La carga

del hombre blanco

El fracaso de la ayuda al desarrollo

WILLIAM EASTERLY

Traducción de

Francisco J. Ramos

A Rachel, Caleb y Grace, como siempre.

A Lizzie, con amor y respeto

INSTANTÁNEA: AMARETCH

Salgo en automóvil de Addis Abeba, la capital de Etiopía, hacia el campo. Una interminable hilera de mujeres y niñas marchan en dirección opuesta, hacia la ciudad. Sus edades van de los nueve a los cincuenta y nueve años. Cada una de ellas se encorva hasta casi doblarse bajo el peso de una carga de leña. Las pesadas cargas las empujan hacia delante, haciéndolas avanzar casi al trote. Pienso en esclavas conducidas por un invisible negrero. Llevan la leña desde varios kilómetros de distancia de Addis Abeba, donde hay bosques de eucaliptos, y a través de las desnudas tierras que rodean la ciudad. Las mujeres llevan la madera al principal mercado de la ciudad, donde la venderán por un par de dólares. Eso representará su ingreso diario, puesto que necesitan toda la jornada para llevar la leña a Addis Abeba y luego regresar.

Más tarde descubrí que BBC News había emitido un reportaje sobre una de las recolectoras de leña. Amaretch, de diez años, se levantaba a las tres de la madrugada para recoger ramas y hojas de eucalipto, y luego iniciaba su larga y penosa marcha hacia la ciudad. Amaretch, cuyo nombre significa «la bella», es la más joven de los cuatro hijos de su familia. Dice: «No quiero tener que acarrear madera toda mi vida. Pero de momento no tengo elección porque soy muy pobre. Todos los niños acarreamos madera para ayudar a nuestras madres y padres a comprar comida para nosotros. Yo preferiría solo tener que ir a la escuela y no tener que preocuparme de ganar dinero».¹

Cuando otro grupo de cámaras de televisión occidentales descubrió por primera vez los abismos de la pobreza en Etiopía, sus miembros volvieron a las habitaciones del hotel llorando amargamente.² Esa es la respuesta correcta. ¿Qué puede haber más importante? Dedico este libro a Amaretch, y a los millones de niños como ella que hay en todo el mundo.

1

Planificadores frente a buscadores

Tomad la carga del Hombre Blanco;

con paciencia para aguantar,

para ocultar la amenaza del terror

y contener la ostentación de orgullo;

por medio de un discurso abierto y simple,

cien veces clarificado,

para buscar el beneficio de otros

y trabajar en provecho de otros.

Tomad la carga del Hombre Blanco;

las salvajes guerras de la paz;

colmad la boca del Hambre,

y decretad que cese la enfermedad.

RUDYARD KIPLING

«La carga del hombre blanco», 1899

El ministro de Economía y Hacienda del Reino Unido, Gordon Brown, se mostró elocuente al hablar de una de las dos tragedias de los pobres del mundo. En enero de 2005 pronunció un apasionado discurso sobre el azote de la pobreza extrema que aflige a miles de millones de personas, con millones de niños que mueren a causa de enfermedades fácilmente evitables. Pidió duplicar la ayuda internacional, un Plan Marshall para los pobres del mundo y la creación de un Centro Financiero Internacional (CFI) que pudiera prestar decenas de miles de millones de dólares más en futuras ayudas a fin de salvar a los pobres de hoy. Ofreció una esperanza al señalar lo fácil que resulta hacer el bien. El medicamento que evitaría la mitad de todas las muertes por malaria cuesta solo doce centavos de dólar la dosis. Una mosquitera para evitar que un niño contraiga la malaria cuesta únicamente cuatro dólares. Evitar cinco millones de muertes infantiles durante los próximos diez años costaría únicamente tres dólares por cada nueva madre. Un programa de ayuda para dar dinero a las familias que lleven a sus hijos al colegio, lo que permitiría que las niñas como Amaretch asistieran a la escuela primaria, costaría bien poco.³

Pero Gordon Brown guardó silencio con respecto a la otra tragedia de los pobres del mundo. Es la tragedia de que Occidente hubiera destinado 2,3 billones de dólares a la ayuda internacional durante las últimas cinco décadas y, sin embargo, no hubiera conseguido que se proporcionaran medicamentos de doce centavos a los niños para evitar la mitad de las muertes por malaria. Occidente había gastado 2,3 billones de dólares, y, aun así, no había conseguido que se dieran mosquiteras de cuatro dólares a las familias pobres. Occidente había gastado 2,3 billones de dólares, pero Amaretch sigue acarreando leña y sin poder asistir a la escuela. Es una tragedia que tan bienintencionada compasión no haya dado esos resultados para la gente necesitada.

En un solo día, el 16 de julio de 2005, las economías estadounidense y británica repartieron nueve millones de ejemplares del sexto volumen de la serie de libros infantiles de Harry Potter entre sus ansiosos fans. Los libreros hubieron de reponer constantemente sus estanterías mientras los clientes les arrebataban los libros de las manos. Amazon y Barnes & Noble enviaron ejemplares pedidos con antelación directamente a los hogares de sus clientes. No hubo ningún Plan Marshall para Harry Potter, ningún Centro Financiero Internacional para libros sobre brujos adolescentes.⁴ Resulta angustioso que la sociedad global haya desarrollado un modo tan extremadamente eficiente de proporcionar diversión a los adultos y niños ricos, mientras que es incapaz de proporcionar medicamentos de doce centavos a los niños pobres moribundos.

El presente volumen trata de esta segunda tragedia. Visionarios, celebridades, presidentes, ministros de Economía, burocracias e incluso ejércitos afrontan la primera tragedia, y su compasión y su duro esfuerzo merecen admiración. Pero los que afrontan la segunda tragedia son muchos menos. Me siento como una especie de Scrooge* al insistir en la segunda tragedia cuando hay tanta buena voluntad y tanta compasión en tantas personas que ayudan a los pobres. Suelo hablar ante numerosas audiencias formadas por gente que cree de buena fe en la capacidad de los grandes planes de Occidente para ayudar a los pobres, y a mí también me gustaría mucho creer en ellos. A menudo me siento como un ateo pecaminoso que de algún modo hubiera terminado formando parte del cónclave de cardenales encargado de elegir al sucesor del santo Juan Pablo II. Allí donde existe un consenso generalizado en torno a los grandes planes para ayudar a los pobres, el público acoge mis dudas acerca de dichos planes más o menos como los cardenales acogerían mi propuesta de escoger a la cantante pop Madonna como próximo Papa.

Aun así, tanto yo como muchas otras personas que piensan igual seguimos tratando no de abandonar la ayuda a los pobres, sino de asegurar que llegue hasta ellos. Los países ricos tienen que afrontar la segunda tragedia si pretenden hacer progresos en lo relativo a la primera. De otro modo, la actual oleada de entusiasmo para afrontar la pobreza mundial repetirá el ciclo de sus predecesoras: idealismo, altas expectativas, resultados decepcionantes y reacción de escepticismo.

La segunda tragedia se debe al enfoque erróneo que la tradicional ayuda occidental adopta frente a la pobreza en el mundo. ¿Resulta entonces que este libro ha descubierto finalmente, después de todos estos años, el gran plan adecuado para reformar la ayuda internacional, enriquecer a los pobres, alimentar a los hambrientos y salvar a los moribundos? ¡Menudo avance si yo hubiera descubierto dicho plan, cuando tantas otras personas, mucho más inteligentes que yo, han probado tantos planes distintos a lo largo de cincuenta años y han fracasado!

Puede tranquilizarse el lector; no albergo tales delirios de grandeza. El hecho de anunciar a bombo y platillo que se tiene el plan adecuado constituye en sí mismo un síntoma del enfoque erróneo de la ayuda internacional adoptado por tantos en el pasado y por tantos todavía hoy. El plan adecuado consiste en no tener plan.

FRACASO DE LOS PLANIFICADORES, ÉXITO DE LOS BUSCADORES

Llamemos «planificadores» a los partidarios del enfoque tradicional, mientras que denominaremos «buscadores» a los agentes del cambio conforme al enfoque alternativo. La respuesta breve a por qué los niños pobres moribundos no reciben medicamentos de doce centavos, mientras que los niños ricos y sanos sí reciben su ejemplar de Harry Potter, es que quienes distribuyen los medicamentos de doce centavos son planificadores, mientras que quienes distribuyen Harry Potter son buscadores.

Esto no equivale a decir que haya que dejarlo todo en manos del libre mercado, que es el que produce y distribuye Harry Potter. Las personas más pobres del mundo no tienen dinero para motivar a los buscadores del mercado a que satisfagan sus desesperadas necesidades. Sin embargo, la mentalidad de los buscadores en los mercados representa una guía de cara a adoptar un enfoque constructivo de la ayuda internacional.

En el ámbito de la ayuda internacional, los planificadores declaran buenas intenciones, pero no motivan a nadie a materializarlas; los buscadores descubren cosas que funcionan y que proporcionan cierta recompensa. Los planificadores elevan las expectativas, pero no asumen la responsabilidad de cumplirlas; los buscadores aceptan la responsabilidad de sus actos. Los planificadores determinan qué se ofrece; los buscadores descubren qué se demanda. Los planificadores aplican proyectos globales; los buscadores se adaptan a las condiciones locales. Los planificadores, «desde arriba», desconocen lo que hay debajo; los buscadores descubren cuál es la realidad que hay allí abajo. Los planificadores nunca saben si lo planificado ha logrado lo que se necesitaba; los buscadores averiguan si el cliente está satisfecho. ¿Habrá que hacer responsable a Gordon Brown si la nueva oleada de ayuda sigue sin llevar medicamentos de doce centavos a los niños con malaria?

Un planificador cree que ya tiene las respuestas; concibe la pobreza como un problema de ingeniería técnica que sus respuestas resolverán. Un buscador admite que no conoce las respuestas por adelantado; cree que la pobreza es una compleja maraña de factores políticos, sociales, históricos, institucionales y tecnológicos. Un buscador espera encontrar las respuestas a cada problema concreto solo por medio de la experimentación, mediante ensayo y error. Un planificador cree que las personas ajenas saben lo bastante como para imponer soluciones. Un buscador cree que solo los afectados poseen suficiente conocimiento para encontrar soluciones, y que la mayoría de las soluciones deben tener una raíz local.

Jeffrey Sachs, profesor de la Universidad de Columbia y director del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, es un hombre elocuente y apasionado. Cuando le oigo hablar siempre me conmueve. Por desgracia, sus soluciones intelectuales no resultan tan convincentes. El profesor Sachs ofrece un gran plan para terminar con la pobreza en el mundo, con soluciones que van desde los arbustos leguminosos para fijar nitrógeno a fin de recuperar la fertilidad del suelo hasta la terapia antirretroviral para el sida, pasando por teléfonos móviles especialmente programados destinados a proporcionar datos en tiempo real a los planificadores sanitarios, la captación de agua de lluvia, estaciones de carga de baterías y medicamentos de doce centavos para los niños con malaria, hasta un total de 449 intervenciones. El profesor Sachs ha desempeñado un papel importante a la hora de pedir a Occidente que haga más por el resto del mundo, pero su estrategia de implementación resulta menos constructiva. Según el profesor Sachs y el Proyecto del Milenio, el secretario general de las Naciones Unidas debería dirigir el plan, coordinando las acciones de los funcionarios de seis organismos de la ONU, los equipos de campo de la organización, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y dos decenas de organismos de ayuda de países ricos. Este plan es el último de una larga cadena de planes occidentales para acabar con la pobreza.

En cuanto a los medicamentos de doce centavos, los planificadores se ven distraídos por el hecho de tener que realizar a la vez las otras 448 intervenciones; no poseen suficiente información para saber cuántos niños en cada sitio tienen malaria y cuántas dosis se necesitan en cada uno de los miles de hospitales; no tienen agentes motivados para hacer llegar las dosis hasta allí; el personal sanitario local está mal pagado y poco motivado; hay muchos organismos de ayuda distintos que están realizando numerosas intervenciones diferentes en torno al sistema sanitario y la malaria; nadie sabe a quién o a qué echar la culpa de que en el hospital local no haya existencias de medicamentos de doce centavos y de que estos no lleguen a los niños moribundos, y los padres afectados ni siquiera tienen un modo de comunicar a los planificadores si las medicinas les han llegado o no.

Los buscadores tienen mejores incentivos y obtienen mejores resultados. Cuando una elevada disposición a pagar por algo coincide con unos bajos costes de ese algo, los buscadores encuentran el modo de hacer que el producto llegue al cliente.

El mercado recompensó a los libreros, distribuidores y editores que llevaron Harry Potter a quienes esperaban fanáticamente la última entrega el 16 de julio de 2005. Dichos libreros, distribuidores y editores tienen un fuerte incentivo para disponer siempre de existencias de Harry Potter. Miles de autores de libros infantiles buscan personajes y argumentos irresistibles que atraigan a los lectores y les hagan ganar dinero. Cuando J. K. Rowling, una madre escocesa divorciada que vivía del subsidio por desempleo, acertó con la historia de un brujo adolescente que triunfa sobre el mal, se convirtió en una de las mujeres más ricas del mundo.

Los buscadores podrían encontrar el modo de hacer que una tarea concreta —como llevar medicinas a los niños moribundos— funcionara si pudieran concentrarse en esa tarea en lugar de hacerlo en los grandes planes. Podrían comprobar si una tarea concreta rinde un gran beneficio para los pobres, ser recompensados por lograr elevados beneficios y asumir la responsabilidad del fracaso si la tarea no funcionara. Veremos algunos ámbitos en los que los buscadores han logrado ya beneficios tangibles, si bien han tenido pocas posibilidades de rendir en el ámbito de la pobreza a escala mundial debido al hecho de que la ayuda internacional ha estado dominada por los planificadores.

Los planificadores tienen la ventaja retórica de prometer algo grande, la erradicación de la pobreza. Lo único que tienen en su contra es que nos han traído la segunda tragedia de los pobres del mundo. La gente pobre muere no solo debido a la indiferencia mundial ante su pobreza, sino también a causa de la ineficacia de los esfuerzos de quienes sí se preocupan por ella. Para escapar a esta espiral de tragedia hemos de ser duros con las ideas de los planificadores, por mucho que aplaudamos su buena voluntad.

GRANDES PROBLEMAS Y GRANDES PLANES

Casi tres mil millones de personas viven con menos de dos dólares al día en términos relativos a su capacidad adquisitiva.⁵ Hay en el mundo 840 millones de personas que no tienen suficiente para comer.⁶ Diez millones de niños mueren cada año de enfermedades fácilmente evitables.⁷ El sida está acabando con la vida de tres millones de personas al año, y sigue extendiéndose.⁸ Mil millones de personas en todo el mundo no tienen acceso al agua potable, y dos mil millones no lo tienen a los servicios sanitarios.⁹ Mil millones de adultos son analfabetos.¹⁰ Alrededor de una cuarta parte de los niños de los países pobres no llegan a concluir la enseñanza primaria.¹¹ Como Amaretch, esclavizada por una carga de leña en lugar de aprender y jugar en el patio del colegio.

Comprensiblemente, esta pobreza en el resto del mundo conmueve a muchas personas en Occidente. El esfuerzo occidental despliega toda una serie de intervenciones aparte de la ayuda internacional, entre ellas el asesoramiento técnico y los créditos del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, la difusión del conocimiento del capitalismo y la democracia, las intervenciones científicas para erradicar las enfermedades, la denominada «construcción nacional», el neoimperialismo y la intervención militar. Tanto la derecha como la izquierda participan en este esfuerzo.

¿Y quién es «Occidente»? Son los gobiernos ricos de Norteamérica y Europa occidental que mayoritariamente controlan los organismos internacionales y el esfuerzo para transformar a las naciones pobres, si bien, con el paso del tiempo, también han venido a añadirse algunas naciones no occidentales (Japón) y diversos profesionales de todo el mundo.

La tragedia de los pobres inspira sueños de cambio. James Wolfensohn, presidente del Banco Mundial, mandó poner en la pared del vestíbulo de la sede de dicha institución las palabras «NUESTRO SUEÑO ES UN MUNDO SIN POBREZA». Asimismo, ha escrito sobre ese sueño con inspiración y elocuencia:

Si actuamos ahora con realismo y previsión,

si mostramos coraje,

si pensamos globalmente y

distribuimos nuestros recursos en consecuencia,

podemos dejar a nuestros hijos

un mundo más pacífico y equitativo.

Uno en el que se reduzca el sufrimiento.

Donde los niños de todas partes

alberguen un sentimiento de esperanza.

Esto no es solo un sueño:

es nuestra responsabilidad.¹²

En la capital del mundo, Nueva York, la ONU tuvo su propio sueño inspirador a comienzos del nuevo milenio. Convocó «la mayor reunión de jefes de Estado jamás celebrada» para comprometerse «a erradicar la pobreza, promover la dignidad y la igualdad humanas, y lograr la paz, la democracia y la sostenibilidad medioambiental».¹³

Líderes políticos de todo el mundo acordaron concretamente los denominados Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Los ocho ODM para 2015 son: 1) erradicar la pobreza extrema y el hambre; 2) lograr la escolarización primaria universal; 3) fomentar la igualdad de género y potenciar a la mujer; 4) reducir la mortalidad infantil; 5) mejorar la salud materna; 6) combatir el VIH/sida, la malaria y otras enfermedades; 7) garantizar la sostenibilidad medioambiental y 8) desarrollar una asociación mundial en pro del desarrollo. Se trata de hermosos objetivos.

En Davos, en enero de 2005, el primer ministro británico Tony Blair pidió un «gran, gran empujón» a África para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, financiado mediante un incremento de la ayuda internacional.¹⁴ Blair encargó un «Informe sobre África», que publicó sus conclusiones en marzo de 2005 y que coincidía en pedir ese «gran empujón».

Gordon Brown y Tony Blair situaron la causa de acabar con la pobreza en África en un lugar prioritario de la agenda de la cumbre del G8 celebrada en Escocia en julio de 2005. Bob Geldof reunió a grupos muy conocidos en los conciertos de la campaña «Live 8», celebrados el 2 de julio de 2005 a fin de presionar a los líderes del G8 para «hacer que la pobreza pase a la historia» en África. Participaron en ellos diversos veteranos del concierto «Live Aid» celebrado en 1985, como Elton John y Madonna, además de toda una serie de grupos de una generación más joven, como Coldplay. Cientos de miles de personas se manifestaron por la causa durante la cumbre del G8. Las demandas de Live 8 en favor de ayudar a los pobres, así como sus dramatizaciones del sufrimiento que padecen, fueron conmovedoras, y es estupendo que las estrellas del rock dediquen su tiempo a los necesitados y los desesperados.

Sin embargo, hoy ayudar a los pobres requiere aprender de los esfuerzos del pasado. Por desgracia, Occidente cuenta ya con un abultado historial de objetivos hermosos pero incumplidos. Una cumbre de la ONU celebrada en 1990, por ejemplo, había establecido ya como objetivo para el año 2000 la escolarización primaria universal (que hoy ha sido prevista para 2015). Otra cumbre anterior, en 1977, había establecido 1990 como la fecha límite para lograr el objetivo del acceso universal al agua y los servicios sanitarios (según los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ahora la nueva fecha es también 2015).¹⁵ Pero no se han pedido cuentas a nadie por esos objetivos incumplidos.

En julio de 2005, el G8 acordó duplicar la ayuda internacional a África, que pasaría de los 25.000 a los 50.000 millones de dólares anuales, además de condonar los prestamos de ayuda concedidos durante tentativas anteriores al «gran empujón».

El actual entusiasmo por los grandes planes renació con la denominada «guerra contra el terrorismo». Tras la derrota de Sadam Husein, el presidente estadounidense, George W. Bush, declaró con entusiasmo en la ceremonia de graduación de la Academia de Guardacostas, en mayo de 2003: «Esos objetivos, avanzar en la lucha contra la enfermedad, el hambre y la pobreza, [...] constituyen [...] el propósito moral de la influencia estadounidense. [...] El presidente Woodrow Wilson dijo: “Estados Unidos posee una energía espiritual con la que puede contribuir a la liberación de la humanidad como ninguna otra nación”. En este nuevo siglo, debemos aplicar esa energía al bien de las gentes en todas partes».¹⁶ Las nuevas intervenciones militares son similares a las de la guerra fría, mientras que las fantasías del neoimperialismo se asemejan a las viejas fantasías coloniales. La intervención militar y la ocupación revelan la clásica mentalidad del planificador: aplicar una respuesta externa y simplista desde Occidente a un problema interno y complejo del resto del mundo.

De modo parecido, el «gran empujón» de financiación de la ayuda resulta similar a la vieja idea que inspiró la ayuda internacional en las décadas de 1950 y 1960, cuando estaban en su apogeo la planificación centralizada y el mencionado «gran empujón». Este legado ha influido en el enfoque planificador del desarrollo económico adoptado por el Banco Mundial, los bancos de desarrollo regional, los organismos de ayuda nacionales —como la Agencia de Estados Unidos para el de Desarrollo Internacional, USAID— y los organismos de las Naciones Unidas. Al principio, estos organismos propugnaban la planificación de las economías de los países pobres. Más tarde, pasaron a defender el libre mercado en dichos países, aunque en muchos aspectos los propios organismos continuaban actuando como planificadores (todavía hoy, la ONU, el Banco Mundial y el FMI promueven una especie de plan nacional al que denominan Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza).

Jeffrey Sachs escribió en 2005 una obra fascinante titulada El fin de la pobreza. Considera que los pobres del mundo están atrapados en una «trampa de la pobreza», en la que una sanidad pobre, una educación pobre y unas infraestructuras pobres vienen a reforzarse mutuamente. Pero hay esperanza en la forma de un gran plan. «El éxito a la hora de acabar con la pobreza —escribe en el libro— resultará mucho más fácil de lo que parece.»

No obstante, si los ricos quieren ayudar a los pobres, deben afrontar una realidad desagradable: si resulta que es tan fácil poner fin a la trampa de la pobreza, ¿por qué los planificadores no han hecho ya que esta pase a la historia?

UNA PREGUNTA PLANTEADA AL REVÉS QUE OBSTACULIZA
LA AYUDA INTERNACIONAL

¿Cómo puede Occidente erradicar la pobreza en el resto del mundo? Al establecer un hermoso objetivo como hacer que la pobreza pase a la historia, el enfoque de los planificadores trata de diseñar organismos de ayuda, planes administrativos y recursos financieros ideales para acometer dicha tarea.

Sesenta años de incontables planes de reforma de los organismos de ayuda, decenas de planes distintos y 2,3 billones de dólares después, la industria de la ayuda sigue sin lograr ese hermoso objetivo. La evidencia apunta hacia una conclusión impopular: los grandes planes jamás lograrán alcanzar el hermoso objetivo.

Me cuento entre las numerosas personas que se han esforzado en buscar la respuesta a la pregunta de qué requiere de la ayuda internacional el objetivo de acabar con la pobreza. Solo tardíamente me he dado cuenta de que estaba planteando la pregunta al revés; había caído víctima de la mentalidad del planificador. Los buscadores, en cambio, formulan la pregunta de la manera correcta: ¿qué puede hacer la ayuda internacional por la gente pobre?

Establecer un objetivo prefijado (y grandioso) es irracional porque no hay razón alguna para suponer que dicho objetivo resulta alcanzable a un coste razonable con los medios disponibles. No tiene sentido, por ejemplo, plantearse como objetivo que tu vaca gane el derbi de Kentucky, ya que ni el mejor de los entrenamientos es capaz de crear una raza de vacas ganadoras de derbis equinos. En cambio, tiene mucho más sentido preguntarse: ¿qué cosas útiles puede hacer una vaca? Puede alimentar bastante bien a una familia con un suministro constante de leche, mantequilla, queso y (por desgracia para la vaca) carne. Evidentemente, uno puede ganar el derbi de Kentucky si tiene un caballo con madera de campeón; pero este libro analiza decenios de experiencia que demuestran que los organismos de ayuda son vacas, no caballos de carreras.

De modo parecido, veremos a lo largo del libro que los organismos de ayuda no pueden acabar con la pobreza en el mundo, pero sí pueden hacer muchas cosas útiles para satisfacer las desesperadas necesidades de los pobres y darles nuevas oportunidades. Así, por ejemplo, en lugar de tratar de «desarrollar» Etiopía, los organismos de ayuda podrían diseñar un programa destinado a proporcionar subvenciones en metálico a los padres para que puedan escolarizar a sus hijos. Dicho programa ha funcionado en otros lugares, de modo que podría perfectamente sacar a las niñas como Amaretch de la brutal brigada de las portadoras de leña y ofrecerles esperanzas de futuro. Sin embargo, en este momento gran parte de la ayuda se pierde debido a que nos empeñamos en entrenar a la vaca de los organismos de ayuda para que gane el derbi de Kentucky.

Los buscadores van en pos de cualquier oportunidad para aliviar el sufrimiento —por ejemplo, el programa «dinero por escuela»— y no se aferran a objetivos inviables. Una de las predicciones clave acerca de los planificadores que veremos confirmarse una y otra vez a lo largo del libro es que constantemente destinan recursos a un objetivo fijo pese a los numerosos fracasos previos a la hora de alcanzar dicho objetivo, a pesar de los antecedentes que sugieren que el objetivo resulta inviable o el plan, irrealizable. Veremos que los planificadores incluso aumentan el grado de intervención cuando fallan las intervenciones previas. No se plantean qué es lo que funciona a la hora de ayudar a los pobres. La segunda tragedia continúa. Los buscadores de la ayuda, sin embargo, sí están encontrando ya cosas que ayudan a los pobres, y veremos que podrían hallar muchas más si el equilibrio de poderes en el ámbito de la ayuda se desplazara de los planificadores a los buscadores.

Establecer objetivos puede ser bueno con vistas a la motivación, pero resulta contraproducente para la puesta en práctica. El libre mercado opera sin objetivos concretos fijos, sino únicamente con objetivos generales (por ejemplo, que los empresarios obtengan beneficios, o que los consumidores obtengan satisfacción). The Art of What Works es un libro maravilloso de William Duggan, profesor de la Escuela de Negocios de Columbia. En él cita una frase de Leonardo da Vinci: «Dado que no puedes hacer lo que quieres, pregúntate qué puedes hacer».¹⁷ Duggan señala con numerosos ejemplos que el éxito en los negocios no se obtiene estableciendo un objetivo prefijado y luego trabajando con denuedo para alcanzarlo. Más bien, los empresarios de éxito son buscadores que buscan cualquier oportunidad para obtener beneficios satisfaciendo a los clientes. Evalúan la posibilidad de alcanzar numerosos objetivos distintos y eligen aquel que promete la mayor ganancia esperada al menor coste (en otras palabras, los mayores beneficios). Los editores no se fijaron el objetivo de vender libros sobre brujos adolescentes hasta que J. K. Rowling encontró un modo de agradar a los clientes con ese tipo de libros.

Bill Duggan ofrece el ejemplo de Ray Kroc, un vendedor que iba de puerta en puerta vendiendo la Multimixer, una máquina capaz de hacer seis batidos a la vez. Su idea original era vender el mayor número posible de Multimixers. En 1954 visitó un restaurante llamado McDonald’s en San Bernardino, California, y allí observó que sus propietarios, los hermanos McDonald, tenían ocho Multimixers funcionando a pleno rendimiento las veinticuatro horas del día. Al principio quiso recomendar el método a sus otros clientes e incrementar de ese modo la demanda de Multimixers. Pero luego cambió de idea. Vio que preparar hamburguesas, patatas fritas y batidos al estilo de una cadena de montaje constituía un modo de gestionar con éxito toda una cadena de restaurantes de comida rápida. Así que se olvidó de la Multimixer, y el resto es historia; la historia de unos arcos dorados que se extienden prácticamente hasta donde alcanza la vista. ¿Cuántos Ray Kroc han perdido la ayuda internacional por su insistencia en los planes?

MOSQUITERAS PARA LOS POBRES

En el Foro Económico Mundial celebrado en Davos en 2005, diversas celebridades, desde Gordon Brown hasta Bill Clinton, pasando por Bono, propugnaron la idea de que las mosquiteras podían constituir un importante remedio para los pobres. Sharon Stone se levantó y recaudó allí mismo un millón de dólares (de un público integrado en gran medida por varones de mediana edad) destinados a comprar más mosquiteras para Tanzania. Las mosquiteras tratadas con insecticida pueden proteger a la gente de la picadura del mosquito de la malaria cuando duerme, lo cual reduce significativamente las infecciones y las muertes por malaria. Pero si las mosquiteras constituyen un remedio tan eficaz, ¿por qué los planificadores no las habían hecho llegar ya a los pobres? Por desgracia, ni las celebridades ni los administradores de la ayuda internacional tienen muchas ideas acerca de cómo proporcionar las mosquiteras a los pobres. A menudo estas son desviadas al mercado negro, se agotan en los hospitales o acaban siendo utilizadas como redes de pesca o velos de novia.

La organización sin ánimo de lucro Population Services International (PSI), con sede en Washington, se ve recompensada por hacer cosas que funcionan, lo que le permite atraer más financiación. Esto la lleva a actuar más como un buscador que como un planificador. Esta entidad encontró un modo de hacer llegar mosquiteras tratadas con insecticida a los pobres de Malaui, con la financiación inicial y el apoyo logístico de diversos organismos de ayuda oficiales. PSI vende mosquiteras a cincuenta centavos a las madres a través de las consultas prenatales rurales, lo que significa que se las proporciona a quien las valora y las necesita (las mujeres embarazadas y los niños menores de cinco años constituyen el principal grupo de riesgo de la malaria). La enfermera que distribuye las mosquiteras se queda con nueve centavos por cada una que vende, lo que asegura que siempre haya existencias. PSI también vende mosquiteras a cinco dólares la unidad a la población urbana de Malaui, más rica, a través de canales del sector privado. Los beneficios de estas ventas se emplean para pagar las mosquiteras subvencionadas que se venden a los hospitales, de modo que el programa se autofinancia. Este programa de PSI aumentó la media nacional de niños de menos de cinco años que duermen con mosquiteras del 8 por ciento en 2000 al 55 por ciento en 2004, con un incremento similar en el caso de las mujeres embarazadas.¹⁸ Una encuesta posterior reveló un uso casi universal de las mosquiteras entre todos los que habían pagado por ellas. En cambio, un estudio sobre un programa de distribución gratuita de mosquiteras entre la población de Zambia, tanto a las personas que las querían como a las que no (el enfoque favorito de los planificadores), reveló que el 70 por ciento de los destinatarios no las utilizaban. Actualmente, el «modelo de Malaui» se está difundiendo a otros países africanos.

La sede de PSI en Washington, a diferencia del Foro Económico Mundial de Davos, no dictó esa solución concreta. La delegación local de PSI en Malaui (en la que trabaja principalmente personal autóctono, que conoce el programa desde hace años) buscaba una manera de hacer progresos en el ámbito de la malaria. Decidieron que las mosquiteras darían buen resultado, y luego se les ocurrió la idea de las consultas prenatales y el doble canal de ventas. Este proyecto no es una panacea universal para conseguir que la ayuda funcione en cualquier circunstancia; es solo una respuesta creativa a un problema concreto.

LA FILOSOFÍA DEL CAMBIO SOCIAL

El debate entre planificadores y buscadores en el ámbito de la ayuda occidental constituye el último ejemplo de una discrepancia filosófica largamente arraigada en la historia intelectual de Occidente con respecto al cambio social. Karl Popper, el gran filósofo de la ciencia, la describía elocuentemente como una oposición entre «ingeniería social utópica» y reforma demográfica puntual.¹⁹ Es prácticamente la misma oposición entre «revolución» y «reforma» que Edmund Burke describía a finales del siglo XVIII (la Revolución francesa fue un sangriento experimento de ingeniería utópica). Los experimentos de ingeniería social han sido aplicados desde entonces en contextos tan diversos como el reasentamiento forzoso de la población de Tanzania en aldeas estatales y los planes quinquenales comunistas para industrializar la Unión Soviética y Europa del Este. Irónicamente, la ingeniería social afloró de nuevo como «terapia de choque» en la transición del comunismo (tras el fracaso de los planes quinquenales) al capitalismo, que prescindió de la alternativa del «gradualismo». La ingeniería social también apareció en África y Latinoamérica en las décadas de 1980 y 1990, en forma de las profundas reformas denominadas «ajuste estructural» patrocinadas por el FMI y el Banco Mundial. La intervención militar para derrocar a dictadores malvados y convertir otras sociedades en un reflejo del capitalismo democrático occidental representa el caso extremo de la ingeniería social utópica contemporánea. El plan para erradicar la pobreza en el mundo exhibe asimismo todas las pretensiones de la ingeniería social utópica.

La política democrática tiene que ver con la búsqueda de soluciones puntuales: un grupo local emprende una acción política para hacer campaña en favor de un servicio público inexistente, como la recogida de basuras, y un político ve en ello la oportunidad de obtener un beneficio satisfaciendo esas necesidades y ganándose a ese grupo concreto.

Aunque nuestros políticos no representan precisamente las herramientas más afiladas del taller, de un modo u otro las democracias ricas funcionan. El politólogo Charles Lindblom, en un artículo ya clásico, calificaba la política de los países ricos como la «ciencia de la confusión». Señalaba que en las democracias ricas la «práctica política real es un proceso puntual de comparaciones limitadas, una secuencia de ensayos y errores seguida de ensayos revisados, [y] dependencia de la experiencia pasada».²⁰ En otras palabras, cuando juegan en casa, los políticos de los países ricos son buscadores.

Burke y Popper reconocían la complejidad económica y política de la sociedad. Esa complejidad condena al fracaso cualquier intento de lograr la erradicación de la pobreza mediante un plan, y ninguna sociedad rica ha acabado con ella de ese modo. Solo cuando los políticos de los países ricos centran su atención en los no votantes del resto del mundo, se convierten en planificadores. Se trata de otro indicio sobre la probabilidad de que se dé la planificación; lo más probable es que las personas ajenas actúen como planificadores, mientras que los directamente afectados se ven forzados a ser buscadores por quienes comparten su condición.

RETROALIMENTACIÓN Y RESPONSABILIDAD

Hay dos elementos clave que hacen funcionar las búsquedas, y cuya ausencia es funesta para los planes: la retroalimentación y la responsabilidad. Los buscadores saben si algo funciona o no solo cuando se da una retroalimentación por parte de sus destinatarios finales, es decir, cuando estos pueden hacerles llegar información. De ahí que los buscadores de éxito deban estar cerca de los clientes finales en lugar de mirar el mundo «desde arriba». Los consumidores le dicen a la empresa que «este producto vale lo que cuesta» comprándolo, o bien deciden que no lo vale y lo devuelven a la tienda. Los votantes le dicen a su político local qué servicios públicos «funcionan fatal», y el político trata de arreglar el problema.

Hoy en día, la falta de retroalimentación es uno de los defectos más críticos de la ayuda. Se produce a causa de la casi invisibilidad de los esfuerzos y resultados de los organismos de ayuda en las partes distantes del mundo. En el resto del libro se analiza cómo empezar a abordar este defecto, con propuestas que van desde emplear a «observadores» locales de los proyectos de ayuda hasta realizar evaluaciones independientes de dichos proyectos.

Obviamente, la retroalimentación solo funciona si hay alguien que escucha. Por lo tanto, la retroalimentación sin responsabilidad sería como una pegatina que en cierta ocasión vi enganchada en el parachoques de un vehículo, y que rezaba: «¿NO TE GUSTA MI FORMA DE CONDUCIR? RECLAMA A WWW.QUETEDENPORELCULO.COM». Una vez que los buscadores aplican los resultados de una investigación, pasan a asumir automáticamente la responsabilidad de las consecuencias. Las empresas que aspiran a obtener beneficios fabrican un producto del que consideran que hay una gran demanda, pero también asumen la responsabilidad de dicho producto; si, por ejemplo, este envenena al cliente, se les pueden pedir cuentas por ello, o como mínimo tendrán que cerrar el negocio. Un reformador político asume la responsabilidad de los resultados de su reforma. Si algo va mal, pagará un precio político, quizá perdiendo su cargo. Si la reforma tiene éxito, también obtendrá una recompensa política.

Aunque todos los gobiernos cuentan con una burocracia, en los gobiernos democráticos desarrollados los burócratas están algo más especializados y son algo más responsables de los resultados concretos ante los ciudadanos (¡aunque Dios sabe que tratan de evitarlo!). Poco a poco, los burócratas van haciendo mejoras a través de lo que Lindblom denominaba «incrementalismo inconexo». Las organizaciones cívicas y los grupos de presión política activos actúan «desde abajo» exigiendo responsabilidades a los líderes y burócratas, corrigiendo los resultados erróneos y recompensando los positivos. Los votantes ricos se quejan si el servicio municipal de recogida de basuras no se lleva los embalajes en los que Amazon les ha enviado su ejemplar de Harry Potter, y los políticos y burócratas tienen incentivos de índole política para corregir cualquier anomalía en la recogida de basuras. La retroalimentación lleva a los gobiernos democráticos a proporcionar servicios que el mercado no puede ofrecer e instituciones que hagan funcionar el mercado.

En un nivel superior, la responsabilidad es necesaria para motivar a toda una organización o gobierno para que emplee a buscadores. En cambio, los planificadores surgen allí donde hay poca responsabilidad. Una vez más, las personas ajenas no tienen demasiada responsabilidad, de modo que son planificadores; las personas afectadas, en cambio, tienen una responsabilidad mayor, y por tanto es más probable que sean buscadores.

Veremos algunos de los cambios útiles que pueden darse en el ámbito de la ayuda cuando se incrementa la responsabilidad, desplazando el poder de los planificadores a los buscadores. A los organismos de ayuda se los puede hacer responsables de determinadas tareas concretas, en lugar de proporcionarles únicamente los débiles incentivos que se derivan de la responsabilidad colectiva sobre unos objetivos amplios. Hoy, quienes trabajan en el ámbito de la ayuda tienden a ser generalistas e ineficaces; la exigencia de responsabilidad haría que se especializaran y, por ende, se volvieran más eficaces.

Simplificando muchísimo, se podría decir que las necesidades de los ricos se ven satisfechas porque estos proporcionan retroalimentación a una serie de buscadores políticos y económicos, y pueden pedirles responsabilidades por continuar con determinadas acciones concretas. En cambio, las necesidades de los pobres no resultan satisfechas porque estos tienen poco dinero o poco poder político con el que dar a conocer sus necesidades, y no pueden hacer a nadie responsable de la satisfacción de dichas necesidades. Están atados a planificadores. La segunda tragedia continúa.

¿POR QUÉ LOS PLANIFICADORES SON TAN POPULARES?

En cualquier actividad humana, quienes pagan las facturas son los mismos que obtienen satisfacción. El gran problema de la ayuda internacional y de otros esfuerzos de Occidente para transformar al resto del mundo es que quienes pagan las facturas son los ricos, que saben muy poco de los pobres. Los ricos exigen grandes acciones para resolver grandes problemas, lo cual resulta comprensible y compasivo. Los grandes planes hechos «desde arriba» otorgan a los ricos la satisfacción de que «se está haciendo algo» respecto a un problema tan trágico como es la pobreza en el mundo. En junio de 2005, el New York Times publicó un editorial propugnando un gran plan para África, titulado «¡Hagamos algo!». Bob Geldof, organizador de los conciertos Live 8, señaló: «Hay que hacer algo; hay que hacer cualquier cosa, funcione o no».²¹ Algo, cualquier cosa, algún gran plan, serviría para aliviar la presión sobre los ricos para abordar las necesidades críticas de los pobres. Por desgracia, si los grandes planes ineficaces alivian la presión sobre los ricos para ayudar a los pobres, se mantendrá la segunda tragedia, puesto que no habrá lugar para las acciones puntuales y eficaces.

El predominio de los planes ineficaces es el resultado de que la ayuda occidental se dé fuera de la vista de la opinión pública de Occidente. Si los resultados fueran más visibles, sobrevivirían menos enfoques ineficaces. Los grandes planes resultan atractivos para los políticos, las celebridades y los activistas que quieren causar sensación, sin que la opinión pública occidental se dé cuenta de que dichos planes, hechos «desde arriba», no están conectados a la realidad que hay debajo.

Los libros, películas y programas de televisión más populares están llenos de argumentos en los que se representa a un héroe, el elegido, que salva al mundo. La serie de Harry Potter es una variación particularmente exitosa de ese argumento, un adolescente normal y corriente que triunfa sobre el mal con su coraje y su compasión.

A todos nos gusta acariciar la fantasía de ser el elegido. El hecho de que otorgan al Occidente rico el papel del protagonista, esto es, el del pueblo elegido para salvar al resto del mundo, ¿no será parte de la explicación de la popularidad de los grandes planes occidentales?

La oposición entre planificadores y buscadores no es la misma que entre la izquierda y la derecha. Los grandes planes muestran un notable apoyo tanto de la izquierda como de la derecha del mundo rico. A la izquierda le gusta la idea de un gran esfuerzo liderado por el Estado para luchar contra la pobreza global. A la derecha, por su parte, le gusta la idea de un imperialismo benevolente que propague el capitalismo occidental y someta la oposición a Occidente. En consecuencia, como veremos en este libro, obtenemos una extraña mezcla de ayuda internacional por la izquierda e intervenciones militares por la derecha (aunque cada una de ellas podría negar a la otra). Pocos cruzados militares o partidarios de la ayuda pueden resistirse a la tentación de hacer de Harry Potter.

Asimismo, las críticas al gran plan predominante provienen de disidentes tanto de la izquierda como de la derecha. El disidente de derechas sostiene que la esperanza para los pobres vendrá principalmente de la mano de los mercados y la democracia locales. Al de izquierdas no le gusta que los imperialistas occidentales traten de moldear a los pobres a imagen y semejanza de Occidente. Tanto los disidentes de derechas como los de izquierdas están en el buen camino. Los buscadores, situados en medio, coinciden en pensar que ni los grandes planes de la izquierda ni los de la derecha (ni la ayuda internacional ni la intervención militar internacional) pueden acabar con la pobreza en el resto del mundo; limitémonos a buscar algunas cosas concretas que ayuden a los pobres.

Es cierto que muchas de las personas que trabajan en la lucha contra la pobreza en el mundo están alejadas de toda fantasía, y en realidad solo quieren ayudar a los pobres y esforzarse en hacer bien su trabajo. Los planificadores se dan en distintas versiones, que a veces se hallan en franco desacuerdo, y muchos de ellos no se adhieren a los extremos aquí mencionados. Pero la afición al gran objetivo y al gran plan resulta extraordinariamente generalizada. Forma parte de la segunda tragedia el hecho de que gran parte de la buena voluntad y el arduo trabajo de los ricos que se preocupan por los pobres se canalice a través de vías que resultan ineficaces.

Es más probable que los trabajadores de base de los organismos de ayuda o las organizaciones no gubernamentales (ONG) sean más buscadores que planificadores. Por desgracia, las realidades políticas de los países ricos —el apoyo tanto de la izquierda como de la derecha a los grandes planes— se imponen a quienes trabajan en dichos planes, restando dinero, tiempo y energía para las acciones viables que dichos trabajadores descubren durante su búsqueda.

UTOPISMO

Robert Owen, el socialista utópico del siglo XIX, se sentía emocionado ante la revolución industrial. Anticipándose en un siglo y medio a la Declaración del Milenio de los líderes mundiales, en un libro escrito en 1857 decía: «Que las principales potencias del mundo no duden ya acerca de qué rumbo seguir». Solo con que se adhirieran al plan adecuado, «perpetuamente la raza humana nacerá, se alimentará, se vestirá, se alojará, se formará, se educará, trabajará y se distraerá, será local y globalmente gobernada, y se hallará en disposición de disfrutar de la vida de la manera más racional que haya, y de la que mejor le convenga de cara a cualquier cambio que pueda suceder tras la muerte».²² Desde entonces se ha desacreditado a Owen por utópico. Sin embargo, y si exceptuamos su alusión a la preparación para la vida de ultratumba, existen grandes paralelismos entre su retórica decimonónica y la de un moderno planificador como Jeffrey Sachs. La utopía reaparece, pues, en escena.

ROBERT OWEN, 1857

JEFFREY SACHS, 2005

«[...] si se ponen de acuerdo para convocar una conferencia de los principales gobiernos del mundo, invitando a los de China, Birmania, etc. [...] surgirá un nuevo estado de existencia racional para los hombres cuando la verdad, la paz, la armonía, la prosperidad perpetua y la felicidad reinen triunfantes».

«[...] en septiembre de 2000 [tuvo lugar] la mayor reunión de líderes mundiales de la historia. [...] El documento [...] adoptado por los líderes reunidos [...] examina las cuestiones de la guerra y la paz, la salud y la enfermedad, y la riqueza y la pobreza, y compromete al mundo con un conjunto de medidas para mejorar la condición humana» (pp. 210-211).*

«[...] a través del progreso de la ciencia física y mental [...] [se darán] todos los [...] medios en superabundancia para alimentar, vestir, alojar, formar, educar, divertir y gobernar a la raza humana en perpetua prosperidad progresiva, sin guerra [...] esos resultados pueden hoy, por primera vez en la historia del mundo, alcanzarse».

«[...] el progreso tecnológico nos permite satisfacer las necesidades humanas básicas [...] y alcanzar un margen por encima de dichas necesidades básicas sin precedentes en la historia» (p. 347); «nuestra impresionante oportunidad [...] [es la de] difundir los beneficios de la ciencia y la tecnología [...] a todas las partes del mundo [...] para asegurar una paz perpetua» (pp. 351-352).

«[...] cuando [...] hayan asimilado el espíritu del amor y la caridad universales [...] el camino directo a la permanente felicidad superior de nuestra raza [...] resultará alcanzable».

«La comunidad mundial dispone del [...] coraje y la compasión humanos para hacer que eso ocurra» (introducción al Informe sobre el Proyecto del Milenio, enero de 2005).

«[...] esos resultados pueden hoy [...] lograrse [...] con mucha menos dificultad y en menos tiempo de lo que cabe imaginar».

«[...] el éxito a la hora de acabar con la trampa de la pobreza resultará mucho más fácil de lo que parece» (p. 289).

«[...] todos los mezquinos planes aislados propuestos hasta ahora por reformadores bienintencionados, aunque inexpertos y cortos de miras, serán abandonados como inútiles para alcanzar los objetivos últimos».

«[...] es necio hacer las cosas de forma puntual» (Washington Post, 27 de marzo de 2005); «Más aún, el éxito en cualquier área concreta, ya sea en sanidad o educación o productividad agraria, depende de inversiones hechas desde el otro lado de la frontera» (p. 256).

Por desgracia, la nueva afición a la utopía no constituye solo una inspiradora retórica inofensiva. Establecer objetivos utópicos se traduce en que quienes trabajan en el ámbito de la ayuda centran sus esfuerzos en tareas inviables, en lugar de hacerlo en las tareas viables que pueden hacer algún bien.

NECESIDADES ACUCIANTES

El esfuerzo desperdiciado en los planes resulta aún más trágico cuando consideramos algunas de las sencillas y acuciantes necesidades de los pobres, que los buscadores podrían abordar de forma puntual. En la mayoría de los países africanos, la tercera parte de los niños de menos de cinco años tienen problemas de crecimiento debido a la desnutrición. Un grupo de mujeres de Nigeria se quejaban de que estaban demasiado debilitadas por el hambre para dar el pecho a sus bebés. En toda África existe una larga «estación de hambruna», que se produce desde que se agotan las reservas almacenadas de la última cosecha hasta que puede disponerse de la nueva. Incluso en una zona geográfica más próspera como Latinoamérica, una quinta parte de los niños padecen desnutrición. Esta reduce las posibilidades de seguir con vida de los niños y los vuelve más vulnerables a las enfermedades mortales. Como decía una mujer de Voluntad de Dios, Ecuador, los niños enferman «por la falta de comida. Somos pobres. No tenemos dinero para comprar o para alimentarnos».²³

En Kwalala, Malaui, los pozos resultan destruidos durante la estación lluviosa debido a la falta de mantenimiento. La población local se ve forzada a obtener el agua para beber del lago, a pesar de que sabe que está contaminada con residuos humanos de las tierras altas. Esta práctica causa enfermedades como la diarrea y la esquistosomiasis.²⁴ Esta última la provoca un gusano parasitario transmitido a través del agua contaminada; daña los pulmones, el hígado, la vejiga y los intestinos.²⁵

Un anciano etíope afirmaba: «La pobreza me arrebató a mi esposa. Cuando enfermó, yo hice todo lo posible para curarla con tebel [agua bendita] y woukabi [espíritus], puesto que eran las únicas cosas que un pobre podía permitirse. Sin embargo, Dios se la llevó. También mi hijo murió por la malaria. Ahora estoy solo».²⁶

Los informes realizados sobre las favelas brasileñas han revelado terribles problemas de aguas residuales. En Nova California, «la cloaca que discurre ante las casas provoca enfermedades, y nadie puede aguantar el olor. Cuando llueve llega hasta la puerta de casa, y tienes que quitar todo lo que tengas en el suelo». En Vila União, «en invierno las cloacas se desbordan y se inundan las calles, por no hablar de la invasión de mosquitos. Y aquí, en la favela, algunas casas no tienen retrete, de modo que la gente usa la calle». En Morro da Conceição, las aguas residuales hacen que los niños enfermen y provocan «un hedor terrible».²⁷

Chinwe Okoro, de veintiséis años, vive en la aldea agrícola de Okpuje, en el sudeste de Nigeria. Su madre, viuda, tuvo que poner fin muy pronto a su escolarización para que pudiera contribuir a los ingresos familiares, procedentes de los trabajos agrícolas y del cultivo de la palma aceitera. Aparte de esta, Okpuje produce también mandioca, ñame y artesanía. Las malas carreteras que comunican la aldea hacen que el coste del transporte de los productos locales al mercado sea unas cinco veces superior al que sería de haber carreteras en condiciones, lo cual reduce los ingresos y las oportunidades de Chinwe. El aislamiento causado por las malas carreteras hace que el personal sanitario y docente se muestre renuente a aceptar un puesto de trabajo en Okpuje. Yo he tenido la ocasión de viajar por las carreteras de África, onduladas, embarradas y llenas de baches, y lo cierto es que constituye una verdadera agonía. Los lugareños deben circular asimismo por esas malas carreteras para conseguir agua, dado que el pozo local, de trece años de antigüedad, quedó destruido hace cuatro años y aún no ha sido reparado. Las mujeres y los niños llegan a andar ocho kilómetros para obtener agua potable; algunos incluso recorren veintidós kilómetros de malas carreteras para llegar a la población más cercana y comprar allí el agua.²⁸

Algunos éxitos revelan que los organismos de ayuda pueden hacer progresos en problemas como estos. Ha habido fructíferos programas para alimentar a los hambrientos que se han traducido en que los niños de Voluntad de Dios, Ecuador, hayan podido comer. El éxito a la hora de ampliar el acceso al agua potable ayudó a los lugareños de Kwalala, Malaui. En Mbwadzulu, Malaui, la realización de dos nuevas perforaciones ha permitido a los lugareños dejar de utilizar la contaminada agua del lago, lo que se ha traducido en un descenso del cólera.²⁹ La tragedia del anciano etíope podría haber sido evitada con medicamentos que son baratos. Las favelas brasileñas podrían tener un sistema de alcantarillado adecuado; de hecho, ya se han hecho progresos en ese sentido en comparación con la situación de hace un decenio. El aislamiento de Okpuje, Nigeria, podría aliviarse construyendo y manteniendo una buena carretera. Los pozos destruidos pueden repararse tanto allí como en Kwalala. Los organismos de ayuda podrían hacer mucho más para solucionar esos problemas si no tuvieran que desviar sus energías hacia planes utópicos y si se les exigieran responsabilidades en tareas tales como proporcionar comida, carreteras, agua, alcantarillado y medicinas a los pobres.

