantación del programa sobre una base transfronteriza deben ser, en su caso, indicados”57. Por un lado, esto permitió una gran flexibilidad, mientras que por el otro, no proporcionó certidumbre legal alguna sobre lo que debía ponerse en marcha en cada Estado miembro participante. Las disposiciones sobre las autoridades de programa incluidas en los reglamentos estaban dirigidas a programas nacionales o regionales llevados a cabo en un solo Estado miembro y no ofrecían una solución para ningún tema que incluyese a más de un Estado miembro. No hubo cambios en Interreg II58.

Interreg III también supuso un aumento cualitativo respecto a las autoridades de programa en comparación con las fases previas: la ejecución de los programas siguiendo principios como estrategia conjunta, asociación y enfoque desde abajo hacia arriba ahora requería de

estructuras verdaderamente comunes para preparar los programas, hacer partícipes a la partes interesadas, seleccionar las operaciones, gestionarlo todo y coordinar y controlar la aplicación de los planes y, en su caso, los mecanismos conjuntos para la gestión de las medidas y operaciones. En cualquier caso, Interreg III debe dar lugar a un avance notable con respecto a la situación actual. Los participantes deben relacionar con detalle las condiciones exactas, las modalidades y los recursos previstos para la creación y el funcionamiento de las estructuras cuyos gastos operativos se pretenda financiar con cargo a los programas59.

Por primera vez se identifcó claramente a las autoridades de los programas: “Una autoridad de gestión […], una autoridad pagadora […] a nivel de programa y, si fuera necesario, autoridades pagadoras subsidiarias, una secretaría técnica conjunta para la gestión operativa”60. “Estas tres funciones (autoridad de gestión, autoridad pagadora y secretaría técnica conjunta) podrán ejercerse por separado o conjuntamente, teniendo en cuenta las especificidades de la puesta en práctica del programa Interreg III”61. Cuánto puede derogar una comunicación las disposiciones establecidas en un Reglamento del Consejo es algo que no puede ser tratado aquí. Además de las autoridades de los programas, se estableció un comité de seguimiento conjunto para “la totalidad del programa […]; y un comité directivo (o una serie de ellos cuando proceda)”62. Las funciones de esos organismos fueron establecidas con más detalle63. La principal función del comité directivo, también establecida respetando el principio de asociación, fue la selección conjunta de proyectos.

La parte específica del OCTE para Interreg IV estaba bastante detallada en cuanto a las autoridades de programa. El tiempo en que había que adaptar las disposiciones legales a las características específicas de los programas de cooperación que incluyeran dos o más países basándose en “derecho blando” (soft law) había terminado. Ahora, el Reglamento (CE) nº 1080/2006 establecía reglas específicas sobre las autoridades de los programas del OCTE vistas en conjunto y para cada una de ellas con mayor detalle64. Tenían que unirse, porque tenían que ser “únicas”: “Los Estados miembros que participen en un programa operativo designarán una única autoridad de gestión, una única autoridad de certificación y una única autoridad de auditoría”. Sin embargo, las disposiciones reconocían que no sería posible que los funcionarios de la autoridad de gestión o auditoría de uno de los Estados miembros pudieran desarrollar sus funciones en otro Estado miembro. En consecuencia, aunque siendo “única”, la autoridad de gestión debía ser apoyada en sus tareas de verificación de la regularidad del gasto por un “grupo de controladores”, uno por cada Estado miembro participante65, y la autoridad fiscalizadora debía ser asistida por un “grupo de auditores”, uno por cada Estado miembro participante66.

Por principio, en Interreg V, una única autoridad de gestión, una única autoridad de certificación y una única autoridad de auditoría deben desarrollar sus respectivas tareas en toda la zona del programa67; el controlador nacional y el grupo de auditores eran la segunda mejor opción como último recurso68. Las tareas de la autoridad de certificación (opcional) y de los comités de seguimiento y directivo se mantuvieron69.

ASOCIACIÓN PARA LOS PROYECTOS DE INTERREG

En Interreg I la única referencia a la asociación a nivel de proyectos Interreg fue el requisito de “estructuras institucionales o administrativas compartidas [para] tener la competencia de llevar a cabo determinados proyectos de forma conjunta”70. Una vez más, esta no era una condición para la elegibilidad de los proyectos, sino un objetivo que alcanzar “donde fuera posible”. En consecuencia, se dio una gran variedad de formas en los proyectos de Interreg, desde los proyectos conjuntos llevados a cabo por las eurorregiones en la frontera entre los Países Bajos y Alemania, que requerían desarrollo, ejecución, personal y financiación conjuntos para cada proyecto con base en organismos conjuntos de selección de proyectos, hasta proyectos paralelos decididos y cofinanciados unilateralmente a cada lado de la frontera. No hubo cambios en Interreg II71.

En Interreg III, los proyectos tenían que ser “claramente transfronterizos”72 y debían ser seleccionados por un comité directivo73. Por primera vez, se estableció el auténtico carácter transfronterizo de los proyectos y algunos requisitos generales para la asociación a nivel de proyectos, que “solo son subvencionables en caso de selección y ejecución conjunta, ya sea en dos o más Estados miembros o terceros países, o en un solo Estado miembro, y deben estar probados sus efectos sobre otros Estados miembros o terceros países”74.

La parte específica de la CTE para Interreg IV también estaba bastante detallada en cuanto a la selección de proyectos y la asociación para proyectos75. Los socios del proyecto tenían que cooperar mediante “concepción conjunta, ejecución conjunta, personal en común y financiación conjunta”76 y dos de estas cuatro dimensiones tenían que ser respetadas por cada proyecto77. Por primera vez se establecía la relación entre varios beneficiarios del proyecto y sus respectivas tareas, en particular las del “beneficiario principal”78.

Solo hubo pequeños cambios en comparación con Interreg IV79. Sin embargo, tenían que cumplirse tres de las cuatro dimensiones de cooperación dentro de un proyecto80.

LA AGRUPACIÓN EUROPEA DE COOPERACIÓN TERRITORIAL, UN ÓRGANO LEGAL81

La Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT), creada por un reglamento aprobado en 2006, fue diseñada para ser un instrumento legal que facilitara la cooperación a todos los niveles82. Una AECT esta regida por tres tipos de ley: Reglamento (CE) nº 1082/2006, modificado por el Reglamento (UE) nº 1302/201383; las disposiciones sobre su constitución y estatutos; y la ley nacional del Estado miembro en el cual la AECT está registrada. Debe incluir al menos una asamblea, formada por representantes de sus miembros, y un director que la representa y puede ser establecido opcionalmente. Cada año, la asamblea debe aprobar un programa de trabajo para la agrupación que esté dentro del ámbito de su mandato, tal y como esté definido en el acuerdo de constitución, y de su presupuesto.

A 3 de julio de 2018, 72 AECT habían sido establecidas, con base en veinte Estados miembros84. Las AECT muestran una gran diversidad:

Hay AECT para las iniciativas territoriales integradas, para ayudar en la elaboración y puesta en marcha de estructuras de gobierno adecuadas para los territorios transfronterizos;

AECT como autoridades de gestión de programas operativos transfronterizos85;

AECT creadas para apoyar y establecer proyectos transfronterizos en beneficio del territorio y los miembros de la AECT, como el hospital transfronterizo de la Cerdaña, en la frontera entre España y Francia;

AECT relacionadas con redes, como la Red Europea de Conocimiento Urbano, que es una plataforma compartida por varios países europeos para intercambiar ideas y experiencias en el campo del desarrollo urbanístico.

Las AECT llevan a cabo tareas confíadas por sus miembros. Sin embargo, la Asamblea de una AECT no es un órgano con poderes legislativos. Una AECT que organiza la atención sanitaria86 no puede adaptar la legislación nacional sobre sanidad para crear un conjunto de normas únicas o específicas que rijan todos los servicios sanitarios ofrecidos en esa instalación transfronteriza.

EL MECANISMO TRANSFRONTERIZO EUROPEO, UN PROCEDIMIENTO

En una “revisión transfronteriza”87 que duró más de dos años, la Comisión reunió evidencias sobre el hecho de que las regiones fronterizas generalmente se desarrollan económicamente peor que otras regiones dentro del mismo Estado miembro. El acceso a servicios públicos como hospitales y universidades88 suele ser menor en las regiones fronterizas. Navegar entre diferentes administraciones y sistemas legales sigue siendo complejo y costoso por norma general. Las personas, empresas, administraciones públicas y organizaciones no gubernamentales han compartido con la Comisión sus experiencias, a veces negativas, de interacción a través de las fronteras internas. En consecuencia, la Comisión adoptó la Comunicación “Impulsar el crecimiento y la cohesión en las regiones fronterizas de la UE”89 (la “Comunicación de las regiones fronterizas”). Destaca la forma en la que la UE y sus Estados miembros pueden reducir la complejidad, duración y coste de la interacción transfronteriza y promover la agrupación de servicios a lo largo de las fronteras internas. Se ocupa de lo que debe mejorarse para asegurar que los ciudadanos y las empresas de las regiones fronterizas puedan aprovechar plenamente las oportunidades que se ofrecen a ambos lados de la frontera. La comunicación propone un plan de acción de diez puntos, uno de los cuales abarca especialmente los obstáculos legales y administrativos fronterizos90.

Por lo tanto, era razonable considerar que las barreras legales (especialmente aquellas relacionadas con los servicios sanitarios, regulación laboral, impuestos o desarrollo empresarial) y las relativas a las diferencias de cultura administrativa y marcos legales nacionales son difíciles de abordar por los programas solos (ya que requieren decisiones más allá de las estructuras de gestión de los proyectos y programas). En consecuencia, la Comisión ha propuesto, como parte del paquete de la política de cohesión post 2020, el Mecanismo Transfronterizo Europeo91 (MTFE).

Además de Interreg, un instrumento financiero, y las AECT, órganos legales, el MTFE ofrecerá un procedimiento que permita que las normas de un Estado miembro también se apliquen al otro lado de la frontera para gestionar un proyecto o servicio transfronterizo conjunto mediante un solo tipo de reglas.

PERSPECTIVAS DE FUTURO

La propuesta de OCTE post 2020, denominada de nuevo “Interreg”, establece un reglamento incluso más autónomo92, reduciendo considerablemente la necesidad de referencias cruzadas.

Respecto a la asociación a nivel del programa, se aplican los principios generales de asociación93. Sin embargo, la composición de los comités de seguimiento y gestión tiene que tener en cuenta el número de países participantes94 para así permitir, finalmente, que la ley logre un equilibrio entre una gran asociación y el buen funcionamiento de los comités.

Aunque el OCTE permanece como uno de los dos objetivos de la política de cohesión y debe contribuir a ella, los programas de Interreg deben establecer explícitamente una “estrategia conjunta” para la contribución del programa a los objetivos generales y a uno o dos de los objetivos específicos de Interreg95. Por lo tanto, la “estrategia” ha vuelto y debería dar resultados.

Se mantienen una única autoridad de gestión y una única autoridad de auditoría96. Excepto en el caso de los programas de cooperación con terceros países, la Comisión ha propuesto que las autoridades desarrollen sus tareas en todo el área del programa, sin opción a replegarse. Esto debe ser analizado en un contexto más amplio de reducción de la necesidad de controles y auditorías, por una parte, y de disminución de la necesidad de aplicar diferentes legislaciones nacionales gracias a un mayor número de requisitos de elegibilidad definidos a nivel de la Unión, por otra parte.

Finalmente, se detalla la asociación a nivel de los proyectos de Interreg, principalmente como continuación de las normas previas97, pero haciendo cambios respecto a las dimensiones de la cooperación. Ahora las cuatro son obligatorias98 en lo que se refiere a los criterios de procedimiento y selección99 y a los Fondos para Pequeños Proyectos100, incluidos por primera vez, aunque se trate de una importante herramienta utilizada con anterioridad para la generación de confianza en muchos programas y desde hace ya muchos periodos.

RECOMENDACIONES

Con una perspectiva de promover la cooperación transfronteriza entre países de América Latina e incluso establecer un marco legal comparable al europeo, se podrían extraer importantes lecciones del desarrollo de Interreg durante más de veinticinco años. Un marco legal debería establecer el necesario equilibrio entre normas, y ser tan corto como sea posible y tan claro como sea necesario. Debería establecerse un mínimo de características comunes que cubrieran las cuatro que se han presentado anteriormente, las áreas elegibles —que deben estar lo suficientemente cerca de la frontera para permitir una genuina cooperación transfronteriza— y una gama de medidas y acciones elegibles. Además, las normas deberían permitir la suficiente flexibilidad para abordar necesidades fronterizas específicas. Finalmente, para evitar una “sobrerregulación” por parte de cada país participante, las normas deberían establecer estándares máximos (por ejemplo, para las tareas y control) en lugar de estándares mínimos. De todas formas, las mejores normas no pueden substituir a la confianza. En el mejor de los casos, un marco legal puede crear un escenario dentro del cual se pueda desarrollar confianza mutua para el beneficio de ciudadanos, empresas y organizaciones.

BIBLIOGRAFÍA

Asociación de Regiones Fronterizas Europeas - ARFE (2011): Draft New version European Charter for border and cross-border regions, Gronau, Alemania.

Comisión Europea (2011): European Territorial Cooperation - Building bridges between people, Bruselas.

Comisión Europea, DG REGIO (2009): “Territories with specific geographical features”, Working Paper nº 02/2009.

— (2017): “Impulsar el crecimiento y la cohesión en las regiones fronterizas de la UE”, COM(2017) 534 final.

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Hiepel, C. (2016): “Borders are the Scars of History? Cross-border Co-operation in Europe: the Example of the EUREGIO”, JEIH Journal of European Integration History 22, vol. 2, Baden-Baden.

Wassenberg, B.; Reitel, B.; Peyrony, J. y Rubió, J. (2015): Territorial Cooperation in

Capítulo 3

La cooperación Sur-Sur transfronteriza como herramienta para la implementación de la Agenda 2030 y los ODS

Tahina Ojeda Medina101

INTRODUCCIÓN

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) como parte de la Agenda 2030 presentan un enfoque universal. Hacen un llamado a la acción global para atender los retos que enfrenta la sociedad internacional en su conjunto, aunque de manera diferenciada.

Alcanzar las 169 metas de los ODS requiere del empleo de estrategias innovadoras, de la participación activa y significativa de todos los actores del desarrollo, así como de la implementación de políticas públicas bien articuladas y coherentes en todos los niveles de gobierno. En este ámbito, las experiencias desarrolladas por los países del Sur, a través de la cooperación Sur-Sur, brindan una oportunidad inigualable para el intercambio de experiencias y conocimientos que sirvan de aceleradores del proceso de implementación de los ODS.

Los retos globales afectan a los territorios, a sus poblaciones y a sus gobiernos. Los gobiernos locales y regionales, cada vez más conscientes de esta realidad, están asumiendo un papel de mayor relevancia en la territorialización de los ODS al avanzar en procesos de implementación que consideran las necesidades específicas de las ciudades y los territorios.

En el contexto actual, los gobiernos locales y regionales del Sur poseen un valor añadido para la implementación de los ODS por su actuación en el campo de la cooperación Sur-Sur descentralizada y transfronteriza. Emplean mecanismos de trabajo conjunto e instrumentos prácticos que reportan un doble dividendo. Por un lado, facilitan el intercambio de conocimientos y experiencias con otros gobiernos locales para la resolución de problemas concretos y, por otro, construyen alianzas que permiten ejercer presión para la toma de decisiones el ámbito nacional e internacional. Además, facilitan procesos que permiten fortalecer las capacidades de sus gobiernos, ganar más espacios de decisión política, promover soluciones compartidas a problemas comunes y globales, diversificar fuentes de financiación y la transferencia de buenas prácticas en sectores focalizados, entre otros.

Experiencias especialmente relevantes se encuentran en la práctica de la cooperación transfronteriza Sur-Sur, donde la Agenda 2030 promueve establecer espacios de trabajo sobre la base de un lenguaje común para potenciar modelos de gestión más allá del territorio o el gobierno local.

Para abordar estas cuestiones, el presente capítulo, tras esta introducción, se organiza en tres secciones. La primera presenta unos apuntes conceptuales sobre la cooperación Sur-Sur transfronteriza; la segunda estudia la relación virtuosa entre Agenda 2030, gobiernos locales y cooperación Sur-Sur transfronteriza; la tercera expone algunas experiencias de cooperación Sur-Sur transfronteriza latinoamericana en la territorialización de los ODS. Finaliza con unas reflexiones propositivas y la bibliografía empleada en la preparación del texto.

APUNTES SOBRE LA COOPERACIÓN SUR-SUR TRANSFRONTERIZA

La cooperación Sur-Sur puede ser definida como un entramado de relaciones y de intercambio cooperativo y complementario con objetivos de desarrollo entre actores del Sur. Se fundamenta en la identificación previa de una serie de necesidades consensuadas que llevan a la formulación de objetivos comunes entre las partes que establecen esa relación. Las áreas de trabajo de la cooperación Sur-Sur están directamente relacionadas con las necesidades y objetivos de desarrollo, aunque suelen priorizarse aquellos sectores en los que las partes hayan adquirido alguna capacidad o tenido alguna experiencia que haya resultado de utilidad en un contexto similar.

El Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur define cooperación Sur-Sur como la modalidad de cooperación “en la que dos países en desarrollo intercambian recursos o experiencias. En este intercambio no existe condicionalidad y la interlocución se realiza en igualdad de condiciones. Los costes se asumen de manera compartida, aunque no necesariamente en participaciones equivalentes” (PIFCSS102).

Esta modalidad de cooperación es implementada actualmente en todos los niveles de gobierno y con la participación de una variedad de actores públicos y privados. En los últimos años ha obtenido una relevante influencia en las dinámicas de las relaciones intrarregionales y en las políticas de desarrollo de los países del Sur, posicionando a sus actores como contribuyentes en los procesos de fortalecimiento de capacidades en diversas áreas, niveles y sectores.

Cada vez son mayores las actuaciones de la cooperación Sur-Sur entre los gobiernos y actores subnacionales de diferentes países, ejecutadas entre provincias, municipios, entidades federales, cantones o departamentos. Si bien no es una práctica nueva, sí es reciente la denominación de algunas de sus formas de realización y de ejecución, como la descentralizada y la transfronteriza. Por tanto, su conceptualización y categorización se encuentran en ciernes.

Carlos Milani (2015) apunta que la cooperación descentralizada Sur-Sur es aquella que se realiza entre los gobiernos subnacionales de los países en desarrollo mediante el establecimiento de alianzas bilaterales directas.

La cooperación Sur-Sur transfronteriza es aquella que se realiza en un marco de relaciones trasnacionales con la participación activa de actores locales y regionales en zona de frontera. Una de sus potencialidades radica en que “contribuye de forma estratégica a satisfacer las demandas subnacionales en la formulación de las políticas públicas para la región fronteriza” (Sartori, 2015: 37). Esta forma de realización de la cooperación Sur-Sur parte de la identificación de necesidades comunes de los territorios de frontera cuya acción mancomunada facilita su atención con beneficios compartidos. Cuestiones relacionadas con la gestión conjunta de ecosistemas, protección forestal y gestión de recursos hídricos103 resultan de especial relevancia para la gestión de la cooperación Sur-Sur transfronteriza, así como la vinculación de los actores locales con los ODS.

Para comprender mejor cómo la cooperación Sur-Sur descentralizada y transfronteriza se está configurando en la práctica de los actores locales y regionales de países del Sur, es necesario tener en cuenta que ambas “se desarrollan según caminos peculiares y característicos que se reflejan en las razones y resultados de los experimentos de cooperación transfronteriza realizados” (Celata, Coletti y Sanna, 2013: 167); por tanto, hay que poner de manifiesto que comparten rasgos comunes, pero también algunos diferenciadores.

Entre los rasgos comunes, a) son formas de realización y ejecución dentro la cooperación Sur-Sur; b) se ejecutan por actores públicos o privados; c) su implementación puede ser bilateral, triangular, regional y subregional; d) permiten reforzar a los territorios como espacios de cooperación; e) permiten abordar cualquiera de los 17 ODS e interrelacionarlos entre sí; f) se centran en la atención de las necesidades de la ciudadanía y territorios para la formulación de políticas locales; y g) están cobrando especial relevancia tras la adopción de la Agenda 2030 y la Nueva Agenda Urbana, pero sus realidades empíricas son aún poco conocidas.

Entre las diferencias, a) en la descentralizada los actores que la ejecutan son del ámbito subnacional y local, mientras que en la transfronteriza se incluye también el ámbito nacional; b) la transfronteriza se basa en las necesidades específicas de los territorios de frontera y promueve especialmente la integración fronteriza.

Es de destacar que la cooperación Sur-Sur transfronteriza presenta algunas particularidades que con seguridad abrirán nuevas líneas de investigación en el futuro. A modo de ejemplo, puede presentase como una variante tanto de la cooperación descentralizada como de la cooperación bilateral Estado-Estado. En el primer caso, cuando la actuación de los actores locales requiere de la cooperación con sus pares en otro país del Sur para atender las necesidades específicas que se derivan de su condición compartida de ser territorios fronterizos. En el segundo, cuando los países del Sur establecen una cooperación binacional con el objetivo de atender necesidades más amplias relacionadas con las fronteras y para el cumplimiento de objetivos nacionales, considerando la frontera como una zona de integración.

AGENDA 2030, GOBIERNOS LOCALES Y COOPERACIÓN SUR-SUR TRANSFRONTERIZA

La Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible es una hoja de ruta que convoca a actores de diversa naturaleza para poner en común esfuerzos, capacidades, conocimientos, recursos y políticas en favor del desarrollo global sostenible. Representa en sí misma algo más que la suma de los ODS. Es un llamado a la acción multinivel. Requiere para su implementación de políticas públicas coherentes, bien alineadas y articuladas, así como de la cooperación internacional en todas sus modalidades y formas.

Siguiendo la lógica de la acción multinivel es de destacar que, en el mapa de los actores de la cooperación Sur-Sur, las ciudades comienzan a ocupar un papel de especial relevancia. Las ciudades junto a otros actores locales actúan en el marco de la cooperación descentralizada y transfronteriza Sur-Sur, de la Nueva Agenda Urbana104 y del Global TaskForce of Local and Regional Governments.

La Declaración de Quito (ONU, 2016) plantea que

la Nueva Agenda Urbana reafirma nuestro compromiso mundial con el desarrollo urbano sostenible como un paso decisivo para el logro del desarrollo sostenible de manera integrada y coordinada a nivel mundial, regional, nacional, subnacional y local, con la participación de todos los actores pertinentes. La aplicación de la Nueva Agenda Urbana contribuye a la implementación y la localización integradas de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y a la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y sus metas, incluido el Objetivo 11 de lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles (párr. 9).

Sumado a lo anterior, dentro de los mecanismos de aplicación de la Nueva Agenda Urbana, se dispone que

ampliaremos las oportunidades de cooperación regional e internacional Norte-Sur, Sur-Sur y triangular, así como la cooperación a escala subnacional, descentralizada y entre ciudades, según proceda, a fin de contribuir al desarrollo urbano sostenible, potenciando las capacidades y fomentando el intercambio de soluciones urbanas y el aprendizaje mutuo a todos los niveles y para todos los agentes pertinentes (párr. 146).

Queda patente que la implementación de la Agenda 2030 en el ámbito nacional no es posible sin las contribuciones y aportaciones de los gobiernos subnacionales y sin el empleo de la cooperación Sur-Sur en sus diferentes formas de ejecución.

De manera concreta, los gobiernos y demás actores locales y regionales a través de la cooperación Sur-Sur transfronteriza tienen la posibilidad de contribuir al enfoque territorial de los ODS con una concepción holística del territorio y facilitar la coordinación de políticas con enfoque transfronterizo. Atendiendo a las necesidades compartidas en zonas de frontera, el contexto es propicio para el trabajo coordinado que implique avances en la implementación de los ODS con beneficios más allá del territorio local.

Los gobiernos locales y regionales están en el nivel donde es más probable que las acciones produzcan resultados tangibles, medibles e inclusivos. Sin embargo, esta no es una tarea que puedan o deban hacer por su cuenta. La localización o territorialización de los ODS requiere de la participación de todos los niveles de gobierno con apoyo mutuo en el diseño de las políticas territoriales y con la inclusión de todos los actores sociales interesados (NRG4SD, 2018). Para poder llevar a cabo la territorialización es necesario disponer de todas las herramientas que la cooperación internacional ofrece a los actores locales y regionales, entre ellos, los derivados de la cooperación Sur-Sur transfronteriza. En ese sentido, la Declaración de Quito hace un claro llamado: “Instamos a todos los gobiernos nacionales, subnacionales y locales, así como a todos los interesados pertinentes, en consonancia con las políticas y la legislación nacionales, a que revitalicen, fortalezcan y creen asociaciones, mejoren la coordinación y la cooperación para la aplicación efectiva de la Nueva Agenda Urbana […]” (ONU, 2016: párr. 21).

En la implementación de los ODS los gobiernos locales y regionales tienen la posibilidad de, a través de un enfoque territorial, abordar de manera simultánea varios ODS. Es menester recordar que una de las características de los ODS es la interrelación de la totalidad de sus objetivos. Para llevar a la práctica esa interrelación a través de la cooperación Sur-Sur transfronteriza, resulta crucial que consigan adoptar planes y estrategias propias y complementarias basadas en el consenso y la horizontalidad, que respondan a las necesidades de la ciudadanía y los territorios, así como desarrollar indicadores adecuados que faciliten el monitoreo a nivel territorial.

Este trabajo puede resultar arduo, más aún si no se cuenta con experiencia previa. No obstante, es precisamente aquí donde la cooperación Sur-Sur transfronteriza desempeña un rol de especial utilidad. Los gobiernos locales y regionales, como actores claves en el proceso de implementación y territorialización de la Agenda 2030, tienen la ocasión de sacar el máximo provecho a la cooperación Sur-Sur transfronteriza, facilitando la planificación conjunta de acciones concretas de implementación, fortaleciendo capacidades propias y colectivas, así como el intercambio de experiencias y de conocimientos con sus pares en zonas de frontera, con quienes comparten intereses y realidades similares.

COOPERACIÓN SUR-SUR TRANSFRONTERIZA: EL CASO DE LA TERRITORIALIZACIÓN DE LOS ODS

Los actores subnacionales están especialmente interesados en la territorialización de los ODS y están realizando actuaciones nacionales e internacionales para conseguirlo. Lo están haciendo a ritmos diferenciados; no obstante, el trabajo ya ha comenzado. Actualmente necesitan trabajar con enfoques territoriales integrados que consideren la interconexión de todas las políticas públicas con las diversas dimensiones del territorio, para conseguir conectar las políticas urbanas con las rurales y, a su vez, estas con las dimensiones económica, ambiental, social y cultural.

En Report Localizing the SDGs: Regional governments paving the way (Messias, Grigorovski y Sindico, 2018) se presentan las conclusiones de un estudio realizado sobre la base de 47 gobiernos locales de diversas regiones del planeta para conocer cómo están llevando a cabo el proceso de territorialización de los ODS en sus localidades. El estudio destaca que el 92% de los gobiernos regionales están familiarizados con los ODS y en una etapa temprana de implementación; están realizando trabajos de adaptación institucional y normativa para facilitar la implementación de los ODS; han realizado alguna labor de consulta pública con la incorporación de actores sociales y privados; y empleado o creado mecanismos de coordinación con el Gobierno nacional. Entre los principales desafíos identificados destacan: la dificultad de priorizar la ODS sobre otras agendas, la necesidad de apoyo adicional, capacidades o personal capacitado y recursos financieros insuficientes.

Según este estudio, los gobiernos locales y regionales están prestando especial atención a los diálogos multinivel para generar mayor apropiación en el proceso de implementación de los ODS. Por tanto, han previsto o realizado algún proceso de consulta e incorporado en él universidades y sector privado; han diseñado proyectos o acciones conjuntas con el Gobierno central de su país empleando instrumentos nuevos o existentes; organizado diversos eventos para el fortalecimiento de capacidades con otros gobiernos locales y empleando la cooperación descentralizada y transfronteriza; entre otros.

En muchos de los gobiernos locales y regionales de países latinoamericanos se han puesto en marcha procesos que pueden conducir al desarrollo de planes articulados para la territorialización de los ODS empleando herramientas técnicas que son objeto de intercambios en el ámbito de la cooperación Sur-Sur transfronteriza y descentralizada. Entre ellos, el mapeo de las estructuras de gobierno existentes para la distribución de responsabilidades y adaptación a la implementación de los ODS; la adopción de políticas públicas alineadas con los ODS; la promulgación de leyes especiales para facilitar el marco de implementación; la identificación de las necesidades de cada territorio para la priorización de ODS por implementar; ejercicios de consultas para involucrar a los actores sociales interesados y relevantes; planes de financiación; entre otros.

En el siguiente epígrafe se presentan experiencias de cooperación Sur-Sur transfronteriza, entre las cuales destacan algunas por trabajar en la implementación de la Agenda 2030 y la territorialización de los ODS105.

Experiencias de cooperación Sur-Sur transfronteriza

Trifinio Centroamericano. La cooperación transfronteriza realizada en el Trifinio Centroamericano ocurre en la zona de 7.541 kilómetros cuadrados en la que se conectan las fronteras de El Salvador, Honduras y Guatemala, cuyos gobiernos firmaron en 1988 el Plan de Desarrollo de la Región del Trifinio. La finalidad de este plan fue establecer un espacio de cooperación transfronteriza y gestión conjunta para mejorar las condiciones de vida de la población y la protección de los recursos naturales.

Aunque el motor que impulsó el surgimiento del Plan Trifinio lo constituyó la necesidad de conservación forestal del bosque nuboso del Macizo de Montecristo, ubicado en la triple frontera, pronto se tomó consciencia de que tal afán era imposible de llevar a cabo sin una atención socioeconómica de las poblaciones humanas ubicadas en esos ecosistemas. En efecto, sin enfrentar problemas tales como pobreza, salud, exclusión, no se podría llevar a cabo la protección ecológica, en el sentido de que ante las necesidades socioeconómicas, estos grupos humanos iban a afectar negativamente el ambiente, por ejemplo, por medio de la deforestación indiscriminada (Méndez y Soto, 2015: 175).

Si bien no nació bajo el manto de la Agenda 2030, representa una iniciativa de territorialización de objetivos de desarrollo identificados por las partes. El enfoque Plan Trifinio consigue plasmar la necesidad de interconectar diversos objetivos de desarrollo y trabajarlos de manera simultánea, tal y como se propone actualmente la implementación de los ODS. Lo que se ve complementado en su ámbito de aplicación con la creación de varias asociaciones de municipios, entre las que destaca la Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa106, creada en 2005. En esta Mancomunidad participan 16 gobiernos locales, cuatro de El Salvador, cinco de Honduras y siete de Guatemala. Trabajan con objetivos de cohesión social en los territorios fronterizos y en el diseño de políticas públicas coordinadas entre los tres países, donde la cooperación Sur-Sur transfronteriza permite “transformar los proyectos regionales en políticas públicas trinacionales para el desarrollo humano sustentable, superando barreras políticas, económicas y jurídicas” (Ídem: 177).

Para sus integrantes, la Mancomunidad es la expresa voluntad de dos o más municipios para poder solventar problemas comunes fronterizos. Promueve “el fortalecimiento de la gestión pública local […] y la cooperación transfronteriza, por medio del diseño e implementación participativa, de Políticas Públicas Locales Transfronterizas (PPLT), orientadas a responder de forma conjunta y articulada a los principales problemas que enfrenta esta región. Por medio de la cooperación intermunicipal, se promueven procesos de cooperación Sur-Sur, como mecanismos de aporte a la Integración Centroamericana” (MTFRL107).

Hasta la fecha, la Mancomunidad Río Lempa ha puesto en marcha políticas públicas comunes en materia de gestión de conservación y manejo sostenible de los bosques, agua, residuos sólidos, reducción de la desnutrición y el hambre. También han conseguido la gestión de algunos servicios públicos y la planificación local de la ordenación territorial.

Alianza Latinoamericana para el Cumplimiento de la Agenda 2030108. Hace un llamado a la cooperación internacional, pero sobre todo a la Sur-Sur descentralizada y transfronteriza, entre instituciones y actores sociales y privados para el cumplimiento de la Agenda 2030, “con el objeto de construir confianza entre los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil y fomentar las soluciones comprobadas e innovadoras para las necesidades y realidades locales, para dejar de buscar soluciones externas a problemas internos” (AMPA-Perú109).

Gobierno del estado de Campeche (México)110. Destaca por su labor en el sector de medioambiente y biodiversidad. Ha conseguido establecer dos millones de hectáreas de áreas naturales protegidas y dos áreas de 520 mil hectáreas de selva. La importancia estratégica de esta zona radica en su conexión con una parte de Mesoamérica que presenta altos riesgos ambientales, lo que representa una oportunidad valiosa para contribuir a los ODS y al Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica a través de la cooperación Sur-Sur transfronteriza. Dado que Campeche está cubierto por un 78% de ecosistemas forestales selváticos, busca la manera de alinear sus políticas públicas con los ODS. Con un enfoque integrado, ponen énfasis en el combate contra la pobreza al asumir que la conservación ambiental no es ajena a este fenómeno. Cuentan con el Comité Técnico Especializado en ODS, creado por el Gobierno nacional, en el que cada estado federal debe crear su propio Órgano de Seguimiento e Implementación. En el estado de Campeche, el Plan Estatal de Desarrollo está alineado con los ODS y, particularmente, su política ambiental.

Gobernación de Nariño (Colombia)111. Este departamento hace frontera con el departamento del Carchi en Ecuador, territorio en el que ambos ejecutan diversas actuaciones de cooperación Sur-Sur descentralizada y transfronteriza para la territorialización de los ODS. Entre las principales acciones de Nariño destaca la elaboración del Plan Participativo de Implementación de Desarrollo Departamental 2016-2019, alineado con los ODS y que presenta como ejes prioritarios la integración regional, la paz territorial con equidad social y el crecimiento e innovación verdes. Suscribió el Pacto Nariñense por el Avance de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en el Marco de la Agenda 2030, firmado por representantes del Gobierno local, empresas privadas, ONG y academia. Dispone de un Plan de Financiación de los ODS que establece los costes de implementación y la distribución de las fuentes de financiación. Ofrece apoyo económico a proyectos locales destinados a la implementación de los ODS a través de la convocatoria “Nariño por los ODS”112, con el apoyo del Programa Mundial de Alimentos, para proyectos de la sociedad civil que contribuyan a cumplir con las metas e indicadores de los ODS 2, 6, 12 y 13, priorizados en el plan de desarrollo local.

Gobierno autónomo descentralizado de la provincia del Carchi (Ecuador)113. Trabaja en la articulación territorial de su planificación para contribuir a la alineación de los Planes de Desarrollo Territorial de los gobiernos locales y provinciales y del Gobierno nacional, con base en consultas a actores de la sociedad civil. Ha priorizado los ODS 1, 2, 5, 8, 11, 13, 15 y 17. Como parte de su estrategia de fortalecimiento de las capacidades, el Carchi ha recibido el apoyo de los municipios fronterizos colombianos para intercambiar experiencias y conocimientos metodológicos sobre territorialización de los ODS y articulación de los proyectos locales con los ODS. Con el objeto de dar mayor fuerza a esta cooperación, impulsaron el Hermanamiento de las Provincias Fronterizas Ecuador-Colombia, que incluye a Nariño, Sucumbíos, Carchi, Esmeraldas, Imbabura y Putomayo. En esta zona de integración fronteriza se realizó un trabajo conjunto de identificación y priorizado los ODS 2, 8, 13, 16 y 5114. La articulación de la planificación en el territorio fronterizo permite a la Hermandad establecer una agenda de prioridades con base en las directrices del Plan Binacional 2014-2022115. En ese marco, las provincias de Nariño y Carchi realizaron el taller “La cooperación internacional y la territorialización de los ODS” y consiguieron priorizar los ODS 2, 6, 13 y 16 para la actuación conjunta e integración de la zona de frontera.

Consorcio de Gobiernos Autónomos Provinciales de Ecuador (CONGOPE). Se ha dado a la tarea de apoyar a las provincias de Ecuador en la localización de los ODS en sus políticas y acciones. Impulsó en 2017, con el apoyo de la Unión Europea, la experiencia “Territorio ODS Ecuador” para contribuir a la articulación de las agendas territoriales en las provincias de Napo, Azuay, Manabí, Galápagos y Santo Domingo de los Tsáchilas con los ODS. Para definir cuáles serían los ODS prioritarios en cada provincia y las propuestas de acción local, estableció la creación de la Mesa de Diálogo de Provincias, lo que permitió a las cinco provincias participantes disponer de hojas de ruta y propuestas de acción concretas. A nivel nacional cuenta con el Grupo de Pensamiento Estratégico sobre ODS que reúne a diversos actores públicos y privados, nacionales y de cooperación internacional. Están trabajando en la implementación de la propuesta del Global TaskForce para la localización de ODS y en la creación de la Mesa de Trabajo en Indicadores de OSD. Esta entidad no tiene capacidad para gestionar la producción estadística de datos de ODS, ya que esa función está concentrada en el Sistema Nacional de Estadísticas y Censo.

Provincia de Córdoba (Argentina). Realizó la identificación de los ODS para vincular y mapear las acciones de gobierno en tres ejes políticos concretos, a saber, justicia social, crecimiento económico sostenible y fortalecimiento de las instituciones con los 17 ODS. Esto permitió conocer a la provincia de Córdoba cuántas acciones en marcha tenían vinculación con los ODS. La Secretaría General de la Gobernación tiene la tarea de vincular las acciones de gobierno con la Agenda 2030. Con el apoyo de la OCDE realizaron una encuesta de bienestar en las cuatro principales ciudades de la provincia. La información recabada permitió la generación de indicadores y metas propias. Hasta noviembre de 2018 contaban con más de 80 metas y 200 indicadores asociados, con un 50% de indicadores proveniente de la encuesta de bienestar. Además, con el apoyo de la OCDE participan en el proyecto “territorialización de los ODS” con cuatro regiones de Asia y Europa. Dispone de una metodología propia de mapeo y vinculación del programa de gobierno con los ODS, que se refleja en el documento Memoria de Gestión Gubernamental 2016 y 2017 que contienen todos los programas de gobiernos, presentándolos con una ficha técnica descriptiva en la que señalan, entre otras cosas, a qué ODS o meta pertenecen, cuáles son los indicadores y metas específicas, si los indicadores son propios o no y los resultados obtenidos.

Gobierno del estado de Jalisco (México). La Agenda Climática de Jalisco y el Programa Estatal para la Acción ante el Cambio Climático (PEACC) contienen los lineamientos para las 14 dependencias del estado de Jalisco para mitigación, adaptación y transversalidad. Están alineados con los ODS y en conjunto establecen 124 acciones concretas vinculadas con los indicadores nacionales. Jalisco, a finales de 2018, todavía no cuenta con indicadores propios. Esta agenda y su vinculación con los ODS han contribuido a mejorar los diagnósticos, así como a la incorporación del eje sostenibilidad y cambio climático en áreas de planificación estatal donde no se están tomando en cuenta (p. ej., crecimiento económico y salud, entre otros). Dos casos concretos lo reflejan: el primero, en la Secretaría de Salud se creó un grupo especial para trabajar enfermedades que se potencian con las vulnerabilidades ocasionadas por el cambio climático; el segundo, la Secretaría de Innovación, Ciencia y Tecnología fomentó la creación del Consejo 4.0 para el impulso de la economía digital, con el objetivo de crear una economía baja en carbón con la participación de empresas privadas y universidades.

Como puede observarse, el trabajo de localización y territorialización de los ODS es una tarea asumida por los gobiernos locales y regionales, quienes hacen uso de ella como parte de sus políticas públicas y de gestión de gobiernos, pero también como forma de participar activamente en la cooperación internacional para el desarrollo global sostenible.

CONCLUSIONES

Como se ha señalado a lo largo del texto, los actores locales y regionales a través de la cooperación Sur-Sur transfronteriza tienen la posibilidad de contribuir al enfoque territorial de la Agenda 2030 y los ODS, con una concepción holística del territorio y con políticas que mantengan enfoque transfronterizo. Por tanto, representa una herramienta útil para la implementación de los ODS por contribuir a potenciar el trabajo de los gobiernos locales y regionales como agentes de desarrollo en zonas de frontera.

Ya que sus prácticas preceden a la teoría, resulta menester prestar atención a los requerimientos y potencialidades de todos los actores, de la ciudadanía y de los territorios. El trabajo que queda por hacer en el fortalecimiento de cooperación Sur-Sur transfronteriza es arduo pero ilusionante, en realidad lo es en la cooperación Sur-Sur en general.

La aplicación de los principios de horizontalidad, consenso y equidad facilitarán la construcción de espacios simbólicos de confianza entre los actores locales y regionales. En la aplicación de la Agenda 2030, el conocimiento y la confianza mutua son elementos significativos para facilitar el intercambio de experiencias y la búsqueda de alternativas comunes y propias en favor de un desarrollo sostenible y con equidad.

Para mejorar la puesta en marcha de la cooperación Sur-Sur transfronteriza con objetivos de desarrollo, resultará clave trabajar con objetivos transversales e interconectados entre sí y con coherencia de políticas locales y nacionales; dar apertura a la participación de todos los actores relevantes e interesados posibles; adecuar los marcos normativos e institucionales que sean necesarios para que estos se conviertan en aceleradores de procesos; crear o fortalecer los sistemas de registro, monitoreo y evaluación de la implementación de las políticas públicas de desarrollo. En suma, avanzar en todos los aspectos técnicos que aceleren la ejecución de la voluntad política que ya han manifestado los actores al suscribir la Agenda 2030.

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Capítulo 4

La cooperación transfronteriza al servicio de la gobernabilidad democrática y la cohesión social116

Bárbara Gómez Valcárcel y Juan Manuel Santomé Calleja117

INTRODUCCIÓN

El presente capítulo de temática tan amplia se aborda desde una doble perspectiva: geográfica, por cuanto son reflexiones principalmente basadas en la experiencia y potencialidades observadas en América Latina y Europa, e instrumental, en la medida en que se comparten algunos aprendizajes y reflexiones extraídos por sus autores de su participación en el programa de cooperación de la Unión Europea con América Latina para la mejora de la cohesión social, EUROsociAL+. Las opiniones aquí compartidas parten, por tanto, de una mirada birregional UE-América Latina y de un punto de vista más empírico que académico por estar basadas en la observación, en el acompañamiento a reformas concretas de políticas públicas y en debates mantenidos con policy makers y actores institucionales, principalmente.

La hipótesis que queremos presentar aquí es que la cooperación transfronteriza en clave de gobernanza democrática para la cohesión social es un acelerador de la Agenda 2030. Y en cuanto “vector” acelerador de la consecución de los ODS pactados por la comunidad internacional, la cooperación transfronteriza debe ocupar un lugar central y no periférico (a lo que siempre parece apuntar “lo fronterizo”) en los planes estratégicos nacionales y regionales que se están diseñando para el cumplimiento de la Agenda 2030.

Este análisis pretende ser, por tanto, un aporte para el debate y la reflexión que acoge esta publicación y también, por qué no, una invitación, tanto para la academia como para practitioners, a comprobar o refutar, siquiera parcialmente, la hipótesis mencionada.

Varios supuestos asumidos ex ante sostienen la hipótesis “fuerte” enunciada, a saber:

• La cohesión social, como medio y como fin, constituye un “combo”118 de ODS y metas asociadas específicas que, abordadas conjuntamente, son un detonador de la Agenda 2030 y posibilitan su avance de forma integral. Es oportuno clarificar en este punto que nos alineamos con un concepto de cohesión social que se refiere tanto a la eficacia de los mecanismos instituidos de inclusión social como a los comportamientos y valoraciones de los sujetos que integran la sociedad; la cohesión social se define, pues, como la dialéctica entre los mecanismos instituidos inclusión/exclusión social y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadanía frente al modo en que ellos operan (CEPAL, 2007a)119. La cohesión social tendría así un componente objetivo centrado en las desigualdades y brechas de ingreso, en el acceso a servicios públicos y derechos, en la distribución del poder en clave de género y un componente subjetivo relativo al sentido de pertenencia, la confianza en el otro/los otros. Se asume la cohesión social como un fin en sí misma, pero también como un medio para lograr resultados; esta segunda acepción invita a adoptar la cohesión social como instrumento conceptual (medio) que permita, en un contexto de crisis, volátil y de incertidumbre, llevar a cabo un análisis de la realidad en clave de brechas y de pertenencia, y abordar el necesario ejercicio de priorización estratégica. La cohesión social desde esta acepción, de medio para lograr resultados, funciona como una brújula para orientarnos en tiempos de desconcierto120, como decisor de políticas (policy maker) que debe optar por un policy mix determinado para abordar la Agenda 2030. Los gobiernos locales son actores claves para fortalecer la cohesión social, pues el territorio local es espacio de proximidad y generación de vínculos. Creemos, en definitiva, que adoptar el “criterio”, la “mirada” de cohesión social favorece un avance integral hacia el cumplimiento de la Agenda 2030.

• La gobernanza democrática, que implica fortalecer el Estado democrático y de derecho, es una condición indispensable para el avance de la Agenda 2030. El ODS 16, que recoge principalmente las metas de mejora de la gobernanza, tiene, como es bien sabido, un carácter transversal al resto de la agenda y se constituye en un multiplicador central para el cumplimiento del resto de ODS. Corresponde a un Estado democrático instalar políticas públicas incluyentes y actuar con transparencia y probidad, para generar confianza y fortalecer la cohesión social, afrontando las asimetrías territoriales en aras del objetivo de fortalecer la cohesión territorial.

• El ODS 16 (good governance), como decíamos, es transversal al resto de la Agenda 2030; los ODS 12 (producción y consumo responsables) y 10 (reducir desigualdades) son los que más correlaciones tienen con el resto de la Agenda 2030121 —nótese que en el centro de la cohesión social está la reducción de brechas y desigualdades—; el ODS 5 (igualdad de género) es de por sí estructurante y apunta a un cambio global de paradigma; adicionalmente, varios ODS se orientan a combatir el cambio climático, ese gran reto común en el que nos jugamos la supervivencia como especie. Pero, probablemente, el motor principal para que la apuesta civilizatoria de la Agenda 2030 se haga realidad descansa en el ODS 17, alianzas para lograr los objetivos. La Agenda 2030 es horizontal, asume que todos compartimos problemas comunes y que las soluciones deben ser globales; parte de la interdependencia donde lo local es influido por lo global y viceversa, y su alcance trasciende el ámbito del Estado nación, pues, como es sabido, muchos retos no pueden ser abordados únicamente a escala nacional. La cooperación internacional y, en concreto, la promoción de alianzas (ODS 17) para el desarrollo tienen un carácter no solo táctico (optimizar recursos, etc.), sino estratégico, lo que permite construir la plataforma multipaís, multidimensional, necesaria para que la Agenda 2030 pueda cumplirse.

• Asumimos y destacamos, como asunción ex ante, que uno de los principios inspiradores de la Agenda 2030 es la paz. A través de esta agenda, los 193 Estados miembros se comprometieron a velar por un crecimiento económico sostenido e integrador, la inclusión social y la protección del medioambiente, y a hacerlo en un marco de paz y cooperación.

• El territorio, en cuanto variable espacial, no es únicamente “objeto” de desarrollo, sino “sujeto” activo, agente del cambio y desarrollo.

• Asumimos postulados que desde la filosofía y la biología plantean que en “los límites la realidad se hace más densa”122 y la existencia del llamado “efecto borde”123, que implica que en los espacios limítrofes (de ecosistemas) el número de interacciones entre organismos es más rico y complejo que fuera de ellos (teniendo en cuenta, además, que cuando los bordes de un ecosistema natural se expanden —por ejemplo, por tala de bosques— el sistema ecológico puede ser afectado seriamente por cierta distancia alrededor de los bordes)124. Estos postulados son aplicables y válidos también para individuos y sociedades humanas.

A continuación, se aborda la conceptualización de gobernanza democrática, identificando algunas problemáticas para la región de América Latina, poniendo énfasis en las brechas territoriales y los desiguales índices de desarrollo regional existentes. Seguidamente, entramos en la cohesión territorial, ligada al concepto de cohesión social y a las políticas públicas vinculadas con el territorio, para desembocar en la cooperación transfronteriza en clave de gobernanza democrática para la cohesión social y su potencial acelerador de la Agenda 2030.

LA GOBERNANZA DEMOCRÁTICA

La buena gobernanza promueve, respalda y preserva la equidad, la participación, el pluralismo y el desarrollo. Mejorar la gobernanza democrática de un país es un mecanismo quizás menos tangible que las políticas sociales, pero igual de importante y efectivo para la construcción de cohesión social. Para ello, se requiere de instituciones públicas eficientes y eficaces, con legitimidad entre sus ciudadanos, que conduzcan sus acciones bajo principios de transparencia y probidad. La corrupción, la violencia, la impunidad o la falta de acceso a la justicia y la falta de sistemas fiscales merman las capacidades del Estado. Fortalecer, por tanto, el Estado democrático y de derecho es fundamental para la formulación de políticas incluyentes y el desempeño eficiente de sus funciones administrativas y de gestión, afrontando de la misma forma las asimetrías territoriales al interior de los países.

Por otro lado, la cohesión social es un valor, un principio que se presenta como el horizonte hacia el cual orientar la acción pública. Es hoy a la vez un problema y una de las principales preocupaciones de gobiernos y organizaciones, después de una época de erosión de los vínculos que construyen el Estado democrático y el fomento de la privatización de las relaciones sociales, mostrar sus terribles efectos en términos de fragmentación social. Es una noción intangible que generalmente apreciamos más por su ausencia.

Hay razones que devienen del contexto, de la historia y de ciertas situaciones coyunturales que hacen a las sociedades más o menos cohesionadas. Para América Latina, la principal preocupación vinculada con la cohesión social es la desigualdad, cuya magnitud la convierte en el continente más desigual del mundo en términos de distribución del ingreso.

Gobernanza en América Latina

Tratar de condensar en unas líneas los principales problemas de América Latina en el ámbito de la gobernanza democrática y su impacto en la cohesión social es una tarea casi imposible. Los desafíos son ingentes en tanto en cuanto se sitúan en el mismo modelo de contrato social y se reflejan en un débil modelo fiscal incapaz de reducir los desequilibrios sociales y territoriales, así como en una falta de reciprocidad entre el Estado y la ciudadanía en materia de derechos y obligaciones, entre otros. Y este desequilibro en el contrato social genera un círculo vicioso que limita las políticas para la cohesión social.

En un contexto de desaceleración económica, los ciudadanos latinoamericanos demandan respuestas efectivas del Estado a sus problemas y necesidades y, aunque sin duda se están generando avances en las políticas, estas siguen produciendo impactos limitados, lo que redunda en una creciente desconfianza de los ciudadanos en el funcionamiento de la democracia y en sus instituciones. A ello se suman otros factores: una baja valoración de los servicios públicos; importantes obstáculos en el acceso a derechos, especialmente en grupos vulnerables; muy baja confianza interpersonal; y un ejercicio de la ciudadanía basado, sobre todo, en el ejercicio del voto con alta permisividad con el fraude fiscal y la corrupción, y con baja implicación ciudadana en los asuntos públicos.

De acuerdo con algunos de los diagnósticos e informes realizados en los últimos años por organismos internacionales y agencias de desarrollo, se pueden señalar de manera específica las siguientes problemáticas relacionadas con la gobernanza democrática125:

Debilidad de la capacidad institucional para promover políticas de equilibrio y cohesión, producto, entre otros motivos, de un desajustado modelo fiscal y de unas instituciones poco eficientes, con escasa capacidad para diseñar y gestionar políticas que reduzcan brechas sociales, económicas y territoriales.

Debilidad del Estado de derecho, plasmado especialmente en las dificultades para prevenir la violencia, para proteger derechos y para facilitar el acceso a la justicia de personas y grupos especialmente vulnerables a los que el sistema tiende a excluir.

Debilidad de los mecanismos estatales y sociales de rendición de cuentas que aseguren la transparencia, control y sanción de políticos y funcionarios.

Desconfianza de los ciudadanos en las instituciones, erosión de la idea de ciudadanía y débil sentimiento de pertenencia a proyectos democráticos, que no se ven suficientemente compensados por instituciones inclusivas, ni con mecanismos de participación en las decisiones públicas y sensibles a los problemas de los ciudadanos.

Débil cultura cívica ciudadana que se plasma en una inadecuada socialización de valores éticos de justicia y solidaridad por parte de amplios sectores de la ciudadanía y en una falta de respeto por la legalidad.

Sin embargo, la gobernanza democrática es especialmente necesaria en estos momentos, más que nunca, para promover la cohesión social, por tres razones:

Para reducir las brechas sociales y territoriales, lo que requiere de sólidas finanzas públicas basadas en políticas fiscales progresivas que permitan una mayor distribución del ingreso y de políticas de cohesión territorial que articule desarrollo y territorio.

Para proteger derechos y garantizar la inclusión social, especialmente de grupos en situación de vulnerabilidad, o para facilitar la convivencia en entornos seguros, libres de violencia y en los que se pueda vivir dignamente. Ello requiere facilitar el acceso a la justicia y promover espacios de prevención social de la violencia.

Para promover el buen gobierno y regenerar o promover la ciudadanía democrática, recomponiendo el tejido social basado en valores democráticos, en gobiernos responsables y transparentes y en ciudadanos activos e implicados, como antídoto frente a la creciente desconfianza de los ciudadanos en las instituciones públicas y frente a la corrupción o el fraude fiscal.

BRECHAS TERRITORIALES Y DESIGUALES ÍNDICES DE DESARROLLO REGIONAL

Según CEPAL (2015) y con base en Índice de Desarrollo Regional Latinoamericano (IDR), se puede identificar la existencia de grandes áreas en América Latina caracterizadas por elevadas condiciones de rezago, tales como la Región Nordeste de Brasil, el Suroeste de México y la Región Andina y Amazónica de Colombia, Perú y el Estado Plurinacional de Bolivia. Asimismo, para el caso de Chile y Argentina, a pesar de tener a la mayoría de sus territorios con altos niveles de indicadores de desarrollo, se observan algunas diferencias en el Norte Grande de Argentina y en el sur de Chile.

En la interpretación del coeficiente de Gini territorial de los últimos años, se observa una ligera tendencia convergente en la reducción de desigualdades económicas territoriales en varios países, pero, a pesar de la reducción de desigualdades, aún persisten fuertes brechas en el valor agregado per cápita de los territorios. Una gran parte de los territorios de los países de la región ha mostrado dinámicas de crecimiento económico positivas, pero no se observa una clara relación entre el desempeño económico reciente y los niveles de los indicadores sociales. Las desigualdades territoriales latinoamericanas han adoptado históricamente dos formas principales: i) una fuerte concentración geográfica de la población y la actividad económica y ii) elevadas brechas relativas entre territorios en las condiciones generales de vida de la población.

Una de las asignaturas pendientes en la ruta hacia el desarrollo inclusivo en América Latina es, por tanto, la desigualdad territorial. Las desigualdades económicas y sociales se expresan también en la geografía del desarrollo. Las condiciones de acceso a la vida política, al mercado de trabajo y a servicios esenciales, como la educación y la salud, dependen tanto del lugar de nacimiento o residencia como de factores íntimamente vinculados entre sí, tales como la etnia, el género o la clase social.

Varios países han reconocido estas disparidades regionales como un problema nacional y han adoptado iniciativas, estrategias y políticas desde el nivel nacional para contrarrestarlas. Se han dado importantes avances en la incorporación de la dimensión territorial en diversos ámbitos de la acción del Estado. Brasil puso en marcha su Política Nacional de Desenvolvimiento Regional; Argentina estableció el Plan Estratégico Territorial en 2016; Perú, el Plan Bicentenario 2021 (eje 5) y la Política Nacional de Descentralización; Uruguay desarrolla el programa Uruguay Integra; y México, su Política Nacional de Desarrollo Regional, entre otros.

La desigualdad territorial, por tanto, es un problema que ocupa la agenda de las políticas públicas. El ritmo y la madurez de estos procesos son diferentes, y cada país avanza de acuerdo con sus especificidades y heterogeneidad institucional. Es necesario un abordaje particular para atender las necesidades en cada caso, pero ya se observan iniciativas multipaís desde la región latinoamericana que pueden dar respuesta a las problemáticas nacionales126. Es el caso de la casi reciente Red Latinoamericana de Políticas Públicas de Desarrollo Regional, un espacio que promueve el intercambio de experiencias sobre políticas de desarrollo regional y el compartir entre sus miembros las mejores prácticas desarrolladas en América Latina. Busca analizar, comparar, diseñar y formular estrategias y herramientas, que puedan ser asumidas por los decisores políticos de los países y que conlleven inclusión social y sostenibilidad ambiental en el ámbito territorial. Permite que las diferentes problemáticas y los diversos enfoques —de acuerdo con las distintas realidades de cada país— enriquezcan la visión de unos y otros, para que extraigan las lecciones aprendidas y les faciliten las mejores prácticas de intervención pública en materia de desarrollo regional.

Además, la dimensión territorial del desarrollo desempeña un papel importante en un conjunto de acuerdos globales, tales como la Agenda 2030, Hábitat III, el Consenso de Montevideo de Población y Desarrollo y el Marco de Sendai, entre otros. Estos acuerdos también dan cuenta de la creciente relevancia que han adquirido perspectivas más integrales y complejas sobre el desarrollo, ya que el espacio, en sus diversas expresiones (urbanas, rurales, regionales), es precisamente una manifestación concreta de dicha complejidad.

LA COHESIÓN SOCIAL Y LA COHESIÓN TERRITORIAL

Tal y como venimos señalando, la gobernanza democrática local implica la identificación y fomento de los actores múltiples y diversos que son capaces de representar instituciones y, significativamente, el conjunto de intereses, valores, mentalidades y prácticas locales de interrelación coordinada en torno a una estrategia de desarrollo democrático local. La responsabilidad política democrática exige la construcción necesaria de marcos.

Alcanzar la cohesión social es un desafío colectivo. No se agota ni se completa: es un desafío permanente. Como tal, convoca especialmente a los gobiernos locales, ya que el territorio local es espacio de proximidad y de generación de vínculos. Convoca asimismo a los gobiernos regionales, provinciales o intermedios, que cuentan con los recursos y las capacidades de reequilibrar el territorio. Además, por supuesto, convoca a los gobiernos nacionales, que deben recuperar el papel de redistribuidores, articuladores y reguladores del sistema social.

Respecto a la cohesión social, el programa EUROsociAL+ añadió ya en su segunda fase el sentimiento de pertenencia ciudadana a una comunidad: “Desde una perspectiva individual, la cohesión social supone la existencia de personas que se sienten parte de una comunidad, participan activamente en diversos ámbitos de decisión y son capaces de ejercer una ciudadanía activa”.

La cohesión social y la cohesión territorial van juntas, así como la sociedad y el territorio no pueden concebirse por separado. El territorio es un espacio social y político, y allí se expresa la manifestación física de la cohesión y el equilibrio social.

Asimismo, en la actualidad, en Europa se está lejos de concebir la cohesión territorial simplemente como una ordenación equilibrada y sostenible del territorio127. Hoy, en Europa, la cohesión territorial se entiende fundamentalmente como un desarrollo territorial efectivamente dirigido por los valores de sostenibilidad y reducción de los desequilibrios sociales. Así, en el tercer informe sobre la cohesión económica y social de la Comisión Europea, se señala que “el concepto de cohesión territorial va más allá de la idea de cohesión económica y social, tanto ampliándola como reforzándola. Desde el punto de vista de la política, el objetivo es ayudar a lograr un desarrollo más equilibrado reduciendo las disparidades existentes, impidiendo los desequilibrios territoriales y aumentando la coherencia tanto de las políticas sectoriales que tienen una repercusión territorial como de la política regional. El objetivo también es mejorar la integración territorial y fomentar la cooperación entre las regiones”.

Desde AERYC128 identifican cuatro dimensiones en las que la mejora de la cohesión territorial incide en una mayor cohesión social:

En primer lugar, la cohesión territorial contribuye a la cohesión social reduciendo o superando la discriminación por localización geográfica.

La ordenación del territorio y la movilidad fácil y sostenible, y la generación de espacios públicos simbólicos articuladores de la vida ciudadana, permiten el encuentro ciudadano en la diversidad, facilita que los distintos sectores de la población en un ámbito territorial determinado se sientan pertenecientes y arraigados al lugar y sean capaces de ejercer una ciudadanía activa.

El desarrollo territorial guiado por objetivos de cohesión social permite la generación de fondos y el establecimiento de los mecanismos de solidaridad entre territorios, además de incidir positivamente en la igualdad de oportunidades de la población del territorio.

La cohesión territorial conlleva el desarrollo de relaciones estables y positivas en los diferentes ámbitos de la vida cotidiana.

En conclusión, se precisa de una cohesión social previa, conceptualizada como capacidad de organización y acción de un territorio, como condición para un desarrollo territorial endógeno, sostenible y sostenido en el tiempo.

COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA Y COHESIÓN SOCIAL

La cooperación transfronteriza en su esencia es la colaboración entre zonas adyacentes a ambos lados de una frontera. No obstante, es importante entenderla hoy en día no únicamente como el resultado de límites políticos entre Estados, sino como realidades socioterritoriales. Las regiones transfronterizas son espacios que otorgan una nueva “centralidad” a los territorios que, por lo general, mantienen un carácter periférico con respecto al Estado al que pertenecen. La región transfronteriza genera intensos flujos materiales e inmateriales, y aumenta las oportunidades de innovación y desarrollo. Siguiendo la asunción del “efecto borde”, diríamos que el “gradiente” de brechas institucionales o de pobreza que pudiera haber en los bordes, en los espacios limítrofes o fronterizos, pueden suponer, por tanto, una oportunidad de innovación, aprendizaje y “otro” desarrollo alineado con la Agenda 2030.

La cooperación transfronteriza permitiría entonces abordar retos multidimensionales en clave de agenda civilizatoria (Agenda 2030), en muchas ocasiones, mejor que en territorios “centrales”, justamente por contener en su propia naturaleza “la alteridad”, lo que permite activar el ODS 17 buscando procesos de integración regional y alianzas internacionales.

Suelen darse cuatro etapas en la conformación de un proceso de cooperación transfronteriza: 1) información, en la cual las instituciones de los dos territorios se conocen y “evalúan” mutuamente; 2) consulta recíproca antes de implementar políticas o medidas a nivel local que puedan directa o indirectamente tener impacto en el otro lado de la frontera; 3) armonización de leyes y reglamentos; y 4) integración de los territorios como un único espacio (no se puede implementar una integración en uno o más ámbitos sin pasar previamente por las tres etapas anteriores)129.

A través de la cooperación transfronteriza se abre una dimensión nueva del desarrollo local, que rompe rígidas divisiones nacionales y crea nuevas áreas que ya no encajan en la lógica de los Estados. Son indudables las dificultades que subyacen a estos mecanismos; recelo por parte de los gobiernos centrales, distintos niveles de capacidad de gestión, divergencias en el grado de descentralización, etc. Por ello, es importante construir mecanismos de concertación entre las administraciones locales, que les den estabilidad y continuidad en el tiempo a las relaciones institucionales y también a la gestión de aspectos específicos de las problemáticas transfronterizas. Pero, ciertamente, es plausible defender que en las regiones fronterizas pudiera existir una mayor “elasticidad institucional”, no en el sentido de laxitud, sino de capacidad de innovación de la arquitectura institucional fronteriza. La “forma” institucional tendría en la frontera el potencial de ser más porosa, más flexible, más receptiva a la innovación que en los territorios centrales. Algunas de las problemáticas relacionadas con la gobernanza democrática podrían tener aquí, en la cooperación transfronteriza, respuestas dignas de ser estudiadas por los centros de poder. La dialéctica fronteriza es un vector que tiene el potencial de incidir en la rendición de cuentas, en la confianza de la ciudadanía en las instituciones (porosas, receptivas, que responden a necesidades particulares de la zona fronteriza), en el establecimiento de mecanismos alternos de resolución de conflictos, en la construcción de un nuevo contrato social ciudadanía-Estado(s) —al menos son dos en la frontera—, un nuevo pacto de gobernabilidad. Potencial de la dialéctica fronteriza que solo a través de la cooperación puede detonarse y optimizarse. De una cooperación transfronteriza, por tanto, en clave de gobernanza democrática para la cohesión territorial y social.

Los gobiernos locales de frontera han sabido y debido adaptarse en muchos casos para dar respuesta a una serie de retos y desafíos entre los que se destacan la internacionalización de la economía, la modificación creciente de sus competencias por medio de procesos de descentralización, una mayor implicación del sector privado en las decisiones y políticas locales, las transformaciones en los contenidos de las políticas públicas que exigen autoridades locales con un mayor grado de innovación en materia de ingeniería política para favorecer la cohesión social y las nuevas formas de participación política y ciudadana, entre otros (Oddone, 2016).

Es necesario recordar aquí que muchos territorios fronterizos han tenido históricamente menor presencia institucional del Estado, por su carácter periférico y usualmente alejados de los centros de toma de decisiones políticas y económicas. Esta situación de cierto abandono, lógicamente, tenía efectos nocivos en cuanto a la inversión pública, cantidad y calidad de prestación de servicios públicos, etc. Sin embargo, este vacío del Estado ha sido en muchas ocasiones ocupado por actores de la cooperación internacional que visualizaron la oportunidad de apoyar el desarrollo de las franjas fronterizas en clave bi o trinacional (en el capítulo 3 de este libro, Tahina Ojeda presenta este caso como una experiencia destacada de cooperación Sur-Sur transfronteriza), constituyéndose en verdaderos laboratorios de desarrollo, con múltiples lecciones aprendidas que están llamadas a inspirar la cooperación y la puesta en práctica de políticas públicas en los territorios centrales. Innovaciones que pasan por el apoyo a la creación de institucionalidad binacional, espacios de diálogo entre el Estado y la sociedad civil, fortalecimiento del vínculo social y del sentido de pertenencia, en muchos casos, sobre la base de una identidad cultural común, etc. En definitiva, innovaciones en clave de gobernanza democrática para la cohesión social.

Por tanto, dado que concebimos la cooperación transfronteriza como potenciador de la cohesión territorial según el paradigma europeo, entendemos que esta misma contribuye al establecimiento del sentido de pertenencia que es factor fundamental para una efectiva cohesión social. Se hace evidente que en las zonas fronterizas el sentimiento de pertenencia iría más allá de los límites geográficos. Podemos observar cómo, en muchas ocasiones, poblaciones de municipios que colindan con los municipios de países vecinos comparten más aspectos comunes desde el punto de vista cultural —pero también social, en cuanto al acceso a servicios (por ejemplo, hospitales)— que con sus conciudadanos de municipios o provincias más alejados de la frontera. Es por ello por lo que, para abogar por una auténtica integración regional, es esencial tener presentes los beneficios de establecer acuerdos fronterizos que potencien el desarrollo en las zonas limítrofes.

Igualmente, en la UE, la promoción de la cooperación transfronteriza se contempla como una parte importante de los esfuerzos por fomentar la cohesión en el territorio de América Latina. La integración fronteriza en América Latina y el Caribe ha crecido fuertemente durante los últimos años, ya sea a partir de fenómenos espontáneos surgidos desde los propios territorios, o bien por fenómenos inducidos producto de las dinámicas de la cooperación internacional y, particularmente, por la cooperación internacional descentralizada. La frontera, conformada por diferentes iniciativas en la región y que se apoyan desde el programa EUROsociAL+, no escapa a esta regla, representa ejemplos de dinámicas espontáneas derivadas del liderazgo de las autoridades municipales y de la visión de territorio de sus actores130.

CONCLUSIONES

Con el regreso de la democracia en los años ochenta, los gobiernos nacionales comenzaron a explorar el camino de la integración como respuesta a la crisis social y económica a la cual asistían131. Sin embaego, la integración regional no supuso el fin de las fronteras ni de las interacciones en frontera; al contrario, solo las redimensionó, haciéndolas más visibles por estimularlas o crear nuevas limitaciones. Realmente, si la integración regional sigue siendo un reto clave para el desarrollo y futuro de América Latina, hay que asumir que tan importante como armonizar sistemas nacionales de cualificación profesional que permita la movilidad, avanzar hacia reducciones arancelarias y el mercado común, etc., es el territorio y el valor no solo inclusivo y de aprendizaje e innovación, sino también simbólico de la cooperación transfronteriza.

Por otra parte, una condición fundamental para la cooperación fronteriza está dada por la convivencia pacífica que constituye una base propicia para desarrollar mecanismos de gobernanza multinivel. Los cimientos de esta cultura de convivencia son los mismos que forjan la integración fronteriza.

El capital social producto de las interacciones entre los lados de la frontera permite generar un conjunto de valores y normas, formales e informales, que son compartidas por las poblaciones locales con el fin de cooperar sobre una agenda temática amplia. En este sentido, la cooperación fronteriza es “una colaboración entre autoridades subnacionales más allá de los límites fronterizos nacionales” (Pekermann, 2003: 154) que busca construir áreas de paz, desarrollo económico y bienestar sociocomunitario. Es pertinente recordar aquí la iniciativa de Áreas Protegidas Transfronterizas por la Paz, que, desde los años setenta, se promueve desde el IUCN y lleva a la emergencia de los llamados Parques para la Paz, definidos como “zonas trasfronterizas oficialmente consagradas a la protección y al mantenimiento de la diversidad biológica y de los recursos naturales y culturales asociados, así como a la promoción de la paz y la cooperación”. Si la cooperación transfronteriza construye áreas de paz, y la paz está en el centro de la Agenda 2030, su carácter acelerador y detonador en el cumplimiento de los ODS debería ser muy tenido en cuenta.

Desde el programa EUROsociAL+ (línea de acción Desarrollo Regional-Área Gobernanza Democrática) apoyamos la generación y fortalecimiento de programas de cooperación transfronteriza en América Latina desde una triple concepción: 1) entendiendo que son procesos que mejoran las relaciones exteriores de los países de la región en pro de una integración más efectiva, teniendo en cuenta que la nueva territorialidad encuentra su razón de ser en los enfoques funcionalistas que caracterizan el accionar internacional de las unidades subnacionales; 2) teniendo en cuenta que las zonas fronterizas son consideradas las zonas con mayor rezago en desarrollo y la cooperación en la frontera impulsará un crecimiento más inclusivo; y 3) asumiendo que la zona fronteriza tiene un mayor potencial de aprendizaje e innovación. La multidimensionalidad de la agenda fronteriza se concierta con la multidimensionalidad característica de la innovación, que es la que se requiere para el cumplimiento de los ODS.

Hacemos, pues, una invitación a aprovechar el potencial de la cooperación transfronteriza como acelerador de la Agenda 2030, para lo que se requiere realmente de una apertura a la “razón fronteriza” (Trías, 1999) que aquí nos inspira y de una inversión de la secuencia del diseño de políticas de gobierno multinivel y estrategias de descentralización, así como del flujo de aprendizaje e innovación, apostando por el sentido periferia-centro. Es seguro que en la frontera encontramos mayor número de preguntas a los retos compartidos que representa la Agenda 2030, pero también es plausible que, por hacerse la realidad más densa en el límite, encontremos en los espacios fronterizos muchas de las respuestas que buscamos.

BIBLIOGRAFÍA

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Trías, E. (1985): Los límites del mundo, Destino, Barcelona.

— (1999): La razón fronteriza, Destino, Barcelona.

Capítulo 5

Las cicatrices de la historia: cooperación transfronteriza y consolidación de la paz entre Irlanda e Irlanda del Norte132

Patrick Colgan133

EL CONFLICTO TRANSFRONTERIZO EN IRLANDA

Durante más de 800 años, la historia de la isla de Irlanda ha estado caracterizada por una relación de conflicto violento con su gran vecina, la isla de Gran Bretaña. Desde la llegada de los normandos en 1169, las poblaciones de las dos islas han conocido la paz en muy pocas ocasiones y se han acostumbrado a la violencia constante, rebeliones y conflictos sociales, económicos y culturales. La población predominante de católicos nativos irlandeses en Irlanda ha afirmado en repetidas ocasiones su aspiración hacia la independencia, el autogobierno y la afirmación de su propia identidad. La población predominante de protestantes anglo-irlandeses se ha dedicado a mantener los lazos políticos y administrativos con el Reino Unido. Esta historia de conflicto ha dejado muchas cicatrices que se han ido curando lentamente.

Entre estas cicatrices, la Gran Hambruna de los años 1845 a 1852 ha dejado un profundo impacto, especialmente entre la población rural católica que sufrió enormemente. Más de un millón de personas murieron de hambre durante esos años y la población de la isla se redujo de ocho millones a cinco millones. Además de las muertes causadas por el hambre, millones se marcharon en barco a Estados Unidos, Canadá, Australia, Inglaterra u otros destinos alrededor del mundo, para empezar la formación de la gran diáspora irlandesa, que hoy está formada por casi 80 millones de personas repartidas por todo el mundo, y casi la mitad en Estados Unidos.

La cicatriz más reciente y quizás la más conocida es la partición de la isla en 1922, que resultó en la creación de Irlanda del Norte (formada por seis condados en la parte norte de la isla en la provincia de Ulster), y lo que se conoce hoy en día como Irlanda (los 26 condados restantes en la isla en las provincias de Leinster, Connacht y Munster). Esto dio como resultado la creación de una frontera artificial en la isla que ha sido una fuente de conflicto y división durante los últimos cien años.

La frontera entre Irlanda e Irlanda del Norte ha sido el origen de lo que se conocía como “Los Conflictos” (The Troubles) entre los años 1968 y 1998, un periodo de violencia sangrienta y prolongada que resultó en muchas muertes, mucho sufrimiento y la creación de nuevas y profundas cicatrices en el tejido social, económico y cultural de la vida en la isla de Irlanda y en la relación entre las dos islas.

EL ACUERDO DE PAZ DE 1998: HACIA UNA COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA

En medio de este contexto de un conflicto duradero y amargo, el tratado de paz que fue firmado en 1998, conocido como el Acuerdo de Belfast o el Acuerdo de Viernes Santo, fue considerado como uno de los mayores logros en la historia de la consolidación de la paz de la segunda mitad del siglo veinte. Estableció las bases para el final de un conflicto que había durado más de 800 años y, aunque no eliminaba la frontera en la isla de Irlanda, abría la posibilidad a la cooperación transfronteriza centrada en la consolidación de la paz, la reconciliación y el entendimiento mutuo.

El acuerdo incluyó la creación de una arquitectura institucional política y administrativa trasfronteriza única en Europa. Los acuerdos institucionales consistían en tres líneas: 1) abordaban los retos de construir relaciones dentro de Irlanda del Norte; 2) observaban las relaciones sobre una base Norte-Sur a través de la frontera entre Irlanda del Norte e Irlanda e incluían la creación de un número de organizaciones dedicadas a la promoción de la cooperación transfronteriza Norte-Sur; 3) abordaban la cuestión de las relaciones este-oeste entre las dos islas de Irlanda y Gran Bretaña, a través de la frontera marítima del mar de Irlanda.

El Órgano de Programas Especiales de la UE (SEUPB, por sus siglas en inglés) es uno de los seis organismos transfronterizos creados como parte de la línea 2 del Acuerdo de Belfast/de Viernes Santo firmado por el Gobierno británico y el irlandés, el 10 de abril de 1998, y la legislación subsiguiente que hace efectivos los términos del Acuerdo134. Los otros cinco organismos se encargan de la cooperación Norte-Sur en áreas como el turismo, comercio, vías navegables, puertos marítimos e idioma.

SEUPB es responsable de la gestión de programas de cooperación transfronteriza financiados por la UE y los gobiernos británico e irlandés. En la práctica, este papel consiste principalmente en gestionar los programas Interreg y los programas Peace. Hasta 2006, SEUPB también desempeñó un papel en la gestión de los programas LEADER, URBAN y EQUAL, y también era responsable de lo que se conocía hasta 2006 como el Capítulo Común135.

En este capítulo, nos centraremos en el papel que SEUPB desempeñó en el diseño, desarrollo, implementación, gestión, clausura y contabilidad en los programas Peace e Interreg. El periodo analizado (2004 a 2015) se solapa con cuatro periodos de los programas Peace (Peace I, II, III y IV) y tres periodos de los programas Interreg (Interreg III, IV y V). El contenido se basa en mis reflexiones personales como director ejecutivo de SEUPB desde 2004 hasta 2015, especialmente sobre algunos de los retos a los que la organización se enfrentó a la hora de ejecutar estos programas, las lecciones aprendidas y los legados del programa para las personas de Irlanda, norte y sur.

LOS PROGRAMAS Peace

Los programas Peace en Irlanda/Irlanda del Norte son únicos, no hay programas similares en ningún otro lugar de la Unión Europea. Por otra parte, los programas Interreg son parte de una familia de programas transfronterizos que se llevan a cabo en toda la UE.

El primer programa Peace (Peace I) fue introducido en 1995 como una respuesta práctica por la Comisión Europea en colaboración con el Gobierno británico y el irlandés. Fue el resultado de las representaciones hechas por tres diputados del Parlamento Europeo en funciones en ese momento —Ian Paisley, Jim Nicholson y John Hume— al entonces presidente de la Comisión, Jacques Delors, cuyo famoso dicho “Si se llega a un acuerdo de paz en la isla de Irlanda, la UE no fallará en su apoyo”, formó la base para la creación de los programas de paz. Excepto algunos contratiempos y dificultades temporales, el primer cese el fuego de 1994 y el proceso de paz al que dio lugar permitieron que acabase un periodo de amargo conflicto armado en Irlanda del Norte y los condados fronterizos de Irlanda. Finalmente, fue posible planear una consolidación de paz y reconciliación de una sociedad profundamente dividida.

El primer programa Peace estuvo en vigor hasta 1999 y fue gestionado conjuntamente por oficiales de departamentos gubernamentales en Irlanda e Irlanda del Norte. Después de su creación en 1999, el SEUPB asumió la responsabilidad de finalizar los gastos de los proyectos que habían sido beneficiarios de los fondos así como la de cerrar el programa y contabilizar todos los gastos de la Comisión Europa y ambos Estados miembros (Irlanda y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte). Después de un proceso de auditoría largo y complejo, negociaciones y revisión, Peace I finalmente concluyó en 2009.

El programa Peace II inicialmente estaba destinado a durar cinco años, del 2000 al 2004, pero recibió una extensión a su financiación para los años 2005 a 2006. Esta extensión armonizó el programa con el ciclo estándar para un programa de siete años, que fue introducido para todos los programas de los Fondos Estructurales financiados por la UE. Como fue el caso con Peace I, los gastos de Peace II continuaron durante dos años más, hasta el final de 2008, para permitir que estos proyectos que habían sido beneficiarios de los fondos completasen su trabajo y clausurasen los gastos. El programa Peace II concluyó formalmente en 2012. El programa Peace III estuvo en vigor desde 2007 a 2013, con dos años adicionales para completar los gastos hasta 2015 y finalmente fue clausurado por la SEUPB después de contabilizar todos los gastos del programa.

Un cuarto programa, Peace IV, estaba programado para funcionar desde 2014 hasta 2020. Se contemplan tres años adicionales para completar los gastos de acuerdo con las disposiciones legales enmendadas para los programas financiados por la UE, que aumentarán el ciclo vital del programa hasta 2023. Cuando Peace IV haya concluido, probablemente en algún momento de 2025, Irlanda del Norte y los condados fronterizos de Irlanda se habrán beneficiado de 30 años de asistencia por parte de la Unión Europea para abordar el legado del conflicto a través de los programas de cooperación transfronteriza.

PROGRAMAS INTERREG

El primer programa Interreg estuvo vigente desde 1990 a 1993, y le siguió Interreg II durante el periodo de 1994 a 1999. Estos programas eran lo que se conocía en ese momento como iniciativas comunitarias, es decir, no eran una parte formal de la familia de programas de los Fondos Estructurales. Funcionaban como una iniciativa de la Comisión Europea en nombre de los Estados miembros para abordar los retos y oportunidades de la cooperación que surgían como resultado de la presencia de una frontera. En Irlanda, estos programas eran ejecutados por el Departamento de Finanzas y en Irlanda del Norte, por el Departamento de Finanzas y Apoyo al Personal.

La primera vez que SEUPB participó en los programas Interreg fue para el periodo del programa 2000 a 2006, Interreg III. En este momento, Interreg había dejado de ser una iniciativa comunitaria y se había integrado totalmente en la familia de los programas de los Fondos Estructurales, regidos por los reglamentos aplicables de la UE que se habían puesto en práctica. Esto también fue una realidad para Interreg IV, que estuvo en vigor durante el periodo de 2007 a 2013. El programa Interreg V está programado para funcionar entre 2014 y 2020, con tres años adicionales hasta 2023 para finalizar todos los gastos. SEUPB era totalmente responsable del diseño, desarrollo, implementación, gestión, clausura y contabilidad de todos estos programas Interreg.

Los programas de Interreg y los programas Peace han sido un componente central en la construcción de una cooperación transfronteriza en la isla de Irlanda. Han servido de instrumentos de desarrollo complementarios en un área donde la frontera no solo ha dividido las estructuras políticas, económicas, culturales y administrativas en de la isla, sino que ha afectado severamente a las mentes y corazones de aquellos que han vivido durante mucho tiempo con la división, la desconfianza y la separación.

INVERSIÓN FINANCIERA Y COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA 1995-2020

La siguiente tabla muestra una medición de la escala y la importancia de la inversión financiera en la región proporcionada por los programas de los cuales SEUPB es responsable:

Tabla 1

Inversión financiera por programas

Programa

Periodo de financiamiento

Financiamiento UE (M€)

Contribución Estado miembro (M€)

Total

(M€)

Peace I

1995-1999

500

167

667

Peace II

2000-2004

531

304

835

Peace II Extensión

2005-2006

78

82

160

Peace III

2007-2013

225

108

333

Peace IV

2014-2020

229

40

269

Total Peace

1.563

701

2.264

Interreg III

2000-2006

148

37

185

Interreg IV

2007-2013

205

51

256

Interreg V

2014-2020

209

31

240

Total Interreg

562

119

681

Total Peace + Interreg

2.125

820

2.945

Fuente: Elaboración propia a partir de los documentos de los programas de cooperación transfronteriza (Peace e Interreg).

En resumen, para el periodo en cuestión, los programas de los cuales SEUPB ha sido responsable han incluido una inversión de casi 3.000 millones de euros. De esto, el 77% (2.300 millones) se utilizó en los programas Peace y el 23% (681 millones), en los programas Interreg.

Los programas Peace funcionaban por toda el área geográfica de Irlanda del Norte y los seis condados fronterizos de Irlanda. Esto es lo que se conoce como el área elegible del programa. La razón para limitar los programas a esta área elegible se deriva originalmente de la convicción de que esta parte de la isla de Irlanda había sufrido en mayor medida el legado del conflicto.

De Peace II en adelante, la región elegible también estaba determinada por la clasificación de los programas de cooperación transfronteriza financiados por la Comisión Europea y cubiertos por los reglamentos aplicables. Los programas de esta naturaleza estaban definidos en relación con unidades territoriales estadísticas predefinidas (NUTS, por sus siglas en inglés) identificadas por Eurostat y la Comisión Europea.

Los anteriores programas Interreg también operaban en la misma área geográfica elegible. Esta área, sin embargo, fue ampliada para el periodo del programa 2007-2013 para incluir partes del oeste de Escocia. Esta extensión fue el resultado de una decisión para permitir el uso de fronteras marítimas en la definición de las áreas de cooperación transfronteriza. Eso, sin embargo, no se aplicó para los programas Peace, dado que eran programas dedicados a abordar el legado del conflicto en la isla de Irlanda y en el área que estaba más afectada por el conflicto.

Dada la escala de la inversión de la cual el SEUPB era responsable, se entiende por qué, durante el periodo en cuestión, fue centro de interés y debate político en Irlanda del Norte y los condados fronterizos de Irlanda.

ABORDAR LOS RETOS DE LA REGIÓN FRONTERIZA Y EL LEGADO DEL CONFLICTO

Los programas Interreg fueron parte de la inversión de la UE en desarrollo regional a través de la promoción de la cooperación transfronteriza en un amplio rango de actividades sociales y económicas. La ética detrás de estos programas era intentar asegurar que la existencia de una frontera entre dos regiones/Estados no impidiese el desarrollo económico y social de las comunidades que vivían en esas áreas. Estas fronteras presentaban retos en las áreas, como la prestación de servicios médicos, transporte, policía, educación, cuidado del medioambiente y la construcción de economías sostenibles, capaces de hacer contribuciones reales al bienestar de las comunidades que vivían en esas áreas.

Los 681 millones de euros gastados por los programas Interreg incluyen más de 60 millones de euros empleados en sanidad; más de 100 millones de euros gastados en iniciativas basadas en las autoridades locales y municipales, en áreas como el desarrollo empresarial, turismo y la mejora del medioambiente; y más de 50 millones de euros empleados en mejorar la calidad y amplitud de la banda ancha e infraestructuras de telecomunicaciones, lo que resultó en el desarrollo de una capacidad para generar empresas capaces de competir a escala mundial en las industrias basadas en la creatividad y conocimiento. Los programas Interreg se centraban en el desarrollo económico y social en su sentido más amplio. El enfoque y alcance de los programas Peace, sin embargo, eran más complejos debido a su gran integración en los retos presentados por el legado del conflicto en la región.

Los programas Peace por sí solos proporcionaron financiación para más de 23.000 proyectos e incluían la participación directa de más de un millón de participantes136. La población conjunta en la región de Irlanda del Norte y los condados fronterizos de Irlanda es de cerca de 2,1 millones, y esto representa un alcance muy profundo por parte de los programas en el tejido social. En efecto, es posible decir que cada familia y cada comunidad en la región, de alguna manera, ha sentido el efecto de los programas Peace.

Esto se confirma si uno tiene en cuenta la variedad de sectores que recibieron financiación de los programas Peace. En la evaluación final del programa Peace I137, se muestra el siguiente desglose de cómo se gastó la financiación: educación (15%), desarrollo comunitario (12%), formación y desarrollo (12%), desarrollo económico (11%), cuidado de niños (11%), medioambiente (8%), fabricación (6%), turismo (5%), asesoramiento/asistencia (4%), deporte/ocio (4%), sanidad (3%), cultura y las artes (2%), investigación (2%), agricultura y pesca (1%), alojamiento y vivienda (1%), transporte (1%), restauración (1%). Esto fue repartido en más de 15.000 proyectos individuales.

El programa Peace II, que contó con cerca de 1.000 millones de euros de financiación, continuó la política de financiación de proyectos en un amplio rango de sectores. En total, más de 7.500 proyectos fueron financiados en áreas como renovación económica, integración social, inclusión y reconciliación, regeneración y desarrollo con base social, conectividad internacional (referida en el programa como el desarrollo de “una región con visión dirigida al exterior y al futuro”) y cooperación transfronteriza.

UN PROGRAMA DE LA UE PARA LA PAZ Y LA RECONCILIACIÓN

El objetivo estratégico compartido para todos los programas Peace es fortalecer el progreso hacia una sociedad en paz y estable, y promover la reconciliación. El reto para SEUPB era cumplir con este objetivo y asegurarse de que los proyectos seleccionados y financiados contribuyesen con el logro de este objetivo y resultados esperados.

Muy pronto fue aparente que la paz y la reconciliación eran conceptos muy difíciles para integrarlos en el diseño de un programa financiado por la UE. También estaba claro que la reconciliación era un concepto difícil de definir; a veces se asociaba con el elemento cuantitativo de conseguir un gran número de gente en grupos o en salas todos juntos, en vez de en la calidad de la interacción entre esa gente. En los primeros años, también se creía que el desarrollo económico actuaría como catalizador para la reconciliación. Esto, sin embargo, no consiguió abordar los retos a los que se enfrentaban aquellos miembros de la sociedad (por ejemplo, víctimas, supervivientes o sus familiares) que no participaban activamente en la economía porque estaban jubilados o porque no eran capaces de hacerlo. Tampoco consiguió abordar los retos a los que se enfrentaban, por un lado, los antiguos paramilitares nacionalistas y republicanos, ni los de los antiguos paramilitares lealistas y unionista, por otro, muchos de los cuales habían salido de la cárcel después del Acuerdo de Belfast/Viernes Santo. En esta categoría de excombatientes y exprisioneros, había un total de 25.000 nacionalistas/republicanos y 15.000 lealistas/unionistas. Su reintegración en la economía activa fue complicada debido a las disposiciones legales que determinaban su estatus, que dificultaron el proceso para que pudiesen funcionar como miembros activos normales de una economía en desarrollo moderna. Tampoco consiguió tener en cuenta los retos de la reintegración de los antiguos miembros de las fuerzas de seguridad del Estado y sus familias (las fuerzas policiacas, RUC/PSNI y el Ejército británico) en la sociedad que había estado dividida durante tanto tiempo.

Abordar las necesidades de las víctimas y los supervivientes y sus familias, de exprisioneros y antiguos paramilitares, de antiguos miembros de las fuerzas de seguridad y sus familias, siempre sería una tarea muy compleja y desafiante en una sociedad pequeña e íntima como la de Irlanda del Norte y la región fronteriza de Irlanda. Los programas Peace proporcionaron de alguna manera un espacio seguro donde esto podía abordarse sin la necesidad de que una Administración naciente y emergente tuviera que abordarlo por sí misma. Se necesitaba tiempo para dejar que la gente encontrase su voz y aprendiese a contar su propia historia. También se necesitaba tiempo para encontrar el vocabulario y la metodología que permitiese un intercambio seguro de historias e interpretaciones de lo que había ocurrido. Los programas Peace proporcionaron ese espacio seguro y asumieron las tareas difíciles que, como heridas abiertas, eran demasiado recientes y dolorosas. Solo por este motivo, los programas Peace proporcionaron un servicio de un valor incalculable en el proceso de reconciliación. Tras veinte años de los programas Peace, mucho de este trabajo (aunque no todo) ha conseguido alguna forma de corriente principal e integración en el escenario político dentro del área elegible. Eso se debe ver como un progreso.

Por lo tanto, pronto fue evidente que el desarrollo económico por sí mismo no podía abordar los retos de construir una sociedad cohesionada en paz consigo misma y su pasado. Efectivamente, la reconciliación como el leitmotiv de los programas resultó ser un reto muy importante.

DE PEACE I A PEACE IV: DE ‘COEXISTENCIA PACÍFICA’ A COHESIÓN COMUNITARIA

Con el beneficio de la retrospectiva, ahora es posible identificar la trayectoria que siguieron los programas, desde Peace I hasta Peace IV.

El primer programa Peace I fue una iniciativa prevista como una respuesta rápida de emergencia para abordar el legado inmediato del conflicto. Por esa razón, era un programa muy espontáneo y desestructurado, con el objetivo de fortalecer las capacidades y competencia para una coexistencia pacífica dentro de la sociedad que se había visto afectada por divisiones, odio y violencia durante mucho tiempo. Esto resultó en la financiación de un gran número de proyectos (más de 15.000) en toda la región en un amplio rango de sectores y con un gran énfasis en el desarrollo comunitario.

El segundo programa Peace II fue la transición entre una iniciativa comunitaria a un programa de Fondos Estructurales inspirado en los programas Interreg. Se benefició de un gran esfuerzo de planificación, basado en una amplia consulta, y fue gestionado con un mayor grado de rigor. El enfoque cambió de desarrollo de capacidades a desarrollo económico. También empezó el proceso de intentar medir el progreso hacia el logro del objetivo de reconciliación a través de la introducción de lo que se conocían como los criterios distintivos, que formaron una base para la evaluación y selección de proyectos para financiar.

Fue en el periodo previo a la extensión de Peace II, entre 2004 y 2006, cuando surgió un enfoque más profundo y estratégico para entender la reconciliación. Esto continuó en los programas Peace III y Peace IV, que se centraban casi por completo en conseguir los objetivos de reconciliación. En Peace IV, el concepto de reconciliación era complementado por la idea de cohesión comunitaria, que para entonces se había convertido en un pilar central de la política de cohesión de la UE.

DEFINICIÓN Y MEDICIÓN DE LA RECONCILIACIÓN, ENTENDIMIENTO Y RESPETO

Los criterios distintivos utilizados en Peace II requerían que los solicitantes demostrasen cómo lo que estaban proponiendo tendría un efecto directo o indirecto en uno u otro de los objetivos del programa. Cada solicitud de proyecto tenía que demostrar su contribución a la paz y a la reconciliación, ya fuera en las áreas geográficas identificadas que habían sufrido los peores impactos del conflicto, en los sectores económicos identificados perjudicados por el conflicto o en los grupos comunitarios identificados que experimentaron polarización, aislamiento o división como resultado del conflicto. También se les requería a los solicitantes que demostrasen de manera efectiva cómo el proyecto contribuiría al desarrollo de la reconciliación, entendimiento mutuo y respeto entre y dentro de las comunidades y tradiciones, en Irlanda del Norte y entre Irlanda del Norte y la región fronteriza de Irlanda. El puntaje de las evaluaciones del proyecto se basaba en el grado según el cual los solicitantes conseguían proporcionar pruebas de conformidad basadas en esos criterios.

Si ahora miramos al pasado, es posible concluir que, mientras esto era un intento genuino, sincero e interesante para hacer lo que no se había hecho antes, medir la contribución del programa al logro del objetivo de reconciliación era de hecho un poco artificial y, quizás, incluso ingenuo. Pronto quedó claro que aquellos que tenían la habilidad de escribir solicitudes buenas iban a tener más éxito a la hora de conseguir la financiación. También quedaba claro que la capacidad de escribir una buena solicitud de proyecto no garantizaba que el impacto cualitativo en el terreno fuera a mejorar significativamente. La evaluación de las solicitudes basada solo en estos criterios, aunque fuese bien intencionada y sincera, también tendría el potencial de llegar a conclusiones subjetivas.

La aplicación de los criterios de evaluación de las solicitudes de proyectos estableció un principio de utilidad a la hora de entender cómo la financiación podría ser mejor utilizada para desarrollar reconciliación, entendimiento mutuo y respeto entre y dentro de las comunidades y tradiciones. Sin embargo, pronto quedó claro que el uso de estos criterios en la evaluación de proyectos no garantizaba por sí mismo que el proyecto contribuyera al aumento de reconciliación. Poner el enfoque en la evaluación de la solicitud alejó la atención de la obtención de resultados que reflejasen los objetivos expresados; se necesitaba algo más para saber si los programas estaban teniendo algún impacto en el logro de la reconciliación.

En 2004, como parte de la preparación para la extensión del programa Peace II, SEUPB encargó una investigación138 con el objetivo de desarrollar un entendimiento más profundo de lo que se quería decir con reconciliación y cómo podía usarse para informar el desarrollo estratégico del programa y la evaluación del progreso hacia el logro de sus objetivos principales. Se llegó a una definición práctica que, por consiguiente, influyó el futuro de la implementación de los programas Peace. La definición consideraba la reconciliación como un acto voluntario que no podía ser impuesto y que implicaba cinco líneas entrelazadas y relacionadas:

Cambio social, económico y político sustancial.

Construcción de relaciones positivas.

Reconocer y abordar el pasado.

Desarrollar una visión compartida de una sociedad interdependiente y justa.

Cambio cultural y de actitud significativo.

Estas cinco líneas proporcionaron posteriormente un marco estratégico para los dos objetivos principales del programa Peace III: reconciliar comunidades y contribuir a una sociedad compartida. Están ilustradas con más claridad en la figura 1.

Basado en este análisis, el programa Peace III fue desarrollado alrededor de cuatro áreas de actividad: 1) construir relaciones positivas a nivel local; 2) reconocer y abordar el pasado; 3) crear espacios compartidos; y 4) fortalecer las capacidades para un futuro compartido.

El análisis estratégico desarrollado como parte de la preparación del programa Peace III e incluido en el documento del programa operacional139 aprobado por los Estados miembros y la Comisión Europea representó un significante paso adelante en el entendimiento de cómo los objetivos de paz y reconciliación podían entrelazarse en la estructura del programa, y cómo se podía medir el progreso hacia su logro. Por su propia naturaleza, los proyectos financiados bajo el programa Peace III ya tenían la reconciliación integrada en su diseño.

Las evaluaciones de los programas han enfatizado el hecho de que los programas han ayudado a desarrollar el entendimiento entre las comunidades y han aumentado el empoderamiento y la confianza dentro de las comunidades para abordar temas transfronterizos y comunitarios relacionados con el conflicto140. También han ayudado a mantener el impulso hacia la consolidación de la paz facilitando un sentido de compromiso y propiedad del proceso de paz dentro de las comunidades. Para muchos, los programas Peace han sido la manifestación más inmediata y tangible del proceso de paz sobre el terreno141.

Figura 1

Objetivos de Peace III

Fuente: Hamber y Kelly (2004) para Peace III.

La riqueza, diversidad, impacto y alma de los programas Peace e Interreg no pueden apreciarse completamente a través de un análisis estadístico de gastos o número de participantes. Tampoco se pueden comprender totalmente diseccionando las teorías que respaldan las estrategias que fundamentan su diseño. La fuerza real del programa se basa en los proyectos que fueron financiados, y en los individuos y organizaciones que los hicieron posibles. Habría que dedicar otro capítulo mucho más largo que este para analizar la diversidad de intervenciones en los proyectos y para hacer justicia del trabajo de miles de personas que estuvieron involucradas en su implementación.

EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES

Había una gran variedad de gente involucrada en las estructuras de toma de decisiones que eran parte de la arquitectura de los programas. Como con todos los programas de Fondos Estructurales de la UE, hay un requisito para poner en práctica un Comité de Seguimiento responsable de la supervisión del programa. Todas las decisiones en relación con la asignación de financiación dentro de los programas se toman en último lugar por el Comité de Seguimiento a través del promedio de un número de Comités Directivos establecidos para este propósito.

La representación en los Comités de Seguimiento y Comités Directivos de los programas Peace e Interreg incluían representantes de todos los partidos políticos en Irlanda del Norte y en los condados fronterizos de Irlanda (normalmente representantes locales electos). Además, había representantes de los actores sociales (organizaciones sindicales y empleados), de la comunidad y grupos voluntarios, ONG, agencias estatales relevantes, departamentos gubernamentales y representantes de los Estados miembros. La membresía del Comité consistía en un total de más de 40 individuos nombrados por sus organismos respectivos. El Comité de Seguimiento está presidido por el director ejecutivo de la SEUPB y la autoridad gestora y otros actores de la estructura de ejecución del programa presentan informes regulares para el control y debate.

Muchas veces se pasa por alto la importancia de la existencia y funcionamiento de estos Comités de Seguimiento y Comités Directivos durante un periodo tan turbulento en la evolución de los sistemas legales, administrativos y políticos dentro de Irlanda del Norte. Durante el periodo de 2002 a 2007, cuando las disposiciones institucionales puestas en práctica por el Acuerdo de Belfast/Viernes Santo se suspendieron, los programas continuaron funcionando. Se puede decir que durante ese periodo el único lugar donde los representantes políticos de todas las partes se reunían regularmente para tomar decisiones sobre la asignación de recursos dentro de Irlanda del Norte era en las reuniones de los Comités de Seguimiento y los Comités Directivos de ambos programas, Peace e Interreg.

La política en estas reuniones era intentar llegar siempre a un acuerdo por consenso. Evitábamos votar, ya que esto dividiría al Comité de Seguimiento. Una vez que un debate se desarrollaba, siempre era posible llegar a un acuerdo. Esto se debe en buena medida a la solidez de los acuerdos de gobernanza que existían para asegurar que la integridad del programa se respetase. El hecho de tener un documento del programa bien elaborado establecido como una estrategia clara para un periodo de siete a nueve años, que había sido firmado por los Estados miembros y la Comisión Europea, proporcionó una plataforma sólida sobre la cual poder basar las decisiones.

Durante el periodo después de 2007, una vez las instituciones habían sido reinstaladas y el dominio directo en Irlanda del Norte desde Londres se había acabado, un nuevo grupo de retos surgió para los programas Peace e Interreg. La aparición en Irlanda del Norte de doce departamentos de Gobierno nuevos, cada uno con su propio ministro electo, de diferentes trayectorias políticas, introdujo una complejidad en las estructuras de toma de decisiones de los programas que nunca pudimos haber previsto. Además, la aparición del sistema de los Comités dentro de la Asamblea de Irlanda del Norte incorporó un nuevo elemento de gobernanza y responsabilidad.

A día de hoy, estoy satisfecho por poder afirmar que, a través de una combinación de la reforma reglamentaria de la UE y del cabildeo por parte de muchas agencias, sobre todo por parte de SEUPB, los acuerdos para los programas para el periodo 2014 a 2020 incluyen disposiciones para una simplificación importante en el ámbito burocrático y de justificación económica.

CONCLUSIÓN

Un capítulo solo no puede hacer justicia a la extraordinaria riqueza y complejidad de dos programas como Interreg y Peace en Irlanda del Norte e Irlanda. Hay aspectos de estos que tienen implicaciones y lecciones profundas para el resurgimiento de una sociedad en paz en Irlanda del Norte y los condados fronterizos de Irlanda, con relaciones significantes y productivas con sus vecinos por toda la isla de Irlanda, el oeste de Escocia, el resto del Reino Unido y Europa. Hay también lecciones que las otras regiones que están experimentando o saliendo de un conflicto en cualquier parte del mundo pueden aprender.

Durante mi periodo como director ejecutivo de SEUPB, adoptamos algunas medidas para la compartición e intercambio de experiencias y lecciones aprendidas con otras regiones. Al hacerlo, siempre tuvimos cuidado en distinguir entre el trabajo de los programas Peace y el más amplio proceso de paz. El último era el trabajo de los dos gobiernos, los partidos políticos en Irlanda del Norte y representantes de aquellos que habían estado directamente involucrados en el conflicto. Los programas Peace, por otra parte, complementaron el proceso de paz y, como dije anteriormente en este capítulo, en gran medida se convirtieron en el proceso de paz de la gente sobre el terreno y la manifestación más tangible e inmediata de la paz. Esto nunca estuvo más claro que cuando las instituciones desarrolladas fueron suspendidas durante el periodo de 2002 a 2007, en el cual los programas Peace continuaron funcionando con la involucración continuada de los representantes políticos locales electos como parte de una arquitectura de toma de decisiones construida dentro de los programas.

He sido testigo de muchos gestos heroicos por parte de miles de individuos con antecedentes muy diferentes que han tenido el valor de escuchar a los otros, con los que tradicionalmente hubiesen estado en desacuerdo, de aceptar las diferencias y de comunicarse con el espíritu de reconciliación con el objetivo de construir un futuro compartido donde las generaciones futuras puedan vivir en paz los unos con los otros.

Ha sido un privilegio poder trabajar con un público y funcionarios tan increíbles en Irlanda, Irlanda del Norte, el oeste de Escocia y la Comisión Europea. Todos ellos tenían un sentido profundo del significado sobre el proceso en el que estábamos involucrados y la importancia de asegurar que se mantenía el impulso.

Mientras todavía hay retos complejos asociados al proceso de paz, estoy convencido de que el legado de los programas Peace está formado por muchas de las miles de personas dentro de Irlanda del Norte e Irlanda que han encontrado nuevas maneras de comunicarse con sus vecinos y nuevo vocabulario a la hora de reconocer y abordar el pasado. El trabajo no está completo. Aún hay un largo camino que recorrer. Creo que la historia mostrará que los programas Peace e Interreg financiados por la UE y los gobiernos de Irlanda y del Reino Unido contribuyeron de manera profunda y duradera a la paz en la isla de Irlanda.

BIBLIOGRAFÍA

Agreement between the Government of Ireland and the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland Establishing Implementing Bodies (the British-Irish Agreement of 8 March 1999), marzo de 1999.

Fondos Estructurales de la Unión Europea: Plan para Irlanda del Norte 2000-2006.

Gobierno de Irlanda: Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006.

Hamber, B. y Kelly, G. (2004): A Working Definition of Reconciliation, Democratic Dialogue, Belfast.

SEUPB (2004): Telling the Story of PEACE II.

— (2006): Impact Assessment of the PEACE II Programme.

— (2007): PEACE III – EU Programme for PEACE and Reconciliation 2007-2013 Northern Ireland and the Border Region of Ireland Operational Programme, Belfast.

Special EU Programmes Body, Ex Post Evaluation of PEACE I and Mid Term Evaluation of PEACE II, noviembre de 2003.

Capítulo 6

Potencial de los territorios fronterizos para el fortalecimiento de cadenas regionales de valor

Nahuel Oddone142*

INTRODUCCIÓN

En el escenario actual, signado por los procesos de globalización e integración regional, los espacios de frontera desempeñan un nuevo papel en las dinámicas económicas, sociales, culturales, migratorias, ambientales y de seguridad, en la medida en que la función del territorio se transforma y adquiere una mayor relevancia. El territorio ya no es solo un elemento de contención y delimitación de los países, ahora forma parte de esas “nuevas regiones transfronterizas” (Boisier, 1997) que se crean entre los límites de dos o más países (Ohmae, 1997 y 2005). Las interacciones socioeconómicas de este espacio ampliado se extienden instaurando nuevas dinámicas de desarrollo económico, ya sea bajo procesos de escalamiento del territorio (Jessop, 2004), de saltos de escalas (Smith, 1993) o de mayor interdependencia (Keohane y Nye, 1988)143 entre los vínculos constituidos por los eslabones de diferentes cadenas de valor.

Las cadenas de valor desempeñan un papel estructural en la economía global y de las diferentes regiones a partir del intercambio de insumos y bienes intermedios para la producción de otros bienes de carácter final. A lo largo de los últimos años, el análisis de cadenas de valor se ha concentrado en cadenas globales y nacionales más que en cadenas regionales o transfronterizas de valor, entendiendo por estas la articulación productiva entre dos o más territorios colindantes.

El presente capítulo busca investigar de manera teórica el potencial de los territorios fronterizos para el fortalecimiento de cadenas regionales de valor. En una primera parte, se analiza el concepto de cadena de valor ajustado a las dinámicas regionales. En una segunda, se presenta brevemente una metodología diseñada para el fortalecimiento de cadenas regionales realizada por el Centro Regional de Promoción de la MIPYME (CENPROMYPE), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL-Naciones Unidas) y la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) para el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA)144. En la tercera, se construye una propuesta de vinculación entre la metodología presentada y las escalas de análisis territorial construidas por Horacio Bozzano. En la cuarta, se hace hincapié en la importancia de los diálogos multinivel para la gobernanza de la articulación productiva transfronteriza. Por último, se extraen algunas conclusiones generales.

LAS CADENAS DE VALOR: CONCEPTUALIZACIÓN Y ALGUNAS ESCALAS

El concepto de cadena de valor refiere a la organización de la producción bajo una secuencia de actividades específicas, de valor agregado, desde la concepción hasta el uso o consumo de una mercancía o servicio (véase figura 1). Kaplinsky (2000) denomina cada fase productiva en la cadena de valor como eslabón. Estos varían en denominación y cantidad en función de la rama de producción o industria a la que pertenezca la actividad económica, y pueden incluir actividades compartidas que van desde la concepción, el diseño, la producción y el procesamiento, el transporte, las ventas mayoristas y al por menor, el consumo y hasta el reciclaje de residuos que pueden ser considerados como insumos para nuevas cadenas de valor. De igual forma, los eslabones pueden circunscribirse a una sola empresa o dividirse entre varias, y contar con una única ubicación geográfica o repartirse en diversas áreas (Gereffi, 2001 y Kaplinsky y Morris, 2002). Esto significa que es importante examinar de qué manera participa un territorio específico en una cadena productiva que cruza la frontera y se integra con el vecino y qué papel tiene en la distribución de beneficios que se derivan de las diferentes actividades de la cadena (Oddone, Padilla y Antunes, 2014). Cada una de las actividades que intervienen desde la concepción del bien o servicio hasta su consumo conforman el objeto de análisis principal de una cadena.

Figura 1

Eslabones básicos de una cadena de valor

Fuente: Padilla y Oddone (2016: 20).

El análisis de cadenas de valor permite identificar actividades económicas clave que realiza cada región o territorio que pueden ser complementarias. Tal como lo determina Rozemberg (2014), los eslabones o fases de la cadena y todas sus actividades conexas pueden estar fuertemente aglomeradas en un espacio territorial concreto, pero también pueden estar relativamente dispersas y conformar una cadena productiva nacional, regional o en diferentes localizaciones alrededor del mundo. Un cambio importante en las últimas décadas respecto a las cadenas de valor es la creciente importancia de las cadenas de valor transfronterizas. Según Padilla (2017), en América Latina y el Caribe, el alcance de las cadenas suele ser nacional o regional cuando se trata tanto de productos primarios como de manufacturas y servicios. Por ende, son procesos de producción y de oferta de servicios que se inician y terminan en el territorio de un país o presentan interacción solo con uno o varios países vecinos, aprovechando los beneficios de la integración regional.

Un análisis pormenorizado de los vínculos globales-regionales pone de relieve la importancia de la integración económica regional a partir del fortalecimiento del comercio intrarregional de bienes intermedios a través de lazos transfronterizos. Como definiéramos en un anterior trabajo, las cadenas regionales de valor constituyen un proceso de encadenamiento productivo transfronterizo en el que participan dos o más países con afinidad productiva, cercanía territorial y complementariedad comercial, con el objetivo de alcanzar una mayor articulación a partir de la integración de los diferentes eslabones de uno y otro lado de la(s) frontera(s). De esta manera, el valor “es agregado” por diversos países cercanos con características económicas comunes o complementarias (CENPROMYPE, CEPAL y SIECA, 2018: 16).

Hahn de Castro (2016) define el encadenamiento productivo (o eslabonamiento productivo) como la medida que permite determinar el impacto de un sector económico sobre otro, ya sea a nivel nacional o calculado para distintas regiones de manera simultánea, lo que se denomina encadenamiento regional. Por tanto, identificar actividades económicas claves y complementarias para una región transfronteriza o área de frontera es imprescindible para el diseño de políticas públicas en el territorio ampliado.

UNA METODOLOGÍA PARA EL ANÁLISIS DE CADENAS TRANSFRONTERIZAS DE VALOR

CENPROMYPE, conjuntamente con la CEPAL y la SIECA, realizó una adaptación del Manual para el fortalecimiento de cadenas de valor (CEPAL-FIDA, 2016), con el objetivo de aplicar dicha metodología a escala regional en el marco del SICA (figura 2). El análisis de cadenas transfronterizas de valor enfrenta el desafío de la comparabilidad de los datos entre los países socios que en ciertos casos pueden diferir. Un elemento que suele favorecer el intercambio fronterizo es la diversidad regulatoria y legislativa de las que son objeto los territorios que pueden limitar o auspiciar la articulación y complementariedad: en las zonas de frontera “la intensidad suele ser acentuada por la diversidad contrastante en términos de contexto económico general, mercado de trabajo, régimen fiscal, disponibilidad de bienes de consumo, y hasta por la disponibilidad del suelo edificable” (Dell’Agnese, 2003: 80).

Figura 2

Pasos del análisis de una cadena transfronteriza de valor

Fuente: CENPROMYPE, CEPAL y SIECA (2018: 21).

El acompañamiento técnico en cadenas transfronterizas o regionales de valor comienza con la definición de metaobjetivos y la selección de una cadena. El proceso de la selección de una cadena de valor puede variar en función de la institución que esté llevando a cabo el estudio y, siguiendo la metodología adaptada por CENPROMYPE, CEPAL y SIECA, cuenta con tres pasos: un paso cuantitativo, uno cualitativo y uno político. Una vez seleccionada la cadena, se hace un diagnóstico de su funcionamiento y entorno (figura 3). El objetivo principal del diagnóstico es la identificación de cuellos de botella o restricciones que inhiben el buen funcionamiento de la cadena transfronteriza de valor.

Para validar los resultados obtenidos (cuellos de botella) del diagnóstico se realizarán los espacios de diálogo. La metodología cuenta con dos espacios de diálogo diferentes a lo largo del acompañamiento estructurado en mesas nacionales por país y una mesa regional. En el primer espacio de diálogo se valida el diagnóstico y en el segundo, el desarrollo de estrategias con base en buenas prácticas internacionales, así como las acciones para consolidar un plan de intervención que contribuirá con la ejecución de dichas estrategias145. A continuación del segundo espacio de diálogo, se realiza un lanzamiento público del plan de intervención.

Figura 3

Los diferentes elementos del diagnóstico de la cadena

Fuente: CENPROMYPE, CEPAL y SIECA (2018: 32).

El proceso de acompañamiento concluye con el apoyo a la implementación que podrá brindarse en materia técnica y financiera146. El limitado acceso a conocimientos técnicos y asistencia financiera reduce la capacidad de los actores de la cadena para obtener los resultados buscados con las estrategias y el plan de intervención, por lo que se aconseja articular acciones de manera interinstitucional e intersectorial para prevenir posibles fallos de coordinación. De acuerdo con Rodrik (2004),

los arreglos institucionales pertinentes para el desarrollo de una política de articulación productiva necesitan cumplir con ciertas condiciones de éxito como el liderazgo político que acompañe el proceso multiactor propuesto y brinde decisiones de respaldo coherentes con el fortalecimiento de los sectores en estudio; también es necesario contar con transparencia y rendición de cuentas que reivindiquen la confianza de todos los actores de la cadena sobre los procesos y las estrategias en desarrollo, independientemente de su poder de negociación o tamaño en materia de gobernanza (CENPROMYPE, CEPAL y SIECA, 2018: 8).

EL TERRITORIO TRANSFRONTERIZO

En los noventa, las megatendencias mundiales condujeron a una mayor descentralización, generando una nueva geografía del poder, donde el territorio adquirió una centralidad (Huerto y Madoery, 1997) que se trasladó a su proyección en la esfera regional e internacional147. Asimismo, las modificaciones ocurridas en la economía internacional han generado lo que algunos autores han interpretado como una nueva división internacional del trabajo con base en una segmentación funcional y territorial de las cadenas de producción. Tal como sostiene Gallardo (2007: 46) “hay una suerte de descentralización que se traduce en que las distintas etapas de la cadena productiva pueden desenvolverse con éxito en territorios o regiones de países diversos. Cabe agregar, sin embargo, que esta descentralización no afecta solamente a la producción, sino también a su proceso previo, esto es, a la inversión; y a su etapa posterior, la exportación”.

Como ha quedado en claro a partir de muchos estudios anteriores, el territorio es muchos más que el espacio físico, ya que reúne relaciones económicas y sociales, incluye los factores culturales del desarrollo, a las personas que lo habitan y las instituciones por ellas creadas, entre otras variables y factores que también podrían ser incluidos en su definición. El territorio no es estático, es movimiento en estado puro, por lo que siguiendo la propuesta de Bozzano (2004) podemos identificar los territorios reales por fuera de los límites estatales, reflexionar sobre los territorios pensados a partir de la proposición de nuevas escalas y construir territorios posibles desde el diseño de políticas y servicios para el escalamiento de cadenas de valor (figura 4).

Figura 4

Las cadenas de valor y el análisis territorial

Fuente: Elaboración propia sobre Bozzano (2004).

Los gobiernos locales de los territorios de frontera han interpretado su proyección internacional como una respuesta “desde el territorio” a la fragmentación de la economía global que los ha obligado a “encadenarse” productivamente bajo nuevos esquemas y lógicas, que se basan en la necesidad de construir ventajas comparativas dinámicas en el marco de la conformación de megamercados y la irrupción de cadenas globales de valor, al mismo tiempo que todavía persiguen la disminución de la heterogeneidad estructural que ha caracterizado a las economías nacionales y la resolución de otras asimetrías. Por lo general,

las herramientas utilizadas para lograr estos objetivos básicamente son: políticas de promoción y políticas de incentivos económicos. En el primer caso, puesto que se trata de poner en evidencia o relevar la capacidad de atracción de un territorio determinado, el marketing es esencial para el objetivo perseguido, esto es, contribuir a crear una imagen-región y generar una percepción positiva y atractiva de la región. En el segundo caso es usual que las regiones, con recursos propios, diseñen instrumentos financieros orientados a subsidiar actividades empresariales de su interés —o que presionen al respectivo Gobierno central para que lo haga—, (i) con la finalidad de que empresas transnacionales se instalen en su territorio; (ii) con el objetivo de buscar nuevos nichos de mercados en el exterior; o (iii) para fortalecer la capacidad exportadora de las empresas locales, sobre todo aquellas medianas y pequeñas (Gallardo, 2007: 46-47).

Como consecuencia, se va construyendo un proceso de gobernanza de la articulación productiva transfronteriza que cuenta con una dimensión vertical y otra horizontal. En este sentido, podríamos entender la articulación productiva transfronteriza como el “proceso continuo mediante el cual diferentes intereses, muchas veces contrapuestos, logran sintetizarse en una estrategia cooperativa que reúne actores, instituciones y territorios de frontera bajo una meta común o complementaria de desarrollo productivo”, cuya dimensión vertical es multinivel (porque incluye la coordinación interinstitucional a nivel nacional y transnacional fronteriza) y su dimensión horizontal es multiactoral (porque incluye participación directa del sector privado transnacional fronterizo). Por tanto, la articulación productiva transfronteriza puede interpretarse como un proceso que otorga mayor densidad a los flujos de producción y comercio, derivado de la ampliación del mercado regional que es impulsada por la agregación de valor, las complementariedades productivas y la especialización de diferentes actores, cuyos instrumentos de acción son el diálogo público-privado y el desarrollo de infraestructura que permita una reducción de los costes del transporte e incentive la colaboración y los negocios.

EL DIÁLOGO PÚBLICO-PRIVADO TRANSFRONTERIZO Y LOS SERVICIOS DE SOPORTE TRANSVERSALES

La gobernanza de una cadena transfronteriza de valor no solo dicta las relaciones entre proveedores y productores, sino también el papel que tiene que desempeñar el Gobierno y organizaciones gremiales del sector. Comprender la gobernanza de las cadenas transfronterizas de valor es un paso necesario para analizar mecanismos, procesos y reglas mediante los que los actores económicos de la cadena interactúan entre sí y con su entorno. En este sentido, vale la pena conocer qué es lo que determina la conducta de los actores y contar con información suficiente sobre los tipos de vínculos y relaciones que entre ellos se establecen, y cómo reaccionan a reglas explícitas o implícitas y tácitas sobre las que ellos también inciden (CENPROMYPE, CEPAL y SIECA, 2018).

En la metodología para el fortalecimiento de cadenas de valor es medular la construcción de espacios de diálogo entre los actores de la cadena, como se explica en Padilla y Oddone (2016). El objetivo de estos espacios es que el diagnóstico y las estrategias se validen de manera participativa, y de esta manera se creen los consensos necesarios para solucionar los cuellos de botella encontrados. En el caso de las cadenas transfronterizas de valor, los espacios de diálogo son más complejos debido a su naturaleza multipaís y multiactor, pero se trata de un paso indispensable.