LA CARGA DEL HOMBRE BLANCO: BREVE RESUMEN HISTÓRICO

Como muestra el ejemplo de Robert Owen, la afición a las soluciones utópicas para los problemas del resto del mundo no es nueva; constituye un tema que se repite a lo largo de toda la historia de la relación entre Occidente y el resto del mundo. Los grandes planes que un día se traducirían en la ayuda internacional y la intervención militar aparecieron ya en el siglo XVIII. La mayoría de las descripciones históricas subrayan la existencia de una transición abrupta del colonialismo a la ayuda internacional y la intervención militar, y, obviamente, hubo importantes cambios en las actitudes y las políticas de Occidente. Sin embargo, resulta instructivo ver también los temas que persisten. Desde el primer momento, los intereses de los pobres tuvieron muy poco peso en comparación con la vanidad de los ricos. La «carga del hombre blanco» surgió de la autocomplaciente fantasía de Occidente según la cual «nosotros» éramos los elegidos para salvar al resto del mundo. El «hombre blanco» se otorgaba a sí mismo el papel protagonista en una versión ancien régime de Harry Potter.

La Ilustración veía al resto del mundo como una especie de tabla rasa —sin historia ni instituciones propias significativas—, en la que Occidente podía inscribir sus ideales superiores. Como señaló el conde de Buffon: «Es a través del europeo como llega la civilización [...] precisamente debido a su superioridad, los pueblos civilizados son responsables de la evolución del mundo». Y el marqués de Condorcet dijo: «Esas inmensas tierras [...] solo necesitan de nuestra ayuda para volverse civilizadas».³⁰

La arrogancia blanca no se mostraba dispuesta a desaparecer ni siquiera cuando realizaba beneficiosas reformas puntuales, como la campaña británica contra el tráfico de esclavos a finales del siglo XVIII y principios del XIX. El tory británico sir Robert Peel, en un discurso pronunciado en junio de 1840, afirmó que, a menos que los blancos abandonaran el tráfico de esclavos, jamás convencerían a los africanos «de la superioridad de sus compatriotas europeos».³¹

Como diría posteriormente uno de los líderes del movimiento antiesclavista, William Wilberforce, aludiendo a la India: «¿No debemos, pues, [...] esforzarnos en sacar a esos desgraciados seres de su miserable condición actual?».³² Y en 1810 James Mill señaló: «Por el bien de los nativos» de la India, los británicos no podían «abandonarles a su propia dirección».³³

Incluso la Conferencia de Berlín de 1885, que repartió África entre los colonizadores europeos —que parecían niños riñendo por los caramelos cuando se ha roto la piñata—, incluía cierto lenguaje altruista. Así, los firmantes debían «aspirar a instruir a los nativos y llevarles las bendiciones de la civilización».³⁴

Un raro disidente, Mark Twain, satirizó en 1901 ese esfuerzo civilizador: «Las bendiciones de la civilización [...] no podrían ser mejores a media luz. [...] Con los bienes no demasiado iluminados, proporcionan esta deseable exposición: Ley y Orden [...] Libertad [...] Conducta honorable [...] Protección a los débiles [...] Educación [...] ¿no es eso bueno? Es encantador. Atraerá a la causa a cualquier idiota que permanezca en la penumbra en cualquier parte».³⁵

El compromiso de la Sociedad de Naciones adoptado tras la Primera Guerra Mundial prometía a los «pueblos que aún no son capaces de mantenerse por sí mismos» que «el bienestar y el desarrollo de dichos pueblos constituyen una sagrada responsabilidad de la civilización». Por consiguiente, «debe confiarse a las naciones avanzadas la tutela de dichos pueblos».³⁶ Solo unos cuantos escépticos se preguntaban si esa tutela podría ser «un intento de someter a las razas mayor que otra forma más primitiva [...] de explotación».³⁷

Se produjo un cambio de lenguaje (y también de pensamiento) tras la Segunda Guerra Mundial. Se desechó toda la verborrea acerca de la superioridad racial, la tutela de los pueblos atrasados y la suposición de que hay pueblos que no están preparados para gobernarse a sí mismos. El autogobierno y la descolonización se convirtieron en principios universales. Occidente cambió la vieja terminología racista por otra nueva. «Incivilizado» pasó a ser «subdesarrollado», y «los pueblos salvajes» pasaron a convertirse en «el tercer mundo». Ciertamente hubo un genuino cambio de mentalidad, que se alejó del racismo y se aproximó al respeto y la igualdad; pero sobrevivió una vena paternalista y coercitiva. En posteriores capítulos de este libro examinaremos las lecciones de la historia colonial de cara a la actual «construcción nacional».

Paralelamente, la empresa de la transformación del resto del mundo por parte de Occidente adquirió un nuevo nombre, «ayuda internacional». Esta se inició con el denominado Programa de los Cuatro Puntos de Harry S. Truman. En su discurso de investidura del 20 de enero de 1949, dijo (anticipándose en medio siglo a Jeffrey Sachs y el Proyecto del Milenio de la ONU): «Debemos emprender un nuevo y audaz programa para [...] la mejora y el crecimiento de las zonas subdesarrolladas. Más de la mitad de la población del mundo vive en condiciones próximas a la miseria. [...] Por primera vez en la historia, la humanidad posee el conocimiento y la capacidad para aliviar el sufrimiento de esas personas». Truman ignoró los anteriores intentos de occidentalización como se ignora a los parientes catetos invitados a una boda elegante: «por primera vez en la historia» sabemos cómo ayudar al resto del mundo («esas personas»).

Truman marcó la pauta. Pronto nacería la figura del experto en desarrollo, heredero del misionero y del funcionario colonial. Dos años después de Truman, un grupo de expertos de las Naciones Unidas concluía que «un incremento del 2 por ciento de la renta nacional per cápita» requería una ayuda internacional de «unos 3.000 millones de dólares anuales». En 1960, el best seller de Walt Rostow Las etapas del crecimiento económico aseguraba que «se requeriría un incremento de la ayuda internacional de 4.000 millones de dólares para llevar a toda Asia, Oriente Próximo, África y Latinoamérica por la senda de un crecimiento regular, con un incremento de la renta per cápita, pongamos, del 1,5 por ciento anual». Aquí entraban en juego ciertos planteamientos interesados. Rostow subtituló su libro «Un manifiesto no comunista». Occidente (el primer mundo) competía con los comunistas (el segundo mundo) para ofrecer el «único camino» al tercer mundo. Occidente se esforzaba en convencer al resto del planeta de que la prosperidad material resultaba más viable bajo la libertad (propiedad privada, mercados libres y democracia) que bajo el comunismo, y a veces los ejércitos occidentales debían asegurarse de que el resto del mundo se mantuviera en la senda de la prosperidad. La guerra fría influiría en el esfuerzo de Occidente durante las décadas posteriores (al igual que la guerra contra el terrorismo influye en la actual ayuda internacional).

Rostow era asesor de John F. Kennedy, quien en 1961 declaró que «los actuales programas y conceptos de la ayuda internacional resultan en gran medida insatisfactorios [...] durante esta próxima década de desarrollo pretendemos lograr un giro decisivo en el destino del mundo menos desarrollado, mirando hacia el día definitivo [...] en que la ayuda internacional ya no sea necesaria».

La materialización de esta cruzada trajo consigo una auténtica sopa de letras de organismos creados tras la Segunda Guerra Mundial: el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización Mundial de la Salud (OMS), la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y muchas más.

Pero no se trataba solo de la ayuda internacional; Occidente fomentó el asesoramiento, las relaciones diplomáticas y la intervención militar como parte de la cruzada para trasformar al resto del mundo. Los artífices de la guerra fría enviaron espías, soldados y cañones a los países pobres para tratar de salvarlos del comunismo y aplicar allí el capitalismo.

Se inventó un nuevo campo de la economía, denominado «economía del desarrollo». En la década de 1940, un hombre de origen polaco llamado Paul Rosenstein-Rodan propugnó un «gran empujón» para hacer avanzar al tercer mundo hasta el primero. Los expertos en política, en sociología y en muchos otros ámbitos estudiaban ahora el «desarrollo» en los países pobres.

Gunnar Myrdal, economista, sociólogo y más tarde premio Nobel, afirmó en 1956 que la respuesta a la pobreza residía en un plan: «Hoy existe la opinión generalizada de que un país subdesarrollado debe tener [...] un plan nacional global integrado [...] bajo los auspicios y el estimulante aplauso de los países avanzados». Myrdal empleaba un lenguaje dramático para favorecer dichos planes; un lenguaje que recuerda al actual (la cursiva es del original): «La alternativa a realizar el heroico intento es la continuada aquiescencia frente al estancamiento económico y cultural, o la regresión, que en el mundo de hoy resulta políticamente imposible».³⁸ De acuerdo, pero el heroico plan no logró acabar con el estancamiento económico o realizar siquiera su potencial para abordar necesidades más simples.

Con algunas fluctuaciones desde entonces en el favor intelectual, esas son las mismas ideas que inspiran la actual versión de la «carga del hombre blanco». Un raro y temprano disidente fue el economista húngaro-británico Peter Bauer, quien hace cuatro decenios predijo con clarividencia el fracaso del «desarrollo» planificado a través de la ayuda internacional.³⁹

La falacia estriba en suponer que, puesto que he estudiado y vivido en una sociedad que de algún modo ha alcanzado la paz y la prosperidad, sé lo bastante como para planificar la paz y la prosperidad para otras sociedades. Como me dijo en cierta ocasión mi amiga April, eso es como creer que se puede encargar la construcción de los hipódromos a los caballos de carreras.

LOS POBRES SE AYUDAN A SÍ MISMOS

En su introducción a El fin de la pobreza de Sachs, Bono señala: «Nos toca a nosotros», y el propio Sachs habla de «el reto de nuestra generación». Gordon Brown, al anunciar su plan de ayuda de cara a un «gran empujón», se veía diciéndoles a los africanos: «Tenemos algo que deciros [...]: “Os ayudaremos a desarrollar la capacidad que os hace falta para comerciar. No solo abriendo la puerta, sino ayudándoos a reunir la fuerza necesaria para cruzar el umbral”».⁴⁰

Lo más exasperante de los planificadores es lo condescendientes que son (a menudo de manera inconsciente). He aquí un secreto: cada vez que oiga a un político o a un activista occidental decir «nosotros», en realidad quiere decir «nosotros, los blancos»; esa es la versión actual de la «carga del hombre blanco» (aunque esto no es aplicable automáticamente a todos los esfuerzos de Occidente para ayudar a los pobres; hay otras personas ricas que se preocupan de verdad por los pobres y que no son en absoluto condescendientes).

Jean-Claude Shanda Tonme, abogado y periodista camerunés, se quejaba en julio de 2005, desde la tribuna del New York Times, de los organizadores de los conciertos Live 8, que «siguen creyendo que somos como niños a los que deben salvar», con «su predisposición a proponer soluciones en nuestro nombre».

En el resto de las páginas de este libro, veremos los refrescantes cambios que pueden producirse una vez que se abandona la actitud condescendiente, desde acabar con las condiciones impuestas a la ayuda y los créditos del FMI hasta poner fin a las intervenciones militares, pasando por dar subvenciones de contrapartida que incrementen las oportunidades de los individuos en lugar de mimar a los malos gobiernos.

Los pobres del mundo no tienen que esperar pasivamente a que Occidente los salve (y de hecho no lo esperan). Los pobres son sus propios y mejores buscadores. Mientras los planificadores occidentales discutían sobre la posibilidad de incrementar en 50.000 millones de dólares la ayuda internacional para todos los países pobres, los ciudadanos de dos de los más grandes de dichos países —la India y China— generaban un aumento de su renta de 715.000 millones de dólares anuales.⁴¹ Las naciones que integran lo que hoy se denomina la «banda de los cuatro» —Hong Kong, Corea, Singapur y Taiwan— han pasado del tercer mundo al primero en los últimos cuatro decenios. Tanto China y la India como dichos países han logrado ese objetivo mediante los esfuerzos de numerosos organismos descentralizados que participan en mercados (el vehículo ideal para que se den la retroalimentación y la responsabilidad), sin que la ayuda occidental represente una proporción significativa de su renta, con algunos esfuerzos de sus gobiernos (siguiendo sus propias directrices) y sin que Occidente les dijera lo que tenían que hacer. Los países en desarrollo que menos dinero reciben en relación con su renta no han tenido problemas para alcanzar unas saludables tasas de crecimiento, y han visto como durante los últimos cuatro decenios su renta se multiplicaba por 2,5.

El desarrollo localmente gestionado no siempre funciona, tal como ponen de manifiesto la pobreza y el caos político de diversas partes del mundo. Sin embargo, aun cuando falla el desarrollo nacional, los pobres tienen más recursos que los que los planificadores les atribuyen. En Etiopía, Etenesh Ayele, de treinta y ocho años de edad, pasó doce acarreando leña a Addis Abeba. Ahora se dedica a ayudar a mujeres y niñas como Amaretch. Dirige la Asociación de Antiguas Portadoras de Leña, cuyos miembros dan clases a las niñas para evitar que vayan a parar a las brigadas de transporte. Etenesh Ayele y sus colegas también enseñan oficios alternativos a las mujeres, como el de tejedoras, y les conceden pequeños créditos para que dispongan de un capital inicial. «La mayoría de las mujeres saben tejer, pero no tienen bastante dinero para comprar materia prima —dice Ayele—, de modo que nosotras se lo proporcionamos y también las ayudamos con nuevos y diferentes diseños para que puedan vender más fácilmente los chales y vestidos que confeccionan.»⁴² Esta asociación no es ninguna panacea —sus beneficios aún no han alcanzado a Amaretch—, pero revela la clase de esfuerzo local que los donantes extranjeros podrían apoyar mucho más.

Los pobres ya han logrado mucho más por sí mismos de lo que los planificadores han conseguido para ellos, tal como veremos en el capítulo dedicado al «desarrollo de origen local». Aunque Occidente podría ayudar a aliviar un mayor número de sufrimientos de los pobres si contara más con los buscadores de los organismos de ayuda y con los que trabajan sobre el terreno, como Etenesh Ayele, no puede pretender transformar al resto del mundo. Es una fantasía pensar que Occidente puede cambiar sociedades complejas, con historias y culturas muy diferentes a la suya, moldeándolas a su imagen y semejanza. La principal esperanza para los pobres reside en que ellos sean sus propios buscadores, tomando prestadas ideas y tecnologías de Occidente cuando les convenga.

Debemos diferenciar aquí dos preguntas que suelen confundirse en una sola: qué puede hacer la ayuda occidental y cómo puede lograrse la prosperidad a largo plazo en el resto del mundo. Este libro solo versará sobre la primera pregunta, excepto para afirmar que la ayuda occidental no es la respuesta a la segunda.

No cabe duda de que vale la pena plantear la segunda pregunta, que seguirá representando un fértil ámbito de exploración para investigadores y políticos. Para los lectores comprensiblemente ávidos por responder a la «gran pregunta» de «¿qué podemos hacer ahora para lograr la prosperidad?», limitémonos a señalar que los últimos cincuenta años de investigaciones no han dado lugar a ninguna respuesta sencilla. Si existieran tales respuestas, se habrían producido muchos más éxitos en materia de desarrollo. Ha habido numerosas pequeñas respuestas a determinadas partes concretas de la «gran pregunta», y es probable que los nuevos progresos continúen por esa misma vía antes que abordar frontalmente, como un todo, la «gran pregunta». Como afirmó sir Francis Bacon en el siglo XVII: «Así suele ocurrir que las cosas pequeñas y humildes descubren las grandes mejor de lo que las grandes pueden descubrir las pequeñas».⁴³ Este libro trata de esas pequeñas respuestas que pueden alcanzarse mediante la ayuda de Occidente.

Uno de esos éxitos tan poco frecuentes es el del país que ha registrado la tasa de crecimiento per cápita más alta del mundo desde 1960 hasta hoy. Dicho país no se halla en Asia oriental, sino en África. Durante este período, Botsuana ha registrado un crecimiento per cápita del 6 por ciento, una cifra históricamente sin precedentes para un período tan largo. ¿En qué medida el éxito de Botsuana se ha debido a la ayuda internacional? En los primeros años, la ayuda per cápita representaba un porcentaje significativo de la renta per cápita del país, pero luego dicha ayuda disminuyó, al tiempo que la renta se disparaba (véase la figura 1). Aunque posiblemente la ayuda desempeñó cierto papel impulsor en los primeros tiempos de la historia de la Botsuana independiente, la era del crecimiento rápido pronto la convirtió en algo secundario. Botsuana tuvo la suerte de disponer de ricas minas de diamantes; pero muchos otros países pobres que han contado con recursos naturales los han malgastado en lugar de potenciarlos. Lo que no resultó tan frecuente en un país pobre fue el hecho de que Botsuana adoptara la democracia.

AVANZAR

Por lo que se refiere a las acciones de Occidente, pedir a los organismos de ayuda y a quienes trabajan en proyectos de desarrollo que aspiren a ideales utópicos les hacen obtener resultados mucho peores a la hora de lograr las cosas factibles que piden los buscadores. Y asimismo los vuelve mucho menos responsables a la hora de hacer que las cosas concretas funcionen, dado que el hecho de concentrarse en los grandes objetivos del gran plan distrae la atención de todo el mundo de cosas como, por ejemplo, si hay o no más niños que reciben medicamentos de doce centavos. Admitir que el desarrollo tiene lugar principalmente a través de esfuerzos de origen local liberaría a los organismos de Occidente de los objetivos utópicos, permitiendo a quienes trabajan en proyectos de desarrollo concentrarse en dar pasos más modestos y factibles de cara a mejorar las condiciones de vida de los pobres.

Idealistas, activistas y cooperantes del mundo, no tenéis nada que perder salvo vuestras cadenas utópicas. Demos más poder y más fondos a los numerosos buscadores que ya están trabajando en el ámbito del desarrollo. No tenéis que erradicar de inmediato la pobreza en el mundo, traer la paz mundial o salvar el medio ambiente. Solo tenéis que hacer aquello que descubráis que funciona con vuestros modestos recursos para mejorar la vida de los pobres.

Si queréis trabajar en asuntos de un nivel superior, también debería haber buscadores que estudiaran cómo introducir cambios puntuales en el sistema de ayuda internacional con vistas a dar más poder y dinero a los trabajadores de base. Un cambio puntual es la evaluación honesta e independiente de los organismos de ayuda, lo que posibilitaría recompensar el hecho de encontrar cosas que funcionan y redirigir el dinero para hacer más de tales cosas. Los buscadores podrían concebir mecanismos que permitieran a los propios pobres indicar qué quieren y qué no quieren. Veremos que hay muchas posibilidades de mejora tan solo haciendo que Occidente siga la regla de «ante todo no perjudicar». Este libro ofrecerá numerosas sugerencias de mejoras experimentales de la ayuda occidental; pero no espere el lector un gran plan para reformar la ayuda internacional. El único gran plan es el de abandonar los grandes planes. La única gran respuesta es que no hay grandes respuestas.

Solo los miembros de una pequeña élite occidental pueden ser planificadores. En cambio, todas las personas de todas partes, no solo en Occidente, pueden ser buscadores. Y todos estos pueden buscar mejoras puntuales y graduales en las vidas de los pobres, en el funcionamiento de la ayuda internacional, en el funcionamiento de los mercados privados y en las acciones de los gobiernos occidentales que afectan al resto del mundo. Muchos buscadores pueden observar cómo funciona la ayuda internacional en numerosas partes del mundo y hacer oír su voz cuando esta no cumpla sus objetivos. Es el momento de poner fin a la segunda tragedia de los pobres del mundo, lo que a su vez ayudará a hacer progresos en lo que respecta a la primera tragedia. Los buscadores pueden averiguar poco a poco cómo pueden los pobres proporcionar una mayor retroalimentación a unos agentes más responsables sobre lo que ellos mismos conocen y lo que ellos mismos quieren y necesitan. Los grandes planes y los sueños utópicos no hacen más que estorbar, desperdiciando unas energías que son escasas. ¿O es que los buscadores no pueden sencillamente averiguar cómo los agentes de las organizaciones benéficas pueden proporcionar medicamentos de doce centavos a los niños para evitar que fallezcan de malaria, pueden proporcionar mosquiteras de cuatro dólares a los pobres para evitar esa enfermedad, pueden dar tres dólares a cada futura madre para evitar las muertes infantiles o pueden hacer que Amaretch vaya a la escuela?

INSTANTÁNEA: GHANA A TRAVÉS DE UNA VIDA

Un Volkswagen Escarabajo se desliza a través de una pequeña aldea de Ghana por la carretera que va de Accra a Cape Coast. Es de noche. Hace calor. El Escarabajo resulta un poco pequeño para sus cinco pasajeros. El aire huele a humo de leña. En la calle no hay luces. El conductor —mi padre— se abre paso entre los peatones ghaneses que cruzan la carretera. El coche tropieza a menudo con los baches. Otros vehículos sin luces avanzan en dirección contraria a la nuestra. Hemos salido de la población y estamos en el campo. Ahora huele a flores tropicales. Llegamos a la pensión donde vamos a pasar la noche. El bungalow no tiene luz. Alguien enciende una lámpara de queroseno. El olor a queroseno anula todos los demás. Durante el resto de mi vida, cada vez que huela a queroseno pensaré en Ghana. Mi hermano, mi hermana y yo entramos medio dormidos en aquella pensión de madera con terraza, un residuo de los colonizadores ingleses. Mi madre, nerviosa, para quien cada curva cerrada de la carretera representaba una crisis existencial, lucha ahora contra el desorden tropical. El bungalow solo tiene una cama; los demás nos las apañamos con los sofás o juntando sillas. Estamos un poco inquietos después de haber visto unos cuantos insectos, e incluso murciélagos, en el bungalow. De todos modos nos vamos a dormir, mecidos por los tambores de las aldeas más próximas y las olas de la cercana costa. Mi padre ha sido nombrado profesor de biología del Colegio Universitario de Cape Coast en el marco del programa estadounidense de contribución intelectual al desarrollo de África. Somos una familia integrada por cinco miembros originaria de Bowling Green, Ohio. Somos blancos y hemos venido a salvaros. Yo tengo doce años.

Treinta y cinco años después me encuentro de nuevo en la carretera de Accra a Cape Coast. Soy profesor de economía del desarrollo, he pasado muchos de estos años investigando cómo transformar los países pobres del mundo y dieciséis de ellos trabajando en el Banco Mundial. Nuestro coche traquetea por una de las peores carreteras que jamás he visto, aunque los países donantes están construyendo una nueva junto a la vieja. Nuestro coche entra en la pequeña población de Mprumem, una aldea de chozas de adobe con tejados de paja. Mi compañero de viaje conoce al jefe de Mprumem, que curiosamente resulta ser un ghanés emigrado a Estados Unidos que trabaja como profesor universitario en Akron, Ohio, y que pasa parte del año en la aldea.

Los ancianos de Mprumem salen a recibirnos marchando en una solemne fila, con ropas ceremoniales y bastones tallados, asustando a cabras y gallinas, y seguidos por una multitud de chiquillos curiosos. Como parte de la ceremonia de bienvenida, los ancianos pasan de mano en mano un vaso de aguardiente. Cada uno de nosotros (salvo los niños) se bebe la mitad del contenido del vaso y echa el resto al suelo; luego el sirviente vuelve a llenar el vaso para el siguiente invitado.

Los más ancianos de la aldea nos hablan de cómo ha cambiado la vida con el paso del tiempo. Muchos lugareños solían padecer dracunculiasis (o «infección por el gusano de Guinea») debido a que tenían que sacar el agua de una charca contaminada. La dracunculiasis está causada por una diminuta pulga de agua que contiene las larvas del gusano. Cuando una persona bebe agua en la que está presente la pulga, se infecta con las larvas. Estas se incuban dentro de su cuerpo, dando lugar finalmente a unos nematodos que llegan a medir hasta casi un metro. Finalmente, estos salen a través de llagas abiertas en la piel. Tardan varias semanas en hacerlo, durante las cuales la víctima experimenta dolores terribles y no puede trabajar o asistir a la escuela.⁴⁴

Ahora los lugareños reciben agua canalizada de la cercana ciudad de Winneba, y el gusano de Guinea ha desaparecido. La ampliación de los servicios de canalización de agua fue financiada en parte con la ayuda internacional. Aunque el suministro de agua sufre interrupciones periódicas, el jefe ha construido un depósito (financiado con donaciones occidentales) donde se almacena el agua a fin de poder garantizarla a la población durante los cortes de suministro. Los niños están más sanos. Es más, el jefe ha construido también un instituto donde impartir primeros cursos de secundaria, financiado asimismo con donaciones occidentales.

Cae la noche. Dado que solo hay algunas casas que disponen de electricidad, la aldea está sumida en una profunda oscuridad que pocos urbanitas de Occidente podrían imaginar. Sobre nosotros, en el cielo, se ve la Vía Láctea. Camino por la calle principal de la aldea, tratando de no chocar con otros peatones en medio de la oscuridad. Se ve algo de luz procedente de algunos vendedores que venden tortitas en la calle alumbrados por una vela. En uno de los pocos enchufes eléctricos hay unas cincuenta personas congregadas al aire libre para ver la tele. Están viendo un funeral. Hay otra parte del acontecimiento fúnebre que no logro comprender del todo; al otro lado de la calle, unos altavoces emiten música heavy metal a todo volumen, un cambio bastante notable con respecto a los tambores de hace treinta y cinco años. Aunque personalmente prefiero los tambores al heavy metal, no cabe duda de que los pocos enchufes eléctricos constituyen una mejora con respecto a la situación de hace treinta y cinco años, cuando tantas aldeas no tenían electricidad en absoluto. El alojamiento nocturno es muy básico, pero está libre de insectos y murciélagos.

Esta instantánea, como las demás que irán apareciendo intercaladas a lo largo del libro, muestra evidencias concretas acerca de cómo los buscadores —como el jefe de Akron, Ohio— o algunos de los organismos de ayuda encuentran mejoras puntuales que funcionan, como la energía eléctrica, el agua canalizada, un depósito de aguas, la erradicación de la dracunculiasis o un instituto de secundaria. Con tales evidencias anecdóticas pretendo sugerir, no «probar», que en el ámbito de la ayuda los buscadores lo hacen mejor que los planificadores (esta es la gran cuestión que se aborda a lo largo del libro). Pocas de las pequeñas intervenciones que describiré han sido rigurosamente evaluadas, lo cual, como se argumentará en el libro, constituye un paso necesario para hacer progresos. Pero tampoco hay muchas cosas que hayan sido rigurosamente evaluadas en la ayuda internacional. Así que no hay más que hablar; de algún modo hemos de empezar a elaborar ideas sobre cosas que puedan funcionar.

Todavía se puede hacer mucho más en Ghana para evitar una tragedia innecesaria. Solo el 46 por ciento de los niños con diarrea reciben el tratamiento de la terapia de rehidratación oral, un tratamiento muy barato que reduce espectacularmente el riesgo de muerte. El 29 por ciento de los niños siguen padeciendo desnutrición, que se podría aliviar con la implantación puntual de programas antidiarrea y programas de alimentación y el suministro de complementos nutritivos. El 31 por ciento de los niños no reciben las —igualmente baratas— vacunas contra las enfermedades responsables de la mortalidad infantil.⁴⁵

Estas intervenciones parecen siempre raquíticas cuando se las compara con las grandes visiones de los planificadores. Pero si multiplicamos exponencialmente el número de buscadores y se contrastan sus numerosas intervenciones con unos planes que en realidad no funcionan, si consideramos la cantidad de cosas factibles que no se hacen porque los organismos de ayuda no cuentan con suficientes buscadores, estaremos empezando a concebir la ayuda de un modo que ayudará a los pobres más que toda la elocuencia de Gordon Brown.

Primera parte

POR QUÉ LOS PLANIFICADORES

NO PUEDEN TRAER LA PROSPERIDAD

2

La leyenda del «gran empujón»

No es conveniente dar crédito a una proposición cuando no hay ninguna base para suponer que es verdad.

BERTRAND RUSSELL

¿Por qué los ineficaces planes utópicos dominan el debate sobre el desarrollo económico? Ya hemos visto que ello se explica en parte por el atractivo que ejercen los planes utópicos en los políticos de los países ricos. Además, la inspiración intelectual de los planificadores fue una vieja leyenda acerca de cómo los esfuerzos de Occidente podían lograr el desarrollo a largo plazo, que ahora ha vuelto con más fuerza que antes.

Dicha leyenda se remonta a la década de 1950. Muchas cosas han cambiado desde entonces; ahora tenemos aire acondicionado, internet, nuevos fármacos que salvan vidas y sexo en el cine. Pero hay algo que no ha cambiado: la leyenda que inspiró la ayuda internacional en la década de 1950 es la misma que la inspira actualmente.

En el primer capítulo de este libro se ha expuesto parte de la leyenda. La versión completa dice así: los países más pobres están atrapados en una «trampa de la pobreza» (son pobres solo porque empezaron siéndolo) de la que no pueden salir sin un «gran empujón» financiado mediante ayuda, lo que implica inversiones y acciones para abordar todas las restricciones al desarrollo, tras lo cual experimentarán un «despegue» hacia un crecimiento autosostenido y la ayuda dejará de ser necesaria. Esa fue exactamente la leyenda que dio origen a la ayuda internacional en la década de 1950, y esa es exactamente la leyenda que siguen contando hoy en día los partidarios de un gran incremento de la ayuda. En este capítulo se cotejará la leyenda con las evidencias acumuladas durante los últimos cincuenta años, el tiempo transcurrido entre la leyenda original y su versión actual. Le adelantaré al lector lo que sin duda ya se ha imaginado: las evidencias no respaldan la leyenda. Se trata de un clásico ejemplo del hecho de volver a probar algo que no había funcionado antes, uno de los rasgos característicos de los planificadores.

Examinemos cada una de las partes que componen la leyenda del desarrollo.

PRIMERA PARTE DE LA LEYENDA: LOS PAÍSES MÁS POBRES ESTÁN ATRAPADOS EN UNA TRAMPA DE LA POBREZA DE LA QUE NO PUEDEN SALIR SIN UN GRAN EMPUJÓN FINANCIADO MEDIANTE AYUDA

Su suponía que un gran empujón de la mano de un flujo masivo de ayuda haría salir a los países pobres de lo que el Proyecto del Milenio de la ONU califica de «trampa de la pobreza», que automáticamente impide crecer a los países muy pobres. Como explica Jeffrey Sachs en su libro El fin de la pobreza (2005): «Cuando la gente es [...] totalmente indigente, necesita toda su renta, o incluso más, solo para sobrevivir. No hay margen de renta por encima de la supervivencia que pueda invertirse en el futuro. Esta es la principal razón por la que los más pobres del mundo tienen más probabilidades de quedar atrapados en tasas de crecimiento bajas o negativas. Son demasiado pobres para ahorrar de cara al futuro y, por ende, acumular el capital que podría sacarles de su actual miseria» (pp. 56-57).

Podemos verificar este argumento. Como muestra la tabla 1, tenemos los datos de la renta per cápita desde 1950 hasta 2001 en 137 países, procedentes de una recopilación estadística realizada por el economista Angus Maddison (excluyo, como casos especiales, las economías comunistas y los productores de petróleo del golfo Pérsico). Agrupamos a los países según su renta per cápita en 1950. ¿Es cierto que los que eran más pobres en 1950 han seguido atrapados en la pobreza durante el siguiente medio siglo? Bueno, pues resulta que no. El quintil de los países más pobres en 1950 han multiplicado su renta durante las cinco décadas siguientes por 2,25, mientras que los países de los otros cuatro quintiles la han multiplicado por 2,47. La diferencia entre los dos grupos en cuanto a las tasas de crecimiento no resulta estadísticamente diferenciable de una fluctuación aleatoria. Podemos, pues, descartar estadísticamente que la tasa de crecimiento de los países pobres como grupo sea igual a cero. El único período que encaja con la leyenda es el de 1985-2001, sobre el que volveré más adelante.

TABLA 1. VERIFICACIÓN DE LA TRAMPA DE LA POBREZA DURANTE PERÍODOS LARGOS

Crecimiento anual medio per cápita para:

1950-2001

1950-1975

1975-2001

1980-2001

1985-2001

Quintil de los países más pobres al comienzo del período indicado

1,6

1,9

0,8

0,5*

0,2*

Todos los demás

1,7

2,5**

1,1

0,9

1,3**

Los datos refutan la renta estable para el quintil de los países más pobres

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Los datos no refutan la renta inestable para el quintil de los países más pobres

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

* Quintil de los más pobres no distinguible estadísticamente de cero.

** Crecimiento de todos los demás distinguible estadísticamente del quintil de los más pobres.

Muestra: 137 países; los análisis estadísticos excluyen doce economías de transición y los estados petroleros del golfo Pérsico.

Hay otras pruebas estadísticas que podemos realizar para evaluar la leyenda de la trampa de la pobreza. Si la leyenda es cierta, entonces los países más pobres deberían tener una renta estancada en un nivel muy bajo. La renta fluctuará al azar en torno a dicho nivel, pero siempre tenderá a volver a él. Hay dos maneras de comprobar si existe esa inevitable estabilidad de renta baja (conocida como «estacionaria» en la jerga estadística). Podemos presuponer un estancamiento y ver si los datos refutan esa presuposición, o bien podemos presuponer una inestabilidad de renta —el crecimiento per cápita positivo es una bonita forma de inestabilidad— y ver si los datos concuerdan con dicho supuesto (es decir, si los datos no refutan la inestabilidad). Cuando verificamos el estancamiento de renta durante el siguiente medio siglo para el quintil de los países más pobres en 1950, vemos que los datos invalidan decisivamente la hipótesis de dicho estancamiento. Cuando presuponemos la inestabilidad —como, por ejemplo, en forma de crecimiento positivo—, los datos no proporcionan evidencia alguna en contra de dicha presuposición.

Pero ¿acaso fue la ayuda la que permitió a los países pobres salir de la renta estancada? Cuando dividí la muestra en dos, diferenciando entre los países pobres que recibieron una ayuda internacional por encima de la media y los que contaron con una ayuda por debajo de la media, encontré resultados idénticos para el período 1950-2001 en las dos mitades al realizar las comprobaciones ya mencionadas sobre la estabilidad de renta. Durante 1950-2001, los países con una ayuda inferior a la media experimentaron la misma tasa de crecimiento que los países con una ayuda internacional superior a la media. Los países pobres sin ayuda no tuvieron problemas para experimentar un crecimiento positivo.

Este es un hallazgo crucial: los países más pobres pueden crecer y desarrollarse por sí mismos. Dado que la ayuda internacional recibida no explica su éxito, quizá este se deba a razones de índole exclusivamente local. Los buscadores que haya entre los pobres pueden hallar un modo de aumentar los niveles de vida; no tienen que aguardar a que Occidente venga a salvarlos.

Es cierto que, entre los países más pobres, hubo algunos en concreto que no crecieron. Chad experimentó un crecimiento nulo entre 1950 y 2001, y la República Democrática del Congo (antiguo Zaire) incluso experimentó un crecimiento per cápita negativo durante el mismo período. La ayuda tiene aún un papel que desempeñar a la hora de echar una mano a quienes han tenido la mala suerte de nacer en una economía estancada, a pesar de que no ayude al conjunto de dicha economía a escapar al estancamiento.

Las economías estancadas se ven contrarrestadas por éxitos como el de Botsuana, que en 1950 era el cuarto país más pobre del mundo, pero que en 2001 había multiplicado por trece su renta. Lesoto era en 1950 el quinto país más pobre del mundo, pero quintuplicó su renta durante el medio siglo siguiente. Hay otros dos éxitos que corresponden a países que en 1950 se contaban entre los más pobres, China y la India.

Pero sigamos buscando la confirmación de las dos principales predicciones de la leyenda de la trampa de la pobreza, 1) que el crecimiento de los países más pobres es menor que el de otros países y 2) que el crecimiento per cápita de los países más pobres es nulo o negativo. Los más pobres ciertamente experimentaron un crecimiento inferior a los otros en un período inicial, 1950-1975. Sin embargo, no se trataba de una trampa de la pobreza, dado que el crecimiento medio de los más pobres durante 1950-1975 siguió siendo de un saludable 1,9 por ciento anual (aproximadamente igual a la tasa de crecimiento a largo plazo de la economía estadounidense, por ejemplo).

No hay evidencias de un menor crecimiento de los países más pobres durante los períodos más recientes, como 1975-2001 o 1980-2001. Su crecimiento fue decepcionante —mucho peor que el del período anterior—, pero también lo fue en los países de renta media. Los países pertenecientes al quintil inferior al comienzo de dichos períodos experimentaron un crecimiento durante el período subsiguiente que resultaba estadísticamente indistinguible del de los países de los otros cuatro quintiles. Solo cuando se sitúa el punto de partida en 1985 aparecen finalmente evidencias de que a los más pobres les ha ido peor.

La evidencia que aduce Jeffrey Sachs para argumentar la trampa de la pobreza en su libro El fin de la pobreza proviene de este último período. Así, es cierto que desde 1985 hasta hoy los países del quintil más pobre han experimentado un crecimiento per cápita significativamente menor que el de otros países, inferior en alrededor de 1,1 puntos porcentuales. En el siguiente apartado se evaluará con mayor detalle si este período encaja en la leyenda clásica de la trampa de la pobreza.

Las cifras de la tabla 1 no parecen ir en aumento. Los países más pobres no experimentaron un menor crecimiento en el conjunto del período 1950-2001, pero sí que tuvieron un crecimiento ligeramente menor en 1950-1975 y mucho menor en períodos más recientes. La solución al rompecabezas es que la clasificación de los países más pobres al comienzo de cada período mostrado no ha dejado de variar. Así, no ayuda mucho a la leyenda de la trampa de la pobreza el hecho de que once de los veintiocho países más pobres en 1985 no estuvieran en el quintil de los más pobres allá por 1950. Cayeron en la pobreza desde arriba en lugar de permanecer atrapados en ella desde abajo, mientras que otros escaparon a ella. Si resulta que la clasificación de quién está o no en la trampa de la pobreza no deja de variar, no parece que se trate de una trampa muy eficaz.

Otros estudiosos tampoco han hallado ninguna evidencia de la existencia de una «trampa de la pobreza».¹Uno de los requisitos para que exista una trampa de la pobreza es la idea de que para la gente pobre el nivel de ahorro es muy bajo, incrementándose únicamente en algún nivel de renta intermedio. Aart Kraay y Claudio Raddatz, en un artículo publicado en enero de 2005, estudiaron la tasa de ahorro en todos los países con datos y descubrieron que el ahorro no se comporta como requeriría la trampa de la pobreza en el nivel de renta baja. Las razones por las que los países siguen siendo pobres deben estar, pues, en otra parte.

Sigue siendo posible, no obstante, que algunos países estén atrapados en una trampa de la pobreza; lo que ocurre es que ese no es el caso del país pobre medio. La teoría de las trampas de la pobreza resulta bastante atractiva; hay muchas maneras de concebir a los países atrapados en trampas. En un libro mío anterior, daba el ejemplo de cómo la presencia de una baja cualificación media entre la población podría desincentivar a los recién incorporados a la población activa a la hora de adquirir una cualificación mayor, perpetuando de ese modo una «trampa de baja cualificación». Las trampas también pueden formarse en niveles de renta superiores si se carece de algunos factores, como la existencia de instituciones oficiales de alta calidad (lo que en sí mismo puede ser consecuencia de una renta insuficiente), manteniendo a la economía atrapada en un nivel de renta media.

Con tantos tipos de trampas posibles, no se puede probar o refutar de manera definitiva la existencia de trampas en general. Solo puedo verificar la forma concreta de trampa de la pobreza a la que se alude en los debates sobre la ayuda a los países más pobres, y que predice que el hecho de ser pobre significa que un país no crecerá sin ayuda exterior. Esto es lo que los datos pueden refutar.

SEGUNDA PARTE DE LA LEYENDA: SIEMPRE QUE LOS PAÍSES POBRES EXPERIMENTAN UN CRECIMIENTO MÍSERO, ESTE SE DEBE A LA TRAMPA DE LA POBREZA ANTES QUE A UN MAL GOBIERNO

¿Qué hay del período de menor crecimiento y estancamiento de los países pobres en 1985-2001 que mostraba la tabla 1? El Proyecto del Milenio de la ONU sostiene que es la trampa de la pobreza, antes que un mal gobierno, la que explica el escaso crecimiento de dichos países y su fracaso a la hora de hacer progresos de cara a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Dice Jeffrey Sachs: «La afirmación de que la corrupción en África es el origen básico del problema [la trampa de la pobreza] no resiste a la experiencia práctica ni a un análisis serio».²Asimismo, en el Proyecto del Milenio se afirma: «Muchos países razonablemente bien gobernados son demasiado pobres para hacer las inversiones necesarias para subir los primeros peldaños de la escalera».³

¿Por qué tiene importancia que se trate de un mal gobierno o de una trampa de la pobreza tecnológica? El argumento en apoyo de los planificadores resulta aún más débil si estos tienen que vérselas con las complejidades de un mal gobierno (en el capítulo 4 veremos lo difícil que de hecho ha resultado), así que los partidarios de la ayuda se niegan de plano a creer en el mal gobierno como la explicación de la pobreza, de modo parecido al responsable de un grupo de jóvenes de una asociación religiosa que quiere creer que todos los miembros del grupo son vírgenes. Un mal gobierno es también malo a la hora de recaudar fondos para ayudarlo. En El fin de la pobreza, a Jeffrey Sachs le preocupa lo siguiente: «Si los pobres son pobres porque [...] sus gobiernos son corruptos, ¿cómo podría ayudar la cooperación global?».⁴

Comparemos el mal gobierno con la trampa de la pobreza como explicaciones del escaso crecimiento económico. Los datos más antiguos sobre corrupción de los que disponemos son de 1984, y proceden de la Guía Internacional de Riesgo por Países (ICRG, por sus siglas en inglés). Contamos también con un ranking de democracias del mismo año, procedente de un proyecto de investigación de la Universidad de Maryland denominado «Polity IV». Tomemos los países que obtienen la peor clasificación tanto en corrupción como en democracia y denominémoslos «malos gobiernos». Aunque a los países pobres les ha ido peor, también es cierto que los 24 países con malos gobiernos en 1984 han experimentado un crecimiento significativamente menor desde 1985 hasta hoy: 1,3 puntos porcentuales más lento que el resto. Existe cierto solapamiento entre estas dos condiciones, ya que los países pobres tienen muchas más probabilidades de tener malos gobiernos. Entonces, ¿se trata del mal gobierno o de la trampa de la pobreza? Cuando consideramos tanto la pobreza inicial como el mal gobierno, es este último el que explica el crecimiento más lento. No podemos discernir estadísticamente ningún efecto de la pobreza inicial en el crecimiento posterior una vez que consideramos el mal gobierno. Eso sigue siendo cierto si limitamos la definición de mal gobierno únicamente a la corrupción. El reciente estancamiento de los países más pobres parece tener que ver más con un gobierno horroroso que con una trampa de la pobreza, contrariamente a la hipótesis de la ONU y de Sachs. En realidad, si quienes están preparando el informe del Proyecto del Milenio sobre el modo de escapar a una supuesta trampa de la pobreza en el contexto de un buen gobierno hubieran observado los estudios sobre los propios países del Proyecto del Milenio, habrían descubierto interesantes pistas que conducen a este resultado, como el siguiente comentario sobre los maestros de escuela de Camboya: «Muchos complementan sus ingresos sobornando a los estudiantes, incluida la venta de las preguntas y respuestas de los exámenes [...] El resultado final es una elevada tasa de abandono escolar».⁵

Hay otra evidencia que debemos considerar y que al parecer sí que sustenta la versión de la trampa de la pobreza. En los dos últimos siglos se ha abierto una brecha cada vez mayor entre los países ricos y los países pobres. Es lo que Lant Pritchett, economista del Banco Mundial, denomina «divergencia de alto nivel» en un famoso artículo. Hay datos históricos de unos cincuenta países recopilados por el economista Angus Maddison. La brecha entre los países más ricos y los más pobres ha aumentado drásticamente en los dos últimos siglos, con una ratio máxima/mínima de alrededor de 6:1 hace doscientos años que ha pasado a ser de alrededor de 70:1 en la actualidad. Hay ciertamente una correlación positiva entre el crecimiento per cápita desde, pongamos, 1820 a 2001 y el nivel inicial de renta en 1820.

¿Se debe a que los países pobres estaban atrapados en una trampa de la pobreza? Bueno, ante todo los datos no encajan en nuestra definición de trampa de la pobreza, ya que el crecimiento per cápita de los países más pobres no era igual a cero. El nivel predicho de crecimiento anual per cápita para los países más pobres en la muestra de 1820 era del 1,05 por ciento, con un margen de error del 0,25 por ciento. Una limitación puede ser que los países africanos no forman parte de la muestra. Sin embargo, Maddison da una estimación de la renta per cápita del continente en su conjunto para 1820; el crecimiento per cápita de África entre 1820 y 2001 fue del 0,7 por ciento anual, lo que supone multiplicar por 3,5 y no precisamente una trampa de la pobreza.

Aun así, consideremos que la mayor lentitud del crecimiento de los países más pobres puede sugerir la existencia de una trampa de la pobreza. La explicación alternativa a la «trampa de la pobreza» es que Europa y los territorios con población de origen europeo tuvieron un mejor gobierno que el resto. Puede establecerse una correlación entre el buen gobierno y la renta per cápita en 1820, y eso podría explicar por qué los países que en 1820 eran más ricos han crecido posteriormente más rápido. Los países pobres estaban sometidos a gobiernos autoritarios (o a otra forma de dominio autoritario, la ocupación colonial). Ello podría implicar una trampa de la pobreza en el contexto de un mal gobierno, pero no la trampa de la pobreza «de ahorro y tecnología» identificada por la ONU y Sachs.

Voy a verificar este argumento utilizando de nuevo los datos del proyecto de investigación «Polity IV» relativos a la democracia desde 1820. Primero hago una media de todos los datos del proyecto disponibles sobre cada país para el período 1820-2001.⁶Resulta que la democracia media presenta una significativa correlación con el crecimiento a largo plazo en la mayoría de las especificaciones, y la relación positiva del crecimiento con la renta per cápita inicial declina, o incluso se vuelve negativa, una vez que se evalúa la calidad del gobierno. Los últimos resultados sugerirían que los países pobres crecen más deprisa que los ricos si cuentan con un buen gobierno (utilizando aquí «democracia» como sinónimo de «buen gobierno»), contrariamente a la idea del Proyecto del Milenio de que «muchos países razonablemente bien gobernados son demasiado pobres para hacer las inversiones necesarias para subir los primeros peldaños de la escalera». Esos resultados se mantienen incluso cuando se considera la posible causalidad inversa que lleva del crecimiento económico al mal gobierno. No hay pruebas de que al principio los países pobres se hallen en desventaja una vez que se considera el buen gobierno. El «gran empujón» no funcionará si el problema es el mal gobierno en lugar de la trampa de la pobreza. En el capítulo 4 veremos los tortuosos rompecabezas a los que se enfrenta la ayuda internacional cuando ha de tratar con malos gobiernos.

TERCERA PARTE DE LA LEYENDA: LA AYUDA INTERNACIONAL DA UN GRAN EMPUJÓN A LOS PAÍSES CON VISTAS A ALCANZAR UN CRECIMIENTO AUTOSOSTENIDO

Existe hoy en día un ciclo regular en la bibliografía sobre ayuda internacional y crecimiento. Alguien examina las evidencias y descubre que la ayuda internacional no genera crecimiento. Se produce entonces cierta oscilación en la bibliografía, en el curso de la cual unos pocos estudios encuentran un efecto positivo de la ayuda en el crecimiento. Los organismos de ayuda internacional se aferran entonces a ese efecto positivo, normalmente concentrándose solo en un estudio, al que dan mucha publicidad. Los investigadores examinan con mayor atención ese único resultado positivo y descubren que es falso. Vuelve a producirse una nueva oscilación en la bibliografía y se descubre una nueva perspectiva bajo la cual la ayuda ejerce un efecto positivo en el crecimiento. Los organismos de ayuda se aferran de nuevo a ese resultado, y el ciclo se repite otra vez.

Ya se han verificado las viejas y las nuevas teorías sobre el «gran empujón» en África. Para un área geográfica tan pobre como el continente africano, los ingresos en ayuda han sido ya lo bastante elevados como para poder hablar realmente de un «gran empujón». En la década de 1990, el país africano típico recibió más del 15 por ciento de su renta de los donantes extranjeros. La figura 2 muestra los datos globales sobre ayuda y crecimiento en África. La ayuda se aceleró al tiempo que el crecimiento disminuía. Nótese que el crecimiento en África durante los diez años anteriores había sido de un respetable 2 por ciento hasta más o menos 1975 (con una ayuda más bien modesta), lo que contradice la idea de que África está siempre y en todas partes condenada a un bajo crecimiento si no recibe ayuda. Existe una relación negativa, pero tampoco creo que el incremento de la ayuda causara el descenso del crecimiento. Antes bien, probablemente fue el descenso del crecimiento el que provocó el aumento de la ayuda. Sin embargo, ese incremento de la ayuda no logró invertir, o siquiera detener, el descenso del crecimiento de la renta per cápita hasta ser nulo.

Pero hagamos algunas verificaciones estadísticas más formales. En las décadas de 1960, 1970 y 1980 apareció una vasta —aunque poco concluyente— bibliografía sobre la cuestión de la ayuda y el crecimiento económico, que se vio obstaculizada por la limitada disponibilidad de datos y el —también poco concluyente— debate sobre los mecanismos mediante los que la ayuda podía afectar al crecimiento. La posible causalidad inversa hacía que fuera difícil sacar conclusiones; si los donantes concedían más ayuda en respuesta a un crecimiento más lento, entonces podría resultar difícil interpretar cómo el flujo de ayuda afectaba al crecimiento. La bibliografía sobre el tema resurgió en 1996 con un artículo de Peter Boone, de la London School of Economics, que revelaba que la ayuda financiaba el consumo antes que la inversión. (Financiar el consumo de unos cuantos pobres no está tan mal, pero el «gran empujón» aspiraba a una transformación generalizada de la sociedad derivada de una inversión y un crecimiento financiados por la ayuda.) Boone abordaba el problema de la causalidad inversa utilizando factores políticos para predecir qué países recibían ayuda; normalmente, los países ricos proporcionaban ayuda a los países pobres que eran sus aliados políticos o con los que mantenían una relación colonial. Cuando se predice la ayuda por medio de factores políticos que en sí mismos no guardan relación con los resultados de crecimiento, se puede examinar si los valores de ayuda predichos han causado un crecimiento mayor. Aun considerando la posible causalidad inversa, Boone halló que la ayuda no tenía ningún efecto en la inversión. Asimismo, y considerando igualmente la causalidad inversa, encontró que la ayuda no tenía efecto alguno en el crecimiento. The Economist se hizo eco de la investigación de Boone, que pasó a ser ampliamente conocida en la comunidad responsable de diseñar los proyectos de ayuda.

La investigación de Boone planteaba una disyuntiva terrible; la política de ayuda se basaba en la premisa de que esta última estimula el crecimiento, pero ahora el mejor estudio realizado sobre el tema decía que tal premisa era falsa. Pronto apareció otro estudio para llenar el vacío creado entre política e investigación,⁷un estudio académico realizado por Craig Burnside y David Dollar, economistas del Banco Mundial.⁸No estoy diciendo que Burnside y Dollar quisieran llegar conscientemente a una conclusión ya predeterminada, lo cual, sin duda, habría sido muy poco científico. Lejos de ello, el suyo fue un estudio científico serio; hubo, sin embargo, otros estudios no menos serios que obtuvieron resultados distintos. La cuestión es que la comunidad política decidió creer en los resultados que eran más favorables a las políticas de ayuda que deseaba impulsar.

Burnside y Dollar relacionaron las tasas de crecimiento de los países en desarrollo con la ayuda internacional recibida por estos, tal como se hace en la figura 2 con respecto a África. Sin embargo, su nueva perspectiva distinguía entre los destinatarios de ayuda que tenían «buenas» políticas (medidas en función de elementos tales como bajos déficits presupuestarios, una baja inflación y libre comercio) y los que tenían «malas» políticas. Su hipótesis era que las buenas políticas incrementaban las recompensas de la ayuda, de modo que en los países con buenas políticas el crecimiento había de mostrar una relación directa con la ayuda. Ello resultaba intuitivamente atractivo, puesto que reconocía que el problema podía residir en el mal gobierno, tal como se ha analizado en el apartado anterior. Si los países pobres tenían buenos gobiernos, quizá resultaba que, después de todo, la ayuda sí que favorecía el crecimiento.

Su muestra consistía en seis períodos de cuatro años, que iban de 1970-1973 a 1990-1993. En muchos de sus análisis se encontraron con que, cuando un país había recibido más ayuda internacional y además tenía una buena política, el crecimiento aumentaba. Lo resumieron así: «Encontramos que la ayuda tiene un impacto positivo en el crecimiento de los países en desarrollo con buenas políticas fiscales, monetarias y comerciales, pero apenas tiene efecto si hay malas políticas» (p. 847).

El artículo venía a reforzar la esperanza de que la ayuda pudiera realizar grandes hazañas, alentando la recomendación política de aumentar la ayuda internacional a un país solo en el caso de que sus políticas fueran buenas. A comienzos de 2002, The Economist censuró al entonces secretario del Tesoro estadounidense, Paul O’Neill, por su escepticismo con respecto a la ayuda internacional, una crítica que justificó diciendo que «hoy existe un importante conjunto de evidencias, encabezadas por la investigación de David Dollar [y] Craig Burnside, [...] economistas del Banco Mundial, de que la ayuda estimula el crecimiento cuando los países tienen políticas económicas razonables». Un artículo publicado en el New Yorker ese mismo año coincidía también en que «la ayuda puede ser eficaz en cualquier país donde vaya acompañada de políticas económicas prudentes» basándose en el estudio de Dollar y Burnside.

Por lo visto, el presidente estadounidense George W. Bush también era lector de la American Economic Review. El 14 de marzo de 2002 (cualquier coincidencia en el tiempo con la guerra contra el terrorismo es completamente deliberada), anunció un incremento de la ayuda internacional estadounidense de 5.000 millones de dólares, lo que suponía un aumento de alrededor del 50 por ciento.⁹

El 26 de noviembre del mismo año, la Casa Blanca creó la denominada Corporación del Reto del Milenio (MCC), cuya tarea consiste en administrar ese incremento de 5.000 millones de dólares en ayuda internacional. Argumentando que la ayuda solo funciona cuando hay buenas políticas, la administración estadounidense anunció que adoptaría un conjunto de dieciséis indicadores del rendimiento como guía para decidir qué países recibirían la ayuda gestionada por la MCC; tres de ellos eran nuevas versiones de los indicadores de políticas de Burnside y Dollar, mientras que casi todos los demás eran índices de la calidad de las instituciones. En su página web, la Casa Blanca afirmaba que la nueva ayuda venía motivada por la idea de que «la ayuda al desarrollo económico solo puede tener éxito si está vinculada a políticas sólidas en los países en desarrollo».¹⁰

En mayo de 2004, la Corporación del Reto del Milenio anunció la selección de dieciséis países «con buenas políticas» elegidos para ser los destinatarios de las subvenciones de ayuda procedentes de los fondos del año fiscal 2004.¹¹En marzo de 2005 la entidad alcanzó su primer acuerdo con un país «con buenas políticas», el denominado «Convenio Reto del Milenio» con Madagascar.

¿Hasta qué punto podemos confiar en el estudio original que puso en marcha toda esta enorme maquinaria? Un estudio que realicé junto con Ross Levine (Universidad Brown) y David Roodman (Centro para el Desarrollo Global) utilizaba exactamente las mismas técnicas y especificaciones que Burnside y Dollar, pero añadía nuevos datos disponibles con posterioridad a su estudio. Asimismo, buscamos nuevos datos para el período original de su muestra (1970-1973) y encontramos aún más datos para dicho período consultando las fuentes originales en lugar de acudir a fuentes secundarias. Utilizando todos estos datos actualizados, realizamos la misma operación estadística, con medias cuatrienales y las mismas variables de control, incluidos los términos de ayuda/PIB y su índice de políticas (una media ponderada de los déficits presupuestarios/PIB, la inflación y un índice de apertura al comercio). Aun así, no encontramos evidencias de que la ayuda aumentara el crecimiento en los países con buenas políticas, lo que indicaba que nada respaldaba la conclusión de que «la ayuda funciona en un contexto de buenas políticas». Nuestro estudio fue publicado como comentario al de Burnside y Dollar en la American Economic Review.

Puede que los investigadores originales y otros hayan probado numerosas operaciones estadísticas, pero la comunidad encargada de diseñar las políticas de ayuda siempre se ve tentada a elegir el estudio que confirma sus creencias previas (lo que se conoce como «sesgo de confirmación»), aun cuando es posible que otras operaciones estadísticas no encuentren evidencias de ello. Aplicar nuevos datos a las anteriores operaciones estadísticas constituye una buena forma de comprobar si el resultado original realmente se sostiene y no nos hallamos ante un simple sesgo de confirmación. La operación estadística realizada con los nuevos datos se ve restringida por la antigua, de modo que aquí no es posible que uno elija entre muchas operaciones distintas para encontrar la que viene a confirmar sus creencias previas. Esto es importante, dado que incluso las buenas investigaciones de primera mano pueden verse afectadas por el sesgo de confirmación.¹²

El ciclo está empezando de nuevo. Después de que mis colegas y yo no halláramos evidencia alguna que respaldara la conclusión de que «la ayuda funciona en un contexto de buenas políticas», Michael Clemens, Steven Radelet y Rikhil Bhavnani, del Centro para el Desarrollo Global, realizaron un nuevo estudio (al que en adelante me referiré como CRB). Siento un gran respeto por estos autores, y creo que han seguido estrictamente las pautas académicas. Su nueva perspectiva sobre la estadística consistía en diferenciar la ayuda que cabría esperar que tuviera un impacto en el crecimiento a corto plazo de la ayuda que, o bien tenía un propósito humanitario, o bien solo podía funcionar a largo plazo, como, por ejemplo, la destinada a sanidad o educación. Los autores encontraron un fuerte efecto de crecimiento en su categoría de ayuda preferida (la «ayuda de corto impacto»), y este efecto no se daba solo cuando el país receptor aplicaba buenas políticas.

Una vez más, la investigación original era científica, pero el uso que se hizo de ella no lo fue tanto. Los partidarios de la ayuda volvieron a considerar que los nuevos hallazgos venían a confirmar sus recomendaciones. El informe del Proyecto del Milenio de la ONU, publicado en enero de 2005, citaba el estudio CRB para justificar las propuestas del Proyecto en el sentido de un enorme incremento de la ayuda internacional.¹³Asimismo, en marzo de 2005 la Comisión Blair para África recomendaba duplicar inmediatamente la ayuda a dicho continente, y citaba también los hallazgos del estudio CRB como respaldo de sus recomendaciones.¹⁴

Por desgracia para dichas recomendaciones, los investigadores volvieron a someter los hallazgos positivos para la ayuda a un nuevo análisis, y encontraron que resultaban deficientes. Raghuram Rajan, economista jefe del Fondo Monetario Internacional, y Arvind Subramanian, investigador de dicho organismo, sometieron los resultados del estudio CRB a una verificación estadística. Utilizaron la especificación más sencilla para controlar la posible causalidad inversa que va de las características adversas de los países a los destinatarios de la ayuda, así como una especificación estándar para los factores que determinan el crecimiento. En su estudio, de mayo de 2005, Rajan y Subramanian no encontraron evidencias de que la «ayuda de corto impacto» ni ninguna otra tuvieran un efecto positivo en el crecimiento.¹⁵Para asegurarse, verificaron de nuevo la hipótesis de Burnside-Dollar, sin hallar evidencia alguna de que «la ayuda funciona en un contexto de buenas políticas».

Consideraron asimismo algunas explicaciones alternativas a la cuestión de por qué la ayuda internacional no estimula el crecimiento. Una queja bastante justificada sobre la ayuda es la de que a menudo se halla vinculada a la adquisición de bienes y la contratación de consultores del país donante, lo que puede evitar precisamente que dicha ayuda genere demasiado crecimiento en el país receptor. Otra posibilidad es la de que el país donante proporcione la ayuda por razones políticas, lo que, de nuevo, puede limitar la eficacia de esta. Hay una sencilla prueba para verificar esas explicaciones: solo la ayuda de los organismos nacionales (o ayuda bilateral) tiene el mencionado vínculo, mientras que la del Banco Mundial y los bancos de desarrollo regional (o ayuda multilateral) no la tiene. Del mismo modo, la ayuda bilateral está mucho más politizada que la multilateral. Rajan y Subramanian hallaron, no obstante, que no había diferencias entre los efectos de la ayuda bilateral y multilateral en el crecimiento. Otra prueba que realizaron consistió en comprobar si el hecho de contar con un mayor porcentaje de ayuda procedente de los países escandinavos (que están menos motivados por alianzas políticas e incorporan menos vinculaciones a su ayuda) se hallaba asociado o no a un mayor crecimiento; el resultado fue negativo. Dada la poca luz que arrojan los estudios estadísticos sobre el crecimiento, quizá siga resultando útil valorar la panorámica general a la hora de evaluar la relación entre la ayuda y el crecimiento. ¿Creemos que el crecimiento en África habría declinado de forma aún más pronunciada desde mediados de la década de 1970 hasta la actualidad de no haber sido por el hecho de que durante este tiempo la ayuda como porcentaje de la renta se ha triplicado?

Hay otro aspecto de los estudios Burnside-Dollar y CRB que los organismos de ayuda y los partidarios de esta han decidido resaltar mucho menos. Allí donde detectaron la presencia de algún efecto en el crecimiento, tanto el estudio Burnside-Dollar como el CRB encontraron que, cuanto mayor era la ayuda inicial, menor era el crecimiento adicional provocado por una nueva inyección de ayuda. En el estudio CRB, su categoría de ayuda tenía un efecto nulo en el crecimiento cuando este alcanzaba el 8 por ciento del PIB del receptor, y a partir de ahí la ayuda tenía un efecto negativo en el crecimiento. Esta característica de sus resultados contradice directamente el razonamiento del «gran empujón», según el cual las pequeñas sumas de dinero no sirven debido a que se necesita una movilización de ayuda lo suficientemente grande como para solucionar todos los grandes problemas de forma simultánea (de ahí que tenga que ser un «gran empujón»). La teoría indica que, cuanto mayor sea la ayuda inicial, mayor será el crecimiento adicional ocasionado por una nueva inyección de ayuda. Pero esta hipótesis es contraria al estudio CRB. Hay ya 27 países en los que la cuantía de la ayuda representa más del 8 por ciento del PIB y en los que el efecto de la ayuda adicional estimado en el estudio CRB resultó ser negativo; si los donantes adoptan las actuales propuestas del «gran empujón», prácticamente todos los países de renta baja (47 de ellos) quedarán muy por encima de ese nivel.¹⁶Por desgracia, el informe Blair y el Proyecto del Milenio solo seleccionan los resultados de investigaciones que respaldan la idea del «gran empujón», una idea que contradicen incluso los propios estudios seleccionados.

Podemos comprobar también algunos de los pasos intermedios de la historia de la ayuda y el crecimiento. Jeffrey Sachs y otros habían predicho inicialmente que los grandes incrementos de la ayuda financiarían «un “gran empujón” de las inversiones públicas para producir un rápido incremento “gradual” en la productividad subyacente de África, tanto rural como urbana».¹⁷Por desgracia, se trata de una película que ya hemos visto, y no tiene precisamente un final feliz. Disponemos de una buena cantidad de datos sobre la inversión pública en 22 países africanos durante el período 1970-1994. Los gobiernos de dichos países gastaron 342.000 millones de dólares en inversión pública, y los donantes dieron a los gobiernos de esos mismos países 187.000 millones de dólares en ayuda durante ese período. Por desgracia, el correspondiente incremento «gradual» de la productividad, medido en forma de producción por persona, fue igual a cero. Quizá parte del motivo de ello sean desastres tales como los 5.000 millones de dólares invertidos en la acerería de Ajaokuta, en Nigeria, una empresa de titularidad pública creada en 1979 y que a día de hoy todavía tiene que producir su primera barra de acero.¹⁸

¿Y qué hay del escurridizo «despegue» hacia un crecimiento autosostenido? Si definimos «despegue» como un salto desde un crecimiento cero hasta un crecimiento positivo autosostenido, existe un número sorprendentemente reducido de países cuyas experiencias de desarrollo encajan en esa descripción. La mayoría de los países que dejaron atrás la pobreza extrema lo hicieron acelerando su crecimiento gradualmente, en un desarrollo que en ocasiones se vio salpicado de crisis de crecimiento nulo o incluso negativo. Japón es la única nación que se convirtió en un país rico por medio de semejante despegue. Si examinamos datos más recientes, hay solo ocho países (todos ellos en Asia meridional y oriental) que experimentaron un despegue en el período 1950-1975: China, Hong Kong, India, Indonesia, Singapur, Corea del Sur, Taiwan y Tailandia. Tres de esos ocho países contaron con ratios ayuda/PIB por encima de lo normal: Indonesia, Corea del Sur y Taiwan; en el caso de los demás, la ayuda no desempeñó un papel importante en su despegue. Es más, otros países recibieron mucha ayuda internacional durante ese mismo período y, sin embargo, no despegaron. Estadísticamente, los países con mucha ayuda no tienen mayores probabilidades de despegar que los países con poca, lo cual refuta la idea del «gran empujón».

Así pues, los planificadores siguen derrochando recursos de ayuda con el objetivo fijo de estimular un mayor crecimiento, pese a que las evidencias no respaldan la hipótesis de que la ayuda tenga un efecto en él.

EL PROBLEMA DE EVALUAR LA «CARGA DEL HOMBRE BLANCO»

Algo que hace que el debate sobre la ayuda resulte tan controvertido es el hecho de que no resulta fácil evaluar el efecto de los «grandes empujones». En realidad, un argumento en contra de los programas basados en un «gran empujón» es precisamente lo difíciles que resultan de evaluar. Todas las grandes intervenciones en el contexto de la «carga del hombre blanco» presentan dificultades de evaluación similares.

Mi hija Grace me preguntó hace unos años, mientras circulábamos por la ronda de circunvalación de Washington: «Papá, ¿por qué las ambulancias provocan tantos accidentes?». Evidentemente, ahora que ya tiene nueve años, Grace sabe que la presencia de una ambulancia en todos los accidentes es una consecuencia de ellos, y no una causa. Del mismo modo, la presencia del FMI, el Banco Mundial y las organismos de ayuda en la crisis de un país seguramente es una consecuencia, antes que una causa, de ese «accidente». Se trata de un efecto de selección; las ambulancias aparecen cuando hay accidentes de tráfico, no cuando la gente estaciona los coches para hacer un picnic. Lo mismo ocurre con el problema de la causalidad inversa en la ayuda internacional, que ya se ha mencionado. Cuando uno considera el efecto de selección, descubre que las cosas podrían haber ido aún peor sin la ayuda. Es lo que se conoce como la «cuestión contrafactual»: ¿en qué se diferencia lo ocurrido con la «carga del hombre blanco» de lo que habría ocurrido sin la «carga del hombre blanco»?

Hay varios enfoques que pueden resolver parcialmente (aunque no del todo) el problema de la selección y abordar la cuestión contrafactual para los grandes programas tipo «carga del hombre blanco». Uno consiste en encontrar factores que en sí mismos no vengan determinados por una crisis económica y preguntarse si la variación en los programas tipo «carga del hombre blanco» asociados a dichos factores tiene efectos positivos o negativos. Si hubiera unas cuantas ambulancias que se dedicaran a patrullar por un barrio porque el alcalde vive allí, podríamos evaluar el efecto de las patrullas de las ambulancias en la tasa de supervivencia a los infartos comparando lo que les ocurría a las víctimas de infartos que vivían al lado del alcalde con lo que les ocurría a las víctimas de otros lugares. Todas las afirmaciones que he hecho anteriormente con respecto a «considerar la causalidad inversa» se basan en métodos parecidos. Pero el método nunca es perfecto. Por ejemplo, no funcionaría si el hecho de ser vecino del alcalde tuviera algún efecto directo en nuestra capacidad de supervivencia que no tuviera nada que ver con las patrullas de ambulancias, lo cual contaminaría la comparación entre los vecinos del alcalde y el resto de la población.

Otro consiste en analizar casos en los que haya habido repetidos esfuerzos del tipo «carga del hombre blanco». Si las ambulancias siguieran apareciendo en caso de accidente, pero los heridos siguieran sin obtener ayuda para que les curaran las heridas, uno se preguntaría por la calidad del servicio de ambulancias. Por desgracia, esos métodos no siempre están disponibles, pero seguimos necesitando alguna manera de juzgar los programas reales que de todos modos siguen adelante. El último recurso, que está lejos de ser perfecto, pero que aun así proporciona una buena perspectiva, consiste simplemente en describir los resultados de un programa o intervención. Si un programa se asocia a un resultado desastroso, habría que creer que las cosas habrían sido aún más desastrosas sin el programa. Si todos los pacientes trasladados en ambulancia llegan siempre muertos al hospital, resultará difícil creer que las ambulancias están haciendo algo bueno. En este libro se emplearán todos esos métodos.

LA ALTERNATIVA A LA LEYENDA DEL DESARROLLO

Afortunadamente, algunas de las personas que trabajan en el ámbito de la ayuda y la pobreza tienen una mentalidad más neutral y modesta. Se trata sobre todo de economistas académicos, que por desgracia carecen de un plan para erradicar la pobreza o para lograr la paz en el mundo. No son buenos visionarios y se les dan terriblemente mal las relaciones públicas. Experimentan y descubren cosas más pequeñas, aunque más útiles, que las personas ajenas pueden hacer para ayudar a los pobres; cosas que someten a las pruebas más inflexibles para ver si de verdad funcionan.

Con intervenciones de menor envergadura, se puede disponer de una evaluación más rigurosa para abordar la cuestión contrafactual. Uno de los métodos científicos utilizados es el experimento controlado. El grupo de control representa lo que le habría ocurrido al grupo sometido a tratamiento sin ese tratamiento. La diferencia entre ambos grupos es el efecto de dicho tratamiento.

El investigador debe elegir ambos grupos aleatoriamente; pongamos por caso, mediante un sorteo que determine quién forma parte del grupo de tratamiento y quién pertenece al grupo de control. Si se distribuye a la gente basándose en algún otro criterio, la diferencia resultante entre el grupo de tratamiento y el grupo de control podría reflejar el criterio de selección en lugar de ser un mero efecto del tratamiento. Así, por ejemplo, si a las personas con problemas más graves se las asigna al grupo de tratamiento, quizá se obtenga un falso efecto negativo de dicho tratamiento. (Uno no querría comprobar el efecto de las ambulancias en la salud comparando la salud de los pacientes trasladados en ambulancia con la de los viandantes.) A la inversa, si se asignan al grupo de tratamiento las personas con mayores posibilidades de beneficiarse de él, se obtendrá una sobrestimación del efecto del tratamiento.

La Administración de Alimentos y Medicamentos (FDA) estadounidense sigue ese mismo criterio cuando ha de decidir si un nuevo fármaco funciona o no. Primero establece al azar los grupos de tratamiento y de control. Si el fármaco funciona para el grupo de tratamiento en comparación con el de control, entonces todo el mundo recibe el fármaco.¹⁹Puede que la FDA tenga un incentivo mayor para emplear métodos científicos que el de los organismos de ayuda debido a que es democráticamente responsable ante los votantes estadounidenses, quienes además constituyen el mismo grupo de población que va a utilizar los fármacos aprobados por ella. Si resulta que los fármacos en realidad no funcionan con la población en general, o si provocan efectos secundarios que matan a los pacientes, los nuevos destinatarios de los fármacos (o los que sobrevivan) se quejarán a los políticos. Estos, a su vez, se quejarán a la FDA, que en lo sucesivo habrá de tener más cuidado a la hora de comprobar científicamente qué es lo que de verdad funciona sin comportar al mismo tiempo efectos secundarios perjudiciales. Los teóricos beneficiarios de los organismos de ayuda —la gente más pobre de los países pobres— no cuentan con una vía similar para quejarse ante dichos organismos.

La organización holandesa de ayuda Fondo de Apoyo Cristiano Internacional (ICS) distribuyó fármacos desparasitadores entre los escolares del sur del distrito de Busia, en Kenia, donde el 92 por ciento de los niños estaban infectados por parásitos intestinales que les provocaban apatía, desnutrición y dolores. Los economistas Michael Kremer, de Harvard, y Edward Miguel, de Berkeley, adoptaron el enfoque aleatorio a la hora de evaluar los efectos de los medicamentos desparasitadores. Kremer y Miguel estudiaron programas que incluían la administración de fármacos y campañas educativas para disminuir la tasa de infección en las escuelas del distrito de Busia. El proyecto de ICS escalonó los programas a lo largo de tres años, de modo que Kremer y Miguel dispusieron de tres grupos a los que estudiar. En la primera etapa, las escuelas de la fase I pudieron compararse con las de las fases II y III. En la segunda etapa, las escuelas de las fases I y II pudieron ser comparadas con las de la fase III. Kremer y Miguel lograron identificar un efecto positivo de los fármacos desparasitadores en la asistencia a la escuela y un efecto nulo de la campaña educativa para reducir las tasas de infección por parásitos. Los fármacos desparasitadores reducían el absentismo escolar en una cuarta parte. «Los alumnos que habían estado afligidos pasaron a estar activos y llenos de vida», señaló el maestro Wiafred Mujema.²⁰

El enfoque científico práctico de Kremer y Miguel identificó un modo de ayudar a los niños a permanecer en la escuela (darles fármacos desparasitadores), e identificó asimismo otros métodos que no funcionaban (educar a los niños en el comportamiento adecuado para prevenir las infecciones parasitarias). Una vez obtenidos los resultados, el ICS amplió su programa de desparasitado, que actualmente cubre todo el distrito de Busia más el vecino distrito de Teso. Otros organismos de ayuda han imitado el programa de desparasitado en todo el mundo. Si este enfoque práctico y crítico se difundiera, a los pobres seguramente les llegaría una cantidad mucho mayor de los dólares destinados a la ayuda internacional. Y entonces es posible que los partidarios de la ayuda argumentaran que esta debería aumentar.

No todo el trabajo científico consiste en pruebas aleatorias de intervenciones concretas; parte de él consiste también en análisis estadísticos de datos agregados. Y no todos los hallazgos son positivos; algunos sirven para decirles a los artífices de las políticas de ayuda y a los funcionarios que trabajan en ellas qué es lo que no tienen que hacer. Los buscadores Thorsten Beck, Asli Demirgüç-Kunt (ambos del Banco Mundial) y Ross Levine (Universidad Brown) estudiaron si las pequeñas y medianas empresas (o «pymes») podían actuar como catalizadoras en la reducción de la pobreza. La comunidad que trabaja en el ámbito de la ayuda cree en el papel catalizador de las pymes, y en los últimos cinco años el Banco Mundial ha concedido 10.000 millones de dólares en créditos para respaldarlas.²¹Por su parte, la entidad estadounidense USAID gasta alrededor de 170 millones de dólares anuales para promocionar la microempresa.²²

Por desgracia, en un meticuloso examen de los datos tanto empresariales como macroeconómicos, Beck, Demirgüç-Kunt y Levine no hallaron evidencia alguna de que el fomento de las pymes generara crecimiento económico o una reducción de la pobreza. Estos autores señalan prudentemente que las pequeñas empresas no tienen nada de especial. El tamaño de la empresa refleja muchas cosas, como, por ejemplo, si es eficiente o no a la hora de manejar transacciones en el mercado o dentro de la propia firma, o si una tecnología dada resulta más productiva a pequeña o a gran escala. Algunos países y sectores pueden ser más competitivos con empresas pequeñas, y otros con grandes. No hay ninguna razón por la que los planificadores de la ayuda deban tratar de fomentar artificialmente un tamaño concreto de empresa frente a otros distintos.

Estas conclusiones escépticas sembraron el pánico entre los miembros de la comunidad dedicada a la ayuda favorables a las pymes. Yo mismo recibí un correo electrónico de un contratista de un organismo de ayuda pidiéndome que escribiera un artículo refutando el trabajo de Beck, Demirgüç-Kunt y Levine, petición que rechacé explicando que los investigadores académicos normalmente no suelen ir por ahí declarando primero al acusado culpable y después celebrando el juicio.

Otros investigadores del desarrollo estudian numerosos aspectos de la política económica, las instituciones y las medidas concretas de los países pobres para identificar qué cosas parecen contribuir al desarrollo, basándose en evidencias estadísticas del ámbito familiar, empresarial y nacional. Dichos estudios apuntan a diversas vías puntuales de avanzar hacia la prosperidad, como mantener las carreteras en buen estado o aplicar buenas políticas monetarias para mantener baja la inflación, y no a grandes respuestas o a reformas exhaustivas.

Por desgracia, la empecinada supervivencia de la leyenda del «gran empujón», pese a las evidencias que hay sobre su fracaso, ha seguido potenciando el enfoque del desarrollo basado en la planificación. La respuesta del planificador al fracaso de las intervenciones previas ha sido realizar nuevas intervenciones aún más intensivas y exhaustivas. En los dos capítulos siguientes examinaremos un poco más las complejidades económicas y políticas que hacen fracasar esos planes diseñados «desde arriba».

INSTANTÁNEA: UNA AUXILIAR SANITARIA ADOLESCENTE

La muerte de las madres durante el parto es prácticamente desconocida en los países ricos, pero resulta trágicamente común en los pobres. En lugar de regocijarse ante la nueva vida que aflora en el parto, y que muchos de nosotros, en los países ricos, consideramos el momento supremo de nuestra existencia, una familia de un país pobre debe afrontar con demasiada frecuencia la muerte de la esposa y madre (y a menudo también la del recién nacido). La mujer fallece en medio de terribles dolores debido a causas tales como las convulsiones y la grave agitación de la eclampsia. Esta (al igual que otras causas de muerte en el parto) puede prevenirse con una asistencia prenatal que reconozca los síntomas previos y que ordene el traslado de la mujer al hospital en cuanto muestre tales síntomas. Proporcionar esa asistencia prenatal representa un gran reto en los países pobres.

Feroza Yasmin Shahida es una muchacha de Bangladesh de diecinueve años de edad procedente de una familia campesina pobre. Recibió una beca de un programa gestionado por USAID y el Banco Mundial que le permitió completar la enseñanza secundaria. Actualmente es auxiliar sanitaria responsable de 515 familias en la zona rural bangladeshí de Savar, a las que visita desplazándose en bicicleta. Es la única profesional sanitaria con la que cuentan dichas familias. Gana 25 dólares al mes trabajando en el Gonoshasthaya Kendra (GK), o «Centro Médico Popular».

El GK es un proyecto original del doctor Zafrullah Chowdhury (afectuosamente apodado «doctor Zaf»), un médico bangladeshí que regresó de Gran Bretaña cuando Bangladesh obtuvo la independencia, en 1971. El doctor Zaf ha formado a muchachas adolescentes, a las que les ha enseñado a tratar afecciones comunes, proporcionar asistencia prenatal y posnatal a las mujeres embarazadas, y derivar cualquier emergencia al hospital que él construyó. Tanto los donantes extranjeros como el gobierno de Bangladesh daban dinero al doctor Zaf, pero él también cobraba una modesta cantidad a sus pacientes pobres para poder ampliar aún más sus servicios. Y descubrió que incluso los pobres estaban dispuestos a pagar por un buen servicio. Cobrar a los pobres una modesta cantidad por la atención médica —una idea que ofende a los planificadores y a los activistas antiglobalización— es una manera de incrementar la responsabilidad de los servicios sanitarios. Si los lugareños no obtienen un buen servicio después de haberse sacrificado para pagarlo, no dudarán en quejarse en voz bien alta. El doctor Zaf dice: «Si una mujer fallece, el profesional ha de enfrentarse a la aldea. Aquí radica la responsabilidad». El GK ha logrado reducir las defunciones maternas en el parto, la mortalidad infantil y también el número de niños que las mujeres deciden tener. La mortalidad materna en la zona que cubre el GK es hoy la cuarta parte de la media nacional.

Si Feroza sigue siendo una de las mejores auxiliares sanitarias del doctor Zaf, será ascendida a supervisora y pasará a ganar 100 dólares al mes y a tener un escúter en lugar de una bicicleta. El doctor Zaf ha sabido buscar y encontrar un modo puntual de mejorar la suerte de los pobres de Bangladesh.

INSTANTÁNEA: LA HISTORIA SECRETA DEL GRAMEEN BANK

Muhammad Yunus, de Bangladesh, fundador del Grameen Bank y principal inventor del sistema de los microcréditos, no partió del objetivo de conceder créditos a los pobres. Según cuenta Bill Duggan, profesor de la Escuela de Negocios de la Universidad de Columbia, en un gran libro sobre personas que descubren cosas que funcionan, Napoleon’s Glance, Yunus empezó con la convicción de que la respuesta a la pobreza en Bangladesh estaba en la revolución verde y en el regadío. Su tesis doctoral en la Universidad Vanderbilt se titulaba «Asignación óptima de agua de depósito multiuso. Un modelo de programación dinámica». Su primer intento de ayudar a los pobres consistió en patrocinar pozos artesianos para el regadío durante la estación seca a fin de que los agricultores pudieran obtener dos cosechas al año. Yunus concedió préstamos a los agricultores para financiar el proyecto, y estos obtuvieron una buena cosecha. Irónicamente para el padre de la idea de que los pobres no tienen por qué ser un riesgo crediticio, los agricultores no le devolvieron todo lo prestado y perdió dinero. Pero no cejó en su empeño y aquel muchacho de ciudad siguió visitando todas las zonas rurales que podía para tratar de averiguar cómo podía ayudar. Un día encontró a una mujer llamada Sufiya Begum, que estaba confeccionando un taburete de bambú. Begum ganaba dos miserables centavos por cada taburete, lo que se debía principalmente al hecho de que un prestamista le cobraba un elevado tipo de interés (alrededor del 120 por ciento) por adelantarle el dinero para el bambú. Yunus se dio cuenta de que ofrecer créditos muy reducidos a la gente muy pobre podía suponer una gran diferencia en sus vidas. Contrariamente a la creencia generalizada en la época, observó que entre los pobres existía una fuerte demanda de crédito, hasta entonces sin explotar. Experimentó y descubrió que los prestatarios de microcréditos solían devolver el dinero para poder acceder a futuros préstamos, y también por la presión de grupo ejercida por los demás prestatarios. Su primer préstamo fue para Sufiya Begum, que destinó el dinero a poner en marcha una exitosa empresa de venta ambulante en lugar de seguir haciendo taburetes de bambú. Hubo una gran demanda de créditos, y el Grameen Bank se convirtió en la leyenda que es actualmente, con imitadores en todo el mundo. Yunus fue un buscador.

El microcrédito no es la panacea para la reducción de la pobreza que algunos han dado a entender tras el descubrimiento de Yunus. De hecho, en respuesta a esas exageradas expectativas, ha traído ya algunas decepciones. El microcrédito no lo resuelve todo; solo ha solventado un problema concreto en el marco de una serie de circunstancias concretas: la falta de acceso de los pobres al crédito, excepto el de los prestamistas con tipos de interés usurarios.

3

No se puede planificar un mercado

La naturaleza del hombre es intrincada; los objetos de la sociedad son de la mayor complejidad, y por lo tanto ninguna disposición simple o dirección de poder puede resultar adecuada para la naturaleza del hombre o para la calidad de sus asuntos.

EDMUND BURKE,

«Reflexiones sobre la revolución en Francia», 1790¹

El fracaso del «gran empujón» generó cierto examen de conciencia entre los organismos de ayuda internacional a partir de la década de 1980. Quizá el fracaso se debiera a la interferencia de los países pobres con los mercados libres. Al fin y al cabo, si uno de los secretos de la prosperidad occidental era la retroalimentación y la responsabilidad de los mercados libres, lo más obvio que Occidente podía hacer para transformar al resto del mundo era introducir dichos mercados libres.

El siguiente paso en la escalada de la «carga del hombre blanco» era condicionar la ayuda al resto del mundo a la adopción de una rápida transición a los mercados. Normalmente existe una profunda división entre quienes propugnan los mercados libres y quienes no lo hacen, con cada uno de los dos bandos temeroso de ceder un ápice de terreno al otro. Sin embargo, este libro llega a un paradójico descubrimiento: los mercados libres funcionan, pero a menudo no ocurre lo mismo con las reformas inspiradas en ellos.

Para explicar esa paradoja, en este capítulo veremos que introducir los mercados libres «desde arriba» no es tan fácil, ya que con ello se pasa por alto la larga secuencia de opciones, instituciones e innovaciones que han permitido el desarrollo de mercados libres en las economías occidentales ricas. También se pasa por alto la perspectiva «desde abajo», que nos informa de que a menudo los mercados no funcionan bien en las sociedades de renta baja de África, Latinoamérica, Asia y el antiguo bloque comunista. En todas partes los mercados emergen de una forma espontánea y no planificada, adaptándose a las tradiciones y circunstancias locales, y no a través de reformas diseñadas por foráneos. El mercado libre depende del surgimiento «desde abajo» de instituciones complejas y normas sociales que resultan difíciles de entender, y aún más de cambiar, para dichos foráneos.

Paradójicamente, Occidente trató de planificar el modo de lograr un mercado. Por desgracia, pese a todas las evidencias acumuladas que apuntaban a que esos mercados libres impuestos por foráneos no funcionaban, los intereses de los pobres no tuvieron suficiente peso para forzar un cambio en la política occidental. Los planificadores subestimaron lo difícil que resulta hacer que los mercados funcionen de una forma socialmente beneficiosa. La gente de todas partes debe explorar mediante pasos puntuales y experimentales cómo avanzar hacia los mercados libres.

NOCHES RUSAS

Rusia se transformó en una economía de libre mercado el 1 de enero de 1992. O al menos eso fue lo que Occidente les dijo a los rusos que era en lo que se estaban convirtiendo cuando estos eliminaron los controles de los precios y poco después privatizaron las empresas públicas siguiendo nuestro consejo, es decir, el de los desmedidamente orgullosos expertos occidentales. En 1992, varios economistas de Occidente escribieron un destacado artículo prometiendo a los rusos que «existe un enorme potencial de incremento de los niveles de vida medios en el plazo de unos años».² En diciembre de 1991, esos mismos economistas dijeron que el plan ruso de «terapia de choque» (esto es, la imposición de mercados «desde arriba») contenía «todos los elementos esenciales necesarios para una rápida transformación hacia el mercado».³

Rusia recibió trece préstamos de ajuste estructural solo en la década de 1990. Tras un decenio caracterizado por una inflación de varios miles por ciento y el colapso de la producción, los expertos foráneos hubimos de admitir que el mercado no había creado precisamente «un enorme potencial de incremento de los niveles de vida medios en el plazo de unos años». De repente, la transformación hacia una economía de mercado se había unido a la lista de planes utópicos fracasados.

Algunos economistas reaccionamos con excesiva lentitud, puesto que hizo falta todo un decenio de fracasos para convencernos de que la imposición de los mercados «desde arriba» no funcionaba. Con el Banco Mundial, durante el período 1990-1995 estuve trabajando de manera intermitente en Rusia, y debo confesar que creía en la terapia de choque. Como muchos otros economistas occidentales que inundaron Moscú en aquella época, yo poseía solo un conocimiento de lo más superficial de las instituciones y la historia rusas. Otros economistas, más familiarizados con la Unión Soviética anterior a las reformas, resultaron ser mucho más clarividentes. Peter Murrell, un economista de la Universidad de Maryland y durante largo tiempo estudioso de las economías de planificación centralizada, escribió una serie de artículos en 1991-1993 en los que criticaba la terapia de choque calificándola de obra de ingeniería social utópica. En aquella época su argumento no prosperó. Hace poco me escribió comentándome que la idea de tratar de convencer a otros economistas de sus opiniones era en sí misma un proyecto «utópico», de modo que a partir de 1993 decidió centrar su atención en otros temas. Pero la historia vendría a reivindicar la mordaz descripción que Murrell hiciera de la terapia de choque: «Hay un completo desdén por todo lo que existe. [...] La historia, la sociedad y la economía de las instituciones actuales constituyen una cuestión secundaria a la hora de elegir un programa de reforma. [...] Se considera que el establecimiento de una economía de mercado implica sobre todo destrucción [...] los partidarios de la terapia de choque suponen que las soluciones tecnocráticas son bastante fáciles de aplicar. [...] Hay que rechazar toda la organización existente».⁴

Murrell percibió enseguida la relevancia de Burke y Popper en relación con los acontecimientos de Rusia. Su cita de Popper en 1992 constituye una predicción perfecta del fracaso de la reforma rusa: «No es razonable suponer que una reconstrucción completa de nuestro sistema social llevará de golpe a un sistema viable».⁵

Los economistas Clifford Gaddy y Barry Ickes, también consolidados expertos en la Unión Soviética, estudiaron muy de cerca la reacción de las antiguas empresas soviéticas ante el nuevo entorno de los mercados. La terapia de choque predecía que las empresas que fueran más competitivas bajo los nuevos precios determinados por el mercado se expandirían, mientras que los «dinosaurios» ineficaces se extinguirían. Pero, según Gaddy e Ickes, no fue eso lo que ocurrió. Los directores de fábrica soviéticos habían creado una red de relaciones con los burócratas públicos y con otros directores de fábrica que les permitió sobrevivir. Utilizando el trueque y el reparto de productos para eludir sus obligaciones fiscales, se las arreglaron para seguir fabricando productos que nadie quería en una «economía virtual» que no se parecía en nada a las fantasías de los partidarios de la terapia de choque. De hecho, en los primeros años el porcentaje de empresas rusas con pérdidas se incrementó hasta el 40 por ciento, y desde entonces ha permanecido estable.⁶

En un ejemplo ilustrativo, la Planta Química del Medio Volga, en el oblast de Samara, logró encontrar un «mercado» para diez toneladas de productos químicos tóxicos; se las cedió a la administración local del oblast a cambio de la exención de sus obligaciones económicas con el fondo de desempleo. La administración de Samara, por su parte, utilizó esos productos químicos para cumplir con su obligación, en calidad de región relativamente rica, de transferir dinero a las regiones pobres. Y lo hizo acordando con el ministro de Trabajo ruso que Samara contribuiría con productos al fondo para el subsidio de desempleo de la república, más pobre, de Mari-El. Así, las diez toneladas de productos químicos tóxicos acabaron en Yoshkar-Olá, la capital de Mari-El. No se sabe qué demonios hicieron los parados de Mari-El con diez toneladas de productos tóxicos.⁷

Como sugiere este ejemplo, algunas empresas soviéticas sobrevivían a pesar de utilizar valiosos factores de producción para fabricar artículos completamente desprovistos de valor. Obtenían electricidad y gas subvencionados de los monopolios eléctrico y gasístico del Estado. Este último, Gazprom, se asentaba sobre unas enormes reservas subterráneas de gas natural, y era una de las propias fuentes genuinas de creación de valor de la economía rusa. Pero había muchas otras empresas que lo que hacían en realidad era destruir valor en lugar de crearlo. Podían alentar la demanda de sus inútiles productos utilizando sus relaciones de la época soviética con otras empresas no menos inútiles. Por ejemplo, la empresa A podía producir alguna birria que la empresa B aceptaría como factor de producción para producir su propia birria, que B, a su vez, pasaría a la empresa C, la cual cerraría el ciclo vendiendo de nuevo su birria como factor de producción a la empresa A. Paralelamente, A, B y C utilizaban un gas y una electricidad valiosos. Los directores de fábrica, de formación soviética, burlaban así «desde abajo» a quienes «desde arriba» propugnaban la terapia de choque. Las autoridades locales, y a menudo también las federales, seguían el juego debido a que no querían tener que afrontar un desempleo a gran escala.

En cuanto a las empresas que realmente estaban creando valor, se convirtieron en el objetivo del expolio privado antes que de la actividad empresarial privada. Las «reformas de libre mercado» rusas incluían la privatización de antiguas empresas públicas. Dichas reformas siguieron la desastrosa secuencia de los mercados libres y la privatización sin crear primero unas reglas que hicieran que el afán de lucro resultara beneficioso para toda la sociedad. En los mercados, los buscadores necesitan reglas, ya que de lo contrario se convierten en oportunistas que se benefician a expensas de los demás. En 1995, por ejemplo, a cambio de apoyar al «reformista pro-mercado» Borís Yeltsin, diversos magnates rusos se hicieron con las empresas más valiosas a precio de ganga. En la subasta de la importante petrolera Yukos, el gobierno de Yeltsin excluyó las pujas de los compradores extranjeros, eliminando así a los más serios competidores. Asimismo, el gobierno permitió a los bancos que gestionaban la subasta que pujaran por las propiedades que ellos mismos estaban subastando. Así fue como Mijaíl Jodorkovski pudo pujar en la subasta de Yukos, a pesar de ser el propietario del banco que gestionaba la subasta, el Menatep. El responsable de las privatizaciones rusas, Alfred Koj, alegó que Jodorkovski había utilizado el dinero de la propia Yukos para pujar por Yukos, quizá prometiendo futuros envíos de petróleo a cambio de créditos. En diciembre de 1995 logró comprar el 77 por ciento de las acciones de Yukos por 309 millones de dólares.⁸ Era un negocio redondo para una empresa que en 2003 llegaría a tener una valoración de mercado de 30.000 millones de dólares.⁹ Jodorkovski se incorporaría así a la lista anual de multimillonarios de la revista Forbes.

Trece años después de que se iniciara la cruzada oficial para remodelar a Rusia a imagen y semejanza de Estados Unidos, el paciente sigue enfermo. No se trata solo de una metáfora; los rusos están muriendo en proporciones alarmantes. Tras el desmoronamiento del comunismo, la tasa de suicidios entre la población rusa se incrementó un 50 por ciento. La esperanza de vida ha aumentado en todas partes excepto en los países azotados por el sida; en Rusia, sin embargo, se ha reducido, especialmente entre los varones (véase la figura 3). Esa tendencia se inició en las últimas décadas de la Unión Soviética, y se ha mantenido en la Rusia actual.¹⁰

Tras la ilusión occidental de respaldar a «reformadores democráticos» como Yeltsin, el designado como sucesor de este, Vladímir Putin, acabó con buena parte de la poca democracia que su antecesor había dejado tras de sí. En 2004, la organización estadounidense Freedom House desposeyó a Rusia de la categoría de «parcialmente libre» y le adjudicó la de «nada libre». Putin persiguió a Mijaíl Jodorkovski por una supuesta evasión de impuestos (un delito que podría aplicarse a la mayoría de la población rusa). En mayo de 2005, un tribunal le declaró culpable y lo condenó a nueve años de cárcel.

La economía rusa ha registrado un fuerte crecimiento desde la crisis de 1998, pero esto representa únicamente la recuperación parcial de un profundo bache. En 2004 la renta per cápita rusa estaba todavía un 17 por ciento por debajo del máximo soviético de 1989. La opinión pública ya no se deja impresionar; en una encuesta realizada en diciembre de 2004, el 41 por ciento de la población consideraba la situación económica como «pobre», mientras que otro 46 por ciento, más optimista, la calificaba de «mediocre». Después de siete años de «transición», en 1999 el 70 por ciento de la población rusa creía que se llevaba al país en la «dirección equivocada». Tras una recuperación económica parcial, los rusos se animaron lo bastante como para que en enero de 2005 «solo» el 56 por ciento creyeran que el país seguía yendo en la dirección equivocada.¹¹

EL VUELO DE ÍCARO

La terapia de choque era la aplicación en Rusia de lo que el Banco Mundial y el FMI denominaban «ajuste estructural», un concepto que a su vez era heredero del «gran empujón». Los créditos de ajuste estructural eran una idea original del presidente del Banco Mundial Robert McNamara y de su mano derecha, Ernest Stern, quienes bosquejaron el proyecto en el trayecto en avión que ambos realizaron juntos para asistir a la reunión anual del Banco Mundial y el FMI celebrada en Belgrado a finales de septiembre de 1979. Los créditos de ajuste estructural se concederían para financiar las importaciones, y estarían condicionados al hecho de que el país en cuestión adoptara el libre mercado. El FMI, que llevaba ya largo tiempo otorgando créditos sujetos a ciertas condiciones, aceptó la nueva idea. Pero ¿en qué se inspiraba lo que resultaría ser un error histórico del Banco Mundial, el de financiar reformas exhaustivas en lugar de mejoras puntuales? La idea era que los países en desarrollo necesitaban las grandes reformas para que los proyectos concretos pudieran ser productivos, y de ahí la escalada en la intervención del Banco Mundial.

Ese razonamiento resultaba atractivo. Yo mismo creía en la terapia de choque y en el ajuste estructural. Los defensores de tales reformas exhaustivas estábamos convencidos por entonces de que la reforma parcial no funcionaría a menos que todas las reformas complementarias se dieran de forma rápida y simultánea. A veces defendíamos nuestro argumento con metáforas como «no se puede salvar un barranco en dos saltos». Parecía verosímil que los resultados de las pequeñas intervenciones fueran pobres si se desordenaba el conjunto del sistema económico y político; de ahí el intento de reconfigurarlo de un solo golpe.