La gobernanza de una cadena transfronteriza de valor define el marco relacional en el que económicamente actúan los diferentes actores, y se relacionan entre sí y con otras instituciones de apoyo que pueden ser del Gobierno o del mismo sector privado (véase figura 5). La gobernanza nunca es estática, se modifica a lo largo del tiempo, lo cual depende no solo de cambios en las estrategias de los actores involucrados, sino también de otros factores como los institucionales, tecnológicos e innovaciones organizacionales, entre otros elementos (Gereffi et al., 2005). Estudiar la gobernanza de una cadena transfronteriza de valor implica revisar las características y diferentes capacidades de los actores que componen cada eslabón, las formas de compartir y diseminar la información a lo largo de la cadena, los costes de transacción que implican las diferentes formas de diálogo, colaboración o competencia, el diseño institucional de las intervenciones e inversiones del Gobierno y de otras entidades de apoyo. En este sentido, se hace necesario fortalecer capacidades para el diseño, la prestación y gestión de servicios empresariales transfronterizos desde la institucionalidad pública local para el escalamiento de las cadenas regionales de valor.

Figura 5

Gobernanza de una cadena transfronteriza de valor: elementos del entorno

Fuente: Elaboración propia sobre Alburquerque y Dini (2008).

Como se ha mencionado previamente, por las características de las cadenas transfronterizas de valor intervienen en su fortalecimiento múltiples instituciones del quehacer público y privado, tanto nacionales como regionales, que contribuyen en la generación y agregación de valor y su propio esquema de gobernanza. En general, en América Latina y el Caribe, se han observado en los últimos años algunas dificultades de diálogo en tres niveles, es decir, problemas con el diálogo público-público, público-privado y privado-privado. En materia de diálogo público-público se registran fallos de coordinación, lagunas competenciales y solapamiento de funciones que le quitan coherencia y eficacia a la acción pública y, por tanto, competitividad a las cadenas de valor. En los diálogos público-privados, en muchos casos, ha habido intereses contrapuestos o enlazados a partir de la captura de uno u otro que no han permitido sinergias exitosas. El diálogo privado-privado tampoco ha sido necesariamente exitoso, ya que en algunos sectores se observa un muy bajo nivel de asociatividad y, cuando se han conformado asociaciones, estas no han conseguido representar necesariamente los intereses de sus afiliados de manera estratégica. En general, el diálogo público-privado tiene éxito en aquellos contextos en donde en diálogo público-público funciona de manera ágil y donde hay una identificación clara de intereses por parte del sector público y del privado (Padilla y Oddone, 2016).

La estructuración de diálogos multinivel para una buena gobernanza incluyen: 1) la generación, acumulación y circulación de flujo de información y conocimiento; 2) la capacidad para introducir innovaciones sociales, institucionales y culturales, así como en la base productiva y el tejido empresarial de un territorio; 3) la articulación de estrategias, políticas y programas públicos con la participación de los distintos niveles de gobierno (local y central y a nivel transfronterizo); y 4) la adopción de nuevas prácticas y formas de organización y de gestión que permitan la canalización de los intereses privados. Los actores del sector privado también pueden actuar como asesores en el diseño, implementación, monitoreo o evaluación de políticas y programas públicos, legislación, reglamentos y especificaciones técnicas vinculadas a la innovación, así como la propiedad industrial e intelectual (Rodríguez y Oddone, 2015).

CONCLUSIONES

Los territorios de frontera desempeñan un papel fundamental en la articulación de cadenas regionales de valor. La constitución de espacios de diálogo público-privados contribuye con la realización de pactos productivos locales y transfronterizos que permiten el escalamiento de los actores que conforman la cadena regional de valor toda vez que se resuelvan las restricciones que impiden su crecimiento.

El valor agregado transfronterizo circula entre los territorios y los sectores y, como sostuviera Gallardo (2007), hay una suerte de descentralización que se traduce en que las distintas etapas de la cadena productiva pueden desenvolverse con éxito en territorios que se encuentran a uno y otro lado de la frontera.

Las regiones transfronterizas permiten el diseño de recorridos de capacitación para el escalamiento de los actores que conforman los eslabones de las cadenas regionales compartidas, así como la posibilidad de crear nuevos eslabones en las cadenas que contribuyan con la agregación de valor, principalmente ligado al desarrollo de servicios de innovación. De igual manera, las regiones de frontera pueden participar en sistemas combinados de soporte financiero, a partir del monitoreo y evaluación del cumplimiento de buenas prácticas y normativa vigente, que permitan resolver las restricciones de acceso a financiamiento y consolidar la posición de nuevos actores en el mercado integrado.

La articulación productiva transfronteriza es una oportunidad para la internacionalización del empresariado local (y del Gobierno local) a partir de la participación en cadenas regionales de valor, al mismo tiempo que consolida la complementariedad productiva y comercial de los países, y promueve una inserción internacional más competitiva en los mercados globales.

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Capítulo 7

Agua, ríos y cuencas internacionales: una apuesta por la gestión transfronteriza

Aurora Hernández Ulate148

¿Por qué insistes en señalar esos límites?

Nada en la naturaleza y en la vida humana es tan real y constante como el cambio, ni siquiera ese borde que me impones.

¿No ves que la certeza es un cauce que se transforma? Te obliga a reconstruir en la avulsión lo desdibujado, a dejar de pensar en lo fue y a percibir lo que ahora es149.

INTRODUCCIÓN

Desde mediados del siglo XX se han producido cambios fundamentales en la apreciación de los elementos y recursos de la naturaleza que no solo han transformado los valores, actitudes, comportamientos y conocimientos ambientales, sino que han llevado a la producción de acuerdos internacionales, multilaterales y binacionales con respecto al uso de la naturaleza. A esta corriente, por supuesto, no han escapado aquellos recursos que son compartidos entre dos o más Estados.

Es interesante observar que, en este proceso de cambio, uno de los elementos de la naturaleza que ha recibido mucha atención es el agua. A fines de la década de 1950 se acuñó el concepto de manejo integrado de los recursos hídricos, promovido desde el seno de las Naciones Unidas. El agua vista como recurso inicia así un proceso de análisis y discusión en foros internacionales y en los documentos científicos. Una muestra de esto son las obras de las décadas de 1960 y 1970. Así, Rachel Carson, en la Primera silenciosa (1960), expuso una denuncia sobre la contaminación del agua por el uso de insumos agrícolas y se constituyó en un hito de una lucha que continúa hoy día por la preservación de la naturaleza. Jean Labasse publicó la Organización del espacio (1966), texto en el que describe el papel del agua en la sociedad, donde la nombra “la dominante hidráulica”. Garret Hardin realiza una reflexión en la Tragedia de los comunes (1968) sobre el crecimiento de la población en un planeta limitado. A inicios de la década de 1970, Ernst Friedrich Schumacher, en la obra Lo pequeño es hermoso (1973), llama a reflexionar acerca de cómo el crecimiento económico está cambiando nuestro entorno (Hernández, 2016 y 2017).

¿Por qué estas obras son icónicas para iniciar un planteamiento sobre agua, cuencas y límites internacionales? Resulta que se refieren a aspectos que posteriormente son tratados en los acuerdos entre países y, especialmente, en los referidos a los ríos y las cuencas internacionales; estos son la calidad y contaminación del agua, los cambios espaciales en el uso de la tierra y los recursos, la construcción de obras de infraestructura que afectan a terceros Estados y la competencia por los recursos y su uso.

El agua a partir del siglo XX se identifica y constituye en uno de los recursos más apreciados para sostener el desarrollo de las naciones, no porque antes no lo fuera, sino porque las condiciones de uso en un mundo cada vez más industrializado, urbanizado y demandante de bienes y servicios han hecho que el agua sea cada vez más escasa, de menos calidad y de menor acceso. Así como en el siglo XX se evidenció que el cambio ambiental había impactado ríos y cuencas internacionales, el siglo XXI nos coloca en una encrucijada aún mayor: el ingenio humano aplicado a la tecnociencia, tal como la advertía Schumacher (2011) hace más de cuatro décadas, no es suficiente para afrontar las condiciones actuales de la naturaleza, y se ha hecho necesario ante la escasez de recursos reflexionar sobre los derechos humanos relacionados con estos. Específicamente, el derecho humano al agua está introduciendo un cambio teórico-conceptual que está modificando nuestra relación con ella. El agua deja poco a poco su estatus de recurso y se reconoce cada vez más como elemento fundamental de la vida. En este documento se reflexiona desde esta perspectiva el papel del agua como fuente de vida para la estructura tripartita persona-sociedad-naturaleza en las cuencas internacionales.

CUENCAS INTERNACIONALES Y RÍOS INTERNACIONALES

Mucho se ha escrito sobre que habitamos un mundo de divisiones políticas, en un mundo cuyas líneas en mapas trazan divisiones de soberanías defendidas a ultranza. Sin embargo, en las últimas décadas, estamos viviendo en un mundo que requiere reconstruir esos límites políticos, al menos teóricamente, para dar lugar a plasmar en acuerdos y procesos internacionales la interdependencia que tiene lugar en todos los ámbitos en las relaciones globales. Esta condición de interacción, e incluso permeabilidad, de los territorios por toda clase de fenómenos (por ejemplo, los efectos de los cambios en el clima, la migración, los delitos transnacionales, la apertura o barreras al comercio, los esquemas no formales de cooperación transfronteriza, los regímenes internacionales en fronteras que permiten la cooperación entre Estados, entre otros) requiere repensar estos límites y la forma en que se han concebido.

Así, el límite internacional en realidad ejerce una condición dual: por un lado, esas líneas se constituyen en muros imaginarios que nos hacen distinguir entre “ellos y nosotros” (Agnew y Corbridge, 1995) y, por otra parte, a partir de ellos, se construyen relaciones y procesos de cooperación entre los Estados limítrofes, que hacen de los territorios de fronteras lugares de interacciones, dependencias e interdependencias de todo tipo. El sistema westfaliano con el que se define la territorialidad, la soberanía y la seguridad del Estado moderno desde hace siglos ha demandado la necesidad de utilizar estas líneas de separación y los elementos de la naturaleza, en muchos casos, utilizados como instrumentos para señalar el perímetro de los Estados. Montañas y ríos son comúnmente utilizados para señalar la línea limítrofe (Hernández, López y Jiménez, 2010). El uso de los elementos de la naturaleza para marcar los límites territoriales fue denominado “teoría de las fronteras naturales” (Bouchez, 1963). Hoy en día, se los conoce como “límites políticos que utilizan soportes naturales” (Hernández, López y Jiménez, 2010: 12).

En el caso de las cuencas internacionales, no se consideran como tales aquellas en las que el límite internacional pasa por su divisoria de aguas o parte aguas. Las cuencas internacionales son aquellas que se encuentran divididas entre dos o más Estados o las que tienen como soporte físico un río, lo que da origen a la categoría de ríos internacionales. En el Congreso de Viena de 1815 se acuñó la primera definición de ríos internacionales: ríos navegables que atraviesan o separan los territorios de dos o más Estados (Ríos, 2002). Casi 150 años después, en 1966, con el reconocimiento de que hay relaciones, interacciones, dependencias e interdependencias que no pueden ser separadas por el límite político, se incorpora dentro del derecho internacional el concepto de cuenca a partir de las Normas de Helsinki.

Las Normas de Helsinki establecieron principios importantes para regular el uso de las cuencas internacionales, que incluso reconstruyen los fundamentos del sistema westfaliano al cuestionar la soberanía absoluta y responsabilizar por el daño a terceros (figura 1).

Figura 1

Principios de las Normas de Helsinki

Fuente: Committee on the Uses of the Water of the International Rivers, 1967.

Para la década de 1970, el paradigma del manejo integrado de los recursos hídricos (MIRH) a través del concepto de cuenca hidrográfica se afianza y su evolución ha llevado a la adopción de estos espacios naturales como unidades de manejo integrado de los recursos hídricos. Con este cambio se introduce la necesidad de diseñar un manejo integrado en contraposición con el manejo sectorial. Esto derivó en que se desarrollaran metodologías, políticas públicas, proyectos nacionales e internacionales, y modelos de gobernanza y de participación para el manejo integrado de los recursos hídricos en las cuencas hidrográficas. Así, por ejemplo, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua (Mar del Plata, 1977) se realizó la recomendación por primera vez para la adopción oficial del MIRH (Rahaman y Varis, 2005). Como es de suponer, las cuencas internacionales no quedaron al margen de estos cambios y el derecho internacional, políticas nacionales y proyectos han incorporado aspectos del manejo integrado de recursos hídricos en las cuencas compartidas.

La Conferencia Internacional de Agua y Ambiente de Dublín en 1992, que fue convocada para preparar la Conferencia sobre Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas en Río de Janeiro, también en 1992, tuvo como resultado la Declaración de Dublín sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible. Es muy relevante, pues marca un cambio conceptual; no se refiere al agua como recurso, sino como fundamento para la vida y para el desarrollo sostenible:

La escasez y el uso abusivo del agua dulce plantean una creciente y seria amenaza para el desarrollo sostenible y la protección del medioambiente. La salud y el bienestar humanos, la seguridad alimentaria, el desarrollo industrial y los ecosistemas de que dependen se hallan todos en peligro, a no ser que la gestión de los recursos hídricos y el manejo de los suelos se efectúen en el presente decenio y aún más adelante de forma más eficaz que hasta ahora (Declaración de Dublín, 1992: párr. 1).

Además, establece los siguientes principios rectores de la Declaración de Dublín (figura 2).

Figura 2

Principios rectores de la Declaración de Dublín

Fuente: Declaración de Dublín sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible, 1992.

En la Declaración de Dublín se incorporaron recomendaciones para la implementación de los principios. La séptima recomendación, “solución de conflictos derivados del agua”, señala aspectos relacionados con la gestión de cuencas internacionales:

La entidad geográfica más apropiada para la planificación y gestión de los recursos hídricos es la cuenca fluvial, incluyendo tanto aguas de superficie como subterráneas. En teoría, una planificación y explotación integrada y eficaz de cuencas fluviales o lacustres transfronterizas suponen necesidades institucionales similares a las de una cuenca que se encuentra dentro de un solo país. La función esencial de las organizaciones responsables de las cuencas internacionales consiste en conciliar y armonizar los intereses de los países ribereños, medir sistemáticamente la cantidad de agua y su calidad, elaborar programas de acción concertados, intercambiar información y dar cumplimiento a los acuerdos. En los decenios venideros, la gestión de las cuencas internacionales cobrará gran importancia. Por consiguiente, se deberá atribuir alta prioridad a la elaboración y ejecución de planes integrados de gestión, refrendados por todos los gobiernos afectados y respaldados por acuerdos internacionales (Declaración de Dublín, 1992: 5-6).

Adicionalmente al trabajo en el tema ambiental, la Comisión de Derecho Internacional, desde 1970 y luego en la Conferencia del Mar del Plata, trabajó en una codificación de la ley para usos del agua diferentes a la navegación, definiendo en 1984 el concepto de río internacional (Hernández et al., 2009). Tomó tanto tiempo llegar a un consenso en la definición porque la vinculación de río internacional a un concepto de cuenca internacional supone repensar elementos importantes relacionados con la seguridad y la soberanía (Hernández et al., 2009). Una década después, en 1994, esta Comisión propuso una serie de artículos que dieron lugar en 1997 a la Convención sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales para fines distintos de la Navegación, que entró en vigor en el 2014 y que establece principios generales en la gestión de aguas internacionales y la cooperación (figura 3).

Una convención marco sobre agua en las cuencas internacionales “asegurará la utilización, el aprovechamiento, la conservación, la ordenación y la protección de los cursos de agua internacionales, así como la promoción de la utilización óptima y sostenible de estos para las generaciones presentes y futuras” (Naciones Unidas, 1997: 1-2). Además, su propuesta, recordando la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (1992), orienta hacia una gestión participativa que incorpore a todas las personas en una comunidad o nación. Abre las puertas a trabajar en una perspectiva del agua para las personas y la naturaleza, al establecer el principio sobre los usos del agua.

Figura 3

Principios generales

Fuente: Convención sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales para fines distintos de la Navegación, 1997.

CUENCAS INTERNACIONALES Y EL AGUA COMO FUENTE DE VIDA

Nuevos paradigmas sobre el agua como parte de los bienes comunes y el establecimiento de reglas para su uso de los bienes comunes, el reconocimiento del derecho humano al agua y un avance de la gestión integrada hacia la gestión incorporada permiten hoy en día acercarse a otras dimensiones de este elemento de la naturaleza que incorporan el papel de la persona y su responsabilidad en el manejo del agua, la sociedad como generadora de valores, reglas e instituciones para su manejo y la naturaleza, como sistema que lo regula todo y que requiere del agua para sus ciclos vitales. Tres partes que constituyen una estructura sin la cual no podría tener lugar la gestión de las cuencas internacionales ni los planteamientos orientados a la sustentabilidad, tanto nacional como internacional.

La gestión, la cooperación y los conflictos que surjan en las cuencas internaciones deben reflexionarse a la luz de este cambio de paradigmas, lo que consecuentemente abre espacios para visiones que deben ir más allá de la seguridad nacional, la soberanía y el territorio. Es necesario considerar que “es claro que el carácter interdependiente que genera la gestión de las cuencas internacionales y las consecuentes externalidades transfronterizas desembocarán sin lugar a dudas en cambios trascendentales en las nociones de la seguridad regional y, en especial, la que posee carácter transfronterizo” (Umaña, 2018: 39).

Algunos de los elementos para establecer una gestión incorporada en las cuencas internacionales pueden partir de la identificación de una serie de factores realizada por la Convención sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales para fines distintos de la Navegación para la utilización equitativa y razonable del agua (Naciones Unidas, 1997: 6):

Los factores geográficos, hidrográficos, hidrológicos, climáticos, ecológicos y otros factores naturales.

Las necesidades económicas y sociales de los estados del curso de agua de que se trate.

La población que depende del curso de agua en cada Estado del curso de agua.

Los efectos que el uso o los usos del curso de agua en uno de los estados del curso de agua produzcan en otros estados del curso de agua.

Los usos actuales y potenciales del curso de agua.

La conservación, la protección, el aprovechamiento y la economía en la utilización de los recursos hídricos del curso de agua y el coste de las medidas adoptadas al efecto.

La existencia de alternativas, de valor comparable, respecto del uso particular actual o previsto.

Estos factores potencian la gestión del agua en las cuencas internacionales, en la medida en que reconocen los aspectos naturales que crean interdependencia y la existencia de alternativas, que ven con optimismo la creación de reglas comunes a los Estados que comparten la cuenca y la creación de regímenes de cooperación. Sin embargo, quedan aún muy reducidos, pues parten de una óptica antropocéntrica del agua y su función; además de que la conservación y la protección se encuentran enlazadas al concepto de recurso para el desarrollo. En este sentido, se observa que hay una necesidad de avanzar hacia la comprensión del rol espiritual del agua en los diversos modos de vida, los valores que son necesarios para que las personas tomen con autonomía decisiones con respecto al agua y la necesidad de preservar el agua, no para las futuras generaciones y la producción, sino porque es la fuente de vida del planeta.

Tabla 1

Elementos en la gestión incorporada de cuencas internacionales para apoyar la acciones del Estado en favor del derecho humano al agua

Estado y derecho humano al agua

Elementos que pueden considerarse para la gestión de cuencas internacionales

Debe hacer efectivo el derecho humano al agua para todas las personas y diseñar los planes para que esto pueda hacerse realidad.

Diseño de modelos institucionales y regímenes para las fronteras y cuencas internacionales, de modo que sea posible la articulación de acciones entre los Estados y las comunidades ribereñas.

Avanzar en el concepto de cuenca internacional como unidad geográfica y territorial requiere de la cooperación y acción de todas las personas en su gestión.

Identificar y valorar como mecanismos válidos los esquemas informales de cooperación que existen entre comunidades de frontera en las cuencas internacionales.

Brindar a cada contexto geográfico y modo de vida la importancia que se merece.

Debe velar porque el agua no sea un derecho que se le arrebata a una persona o comunidad.

Fortalecimiento de los niveles de asociación local y creación de redes relacionadas con la sociedad y la naturaleza en las cuencas internacionales.

Creación de escenarios que permitan prever las consecuencias de los motores de cambio en las comunidades y tomar acciones de prevención o mitigación de daños.

Incorporar los valores de justicia, equidad y solidaridad en la toma de decisiones.

Avanzar en la equidad de género y el respeto a todo tipo de diferencias.

Debe impedir que el agua sufra daños por parte de terceros (por ejemplo, las empresas).

Apegarse al principio de que las comunidades y la naturaleza no pueden sufrir los daños colaterales de los procesos de desarrollo económico.

Considerar las relaciones de dependencia e interdependencia en las cuencas internacionales.

Diseño de modelos sustentables para el uso del agua considerando la espiritualidad y límites ecológicos y sociales asociados al agua.

Trabajar en la educación y la gestión institucional para erradicar los falsos infinitos.

Implementar este derecho como un derecho de la colectividad y los pueblos a proteger sus recursos, al consentimiento previo, libre e informado y hacer valer sus derechos culturales sobre el agua.

Reconocimiento de que las cuencas internacionales son espacios multiculturales.

Reconocimiento de la existencia de comunidades que son transfronterizas y, por lo tanto, tienen concepciones distintas de su espacio como naciones.

Respeto al otro y a la pluralidad de opciones.

Traducción cultural de la información necesaria para proteger los derechos y tomar decisiones.

Educar para experimentar el valor del cuidado de otros (personas y naturaleza), para la valoración de la diversidad ecológica y cultural, la solidaridad sincrónica y diacrónica, así como para la capacidad de asombro ante la vida.

Reconocimiento de que los modos de vida tienen relaciones con el agua que parten de valores, comportamientos, actitudes, creencias y conocimientos que deben ser respetados.

Fuente: Elaboración propia a partir de la información de Novo y Murga, 2010; González, 2016; Hernández, 2016.

Estos tres elementos que deben integrarse en la gestión del agua en las cuencas internacionales, así como los señalados por la Convención, requieren del desarrollo de políticas, estrategias y acciones, tales como establecer criterios de protección ambiental dentro de los marcos legales nacionales que sean aplicables y compatibles con los marcos de los otros países con los que se comparte la cuenca; estrategias conjuntas para la investigación e innovación que pueda producirse para la producción y consumo; los esfuerzos de conservación o de restauración de ecosistemas con la participación social de los miembros de unas comunidades en las cuencas internacionales, principalmente las ubicadas en las áreas de frontera; la universidad activa en la creación de conocimiento, extensión y educación; y los avances en educación ambiental que posibiliten una cultura ambiental en la que la persona se siente parte de la naturaleza, que se encuentre orientada a la protección, al ahorro y a la acción hacia este recurso (Hernández, 2016).

A la gestión de cuencas internaciones se le suman también otros avances significativos que han tenido lugar en el siglo XIX, los cuales se relacionan con el derecho humano al agua y la justicia global del agua. En relación con el primero, el derecho humano al agua, establecido en el 2010, requiere de cuantiosos avances en las cuencas internacionales, pues en muchas áreas de frontera, la disposición de agua de calidad es una realidad reciente (véase tabla 1).

En el segundo aspecto, la justicia global del agua es un movimiento que promueve observar el agua como elemento indispensable para la sociedad y la naturaleza y, por lo tanto, parte de su entendimiento como patrimonio común a todas las personas (véase figura 4). Bajo este marco, cabe preguntarse: ¿cómo se podría avanzar en la concepción del agua como patrimonio común y bien público en las cuencas internacionales? ¿Cómo se podría avanzar en la garantía de que este bien, visto como patrimonio de todos, posea calidad y esté accesible para todos? ¿Qué es un uso sabio y equitativo del agua en una cuenca internacional? ¿Qué implicaría en términos de acciones institucionales y de la comunidad?

Figura 4

Justicia social del agua, aportes para reflexionar en la gestión de cuencas internacionales

Fuente: Barlow y Clarke, 2002.

Ambos aspectos promueven el agua como derecho y como fuente de vida, lo que orienta la gestión más allá del recurso hídrico como producto, y desde el establecimiento de su valor para usos antrópicos y su precio económico en el mercado (Barlow y Clarke, 2002; Sultana y Loftus, 2012). El reto es cómo llevar este cambio de paradigma marco del agua y su valor en todas sus esferas de la vida del planeta a la gestión en las cuencas internacionales. Observado así los retos de cooperación internacional en cuencas compartidas se profundizan, pues deben tomarse acciones para que el agua sana y para la vida se garantice en todas la comunidades, lo que lleva a controlar, por ejemplo, las externalidades negativas que recibe un Estado aguas abajo.

CONCLUSIONES

La complejidad natural y social de las cuencas internacionales requiere que se reconstruya el valor del agua más allá de su función, no como recurso natural, sino como fuente de vida. ¿Qué significa esto en espacios compartidos? Es considerar cómo se relaciona el modo de vida de la comunidad con el agua a pesar de la existencia del límite internacional; qué usos existen y cómo estos usos causan externalidades e interrelaciones; qué valores y espiritualidad tiene asociados el agua en las comunidades, principalmente las ubicadas en la frontera o que tienen condición de transfronterizas; qué funciones ecológicas tiene en ese espacio y cuáles son los ecosistemas más vulnerables; y qué clase de marcos institucionales y regímenes deben crearse para poder considerar estos aspectos en la administración por parte del Estado del agua en las cuencas internacionales.

En las cuencas internacionales, un elemento de la naturaleza tan necesario como el agua debe verse más allá de su potencial de conflicto. El agua y su papel en la sociedad es una oportunidad para establecer el diálogo en espacios compartidos, considerando la unidad que produce en el ecosistema, las relaciones de interdependencia que genera. Es una oportunidad para contar con una apuesta hacia la cooperación binacional o multilateral que respete todos los modos de vida y dignifique la naturaleza.

En las cuencas internacionales es importante implementar acciones para potenciar la participación y el empoderamiento de la sociedad de forma solidaria y responsable en el proceso de gestión de cuenca. Deben establecerse procesos de diálogo que permitan equilibrar los intereses de las partes en estos espacios y consensuar una imagen del bienestar que se quiere alcanzar como comunidad.

El reconocimiento de la importancia de los ríos internacionales, sobre todo en los últimos cincuenta años, es un avance significativo que ha dado como fruto acuerdos, convenciones y regímenes internacionales; sin embargo, aún es necesario trabajar en el concepto de cuenca internacional y lo que significa en términos de soberanía y seguridad nacional para cada Estado, a la vez que es necesario instrumentalizar, a través de su incorporación en las legislaciones nacionales, las formas en que estos espacios pueden ser gestionados.

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Capítulo 8

Migraciones y construcción de fronteras

Jorge García Burgos150

INTRODUCCIÓN

Los migrantes son el colectivo humano al que más frecuentemente se identifica con las fronteras. Esta identificación tiene algo de elemental desde el punto de vista epistemológico: se trata de dos conceptos, migración y frontera, que cobran sentido en torno a un mismo núcleo discursivo, el del Estado nación, y responden, por tanto, a un cierto nacionalismo metodológico, es decir, a una forma de percibir, entender y estructurar la realidad en torno a límites estatales como continentes naturales de las relaciones sociales.

En la definición tanto de los Estados como de las de sus fronteras, entran en juego cuestiones físicas o territoriales, pero también simbólicas o identitarias. Ambas dimensiones se construyen simultáneamente y se refuerzan entre sí en un proceso en continua transformación y negociación: las demarcaciones territoriales (líneas fronterizas) y las identitarias (criterios de pertenencia) nacen y se desarrollan en paralelo y son fundamentales la una para la otra. Las fronteras cobran sentido para establecer el límite entre los de dentro y los de fuera, mientras que el migrante se convierte en tal en el momento en el que debe atravesar una frontera. No cabe duda de que la gestión de las migraciones y de las fronteras ha constituido, en este sentido, uno de los mecanismos esenciales de reproducción del Estado nación, tanto en su dimensión territorial como en la identitaria.

Sin embargo, existe un cierto sobredimensionamiento del imaginario sobre fronteras al abordar las cuestiones migratorias. Los medios de comunicación, los partidos políticos e incluso las ONG suelen ilustrar sus discursos sobre migraciones con historias de cruces fronterizos, muros y vallas en los que se franquea la seguridad de los Estados y se vulneran los derechos humanos de las personas. Además de centrar la atención en una etapa relativamente breve del proceso migratorio (la mayor parte de los problemas que tienen las personas que emigran suceden antes y después de los cruces fronterizos), este tipo de representaciones tienden a simplificar lo que supone una frontera, identificándolas con espacios cerrados y altamente institucionalizados, antes que márgenes permeables en los que lo que prima es el tránsito.

La imagen del muro o límite físico hace que se olviden las cuestiones relacionadas con la dimensión identitaria de las fronteras, esencial para comprender el papel que desempeñan las migraciones en la configuración de los márgenes del Estado. Como señalan Mezzadra y Neilson, “al tomar al muro como el icono paradigmático de las fronteras contemporáneas nos vemos llevados a un enfoque unilateral en la capacidad de exclusión de las fronteras” (Mezzadra y Neilson, 2017: 12). Pero también es poco realista con la propia dimensión territorial de las fronteras: como dice Turner, la función de las fronteras no es en ningún caso aislar los espacios delimitados, sino “imponer control sobre el territorio delimitado por ellas y sobre las transacciones entre dicho espacio y lo que hay más allá” (Turner, 2003: 97). Se trata de espacios en continua negociación, construidos en torno a prácticas de “reforzamiento” y “atravesamiento” y que sirven para administrar el tránsito global de personas, mercancías y capital social entre dos lugares, a los que dividen a la vez que conectan (Mezzadra y Neilson, 2017: 21).

Ni todas las fronteras ni todas los migrantes son iguales y existen múltiples maneras de relación entre las primeras y los segundos. Las personas se desplazan de unos lugares a otros siguiendo distintos patrones de movilidad y cruzan las fronteras de diversas maneras atendiendo a la regulación y funcionamiento de estas: desde el modelo de libre circulación del espacio Schengen hasta los distintos muros y alambradas levantados por el mundo, pasando por la porosidad de las fronteras rurales o la indeterminación de los límites situados en regiones boscosas o desérticas. Las fronteras, en cuanto que divisiones arbitrarias y socialmente construidas, son inseparables de los contextos sociales e históricos en los que nacen y se desarrollan los Estados poscoloniales. Las fronteras nacionales aparecen como “umbrales de significado que son constantemente atravesados, cancelados y traducidos en los procesos de significación cultural” (Fornari, 2017: 52).

En este capítulo se repasarán algunas cuestiones fundamentales sobre el vínculo entre migración y frontera. Se comienza examinando la retroalimentación conceptual que existe entre migraciones, fronteras y Estados, que tendrá implicaciones tanto territoriales como identitarias. A continuación, se analiza cómo en la práctica, ante la deslocalización territorial de las comunidades de migrantes, los Estados despliegan mecanismos de desterritorialización de las fronteras como salvaguarda de las identidades nacionales en un contexto de globalización. Por último, se analizan las regiones fronterizas como espacios de articulación entre lo local y lo global, lo que convierte la demarcación en un elemento de estructuración de las relaciones sociales a través de la movilidad que posibilita el establecimiento de modelos de cooperación transfronteriza.

ESTADOS, MIGRACIONES, FRONTERAS

La primera consideración que puede hacerse a propósito de la relación entre migraciones y fronteras es que se ha asumido un cierto reduccionismo de la definición de migración, que ha pasado de significar un cambio en el lugar residencia a un cambio en el país de residencia. Esta internacionalización de las cuestiones migratorias es una manera de primar unas formas de movilidad frente a otras: aquellas que están relacionadas con los límites del Estado. La extensión del uso diferenciado de los términos desplazado, para hacer referencia a las personas que se mueven dentro de las fronteras de un país, y migrante, para quienes cruzan una frontera (Castles, 2003), sirve para dar cuenta de ello: no todas las formas de movilidad son susceptibles de ser consideradas plenamente como una migración, a pesar de la distancia que puedan implicar (como los desplazamientos que se producen en el interior de países como China o India) o la intensidad de los cambios que supongan para quien se desplaza (por ejemplo, durante los procesos de éxodo rural).

La importancia simbólica que se ha atribuido a la migración internacional en los últimos cincuenta años hace que la tomemos como un concepto natural, incluso cuando es comparada con otras formas de movilidad anteriores al surgimiento de los Estados, como los movimientos de población producidos con las expansiones imperiales o las conquistas. Sin embargo, hay muy poco de natural en esta categorización: la consideración del migrante como el migrante internacional o transfronterizo es relativamente novedosa y está profundamente vinculada al contexto social y político en el que se desarrolla. Las migraciones internacionales, tal y como son entendidas y analizadas actualmente, cobran relevancia a partir de la segunda mitad del siglo XX, en un contexto de posguerra mundial. Además de ser un momento de auge de las migraciones, con más de dos millones de personas desplazadas en Europa por los efectos de la guerra, se trata de un momento histórico esencial para la redefinición de la idea de frontera, ante la descomposición de los imperios coloniales, la división del mundo en bloques durante la Guerra Fría o el surgimiento de instituciones multilaterales y procesos de integración regional.

Los conceptos de migración y frontera han evolucionado de forma paralela, constituyendo un pilar esencial para la negociación del alcance del Estado. Fassin define el Estado como una forma de organización política que gobierna sobre un territorio y su población (Fassin, 2015). Esta definición mínima permite aproximarse al Estado desde distintos ámbitos: normativo o legal, deductivo o institucional, y como relación social constante, inacabada y en continua construcción. Para Das y Poole, la idea de Estado debe replantearse a partir de la necesaria confluencia de espacios de orden y desorden en el interior de este. Junto con las administraciones, las jerarquías, la organización burocrática y demás elementos asociados a la idea de orden institucional, coexisten espacios de desorden o márgenes: se trata de espacios periféricos, no necesariamente territoriales, en continua definición, en los que se negocian y definen cuestiones como la legitimidad del Estado, su identidad o el uso legítimo de la violencia (Das y Poole, 2008). En definitiva, se trata de espacios esenciales para su construcción, tanto discursiva como práctica.

Las fronteras son uno de estos espacios de desorden en torno a los que se articula la construcción de los Estados nacionales modernos. No se trata de simples demarcaciones entre dos países, sino de espacios ambivalentes en los que confluyen y se negocian las dimensiones territoriales e identitarias que caracterizan el del Estado poscolonial (Fornari, 2017). No se constituyen únicamente como límites geográficos, sino que se estructuran en torno a la definición y delimitación de lo que se entiende por interno y externo. Esta definición de lo interno y lo externo está también sujeta a una continua revisión y en la práctica determina qué o quién puede circular a través de las fronteras, cómo debe establecerse esta circulación o el tipo de controles que deben establecerse a la movilidad.

Las dimensiones identitarias de las fronteras sirven para poner en consideración cuestiones que transcienden la propia territorialidad, como la expansión de las fronteras más allá de los confines entre dos Estados a través de políticas de inclusión y exclusión de las personas migrantes y otros grupos poblacionales. Esta ampliación del sentido de frontera puede evocar una metáfora, pero, como indica Avtar Brah, las fronteras físicas también son construcciones arbitrarias y, por tanto, siempre tendrán una parte de metáfora. Se trata de “líneas arbitrarias de división que son a la vez sociales, culturales y psíquicas, territorios que patrullar frente a los que se construye como extraños, extranjeros, los Otros; formas de demarcación donde el propio acto de prohibición inscribe la transgresión; zonas donde el miedo al Otro es el miedo a uno mismo; lugares donde los reclamos de propiedad —los reclamos de ‘mío’, ‘tuyo’ y ‘suyo’— son vigilados, discutidos, defendidos y peleados” (Brah, 2011: 229).

Las políticas migratorias controlan el tránsito de las personas, pero también determinan su grado de pertenencia a la sociedad de destino (Mera, 2011: 146). Sirven para legitimar las identidades y los Estados en momentos de debilidad, por ejemplo, con los procesos de deslocalización y multiplicación de referentes que acompañan al proceso de globalización. Las fronteras se convierten en un instrumento de poder, en donde se define y negocia lo interno y lo externo, quién es de dentro y quién es de fuera. En este proceso, tanto las personas migrantes como los Estados desarrollan distintas estrategias de adecuación a los contextos espaciales y temporales, inventando nuevas fronteras, físicas y simbólicas, allí donde sea necesario.

TRANSNACIONALISMO MIGRANTE Y DESTERRITORIALIZACIÓN DE LAS FRONTERAS

A pesar de la hegemonía de las fronteras en la construcción tanto física como simbólica de los Estados, en los últimos treinta años y con el avance del proceso de globalización han surgido nuevos fenómenos que obligan a replantear la idea de frontera, tanto en sus dimensiones territoriales como identitarias (Vertovec, 2009: 156). El incremento de las migraciones internacionales de larga distancia y el establecimiento de comunidades diaspóricas son algunos de estos cambios que afectan a los límites del Estado (y sus fronteras) como continente natural de las relaciones sociales. Los debates sobre la gestión de las fronteras, los acuerdos de movilidad, las políticas de visados o las políticas de integración constituyen algunas de las preocupaciones tanto de los países emisores como, especialmente, de los receptores de migrantes. Por su parte, los migrantes construyen nuevas formas de interacción con el Estado a través de multiplicidad de prácticas, tanto políticas como económicas, sociales o culturales, susceptibles de modificar la realidad de los distintos países o comunidades implicadas en el proceso migratorio.

Aunque el término transnacionalismo ya se utilizaba en la economía política del siglo XIX, su aplicación al ámbito de las migraciones suele atribuirse a Glick Schiller, Basch y Blanc Szanton (1995), quienes lo utilizaron para referirse a las relaciones multitrenzadas que mantienen los inmigrantes con sus comunidades de origen y destino. Dichas relaciones producen campos sociales transfronterizos, a través de los cuales se generan flujos continuos de bienes y recursos (Portes, 2002: 137). Desde mediados de los años noventa, distintos autores, principalmente desde la sociología y la antropología, han utilizado los enfoques transnacionales para estudiar las microestructuras de la migración transfronteriza.

El transnacionalismo supone un replanteamiento del territorio de análisis, dejando parcialmente de lado la visión estatocéntrica a la que se ha hecho referencia previamente. Es un enfoque especialmente útil para analizar tanto el funcionamiento de las dinámicas migratorias en un mundo globalizado como la deslocalización de cualquier otro proceso socioeconómico (como la circulación de capital o los movimientos sociales). Algunos autores hablan de una desterritorialización de las unidades de análisis, mientras que otros prefieren considerarlo una reconceptualización del espacio, entendido como soporte práctico de las relaciones sociales, a través de localidades de origen y destino conectadas por relaciones interpersonales que se establecen a través de la red social transnacional entre las comunidades de origen y destino (Glick Schiller, 2008: 29). De cualquier manera, el análisis de las dimensiones transnacionales de la migración implica un cuestionamiento de los límites del Estado, así como el replanteamiento de la noción de frontera.

Paradójicamente, la reducción virtual de las distancias en los contextos de transnacionalismo migrante no ha supuesto un debilitamiento del Estado como entidad territorial, sino que, por el contrario, las fronteras se han fortalecido y multiplicado a través de la construcción de políticas para la gestión de lo interno y lo externo (Turner, 2003: 82). Levitt y Glick Schiller consideran que ha habido una reformulación de las funciones del Estado, que delega algunas de sus responsabilidades en otros actores mientras se redefine y negocia quiénes pueden ser incluidos plenamente (Levitt y Glick Schiller, 2009: 197-198).

Al igual que las migraciones, las nuevas formas de control fronterizo pueden verse desterritorializadas, pero manteniendo siempre una doble dimensión territorial e identitaria. Junto con el endurecimiento de las normas y procedimientos relativos al control de los cruces fronterizos, se producen procesos de deslocalización de las fronteras, tanto hacia el interior de los países de destino como hacia los de origen y tránsito migratorio. En un contexto caracterizado por el surgimiento de espacios transnacionales como resultado de la globalización y la interdependencia entre países implicados en los procesos migratorios, las fronteras pueden redefinirse, tanto espacial como simbólicamente, discutiéndose y negociándose entre todas las partes implicadas.

La forma tradicional de regular la movilidad internacional de las personas ha sido el establecimiento de controles, tanto físicos como administrativos, sobre la entrada al territorio nacional. La imagen de la frontera como muro, aunque solo representa a una mínima parte de las fronteras, sirve como ejemplo del primer tipo. Pero con el incremento de las formas de migración, también se han reforzado las maneras de controlar las entradas en los países, más allá de sus confines físicos, mediante el requerimiento de pasaportes, visados, contratos de trabajo, cartas de invitación, etc. El establecimiento de estas regulaciones a la entrada de extranjeros tiene tanto de arbitrario como las propias demarcaciones geográficas, estableciéndose derechos y obligaciones diferenciadas según el país de procedencia de la persona migrante o del tipo de estancia que se desea realizar (sea por trabajo, turismo, estudios, negocios, reunificación familiar, etc.).

El endurecimiento de las normas para la entrada de migrantes ha venido acompañado de un discurso sobre la seguridad en las fronteras, especialmente tras los atentados del 11 de septiembre de 2011. Con el argumento de la lucha contra el terrorismo, el tráfico de armas y drogas, la trata y otras formas de crimen organizado transnacional, se han incrementado los controles sobre los puestos de entrada en los países. La eficacia de estos controles se refuerza con la mejora de las tecnologías, incorporando pasaportes digitales, bases de datos internacionales o mecanismos de colaboración entre policías.

En este contexto de securitización se producen procesos de externalización de las fronteras, que consisten en la implementación de políticas migratorias por parte de los países receptores en los países de origen y de tránsito. Entre las más frecuentes se encuentran la condicionalidad de la adopción de acuerdos económicos y de cooperación para el desarrollo a la implicación en la gestión de las migraciones; la firma de acuerdos de repatriación a cambio de cuotas de migración laboral; la colaboración policial con los países de origen y tránsito o la creación de centros de internamiento y campos para demandantes de asilo en terceros países (Naranjo, 2014: 18). Los procesos de externalización sirven para evidenciar cómo las fronteras físicas a la migración no tienen por qué coincidir con los territorios fronterizos o las demarcaciones propiamente dichas.

Sin embargo, también es posible internalizar las fronteras para los inmigrantes que ya han cruzado la demarcación territorial y se encuentran en destino, estableciendo normativas y construyendo discursos que limitan su acceso a la plena inclusión social. Se trata de “reglas escritas y no escritas, privilegios, prejuicios y actitudes que se incorporan en la sociedad local como principios orientadores conscientes e inconscientes en la relación con el extranjero” (Baggio, 2010: 58). Son cuestiones que tienen que ver más con lo identitario que con lo territorial y que, en la práctica, perpetúan el estatus de los migrantes como sujetos externos o, al menos, no plenamente incorporados en la sociedad de llegada.

Las fronteras internas pueden ser construidas por los Estados, estableciendo controles sobre los permisos de trabajo y residencia de los inmigrantes o limitando su acceso a determinados servicios sociales, como la atención sanitaria (Doomernik, 2010). En otras ocasiones, es la propia sociedad la que levanta muros imaginarios, a través de los prejuicios, la discriminación social y el mantenimiento de una distancia prudencial con las personas migrantes, reproduciendo modelos de exclusión que en ocasiones pueden derivar incluso en segregación espacial (Mera, 2011).

El incremento del control sobre las entradas a los países y establecimiento de fronteras, tanto externas como internas, supone un alto coste para las personas que migran y pone a la vista el conflicto existente entre seguridad nacional y seguridad humana (Pecaud y Guchteneire, 2005: 140). Ambos enfoques constituyen dos formas diferenciadas de entender las fronteras, pero también de utilizarlas como recurso: mientras que los Estados tratan de mantener su soberanía en contextos de globalización e interdependencia, los migrantes mantienen relaciones multitrenzadas y realizan prácticas a ambos lados de los límites nacionales. Aunque la reducción virtual de las distancias permite desterritorializar las fronteras y sus usos allá donde sea necesario, las distintas visiones sobre lo que suponen las fronteras conviven físicamente en las regiones fronterizas, territorios en los que se superponen distintas lecturas de las fronteras y se evidencian las tensiones para definir los márgenes del Estado.

REGIONES FRONTERIZAS Y DEMARCACIÓN TERRITORIAL

La multiplicidad de fronteras, tanto internas como externas, a la movilidad de las personas no debe ser pretexto para eludir las peculiaridades de las áreas geográficas que se extienden a ambos lados de las demarcaciones fronterizas. Al igual que otras fronteras a las que se ha hecho alusión previamente, se trata de espacios en continua construcción y negociación, pero en este caso sí que existe una demarcación física, sea esta más o menos rígida, que contribuye de distintas maneras a estructurar la realidad social. Para distinguir estos territorios de las otras definiciones de frontera que se han utilizado en este capítulo, se hará referencia a ellos como regiones fronterizas.

Lo primero que se puede decir, tanto de las regiones fronterizas como de las formas de demarcación territorial que las separan, es que no son en absoluto uniformes: desde la excepcionalidad de la Unión Europea como única región mundial, en la que prácticamente ha desaparecido el control fronterizo interno, hasta fronteras emblemáticas de la desigualdad internacional (Marruecos-España o México-Estados Unidos), pasando por otras impregnadas de connotaciones políticas (como la que separa las dos Coreas o los territorios de Israel y Palestina) o las fronteras naturales establecidas por desiertos, bosques y mares, existen innumerables contextos en los que las relaciones sociales se estructuran en torno a las divisiones geográficas, a la vez que ponen en cuestión los límites del Estado.

A pesar de la imposibilidad de generalizar un único modelo de región fronteriza, estos territorios suelen compartir una serie de características generales: tienen altos índices de actividad irregular o escasamente sujeta a las reglamentaciones nacionales (como el contrabando de mercancías o el tráfico de personas); suelen ser lugares periféricos, con índices de desarrollo inferiores a los de las regiones interiores de los respectivos países; suelen ser áreas de más difícil acceso que el resto del país; y, en ocasiones, se trata de territorios en litigio entre Estados, a pesar de que la población local no se sienta implicada en tales dinámicas (Moreno y Toledano, 2007: 80).

Las regiones fronterizas se corresponden con la definición de márgenes del Estado a la que se ha hecho referencia al inicio del capítulo. Más aún, si en las fronteras se desarrolla la lucha por la definición del alcance del Estado, de lo interno y lo externo (Mezzadra y Neilson, 2017: 32), las regiones fronterizas constituyen la primera línea de batalla. Frente a los enfoques de seguridad y control de las fronteras por parte de los Estados, las personas que habitan las regiones fronterizas desarrollan nuevos patrones de movilidad, banalizando las demarcaciones territoriales y utilizándolas como un recurso para la reproducción social (Sassone y Cortés, 2010: 251).

Las regiones fronterizas suelen caracterizarse por una alta permeabilidad económica, sociocultural, lingüística y demográfica, marcada por la interdependencia y complementariedad entre ambos lados de la frontera (Gomes Faria, 2007: 89). Las poblaciones de estos territorios comparten problemas y aspiraciones con sus vecinos, con los que en ocasiones se sienten más cercanos que con sus propios connacionales; desarrollan lenguas y usos discursivos locales; y realizan diversos tipos de intercambios comerciales y económicos, entre los que se suele incluir el uso indistinto de las monedas de ambos países (Velasco, 267). En contextos de poco control fronterizo (como las fronteras establecidas en entornos rurales), los desplazamientos de personas entre territorios nacionales pueden producirse con mayor frecuencia que a otros puntos en el interior de los países. La “continuidad de la trama social” entre ambos lados de las fronteras pone en cuestión la “indivisibilidad de la soberanía estatal”, lo que evidencia las contradicciones entre lo local y lo global, entre la noción de límite y la de región (Morales Gamboa, 2010: 187). Se da la paradoja de que una división territorial arbitraria termina por dar forma a una serie de prácticas privilegiadas para la reproducción de la vida social, entre las que la movilidad en sus distintas formas constituye un recurso esencial. No en vano, las regiones fronterizas son los territorios más afectados por las dinámicas migratorias (Velasco 2015, 266). Tales prácticas cuestionan, a la vez que construyen, los límites del Estado, tanto en sus dimensiones territoriales como identitarias, poniendo en evidencia la coexistencia de distintas visiones y discursos sobre las fronteras.

Frente a los discursos de los Estados, estructurados en torno a la idea de seguridad y soberanía, las personas migrantes construyen identidades basadas en el sentido de pertenencia a la región fronteriza. Entre ellos se sitúan los gobiernos locales, actores esenciales en el proceso de negociación, por su cercanía tanto a las poblaciones de las áreas que gobiernan como a las administraciones centrales (Polzer y Akoko Akech, 2010: 280). En el trabajo conjunto entre gobiernos locales de regiones fronterizas pueden buscarse oportunidades para una cooperación en la gestión de las migraciones desde lo glocal, desarrollando propuestas que favorezcan la circulación de las personas, garanticen el cumplimiento de los derechos humanos de los migrantes y potencien las sinergias entre migración y desarrollo.

CONCLUSIONES

Las migraciones y las fronteras están íntimamente relacionadas, en tanto en cuanto constituyen márgenes a partir de los que repensar los límites del Estado. Además, se trata de dos conceptos que evolucionan en paralelo, hasta el punto de ser difíciles de entender el uno sin el otro. En la práctica, ambos se complementan y retroalimentan: las fronteras ponen límites a la movilidad de los migrantes, que a su vez ponen a prueba la eficacia de las fronteras, banalizándolas cuando es preciso y obligándolas a reestructurarse en torno a procesos de deslocalización. Algunos ejemplos de ellos son la desterritorialización de las fronteras como respuesta a la transnacionalización de las migraciones, o la convivencia simultánea en las regiones fronterizas de distintas visiones y usos de las fronteras.

Los modelos de cooperación transfronteriza deben tener en consideración las dimensiones tanto territoriales como identitarias que entran en juego durante los procesos migratorios, especialmente en las regiones fronterizas, pero sin descuidar otros contextos como los de los países de origen, tránsito y destino, en los que el migrante puede encontrarse con nuevas fronteras, en ocasiones más rígidas que los propios muros. Para ello es fundamental adoptar enfoques integrales en el abordaje de las cuestiones migratorias, contando con el apoyo de los gobiernos locales y de la sociedad civil, pero sin perder de vista las dimensiones globales de la migración. Es en esta intersección entre lo local y lo global donde pueden encontrarse mecanismos para una gestión de las migraciones que ponga a las personas por delante de los Estados, primando la promoción del desarrollo y los derechos humanos frente a los postulados de seguridad.

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Capítulo 9

Promoción de la igualdad de género y empoderamiento de las mujeres: una propuesta de acción desde la cooperación transfronteriza

Leticia Bendelac Gordon151

INTRODUCCIÓN

Tal y como se ha venido tratando en los capítulos anteriores, las regiones fronterizas han sido tradicionalmente contempladas como la periferia de los Estados, presentando un nivel de desarrollo inferior al promedio nacional. El transcurso de los últimos años ha demostrado el peso territorial de las zonas de frontera con sus consecuencias políticas, económicas, sociales, ambientales, culturales y del ámbito de la seguridad.

Esta situación hace que estos territorios sean considerados áreas estratégicas ideales para la experimentación social de la integración regional, al interactuar cercanía y diálogo con relaciones transfronterizas. Para ello, es necesario poner en marcha una visión estratégica del desarrollo de las fronteras, centrada en el fortalecimiento de las capacidades locales y el empoderamiento de la sociedad civil.

De esta manera, la cooperación transfronteriza a partir de la conformación de redes participativas “genera una suerte de gobernabilidad reticular favorecedora de la innovación democrática sustentada en la descentralización, la subsidiariedad y la autonomía municipal en pos de la activación del capital social local” (Rhi-Sausi, 2011: 29). Se trata de una herramienta capaz de revertir la situación periférica que sufren las fronteras, al ofrecer la posibilidad de crear nuevas centralidades que tradicionalmente se situaban en el centro de los diferentes países, convirtiéndose en áreas de desarrollo y dejando de ser las periferias en la división político-administrativa delimitada por los Estados (Coletti, 2010). En otras palabras, el paradigma integrador de la cooperación transfronteriza busca contribuir al fomento de la cohesión social y territorial, reducir tensiones y consolidar procesos de interacción.

La hipótesis de partida sobre la que se centra la argumentación de este capítulo se basa en la idea de que la incorporación de un enfoque de género en la planificación del desarrollo de las zonas fronterizas contribuirá a la reducción de las desigualdades de género y a la consolidación de espacios más igualitarios para hombres y mujeres. A partir de esta premisa, el objetivo de este capítulo es el de demostrar la contribución de la cooperación transfronteriza en materia de promoción de la igualdad de género y participación de las mujeres en los procesos de desarrollo, especialmente a partir del fomento del desarrollo económico, la participación política y el trabajo en red de organizaciones sociales y movimientos de mujeres.

La cooperación transfronteriza en materia de igualdad de género puede favorecer el incremento de los niveles de apropiación del proceso de desarrollo, la participación de la población, especialmente de los grupos tradicionalmente excluidos, y la sostenibilidad de las acciones. Con esto, es interesante atender al posible efecto multiplicador de dichos procesos, al concebir las fronteras como laboratorios sociales de intervención con posibles repercusiones en el ámbito regional.

Para cumplir con el objetivo propuesto, el capítulo se estructura en una primera aproximación a los espacios fronterizos desde una perspectiva de género; a continuación, una conceptualización de la igualdad de género desde un punto de vista de paridad participativa, para finalmente aterrizar con la propuesta de cooperación transfronteriza al servicio de la igualdad de género. En ella, y con base en los principios del enfoque de género bifocal, se concretizan dos ejes de actuación: las dos primeras propuestas, descentralización y participación política, y el trabajo en red transfronterizo conforman la argumentación sobre el reconocimiento, mientras que el desarrollo económico y distribución de la riqueza se basan en la idea de la redistribución.

ESPACIOS FRONTERIZOS DESDE UNA PERSPECTIVA DE GÉNERO

Pierre Bourdieu, en su obra La dominación masculina (2000), determinó que entre los seres humanos se establecen relaciones sociales de dominación en donde la división entre los sexos parece ser inevitable. Para al autor, “el orden social funciona como una inmensa máquina simbólica que tiende a ratificar la dominación masculina en la que se apoya: es la división sexual del trabajo, distribución muy estricta de las actividades asignadas a cada uno de los dos sexos, de su espacio, su momento, sus instrumentos” (Bourdieu, 2000: 22). A partir de esta diferenciación, el género ha sido concebido como una categoría de análisis que permite diferenciar y separar lo biológico, atribuido al sexo, de lo cultural, determinado por el género, y a través del cual se atribuyen una serie de roles, responsabilidades y oportunidades a hombres y mujeres.

Se asume que el “estatus” o “posición” de las mujeres es obvio, porque las mujeres como grupo previamente constituido son colocadas dentro de las estructuras religiosas, económicas, familiares, legales […] este enfoque […] estructura el mundo en una dicotomía, en términos finalmente binarios, en donde las mujeres siempre se perciben en oposición a los hombres, en los que el patriarcado significa necesariamente el dominio de lo masculino y en los que se asume implícitamente que los sistemas religiosos, legales, económicos y familiares son construidos por los hombres (Mohanty, 2017: 152).

Añade Butler que “el género no siempre se constituye de forma coherente o consistente en contextos históricos distintos, porque se entrecruza con modalidades raciales, de clase, étnicas, sexuales y regionales de identidades discursivamente constituidas. Así, es imposible separar el ‘género’ de las intersecciones políticas y culturales en las que constantemente se produce y se mantiene” (Butler, 2007: 49). Por su parte, Kimberley Crenshaw (1989) desarrolló el concepto de interseccionalidad a partir de la experiencia de las mujeres negras, refiriéndose al conjunto de múltiples dimensiones de opresión experimentadas por dichas mujeres, destacando que estas eran expuestas a violencias y discriminación por cuestiones de género y de raza. A esta idea, como señala Butler, se van sumando variables de discriminación en donde, en el caso que nos atañe, la procedencia geográfica de las mujeres de zonas fronterizas, encrudecen la feminización de la pobreza.

La frontera ha sido tradicionalmente vista como la “línea de demarcación y barrera de separación, como franja y espacio de seguridad con función esencialmente protectora y militar, y caracterizada por una situación de marginalidad y olvido respecto del centro político, económico y sociocultural del país” (Rojo, 2010: 147). Vamos más allá cuando entendemos que las fronteras son concebidas “no solo como un espacio geográfico, sino como una experiencia de vida” (Hernández, 2017: 83) y que es necesario ver las fronteras, además de como demarcaciones geográficas, como límites religiosos, culturales e ideológicos, a partir de los cuales se constituyen los espacios identitarios. En palabras de Mezzadra y Neilson (2017: 21), “las fronteras, lejos de servir simplemente para bloquear u obstruir los flujos globales, han devenido dispositivos esenciales para su articulación […] los múltiples componentes (legales y culturales, sociales y económicos) del concepto y de la institución de la frontera tienden a desgarrarse de la línea magnética que corresponde a la línea de separación geopolítica entre Estados nación”. Es clave entender que la noción de frontera tiene una importante dimensión simbólica que le permite llevar a cabo distinciones sociales y organizaciones culturales, más allá de la tradicional división entre la soberanía nacional de los Estados.

En las zonas fronterizas, la situación de menores niveles de desarrollo asociados a la austeridad presupuestaria y consecuente desempleo hacen que, con base en el sistema de estratificación condicionado por la construcción social de las relaciones de género, se dé una mayor tasa de desempleo femenino. Suárez Navaz destaca que, debido al sistema político de vigilancia de las fronteras y a la gestión de los flujos migratorios, se tiende a incrementar la disponibilidad de la mano de obra más precaria, principalmente a través de la instauración de acuerdos internacionales y medidas institucionales, así como el reclutamiento de la migración temporal y regulación de la mano de obra (Suárez Navaz, 2017: 59). Ante esta situación, ser mujer implica un riesgo añadido frente a los hombres, por el cual se ven sometidas a un sistema global de violencia indiscriminada que condena a las mujeres a una situación de desventaja e infravaloración.

Esto ha multiplicado la presión que se ejerce sobre las mujeres para encontrar modos por los que asegurar la supervivencia doméstica, que las lleva a la producción alimenticia de supervivencia, el trabajo informal, la emigración o incluso la prostitución. Se da lo que Sassen ha denominado “feminización de la supervivencia” (Sassen, 2003: 54), en cuanto a que no solo los ingresos domésticos dependen de manera creciente de las mujeres, sino también son los gobiernos los que dependen de las aportaciones y el trabajo que las mujeres hacen en materia de abastecimiento de las necesidades sociales. Añade la autora, refiriéndose a los efectos de la globalización económica y a la aparición de la ciudad global (Sassen, 1991), que “la degradación económica mediante la informalización crea ‘oportunidades’ para las mujeres de bajos ingresos y, por esto mismo, reconfigura algunas de las jerarquías en las que se encuentran de modo central las mujeres, tanto en el hogar como en el trabajo” (Sassen, 2003: 92).

El impacto que esta situación tiene en las relaciones de género se traduce en que muchas de las mujeres consiguen un mayor control sobre la administración del hogar y otras decisiones domésticas, así como un mayor acceso a los servicios públicos, lo que les permite incorporarse en la lógica del funcionamiento de las estructuras sociales. Así, y teniendo que luchar contra la invisibilidad que rodea las actividades y prácticas femeninas, consiguen una mayor participación en la esfera pública y se constituyen como posibles actores sociales.