Pero lo que no percibíamos los partidarios de la terapia de choque era que todas las reformas son parciales; es imposible hacerlo todo de una vez, y ningún artífice de cualesquiera políticas cuenta con la suficiente información para saber siquiera qué es «todo». La opción se da más bien entre reformas parciales a gran escala (que la terapia de choque calificaba erróneamente de «reformas exhaustivas») y reformas parciales a pequeña escala. Tanto en las primeras como en las segundas puede salir el tiro por la culata, pero resulta mucho más fácil corregir los pequeños errores que los grandes. El problema de las «consecuencias imprevistas» es mayor en el caso de una reforma a gran escala que en el de una de menor envergadura. Los cambios que se intenta aplicar «desde arriba» se hallan desconectados de la complejidad que hay debajo, tal como veremos en este capítulo. Para acortar un proceso que en realidad es largo, la terapia de choque a menudo ha indispuesto a instituciones pobres que no han sabido evitar la corrupción pública y el expolio privado. Las reformas desmesuradamente ambiciosas de la terapia de choque y el ajuste estructural fueron para el Banco Mundial y el FMI una especie de vuelo de Ícaro; pretendían volar hasta el sol, pero en lugar de ello se precipitaron en el mar del fracaso.

En las décadas de 1980 y 1990, el Banco Mundial y el FMI concedieron a Costa de Marfil veintiséis créditos de ajuste estructural. La renta per cápita del país cayó a lo largo de ese mismo período en una de las peores y más largas depresiones de toda su historia económica. Y hoy Costa de Marfil está empantanada en una guerra civil. De hecho, resulta un poco desconcertante que, en casi todos los países que recientemente se han precipitado en la anarquía, hubiera tenido lugar una profunda implicación previa del Banco Mundial y el FMI. Aunque no creo que estos sean los responsables de la anarquía marfileña, resultaría muy difícil argumentar que su implicación en este país tuvo un efecto positivo a largo plazo.

En la tabla 2 he seleccionado los países africanos que se contaban entre los veinte primeros del mundo en cuanto al número de créditos de ajuste estructural recibidos del Banco Mundial y el FMI. La mayoría de los países africanos que recibieron un tratamiento intensivo de ajuste estructural han experimentado un crecimiento negativo o nulo. También cito los principales diez receptores de créditos de ajuste estructural entre los antiguos países comunistas. La mayoría de los que fueron sometidos a una terapia de choque y recibieron numerosos créditos de ajuste estructural han experimentado un crecimiento fuertemente negativo y una elevada inflación.

TABLA 2. CRÉDITOS DE AJUSTE ESTRUCTURAL, CRECIMIENTO E INFLACIÓN EN LOS PAÍSES POBRES QUE MÁS CRÉDITOS DE AJUSTE ESTRUCTURAL HAN RECIBIDO

Número de créditos de ajuste estructural del FMI y el Banco Mundial, 1980-1999

Tasa de crecimiento anual per cápita desde la fecha del primer crédito de ajuste estructural (%)

Tasa de inflación anual desde el primer crédito de ajuste estructural hasta 1999 (%)

Países africanos que se contaban entre los veinte primeros del mundo en cuanto a número de créditos de ajuste estructural recibidos, 1980-1999

Níger

14

–2,30

  2

Zambia

18

–2,10

58

Madagascar

17

–1,80

17

Togo

15

–1,60

  5

Costa de Marfil

26

–1,40

  6

Malaui

18

–0,20

23

Malí

15

–0,10

  4

Mauritania

16

 0,10

  7

Senegal

21

 0,10

  5

Kenia

19

 0,10

14

Ghana

26

 1,20

32

Uganda

20

 2,30

50

Los diez principales receptores de créditos de ajuste estructural en 1990-1999 entre los antiguos países comunistas (crecimiento e inflación medidos a partir del primer crédito de ajuste estructural hasta 1999)

Ucrania

10

–8,4

215

Federación Rusa

13

–5,7

141

Kirguizistán

10

–4,4

  25

Kazajistán

9

–3,1

117

Bulgaria

13

–2,2

124

Rumanía

11

–1,2

114

Hungría

14

 1,0

  16

Polonia

  9

 3,4

  52

Albania

  8

 4,4

  40

Georgia

  7

 6,4

 37

Bien mirado, los resultados asociados a la frecuente concesión de créditos de ajuste estructural son bastante pobres. Utilizando los métodos de evaluación anteriormente mencionados, uno descubre que, para empezar, las cosas estaban tan mal en tantos países receptores de créditos de ajuste estructural que ello viene a exagerar la creencia de que dichos créditos tuvieron un fuerte efecto positivo. En segundo lugar, y dado que los créditos de ajuste estructural se repetían año tras año, uno se pregunta por qué el paciente no mejoraba después de recibir tantas dosis del medicamento. Por último, los métodos estadísticos formales para tener en cuenta la posible causalidad inversa desde la crisis hasta el tratamiento siguen revelando que los créditos de ajuste estructural han tenido un efecto nulo o negativo en el crecimiento económico.¹² Otro reciente e influyente estudio, realizado por Adam Przeworski, de la Universidad de Nueva York, y James Vreeland, de Yale, reveló que el efecto de los programas del FMI en el crecimiento era negativo, incluso cuando el análisis consideraba el efecto de selección inversa. Otra evidencia: como veremos en un capítulo posterior, los países africanos (incluso los «de éxito») ni siquiera pudieron devolver los créditos de ajuste estructural con un interés cero, y el Banco Mundial y el FMI hubieron de acabar por perdonarles la deuda. La «carga del hombre blanco» se desplegó asimismo en otros antiguos países comunistas de Europa del Este y la antigua Unión Soviética aparte de Rusia. Técnicamente esos países eran de población blanca, pero los blancos occidentales estaban convencidos de su labor misionera para con sus homólogos de Europa oriental. Por desgracia, su intento de salto para salvar el barranco se quedó un poco corto y no logró llegar hasta el otro lado, tal como muestra la figura 4 (con la excepción del éxito de Polonia). Es difícil saber a quién hay que echarle la culpa de ese desastre, pero es evidente que las elevadas expectativas de los reformadores occidentales no se cumplieron.

Otra región en la que se depositaron grandes esperanzas con vistas al éxito de las reformas exhaustivas fue Latinoamérica, que había seguido un régimen de intervención estatal y restricciones al libre comercio desde la década de 1950 hasta bien entrada la de 1970. Tras la crisis de la deuda que tuvo lugar a principios de la de 1980, en la que se cortó el acceso de los países latinoamericanos a los nuevos préstamos de la banca privada internacional, dichos países empezaron a avanzar hacia los mercados libres. Como de costumbre, los créditos de ajuste estructural del Banco Mundial y el FMI respaldaron las mencionadas reformas exhaustivas. Un índice ampliamente utilizado muestra el incremento medio de la libertad económica en Latinoamérica desde 1985 hasta 2000 (véase la figura 5).

Por desgracia, en Latinoamérica la reforma exhaustiva no ha venido acompañada de un crecimiento económico. Irónicamente para los partidarios del ajuste estructural, la mejor etapa para el crecimiento latinoamericano fue la de la intervención estatal, el período 1950-1980. Si dicho crecimiento hubiese continuado, hoy la renta en el conjunto de Latinoamérica triplicaría la de 1950. Lejos de ello, en 2003 dicha renta alcanzaba apenas el doble del nivel de medio siglo atrás, con muy pocos progresos durante el período 1980-2003 (véase la figura 6). Desafortunadamente, hoy la reacción contra los mercados libres está ganando fuerza, dado que estos han quedado empañados por las utópicas expectativas del ajuste estructural.

Tenemos, pues, tres regiones en las que se habían depositado grandes esperanzas en el ajuste estructural y la terapia de choque —África, los antiguos países comunistas y Latinoamérica—, y tres regiones en las que dichas esperanzas se vieron frustradas. ¿Cuál fue la respuesta de Occidente?

La respuesta ante al fracaso consistió en seguir haciendo más de lo mismo. El FMI y el Banco Mundial siguieron concediendo créditos de ajuste estructural durante más de dos decenios pese al historial de fracasos. Y todavía hoy siguen concediéndolos; simplemente les han cambiado el nombre, y ahora se llaman «créditos de reducción de la pobreza». He aquí la fijación en un gran objetivo característica de los planificadores, pese a los reiterados fracasos a la hora de alcanzar dicho objetivo.

TENGO HAMBRE: INVENTEMOS MERCADOS LIBRES

El libre mercado es un sistema de utilidad universal. La libertad económica constituye una de las invenciones más infravaloradas de la humanidad, mucho menos publicitada que su prima la libertad política. La libertad económica significa sencillamente el derecho ilimitado a producir, comprar y vender. Cada uno de nosotros elige las cosas que quiere, y no hay nadie más que decida qué es lo mejor para nosotros. Podemos también decidir libremente lo que vamos a vender y qué ocupación escoger basándonos en nuestro conocimiento personal de aquello en lo que somos mejores y que más nos gusta.

Esta libertad de elección y de conocimiento personal posibilita las grandes ventajas derivadas de la especialización. Si yo estuviera limitado a consumir solo lo que pudiera hacer por mí mismo, los resultados no serían muy agradables. Así, por ejemplo, y tal como pueden atestiguar mis hijos, mis habilidades culinarias son limitadas. Rachel, Caleb y Grace hace tiempo que se cansaron de mis limitados menús a base de espaguetis hervidos, macarrones con queso y arroz con judías. Debido a ello, dependemos de la histórica innovación mercantil de la comida para llevar, que nos abre un maravilloso mundo de bollos, pizzas y ricas cocinas de culturas como las de China, Etiopía, Japón, Tailandia, Vietnam o México. Y aun cuando nos limitemos a mi repertorio culinario, este depende de que haya comprado previamente pasta, queso, arroz y judías en algún supermercado. Sin los mercados, me vería obligado a cultivar el trigo, las judías y el arroz por mí mismo, a ordeñar la vaca y a procesar los cereales y las judías para hacerlos comestibles, además de elaborar el queso y la pasta. (Y lo cierto es que no tengo la menor idea de cómo hacer nada de lo mencionado.) En lugar de ello, vendo en el mercado libre mis servicios como economista (que inexplicablemente han encontrado algunos compradores en la Universidad de Nueva York) y gano dinero a cambio. Luego uso ese dinero para elegir qué cocinar en casa o para pedir comida para llevar.

Ya en 1776, Adam Smith ensalzó la especialización en La riqueza de las naciones. Cada uno de nosotros posee algunas ventajas innatas a la hora de hacer ciertas cosas y algunas desventajas innatas a la hora de hacer otras. El intercambio mercantil posibilita que determinemos en qué somos buenos, nos especialicemos en producirlo y lo comercialicemos a cambio de otras cosas producidas por personas que son buenas en elaborar esas cosas. Esto se aplica a las naciones además de a los individuos, lo cual forma parte de la argumentación intelectual en favor del libre comercio. Como reza un viejo chiste, el cielo es un lugar en el que los cocineros son franceses, los policías son ingleses, los amantes son italianos y los mecánicos de coches son alemanes, y todo ello está organizado por los suizos; en cambio, el infierno es un lugar donde los cocineros son ingleses, los policías son alemanes, los amantes son suizos y los mecánicos de coches son franceses, y todo ello está organizado por los italianos.

La especialización no implica necesariamente habilidades innatas. Ese chiste es malo precisamente porque reconocemos algunas diferencias nacionales (aunque no puedo verificar necesariamente las arriba mencionadas), pero en realidad no creemos que esas diferencias sean innatas. Los franceses no poseen ningún gen que haga de ellos cocineros maravillosos o pésimos mecánicos de coches, pero sí que han ido perfeccionando su tradición culinaria generación tras generación. Lo mismo es válido en el caso de los individuos. Se aprende haciendo. Si cada persona realiza una tarea de forma repetida, la práctica la perfecciona, independientemente de que dicha tarea consista en interpretar sonatas de Mozart o clavar tablas en un tejado. Si cada uno de nosotros se especializa y luego intercambiamos nuestro producto final, todos salimos ganando.

El otro gran logro de los mercados es que reconcilian las decisiones que toman las personas por sí mismas con las decisiones que adoptan los demás. Si volvemos a sentarnos a la mesa, veremos que no hace falta ningún planificador para procesar la enorme cantidad de información requerida para decidir cuánta pasta, arroz, queso y comidas para llevar de diversas culturas hay que suministrar a la población de Nueva York. Este gran logro de los mercados se alcanza a través de los buscadores. Los proveedores buscan clientes, los clientes buscan proveedores, y el precio se ajusta al alza o a la baja para igualar la oferta y la demanda. Así, el mercado determina los precios y las cantidades para conciliar las necesidades y las habilidades de los proveedores y los consumidores. El precio refleja tanto el coste adicional en el que incurre el proveedor para proporcionar una unidad más de su artículo como el beneficio adicional que obtiene el consumidor por comprar una unidad más de dicho artículo. En consecuencia, el mercado equipara el coste adicional para la sociedad de producir cada artículo con el beneficio adicional para la sociedad de consumirlo. El mercado se presenta con una cesta de mercancías producidas al precio más bajo posible para obtener el beneficio más alto posible. Los economistas disponen de pruebas matemáticas que demuestran que, bajo determinadas condiciones, los mercados libres llevan a la mejor distribución posible de los recursos de la economía para todo el mundo partiendo de un stock inicial de posesiones dado para cada persona. (Obviamente, resulta inquietante que algunas personas partan de asignaciones mucho más pequeñas que otras; pero más tarde volveré sobre ello.) Adam Smith encomiaba el bien social que se alcanza con este sistema a pesar de que cada uno de nosotros actúe movido por el interés propio.

Occidente suele atribuirse el mérito de haber inventado el mercado, pero eso es una necedad. Basta visitar cualquiera de los mercadillos al aire libre de África, Asia, Oriente Próximo o Latinoamérica para convencerse de inmediato de que los países pobres cuentan con unos mercados exuberantes. Diversos hechos históricos parecen sugerir que tales mercados son anteriores al contacto con Occidente.

Asimismo, los instintos mercantiles forman parte integrante de la naturaleza humana. Como bien saben todos los padres, los niños descubren desde muy temprano los beneficios del intercambio. Lo primero que hacían Rachel, Caleb y Grace de pequeños, tras finalizar su búsqueda de huevos de Pascua por el barrio, era empezar a intercambiárselos; a Rachel le gusta el chocolate negro, a Grace le gusta el chocolate con leche y a Caleb le gusta la mantequilla de cacahuete. Cuando Tom Sawyer intercambiaba con Huck Finn un insecto por un diente, estaba actuando por mero instinto, no siguiendo algo aprendido en ningún máster de empresariales.¹³

En el caso de algunos productos, el precio que piden los proveedores resulta demasiado elevado con respecto a lo que los consumidores están dispuestos a pagar, y, por tanto, los proveedores no los fabrican. Así, por ejemplo, en el mercado neoyorquino de comidas para llevar no hay lugar para la gelatina con sabor a fruta mezclada con macedonia de frutas y rematada con dulce de malvavisco que me preparaba mi madre de pequeño en Bowling Green, Ohio. A diferencia de los bollos, la gelatina con sabor a fruta no cumple el requisito mercantil de que los consumidores estén dispuestos a pagar por ella el precio suficiente para que los proveedores cubran sus costes; de ahí que en las tiendas estadounidenses se vendan bollos, pero no gelatina con sabor a fruta.

Los mercados poseen un gran potencial para los intercambios mutuamente beneficiosos. Si un habitante de Ohio tiene más bollos que los que quiere y uno de Nueva York tiene más gelatina con sabor a fruta que la que quiere, los dos saldrán ganando si intercambian bollos por gelatina. La intensidad de su deseo de bollos y gelatina, así como sus reservas de gelatina y bollos, determinarán los términos del intercambio. Muchos de los que critican los mercados libres se olvidan de este punto: que todo intercambio voluntario hace que las dos partes salgan ganando, aunque no necesariamente en la misma medida. Nuestro sentido de la justicia se siente ofendido si el precio parece demasiado alto por una parte o por la otra; si el neoyorquino tiene un montón de gelatina que no quiere y una gran demanda de bollos, entonces el de Ohio puede forzar lo que a primera vista parece una ganga obteniendo un montón de gelatina por sus bollos. Sin embargo, aunque en este caso el habitante de Ohio se beneficia más que el de Nueva York, ambos salen ganando con el intercambio.

Los buscadores-consumidores siempre van en pos de intercambios beneficiosos, mientras que los buscadores-proveedores siempre van en pos de productos que les resulte rentable suministrar. El mercado, pues, no necesita para nada un Proyecto del Milenio para la gelatina.

TAMBIÉN LOS MERCADOS FINANCIEROS SON BUENOS

¿Cómo encajan los mercados financieros en todo esto? Los mercados financieros rechazan la percepción común de que lo que uno puede invertir en el futuro se ve limitado por sus propios fondos. Se puede pedir prestado para comprar tierras o para abrir un pequeño negocio (esto sucede con menos frecuencia de lo que debería, pero mucho más que si los mercados financieros no existiesen). La belleza de los mercados financieros reside en que ponen las inversiones de alto rendimiento a disposición de todo el mundo. Esta idea es la que motiva el entusiasmo por los planes de microcrédito que alcanzan a los más pobres, como los del Grameen Bank de Bangladesh.

Dado que todo el mundo puede participar, los mercados financieros igualan los rendimientos (es decir, el porcentaje que a uno le queda una vez saldado el coste de la inversión original) de los diversos tipos de inversiones que hay en una economía. Cualquiera puede participar en cualquier sector. Si las tiendas de bollos tienen un alto rendimiento, entonces habrá mucha gente que participará en la venta de bollos al por menor, hasta reducir dichos rendimientos a los niveles normales. Cualquier economía en la que la gente no iguale los rendimientos a través de toda clase de actividades (recibir educación, comprar tierras, abrir un pequeño negocio, etc.) no es una economía de libre mercado, y asimismo no está sacando el mayor provecho de nuestras reservas de ahorros. Es algo que se puede comprobar si nos preguntamos qué ocurre si sacamos nuestro dinero de una actividad de bajo rendimiento (tiendas de gelatina) y lo invertimos en una actividad de alto rendimiento (tiendas de bollos). El valor del producto bajará menos en el sector de la gelatina de lo que subirá en el de los bollos, con lo que la economía producirá más a partir de la misma reserva de ahorros. Cada vez que los rendimientos son desiguales, se posibilita esta ganancia gratuita en el producto. Ya se trate de los magos de Wall Street, los empresarios o Bill Gates, todos ellos buscan cualesquiera actividades que tengan un rendimiento inusualmente elevado, y al invertir en ellas hacen bajar sus rendimientos al tiempo que retiran inexorablemente su capital de las actividades de bajo rendimiento. Tampoco aquí hay ninguna oficina central que se encargue de las inversiones, sino solo infinidad de buscadores tales como las empresas financieras. Los planificadores harían muy mal papel distribuyendo el dinero en los diversos sectores de los mercados financieros, puesto que no tienen modo alguno de obtener información acerca de qué sectores son los que ofrecen mayores ganancias. Hay muchos ahorradores e inversores, y las empresas financieras hacen de intermediarios entre ambos.

Así pues, el quid de la cuestión es que los mercados financieros 1) constituyen una gran fuente de eficacia mercantil y 2) crean oportunidades para que cualquiera pueda hacerse rico pidiendo prestado e invirtiendo.

Si combinamos las virtudes de los mercados de productos y los mercados financieros, obtenemos un bucle de retroalimentación positiva para cualquier búsqueda fructífera que satisfaga las necesidades de nuestros conciudadanos. Si suministramos un producto con mucha demanda, obtendremos unos beneficios también elevados. Los beneficios nos inducen a expandir la producción, absorbiendo trabajadores y materias primas de otros productos con menor demanda para fabricar uno de elevada demanda. Los inversores foráneos desean participar en los altos rendimientos, proporcionándonos más financiación para expandir aún más la escala de producción. Existe un incentivo igualmente potente para inventar un producto nuevo que venga a satisfacer las necesidades de los consumidores. El bucle de retroalimentación positiva que lleva a buscar soluciones a los problemas de los consumidores ha hecho del mercado el mayor sistema de toda la historia que funciona «desde abajo» para satisfacer las necesidades de la gente (¡ojalá la ayuda internacional funcionara así!).

No solo eso, sino que el hilo conductor de todos los éxitos de las últimas décadas —Hong Kong, Corea, Singapur, Taiwan, China, India, Chile, Botsuana, etc.— es el hecho de que los buscadores del éxito en cada uno de esos países (que a menudo estaban lejos de ser economías de mercado presididas por el laissez-faire) sometían sus esfuerzos a una prueba de mercado, a menudo a través de los mercados internacionales. ¿Invertirían los inversores privados? ¿Compraría el resto del mundo lo que se producía? La respuesta fue que sí, lo que proporcionó a los buscadores la retroalimentación necesaria para avanzar en dirección a la prosperidad, si bien su camino hacia los éxitos mercantiles se diferenció de las versiones más simplistas de la terapia de choque.

LOS PROBLEMAS PLANTEADOS «DESDE ABAJO» A LOS MERCADOS

Con tantos cantos de alabanza a la gloria de los mercados, la pregunta pasa a ser por qué no enriquecen a todas las sociedades. En este libro no se está sugiriendo una receta sencilla para el éxito nacional; la clave de este capítulo es precisamente lo contrario: que no hay receta alguna, sino únicamente un confuso maremágnum de instituciones sociales y normas que se originan «desde abajo» y que resultan esenciales para los mercados. Estas desarrollan poco a poco, a su propia manera, las acciones de numerosos agentes; los occidentales foráneos y los planificadores no tienen ni idea de cómo crear tales normas e instituciones.

Los mercados no resultan de mucha ayuda a quienes son muy pobres, ya que, al fin y al cabo, los pobres no tienen dinero para motivar a los buscadores a satisfacer sus necesidades. La esperanza para ellos depende de la misma dualidad de fuerzas que se subraya a lo largo de todo este libro: 1) un desarrollo de origen local y basado en el mercado que mejore la situación tanto de los ricos como de los pobres (lo cual, como se argumenta más adelante en este capítulo, constituye una tarea demasiado compleja para la ayuda occidental), y 2) la ayuda occidental para cubrir las necesidades más acuciantes de los pobres hasta que el mencionado desarrollo de origen local y basado en el mercado les alcance también a ellos. (Asimismo, la ayuda occidental podría tomar prestadas algunas de las ideas de los mercados, como la de propiciar la retroalimentación por parte de los clientes.)

La búsqueda del modo de ayudar a los pobres se vuelve más compleja cuanto más se la estudia, pero, por favor, ¡no tire la toalla! Hay esperanza una vez que se ha renunciado a la ambición de los planificadores de imponer universalmente un mercado libre «desde arriba». En este capítulo señalo algunos de los problemas universales de los mercados en los países pobres, pero las soluciones son tan diversas como los países y sus complejas historias.

El problema de elogiar los mercados es que al hacerlo se pasan por alto todas las pesquisas que hay que hacer «desde abajo» para que estos funcionen bien. Una de las primeras cosas que las instituciones sociales y las normas han de hacer es encontrar la manera de evitar que quienes participan en los mercados adopten lo que se denomina un «comportamiento oportunista»; en otras palabras, que «hagan trampas». Aunque la teoría de la mano invisible ensalza el interés propio como algo socialmente beneficioso, en realidad esto solo es cierto cuando hay unas normas que posibilitan las transacciones mutuamente beneficiosas entre las partes. La falta de mecanismos de control sobre la codicia puede impedir el desarrollo económico exactamente en la misma medida que la falta de mercados.

Un tipo de trampa se da cuando usted no puede observar la calidad del producto que yo le ofrezco. Así, podría engañarle si, por ejemplo, regento una sandwichería y le vendo sándwiches que no cumplen los requisitos sanitarios adecuados. (Le ahorraré los detalles; pongamos simplemente que no me lavo las manos con frecuencia.) Cuando, más tarde, usted cae enfermo, se da cuenta de que pagó más de lo que habría pagado de haber sido consciente de la falta de condiciones sanitarias de los sándwiches. El problema de la calidad es ubicuo, e incluso el tipo de intercambio más sencillo presenta problemas en ese sentido. De haber sabido que los sándwiches no cumplían los requisitos sanitarios, sin duda habría ofrecido un precio más bajo por ellos. Si yo adoptara métodos más costosos, pero también más seguros, de manipular los alimentos y le vendiera sándwiches saludables, pero usted no pudiera observar que cumplo los requisitos sanitarios y siguiera ofreciéndome un precio bajo, entonces sería yo el que saldría perdiendo en el intercambio. En ese caso no me molestaría en adoptar una manipulación más saludable de los alimentos y le vendería los sándwiches de mala calidad que usted espera recibir. Incluso podría emplear los mejores ingredientes y los procedimientos más saludables en los sándwiches que consume mi propia familia, y seguir vendiéndole a usted los sándwiches hechos con ingredientes malos y métodos de manipulación chapuceros. En ese caso, ¡el mercado no proporcionaría sándwiches saludables! El economista George Akerlof, de Berkeley, obtuvo el premio Nobel precisamente por una idea parecida, aplicada a las ventas de coches usados.¹⁴ Incluso los coches con muy pocos kilómetros se venden por mucho menos dinero que los nuevos debido a que los compradores no poseen información sobre la calidad de dichos coches (y los vendedores de coches usados tienen cierta tendencia a vender cacharros).

Existen muchas otras clases de trampas. En muchas transacciones, pagar en el mismo momento en que recibimos el servicio no resulta eficiente. O bien se produce primero el servicio, o bien se produce primero el pago. Debido a ello, quien actúa en segundo lugar puede incumplir el contrato, o bien no pagando, o bien no realizando el servicio. Yo puedo acordar con varios granjeros que me traigan carne fresca, queso, lechugas y tomates a mi sandwichería. A ellos tiene que salirles a cuenta hacer el viaje para entregarme el producto, de modo que me piden el pago por adelantado. Pero entonces podrían no presentarse, desapareciendo con la cantidad que les he pagado por adelantado. Los mercados de crédito siempre se ven acechados por ese problema: el prestatario no tiene incentivo alguno para devolver el préstamo a menos que el prestador pueda obligarle a ello.

Otra trampa que podría hacer mi proveedor es presentarse en mi sandwichería justo cuando se acerca la hora punta del mediodía y pedir una cantidad extra además de lo que ya habíamos acordado, consciente de que me pone entre la espada y la pared puesto que ya no tengo tiempo de buscar otro proveedor. Es el denominado problema de la «retención»; de ese modo, en un momento determinado de la transacción hay una parte que domina completamente a la otra y que puede extorsionarla para obtener un pago adicional. Craso, un contemporáneo de Julio César, amasó una gran fortuna en la antigua Roma con un cuerpo de bomberos privado que negociaba el precio por apagar los incendios cuando estos se hallaban en pleno apogeo.¹⁵

¿PUEDO CONFIAR EN USTED?

Hay soluciones a las trampas en las transacciones mercantiles. Quizá usted y yo somos muy honestos y no nos engañemos. Parece ser que el Homo sapiens lleva biológicamente incorporada cierta honestidad y justicia, lo que posibilita más intercambios de lo que haría prever el mero interés.¹⁶ Por encima de este mínimo biológico, existen diversas variaciones de confianza entre las diversas personas y grupos. Algunos de quienes hacen especial hincapié en la cultura afirman que determinados grupos étnicos han desarrollado normas de honestidad. Otros sostienen que son los incentivos políticos, sociales y económicos los que determinan la honestidad.

Las distintas sociedades tienen diferentes cantidades de «capital social» o «confianza», esto es, el número de personas que siguen las normas sin necesidad de coacción alguna. La confianza mide en qué medida nos fiamos de los perfectos desconocidos. Si cada uno de nosotros confía en el otro, aunque sea un extraño, entonces el problema de las trampas no se plantea. Steve Knack y Phil Keefer, economistas del Banco Mundial, examinaron los efectos de la confianza utilizando los resultados de diversas encuestas en las que se entrevistó a personas de distintas naciones. «En general, ¿diría usted que se puede confiar en la mayoría de las personas o que hay que tener cuidado al tratar con la gente?» Knack y Keefer midieron la «confianza» en función del porcentaje de personas que eligieron la primera respuesta; encontraron que las sociedades de renta baja presentan una menor confianza que las sociedades ricas, y que las sociedades con menor confianza experimentan un crecimiento económico más lento.¹⁷ La figura 7 muestra la fuerte relación positiva existente entre confianza y renta. Si distribuimos la muestra de la encuesta en cuatro grupos de igual tamaño, clasificados de menor a mayor confianza, la renta per cápita resulta mucho mayor en el grupo de alta confianza que en el de baja. En la rica Dinamarca, donde la confianza es tan elevada que las madres dejan a sus bebés solos en la calle cuando entran a comprar en una tienda, el 58 por ciento de los encuestados afirman confiar en la gente. En cambio, en Filipinas, un país pobre, solo un 5 por ciento se muestran confiados.

Obsérvese que lo importante aquí es si uno confía o no en los extraños. Casi todas las sociedades exhiben relaciones de cooperación entre parientes. Lo importante es el radio de confianza. ¿Confía únicamente en los miembros de su familia más inmediata, o bien se amplía el círculo para incluir a su familia extensa, o a su clan, o a su aldea, o a su grupo étnico o incluso a los extraños? En una sociedad con baja confianza, uno confía en sus amigos y en su familia, pero en nadie más. Como se lamentaba un empresario filipino: «No tenemos lealtad institucional; solo lealtad personal».¹⁸

La confianza se halla asimismo asociada a un buen comportamiento no impuesto hacia los extraños. La revista Reader’s Digest realizó un estudio en diversas ciudades estadounidenses y europeas en el que se dejaban tiradas al azar en la calle varias carteras con dinero. Luego se contabilizó cuántas carteras eran devueltas con el dinero intacto. El porcentaje de carteras devueltas se halla fuertemente vinculado al porcentaje de personas que contestaron «sí» a la pregunta de la encuesta sobre la confianza. Dinamarca obtuvo una alta puntuación en carteras devueltas (casi todas ellas), tal como ocurría con la confianza en los extranjeros. Una observación informal sugiere que la confianza es mayor en las pequeñas poblaciones que en las ciudades impersonales. En Bowling Green, Ohio, uno puede comprar una entrada de cine en la taquilla situada en la acera de enfrente y luego puede dirigirse al vestíbulo del cine a través de una puerta por la que puede entrar cualquiera, ¡sin que nadie compruebe si ha comprado o no la entrada!

Cuanto mayor es el radio de confianza, menos tiene uno que preocuparse por las trampas en las transacciones comerciales. Una sociedad con baja confianza como la de México exhibe una mentalidad que distingue fuertemente entre propios y extraños. Allí el término con el que se designa a los amigos íntimos es «cuates». Uno lo haría todo por sus cuates, pero engañar a un extraño no está mal visto. Se es asombrosamente cortés con las amistades, pero las interacciones anónimas tienden a ser rudas. Así, por ejemplo, en una situación social uno puede apresurarse a abrirle la puerta a una dama, pero más tarde apartar a empujones a otras para entrar en un vagón de metro.

La confianza afecta a casi todas las dimensiones de los negocios. Los comerciantes de grano malgaches realizan personalmente inspecciones de todos los lotes de cereal porque no confían en sus empleados. Una tercera parte de los comerciantes declaran que no contratan a más trabajadores por temor a que les roben. Esto limita el tamaño de las empresas de comercio de grano, reduciendo el potencial éxito de los comerciantes.¹⁹ En muchos países, la mayoría de las firmas tienden a ser empresas familiares debido a que los miembros de la familia son los únicos a los que se considera dignos de confianza; de ese modo, el tamaño de la empresa se ve limitado por el tamaño de la familia.

OTRAS SOLUCIONES FRENTE A LOS TRAMPOSOS

Aun en el caso de que no confiemos los unos en los otros, hay otras soluciones «desde abajo» al oportunismo. En lo que se refiere a no entregar los productos convenidos o a no saldar las deudas, hay entidades de informes comerciales y registros de impagados que pueden solucionar esos problemas. Asimismo, las garantías protegen a los consumidores frente a posibles defectos de los productos.

Un país pobre no puede emplear esas soluciones tanto como uno rico. Las transacciones no son lo bastante grandes, y las comunicaciones resultan demasiado costosas para las entidades de informes comerciales y los registros de impagados. El proveedor puede dejar de cumplir una garantía con la misma facilidad con la que se puede dejar de saldar una deuda.

Pero no nos apresuremos a sacar la conclusión de que la respuesta más sencilla son los tribunales. Los costes de las acciones jurídicas no compensan en el caso de las transacciones muy pequeñas. Cierto estudio reveló que los fabricantes africanos raras veces acudían a los tribunales para resolver sus disputas. Como era de prever, el recurso a los tribunales era menor cuanto más pequeño era el tamaño de la empresa.²⁰ Y, en cualquier caso, en los países pobres las instituciones como los tribunales tampoco suelen ser de fiar, ya que allí son más corruptibles; la parte más rica o más fuerte sobornará o intimidará al juez para que vea las cosas desde su punto de vista.

Las entidades de informes comerciales tampoco funcionan tan bien en las sociedades pobres, ya que resulta difícil seguirles la pista a los estafadores allí donde apenas hay rastro documental. No es fácil que haya permisos de conducir si solo conducen unos pocos. En los barrios de chabolas, las direcciones postales resultan confusas. Si no hay teléfonos, tampoco hay números de teléfono. La falta de instituciones oficiales o privadas destinadas a evitar las trampas se traduce en que la calidad de los productos es baja (por ejemplo, los establecimientos de alimentación venden alimentos malos o insalubres). La mayoría de las transacciones que se realizan en los países pobres son transacciones anónimas al contado en las que se intercambian productos de baja calidad por dinero en metálico. Lo más parecido en los países ricos podrían ser los rastros o los mercadillos. El economista Marcel Fafchamps (en cuyo trabajo se basa parte del análisis de este capítulo) suele bromear diciendo que África tiene una economía de mercadillo en lugar de una economía de mercado.

SÉ QUIÉN ERES

Pese a ello, los pobres son ingeniosos a la hora de buscar soluciones frente a las trampas. En África occidental, el grupo de edad es una asociación de todos los hombres de una tribu que cumplen años al mismo tiempo. En Nigeria, según el jefe de distrito de Owokwu, «los grupos de edad están [...] generalmente orientados al desarrollo interno. [...] Actúan como sociedades de crédito y ahorro, proporcionan granjas a sus miembros. [...] La gente de la misma edad solo puede aspirar a pertenecer al grupo si primero son honrados miembros de la comunidad. También han de ser trabajadores, tener una mentalidad sana y no haber sido condenados por ningún delito».²¹ El grupo de edad evita el comportamiento oportunista por parte de sus miembros.

Otra solución consiste en mantener una relación constante a través del comercio; de ese modo, ninguno de los miembros engañará a otros, arriesgándose con ello a perder toda posibilidad futura de comercio. Los potenciales socios comerciales permanecen a prueba durante un tiempo antes de que se confíe en ellos. Marcel Fafchamps explica que los comerciantes de grano malgaches no dan crédito comercial a un cliente hasta después de haber realizado unas diez transacciones al contado con él. Por su parte, los fabricantes africanos aseguran exigir entre seis y doce meses de interacción constante con un cliente antes de darle crédito comercial.²² Una vez que los empresarios establecen una relación de confianza, la mantienen a fin de evitar los costes que entraña iniciar una nueva. Cierto estudio reveló que en África la relación comercial media dura siete años.

También se puede pertenecer a una red de empresarios que sancione nuestro comportamiento y que envíe informes a terceras partes; en nuestro ejemplo, otros propietarios de sandwicherías podrían formar una asociación comercial que compartiera información acerca de cuáles son los proveedores de confianza. Así, un proveedor que engañara a una sandwichería se arriesgaría a perder todo el mercado.

Estas redes las forman a muy bajo coste personas que ya interactúan por otros motivos. Nathan Rosenberg y L. E. Birdzell, historiadores de la economía, relatan cómo muchos de los financieros y empresarios que impulsaron la industrialización de Estados Unidos en el siglo XIX aprendieron a confiar los unos en los otros por haber servido juntos en el ejército durante la guerra de Secesión.²³ Un escenario de interacción social más común es la familia o el grupo étnico, cuyos miembros desarrollan la confianza mutua mediante encuentros como los que tienen lugar en las bodas, los funerales, las fiestas de cumpleaños y las festividades étnicas. Se forma así una trama de empresarios socialmente vinculados que confían lo bastante los unos en los otros como para concederse créditos, recomendarse proveedores o compradores y no incurrir en retenciones. En las sociedades pobres suele haber un grupo étnico que destaca en los negocios. En la Europa preindustrial eran los judíos; en África oriental son los indios (que poseen casi todas las empresas de Kenia, pese a representar solo el 1 por ciento de la población de dicho país); en África occidental son los libaneses, y en el sur de África, los blancos y los indios. Entre los grupos autóctonos africanos a menudo hay uno que domina el comercio: los bamileke en Camerún, los luba en la República Democrática del Congo, los hausa en África occidental, los ibo en Nigeria y los serahule en Gambia. En el Sudeste Asiático, este papel lo desempeñan los chinos de ultramar (la denominada «red de bambú»). Con frecuencia hay también subgrupos; así, por ejemplo, los chinos de ultramar procedían en su mayor parte de los enclaves costeros que iban desde Cantón hasta Fuzhou (la misma región que hoy encabeza la expansión de la propia China).²⁴

Estas redes étnicas resuelven muchos de los problemas que plantean las trampas. Como señalaba un observador de la «red de bambú», si un empresario chino incumple un acuerdo, pasa a engrosar la lista negra. Dado que los chinos de ultramar se extienden a través de numerosas fronteras internacionales, suelen fomentar los beneficios tanto internacionales como nacionales del comercio. El economista James Rauch descubrió que el comercio internacional resulta inusualmente elevado entre cualesquiera dos países que cuenten con importantes minorías de chinos de ultramar.

Otras redes étnicas han desarrollado estrategias diferentes para imponer un buen comportamiento. Los hausa de Ibadán, Nigeria, poseen casas y hacen de intermediarios en el comercio de larga distancia de ganado y nueces de kola. Si los intermediarios engañan a sus socios comerciales y luego desaparecen de Ibadán, su problema es que dejan tras de sí valiosas casas en prenda. El jefe del barrio hausa evitará que los tramposos vendan sus casas mientras están huidos.

El economista Avner Greif describe una «estrategia de castigo multilateral» que impide que los representantes engañen a una red de comerciantes. Sostiene que, cuanto más elevada es la probabilidad de que los comerciantes contraten de nuevo a un representante aun después de que haya engañado, más probable es que engañe. Si un comerciante pone en la lista negra al representante que le ha engañado, otros comerciantes podrían contratar al representante, de modo que el castigo bilateral no funciona tan bien como el multilateral. Si todos los que forman la red acuerdan que jamás contratarán a un representante que haya engañado alguna vez a alguno de ellos, eso arruina completamente las perspectivas laborales del representante tramposo. La red está integrada por comerciantes que interactúan con la suficiente frecuencia como para transmitir información sobre los representantes tramposos. De ahí que, con el castigo multilateral, los comerciantes puedan confiar en que los representantes no les engañarán. Greif aplica esta idea a los mercaderes magrebíes del siglo XI (mercaderes judíos establecidos en El Cairo), que operaban en todo el Mediterráneo por medio de representantes, aun en el caso de que no hubiera tribunales.²⁵

Las redes étnicas también funcionan como servicios de referencia para buscar nuevos negocios. La red de bambú recopila información acerca de quién necesita que le suministren un determinado producto, subcontratar plantas de montaje, financiación, etc. Todos los implicados se conocen, y pueden transmitir la información a terceros dentro de la red que no conocen a su potencial socio comercial. La red expulsa a cualquiera que no se comporte adecuadamente, y a partir de ese momento pierde todo acceso a la información.²⁶

LA RED MERCANTIL

Estoy en el mercado de la ciudad de Addis Abeba, el mayor mercado al aire libre de toda África. Aquí no hay precisamente escasez de mercados. Voy a comprar productos de artesanía y regalos para los chicos. El taxista me recomienda una tienda concreta, y yo hago una serie de compras allí. Después, el propietario de la tienda me lleva a ver otros comercios del mercado. Hablamos mientras avanzamos a paso rápido, y me cuenta que él es un gurage, la minoría empresarial de Etiopía. Los gurage representan solo el 4 por ciento de la población activa de Addis Abeba, pero poseen el 34 por ciento de las empresas. Me lleva a otros negocios gurage del mercado, donde negocia en mi nombre (consiguiéndome así mejores precios que los que yo había conseguido de él en su tienda). Su remisión a otras tiendas gurage creaba la oportunidad de hacer tratos tanto para sus dueños como para mí.

Esta especialización étnica puede llegar a constituir un fenómeno que se perpetúe a sí mismo. Los miembros de las tribus luo, en Kenia, que viven en las proximidades del lago Victoria, son comerciantes de pescado. Su reputación en el sector es tal que han llegado a entrar en el negocio incluso en Mombasa, una ciudad que está muy lejos del lago Victoria, en la costa del océano Índico. Si los keniatas consideran que los luo disponen de una red que asegura el suministro de pescado de alta calidad, entonces preferirán comprárselo a los comerciantes luo antes que a otros grupos étnicos. Los luo expulsarán así a otros grupos étnicos del comercio de pescado, pero es posible que dichos grupos encuentren otro nicho, como es el caso de los indios, con su red de venta de productos al por menor en Nairobi. Ahora los keniatas no querrán comprar productos en una tienda luo de venta al por menor en Nairobi, del mismo modo que no comprarán pescado a un comerciante de pescado indio. A los miembros de la próxima generación de luo les saldrá más a cuenta hacerse comerciantes de pescado que tenderos, del mismo modo que los de la siguiente generación de indios tomarán la decisión contraria.

La especialización étnica constituye un fenómeno generalizado. Incluso en la ciudad de Nueva York, rica desde el punto de vista comercial, se producen concentraciones étnicas por ocupación profesional. Es sabido que los judíos hasidim dominan el mercado de diamantes de la calle Cuarenta y siete de Manhattan. Diversos estudios revelan que una extraordinaria proporción de todas las salas de manicura de muchas ciudades estadounidenses son propiedad y están regentadas por vietnamitas. Esas pautas pueden reflejar los mismos efectos de «marca» étnica que en Kenia. Fafchamps especula con la posibilidad de que el sistema de castas de la India, caracterizado por la rigidez de sus ocupaciones profesionales hereditarias para cada casta, pueda ser el resultado de un proceso similar. Dado que algunas ocupaciones resultan más gratificantes o requieren una mayor cualificación que otras, esa es una receta segura para la persistencia de las desigualdades de renta entre las distintas etnias (o castas).

Sin embargo, la especialización étnica no es tan ubicua en los países ricos como en los pobres, puesto que en los primeros existe una solución impersonal para labrarse una reputación de calidad y trato justo: crear una gran corporación. La corporación invierte de entrada una gran cantidad de dinero en labrarse una reputación de marca, y tiene mucho que perder si luego hace trampas. En los países pobres, en cambio, el volumen de las transacciones es demasiado reducido para que funcione la solución corporativa.

Las disparidades étnicas persisten también porque las redes excluyen a las personas ajenas a ellas. En Zimbabue, los blancos y los asiáticos poseen la mayoría de las firmas comerciales, que apenas tratan con las empresas que son propiedad de africanos autóctonos.²⁷ Negarse a tratar con foráneos limita el ingreso en determinados sectores, lo que a su vez limita la competencia y proporciona unos beneficios superiores a lo normal para las empresas establecidas y bien relacionadas. También es posible que quienes integran las redes posean una ventaja competitiva con respecto a los foráneos, debido a que comparten una serie de conocimientos técnicos. Los economistas Tim Conley y Chris Udry descubrieron que los granjeros ghaneses compartían dentro de su red social los conocimientos técnicos necesarios para aprovechar una nueva oportunidad de cultivar piñas destinadas a ser exportadas a Europa, como la cantidad de fertilizante que debían utilizar.

No obstante, las redes están lejos de ser la solución perfecta para conseguir que los mercados funcionen; resultan tan excluyentes como incluyentes, dejando fuera a muchos empresarios y proveedores cuando limitan el comercio a una minoría. Los beneficios del comercio a través del intercambio personalizado son mucho menores que los que posibilita el intercambio impersonal por medio de instituciones oficiales.²⁸

Asimismo, si se forman redes empresariales entre grupos étnicos minoritarios, esa situación puede alimentar la hostilidad étnica hacia los mercados entre la población mayoritaria. Así, en Rusia la resistencia a la reforma del mercado está vinculada al antisemitismo y otros prejuicios, dado que algunos perciben que los judíos, los grupos étnicos del Cáucaso y otras minorías étnicas se han beneficiado de forma desproporcionada de los mercados libres.

Las personas bien relacionadas progresan más que las bien cualificadas. En los países pobres, las firmas suelen ser con mucha frecuencia empresas familiares. Como dice un amigo comerciante, a la empresa le sale más a cuenta contratar al idiota de la familia que al genio de la aldea, ya que al menos pueden confiar en que el primero no les engañará. En cambio, cuando hay instituciones oficiales que establecen las reglas del juego, el mercado busca al genio de la aldea y le ofrece un empleo acorde con sus méritos. Las redes sociales pueden retrasar la formación de instituciones oficiales, ya que los miembros de las redes competirán con estas y las superarán hasta que alcancen cierta masa crítica.

Las redes de la vieja escuela también conectan a los empresarios en los países ricos. Sin embargo, dado que en estos las instituciones oficiales funcionan mejor, dichas redes reclutan a sus miembros de una manera más acorde con sus méritos que en los países pobres; aquí los lazos de la vieja escuela solo valen si la escuela, además de ser vieja, también es buena.

¿Todo esto le parece confuso? No se preocupe, aún va a parecérselo más. ¿Cómo pueden los planificadores hacer funcionar los mercados «desde arriba» si resulta que ello requiere no solo comprender los mercados libres, sino también buscar «desde debajo» las normas sociales, las redes de productores y consumidores, y las relaciones de parentesco que facilitan el intercambio? Que usted y yo salgamos ganando con los mercados depende ahora de algo más que de nuestras decisiones personales. Todo en la sociedad debe desarrollar los vínculos sociales extraoficiales que posibilitan nuestras decisiones mercantiles individuales. Es poco probable que la jet set internacional nos entienda lo suficiente como para hacer que los mercados funcionen para nosotros. Quienes buscan el modo de ayudar a los pobres se han esforzado demasiado poco en tratar de comprender sus organizaciones sociales extraoficiales.

ENFRENTAMIENTO ENTRE DEPREDADORES

Otro problema que debe resolver la sociedad es la protección de las propiedades y las personas. Las propiedades de elevado valor aumentan la necesidad de protección. Sin normas que nos protejan, usted y yo acabaremos jugando al desastroso juego de la amenaza y la autoprotección. Supongamos que cada uno de nosotros tiene la misma cantidad de dinero, pero solo dos opciones a la hora de decidir qué hacer con él: dedicar todos nuestros fondos a producir nuevos bienes, incrementándolos de ese modo aún más, o gastar parte de nuestros recursos en armas, lo que nos permitirá proteger nuestras propiedades e incluso apropiarnos a punta de pistola de las de nuestros vecinos. Si usted compra un arma y yo no, acabará poseyendo mi dinero más el suyo menos el coste del arma, mientras que yo acabaré sin nada. Si yo compro un arma y usted no, se producirá la situación contraria. Si ambos compramos armas, llegaremos a una situación de equilibrio entre depredadores; ninguno de nosotros producirá nada, y ambos nos limitaremos a conservar nuestro dinero original.

Los dos saldríamos ganando si no compráramos armas y nos limitáramos simplemente a producir. Pero en un mundo sin leyes eso no ocurre jamás. Cada uno de nosotros puede mejorar su situación si compra un arma, independientemente de lo que haga el otro. Si yo compro un arma y usted no, puedo apoderarme de sus propiedades e incrementar mis fondos más que con la producción. Si también usted compra un arma, al menos puedo defender mis propiedades. En consecuencia, comprar un arma es siempre mi mejor opción; lo mismo vale para usted, y de ese modo los dos acabaremos con menos dinero que el que habríamos tenido de haber seguido siendo pacíficos. Expresado en términos de la teoría de juegos, se trata de un ejemplo del clásico dilema del prisionero.

Partimos aquí de la base de que comprar armas es legal. En el caso concreto de Estados Unidos —donde se puede comprar un fusil de asalto de camino al aeropuerto, pero, cuando uno llega a él, el personal de seguridad le revisa hasta el cortaúñas—, este presupuesto es correcto. Sin embargo, una buena manera de evitar el equilibrio entre depredadores es permitir que únicamente los policías honestos lleven armas.

Sin embargo, el comportamiento depredador no se produce con tanta frecuencia como predice esta teoría, ni siquiera cuando no hay ningún policía vigilando. Existen muchas oportunidades de hurto de las que nadie se aprovecha. La norma social de que robar es deshonroso constituye una sanción contra el comportamiento depredador. La mayoría de las resoluciones de los conflictos sociales no implican la coerción armada. Los seminarios académicos pueden ser intelectualmente violentos, pero, por fortuna, los profesores no suelen llevar armas semiautomáticas.

Las normas sociales resultan más efectivas en las comunidades donde las interacciones son cara a cara, a diferencia de las situaciones con interacciones sociales anónimas; esa es una de las razones por las que en los pueblos pequeños se da una menor tasa de delincuencia per cápita que en las grandes ciudades. Las normas sociales también parecen ser más fuertes entre los ricos que entre los pobres, ya que a una persona rica la deshonra social le supone perder más oportunidades económicas y más ingresos. De ahí que normalmente uno pueda estar seguro de que un ejecutivo con traje no le atracará.

Las normas sociales contra el comportamiento depredador no funcionan tan bien en muchas comunidades pobres actuales. En un barrio de chabolas de una ciudad brasileña, los chicos y las chicas jóvenes decían que todo el mundo iba a la suya: «La gente es como los perros [...] solo protegen su casa [...] si fuera de la casa se roba o se mata a alguien [...] a nadie le importa».²⁹ En los barrios de chabolas de Dhaka y Chittagong, en Bangladesh, hay matones que secuestran y violan a las chicas jóvenes. Extorsionan a los chabolistas y les piden dinero, amenazándolos con quemar sus casas si no se lo dan.³⁰ Una mujer llamada Nasibeko, de la aldea de Kufera, Malaui, que había gozado de cierta prosperidad, explicó: «Vivíamos bien hasta que un día nos robaron el ganado. Después de eso nuestra vida se volvió desgraciada». Los granjeros de Mtamba, también en Malaui, se quejaron de lo siguiente: «Hoy en día no podemos cultivar mandioca para nuestro sustento cuando se acaba el maíz porque vienen los ladrones y lo roban».³¹

Para responder a unas normas sociales ineficaces, las comunidades pobres suelen formar sus propios grupos de autoprotección. En su forma más benigna, tales grupos proporcionan seguridad a la comunidad. En algunas aldeas de Tanzania hay grupos de autoprotección, llamados sungusungu, que impiden el robo de ganado. Los jóvenes de la comunidad participan en ellos por turnos, y las mujeres les dan comida como una forma de pago implícito. Los grupos de edad de Nigeria también ayudan a que imperen la ley y el orden en las comunidades locales. Asimismo, en Fwetekere, Malaui, los lugareños han organizado un servicio de vigilancia vecinal para poner freno a la delincuencia.

Por desgracia, los grupos de autoprotección pueden descontrolarse. En una forma menos benigna, las bandas de vigilantes responden caprichosamente a los rumores y las insinuaciones, desempeñando a la vez el papel de juez, jurado y verdugo. Un lugareño de Fwetekere le explicó a un entrevistador que la semana anterior a la entrevista la aldea había quemado vivo a un ladrón.³² En cierta ocasión yo mismo presencié cómo una muchedumbre en Nairobi desnudaba a un presunto ladrón y lo arrastraba por la calle atado a un carro mientras le golpeaba.

Una posibilidad aún más desagradable para controlar el comportamiento depredador (así como las trampas) es la existencia de una organización de tipo mafioso. Los chinos del Sudeste Asiático son célebres no solo por el comercio, sino también por sus tríadas, como se denomina a sus bandas mafiosas. Si alguien engaña a un miembro de la tríada, este dispone de una forma violenta de persuadir al tramposo para que salde su deuda. Aunque cualquier información en este ámbito resulta especulativa, un estudio realizado sobre las empresas de Hong Kong estimó que el 40 por ciento de ellas contaban con miembros de tríadas en sus consejos de administración.³³

Los señores de la droga imparten justicia en los barrios de chabolas de Jamaica.³⁴ La mafia se volvió omnipresente en Rusia tras el colapso soviético, ya que incluso una mafia asesina puede satisfacer una necesidad social genuina cuando se desmoronan la ley y el orden (tal como ocurrió en Rusia o, anteriormente, en la Sicilia del siglo XIX). La mafia puede evitar que alguien le robe a otro en su territorio utilizando simplemente la amenaza de la violencia para disuadir al ladrón. El problema es que no hay ninguna manera satisfactoria de escapar a la protección de la mafia, lo que significa que la organización casi siempre acaba quedándose demasiado tiempo.³⁵

En otras partes del mundo suelen ser los caudillos militares, los líderes de clanes, los terratenientes semifeudales, los caciques tribales y los jefes de aldea quienes imparten justicia en muchas sociedades pobres. Los lugareños de Malaui suelen mostrarse muy satisfechos con las resoluciones de las disputas que adoptan los jefes de aldea.³⁶ Probablemente, los capos mafiosos, los caudillos militares y los terratenientes feudales no satisfagan tanto a sus clientes. Esos ejemplos muestran que las soluciones «desde abajo» no siempre producen resultados atractivos. Sin embargo, el mundo occidental ha evolucionado poco a poco precisamente gracias a tales mecanismos «desde abajo», mediante cierta combinación de normas sociales benevolentes, sociedades de autoprotección y hombres fuertes de ámbito local. Quizá la historia del Estado occidental sea solo un ajuste de cuentas entre caudillos militares, en que el caudillo más fuerte sometía al resto y poco a poco iba evolucionando hasta convertirse en un gobernante más benevolente y responsable. Algunos estudiosos han especulado con la posibilidad de que esa evolución hacia la benevolencia se produjera en parte debido a que, a menudo, los europeos simplemente podían trasladarse de una mala jurisdicción a otra mejor.

Esto, obviamente, constituye una mera simplificación. Los sociólogos occidentales apenas empiezan a comprender plenamente el complejo proceso de formación del Estado y del imperio de la ley en Occidente, de modo que resultaría demasiado apresurado predecir cómo van a evolucionar otras partes del mundo.

DERECHOS DE PROPIEDAD

También los derechos de propiedad determinan si los mercados funcionan o no. ¿Tengo derechos sobre el solar, el edificio y el equipamiento que conforman mi sandwichería? Hernando de Soto señala en su magnífica obra El misterio del capital que la mayor parte de la tierra ocupada por las mayorías urbanas pobres en los países en desarrollo carece de título de propiedad legal; nadie es su dueño. Solo si tengo la seguridad de que podré seguir conservando mi sandwichería invertiré en el equipamiento que me permita una manipulación de los alimentos más higiénica. Puedo pedirle prestado a un banco el dinero para adquirir dicho equipamiento solo si tengo un título de propiedad que me sirva de aval. Solo entonces el banco tendrá la seguridad de que no incumpliré la devolución del crédito. Aun así, los créditos únicamente estarán disponibles si la ley permite al banco quedarse con mi sandwichería si no devuelvo el préstamo. Los derechos de propiedad resultan también vitales si opto por constituir una sociedad anónima. Tanto los acreedores como los accionistas han de estar seguros de que realmente participan en la propiedad de la empresa.

Los derechos de propiedad constituyen un incentivo para acumular activos con el paso del tiempo y en el transcurso de las diversas generaciones, lo que a menudo resulta necesario para disponer de la capacidad productiva requerida para satisfacer las necesidades del consumidor. Cuando sacrifico mi consumo para comprar tierras, fábricas y otros activos, no quiero que otro se apodere de ellos. Por ejemplo, un habitante de Isla Trinitaria, Ecuador, recortó sus gastos incluso en comida y ropa a fin de ahorrar lo suficiente para montar un pequeño negocio de marisco; pero lo perdió todo cuando el alcalde se adueñó de la tierra.³⁷

¿Qué determina los derechos de propiedad? Por desgracia, estos no se circunscriben a su mera imposición «desde arriba» por parte del Estado (aparte de que el propio Estado puede ser un ladrón, como veremos en el próximo capítulo). La propiedad se deriva de una búsqueda descentralizada de soluciones, al igual que las demás complejidades de los mercados. Mi derecho de propiedad tendrá solo la fuerza que estén dispuestos a reconocerle los que me rodean.

Los grupos étnicos más fuertes suelen apoderarse de la tierra de los más débiles. En la India, los colonos hindúes expulsaron a la población tribal adivasi hacia las selvas degradadas, las laderas montañosas erosionadas, el monte bajo y los terrenos rocosos.³⁸ (Como se ve, no son solo los blancos los que maltratan a los demás.)

Incluso los países que hoy cuentan con derechos de propiedad muy bien definidos han visto como esos derechos iban surgiendo gradualmente «desde abajo». En Estados Unidos, por ejemplo, los derechos de propiedad no surgieron plenamente configurados de las mentes de los «padres fundadores», e, incluso cuando ese ha sido el caso, se han aplicado de manera distinta a los diferentes grupos.

POR AQUÍ PASÓ GEORGE WASHINGTON

Los lectores que hayan cometido la imprudencia de leer mi primer libro habrán conocido ya a mi antepasado, un pionero de dudosa reputación llamado Thomas Cresap. Habida cuenta de que aprovecho la menor oportunidad para traer a colación a mis parientes, permítanme que ahora les hable de su hijo Michael. En 1774, Michael (mi tatara-tatara-tatara-tatarabuelo) estaba en la campiña a orillas del río Ohio, cerca de la actual Wheeling, en Virginia Occidental. Michael Cresap estaba interesado en la zona del Ohio que se extendía río abajo desde Wheeling, dado que allí había unas tierras ribereñas que reclamaba. Dos parcelas de tierra veguera de buena calidad que él denominaba «Vega de Cresap» y «Vega Redonda». Los métodos de Michael para atribuirse los títulos de propiedad de aquellas tierras eran bastante laxos.

Uno de los que discutían sus métodos era nada menos que el padre fundador de Estados Unidos por excelencia. George Washington estaba especulando con las tierras del Ohio para complementar los ingresos que obtenía del ejército y de su plantación. Tanto Michael como George reclamaban la parcela de tierra llamada Vega Redonda. George Washington, en un raro arranque de humor, dijo que la reclamación de Michael de la Vega Redonda se hallaba tan bien fundamentada como la de «otras tierras a orillas del Ohio a lo largo de treinta millas»; es decir, que las pretensiones de Michael carecían de fundamento alguno. Su método, se mofaba George, consistía en reclamar «todas las buenas vegas del río, construir allí una cabaña para que los demás no se acerquen, luego venderlas y pasar a apropiarse de otras tierras del mismo modo».

Pero en la época de los pioneros norteamericanos había otros métodos de atribuirse propiedades que hacían que los de Michael parecieran casi una vista judicial oficial. Otra técnica consistía en talar los árboles a lo largo de la linde de la tierra que uno reclamaba. El derecho a la tierra por medio de su ocupación ilegal constituye de hecho una vieja tradición. Tiempo después, el propio Congreso estadounidense se apropiaría por la fuerza de algunas de las mismas tierras para los veteranos de la guerra de Independencia estadounidense. Muchas parcelas de tierra pasaron de ese modo a tener múltiples pretendientes. En lo único que los blancos, que reñían entre sí por los derechos de propiedad de la tierra, parecían estar de acuerdo era en que los auténticos dueños de esta, los indios norteamericanos, no tenían ningún derecho en absoluto.

A partir de 1790 el gobierno federal estadounidense trató de poner orden en este caos repartiendo las tierras entre los blancos, ya que no entre los nativos. Entre 1799 y 1830, el Congreso aprobó más de veinte leyes que abordaban la cuestión de la tierra, aparte de las numerosas leyes promulgadas por cada uno de los estados. El tira y afloja entre el derecho de ocupación y los métodos más oficiales de atribución de derechos continuó. La aplicación de la ley vino a contribuir aún más a la incoherencia que ya existía en la práctica. Finalmente, en 1830 el Congreso reconoció un derecho «preferente» de compra (que en 1841 adquiriría carácter permanente), el cual básicamente venía a legalizar los derechos de ocupación.³⁹ La Ley de Granjas promulgada durante la guerra de Secesión oficializó la adquisición de derechos de propiedad legales mediante la colonización de tierras de propiedad federal.

Michael Cresap murió en 1775 luchando a las órdenes de Washington en la guerra de Independencia, dejando a sus herederos la tarea de litigar por los títulos de propiedad de las tierras. La disputa por la Vega Redonda entre los Cresap y los Washington, cuyo origen se remontaba a 1773, se resolvió finalmente en un tribunal de Richmond, Virginia, en 1834, en favor de los Washington (¡menuda sorpresa!).

Por su parte, la reclamación de la Vega de Cresap prosperó. El hijo de Michael, Michael Jr., cultivó aquellas fértiles tierras. Mi abuela me hablaba de las visitas que había hecho en su infancia a la granja a orillas del Ohio, donde había crecido su madre, Hannah Cresap. La tierra siguió en manos de la familia Cresap hasta el siglo XX, cuando la vendió a varias empresas de extracción de carbón a cambio de pingües beneficios. Hoy, una enorme planta eléctrica y una mina de carbón ocupan la Vega de Cresap, cuyos propietarios no dudan en ahuyentar rápidamente a cualquier ocupante ilegal con las pertinentes órdenes judiciales. Cuando Hannah Cresap falleció, mi madre compró un sofá de color verde limón con el dinero de la herencia. Así pues, yo crecí leyendo libros en un sofá verde limón sufragado con los derechos de propiedad establecidos dos siglos atrás sobre la Vega de Cresap.

¿LITIGAR O NO LITIGAR?

El derecho de propiedad no vale la pena cuando los bienes tienen poco valor. No vale la pena, por ejemplo, con una choza de madera. Los costes de litigar por los derechos de propiedad pueden llegar a ser más elevados que el valor de esa misma propiedad (como mi ex esposa y yo descubrimos al pagar la minuta de los abogados que tramitaron nuestro divorcio). La atribución «desde arriba» de derechos de propiedad sobre la tierra requiere una inversión sustancial en la inspección del terreno, el trazado de los planos, la definición de las lindes y la inscripción registral. Requiere, pues, una arraigada tradición escrita. Luego se puede buscar en las actas judiciales si hay alguna otra parte (quizá desde hace largo tiempo olvidada) que haya presentado alguna reclamación legal sobre la propiedad.⁴⁰ Todos estos importantes costes fijos no merecen la pena si el valor del activo no es elevado.⁴¹ En cambio, sí que merecen la pena en la actual Vega de Cresap para proteger una planta eléctrica.

En Estados Unidos la ley de propiedad, como muchas otras clases de leyes, evolucionó en forma de soluciones puntuales destinadas a abordar determinados problemas concretos a medida que estos iban surgiendo. Durante la fiebre del oro de 1849, los mineros de California acordaron entre ellos el reparto de las concesiones mineras, aplicado por un comité elegido en cada campamento. Los mineros no disponían de información previa acerca de qué concesiones podían hacerles ricos, y el hecho de evitar una violenta refriega redundaba en beneficio de todos. De ahí que acordaran repartirse las tierras de antemano, dejando que luego cada minero se quedara con lo que encontrara en las suyas. Más tarde, las leyes del estado de California vinieron a reconocer retroactivamente las concesiones extraoficiales que los propios mineros habían ideado.⁴² El conjunto de soluciones prácticas del pasado determinan poco a poco una norma jurídica.

LEY Y COSTUMBRE

Vemos este mismo proceso en las sociedades en desarrollo. La atribución de derechos de propiedad resulta aún más complicada si la tierra se utiliza con propósitos distintos por las diferentes partes (por ejemplo, como pastizal por los pastores y como tierra de cultivo por los agricultores). Las sociedades más pobres definen la propiedad de la tierra por tradición oral, por los usos y costumbres, o por acuerdos comunitarios extraoficiales, antes que por títulos de propiedad oficiales. En tales circunstancias no tiene sentido disponer de un costoso sistema de atribución de derechos de propiedad sobre la tierra (los planificadores no investigan lo suficiente las costumbres locales como para darse cuenta de ello, como cuando los organismos de ayuda recomiendan la creación de bases informatizadas de títulos de propiedad).

Los usos y costumbres también pueden dar cuenta de las propiedades de la comunidad, como los pastizales comunes a los que todos pueden llevar sus vacas a pastar. Todas las propiedades comunales están sujetas al problema de la «tragedia de los comunes», en virtud de la cual cada pastor tiende a sobreexplotar los pastos debido a que los costes recaen en la comunidad, no en él. (Quiero que mi vaca se coma la hierba antes que la tuya.) Sin embargo, si la densidad de población es baja y la tierra es abundante, la tragedia de los comunes no se plantea, y las propiedades comunales funcionan perfectamente. Incluso cuando la presión sobre la tierra se acentúa, la organización extraoficial de la comunidad puede seguir controlando la sobreexplotación de los pastos (pongamos por caso que los ancianos de la aldea deciden que usted y yo debemos llevar nuestras vacas a los pastizales en días alternos).

Leonard Wantchekon, profesor de la Universidad de Nueva York, ofreció la siguiente descripción acerca de cómo su aldea en Benín gestionaba un recurso de propiedad común, el estanque de pesca (la sobreexplotación pesquera constituye un ejemplo clásico de la tragedia de los comunes), cuando él era un muchacho. Para dar por inaugurada la temporada de pesca, los ancianos realizaban pruebas rituales en Amlé, un lago situado a quince kilómetros de la aldea. Si los pescados eran lo bastante grandes, se permitía la pesca durante dos o tres días. Si eran demasiado pequeños se prohibía la pesca, y a cualquiera que pescara furtivamente en el lago se le marginaba, excluyéndolo de los grupos oficiales y extraoficiales que configuraban la estructura social de la aldea. Quienes de ese modo abusaban de la confianza de los demás solían ser rechazados por toda la comunidad; nadie hablaba al infractor, o siquiera reconocía su existencia, durante un año o más.

Cuando el valor de la tierra aumenta, los títulos de propiedad oficiales merecen los costes de transacción, ya que a cambio se obtiene una mayor seguridad de la propiedad. Las vagas disposiciones de los usos y costumbres ya no rigen; sale demasiado a cuenta ignorarlos. Por lo tanto, una economía en crecimiento pasa del derecho consuetudinario al derecho oficial; pero los foráneos no pueden saber lo bastante como para diseñar esa transición.

Un ejemplo de lo que no hay que hacer consiste en poner a una serie de abogados y consultores occidentales a reescribir «desde arriba», de la noche a la mañana, el código jurídico, tal como Occidente trató de hacer en Europa oriental a partir de 1990. En Europa del Este, los principales receptores de la ayuda internacional fueron las seis grandes empresas de consultoría de Occidente⁴³ que redactaron nuevas leyes para esos países y formaron a miles de profesionales autóctonos en el derecho occidental. Luego los parlamentos de Europa del Este aprobaron las leyes redactadas al estilo occidental, satisfaciendo con ello las condiciones para la ayuda impuestas por Occidente; sin embargo, aquellas teóricas nuevas leyes apenas tuvieron efecto en las normas de conducta vigentes en la práctica. A instancias de los donantes, en 1994 Albania aprobó diligentemente una ley de quiebra, uno de los elementos integrantes de los derechos de propiedad. Pero solo habría un caso de bancarrota que llegara a los tribunales albaneses, aun después de que, a mediados de la década de 1990, una estafa piramidal a escala nacional provocara un volumen de pérdidas entre los inversores equivalente al 60 por ciento del PIB.⁴⁴

Por citar las palabras que empleó el profesional del derecho Wade Channell para resumir la reforma jurídica experimentada por Europa oriental a partir de 1990:

Es difícil imaginar que ningún especialista en la construcción del Estado de derecho aspirara a llevar a cabo de esa forma una reforma jurídica en su propio país. Si yo reuniera a media docena de reconocidos especialistas europeos o estadounidenses para reelaborar el Código de Ética Judicial de Estados Unidos y luego tratara de que el Congreso estadounidense lo aprobara con escasa o nula intervención en el borrador propuesto por parte de los comités parlamentarios, la judicatura, los colegios de abogados, las asociaciones empresariales, las facultades de derecho u otros grupos directamente afectados, no estaría haciendo sino buscarme rápidamente una nueva profesión. Pero basándome en muchas de las prácticas actuales, esa profesión podría encontrarse fácilmente en el extranjero, «ayudando» a los países en transición con el mismo proceso.⁴⁵

DERECHOS DE PROPIEDAD Y CONFUSIÓN EN KENIA

Lord Lugard, el artífice del dominio colonial británico en África, decía que la tenencia de tierras «sigue una evolución constante, que va de la mano de la evolución del progreso social». Esta «evolución natural» lleva a la «propiedad individual». Las Normas de Tenencia de Tierras para los Nativos de 1956 vinieron a privatizar la tierra en Kenia, hecho que se anunció como «un paso normal en la evolución de un país», en función del cual «los africanos enérgicos o ricos podrán adquirir más tierras».

El antropólogo Parker Shipton, uno de los pocos foráneos que se tomaron la molestia de estudiar en detalle la región, observó las consecuencias de la atribución de derechos de propiedad para la tribu luo, del oeste de Kenia, a principios de la década de 1980.⁴⁶ El sistema tradicional entre los luo era un intrincado laberinto de parcelas intercambiables entre parientes y de intercambios estacionales de tierras de labranza y de pastoreo. Existían derechos tanto individuales como familiares sobre los campos de cultivo, así como derechos de libre pastoreo para la comunidad después de la cosecha. El derecho a la tierra de cada familia incluía muchas parcelas de diferentes suelos y terrenos, en los que se plantaban numerosos cultivos distintos, lo cual no era un mal sistema de diversificar el riesgo en un clima tan incierto. El tradicional patrón de la tierra (weg lowo) solía ofrecer derechos temporales sobre esta a su cliente (jodak). Había asimismo intercambios estacionales de arados y animales de tiro por tierras, o de tierras por mano de obra.

Los derechos de propiedad sobre la tierra trajeron consigo numerosas incertidumbres a este complejo sistema. ¿Daría el gobierno los títulos de propiedad a los weg lowo o a los jodak? El sistema se inclinó por estos últimos, con lo que fomentó un agrio conflicto entre los dos grupos. A veces se invertían los papeles, y el antiguo weg lowo acababa siendo jodak de su anterior jodak. Un comité de adjudicación no retribuido, que esperaba que ambas partes lo agasajaran con un banquete, tomaba las decisiones. El sistema favorecía al que pudiera aportar más cabras al banquete. A menudo los demandantes ni siquiera se molestaban en pedir la adjudicación si los costes del banquete excedían el valor de la propiedad.

Aunque las ventas de tierras se incrementaron tras la instauración del registro oficial, ni los compradores ni los vendedores deseaban pagar las elevadas tasas del papeleo asociado al registro de las ventas. Así pues, el sistema de títulos oficiales fue poco a poco dejando de corresponderse con quienes los lugareños sabían que poseían realmente las tierras. Un creciente número de los titulares oficiales residían, de hecho, en el cementerio local.

El comportamiento oportunista que aqueja a las transacciones mercantiles también afligía a las ventas de tierras en Kenia. Los vendedores que previamente habían presentado su tierra como aval para pedir un crédito no informaban del hecho a los compradores. Y, por su parte, a los bancos les resultaba políticamente difícil subastar las tierras presentadas como aval cuando los créditos no se saldaban, dado que estas solían estar rodeadas de tierras propiedad de la familia del moroso. Algunos vendedores vendían la misma tierra a varios compradores distintos, utilizando a diferentes ancianos como testigos.

Los comités de adjudicación requerían que los vendedores conservaran suficiente tierra para la manutención de sus familias. A veces los vendedores sacaban partido de esta norma vendiendo «demasiada» tierra y confiando en que luego el consejo de control de la tierra les restituyera una parte de sus tierras, mientras que los compradores no recuperaban el precio pagado por ella.

En 1979, Ocholla Ogweng, de Kanyamkago, obtuvo un crédito de 30.000 chelines keniatas del Barclay’s Bank. Para aumentar su aval, le pidió ayuda al padre de su esposa, Ogwok Nyayal. Este acordó con el marido de su hermana, Alloyce Ohero, presentar sus tierras como garantía para el crédito de Ogweng. Luego, Ohero vendió parte de sus tierras a dos extraños sin informarles del gravamen bancario del Barclay’s, y estos se establecieron en dichas tierras. Ohero murió en 1981, y Ogweng, por su parte, no devolvió el préstamo. Los dos hijos de Alloyce Ohero esperaban heredar la parte de las tierras que este no había vendido, desconocedores asimismo del embargo que pesaba sobre ellas. En 1982, para consternación de todos los afectados, un agente judicial se dispuso a subastar todas las antiguas tierras de Alloyce Ohero en nombre del Barclay’s Bank. Los dos extraños culpaban de la situación a los hijos de Ohero, quienes, a su vez, echaban la culpa a su tío Ogwok Nyayal, el cual culpaba a Alloyce Ohero, quien, de haber estado vivo, sin duda habría acusado a Ocholla Ogweng. El caso era que con aquel arreglo todos salían perdiendo.

Lo que a primera vista parece un comportamiento oportunista podría no ser más que la combinación de la propiedad privada con los valores tradicionales, que sitúan las obligaciones hacia la familia por encima de las contraídas con los extraños o con los bancos. Al imponer los títulos de propiedad de la tierra sobre unas costumbres sociales tan complejas, en realidad los «derechos de propiedad privada» pueden venir a incrementar aún más la inseguridad de la tenencia de tierras en lugar de reducirla.

Quizá debido a esas experiencias, actualmente el derecho oficial que regula la propiedad de la tierra en Kenia tiende a reconocer de nuevo los derechos consuetudinarios, al tiempo que el gobierno está dejando que los títulos dudosos venzan.⁴⁷ Los reformadores que pretendan incrementar la seguridad de los derechos de propiedad tienen que investigar qué es lo que funciona en cada localidad. Una forma más idónea de hacer avanzar el derecho oficial sería la de basarse en el derecho consuetudinario en lugar de contradecirlo.

EVOLUCIÓN JURÍDICA «DESDE ABAJO»

Los investigadores han acumulado pruebas de que el enfoque del derecho «desde abajo» ha demostrado ser superior para el desarrollo económico a otros planteamientos caracterizados por un enfoque más «desde arriba». Varios estudios comparan los resultados del desarrollo en los países con una gran tradición de derecho consuetudinario con los de otros países con una tradición basada sobre todo en el derecho civil. La tradición del derecho consuetudinario se originó en Inglaterra con el denominado common law, que se extendió a todas las colonias británicas. En esta tradición, los jueces son profesionales independientes que dictan sentencia en cada caso basándose en los precedentes de otros casos similares. Los principios del derecho evolucionan en respuesta a las realidades prácticas, y pueden adaptarse a las nuevas situaciones a medida que estas van surgiendo. Como decía el gran jurista estadounidense Oliver Wendell Holmes: «El mérito del derecho consuetudinario es que primero toma una decisión sobre el caso y luego determina los principios».⁴⁸

La tradición del derecho civil moderno se originó con Napoleón, en Francia, y se extendió a las colonias francesas y españolas (dado que por entonces España se hallaba bajo el control de Napoleón). En esta tradición, el poder legislativo redacta «desde arriba» las leyes con el objetivo de cubrir cualquier situación posible. Los jueces son funcionarios especialmente dignificados que se limitan a aplicar el derecho escrito. Este sistema de derecho carece de la retroalimentación «desde abajo» que caracteriza al derecho consuetudinario, y que proviene del hecho de que son los casos concretos los que determinan el derecho. Como resultado, el derecho no se halla tan bien adaptado a la realidad práctica y tiene problemas para adaptarse a las nuevas situaciones que se plantean a medida que la tecnología y la sociedad cambian. Irónicamente, la propia Francia demostró ser más flexible a la hora de aplicar el derecho civil que las colonias francesas o españolas, que habían seguido un formalismo judicial que era lento y estaba mal adaptado a las circunstancias cambiantes.

Las diferencias se reflejan en las instituciones. Los sistemas que se basan en la jurisprudencia cuentan con un bucle de retroalimentación positiva entre el derecho y la organización que los actores económicos necesitan para fomentar los mercados. Así, los países basados en la jurisprudencia acaban con una variedad más amplia de instituciones oficiales, que asimismo contribuyen en mayor medida a fomentar la prosperidad —derechos de propiedad, carácter vinculante de los contratos, Estado de derecho e incluso responsabilidad corporativa—, que los basados en el derecho civil. Australia, Canadá, Nueva Zelanda, Pakistán, Uganda y Estados Unidos son ejemplos de antiguas colonias británicas que cuentan con una protección de los derechos de propiedad bien desarrollada en relación con su nivel de renta. Argelia, Colombia, Haití y Nicaragua, en cambio, son ejemplos de antiguas colonias francesas y españolas que ofrecen una escasa protección a los derechos de propiedad en relación con su nivel de renta.

El proceso de investigación del derecho consuetudinario resultó especialmente importante a la hora de respaldar los mercados financieros. Las finanzas requieren una organización más compleja, con elementos tales como la protección jurídica de los accionistas de las empresas o unos procedimientos de quiebra que aseguren su dinero a los acreedores. De hecho, resulta ser que los países cuyo derecho se deriva del británico cuentan con una mayor protección jurídica de los accionistas y acreedores que aquellos cuyo derecho se deriva del francés. El resultado de ello es que los países basados en la jurisprudencia tienen mercados financieros mucho más desarrollados, tal como revelan indicadores como el porcentaje del PIB correspondiente al crédito privado o la capitalización y liquidez del mercado de valores.

Fuente: Beck y Levine, 2004 ⁴⁹

FINANZAS SIN BUENAS LEYES

México es un Estado basado en el derecho civil que no ha logrado desarrollar buenas leyes financieras. Tomemos como ejemplo la privatización de los bancos públicos mexicanos iniciada en 1991. La privatización es uno de los elementos esenciales de las reformas en pro del libre mercado propugnadas por el Banco Mundial y el FMI. Pero en el caso de México las cosas no fueron según lo previsto. El problema se inició con el propio programa de privatización, en el que los compradores de los bancos, para adquirirlos, podían utilizar créditos de esos mismos bancos. Hubo un comprador que llegó a cubrir el 75 por ciento del precio de compra utilizando este truco. Normalmente los ahorradores no querrían depositar su dinero en bancos con una financiación tan poco sólida, pero en este caso disponían de garantías de depósito cubiertas por el gobierno mexicano. Así, los recién privatizados bancos aumentaron su crédito con rapidez, sin preocuparse apenas por el riesgo. La laxitud de las regulaciones bancarias les permitía refinanciar los créditos que los prestatarios no devolvían sin tener siquiera que declarar los impagos. Entre 1991 y 1994, el crédito bancario aumentó más de un 20 por ciento anual en términos reales, mientras que los créditos vencidos se incrementaron más de un 40 por ciento anual.⁵⁰ Si los bancos pretendían cobrar de los prestatarios, chocaban con las mortificantes leyes de quiebra mexicanas (derivadas del derecho civil), en función de las cuales habían de pasar de tres a siete años para que los bancos pudieran disponer de los bienes presentados como aval por los prestatarios. La imprudente expansión del crédito contribuyó a la crisis del peso iniciada en diciembre de 1994, en la que dicha moneda perdió la mitad de su valor, y México experimentó una grave recesión.

Tras la crisis del peso, el gobierno diseñó un plan para rescatar los créditos fallidos del sistema bancario. Por desgracia, con ello el propio gobierno (con la aquiescencia del Banco Mundial y el FMI) no hizo más que prolongar la crisis. Al saber de antemano que iba a producirse el rescate, los dueños de los bancos tuvieron incentivos para prestarse a sí mismos y luego no devolver el préstamo. Así, durante el período 1995-1998 los bancos concedieron el 20 por ciento de sus grandes préstamos a integrantes de sus consejos de administración. El expolio de los bancos aumentó el coste del rescate para el gobierno, que al final llegó a ser el equivalente al 15 por ciento del PIB mexicano.

Desde 1998 la regulación de los bancos se ha vuelto mucho más estricta, y el gobierno ha permitido la participación de los bancos extranjeros a fin de que ejerzan una presión competitiva sobre la banca mexicana. El problema de los activos tóxicos finalmente ha sido resuelto, pero debido sobre todo a que los bancos prestan menos al sector privado. A causa de lo frágiles que son todavía las leyes de quiebra, en la actualidad los bancos se muestran extremadamente cautos frente a los prestatarios privados, y, de hecho, el peso de los créditos privados en el conjunto de los activos bancarios pasó del 49 por ciento en 1997 al 30 por ciento en 2003. México todavía no ha resuelto el problema de lograr hacer funcionar los mercados financieros debido a la dificultad de acertar con las reglas «desde abajo» y los incentivos apropiados.⁵¹ Este ejemplo puede darnos una pista de por qué el resultado de las reformas «de libre mercado» en Latinoamérica ha sido tan decepcionante.

SUEÑOS «DESDE ARRIBA»

Así pues, Occidente no puede diseñar una reforma exhaustiva para un país pobre que promulgue leyes benevolentes y cree buenas instituciones que hagan funcionar los mercados. Ya hemos visto que las reglas que logran que funcionen reflejan una compleja búsqueda «desde abajo» de normas sociales, redes de relaciones y leyes e instituciones oficiales que produzcan el mejor rendimiento. Para complicar aún más el asunto, dichas normas, redes e instituciones cambian como respuesta a la variación de las circunstancias y a su propia historia. Diversos filósofos políticos como Burke, Popper y Hayek tuvieron el acierto de comprender que esta interacción social es tan compleja que cualquier reforma «desde arriba» que trate de cambiar de golpe todas las reglas no hará sino empeorar las cosas en lugar de mejorarlas.

El teórico de la economía Avinash Dixit proporciona un ejemplo más reciente de por qué esa reforma «desde arriba» puede tener consecuencias imprevistas. Supongamos que una sociedad facilita las transacciones mercantiles principalmente a través de redes. Ya hemos visto que dichas redes imponen una serie de normas por sí mismas, ya que cualquiera que haga trampas puede ser expulsado de la red y, por tanto, perderá todas las oportunidades de negocio futuras. Supongamos ahora que el Banco Mundial fuerza a un gobierno a establecer un sistema de reglas oficiales supervisadas por tribunales. Supongamos también que dicho sistema paralelo resulta al menos parcialmente eficaz, posibilitando algunas oportunidades de negocio a través de las reglas oficiales. Algunos de los participantes en las redes extraoficiales pueden engañar a sus socios, salir de la red y empezar a operar en el sistema oficial. La sociedad podría así verse atrapada en una desastrosa situación intermedia en la que las redes se rompen, desbaratándose los anteriores sistemas de intercambios, pero el sistema oficial todavía opera de forma imperfecta, limitando con ello el potencial de nuevos intercambios. Tener dos conjuntos de reglas suele ser peor que tener solo uno. Una reforma en que la introducción gradual de reglas oficiales reforzara las redes existentes tendría más éxito que una que tratara de reemplazarlas. Una explicación verosímil de la evolución de las instituciones en Occidente es que las relaciones y normas extraoficiales encarnadas en las redes se fueron consolidando poco a poco en reglas oficiales (que siguen estando respaldadas por relaciones y normas extraoficiales).⁵²

Todo esto no es más que mera especulación, pero el ejemplo de Dixit puede ayudar a explicar por qué la transición del comunismo al capitalismo en la antigua Unión Soviética fue tan desastrosa, y por qué las reformas de libre mercado en Latinoamérica y África resultaron decepcionantes. Incluso en los mercados gravemente distorsionados, los participantes habían formado redes de intercambios y obligaciones mutuos que hacían que el sistema resultara hasta cierto punto funcional. El hecho de tratar de cambiar de golpe las reglas con la rápida introducción de mercados libres vino a trastornar los antiguos vínculos, mientras que las nuevas instituciones oficiales resultaban todavía demasiado débiles para hacer que los mercados libres funcionaran bien. Un avance gradual hacia mercados cada vez más libres habría dado a los participantes más tiempo para adaptar sus relaciones e intercambios.

La principal moraleja de la historia es que la oportunidad del libre mercado depende de opciones sociales «desde abajo» que los planificadores no suelen ser capaces (o no suelen tratar) de entender. Cuando los investigadores se esfuerzan un poco más (como hicieron muchos de los esforzados investigadores en cuyo trabajo se basa este capítulo), se abre la esperanza de la reforma gradual y puntual y de los esfuerzos espontáneos por parte de los buscadores que hay entre los propios pobres.

Las cosas no son tan terriblemente complejas como para que los responsables políticos hayan de limitarse a alzar las manos y decir que no hay esperanza. Los pobres tienen recursos a pesar de los embrollos organizados por los planificadores.

ECONOMÍAS ESTANCADAS, INDIVIDUOS DINÁMICOS

En realidad, ha habido positivas tendencias mercantiles «desde abajo» en África, Latinoamérica y los antiguos países comunistas, y ello pese al fracaso del ajuste estructural y la terapia de choque «desde arriba». La generación más joven está aprovechando las oportunidades de ampliar sus horizontes, y hay muchas más personas que obtienen títulos universitarios avanzados tanto en sus países como en Occidente (un hecho que forma parte del éxito de la India y China). Los niños de la nueva generación llegan a la madurez habiendo conocido únicamente los mercados, y cabe la esperanza de que harán funcionar dichos mercados mejor que sus padres. Las nuevas tecnologías electrónicas están difundiéndose con rapidez; es el caso de los ordenadores, el acceso a internet, los teléfonos móviles o los reproductores de vídeo y de DVD.

En 1992, el cineasta nigeriano Ken Nnebue rodó una película titulada Vivir en cautiverio, un melodrama sobre un hombre que se une a una secta secreta que le promete grandes riquezas si sacrifica a su esposa. Los diálogos del filme son en ibo, con subtítulos en inglés. En lugar de proyectar la película en cines, algo que no está al alcance de muchos nigerianos, Nnebue la editó directamente en vídeo. Así fue como nació la industria cinematográfica nigeriana, conocida como «Nollywood» y considerada a veces la tercera industria cinematográfica del mundo por detrás de Hollywood y Bollywood (como se denomina a la industria del cine de la India). Rodando con presupuestos muy bajos y un calendario ajustado, los cineastas nigerianos producen como churros miles de títulos asequibles para los africanos pobres. Esta industria logra llegar a un mercado inmenso haciendo especial hincapié en las culturas locales y en los temas más relevantes para los africanos. Así, en las tiendas de vídeo de Nigeria la gente suele ignorar los últimos estrenos de Hollywood y prefiere en cambio los de Nollywood.⁵³

Pese al estancamiento económico de África, no hay que creer que en el continente la vida permanece invariable. Las nuevas tecnologías se han ido difundiendo, proporcionando a los africanos más información, más entretenimiento y más opciones. El número de televisores en los que poder disfrutar de las películas de Nollywood se ha disparado, siguiendo la evolución del anterior boom de los aparatos de radio (véase la figura 9).

Existe otro interesante indicador del incremento de los mercados «desde abajo». En algún momento de finales de la década de 1990, detecté el extraordinario predominio de los teléfonos móviles casi en todas partes, desde Moscú hasta Praga, pasando por Accra, Soweto o La Paz. A veces me parecía que en dichos lugares había más gente hablando por teléfono móvil mientras andaba por la calle que en otras zonas mucho más ricas, como Estados Unidos. La figura 10 muestra el aumento de la densidad de teléfonos móviles en África, Latinoamérica y los antiguos países comunistas (cada unidad de incremento del gráfico representa una decuplicación del número de teléfonos móviles por cada diez personas).

En África, desde 1996 el número de teléfonos móviles se ha multiplicado por diez cada tres años. El boom de la telefonía móvil muestra exactamente hasta qué punto los pobres buscan las nuevas oportunidades tecnológicas, sin que haya habido ninguna intervención estatal, sin ningún ajuste estructural o terapia de choque que promueva los teléfonos móviles. No se trata meramente de placeres consumistas. Los teléfonos móviles ayudan a los granjeros, pescadores y empresarios a informarse sobre los precios, los proveedores y los clientes, a organizar reuniones, a transferir fondos y a muchas otras cosas que resultan ser auténticas pesadillas logísticas en una sociedad que carece de buenas líneas telefónicas fijas, servicios postales funcionales o carreteras adecuadas.⁵⁴

El empresario Alieu Conteh inició la construcción de una red de teléfonos móviles en la República Democrática del Congo (el antiguo Zaire) cuando el país se hallaba todavía en plena guerra civil, en la década de 1990. Con los soldados rebeldes rondando por todas partes, no podía conseguir que un fabricante extranjero le enviara las antenas a su país, de modo que encargó a los lugareños que montaran antenas improvisadas soldando piezas de metal de desecho. La demanda de teléfonos de Conteh se disparó, y en 2001 formó un consorcio con la firma sudafricana Vodacom. Una pescadora analfabeta que vive sin electricidad a orillas del río Congo depende del teléfono móvil para vender su pescado. Dado que no puede guardarlo en un refrigerador, lo mantiene vivo sumergiéndolo con un sedal en el río hasta que sus clientes le hacen el pedido. Hoy Vodacom Congo cuenta con 1.100.000 usuarios, y a esa cifra se añaden cada día más de un millar.⁵⁵

Ha habido un aumento explosivo similar del número de usuarios de internet en Europa oriental, Latinoamérica y África. En mi primer viaje a Ghana como representante del Banco Mundial, en 1985, tuve que hacer una llamada de emergencia a Estados Unidos a través de la única línea telefónica internacional que funcionaba en Accra, que utilizaba una centralita de la Segunda Guerra Mundial situada en el sótano de un hotel. Hoy, la habitación del hotel en el que me hospedo cuenta con conexión a internet inalámbrica, gracias a la cual puedo comunicarme todos los días con mi hogar. Mientras que en 1996 el país africano típico tenía un solo usuario de internet por cada 27.000 personas, en 2003 esa cifra era de uno por cada 138 personas, y sigue aumentando con rapidez. Aunque los antiguos países comunistas también partían de una ausencia casi total de usuarios de internet en 1996, allí la cifra ha experimentado un incremento constante y hoy supera a la de Latinoamérica y el Caribe (si bien esta última región ha experimentado asimismo una rápida expansión de internet).

Aunque en el plano económico general el crecimiento resulta decepcionante, hay personas que contradicen esa tendencia. Una mujer de cuarenta años llamada Ayorkor que vive en Teshie, una población cercana a Accra, relata así su historia:

Yo podía ahorrar un poco y alimentar a mis hijos al mismo tiempo. Cuando pude ahorrar lo suficiente, empecé a vender ñame cocido, y con ello gané más dinero y pude ahorrar. Tuve la suerte de conocer a un amigo que me proporcionó ropa de segunda mano a crédito para venderla. Eso me fue muy bien y empecé a disponer de un capital. Ahora comercio con mi propio dinero. Mis dos hijos mayores cursan estudios de secundaria, y el pequeño, que tiene dieciocho meses, está en una crêche [«guardería»]. Logré salir de la pobreza porque no estaba dispuesta a renunciar, así que me esforcé y, con la ayuda de un amigo, pude triunfar.

Un hombre de setenta y seis años llamado Udo, residente en Ikot-Idem, Nigeria —y que tiene dos esposas y trece hijos—, relata una historia similar acerca de cómo salió de la pobreza:

Cuando empecé a arreglármelas solo, decidí comerciar con jabón. Mi capital inicial provenía de la recolección y venta de frutos de palma, y de haber ahorrado los beneficios que obtuve. Mi capital inicial de dos manilla [una moneda tradicional] lo invertí sabiamente y produjo buenos dividendos. Cuando había ahorrado veinte manilla, compré una partida inicial de gallinas por tres manilla. Después de trabajar duro muchos años, pude casarme. Después de contraer matrimonio me volví otra vez pobre. Pero seguí cosechando frutos de palma y elaborando vino de palma hasta que pude ahorrar lo suficiente para sostenerme económicamente. Cuando tuve ahorrados quince chelines compré unas cuantas semillas, que transportaba sobre la cabeza para venderlas en Azumini. Gracias a eso pudimos combinar con éxito el comercio de jabón con un negocio de semillas de palma. Ahorré hasta veinte libras para comprar una bicicleta nueva, lo que me permitió ampliar mi negocio. Mi esposa y yo empezamos a vestirnos de manera adecuada. Compramos más tierras de cultivo e intensificamos la producción de alimentos. Tras haber adquirido suficiente tierra procedí a plantar palmas, que obtuve del gobierno. Cultivé esas plantas, y con la subvención recibida del gobierno para fertilizantes y aperos creé mi plantación. La plantación de palmas me ha permitido construir mi propia casa y alimentar a mi familia.

Estos ejemplos de dinamismo en el nivel más bajo no han logrado aún impulsar a las sociedades en su conjunto hacia un crecimiento sostenido, por todas las razones que se exponen en este capítulo y en el siguiente. Los individuos son dinámicos, pero las complejas interacciones de dichos individuos en la sociedad pueden hacer que las economías se estanquen. Aun así, el dinamismo de los pobres en el nivel más bajo a veces puede hacer que la sociedad en su conjunto salga de ese estancamiento.

EL MILAGRO DE XIAOGANG

En 1978, en la diminuta aldea de Xiaogang, en la provincia de Anhui —el corazón del cultivo de arroz en China—, veinte familias celebraron una reunión secreta. Los lugareños estaban desesperados porque se morían de hambre. Tal como relata la historia John McMillan, un economista de Stanford, el sistema de comunas que los comunistas establecieron en toda China desembocó en un colapso de la producción de alimentos. Bajo ese sistema, todo el mundo era colectivamente responsable de labrar la tierra, y todo el mundo recibía una parte de la producción. Obtenías tu parte de arroz tanto si te esforzabas como si no, y, de resultas de ello, la gente apenas trabajaba. Los habitantes de Xiaogang llegaron a un acuerdo: dividirían la tierra, la cultivarían individualmente y cada cual se quedaría con la producción de su parcela. Mantuvieron su acuerdo en secreto por temor a las autoridades comunistas. La producción de arroz en Xiaogang se disparó. Los resultados eran demasiado espectaculares para mantenerlos mucho tiempo en secreto; las aldeas vecinas querían saber cómo se las había arreglado Xiaogang para incrementar tanto su producción de arroz. Así pues, hubo otras aldeas que también establecieron un sistema de agricultura individual.

No pasó mucho tiempo antes de que las autoridades comunistas se enteraran de aquel brote espontáneo de derechos de propiedad en el campo. Las noticias llegaron en un momento propicio, cuando los reformistas del partido trataban de librarse de los doctrinarios maoístas. Frente a la evidencia de que la producción de alimentos se incrementaba de manera espectacular con la agricultura individual, los funcionarios provinciales del Partido Comunista dieron su bendición al sistema e informaron debidamente de los acontecimientos a las autoridades de Pekín. En 1982, un congreso del Partido Comunista vino a ratificar lo que en el campo era un hecho, aprobando la agricultura individual. En 1984 ya no quedaban comunas.⁵⁶ Aquel fue solo un guijarro que desencadenó el alud del milagro económico chino. Así, en China, una reforma gradual y de origen local resultó mucho mejor que las fantasías de los foráneos y la terapia de choque en Rusia.

Los reformadores puntuales, tanto autóctonos como extranjeros, pueden tratar de avanzar hacia sistemas mejores que sean sensibles a las condiciones locales y que desencadenen el dinamismo individual en todas partes. El dinamismo de los pobres en el nivel más bajo tiene un potencial mucho mayor que los planes elaborados al más alto nivel.

INSTANTÁNEA: EL ENFOQUE DE INSPIRACIÓN EMPRESARIAL DE LA FUNDACIÓN SHELL PARA COMBATIR LA POBREZA

Uno de los problemas menos conocidos de la pobreza es el humo que se dispersa en el interior de las viviendas cuando se cocina. Durante un reciente viaje a África, vi a una muchacha cocinando durante todo el día en una choza sin ventilación, con un humo tan denso que no fui capaz de permanecer en la choza más que unos segundos. Esta escena es común en los hogares de toda África, multiplicando exponencialmente las posibilidades de que los niños fallezcan a causa de infecciones respiratorias. La Organización Mundial de la Salud calcula que la contaminación atmosférica interior en una choza llena de humo supera en un factor de sesenta el índice máximo permitido en la Unión Europea para la contaminación atmosférica exterior.⁵⁷

Los sufrimientos que provocan las infecciones respiratorias agudas resultan difíciles de explicar a las sociedades ricas, que ya no los experimentan. Los pulmones se llenan de pus, que el paciente expulsa en parte a través de la tos. La infección provoca escalofríos, fiebre, convulsiones, fuertes dolores de pecho, náuseas y vómitos. Si la infección no se trata sobreviene la muerte. Así es como mata el humo de las estancias interiores. La cifra de víctimas es de aproximadamente 1.800.000 personas al año en todo el mundo.

El Grupo Shell es una de esas grandes empresas multinacionales que tanto temen los detractores de la globalización. Muchas de esas empresas están respondiendo a esa presión social mediante la creación de fundaciones benéficas, a las que aportan sus peculiares destrezas comerciales (que les hacen pensar más como buscadores que como planificadores). El ala benéfica del Grupo Shell, la Fundación Shell, explica así su planteamiento filantrópico:

Nuestros socios tienen que adherirse y aplicar el pensamiento comercial y los principios comerciales a su modo de operar y a las intervenciones que proponen. [...] [Estimulamos] el desarrollo por parte de nuestros socios de la misma serie de habilidades e instintos empresariales [...] que usan los empresarios de todo el mundo para identificar y evaluar las oportunidades comerciales y, luego, superar los problemas que deban resolverse por el camino para crear y gestionar una empresa. Entre ellas se incluyen comprender el mercado y saber quiénes son tus clientes, qué quieren y por qué están dispuestos a pagar. [...] Normalmente nuestros socios [...] serán especialmente «empresariales» en su búsqueda de soluciones.

Así, por ejemplo, la Fundación Shell está abordando el problema de los humos en el interior de las viviendas. Los planteamientos de ayuda tradicionales no han avanzado mucho en la solución de este problema. Los organismos donantes oficiales trataban de imponer soluciones técnicas a los pobres —tales como cocinas diseñadas para reducir la cantidad de humos— sin consultarles acerca de qué tipo de cocinas querían y estaban dispuestos a usar. La tasa de utilización de esas nuevas cocinas resultó ser enormemente decepcionante. Los planificadores de la ayuda no pensaban en términos empresariales (es decir, con el objetivo de dar a los clientes lo que estos querían y a un coste razonable). La Fundación Shell está experimentando con un enfoque basado en el mercado, en el que decenas o incluso centenares de microempresas fabrican y distribuyen cocinas, adaptándolas a los deseos de los consumidores locales. Se trata de un enfoque pragmático; una combinación de ventas al contado a los consumidores, ventas a ONG y a instituciones públicas que emplean sus propias redes de distribución social, experimentación con microcréditos para financiar las compras de cocinas, y la aceptación de pagos en especie en lugar de dinero.