Al entender que “las fronteras siempre tienen dos lados, que conectan así como también dividen” (Mezzadra y Neilson, 2017: 22) y cumplen funciones de territorialización y demarcación, es conveniente incrementar y reforzar las conexiones de las zonas fronterizas para fomentar la participación conjunta y formular propuestas de acción coordinada. Con base en lo expuesto por Molyneux (1985) sobre la existencia de intereses de género y Moser (1993) en materia de necesidades estratégicas, se puede identificar que las mujeres de zonas fronterizas comparten una serie de necesidades compartidas que, al atenderlas, les permitirían trabajar para alcanzar una mayor igualdad, cambiando los roles existentes y desafiando su posición subordinada. Es con base en este enfoque donde la cooperación transfronteriza para el desarrollo en materia de promoción de la igualdad de género y empoderamiento de las mujeres ha de concentrar sus actuaciones.

Antes de exponer las cuestiones específicas de la cooperación transfronteriza en materia de igualdad de género, se ofrecen una serie de elementos que justifican la incorporación de un enfoque de género bifocal destinado a alcanzar la justicia de paridad participativa. Por ello, se hará uso de lo expuesto por Nancy Fraser (2015) y su desarrollo teórico sobre la redistribución y el reconocimiento.

Según la autora, la perspectiva distributiva presenta la categoría de género como una diferenciación similar a la de clase, establecida a partir de la estructura económica por la que se diferencia entre el trabajo productivo remunerado y el trabajo reproductivo y doméstico no remunerado. También distingue entre las distintas ocupaciones de mujeres y hombres dentro del trabajo remunerado y las diferencias salariales percibidas.

En cuanto a la perspectiva del reconocimiento, analiza las diferencias como cuestiones asignadas al estatus, en donde “el género codifica patrones culturales de interpretación y evaluación dominantes, que son fundamentales para el orden de estatus en su totalidad” (Fraser, 2015: 193). Es a partir del androcentrismo que se sustenta la subordinación de estatus las mujeres152 y se privilegian los rasgos asociados con la masculinidad; en otras palabras, se trata de una falta de reconocimiento por el hecho de ser mujeres.

Para Fraser, se han de combinar ambas perspectivas y conseguir una categoría bidimensional, por la que incluir una aproximación político-económica y otra cultural-discursiva. Ninguna por sí misma es suficiente, sino que solo combinando ambos enfoques se consigue una visión y estrategia de actuación efectiva. Aplicando esta perspectiva de género bifocal, se avanzaría en un concepto de justicia basado en el principio de la “paridad de participación” (Fraser, 2015: 195). Con ello se debería conseguir la igual distribución de los recursos materiales para garantizar la independencia y el reconocimiento, además de que el valor cultural institucional debería mostrar el mismo respeto hacia hombres y mujeres, asegurando la igualdad de oportunidades. Para ello, la autora profundiza sobre la idea de que hay que implementar políticas de reconocimiento, consideradas como una “política destinada a superar la subordinación mediante el establecimiento de las mujeres como miembros plenos de la sociedad, capaces de participar a la par que los hombres” (Fraser, 2015: 199). Esta política debería compaginarse con una política de redistribución, entendiendo que no hay redistribución sin reconocimiento y que, por lo tanto, esta tiene un impacto directo sobre el estatus. Establecer medidas para la reducción de la pobreza de las mujeres y su incorporación a un mercado laboral de calidad, con empleos cualificados y bien remunerados, una reducción de la carga doméstica y de labores reproductivas, así como una valoración del trabajo no remunerado, permitiría modificar el reconocimiento de las mujeres transformando su estatus social hacia posiciones más privilegiadas.

LA COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA AL SERVICIO DE LA IGUALDAD DE GÉNERO

Se parte de la premisa de que las fronteras hay que pensarlas y planificarlas de manera coordinada y con una proyección a largo plazo, asumiendo de forma simultánea ejes de conectividad física para la creación de espacios con demandas específicas y realidades particulares (desarrollo social, cultural y comunitario). Esto supone que hay que dejar de lado la tradicional visión de las fronteras como espacios limítrofes o zonas de diferenciación y empezar a verlas como espacios perfectos para la cooperación.

Si bien no es el objetivo de este capítulo definir y conceptualizar la modalidad de cooperación transfronteriza para el desarrollo, ya que ha sido tratada con detenimiento en páginas anteriores, se presentan a continuación una serie de características que permitirán contextualizar la propuesta de acción para la promoción de la igualdad de género.

La cooperación transfronteriza ha de ser vista como una herramienta de desarrollo aplicada a las necesidades específicas y a la programación conjunta, en donde las partes interesadas identifican, diseñan e implementan medidas destinadas a la mejora de las condiciones de vida. Si bien se realiza y concretiza en programas y proyectos operativos, en donde la gobernabilidad y los acuerdos intergubernamentales constituyen condiciones esenciales, el objetivo principal es el desarrollo económico, social y cultural de las áreas fronterizas (Rhi-Sausi, 2011: 36). Con ella, se abre una nueva dimensión del desarrollo local que retoma los elementos del desarrollo territorial, pero al mismo tiempo rompe con las rígidas divisiones nacionales. Según Marteles, se crean nuevas áreas de desarrollo y estabilidad que, sin contradecir la lógica de los Estados nacionales, las coloca en una dinámica de mayor integración (Marteles, 2010: 159).

Es necesaria la adaptación de “políticas y satisfacer las demandas del otro, puesto que no basta considerar los intereses comunes, sino además concretar objetivos mutuamente beneficiosos” (Rhi-Sausi y Oddone, 2009: 40). Este tipo de cooperación puede contemplarse como una continuidad de las políticas locales de planificación y de desarrollo, basada en el consenso entre los actores de ambos lados de la frontera. Con ella, se potencia la descentralización y se evita duplicar objetivos, funciones o servicios entre las instituciones u organizaciones de las fronteras.

Rojo destaca que la creciente implicación de los distintos actores a ambos lados de la frontera está favoreciendo la creación de redes y la articulación de plataformas conjuntas, lo que puede constituir el origen de partidos políticos, grupos de interés (sindicatos, organizaciones empresariales, organizaciones de consumidores) o movimientos sociales (ecologistas, feministas, culturales, etc.) destinados a representar y defender los intereses específicos (Rojo, 2010: 149). Por ello, es fundamental tener en cuenta las capacidades locales y trabajar por su fortalecimiento, tanto a nivel del Gobierno local como de las organizaciones de la sociedad civil.

Haciendo uso de los conceptos desarrollados en la sección anterior (reconocimiento y redistribución) y puesto que “las fronteras regulan y estructuran las relaciones entre capital, trabajo, derecho, sujetos y poder político” (Mezzadra y Neilson, 2017: 26), se propone una cooperación transfronteriza al servicio de la promoción de la participación y el fortalecimiento de los gobiernos locales, así como el desarrollo económico y generación de ingresos a partir de una política económica feminista. En otras palabras, se concibe esta modalidad de cooperación como el medio por el que incrementar la participación y el reconocimiento, así como el desarrollo económico y la redistribución en términos de igualdad de género en los procesos de desarrollo fronterizo.

La idea inicial es que la participación de las mujeres en el diseño, planificación y uso del espacio fronterizo contribuye al fomento de la gobernanza y promoción de los procesos democráticos, así como a la consolidación de sociedades más igualitarias. De esta manera, se proponen a continuación una serie de líneas de acción que debería promover la cooperación transfronteriza en materia de promoción de la igualdad de género y empoderamiento de las mujeres.

Descentralización y participación política

La incorporación de la perspectiva de género en la gestión municipal debe verse como un aspecto fundamental en la búsqueda de una gestión más eficiente y eficaz. Con ella, se trata de situar el bienestar y el desarrollo humano de las personas en el centro de la agenda, y situar al poder descentralizado como un instrumento al servicio de la población. “Gestionar la ciudad implica administrarla, es decir, resolver los problemas cotidianos que se presentan en su ámbito, pero dentro de una concepción de futuro de la ciudad deseable y de la ciudad posible […]. Ello exige, en primer término, la decisión radical de innovar, convertida en iniciativa política e institucional desde los más diversos aspectos” (Pease, 1993: 86). Hacerlo supone para los municipios y gobiernos locales replantearse sus enfoques y mecanismos de planificación y gestión, y reorientarlos a alcanzar metas de mejoramiento integral de la calidad de vida a través de cambios económicos, culturales, políticos y sociales.

Silvia Vega ha identificado como retos para una gestión municipal de nuevo orden “lograr, a la par que la atención efectiva de las necesidades básicas de la población, la transformación de relaciones sociales de subordinación de distinto tipo, la transformación de costumbres culturales arraigadas que limitan opciones de convivencia equitativa y el propiciar un ejercicio de poder a distintos niveles y bajo diversas modalidades de los grupos de la población local” (Vega, 1999: 9).

Ante esta manera de concebir la gestión descentralizada, la cooperación transfronteriza al servicio del desarrollo y el fortalecimiento de los gobiernos locales ha de enfocarse en la creación de los elementos imprescindibles para la satisfacción de las necesidades estratégicas de género. Ha de reforzar los gobiernos municipales enfocados a la consolidación de las relaciones políticas e institucionales con la sociedad y otras instancias estatales y situarse a favor de la consecución de las metas del desarrollo humano sostenible. La cooperación transfronteriza debe apostar por la capacitación y asistencia técnica para la incorporación de la perspectiva de género en las distintas fases del proceso de gestión: elaboración de políticas, planificación, inversión, ejecución, seguimiento, evaluación y monitoreo. En concreto, apoyar la creación de instrumentos técnicos y la capacitación especializada en cuestiones de género al personal público, tratando de hacer posible que “junto con la solución de necesidades prácticas de hombres y mujeres, se atiendan simultáneamente los intereses estratégicos de género en la línea de fortalecer la equidad social y lograr metas de desarrollo humano” (Vega, 1999: 10). Continúa proponiendo Vega que se ha de facilitar la creación de una manera de gestión que potencie la organización autónoma de los actores sociales, su participación democrática en la toma de decisiones locales y el desarrollo de potencialidades individuales colectivas. Para ello, se han de crear los canales para la participación de la población, especialmente de las mujeres, a lo largo de todo el proceso de gestión local, así como un cambio en la manera de relacionarse de los municipios con los grupos sociales con vistas a fortalecer el ejercicio de la ciudadanía local. La participación de las mujeres en los niveles decisorios de los gobiernos locales implicaría incrementar su acceso al poder, además de conseguir que sus demandas y necesidades específicas estuvieran planteadas en los procesos de toma de decisión y transformadas en cuestiones de orden público.

Se trata de que la cooperación transfronteriza fortalezca un nuevo tipo de gestión municipal orientada a constituir a las mujeres (y a otros actores) como sujetos políticos a través de un replanteamiento de ciertas estrategias. Se trata de crear “una política y acciones efectivas desde los municipios para favorecer el empoderamiento ciudadano, y una innovación de las estrategias y métodos de acción de las organizaciones de mujeres” (Vega, 1998: 15). Algunos aspectos que facilitarían, aunque no garantizan automáticamente, este proceso serían contar con más mujeres como autoridades públicas y en las esferas de toma de decisión, implementar instancias institucionales específicas en materia de igualdad de género en el ámbito municipal y desarrollar mecanismos de interlocución con las organizaciones de mujeres de la sociedad civil (Guzmán, 1993: 129-130).

Trabajo en red transfronterizo

Uno de los supuestos que fortalecen esta argumentación es que es necesaria la existencia de un movimiento social de mujeres que se beneficie de las estructuras y estrategias puestas en marcha por la cooperación transfronteriza y que, a la vez, presione y monitoree la mejora real y efectiva de la gestión de los gobiernos locales en materia de promoción de la igualdad de género.

De esta manera, la cooperación transfronteriza debería trabajar con vistas a la creación y mantenimiento de redes de acción conjunta a ambos lados de la frontera, para la puesta en común de medidas específicas que permitan el trabajo articulado de una sociedad movilizada y la consolidación de un feminismo transfronterizo. Además, debería facilitar el establecimiento de canales por los que los gobiernos locales establezcan relaciones con las organizaciones de mujeres y contribuir así a su fortalecimiento como sujetos políticos.

Es a su vez importante trabajar por visibilizar las ventajas y beneficios de una estrecha relación entre los gobiernos locales y los movimientos sociales (de mujeres), ya que es así como se pueden establecer espacios públicos de participación, representación y negociación que viabilicen una gestión municipal orientada en el cumplimiento de los derechos. “En estos espacios es donde las mujeres quizá puedan expresar más fácilmente las necesidades propias y de sus familias, y en los que se abre la posibilidad de redefinir la relación entre el mundo público y el privado” (Aguirre, 1998: 47).

Esto se puede hacer poniendo en marcha procesos de capacitación y sensibilización sobre la importancia de la implicación de las organizaciones de mujeres en el diseño de las agendas públicas. Igualmente, a partir de la transferencia de conocimientos y herramientas específicas para que las mujeres organizadas se empoderen153 y puedan constituirse como actrices en los procesos de toma de decisión, así como la creación de espacios para la articulación de necesidades conjuntas de mujeres a nivel transfronterizo, son acciones que pueden tener resultados beneficiosos para las zonas de fronteras.

Al entender que participar supone decidir, se propone que las organizaciones de mujeres tengan derecho a participar como elegibles concejalas municipales y parlamentarias, y convertirse así en representantes públicos. Además, dichas organizaciones tienen la capacidad de aportar otras lógicas que permiten la democratización y estabilidad política en las zonas fronterizas, como lo es la participación en estructuras de negociación ciudadana.

Finalmente, otro de los valores añadidos de las organizaciones de mujeres es su capacidad para visibilizar y sensibilizar sobre los derechos de las mujeres y niñas, y sus necesidades específicas en las zonas fronterizas, como plataformas de denuncia y creación de conciencia colectiva. Por esta razón, otra de las medidas por las que debería apostar la cooperación transfronteriza es la puesta en marcha de campañas de sensibilización a ambos lados de las fronteras sobre los derechos y realidades específicas de mujeres y niñas, a través de la visibilización del trabajo que muchas organizaciones de mujeres vienen haciendo en materia de denuncia y sensibilización. En otras palabras, el trabajo de advocacy también debe ser una medida impulsada a favor de la igualdad de género por las estructuras transfronterizas.

Desarrollo económico y distribución de la riqueza

El otro pilar sobre el que se sustenta la propuesta de acción es que la cooperación transfronteriza en materia de igualdad de género ha de contribuir al fomento del desarrollo económico e inclusión de las mujeres en la economía formal, a partir de la creación de oportunidades laborales y económicas. Acciones centradas en la generación de ingresos económicos y redistribución de la riqueza tendrían resultados beneficiosos capaces de situar a las mujeres como sujetos autónomos y revertir su situación de desventaja.

Entre las acciones que han de llevarse a cabo, en primer lugar se debe trabajar por el reconocimiento de la labor de las mujeres en el espacio reproductivo y su falta de valoración pública e institucional. No solo existen desigualdades de género en el empleo y en los ingresos, sino también en el uso del tiempo, en los roles familiares y en las capacidades de decisión de las mujeres. Ante esta situación, la cooperación transfronteriza debería impulsar a los gobiernos locales y nacionales a tomar medidas que faciliten una transformación de los roles tradicionalmente asignados a las mujeres, y con ellas la creación de oportunidades para revertir las situaciones de subordinación. Así, se recomienda crear espacios que permitan la conciliación de la vida familiar y la laboral, no solo centradas en las mujeres, sino también en la realidad específica de los hombres. Si bien somos conscientes de las dificultades que esto supone, no por ello debería dejarse de lado; debería trabajarse de manera coordinada con aquellos colectivos sociales que impulsen dichas transformaciones o, en caso de ausencia, fortalecer las capacidades de los movimientos de mujeres para que sean ellas las que debatan y propongan soluciones reales y efectivas.

Habiendo planteado las cuestiones vinculadas con la conciliación laboral y familiar como condición para el desarrollo económico y distribución de la riqueza de las mujeres, el segundo nivel que se debería abordar es la creación de oportunidades laborales y generación de recursos económicos. A lo largo de las últimas décadas se ha podido constatar que la generación de ingresos y la autonomía económica tienen efectos positivos en el avance de la igualdad de género. Ofrecer a las mujeres las oportunidades necesarias para convertirse en dueñas y gestoras de sus recursos económicos, en términos de acceso y control de los mismos, ha venido siendo uno de los reclamos de las acciones propias de la inclusión del enfoque de género en desarrollo (GED) desde su aprobación en 1995 a partir de la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing. Y esto no es solo un precepto de justicia social, sino que, en términos de eficiencia y eficacia, fomentar el desarrollo económico de las mujeres tendría resultados a nivel macro para el conjunto de la sociedad, y específicamente para el desarrollo de las zonas fronterizas. Existe una serie de argumentos por los que entender el fundamento económico de la igualdad de género, ya que “la inversión en igualdad de género es la que arroja los mayores rendimientos de todas las inversiones en desarrollo (OCDE, 2012). Pazos añade que, de lo contrario, se estaría perpetuando un “despilfarro del capital productivo de las mujeres” (Pazos, 2015: 45).

Dicho esto, se apuesta por que la cooperación transfronteriza ha de trabajar por la inclusión de las mujeres en estructuras laborales formales y de calidad, y por la creación de iniciativas de autoempleo para incrementar sus recursos económicos y autonomía. Porque trabajar por la igualdad es trabajar por el desarrollo económico y la democracia, se han de fortalecer las redes de generación de ingresos de las mujeres. La cooperación transfronteriza ha de abogar por la eliminación de los puestos de trabajo de las mujeres en los modelos de economía sumergida, ya que son ellas las que registran mayores tasas de informalidad, precariedad, falta de derechos sociales y pobreza femenina.

Se apuesta por la creación de cadenas productivas transfronterizas en donde se fomente y posibilite la capacitación, formación técnica y contratación de mujeres en condiciones de igualdad y respeto a sus derechos. Igualmente, se emplaza a la implementación de iniciativas transfronterizas específicamente de y para mujeres, con el fin de que ellas mismas establezcan los mecanismos de gestión y toma de decisiones, y se apropien de los recursos y beneficios de las acciones generadoras de ingresos. Figuras como las cooperativas o empresas sociales encabezadas por mujeres son medidas que permitirían el empoderamiento económico de las mujeres, así como el incremento de los niveles de productividad de las zonas de fronteras. Estas acciones facilitarían una transformación de los roles de género por la cual pasar de ver a las mujeres como reproductoras y cuidadoras naturales a contemplarlas como emprendedoras y agentes de desarrollo económico. Con esto, se estarían poniendo en marcha esfuerzos para reducir la brecha salarial entre los sexos desde un enfoque economicista, además de estar promoviendo un cambio de valores a partir de la alteración de los valores socioculturales.

REFLEXIONES FINALES

A lo largo de este capítulo se han presentado los elementos necesarios para comprender las peculiaridades y la naturaleza de los espacios fronterizos y la necesidad de ser entendidos como lugares de encuentro y cooperación. Se ha apostado por desarrollar un marco en donde presentar los estudios transfronterizos como estudios subalternos a partir de los cuales proponer una descolonización del conocimiento y centrar la atención en las prácticas y preceptos generados desde los márgenes fronterizos. Con esto, se quiere situar el foco en las zonas de fronteras y en la cooperación transfronteriza como instrumento, como una manera por la que invertir en el desarrollo de estas regiones desde un enfoque de género con vistas a promocionar la igualdad entre hombres y mujeres.

A partir de la propuesta de Fraser, de un enfoque de género bifocal centrado en el reconocimiento y la redistribución, no solo se conforma un escenario para una articulación estructurada de la promoción de la igualdad de género, sino que se logra aterrizar en medidas específicas que pueden ser promovidas desde las estructuras de la cooperación transfronteriza.

El fortalecimiento de los canales de participación y representación en los gobiernos locales así como la importancia de los movimientos de mujeres en la articulación de las demandas y necesidades específicas de género son concebidos como medios por los que la cooperación transfronteriza puede fomentar el avance de las mujeres en materia de reconocimiento.

Igualmente, la propuesta de acción se centra en la redistribución y en cómo esta ha de basarse en la reconfiguración y reasignación de los roles reproductivos, a través de medidas institucionales que permitan el reparto de las tareas y conciliación de la vida familiar y laboral. Es a partir de la cooperación transfronteriza como se pueden transferir a los órganos locales y regionales pertinentes los procedimientos y buenas prácticas sobre legislación centrada en una división sexual del trabajo igualitaria y equitativa. Además, se propone la constitución de cadenas productivas transfronterizas en las que las mujeres puedan participar en empleos cualificados y de calidad, con el fin de avanzar en materia de empoderamiento económico de las mujeres y revertir la situación de dependencia y subordinación.

Finalmente, la propuesta presentada desde la cooperación transfronteriza se ha centrado en la promoción de medidas específicas que puedan fomentar la igualdad de género. Se han querido ofrecer acciones concretas, más allá de la tradicional y necesaria transversalización del enfoque de género en los planes de desarrollo fronterizos, que puedan ser traducidas en actividades que se pongan en marcha como parte de las estrategias de cooperación transfronteriza.

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Capítulo 10

Territorios y diversidad: la defensa del colectivo LGBTI a través de las fronteras

Wilson Castañeda Castro, Alfredo Bula Beleño y Cindy Hawkins Rada154

INTRODUCCIÓN

La cooperación transfronteriza ha empezado a ser priorizada durante los últimos años en las agendas de diferentes agencias de cooperación y poblaciones beneficiarias de Estados vecinos, creando nuevas redes de agenciamiento social y político y promoviendo incluso el fortalecimiento de movimientos y colectivos que abogan por sus intereses en instancias multinivel más allá de los límites territoriales al interior de cada Estado. Dichos procesos se han destacado en Europa (Rojo, 2009) a instancias de la figura de la Unión Europea, teniendo en cuenta todas sus implicaciones como instancia jurídico-política que permite, incluso, a partir de la aparición de cartas y convenios como la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, contar con una identidad regional a partir de las normas jurídicas155.

En este sentido, existen dos temas que se serán objeto de estudio a lo largo de este capítulo y que son de particular interés para examinar la cooperación transfronteriza.

El primero de ellos es que esta se ha desarrollado para diferentes agendas, incluso para la protección de poblaciones históricamente excluidas o discriminadas; dentro de esta categoría están las personas LGBTI156 (Caribe Afirmativo, 2015), quienes, a pesar de los diferentes intentos internacionales157 para la protección de sus derechos, siguen siendo objeto de violencias particulares por causa de la defensa de sus derechos y la percepción de los agresores de su orientación sexual, expresión e identidad de género diversa (Gómez, 2008). En el caso de América, solo entre el periodo de enero de 2013 a marzo de 2014, la CIDH (2015) documentó 770 actos de violencia hacia personas LGBTI, de los cuales 594 son asesinatos.

En segundo lugar, por causa de las violencias antes mencionadas, las personas LGBTI han tenido que desplazarse al interior de los Estados (Caribe Afirmativo, 2013 y 2015) y entre Estados (CIDH, 2014 y 2015). A su vez, también existen casos en que las personas LGBTI se mueven entre los Estados motivadas por una situación de violación de derechos humanos causada por conflictos y condiciones sociopolíticas en su lugar de residencia158 (Caribe Afirmativo, 2018b), pero en cuyo tránsito migratorio y llegada al Estado de tránsito o destino se ven expuestas a la violación de sus derechos por su orientación sexual, identidad o expresión de género diversa, y por prejuicios asociados a la xenofobia, lo que las coloca en una situación de mayor riesgo frente a los demás migrantes. Tanto los desplazamientos como las migraciones son objeto de estudio e intervención por parte de los Estados y la cooperación, y resulta ser uno de los principales escenarios donde la cooperación transfronteriza tiene la posibilidad de incidir en el desarrollo de las personas LGBTI, especialmente en el reconocimiento de sus derechos. En dicho sentido, los flujos migratorios de personas migrantes LGBTI en varias situaciones puede coincidir con deportaciones masivas, la migración forzada con necesidad de protección complementaria, la institucionalización del prejuicio, escenarios de criminalización —de la migración y de las orientaciones sexuales, identidades de género y expresiones de género— o incluso con el recrudecimiento de discursos antiderechos; aspectos que deben considerarse en la creación de medidas de cooperación transfronteriza.

Conforme lo anterior, en el presente texto se desarrollarán algunas de las experiencias de la cooperación transfronteriza para la garantía de los derechos de las personas LGBTI que han tenido que desplazarse o migrar entre Estados a partir de una revisión bibliográfica, haciendo énfasis en identificar las buenas prácticas y lecciones aprendidas159 a partir de estas acciones. Posteriormente, se analizará el caso particular de Colombia frente al mismo asunto, revisando no solo fuentes bibliográficas, sino también los archivos de investigación de la corporación Caribe Afirmativo y la implementación de un instrumento de investigación cualitativa con personas LGBTI que han migrado de Venezuela a Colombia a partir de la coyuntura nacional sociopolítica que se ha generado en los últimos años con el Gobierno venezolano. Finalmente, se plantearán algunas conclusiones sobre cómo se debe, a partir de la experiencia interna e internacional, seguir abordando este tema entre el Estado colombiano y sus Estados vecinos.

EXPERIENCIAS DE COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA EN EL MUNDO SOBRE TEMAS LGBTI

La cooperación transfronteriza puede ser entendida como la intervención en zonas fronterizas para potencializar el desarrollo a partir de desafíos, problemáticas y oportunidades especificas identificadas en las regiones. Generalmente, las intervenciones se realizan a través de programas o proyectos y son iniciativa de los Estados, quienes aspiran, en primer lugar, a identificar los retos comunes en las regiones fronterizas —como dificultades de acceso, tecnologías de la información y de la comunicación, infraestructura de transporte, industrias locales, contaminación ambiental, entre otros— y, en segundo lugar, a mejorar el proceso de cooperación a efectos del desarrollo de las relaciones bilaterales o multilaterales, como en el caso de la Unión Europea (Comisión Europea, 2013).

Las diferentes formas de cooperación transfronteriza fortalecen las relaciones socioculturales y promueven las identidades comunes (Ministry for Foreing Affairs of Finland, 2011). Sin embargo, en muchos casos, la cooperación transfronteriza se ve limitada por la falta de voluntad estatal, teniendo en cuenta la existencia de diferencias y asimetrías existentes entre las partes y entre las comunidades fronterizas.

En este sentido, existe una percepción generalizada que relaciona la cooperación transfronteriza con un mecanismo de desarrollo económico donde los Estados son los protagonistas y los objetivos son el comercio o el transporte. En esta perspectiva, encontramos que, cuando hablamos del desarrollo social y el reconocimiento de derechos humanos de personas LGBTI, el enfoque de diversidad sexual y de género en el diseño de programas de cooperación transfronteriza está ausente.

En términos generales, la Unión Europea es el principal ejemplo de cooperación transfronteriza debido a sus programas Interreg. A partir de una identificación de zonas fronterizas llamadas NUTS III —regiones de al menos dos Estados miembros fronterizos—, se busca abordar desafíos comunes a través de los programas Interreg. Estos programas son un instrumento de financiación para desarrollo regional a través de las fronteras, por lo que en muchos casos no es una medida suficiente para superar algunos obstáculos que requieren medidas estatales —legislativas o administrativas—160. Respecto lo anterior, es preciso afirmar que las medidas de cooperación transfronteriza adoptadas por la Unión Europea, si bien promueven soluciones, no son suficientes cuando estamos ante la falta de voluntad o la omisión de los Estados.

Asimismo, estos programas se han centrado en la promoción del desarrollo, la educación y el trabajo, resaltando los que tienen como objetivo la inclusión social. Cabe mencionar que no se encuentran programas que propongan temas relacionados con las personas LGBTI, lo que ha generado que los movimientos sociales sean los que promuevan el desarrollo transfronterizo en Europa.

Encontramos varios casos donde los movimientos sociales LGBTI europeos generaron espacios de cooperación que promovieron el desarrollo de las personas con orientaciones sexuales, identidades de género y expresiones de género diversas, a través de la exigibilidad de derechos y la incidencia política. La marcha por la igualdad de 2005 en la frontera de Polonia con Alemania fue un ejemplo de cooperación que, si bien surgió desde el movimiento social, fue una forma de resistencia que procuró el cambio social y la intervención en un territorio fronterizo. Se trató de una movilización social en un contexto de invisibilidad, hostilidad y donde muchas personas LGBTI se habían desplazado a Alemania; incluso se encontraban organizaciones y activistas que desde Alemania trabajaban por los derechos de personas LGBTI en Polonia, logrando generar agendas conjuntas y darle relevancia a la movilización política y los movimientos sociales transnacionales (Ayoub, 2013).

Efectivamente, no se puede negar la realidad, una realidad que nos muestra de manera evidente las grandes transformaciones que se están produciendo en estos nuevos escenarios, de tal manera que allí donde había unos territorios y unas poblaciones separadas y desconectadas entre sí, está surgiendo un nuevo espacio vertebrado, dotado de amplias redes de cooperación y definido por la densidad de iniciativas comunes de orden social, económico, cultural, educativo, institucional, político, etc.

En cuanto al continente americano, las experiencias de cooperación transfronteriza sobre temas LGBTI se enmarcan en los contextos de migración. Encontramos que la movilidad humana, resultante de contextos sociopolíticos y de violencia sistemática en muchos de los Estados del hemisferio, implica una mayor vulnerabilidad de las personas con orientaciones sexuales, identidades de género y expresiones de género diversas; de manera tal que en algunos Estados que se caracterizan por ser corredor o destino de personas migrantes se han adoptado prácticas que promueven el desarrollo de personas LGBTI en zonas fronterizas.

En este sentido, las casas de acogida para las personas LGBTI en Haití son el resultado de la confluencia de voluntades, iniciativa que tuvo lugar en la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) con el apoyo de la Oficina de ACNUR en Colombia, la Oficina Regional en Panamá y la organización MADRE de Estados Unidos, donde además de crear las casas de acogidas para las personas LGBTI, se capacitó y sensibilizó a personal del ACNUR, la ONU y la sociedad civil. Estas casas se implementaron como una medida para mitigar los efectos del desplazamiento interno de personas LGBTI, consecuencia de la violencia generalizada y el terremoto de 2010 (ACNUR, 2015).

En Guatemala y Costa Rica se apostó por el fortalecimiento de las capacidades de las instituciones del Estado, organizaciones, colectivos sociales, líderes y lideresas en temas de migración, en lo relacionado con la protección y asistencia a personas migrantes LGBTI. Para ello, se creó el taller de capacitación regional “Migración y poblaciones lesbianas, gais, bisexuales, transexuales e intersexuales”, que trabajó por el diseño de estrategias conjuntas para la defensa y promoción de los derechos humanos de las personas migrantes con orientaciones sexuales, identidades de género y expresiones de género diversas. Al respecto, es importante resaltar que fue el esfuerzo conjunto de Panamá, Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador, Guatemala y México (OIM, 2016; OIM, 2017).

Asimismo, encontramos algunas experiencias que surgen desde el movimiento social y la sociedad civil organizada, como en el caso de México, donde la Fundación Arcoíris por el Respeto a la Diversidad Sexual desarrolló una investigación sobre las problemáticas que enfrentan las personas lesbianas, gais, bisexuales, transgénero e intersexuales que migran o buscan refugio en la Ciudad de México. Migración LGBT a la Cuidad de México. Diagnóstico y principales desafíos161 es un intento por incidir en el desarrollo de acciones y políticas públicas dirigidas a la protección de las personas migrantes LGBTI.

Este tipo de medidas adoptadas en América Latina son ejemplarizantes para su réplica en entornos de cooperación transfronteriza. Si bien se trata de medidas que surgen de la sociedad civil, de organizaciones internacionales o son de carácter unilateral, su impacto en las zonas fronterizas, especialmente donde encontramos una mayor movilidad de personas LGBTI, permite mitigar las violencias y promover la garantía de los derechos humanos a personas con orientaciones sexuales, identidades de género y expresiones de género diversas.

Es más, en aquellos espacios transfronterizos caracterizados por compartir unos intereses y similitudes, una historia o un sentimiento común de pertenencia, la cooperación transfronteriza empieza a percibirse ya como un proceso natural y necesario, absolutamente legítimo, y por ello mismo inevitable, encaminado a la puesta en común de todo tipo de iniciativas que conduzcan a la construcción (o reconstrucción) de un territorio plenamente integrado.

La creciente implicación de los distintos actores de un lado y otro de la frontera están favoreciendo la creación de redes y la articulación de plataformas conjuntas que bien pueden constituir el embrión de unos partidos políticos, grupos de interés (sindicatos, organizaciones empresariales, organizaciones de consumidores) o movimientos sociales (de orientación ecologista, feminista, cultural, etc.) integrados en un futuro próximo y destinados a representar y defender los intereses específicos de la realidad transfronteriza, como en el caso eurorregional en el marco de una Europa plural, multinivel y policéntrica (Rojo, 2009).

¿COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA SIN COOPERACIÓN? LAS MEDIDAS HUMANITARIAS EN EL CASO COLOMBO-VENEZOLANO

A partir de la migración masiva de personas venezolanas, algunos países de la región han procurado la adopción de medidas que permitan mitigar la crisis humanitaria. Si bien el Estado colombiano ha unido esfuerzos con países como Ecuador, Perú —como miembros de la Comunidad Andina de Naciones (CAN)— y Brasil, encontramos que sus decisiones están fundadas en el carácter humanitario de las medidas dirigidas a las personas migrantes venezolanas162.

En el caso colombiano, se implementó el Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos en Colombia (RAMV), que tiene por objeto recaudar información sobre la migración de venezolanos al país para la formulación y el diseño de una política integral de atención humanitaria, a través de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD, s. f.). Asimismo, Colombia brinda acciones humanitarias a las personas migrantes venezolanas y colombianas retornando, a través de la Cruz Roja y la Defensa Civil, refrigerios, hidratación, consultas médicas, primeros auxilios, kits de abrigo, kits de aseo, alimentos, apoyo psicosocial, entre otras; por lo cual cabe mencionar que todas las instituciones involucradas son de carácter humanitario y no guardan una relación directa con la migración.

En lo que respecta a medidas humanitarias, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha expuesto que los Estados tienen la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para responder de manera efectiva a las crisis humanitarias con enfoque en derechos humanos y en cumplimiento de los estándares internacionales para la protección de migrantes, solicitantes de asilo, refugiados, víctimas de trata de personas y desplazados internos (CIDH, 2015).

En este sentido, cuando hablamos de estos estándares internacionales en materia de derechos humanos, encontramos que las medidas adoptadas por los Estados deben ser consecuentes con las obligaciones derivadas del principio de no devolución. Esto, aplicado al caso colombiano, ha sido entendido como la prohibición de devolver a las personas venezolanas que están llegando por la zona fronteriza. Sin embargo, considerando el contexto que viven las personas en Venezuela y especialmente las personas LGBTI, el Estado colombiano debe tener en cuenta la protección complementaria dirigida a las personas en necesidad de protección internacional, ya que “las medidas de protección complementaria permiten regularizar la permanencia de personas que no son reconocidas como refugiadas pero cuyo retorno sería contrario a obligaciones generales sobre la no devolución, contenidas en diferentes instrumentos de derechos humanos” (CIDH, 2015: 70).

Ahora bien, analizar las migraciones entre personas LGBTI de países vecinos desde y hacia Colombia no es una situación novedosa, debido a las relaciones pacíficas que se han sostenido con Brasil, Perú, Venezuela y Panamá. Dentro de estas migraciones cotidianas se puede referenciar el caso de las mujeres trans que se desplazan entre Colombia y Brasil para realizarse tratamientos hormonales en búsqueda de mayores facilidades en el acceso a los medicamentos, registrado, entre otros, por el medio de comunicación Vice163 (2017); sin embargo, estas no han sido objeto de la cooperación transfronteriza.

Con respecto a la migración de personas de Venezuela a Colombia por causa de la situación de inestabilidad sociopolítica que se vive en dicho país, las personas LGBTI no han sido la excepción e incluso han llegado a afirmar que dicha migración también obedece a la búsqueda de un Estado donde haya un reconocimiento de sus derechos mucho más amplio164. En este sentido, sobre estas migraciones, Caribe Afirmativo ha documentado desde 2017 que los hombres gais, mujeres lesbianas y personas bisexuales y trans han percibido una doble exclusión, no solo por causa de ser migrantes provenientes de Venezuela, sino también por causa de su orientación sexual o identidad de género.

En unas de las primeras notas al respecto, Caribe Afirmativo165 (2017) registró que muchas de las personas LGBTI venezolanas que habían migrado a Colombia tenían dificultades para el acceso a sus derechos, principalmente en: a) el derecho a la salud, por la falta de atención médica y seguimiento de muchos tratamientos, inclusive sin acceso a medicamentos para enfermedades como el VIH; b) violencia policial en el espacio público; y c) agresiones por parte de funcionarios oficiales. En todos estos casos, las personas percibían que su orientación sexual e identidad de género eran determinantes a la hora de la violación a sus derechos, especialmente en aquellos relacionados con la violencia policial en el espacio público.

Posteriormente al seguimiento de la situación de las personas LGBTI venezolanas en Colombia, por iniciativa de Caribe Afirmativo, se realizó el primer encuentro de personas LGBTI de Colombia y Venezuela en el mes de marzo de 2018, puesto que no solo hacía falta la planeación y ejecución de acciones diferenciadas por parte de los gobiernos locales y el Estado para las personas LGBTI migrantes de Venezuela, sino que el tema no había sido focalizado por la cooperación internacional. Esta iniciativa no contó con el apoyo de ninguna otra agencia gubernamental o no gubernamental.

Ese primer encuentro fue socializado por la organización para luego, con el apoyo de Friedrich-Ebert-Stiftung en Colombia (FESCOL), una fundación de cooperación internacional alemana, realizar un encuentro en el mes de agosto de 2018. En él se dialogó sobre la migración hacia Colombia, su situación de derechos como migrantes LGBTI, los retos que han encontrado, las oportunidades que les ha brindado la cooperación transfronteriza y las acciones de incidencia por hacer (Caribe Afirmativo, 2018b).

En este segundo encuentro166 se destacó que la falta de acceso a derechos se ha agravado hasta el punto de que hombres gais, mujeres lesbianas y trans han tenido que dedicarse al trabajo sexual para poder subsistir en condiciones de vulnerabilidad aún mayor, por la falta de garantías para el derecho a la salud, la discriminación e incluso la presencia de organizaciones criminales dedicadas a la trata de personas y la extorsión. Esto los ha expuesto a entornos de violencia que han podido incluso terminar con sus vidas, como ya ha ocurrido en algunos lugares del Caribe colombiano y ha sido registrado y publicado por el Observatorio de Derechos Humanos de la organización.

En dicho encuentro, se llevaron a cabo entrevistas estructuradas escritas a las participantes a través de una metodología cualitativa, buscando conocer el acceso al derecho a la salud, educación, trabajo, justicia y vivienda, al tiempo que se indagó sobre la participación o invitaciones a partir en acciones de intervención e incidencia por parte de la cooperación transfronteriza específicamente dirigidas a migrantes LGBTI de Venezuela. Esta ausencia de estrategias de intervención para los dos Estados (Colombia y Venezuela) en materia de migración de personas LGBTI ha significado que solo desde los colectivos y organizaciones de la sociedad civil se articulen las acciones de incidencia, lo cual no solo implica que haya menos recursos para la gestión de los procesos, sino también que exista una falta de articulación entre todos ellos. Y esto es así porque no responden a objetivos y finalidades a gran escala, sino al interés y capacidad de incidencia de cada organización, lo que imposibilita que haya un proceso de mayor impacto a corto, mediano y largo plazo.

CONCLUSIONES

La cooperación transfronteriza ha tenido diferentes experiencias en cuanto a temas LGBTI, las cuales han sido el resultado de iniciativas de movimientos sociales, algunas agencias de cooperación y, especialmente, de la Unión Europea. A partir de estas experiencias, podemos afirmar que la cooperación transfronteriza se está materializando a través de diferentes formas organizativas independientes de la voluntad política de los Estados. Por ello, estamos ante una reformulación de lo que se entiende por mecanismos de cooperación en zonas fronterizas.

Si bien estas aproximaciones ayudan a ampliar las formas de cooperación, no reemplazan la capacidad estatal en la promoción del desarrollo en zonas fronterizas. Esto cobra relevancia cuando traemos a colación los contextos de migración en América Latina, donde la movilidad humana sigue encontrando barreras estatales y regulaciones restrictivas a la libre circulación. Asimismo, cuando el carácter humanitario de las medidas adoptadas por los Estados constituye una limitación al ejercicio de derechos y se sustenta en razones políticas, dejando de lado las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos —como los estándares internacionales en materia de migración—, encontramos que se invisibilizan las necesidades de desarrollo, como en el caso de las personas LGBTI venezolanas.

En lo que respecta a las medidas humanitarias y, en general, a la cooperación transfronteriza sobre temas LGBT, el Estado colombiano no ha establecido expresamente medidas diferenciadas para las personas con orientaciones sexuales, identidades de género y expresiones de género diversas. Teniendo en cuenta experiencias de otros países, podemos afirmar que en Colombia la cooperación transfronteriza para temas LGBTI también surge del movimiento social y desde la sociedad civil organizada, quienes asumen —en zonas fronterizas o por fuera de ellas— responsabilidad para la promoción del desarrollo de las personas LGBTI. Sin embargo, esta cooperación transfronteriza concentrada únicamente en las acciones de la sociedad civil se ve limitada por la falta de acciones institucionales, ya sea desde los Estados involucrados o la cooperación internacional, que permitan agenciar ejercicios más grandes y articulados para los migrantes LGBTI, con la fijación de estrategias conjuntas y colectivas para alcanzar respuestas de mayor envergadura (Oddine, 2014).

Respecto a ejercicios de cooperación transfronteriza en distintos países, se ha encontrado que existen buenas prácticas, como en el caso de la Unión Europea en términos generales, donde además de incidir en diferentes zonas fronterizas, se realiza una caracterización de las necesidades de las mismas. Además, cabe resaltar que se trata de programas donde los Estados tienen la obligación de participar, incidir y ponerse a disposición de las medidas que se implementen en favor de las zonas fronterizas y que tienen el propósito de promover el desarrollo uniforme de toda la región.

En el caso europeo, a diferencia del latinoamericano, no se encuentran experiencias desde el punto de vista estatal que refieran a los temas LGBTI. Las casas de acogida para personas LGBTI son una muestra del impacto que puede generar la cooperación en entornos donde existen altos niveles de vulnerabilidad de las personas con orientaciones sexuales, identidades de género y expresiones de género diversas. Asimismo, se trata de una práctica que produce efectos de carácter regional, teniendo en cuenta que se dio en un contexto de movilidad interna, que tiene la capacidad de mitigar los efectos de la migración transfronteriza.

Ahora bien, las buenas prácticas dan cuenta de esfuerzos que vale la pena resaltar, pero que al tiempo permiten identificar lecciones aprendidas tales como la falta de acciones que surjan de la iniciativa estatal y que requieren no solo tener en cuenta el carácter humanitario de las realidades transfronterizas, sino que además deben tener la finalidad de profundizar y generar cambios estructurales y, sobre todo, promover el desarrollo.

En cuanto a los contextos de migración internacional que identifican al continente americano, la cooperación transfronteriza debe encontrar la convergencia con los estándares de derechos humanos en materia de migración, de especial importancia para el caso colombo-venezolano, y debe responder a diferentes directrices en los siguientes términos:

La promoción de la igualdad desde el punto de vista regional, teniendo en cuenta que los países no deben adoptar políticas restrictivas que limiten el desarrollo en zonas fronterizas. Por el contrario, debe promover políticas de desarrollo más allá de las restricciones a la libre circulación.

Las medidas restrictivas de la cooperación promueven contextos de xenofobia, que se agudizan cuando se trata de la movilidad de personas con orientaciones sexuales, identidades de género y expresiones de género diversas —como en el caso de Haití y el Gran Caribe—.

Cuando se trata de contexto de violencia generalizada y conflictos armados, la cooperación transfronteriza debe responder a las necesidades de protección internacional de las personas migrantes y, además, promover la seguridad y la garantía de derechos humanos en las zonas fronterizas.

Sobre la movilidad de personas trabajadoras sexuales, que es un caso muy recurrente en contextos de extrema vulnerabilidad, las medidas de cooperación transfronteriza deben procurar la garantía de derechos humanos —como en el caso de las mujeres trans trabajadoras sexuales—.

En el caso de las personas que migran en busca de garantizar su salud, como son las personas con VIH, la cooperación transfronteriza puede ser una respuesta y contribuir a garantizar la dignidad y preservar la vida y la salud.

En este sentido, es un desafío y un compromiso de los Estados en América Latina la construcción de medidas de cooperación transfronteriza que tengan en cuenta la promoción del desarrollo de personas LGBTI en contextos de violencia generalizada, crisis humanitarias y, en general, extrema vulnerabilidad que profundiza la marginalidad y exclusión a las que se ven expuestas en estos países.

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UNGRD (s.f.): ABC Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos en Colombia (RAMV).

Capítulo 11

Experiencias de cooperación transfronteriza en la Unión Europea y su impacto a nivel regional167

Nathalie Verschelde y Ricardo FerreirA168

INTRODUCCIÓN

Uno de los objetivos principales de la Unión Europea es la promoción de un desarrollo socioeconómico armonioso para todos, medido principalmente a nivel regional169. Para ello, la UE ha desarrollado instrumentos con el objetivo de inyectar medios financieros y pensamiento estratégico en las necesidades de desarrollo regionales. El conocido Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) fue establecido en 1975 y hasta el día de hoy ha apoyado el desarrollo socioeconómico de las regiones europeas, por ejemplo, a través de inversiones en transporte e infraestructuras medioambientales, apoyo empresarial e innovación.

Paralelamente, los cambios políticos hacia la creación de un solo espacio económico europeo, finalmente identificado como el “mercado único”, revelaron la necesidad de poner en marcha mecanismos que permitieran a las regiones europeas sacar el mayor partido posible a ese espacio económico y mitigar los posibles efectos negativos de dicho mercado único. La política de cohesión, de esta manera, tiene como finalidad promover la cohesión territorial dentro de la Unión Europea, reduciendo las brechas entre los diferentes niveles de desarrollo de cada región.

No es hasta 1990 cuando las regiones fronterizas europeas aparecen en las políticas europeas de desarrollo regional. En ese momento, el desmantelamiento de muchos servicios, unido a la eliminación de formalidades fronterizas derivadas de la introducción del mercado único, colocaba en una situación de desventaja a esas regiones: la pérdida de empleos directamente relacionados con las administraciones aduaneras y otros indirectos (por ejemplo, en la logística y otros servicios de la industria del transporte) era real. Ese desarrollo, asociado al hecho de que muchas regiones fronterizas (aunque no todas) sufren de una localización periférica a nivel nacional o europeo, supuso la introducción de un mecanismo específico de apoyo financiero. En resumen, era el momento de que Europa prestase atención a sus regiones fronterizas.

LA EVOLUCIÓN DE INTERREG

La introducción gradual del mercado único, junto al desarrollo de una identidad “eurorregional” en algunas partes de la Unión Europea ya desde los años cincuenta, justo después de la Segunda Guerra Mundial, proporcionó un terreno fértil para las regiones fronterizas y la aparición de la cooperación transfronteriza.

La introducción formal del mercado único cristalizó la convergencia en curso entre desarrollo político y socioeconómico a nivel supranacional (Comunidad Europea) y el desarrollo subsiguiente de los niveles regionales y locales (eurorregiones, comunidades de trabajo transfronterizas).

Inicialmente, la iniciativa Interreg fue concebida como una acción piloto temporal para ayudar primordialmente a que una importante área fronteriza trilateral170 pudiese salir de la cruenta crisis del acero de los años ochenta. Esta área fronteriza se caracterizaba por un fuerte protagonismo de la industria del acero y se entendió rápidamente que apoyarla como una sola área eurorregional era más efectivo que apoyar a cada una de las tres regiones por separado. Esta tendencia se repitió más ampliamente después para contrarrestar los efectos negativos percibidos localmente de la introducción del mercado único.

Interreg I, llevado a cabo entre 1990 y 1993, introdujo una dimensión territorial de la política regional identificando las regiones fronterizas de los Estados miembros de la UE-12 como territorios cuya localización geográfica proporcionaba unas características especiales. El programa Interreg buscaba implicar a las partes interesadas, tanto locales como regionales, para eliminar las barreras a la libre circulación de bienes, personas, capital y servicios, y permitirles desarrollar proyectos transfronterizos. Aunque los medios financieros eran aportados por el FEDER, que opera principalmente a nivel NUTS II, se consideró que la cooperación transfronteriza necesitaba centrarse territorialmente en áreas más reducidas de las fronteras nacionales. Por lo tanto, las áreas elegibles fueron esencialmente aquellas áreas NUTS III separadas por una frontera terrestre o marítima. Treinta y un programas recibieron un total de 1.082 millones de ecus del FEDER. Cada programa, presentado tras negociaciones entre los socios de cada lado de la frontera y la Comisión, incluía una estrategia que proporcionaba una orientación general para los proyectos. Aunque cubría un área limitada, Interreg I incorporó una amplia gama de regiones fronterizas en lo que respecta a su población, actividades y desarrollo. Las fronteras del Benelux y las fronteras entre Francia y Alemania estaban muy abiertas, con numerosas interacciones, en contraste con otras marcadas por su carácter periférico o el limitado conocimiento que cada parte interesada tenía de la otra (como en la península ibérica, Grecia o Irlanda).

Interreg II se desarrolló entre 1994 y 1999 e introdujo un gran número de innovaciones. En primer lugar, además de tres nuevos Estados miembros, las áreas elegibles también incluían a ciertos países de la Asociación Europea de Libre Comercio (particularmente Noruega), que proporcionaron apoyo a sus áreas fronterizas. Además, la cooperación ya no se limitaba únicamente a los proyectos transfronterizos, sino que permitía la cooperación en espacios más amplios y entre regiones que no estaban geográficamente relacionadas. Cincuenta y nueve programas en quince Estados miembros recibieron un apoyo total de 3.500 millones de ecus por parte del FEDER.

Interreg III transcurrió entre 2000 y 2006 como parte de la Estrategia de Lisboa (siendo el objetivo de la Unión Europea “convertirse en la región más competitiva del mundo para 2010”) y de la Estrategia Territorial Europea (ETE) establecida por la Unión Europea en 1999. Abordó prospectivamente las ampliaciones de 2004 y 2007 con el primer programa Phare171. A los proyectos en las regiones fronterizas de los futuros Estados miembros se les proporcionó apoyo financiero desde 2000 en adelante. Del mismo modo, las regiones fronterizas de Rusia con Finlandia recibieron el apoyo del programa Tacis172. Interreg III abarcaba a todas las regiones fronterizas internas y externas de la UE-15 y luego de la UE-25 a partir de 2004. Sesenta y nueve programas recibieron un apoyo total de 5.100 millones de euros por parte del FEDER en veinticinco Estados miembros.

Interreg IV, llevado a cabo entre 2007 y 2013, marcó un cambio significante en la cooperación territorial. Una modificación que ha tenido que ser rectificada fue el cambio de nombre y la pérdida de una conocida marca en el mundo de la cooperación transfronteriza. Interreg se convirtió en Cooperación Territorial Europea (CTE) para reflejar su actualización como uno de los tres objetivos de la política europea de cohesión en ese momento. También por entonces apareció la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT), un instrumento legal diseñado para facilitar la cooperación a todos los niveles. Noventa y dos programas recibieron un apoyo total de 7.800 millones de euros por parte del FEDER en veintisiete Estados miembros.

Interreg V, que se desarrolla entre 2014 y 2020 —programas vigentes—, es uno de los instrumentos utilizados para llevar a cabo la Estrategia Europa 2020 de la UE. Se centra en un crecimiento inteligente y sostenible y el desarrollo de una sociedad diversa e inclusiva. Se identificaron once prioridades temáticas vinculadas directamente a la Estrategia Europa 2020, que se desarrollan a través de los programas de Interreg V, dependiendo de las prioridades territoriales. Actualmente hay más de cien programas, de los cuales sesenta se dedican a la cooperación transfronteriza. Esos programas recibieron un apoyo total de 10.100 millones de euros por parte del FEDER en veintiocho Estados miembros.

La evolución de Interreg como herramienta de desarrollo regional para las regiones fronterizas muestra las siguientes características:

Ha pasado de ser una iniciativa piloto a convertirse en un mecanismo financiero bien consolidado y sostenible, siendo una parte fundamental e incuestionable de la política de cohesión.

Ha permitido que algunas regiones fronterizas, particularmente aquellas de los Estados miembros fundadores, reciban apoyo financiero durante más de 25 años, nada que ver con una acción puntual.

Durante las tres últimas décadas ha respondido a la evolución de la propia Unión Europea, especialmente sus sucesivas ampliaciones y sus cambiantes prioridades.

Ha implicado a un gran número de partes interesadas a nivel local, regional, nacional y europeo. No existe otro instrumento de desarrollo regional que haya sido capaz de movilizar a un rango tan amplio de actores para fomentar la gobernanza multinivel.

A lo largo de los años ha señalado la necesidad de invertir recursos en los procesos de cooperación y no solo en infraestructuras. Las regiones fronterizas necesitan inversiones físicas para aumentar su accesibilidad y conectividad, pero sin inversión en las instituciones y en los ciudadanos, la accesibilidad tiene un valor limitado.

ACTORES Y ROLES

Para aquellos que son activos en el campo de la cooperación transfronteriza, la noción de gobernanza multinivel tiene muchísimo sentido. Mientras que algunos pueden cuestionar este concepto o esperar una definición más sólida, los actores de la cooperación transfronteriza tienen un conocimiento prácticamente “orgánico” de lo que es y cómo funciona (o debería funcionar).

Si el dicho “Hacen falta dos para bailar un tango” caracteriza correctamente la cooperación transfronteriza, no hace le justicia en cuanto a la necesidad de que participe todo tipo de actores. El desarrollo regional de las regiones fronterizas es un tema más complejo que el de las regiones localizadas totalmente dentro de las fronteras nacionales. Una región fronteriza necesita que su desarrollo se extienda a través de la frontera para que sea efectivo y para ello es necesario un profundo compromiso por parte de muchos actores, desde las organizaciones de base que promueven el conocimiento y entendimiento mutuos hasta las estructuras empresariales y órganos públicos de toma de decisiones comunes, todos igual de necesarios para que la cooperación transfronteriza tenga éxito y sea significativa.

Nada ha sido más evidente en el trabajo llevado a cabo recientemente por iniciativa de la Comisión Europea en cuanto a la identificación de temas fronterizos y la exploración del potencial local/regional. Cuando se ha tratado de comprender las condiciones para el desarrollo regional en las regiones fronterizas, ha sido esencial hablar con una gran variedad de actores.

A pesar de los obstáculos transfronterizos de naturaleza natural o geográfica, las regiones fronterizas que han tenido más éxito son aquellas donde se han desarrollado muchos diálogos a diferentes niveles durante un periodo prolongado de tiempo, regiones donde la sociedad civil se organiza lo suficiente para poder trabajar a través de las fronteras, principalmente para fomentar la confianza y el entendimiento. Con este fin, los diferentes programas Interreg han hecho una contribución significativa proporcionando apoyo financiero y permitiendo el desarrollo de actividades a pequeña escala, sin condicionar la financiación europea según su tamaño y experiencia en proyectos europeos. En todos los rincones de la UE hay miles de ejemplos de proyectos que implican a niños, profesores, clubes deportivos, orquestas u organizaciones creativas, los cuales han contribuido, a su manera, a aumentar la cooperación. Hay pruebas de que, en numerosos casos, dichas actividades han actuado como base sobre la que se pueden construir unas relaciones más profundas.

En términos socioeconómicos, un conjunto de instituciones ha mostrado gran interés en trabajar a través de las fronteras. Para las pequeñas empresas, exportar bienes o servicios puede ser un proyecto abrumador. Pero vender sus bienes o servicios cerca, simplemente al otro lado de la frontera, a menudo es mucho más fácil y menos intimidatorio gracias a la proximidad. Con frecuencia va a proporcionar a las pymes una primera experiencia de exportación que puede ser ampliada más adelante. Las cámaras de comercio o asociaciones de exportadores han contribuido muy positivamente al crecimiento económico de las regiones fronterizas.

Respecto a la vida pública, la situación no es diferente. Las administraciones locales y regionales han comprendido rápidamente la importancia de trabajar mano a mano con sus vecinos y de asegurar que los asuntos comunes se aborden conjuntamente. Aquí también hay miles de ejemplos de cooperación constructiva que han supuesto un progreso significativo para los ciudadanos en la gestión del agua, la recogida y eliminación de residuos, la ordenación del territorio, el control del tráfico, el transporte público, la sanidad, la educación, etc.

El mundo de la cooperación transfronteriza en Europa está formado por muchas personas e instituciones que han entendido que, trabajando juntos, tanto a través de la frontera como a cada lado de ella, se obtienen beneficios y recompensas. Este es un mundo, al menos dentro de la Unión Europea, que comparte una identidad: la pregunta “¿Eres de una región fronteriza?” siempre resonará para cualquier persona en la comunidad fronteriza.

LEGAL, FINANCIERO Y POLÍTICO: LOS DIFERENTES TIPOS DE APOYO VAN DE LA MANO

Promover la cooperación transfronteriza debería ser una preocupación de los legisladores y autoridades públicas a nivel local, regional, nacional y supranacional. Sin embargo, como en la mayor parte de áreas de la sociedad, el papel del Estado es limitado. Puede crear las condiciones para mejorar la cooperación, pero no puede cooperar de por sí (excepto en algunas áreas de su propia competencia). El papel principal del Estado como tal debería ser proporcionar las condiciones adecuadas para facilitar la cooperación entre distintos actores de la sociedad: empresas, ONG, individuos y todos los niveles de la Administración pública.

La experiencia en la Unión Europea muestra que el apoyo financiero es esencial, pero también que dicho apoyo debería ir más allá de la financiación. Estas condiciones pueden agruparse en tres tipos de apoyo: legal, financiero y político.

El apoyo legal está relacionado con tres elementos principales. El primero es asegurar que la legislación, en todas las áreas políticas, no es perjudicial para las regiones fronterizas y facilita el establecimiento de la cooperación. Para este objetivo es importante asegurar que las Evaluaciones de Impacto Territorial (EIT) se incorporan en los procesos legislativos. Las Evaluaciones de Impacto Territorial pueden ser vistas como un proceso para evaluar el impacto de una política (o apoyo financiero) en concreto en un territorio. Este análisis territorial es mucho más complejo que evaluar simplemente el impacto económico y medioambiental de dicha política (Medeiros, 2015). Los procesos de EIT deberían asegurarse no solo en los procesos legislativos nacionales, sino también a nivel regional y local para garantizar que la nueva legislación no cree nuevos obstáculos legales o administrativos en las regiones fronterizas.

El segundo elemento consiste en la creación de los marcos legales dentro de los cuales se puedan establecer los proyectos de cooperación. De hecho, frecuentemente aparecen dificultades debidas a la complejidad legal de liderazgos simultáneos con diferentes sistemas legales a cada lado de una frontera. En muchos casos, estos no son coherentes y, a veces, son incluso incompatibles. Hay tres marcos legales que tienen un potencial significativo para mejorar la cooperación transfronteriza y que podrían ser inspiradores para territorios de otras partes del mundo: la Agrupación Europea de Cooperación Territorial173 —AECT (véase cuadro 1)— la Agrupación Eurorregional de Cooperación174 —AEC, promovida por el Tercer Protocolo Adicional al Convenio Marco de Madrid del Consejo de Europa— y la reciente propuesta por parte de la Comisión Europea de un nuevo “Mecanismo para superar los obstáculos jurídicos y administrativos en un contexto transfronterizo” —ECBM175 (véase cuadro 2)—. Este mecanismo se encuentra en proceso legislativo en el momento de escribir este capítulo.