La beneficencia corporativa no puede reemplazar a la ayuda internacional oficial, pero su enfoque de inspiración empresarial representa un buen modelo de lo que significa ser un buscador.

INSTANTÁNEA: MEJORAS PARA HACER NEGOCIOS

No todas las mejoras puntuales son proyectos tangibles. Simeon Djankov, del Banco Mundial, junto con numerosos colaboradores, ha puesto en marcha una prometedora iniciativa para reducir los obstáculos a la hora de hacer negocios en los países pobres. En sus investigaciones ha descubierto que los países que requieren más papeleo para crear una nueva empresa cuentan con un mayor nivel de corrupción y con mayores sectores extraoficiales operando al margen de la ley. En los países pobres, los negocios se ven también restringidos por los complicados procedimientos necesarios para cobrar las deudas, imponer el cumplimiento de los contratos, registrar la propiedad y cobrar de los socios comerciales quebrados.⁵⁸ «En Maputo hacen falta 153 días para crear una empresa, mientras que en Toronto solo dos. En Yakarta cuesta 2.042 dólares, o el 126 por ciento del valor de la deuda, imponer el cumplimiento de un contrato, mientras que en Seúl cuesta solo 1.300 dólares, o el 5,4 por ciento del valor de la deuda. En Abuja se necesitan veintiún trámites para registrar la propiedad comercial, mientras que en Helsinki solo hacen falta tres. Si un deudor se vuelve insolvente y quiebra, en Bombay los acreedores recibirán 13 centavos por cada dólar, mientras que en Tokio serán más de 90 centavos.»⁵⁹

Djankov y sus colaboradores han ilustrado vívidamente el tema al recopilar diversos indicadores de los costes de hacer negocios en el mayor número posible de países del mundo. Todos los años publican un informe en el que se destacan los países que más han mejorado y aquellos que no han logrado mejorar. Este honesto informe afecta a la capacidad de un país para atraer capital, y con ello crea incentivos para realizar cambios puntuales en las regulaciones más engorrosas.

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Planificadores y gángsteres

Ni la vida, ni la libertad, ni la propiedad de nadie están a salvo mientras el Parlamento esté reunido.

Corolario de la ley de Murphy

Al partir hacia el exilio en 1828, después de haber gobernado durante tres años, Antonio José de Sucre Alcalá, el primer presidente de la Bolivia independiente, resumió la situación de su país: «La solución era imposible».¹ Ciento noventa y cinco presidentes después, el mandatario boliviano Carlos Mesa quizá tuviera pensamientos similares cuando renunció debido a las presiones en junio de 2005.

En el siglo XVI, Bolivia (entonces conocida como Alto Perú) era una de las provincias más ricas del Imperio español en América. Hoy es uno de los países más pobres de la América de habla española.

¿Qué es lo que hace a Bolivia tan pobre e ingobernable? Tal vez los 450 años de gobierno de una élite blanca sobre una nación mayoritariamente indígena tengan algo que ver con ello. Todavía en 1997 los representantes de los partidos indígenas significaban menos del 1 por ciento del Congreso. El gobierno boliviano figuraba en el cuartil de los peor clasificados en función de su nivel de corrupción.

En 1545 los españoles descubrieron la veta de plata más rica de todo el continente americano en Potosí.² Desde entonces, y hasta la década de 1650, Potosí fue la mayor mina de plata del mundo, lo cual desencadenó la primera gran expansión económica de Bolivia. En aquel momento Potosí era la mayor ciudad de todo el hemisferio occidental.³ Los europeos propietarios de las minas reinstauraron un sistema de trabajo forzado que había existido previamente bajo el Imperio inca, el denominado sistema de la mita, reclutando a la población indígena para que realizara el desagradable trabajo de las minas.

El boom económico trajo pingües beneficios para los agricultores europeos que cultivaban maíz, trigo y hoja de coca para los trabajadores de las minas. Bajo el sistema denominado de la «encomienda», los conquistadores, bien relacionados, obtuvieron grandes concesiones de tierras con derechos sobre la mano de obra y los productos agrícolas de los indígenas que vivían en ellas.

La mortalidad entre los indígenas fruto de las enfermedades europeas vino a quebrantar las comunidades tradicionales y dejó muchas tierras libres, que los europeos, más ricos, incorporaron a las antiguas encomiendas, ahora denominadas «haciendas». Los hacendados empleaban mano de obra indígena integrada por aquellos a quienes el declive de las comunidades tradicionales había dejado desamparados.⁴ El resto de los indígenas vivían en sus propias comunidades, sometidos a un tributo de la Corona.

Bolivia fue la última colonia española de América que alcanzó la independencia, en 1825. Pero el nuevo Estado independiente no era muy distinto de la colonia, y las haciendas no hicieron sino crecer en importancia. En 1846, alrededor de 5.135 hacendados dirigían una fuerza de trabajo de 400.000 campesinos indígenas, mientras que otros 620.000 vivían en comunidades autónomas. Otros 200.000 eran pequeños terratenientes o arrendaban tierras de las haciendas o las comunidades libres.⁵ El boom del estaño, durante el período 1880-1930, no hizo más que impulsar una demanda aún más voraz por parte de los grandes terratenientes. El gobierno disolvió las comunidades indígenas libres al introducir los derechos de propiedad individual sobre la tierra. Las haciendas adquirieron tierras a través de pequeñas compras en cada comunidad a fin de quebrantar la cohesión de las comunidades, y luego emplearon el fraude y la fuerza, además de la compra directa, para adquirir las tierras de los indígenas. Así, las comunidades libres vieron cómo el porcentaje de tierras en su posesión pasaba de la mitad en 1880 a menos de una tercera parte en 1930. Y esta tercera parte estaba formada por las tierras menos aptas para el cultivo.⁶

Tampoco es que los indígenas pudieran hacer mucho para protestar. La élite mostraba poco interés en la educación de la mayoría. A mediados del siglo XIX, solo alrededor del 20 por ciento de la población hablaba español,⁷ y solo el 10 por ciento de los niños en edad escolar asistían a la escuela.⁸ Por entonces, el requisito de saber leer y escribir restringía el voto a la población blanca, y en 1900, por ejemplo, el electorado estaba integrado por solo unas treinta mil o cuarenta mil personas.⁹ En el censo de 1900, el 13 por ciento de los bolivianos eran blancos. Los indígenas trabajaban en las haciendas a cambio de utilizar las tierras en usufructo. Ejercían el odiado papel de pongos para los terratenientes, atendiendo a las necesidades personales de la familia del hacendado. Los indígenas debían ejercer de pongos incluso si el terrateniente vivía en una ciudad lejana, y era el propio indígena el que había de afrontar los gastos de transporte.

La revolución de 1952 no logró ayudar a los bolivianos pobres a salir de la pobreza. Lejos de ello, dicha revolución dio un giro conservador, en el que la élite blanca pronto recuperó su preponderancia. A una serie de gobiernos civiles inestables los siguieron una serie de gobiernos militares no menos inestables. Los militares gobernaron de 1964 a 1982, y entre 1964 y 1981 hubo ocho golpes de Estado. Bolivia regresó a la democracia en 1982, pero la transición no estuvo exenta de dificultades. Bajo el primer gobierno democrático, la mala gestión económica hizo que la hiperinflación alcanzara un máximo del 25.000 por ciento en 1985.¹⁰

A partir de ese año, los donantes se implicaron más profundamente en el país. El gobierno logró reducir la inflación y aplicó una serie de reformas orientadas al libre mercado a instancias del FMI y el Banco Mundial; pero no se reactivó el crecimiento económico.

Después de todos los vaivenes de la historia boliviana, los indígenas siguen marginados de la sociedad nacional. La representación de los partidos indígenas en el Congreso siguió siendo de solo el 1 o el 2 por ciento en el nuevo período democrático de 1982-1997. En 2002 la incidencia de la extrema pobreza entre los indígenas era del 52 por ciento, frente al 27 por ciento en el caso de la población no indígena.

Tras la caótica historia de dominio minoritario europeo en Bolivia, las instituciones del país quedaron debilitadas. Entre 1931 y 1982 hubo dieciséis grandes purgas del sistema judicial, lo que vino a subordinar los tribunales a los intereses políticos.¹¹ Cierto estudio calificaba el Servicio de Aduanas y la Hacienda bolivianos como los organismos públicos más politizados y corruptos del país. Los estudios empresariales citan a Bolivia como uno de los primeros países del mundo en cuanto al porcentaje de empresas que mencionan la corrupción y la deshonestidad de los tribunales y de la policía como un obstáculo a la hora de hacer negocios allí.¹²

Las crecientes demandas de representación por parte de los grupos indígenas provocaron la actual crisis política. La guerra al tráfico de cocaína impuesta al país por Estados Unidos perjudicaba a los cultivadores de hoja de coca (también indígenas en su mayoría). Las condiciones del ajuste estructural del FMI eran impopulares. Tras haberse beneficiado tan poco de las anteriores expansiones económicas debidas a la plata y el estaño, los grupos indígenas se muestran hoy recelosos con respecto al incipiente boom del gas natural propiciado por compañías extranjeras. En abril de 2000 estallaron violentas revueltas, así como en septiembre y octubre del mismo año, en enero de 2002 y en febrero de 2003, antes de que la revuelta de octubre de 2003 forzara la dimisión del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada.¹³ Su sucesor, Carlos Mesa, también hubo de renunciar en junio de 2005. Mesa fue incapaz de afrontar una nueva revuelta de manifestantes indígenas, que bloquearon las carreteras de La Paz exigiendo la nacionalización de la industria del gas.¹⁴

PLANIFICADORES Y POLÍTICOS

Un instinto visceral que mucha gente tiene con respecto a la pobreza de las naciones probablemente se acerca mucho a la verdad: todo es cuestión de política. Como si los problemas con los mercados no fueran suficientes, los países pobres tienen también malos gobiernos. Un buen gobierno podría resolver algunos de los problemas con los mercados a los que me he referido antes.

Los planificadores optan por una de dos opciones frente a los malos gobiernos. Una de ellas (asociada al gobierno estadounidense, el Banco Mundial y el FMI) afirma que los gobiernos de los países pobres son horribles y que Occidente debería ponerse duro con los malos gobiernos, obligándolos a cambiar para seguir recibiendo ayuda. La otra opción (asociada a las Naciones Unidas y a Jeffrey Sachs) afirma que los gobiernos de los países pobres no son tan malos y que cada país debe poder ser libre de determinar sus propias estrategias de desarrollo. Sin embargo, esto viene a limitar artificialmente el debate. Puede que sea cierto que los gobiernos de los países pobres son malos, y puede que no sea menos cierto que los intentos de cambiarlos por parte de Occidente no han dado ningún fruto. Prosiguiendo mi búsqueda subliminal de las verdades políticamente menos atractivas, este capítulo considera qué es lo que hay que hacer si las dos afirmaciones son ciertas.

Tengo la sensación de ser muy poco diplomático al señalar con el dedo un mal gobierno en otro país. En sintonía con el espíritu del resto del libro, pienso que los foráneos como yo necesitamos una buena dosis de humildad cuando se trata de juzgar al gobierno de otra sociedad. Ciertamente mi propio gobierno, el estadounidense, no es precisamente un dechado de virtudes, dado que se dedica a ir por ahí invadiendo otros países por razones poco convincentes, violando los derechos humanos de los prisioneros en su guerra contra el terrorismo y financiando campañas políticas con sobornos empresariales. No voy a aludir aquí a ningún estereotipo de mal gobierno, propio de una república bananera, que englobe a todos los países en desarrollo. Lo cierto es que hay muchas diferencias, tanto entre los países en desarrollo como, dentro de los propios gobiernos, en la calidad de los funcionarios públicos. En casi todos los gobiernos existe un estrato de tecnócratas capaces, honestos y bienintencionados, que en sí mismos constituyen un prometedor grupo de buscadores que tratan de encontrar el modo de aumentar las oportunidades para los pobres. Tras un par de decenios trabajando en países en desarrollo, he conocido a funcionarios públicos excepcionales en todos los continentes, por los que siento una gran admiración. Dichos funcionarios se quejan de la mala política y de la corrupción de sus países con más conocimiento de causa que cualquier foráneo.

Debemos afrontar la realidad: varios decenios de investigaciones sociológicas, por no mencionar la observación cotidiana, muestran lo disfuncional que puede llegar a ser un gobierno en muchos países del resto del mundo. Hacemos un flaco favor a los pobres si nos limitamos a respetar afectuosamente las sensibilidades de los malos gobernantes que oprimen a su propio pueblo.

El tema de este capítulo es similar al anterior sobre los mercados libres: la democracia funciona, pero imponer la democracia desde fuera no. En primer lugar, en él se esboza un guión —al estilo de los seminarios «Civics 101»— acerca de cómo podría funcionar un buen gobierno a través de la democracia. No se pretende aquí resolver las muchas y complejas cuestiones que suscita el debate sobre si la democracia funciona o no y cómo funciona. Simplemente, se ofrece un punto de vista sobre la democracia que pone de relieve sus virtudes en comparación con la ayuda occidental; la democracia comporta retroalimentación y responsabilidad, lo que estimula a los buscadores, mientras que la ayuda internacional (o, en un capítulo posterior, la intervención militar) no.

¡Pero los planificadores sin retroalimentación ni responsabilidad no pueden imponer un sistema de retroalimentación y responsabilidad! En este capítulo se explicita más este hecho torturando al lector con muchas de las complejidades que hacen que resulte tan difícil alcanzar la democracia y el buen gobierno, incluso para las personas directamente afectadas, y mucho más aún para los foráneos. Por último, se examinan algunas de las evidencias acerca de cómo responden los donantes a los malos gobiernos.

Tras el fracaso de las reformas orientadas al libre mercado, el siguiente paso en la escalada de la «carga del hombre blanco» (principalmente en la década de 1990) fue el intento de fomentar «buenas instituciones». Con sus titánicos esfuerzos para transformar los malos gobiernos en buenos, los donantes acabaron por ser incapaces de eliminar a los gángsteres. He aquí otra muestra más de que los planificadores intentan lo imposible en lugar de dejar a los buscadores trabajar en lo posible. (En los dos últimos capítulos examinaremos cómo los planificadores foráneos tratan de imponer el buen gobierno a través de los fideicomisos «posmodernos» y de la invasión militar.)

¿PUEDE EL ESTADO CONSTRUIR UNA BUENA SOCIEDAD?

Las instituciones públicas como los tribunales, la judicatura y la policía pueden resolver algunos de los problemas que, como hemos visto en el capítulo anterior, plantean las transacciones mercantiles. Los tribunales imparciales y la policía ayudan a hacer funcionar el mercado en los países ricos al imponer el cumplimiento de los contratos, proteger los derechos de propiedad, proporcionar seguridad contra los depredadores y castigar a quienes quebrantan la ley.

El talón de Aquiles es que cualquier gobierno que sea lo bastante poderoso para proteger a los ciudadanos contra los depredadores será también lo bastante poderoso para convertirse él mismo en un depredador. Hay un antiguo proverbio latino que dice: «Quis custodiet ipsos custodes?», lo que traducido libremente vendría a ser algo así como: «¿Por qué habría que confiar más en un funcionario público que en un ladrón y asesino en serie?».

La respuesta de la democracia a la cuestión de «¿Quién vigila al vigilante?» (la traducción convencional del mencionado proverbio latino) es esta: todo el mundo. El otro gran invento de la sociedad humana, aparte de los mercados libres, es, pues, la libertad política. Según la visión más simplista de la democracia, una sociedad abierta con libertad de prensa, libertad de expresión, libertad de reunión y derechos políticos para los disidentes constituye un modo de asegurar un buen gobierno. Los individuos libres revelarán cualquier comportamiento depredador por parte de los malos gobiernos, y echarán del cargo a esos políticos mediante su voto. Los votantes recompensarán con períodos más largos en el cargo a los políticos que hallen el modo de ofrecer tribunales, jueces y policías más honrados. Los partidos políticos competirán por agradar a los votantes, exactamente igual que las empresas compiten por agradar a sus clientes. La próxima generación de políticos saldrá ganando si ofrece esos servicios. Obviamente, ninguna democracia se acerca plenamente a ese ideal, pero hay algunas que sí se aproximan lo bastante como para hacer posible el desarrollo.¹⁵

Suponiendo que se cuente con buenas instituciones, los mercados funcionan para los bienes privados, es decir, aquellos que se consumen en privado, que afectan solo a su consumidor individual y a nadie más. Pero ¿qué hay de los bienes públicos, como las carreteras y el agua? Otro logro potencial de la democracia es el de propiciar la retroalimentación por parte de los votantes acerca de cuánto y qué tipo de bien público necesitan. Si los votantes observan que en un determinado lugar hay escasez de carreteras, ejercerán presión votando a los políticos que les ofrezcan un aumento de la construcción y el mantenimiento de carreteras financiado con los impuestos de los propios votantes. Los buscadores políticos responderán a dichas necesidades a cambio del respaldo político de los votantes, de manera similar a como los buscadores privados responden a las demandas de los consumidores. Los votantes rechazarán a un gobierno que deje que proliferen los baches del tamaño de cráteres en las principales vías de comunicación. La existencia de pequeños problemas, como los atascos de tráfico en las grandes ciudades, muestra que esto no funciona a la perfección, pero sí lo bastante bien como para posibilitar el transporte por carretera a gran escala en las sociedades ricas.

Los hechos perfilados en los datos vienen a respaldar la idea de que las democracias funcionan bien a la hora de proporcionar servicios públicos. Algunos investigadores del Banco Mundial han recopilado estudios sobre muchos de los distintos atributos de los gobiernos en todo el mundo. Los dos que resultan aquí más pertinentes son los que miden «la voz y el voto» (es decir, la democracia) y «la eficacia gubernamental» (es decir, si el gobierno arregla o no los baches). Desde luego, ambos se hallan fuertemente correlacionados, puesto que los dos aumentan al hacerlo la renta per cápita (lo que probablemente es a la vez una causa y un efecto). Sin embargo, aun después de eliminar el efecto de la renta per cápita en cada resultado, la democracia sigue estando fuertemente correlacionada con la eficacia gubernamental a la hora de ofrecer servicios públicos. La figura 12 muestra las partes de la democracia y la eficacia gubernamental que no se explican en virtud de la renta per cápita; la parte no explicada de la democracia se halla fuertemente asociada a la parte no explicada de la calidad de la oferta de servicios públicos.

La democracia es un sistema «desde abajo» que, de modo similar a los mercados libres, recompensa el conocimiento local y especializado. En una democracia, los engranajes que chirrían son convenientemente engrasados. Quien se queje ruidosamente de sus problemas locales —lo cual suele estar relacionado con la gravedad de dichos problemas— atraerá la atención de los políticos y obtendrá un remedio. Los políticos elegidos democráticamente en el ámbito nacional elaborarán soluciones a los problemas nacionales que serán más sensibles a las peculiaridades de las culturas locales, las normas sociales y las circunstancias que las que impondrían los benefactores foráneos. Dani Rodrik, un economista de Harvard, califica la democracia de una «metainstitución» que emplea un conocimiento localmente específico para elegir todas las demás instituciones apropiadas para hacer funcionar una sociedad.¹⁶

¿POR QUÉ LA DEMOCRACIA NO ES TAN SENCILLA?

Por desgracia, la democracia no representa una solución fácil para los países pobres, tal como tampoco la representan los mercados. El camino hacia una democracia estable resulta aún más tortuoso que el camino hacia unos mercados eficientes. Exactamente igual que sucede en los mercados, el funcionamiento de la democracia depende de la lenta evolución «desde abajo» de una serie de reglas que garanticen el juego limpio. Se pueden hacer trampas en las elecciones igual que se puede engañar a los clientes en el mercado, tal como ilustra la triste historia de las elecciones amañadas en todo el mundo. ¿Cómo evitar las trampas? Por citar solo un problema, los jueces podrían arbitrar una competencia política limpia, pero ¿quién nombraría a esos jueces electorales?

Aparte de las trampas, la democracia constituye un intrincado conjunto de elementos que van mucho más allá de la mera celebración de elecciones. Otro problema de la democracia es el de la tiranía de la mayoría. Si la mayoría de la sociedad odia a una minoría, puede que decida maltratarla. Si la mayoría odia las opiniones de alguna minoría, puede que vote a favor de censurar a los disidentes. Ello limitaría la libertad de expresión y de debate, que constituye una de las virtudes de la democracia. Estas posibilidades están lejos de ser meras hipótesis en las democracias de los países pobres, que a menudo se polarizan en torno a variables étnicas y de clase, y donde los vencedores a menudo abusan de los perdedores.

De ahí que una definición completa de la democracia comporte también cierta protección de los derechos individuales y de la libertad de disentimiento además del gobierno de la mayoría. Para ver por qué la democracia no funciona bien sin esos elementos, considérese lo que se conoce como la «paradoja de la democracia». Dicha paradoja consiste en la posibilidad de que la mayoría vote a favor de abolir la propia democracia.

Para entender cómo podría ocurrir eso, supongamos que la mayoría quisiera asegurarse de que se aplicaran para siempre las políticas por las que aboga. Para ello simplemente podrían votar a favor de negarle a la minoría el derecho a votar en futuras elecciones. Así, por ejemplo, en Estados Unidos los denominados «estados rojos»,* que en las elecciones de 2004 obtuvieron una ligera mayoría, podrían querer asegurarse de que, en adelante, el gobierno estadounidense estuviera integrado por propietarios de armas temerosos de Dios en lugar de por parejas de gays casados partidarios del aborto. Para ello podrían aprobar una reforma electoral que negara el derecho de voto a los ciudadanos de los «estados azules». Luego la mayoría formada por los más fanáticos de entre los votantes podría votar a favor de rescindir el derecho de voto a la minoría formada por los menos fanáticos. De ese modo, el electorado quedaría reducido a poco más del 25 por ciento de los ciudadanos. Este proceso podría repetirse indefinidamente, hasta que solo votaran, por ejemplo, los telepredicadores evangelistas.

Afortunadamente, la Constitución estadounidense y sus enmiendas garantizan a todo ciudadano una serie de derechos básicos, como el derecho de voto y la libertad de expresión; normalmente hay honestos jueces del Tribunal Supremo que velan por la aplicación de la Constitución, y las normas sociales que se opondrían a una violación tan patente de los derechos de los «estados azules» son fuertes. La democracia estadounidense no es una utopía; es solo un sistema que ha funcionado bastante bien a la hora de procurar buenos resultados económicos para la mayoría de la gente. Posiblemente, las normas sociales constituyen la parte más difícil de la construcción de una democracia, y muchos países pobres se hallan aún lejos de dichas normas. Un clásico de las elecciones en muchos países pobres es el hecho de acosar e intimidar a la oposición para que no vote.

Los derechos de las minorías son aún más importantes en los países pobres étnicamente más heterogéneos. Por desgracia, esa misma heterogeneidad étnica hace que la evolución de una democracia que proteja a las minorías sea más improbable, tal como han señalado recientemente Philippe Aghion, Alberto Alesina y Francesco Trebbi, de la Universidad de Harvard. Las personas que elaboren las reglas pertenecerán sin duda al grupo étnico mayoritario, y no es probable que promulguen leyes que les hagan renunciar a una parte de su poder en favor de un grupo minoritario (tal como pueden atestiguar hoy los iraquíes suníes). Aghion, Alesina y Trebbi descubrieron que la probabilidad estadística de que existan frenos al poder ejecutivo de la mayoría (e incluso de la democracia en general) es menor allí donde hay una mayor heterogeneidad étnica.¹⁷ De hecho, un reciente estudio reveló que la democracia, tal como suele definirse en el proyecto «Polity IV», no disminuye la probabilidad de que se produzca la más extrema de todas las violaciones de los derechos de las minorías: el asesinato masivo (incluso el genocidio) desde el propio Estado de víctimas políticas o étnicas.¹⁸ Una definición más completa de democracia incluiría, pues, la protección de las minorías.

DERECHOS DE PROPIEDAD Y DEMOCRACIA

Otra forma de violación de los derechos individuales podría darse si la mayoría decidiera repartirse la renta de una minoría. Ello podría resultar políticamente atractivo si la mayoría fuera pobre y la minoría, rica. Durante mucho tiempo, la democracia fue vista como una amenaza a la propiedad privada precisamente por esta misma razón. James Madison y Alexander Hamilton se preocuparon mucho por este aspecto al redactar la Constitución estadounidense, y trataron de establecer una serie de frenos —como el Senado y el Tribunal Supremo— a una posible mayoría populista. La Quinta Enmienda a la Constitución (la misma que protege frente a la autoinculpación) incorporó la regla de que nadie podía «ser despojado de [...] [ninguna] propiedad sin el debido procedimiento legal; no se tomará [ninguna] propiedad privada para el uso público sin una justa compensación». Aun así, una mayoría populista todavía podría votar a favor de gravar a los ricos con unos impuestos excesivos, impidiendo así futuras perspectivas de desarrollo.

Una oligarquía (el gobierno de unos pocos ricos) podría generar un crecimiento económico decente —aunque en el marco de una justicia pésima— en comparación con una democracia, al menos durante un tiempo. En un trabajo reciente, el economista Daron Acemoglu, del Instituto de Tecnología de Massachusetts (MIT), habla de la disyuntiva que se plantea entre oligarquía y democracia de cara al desarrollo económico.¹⁹ La oligarquía tiene la ventaja de eliminar la amenaza democrática a los derechos de propiedad; ello podría incentivar el desarrollo económico durante un tiempo mientras la élite invierte como mejor sabe, segura de que podrá quedarse con los réditos. Sin embargo, una oligarquía no es un buen sistema para los buscadores. La élite protege solo a los ricos que ya forman parte de ella, y erige barreras frente a la incorporación de recién llegados. Acemoglu señala que, en la dinámica economía mundial, la compensación por cualquier actividad económica concreta es siempre cambiante, dada la decadencia de los viejos sectores económicos y el surgimiento de otros nuevos. Una democracia con los mismos derechos para todo el mundo funciona mejor a la hora de dar oportunidades a los buscadores, a los que necesitamos para hacer surgir los nuevos sectores.

Para concretar un poco más su argumentación, Acemoglu, a modo de ejemplo, compara el Caribe y la Nueva Inglaterra de los siglos XVIII y XIX. A comienzos del siglo XVIII, el Caribe era mucho más rico gracias a las rentables plantaciones de azúcar, propiedad de colonos europeos y atendidas por esclavos africanos. La oligarquía blanca caribeña invirtió mucho en la provechosa economía del azúcar, segura de sus derechos de propiedad, brutalmente impuestos a sus posesiones materiales y humanas. Los habitantes de Nueva Inglaterra tenían más democracia, pero solo unas rentas modestas procedentes de los campos de trigo familiares, la pesca y el negocio del transporte. Sin embargo, Nueva Inglaterra supo aprovechar las nuevas tecnologías derivadas de la revolución industrial, con las correspondientes oportunidades para que surgieran nuevos empresarios de origen humilde. Los oligarcas caribeños, en cambio, se limitaron a seguir produciendo azúcar, a pesar del declive de las fortunas vinculadas a ese sector en el siglo XIX. A finales de ese mismo siglo, Nueva Inglaterra era mucho más rica que el Caribe.

OLIGARQUÍA, DEMOCRACIA Y REVOLUCIÓN

Acemoglu y el politólogo James A. Robinson, de Harvard, también analizan el papel de la oligarquía en un nuevo y fascinante libro, Economic Origins of Dictatorship and Democracy. Consideran que la democracia surge de una confrontación estratégica entre la minoría rica y la mayoría pobre.²⁰ Los ricos prefieren no tener democracia debido a la amenaza de la redistribución. Sin embargo, una amenaza aún peor para la élite es que se produzca una revolución total por parte de los pobres, que destruiría completamente a dicha élite. Los pobres pueden amenazar con la revolución para tratar de obtener concesiones democráticas de los ricos. A menudo solo se da una oportunidad transitoria de que se produzca una revolución, como, por ejemplo, durante una guerra o una grave crisis económica. (Aunque Acemoglu y Robinson piensan en una élite tradicional, la minoría rica podría ser también un grupo recién creado de advenedizos políticos que se alimentaran de las rentas del Estado.)

¿Y por qué los ricos no se limitan a capear la crisis transitoria prometiendo cierto grado de redistribución a los pobres en lugar de aceptar la democracia? ¿O por qué no se limitan a reprimir a los pobres haciendo uso de la fuerza militar? Acemoglu y Robinson muestran que la primera opción no funciona porque, sencillamente, los pobres no son estúpidos y saben que la élite autocrática puede perfectamente derogar las medidas redistributivas en cuanto finalice la crisis revolucionaria. Solo un cambio institucional permanente hacia la democracia asegura a los pobres que seguirán al mando y que se beneficiarán para siempre de cierto grado de redistribución.

La represión podría funcionar con una población pobre y desorganizada, pero se vuelve cada vez más costosa (y menos susceptible de tener éxito) a medida que la mayoría se vuelve más culta y cuenta con buscadores políticamente más activos (algo que no es fácil que se dé en la oligarquía, ya que a menudo esta bloquea la educación universal). En tales circunstancias, la élite acepta una transición a la democracia. Acemoglu y Robinson citan como ejemplo el gradual avance hacia el sufragio universal en Gran Bretaña en el siglo XIX. Como explicó el primer ministro Earl Grey en 1831, mucho antes de que lanzara su mundialmente famosa marca de té: «No hay nadie más decididamente contrario que yo a los parlamentos anuales, el sufragio universal y las elecciones. Mi objetivo no es favorecer, sino poner fin, a semejantes esperanzas y proyectos. [...] El principio de mi reforma es evitar la necesidad de una revolución [...] reformando para preservar, y no para derrocar».²¹

Los ricos aceptaron más fácilmente la democracia en Gran Bretaña y Estados Unidos porque en dichos países el diseño del nuevo sistema democrático incluía algunas medidas que frenaban la capacidad redistributiva de las mayorías. Una asamblea legislativa bicameral significaba que la cámara alta escapaba algo más a la influencia de la mayoría. Un sistema de elección de los representantes en el que «el vencedor se queda con todo» (frente a la celebración de plebiscitos acerca de cómo gravar a los ricos) hacía que los partidarios de la redistribución más radicales resultaran inelegibles.

Los ricos también encontraban tranquilizadora la posibilidad de gastar su dinero ejerciendo presión en contra de la redistribución. En una democracia solo hace falta una cantidad adecuada de protección a los ricos: demasiado poca, y la élite no querrá aceptar la democracia; demasiada, y los pobres se echarán a la calle y harán la revolución como sea. Un ejemplo más reciente es el de la oligarquía militar chilena, que en 1990 aceptó la democracia a condición de dejar al ejército con el suficiente poder para proteger las reformas orientadas al libre mercado y a la propiedad privada que este había introducido durante su sangriento mandato, en el período 1973-1990.

En los países productores de recursos naturales, o en las sociedades muy desiguales (como hemos visto, ambas categorías se solapan en gran medida), las cosas no funcionarán tan bien. En dichas sociedades, los activos de los ricos se dan en forma de tierras o recursos naturales, que resultan mucho más fáciles de gravar que la maquinaria o las capacidades humanas. Los ricos tienen, pues, mucho más que perder si hay una mayoría democrática que decide sobre la tributación. Los pobres elegirán un tipo impositivo mayor cuanto mayor sea la desigualdad. (Tienen más que ganar con la redistribución si la diferencia entre los ricos y los pobres es grande, y tienen menos renta futura que perder si los tipos impositivos penalizan el incremento de la renta.) Asimismo, es mucho más fácil reprimir por la fuerza a los campesinos pobres que a los obreros industriales, algo más ricos. Por lo tanto, la oligarquía perpetua resulta más probable en las sociedades agrarias o mineras desiguales que en las sociedades industriales menos desiguales, como demuestra el caso de Latinoamérica durante la mayor parte de los siglos XIX y XX. Los estudios comparativos entre varios países, de hecho, han revelado que la incidencia de la democracia es superior en las sociedades en las que la clase media posee un mayor porcentaje de la renta, incluso teniendo en cuenta la posible causalidad inversa que vincula la democracia al tamaño de dicha clase media (véase la figura 13).²²

¿Qué ha determinado que haya clases medias de distinto tamaño en los diferentes países? Muchos autores han señalado que puede deberse a la distinta dotación de recursos naturales. Stanley Engerman y Kenneth Sokoloff, historiadores de la economía, han subrayado la contribución de las plantaciones de azúcar y las minas de plata a la elevada desigualdad de Latinoamérica y el Caribe (lo que viene a añadir otra perspectiva al estancamiento del Caribe al que he aludido antes). Las plantaciones y minas han de gestionarse a gran escala y acaban en manos de unos pocos, al tiempo que los propietarios de las plantaciones de azúcar dependen del trabajo de mano de obra esclava, lo que constituye una forma extrema de desigualdad. En Norteamérica no se podía cultivar azúcar; el trigo resultaba mucho más apropiado, y dado que este podía producirse a pequeña escala, en Estados Unidos y Canadá surgió una clase media formada por familias campesinas. También se ha vinculado la fuerte dependencia de los bienes tropicales y los minerales con la desigualdad en otras partes del mundo.

En las sociedades desiguales, la violenta represión de los pobres por parte de los ricos crea una serie de agravios entre las víctimas de dicha represión. La violencia engendra más violencia, con lo que también resulta más probable una revolución violenta (frente al afortunado compromiso democrático descrito anteriormente). De ahí que en Latinoamérica hayamos visto triunfar diversas revoluciones violentas, como la de México, a principios del siglo XX, y las de Bolivia (cuando menos una revolución incompleta), Cuba y Nicaragua, además de varias tentativas revolucionarias, como las de El Salvador, Guatemala y Colombia. Las grandes revoluciones comunistas coronadas por el éxito se produjeron en sociedades agrarias pobres —Rusia en 1917 y China en 1949—, no en sociedades industrializadas como había predicho Marx. En las sociedades agrarias desiguales, la democracia tiende a no durar mucho, ya que se produce una alternancia entre los demagogos populistas que intentan aplicar una redistribución y los ricos que vuelven por sus fueros mediante golpes militares. De hecho, en los datos comparativos entre países, la democracia resulta ser inversamente proporcional al porcentaje que representa la agricultura en la economía de un país (aunque el porcentaje de la agricultura podría ser una mera representación de la renta) una vez considerado el tamaño de la clase media (que sigue siendo un importante predictor estadístico de la democracia).

La oligarquía basada en recursos naturales resulta especialmente adversa para la democracia. Así, el petróleo es tristemente célebre por socavar o impedir la democracia en muchos lugares. Los ingresos derivados de él son muy fáciles de redistribuir, de modo que los privilegiados ricos y bien conectados que se benefician del petróleo controlado por una dictadura tienen mucho que perder con una democracia que sin duda se traduciría en una redistribución. De ahí que veamos a las petroleras luchar desesperadamente por impedir la democracia, con ejemplos que pueden verse desde los ricos países de Oriente Próximo hasta África. Leonard Wantchekon, profesor de ciencias políticas de la Universidad de Nueva York, ha documentado sistemáticamente la relación entre la riqueza de recursos naturales y la autocracia en África, como hicieran otros empleando pautas de ámbito mundial.²³ Wantchekon muestra que allí las nuevas democracias han triunfado sobre todo en naciones pobres en recursos naturales, como Benín, Madagascar y Malí, mientras que los estados ricos en petróleo, como Argelia, Camerún, Gabón y Libia, todavía tienen dictaduras. A escala mundial, en 2004 los productores de petróleo se hallaban por término medio en el cuartil de los peores países del mundo en cuanto a democracia, medida esta última por tres investigadores del Banco Mundial.²⁴ (Por desgracia, y como veremos más adelante, la ayuda internacional puede ser muy similar a las rentas del petróleo en su efecto negativo sobre los incentivos a la democratización.)

El efecto negativo del petróleo en la democracia podría ser uno de los principales mecanismos de la denominada «maldición de los recursos naturales», en virtud de la cual los beneficios de los recursos naturales, pese a incrementar directamente la renta, tienen un efecto negativo en el posterior crecimiento económico.

ESTADOS CON MINORÍAS EUROPEAS²⁵

Existe un gran experimento histórico con la oligarquía que confirma las predicciones de Acemoglu, y que da la casualidad de que se halla indirectamente relacionado con un aspecto desagradable de la interacción de Occidente con el resto del mundo. Fue el asentamiento de europeos relativamente ricos como grupos minoritarios entre los indígenas pobres de América y de algunos lugares dispersos de África. Las zonas de asentamiento minoritario europeo incluían la mayor parte de Latinoamérica y el Caribe, Argelia, Angola, Kenia, Rodesia y Sudáfrica. Los europeos ricos de las colonias de Latinoamérica, el Caribe y África normalmente se atribuyeron el monopolio del poder político y el acceso privilegiado a la tierra y a la educación (aunque ello se produjo en mayor grado en África que en Latinoamérica, dado que en esta última zona las diferencias raciales no eran tan marcadas). De ahí que los blancos encajaran casi a la perfección en la definición y el comportamiento previsible de una «oligarquía». Si bien actualmente las sociedades minoritarias blancas representan solo una pequeña parte de los países pobres, ilustran un problema general de la oligarquía que se halla mucho más extendido.

La figura 14 muestra que, de hecho, en 1820 los asentamientos minoritarios europeos eran más ricos que la media de Australia, Canadá, Nueva Zelanda y Estados Unidos (estos últimos, lugares democráticos con una gran mayoría de población europea). Sin embargo, esos países democráticos superaron de manera espectacular a las economías oligárquicas durante los dos siglos siguientes. Como predecía Acemoglu, la oligarquía puede funcionar bien durante un tiempo, pero a la larga tiende a estancarse. El ejemplo de Bolivia mencionado al principio de este capítulo encaja en esa pauta de oligarquía y estancamiento.

DEMOCRACIA ALIBERAL

En su libro El futuro de la libertad (2003), Fareed Zakaria ha llamado la atención sobre la idea de la «democracia aliberal». ¿Por qué a veces las democracias dan lugar a gobiernos horrorosos pese a las elecciones libres?

Un gran problema de la democracia y el desarrollo, especialmente en el caso de los votantes menos cultos, es que los políticos pueden apelar a los instintos más viscerales de los votantes —al odio, el temor, el nacionalismo o el racismo— para ganar las elecciones. Edward Glaeser, de la Universidad de Harvard, planteó la hipótesis de que los políticos fomentarán el odio cuando ello les ayude a alcanzar otros objetivos políticos no directamente relacionados con este.²⁶ Un político que quiera evitar la redistribución en favor de los pobres predicará el odio étnico hacia una minoría pobre que casualmente resultará ser étnicamente distinta. Así, por ejemplo, los líderes blancos ricos de Sudamérica derrotaron al populismo a finales del siglo XIX persuadiendo a los blancos pobres de que odiaran a los negros pobres (esa es una de las maneras en que la oligarquía puede mantener el poder aun en una democracia). Por desgracia, los empresarios políticos pueden responder a los odios de la mayoría en igual medida que a (o en lugar de) la necesidad de servicios públicos de dicha mayoría.

Sin elementos de protección de los derechos minoritarios como los mencionados anteriormente, en una democracia los grupos étnicos mayoritarios pueden explotar a las minorías. Hoy, en muchos países étnicamente divididos, los políticos suelen explotar las animosidades étnicas para crear una coalición que aspire a redistribuir la renta de «ellos» entre «nosotros». Las perpetuas disputas distributivas entre grupos étnicos que se producen en África, por ejemplo, han obstaculizado la democracia y han hecho que allí resulte difícil el desarrollo a largo plazo. Aun en el caso de que el clientelismo no sea tan manifiesto, los votantes simplemente pueden no confiar en que un líder de otro grupo étnico actuará en defensa de sus intereses. Puede que los distintos grupos étnicos tengan intereses opuestos en lo relativo a los servicios públicos: el grupo A quiere una carretera en su región, pero el grupo B la quiere en la suya; cuanto más segregados estén los grupos étnicos, menos probable será que los votantes del grupo B vayan a usar, o a mantener, la carretera de la región del grupo A. Ello puede hacer que los votantes elijan un nivel inferior de servicios públicos en general. Los investigadores han documentado la existencia de vínculos entre las divisiones étnicas y los bajos niveles de escolarización y de infraestructuras; entre las divisiones étnicas y la mala calidad de los gobiernos, y entre las divisiones étnicas y el bajo nivel de gasto en servicios públicos.²⁷

Los odios étnicos surten efecto incluso cuando la democracia brilla por su ausencia. Así, por ejemplo, los líderes árabes pueden predicar un odio incesante hacia Israel porque dicho odio justifica la existencia de un ejército poderoso, lo que a su vez resulta útil para reprimir a los disidentes políticos y preservar el poder en manos de la autocracia. Es posible que los líderes paquistaníes hayan predicado el odio hacia la India y hayan mantenido viva la disputa de Cachemira por razones similares. El nacionalismo puede constituir una plataforma política aún más popular en los países pobres, donde las masas se juegan una cantidad mucho menor de riqueza acumulada cuando libran guerras étnicas. Ello no supone negar que muchos agravios nacionalistas sean genuinos; se trata simplemente de que los líderes nacionalistas parecen provocar tales agravios a expensas del futuro desarrollo económico.

Otro problema que plantea la visión ideal de la democracia es el de la corrupción. Las contiendas electorales no son ninguna garantía contra la corrupción. Los políticos pueden comprar los votos en lugar de ganárselos mediante un buen gobierno. Pueden robar de las arcas públicas para financiar sobornos a sus seguidores. La corrupción se mezcla con las cuestiones étnicas cuando los partidos compiten por obtener los recursos para su propio grupo étnico. Los políticos pueden comprar a los periodistas o disidentes que podrían revelar sus deslices. Incluso los políticos democráticamente electos pueden comprar los favores del ejército y la policía para intimidar a la oposición en las futuras elecciones. Podría resultar que todos los partidos políticos son corruptos, y que simplemente gana las elecciones el que cuenta con la maquinaria mejor organizada. Así, por ejemplo, en la década de 1990 la democracia paquistaní estaba dominada por dos maquinarias políticas rivales, dirigidas respectivamente por Benazir Bhutto y Nawaz Sharif, ambas igualmente corruptas. El presidente de Pakistán, Faruk Legari, incluso acusó al gobierno de la primera ministra Bhutto de complicidad en los asesinatos de potenciales adversarios (si bien Bhutto negó tales acusaciones). Derrocar una democracia corrupta requiere a menudo libertad de expresión y libertad de prensa, lo que a su vez requiere la existencia de numerosos focos de poder independientes que no puedan ser comprados en su totalidad por los políticos corruptos.

¿Se siente el lector hastiado de todas estas dudas acerca de si habrá o no elecciones libres en los países pobres y, de haberlas, de si funcionarán o no? Espero que sí, que se sienta lo bastante hastiado como para no pretender imponer un patrón democrático simplista a los países pobres. Ni siquiera me he acercado a lo que sería un examen exhaustivo de qué es lo que hace posible o imposible la democracia, que funcione bien o que funcione mal. Sin embargo, incluso este superficial esbozo de la democracia y sus puntos vulnerables ha revelado varias razones por las que es posible que no se consoliden buenos gobiernos: la manipulación de las reglas del juego político por parte de la élite, normas sociales débiles, los terratenientes, los recursos naturales, la elevada desigualdad, la corrupción, así como el nacionalismo y los odios étnicos.

Por desgracia, los organismos de ayuda apenas saben cómo arreglar esos problemas desde fuera cuando tratan de cambiar los malos gobiernos por otros buenos. De hecho, en capítulos posteriores veremos que durante la historia previa de las tentativas europeas de transformación del resto del mundo —colonización, fronteras impuestas desde Europa, descolonización e intervención militar—, Occidente a menudo no ha hecho sino empeorar las cosas, en lugar de mejorarlas, en muchas de esas dimensiones.

GOBIERNOS QUE CONSTITUYEN UN PROBLEMA

Muchos países del «resto del mundo» (en contraposición al «nuestro») tienen condiciones poco favorables a la democracia y el buen gobierno; son productores de recursos naturales como el petróleo, y/o son sociedades agrarias desiguales, y/o son simplemente desiguales y/o padecen graves conflictos étnicos. En consecuencia, muchos países del resto del mundo tienen gobiernos no democráticos y corruptos. Los países mal gobernados son países pobres.

Se observa una correlación entre democracia y renta (véase la figura 15). El gráfico de esta figura es logarítmico, lo que significa que cada unidad de incremento de dicho gráfico representa la duplicación de la renta per cápita. Al avanzar desde los países menos democráticos a los más democráticos, la renta se multiplica por diez.

Correlación no significa causalidad, ya que es posible que los ricos demanden más derechos políticos y, en general, más buen gobierno. Asimismo, la democracia podría verse favorecida por algún otro aspecto del buen gobierno. Sin embargo, para abordar el primer problema, y dado que los investigadores algo saben acerca de los factores determinantes del mal gobierno, se puede analizar si el mal gobierno causa pobreza en lugar de estudiar (sobre todo) lo contrario. Podemos partir de un mal gobierno inducido por los factores mencionados anteriormente —como la dotación de bienes o de recursos naturales— y ver si este se halla asociado a la pobreza. Si es así, ello sugeriría que los malos gobiernos causan pobreza. También podemos comprobar si esos factores no económicos afectan a la pobreza directamente, o si solo lo hacen a través del mal gobierno. La mayor parte de las investigaciones que adoptan esta línea llegan a la conclusión de que, en efecto, el mal gobierno causa pobreza, y de que la influencia de los factores no económicos en la pobreza se da únicamente a través del mal gobierno, y no de manera directa.²⁸

La investigación resulta menos fructífera a la hora de identificar qué aspecto del mal gobierno importa, como, por ejemplo, democracia frente a corrupción. Las diferentes dimensiones del buen gobierno tienden a presentarse en bloques, con lo que resulta difícil señalar cuál de ellos está generando el desarrollo económico.

Ya hemos visto que el mal gobierno tiene mucho que ver con el escaso crecimiento de los países pobres que supuestamente se hallaban atrapados en «trampas de la pobreza». Ahora vemos que hay algunas evidencias de que el mal gobierno tiene mucho que ver, ante todo, con el hecho de ser pobre.

Junto con estos datos formales, hay infinidad de anécdotas sobre lo inoperante que es el Estado en los países pobres a la hora de imponer el cumplimiento de los contratos y de proteger las propiedades y a las personas. En un barrio pobre de Tailandia, la policía era tan ineficaz que los padres explicaban que no dejaban a sus hijos ir a la escuela para que se quedaran guardando la casa a fin de protegerla de posibles robos.²⁹ La policía de Mtamba, Malaui, asignaba a las propias víctimas de los delitos la desagradable tarea de atrapar al ladrón o asesino y llevarlo a la comisaría.³⁰ Lejos de defender los derechos de propiedad, los policías a menudo se apoderaban de propiedades ajenas para obtener sobornos. En Patna, India, la policía confiscó el salón de té de Ali Ahmad, al que detuvo. Para recuperar su local hubo de pagarle a la policía 920 rupias, que su mujer pidió prestadas a un vecino a cambio de un elevado interés. En Patna, la policía y los delincuentes colaboran en actividades de chantaje, acoso y extorsión a los tenderos y vendedores de hortalizas.³¹

Asimismo, los comerciantes de cultivos comestibles de Camerún explican que los soldados y la policía levantan barricadas para exigir sobornos; si los comerciantes no los pagan, se arriesgan a ver confiscados sus productos. No se trata precisamente del tipo de sólidos derechos de propiedad que facilitan el comercio.³²

Los ricos a menudo reciben de la policía un trato mejor que los pobres, y siempre que haya una disputa entre unos y otros, la policía respaldará a los primeros. Algunos pobres de Dangara, Uzbekistán, explicaron: «La policía se ha convertido en el bastón que usan los ricos contra la gente normal y corriente».³³ Varios aldeanos de Bangladesh les dijeron a sus entrevistadores: «Los pobres no tienen acceso a la comisaría, a los cargos públicos ni al juez del tribunal local. Los ricos dominan todas esas instituciones». La gente pobre y analfabeta tiene dificultades con los documentos y con los procedimientos burocráticos formales requeridos para demostrar sus derechos de propiedad.

Denunciar un delito a la policía suele ser contraproducente, ya que los propios policías roban a los pobres o están confabulados con los delincuentes. En Ozerni, Rusia, la víctima de un robo identificó al responsable e hizo la pertinente denuncia a la policía; posteriormente, no pudo menos que sentirse afligida al ver «al policía bebiendo con el tipo que me había robado».³⁴

CÓMO TRATAR CON LOS MALOS GOBIERNOS

Los planificadores occidentales de la ayuda internacional no han sabido nunca cómo tratar con los malos gobiernos del resto del mundo. Los donantes somos renuentes a admitir públicamente que algunos malos gobiernos tienen profundas raíces históricas, tal como he esbozado en la primera mitad de este capítulo, aunque en privado seamos muy conscientes de ello.

Los organismos donantes se enfrentan a un problema difícil: desean proporcionar ayuda a los países pobres, no a los países ricos. Estos últimos han decidido que los organismos donantes tienen que proporcionar principalmente la ayuda a los gobiernos de los países destinatarios. Así, por ejemplo, los redactores de las cartas fundacionales del FMI y el Banco Mundial —sobre todo Estados Unidos y el Reino Unido— decidieron que solo podrían actuar a través de los gobiernos de los países receptores. Si prácticamente todos los países pobres tienen malos gobiernos, de ello se deriva que los organismos donantes proporcionarán ayuda a países con malos gobiernos.

Otro problema es que la ayuda internacional se utiliza como recompensa política para los gobiernos aliados, por muy indeseables que sean. La ayuda militar estadounidense a un país pobre, presumiblemente un indicador de su importancia estratégica para Estados Unidos, ayudaba a predecir si ese país iba a recibir o no créditos de ajuste estructural del FMI y el Banco Mundial. Sin embargo, la geopolítica estratégica explica solo una pequeña parte de la variación en la ayuda que reciben los diversos países, ya que hay muchos malos gobiernos que carecen por completo de importancia estratégica y que siguen recibiendo cuantiosas ayudas.

Así, resulta que en 2002 los veinticinco gobernantes menos democráticos del mundo (de los 199 países que el Banco Mundial clasificó en función de su grado de democratización) recibieron 9.000 millones de dólares en ayuda internacional. De manera similar, los veinticinco países más corruptos del mundo recibieron 9.400 millones de dólares en ayuda ese mismo año. Los quince principales receptores de ayuda en 2002, cada uno de los cuales recibió más de 1.000 millones de dólares, fueron incluidos, por término medio, en el cuartil de los peores gobiernos del mundo en todos los aspectos (democracia, corrupción, etc.). Sería bueno que los ricos de los países ricos ayudaran a los pobres de los países pobres, pero lo que vemos que está ocurriendo es que la ayuda se limita a hacer que el dinero, en lugar de gastárselo los mejores países del mundo, se lo gasten los peores. ¿Qué posibilidades hay de que esos miles de millones de dólares vayan a parar a los pobres?

Pese a esas cifras deplorables, los donantes aspiran hoy a transformar a los gobiernos. Hace diez años, los donantes de ayuda, el Banco Mundial y el FMI apenas se preocupaban por la corrupción o la dictadura, pero desde entonces toda la palabrería de los donantes se ha llenado de referencias al «buen gobierno». Con todo, todavía no saben qué hacer para que dicho buen gobierno se produzca, o cómo mostrarse selectivos con respecto a quién y a quién no entregar su dinero. Como muestran las cifras que acabo de mencionar, los gángsteres siguen recibiendo mucha ayuda.

En sus estudios, más sistemáticos, Alberto Alesina, de Harvard, y Beatrice Weder, de la Universidad de Maguncia, no han encontrado ninguna prueba de que los donantes proporcionen menos ayuda a los países corruptos; de hecho, en algunos de sus análisis estadísticos se encontró que los donantes incluso proporcionaban más ayuda a dichos países.³⁵ ¿Han cambiado las cosas en los últimos años? En 1996 no había correlación alguna entre la ayuda per cápita que recibía un país en desarrollo y su clasificación en la escala de corrupción del Banco Mundial (considerando otros factores determinantes de la ayuda per cápita, como la renta per cápita y el tamaño de la población). Seis años más tarde, en 2002, y después de que hubieran corrido ríos de tinta sobre el tema de la corrupción, seguía sin haber correlación alguna entre la ayuda proporcionada a un país y lo corrupto que era.³⁶ Del mismo modo, tampoco había correlación entre la ayuda proporcionada a un país y lo democrático que era este, ni en 1996 ni en 2002, considerando la renta per cápita y el tamaño de la población.

Por lo tanto, las burocracias donantes siguen estando comprometidas con las burocracias de los gobiernos receptores cuando tratan de implementar sus proyectos de ayuda, incluso cuando estas últimas no son demasiado amigas de los pobres. Los economistas del Banco Mundial Deon Filmer y Lant Pritchett han publicado los resultados de un estudio sobre los centros médicos públicos del distrito de Mutasa, en Tanzania. En el estudio, las madres que acababan de dar a luz explicaban qué era lo que menos les había gustado de la experiencia del parto asistidas por enfermeras de la sanidad pública. Según contaban, las futuras madres eran «ridiculizadas por las enfermeras por no tener ropa de bebé (22 por ciento) [...] y durante el parto las enfermeras golpeaban a las madres (13 por ciento)».³⁷

EL BUEN GOBIERNO EN LOS TRÓPICOS

Ha habido algunos casos en los que la ayuda internacional ha venido a respaldar la reforma y el buen gobierno. Un ejemplo afortunado es la ya mencionada Botsuana. Antes de la independencia, Seretse Khama era el heredero de la jefatura tradicional más importante del país. Sin embargo, conmocionó a sus vecinos sudafricanos blancos al casarse con una mujer de raza blanca, lo cual hizo que los colonos británicos le prohibieran la entrada en Botsuana hasta que renunciara a su jefatura. De todos modos, tras la independencia, en 1966, Khama se convertiría en el presidente del país.

Las perspectivas de la independencia no eran demasiado halagüeñas para un país que en su mayor parte era desértico. Enfrentado a una terrible sequía, Botsuana aceptó grandes cantidades de ayuda internacional, especialmente de los altruistas escandinavos. En las décadas de 1960 y 1970, la ayuda representó una media del 16 por ciento de la renta del país. Tras descubrirse una gran cantidad de diamantes a finales de la década de 1960, el gobierno de Khama logró evitar la maldición anteriormente mencionada que había acosado a otras naciones ricas en minerales, como Angola, Nigeria, Sierra Leona y Zaire. El gobierno gestionó tanto la ayuda como los ingresos provenientes de los diamantes con la suficiente prudencia como para potenciar el desarrollo económico, con el resultado de que la economía experimentó un crecimiento del 10 por ciento anual.

Ese rápido crecimiento continuó bajo el mandato del sucesor democrático de Khama, Ketumile Masire, que asumió el poder en 1980 y gobernó hasta 1998. El gobierno Masire evitó una hambruna en el período 1981-1987, cuando la sequía devastó la producción agraria. El gobierno aumentó el acceso de las poblaciones rurales al agua potable, los centros sanitarios y las buenas carreteras. Descentralizó las funciones públicas otorgando mayores competencias a las autoridades locales a fin de incrementar la responsabilidad democrática.³⁸ Aquel gobierno no era perfecto —no logró impedir una de las peores crisis de sida de todo el mundo—, pero sus logros sirvieron para poner de manifiesto hasta qué punto era posible el desarrollo en África cuando había un buen gobierno.

Hay otros casos de surgimiento de buenos gobiernos aun sin una excesiva participación de donantes. Judith Tendler, que investiga sobre el tema de la ayuda en el MIT, escribió un gran libro titulado Good Government in the Tropics, en el que analizaba el éxito de la administración del estado de Ceará, en el nordeste de Brasil. El estado de Ceará, tradicionalmente uno de los más corruptos y atrasados del país, tuvo a dos gobernadores reformistas alternándose en el poder de 1987 a 2001, Tasso Jereissati y Ciro Gomes, que lograron que el Departamento de Sanidad estatal impulsara un nuevo programa de salud preventiva empleando a personal sanitario local. Solo unos años después del inicio del programa, los índices de vacunación del sarampión y la polio habían aumentado del 25 al 90 por ciento, y la mortalidad infantil en Ceará se redujo una tercera parte.³⁹

Sería demasiado simplista atribuir estos resultados solo a los gobernadores Jereissati y Gomes. Parte del éxito de los programas de Ceará se debió al modo en que estos se basaban en la retroalimentación, es decir, en la información proporcionada por los propios pobres. El estado divulgó los nuevos programas e instó a las comunidades locales a esperar más de los trabajadores públicos —y a controlarlos más—, como en el caso del nuevo personal sanitario. Este último se sentía motivado por la aprobación de la comunidad cuando obtenía buenos resultados, y a la vez dicha aprobación lo recompensaba. La historia de Ceará demuestra que en los trópicos puede haber buen gobierno, y que este puede surgir por razones de índole estrictamente interna.

¿ES POSIBLE QUE LA AYUDA EMPEORE UN GOBIERNO?

Podemos volver a los datos comparativos entre diversos países para comprobar qué caso es el más típico: que la ayuda favorezca el buen gobierno, que no afecte en absoluto al gobierno o que posiblemente incluso favorezca el mal gobierno. Anteriormente, en este mismo capítulo, se ha mencionado cómo el petróleo hace que la democracia y el buen gobierno resulten menos probables, lo que se conoce como la «maldición de los recursos naturales». Pero otros estudios más recientes han revelado que también existe una «maldición de la ayuda», que probablemente obedezca a las mismas razones que las de los recursos naturales. La llegada de mucha ayuda al gobierno de un país beneficia a los políticos que ocupan el poder allí, a menudo políticos corruptos, que se opondrán vigorosamente a una democracia que desembocaría en una distribución más igualitaria de dicha ayuda. Las evidencias sistemáticas presentadas en un par de estudios recientes sugieren que, de hecho, la ayuda reduce la democracia y empeora el gobierno. Steve Knack, del Banco Mundial, sostiene que un mayor nivel de ayuda empeora la calidad burocrática y se traduce en la violación de la ley con mayor impunidad y en una mayor corrupción. Quizá el mal gobierno atraiga a los donantes que desean una reforma del mismo modo que los pecadores atraen a los telepredicadores. Sin embargo, aun en el caso de que se considere este efecto, lo cierto es que los donantes empeoran ese gobierno.⁴⁰

Asimismo, Simeon Djankov (del Banco Mundial), José Montalvo (de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona) y Marta Reynal-Querol (del Banco Mundial) descubrieron que durante el período 1960-1999 un elevado nivel de ayuda se había traducido en obstáculos para la democracia.⁴¹ Hallaron incluso que el efecto de la ayuda sobre la democracia era aún peor que el del petróleo.

PROGRAMAS DE ACCIÓN SOCIAL

Los malos gobiernos pueden sabotear incluso los programas de ayuda mejor intencionados. Otro factor gubernamental crítico para el desarrollo es que se ofrezcan buenos servicios públicos. Los gobiernos de los países pobres suelen ser incapaces de ofrecer unos servicios de sanidad y educación básicos. Un caso notorio al que los donantes han tratado de poner remedio es el de Pakistán, que presenta unos niveles sanitarios y educativos bajos incluso en comparación con otros países pobres de su mismo nivel de renta. Pakistán tiene un 36 por ciento menos de nacimientos asistidos por personal especializado; un 11 por ciento más de bebés nacidos con un peso por debajo de lo normal; un 42 por ciento menos de gasto sanitario per cápita; un 1,6 por ciento menos del PIB dedicado a la sanidad pública; un exceso de 27 por cada mil en mortalidad infantil en los primeros años de vida; un exceso de 19 por cada mil en mortalidad infantil en general, y 23 puntos porcentuales menos en cuanto al porcentaje de la población que tiene acceso a los servicios sanitarios. En comparación con la situación de la infancia en otros países con el mismo nivel de renta que Pakistán, un 20 por ciento menos de niños paquistaníes en edad de estar escolarizados están matriculados en escuelas primarias. Esta diferencia obedece íntegramente al 40 por ciento menos de niñas en edad de estar escolarizadas que cursan estudios de primaria. El déficit del 14 por ciento en el índice de matriculación en la enseñanza secundaria en comparación con otros países del mismo nivel de renta que Pakistán se explica sobre todo por el déficit del 20 por ciento en el caso de las mujeres. En Pakistán hay un 24 por ciento más de población analfabeta de lo que es habitual para un país de su nivel de renta, cifra que se traduce en un 32 por ciento en el caso de las mujeres y un 16 por ciento en el de los hombres.

En 1993, el Banco Mundial trató de enmendar este naufragio social respaldando un «programa de acción social» (PAS) en Pakistán, que aspiraba a «mejorar la cobertura y la calidad de los servicios sociales básicos». Una analista independiente, la doctora Nancy Birdsall, del Centro para el Desarrollo Global, concluiría posteriormente que, aparte de algunos éxitos más bien modestos, el período durante el cual se implementó el PAS fue testigo de un estancamiento, una mejora insignificante y, en algunos casos, incluso un declive de los indicadores sociales. Así, por ejemplo, durante la década de 1990 las tasas agregadas de escolarización se estancaron, y en el caso de la matriculación de niños en escuelas públicas se registró un leve descenso.⁴²

El propio personal del Banco Mundial reconoció que la primera fase del proyecto, denominada «PAS I», había sido un fracaso. En consecuencia, la dirección de dicho organismo aprobó una segunda fase, la «PAS II». En el año 2000, ya bien avanzado el proyecto, un informe del Banco Mundial concluía: «Las mejoras en la oferta de servicios, o bien no se están produciendo, o bien están teniendo lugar a un ritmo muy lento». Tras casi un decenio de fracasos, en junio de 2002 el PAS fue finalmente abandonado.

La doctora Birdsall se preguntaba: «¿Por qué una buena idea se convertía en la práctica en un desastre?», y sostenía que «los fallos de su implementación eran garrafales, ejemplificados en la contratación de personal no cualificado, el absentismo de maestros y médicos, y las frecuentes transferencias de personal esencial. [...] Los políticos utilizaban la contratación de personal, las contratas de construcción y la elección del emplazamiento de las escuelas y los hospitales para enriquecer a sus parientes y amigos». Un economista paquistaní planteó la razón más profunda del fracaso en 2003: «Los pobres se enfrentan a unos mercados, unas instituciones públicas y unas estructuras de poder locales que les discriminan. [...] No pueden acceder a derechos públicos como los [...] bienes y servicios». La ayuda internacional no pudo abordar las profundas raíces del mal gobierno en Pakistán, como la poderosa élite agraria y las acusadas divisiones étnicas.

LA VERBORREA SOBRE LOS MALOS GOBIERNOS

Dado que, comprensiblemente, los donantes no quieren admitir que tratan con malos gobiernos, el empleo del lenguaje diplomático en los organismos de ayuda se convierte en un verdadero arte. Así, una guerra es una «reasignación de recursos relacionada con un conflicto».⁴³ Los esfuerzos de los donantes para tratar con caudillos militares homicidas se convierten en «alianzas difíciles».⁴⁴ Los países cuyos presidentes expolian las arcas públicas experimentan «problemas de gobierno». Un rendimiento pobre es un «progreso [que] no se ha realizado de manera tan rápida y exhaustiva como había sido previsto en los DELP [Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza]».⁴⁵ Cuando los funcionarios públicos quieren robar mientras que el organismo de ayuda pretende fomentar el desarrollo, hay «diferencias de prioridades y enfoques [que] [...] deben reconciliarse». Si los dólares destinados a aliviar la deuda desaparecen antes de llegar a los pobres, es que «hará falta un constante progreso en el Programa de Gestión y Control del Gasto para maximizar los beneficios de la iniciativa PPME [Iniciativa para los Países Pobres Muy Endeudados]».⁴⁶

Los donantes diplomáticos también dan un sesgo positivo a los malos gobiernos receptores al sostener que, aunque las cosas vayan mal, en realidad están mejorando. El uso de gerundios que indican progreso —como, por ejemplo, «desarrollándose», «emergiendo» o «mejorando»— es ubicuo en los documentos relacionados con la ayuda internacional. Este lenguaje infecta incluso a los informes de resultados en los que se supone que se piden cuentas de los malos resultados a los respectivos gobiernos. Recientemente, los organismos de ayuda evaluaron el «entorno favorable» para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio creado por el autocrático y corrupto gobernante Paul Biya en Camerún (en el poder desde 1982).⁴⁷ Los posibles calificativos para dicho entorno eran «fuerte», «razonable» y «débil», y los organismos de ayuda optaron por «débil, pero mejorando».

La línea «débil, pero mejorando» resulta muy popular entre los organismos de ayuda que trabajan en África. Durante las dos últimas décadas, el Banco Mundial ha redactado una avalancha de informes sobres los progresos en dicho continente. Primero describía el mal estado del gobierno africano: «Insuficiencias de la política interior [...] políticas comerciales y de tipos de cambio excesivamente proteccionistas con la industria, y una agricultura atrasada» (Banco Mundial, 1981); «A menos que [haya] importantes cambios en los programas africanos [...] ninguna ayuda externa podrá generar niveles de renta crecientes» (Banco Mundial, 1984); «La débil gestión del sector público se ha traducido en empresas públicas con pérdidas, pocas decisiones de inversión, una infraestructura costosa y poco fiable, y distorsiones de los precios» (Banco Mundial, 1989); «La mayoría de los países africanos siguen careciendo de políticas sólidas» (Banco Mundial, 1994); «Las décadas de ajuste fueron también testigo de un deterioro sustancial de la calidad de las instituciones públicas, una desmoralización de los empleados públicos y una menor eficiencia de los servicios ofrecidos en muchos países» (Banco Mundial, 2000); «[África] sigue constituyendo el principal reto del desarrollo en todo el mundo. Muchos países continúan siendo atrasados a causa de unas instituciones débiles, los conflictos civiles [...]» (Banco Mundial, 2004).⁴⁸

A continuación los donantes respondieron a esos desastres con constantes promesas de un cambio para mejor, detectando en ocasiones una incipiente tendencia hacia la mejora: «Muchos gobiernos africanos son más claramente conscientes de la necesidad de [...] mejorar la eficacia [...] de sus economías» (Banco Mundial, 1983); «Los líderes africanos reconocen cada vez más la necesidad de revisar sus estrategias de desarrollo. [...] Algunos países están aplicando reformas políticas e institucionales» (Banco Mundial, 1984); «Se están realizando progresos evidentes. Especialmente en los dos últimos años, hay más países que han empezado a actuar, y los cambios que están realizando son más profundos que antes» (Banco Mundial, 1986); «Desde mediados de la década de 1980, África ha presenciado importantes cambios en sus políticas y en su rendimiento económico» (Banco Mundial, 1989); «Los países africanos han dado grandes pasos en la mejora de sus políticas y la reanudación del crecimiento» (Banco Mundial, 1994); «Desde mediados de la década de 1990, ha habido señales de que la mejora de la gestión económica ha empezado a dar frutos» (Banco Mundial, 2000); «Los líderes de África [...] han reconocido la necesidad de mejorar sus políticas, manifestada en la Nueva Alianza para el Desarrollo de África [NEPAD]. [...] Se han comprometido a cumplir un pacto de buen gobierno con su pueblo» (Banco Mundial, 2002); «[Ha habido] notables progresos en varios países africanos durante el último año» (Banco Mundial, 2004).

La contradicción entre «instituciones débiles» y «notables progresos» recuerda a la propaganda del gobierno japonés durante la Segunda Guerra Mundial, que hasta el mismo final de la contienda celebró cada batalla como un triunfo. El sufrido pueblo japonés solo podía deducir cuál era la verdadera evolución de la guerra observando el hecho de que las gloriosas victorias de las fuerzas imperiales se producían cada vez más cerca del territorio japonés.

DIFERENCIAS EN EL RENDIMIENTO DEL GOBIERNO
SEGÚN LOS PAÍSES Y SECTORES

Algunos achacan la percepción de que en África predomina el mal gobierno a un mero racismo, y la consideran un insulto a los numerosos africanos valerosos que han resistido a gobernantes tiránicos arriesgando su vida y su seguridad. Es un error caer en el extremismo, ya sea ignorando el mal gobierno en África, ya sea adhiriéndose a un estereotipo de gobierno africano que sería siempre malo o ineficaz.

La ya mencionada Botsuana es una democracia consolidada, y países como Benín, Ghana y Malí tienen hoy gobiernos democráticos después de décadas de autocracia (véase la figura 16). Otros, como Kenia y Nigeria, cuentan actualmente con democracias más turbulentas, que, no obstante, suponen una mejora con respecto a los dictadores que solían detentar el poder. Cierta clasificación del grado de democracia (de nuevo, procedente del estudio «Polity IV») muestra un aumento de dicho nivel en África desde comienzos de la década de 1990, aunque sigue estando lejos de ser elevado (como es el caso de Botsuana).

Asimismo, los gobiernos —como la ayuda internacional— tampoco tienen una trayectoria uniforme de fracasos en África. Uno de los éxitos ha sido la constante extensión de la educación, representada por el enorme salto en la tasa de alfabetización de los adultos experimentado entre 1970 y 2000. Otro logro es el que se ha dado en el ámbito específico de la educación de las mujeres, puesto que la ratio de alfabetización femenina/masculina no ha dejado de aumentar durante los últimos treinta años (véase la figura 17). La mayor tasa de alfabetización de hombres y mujeres no se ha traducido hasta ahora en un aumento de los ingresos, pero la educación representa tanto un valioso fin en sí misma como una contribución a muchos otros buenos resultados en materia de desarrollo. Hay algunos problemas cualitativos, como la escasa motivación de los maestros y la ausencia de libros de texto, por no mencionar la infrautilización de las personas que han recibido educación a causa de otras distorsiones de las economías africanas, lo cual puede explicar el hecho de que el mayor nivel educativo no se traduzca en un aumento de los ingresos.

Hubo asimismo diversas tendencias al alza en la electrificación (proporcionada por empresas de servicios de titularidad pública) hasta 1990, aunque posteriormente se produjo un estancamiento. Entre 1973 y 1990, la producción eléctrica per cápita aumentó un 50 por ciento. De nuevo, existen algunos problemas cualitativos, con frecuentes cortes de luz, pero el incremento cuantitativo indica que se están haciendo algunos progresos (véase la figura 18).

En un ámbito más general donde los esfuerzos resultan menos visibles, el de la corrupción, no hay hasta ahora indicios de progreso (véase la figura 19, en la que se cuantifica la corrupción utilizando dos indicadores distintos). Algunos gobiernos democráticos de África han resultado ser tan corruptos como otros autocráticos. Como dijo en cierta ocasión el gran Alfred E. Newman: «El crimen nunca paga [...] al igual que la política».

Sin duda se han hecho algunos progresos en el rendimiento de los gobiernos africanos, y los donantes podrían haber aprendido más de ellos si no se hubieran dedicado a afirmar con tanta prepotencia que se realizaban progresos donde y cuando no los había en absoluto. Estos ejemplos muestran también que, si los gobiernos y los donantes colaboran, a veces consiguen algo; una vez más, se diría que las intervenciones puntuales con resultados visibles, como en la educación y la producción de electricidad, revelan mayores progresos que los programas de ámbito más general en que el resultado del esfuerzo resulta más difícil de medir, como el control de la corrupción o la estimulación del crecimiento económico. Los donantes se responsabilizan más de las mejoras que son visibles y puntuales. Los gobiernos, incluso los no democráticos, podrían asimismo responsabilizarse más de los servicios más demandados y visibles. La interacción entre los donantes y los gobiernos africanos condujo a resultados más afortunados en esos ámbitos, debido quizá al mayor grado de responsabilidad de los donantes obligados a encontrar una forma pragmática de tratar con los gobiernos, o a que en dichos ámbitos los gobiernos se responsabilizaban más del trato con los donantes y con la opinión pública, lo que vendría a facilitar los resultados.

La tendencia al incremento de la democracia en África (señalada en la figura 16) puede ser una excepción en la que los donantes contribuyen al progreso de un objetivo general de transformación del gobierno. Sin embargo, en este capítulo se han mencionado dos hallazgos que representan sendas evidencias en sentido contrario: 1) no había relación entre quien recibía la ayuda y la democracia, por lo que no está claro cómo ejercían presión los donantes, y 2) los hallazgos estadísticos formales sugieren que la ayuda empeora la democracia, no que la mejora. ¿No habría que atribuir algún mérito a los africanos por incrementar por sí mismos el grado de democracia?

PODER PARA EL PUEBLO

El Banco Mundial y el FMI son desde luego conscientes de los problemas que implica tratar con gángsteres cuando se intenta proporcionar ayuda internacional. Recientemente, ambos han subrayado la importancia de consultar con grupos de expertos no gubernamentales y con organizaciones filantrópicas (la denominada «sociedad civil»), tratando así de lograr que las personas normales y corrientes participen en el diseño de las políticas económicas incluyendo sus aportaciones en un «Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza» (DELP). Sin duda es un paso positivo que el Banco Mundial y el FMI hablen con personas ajenas al gobierno.

Sin embargo, como mecanismo para lograr un buen gobierno, lo cierto es que se queda un poco corto. Un DELP no es un sustituto de la democracia, y aun en el caso de que la sociedad civil elaborara un DELP con la participación de todo hijo de vecino, no está claro de qué modo nosotros, los burócratas, podríamos redistribuir el poder transfiriéndolo de quienes lo tienen a quienes no lo tienen. Así, por ejemplo, en abril de 2002 el Banco Mundial y el FMI premiaron a Burkina Faso con un segundo paquete de medidas para condonar su deuda basándose en la satisfactoria consecución de un DELP participativo en dicho país.⁴⁹ Burkina Faso se halla regido por un gobernante que está en el poder desde 1987, que en 2001 figuraba en el quintil de los peores gobernantes del mundo en cuanto a corrupción y que respaldó a los caudillos militares que perpetraron diversas atrocidades en Angola, Liberia y Sierra Leona.

Para los organismos de ayuda, la participación constituye un proceso técnico apolítico de consulta a los pobres. Como dijo Daniel Patrick Moynihan en referencia a una idea similar de participación en la década de 1960: «Los intelectuales con inquietudes sociales [...] parecían asumir repetidamente que quienes ostentaban el poder se lo dejarían arrebatar mucho más fácilmente de lo que sería el caso si lo que estuviera en juego fuera el poder».⁵⁰

El capítulo sobre participación del Libro Blanco de los DELP del FMI y el Banco Mundial aboga por consultar a los pobres «interesados». Sin embargo, el Libro Blanco no aborda cómo han de actuar los organismos de ayuda frente a la tiranía y el conflicto político; si los «interesados» están en desacuerdo con un dictador, como parece probable, ¿a quién escucharán el FMI y el Banco Mundial? ¿Y si los interesados están en desacuerdo unos con otros? Es difícil concebir cómo el FMI y el Banco Mundial pueden estar en condiciones de hacer algo constructivo para arbitrar en el conflicto político y la oposición a la tiranía.

A menudo la sociedad y la política se hallan fracturadas por elementos regionales o étnicos, y la ayuda internacional solo con dificultades logra mantener la neutralidad. Así, por ejemplo, un estudio del proyecto de regadío de Mahaweli, en Sri Lanka, reveló que la ayuda se decantaba de forma parcial por las zonas cingalesas a causa del odio entre cingaleses y tamiles durante la guerra civil en curso.⁵¹ Incluso la ayuda humanitaria puede empeorar el conflicto político en lugar de aliviarlo. Materializando la peor de las hipótesis posibles, en Somalia, a comienzos de la década de 1990, la ayuda alimentaria vino a incrementar la violencia entre las milicias de los clanes rivales, que luchaban para robar los alimentos. Incluso es posible que los caudillos militares provocaran las hambrunas para obtener más ayuda de esa índole. Este no era, sin embargo, un caso representativo; la mayoría de los líderes gubernamentales de los países pobres son mejores que los caudillos militares somalíes (lo cual tampoco es que constituya un gran elogio).

Irónicamente, el modo en que los donantes fomentan la «participación» viene a veces a contradecir los mecanismos democráticos vigentes. En Tanzania, el gobierno democráticamente electo había diseñado ya una Estrategia Nacional de Erradicación de la Pobreza tras consultar con el Parlamento; pero el FMI y el Banco Mundial insistieron en que, de todos modos, se iniciara un nuevo proceso basado en un Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza. Debido a «la urgencia con la que deseaban obtener la ayuda de la iniciativa PPME, inicialmente los tanzanos aceptaron que el Banco Mundial diseñara el DELP por ellos».⁵²

El FMI y el Banco Mundial no muestran demasiado respecto por la democracia cuando esta empieza a afianzarse. Como señala James C. Scott, profesor de ciencias políticas y antropología en la Universidad de Yale, existe una contradicción intrínseca entre la planificación (lo que él denomina «altomodernismo») y la política democrática: «Los intereses políticos no pueden menos que frustrar las soluciones sociales diseñadas por especialistas con instrumentos científicos adecuados a su análisis. Como personas, los altomodernistas podrían muy bien manifestar opiniones democráticas sobre la soberanía popular [...] pero tales convicciones son externas a sus convicciones altomodernistas, y a menudo se hallan en conflicto con ellas».⁵³

En la década de 1990, el por entonces director general del FMI, Michel Camdessus, explicó al Parlamento haitiano que, si rechazaba la privatización de las empresas públicas, ello «significaría que la gente está rechazando el respaldo que necesita, [respaldo] que la comunidad internacional juzga necesario para Haití. Eso significará que el Parlamento rechaza esas políticas y este respaldo, lo que tendrá un coste elevado».⁵⁴ Asimismo, uno de los principales objetivos del Banco Mundial para Bolivia en 2004 era que el país «opte por votar “sí” en el referéndum» sobre las exportaciones de gas.⁵⁵

Esto no equivale a canonizar de manera automática a los gobiernos democráticamente electos. También ellos pueden tomar decisiones terribles, lo que viene a reforzar la idea principal de este capítulo: es muy difícil conseguir que la democracia funcione bien. Y resulta concebible que el FMI y el Banco Mundial pudieran adoptar posturas impopulares que, sin embargo, representen lo mejor para el país. En cualquier caso, las interferencias externas no han demostrado a lo largo de la historia mejorar las cosas o lograr que los gobiernos hagan «lo correcto».

VENTRILOQUIA

Los planificadores son conscientes de que causa muy mala impresión ir por ahí dando órdenes a los gobiernos de los países pobres, y niegan cada vez más que hagan tal cosa. Al mismo tiempo, el FMI y el Banco Mundial desean imponer condiciones a la ayuda y los créditos para asegurarse de que los gobiernos emplean bien el dinero. Los planificadores se enredan en soflamas retóricas al tratar de resolver la irresoluble contradicción entre condiciones y soberanía. En 2001, el Banco Mundial describió el Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza como un medio para resolver esa contradicción: «El DELP [...] representó un paso crucial hacia una mayor propiedad nacional de los programas de desarrollo, algo que resulta esencial para aumentar la eficacia de la ayuda externa».⁵⁶ El FMI coincidía en ello: «Los cambios más profundos y fundamentales en el trabajo del FMI se derivan del hecho de que los objetivos y las políticas encarnados en los programas respaldados [por dicho organismo] surgirán directamente de la propia estrategia de reducción de la pobreza del país».⁵⁷ (Por «país» se entiende aquí el gobierno, como sucede casi siempre en el ámbito de la ayuda internacional.)

Nicolas van de Walle, un politólogo de la Universidad Cornell de Nueva York, describe el DELP como un alarde de «ventriloquia» por parte del FMI y el Banco Mundial.⁵⁸ Supuestamente, estos dos organismos han renunciado a decirles a los gobiernos lo que tienen que hacer; en lugar de ello, quieren que cada gobierno les diga lo que hará para conseguir un crédito. Obviamente, el FMI y el Banco Mundial solo aprobarán acciones aceptables a cambio de sus inyecciones de dinero. De ese modo, los gobiernos de los países pobres, en lugar de que les digan lo que tienen que hacer, ahora están tratando de adivinar qué acciones aprobarán los organismos internacionales. Los planes DELP son similares a las largas listas de condiciones que el FMI y el Banco Mundial imponen a los países pobres. Si el gobierno no adivina la respuesta correcta la primera vez, el FMI y el Banco Mundial elaboran una «evaluación conjunta» de cada DELP.

ARBITRAJE

Otro mecanismo por el que los donantes tratan de obtener la «propiedad local» de las reformas orientadas al buen gobierno es el «arbitraje» de unos gobernantes africanos por otros. Esto forma parte de lo que se denomina la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD), que se supone que hace que los gobernantes africanos se impongan mutuamente las pautas de buen gobierno. Resulta un tanto misterioso por qué los donantes propugnan un mecanismo para responsabilizar a los gobiernos africanos que ellos mismos jamás adoptarían en sus propios países. (¿O acaso aceptaría el gobierno estadounidense someterse a un «arbitraje» por parte del canadiense?) En cualquier caso, ese «arbitraje» pasa por alto lo esencial de la democracia, que es la responsabilidad del gobierno ante sus propios ciudadanos, y no ante algún otro gobierno.

EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL Y LOS GÁNGSTERES

La carta fundacional del FMI le prohíbe inmiscuirse en asuntos de política interior, un planteamiento que a veces se traduce en resultados positivos. En la última década, México ha realizado una transición a la democracia y ha aplicado reformas pro-mercado en aras de la estabilización macroeconómica. Y lo ha hecho con el respaldo de créditos del FMI (créditos de crisis a corto plazo, los denominados «créditos de reserva»), aunque la corrupción, el narcotráfico y la violencia siguen siendo problemas vigentes. El FMI soslayó discretamente los anteriores gobiernos autocráticos de México.

Sin embargo, uno de los problemas del enfoque apolítico es que en realidad no lo es. Respaldar a un gobierno con fondos constituye inevitablemente un acto político, y semejante planteamiento no hace mucho por evitar que el FMI dé alas a algunos gobernantes verdaderamente terribles. Para ver algunas de las consecuencias de ello, hay que responder a esta sencilla pregunta digna de un concurso televisivo: ¿qué país ha recibido más créditos de reserva del FMI durante el último medio siglo? La respuesta es Haití, con veintidós. Y no solamente Haití, sino la familia Duvalier (Papa Doc y Baby Doc), bajo cuyo mandato Haití obtuvo veinte de los veintidós créditos concedidos entre 1957 y 1986. La política del país ya era mala, pero los Duvalier la condimentaron con una economía aún peor. La renta del haitiano medio era inferior al final de la era Duvalier que al principio. La mitad de los niños del país no estaban escolarizados cuando Papa Doc subió al poder; cuando su hijo Baby Doc fue derrocado, la mitad de los niños de Haití seguían sin pisar la escuela.

La dinastía Duvalier fue solo el último ejemplo de una historia tóxica. Haití ha conocido cierto grado de democracia solo durante cinco de los años más recientes de sus doscientos de historia (en 1990 y 1994-1998); durante la mayor parte de dicha historia, ha obtenido la peor clasificación posible en cuanto a democracia en una escala de 0 a 10.⁵⁹ Tras casi doscientos golpes de Estado, revoluciones, insurrecciones y guerras civiles desde la independencia, actualmente Haití sigue teniendo todavía uno de los gobiernos mas antidemocráticos, corruptos, violentos e inestables del mundo.⁶⁰ El FMI no se molestó en comprobar esa historia; ¿cómo podía ayudar a un Estado que había sido disfuncional durante dos siglos?

El Estado disfuncional refleja en parte el legado de un asentamiento minoritario europeo de la peor clase. En 1789, Haití (conocido entonces como Saint-Domingue) era uno de los lugares más ricos del mundo, y también uno de los más diversos. Una población de 40.000 blancos, 30.000 mulatos libertos (descendientes de los escarceos de los esclavistas) y 450.000 esclavos producía el equivalente a unos 800 millones de dólares actuales en exportaciones. Dichas exportaciones incluían caña de azúcar, café, algodón, índigo y cacao.⁶¹ Saint-Domingue suministraba el 60 por ciento del café de todo el mundo y el 40 por ciento de las importaciones de azúcar de Francia e Inglaterra.⁶² El valor de la producción por trabajador era muy superior a la de Estados Unidos.⁶³

Actualmente, Haití es el país más pobre de todo el hemisferio occidental y se halla en el decil de los países más pobres del mundo. Sus 8,3 millones de habitantes producen 463 millones de dólares en exportaciones de bienes y servicios. La cifra de exportaciones per cápita en 1789 era treinta y una veces superior a la de 2002.

Pero las exportaciones de 1789 las producía un régimen esclavista. El legado de la esclavitud tiene algo que ver con el fracaso de Haití en lo relativo al desarrollo político y económico. El volumen de exportaciones de 1789 mostraba simplemente el potencial que tenía el territorio haitiano; el de 2002 muestra cómo en el transcurso de dos siglos el país se ha alejado cada vez más de dicho potencial.

La revolución haitiana de 1791-1804 derrocó a los odiados esclavistas. Sin embargo, los mulatos y sus descendientes pasaron a ocupar el lugar de los blancos, formando una oligarquía que todavía hoy domina al país, y la mayoría negra trasladó su antiguo odio a los esclavistas blancos a la nueva élite mulata. Gran parte de la historia de Haití consiste en una serie de luchas entre la élite mulata y la élite militar negra (que se originó con los líderes de la guerra de independencia), con todas las combinaciones posibles de alianzas, traiciones y divisiones que han convertido cualquier posibilidad de estabilidad o prosperidad en un sueño distante.

A lo largo de todo el siglo XIX, negros y mulatos se han alternado en el poder en Haití. De los treinta y cuatro firmantes de la declaración de independencia haitiana, solo cinco fallecieron por causas naturales, y solo hubo un gobernante haitiano que logró terminar con vida su mandato constitucional.⁶⁴ En la segunda mitad del siglo, la vida política se polarizó entre un Partido Liberal mulato y un Partido Nacional negro.⁶⁵

Así, por ejemplo, el líder mulato Jean-Pierre Boyer gobernó entre 1818 y 1843, un período en el que todos los cargos políticos importantes estuvieron ocupados por mulatos.⁶⁶ Emulando la política colonial francesa, fundó escuelas para mulatos, pero ni una sola para negros. Un inglés de la época observó: «El gobierno actual parece considerar que la pobreza y la ignorancia de la gente constituyen las mejores salvaguardias de la seguridad y la permanencia de sus propiedades y de su poder».⁶⁷ El analfabetismo y la impotencia de la mayoría de la población habían condenado a Haití al subdesarrollo mucho antes de que llegaran los Duvalier y el FMI, y siguen haciéndolo hoy en día. El hecho de que el FMI concediera a Haití un crédito tras otro no hizo nada por abordar las seculares raíces políticas de su inestabilidad macroeconómica, por no mencionar el subdesarrollo del país.

LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS VUELVEN A PILLARSE LOS DEDOS

Una manera de comprobar cómo los organismos donantes tratan con los gobiernos consiste en ver cómo responden en algunas de las peores situaciones. Haití no es el único Estado fallido que ha recibido créditos del FMI. Otro caso notorio es el del Zaire de Mobutu, al que el FMI le concedió nada menos que once créditos de rescate durante su mandato. Y no es que sus latrocinios fueran ningún secreto; en 1978-1979 el FMI envió un banquero alemán llamado Erwin Blumenthal al banco central de Zaire, y este documentó minuciosamente cuánto estaba robando Mobutu e informó de ello al FMI y al Banco Mundial.

Mobutu podía usar la brutalidad en igual medida que el soborno; a finales de la década de 1970, una unidad del ejército zaireño atacó a un representante residente del FMI y el Banco Mundial que se había mostrado poco dispuesto a cooperar. Los soldados le golpearon y violaron a su mujer y a sus hijas, en un acto que mostraba fuertes indicios de contar con la complicidad de Mobutu.⁶⁸

Sin embargo, ambas instituciones mantuvieron sus préstamos. Zaire permaneció el 74 por ciento del tiempo transcurrido entre los años 1976 y 1989 en un programa del FMI, ya que este último consideraba que poner delante de Mobutu una zanahoria que impulsara la reforma serviría para ayudar a la población del país. Finalmente, el FMI y el Banco Mundial le cerraron el grifo en 1990, tras veinticinco años de desgobierno. En conjunto, durante el gobierno de Mobutu el país recibió 20.000 millones de dólares en ayuda internacional.⁶⁹ Era evidente que Mobutu era un protegido de Occidente en el contexto de la guerra fría, pero el FMI y el Banco Mundial siempre han afirmado ser apolíticos.

Un ejemplo aún más extremo de los resultados del enfoque apolítico proviene del período inmediatamente anterior al genocidio ruandés iniciado el 7 de abril de 1994. Para ser justos con las instituciones financieras internacionales (que se abreviarán aquí como IFI), hay que decir que no podían haber predicho un acontecimiento tan catastrófico como aquel genocidio. Pero sí que hubo infinidad de cosas malas que lo precedieron. El gobierno hutu de Ruanda hacía tiempo que aplicaba un programa de discriminación oficial contra los tutsis; así, por ejemplo, en las 143 comunas (administraciones locales) del país no había ni un solo jefe tutsi. Las cosas empeoraron aún más después de que un ejército rebelde tutsi invadiera Ruanda en 1990. El gobierno hutu fue cómplice de las matanzas de centenares de tutsis a manos de pandillas hutus en diversos incidentes ocurridos en octubre de 1990 y en enero y febrero de 1991.⁷⁰ Pese a tales sucesos, el FMI llegó a la conclusión de que el problema de Ruanda era de «ajuste estructural», para lo cual decidió conceder un crédito al gobierno hutu el 24 de abril de 1991. (El crédito fue interrumpido antes de ser desembolsado en su integridad, pero resulta difícil entender por qué se concedió ya de entrada.) Antes del genocidio, a comienzos de la década de 1990, los observadores extranjeros habían llamado la atención sobre el discurso hutu, lleno de odio, y los justificados temores tutsis. En 1991, el Banco Mundial concluyó de algún modo que «Ruanda ha realizado un esfuerzo creíble en pos del desarrollo social y económico». Asimismo, dicha institución concedió un importante préstamo en 1991, acompañado de créditos adicionales en 1992-1993. Siguiendo el ejemplo de las IFI, entre 1989-1990 y 1991-1993 la ayuda internacional a Ruanda se incrementó un 50 por ciento. El cooperante Peter Uvin, de quien proceden estas cifras, describió así la situación:

El sistema de ayuda al desarrollo sabía de la desintegración de la sociedad ruandesa; veía cómo los numerosos tutsis que trabajaban en los organismos de ayuda o en las ONG vinculadas a ellos eran acosados, amenazados o asesinados; debatían sobre esos temas y seguramente lo lamentaban, pero al parecer creían que aquello no entraba dentro de sus atribuciones o que estaba más allá de su capacidad de intervención, y que lo único que podían hacer era seguir actuando como de costumbre. Así, la ayuda siguió abriéndose paso, tratando de hacer funcionar sus proyectos habituales con un gobierno inestable, hasta el día en que empezó el genocidio.⁷¹

En lo que quizá constituyó el momento más inoportuno de toda la historia de la ayuda internacional, en mayo de 1994 —con el genocidio en pleno apogeo— el Banco Mundial publicó un anodino informe sobre el desarrollo de Ruanda. El prólogo del informe alude a las terribles matanzas iniciadas en abril de 1994, pero luego pasa sin más a sus insulsas recomendaciones.⁷² No se hace mención alguna a la creciente persecución de los tutsis que estaba teniendo lugar mientras se redactaba el informe, a finales de 1993.⁷³

Las cosas han mejorado en el último decenio, ya que las IFI son más conscientes de los problemas de corrupción, autocracia y violencia. Por desgracia, lejos de rechazar categóricamente a los gobiernos abominables, las IFI han efectuado aún más intentos, no menos arrogantes, de transformar a los malos gobiernos. Así, recientemente han seguido teniendo tratos con algunos malos actores bajo la rúbrica de la «reconstrucción posconflicto», es decir, la concesión de créditos inmediatamente después de una guerra civil. Entre estos casos se incluyen los de Angola y el Estado sucesor del Zaire, la República Democrática del Congo.

Quizá esté justificado ayudar a las sociedades que tratan de hallar la paz. Pero téngase en cuenta que «reconstrucción posconflicto» significa que uno tiene que hacer tratos con gángsteres aún peores que los que predominan en una situación de paz. ¿Y qué incentivos genera el hecho de proporcionar ayuda monetaria a los violentos hombres de las sociedades «posconflicto», muchos de los cuales han cometido crímenes de guerra, al tiempo que se rechaza a pacíficos políticos demócratas?

En Angola, la postura de alejamiento del sistema económico estalinista y de acercamiento a la economía de mercado adoptada a finales de la década de 1980 suscitó el entusiasmo del FMI y el Banco Mundial, pero la corrupción vino a socavar todos los intentos de reforma económica. Las abundantes rentas del petróleo desaparecían en alguna parte del «triángulo de las Bermudas» del tesoro público, el banco central y la compañía petrolera estatal (Sonangol).⁷⁴ El presidente José Eduardo dos Santos se halla al final de una larga cadena de destinatarios de las rentas petroleras expoliadas. Los minoritarios colonos europeos establecidos temporalmente en Angola dieron origen a las «cien familias» que hoy conforman la élite mestiça/assimilada tradicional, que controla tanto la economía como la política.⁷⁵ Entre un total de 195 países, el Banco Mundial considera a Angola el decimoquinto más corrupto del mundo.

Entre 1992 y 1999 el Banco Mundial había proporcionado ya 180 millones de dólares al gobierno angoleño, y ello pese a la guerra civil y la corrupción. Después de que la paz llegara finalmente al país tras años y años de guerra civil, en 2002 recibió 421 millones de dólares en ayuda internacional, y ello pese a las abundantes rentas del petróleo de las que dispone esta nación con 13 millones de habitantes.⁷⁶

Cuando terminó la guerra civil, el Banco Mundial elaboró un nuevo informe, este en el año 2003. Haciendo uso del lenguaje habitual («catastrófico, pero mejorando»), constataba que «los reformistas del gobierno han logrado mejoras graduales en la transparencia y responsabilidad de la gestión de los recursos públicos», aunque reconocía que «queda aún mucho por hacer».⁷⁷

Por su parte, en 2003 la misión del FMI «explicó» a los funcionarios públicos angoleños que «hacían falta una supervisión y una auditoría regulares de las operaciones de Sonangol [...] para reducir el riesgo de corrupción y de mala gestión».⁷⁸ Según informó la misión del FMI, «las autoridades estuvieron de acuerdo».

Quizá los esfuerzos del Banco Mundial y el FMI podrían resultar útiles con vistas a mejorar una situación terrible mediante la supervisión, la auditoría y la transparencia de Sonangol. Pero esos esfuerzos de las IFI todavía no han quedado reflejados en el puesto que ocupa Angola en la clasificación del Banco Mundial sobre los niveles de corrupción, que entre 1996 y 2004 ha permanecido invariable.

Justo al lado, en la República Democrática del Congo (RDC), la última misión del FMI ha llegado cuando el Estado empezaba a rehacerse después de dos guerras civiles horribles. Obviamente, el gobierno resultante de una guerra suele ser más bien malo, de modo que en la RDC el avance hacia el buen gobierno resultará lento. El Informe de Derechos Humanos de 2003 del Departamento de Estado estadounidense señalaba que «las fuerzas de seguridad [del nuevo gobierno congoleño] cometieron actos ilícitos de asesinato, tortura, palizas, violaciones, extorsión y otros abusos, casi siempre con impunidad».⁷⁹ La misión del FMI de 2004 se reunió con dos de los cuatro vicepresidentes del gobierno de coalición, entre ellos Jean-Pierre Bemba (jefe del Movimiento de Liberación del Congo —respaldado por Uganda—, acusado de varias matanzas perpetradas a comienzos de 2003) y Azarias Ruberwa (dirigente de facto de la Reagrupación Congoleña por la Democracia, acusado de cometer ejecuciones sumarias durante una revuelta en Kisangani, en mayo de 2002).⁸⁰ En 2004, el FMI afirmó que «nuestro personal elogia a las autoridades por sus constantes esfuerzos por consolidar la paz». El FMI y el Banco Mundial señalaron que los autócratas y caudillos militares habían completado un DELP provisional «a través de un amplio proceso de consultas», y los gobernantes prometieron dar un giro hacia «un gasto en favor de los pobres».

Se trata de ejemplos extremos que ilustran la peor situación para las IFI: tener que vérselas con gángsteres abominables y consentidos que se califican a sí mismos de gobierno. Con ello la población tiene que apechugar con unos créditos del FMI que jamás llegarán hasta ella.

¿Hasta qué punto ha conseguido el FMI ser selectivo y excluir de sus programas de ayuda a los malos gobiernos? Lo cierto es que los datos son algo mejores de lo que cabría pensar a tenor de lo descrito en los casos de Angola, RDC, Haití y Ruanda. Por una parte, tenemos las medias generales de la clasificación elaborada por el Banco Mundial de los distintos países en función de sus niveles de corrupción y democracia, desde 1996 hasta 2002, y, por otra, el tiempo que esos países han permanecido al amparo de los programas del FMI durante ese mismo período. Los gobiernos incluidos en el decil de los peores países en desarrollo en términos de corrupción se beneficiaron de acuerdos con el FMI un 20 por ciento del tiempo, un porcentaje que resulta significativamente menor que la media del 41 por ciento del tiempo correspondiente al resto de la muestra. Los gobiernos incluidos en el decil de los países con prácticas más dictatoriales pasaron el 9 por ciento del tiempo al amparo de acuerdos con el FMI, cifra que también es muy inferior a la media de la muestra. Por lo tanto, el FMI manifiesta, en efecto, cierta predisposición a prestar menos a los gobiernos más abominables. Desafortunadamente, al analizar los países situados fuera del decil de los peores, desaparece toda tendencia a penalizar a los malos gobiernos. Así, por ejemplo, en el caso de los gobiernos que forman parte del segundo decil de los peores en materia de democracia y corrupción, no es probable que haya diferencia en el tiempo pasado al amparo de programas del FMI con respecto al resto de la muestra.

LAS NACIONES UNIDAS Y LOS GÁNGSTERES

No es que la ONU lo haya hecho mucho mejor que el FMI y el Banco Mundial a la hora de tratar con los malos gobiernos. Una organización internacional en la que es posible que el gobierno libio presida la Comisión de Derechos Humanos no parece tener criterios muy exigentes a la hora de definir lo que es un buen gobierno. Human Rights Watch cita los siguientes méritos del presidente de la comisión: «[...] el secuestro, la desaparición forzosa o el asesinato de opositores políticos [libios]; la tortura y el maltrato de detenidos, y la detención a largo plazo sin acusación formal o juicio, o después de juicios flagrantemente injustos. Hoy, cientos de personas permanecen detenidas de forma arbitraria, algunas desde hace más de diez años».⁸¹

El informe de 2005 del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas sostiene que el mal gobierno no constituye el principal problema al que se enfrentan los países pobres, y que, si hay un mal gobierno, ello se debe a la falta de dinero (una tesis que contradicen los estudios sobre la «maldición del petróleo» y la «maldición de la ayuda» anteriormente citados): «Muchos países razonablemente bien gobernados [...] carecen de recursos fiscales para invertir en la infraestructura, los servicios sociales e incluso la administración pública necesarios para mejorar el gobierno. Sin salarios ni tecnologías de la información adecuados en el sector público, la gestión pública es crónicamente débil» (p. 34, informe principal).