CUADRO 1

AECT: AGRUPACIÓN EUROPEA DE COOPERACIÓN TERRITORIAL

Creado por un reglamento, este marco legal es de obligatoria aplicación en todos los Estados miembros de la Unión Europea. Permite la creación de personas jurídicas con la misión de promover la cooperación territorial. Los constituyentes de una AECT son instituciones públicas de al menos dos países. Su constitución implica un acuerdo previo por parte de los respectivos Estados miembros.

Las AECT han sido utilizadas en diferentes sectores para facilitar una ejecución efectiva de los proyectos de cooperación transfronteriza. Algunas son de naturaleza generalista y fomentan la cooperación transfronteriza en un territorio determinado, mientras que otras se centran en un sector específico, como el Hospital de La Cerdaña o el Campus Europeo de Educación Superior EUCOR.

Entre otras, hay dos ventajas muy claras al usar una AECT. El hecho de tener una naturaleza transfronteriza en origen, con órganos de gobierno compuestos por representantes de instituciones de todos los países participantes, facilita el fomento de la confianza. Los representantes de la AECT actúan en interés de la cooperación, no se considera que estén más unidos a un Estado miembro que a otro. Por otra parte, al tener una estructura y un mandato fijos, la cooperación basada en AECT es menos dependiente de los ciclos políticos locales, como podría ser si estuviese basada únicamente en acuerdos de cooperación bilateral.

El tercer elemento es asegurar que la planificación territorial y la prestación de servicios públicos no se hagan sin tener en cuenta la frontera y sí considerando la planificación existente al otro lado de la frontera. Cuando la ocupación de un territorio en un lado de la frontera no tiene en consideración de manera adecuada los elementos contiguos en el otro lado, las condiciones básicas de coherencia entre diferentes sistemas no se podrán cumplir. Por ejemplo, el transporte y las redes energéticas en las regiones fronterizas deberían estar siempre planificados con una participación directa de los socios relevantes de los dos lados de la frontera. También las medidas de protección medioambiental deberían diseñarse conjuntamente. ¿Puede alguien esperar que las medidas que protegen el ecosistema de un río sean efectivas si solo se aplican en uno de sus márgenes, porque el otro margen está en otro país con un conjunto de medidas incoherentes?

CUADRO 2

ECBM: MECANISMO PARA SUPERAR LOS OBSTÁCULOS JURÍDICOS Y ADMINISTRATIVOS EN UN CONTEXTO TRANSFRONTERIZO

Este mecanismo ha sido propuesto recientemente por la Comisión Europea (mayo de 2018) y en el momento de redacción de este capítulo se encuentra en proceso legislativo. Si se aprueba, se convertiría en un reglamento del Parlamento y del Consejo Europeo.

A diferencia de AECT, el ECBM no permite la creación de personas jurídicas. Lo que hace es permitir la aplicación de un conjunto de disposiciones legales de un Estado miembro para que se pueda aplicar en un Estado miembro fronterizo dentro del ámbito limitado de un proyecto concreto.

Con frecuencia, las diferencias entre marcos legales de dos países contiguos llevan a incrementar las dificultades a la hora de desarrollar proyectos de infraestructuras o “servicios de interés económico general” transfronterizos. Por ejemplo, cuando los estándares técnicos difieren, el proyecto tendrá que hacer frente a dos series de estándares en vez de a una sola. Este mecanismo crearía un marco legal que permitiría el establecimiento de acuerdos para decidir qué serie de disposiciones legales (en nuestro ejemplo, los estándares técnicos) se aplicaría a un determinado proyecto.

El apoyo financiero también es uno de los facilitadores principales de la cooperación transfronteriza. De hecho, al contrario de lo que ocurre dentro de los límites de un país, no están creadas e implementadas instituciones y organizaciones que permitan a los agentes económicos y sociales profundizar en su interacción. Por ello, con frecuencia se necesitan proyectos exploratorios que establezcan esas condiciones básicas. Dichos proyectos suelen tener como objetivo general la generación de confianza. Solo cuando existe confianza en el vecino se podrán establecer fuertes lazos de cooperación. La ausencia de organizaciones de naturaleza transfronteriza supone la falta de fuentes propias de financiación que pueden ser movilizadas. El papel del Estado como tal a la hora de proporcionar apoyo financiero es esencial. En la Unión Europea el programa Interreg ha estado proporcionando este apoyo financiero a numerosos proyectos, como se ha descrito anteriormente. Muchos de ellos indican que la generación de confianza ha sido su mayor logro.

El apoyo político puede ser de naturaleza menos tangible, pero no menos importante. Debemos tener en cuenta que una cooperación transfronteriza fuerte implica un compromiso a diversos niveles como se ha tratado anteriormente. Las administraciones a nivel local, regional y nacional deben contribuir activamente, así como otras partes interesadas, como las instituciones de educación superior, las organizaciones no gubernamentales, las empresas e incluso los individuos. Como ejemplo, imaginemos la creación de un sistema de transporte público transfronterizo compartido, varias líneas de autobús bien integradas en ambos sistemas de autobuses a cada lado de la frontera. Las administraciones nacionales y regionales tendrían que asegurar el marco legal para el reconocimiento de los autobuses que viniesen del país vecino, las administraciones locales y regionales tendrían que asegurar la coordinación de los sistemas de planificación territorial, las empresas e instituciones de educación superior tendrían que desarrollar y asegurar la aplicación de elementos técnicos, las ONG e individuos tendrían que promover y adoptar el sistema.

Para asegurar este compromiso multinivel, el apoyo político es vital. En su ausencia, la buena voluntad de algunas partes interesadas se arriesga a no tener el alcance suficiente para obtener resultados significativos.

En Europa, la Comisión Europea está desempeñando un papel principal a la hora de proporcionar apoyo político. Esto se ha materializado en la comunicación “Impulsar el crecimiento y la cohesión en las regiones fronterizas de la UE”176. Con esta comunicación, la Comisión Europea ha enviado un mensaje claro sobre la importancia de promover la cooperación transfronteriza y sobre la necesidad de comprometer a las partes interesadas a todos los niveles. También señala diez áreas temáticas en las que promover la cooperación transfronteriza parece dar lugar a beneficios más profundos e inmediatos para las regiones transfronterizas y sus ciudadanos. Para comprender con mayor profundidad el potencial de la cooperación transfronteriza en Europa, una buena fuente puede ser el análisis de la comunicación y del “documento de trabajo de los servicios de la Comisión”177.

Dentro de la Unión Europea, tanto las instituciones europeas como sus Estados miembros desempeñan un papel clave. El apoyo político proporcionado por las instituciones no sería posible si no existiese un apoyo similar por parte de muchos países, no solo a través de su compromiso en varias estructuras de cooperación, sino también en su papel activo y decisivo dentro de las instituciones europeas. Un claro ejemplo de esto son las conclusiones de la “Reunión informal de ministros responsables de ordenación del territorio y de política urbana”178, que tuvo lugar en noviembre de 2015 bajo la presidencia de Luxemburgo del Consejo Europeo. Este trabajo, liderado por los Estados miembros, ha evolucionado en los años posteriores y ha permitido alcanzar el suficiente consenso político para adoptar la propuesta de reglamento de la Comisión para el nuevo “Mecanismo para superar los obstáculos jurídicos y administrativos en un contexto transfronterizo” explicado anteriormente.

En Europa hay otras instituciones que están ofreciendo su apoyo en la materia. El Consejo Europeo ha puesto en marcha un contundente mensaje con las conclusiones mencionadas anteriormente. El Parlamento Europeo ha ofrecido su apoyo con su recientemente aprobado Informe de Opinión179 sobre la comunicación de la Comisión, así como su apoyo en el nuevo mecanismo parece evidente de lo que se puede extraer en su proyecto de opinión180. El Comité de las Regiones ha tenido también un papel importante involucrando activamente a los actores (stakeholders) y a partir de su dictamen sobre la comunicación181. Su proyecto de dictamen en cuanto a la propuesta de un nuevo mecanismo es también bastante favorable182. De la misma manera, el Consejo Económico y Social Europeo ha también presentado su opinión formal sobre la propuesta183, firmemente a favor de su adopción.

CRECIMIENTO, DESARROLLO Y EFECTO FRONTERA: LA COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO

La gran experiencia de cooperación transfronteriza en Europa muestra su enorme potencial para contribuir al desarrollo económico, no solo de las regiones fronterizas, sino también de sus países. El desarrollo económico es un concepto mucho más amplio que el de crecimiento económico. Mientras que el crecimiento económico simplemente se relaciona con el valor de la producción de un territorio, el desarrollo se relaciona con el bienestar de su población. También incluye un componente no relacionado con el crecimiento como el acceso a la salud y a la educación. Sin embargo, “no puede negarse que el crecimiento económico es un aspecto del proceso de desarrollo económico” (Sen, 1983: 784). Se puede percibir que la contribución de la cooperación transfronteriza al desarrollo no se produce solo a través de su componente de crecimiento, sino que también se produce por su parte no relacionada con este.

Para entender en profundidad la contribución de la cooperación transfronteriza al crecimiento económico debemos empezar centrándonos en el impacto negativo que la existencia de las fronteras tiene en el rendimiento económico. Podemos asumir que el mercado natural de cualquier empresa sería un área circular con un radio x, dependiendo del tipo de empresa y sector. Si en este círculo se cruza una frontera nacional, que en algunos casos dificulta las relaciones comerciales, el mercado de esa empresa se vería reducido y, por lo tanto, su rendimiento económico también. Analizada desde una perspectiva macroeconómica, la mera existencia de una frontera conduce a una reducción del PIB, comparado con su potencial si no hubiese frontera. Esta reducción del PIB comparada con su potencial es conocida normalmente como efecto frontera. En la literatura económica hay varios ejemplos que pueden ilustrar este efecto: por ejemplo, Magerman et al. (2016) tratan en profundidad el concepto y los métodos de estimación para sus cuantificaciones; Helble (2007) presenta una estimación desde la perspectiva de dos países (Francia y Alemania); Ferreira y Mourato (2011) presentan una estimación desde la perspectiva de todas las regiones de un país (Portugal); Gil-Pareja et al. (2006) presentan una estimación desde la perspectiva de una sola región: el País Vasco (España).

La cooperación transfronteriza no elimina las fronteras, pero disminuye su impacto negativo en las relaciones económicas al facilitar las interacciones económicas a través de las mismas. Por lo tanto, reduce el efecto frontera y aumenta el rendimiento económico de las regiones fronterizas. Así, contribuye al componente de crecimiento económico del desarrollo.

En el trabajo preparatorio para la comunicación tratada en la sección anterior, un equipo de investigadores del Politecnico di Milano llevó a cabo un estudio que estimó cuál sería el incremento del PIB en las regiones fronterizas internas de Europa si los obstáculos legales y administrativos fueran eliminados. La conclusión señala que solo con superar una quinta parte de dichos obstáculos se conseguiría un aumento del 2% del PIB en las regiones fronterizas (Comisión Europea, 2017), y esto corresponde a un millón de nuevos empleos. Las conclusiones y el modelo se presentaron en Capello et al. (2018). Estas cifras tan altas demuestran claramente el alto impacto potencial de la cooperación transfronteriza en el desarrollo y crecimiento económico.

Pero la experiencia europea también conlleva un segundo nivel de contribución de la cooperación transfronteriza a la parte de crecimiento del desarrollo. Como se ha analizado en las secciones previas, la Unión Europea ha estado apoyando las inversiones a través de Interreg. Este apoyo financiero es un componente del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Al crear las condiciones para las inversiones en proyectos transfronterizos, Interreg ha dado lugar a un efecto impulsor en esas economías regionales. Para las regiones fronterizas este efecto puede ser incluso mayor que en el resto de territorios, ya que estas regiones tienden a tener más dificultades para atraer inversiones tanto públicas como privadas. Se ha calculado que el efecto multiplicador de las inversiones del FEDER durante el periodo 2007-2013 ronda el 2,74 (Comisión Europea, 2016: 18). Esto significa que por cada euro invertido vía FEDER ha habido un incremento en el PIB de 2,74€, así que podemos esperar que el efecto Interreg en el crecimiento económico de las regiones fronterizas obtenga un beneficio de un multiplicador similar.

Pero el impacto de la cooperación transfronteriza en el desarrollo va más allá de su componente de crecimiento. De hecho, “el acceso a servicios públicos como hospitales y universidades es generalmente menor en las regiones fronterizas” (Comisión Europea, 2017a: 4). Esto se debe en parte al hecho de que los organizadores de las redes de dichos servicios públicos tienden a considerar solo el territorio de su propio país. Por lo tanto, el posible impacto de un determinado servicio más allá de la frontera tiende a ser desatendido y, por consiguiente, existe una oferta más reducida de dichos servicios en las regiones fronterizas.

La cooperación transfronteriza tiene un impacto significativo al permitir cambiar la percepción que se tiene sobre el área de influencia de dichos servicios públicos. Si las condiciones se cumplen para asegurar que, por ejemplo, un hospital puede atender también a la población del otro lado de la frontera, entonces la efectividad de dicho hospital aumentaría (haciendo que su existencia fuese viable al final) y el acceso de la población a la sanidad también se incrementaría. Se presentan varios casos de proyectos de cooperación en el ámbito sanitario (Comisión Europea, 2017b). Es de particular interés el caso de las organised zones for cross-border access to health care o ZOAST (zonas organizadas para el acceso transfronterizo a la sanidad), en la frontera de Francia y Bélgica, que permiten que los ciudadanos belgas y franceses sean igualmente atendidos en los servicios sanitarios de los dos lados de la frontera, mientras se permite que estos servicios aumenten su área de influencia e incrementen así su especialización y efectividad.

La experiencia europea también muestra que se puede conseguir un impacto positivo en el desarrollo si los servicios públicos se planean de una manera transfronteriza en diferentes sectores como los transportes y la educación.

UNA FORMA DE AVANZAR: LAS FRONTERAS UNIENDO TERRITORIOS, NO DIVIDIÉNDOLOS

Como se ha resumido al comienzo de este capítulo, la cooperación transfronteriza tal y como se fundó en la Unión Europea ha evolucionado gradualmente para encajar en un contexto más amplio de desarrollo regional y reducción de las disparidades regionales en la UE. Sin embargo, un momento decisivo tuvo lugar en 2015 con la celebración de los 25 años de Interreg, cuando la reflexión llevada a cabo por la Comisión Europea y las partes interesadas fronterizas a nivel nacional, regional y local llevaron a las siguientes conclusiones: la cooperación transfronteriza es un vector para el desarrollo regional, no hay duda sobre esto. No obstante, este tipo de desarrollo requiere intervenciones específicas porque, hasta la fecha, y a pesar de la existencia de un marco legal para un mercado único, el desarrollo socioeconómico de las regiones fronterizas aún está obstaculizado por la influencia negativa de las fronteras nacionales. Después de tres años de investigación, tras una consulta que se ha acercado a una suerte de “examen de conciencia”, el futuro de la cooperación transfronteriza debe tener en consideración este factor. En consecuencia, el próximo programa Interreg (Interreg VI), que se desarrollará entre 2021 y 2027, tendrá que ser diseñado de manera que especificidades como la generación de confianza y una cooperación institucionalizada y sostenible con toma de decisiones a través de las fronteras reciban la atención que merecen.

En mayo de 2018 la Comisión Europea presentó propuestas que claramente van en esta dirección. Si estas sobreviven a las negociaciones con los organismos de toma de decisiones, el Consejo y el Parlamento, se pedirá a los futuros programas de Interreg dedicados a la cooperación transfronteriza que encuentren un equilibrio entre actividades e inversiones de naturaleza regional tradicional y aquellas específicas de las regiones transfronterizas. Es un ámbito que cuenta con una gran riqueza que explorar.

Sin embargo, esto necesita de un importante compromiso y trabajo por parte de distintas comunidades —las instituciones europeas, los Estados miembros, las regiones fronterizas y las autoridades locales, ciudadanos y organizaciones empresariales, así como la comunidad académica e investigadora. Hay mucho que hacer para entender completamente las complejidades del desarrollo socioeconómico y territorial de las fronteras internas de la UE y hay mucho que hacer también para fomentar un mejor entendimiento entre las partes, condición previa para una cooperación transfronteriza efectiva.

BIBLIOGRAFÍA

Capello, R.; Caragliu, A. y Fratesi, U. (2018): “Measuring border effects in European cross-border regions”, Regional Studies, 52(7), pp. 986-996.

Comisión Europea (2016): “Commission Staff Working Document”, Ex post evaluation of the ERDF and Cohesion Fund 2007-13, SWD(2016)318.

— (2017a): “Communication from the Commission to the Council and the European Parliament”, Boosting Growth and Cohesion in European Border Regions, COM(2017)534.

— (2017b): European Cross-Border Cooperation on Health: Theory and Practice.

Consejo de Europa (2009): “Protocol No.3 to the European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities concerning Euroregional Co-operation Groupings (ECGs)”, Council of Europe Treaty Series, 206.

Ferreira, R. y Mourato, J. (2011): “Border Effect in Interregional Iberian Trade”, Journal of Economics and Business Research, vol. XVII, nº 1, pp. 35-50.

Gil-Pareja, S.; Llorca-Vivero, R. y Martínez-Serrano, J. A. (2006): “The border effect in Spain: The Basque Country case”, Regional Studies, 40(4), pp. 335-345.

Helble, M. (2007): “Border Effect Estimates for France and Germany Combining International Trade and Intranational Transport Flows”, Review of World Economics.

Magerman, G.; Studnicka, Z. y Van Hove, J. (2016): “Distance and Border Effects in International Trade: A Comparison of Estimation Methods”, Economics: The Open-Access, Open Assessment Journal, 10, pp. 1-31.

Medeiros, E. (2015): “Territorial Impact Assessment and Cross-Border Cooperation”, Regional Studies, Regional Science, 2(1), pp. 97-115.

Sen, A. (1983): “Development: Which Way Now?”, The Economic Journal, 93, pp. 745-762.

Unión Europea (2006): Regulation (EC) No 1082/2006 of the European Parliament and of the Council of 5 July 2006 on a European grouping of territorial cooperation (EGTC) (OJ L 210), 31 de julio.

— (2013): Regulation (EU) No 1302/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 amending Regulation (EC) No 1082/2006 on a European grouping of territorial cooperation (EGTC) as regards the clarification, simplification and improvement of the establishment and functioning of such groupings (OJ L 347), 20 de diciembre.

Capítulo 12

La cooperación transfronteriza a partir de la experiencia de la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE)

Martín Guillermo Ramírez184

INTRODUCCIÓN

La Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE) se creó en el año 1971 gracias al decidido apoyo del Consejo de Europa, pero sobre todo gracias a la iniciativa de unas estructuras muy especiales que habían comenzado a constituirse desde finales de los años cincuenta en varias fronteras de Europa occidental: las eurorregiones, consideradas la estructura básica de cooperación transfronteriza en Europa. La primera (EUREGIO) se creó en 1958 entre Alemania y los Países Bajos y siguieron varias más durante los años sesenta y setenta a lo largo del Rin, en los países nórdicos —donde ya existía un profundo proceso de cooperación— y en Irlanda. Hasta 1980 se constituyeron quince más, y otras tantas hasta 1989, que abrió una década “prodigiosa” en la que se organizaron unas cincuenta nuevas estructuras en toda Europa (ARFE, 1995; Gabbe y Von Malchus, 2008; Durá et al., 2018), momento solo comparable a la eclosión de Agrupaciones Europeas de Cooperación Territorial (AECT) en el lustro 2011-2015 (Comité de las Regiones, 2018). Hasta 1990 no hubo programas ni fondos específicos para la cooperación transfronteriza, aunque sí existía la necesidad de establecer marcos de colaboración a través de las fronteras. Por un lado, el proceso de integración europea evidenciaba la falta de espacio para las autoridades locales y regionales y, por otro, la historia mostraba la necesidad de promover medidas de generación de confianza que superaran las barreras mentales, los prejuicios y los estereotipos construidos a lo largo de siglos de confrontación.

Hoy no podemos imaginar un conflicto armado entre Francia y Alemania, por ejemplo, más bien al contrario, ya que ambas se consolidan como auténtico motor de lo que queda de voluntad política para seguir integrando el continente. Pero hace cien años casi nadie podía imaginarse todas las guerras que nos quedaban por vivir (las dos guerras mundiales, la Guerra Fría, las guerras de los Balcanes, por mencionar únicamente las que han tocado directamente en Europa, pero hay muchas más que también nos incumben). En términos históricos, la Unión Europea ha dado un paso impresionante, pues se ha convertido en un modelo para otros lugares del mundo donde ya no se fijan tanto en los grandes tratados firmados por los Estados, sino en lo que ocurre en el territorio. Hay una cantidad creciente de instituciones y profesionales de otros continentes que vienen a conocer la experiencia de las eurorregiones en la frontera germano-holandesa, pero también otras como la hispano-portuguesa. Este suele ser el caso de los visitantes latinoamericanos, para los que la lengua, muchos aspectos culturales y prácticas cotidianas de esta frontera resultan enormemente atractivos.

ORIGEN DE LA COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA Y EL ROL DE LA ARFE

Si todo comenzó con aquel grupo de eurorregiones pioneras en los años cincuenta y sesenta, podemos decir que se ha consolidado con las AECT. En total, hoy se contabilizan numerosas estructuras, aunque unas funcionan mejor que otras. Según un reciente estudio de la Universidad Autónoma de Barcelona, hay algo más de ciento cincuenta estructuras transfronterizas “activas” y más de medio centenar inactivas o con poca intensidad, sin tener en cuenta las situadas más allá de las fronteras exteriores de la Unión Europea, las comunidades de trabajo y otras grandes estructuras de cooperación, los equipamientos y los parques transfronterizos (Durá et al., 2018). Ese más de centenar y medio de estructuras transfronterizas (incluyendo las AECT) tiene detrás una enorme historia de esfuerzos a todos los niveles. Precisamente, según se iba consolidando este “movimiento eurorregional” en todas las fronteras de Europa, las regiones fronterizas y transfronterizas se dieron cuenta de que necesitaban un instrumento jurídico, pues las eurorregiones eran, en ocasiones, organizaciones de carácter informal o se constituían en el marco del derecho privado aunque sus socios fueran instituciones públicas. O solo podían constituirse en un lado de la frontera como asociaciones nacionales, por lo que tenían que reproducirse en los demás Estados participantes. De esta forma, a finales de los setenta, Víctor von Malchus (uno de los activistas de primera hora de la cooperación transfronteriza y pionero de una concepción holística de los territorios transfronterizos) ya tenía preparado un primer prototipo de instrumento jurídico de derecho público que habría de inspirar el Convenio Marco de Madrid (Consejo de Europa, 1980). Muchas instituciones aún no entendían que fuera posible realizar acuerdos entre autoridades subnacionales a través de las fronteras y hubo que hacer mucha pedagogía sobre lo que hoy conocemos como paradiplomacia, al tiempo que la idea de cooperación transfronteriza calaba en las nuevas definiciones del proyecto europeo que otorgaban una mayor participación a las autoridades subnacionales. Entre otras cosas, se comenzaba a discutir sobre los fondos Interreg y se observó que estos acuerdos y estructuras podrían ser muy útiles. Cuando en los noventa ya se empiezan a aplicar esos fondos y a experimentar la riqueza de proyectos y dinámicas que se generaban en todas las fronteras, el hecho de poder disponer de un instrumento jurídico era ya un clamor, porque hay lugares donde no se podían constituir eurorregiones, o se constituían eurodistritos o eurociudades, pero faltaba un instrumento eficaz.

Durante los noventa se siguió debatiendo con el Parlamento Europeo y con la Comisión sobre las necesidades de las regiones fronterizas. En 1994 se crea el Comité de las Regiones a partir del Tratado de Maastricht, un impulso determinante para la participación efectiva de las autoridades locales y regionales en la conformación de las decisiones europeas. En 2000 había en toda Europa más de un centenar de estructuras de cooperación activas, que utilizaban herramientas desarrolladas por la ARFE desde finales de los ochenta. Según se hacía más compleja la cooperación, surgían nuevas necesidades, por lo que se constituyeron más organizaciones de apoyo a la cooperación trasfronteriza como el Euro-Institut de Kehl, fundado en 1993 para el desarrollo de actividades formativas y la puesta en marcha de proyectos transfronterizos. En la actualidad, lidera la red Transfrontier Euro-Institut Network (TEIN), que agrupa a otros prestigiosos centros de investigación en varios países europeos. Otra importante organización que promueve la cooperación transfronteriza es la Mission Opérationnelle Transfrontalière (MOT), establecida en 1997 para las regiones fronterizas francesas. En 2009 se constituyó en Budapest el think tank Central European Service for Cross-Border Initiatives (CESCI) siguiendo el modelo de la MOT, con delegaciones activas en los Balcanes (Novi Sad, Voivodina, Serbia) y en los Cárpatos (Košice, Eslovaquia). Todas estas organizaciones colaboran entre sí y en la actualidad realizan un importante esfuerzo de coordinación.

Desde la ARFE se intentó mantener un registro del conocimiento que se iba acumulando en cuanto al desarrollo normativo, los sistemas de programación, las estructuras de todo tipo y algunos aspectos temáticos. De hecho, la primera base de datos con buenas prácticas en materia de cooperación transfronteriza vio la luz en el marco del proyecto LACE a lo largo de los años noventa, del que surgió la Guía LACE de Cooperación Transfronteriza, elaborada en distintos idiomas, que vio tres ediciones en 1995, 1997 y 2000 (ARFE, 1995)185. Otras herramientas muy útiles del proyecto LACE fueron las guías temáticas y la revista, unas publicaciones de gran calidad elaboradas por antenas del proyecto instaladas en varias fronteras a lo largo de toda la geografía europea, aunque desafortunadamente no se han conservado versiones digitales de estos documentos. La guía, convertida en manual, ha sobrevivido y está experimentando un proceso de actualización colaborativo, gracias al cual la mayor parte de esta información se está poniendo a disposición en la Plataforma Internacional de Cooperación Transfronteriza, organizada con el apoyo de la Unión Europea, la Secretaría General de la Comunidad Andina y la Agencia Extremeña de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AEXCID).

Hay otros manuales de cooperación transfronteriza elaborados por expertos y organizaciones europeas en estos años, entre los que destaca el del profesor Chales Ricq, de la Universidad de Ginebra, preparado para el Consejo de Europa (Ricq, 2006) y numerosos materiales creados por la MOT, como sus trabajos temáticos sobre movilidad laboral o su elaborado trabajo cartográfico. Cabe apuntar aquí su participación en una perspectiva histórica de la cooperación territorial europea publicada por la Comisión con motivo del 25º aniversario de Interreg (Comisión Europea, 2015a), así como sus esfuerzos por desarrollar un nuevo mecanismo que permita solventar los obstáculos legales a la cooperación transfronteriza.

Debe recordarse que la ARFE ya puso sobre la mesa un borrador de reglamento de las AECT en 2002 que, en un primer momento, se propuso como Agrupaciones Europeas de Cooperación Transfronteriza. En los intercambios con la Unión se decidió ampliar este concepto a Agrupaciones Europeas de Cooperación Territorial, incorporando así la cooperación interregional, aquella por la que unas regiones europeas pueden colaborar con otras aunque no compartan directamente una frontera. En 2006 se adoptó el Reglamento de las AECT, modificado en 2013 para mejorar algunos aspectos, y desde entonces se han constituido sesenta y ocho según el último Informe de Seguimiento de la Plataforma de AECT (Comité de las Regiones, 2018). Además, otra veintena larga figura en el listado de AECT “en preparación”.

El Consejo de Europa también propuso un instrumento similar, las Agrupaciones de Cooperación Eurorregional, en el Tercer Protocolo Adicional al Convenio Marco de Madrid (Consejo de Europa, 2009). Si la reforma del reglamento de las AECT en 2013 permitió su constitución en las fronteras exteriores de la Unión Europea, como la que se ha creado entre Hungría y Ucrania (AECT Tizda Ltda.), no cabe duda de que debería fortalecerse el instrumento del Consejo de Europa, ya que este tipo de estructuras podrían ser muy útiles en los Balcanes, en el Cáucaso y en otras partes del territorio del Consejo de Europa, que es el de la Unión Europea más otros diecinueve Estados: 47 en la actualidad. Sin embargo, no se ha constituido hasta la fecha ninguna estructura utilizando este instrumento, ya que muy pocos países miembros del Consejo de Europa han firmado (13) y ratificado (7) este protocolo, a pesar del interés suscitado en las regiones fronterizas.

Para complicar un poco más la arquitectura de la cooperación territorial, llegaron las macrorregiones. Estas, al igual que la cooperación transnacional, desde mi punto de vista, al hacer más grandes los territorios de cooperación, llaman más la atención de los Estados nación. En el momento en que la cooperación territorial, tal y como nosotros la entendemos, atrae demasiado el interés de los Estados nación y estos aplican sus prioridades, puede cambiar la percepción y también las posibilidades de estos procesos de cooperación territorial. Las prioridades nacionales no tienen por qué ser las prioridades del territorio, aunque tampoco tienen por qué ser incompatibles, ni mucho menos irreconciliables. Parece más conveniente establecer estrategias macrorregionales que incluyan la participación de todos los actores territoriales desde el primer momento, como se está haciendo con la estrategia macrorregional de la UE para la región del Mar Báltico desde 2009. La estrategia para la región del Danubio (2010) también es una experiencia interesante, aunque con catorce Estados implicados. Otras estrategias macrorregionales adoptadas por la UE son la Adriático-Jónica (2014) y la Alpina (2015).

PRINCIPALES DESAFÍOS

Hoy día, camino del medio siglo desde su fundación, la actividad fundamental de la ARFE consiste en trabajar con las regiones de frontera para que superen su condición periférica (cautivas del viejo concepto de Estado nación). En realidad, las regiones fronterizas y transfronterizas son espacios centrales en el proceso de integración europeo. El buen funcionamiento, el entendimiento y la puesta en común entre comunidades vecinas a través de las fronteras de la Unión Europea son vitales para que la integración sea efectiva. No se trata únicamente de disponer de un cuerpo legislativo común, tratados y disposiciones complementarias, instituciones europeas, presupuesto, programas y proyectos. También hay que poner en contacto a la ciudadanía, que se encuentre y que acabe compartiendo un proyecto común, que puede ser aquel viejo puente que destruyeron los nazis, los partisanos, los aliados o el Ejército Rojo. Algún caso incluso viene de las guerras napoleónicas de principios del siglo XIX, y otros de antes, como el puente de Ajuda (cerca de Olivenza/Olivença) en la frontera hispano-portuguesa. Desde el año 2000, el puente de Ajuda tiene un hermano más moderno construido por Portugal doscientos metros río abajo. La reconstrucción de estos puentes ha permitido conectar a municipios que estuvieron separados durante siglos a partir de algún suceso traumático que ha provocado animadversiones, desarrollado prejuicios y ocasionado desencuentros. En este marco, tratamos de explicar y desmontar todo este relato, aplicando metodologías para el fomento de la confianza, identificando intereses comunes y promoviéndolos a nivel local, regional y europeo, y ayudando a emprender proyectos conjuntos.

Un desafío principal consiste en llevar a cabo de forma efectiva el gobierno multinivel, ese sistema que se está ensayando en Europa desde la firma del Tratado de Maastricht, abriendo la puerta a la participación de las autoridades locales y regionales en los procesos de formación y toma de decisiones sobre los asuntos europeos que les afecten. La constitución del Comité Europeo de las Regiones dotó a las regiones y municipios europeos de una mayor capacidad. Pero, al fin y a la postre, las principales decisiones se toman en las capitales, centros de poder económico y político alejados de las regiones de frontera, o en el Consejo Europeo, donde se sientan los Estados. Por eso estamos defendiendo desde los años setenta un manejo específico de estos territorios de frontera. Una discriminación positiva, como la llamábamos entonces, y que hoy se denomina cohesión territorial: aumentar y repartir las posibilidades para que todos los territorios puedan desarrollarse, aprovechar sus potencialidades y oportunidades. Buscando esa discriminación positiva se consiguió organizar un lobby bastante eficaz ante las instituciones europeas en los años ochenta, el cual dio lugar a los primeros programas de cooperación territorial (Guillermo Ramírez, 2011). Cuando vamos camino de los treinta años de esta iniciativa, probablemente estamos ante una de las políticas europeas más exitosas en cuanto a cercanía al ciudadano y aportación al proceso de integración. De hecho, dos de los programas que más han hecho por el proyecto europeo han sido el programa Erasmus y el Objetivo de Cooperación Territorial o Interreg. Sin embargo, ambos suponen las migajas de un presupuesto europeo que, a su vez, son las migajas del PIB de los Estados miembros de la Unión Europea186. Es decir, tanto en el caso del programa integral para educación, formación, juventud y deportes de la Unión Europea como en el de la cooperación territorial, un porcentaje minúsculo de los recursos europeos están siendo invertidos en una gran cantidad de ciudadanos y en multitud de territorios, especialmente los fronterizos, generando un enorme valor añadido en términos de integración europea y de construcción de confianza. Ya nos gustaría que otras políticas europeas tuvieran la mitad de eficacia. Con esa pequeña parte del presupuesto europeo se han desarrollado miles de proyectos de cooperación territorial en toda Europa que deben haber movilizado a algunos cientos de miles de personas directamente, pero que han afectado a muchos millones más, a esos más de ciento cincuenta millones que viven en las regiones fronterizas de la Unión Europea (se calcula que solo las regiones fronterizas interiores de la Unión Europea ocupan el 40% de su territorio y reúnen a un tercio de su población). Incluso añadiría que, de un modo u otro, ha afectado al resto de la población europea, porque el hecho de que las regiones fronterizas y transfronterizas consigan producir una integración efectiva a través de las fronteras nacionales al final también acaba afectando a los ciudadanos que viven en Madrid o en Lisboa, aunque no sean conscientes de ello. Se construye más Europa desde abajo y se sientan las bases para que sea muy difícil dar un paso atrás. ¿Alguien se imagina que se pudiera volver a cerrar estas fronteras? Pues sí se pueden volver a cerrar. Se puede ir hacia atrás. De hecho, en enero de 2016 asistíamos con estupor a cómo Dinamarca restablecía los puestos de control en su frontera sur con Alemania, y hay una creciente demanda de más cierres por parte de algunos movimientos nacionalistas y, por ende, xenófobos, que proliferan en estas otrora sociedades abiertas y solidarias, cuyos modelos de bienestar fueron la mayor fuente de inspiración para el resto de democracias europeas.

Podemos visitar muchas fronteras en las que la cooperación funciona bien, por lo que también podemos caer en la autocomplacencia. Así que merece la pena no olvidar que, en algunos casos, funciona mal, o no tan bien. Podría decirse que si hay fondos europeos disponibles la cooperación debería fluir, a no ser que estemos hablando de una de esas fronteras exteriores de la Unión Europea o más allá, donde la coyuntura geopolítica y barreras de todo tipo no permiten imaginar, de momento, una cooperación transfronteriza estable y sostenible. Dentro de la Unión Europea también hay algunas fronteras en las que hace ya tiempo que se verifica todo el trabajo que queda por hacer. Y después de los acontecimientos de los últimos tres años (conflictos a las puertas de Europa, ataques terroristas, crisis de refugiados y fenómenos migratorios, cierre de fronteras, avance de los nacionalismos, brexit, etc.), el número de fronteras con un interrogante ha aumentado. De hecho, el propio proceso de construcción europea está bajo un gran signo de interrogación, entre otras cosas, porque aún se basa casi exclusivamente en las relaciones entre Estados nación, lo cual parece obsoleto si queremos emprender una profunda integración europea. Afirmar esto puede escocer en algunos ambientes, pero es un asunto que hay que abordar.

Por supuesto que no se trata de abolir los Estados, pero sí de reflexionar sobre la necesidad de que el proceso de integración europea se base en un acto de generosidad por parte de los Estados miembros, cediendo algo de soberanía hacia arriba, hacia una estructura de integración supranacional que permita afrontar con éxito la cohesión, competir en mejores condiciones en el comercio mundial y seguir teniendo influencia en la comunidad internacional para que primen los valores de solidaridad, integración, sostenibilidad, democracia y respeto a los derechos humanos que están en el genoma de nuestras instituciones. Al mismo tiempo, tiene que haber una cierta cesión de soberanía hacia abajo, un proceso de descentralización que se acabe encontrando en las fronteras con sus homólogos “del otro lado”. Ahí surgirán los obstáculos, asimetrías y diferenciales que estimulan la cooperación transfronteriza y que esta trata de resolver. Y aquí también se darán múltiples paradojas, como el hecho de que a mayor cooperación se detecte un mayor número de obstáculos, lo que confirma todo lo que queda por hacer a pesar de lo ya realizado.

De todas estas claves podemos extraer lecciones muy interesantes. A los miembros de la Unión Europea no les queda otra opción que seguir juntos. Nos tenemos que entender a pesar de nosotros mismos. Y los que viven en la frontera saben mejor que nadie cómo superar unas barreras mentales y psicológicas que a veces son mucho más potentes que las barreras en las redes de infraestructuras o las geográficas. Frente a tanto euroescepticismo y tanto nacionalismo mal entendido, quizás habría que reivindicar un cierto nacionalismo europeo o una cierta identidad europea, esa que solamente ponemos de manifiesto cuando toca defender lo propio, lo “nuestro”. Pero lo nuestro es también lo europeo, todo eso que trabajamos cotidianamente en el ámbito transfronterizo.

Otro importante desafío es la comunicación. A pesar de los enormes avances que ha supuesto más de medio siglo de cooperación transfronteriza en Europa, especialmente el último cuarto gracias a Interreg, sigue resultando muy difícil comunicar sus logros187.

Uno de los principales argumentos para la cooperación transfronteriza suele ser el espíritu de reconciliación y esperanza188 tal y como surgió tras el Acuerdo de Viernes Santo (1998) entre los gobiernos británico e irlandés para poner fin al conflicto de Irlanda del Norte. Desde entonces se generó uno de los fenómenos de cooperación transfronteriza más interesantes que se han dado en Europa en los últimos treinta años como resultado del proceso de paz entre Irlanda e Irlanda del Norte189. Este fue un proceso político y social, pero sobre todo de entendimiento transfronterizo y generación de confianza en un entorno muy complicado. Con los instrumentos de la cooperación transfronteriza se ha apoyado el desarrollo del territorio en esta y muchas otras fronteras de Europa, pero aquí se organizó un proceso de paz tras un conflicto terrible que, en muy poco tiempo, se convirtió en un franco proceso de integración. La amenaza del brexit ha añadido un nuevo desafío, y parte del debate en Irlanda del Norte consiste en dilucidar si les merece la pena seguir dentro del Reino Unido o no en estas condiciones, como ocurre en Escocia o Gibraltar. De hecho, la opinión mayoritaria en toda la isla de Irlanda es que el proceso de paz está en riesgo si vuelve a establecerse una frontera “dura”, al tiempo que su experiencia de las últimas dos décadas deja el sabor de uno de los mejores ejemplos de cooperación transfronteriza en Europa.

No cabe duda de que en las fronteras tienen que darse las circunstancias y debe disponerse de los instrumentos que permitan a las administraciones locales y regionales trabajar con normalidad con sus pares del otro lado. Sin embargo, subsisten los obstáculos de carácter legal o administrativo en el ámbito de los mercados laborales o la provisión de servicios transfronterizos, a pesar de buenas prácticas como el Hospital Transfronterizo de la Cerdanya en Puigcerdá (por cierto, una AECT) y otros de tipo cultural o psicológico. En cualquier caso, las asimetrías son importantes y suponen un enorme desafío. De hecho, tenemos un mercado común donde operan 28 ministerios de Economía, Hacienda, Trabajo, Sanidad, Educación, algunos de ellos con las competencias transferidas a los niveles subnacionales, mientras que otros no. Pero, al final, en las grandes decisiones acaba imperando la lógica de los 28 Estados nación, hecha carne en las sucesivas reuniones del Consejo Europeo. Ergo no hay un auténtico mercado único, sino un mercado común. Este es uno de los principales retos para esta cooperación.

PASAR DE ACTOR PRIVILEGIADO EN EUROPA A INTERVENIR EN OTROS CONTINENTES

La ARFE se concentra sobre todo en la cooperación de proximidad entre territorios de frontera. En 1971 comenzó a trabajar con diez miembros en una época en que se llevaban a cabo algunos pequeños proyectos (o no tan pequeños) en las regiones fronterizas a lo largo del Rin y en Escandinavia. Muchas veces se trataba de una pequeña iniciativa que terminaba cuando se acababa la financiación. Había poca continuidad. La de los años ochenta fue la época en que se desarrollaron los primeros instrumentos y programas, que cristalizaron en los noventa con Interreg y la consolidación de las eurorregiones en toda Europa. En 2013, al final del cuarto periodo de Cooperación Territorial Europea (2007-2013), las AECT se estaban generalizando en varias fronteras interiores de la Unión Europea, al igual que los programas para las fronteras exteriores de la Unión Europea e incluso más allá, mediante la política de buena vecindad o el instrumento de ayuda a la preadhesión. En 2018, podemos decir que, tras la crisis europea, la cooperación territorial ha sobrevivido y además se ha expandido internacionalmente. Aunque ha habido algún momento en que se ha estado a punto de morir de éxito, porque, mientras se ponían en cuestión estos programas en la Unión Europea, estábamos identificando más de una veintena de casos de cooperación transfronteriza basados en la experiencia europea en América Latina, en África Occidental o en Jerusalén.

Como se ha indicado anteriormente, hay una proliferación de estructuras en Europa, pero cada uno de estos territorios tiene una lógica histórica, cultural, socioeconómica o coyuntural. Afortunadamente, la mayor parte de ellos suele corresponderse con un programa o subprograma de cooperación apoyado por los Fondos Estructurales de la Unión Europea y la consiguiente cofinanciación de los Estados participantes. La ARFE ha expuesto en numerosas ocasiones la necesidad de desarrollar programas específicos para cada frontera atendiendo a su lógica particular, en lo que se refiere tanto a los riesgos como a las oportunidades. También se han creado documentos de apoyo para la elaboración de programas y proyectos en distintos tipos de frontera y varias tipologías (Guillermo Ramírez, 2018a). El proyecto Ulysses, llevado a cabo en el marco del programa ESPON (ESPON, 2013) dio un paso más, proponiendo un procedimiento para la ordenación y planificación del territorio transfronterizo y la elaboración conjunta de estrategias transfronterizas sostenibles. En todo momento se han preparado argumentos de apoyo, entre los que destaca un análisis sistemático del valor añadido de la cooperación transfronteriza ilustrado con numerosos ejemplos (Guillermo Ramírez, 2018b). Todo este bagaje documental producido por la ARFE, que ha sido denominado “el disco duro de la cooperación transfronteriza europea“, ha facilitado mucho el arranque, operatividad y consolidación de muchas de estas estructuras, que se desarrollaron particularmente en los años previos a Interreg III (2000-2006), cuando los programas estaban mucho más descentralizados y había un mayor control de cada una de las estructuras territoriales sobre los programas. Sin embargo, con Interreg IV u Objetivo de Cooperación Territorial Europea (2007-2013) se produjo una cierta renacionalización y muchas estructuras entraron en crisis. No obstante, hay que seguir apoyando a estas pequeñas estructuras, pues son vitales para muchas fronteras muy complejas de Europa central, en las que se dedican sobre todo a promover proyectos “persona a persona” (people-to-people, P2P). Cuando se inició Interreg V (2014-2020) se planteó desde las instituciones europeas que los proyectos P2P no entraban porque no estaban dentro de las once prioridades temáticas establecidas por la Unión Europea. Tras intensos debates, se llegó a la conclusión de que el manejo de fondos para microproyectos persona-a-persona es vital para muchas regiones transfronterizas. Hoy, las propuestas de reglamentos de los Fondos Estructurales para el periodo 2021-2027 incluyen un reglamento específico para la cooperación territorial e incluso un capítulo sobre los fondos para microproyectos. Es importante tener en cuenta que muchas de aquellas pequeñas estructuras de cooperación se pueden mantener operativas gracias a la administración de estos fondos. No solo es importante la financiación, también lo es que haya una estructura transfronteriza que haga aflorar la cooperación y transforme el relato, generando incluso una marca que permita superar viejas heridas. Debe subrayarse que sigue siendo muy necesario intervenir activamente en ellas para seguir construyendo confianza. Hay fronteras dentro de la Unión Europea donde las barreras psicológicas siguen siendo comprensibles, están muy presentes aquellas “cicatrices de la historia”, tal y como definieron las fronteras europeas los pioneros de nuestra integración continental. Las estructuras de cooperación tienen la misión de realizar un trabajo diario apoyado en pequeñas intervenciones, que no consisten en perseguir grandes infraestructuras, sino en juntar a los estudiantes, a los jóvenes de los institutos o incluso de educación infantil, las asociaciones deportivas y juveniles en general, los sindicatos, las asociaciones ambientalistas y empresariales, las universidades y los centros de investigación o la sociedad civil en general.

Gracias a esa interacción, los ciudadanos que viven cerca de las fronteras pueden darse cuenta de cuántos problemas comparten y de que las soluciones a lo mejor pasan simplemente por sentarse y tomar algunas decisiones conjuntamente, planificando y proyectando de forma inteligente a través de la frontera, pasando de una lógica de confrontación a otra de cooperación, de ser competidores a ser colaboradores. Hacer cosas juntos, en definitiva, en el marco de las eurorregiones, AECT, eurodistritos, eurociudades, comunidades de trabajo y otras estructuras.

Durante estos últimos meses las prioridades de las regiones fronterizas se han concentrado en los debates sobre los reglamentos y el presupuesto de los fondos europeos a partir de 2020. La ARFE ya elaboró una serie de propuestas en 2016 y también en 2018. El brexit puede suponer un importante recorte en el presupuesto europeo que esperamos no afecte demasiado a la política de cohesión y, especialmente, a la cooperación territorial. En el momento de escribir este texto, la propuesta aún tiene que pasar por los trámites del Parlamento y del Consejo, y el brexit sigue manteniendo algunos interrogantes importantes. También mantenemos una posición muy concreta sobre los reglamentos generales y específicos que afectan a la cooperación territorial: simplificación efectiva, mantenimiento de un programa por frontera con subprogramas allí donde sea necesario, necesidad de descentralizar algunos aspectos organizativos y fortalecimiento de los fondos para microproyectos. Por otra parte, igual que saludamos que los programas del instrumento de preadhesión en los Balcanes pasaran a depender de la Dirección General de Política Regional y Urbana (DG REGIO) de la Comisión Europea, que ya gestiona Interreg, también hemos dado la bienvenida a la propuesta de incluir los programas de cooperación transfronteriza de la política de buena vecindad, como tantas veces se ha demandado. Asimismo, hemos elaborado algunas consideraciones específicas sobre el papel, la arquitectura y gestión de todos estos programas (ARFE, 2017a, 2017b y 2017c).

Para actualizar la posición de la ARFE en este momento crucial para el futuro de la cooperación transfronteriza, ha sido muy importante el conocimiento acumulado por sus miembros y el fortalecimiento que ha imprimido la Comisión Europea mediante la Cross Border Review (Comisión Europea, 2015-2017); un proceso intensivo que, durante dieciocho meses, ha permitido estudiar en profundidad la situación de la cooperación transfronteriza en las fronteras interiores de la Unión Europea, hablar con muy distintos actores a todos los niveles y llevar a cabo numerosos estudios de campo. Esto está desempeñando un importante papel en el fortalecimiento del elemento territorial en la futura política de cohesión. Las recomendaciones de esta revisión dieron lugar a una comunicación específica sobre regiones fronterizas (Comisión Europea, 2017), que ya ha producido varios avances mediante el establecimiento de un Centro de Cuestiones Fronterizas (Border Focal Point) en DG REGIO, que ha impulsado a su vez una red en línea de profesionales de la cooperación transfronteriza (online professional network) (Comisión Europea, 2018). Además, se ha puesto en marcha una convocatoria para proyectos piloto que identifiquen obstáculos legales y administrativos para la cooperación transfronteriza y exploren posibles soluciones (b-solutions), gestionada por la ARFE, que también va a seguir y apoyar a los proyectos piloto seleccionados (ARFE, 2018). Además de los aspectos legislativos y administrativos, por otra parte fundamentales para agilizar la cooperación transfronteriza, la comunicación abre muchas otras perspectivas para mejorar los procesos transfronterizos, proporcionando mejor información y asesoramiento a ciudadanos y empresas, apoyando el empleo, promoviendo el multilingüismo y facilitando la accesibilidad, impulsando la utilización conjunta de instalaciones y servicios sociosanitarios, facilitando los marcos jurídicos y financieros de la cooperación transfronteriza y reuniendo pruebas de interacción transfronteriza para documentar la toma de decisiones.

Durante la última década, la ARFE ha extendido su campo de actuación a otros continentes. Desde 2009 estudia los procesos de integración y cooperación transfronteriza en América Latina, habiendo participado e impulsado numerosas iniciativas en Mercosur, la Comunidad Andina, Centroamérica y, últimamente, en las fronteras de México190.

A pesar de que en África Occidental las principales noticias hacen referencia a los conflictos periódicos, hay un desafío mucho más importante, básico para toda África: la pobreza. Se trata del desarrollo en general o, más bien, el subdesarrollo y sus efectos más visibles en Europa: las migraciones forzadas. En cualquier caso, los trabajos de la ARFE y de otras organizaciones europeas y africanas muestran que, a pesar de las dificultades y gracias a la participación de organismos supranacionales africanos (Unión Africana, Unión Económica y Monetaria de África Occidental y otras comunidades económicas regionales), gobiernos nacionales y subnacionales de los países implicados, algunas ONG y organismos internacionales, pero sobre todo de la población civil y sus representantes, varios de estos procesos están funcionando y produciendo efectos. Se están superando barreras, muchas de las cuales fueron establecidas por las potencias coloniales sin tener en cuenta las particularidades territoriales o culturales, y se está haciendo mucho trabajo, aunque (aún) no sea visible, de demarcación, delimitación e integración en muchas fronteras. Desde luego, si en Europa nos sigue costando visibilizar el trabajo que se hace a través de las fronteras, esto resulta mucho más arduo en África, aunque hay varios esfuerzos en marcha191, como la propuesta de la ARFE a las Naciones Unidas de declarar el 7 de junio como Día Internacional de la Integración a través de las Fronteras Nacionales, para hacer todos estos procesos más visibles. La Unión Africana conmemora, desde 2011, el 7 de junio como Día Africano de las Fronteras; este sería uno de los pocos casos en que un día conmemorativo internacional se corresponde con una iniciativa que no ha surgido de Europa o Norteamérica.

Finalmente, y como se ha mencionado anteriormente, desde hace algunos años la ARFE también trabaja con organizaciones de la sociedad civil palestinas e israelíes en la ciudad de Jerusalén con el fin de explorar la aplicación de herramientas de cooperación transfronteriza en las relaciones entre las distintas comunidades de la ciudad y de la región. Este trabajo en Oriente Próximo supone un reto adicional para la Asociación, pero también una fuente inagotable de aprendizaje sobre la multiplicidad de obstáculos y oportunidades para la integración a través de todo tipo de fronteras. La ampliación de más territorios a la creciente familia de regiones fronterizas en todo el mundo que apuestan decididamente por la integración con sus vecinos y la constitución de nuevas estructuras en regiones ya veteranas en la cooperación son buena parte del combustible con el que funcionan organizaciones como esta, próxima a cumplir su medio siglo de vida.

BIBLIOGRAFÍA

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Ricq, Ch. (2006): Handbook of transfrontier co-operation, Local and Regional Democracy Series, Transfrontier Cooperation 1, Consejo de Europa, Estrasburgo.

Capítulo 13

Cooperación transfronteriza y desarrollo regional en las fronteras externas de la Unión Europea192

James W. Scott193

INTRODUCCIÓN

Varias fases de la ampliación de la Unión Europea —en 1981 (Grecia), 1995 (Finlandia y Austria), 2004 (Chipre, Estonia, Letonia, Lituania y Polonia), 2007 (Bulgaria y Rumanía) y, finalmente, 2013 (Croacia)— han creado sucesivamente nuevas fronteras entre la Unión Europea y sus vecinos de la región. Además, las áreas cubiertas por las fronteras externas de la Unión Europea representan la diversidad de trayectorias de desarrollo económico y transformación social que han surgido desde el final de los años ochenta. En estas fronteras la confluencia de los modelos del Estado de bienestar “occidental” con el capitalismo de Europa del Sur y el capitalismo postransición de Europa del Este ha producido sutiles divisiones sistémicas tanto dentro de la Unión Europea como entre esta y sus vecinos. Estas divisiones no se refieren solo a las diferencias en las culturas políticas, ideologías y enfoques legislativos, también incluyen la (re)construcción de las relaciones sociales y políticas a través de las fronteras. La cooperación transfronteriza en estas fronteras externas ha sido, en parte, reconfigurada por las políticas superpuestas y a veces entrecruzadas de la Unión Europea, entre ellas: la política de cohesión, la política de seguridad, la política migratoria, la política de vecindad (PEV) y otras. La cooperación económica y el diálogo transfronterizo se enfrentan a las agendas de seguridad fronteriza y al régimen de visados Schengen. Sin embargo, esto es solo parte de la historia, ya que los actores locales también han surgido como agentes importantes a la hora de limitar y reajustar las relaciones transfronterizas, de manera muy selectiva y precisa. Durante las últimas tres décadas, los ciudadanos, comunidades y regiones han intentado abrir nuevas vías de comunicación con sus vecinos a través de los Estados fronterizos. Por otra parte, en contextos donde los Estados han recuperado su independencia (por ejemplo, las Repúblicas Bálticas, Ucrania, Moldavia y los Balcanes) han surgido nuevas fronteras, eurorregiones, asociaciones económicas, ciudades gemelas, redes urbanas transfronterizas y otras formas similares de interacción.

La apertura de fronteras, el proceso de ampliación de la Unión Europea y una nueva calidad de relaciones multilaterales entre la Unión Europea y su “vecindario” han llevado a un aumento de la importancia internacional de los asuntos sociales, el desarrollo económico, los derechos de las minorías, el empleo y el comercio transfronterizo, el medioambiente, etc. Sin embargo, es importante poner de manifiesto que las regiones en las fronteras externas de la Unión Europea representan un reto considerable para las políticas de desarrollo nacional, así como para la cohesión europea.

No sería muy realista tratar a las regiones fronterizas exteriores de la UE como un grupo homogéneo, ya que, de hecho, son muy diversas. Sin embargo, comparten problemas comunes en términos de perifericidad194 y de retos relacionados con su desarrollo futuro. Tal y como indica el informe de la Unión Europea Regions 2020 (Comisión Europea, 2008), la mayoría de las regiones fronterizas (externas) en el sur y este de Europa están expuestas a muchas vulnerabilidades y a los retos de la globalización. Estas regiones son, en general, “doblemente periféricas” (periféricas dentro de la periferia), ya que no solo están lejos de los centros dinámicos de la “Europa central”, sino que, con frecuencia, también están lejos de los prósperos centros nacionales (Baranyi, 2004; Roll, 2009). Baja productividad laboral, alto desempleo, bajos niveles de diversificación económica, despoblación de las regiones rurales y, en muchas áreas, descenso demográfico son algunos de los problemas que exacerban esa vulnerabilidad regional. Además, el potencial de desarrollo de las regiones en las fronteras externas de la Unión Europea surgirá en el futuro si son capaces de afrontar las considerables limitaciones estructurales, financieras, políticas e internas. De hecho, estas regiones son áreas con posibilidades de sufrir serios problemas sociales, especialmente si los estándares de vida siguen estancándose.

Una cuestión de mucho peso que se debe tener en cuenta es si la cooperación transfronteriza puede considerarse una fuente de desarrollo regional y promover una mayor interacción social entre la Unión Europea y sus vecinos. Las regiones en las fronteras exteriores de la Unión Europea se verán directamente afectadas, tanto pasiva como negativamente, por la creciente interacción con los Estados vecinos. Como resultado, las futuras perspectivas y opciones de desarrollo de estas regiones serán cruciales para abordar las contradicciones centro-periferia, los desequilibrios económicos y demográficos, así como los temas de sostenibilidad general dentro de la Unión Europea en su conjunto. Un reto crucial al respecto es reforzar una Unión Europea ampliada a la vez que se evitan nuevas divisiones que podrían ser impuestas por las políticas de seguridad, los visados y los regímenes de frontera restrictivos.

Este capítulo se basa en la investigación llevada a cabo sobre cooperación transfronteriza en las fronteras externas de la Unión Europea desde 2004 y, en particular, el proyecto EUBORDERREGIONS195. Las áreas investigadas por este proyecto pueden ser entendidas como laboratorios de cooperación regional más allá de los temas estrictamente económicos. El equipo del proyecto ha analizado las consecuencias potenciales de la creciente interacción transfronteriza para el desarrollo de las regiones en las fronteras externas de la Unión Europea y, de esta manera, contribuir al debate científico y político sobre el futuro de la cohesión económica, social y territorial dentro de la Unión Europea. En primer lugar, se centrará la atención en las regiones de las fronteras orientales de la Unión Europea, pero también se tendrán en cuenta las situaciones de cooperación transfronteriza en el contexto Unión Europea-Mediterráneo. Se intentará ofrecer un debate sintético de la experiencia de cooperación transfronteriza en los contextos finlandés-ruso, estonio-ruso, polaco-ucraniano, húngaro-ucraniano, rumano-moldavo, búlgaro-turco, griego-turco, italiano-tunecino y español-marroquí. Para reducir la complejidad que supone un estudio de contextos de cooperación tan heterogéneos, este capítulo se centra en los principales factores condicionantes de la cooperación relacionada con las vulnerabilidades fronterizas y geopolíticas. Además, se debatirá sobre el papel de la Unión Europea como promotor de la cooperación transfronteriza y las consideraciones geopolíticas que impactan en dicho rol. En la última sección, se ofrecerán brevemente unas consideraciones políticas surgidas de esta investigación.

DINÁMICAS DE COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA EN LAS FRONTERAS EXTERNAS DE LA UNIÓN EUROPEA

Una de las consecuencias, quizás de las menos difundidas, de la relimitación de Europa desde principios de los años ochenta ha sido la reconfiguración de las relaciones centro-periferia, la creación de nuevas zonas de cooperación y la descentralización de las dinámicas de desarrollo regionales desde unos contextos estrictamente nacionales hasta otros más interestatales e interregionales. Por citar un ejemplo, aunque la desaparición del Telón de Acero fue una ocasión transcendental con consecuencias geopolíticas a largo plazo, está claro que esas nuevas fronteras y los regímenes de frontera cambiantes también son un factor condicionante importante para el desarrollo regional y territorial (Kolossov, 2005; Németh, Németh y Kaisto, 2013). La Comisión Europea se interesa por el desarrollo y por sus fronteras externas, así como por la situación en su entorno regional inmediato, por lo que intenta supervisar la cooperación transfronteriza y el desarrollo regional mediante la financiación de investigaciones enfocadas a su “periferia”. El proyecto EUBORDERREGIONS, financiado por el 7º Programa Marco de Investigación e Innovación Tecnológica de la Unión Europea, es uno de los ejemplos de este esfuerzo de investigación (Németh y Scott, 2015). Este proyecto de cuatro años (2011-2015) se centró en el análisis de la relación entre fronteras, cooperación y desarrollo en las fronteras exteriores de la Unión Europea.

Los temas de desarrollo local en las nueve regiones del estudio de caso en cuestión han sido enmarcados en una perspectiva europea más amplia y, por lo tanto, son considerados interconexiones entre las dinámicas de desarrollo y los marcos políticos que operan dentro de la Unión Europea, por una parte, y en los países vecinos, por otra. Al hacer esto, el proyecto ha contribuido al estado del arte de la investigación orientada a la política sobre el desarrollo y la cohesión regional dentro de Europa. Como resultado, se asumió que un mejor entendimiento de las perspectivas de desarrollo futuro de estas regiones sería crucial para abordar las contradicciones centro-periferia, los desequilibrios económicos y demográficos, así como los temas de sostenibilidad general de la Unión Europea en su conjunto. Un reto que ha sido y sigue siendo clave es el de consolidar una unión política de 28 miembros mientras se evita que surjan nuevas divisiones debido a la imposición de políticas de seguridad, visados y regímenes fronterizos restrictivos. En el siguiente apartado se elaborarán tres cuestiones principales analizadas dentro de la esfera del proyecto EUBORDERREGIONS, las cuales reflejan las perspectivas de las partes interesadas en la cooperación transfronteriza entrevistadas por el equipo del proyecto. Estas tres cuestiones incluyen: 1) régimen fronterizo y aspectos (geo)políticos, 2) localización fronteriza como un factor condicionante, y 3) el papel de la Unión Europea a la hora de promover la cooperación transfronteriza.

Posición fronteriza

Los actores de cooperación transfronteriza entrevistados como parte del proyecto EUBORDERREGIONS expresaron opiniones variadas sobre las ventajas de la localización fronteriza. Las opiniones positivas tendían a prevalecer en los Estados vecinos, mostrando su esperanza en que la cooperación transfronteriza, en su concepción más amplia, proporcionaría un estímulo fundamental para el desarrollo y, por lo tanto, menores disparidades económicas. Del lado de las regiones fronterizas exteriores de la Unión Europea las valoraciones fueron menos optimistas, aunque se consideraban los beneficios económicos y financieros de la Unión Europea y otras formas de política regional como una ventaja. Los socios de la cooperación transfronteriza con la Unión Europea también expresaron sus expectativas de que la localización fronteriza incrementara el mercado y facilitara el acceso a los mercados vecinos. También señalaron sus expectativas sobre el hecho de que una mayor actividad comercial y un acceso más fácil a los mercados vecinos fuera facilitado por la ubicación fronteriza. De manera significativa, los actores de cooperación transfronteriza de los nuevos Estados miembros señalaron la necesidad de un desarrollo institucional y de la mejora del potencial administrativo, con el fin de beneficiarse más directamente de la cooperación transfronteriza. Los aspectos negativos de la localización fronteriza mencionados por los entrevistados incluían principalmente la perifericidad económica y espacial, y el bajo atractivo para los inversores internos. Los entrevistados también señalaron las limitaciones que supone la existencia de las fronteras del Estado, auténticos obstáculos que limitan las posibilidades para el desarrollo de la cooperación transfronteriza. También enumeraron los fondos relativamente pequeños destinados a la cooperación transfronteriza dentro del Instrumento Europeo de Vecindad (IEV) y su reducido impacto en el desarrollo socioeconómico de las regiones fronterizas, especialmente cuando se comparan con los programas de la Unión Europea financiados bajo la política de cohesión.

Por otra parte, los entrevistados en los países vecinos señalaron un alto nivel de desarrollo económico en las regiones de frontera del lado de la Unión Europea, aunque las regiones fuera de la Unión Europea veían algunas ventajas para ellos, ya que actúan como “puertas de acceso” para sus economías nacionales. También destacaron la importancia económica e institucional de la cooperación transfronteriza. En cambio, los entrevistados raramente mencionaron ejemplos de intercambio de conocimiento y experiencias, que fueron mencionados con más frecuencia por los entrevistados del lado de la Unión Europea.

Los aspectos negativos de la localización fronteriza en el lado vecino incluían barreras al desarrollo provocadas por una infraestructura técnica poco desarrollada, incluyendo las infraestructuras de transporte. Esto era particularmente visible en comparación con los países de la Unión Europea, que estaban más desarrollados. Por otra parte, sin embargo, también se hizo mucho hincapié en el progreso que había tenido lugar al respecto en los países de la cohesión. Otros factores citados por los entrevistados hacían alusión a la insuficiente descentralización de competencias y fondos a escala nacional, lo que dificulta la cooperación institucional y también obstaculiza el control eficiente del desarrollo local y regional, incluyendo la cooperación transfronteriza. Los entrevistados también indicaron problemas de naturaleza social causados por la emigración desde ambos lados de trabajadores con baja cualificación (muchas veces de manera ilegal) hacia los países altamente desarrollados de la Unión Europea y de aquellos con altas cualificaciones (fuga de cerebros). En algunos casos, se destacaba que los beneficios de la localización fronteriza eran relativamente pequeños para los residentes habituales, siendo las instituciones públicas y las empresas privadas los mayores beneficiarios. Los entrevistados también señalaron otros problemas como el contrabando, la corrupción y los obstáculos a la hora de cruzar la frontera. En su opinión, las regulaciones inestables que dificultan tanto la actividad empresarial como el hecho de llevar a cabo grandes inversiones de capital tienen un impacto negativo en la esfera económica. Algunos entrevistados también señalaron el creciente uso de las infraestructuras, principalmente el sistema de transporte, debido al tráfico de mercancías.

Según estas valoraciones, queda claro que la localización fronteriza puede implicar tanto oportunidades como amenazas para las regiones. De acuerdo con los actores de cooperación transfronteriza, las ventajas incluyen principalmente aspectos económicos, asociados con las posibilidades de mejorar la competitividad como resultado de desarrollar actividades empresariales innovadoras, aunque no siempre está asociado con las relaciones estrictamente transfronterizas. En particular, no encontramos pruebas para apoyar la noción de la difusión transfronteriza de innovación. Respecto a las ventajas, los entrevistados destacaron la complementariedad de las regiones fronterizas y las ventajas comparativas relacionadas. Uno de los efectos secundarios de estas últimas, sin embargo, podría ser la cronificación de las disparidades en el nivel de desarrollo de los territorios situados a ambos lados de la frontera. Esa amenaza es especialmente importante en una situación de inversiones transfronterizas directas a pequeña escala y, como se ha mencionado antes, dichas inversiones en las regiones fronterizas entrevistadas no han sido relevantes. Los entrevistados con frecuencia destacaron el potencial turístico y de transporte de las regiones fronterizas. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que esto incluye la amenaza de trabajos mal pagados y sin cualificación. Finalmente, también se mencionaron como oportunidades para los países vecinos el hecho de formar parte de la Unión Europea y mantener su estabilidad política a través del apoyo de la Unión Europea a los procesos de democratización.

Los estudios de caso dirigieron la atención a las funciones de unión y división de las fronteras exteriores de la Unión Europea. Las primeras se manifiestan en el establecimiento de contactos socioeconómicos, un fenómeno que podría observarse en la mayoría de los estudios de caso. Además de los factores económicos mencionados antes, dichos contactos son respaldados por las similitudes socioculturales y los lazos históricos (incluyendo el papel de las minorías que ven beneficios mutuos en dicha operación, aunque su escala real varía de caso a caso). Sin embargo, es interesante el hecho de que raramente señalan la existencia de problemas compartidos que necesitan atención a ambos lados de la frontera. Sin duda, hay muchos factores que refuerzan el papel de la frontera como un puente para la cooperación, asociada a temas como el aumento de la permeabilidad de la frontera. Esto también se facilita a través de programas transfronterizos (si existen) y, en algunos casos, a partir de políticas llevadas a cabo por el Gobierno central (por ejemplo, Hungría). Las funciones de enlace son especialmente visibles cuando no hay dificultades en la comunicación (barreras idiomáticas insignificantes), cuando se aceptan los ideales europeos y cuando existen posibilidades realistas para la adhesión a la Unión Europea (en el caso de los países vecinos).

Al mismo tiempo, la frontera sigue existiendo como un límite que separa países y sistemas administrativos y legales diferentes. Esto es especialmente visible en los países miembros del Tratado de Schengen. Las diferencias culturales, administrativas y legales, así como los resentimientos históricos, pueden dar lugar a problemas. En consecuencia, las diferencias culturales aún tienen una gran importancia en la cooperación transfronteriza (aunque ya no se sienten tanto en las generaciones más jóvenes debido al aumento de las actitudes pro-europeas en este grupo de edad). Por otra parte, debido a la tensa situación geopolítica, en algunas regiones fronterizas se pueden encontrar barreras que obstaculizan la cooperación a nivel nacional. Se manifestaron algunas preocupaciones respecto a la efectividad de los programas de cooperación transfronteriza llevados a cabo, dada la reducida asignación financiera y la baja calidad de los proyectos transfronterizos. Otro problema es la escasez de fondos para el desarrollo de las regiones fronterizas en los países vecinos. Algunos entrevistados también señalaron las desigualdades en la distribución de los recursos entre los países participantes. Sin duda, el bajo nivel de descentralización, típico de los países vecinos, también obstaculiza la cooperación.

CUADRO 1

DESVENTAJAS DE LA LOCALIZACIÓN FRONTERIZA

PL-UA. Existen implicaciones negativas de la localización fronteriza en el lado ucraniano de la frontera, en particular la “fuga de cerebros” (individuos con más talento y con más libertad de movimiento), el comercio ilegal y gran parte de la economía sumergida, pérdida de impuestos, negocios orientados al beneficio a corto plazo en lugar de una visión estratégica para una productividad y creatividad más alta y algunos problemas sociales relacionados con la emigración a largo plazo de los miembros de la familia. Sin embargo, en general, las ventajas superan a las desventajas y, con suerte, las últimas podrían ser mitigadas a través de políticas e instrumentos bien desarrollados.

HU-UA. Los problemas más prevalentes están relacionados con las largas colas en la frontera y el comportamiento hostil de los oficiales de frontera ucranianos. A estos problemas les siguen el contrabando y las actividades económicas informales, así como las dificultades para la cooperación a causa de incompatibilidades culturales y burocráticas, es decir, diferencias de mentalidad, leyes y procedimientos. La emigración, el nacionalismo y la inmigración solo son mencionados por los actores ucranianos; los actores húngaros consideran el aislamiento, la corrupción y los productos baratos (que es otra forma de queja sobre el contrabando, un tema más problemático para los húngaros que para los ucranianos). Los aspectos positivos de la proximidad a la frontera mencionados con más frecuencia, y que coinciden con los aspectos negativos, son la migración laboral y la combinación de turismo y contrabando a pequeña escala.

RO-MD. Los actores moldavos consideran que la proximidad a la frontera crea las condiciones previas para la migración, en concreto, la migración de recursos humanos con una alta cualificación a Rumanía. Junto con las tendencias positivas que aseguran la proximidad a las fronteras, este factor estimula la migración de científicos y trabajadores cualificados. A su vez, el volumen de migración de personas que de otra forma se dedicarían al desarrollo del Estado supone un duro golpe para el potencial científico e innovador del país. En el caso de la República de Moldavia, la salida al extranjero de recursos humanos científicos crea el efecto de una oportunidad perdida.

EE-RU. Para el caso de Narva-Ivangorod, uno de los problemas es que la carretera de frontera pasa por los núcleos urbanos y, por lo tanto, convierte a las dos ciudades en una zona de tránsito, un lugar de tráfico y espera para muchos vehículos de transporte y pasajeros. Narva solucionó este problema en parte, al disponer una zona específica para vehículos a las afueras de la ciudad, pero en Ivangorod este problema persiste. La organización del tránsito requiere una infraestructura especial, relacionada en particular con la regulación del tráfico dentro de la ciudad o con la recogida de residuos que, respectivamente, requieren inversiones adicionales. En el lado ruso, otro aspecto negativo de la localización fronteriza es el régimen fronterizo especial que regula y limita los movimientos de las personas en la zona fronteriza y también dificulta la organización y la realización de eventos públicos de carácter político, cultural y otros. Para visitar la ciudad, los que no son locales deben tener permisos especiales que se comprueban en el punto de control de la carretera a la entrada de la zona fronteriza. Los permisos deben ser solicitados y expedidos en San Petersburgo antes del viaje. El régimen fronterizo es más problemático para turistas individuales que vienen a Ivangorod por su cuenta. Además, hay ciertas dificultades para las agencias de viajes que organizan visitas en grupo a Ivangorod, que también tienen que obtener permisos especiales. Dichas dificultades ralentizan el desarrollo del turismo y la infraestructura turística en Ivangorod, a pesar de que hay bastantes puntos de interés y que este sector podría convertirse en uno de los vectores de desarrollo de la ciudad en condiciones posindustriales.

El papel de la Unión Europea

Desde el principio, la Unión Europea y sus políticas dieron muchas esperanzas al desarrollo en las áreas fronterizas (tal y como hicieron en la Unión Europea en general), con una marcada tendencia a maximizar las expectativas de las políticas financieras, como la política de cohesión. Debido a la asimetría de los aspectos institucionales y los relacionados con los ingresos, los países no pertenecientes a la Unión Europea solo verían el funcionamiento de los programas de cooperación transfronteriza para las regiones fronterizas situadas en las fronteras exteriores si reciben apoyo de la Unión Europea (como el programa Phare antes de 2004 o los instrumentos de la política de vecindad en la actualidad). Naturalmente, esto significa que los fondos de la Unión Europea y las prácticas que los acompañan han de ser herramientas clave para el desarrollo de las áreas fronterizas y sus políticas de desarrollo. Pero ¿realmente desempeñan dicho papel?

En el lado interno de la UE, los fondos de cooperación transfronteriza europeos se perciben normalmente como una fuente significativa pero no principal a la hora de financiar el desarrollo regional (ya que hay otros programas, con mayores presupuestos). Por otra parte, en la mayoría de los países vecinos (Rusia es una excepción), los fondos europeos se perciben como algo insignificante, principalmente debido a su pequeño volumen y también porque no suelen crear empleo o nuevas fuentes de ingresos. Por norma general, cuanto más alto sea el nivel de desarrollo del país, más instrumental será la función de los programas europeos, vistos como herramientas para superar los retos de la política nacional.

En el otro extremo, hay países menos desarrollados que hacen frontera con la Unión Europea y donde los pequeños fondos europeos son sustituidos por otros fondos de asistencia, sobre todo para las políticas nacionales. En el medio tendríamos a los países menos desarrollados de la Unión Europea, donde los recursos financieros y los métodos de desarrollo se observan como herramientas cruciales para el desarrollo. En los países (vecinos) no pertenecientes a la Unión Europea, los beneficios principales se perciben en primer lugar en la infraestructura de protección medioambiental, al ser una preocupación primordial para las instituciones con disponibilidad de fondos en las áreas fronterizas. Otras áreas de apoyo (en particular, el desarrollo de empresas) son prácticamente insignificantes.

Para resumir, se puede decir que el papel de los fondos europeos (políticas) no se aprecia como algo muy significativo a nivel general. Los fondos de la Unión Europea desempeñan un papel importante en los Estados miembros menos desarrollados (ya que en otros países son sustituidos por políticas y recursos nacionales). No tienen un papel importante en los países (vecinos) no pertenecientes a la Unión Europea, principalmente debido a la escasez de financiación y al papel fundamental del presupuesto nacional (sin mencionar los fondos de asistencia extranjera de países no pertenecientes a la Unión Europea). En algunos casos, las políticas individuales de la Unión Europea entran en conflicto con la cooperación transfronteriza (por ejemplo, el régimen Schengen obstaculiza el tráfico y la cooperación fronteriza). Los países y regiones menos desarrollados tienden a sobrestimar el papel de la infraestructura de cooperación transfronteriza en detrimento del desarrollo y cooperación empresarial, hecho que puede ser visto como una prueba de que el antiguo paradigma del desarrollo de la era industrial sigue estando arraigado. En términos generales, el impacto es relativo y depende del estatus del país (es decir, en qué lado de la frontera de la Unión Europea esté), pero también del nivel general de desarrollo. Como resultado, su impacto en el desarrollo de las áreas fronterizas es importante, pero menos de lo que se esperaba. Debería tenerse en cuenta que en muchos países de la Asociación Europea Oriental, las fundaciones y las organizaciones de la sociedad civil financiadas por países ricos, patrocinadores u organizaciones internacionales desempeñan un papel muy importante. La coordinación de sus actividades con la política de cohesión presenta un serio desafío.

Cooperación transfronteriza, vulnerabilidades geopolíticas y perspectivas de desarrollo regional

Durante el periodo en que EUBORDERREGIONS estaba en marcha, varias conmociones geopolíticas retumbaron en las fronteras externas de la Unión Europea. Desde 2011-2012 y las revueltas en los Estados al sur del Mediterráneo, el contexto de cooperación se ha vuelto más complejo. En términos de identidad geopolítica, la Unión Europea tuvo y sigue teniendo gran dificultad a la hora de reconciliar la compleja naturaleza de la lucha sociopolítica en el Mediterráneo Sur con los objetivos de la cooperación transfronteriza y la política de vecindad. Desde 2014 ha tenido lugar una serie de eventos entre Ucrania y Rusia que tienen cierta importancia para los llamados países vecinos del Este, así como para los países de Europa Central y Oriental, y para el resto la Unión Europea. La anexión de Crimea por las tropas rusas y la entrada del Ejército ruso en el este de Ucrania pusieron en cuestión muchos de los logros y buenas prácticas desarrolladas en las fronteras externas de la Unión Europea. Es una situación completamente nueva a la que se tienen que enfrentar la Unión Europea, la OTAN y los Estados miembros (sin mencionar Ucrania y otros países postsoviéticos). En cualquier caso, las políticas de vecindad de la Unión Europea, a pesar de sus intenciones y logros, no tenían como objetivo prevenir que las tensiones geopolíticas aumentasen y, por lo tanto, fueron incapaces de hacerlo.

Las regiones en cuestión son fuentes potenciales donde pueden surgir serios problemas sociales, especialmente si las condiciones de vida siguen estancadas. Una investigación preliminar ha indicado que una mayor interacción con los Estados vecinos, como Rusia (y Kaliningrado), Bielorrusia, Ucrania, Turquía, Marruecos, Egipto y más, podría tener un impacto importante en la perspectiva de desarrollo de estas regiones tanto en términos positivos como negativos. Representan una base para definir y abordar las necesidades locales, pero también los grupos de actores que podrían desempeñar un papel más activo en la cooperación regional. En términos positivos, estas áreas fronterizas con frecuencia funcionan como “puertas de acceso” a la Unión Europea, situadas en una carretera transcontinental y redes ferroviarias importantes (aunque la mayoría están alejadas de los aeropuertos principales). En la medida en la que desarrollan fuerzas de localización más allá de meros espacios de tránsito de bienes, personas e infraestructuras, la cooperación dentro de las redes urbanas en ambos lados de la frontera podría contribuir al dinamismo económico y al desarrollo sociocultural. Por otra parte, dichas perspectivas de desarrollo no pueden separarse de las preocupaciones geopolíticas y los problemas relacionados con la frontera que necesitan seguridad efectiva y políticas de control de fronteras. Se deben abordar con decisión los problemas medioambientales, el tráfico ilegal de personas, el contrabando de mercancías peligrosas, la inmigración ilegal y otras actividades transfronterizas relacionadas con el crimen organizado. Son estas, las europeas y nacionales más que los intereses locales, las preocupaciones que afectan a las barreras económicas, políticas y legales. Las inherentes al mercado laboral y la legislación de residentes extranjeros afectan a la movilidad socioeconómica, a la transferencia de innovación y a la flexibilidad.

Los actores de cooperación transfronteriza entrevistados por EUBORDERREGIONS advirtieron que la promoción por la Unión Europea de las instituciones económicas y sociales liberales occidentales no puede funcionar sin atender al potencial para reformar la comunidad política y el compromiso de los ciudadanos. Las políticas de la Unión Europea han sido también problemáticas, en parte, porque el desarrollo nacional postsoviético con frecuencia se interpreta como un elemento que produce riesgos en la seguridad y que está asociado con la exacerbación de las tensiones étnico-nacionales y lingüísticas. En ocasiones, dicha situación ha tenido consecuencias negativas para reforzar la confianza entre la Unión Europea y los países vecinos. Por lo tanto, esto sugiere que hay una necesidad obvia de una visión más matizada sobre los problemas de la triple transición (social, económica y política) que no aborda la democratización y el desarrollo nacional simplemente en términos de convergencia con los modelos liberales occidentales. Mientras la Unión Europea continúa con los Acuerdos de Libre Comercio Profundo y Comprehensivo (DCFTA, por sus siglas en inglés), plataformas de cooperación multilateral, asociaciones de movilidad y cooperación en seguridad, es necesario enfatizar la importancia de unas necesidades de participación social más amplias. El desarrollo social y la estabilidad regional se refuerzan mutuamente en vez de ser mutuamente excluyentes. La Política Europea de Vecindad y la Asociación Europea Oriental podrían convertirse en herramientas clave para abordar los temas sociales (pobreza, sanidad, formación profesional y promoción de las habilidades emprendedoras), la cooperación cultural (educación e investigación) y las desigualdades regionales a través de inversiones focalizadas, y no de mecanismos de ayuda temporal. En efecto, esto implicaría incorporar los principios de la Cohesión Europea en la Política Europea de Vecindad y la Asociación Europea Oriental (Lepesant, 2014).

OBSERVACIONES RESUMIDAS Y CONSIDERACIONES POLÍTICAS

Basado en lo anterior, se intentará hacer un resumen (véase tabla 1) de los diferentes contextos de cooperación transfronteriza en las fronteras externas de la Unión Europea agrupando los casos de acuerdo con los principales tipos de cooperación y las trayectorias de desarrollo de las áreas fronterizas en cuestión. Lo que esto sugiere es que el dinamismo de la cooperación local y regional depende en gran medida de la resiliencia de las redes de actores, ya que, por norma general, esas condiciones y regímenes fronterizos no apoyan la cooperación transfronteriza. Las futuras capacidades de gobernanza de la cooperación transfronteriza van a radicar en la interconexión y en las políticas formales. Debido a la naturaleza multinivel de la cooperación transfronteriza, la comunicación vertical y horizontal necesitará una gran mejora. Los gobiernos con más experiencia podrían tener un papel vital a la hora de proporcionar un marco de apoyo para la cooperación. Lejos de requerir la creación de nuevas instituciones formales, esto podría conseguirse coordinando los recursos disponibles y las uniones transfronterizas establecidas por agencias individuales (por ejemplo, desarrollo económico, medioambiente, transporte e infraestructura, planificación espacial) dentro de un contexto de iniciativas de cooperación seleccionadas. Las primeras actividades en este sentido han empezado a materializarse en forma de conferencias regionales transfronterizas, redes multisectoriales informales de planificación y agencias de desarrollo económico. A la hora de reunir a los actores responsables de la ordenación del territorio y el desarrollo regional, estas “redes” informales se centran en temas específicos y, en particular, en la identificación, financiación y control de los proyectos clave.

Imponer un régimen de frontera más estricto en las fronteras externas de la Unión Europea, así como destacar en exceso la dimensión de seguridad de las fronteras, podría reforzar la influencia de los gobiernos nacionales sobre esas fronteras y, a su vez, incrementar su estatus periférico. Reforzar las fronteras exteriores no solucionará los problemas de inmigración ilegal y criminalidad, sino que los desplazará a otras las fronteras. La Unión Europea, por lo tanto, tendrá que encontrar otras maneras de abordar estos temas mediante la PEV y el desarrollo de asociaciones de movilidad, o la posibilidad de viajar sin visado para los ciudadanos de Ucrania, una de las cuestiones clave. Es necesario que las políticas de la Unión Europea se centren en atender a la población de frontera menos privilegiada mediante un régimen especial de visados y facilidades para el pequeño comercio transfronterizo.

Tabla 1

Clasificación de los contextos transfronterizos externos a la Unión Europea

Tipo

Áreas de estudio de caso

Contextos

Caracterizaciones

1

Finlandia-Rusia

Tipo de cooperación transfronteriza

Multisectorial: económica, política, cultural

Contexto fronterizo

Fronteras y régimen de visado duros con excepciones locales, alta frecuencia de cruces de frontera y tráfico fronterizo local

Escalas de interacción

Local, regional, nacional

Tipo de desarrollo

Corredor de desarrollo dinámico y resistente

Papel de las políticas de la Unión Europea

Sirven para canalizar la coordinación intergubernamental

2

Marruecos-España

Túnez-Italia

Tipo de cooperación transfronteriza

Cultural, social, económica; la sociedad civil es el actor principal

Contexto fronterizo

Frontera y régimen de visado duros, frecuencia moderada de cruces fronterizos y tráfico fronterizo local

Escalas de interacción

Discontinuos; redes entre comunidades y grupos de la sociedad civil; falta de marco político para la cooperación transfronteriza

Tipo de desarrollo

Cultura de cooperación transfronteriza económica y cultural potencialmente dinámica, reducida por la seguridad fronteriza y las restricciones

Papel de las políticas de la Unión Europea

Amplio, si bien marcos débiles para la cooperación de la sociedad civil

3

Polonia-Ucrania

Turquía-Bulgaria

Turquía-Grecia

Estonia-Rusia

Tipo de cooperación transfronteriza

Sociedad civil y actores públicos son los principales ejes; algunas interconexiones orientadas a las empresas

Contexto fronterizo

Frontera y regímenes de visado duros con algunas excepciones locales

Escalas de interacción

Redes selectivas y aisladas entre localidades clave

Tipo de desarrollo

Periferias introvertidas con alto grado de dependencia de las políticas nacionales, falta de desarrollo económico transfronterizo con excepciones (turismo)

Papel de las políticas de la Unión Europea

Apoyo a la cooperación transfronteriza orientada a los proyectos para los actores locales/regionales

4

Hungría-Ucrania

Tipo de cooperación transfronteriza

Social, cultural y económica, pero altamente dependientes de las afiliaciones étnicas (húngaras)

Contexto fronterizo

Fronteras y régimen de visado duros, frecuencia moderada de cruces de frontera y tráfico fronterizo local; excepciones locales, excepciones especiales para los de origen húngaro

Escalas de interacción

Local, regional y nacional-regional (diáspora); importante el papel del Gobierno húngaro

Tipo de desarrollo

Periferia nacional aislada en HU y UCR con falta de dinamismo, falta de conexión en contextos económicos más amplios, papel importante de la economía formal, subsidios de EU y HU

Papel de las políticas de la Unión Europea

Apoyo a la cooperación transfronteriza orientada a proyectos para los actores locales/regionales

5

Rumanía-Moldavia

Tipo de cooperación transfronteriza

Multisectorial: económica, política, cultural

Contexto fronterizo

Fronteras y régimen de visado duros, moderada a intensa frecuencia de cruces de frontera y tráfico fronterizo local, excepciones locales, flujos aceleradores de la doble nacionalidad

Escalas de interacción

Nacional, regional y local (diáspora)

Tipo de desarrollo

Espacio de desarrollo transfronterizo dentro de un contexto de promoción de lazos cercanos binacionales

Papel de las políticas de la Unión Europea

Apoyo a la cooperación transfronteriza orientada a los proyectos por actores locales/regionales

Fuente: Elaboración propia.

Dadas estas consideraciones, se puede subrayar como base para elaborar sistemas más eficientes a nivel de la Unión Europea, pero también del apoyo nacional a la cooperación transfronteriza, lo siguiente:

1. Entender la frontera como un recurso. Está claro que los contextos nacionales y las brechas entre ellos aún tienen mucha influencia en los comportamientos orientados a las políticas a nivel tanto nacional como subnacional. A pesar de las tres décadas de apoyo, la cooperación transfronteriza no es en absoluto un recurso evidente para el desarrollo territorial y tampoco es un proceso que se puede entender como inherentemente “racional”, basado en lógicas económicas, sociales o culturales de puro sentido común. La economía informal parece que entiende la frontera bastante bien, pero las estructuras de gobierno formal a menudo no la entienden, sobre todo el centro y el este de Europa y en los países vecinos. Una razón para esto es la falta de incentivos y los (aún) altos costes de transacción que se asocian con la cooperación transfronteriza. Como resultado de esta situación, hemos observado en EUBORDERREGIONS que las partes interesadas generalmente afirman la conveniencia de la cooperación transfronteriza, pero su puesta en marcha real sigue siendo irregular.

2. Interpretar la cooperación transfronteriza críticamente como la resolución de carencias en las políticas de cohesión y vecindad. Nuestra investigación refleja las tensiones entre las preocupaciones realistas de política regional relacionadas con el desarrollo nacional y los imperativos políticos más idealistas, que buscan crear contextos territoriales transfronterizos alternativos para la política regional. Las políticas de cohesión y la PEV están orientadas por el nivel nacional y están muy “territorializadas”. Además, la financiación y la marginalidad política afectan a la cooperación transfronteriza en las fronteras externas, donde también encontramos las regiones fronterizas más pobres en un grado aún mayor. Aquí, las redes de cooperación están muy localizadas y poco desarrolladas. En general, algunas regiones del “centro de Europa” funcionan mejor en este aspecto. Se ha conseguido alcanzar la sostenibilidad y un alto grado de autorreferencialidad, por ejemplo en el caso holandés-alemán, incluso cuando hay poca financiación.

3. Resaltar el dilema de factores de desarrollo “duros” versus “blandos”. El enfoque unilateral en los factores “duros” y las inversiones físicas es problemático. La política regional tiende a ser positivista, basada en una imagen “objetiva” y de contención de las condiciones, los activos y las relaciones estructurales territoriales. Por otra parte, la cooperación transfronteriza está altamente unida, con frecuencia “desterritorializada”, en el sentido de que la interacción entre los diferentes actores es la fuerza motriz principal.

4. Enfatizar el papel de los actores de la sociedad civil. La sociedad civil necesita ser una parte más importante del nexo PEV-cohesión-cooperación transfronteriza. Esta es una preocupación a largo plazo y refleja el problema de que, a pesar de las pruebas retóricas en sentido contrario, los actores que representan los asuntos de la sociedad y de la comunidad tienen un acceso muy limitado a las estructuras de promoción de oportunidades de la cooperación transfronteriza.

5. Reconocer las brechas entre las necesidades e intereses a nivel local y el nivel de la alta (geo)política que gobierna el control de las fronteras. Las comunidades fronterizas raramente tienen influencia política y económica para negociar las condiciones especiales del régimen fronterizo con las agencias gubernamentales centrales. Sin embargo, se puede conseguir un grado de control local a través de las redes locales que crean puentes a través de las fronteras. Además, y a largo plazo, el nivel local y la cooperación persona a persona pueden desempeñar un importante papel a la hora de apoyar la alta política de diálogo interestatal.

6. Llamar la atención sobre la necesidad de nuevas formas de recogida de datos con fines políticos. Los enfoques metodológicos cuantitativos proporcionan una gran parte de las bases para desarrollar políticas regionales. La suposición tradicional subyacente a estos enfoques es que las regiones son categorías “determinadas” y objetivamente existentes en el espacio. Aunque necesarias para los fines políticos generales, las metodologías generales ignoran la naturaleza social, inmaterial, no cuantificable e interconectada de las relaciones territoriales. Finalmente, existen cuestiones metodológicas que considerar; muchos fenómenos socioespaciales solo se pueden describir, explicar o rastrear, ya que no pueden ser medidos de manera significativa, contados o “correlacionados” de manera positivista. Los estudios con un enfoque “blando” centrado en las percepciones y representaciones también tienen el beneficio de que retan críticamente las propias preconcepciones del investigador. Nuestra investigación indica que los procesos fronterizos son fuentes importantes de conocimiento para la investigación y para la política en la ordenación del territorio y el desarrollo regional. Esto es claramente más relevante en relación con la importancia de la cooperación transfronteriza y otros acuerdos territoriales flexibles en la política europea de cohesión.

Finalmente, ¿se puede ver el futuro de la cooperación transfronteriza como un proyecto desfronterizo196? Los resultados del proyecto EUBORDERREGIONS sugieren que las experiencias de cooperación transfronteriza deberían examinarse ante un proceso de cambio institucional gradual. Los resultados obtenidos por este proyecto de investigación destacan el valor de una cooperación abierta, orientada a los proyectos y, de alguna manera, menos basada en las normas. La cooperación transfronteriza es un proceso de aprendizaje y cuanto más se base en uniones bien establecidas y en relaciones laborales, en lugar de en grandes planes de desarrollo regional, será más percibida como una iniciativa realista. La cooperación transfronteriza regional y a nivel local está funcionado en regiones que, sin excepción, son periferias económicas y políticas, regiones que geográficamente hablando están mal conectadas con el resto de Europa. La eliminación de barreras no garantiza por sí sola un impacto en el desarrollo transfronterizo, solo las prácticas y actitudes sociales pueden hacer realidad dicho proyecto regional. En el nivel de la política de cohesión de la Unión Europea, la unión directa de la cooperación transfronteriza con los objetivos de desarrollo regional parece que está cambiando hacia acuerdos más flexibles en términos territoriales y un enfoque en las estrategias centradas en el territorio o las “inversiones territoriales integradas” que posiblemente puedan ser desarrolladas en los contextos transfronterizos y transnacionales. Sin embargo, en general, los recursos disponibles para el desarrollo regional que verdaderamente transciende fronteras son una pequeña parte del presupuesto de los Fondos Estructurales Generales de la Unión Europea, y están destinados en gran medida a los Estados miembros más recientes y “más pobres”. Como se ha sugerido anteriormente, la cooperación transfronteriza necesita ser entendida como algo más que un mero relleno de las brechas entre las estrategias de desarrollo nacional; es un contexto cultural para la cohesión más allá de los modos tradicionales centrados en la nación. Además, la integración transfronteriza no tiene que ser global, sino centrarse en redes específicas que crean confianza y relaciones laborales sostenibles. Si el papel de la cooperación transfronteriza se toma en serio como elemento de la cohesión territorial europea, el objetivo de esta política debería consistir en reducir de alguna manera su enfoque en criterios definidos a priori (consiguiendo “objetivos” cuantificables) y centrarse más en las capacidades de la cooperación transfronteriza para desarrollarse de acuerdo con sus propias dinámicas. Esto incluye más apoyo a los actores de la sociedad civil y sus redes. Estos grupos, junto con otros actores a nivel local, pueden, de hecho, crear geografías regionales por encima y más allá de la territorialidad estadocentrista y administrativa.

BIBLIOGRAFÍA

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Capítulo 14

Las experiencias de la cooperación transfronteriza en África197

Mohamadou Abdoul198

INTRODUCCIÓN

Entre los argumentos sobre el papel, el lugar y la función de las fronteras interestatales africanas para la transformación del continente, existe la opinión de que estas deben ser reformadas, mediante su transformación en espacios de solidaridad, participación y enlace entre los Estados y las poblaciones. Este enfoque se traduce en realidad mediante la adopción de la cooperación transfronteriza, considerada como acelerador de la integración regional y continental promovidas por las Comunidades Económicas Regionales (CER) y por la Unión Africana (UA).

En este contexto, resulta legítimo, tras casi dos décadas de su domesticación para ser parte de la agenda política, hacer un balance de la cooperación transfronteriza en África. ¿En qué punto se encuentra en cuanto a su apropiación y su aplicación?, ¿cuál es la realidad política y operativa para el refuerzo del proceso de integración regional y el desarrollo de las zonas fronterizas y de los espacios transfronterizos?

Este capítulo describe la cooperación transfronteriza en África. La primera parte revisa el contexto de la adopción y de la evolución de la agenda política de la cooperación transfronteriza. La segunda parte analiza esta cooperación es sus dimensiones jurídica, institucional, organizativa y operativa. Por último, la tercera parte trata sobre su pertinencia y sus efectos en el refuerzo del proceso de integración regional y sobre el desarrollo de las zonas fronterizas y de los espacios transfronterizos.

CONTEXTO Y EVOLUCIÓN DE LA COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA EN ÁFRICA

La cooperación transfronteriza como orientación política y estratégica nació en África bajo el impulso de dos Estados, de la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental (CEDEAO), de la Unión Económica y Monetaria de África Occidental (UEMOA) y de la Unión Africana (UA).

Los precursores de la cooperación transfronteriza en África

Nigeria, a través de su Comisión Nacional de Fronteras, desde su creación en 1987, emprendió una acción pionera de cooperación transfronteriza para hacer que las fronteras interestatales fueran puentes de cooperación y de buen entendimiento con sus vecinos. Organizó una serie de encuentros con los países vecinos, concluyó acuerdos de cooperación y elaboró proyectos conjuntos de desarrollo199. Estos esfuerzos de institucionalización de la cooperación transfronteriza encontraron un eco favorable y un nuevo impulso cuando Mali presentó en 2002 el concepto de países-frontera, definidos como “un espacio geográfico a caballo entre las líneas divisorias de dos o más Estados limítrofes donde viven las poblaciones vinculadas por los informes socioeconómicos y culturales”. Los objetivos de esta iniciativa eran: crear espacios homogéneos de desarrollo y cooperación; fomentar los intercambios comerciales y los informes socioculturales; promover una mejor circulación de personas y mercancías; impulsar la cooperación en los ámbitos de la salud, la educación, las artes, el deporte, la agricultura, el transporte, la energía, el medioambiente, la industria, etc. El concepto de países-frontera también promovía la armonización, entre los Estados vecinos, de las políticas nacionales en los distintos sectores. En pocas palabras, se trataba, ni más ni menos, de promover la cooperación transfronteriza200.

La entrada en escena de la CEDEAO en la cooperación transfronteriza

Tras la reunión de octubre de 2004, la CEDEAO formalizó rápidamente la cooperación transfronteriza en la región de África Occidental201. Se elaboró el Programa de Iniciativas Transfronterizas (PIT) y se llevaron a cabo experiencias piloto202. No obstante, la puesta en marcha de estas acciones piloto no generó los resultados esperados por falta de financiación. Iban acompañadas de una movilización de los parlamentarios de la CEDEAO y una campaña de información y sensibilización, además de la celebración de varios encuentros nacionales y regionales para animar a los Estados miembros a financiar la ejecución de proyectos transfronterizos identificados203. A pesar de todas estas gestiones, las iniciativas de cooperación transfronteriza no se extendieron sobre el terreno. Por su parte, los Estados miembros deseaban que la CEDEAO movilizara y pusiera a su disposición los recursos financieros necesarios para la ejecución de estos proyectos.

Debido a las limitaciones, la CEDEAO cambió de enfoque y desarrolló, en diciembre de 2016, el Programa Regional de Apoyo a la Cooperación Transfronteriza (PRACT) 2017-2021. Este pretende facilitar un apoyo directo a los actores locales privados, a los entes territoriales y a los Estados miembros. Se propone producir y difundir información y conocimientos sobre la cooperación transfronteriza, así como consolidar la coordinación y promover alianzas204. Para ello, se identificaron las zonas prioritarias; además de las cuatro áreas piloto del PIT, se seleccionaron nuevas áreas205. Los sectores que debían ser objeto de la veintena de proyectos transfronterizos, valorados en 80 millones de dólares, fueron: la paz y la seguridad; la ordenación y el desarrollo de los espacios transfronterizos; la agricultura y la seguridad alimentaria; la información y la comunicación; el deporte y la cultura; la gestión sostenible de los recursos naturales compartidos; el fortalecimiento del marco institucional y jurídico de la cooperación transfronteriza; y el fortalecimiento de capacidades de los actores y la coordinación206.

La iniciativa de cooperación transfronteriza de la UEMOA

La política de ordenación del territorio comunitario de la UEMOA, aprobada en enero de 2004, ocupa un lugar importante en el desarrollo de la solidaridad comunitaria y el fortalecimiento de la cohesión social. Este eje de intervención tiene por objeto luchar contra la pobreza y reducir los desequilibrios socioeconómicos mediante la aplicación de programas de desarrollo en las zonas transfronterizas. La estrategia de la UEMOA para lograrlo consiste en apoyar la descentralización y la cooperación descentralizada207. Para ello se creó el Consejo de las Colectividades Territoriales (CCT) en cuanto que órgano consultivo, como muestra de la voluntad de materializar esta opción política. Esta determinación se vio reforzada por la firma en 2013 de protocolos que permitían hacer del CCT el centro de aplicación de la cooperación transfronteriza de la UEMOA con el apoyo técnico y financiero de los socios de la cooperación al desarrollo. Los campos seleccionados son el refuerzo de la infraestructura básica en las zonas fronterizas de SKBo y de la región del Liptako Gourma (Burkina-Mali-Níger), donde ya se había llevado a cabo previamente la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional en el Sahel (IIRSahel)208, y fueron desarrollados por el programa Local Cross-Border Initiative (LOBI) en colaboración con la cooperación del Gran Ducado de Luxemburgo y el UNCDF.

Posteriormente, la UEMOA realizó, en diciembre de 2015, un estudio para la creación de un programa de desarrollo de las zonas transfronterizas que proponía la ampliación de la zona de experimentación en el espacio transfronterizo entre Guinea Bissau y Senegal y la ampliación de los ámbitos de intervención a los servicios sociales básicos, la valorización de los recursos naturales, la acción en el ámbito de la paz y la seguridad, y el fortalecimiento de capacidades y la gobernanza local. A día de hoy, el CCT tiene previsto desarrollar una política de cooperación transfronteriza adecuada y ponerla en práctica.

El Programa Frontera de la Unión Africana y la cooperación transfronteriza

Desde el lanzamiento de su programa sobre las fronteras, el 7 de junio de 2007209, la Unión Africana aprobó la cooperación transfronteriza como uno de sus pilares básicos junto a la delimitación y demarcación y el fortalecimiento de la capacidad de gestión de las fronteras. La Comisión de la Unión Africana (CUA), que coordina este programa, organizó en diciembre de 2007 una reflexión sobre las modalidades de su aplicación a nivel continental, regional y nacional. Deseosa de adoptar un enfoque pragmático e incluyente, enseguida organizó una serie de encuentros regionales de presentación y de sensibilización sobre el Programa Frontera de la Unión Africana (PFUA)210. Sobre la base de una constatación de la existencia de iniciativas de cooperación transfronteriza en las diferentes regiones, se tomaron una serie de medidas y se formularon recomendaciones para dar coherencia a las acciones entre los niveles continental y regional y, por ejemplo, articular las escalas de aplicación del PFUA. Concretamente, estos encuentros regionales decidieron que se realizara un inventario exhaustivo de las iniciativas de cooperación transfronteriza y los acuerdos existentes en cada una de las CER que se encargaría de darlas a conocer y evaluar el estado de su aplicación. Por otra parte, las CER deberían formular propuestas sobre cómo las iniciativas de cooperación transfronteriza y los acuerdos podrían contribuir más a los objetivos del PFUA. También se pidió a las organizaciones regionales que resaltaran los vínculos existentes entre estas iniciativas en curso con las disposiciones del PFUA, con vistas a incluirlos en el marco del programa continental. Además, se animó a las CER a elaborar instrumentos jurídicos, crear fondos regionales, promover la gestión conjunta de los recursos transfronterizos y realizar intercambios de experiencias en este ámbito, así como a fortalecer la cooperación transfronteriza en materia de prevención y lucha contra el terrorismo y la delincuencia transfronteriza. Esta iniciativa, que tiende a crear sinergias, aún a día de hoy avanza tímidamente, a pesar de la instauración de una reunión anual de coordinación entre la Comisión de la Unión Africana y las CER211.

De lo anterior resulta que la aprobación de la cooperación transfronteriza en África es el resultado de una voluntad política muy fuerte, fomentada por las organizaciones regionales y la Plataforma Continental. Sin embargo, su desarrollo y profundización sufren varias restricciones y cuellos de botella. A pesar del reconocimiento de su utilidad política y de su pertinencia socioeconómica, carece, en la práctica, de seguimiento y aplicación efectiva de decisiones. Como se observa en lo explicado anteriormente, en realidad se ha aprobado y puesto en práctica en África Occidental, donde nació.

La cooperación transfronteriza en África se caracteriza por la falta de conexión entre las escalas continental, regional y nacional. Se ignoran las decisiones importantes adoptadas, así como las peticiones de apoyo a iniciativas en curso para cumplir con los objetivos del PFUA. Además, la circulación de información entre los diferentes niveles conoce las deficiencias derivadas, por una parte, de una continua falta de personal para la coordinación del programa y, por otra parte, de una apropiación de la perspectiva transfronteriza aún insuficiente por parte de los Estados miembros de la Unión Africana. Los esfuerzos de coordinación, armonización y alineamiento son aún muy tímidos. En consecuencia, las prácticas de cooperación transfronteriza de las diferentes partes interesadas están desconectadas e incluso compiten entre sí. Evidentemente, la aplicación de la cooperación transfronteriza en África todavía tardará en generalizarse.

LA APLICACIÓN DE LA COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA

Las prácticas de cooperación transfronteriza en África en sus aspectos jurídicos, institucionales, organizativos y operativos permiten apreciar la adecuación, o no, entre las decisiones políticas, las opciones estratégicas y su aplicación práctica sobre el terreno.

Los marcos jurídicos e institucionales de la cooperación transfronteriza

Una de las primeras medidas de cooperación transfronteriza es la adopción de un marco jurídico estructural que defina su ámbito de aplicación. Por ejemplo, Etiopía y Sudán crearon en el año 2000 un mecanismo llamado Joint Border Comisión (JBC) con el objetivo de facilitar los intercambios entre las poblaciones que viven a ambos lados de la frontera común. Al año siguiente, ambos países firmaron un protocolo que regulaba el comercio transfronterizo en un radio de distancia, y que listaba los productos básicos que debían ser objeto de intercambios entre poblaciones limítrofes.

Pero, en general, la falta de disposición de los Estados miembros para firmar, ratificar y encajar en sus legislaciones nacionales la Convención de la Unión Africana sobre la cooperación transfronteriza —también llamada Convención de Niamey—, una vez aprobada por los jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Africana, hizo sospechar que no tenían el menor interés por su parte hacia la cooperación transfronteriza212.

Esta aprobación, de gran importancia política, consagra el compromiso de todos los Estados miembros a anclar definitivamente la cooperación transfronteriza en sus políticas nacionales. Pero este proceso aún en curso es muy lento. En consecuencia, este instrumento jurídico para enmarcar las estructuras de la cooperación transfronteriza todavía no ha entrado en vigor porque faltan por ratificarlo al menos quince Estados miembros.

Es lícito deducir que la cooperación transfronteriza y la opción de una acción fuerte y duradera en los espacios transfronterizos entre vecinos no parece, por el momento, constituir una prioridad para un gran número de Estados africanos. Algunos están obligados por la situación sobre el terreno, como se ha ilustrado en el caso de Malawi y Tanzania, que se enfrentan a problemas de tenencia de la tierra. En efecto, los cambios en el curso del río Songwe debido a las lluvias y las inundaciones generan cambios en el trazado de la línea fronteriza que, a su vez, genera tensiones entre las poblaciones. Frente a estos conflictos, los dos gobiernos han decidido elaborar y firmar un memorando de entendimiento, así como establecer un comité mixto y un plan de acción para gestionar pacíficamente este problema transfronterizo. Las circunstancias del momento también obligaron a Burkina Faso y a Mali a elaborar un convenio local de gestión de los recursos naturales transfronterizos en nueve municipios. Este fija, mediante un proceso incluyente y participativo, las normas y formas en que los recursos naturales compartidos deben explotarse de forma racional. Sin embargo, la aplicación de las disposiciones de este convenio local han quedado en papel mojado. No obstante, en este mismo espacio transfronterizo hay otras medidas legales e institucionales de cooperación transfronteriza que han tenido mejores resultados, como lo demuestra lo establecido en el marco de la gestión de un centro de salud transfronterizo abierto en 2012 y gestionado por un convenio sobre el establecimiento de una agrupación de cooperación sanitaria transfronteriza entre dos municipios rurales de la frontera de Burkina Faso y Mali. Esta experiencia, que resultó concluyente, llevó a los dos países a ampliar el espacio de cooperación transfronteriza al crear la Agrupación Local de Cooperación Transfronteriza (GLCT) que agrupa a nueve entidades territoriales. La creación de esta estructura transfronteriza se ampara en la Ley de Mali nº 93-008 que fija las condiciones de la libre administración de las colectividades territoriales y en el código general de las colectividades territoriales de Burkina Faso213.

Estos dos instrumentos permiten a los entes territoriales cooperar más allá de las fronteras nacionales. Deseosos de consolidar sus logros, los gobiernos de Burkina Faso y Mali firmaron en 2016 un acuerdo marco sobre cooperación transfronteriza que permitía, tanto a los organismos públicos como a los entes territoriales y las agrupaciones de entidades, llevar a cabo medidas de cooperación transfronteriza, incluida la celebración de acuerdos214.

La experiencia de Burkina Faso y Mali ha inspirado a otros países como Benín y Nigeria, Guinea y Mali, Burkina Faso y Níger, que se comprometieron a un proceso de elaboración y firma de un acuerdo marco de cooperación transfronteriza y de convenios para crear agrupaciones municipales de cooperación transfronteriza.

En definitiva, África Occidental actúa como laboratorio de pruebas para esta materia. Ninguna otra región del continente ha seguido su ejemplo hasta la fecha. Aunque es cierto que en otros lugares y regiones del continente africano se están llevando a cabo otras iniciativas concretas de cooperación transfronteriza, aún no existen perspectivas de adopción de una política global de cooperación transfronteriza215.

De manera general, los instrumentos jurídicos, independientemente del nivel al que se elaboren, definen el modelo de organización y funcionamiento de la cooperación transfronteriza. Sin embargo, es el análisis de las experiencias concretas de puesta en marcha de las medidas de cooperación transfronteriza entre Burkina Faso y Mali y entre Mali y Senegal —que se está replicando en otros espacios transfronterizos de África Occidental— el que nos permitirá comprender el modelo organizativo y operativo.

Las dimensiones organizativa y operativa de la cooperación transfronteriza

La puesta en marcha de una iniciativa de cooperación transfronteriza es una operación compleja que requiere una organización multinivel. A nivel ministerial, las estructuras encargadas de las fronteras de los Estados establecieron en cooperación una comisión técnica bilateral que se reúne periódicamente para planificar y supervisar las actividades, incluidas las relativas a la cooperación transfronteriza. Sobre el espacio transfronterizo, entre las regiones fronterizas, los representantes del ejecutivo nacional, los gobernadores regionales, se organizan en comité de pilotaje que supervisa las actividades de la Comisión Técnica Mixta de cooperación transfronteriza. Esta Comisión, encabezada por las autoridades administrativas a nivel departamental, en particular por los prefectos, moviliza a los representantes de los entes territoriales, los servicios técnicos y las organizaciones de la sociedad civil para dirigir el proceso de ejecución de la medida de cooperación transfronteriza.

Esta última comienza, desde un punto de vista operativo, por un diagnóstico territorial del espacio transfronterizo. Ante todo, se informa y sensibiliza a las comunidades fronterizas sobre la iniciativa transfronteriza. A continuación, se realiza un diagnóstico participativo e incluyente, y sus resultados se devuelven ampliamente a las poblaciones y a todos los intervinientes en la zona transfronteriza en cuestión. Esta fase de diagnóstico va seguida de la planificación. La Comisión Técnica Mixta, que informa periódicamente al comité de pilotaje, lleva a cabo consultas con el fin de definir las acciones prioritarias sobre cuya base se elabora un Programa Transfronterizo de Desarrollo Local (PTDL).

La responsabilidad de la aplicación de PTDL corresponde a los gobiernos locales del espacio transfronterizo en cuestión. Se estructuran en una Agrupación Local de Cooperación Transfronteriza (GLCT, por sus siglas en francés) dotada de un estatuto de organismo de cooperación transfronteriza. Los entes territoriales miembros están representados por el alcalde, el secretario general y un número determinado de miembros de las comisiones municipales permanentes. El GLCT dispone de un órgano de deliberación llamado Consejo del GLCT, cuyos miembros proceden de los entes territoriales. Este consejo se reúne con una periodicidad establecida por los estatutos que rigen el funcionamiento del GLCT. El órgano ejecutivo lo constituye la mesa. El presidente y el vicepresidente, elegidos por el consejo para una duración determinada y en alternancia entre los países implicados, supervisan la acción de la secretaría. El secretario es un experto en cooperación transfronteriza contratado para la gestión cotidiana de las actividades del GLCT.

Los recursos financieros del GLCT proceden de las contribuciones de los entes locales, las subvenciones de los Estados y los socios del desarrollo, así como de las donaciones y legados.

Con esta estructura organizativa, el GLCT moviliza los recursos financieros necesarios para la aplicación del PTDL. De momento esto puede resumirse en identificar y dirigirse a los socios financieros (de la cooperación bilateral o multilateral) con el fin de solicitar la financiación de proyectos del PTDL.

Los responsables del GLCT prevén, una vez que se adquieren y reciben los fondos, el desarrollo del dispositivo de puesta en marcha de proyectos de cooperación transfronteriza. El desarrollo de las acciones de este dispositivo consiste en una planificación operativa de las actividades, una puesta en marcha de un equipo técnico de apoyo a la aplicación de los proyectos, una formulación de proyectos sobre la base del PTDL, una contratación con los operadores y prestadores de servicios y una puesta en marcha de un mecanismo de control institucional de la realización de proyectos. El seguimiento de la realización de proyectos y su evaluación se consideran también en el dispositivo de aplicación.

Las zonas fronterizas y los espacios transfronterizos donde se realizan las operaciones de cooperación transfronteriza no parecen, a priori, referirse a la integración regional. Pero esta es una visión engañosa. Estas porciones de territorios nacionales son, en efecto, las zonas de contactos y conexiones que tejen y consolidan las relaciones interestatales mediante actividades conjuntas con actuaciones concretas. Son los lugares de la fundación operativa de la integración regional.

LA COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA: DESAFÍO PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL

Las organizaciones de la comunidad regional y la institución continental han percibido esta intuición de la relación de la cooperación transfronteriza en la integración regional y han aprovechado su alcance político y práctico. Así, han creado directamente este vínculo en los textos jurídicos que regulan la cooperación transfronteriza en África.

Según la UA, la cooperación transfronteriza es “todo acto o cualquier política encaminada a promover y fortalecer las relaciones de buena vecindad entre comunidades fronterizas, entes y administraciones territoriales u otros actores implicados dentro de dos o más Estados, incluidos los acuerdos y arreglos pertinentes a tal fin”. Tiene la ambición de “transformar las zonas fronterizas en elementos catalizadores del crecimiento, así como de la integración socioeconómica y política del continente”. La CEDEAO tiene la misma acepción. Se asigna a la cooperación transfronteriza una función de fomento de la política de integración subregional de África Occidental, en particular, a través de la creación de zonas de distribución e integración de proximidad. Pero para que esto pase, será necesario que los actores locales, que son los principales dinamizadores de la cooperación transfronteriza, sean conscientes del impacto de sus acciones sobre la integración regional y actúen teniendo en cuenta este objetivo, además del desarrollo socioeconómico de las zonas fronterizas y la mejora de las condiciones de vida de las comunidades fronterizas. La UEMOA, tal como se explica más arriba, tiene esa perspectiva, en concreto, por su compromiso de responsabilizar a las comunidades locales sobre la realización de su objetivo de alcanzar una mayor integración entre los Estados.

De hecho, más allá de ser una palanca estratégica y funcional para la integración regional, la cooperación transfronteriza permite conectar diferentes niveles de aplicación de políticas públicas sobre la transferencia de competencias a estructuras supranacionales (por ejemplo, las CER, la UA), o bien a los organismos descentralizados (los entes locales o territoriales). Entre estos dos niveles, la autoridad estatal central sirve de correa de transmisión y de interfaz. Es por ello por lo que la cooperación transfronteriza es un medio adecuado para una articulación de las escalas de intervención y de coherencia de las estrategias y agendas políticas continentales, regionales y nacionales.

CONCLUSIÓN

La cooperación transfronteriza como enfoque de desarrollo está dando sus primeros pasos en África. Se desarrolla gradualmente. A menudo, se evoca en los discursos de los responsables políticos. Suscita el interés de un número de actores cada vez mayor. La promoción de los organismos encargados de la definición de políticas comunitarias y de una política continental, así como de las organizaciones de la sociedad civil, comienza a dar sus frutos. Aunque su aprobación y puesta en práctica por los Estados aún son lentas, no cabe duda de que se considera una ventaja política, diplomática y socioeconómica innegable.

Es responsabilidad de estos Estados asegurar que las iniciativas transfronterizas en ámbitos diversos y variados se extiendan a los largo de las fronteras africanas. Los Estados deben actuar en consonancia con sus propias decisiones tomadas en el seno de las CER o de la UA, movilizando los recursos humanos, técnicos y financieros necesarios para la realización de la cooperación transfronteriza. Solo con esta condición esta última saldrá de la crisis de aplicación en la que se encuentra y permitirá el desarrollo de los espacios transfronterizos contribuyendo de manera decisiva al proceso de fortalecimiento de la integración regional.

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Kipre, P. (2006): Intégration régionale et développement rural en Afrique de l’Ouest, SIDES IMA, Bayeux.

Capítulo 15

La cooperación transfronteriza en América Latina y el Caribe: nuevos retos y escenarios

José María Cruz216

INTRODUCCIÓN

Como ocurre en la mayoría de casos que se dan por todo el mundo, las fronteras terrestres latinoamericanas y caribeñas son territorios con grandes necesidades de desarrollo económico y social. Desde luego, existen excepciones, así como diferente grado y tipo de necesidades en función de la frontera que se considere, pero, por norma general, el efecto barrera que crea la concepción de Estados nación centralizados bajo dominio colonial primero e independientes a partir de finales del siglo XVIII y principios del XIX provoca que en los territorios fronterizos la inversión y presencia estatal y, por consiguiente, el desarrollo socioeconómico sean limitados. Esta realidad es extensible a México, Sudamérica, Centroamérica (Torres, 2011) y a la frontera entre Haití y República Dominicana en el Caribe.

Las zonas de frontera son igualmente lugares donde se da una tensión migratoria creciente debido a diversas causas. A modo de simple referencia, entre los casos más recientes se encuentran aquellos motivados por cuestiones económicas (crisis de Venezuela), conflictos sociopolíticos (como los ocurridos en Nicaragua u Honduras), vulneración de derechos (es el caso de la población LGBTI sudamericana y centroamericana217) o desplazados climáticos (motivados por las catástrofes naturales en zonas de Sudamérica, Centroamérica y el Caribe218). Estos y otros muchos ejemplos motivados por factores como la persistente vulnerabilidad económica de ciertos territorios —en ocasiones alimentada por la tendencia a la inestabilidad que provocan los efectos contagio en los mercados globales—, el calentamiento global, la presión a la que se ven sometidos numerosos grupos motivada por el crecimiento de populismos y el potencial crecimiento de extremismos de derechas o la tendencia al cierre de fronteras (como es el caso de México y Estados Unidos) nos permiten aventurar que la gestión de los flujos migratorios será el gran reto al que se enfrentarán las zonas de frontera latinoamericanas y caribeñas en las próximas décadas.

Asimismo, las zonas fronterizas son ricas en recursos naturales, pero su gestión y extracción compartidas no siempre están desarrolladas o debidamente controladas, dada la debilidad estatal propia de los territorios periféricos y la deficiente coordinación entre actores nacionales o subnacionales. Esto provoca el empobrecimiento de las comunidades locales, la contaminación de zonas verdes y acuíferos, o que la lucha contra el cambio climático o la adaptación a sus efectos no sea siempre eficaz. Ocurre algo similar con el patrimonio humano y étnico. En muchos casos, las comunidades indígenas situadas en zonas de frontera sufren como ningún otro grupo poblacional las consecuencias de vivir en territorios periféricos. El subdesarrollo socioeconómico en el que se ven abocadas a vivir, el limitado acceso a la salud en zonas donde el servicio público estatal no siempre llega y la compleja preservación de tradiciones y expresiones culturales que trascienden líneas de demarcación geográfica ante la falta de coordinación e incentivos estatales y de la cooperación las hacen especialmente vulnerables.

LA COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

A la hora de analizar la realidad fronteriza concreta de la región latinoamericana, uno de los primeros elementos que sale a relucir es la constante inseguridad existente en las zonas de frontera. Centroamérica es quizás uno de los ejemplos más conocidos, pese a que la integración regional a través de Sistema de Integración Centroamericana (SICA), con apoyo de entidades como la Unión Europea, ha centrado buena parte de sus esfuerzos en fortalecer la cooperación para mejorar las condiciones de seguridad de las fronteras de los países que lo conforman. El narcotráfico, la trata de personas y otras actuaciones ilícitas relacionadas están en muchos casos en el origen de la situación, que también es visible en las fronteras norte y sur de México y en algunas de Sudamérica. En términos generales, no puede asegurarse que la situación haya mejorado con el paso del tiempo, e incluso en fronteras que habían visto reforzada su seguridad en los últimos años se observa cierta regresión. Es el caso, por ejemplo, de las recientes complicaciones en las fronteras colombianas con Venezuela y Ecuador, donde se ha registrado mayor actividad de grupos que realizan actividades delictivas como las referidas.

Como respuesta a todo ello, el continente se ha convertido en un interesante laboratorio de innovación territorial para las regiones de frontera. La combinación de lógicas de cooperación transfronteriza, surgidas de manera espontánea o desarrolladas a partir de diferentes procesos de fortalecimiento de capacidades e intercambio de buenas prácticas entre territorios latinoamericanos o entre estos y experiencias europeas, con acciones de cooperación internacional, está permitiendo sentar las bases de un mayor y más sostenible desarrollo. El valor agregado de la cooperación facilita que la inversión de fondos, bien propios, bien de cooperación, tenga más impacto gracias a la conformación de la masa crítica suficiente para cada acción de desarrollo pueda llevarse a cabo. Además, la cooperación transfronteriza contribuye a una mejor identificación de necesidades y soluciones a problemas propios de los territorios de fronteras, así como a la sostenibilidad de diferentes iniciativas posible gracias a la definición de estrategias cooperativas, a la conformación de estructuras de gestión y a la complementariedad de recursos humanos y económicos.Asimismo, la planificación con enfoque territorial en ciertos territorios y los procesos crecientes de descentralización y paradiplomacia que se han desarrollado en los últimos años favorecen la concepción de iniciativas de cooperación transfronteriza donde los actores subnacionales adquieren verdadero protagonismo. Ello está permitiendo que, en ciertas zonas, a modo de piloto, se estén gestando iniciativas de cooperación transfronteriza que incluyen procesos participativos del conjunto de actores de la región, bajo la concepción de una planificación estratégica conjunta y gestionada conforme a una gobernanza más efectiva.

Por lo tanto, el valor añadido de la cooperación transfronteriza es especialmente relevante para América Latina y Caribe, no solo por los retos a los que se enfrentan unas fronteras donde persiste la pobreza, la desigualdad —según Naciones Unidas, la región es la más desigual del mundo (UNDP, 2010)—, la limitada cohesión social, las asimetrías y un creciente despoblamiento, con la consiguiente complicación para alcanzar masa crítica para la ejecución de acciones de desarrollo, sino también por el potencial que tiene el continente para generar modelos de desarrollo propios e innovadores para salvar las barreras existentes. Por ello es capital dar continuidad, incluso reforzar, las iniciativas que favorecen el contacto entre Europa y América Latina, así como a modelos de cooperación Sur-Sur, que tienen como fin promover la innovación en el desarrollo territorial219.

La Dirección General de Política Regional y Urbana de la Comisión Europea (DG REGIO) fue pionera en promover la transferencia de experiencias entre ambos continentes en esta materia. Así, ha realizado estudios sobre el estado de la cooperación transfronteriza en América Latina en 2011, identificando las fronteras más dinámicas o con potencial del continente, e informes sobre regiones concretas como es el caso de Centroamérica (ARFE, 2014). La Comisión ha apoyado igualmente iniciativas geográficamente más localizadas, como es el caso de estudios sobre la gestión transfronteriza del río Paraná (ARFE, 2013) o el análisis y promoción de sistemas regionales de innovación bajo lógicas de cooperación transfronteriza (ARFE e INFYDE, 2015).

Además, ha financiado diferentes procesos de transferencia de experiencias entre Europa y Sudamérica, Centroamérica, México y el Caribe. Solo en 2012 y 2014, la Dirección General y la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE) organizaron cuatro visitas de estudio a Europa y una veintena de seminarios en Sudamérica220. Igualmente, ambas entidades apoyaron en esa época la celebración de un foro en Martinica sobre cooperación transfronteriza en el Caribe. Y la propia DG REGIO ha financiado los recientes proyectos INNOVACT o IUC LAC para la promoción de la innovación regional y urbana en América Latina que han considerado lógicas transfronterizas. Otros organismos han promovido igualmente esta transferencia transatlántica de experiencias. Destaca la iniciativa Fronteras Cooperativas, liderada por el Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) del estado brasileño de Paraná, que tiene como objetivo el fortalecimiento de la cooperación transfronteriza en las fronteras de ese ese territorio con Argentina y Paraguay a partir de partenariados público-privado. En el marco de este proyecto, apoyado por entidades como ARFE, se han organizado diversas visitas de estudio a fronteras europeas y diferentes foros en los que han participado expertos internacionales.

Es además reseñable el interés mostrado en el intercambio de experiencias de cooperación transfronteriza por parte de algunas regiones fronterizas de España y Portugal. Galicia, Andalucía o Alentejo han participado en distintos foros de los referidos, mientras que la Agencia Extremeña de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AEXCID) ha financiado diferentes iniciativas de vinculación de prácticas de cooperación transfronteriza entre ambos continentes, entre las que destaca especialmente el Foro Eurolatinoamericano dedicado a esta temática, celebrado en 2017 en la ciudad de Cáceres y que contó con la participación del entonces secretario general de la Comunidad Andina, Walker San Miguel.

Precisamente este organismo supranacional ha desempeñado un papel destacado en la promoción de la cooperación transfronteriza en territorios andinos, siendo el proceso supranacional latinoamericano que más ha apostado por la integración regional a través de las fronteras. Para ello ha contado con el apoyo de la Unión Europea y su Proyecto de Integración Regional Participativa en la Comunidad Andina (INPANDES), que no solo ha financiado iniciativas concretas de desarrollo ambiental y productivo con enfoque transfronterizo, sino que, además, ha generado y financiado procesos de capacitación de actores territoriales, análisis de las iniciativas de cooperación y acciones de intercambio de experiencias entre territorios de frontera andinos, y entre estos y estructuras europeas de cooperación transfronteriza.

Esta combinación de acciones promovida por INPANDES ha demostrado ser especialmente útil en la generación de impacto sobre las comunidades locales, al acompañar las acciones de transferencia de buenas prácticas con procesos de adecuación de las mismas a las realidades locales andinas, así como a los marcos normativos existentes en cada una de las fronteras donde se ha implementado. Y es que la experiencia de la última década de cooperación entre ambos continentes evidencia que, siendo necesaria la transferencia de experiencias y metodologías, cada frontera, compartiendo problemas comunes y asimetrías semejantes, necesita estrategias y políticas propias que consideren el contexto específico en el que se enmarcan.

PROCESOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL Y SUBREGIONAL

Esta tendencia a establecer vínculos entre diferentes fronteras no ha incidido hasta el momento de manera importante en la convergencia de los modelos de cooperación en el continente americano. En América Latina y el Caribe existen más de una treintena de fronteras terrestres, donde los procesos de desarrollo con enfoque transfronterizo han avanzado a diferentes velocidades y con diverso grado de formalización. El desarrollo heterogéneo de los procesos responde a varios factores. El más evidente es la divergencia de realidades sociopolíticas y normativas de cada uno de los territorios de frontera. Pero igualmente se deben considerar otros elementos, como el marco de integración supranacional en el que esas fronteras se localizan. De este modo, existe cierta correlación entre el grado de avance y modelo de la cooperación transfronteriza, y la madurez y enfoque de los procesos de integración regional surgidos en América Latina y el Caribe en la segunda mitad del siglo XX y que, en muchos casos, han perdurado hasta el día de hoy.

Se pueden datar más de una docena de procesos de integración regionales o subregionales en América Latina y el Caribe (FOGAR, 2012), de los que una parte muy limitada han tenido incidencia real en los procesos de desarrollo de los territorios de frontera y de cooperación a través de estas. Incluso los procesos que más lo han promovido, como la Comunidad Andina, se han visto condicionados por cambios de enfoque y, con ello, por la falta de continuidad en los procesos que requiere la generación de impacto a través de la cooperación transfronteriza. El Sistema Andino de Integración ha promovido especialmente la integración fronteriza a través de normativas como la Decisión 459 sobre Política Comunitaria para la Integración y el Desarrollo Fronterizo o la Decisión 501, que constituye las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), aunque la aplicación de estas disposiciones depende del grado de acuerdos entre los países, por lo que no en todos los casos se llevan a la práctica. Del mismo modo, ha liderado iniciativas como los programas CESCAN I y II, para la cohesión económica y social, e INPANDES, para la integración regional, siempre conforme a modelos de desarrollo transfronterizos. Sin embargo, la reingeniería de entidad supranacional, acontecida en la presente década, eliminó la cooperación transfronteriza de entre sus prioridades estratégicas. Del mismo modo, en función de los objetivos de los proyectos de construcción supranacional, la integración y la consecuente cooperación transfronteriza han atendido a prioridades temáticas o sectoriales diferentes. Así, mientras en Sudamérica se han desarrollado iniciativas de conectividad y desarrollo económico, en Centroamérica los procesos han apostado más por la seguridad y la integración social. En el caso caribeño, las condiciones especiales de las fronteras marítimas —el total, a excepción de las terrestres de República Dominicana y Haití y del caso de la Guayana— y la limitada consistencia de sus procesos de integración regional han hecho que la cooperación transfronteriza haya seguido una senda totalmente distinta a la de América Latina.

En cualquier caso, de manera global, existen avances en el desarrollo y formalización de los procesos de cooperación transfronteriza, toda vez que las iniciativas de construcción supranacional están incorporando cada vez más la integración fronteriza en su agenda y promueven una suerte de gobernanza entre ellos, sus miembros —el nivel nacional— y, en menor medida, con las autoridades locales y las organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, esto no va acompañado de un compromiso de fondos de carácter plurianual que permitan la financiación o, al menos, la cofinanciación de algunos programas de cooperación transfronteriza sostenibles en el largo plazo.

Asimismo, más allá de divergencias y altibajos, la inexistencia de una visión panamericana del desarrollo del continente así como la debilidad de proyectos continentales de gestión y desarrollo regional efectivo como UNASUR han incidido en que no exista hasta el momento un planteamiento común del desarrollo a través de las fronteras.

Otro factor que incide en el avance de la cooperación transfronteriza en determinados territorios es el grado de descentralización que se ha alcanzado en muchos países de América Latina durante el siglo XX y lo que llevamos del XXI. Gracias a ello, las entidades subnacionales han pasado a ser actores clave de numerosos procesos de integración fronteriza y la paradiplomacia se ha convertido en combustible de la cooperación transfronteriza.

Es precisamente la inexistencia de entidades públicas intermedias uno de los factores que han limitado el avance de la cooperación transfronteriza en Centroamérica. Igualmente, los procesos de desarrollo y relacionamiento en el nivel local no están tan desarrollados como en otros lugares de, por ejemplo, Sudamérica, dado el limitado papel que se concede a los municipios por parte de determinados Estados. El Sistema de Integración Centroamericana (SICA) está abordando el desarrollo local a través de cadenas de valor transfronterizas221 —otros organismos como CEPAL también han abordado esta temática— y la definición del papel de las autoridades subnacionales en los procesos de construcción transfronteriza. De igual modo, ha promovido el desarrollo local transfronterizo a través de iniciativas regionales como PRESISAN o PRESANCA, con resultados relevantes. Este esfuerzo supranacional por fortalecer la integración a través de lo local evidencia la importancia y necesidad de involucrar más a las entidades de integración multipaís en las estrategias regionales de desarrollo territorial, especialmente si consideramos que la cooperación transfronteriza no ha sido abordada de manera profunda en el conjunto del subcontinente y sus fronteras con México, al estar igualmente ausente de la agenda política binacional.

Pese a todo ello, en Centroamérica se ha dado un cierto proceso de integración dinámico (ARFE, 2014) en determinadas subregiones transfronterizas como el Trifinio, el Golfo de Fonseca y la cuenca del Sixaloa, así como otras experiencias reseñables. Para el resto de territorios, es preciso fomentar el fortalecimiento de capacidades locales y la sensibilización de entidades nacionales sobre el rol de las subnacionales. Igualmente, es necesario establecer procesos adecuados de gobernanza multinivel encuadrada en un marco legal, político e institucional determinado que, abordando las asimetrías legislativas existentes, regule las relaciones transfronterizas, respetando las cuestiones limítrofes y los marcos constitucionales y legales de cada país.

Hasta el momento, ese marco se limita a una concepción compartida de las áreas de desarrollo territorial transfronterizo priorizadas en la región, siendo la seguridad, la migración y la movilidad las principales temáticas que se abordan. La cooperación transfronteriza ha de combinarse y apoyar flujos migratorios regulados a la par que seguros, con especial énfasis en la población particularmente vulnerable como son los menores que se desplazan solos o los grupos LGBTI que transitan en dirección al norte.

RETOS Y ESCENARIOS

Pero más allá de eso, es necesario hacer esfuerzos por construir una identidad transfronteriza que permita superar obstáculos históricos entre estos países, respetando las limitaciones nacionales y promoviendo sinergias y complementariedades (ARFE, 2014). Como referencia puede tomarse el caso del Trifinio. Uno de los resultados más importantes del Plan de Desarrollo Regional del Trifinio es la consolidación de la Comisión Trinacional, la cual ha desarrollado acciones concretas en materia de agricultura sostenible, incremento del comercio entre municipalidades fronterizas de los tres países y, lo más importante, una mayor participación de la sociedad civil en lógicas transfronterizas.

Del mismo modo, es preciso abordar en Centroamérica cuestiones de importancia creciente, como la conservación de espacios ambientalmente estratégicos y afectados por el cambio climático, cuya gestión es compleja debido a su situación de frontera.

En el caso del Caribe, la existencia mayoritaria de fronteras marítimas entre los países dificulta la conformación de lógicas de integración regional. En lo referido a las fronteras terrestres, la de la República Dominicana con Haití contempla problemas ligados al tránsito ilegal, la gestión de espacios naturales compartidos y pobreza, en muchos casos extrema, especialmente en el caso de la antigua colonia francesa. La región además se ve condicionada por su situación de frontera con la propia Unión Europea dada la existencia de territorios comunitarios en la zona. El programa transnacional de Interreg para el Caribe posibilita el desarrollo de proyectos entre territorios europeos y no europeos, considerando la componente transfronteriza para cuestiones como la promoción de las energías renovables, la prevención de desastres o el fomento de la innovación.

En el caso sudamericano, los municipios son, igualmente y cada vez más, actores esenciales para el desarrollo (Torres, 2011). Así, actualmente existen experiencias de cooperación transfronteriza muy interesantes, principalmente en aquellos casos donde se dan ciertas condiciones específicas. Para empezar, el ya comentado apoyo a la cooperación transfronteriza por parte de procesos de construcción supranacional o por cancillerías determinadas. Un buen ejemplo de esto último es Perú, donde el Gobierno ha desarrollado una política activa de desarrollo de fronteras acompañada de acciones financiadas en muchos casos por la Unión Europea. La Delegación de la Unión en Lima, ciudad donde se localiza además la Comunidad Andina, junto a la DG REGIO, ha apoyado este impulso gubernamental, que ha tenido como resultado el fortalecimiento de cadenas de valor de café o fibra de camélidos en la frontera con Bolivia, las acciones conjuntas llevadas a cabo por el Plan Binacional Ecuador-Perú o el desarrollo integral de la cuenca del Putumayo, en la frontera con Colombia y la triple frontera con Brasil.

Este último país ha desempeñado igualmente un papel importante en el desarrollo territorial transfronterizo sudamericano. El proyecto transnacional Río de la Plata, que integra a Brasil, Uruguay y Argentina, es una experiencia relevante con potencial para constituirse en una región metropolitana verdaderamente transfronteriza conforme a un adecuado proceso de gobernanza que integre las dimensiones rural y urbana de la zona. Otra iniciativa relevante es la colaboración entre ciudades gemelas del territorio fronterizo compartido por Brasil y Uruguay y la triple frontera Brasil-Argentina-Paraguay. Pero, sin duda, el caso más paradigmático es el proceso cooperativo lanzado por el SEBRAE y municipios gemelos de los estados brasileños de Paraná y Santa Catarina, y de la provincia argentina de Misiones. Actualmente, más de una decena de entidades locales y más de un centenar de líderes del sector privado abordan de manera conjunta, conforme a un modelo de partenariado público-privado, una planificación territorial estratégica transfronteriza, implementan proyectos de manera conjunta —principalmente focalizados en la generación de confianza, pero también de desarrollo turístico o de movilidad— y abordan la conformación de una visión y concepción de frontera que está posibilitando que se cree un sentimiento de pertenencia a una comunidad de destino compartido. SEBRAE también ha apoyado otras iniciativas de desarrollo territorial transfronterizo, como el proyecto Mato Grosso do Sul Sem Fronteiras, desarrollado con entidades de Bolivia.

En cualquier caso, aun cuando recaban el apoyo nacional o supranacional, las autoridades locales sudamericanas no cuentan con programas e instrumentos en los que poder apoyarse. La financiación es escasa y la relación con las lógicas nacionales puntual y desarticulada, mientras que la inexistencia de marcos legales armonizados, pese a que sus países se enmarcan en procesos regionales de integración, complica la identificación de formas jurídicas que permitan a las entidades conformar estructuras de gestión netamente transfronterizas. Un caso paradigmático es la Hermandad de Provincias del Norte de Ecuador y Departamentos del Sur de Colombia, creada en 2015 y que se ha convertido sin duda en una de las experiencias de cooperación más avanzadas. Cuatro prefecturas y dos gobernaciones del territorio que une Colombia y Ecuador han generado un foro de discusión política ante prioridades comunes al conjunto de territorio de frontera. Incluso, como empieza a ocurrir también en otros lugares del continente como en las fronteras Brasil-Perú o Perú-Chile, se están abordando la conformación de sistemas regionales de innovación con lógica transfronteriza o el diseño conjunto de estrategias para la territorialización de los ODS. Sin embargo, a nivel técnico, no existe aún una planificación netamente transfronteriza ni una estructura con recursos técnicos, humanos y económicos propios. Otras organizaciones mancomunales, como la Mancomunidad de Municipios de la cuenca del Titicaca, promovida por la Alta Autoridad Binacional para la gestión del acuífero compartido entre Perú y Bolivia, empiezan a dar pasos en la misma dirección y a afrontar a su vez similares limitaciones.

REFLEXIONES FINALES

Ante las características comunes que se dan en el macrocontinente americano, el conjunto de la región afronta una serie de retos y oportunidades compartidas que deben abordarse a partir de unas bases que consoliden procesos reales, estructurados y eficaces de cooperación transfronteriza. Así, resulta necesario debatir en profundidad estrategias específicas y articular una oferta de recursos financieros comunes y sostenibles en el tiempo. Además, han de fortalecerse los procesos de gobernanza multinivel, definiendo claramente funciones y responsabilidades de las entidades supranacionales, nacionales, provinciales y locales en los procesos de cooperación transfronteriza222. Si bien cada frontera tendrá sus especificidades y cada región sus características definitorias, es oportuno apostar por una visión panamericana de la cooperación transfronteriza, que atienda a los escenarios similares que se plantean.

Estos escenarios vienen definidos por amenazas y oportunidades cada vez más globalizadas que no han de ser abordadas únicamente conforme a una dimensión regional, sino también interregional. Un claro ejemplo de ello son las migraciones, con flujos de población desplazada que atraviesa distintos países pero también regiones, de manera que lo que acontece en una frontera sudamericana acaba transcendiendo en otras de Centroamérica o Sudamérica. Por ello, es primordial promover la cooperación entre entidades locales a través de lógicas de cooperación Sur-Sur y entre procesos de integración supranacional. Así, en un momento de incertidumbre y de reversibilidad de las lógicas que han regido en las tres últimas décadas las relaciones regionales e internacionales no solo en América Latina y el Caribe, sino también en Europa, no se fortalecerá únicamente la premisa de que la integración regional incidirá en un mayor y mejor desarrollo territorial transfronterizo, sino también que la cooperación en frontera pueda ser la mejor herramienta para apuntalar a entidades supranacionales frente al creciente envite de nacionalismos y populismos.

Para ello, desde lo nacional se debe contribuir a la autonomía de autoridades locales para que la descentralización sea real y efectiva, y se deben promover procesos de conformación de mancomunidades a la manera de la Trinacional Fronteriza Río Lempa, en el Trifinio (Guatemala, Honduras y El Salvador). Es necesario igualmente fortalecer las capacidades locales por medio de programas de formación sistemática en materia de cooperación transfronteriza. Pero, sobre todo, se han de ofertar las herramientas necesarias para que América Latina y el Caribe continúen convirtiéndose en verdaderos laboratorios de innovación regional donde se fortalezcan los vínculos entre la cooperación transfronteriza y el desarrollo territorial, el desarrollo sostenible y la cooperación internacional al desarrollo.

BIBLIOGRAFÍA

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— (2013): Cooperación Transfronteriza en América Latina: Apoyo al Desarrollo Sostenible e Integral en el Eje de Desarrollo del Río Paraná, DG REGIO.

— (2014): Cooperación UE – Centroamérica. Apoyo a las acciones de cooperación transfronteriza del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), DG REGIO.

Asociación de Regiones Fronterizas Europeas, ARFE e INFYDE (2015): EU-Latin American Cooperation on Cross-Border (Brazil and Peru) Regional Innovation Systems in the framework of Regional Policy, DG REGIO.

FOGAR (2012): Evaluation de l’implication des Régions et des Etats fédérés dans le processus d’intégration régionale au niveau continental et sous-continental, Organisation des Regions Unies-Forum Global d’associations de Regions, Ginebra.

Thomas, A. y Benjamin, L. (2018): “Policies and mechanisms to address climate-induced migration and displacement in Pacific and Caribbean small island developing states”, International Journal of Climate Change Strategies and Management, vol. 10, Issue 1, pp. 86-104.

Torres, C. (2011): “Cooperación transfronteriza: experiencia de la Asociación de Regiones Fronterizas de Europa para América Central”, en J. Altmann y T. Beirute, América Latina y el Caribe: Cooperación Transfronteriza. De territorios de División a Espacios de Encuentro, Teseo, pp. 125 a 138.

UNDP (2010): Acting on the Future: Breaking the Intergenerational Cycle of Inequality: First Human Development Report for Latin America and the Caribbean, United Nations Development Programme, Nueva York.

Capítulo 16

La cooperación transfronteriza en el sudeste asiático analizada desde un enfoque ético humanístico223

Elisabetta Nadalutti224

INTRODUCCIÓN

¿Contribuye la cooperación transfronteriza a promover un desarrollo respaldado por los valores éticos en el Sudeste Asiático? Esta es la cuestión principal que se abordará en este capítulo analizando el “proceso de desarrollo” que Iskandar-Malasia, una región fronteriza entre el Estado federal de Malasia y el Estado de Singapur, está experimentando.

Teóricamente, se considerará la cooperación transfronteriza como algo no solo vinculado al desarrollo económico y a las relaciones políticas, sino también a las necesidades sociales y éticas. Las actividades de cooperación transfronteriza son ampliamente concebidas como las actividades que tienen lugar dentro y entre territorios, y entre actores gubernamentales formales e informales que contribuyen a construir redes “transfronterizas” y formaciones que “conectan y articulan a los actores locales y nacionales y a los procesos” (Sassen, 2015). Por lo tanto, las actividades de cooperación transfronteriza son actividades multiescala que no pueden ser entendidas completamente sin tener en cuenta los valores que respaldan dichas actividades.

En consecuencia, se afirma que esos valores están definidos, promovidos y operativizados a través de los procesos socioculturales transfronterizos por grupos heterogéneos de actores dentro, a través y más allá de las zonas fronterizas. La puesta en marcha de estos valores va de la mano de la idea de promover un desarrollo que sea sostenible. Por lo tanto, el objetivo normativo final de la cooperación transfronteriza es mejorar la vida de las personas (Future Iskandar Malaysia, 2016) y mejorar una sociedad que es multicultural y multiétnica (Nadalutti y Kallscheuer, 2018). El objetivo de este trabajo es analizar empíricamente si los valores éticos que respaldan las actividades de cooperación transfronteriza son puestos en funcionamiento en el terreno y si consiguen su objetivo final: mejorar la vida de las personas.

El punto de partida de esta investigación es la hipótesis de que el desarrollo, unido a la cooperación transfronteriza, debe responder a ciertas necesidades de las personas, cuya ausencia les afectaría de manera importante. En consecuencia, el argumento principal es que la cooperación transfronteriza es una herramienta que puede desencadenar potencialmente el desarrollo del Sudeste Asiático. Sin embargo, este desarrollo se arriesga a convertirse en “subdesarrollado” cuando los valores éticos que se corresponden con las necesidades de la gente no son abordados ni puestos en marcha de manera sistemática y formal en el terreno.

En este análisis se procederá de la siguiente manera: analizar parcialmente el marco normativo teórico elaborado sobre la cooperación transfronteriza en Europa (Nadalutti, 2017a), basado en el pensamiento filosófico de Simone Weil y Amartya Sen. Estos autores han sido seleccionados debido a su sólida defensa de que el desarrollo económico no puede separarse del desarrollo humano y las necesidades humanas. Este enfoque se corresponde con la visión de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, por sus siglas en inglés) de promover la integración económica del Sudeste Asiático en general y con el plan de desarrollo integral de Iskandar-Malasia en particular. En la siguiente sección se analizará brevemente la cooperación transfronteriza y su dimensión normativa, ambas en relación con el Sudeste Asiático, y, a continuación, en el caso específico de Iskandar-Malasia.

CONCEPTUALIZACIÓN DE LAS REGIONES TRANSFRONTERIZAS Y COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA EN EL SUDESTE ASIÁTICO

Las regiones transfronterizas del Sudeste Asiático se pueden definir generalmente como “áreas adyacentes de países distintos con diferentes dotaciones de factores productivos como tierra, trabajo y capital, y diferentes fuentes de ventaja comparativa, que forman una subregión de crecimiento económico” (Humphries 1995: 1). En particular, desde los años ochenta ha aparecido un nuevo tipo de “regionalismo transfronterizo” que ha tomado la forma de “triángulos de crecimiento”, caracterizados por un proceso de interconexión del crecimiento regional que ocurre por debajo del nivel nacional y transciende las fronteras nacionales (Yang, 2006). Estas zonas han sido calificadas por la Secretaría de la ASEAN como laboratorios ideales para analizar e interpretar cómo los procesos formales e informales pueden influir y fomentar la integración regional (ADB, 2006) y para evaluar si la integración económica a lo largo de las fronteras puede conducir a la integración política y socioeconómica (Nadalutti, 2017b).

Los triángulos de crecimiento buscan generar o capturar los flujos transfronterizos de la actividad económica para beneficiar, por ejemplo, al diferencial de precios (Tang y Thant, 1995). Ya que este capítulo se centra en Iskandar-Malasia (IM), que es el nuevo intento de regionalización para construir una colaboración económica, política y social entre Malasia, Johor225 y Singapur, puede resultar de utilidad una pequeña advertencia sobre el triángulo de crecimiento Indonesia-Malasia-Singapur (IMS-GT), a partir del cual se ha desarrollado el proyecto IM. El IMS-GT es una iniciativa gubernamental promovida por Singapur desde 1989. El objetivo del triángulo era obtener beneficio de las complementariedades económicas que unían la ciudad Estado de Singapur, el estado de Johor (Malasia) y las islas Riau (Indonesia). Sin embargo, desde su inicio, quedó claro que esa integración económica iba a estar dirigida hacia dos canales en lugar de a tres: Singapur con Johor y Singapur con Riau (Tsao Yuan, 1995). Por lo tanto, se puede argumentar que este triángulo fracasó en cuanto al aumento de la cooperación entre los tres actores conjuntamente, ya que dicha cooperación se limitó casi exclusivamente a la cooperación “económica” bilateral. Por consiguiente, Malasia e Indonesia no obtuvieron grandes beneficios económicos cooperando el uno con el otro. Este triángulo de crecimiento no previó otros tipos de cooperación que podrían haber mejorado los vínculos entre ambos.

La idea de fortalecer la cooperación entre los Estados fronterizos que surgen del IMS-GT desempeña un indudable papel en el actual proceso de desarrollo del estado de Johor. Sin embargo, otros elementos desempeñan un papel más importante a la hora de promover u obstaculizar la cooperación, como, por ejemplo, la situación política. Merece la pena recordar que el IMS-GT se desarrolló cuando el malasio Dr. Mahathir Mohamad y el singapurense Lee Kuan Yew estaban en el poder. Aún estaban demasiado abrumados por los sentimientos y las emociones personales relacionadas con la separación de Singapur de Malasia como para comprometerse totalmente y mejorar la cooperación transfronteriza. La idea de desarrollar la región Iskandar-Malasia apareció durante la gestión de Najib Razak en 2006, que emprendió importantes medidas para crear una cooperación y unos vínculos más fuertes con Singapur. Hoy en día, el nuevo régimen político en Malasia, con el Dr. Mahathir Muhamad de nuevo en el poder, puede cambiar enormemente la cooperación desarrollada en los últimos años. Sin embargo, aún es pronto para arriesgar una previsión de cómo la cooperación transfronteriza se va a desarrollar entere Singapur y Malasia, puesto que el Dr. Mahathir ha ganado las elecciones en 2018. El presente análisis se centrará en el desarrollo de IM entre 2006 y 2017. Antes de analizar en detalle la cooperación transfronteriza que surge dentro de Iskandar-Malasia, la sección siguiente se dedica brevemente a la dimensión ético-normativa de la cooperación transfronteriza.

COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA Y DESARROLLO: SUS NORMAS ÉTICAS

Leyendo sinérgicamente el trabajo de Amartya Sen y Simone Weil, complementado con la lectura de la documentación oficial de la ASEAN (Carta de la ASEAN) y de IRDA (Plan de Desarrollo Integral), se puede llegar a un conjunto de ideas recogidas en la tabla 1.

A continuación, se contextualiza brevemente este código en las actividades de cooperación transfronteriza del Sudeste Asiático. En primer lugar, es importante destacar que la cooperación transfronteriza está unida al desarrollo en el Sudeste Asiático. El desarrollo puede entenderse holísticamente como un “proceso integrado de expansión de libertades sustanciales que conecta unos con otros (Sen, 1999: 8). El desarrollo busca proteger la “dignidad” de los individuos, y alcanza y garantiza “capacidades básicas” (Sen, 1987; 1999). Una lectura superpuesta del trabajo de Sen (1999) y de Weil (1952) sugiere que el sistema económico necesita una ética centrada en las personas y en personas arraigadas en la sociedad para que funcione correctamente. Dicho de otra manera, las personas son agentes activos que movilizan y participan en las actividades sociales, políticas y económicas.

Tabla 1

Código de gobernanza transfronteriza

Valores éticos

Definiciones basadas en los filósofos políticos analizados y en la documentación oficial

Agencia humana (incluye participación)

“Las personas tienen que ser vistas como seres activamente involucrados, cuando se les da la oportunidad de dar forma a su propio destino, y no ser meros receptores pasivos de los frutos de ingeniosos programas de desarrollo” (Sen, 1999: 53). Por lo tanto, la participación se refiere a la capacidad de mostrar y expresar lo que valoramos a través del proceso del entendimiento (Weil, 1952).

Bien común

Corresponde a un “bien público” que no es “no comerciable”, pero tiene una influencia significativa en nuestro bienestar. Además, la gente consume dichos bienes “juntos” en vez de por separado (Sen, 1999).

Subsidariedad

Este es el valor ético para no asignar a una asociación más grande lo que las organizaciones menores y subordinadas pueden hacer. Toda actividad social debería ofrecer ayuda a los miembros de la estructura social y así participar activamente sin destruirlos ni absorberlos. Por lo tanto, cada grupo social y político debería ayudar a los más pequeños o más locales para lograr sus respectivos fines, pero sin atribuirse esas tareas (síntesis de Sen, entendimiento de Weil).

Responsabilidad

Este es el valor de ser útil e incluso indispensable dentro del contexto social (Weil). Los individuos son responsables de los “temas sociales” que son distintos de los suyos personales y sienten una preocupación personal por el “bien común”. Sen argumenta que la responsabilidad es estar interesado en la vida del otro, ser responsable. Se refiere al papel de la gente para discutir los dilemas del mundo que se extiende más allá de sus vidas. Se basa en el conocimiento necesario para actuar y participar.

Derechos/obligaciones

El reparto de deberes recíprocos y el reconocimiento de derechos específicos (entendimiento de Sen y Weil).

Orden

De acuerdo con Sen, el orden consiste en las interconexiones extensivas entre el bienestar humano y el cumplimiento de las necesidades y libertades económicas, sociales y políticas. Weil, además, clarifica que el orden es una estructura de relaciones sociales de tal manera que nadie está forzado a violar obligaciones imperativas para cumplir con otras. Por lo tanto, es el equilibrio correcto entre obligaciones hacia las necesidades humanas.

Libertad

De acuerdo con Sen, la libertad se refiere al desarrollo en tanto en cuanto elimina las carencias de la persona. Así, la libertad es el medio por el que los derechos y oportunidades contribuyen al desarrollo humano y social. Weil habla de libertad como la “necesidad de libertad”. Así, libertad es el “poder” para elegir en una sociedad donde las normas (las cuales limitan la posibilidad de elección) son impuestas por un interés común. Por lo tanto, aunque limitada en la esfera de la acción, la libertad es completa en la de la conciencia (Weil, 1952). La libertad está muy unida a la necesidad de obediencia consentida.

Consenso/obediencia

Sen sugiere que la libertad política es la libertad que los pueblos tienen de elegir quién debería gobernar y sobre qué principios. Incluye la capacidad de examinar y criticar a las autoridades. Weil aclara que “la obediencia consentida es la que se le concede a una autoridad porque se juzga legítimo. No es posible en relación con un poder político establecido por conquista o golpe de Estado, ni con un poder económico basado en el dinero” (1982: 2).

Confianza

Sen defiende que la confianza está en la base de la interacción social, y es la libertad de tratar los unos con los otros bajo garantías de comunicación y lucidez (por ejemplo, la verdad). La confianza se ve afectada por la falta de sinceridad. Por lo tanto, la transparencia es el pilar del desarrollo de la confianza.

Fuente: Elaboración propia.

Esto es compartido por la ASEAN al señalar que el desarrollo de las regiones fronterizas subnacionales considera los temas medioambientales como una “responsabilidad común”. De hecho, uno de los ámbitos de las actividades fronterizas es la buena gestión de los recursos naturales compartidos por dos o más países para mejorar la vida de las personas. Existe el reconocimiento general de que los recursos naturales son particularmente vulnerables y “son utilizados generalmente o pueden ser destruidos más fácilmente que cualquier otro producto económico” (Guo, 2012: 32). Por lo tanto, la ASEAN intenta iniciar actividades que requieren alta protección y políticas de cooperación de proximidad. Debido a esto, la ASEAN menciona explícitamente su compromiso para apoyar un desarrollo de la cooperación transfronteriza “sostenible” (ASEAN, 2008). Sin embargo, hasta el día de hoy, el medioambiente es el aspecto transfronterizo que más se ha puesto en peligro debido a cuestiones e intereses económicos. Además, aún no está claro qué papel desempeñan las bases en la conservación medioambiental y el uso responsable de los recursos locales de una manera sostenible.

El principio ético de la “responsabilidad” se refiere claramente a un verdadero enfoque de abajo hacia arriba (bottom-up) en los asuntos fronterizos. Con esto me refiero a la reivindicación principal de las declaraciones de la ASEAN, que destaca cómo la cooperación fronteriza subregional necesita que los gobiernos locales tengan un mejor contacto los unos con los otros y que las relaciones estén más formalizadas y, por consiguiente, que haya una respuesta dinámica bottom-up que confirme la importancia de considerar a las personas como agentes activos, poniendo en funcionamiento de manera efectiva el principio de “subsidiariedad”.

Los análisis académicos de la ASEAN sobre cooperación fronteriza han mostrado que, sin involucrar a las personas, haciéndolas responsables del interés común y creando plena conciencia de las actividades fronterizas subregionales, es muy difícil mejorar los vínculos de interdependencia entre economías y actividades locales (Dent y Richter, 2011).

Esta conciencia y desarrollo necesitan considerar los “derechos”, así como las “obligaciones” vinculadas a los espacios fronterizos. De hecho, “si una persona A tiene un derecho X, entonces tiene que haber alguna agencia, digamos B, que tenga el deber de proporcionar X a A. Si no se reconoce dicho deber, entonces los supuestos derechos, desde este punto de vista, no pueden sino estar vacíos” (Sen, 1999: 228). Dicho de otra manera, los derechos adquieren legitimidad solo si se relacionan con las obligaciones en el terreno y esos derechos son los resultados de deberes correlacionados (Weil, 1952). Existe una relación dinámica circular que une las obligaciones con los derechos y es a través de esta relación como el valor “ético” de la “responsabilidad” puede ser desarrollado por completo.

El enfoque de Sen (1999) sobre el desarrollo y la justicia es relevante para reenfocar teórica y empíricamente el objetivo final de la cooperación transfronteriza, que no es simplemente el crecimiento económico, sino que también se refiere al acceso de los ciudadanos a oportunidades, valores y normas. Se refiere a las capacidades, entendidas como libertades sustantivas, que los seres humanos disfrutan y que llevan al tipo de vida que la gente valora.

La libertad está unida a la capacidad de “elegir, consentir y actuar”. Como argumenta Weil, el “consentimiento” está unido al principio de “obediencia”, ya que hay dos categorías principales de “obediencia”: una que es consentida y así presupone libertad, y otra que no está basada en el consentimiento (Weil, 1987: 6). Además, hay que indicar otra distinción: Weil defiende que “en una sociedad donde las transacciones monetarias dominan la mayor parte de la vida social, donde casi toda la obediencia se compra y se vende, no puede haber libertad” (ibídem: 6). Yo sugeriría aquí que la “relación obediencia-consenso” es extremadamente importante para un funcionamiento efectivo de la cooperación fronteriza y debería basarse en la “confianza”.

En la próxima sección, se intentará poner en práctica esos principios normativos-éticos para la región Iskandar-Malasia. Metodológicamente, aquí se adopta un tipo de enfoque cualitativo que se basa en una serie de entrevistas llevadas a cabo en el Sudeste Asiático226.

ANÁLISIS NORMATIVO-ÉTICO DE LA COOPERACIÓN FRONTERIZA EN ISKANDAR MALASIA: BREVE RESUMEN HISTÓRICO DE LAS ÁREAS GEOGRÁFICAS ELEGIDAS

La región Iskandar-Malasia (IMR, por sus siglas en inglés) es una zona fronteriza entre la Federación de Malasia y la República de Singapur. Esta zona no es homogénea en términos de población, geografía y capacidad económica. Además, IMR-Singapur comparten una historia común muy interconectada que influye en ambas cooperaciones, el microrregionalismo y la microrregionalización en estas áreas.

Singapur, tras convertirse en un Estado autónomo dentro de la Commonweatlh en 1959, vio cómo su Partido de Acción Popular (PAP) proponía fusionarse con Malasia, Sabah y Sarawak para formar la nueva Federación de Malasia en 1963. Esta fusión con Malasia no tuvo éxito, debido a la incapacidad para resolver los conflictos étnicos227. No fue posible armonizar el enfoque contradictorio de las políticas de etnicidad entre la etnia china mayoritaria en Singapur y la etnia malaya mayoritaria en Malasia. Dentro de este contexto, el sultán de Johor ha desempeñado un importante papel a la hora de establecer las bases para la creación de la Organización Nacional para la Unidad Malasia (UMNO, por sus siglas en inglés), que aún está en el poder y trabaja por impulsar el nacionalismo.

La inestabilidad que se produjo tras esta situación llevó al primer ministro de Malasia Tunku Abdul Rahman a expulsar a Singapur de la Federación, lo que dio lugar a la independencia de Singapur el 9 de agosto de 1965 (Case, 2002). Singapur se vio obligado inmediatamente a atraer inversiones directas extranjeras para crear empleo y a usar tecnología de manera intensiva para complementar su escasez de emprendimiento y de pequeño mercado doméstico. Por lo tanto, se concretaron las acciones de cooperación mutua y acuerdos de desarrollo dentro del marco geográfico del triángulo de crecimiento Indonesia-Malasia-Singapur. Sin embargo, como he mencionado en la sección anterior, la ambición de crear un triángulo de crecimiento económico en esta área falló228.

En palabras de uno de los entrevistados que participaron en esta investigación:

Durante los dos primeros años tras la expulsión de Singapur, nosotros (singapurenses) entrábamos y salíamos de Malasia sin pasaporte. Éramos políticamente diferentes, pero económicamente interdependientes: dos sistemas políticos, una economía. La relación en el estado de Johor estaba completada. Sin embargo, los dos países después se alejaron (entrevista con un asesor académico/asesor en Singapur, 19 de abril de 2017).

Actualmente se persigue un nuevo intento de reforzar los vínculos económicos (y sociales) entre Malasia y Singapur a través de la conformación de la región Iskandar-Malasia en el estado de Johor dentro del Estado federal de Malasia. Aunque la ASEAN no está involucrada directamente en el desarrollo del área Iskandar-Malasia y su relación con Singapur, aun así está teniendo un impacto. La ASEAN busca establecer la Comunidad Económica de la ASEAN (AEC, por sus siglas en inglés), cuyo objetivo principal es transformar la región ASEAN en un mercado único y con una base productiva. Por supuesto, esto va a tener consecuencias en la cooperación regional, en el movimiento de bienes, servicios, inversiones, capital y personas.

UNA LECTURA COMPARADA: LA GESTIÓN DEL ÁREA FRONTERIZA

En la ASEAN no encontramos aún un fondo específico asignado al desarrollo fronterizo. Sin embargo, desde 2010 hay debates entre los líderes de los Estados miembros de la ASEAN para establecer un fondo de infraestructuras que aportaría oportunidades para los emprendedores relacionados con el desarrollo de infraestructuras (Bernama, 2010). Por lo tanto, cuando nos centramos en Iskandar-Malasia, debemos considerar, por una parte, la Autoridad de Desarrollo Regional de Iskandar (IRDA, por sus siglas en inglés) y, por otra parte, las inversiones singapurenses y extranjeras que contribuyen al desarrollo de esta área. La IRDA es un organismo estatutario federal de Malasia establecido a través la Ley para el Desarrollo de la Autoridad Regional de Iskandar de 2007, que entró en vigor el 17 de febrero de 2008 (IRDA, 2007). La IRDA fue concebida para ser el único organismo de toma de decisiones sobre todas las inversiones domésticas y extranjeras que llegan a la región. En realidad, la IRDA es un mero organismo “consultivo” que no tiene autoridad vinculante. Dicho esto, como agencia gubernamental estatal, la IRDA tiene autoridad sobre el uso del terreno, construcción de edificios y seguridad, de acuerdo con la ley federal de Malasia.

Además, la IRDA claramente trabaja y presenta Iskandar-Malasia como modelo de una región verde e inteligente, en consonancia con la guía de la ASEAN sobre ciudades inteligentes y energía renovable. Una lectura superficial de los proyectos de la IRDA sobre transporte, planificación medioambiental y energía renovable muestra con claridad el compromiso con valores importantes como la responsabilidad (para un desarrollo sostenible), la subsidiariedad (la participación de la gente) y el orden (promoción del buen gobierno) (IRDA, Our Development Plan). Sin embargo, los valores normativos promocionados por la IRDA chocan con los intereses económicos perseguidos por las multinacionales y otros actores involucrados en el desarrollo de esta región.

La IRDA, en consonancia con el pensamiento de Weil y Sen, muestra explícitamente que la desigualdad puede ser erradicada cuando las diferencias “cuantitativas” desaparecen, ya que cuando hay diferencia en el grado y no en el tipo, entonces hay desigualdad. Por lo tanto, en la documentación oficial que trata el desarrollo de las áreas fronterizas podemos encontrar un conjunto de obligaciones (normas legales, recomendaciones, direcciones) que deben ser cumplidas y puestas en marcha para conseguir este objetivo.

Estas “obligaciones” son condiciones previas para la confianza social y política en el supuesto de que lograrlas signifique proporcionar derechos y responder a las necesidades de las personas. Por lo tanto, la IRDA y el Gobierno de Malasia controlan y deberían comprobar el desarrollo que está teniendo lugar o que va a ser planificado mediante el Plan de Desarrollo Integral (CDP, por sus siglas en ingles) de Iskandar-Malasia. Sin embargo, como se deduce del resultado de esta investigación:

La IRDA puede decirle al estado de Johor que tiene que imponer alguna norma para el desarrollo sostenible en la región. Sin embargo, si la IRDA (y a través de la IRDA, el Estado federal) está imponiendo demasiado a los inversores/promotores, entonces los promotores pueden decidir salirse y volver a Singapur o Kuala Lumpur […]. Los inversores, cuando hablas de energía verde y demás, piensan en los costes extra. Por lo tanto, hay una resistencia inmediata (entrevista con un alto gerente del Iskandar Investment Berhad, 6 de abril de 2017).

Esta voz habla claramente en nombre de los enfrentamientos que surgen entre los actores comprometidos con el desarrollo del área. Desafortunadamente, como Weil muestra en su análisis filosófico, es verdad que si el dinero se convierte en la única medida de todas las cosas se habrá inoculado el veneno de la desigualdad en todo el mundo. Por lo tanto, los valores que varios organismos institucionales intentan promover a través del desarrollo y la cooperación quedan claramente debilitados.

Resulta, entonces, que hay una brecha entre la gobernanza normativa promovida por autoridades reguladoras como la IRDA y las agencias y multinacionales más preocupadas por el beneficio económico. Además, el fracaso a la hora de poner en marcha “obligaciones normativas” sin duda debilita la credibilidad de la IRDA, tanto entre las personas como entre los políticos y en algunos organismos comprometidos con el desarrollo de Iskandar-Malasia.

Esto pone en juego el desarrollo de Iskandar-Malasia como una región inteligente y verde. Como señala un político de Malasia:

La IRDA no tiene el poder de imponer nada. La IRDA promueve el nivel local para revitalizar socialmente la región. Aunque la IRDA no está hecha por los johorianos229, tiene buenas ideas. Pero estas acciones fueron criticadas por el nivel federal, por UMNO. Está claro que hay un enfrentamiento entre los organismos que ayudan a desarrollar Iskandar-Malasia. Tenemos el nivel federal, la IRDA y el nivel del Gobierno estatal. Son facilitadores, pero no tienen poder (entrevista en Johor Bahru, 4 de abril de 2017).

EL COMPROMISO DE LOS ACTORES EN EL PROCESO DE FORMACIÓN DE REGIONES

Esta sección analiza cómo los actores gubernamentales y no gubernamentales se implican en el desarrollo y la cooperación de estas áreas y su interacción.

En Iskandar-Malasia (en el estado de Johor), el sultán de Johor desempeña un papel predominante. Es importante saber que Malasia tienen nueve gobernantes malayos (para simplificar, nos referiremos a ellos como “sultanes”, aunque hay diferencias entre ellos) que son los jefes constitucionales de sus respectivos Estados y son responsables de los asuntos religiosos y las costumbres malayas, la gestión de tierra, los recursos naturales y el gobierno local.

Entre ellos, el sultán de Johor, Ibrahim Ismail, desempeña un papel único, ya que también influye en la vida pública y en temas políticos (desde la religión a las relaciones interétnicas, y desde la gestión de la tierra hasta la educación). En particular, el sultán de Johor con frecuencia se ha referido a la singularidad del Bangsa Johor, que caracteriza al estado de Johor y que se refiere a un concepto de identidad basado en el territorio y cultura locales en lugar de en la etnicidad, como sucede en la política nacional de Bumiputra, que favorece a los indígenas malayos. De acuerdo con el sultán, “Bangsa Johor significa que todo el mundo es responsable del desarrollo de Johor mientras se respeta la cultura y la religión de los demás, porque queremos que todo el mundo viva en paz y prosperidad. La concordia es una bendición” (New Straits Times, Kuala Lumpur, 30 de agosto de 2016). Como uno de los entrevistados que participó en esta investigación destacó, él defendió la identidad local johoriana frente a los malayos, destacando que la región emergente de Iskandar-Malasia debería ser gestionada a nivel local y del estado de Johor (entrevista en Johor Bahru, 4 de abril de 2017).

Las declaraciones y acciones del sultán son bastante sorprendentes, ya que la ley de Malasia establece que debería estar por encima de la política y desempeñar un papel representativo y “simbólico” en Iskandar-Malasia. Además, también se dedica activamente a los negocios, así como a los asuntos de Estado (Kinibiz, 10 de junio de 2014). Es evidente que los intereses y decisiones del sultán influyen en el tipo de Gobierno que surge y lidera la configuración de esta zona.

Por lo que respecta a la red de negocios del sultán, tiene fuertes relaciones con personalidades clave en los sectores económicos y empresariales como Ekovest e Iskandar Waterfront Holdings (IWH), que tuvieron negocios con Country Garden (proyecto de desarrolladores de China) para el desarrollo de la bahía de Danga, parte del plan de desarrollo integral (CDP) de Iskandar-Malasia.

El presente desarrollo de la bahía de Danga por inversores chinos no fue concebido inicialmente en el primer CDP. Como ha explicado un entrevistado:

Nosotros (IRDA) no esperábamos que los inversores chinos actuasen aquí de una manera tan intensa. El sultán los aceptó, y él mismo no estaba considerado inicialmente en el desarrollo de Iskandar-Malasia. Y al principio planeamos asociarnos con el Estado y el nivel municipal. Pero después las cosas cambiaron por el camino y nos tuvimos que adaptar. Los inversores están viniendo e inyectando mucho dinero (entrevista en Johr-Bahru, abril de 2015).

Además, también tiene influencia en las relaciones con Singapur. Como un político me informó: “El sultán les preguntó a todos los funcionarios del Gobierno: ‘¿Dónde está el dinero para invertir en Iskandar-Malasia?’ Y él mismo les contestó diciendo: ‘La próxima parada es Singapur. Aprended de los singapurenses’. Y es un hecho que los singapurenses ya están poblando Johor” (entrevista en Johor Bahru, abril de 2017). Aunque esta estrategia puede ser percibida como una manera de mejorar las relaciones políticas, económicas y sociales entre Singapur, Malasia y Johor, no considera que haya una brecha de salarios y poder adquisitivo entre los singapurenses y los johorianos. Por lo tanto, estos temas deberían ser tratados a través de una estrategia económica y política transfronteriza clara, donde varios organismos institucionales cooperen juntos para encontrar la mejor solución que haga progresar las condiciones de vida de la gente. En lugar de ello, por el momento, es evidente que hay una falta de diálogo entre los distintos niveles.

Debido a estas consideraciones, hay un sentimiento común entre la gente sobre el terreno, las partes interesadas dentro de la IRDA y los políticos locales de que la forma en que actuó el aultán no tuvo en consideración el “bien común” ni a la gente o el medioambiente, aunque el sultán dice retóricamente que su objetivo es “implicar al pueblo de Johor” (Asia One, 2018). Tanto en artículos de prensa y blogs como en entrevistas ha surgido varias veces la alusión a que el sultán es tan poderoso que “el Gobierno del Estado e incluso el jefe de Gobierno no se atreven a decir nada” (entrevista con un político en Kuala Lumpur, 19 de marzo de 2015) y que su riqueza es el resultado del desarrollo de IMR.

Por lo tanto, el “consenso” que él logra y las decisiones que toma en relación con el desarrollo del área se basan en el miedo en lugar de en la confianza y el amor por el “líder”. Además, los intereses personales e individualistas son predominantes y no intentan implicar como agentes activos a la sociedad civil y al “pueblo” de la región.

CONCLUSIÓN

Comienza este análisis cuestionando si la cooperación transfronteriza contribuye a promover un desarrollo apoyado por los valores éticos en el Sudeste Asiático. Aunque la ASEAN aún está escasamente institucionalizada en relación con la cooperación transfronteriza, se ha aclarado que ambos niveles, el supranacional (ASEAN) así como el subnacional (Iskandar-Malasia), están fomentando formalmente una idea de cooperación transfronteriza que está claramente apoyada por la normativa. Se ha elaborado un código de gobierno transfronterizo teórico, centrado en el trabajo de A. Sen y S. Weil, que ha sido yuxtapuesto a las prácticas empíricas transfronterizas en Iskandar-Malasia.

Los resultados de este análisis muestran que hay una discrepancia entre la vocación de los organismos federales y locales (véase IRDA) para sentar las bases de un desarrollo sostenible, y los inversores como las multinacionales y los actores únicos (el sultán) que claramente tienen un enfoque económico/consumista del desarrollo. Valores importantes como la subsidiariedad o la responsabilidad fiduciaria, que están interconectados, se ponen en juego porque están dirigidos por los intereses personales privados que con frecuencia llevan a enfrentamientos entre actores principales de la cooperación transfronteriza. Cabe destacar que se está produciendo un “desarrollo” en Iskandar-Malasia, pero es un “desarrollo” que no está vinculado a las necesidades y a la “libertad” de las personas.

Además, la cooperación transfronteriza y el desarrollo están muy unidos a las circunstancias políticas que pueden obstaculizar o fomentar una mejor cooperación e integración llevando a cabo proyectos transfronterizos conjuntos. Por lo tanto, uno de los riesgos que pueden influir negativamente en la puesta en práctica de los valores de la cooperación transfronteriza es el sistema político.

Finalmente, aunque Iskandar-Malasia está emergiendo como una identidad regional transfronteriza, la cooperación transfronteriza entre los actores fronterizos no está firmemente establecida y queda lejos de estar institucionalizada. Sin duda, los Estados no son los únicos participantes en estas actividades, ya que tanto los actores gubernamentales como los no gubernamentales contribuyen a moldear y construir esta zona fronteriza y su “desarrollo” (transfronterizo).

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EPÍLOGO

Leticia Bendelac Gordon y Kattya Cascante Hernández230

Si algo ha quedado reflejado en las páginas de este libro es que la cooperación internacional para el desarrollo amerita una mayor definición para actualizar su significado y alcance. Desde su composición, criterios que enmarcan las relaciones de los países donantes y receptores o la movilización de recursos, debe adaptarse un nuevo marco para superar la reducción del gasto público de los donantes además de incorporar nuevos actores proveedores (emergentes, renta media, multinivel) en espacios también nuevos, donde concertar criterios de participación y metas de desarrollo.

Esta es una redefinición que significa entender la pobreza, desigualdad y violencia de los actuales contextos globalizados desde la falta de equidad en el acceso adecuado a los recursos, la ausencia de sistemas de protección suficientes, pero también desde la privación o incumplimiento de derechos. Las reacciones a la crisis financiera de la última década han propiciado nuevos refugios a los radicalismos y manipulación en la opinión pública y actitudes sociales (fake news, post-truth) que distorsionan la realidad y desvían la atención de la acción colectiva de su principal desafío: la construcción de bienes públicos globales para una mayor gobernanza global.

Por eso, más que nunca, la cooperación al desarrollo debe definir su papel hacia los hechos objetivos, apelando al comportamiento y actuaciones de los diferentes actores, fortaleciendo sinergias para reducir los riesgos y presiones, así como compensar la provisión de bienes que el mercado no proporciona. Impulsar un marco de gobernanza en el que corregir las dinámicas que la globalización impone —beneficios desigualmente compartidos y costes distribuidos— es una prioridad para la coordinación con la soberanía nacional del proceso de multilateralización de los actores en las relaciones internacionales de la cooperación al desarrollo.

Los flujos migratorios se perciben como amenaza creciente en los espacios de seguridad occidentales (estadounidense y europeo), por lo que su gestión, en vez de contemplar las oportunidades, termina reforzando los ultranacionalismos, incluso en países de amplia tradición democrática y consenso en el reconocimiento de los derechos humanos. El modelo social impulsado por los donantes tradicionales, cada vez más significado por la incoherencia de las políticas para el desarrollo, parece renacionalizarse (Trump, May, Le Pen o Salvini, entre otros) ante el avance de la globalización y sus límites sociales y políticos. El ascenso de las nuevas fuerzas de extrema derecha precisa de una nueva matriz de política exterior que, sin duda, choca frontalmente con la política de cooperación internacional para el desarrollo, sus instrumentos y recursos.

Estados Unidos se reorienta hacia una política donde el proteccionismo marca el eje central de su seguridad. Reino Unido, referencia del buen hacer en materia de política de cooperación, está virando sus instrumentos hacia el mercado y el sector privado, abandonando su agenda de lucha contra la pobreza y desarrollo. La estrategia global para la política exterior y de seguridad (2016) de la Unión Europea ya no se centra en el discurso de corresponsabilidad y, sin embargo, refuerza un relato securitario sobre la cuestión migratoria. En este escenario, la Agenda 2030 y consecución de bienes públicos adquieren una dimensión moral y política para sostener la cooperación internacional al desarrollo.

Desde que recogiera el testigo de la Agenda de Desarrollo de los Objetivos del Milenio (2000-2015), la Agenda de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (2015-2030) se revela como el mayor esfuerzo organizado para la gobernanza global en materia de cooperación internacional. Su amplitud y diversificación de temas cobijan la interpretación de un nuevo contrato social para muchos países, además de un mayor apoyo político y financiero. Por primera vez se consiguen articular objetivos de desarrollo en el eje de la sostenibilidad, lo que la hace única en tanto en cuanto vincula desarrollo a medioambiente e integra, por tanto, la solución al riesgo de la amenaza y vulnerabilidades del cambio climático. Sin embargo, resta legitimidad, y no de forma menor, su excesiva ambición y retórica universalista. Si bien cada país puede establecer sus propios indicadores para medir la consecución de la Agenda, ¿dónde se establecen los estándares mínimos para avanzar al mismo ritmo y esfuerzo?

A este reto hay que añadir la construcción de los bienes públicos globales, los procesos de integración regional o los procesos migratorios transfronterizos, que exceden del ámbito de un único país y requieren ser abordadas desde una perspectiva transnacional, procurando la cooperación con varios países al mismo tiempo, bien por estar afectados por el mismo problema o bien por requerirse de su participación para afrontar posibles soluciones conjuntas. En este sentido, tal y como este libro concreta, las estrategias se agrupan en torno a ámbitos tan diferentes como complementarios, ya que involucran todos los niveles de gobierno, pero, en cualquier caso, requieren acciones que van más allá de lo que los países pueden hacer por sí solos.

Se hace obligado, por tanto, trabajar a nivel global (Agenda 2030 y bienes públicos), pero también regional y con una estrecha relación entre los gobiernos locales para configurar un orden social con modelos estratégicos de desarrollo compartidos a partir de una ordenación del territorio mucho más flexible. Con unos marcos legales que prevean características comunes donde satisfacer las necesidades específicas de la población (trans)fronteriza y la consolidación de la confianza mutua para el desarrollo de estos territorios. La cooperación transfronteriza, como se demuestra en gran parte de los capítulos contenidos en la presente publicación, resulta clave para la cohesión social, el diálogo multinivel, la gestión compartida de los recursos, la gestión de los flujos migratorios, la promoción de los derechos y una especial consideración a los colectivos vulnerables y diversos.

Por su propia idiosincrasia, la cooperación transfronteriza contiene elementos clave concebidos y promovidos desde la cooperación internacional, por lo que no es difícil afirmar que esta modalidad de cooperación transfronteriza fomenta los procesos de desarrollo y valida nuestra hipótesis inicial que permite definirla como “cooperación transfronteriza para el desarrollo”.

Entre las características y los instrumentos propios de la cooperación internacional para el desarrollo, debe insistirse en el hecho de que la cooperación transfronteriza se centra en la participación activa de la población beneficiaria para la identificación de sus necesidades compartidas y la puesta en marcha de medidas de intervención específicas. El fortalecimiento de la sociedad civil en la gestión comunitaria y la implicación social en la producción de bienes y productos fronterizos son una muestra de ello, permiten reconocer la importancia de la población en el diseño y puesta en marcha de las acciones transfronterizas. Además, hay que destacar como uno de los pilares fundacionales el fomento de la confianza mutua, solo posible gracias al contacto directo y continuo entre ambos lados de la frontera mediante estructuras multinivel en los ámbitos político, social, económico y cultural.

Si tomamos como eje de referencia los principios asumidos en la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (2005), se percibe con gran claridad que la cooperación transfronteriza, en cuanto que cooperación internacional para el desarrollo, cumple con los cinco de ellos.

Las regiones fronterizas asumen, a partir de las estructuras transfronterizas, un proceso de apropiación de las políticas regionales de desarrollo coordinando acciones para su puesta en marcha con base en unos resultados formulados de manera coordinada y compartida. En lo que respecta a la alineación, cabe destacar que las estrategias de desarrollo de las zonas de frontera cumplen con lo proclamado en los planes nacionales y se adaptan a estos, a partir de la integración de objetivos específicos articulados con base en las políticas del poder central.

La armonización se promueve a partir de acciones coordinadas entre las regiones y municipios a ambos lados de la frontera, en donde, de manera coordinada, se establece una estrategia y estructura de cooperación transfronteriza por la que avanzar de manera simplificada y complementaria hacia los objetivos de desarrollo regional. Es necesario señalar que esta armonización no solo se da a nivel local, sino también con el Gobierno central.

En términos de diseño y planificación, una de las características propias de la cooperación transfronteriza es el hecho de que tanto recursos como procesos de toma de decisión se establecen a partir de una gestión orientada a los resultados. Se trata de planificar e implementar con base en unos resultados conjuntamente formulados mediante procesos participativos, en donde la clave para los actores de cooperación transfronteriza es trabajar para reforzar las capacidades de la población de fronteras con vistas a una participación activa.

Finalmente, y puesto que una de las primeras acciones que se deben emprender en cualquier proceso transfronterizo es el diseño de una estrategia y estructura de cooperación por la cual asignar roles y responsabilidades comunes, se está fomentando la mutua responsabilidad. Son los enfoques participativos por los que se involucra de manera sistemática a los actores implicados en el desarrollo regional los que permiten la creación de un sentimiento de apropiación y una mayor rendición de cuentas. De esta manera, resulta fundamental entender que al incluir este enfoque participativo, basado en la apropiación y la armonización, y centrado en la consecución de resultados de desarrollo, se está apostando por iniciativas más sostenibles y eficientes y, por lo tanto, con mayor capacidad de éxito en los procesos de desarrollo.

Es preciso destacar, tal y como ha venido argumentándose a lo largo de los capítulos de este libro, que la cooperación transfronteriza aparece como una modalidad de gran utilidad en el tratamiento de algunas áreas sectoriales. El trabajo que se desarrolla a nivel local con los municipios y los ministerios de relaciones exteriores supone en sí mismo un fortalecimiento de los poderes locales y la promoción de los procesos de descentralización (subsidiariedad). Trabajar por el refuerzo de las capacidades del personal público, la modernización de los procesos y estructuras de gestión y la participación de la sociedad civil en los espacios de toma de decisión son características de la cooperación transfronteriza que se ponen al servicio del desarrollo y que incrementan el logro de sus resultados.

Una atención detallada y acorde a las necesidades específicas de las zonas de tránsito y acogida de la población migrante, así como una gestión de los flujos migratorios acorde con los estándares internacionales de atención y protección, puede ser diseñada y llevada a cabo de manera coordinada a partir de las estructuras de cooperación transfronteriza a ambos lados de las fronteras. Desde ellas, no solo se atendería a las necesidades específicas de este sector de población, sino que también se programarían medidas para articular los beneficios de la migración en las zonas fronterizas.

Ante la crisis demográfica y la despoblación rural que sufren muchas zonas de frontera, la cooperación transfronteriza puede actuar como medio para reequilibrar los niveles de población. A partir de programas para el fomento del emprendimiento y el desarrollo económico, así como la creación de infraestructuras de atención a servicios sociales básicos (como hospitales o escuelas fronterizas), la cooperación transfronteriza puede actuar en pos del desarrollo. Así, en términos de crecimiento económico, y tal y como ha reflejado el caso de las cadenas de valor transfronterizas, se trata de medidas que no solo benefician el desarrollo de las regiones de frontera, sino que tienen grandes repercusiones para el conjunto de la sociedad a todos los niveles.

La promoción del respeto de los derechos humanos y de la igualdad de género son acciones que también pueden ser puestas en marcha por las estructuras de la cooperación transfronteriza y que, sin duda, tienen grandes repercusiones para el desarrollo. Una vez más, la identificación de problemáticas y necesidades compartidas a ambos lados de las fronteras son características de la cooperación transfronteriza que se activan a partir de la participación de la sociedad civil en los procesos de toma de decisión y de la puesta en marcha de medidas concretas (como la generación de oportunidades económicas para la promoción del empoderamiento de las mujeres o las redes de defensa transfronteriza de los derechos del colectivo LGBTI).

La cuestión medioambiental también se ve promovida por la cooperación transfronteriza, como es el caso de la gestión compartida de los recursos naturales en zonas de frontera. Un tratamiento conjunto de estas cuestiones que considere una acción coordinada transfronteriza será más eficiente y tendrá mejores resultados en materia de desarrollo sostenible y protección ambiental.

Como bien se ha comentado con anterioridad, la importancia de la confianza mutua y de la responsabilidad compartida son características de la cooperación transfronteriza que pueden resultar de gran utilidad en materia de resolución de conflictos y consolidación de la paz. A partir de redes transfronterizas de intercambio, trabajo conjunto e identificación de un futuro común, se consigue trabajar por la sostenibilidad de las acciones destinadas a la construcción de la paz y disminución de las tensiones. Es bien sabido que en contextos de conflicto las zonas de frontera son puntos calientes de especial atención, ya que es ahí donde los esfuerzos de mantenimiento de la paz pueden presentar quiebras y puntos de tensión, por lo que el trabajo en materia de cooperación transfronteriza puede ser (y es) una modalidad que debe estar presente si se quiere lograr la sostenibilidad de las acciones.

Con todo esto, se han querido presentar los principales argumentos para entender la cooperación transfronteriza como una modalidad de cooperación para el desarrollo en el contexto actual de la Agenda de Desarrollo a partir de su demostrada utilidad en Europa desde hace más de medio siglo y después en otras regiones de América Latina y el Caribe o en África Occidental, entre otras.

Que la reflexión aportada en este libro sirva como inicio de una nueva era, en la que los actores y las estructuras de cooperación transfronteriza sean vistos como socios clave en los procesos de desarrollo en el ámbito internacional.

Notas

1. Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

2. Cooperación territorial para el desarrollo como concepto gemelo de la cooperación territorial europea, que incluye la transfronteriza, la interregional y la transnacional. En este sentido, atañería especialmente a la cooperación descentralizada y promovería la cooperación Sur-Sur.

3. Doctor por la Universidad Carlos III de Madrid, profesor en el Departamento de Xeografía de la Facultade de Xeografía e Historia de la Universidade de Santiago de Compostela. Previamente, trabajó en la Universitat Pompeu Fabra de Barcelona y realizó estancias de investigación en distintos centros de Francia, Reino Unido y Países Bajos. Su línea de investigación principal son los estudios fronterizos, en concreto, cooperación transfronteriza y territorial, turismo y frontera, paisajes transfronterizos, geopolítica y geografía histórica de las fronteras.

4. Véase un repaso exhaustivo a los autores denominados clásicos en Minghi, 1963; Prescott, 1965, 1987; Foucher, 1986, 1991.

5. Las Comisiones de Límites son las encargadas de preparar y ejecutar los tratados fronterizos. Por lo general, se componen de facultativos militares instruidos en el uso y producción de información geográfica y cartográfica basada en el reconocimiento directo del terreno (García y Puente, 2017).

6. Denominada limológica en relación con la raíz latina limes, de donde procede la palabra límite.

7. Más información en http://aubis.peaceau.org/

8. Deseo expresar mi agradecimiento a Valerià Paül por la atenta lectura previa de este texto y los consiguientes comentarios recibidos, que han sido de enorme valía para llegar al resultado final que aquí se presenta.

9. Traducido por Ángela Freiría López.

10. Abogado de formación, lleva trabajando en la Comisión Europea desde 1991 y en la Dirección General de Política Regional y Urbana (DG REGIO) desde 1994. Miembro de la Unidad Legal de DG REGIO desde abril 2005, fue nombrado en 2015 experto sénior y centró su trabajo en cuestiones de cooperación y Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT). En 2018 pasó a la Unidad de Fronteras Internas de DG REGIO, centrada en labores de cooperación transfronteriza.

11. Joachim Beck, director del Euro-Institute, Kehl, Alemania. Comisión Europea (2011): “European Territorial Cooperation - Building bridges between people”, p. 6.

12. Ibídem, p. 8.

13. ARFE, 2011, p. 3.

14. Hiepel, 2016.

15. ARFE, 2011, p. 3.

16. Noruega, Liechtenstein y Suiza.

17. Andorra: 1278; Portugal-España: 1297; Alemania-Bohemia: 1459; norte de la frontera de los Países Bajos con Alemania: 1559; Francia-España: 1659; véase: The age of borders – When were the world’s borders first defined, https://c1.staticflickr.com/5/4596/24556520177_d5a5b6d97a_o.png. Por comparación: las fronteras más antiguas en América del Sur datan de 1750, cuando España y Portugal actualizaron el Tratado de Tordesillas de 1494; ibídem.

18. Francia-Suiza: 1815; Italia-Suiza: 1815; Bélgica-Alemania: 1815; sur de la frontera entre los Países Bajos y Alemania: 1815; Bélgica-Luxemburgo: 1839; Bélgica-Países Bajos: 1843; ibídem.

19. Austria-Italia (Tirol del Sur): 1919; Alemania-Dinamarca: 1920; Irlanda-Reino Unido: 1921; Alemania-Polonia: 1945; ibídem.

20. República Checa-Eslovaquia: 1993, aunque se basa en fronteras más antiguas; ibídem.

21. Interreg, también conocido como Cooperación Territorial Europea (CTE), es uno de los dos objetivos de la política de cohesión y proporciona un marco para la puesta en marcha de acciones conjuntas e intercambios de políticas entre actores nacionales, regionales y locales de diferentes Estados miembros. El objetivo fundamental de la CTE es promover un desarrollo económico, social y territorial armonioso de la Unión en su conjunto. Interreg se construye sobre tres ámbitos de cooperación: transfronteriza (Interreg A), transnacional (Interreg B) e interregional (Interreg C). Se han sucedido cinco periodos de programación de Interreg: Interreg I (1990-1993), Interreg II (1994-1999), Interreg III (2000-2006), Interreg IV (2007-2013) e Interreg V (2014-2020).

22. El término programme partnership se traduce aquí como ‘asociación para el programa’, y se va a traducir partnership como ‘asociación’ durante el resto del capítulo, dado que el término partenariado resulta demasiado técnico (N. del T.).

23. El Derecho derivado (o secundario) de la Unión consiste en aquellos actos legales adoptados sobre la base de los tratados (Derecho primario de la Unión).

24. Reglamento (CE) nº 4253/88 del Consejo de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos Estructurales y, por otra, de estas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 374, 31.12.1988, p. 6).

25. Reglamento (CEE) nº 4254/88 del Consejo de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2052/88, en lo relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (DO L 374, 31.12.1988, p. 17).

26. Comunicación C(90) 1562/3 dirigida a los Estados miembros por la que se establecen las directrices de los programas operativos que se pide a los Estados miembros que elaboren dentro de la iniciativa comunitaria sobre zonas fronterizas (Interreg) (DO C 215, 30.8.1990, pp. 4-7).

27. Comunicación C(90) 1562/3, punto 5.

28. Comunicación C(90) 1562/3, punto 6.

29. Reglamento (CEE) nº 2082/93 del Consejo de 20 de julio de 1993 que modifica el Reglamento (CEE) nº 4253/88 por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos Estructurales y, por otra, de estas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 193, 31.7.1993, pp. 20-33) y Reglamento (CEE) nº 2083/93 del Consejo de 20 de julio de 1993 que modifica el Reglamento (CEE) nº 4254/88 por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2052/88, en lo relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (DO L 193, 31.7.1993, pp. 34-38).

30. Comunicación a los Estados miembros por la que se establecen las orientaciones de los programas operativos que se pide a los Estados miembros que elaboren dentro de la iniciativa comunitaria de desarrollo fronterizo, cooperación transfronteriza y redes de energía seleccionadas (Interreg II) (DO C 180, 1.7.1994, pp. 60-68); véanse artículos 20 y 21.

31. Artículo 11(1) del Reglamento (CEE) nº 4253/88 del Consejo, en su forma enmendada [Reglamento (CEE) nº 2082/93 del Consejo de 20 de julio de 1993 (DO L 193, 31.7.1993, p. 24)].

32. Comunicación 94/C 180/13, punto 26.

33. Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo de 21 de junio de 1999 por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161, 26.6.1999, p. 1).

34. Comunicación de la Comisión a los Estados miembros de 28 de abril de 2000 por la que se fijan las orientaciones para una iniciativa comunitaria relativa a la cooperación transeuropea para fomentar un desarrollo armonioso y equilibrado del territorio europeo (Interreg III) (DO C 143, 23.5.2000, pp. 6-29)

35. Comunicación 2000/C 143/08, punto 5.

36. Comunicación 2000/C 143/08, punto 7.

37. Ibídem.

38. Aunque la mayoría de los programas fueron llamados “Interreg IV”.

39. Reglamento (CE) nº 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de julio de 2006 relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1783/1999 (DO L 210, 31.7.2006, pp. 1-11).

40. Artículo 6 (p. 5) y artículos 12 a 21 (pp. 7-10).

41. Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo de 11 de julio de 2006 por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1260/1999 (DO L 210, 31.7.2006, p. 25), véase artículo 11 (p. 39).

42. Artículo 11(2) junto con los artículos del 63 al 65.

43. Sin embargo, la mayoría de los programas CTE seguían denominándose “Interreg V”.

44. Reglamento (UE) nº 1299/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 por el que se establecen disposiciones específicas relativas al apoyo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional al objetivo de cooperación territorial europea (DO L 347, 20.12.2013, pp. 259-280).

45. Según establece el artículo 5 del Reglamento (UE) nº 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo (DO L 347, 20.12.2013, p. 320) y el Código de Conducta referido en el artículo 5(3) del mismo, que es, sin embargo, sobre todo una recomendación (“deber”).

46. El 2º subpárrafo del artículo 48(1) del Reglamento (UE) nº 1303/2013 es específico de la CTE. Sin embargo, la composición del comité de seguimiento tenía que respetar la asociación por completo.

47. Comunicación C(90) 1526/3 (Directrices de Interreg I), punto 4.

48. Comunicación C(90) 1526/3, punto 5.

49. Comunicación C(90) 1526/3, punto 17.

50. Comunicación 94/C 180/13, punto 5: “Desarrollar sus programas de cooperación”.

51. Comunicación 94/C 180/13, punto 20; nuevos elementos subrayados por el autor.

52. Comunicación 2000/C 143/08, punto 7.

53. Véase el considerando 2 del Reglamento (CE) nº 1083/2006, definido en el Consejo Europeo de Lisboa del 23 y 24 de marzo de 2000 y en el Consejo Europeo de Gotemburgo del 15 y 16 de junio de 2001.

54. Punto 1 del artículo 2 del Reglamento (CE) nº 1083/2006.

55. Punto 3 del artículo 12 del Reglamento (CE) nº 1080/2006.

56. Punto (a) del 1er subpárrafo del artículo 2 del Reglamento (UE) nº 1299/2013.

57. Comunicación C(90) 1562/3, punto 18.

58. Comunicación 94/C 180/13, punto 26.

59. Comunicación 2000/C 143/08, punto 8.

60. Comunicación 2000/C 143/08, punto 25.

61. Ibídem.

62. Ibídem.

63. Comunicación 2000/C 143/08, punto 28 para el comité de supervisión y punto 29 para el comité directivo.

64. Capítulo 3, sección 3, artículos del 14 al 18, en particular, el artículo 14(1).

65. Reglamento (CE) nº 1080/2006, artículos 15(1) y 16.

66. Reglamento (CE) nº 1080/2006, artículo 14(2).

67. Reglamento (UE) nº 1299/2013, artículos del 21 al 26.

68. Reglamento (UE) nº 1299/2013, artículo 23(4) para los controladores y artículo 25(2) para el grupo de auditores.

69. Reglamento (UE) nº 1299/2013, artículos 24 y 12(1); el último junto al artículo 47 del Reglamento (UE) nº 1303/2013.

70. Comunicación (90) 1562/3, punto 6.

71. Comunicación 94/C 180/13, punto 6.

72. Comunicación 2000/C 143/08, punto 7.

73. Comunicación 2000/C 143/08, puntos 7 y 29.

74. Comunicación 2000/C 143/08, punto 7.

75. Reglamento (CE) nº 1080/2006, artículos 19 y 20.

76. Reglamento (CE) nº 1080/2006, 3er subpárrafo del artículo 19(2).

77. Reglamento (CE) nº 1080/2006, 1er subpárrafo del artículo 19(1).

78. Reglamento (CE) nº 1080/2006, artículo 20.

79. Reglamento (UE) nº 1299/2013, artículos 12 y 13.

80. Reglamento (UE) nº 1299/2013, artículo 12(4).

81. Esta sección se basa en la presentación hecha en Birte Wassenberg (2015), pp. 62-66.

82. Reglamento (CE) nº 1082/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de julio de 2006 sobre la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT) (DO L 210, 31.7.2006, p. 19-24).

83. Reglamento (UE) nº 1302/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1082/2006 sobre la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT) en lo que se refiere a la clarificación, a la simplificación y a la mejora de la creación y el funcionamiento de tales agrupaciones (DO L 347, 20.12.2013, p. 303-319).

84. Véase el registro de la AECT del Comité de Regiones.

85. Aunque fue establecido como una opción recomendable para los Estados miembros durante Interreg IV, solo se ha dado un ejemplo bajo Interreg IV y V.

86. Por ejemplo, la AECT Hospital de Cerdaña en la frontera España-Francia; véase Wassenberg et al., 2015, p. 66.

87. Comisión Europea, DG REGIO, 2017.

88. Comisión Europea, DG REGIO, 2009.

89. Comisión Europea, DG REGIO, 2017.

90. Un obstáculo fronterizo en el contexto de esta comunicación no es solo una restricción a la libertad de movimientos, como fue establecida por el Tribunal Europeo de Justicia, sino que es una ley, norma o práctica administrativa que obstaculiza el potencial inherente de una región fronteriza cuando interactúa a través de la frontera.

91. Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre un mecanismo para resolver obstáculos legales y administrativos en un contexto transfronterizo, COM(2018) 373 final, de 29 de mayo de 2018.

92. Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre disposiciones específicas para la cooperación territorial europea (Interreg) apoyado por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional e instrumentos financieros externos, COM(2018) 374 final, de 29 de mayo de 2018.

93. COM(2018) 375 final, artículo 16(3).

94. COM(2018) 375 final, artículo 28(1).

95. COM(2018) 375 final, artículo 17(1).

96. COM(2018) 375 final, artículo 44.

97. COM(2018) 375 final, artículos del 22 al 25.

98. COM(2018) 375 final, artículo 22(4).

99. COM(2018) 375 final, artículo 22.

100. COM(2018) 375 final, artículo 24.

101. Doctora en Ciencia Política, máster en Estudios Contemporáneos de América Latina y magíster en Cooperación Internacional por la Universidad Complutense de Madrid. Investigadora asociada al Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación (IUDC-UCM). Coordinadora del grupo de trabajo “Cooperación Sur-Sur y políticas de desarrollo en América Latina” (CLACSO).

102. Disponible en http://www.cooperacionsursur.org/es/recursos/glosario-de-terminos.html

103. En el capítulo 7 de este libro, Aurora Hernández desarrolla con más detenimiento la cooperación transfronteriza en materia de gestión de recursos hídricos.

104. Aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III) en Quito (Ecuador) el 20 de octubre de 2016.

105. Las experiencias de Campeche, Nariño, CONGOPE, Córdoba, El Carchi y Jalisco fueron presentadas en el seminario “Gobiernos intermedios y la Agenda 2030: experiencias de territorialización de los ODS en América Latina”, realizado el 18 octubre 2018 por NRG4SD.

106. El río Lempa tiene un recorrido natural que nace en Guatemala y atraviesa los departamentos de Ocotepeque en Honduras y Chalatenango en El Salvador.

107. Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa. Disponible en http://www.trinacionalriolempa.org/mtfrl/

108. Derivada de la reunión de Biodiversidad de la COP13 celebrada en diciembre de 2016 en Cancún (México) y de la suscripción de la Carta Tumbira, el 4 de mayo de 2017, en la localidad de Tumbira (Rio Negro, Brasil).

109. Amazónicos por la Amazonía (AMPA-Perú). Disponible en https://bit.ly/2qHLb9g

110. La experiencia fue presentada por Dña. Marta Sanromán, directora de Política y Economía Ambiental de la Secretaría de Medioambiente y Recursos Naturales del Gobierno del estado de Campeche.

111. La experiencia fue presentada por D. Hugo Andrés Mármol, jefe de la Oficina de Cooperación Internacional de la Gobernación de Nariño (Colombia).

112. Según lo expresó D. Hugo Mármol en su intervención, la convocatoria “Nariño por los ODS” contemplará elementos transfronterizos como parte de la estrategia de sostenibilidad a lo largo de 2019.

113. La experiencia fue presentada por Dña. Rosmery Pillajo, directora de Cooperación del Gobierno autónomo descentralizado de la provincia del Carchi (Ecuador).

114. El ODS 5 lo trabajan de manera transversal.

115. Ecuador y Colombia acordaron una estrategia para la territorialización de los ODS en su zona de frontera sustentada en el Plan Binacional de Integración Fronteriza Ecuador-Colombia 2014-2022 suscrito entre los presidentes Manuel Santos y Rafael Correa.

116. Se quiere agradecer expresamente a Marisa Ramos, coordinadora del Área de Gobernanza de EUROsociAL+ hasta julio 2018, por sus sugerencias y valiosas observaciones durante la realización de este artículo.

117. Bárbara Gómez Valcárcel es licenciada en Psicología y especialista en cooperación internacional para el desarrollo y políticas de igualdad de género; es técnica de Gobernanza en el programa EUROsociAL+, de la Comisión Europea, que gestiona la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP).

Juan Manuel Santomé Calleja es licenciado en Ciencias Económicas y especialista en cooperación internacional para el desarrollo, desempeña sus funciones como director del programa EUROsociAL+, y cuenta con más de 25 años de experiencia en el ámbito del desarrollo internacional.

118. El término combo se utiliza aquí en referencia a la metodología diseñada por PNUD que postula que cada país debe focalizar los esfuerzos en un conjunto (combo) específico de ODS y metas, definido a partir de las muy diferentes realidades institucionales, sociales y económicas existentes.

119. Sojo, 2017.

120. Ibídem.

121. CEPAL, 2017.

122. Trías, 1985.

123. Eugene P. Odum (1971), profesor de ecología, destacó que “se conoce como efecto de borde a la tendencia de un aumento en la variedad y diversidad en donde dos comunidades se encuentran”.

124. Ibídem.

125. Plan Estratégico de Programa (PEP) EUROsociAL+, Área Gobernanza Democrática.

126. El Área de políticas de Gobernanza Democrática del programa de la Comisión Europea para la cohesión social en América Latina, EUROsociAL+, bajo la responsabilidad de la FIIAPP, FSP, desarrolla, entre otras, la línea de acción de Desarrollo Regional, que aborda fundamentalmente las políticas públicas orientadas a reducir las brechas territoriales y desiguales índices de desarrollo regional en América Latina. Este desarrollo regional se entiende, en el marco de EUROsociAL+, “como mecanismos eficientes para responder a las necesidades ciudadanas en cada territorio, fomentando un nuevo sistema de impulso y acompañamiento a la innovación y al emprendimiento en los territorios de cara a otorgarles mayores capacidades de autogobierno e incentivando el desarrollo de las zonas fronterizas que se han caracterizado por su rezagado avance en desarrollo respecto a otras zonas”. Tal y como señala el Plan Estratégico del Programa (PEP) EUROsociAL+, se ha optado por considerar la línea de acción Desarrollo Regional como una de las líneas de abordaje dentro del Área de Gobernanza, una vez detectado que el trabajo en el establecimiento del equilibrio territorial está siendo en la región una de las políticas con mayor potencial en la contribución a la cohesión social en cuanto lucha contra las desigualdades (territoriales en este caso) y, en definitiva, como potenciador de desarrollo inclusivo”.

127. Romero, 2005.

128. Asociación Internacional para la Gobernanza, la Ciudadanía y la Empresa. Josep María Pascual Esteve, director de Estrategias de Calidad Urbana.

129. Propuesta de Darío Conato para el programa Fronteras Abiertas (CeSPI-IILA, Italia).

130. Dos ejemplos de este apoyo los constituyen las siguientes iniciativas: 1) Estrategia Binacional de desarrollo territorial fronterizo México-Guatemala, con el objetivo de la consecución de resultados concretos en la implementación de proyectos de planeación y cooperación fronteriza para paliar los problemas económicos, sociales y ambientales que enfrentan las comunidades que habitan en las fronteras entre México y Guatemala y fomentar el desarrollo de la región fronteriza entre los dos países. De esta forma, se pueden afrontar las distintas problemáticas que comparten, tales como la alta marginación y pobreza relacionada con bajos niveles educativos; infraestructuras insuficientes; la ausencia o deficiencia de los servicios básicos y de salud; así como una alta exposición a desastres naturales, entre otras. 2) Fortalecimiento de las capacidades de autoridades públicas subnacionales en el diseño y ejecución de iniciativas de desarrollo territorial transfronterizo entre Ecuador y Colombia, con el objetivo de contribuir al desarrollo y cohesión económica, social y cultural de la ZIF colombo-ecuatoriana a través del diseño e implementación de proyectos e iniciativas transfronterizos que generen un valor agregado al territorio de frontera asegurando el bienestar de sus habitantes. Así, se fortalecen las capacidades de concepción y gestión de proyectos e iniciativas transfronterizas de actores públicos nacionales y subnacionales a través de acciones de formación en las que participan igualmente actores territoriales.

131. En el Mercosur, la República Argentina es el primer país que regresa a la democracia en 1983, seguido por la República Federativa de Brasil y la República Oriental del Uruguay en 1985 y la República del Paraguay en 1989.

132. Traducido por Ángela Freiria López.

133. Desde 2004 a 2015, Patrick Colgan fue director ejecutivo del Organismo Especial para los Programas de la UE (SEUPB, por sus siglas en inglés), establecido por el Gobierno británico y el irlandés para gestionar los programas Peace e Interreg en Irlanda de Norte, Irlanda y parte del oeste de Escocia. Es experto en el diseño y ejecución de los programas de los Fondos Estructurales de la UE en cooperación transfronteriza, transnacional e interregional.

134. La base jurídica para la creación de la SEUPB se encuentra en el Acuerdo entre el Gobierno de Irlanda y el Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de Establecimiento e Implementación de Organismos firmado el 8 de marzo de 1999 (el Acuerdo Británico-Irlandés del 8 de marzo de 1999). El Acuerdo tenía efecto interno, en Irlanda del Norte y en Irlanda, por medios de la Cooperación Norte-Sur (Organismos de Implementación, Irlanda del Norte), Orden de 1999, y el Acto del Acuerdo Británico-Irlandés de 1999 respectivamente (incluyendo las modificaciones subsiguientes en 2002 y 2005).

135. El “Capítulo Común” se refiere a un capítulo en el Marco Comunitario de Apoyo de los Fondos Estructurales de la UE (CSF, por sus siglas en inglés) y Programa de Desarrollo Nacional para Irlanda y un capítulo paralelo en el CSF/Programa de Desarrollo para Irlanda del Norte, que cubre las áreas de cooperación transfronteriza que no están cubiertas por el trabajo de los seis Organismos Norte-Sur. SEUPB era responsable de monitorear el progreso hacia el logro de los objetivos del Capítulo Común.

136. Estas cifras se basan en los análisis estadísticos de las actividades del programa llevados a cabo periódicamente por la Agencia de Estadística e Investigación de Irlanda del Norte (NISRA, por sus siglas en inglés), en nombre de SEUPB.

137. Organismo especial para los programas de la UE, evaluación ex post de Peace I y evaluación intermedia de Peace II, noviembre de 2003.

138. Hamber y Kelly, 2004.

139. SEUPB, 2007.

140. SEUPB, 2006.

141. SEUPB, 2004.

142. Doctor en Estudios Internacionales por la Universidad del País Vasco, es jefe de Promoción e Intercambio de Políticas Sociales Regionales del Instituto Social del MERCOSUR (ISM). Ha sido asesor regional de Entorno de Negocios en el Centro Regional de Promoción de la MIPYME (CENPROMYPE) y funcionario de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL-Naciones Unidas).

Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de su organización de pertenencia.

143 143. Barajas (2013) ha realizado el esfuerzo teórico de vincular la interdependencia compleja de Keohane y Nye con la cooperación transfronteriza haciendo particular énfasis en la diferencia de los costes de transacción en las regiones integradas.

144. Con la suscripción en 1991 del Protocolo de Tegucigalpa, los presidentes de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá establecieron el SICA; proceso al cual posteriormente se adhirieron como miembros plenos Belice, en el 2001, y República Dominicana, en el 2013. Para más información, véase Murcia, Oddone y Rodríguez, 2015.

145. Un elemento innovador que vale la pena rescatar es que en el curso de la primera mesa de diálogo regional se propone formar un consejo de gobernanza de la cadena regional, como se sugiere en la Estrategia Regional de Articulación Productiva MIPYME propuesta por CENPROMYPE en 2017.

146. El financiamiento es un factor relevante de competitividad en la operatoria y escalamiento de las empresas que integran los eslabones de las cadenas transfronterizas de valor e incluye aquel que puede ser directo (un actor que provee crédito a otro) o indirecto (un actor que tiene crédito de una institución financiera, basado en relaciones de venta con terceros actores). Tal como menciona la OMC (2016) es indispensable que haya una oferta de financiamiento del comercio para que las economías en desarrollo puedan aprovechar las diferentes oportunidades comerciales que surgen como resultado de una evolución de las estructuras de producción de las cadenas de valor basada en procesos de innovación.

147. Sobre este punto, véase Oddone y Álvarez (2018).

148. Catedrática de la Universidad Nacional de Costa Rica, directora académica del Campus Nicoya, doctora en Ciencias Naturales para el Desarrollo del programa conjunto del Instituto Tecnológico de Costa Rica, Universidad Estatal a Distancia y la Universidad Nacional y coordinadora de la maestría en Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional y de la carrera de Comercio y Negocios Internacionales en el Campus Nicoya de la Universidad Nacional. Ha trabajado en proyectos internacionales con casos de estudio en América Latina, África y Asia, como especialista en temas de ambiente, turismo y geografía política.

149. Hernández, 2018.

150. Doctor en Sociología por la Universidad Complutense de Madrid, coordinador de la línea de investigación en Migraciones, Género y Derechos Humanos del Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid (IUDC-UCM).

151. Doctora en Sociología por la Universidad Complutense de Madrid, especializada en transversalización del enfoque de género en procesos de desarrollo, construcción de la paz y políticas públicas. Docente en cursos de postgrado e investigadora asociada responsable del área de Género y Desarrollo del Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación (IUDC-UCM).

152. Fraser propone, entre las distintas formas de subordinación de estatus, el acoso sexual; “la violación y la violencia doméstica; las representaciones estereotipadas trivalizadoras, objetificantes y despectivas de los medios de comunicación; menosprecio en la vida cotidiana; exclusión o marginalización en esferas públicas y organismos deliberativos; y denegación de los derechos plenos y de protecciones iguales en lo referente a la ciudadanía” (Fraser, 2015: 193).

153. Se entiende por empoderamiento la definición acuñada por las Naciones Unidas en Guidelines on Women’s Empowerment a partir de la cual se entiende “el sentido de autovaloración de las mujeres; su derecho de tener y decidir opciones; su derecho de tener el poder de control sobre sus vidas, tanto dentro como fuera del hogar; y su capacidad de influir en la dirección del cambio social para crear un orden social y económico nacional e internacional más justo”.

154. Wilson Castañeda Castro es politólogo de la Universidad Nacional de Colombia, magíster en Filosofía por la Universidad Pontificia Bolivariana y doctorando de esa misma universidad. Director de la Corporación Caribe Afirmativo (organización de defensa de los derechos LGBTI), ha sido consultor del PNUD y experto de la subcomisión de diálogos de paz entre el Gobierno de Colombia y las FARC-EP.

Alfredo Bula Beleño es abogado especialista en Derecho Penal de la Universidad del Norte, candidato a magíster en Derechos Fundamentales en perspectiva nacional, supranacional y global de la Universidad de Granada y en Derecho de Estado con énfasis en Gobierno y Desarrollo de las Entidades Territoriales de la Universidad Externado de Colombia. Es también subdirector de Caribe Afirmativo.

Cindy Hawkins Rada es abogada de la Universidad del Norte con énfasis en Derecho Internacional, candidata a especialista en Derecho de los Negocios de la Universidad Externado de Colombia y expasante de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Investigadora en conflicto armado y paz con enfoque de diversidad sexual y de género.

155. Sobre un ordenamiento supranacional que se constituya en un elemento de identidad entre países a partir de una Constitución común, véase Balaguer, 2015.

156. La sigla LGBTI se utiliza para unir identidades sexuales diversas y está intencionada como una categoría política para la exigibilidad de derechos de mujeres lesbianas, hombres gais, personas bisexuales, trans e intersex; sin embargo, es importante señalar que sociológica y epistemológicamente dicha denominación no puede comprenderse o reducirse bajo un manto homogeneizante y con una connotación unitaria o monolítica como un solo grupo social que se articula a través de una noción común de identidad. Si bien es una categoría que políticamente cumple una función de exigibilidad de derechos en un Estado con una concepción liberal de la multiculturalidad, en las prácticas cotidianas requiere de unos análisis más profundos frente a asimetrías históricas que van ligadas al género, lo étnico, territorial, etc., y, por lo tanto, es necesario traducirla de manera diferenciada, develando a su interior diversos matices, formas de opresión y asimetrías, al interior de diferentes contextos territoriales (Caribe Afirmativo y Escuela Nacional Sindical, 2013).

157. La protección de los derechos de las personas LGBTI a nivel internacional está suscrita a diferentes pactos, tratados y convenios que han establecido el derecho a la igualdad y la prohibición de la discriminación, primeramente a través de unas categorías señaladas de poblaciones discriminadas a lo largo de la historia, incluyendo también una cláusula abierta de “cualquier otra condición” que pudiera ser el motivo de la discriminación, y, finalmente, fijando expresamente la orientación sexual y el género comprendido como identidad de género; en este sentido, existe un documento de gran valor para los Estados para comprender la discriminación contra las personas LGBTI y los pasos para alcanzar la igualdad, que son los Principios de Yogyakarta sobre la Aplicación de la Legislación Internacional de Derechos Humanos en relación con la Orientación Sexual y la Identidad de Género, que fueron adoptados en 2007 por un grupo de expertos en derechos humanos.

158. Caribe Afirmativo (2018): Crisis humanitaria de venezolanos LGBT en el Caribe.

159. Se entiende por prácticas “todas aquellas acciones previamente planeadas diseñadas para desarrollarse frecuentemente/periódicamente y cuyos resultados apuntaron al alcance de algún objetivo”; asimismo, una práctica es considerada “buena” porque condujo de manera célere, oportuna y eficaz al logro de los objetivos propuestos. En el caso de que los resultados obtenidos no hayan sido los esperados como consecuencia del desarrollo de una actividad, se entenderá que se está frente a una lección aprendida (BID, 2008).

160. Comisión Europea (s. f.): “European Territorial Co-operation”, en http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/cooperation/european-territorial/

161. Fundación Arcoíris por el Respeto a la Diversidad Sexual A. C., 2015.

162. Las medidas de cooperación adoptadas por los Estados fronterizos que enfrentan los desafíos relacionados con la migración masiva de personas venezolanas han sido ampliamente documentadas en diferentes medios de comunicación. Al respecto, se encuentra disponible para su consulta: “Santos anuncia medidas para afrontar crisis humanitaria de migrantes venezolanos”, Revista Semana, 8 de febrero de 2018; “Colombia, Ecuador y Perú se comprometen a dar trato humanitario a migrantes venezolanos”, Revista Semana, 30 de agosto de 2018; Cohen, J., “Base común de datos, el nuevo paso frente a migración de venezolanos”, El Tiempo, 22 de agosto de 2018; “Colombia pide a Perú y Ecuador unificar política migratoria ante venezolanos”, El Heraldo, 21 de agosto de 2018.

163. VICE en español (2017): Transamazónicas: las reinas de la selva.

164. El Espectador (2018): “El drama de ser migrante venezolano y LGBT”, 29 de agosto.

165. Caribe Afirmativo (2017): Las personas LGBT de Venezuela viven doble drama en Colombia.

166. Ambos encuentros mencionados no tienen cobertura en toda Colombia, sino solo en la región Caribe, al tiempo que las personas que participan de los mismos no significan una muestra representativa para un análisis cuantitativo, sino cualitativo, de la situación.

167. Traducido por Ángela Freiría López.

168. Nathalie Verschelde es filóloga experta en Literatura Inglesa y Holandesa, miembro de la Dirección General de Política Regional y Urbana (DG REGIO) desde 2006, donde empezó a trabajar en cooperación territorial, cooperación transfronteriza y transnacionales. Subjefa de Unidad de Cooperación Transfronteriza, fue una de las autoras de la Comunicación de la Comisión “Impulsar el crecimiento y la cohesión en las regiones fronterizas de la UE”.

Ricardo Ferreira es doctor en Economía Aplicada por la Universidad de Extremadura, trabaja en la DG REGIO como Coordinador del Border Focal Point, cuya misión es promocionar soluciones para los obstáculos a la cooperación transfronteriza en las fronteras internas de la Unión Europea.

La información y puntos de vista expresados en este capítulo son de los autores y no reflejan la opinión oficial de la Comisión Europea.

169. La Unión se divide en zonas administrativas clasificadas en la nomenclatura de unidades estadísticas territoriales (NUTS). Las políticas de desarrollo regional y financiación se basan normalmente en el nivel NUTS.

170 170. Fronteras entre Francia, Bélgica y Luxemburgo.

171. Phare: Polonia y Hungría: Asistencia a la Reconstrucción de sus Economías.

172. Tacis: Asistencia Técnica a la Comunidad de Estados Independientes.

173. Reglamento (CE) 1082/2006, modificado por el Reglamento (UE) 1302/2013.

174. Consejo de Europa (2009).

175. Para una información más detallada sobre AECT y ECBM, véase el capítulo 2 de este libro.

176. COM(2017) 534 de 20/9/2017.

177. SWD(2017) 307 de 20/9/2017.

178. Disponible en http://www.eu2015lu.eu/en/actualites/articles-actualite/2015/11/26-27_info-amenagement-territoire/

179. Resolución del Parlamento Europeo del 11 de septiembre de 2018 (2018/2054(INI) sobre la contribución al crecimiento y la cohesión en regiones fronterizas de la Unión Europea.

180. Al momento de finalización de este capítulo, la opinión no había sido todavía aprobada. El actual estado de este informe puede ser consultado en la página web del Parlamento Europeo.

181. Dictamen del Comité de las Regiones “Contribuyendo al crecimiento y a la cohesión de las regiones fronterizas de la Unión Europea” – Sesiones 130 de la Plenaria, 4-5 de julio 2018.

182. Al momento de finalización de este capítulo, el dictamen no había sido todavía aprobada. El actual estado de este informe puede ser consultado en la página web del Comité de las Regiones.

183. Adoptado en Plenario el 19-20 de septiembre 2018.

184. Licenciado en Medicina y Cirugía por la Universidad de Alicante, máster en Salud Humanitaria por la Universidad Miguel Hernández, con una amplia experiencia en cooperación internacional y transfronteriza, asuntos europeos, políticas sociosanitarias y de juventud. Desempeñó distintas funciones en la Junta de Extremadura entre 1995 y 2006, y desde ese año es el secretario general de la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE) con base en Berlín.

185. En 2017 se ha elaborado una versión actualizada en castellano orientada a la cooperación transfronteriza en América Latina.

186. La Cooperación Territorial Europea tiene un presupuesto aproximado de 12.200 millones de euros durante el periodo 2014-2020, incluyendo la cofinanciación de los Estados miembros. Supone algo más del 1% del presupuesto total de la Unión Europea que, a su vez, supone algo menos del 1% del PIB total de sus 28 miembros actuales. Por su parte, el programa Erasmus+, que ha reunido a varios programas anteriores (Comenius para la escuela, Erasmus para la educación superior, Erasmus Mundus, Leonardo da Vinci para la formación profesional, Grundtvig para la educación de adultos, Youth in Action, Jean Monnet, Sports) en un solo programa durante el periodo actual de programación europea, tiene un presupuesto de algo menos de 15.000 millones de euros.

187. La ARFE gestiona desde marzo de 2017 la iniciativa Jóvenes Voluntarios de Interreg (Interreg Volunteer Youth, IVY, en inglés) en el marco del Cuerpo de Voluntariado Europeo. Esta iniciativa consiste en desplegar jóvenes voluntarios en los proyectos de cooperación territorial, en especial transfronteriza, con el fin de ofrecer apoyo técnico y visibilidad a los proyectos anfitriones. Se pretende involucrar a los jóvenes en los procesos de cohesión territorial y que se incorporen más activamente al proyecto europeo.

188. La ARFE lleva trabajando más de un lustro en Jerusalén, donde las comunidades palestina e israelí tienen mucho interés en utilizar las herramientas de la cooperación transfronteriza para ensayar una nueva dinámica en su territorio. Y así se está trabajando también en varias fronteras balcánicas y en otros lugares donde aún se están superando los efectos de un conflicto, como es el caso de Colombia.

189. Patrick Colgan, en el capítulo 5, analiza los programas y estructuras de cooperación transfronteriza puestas en marcha para la resolución del conflicto y construcción de la paz en Irlanda e Irlanda del Norte.

190. Para más información sobre los procesos de cooperación transfronteriza en América Latina y el Caribe, se recomienda la lectura del capítulo de José María Cruz (15) en este libro.

191. Para más información sobre los procesos de cooperación transfronteriza en África, se recomienda la lectura del capítulo de Mohamadou Abdoul (14) de este libro.

192. Traducido por Ángela Freiría López.

193. Catedrático de Estudios Regionales y Fronterizos en el Karelian Institute de la Universidad de Joensuu (Finlandia) y profesor asociado de Geografía en la Universidad Libre de Berlín. Es especialista en desarrollo urbano y regional, regiones fronterizas, gobernanza regional y urbana, y geografía europea y norteamericana. Coordinador de diversos proyectos de investigación, cuenta con gran cantidad de publicaciones especializadas en la materia.

194. Del inglés, peripherality (N. del T.).

195. El proyecto EUBORDERREGIONS, financiado por el 7º Programa Marco de Investigación e Innovación Tecnológica (contrato 266920), se desarrolló entre 2011 y 2015.

196. Del inglés, de-bordering (N. del T.).

197. Traducido por Paula Osés Arregui.

198. Historiador, consejero de la Comisión de la Unión Africana en el marco de la puesta en marcha del Programa Frontera de la Unión Africana. Cuenta con una larga experiencia trabajando en cooperación transfronteriza con organizaciones de la sociedad civil, gobiernos y Comunidades Económicas Regionales de África, y ha publicado diversos artículos en la materia.

199. Cabe señalar que, ya en 1981, Nigeria propuso en la 37ª Reunión Ordinaria del Consejo de Ministros de la Organización para la Unidad Africana (OUA, precedente de la UA), celebrada en Nairobi (Kenia) del 15 al 26 de junio de 1981, la creación de una Comisión de la OUA sobre la delimitación de fronteras, con el fin de reflexionar sobre todos los problemas fronterizos pendientes. Nigeria presentó de nuevo la propuesta de creación de una “Comisión de Fronteras” de la OUA en la 54ª Reunión Ordinaria del Consejo de Ministros de la OUA, celebrada en Abuja (Nigeria) del 27 de mayo al 1 de junio de 1991. En esta ocasión, Nigeria elaboró un documento que incluía propuestas concretas, en particular sobre la estructura de esta comisión, sus objetivos, principios de funcionamiento y su financiación.

200. Mali llevó a cabo, en estrecha colaboración con la Secretaría del Club del Sahel y África Occidental (SCSAO) y de la ONG ENDA Tiers Monde (a través de su equipo Enda Diapol), una campaña para conseguir la aprobación, por parte de la CEDEAO, de la cooperación transfronteriza como un instrumento estratégico para la ejecución de su agenda política. Es, en efecto, del 27 al 29 de octubre de 2004 en Abuja (Nigeria) cuando la red WABI (West African Borders Iniciatives), compuesta por la SCSAO, Enda Diapol y la Dirección Nacional de Fronteras de Mali, organizó su segundo taller —el primero se celebró en Ouagadougou, Burkina Faso, en 2003 en la sede de la UEMOA— bajo los auspicios de la CEDEAO, que, al término del encuentro, decidió adoptar la cooperación transfronteriza.

201. Los ministros de Relaciones Exteriores de la CEDEAO reunidos en Accra (Ghana) firmaron, el 18 de junio de 2005, el memorando sobre el concepto países-frontera o la integración de proximidad. Esta opción se ratificó en la visita de los jefes de Estado y de Gobierno, que, en su 29ª reunión celebrada en Niamey (Níger) el 12 de enero de 2006, tomaron la decisión A/DEC.2/01/06 relativa a la adopción del concepto de países-frontera y el desarrollo de la cooperación transfronteriza en el seno de la región de la CEDEAO.

202. Bajo los auspicios de la CEDEAO, se iniciaron cuatro proyectos piloto: en la zona Sikasso-Korhogo-Bobo Dioulasso (SKBo) entre el Mali, Burkina y Costa de Marfil (septiembre de 2005); en el espacio Senegambia meridional entre Gambia, Guinea Bissau y Senegal (octubre de 2005); sobre el corredor Katsina-Kano-Maradi (K2M) entre Níger y Nigeria (septiembre de 2007); en el espacio transfronterizo del río Mano entre Costa de Marfil, Guinea, Liberia y Sierra Leona (junio de 2011).

203. Los parlamentarios de la CEDEAO, reunidos en Abuja los días 12 y 13 de noviembre de 2009, demostraron su voluntad de implicarse en los Estados miembros para que estos convirtieran la cooperación transfronteriza en una prioridad. Por su parte, la CEDEAO siguió apoyando a los Estados miembros, liderando y financiando la sensibilización (Costa de Marfil, 22 y 23 de julio de 2010) y la celebración de encuentros nacionales (Senegal, 25 y 26 de febrero de 2010; Gambia, 1 y 2 de marzo de 2010; Guinea Bissau, 4 y 5 de marzo de 2010; Mali, 8 y 9 de junio de 2011; Sierra Leona, 27 y 28 de febrero de 2012; Guinea, 27 y 28 de abril de 2012); y regionales (Gambia-Guinea Bissau-Senegal, 29 y 30 de marzo de 2010; Guinea-Liberia- Sierra Leona, 13 al 15 de junio de 2011; Burkina-Costa de Marfil-Mali, 18 y 19 de agosto de 2011). La CEDEAO organizó, posteriormente, las reuniones de expertos de la cooperación transfronteriza en Banjul (Gambia, 25 a 27 de marzo de 2013) y en Dakar (Senegal, 23 a 25 de octubre de 2013) con el fin de reflexionar sobre la reanudación del Programa de Iniciativas Transfronterizas (PIT).

204. La CEDEAO esperaba, junto con la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GIZ), quien ofreció apoyo técnico y financiero para el periodo 2015-2018, poder apoyar y construir sinergias alrededor del PRACT con la Unión Africana, la SCSAO, la Unión Económica y Monetaria de África Occidental (UEMOA), la autoridad del Liptako Gourma (ALG), el Comité Permanente Interestatal para la Lucha contra la Sequía en el Sahel (CILSS) y el G5 Sahel.

205. Concretamente: Senegal-Mali-Nueva Guinea; Burkina-Costa de Marfil-Ghana; Benín-Burkina-Togo; Malanville-Gaya-Camba (Benín-Níger-Nigeria); corredor Kano-Jigawa-Daura-Zinder (Nigeria-Níger).

206. Se planeó una conferencia de donantes para presentar el PRACT y solicitar la financiación de los socios técnicos y financieros de la CEDEAO en 2016, pero se aplazó hasta una fecha posterior. Al no estar aún programada, es evidente que el calendario para el periodo 2017-2021, definido para la aplicación del PRACT, sigue en el aire.

207. Así, la UEMOA organizó del 8 al 10 de junio de 2010 en Uagadugú (Burkina Faso) una conferencia regional para definir el papel y las modalidades de participación de los entes territoriales en su iniciativa de cooperación transfronteriza. Al año siguiente, el 30 de mayo de 2011, se creó el Consejo de Colectividades Territoriales (CCT), a la luz de la Ley Adicional nº 02/2011/CCEG/UEMOA.

208. La zona IIRSahel en la que se prevén las iniciativas transfronterizas de la UEMOA afecta a ocho entidades territoriales que son: Gao y Tombuctú en Mali; Tera y Tillabery en Níger; Dori, Djibo, Sebba y Gorom-Gorom en Burkina Faso.

209. Las orientaciones y recomendaciones para la aplicación del PFUA se definen en las Conferencias de Ministros Africanos responsables de cuestiones de fronteras. La primera fue la conferencia de presentación del PFUA. La reunión se organizó el 7 de junio de 2007 en Addis Abeba (Etiopía) y estuvo precedida por una reunión preparatoria de expertos, del 4 al 5 de junio de 2007. La segunda, también precedida por una reunión preparatoria de expertos gubernamentales (22 y 23 de marzo de 2010), se celebró en Addis Abeba (Etiopía) el 25 de marzo de 2010. La tercera reunión de expertos gubernamentales, previa a la Conferencia Ministerial, tuvo lugar en Niamey (Níger), del 14 al 16 de mayo de 2012. La cuarta reunión —expertos y ministros— se celebró en Addis Abeba (Etiopía) del 3 al 5 de octubre de 2016. En cada uno de estos encuentros, a la hora de analizar los logros del PFUA, los ministros hicieron una declaración que recogía las recomendaciones y decisiones sobre la dirección que debía seguir la ejecución del programa.

210. Los talleres regionales de popularización del Programa Frontera de la Unión Africana se organizaron en Kampala (Uganda) del 25 al 26 de septiembre de 2008 para África Oriental, en colaboración con la Comunidad del África Oriental (CAO), el Mercado Común del África Oriental y Austral (COMESA) y la Autoridad Intergubernamental sobre el Desarrollo de África Oriental (IGAD); en Argel (Argelia) del 16 al 17 de octubre de 2008 para África del Norte; en Ouagadougou (Burkina Faso) del 23 al 24 de abril de 2009 para África Occidental en colaboración con la CEDEAO; y en Libreville (Gabón) del 21 al 23 de mayo de 2009 para África Central junto con la CEEAC.

211. La primera reunión de coordinación se celebró en Abuja (Nigeria) del 29 al 31 de octubre de 2013 con la participación del PFUA, de la CEEAC, del COMESA, de la IGAD y de la organización de acogida, la CEDEAO, así como de algunas personas con recursos de los Estados miembros. En esta ocasión, se elaboró una hoja de ruta que fijaba las funciones y responsabilidades de cada una de las partes. La segunda reunión de coordinación se organizó en Lusaka (Zambia) del 24 al 25 de noviembre de 2015. Patrocinada por el COMESA, contó con la participación de la CENSAD, la CAE, la IGAD y el PFUA. Pasó revista a los avances realizados y formuló recomendaciones en aras de reforzar la coordinación. La tercera reunión de coordinación, celebrada en Addis Abeba (Etiopía) del 9 al 10 de noviembre de 2017, examinó la hoja de ruta y observó la débil aplicación de las actividades programadas.

212. La Convención de la Unión Africana sobre la cooperación transfronteriza (Convención de Niamey) fue aprobada por la 23ª Reunión Ordinaria de la Asamblea de jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Africana celebrada en Malabo (Guinea Ecuatorial), el 27 de junio de 2014. Esta es la culminación de un proceso iniciado en 2009, durante el que se llevaron a cabo varias consultas y el proyecto de convenio se sometió a la opinión de los expertos de los Estados miembros para su examen y propuestas. Hasta la fecha, los Estados miembros firmantes de la Convención son: Benín (28 de enero de 2015), Chad (14 de junio de 2015), Comores (29 de enero de 2018), Congo Brazzaville (12 de junio de 2015), Ghana (04 de julio de 2017), Guinea Bissau (31 de enero de 2015), Madagascar (07 de febrero de 2017), Mauritania (26 de febrero de 2015), Namibia (17 de julio de 2017), Nigeria (29 de noviembre de 2017), Níger (01 de diciembre de 2014), Santo Tomé y Príncipe (29 de enero de 2016), Sierra Leona (29 de enero de 2016), Togo (04 de diciembre de 2014) y Zambia (17 de julio de 2016). Los Estados miembros que lo han ratificado son: Benín (23 de enero de 2018), Burkina Faso (20 de mayo de 2016), Mali (24 de noviembre de 2016), Níger (13 de febrero de 2015), Senegal (20 de junio de 2017) y Togo (26 de junio de 2018).

213. También se han adoptado otros dispositivos legales. Por ejemplo, las autoridades administrativas (gobernadores), en el caso de la experiencia transfronteriza entre Mali y Senegal, han emitido decretos sobre la creación de comités regionales y locales de orientación, coordinación y seguimiento de las acciones de cooperación transfronteriza.

214. El acuerdo marco establece que los instrumentos jurídicos que daten de antes de la firma seguirán siendo válidos, pero deberán adaptarse a sus disposiciones.

215. La organización regional IGAD está desarrollando en la región de África Oriental un enfoque de clusters, que se basa en la cooperación transfronteriza en el marco de su iniciativa para la resiliencia a catástrofes como la sequía y la sostenibilidad.

216. José María Cruz es licenciado en Periodismo, máster en Comunicación Pública y posgrado en Derecho de la Unión Europea por las universidades de Salamanca y Pontifica de Salamanca. Ha ejecutado distintos proyectos de cooperación transfronteriza en América Latina para la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE) y realizado diversas publicaciones e impartido numerosas conferencias en el ámbito de las políticas de la Unión Europea.

217. Para más análisis sobre la vulneración de los derechos de la población LGBTI en zona de fronteras, se recomienda consultar el capítulo 10 de este libro.

218. Thomas y Benjamin, 2018.

219. En el capítulo 3, Tahina Ojeda hace un análisis de la cooperación Sur-Sur transfronteriza y su potencial en el marco de la Agenda de Desarrollo 2030 para la región de Latinoamérica.

220. En el marco de los proyectos Colaboración UE-Latinoamérica sobre Cooperación Transfronteriza en el marco de la Política Regional (referencias: nº 2011.CE.16.0.AT.044 y nº 2012.CE.16.0.AT.035).

221. La cuestión de las cadenas de valor transfronterizas es abordada por Nahuel Oddone en el capítulo 6.

222. Véase el estudio Cooperación Transfronteriza en América Latina. Una contribución al proceso de integración regional, realizado por ARFE y financiado por la Dirección General de Política Regional y Urbana (DG REGIO) de la Comisión Europea.

223. Traducido por Ángela Freiría López.

224. Investigadora posdoctoral con el programa Marie Curie en la Universidad de Grenoble Alpes (PACTE), sus líneas de investigación se centran en cuestiones empíricas y teóricas sobre gobernanza global, regionalismo y regionalización dentro del ámbito de la cooperación transfronteriza subnacional. Ha realizado instancias de investigación en el WIRL-COFUND de la Universidad de Warwick (IAS/PAIS) (Reino Unido), la Universidad de Oulu (Finlandia), Marie Curie COFUND en el Instituto de Estudios Avanzados de Friburgo (Alemania), KHK Universidad Duisburg-Essen (Alemania), la Universidad de Luxemburgo y como Erasmus Mundus en la Universidad Nacional de Australia.

225. Johor es uno de los estados de Malasia y es donde está emergiendo la región Iskandar-Malasia.

226. El desarrollo en Iskandar-Malasia es un tema muy delicado, ya que está unido a cuestiones políticas y económicas. Por lo tanto, los entrevistados pidieron mantenerse en el anonimato.

227. Singapur es un país pequeño (718,3 kilómetros cuadrados y cinco millones de habitantes) cuya composición étnica es tres cuartas partes china, lo que lo convierte en el único país en el Sudeste Asiático con una mayoría de etnia china. En cambio, el Estado de Malasia está compuesto por una mayoría malaya. La Federación de Malasia fue inestable desde el principio, debido a la desconfianza y las diferencias ideológicas entre los líderes de Singapur y de Malasia. Entre varios asuntos controvertidos que llevaron a la separación, el más importante estuvo relacionado con el art. 153 de la Constitución de Malasia, que garantizaba privilegios especiales a los malayos frente a otros grupos étnicos. Además, los malayos también podían aprovecharse de los beneficios financieros y económicos que Malasia les garantizaba (Barter, 2006). Asimismo, el partido político que gobernaba el Gobierno federal, la Organización Nacional para la Unidad Malasia (UMNO), era reacio al PAP, con base en Singapur, el cual estaba haciendo campaña en Kuala Lumpur durante las elecciones generales de Malasia en 1964. Se produjeron disturbios tras las elecciones legislativas de Singapur de 1963 dirigidos por los políticos malayos.

228. Para un análisis de este fallo, véase Nadalutti, 2016.

229. Habitantes del estado de Johor (Malasia).

230. Kattya Cascante Hernández es profesora de Relaciones Internacionales en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en cooperación internacional para el desarrollo, materia que ha trabajado desde la docencia, consultoría, think tank, ONG y en el terreno.