Aunque estuviera convencido de que el mal gobierno no era el problema, el informe de la ONU descartaba ofrecer ayuda a los cuatro peores gobiernos del mundo —Bielorrusia, Myanmar, Corea del Norte y Zimbabue—, a los que se califica de inaceptables. Se trata sin duda de una cifra muy reducida que no incluye a todos los malos gobiernos del mundo. Ni siquiera un dictador como Saparmurad A. Niyazov, de Turkmenistán, que gobierna su país con tanta mano de hierro que incluso ha rebautizado los meses del año para poner a dos de ellos su propio nombre y el de su madre, logra entrar en el club de déspotas de la ONU.

A continuación, el informe del Proyecto del Milenio de 2005 recomienda que se considere a la mayoría del resto de los países candidatos al «gran empujón» de la ayuda internacional para salir de la supuesta trampa de la pobreza, que «se otorgue a los países de bajo nivel de renta bien gobernados el estatus de “ODM [Objetivos de Desarrollo del Milenio] urgentes” por parte de la comunidad internacional, y que reciban el enorme incremento de la ayuda al desarrollo necesario para que puedan aplicar estrategias de reducción de la pobreza basadas en los ODM».⁸²

La búsqueda de esos escurridizos «países de bajo nivel de renta bien gobernados» resulta un tanto difusa. El informe enumera 63 países pobres que están «potencialmente bien gobernados» y que, por tanto, resultan elegibles con vistas a un gran incremento de la ayuda internacional. La lista incluye cinco de los siete países que en octubre de 2004 la organización Transparencia Internacional señaló como los más corruptos del mundo: Azerbaiyán, Bangladesh, Chad, Nigeria y Paraguay. La lista de los países «potencialmente bien gobernados» incluye también quince gobiernos que la ONG Freedom House califica de «no libres». Dictadores como Paul Biya, de Camerún, Hun Sen, de Camboya, e Ilham Aliyev, de Azerbaiyán, figuran en ella. El presidente Aliyev ha logrado duplicar su nota como el más autocrático y el más corrupto desde que fuera «elegido» para suceder a su autocrático padre en 2003.⁸³

En su libro El fin de la pobreza, Jeffrey Sachs subraya el hecho de que muchos países africanos no tienen gobiernos especialmente malos si se los compara con los de otros países de su mismo nivel de renta. Por desgracia, lo que cuenta para el bienestar de la población no es lo bueno que sea el gobierno en función de su nivel de renta, sino lo bueno que sea el gobierno y punto. Los organismos de ayuda deben afrontar la realidad: ¿el dinero que se da a un mal gobierno va a llegar a los pobres?; ¿no será que la razón de que el país sea pobre tiene algo que ver con el mal gobierno?

Podría ser que los donantes simplemente estén tomando una decisión pragmática, apaciguando al mal gobierno para poder operar por sí mismos en el país y llegar hasta los pobres. Es cierto que los donantes hacen mucho por su parte para no tener tratos con los gobiernos. Pero, por desgracia, también dedican mucho de su tiempo a tratar de arreglar los malos gobiernos y operar a través de ellos; mucho más que la cantidad simbólica que la tesis del apaciguamiento haría predecir.

DESCARTAR LOS MALOS GOBIERNOS

La Cuenta Reto del Milenio de la administración Bush constituye un interesante experimento orientado a impedir que el dinero acabe en manos de los gángsteres. La Corporación del Reto del Milenio solo proporciona ayuda a los gobiernos que cumplen ciertos requisitos, como que sean democráticos, que inviertan en su población, que estén libres de corrupción y que no interfieran en los mercados. No es poca mejora en comparación con dar dinero a los gángsteres, y será interesante ver qué tal funciona.

Sin embargo, hay algunos potenciales escollos. ¿Pueden los foráneos saber realmente cuándo un gobierno es bueno y cuándo es malo? ¿Deberían respaldar los foráneos a un gobierno que han decidido que es bueno sin disponer de un mecanismo de retroalimentación que permita conocer la opinión de los ciudadanos del país? Ciertamente, hay infinidad de casos extremos de malos gobiernos, como los ejemplos mencionados en este capítulo, y el hecho de tacharlos de la lista constituye un gran paso que otros organismos de ayuda deberían imitar. No obstante, existe un terreno intermedio en el que resulta peligroso negociar. Así, por ejemplo, en junio de 2005 la Corporación del Reto del Milenio había llegado a diversos acuerdos sobre programas de ayuda con dos países, Honduras y Madagascar. En 2004, el Banco Mundial había incluido al gobierno hondureño en el tercil integrado por los peores del mundo en cuanto a nivel de corrupción, mientras que Madagascar estaba algo mejor; se hallaba justo en el nivel medio. Pero el problema es que esta clasificación del grado de corrupción resulta algo imprecisa. El propio Banco Mundial informa del margen de error de sus estimaciones, y hay nada menos que otros 57 países que caen dentro del margen de error atribuido a la clasificación del nivel de corrupción de Madagascar. Este elevado margen de error refleja la dificultad que supone para los distintos organismos de calificación externos alcanzar un consenso acerca de qué países son más o menos corruptos. Parece, pues, que seleccionar a los buenos gobiernos no resulta tan fácil.

PROBAR DE NUEVO

Como ilustran los abominables ejemplos de este capítulo, los organismos de ayuda oficiales no saben cómo convertir en buenos los malos gobiernos mediante el aparato de la ayuda internacional. Los malos gobiernos tienen raíces demasiado profundas como para verse afectados por Occidente. Para empeorar aún más las cosas, los organismos de ayuda necesitan al gobierno del país pobre, aunque sea un mal gobierno, para que desempeñe el papel de receptor de la ayuda a fin de mantener el flujo monetario.

El sistema de ayuda continúa aplicando la combinación contradictoria de reformar al gobierno, promover la «propiedad gubernamental» de las reformas y mantener el flujo monetario de la ayuda. El sistema actual desconcierta hasta tal punto a los observadores externos, como un servidor, que nos sentimos tentados de recomendar remedios drásticos. En este momento la ayuda internacional se halla entre la espada y la pared, en una situación de pesadilla en la que los donantes 1) ocupan una gran parte del tiempo del gobierno en sus intentos de imponer un «buen comportamiento»; 2) insisten en que el gobierno decida libremente comportarse así y 3) a veces acaban de todos modos saltándose al gobierno para realizar sus proyectos. Los observadores de la ayuda están profundamente divididos en torno a la cuestión de si la ayuda debería saltarse aún más a los gobiernos, o bien debería saltárselos menos y tratar de fortalecer a los gobiernos de bajo nivel de renta.

La interpretación de las evidencias presentadas en este capítulo sugiere que hay que dejar de obsesionarse por actuar siempre a través de los gobiernos. Sin embargo, es preciso mantenerse firmes a la hora de oponerse a la terapia de choque y los planes universales, incluso para el país destinatario de la ayuda internacional. Cualquiera de estos cambios debería ser sometido a prueba de una forma gradual, puntual y experimental, y las respuestas serán diversas en los diferentes países y los distintos sectores. Probablemente, los grandes proyectos de infraestructuras tendrán que ser puestos en marcha a través de los gobiernos, aunque también se pueda recurrir de manera creativa a las contratas privadas. Algunos países pueden tener gobiernos democráticos y eficaces lo bastante funcionales como para que resulte factible que los organismos de ayuda puedan darles un cheque en blanco. (Aun así, ya hemos visto lo difícil que resulta para los foráneos determinar exactamente qué gobiernos caen en esta categoría.)

Por lo demás, dejemos que los líderes políticos y los activistas sociales de Occidente revelen y denuncien la tiranía en el resto del mundo, pero no esperemos que los gobiernos occidentales o los organismos de ayuda conviertan los malos gobiernos en buenos.

El actual sistema de ayuda internacional consiente (y probablemente empeora) a los malos gobiernos. Paul Biya, el inveterado dictador de Camerún, obtiene el 41 por ciento de las rentas de su gobierno de la ayuda internacional. En el marco de las actuales propuestas en favor de un fuerte incremento de la ayuda a África, esa cifra podría aumentar al 55 por ciento.⁸⁴

Dejemos que prosigan las interacciones económicas entre ciudadanos privados de todos los territorios, pero los gobiernos occidentales o los organismos de ayuda oficiales no tienen que tratar con autócratas corruptos. Cuando al trabajar con el gobierno no se obtienen resultados para los pobres, los organismos de ayuda deberían probar otras vías. ¿Acaso los donantes no pueden retirar la ayuda a los malos gobiernos y ver si pueden hacerla llegar a los pobres?

Y si la ayuda es apolítica por la parte receptora, también debería serlo por la parte que la proporciona. ¿No podrían los votantes occidentales exigir que sus organismos de ayuda canalizaran el dinero hacia países en los que pudiera acabar en manos de los más pobres y no en las de los feos amigos autócratas de los donantes?

Incluso en las democracias que funcionan bien, no todo se consigue a través del gobierno. Por ejemplo, yo podría organizar un taller en Nueva York con participantes extranjeros para debatir sobre las políticas económicas estadounidenses sin pedirle permiso al presidente Bush. O podría solicitar donaciones extranjeras para aliviar la pobreza en Harlem sin tener que contar con el visto bueno de la Secretaría de Vivienda y Desarrollo Urbano. ¿Por qué han de insistir los donantes en que en los países pobres las actividades análogas sean gestionadas a través de los gobiernos?

Algunos autores sostienen que la ayuda tiene que pasar hasta por los malos gobiernos a fin de fomentar su desarrollo político. Este argumento se basa en el hiperambicioso objetivo de la transformación política, que ha fracasado repetidamente. Pero no resulta tan persuasivo si la ayuda aspira no a transformar los gobiernos, sino meramente a ayudar a las personas más pobres y atender sus necesidades más acuciantes.

El principio es la no intervención. No recompensar a los malos gobiernos operando a través de ellos, pero tampoco tratar de darles órdenes o de derrocarlos. Hay que trabajar con urgencia tanto en el statu quo de los donantes como en el de los gángsteres.

INSTANTÁNEA: FELA KUTI

Fela Kuti (1938-1997) no solo fue un músico nigeriano de fama internacional, el rey de la música denominada «afrobeat», sino también un valeroso activista político. En sus canciones, se mofaba de los dirigentes militares, que constituían una verdadera plaga para Nigeria. En una de ellas afirmaba que el término «VIP» significa «Vagabundos en el Poder». Otra llevaba por título «Latrocinio de la autoridad». También criticó el racismo occidental y la afición de Occidente a entrometerse en África. Fue constantemente perseguido por los militares, golpeado con las culatas de sus fusiles y encarcelado, quizá debido a la popularidad de su música subversiva entre los nigerianos. En su canción «Zombi», de 1977, ridiculizaba a los soldados nigerianos como robots sin cerebro que se limitaban a obedecer órdenes hostigando a la población. El ejército, airado, atacó el estudio de Fela Kuti en Lagos, y torturó, violó y asesinó a varios miembros de su entorno. Los soldados arrojaron a su anciana madre por una ventana del segundo piso; moriría más tarde a consecuencia de las heridas. Kuti jamás le perdonó a Olusegun Obasanjo, el dictador militar de la época, que en ningún momento se excusara públicamente por aquel ataque. En 1979, cuando Obasanjo traspasó el poder a un régimen civil, Kuti encabezó una marcha de sus partidarios hasta la casa del dictador transportando un falso ataúd en protesta por el asesinato de su madre. En 1980 Fela Kuti grabó una canción titulada «ITT» (que en este caso representaban las siglas en inglés de «Ladrón Ladrón Internacional»), en la que acusaba a Obasanjo de corrupción.

En la década de 1990, durante la dictadura militar de Sani Abacha, Obasanjo pasó a la oposición. Pero tras la defunción de Abacha, en 1999, el ex dictador militar fue elegido presidente. Entonces prometió poner fin a la notoria corrupción de Nigeria, pero durante los cuatro años de mandato de Obasanjo, la Comisión Anticorrupción que creó solo logró procesar a un funcionario subalterno.⁸⁵ En 2003 salió reelegido en unas elecciones en las que los observadores de la Unión Europea señalaron la presencia de «graves irregularidades». En 2005 lanzó una nueva campaña de lucha contra la corrupción, motivada en parte por el deseo de que se condonara parte de la deuda exterior nigeriana. Desde la independencia, los distintos gobiernos han gestionado tan mal las rentas petroleras del país que hoy el 60 por ciento de los nigerianos siguen estando por debajo del umbral de la pobreza.⁸⁶ La violencia crónica ente grupos étnicos y los malos datos económicos han arruinado la presidencia de Obasanjo. Fela Kuti ya no está con nosotros, pero su música sigue siendo popular. Su valerosa lucha por liberarse de la corrupción y de la férrea mano de los militares permanece viva.⁸⁷

INSTANTÁNEA: LEONARD WANTCHEKON, PROFESOR DE LA UNIVERSIDAD DE NUEVA YORK*

Crecí en Zagnanado, una pequeña aldea situada en el corazón de Benín, de unos tres mil habitantes, en la década de 1960. Es una de las poblaciones más pobres del país. No había calles pavimentadas ni electricidad, pero contaba con una de las escuelas de primaria más antiguas de Benín. Nuestras casas estaban hechas de paja, tierra, ladrillo, cemento o, en ocasiones, aluminio corrugado.

Mis padres, aunque analfabetos, valoraban inmensamente la educación, y en ese sentido tenían grandes ambiciones para sus hijos. En muchos aspectos iban en contra de las costumbres de la aldea. Muchas familias tenían diez o doce hijos, que solían llevarse solo uno o dos años de diferencia. Mi madre decidió tener solo cinco, cuatro niños y una niña, y tenerlos con cuatro años de diferencia. Todos fueron a la escuela hasta tener al menos catorce años, lo que representaba un logro extraordinario en una región donde lo más frecuente era que solo un hijo de una familia de doce tuviera acceso a una escolarización oficial, fuera la que fuese.

En Zagnanado, cuanto más se aleja uno de la aldea, más fácil es encontrar un campo fértil para uso propio. Cuando mi padre finalmente encontró un buen campo, estaba a quince kilómetros de la aldea. Pergeñó un primitivo refugio en una cueva para poder almacenar la cosecha, y durante la época de la recolección permanecía en el campo, ya que este se hallaba demasiado lejos para regresar todos los días a la aldea. Pasaba semanas cosechando, lejos de todo el mundo y sin ningún medio de comunicación. Hombre de enorme valor, por la noche dormía en la cueva, solo, rodeado de monos y serpientes. Solo pedía que sus hijos fueran los fines de semana para llevarse todo lo que pudieran acarrear de la cosecha, que luego vendíamos para comprar libros, lápices y papel para nuestros estudios. También obtenía unos ingresos adicionales llevando a lavar la ropa de un funcionario público local, pero a pesar de ello a menudo tenía que endeudarse para dar a sus hijos el transporte y el material escolar necesarios para sus estudios.

Treinta años después, me di cuenta de que de Zagnanado han salido diez profesores de universidad, trece médicos, dos arquitectos, cuatro diplomáticos y al menos cien personas más con un título universitario como mínimo. Al menos siete de «nuestros» profesores son médicos que trabajan en Estados Unidos, Alemania y Francia. Zagnanado es también la aldea natal del cardenal Gantin, antiguo decano del Sacro Colegio de Cardenales del Vaticano, retirado en 2002.

Zagnanado y las poblaciones de sus alrededores tienen un gran número de lagos y ríos, con animales salvajes, y podrían haber sido cuando menos un importante destino turístico. Asimismo, la historia de Zagnanado podría ser muy bien la de todo Benín.

¿Por qué una cantidad tan impresionante de éxito y de talento personal no se tradujo en prosperidad económica?

Creo que la falta de democracia era la raíz del problema. Hubo un año en que a mi padre se le exigió que pagara unos impuestos que equivalían al 90 por ciento de su renta anual, una carga fiscal que, obviamente, resultaba imposible para cualquiera, pero sobre todo para él habida cuenta de su avanzada edad. Por entonces era ya bastante anciano, y estaba demasiado enfermo para trabajar. Los funcionarios se presentaron en casa en plena noche, lo despertaron, lo detuvieron y lo obligaron a desfilar por todo Zagnanado denunciándose a sí mismo: «Soy un patán irresponsable, no pago mis impuestos. Miren qué horrible espectáculo, no contribuyo con mi parte. Soy estúpido y vulgar, no pago impuestos». Y eso se le hizo al hombre más amable, dulce y generoso que jamás he conocido. Ese era el trato que se le dispensaba a aquel hombre valeroso que vivía solo en una cueva durante semanas y semanas para mantener a sus hijos. Cuando ocurrió, pensé: «No, es imposible, no puede ser». Y fue entonces, al ver a mi padre humillado de aquella manera, cuando decidí cambiar las cosas en mi país. A partir de ese momento me comprometí con el cambio político.

En 1979, y de nuevo en 1985, siendo estudiante en la Universidad Nacional de Benín, organicé varios movimientos prodemocracia. En julio de 1985 fui arrestado, y en diciembre de 1986 logré huir. El movimiento prodemocracia creció y en 1990 se tradujo en importantes reformas democráticas en el país. Mientras tanto, en 1988 emigré a Canadá, y más tarde, en 1992, a Estados Unidos. Cursé estudios universitarios en la Universidad Laval y en la UBC de Canadá, así como en la estadounidense Universidad del Noroeste. Me gradué en 1995, y me convertí en profesor agregado de la Universidad de Yale ese mismo año y de la de Nueva York en 2001.

Hoy, Leonard Wantchekon, profesor de ciencias políticas de la Universidad de Nueva York y académico de renombre internacional, dirige un instituto de investigación en Benín dedicado a comprobar qué funciona y qué no funciona en los programas de desarrollo para el país, a formar a las nuevas generaciones y a hallar la mejor forma de que el nuevo gobierno democrático de Benín se responsabilice de la oferta de servicios públicos para sus ciudadanos.

Segunda parte

LA MANIFESTACIÓN DE LA CARGA

5

Los ricos tienen mercados; los pobres, burócratas

Errar es humano,

pero para cagarla de verdad hace falta un comité.

Anónimo

Durante los últimos veinte años, los donantes de ayuda internacional se han gastado 2.000 millones de dólares para construir carreteras en Tanzania. Sin embargo, la red viaria de dicho país no ha mejorado. Por falta de mantenimiento, las carreteras se deterioraban más rápido de lo que los donantes tardaban en construir otras nuevas.¹ Tengo experiencia en las malas carreteras de África; tan malas que uno solo puede avanzar penosamente por ellas a menos de diez kilómetros por hora. Uno puede creer que las carreteras no son tan esenciales, pero, seguramente, quien así pensara cambiaría de opinión si fuera un marido desesperado que hubiera de viajar a menos de diez kilómetros por hora con su mujer de parto, tratando de llevarla a un hospital para evitar posibles complicaciones que pusieran en peligro su vida. Los pobres necesitan carreteras; la burocracia que gestiona la ayuda no es capaz de dárselas. Deberíamos adoptar una actitud de firmeza ante una burocracia que no sabe convertir el dinero de la ayuda en servicios esenciales para los pobres.

La burocracia que gestiona la ayuda internacional incluye al Banco Mundial, la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional y otros organismos gubernamentales nacionales, los bancos de desarrollo regionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo, y los organismos de las Naciones Unidas. ¿Qué partido hemos sacado nosotros, los burócratas, a la ayuda internacional, a los 2,3 billones de dólares que hemos gastado para resolver los problemas de los pobres?

La «industria del crecimiento» de Tanzania es en realidad burocracia. El país ha elaborado más de 2.400 informes al año para sus donantes de ayuda, que todos los años han enviado a su acosado destinatario hasta mil misiones de funcionarios.² Yo mismo malgasté el tiempo de los funcionarios públicos de cinco continentes durante mi carrera burocrática. La ayuda internacional no era capaz de proporcionar algo que los pobres querían (carreteras), mientras que sí ofrecía una gran cantidad de algo de lo que probablemente los pobres iban a hacer muy poco uso (yo y mis colegas burócratas).

Compárese esto con la eficacia de los buscadores que operan «desde abajo». Hemos visto que las condiciones para los mercados suelen brillar por su ausencia, pero cuando existen, como sucede en los países ricos, los buscadores del mercado obran maravillas. Es difícil recorrer 150 kilómetros por carretera en Tanzania, pero en apenas cinco minutos uno puede comprar en internet un billete para un vuelo directo de Nueva York a Los Ángeles que salga en cuestión de una hora y media, y plantarse esa misma noche en la ciudad californiana, a cuatro mil kilómetros de distancia. No habrá ningún burócrata que se dedique a evaluar cuáles son las necesidades de transporte aéreo del lector para el próximo año, ni tampoco tendrá usted que presentar ningún informe notificando sus estrategias o planes de viaje para el próximo año fiscal. Tampoco la compañía aérea pretende transformar el mundo; simplemente busca el mejor modo de llevarle de Nueva York a Los Ángeles para que usted decida comprar el billete contribuyendo con ello a sus beneficios. Pese a toda esta falta de burocracia, el vuelo de Nueva York a Los Ángeles está disponible para todo el que quiera por unos 300 dólares.

El lector podría pensar que esta comparación resulta inadecuada. Los mercados no proporcionan todos los bienes a los ricos. Algunos son servicios públicos, como las carreteras, que deben ser proporcionados por el Estado, y este emplea la burocracia para satisfacer tales necesidades. Pero lo cierto es que la burocracia en los países ricos funciona mejor que la burocracia de los organismos de ayuda para los pobres. En el capítulo anterior se ha mostrado ya que la democracia lleva aparejada unos servicios públicos mejores, de modo que permítaseme aquí citar solo una anécdota. En cierta ocasión se abrió un bache justo delante de mi casa en Takoma Park, Maryland. Me bastaron tres sencillos pasos para hacer que la burocracia municipal lo arreglara: 1) llamé a mi concejala, Kathy Porter, y le pedí que, por favor, diera la orden de que el ayuntamiento reparara el bache; 2) al día siguiente, la burocracia de obras públicas de Takoma Park estaba allí tapando el bache, y 3) en realidad no hizo falta ningún tercer paso. Esto funcionó porque la burocracia municipal es responsable ante los políticos electos como Kathy Porter, quien, a su vez, es responsable ante mí y los demás votantes. Porter es una buscadora. Hizo su carrera política en Takoma Park respondiendo al electorado. Actualmente está iniciando su octavo año como alcaldesa de dicha localidad. Obviamente, la democracia de los países ricos no siempre funciona igual de bien, pero sí lo bastante bien como para poder ofrecer muchos servicios públicos a sus ricos ciudadanos.

Este ejemplo muestra que los burócratas no tienen por qué ser necesariamente ineficaces. Los propios mercados emplean burocracias. Una compañía aérea, como cualquier empresa, tiene una burocracia corporativa que organiza su oferta de servicios de transporte aéreo a sus clientes. La diferencia con la burocracia que gestiona la ayuda es que los burócratas corporativos son responsables frente a esos mismos clientes; si no proporcionan el servicio ofrecido se quedan sin negocio. El mercado fuerza a las burocracias corporativas a emplear a buscadores para averiguar cómo ofrecer sus servicios más baratos y con el mayor grado posible de satisfacción por parte del cliente.

La tragedia de la pobreza es que la gente más pobre del mundo no tiene dinero o poder político para motivar a los buscadores a buscar el modo de satisfacer sus apremiantes necesidades, mientras que los ricos pueden emplear su dinero y su poder a través de mercados bien desarrollados y burocracias responsables para satisfacer las suyas. La burocracia que gestiona la ayuda internacional jamás ha llegado a ese nivel. Su principal problema es que los pobres son huérfanos; no tienen dinero o voz política para comunicar sus necesidades o motivar a otros a tratar de satisfacerlas.

Para empeorar aún más las cosas, los burócratas que gestionan la ayuda tienen incentivos para satisfacer a los países ricos que la financian además de (o en lugar de) a los pobres. Una negligencia en la búsqueda del modo de ayudar a los pobres fue no estudiar los incentivos de quienes ofrecían dicha ayuda. Los gestores burocráticos tienen el incentivo de satisfacer la vanidad de los países ricos con promesas de transformar al resto del mundo en lugar de limitarse a ayudar a las personas pobres. Y también los incentivos burocráticos internos favorecen los grandes planes globales en lugar de darle a ese pobre lo que quiere.

Esto no equivale a decir que los incentivos egoístas lo determinan todo, ya sea en los mercados o en las burocracias. La gente se enorgullece asimismo de hacer un buen trabajo, de obtener resultados y de ayudar a los demás en las organizaciones tanto privadas como públicas. Muchas de las personas que trabajan en los organismos de ayuda son profesionales esforzados, compasivos y honestos consagrados a ayudar a los pobres. La cuestión es si los incentivos actúan en favor o en contra de esos trabajadores bienintencionados. En los mercados privados, los incentivos y el orgullo del trabajo bien hecho se refuerzan mutuamente. En las burocracias democráticas, los incentivos políticos están en el mismo bando que los códigos deontológicos profesionales. En las burocracias que gestionan la ayuda, por desgracia, los incentivos políticos actúan con demasiada frecuencia en contra de los profesionales que tratan de obtener resultados.

Comprender los obstáculos burocráticos a la hora de servir a los intereses de los pobres puede ayudar a apuntar una vía hacia una mayor eficacia en la ayuda a dichos pobres. Este capítulo representa un modesto paso de cara a arrojar luz sobre algunos de los rincones oscuros de las burocracias y motivar a otros a hacer lo mismo, a fin de empezar a cambiar los incentivos de quienes proporcionan la ayuda para que estos ofrezcan resultados en lugar de planes. Asimismo, se plantearán algunas hipótesis acerca de por qué la burocracia de los organismos de ayuda funciona tan mal, y luego se contrastarán dichas hipótesis con el mayor número posible de ejemplos concretos. Desafortunadamente, en este ámbito he tenido que basarme más en estudios de caso, e incluso en hechos anecdóticos, que en datos sistemáticos, dado que el comportamiento burocrático resulta más difícil de cuantificar que otros aspectos abordados en este libro.

DE NUEVO, LA RETROALIMENTACIÓN «DESDE ABAJO»

La belleza de que el mercado se centre en el individuo es que la elección del cliente proporciona retroalimentación al proveedor. Si los vuelos de Nueva York a Los Ángeles van siempre llenos y siempre hay gente que se queda sin billete, eso constituye una señal para la compañía aérea de que tiene que programar más vuelos o bien subir los precios. Lo maravilloso de los mercados es que son capaces de reconciliar las opciones de millones de personas. Un precio que compensa el mercado es como un termostato de calefacción. Cuando la casa está demasiado fría, el termostato enciende automáticamente la calefacción; cuando está demasiado caliente, la apaga. Si a la temperatura fijada en el termostato uno sigue teniendo frío, puede cambiarla. Es uno mismo quien decide si tiene o no frío, y es uno mismo quien controla el termostato. El mercado funciona del mismo modo: si hay un exceso de demanda, el precio sube; si hay un exceso de oferta, el precio baja. También la democracia incluye la retroalimentación. Si un ciudadano o un grupo de presión observa un problema y acude a un funcionario público para que lo solucione, a menudo el problema queda solventado. Si el gobierno hace algo que realmente perjudica a la mayoría de la población, los votantes harán oír su voz con tal fuerza que el gobierno deberá cambiar de actitud.

Para apreciar lo extraordinario que resulta un sistema de retroalimentación que funcione bien, consideremos a modo de ejemplo la confusión que sufrí en cierta ocasión. Mi compañera y yo nos fuimos a dormir una fría noche bajo una manta eléctrica de doble mando. Sin darnos cuenta confundimos los mandos, de modo que, sin saberlo, yo controlaba su lado de la manta y ella, el mío. Yo tenía calor, de modo que bajé la temperatura de mi mando, lo que provocó que ella tuviera frío, lo cual, a su vez, hizo que subiera la temperatura de su mando, lo que calentó aún más mi lado de la cama, lo cual me hizo bajar todavía más la temperatura de mi mando, lo que provocó que su lado estuviera aún más frío, haciéndole subir todavía más la temperatura de su mando, etc., etc.

La dificultad de los organismos de ayuda internacional consiste en que un burócrata está controlando el termostato de la remota manta de algún pobre, que tiene muy pocas posibilidades de comunicarle si tiene demasiado calor o demasiado frío. Los planificadores burocráticos obtienen muy poca retroalimentación de los pobres, cuando no ninguna en absoluto. Así, los pobres que son los destinatarios de la ayuda internacional reciben algunas cosas que no querían para nada, mientras que no reciben otras que necesitan urgentemente. Los buscadores pueden hacerlo mejor: pueden trabajar sobre el terreno, hablar con los pobres, diseñar mecanismos de retroalimentación tales como encuestas y experimentar para ver qué funciona y qué no funciona en las condiciones locales concretas.

«YO MANDANTE, TÚ REPRESENTANTE»

No es que en el ámbito de la ayuda internacional haya soluciones fáciles. El problema de la ayuda es intrínsecamente difícil, y los políticos de los países ricos controlan los organismos de ayuda internacional. Para hacerse una idea más cabal de la relación entre los políticos de los países ricos y los burócratas que gestionan la ayuda, piénsese en la relación existente entre los mandantes y los representantes (como su propio nombre indica, el representante es alguien que actúa en nombre de otra persona, el mandante; hay infinidad de bibliografía económica sobre el tema). Piénsese en el político del país rico como el mandante, y en el burócrata que gestiona la ayuda como el representante. El gran problema, ya señalado, es el hecho de que el mandante sea el político del país rico en lugar de los verdaderos clientes, es decir, los pobres de los países pobres. Los votantes del país rico y sus políticos electos son los que deciden las acciones del organismo de ayuda internacional. Y les gustan mucho los grandes planes, prometer soluciones fáciles, los sueños utópicos y los beneficios colaterales para la política o los intereses económicos del país rico, todo lo cual hace que se encarguen tareas imposibles al organismo de ayuda.

Pero aun en el caso de que los votantes y sus políticos electos se centraran en acciones más viables para ayudar a los pobres, seguiría habiendo problemas. En el habitual esquema de mandante y representante, el primero no puede ejecutar por sí mismo todas las tareas, de modo que delega algunas de ellas en un representante, que las realizará en su nombre. Así, por ejemplo, el dueño de una tienda no puede estar manejando constantemente la caja registradora, de modo que contrata a un empleado para que lo haga. Pero el mandante y el representante no tienen los mismos intereses. El dueño de la tienda quiere que el empleado atienda al máximo número de clientes con la mayor energía posible para maximizar los beneficios de su comercio. El empleado, en cambio, quiere conservar sus energías para poder ir de copas cuando salga del trabajo. El dueño y el empleado pueden resolver sus objetivos incompatibles redactando un contrato que proporcione al representante incentivos para hacer lo que desea el mandante. El empleado será recompensado si atiende a los clientes y será despedido si los ignora.

Sin embargo, los contratos entre mandante y representante no funcionan si el primero no puede comprobar el rendimiento del segundo. Si el mandante no tiene manera de controlar al representante, este no tendrá incentivos para esforzarse en beneficio de los intereses de aquel.

Estos problemas se convierten en una auténtica pesadilla cuando entra en juego la mentalidad de los planificadores, donde el objetivo es algo tan utópico como acabar con la pobreza en el mundo. El político del país rico podría juzgar al organismo de ayuda basándose en los resultados en cuanto al nivel de pobreza general, pero eso presupone la existencia de una relación conocida entre los esfuerzos de la ayuda internacional y la reducción de la pobreza. Bien al contrario, y debido a que los resultados del nivel de pobreza en el resto del mundo dependen de numerosos factores que escapan a la burocracia de Occidente, la contribución de los organismos de ayuda en este ámbito resulta invisible.³

Compadezcamos al organismo de ayuda por tener un problema casi imposible de resolver. Dicho organismo debe complacer los sueños de los mandantes de los países ricos de transformar al resto del mundo. Debe trabajar con las instituciones públicas y las élites locales, a las que es posible que la reducción de la pobreza les importe un comino. Como consecuencia de factores tan imprevisibles como los disturbios políticos, las sequías o el descenso de los precios de las exportaciones, los niveles de pobreza están sujetos a una variabilidad incontrolable. Aunque unos mandantes racionales podrían tomar en consideración las dificultades del entorno, una evaluación condicional requiere un conocimiento interno que solo poseen los propios organismos de ayuda.

Una vez más, la invisibilidad de los esfuerzos y resultados de cada organismo de ayuda constituye el meollo del problema. Para ver por qué la visibilidad importa, suponga que usted es el representante y que su mandante es la persona a la que ha invitado a comer a su casa. Compare la limpieza del comedor con la del desván. Su invitado puede observar el comedor, pero no el desván. Su comedor está mucho más limpio que el desván. Usted suele dedicar mucho más esfuerzo a limpiar el comedor que el desván. De hecho, incluso es posible que el proceso de limpiar el comedor haya generado aún mayor desorden en el desván porque ha decidido subir allí los trastos que ha quitado del comedor. Si apareciera alguien con un plan utópico para transformar su desván, nadie sabría jamás si acabó teniendo éxito o no. Cuando nadie puede saber si los esfuerzos de un organismo de ayuda suponen alguna diferencia, los gestores de dicho organismo apenas tienen incentivos para esforzarse. Eso nos lleva de nuevo a una de las predicciones clave de este libro: la visibilidad da más poder a los buscadores, mientras que la invisibilidad da más poder a los planificadores. El problema de la ayuda es que los pobres son en su mayoría invisibles. La ayuda internacional y otros esfuerzos en pro del desarrollo tienen lugar en el desván del mundo de los ricos. ¿Sobrevive la ineficaz visión utópica de la ayuda internacional debido a que nadie le presta demasiada atención? Veamos si podemos lograr que la ayuda rinda más abriendo el desván a la vista de todos.

LA ESCATOLÓGICA CONTRIBUCIÓN DE MIS HIJOS

Tratar de hacerlo todo en el ámbito de la ayuda internacional crea una situación con muchos mandantes y muchos representantes. La teoría del mandante y el representante indica que la presencia de numerosos mandantes (muchos gobiernos y grupos de presión de países ricos) debilita los incentivos para el representante (el organismo internacional). El mesiánico deseo de Occidente de resolver todos los problemas del resto del mundo crea incontables objetivos para el organismo de ayuda. Cada mandante (pongamos por caso, cada grupo de presión) influye en el representante para que trate de cumplir sus objetivos y descuide los de los demás mandantes; en conjunto, ello debilita los incentivos del representante para tratar de alcanzar alguna de sus metas.⁴ Cualquiera que tenga más de un jefe lo sabe; cada vez que uno de ellos se queja de su escaso rendimiento, uno le da la excusa de que ha estado trabajando para el otro.

La solución a este problema concreto estriba en tener menos objetivos. Si el ámbito de la ayuda no estuviera tan embelesado en visiones utópicas, podría abordar un conjunto más realista de problemas para los que tendría la certeza de contar con una solución factible. Otro paso sería hacer que cada organismo de ayuda se especializara más en algún subconjunto de dichas soluciones factibles.

La ayuda internacional también se resiente del hecho de tener muchos representantes, es decir, muchos organismos de ayuda distintos que responden ante jefes diferentes. Así, por ejemplo, trabajando en las montañas de Bolivia están el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, USAID, la Administración para el Control de Drogas (DEA) de Estados Unidos y el Departamento de Desarrollo Internacional (DFID) del Reino Unido, además de los organismos de ayuda de casi todos los demás países ricos, numerosas ONG y el cantante Bono. Ninguno de los organismos es responsable de ningún resultado concreto, y los efectos de sus esfuerzos en solitario son inobservables, aunque en conjunto afecten al desarrollo económico de Bolivia. Cuando algo va mal en el país, como en el caso de la crisis económica y política de 1999-2005, después de varios años de esfuerzos por parte de los mencionados organismos, ¿a quién hay que culpar? No lo sabemos, por lo que ningún organismo se hace responsable. Ello debilita sus incentivos para cumplir con su cometido.

Considérese la siguiente analogía, inspirada en una conversación con mis hijos basada en sus profundas reservas de humor escatológico. Imaginemos a un niño maleducado. Cuando está en el ascensor de la escuela acompañado solo de otro niño, ¿reprimirá sus flatulencias? La respuesta es que sí, que lo hará para evitar la desaprobación del otro niño. Pero supongamos ahora que está en un ascensor abarrotado de gente. El incentivo para reprimirse, según el análisis que realizan mis hijos de tan delicado tema, no será tan fuerte, dado que los otros niños del ascensor no sabrán a quién echarle la culpa.

Una burocracia disfuncional es un organismo o grupo de organismos donde nadie tiene nunca la culpa de nada. «Eso no corresponde a mi departamento.» Los mandantes no saben a quién pedir cuentas cuando algo sale mal. El problema se agrava cuanto más general sea el objetivo y más representantes hayan podido contribuir al resultado.

Este es el mayor defecto de las prácticas de cooperación internacional como los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Se supone que todos los gobiernos y organismos de ayuda internacional de los países ricos colaboran para lograr los ODM. Por lo tanto, cuando dichos objetivos no se alcanzan, no se puede hacer responsable a ningún representante en concreto, algo que debilita los incentivos de cualquiera de los representantes para matarse a trabajar a fin de alcanzar los objetivos. La responsabilidad colectiva de los objetivos no funciona por la misma razón por la que en China tampoco funcionó la propiedad colectiva de las tierras de cultivo.

No obstante, seguir con la responsabilidad colectiva constituye una estrategia óptima para cada organismo de ayuda en concreto con vistas a protegerse del entorno político hostil al que se enfrenta la ayuda internacional. Dado que el éxito en los grandes objetivos de la ayuda internacional depende sobremanera de muchos otros factores aparte de los propios esfuerzos de los organismos de ayuda, es comprensible que estos últimos quieran compartir la culpa con tantos otros organismos como sea posible cuando algo sale mal.

En los países ricos, el libre mercado resuelve el problema planteado cuando hay muchos mandantes y muchos representantes. Hay en él muchas empresas (representantes) que suministran bienes a muchos consumidores (mandantes). La búsqueda descentralizada por parte tanto de las empresas como de los consumidores a través del libre mercado crea una serie de correspondencias, cada una de las cuales crea una relación mandante-representante transitoria entre el consumidor y la empresa. Si el producto de la empresa es defectuoso, el consumidor sabe a quién echarle la culpa y puede exigir que se le devuelva el dinero. De ese modo, la empresa tiene un incentivo para no hacer un producto de mala calidad. Dado que en el ámbito de la ayuda internacional no ocurre nada parecido, los numerosos mandantes no saben a cuál de los muchos representantes tienen que exigirle que les devuelva el dinero.

Como se señalaba en el capítulo anterior, la burocracia funciona mejor —aunque Dios sabe que en absoluto a la perfección— en los países con gobiernos democráticamente responsables ante sus ciudadanos. El equivalente en democracia a la retroalimentación del mercado es la retroalimentación del votante. Si los ciudadanos no obtienen resultados de la burocracia gubernamental, se quejan a los políticos que dependen de sus votos. Los políticos (mandantes) tratan de diseñar burocracias (representantes) con incentivos para ofrecer resultados a los votantes. En las democracias de los países ricos, es más probable que se asigne a las burocracias una tarea concreta y factible (obras públicas, la gestión del tráfico, la Seguridad Social...) en lugar de ambiciones visionarias. Los políticos culparán a las burocracias (y los votantes culparán a los políticos) si no son capaces de ofrecer resultados (reparación de baches, instalación de semáforos, pago de las pensiones...).

CÓMO REPARAR UN BACHE

Considérese ahora el caso de un pobre que vive en el campo en Tanzania y que desea que se repare un bache que ha aparecido delante de su casa. Como hemos visto al comienzo de este capítulo, los tanzanos no han disfrutado precisamente de muy buenas carreteras. A diferencia de la facilidad con la que yo logré que se reparara el bache de Takoma Park, el tanzano pobre no tiene manera alguna de hacer que alguien actúe en su nombre. El gobierno tanzano depende de la ayuda internacional para financiar los servicios públicos. De algún modo, el pobre logra comunicar sus deseos a alguna «entidad representante de la sociedad civil» y/o alguna ONG, que articula sus necesidades a través del gobierno de Tanzania para hacérselas llegar a los donantes internacionales. El gobierno nacional tanzano solicita un Crédito de Apoyo a la Lucha contra la Pobreza (CALP) del Banco Mundial (también conocido como Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo, o BIRD) y una Línea de Crédito para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (LCCLP) del Fondo Monetario Internacional (FMI).

Para obtener los créditos del FMI y el Banco Mundial, el gobierno debe completar satisfactoriamente un Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP) con la participación de la sociedad civil, las ONG y otros donantes y acreedores. Aunque abogan por los mercados libres, el FMI y el Banco Mundial muestran una curiosa afinidad por los planificadores nacionales que han de redactar el DELP.

Luego el Banco Mundial sigue una serie de pasos internos para aprobar el CALP, entre ellos la preparación de una Estrategia de Ayuda al País (EAP), una misión de evaluación previa, diversas negociaciones y la aprobación de la junta de gobierno, todo ello de acuerdo con el Marco de Desarrollo General (MDG), la Directiva Operativa (DO) 8.60, la Política Operativa (PO) 4.01 y las Directrices CALP provisionales. Asimismo, el gobierno solicita su inclusión en la Iniciativa Ampliada de Deuda para los Países Pobres Muy Endeudados (PPME Ampliada) a fin de que el nuevo crédito no implique simplemente una sustitución de los antiguos. Los acreedores y el gobierno realizan un análisis de sostenibilidad de la deuda (ASD). La PPME, el CALP y la LCCLP requieren numerosas condiciones, como la participación de los pobres en el diseño de los proyectos, que el gasto del gobierno en la lucha contra la pobreza sea controlado a través de Revisiones del Gasto Público (RGP) anuales, el planteamiento de objetivos de déficit fiscal, el planteamiento de objetivos de movilización de la recaudación vía impuestos y diversas reformas estructurales, como la implantación de un Sistema de Gestión de la Información Financiera (SGIF) en el gobierno, la reforma del sector financiero en línea con las pautas de Basilea y los once apartados de los Códigos y Normas Internacionales recomendados por el FMI y el Banco Mundial, el control del blanqueo de capitales y la privatización, mediante la reducción de las barreras comerciales según lo estipulado por la Organización Mundial del Comercio (OMC), tal vez aplicando para ello el Marco Integrado de Ayuda Técnica Relacionada con el Comercio a los Países Menos Desarrollados. El plan DELP puede incluir o no el dinero que podría financiar la reparación de la carretera para nuestro pobre. La cantidad de dinero para el mantenimiento de carreteras dependerá de las necesidades cuyo gasto se considere prioritario en un Marco de Gasto a Medio Plazo (MGMP) de varios años de validez.

Paralelamente, si a los desbordados funcionarios del gobierno de Tanzania les queda todavía algo de tiempo, el Libro Blanco de los DELP sugiere también que calculen el coste de todos los diversos aspectos en los que el gobierno está haciendo progresos hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio en los ámbitos de la pobreza, el hambre, la mortalidad infantil y materna, la enseñanza primaria, el agua potable, el uso de anticonceptivos, el sida, la igualdad de género y el medio ambiente. Mientras tanto, otros organismos internacionales revisarán el DELP tanzano, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), la Organización Mundial del Comercio (OMC), la Organización Mundial de la Salud (OMS), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Unión Europea (UE), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), además de ONG y organismos de ayuda nacionales como los de Austria, Bélgica, Canadá, Finlandia, Francia, Alemania, Irlanda, Italia, Japón, Países Bajos, Noruega, España, Suecia, Suiza, Reino Unido (DFID) y Estados Unidos (USAID). Si el BIRD, el FMI, el PNUD, la FAO, la OMC, la UE, la OMS, el BAfD, el DFID y la USAID aprueban el DELP y proporcionan nuevos fondos al gobierno nacional, entonces el gobierno asignará ese dinero de acuerdo con el MGMP, la RGP, el MDG, la LCCLP, el CALP y el DELP, tras lo cual el dinero pasará a través de las administraciones provinciales y locales, y finalmente la administración local pertinente puede reparar o no el bache que ha aparecido ante la casa de nuestro pobre.

Este análisis apunta a dos posibles mejoras: hacer que los organismos de ayuda se especialicen más en la resolución de problemas concretos en países concretos, en lugar de que cada uno de ellos sea responsable de todo, y luego responsabilizar a cada organismo de los progresos realizados en su problema concreto, lo que podría resultarle un incentivo para reducir el papeleo. También se le podría dar a nuestro pobre tanzano el número de teléfono de Kathy Porter.

Por mucho que te esfuerces, de vez en cuando algo sale bien.

Corolario de la ley de Murphy⁵

ÉXITO

No abandonemos toda esperanza. Pese a los escollos burocráticos posibles que obstaculizan el funcionamiento de la ayuda, esta a veces funciona. En la cartera del Banco Mundial, por ejemplo, hay proyectos coronados por el éxito. A comienzos de la década de 1990, el Banco Mundial contribuyó a financiar el programa Alimentos por Educación, destinado a garantizar la escolarización de las niñas de Bangladesh proporcionando a sus padres dinero en efectivo a cambio de la asistencia de sus hijas a la escuela (ese es el tipo de programa que podría ayudar a Amaretch en Etiopía). En las zonas cubiertas por el programa, la tasa de escolarización femenina se duplicó. Otro proyecto del Banco Mundial en Bangladesh contribuyó a reducir del 13 al 2 por ciento el porcentaje de niños desnutridos en las zonas cubiertas. El Proyecto de Carreteras Rurales de Perú del Banco Mundial contribuyó a que los lugareños pudieran llevar sus cosechas al mercado en la décima parte del tiempo que solían necesitar antes del proyecto.⁶

En 1991, el Banco Mundial cofinanció un proyecto de 130 millones de dólares en China destinado a controlar las muertes por tuberculosis durante los siguientes diez años. Entre 1991 y 2000, los hospitales de tuberculosos locales hicieron las pruebas de la enfermedad a ocho millones de personas; de ellas, 1,8 millones dieron positivo. Los médicos sometieron a sus pacientes al ya comprobado régimen de estreptomicina junto con otros fármacos. Dado que resulta esencial que los pacientes tomen los medicamentos de manera regular (un punto débil de muchos programas antituberculosis anteriores), el proyecto asignó al personal sanitario la tarea de comprobar que los pacientes lo hicieran. (Se trata del enfoque denominado «de tratamiento directamente observado a corto plazo», fomentado con éxito por la Organización Mundial de la Salud.) Las diversas unidades locales informaban sobre los pacientes y los tratamientos a los comités provinciales y locales, lo que hacía posible una evaluación continua para comprobar si el programa funcionaba o no. Finalmente el programa fue un éxito; la tasa de curación de la tuberculosis aumentó del 52 al 95 por ciento. En el capítulo 5 veremos otros éxitos similares en el ámbito de la medicina.

La OMS y UNICEF patrocinaron un proyecto de nutrición infantil en la región de Iringa, en Tanzania, iniciado en 1983. En el marco del proyecto se celebraban «días de salud» comunitarios, en los que se calculaba la relación del peso y la estatura con la edad de cada niño a fin de identificar cuáles de ellos estaban desnutridos. Asimismo, se formó al personal sanitario local y a los sanadores tradicionales para que supieran reconocer los síntomas de la desnutrición, y se crearon centros de alimentación que daban comida a los niños desnutridos. En sus cinco años de funcionamiento, el programa redujo la desnutrición grave en un 70 por ciento y la moderada en un 32 por ciento. En la década de 1990, el Banco Mundial y otros donantes iniciaron proyectos similares en otras partes de Tanzania.⁷

La ayuda internacional probablemente ha contribuido a algunos éxitos notables a escala mundial, como la espectacular mejora de los indicadores de salud y educación de los países pobres. En las últimas cuatro décadas, la esperanza de vida en un país pobre típico ha aumentado de 48 a 68 años. Hace cuarenta años, 131 de cada 1.000 bebés nacidos en los países pobres morían antes de alcanzar el año de edad; hoy, la cifra es de solo 36 de cada 1.000. En un país pobre típico, los niños matriculados en la escuela primaria han pasado del 65 por ciento de su grupo de edad en 1960 al ciento por ciento en la actualidad. (Hay una serie de países donde la tasa de matriculación es inferior al ciento por ciento, pero más de la mitad de los países pobres llegan a esa cifra; de ahí que consideremos que esa es la tasa del país pobre «típico».) Las ratios correspondientes para la enseñanza secundaria resultan aún más espectaculares: solo el 9 por ciento en 1960; el 70 por ciento en la actualidad. Pese al crecimiento nulo derivado de la ayuda en África, lo cierto es que ha habido un descenso de la mortalidad infantil y un incremento de la matriculación en la enseñanza secundaria (véanse las figuras 20 y 21) en el continente que más ayuda ha recibido.

Las organizaciones como el FMI y el Banco Mundial logran ciertamente atraer a profesionales dedicados a la misión de reducir la pobreza en el mundo; los empleados con estrictas normas de conducta profesional lo hacen mejor de lo que parecería sugerir un análisis escéptico de los incentivos que tienen los organismos de ayuda de cara a agradar a los ricos. Y aun en el caso de que la ayuda no funcione bien en el nivel superior, los representantes que trabajan en el inferior a veces hacen que lo haga de todos modos. Los cooperantes profesionales pueden descubrir proyectos que ofrezcan beneficios reales para los pobres, como, por ejemplo, una mejor política económica, una sanidad, una educación y un saneamiento mejores, y un mayor acceso al agua, al alcantarillado y a la energía eléctrica.

Quizá la ayuda incluso funcione como norma en determinados sectores, como los de la sanidad, la educación y el suministro de agua y saneamiento. Así, por ejemplo, es posible que los organismos de ayuda tengan algo que ver con la mejora del agua y el saneamiento en África. Entre 1970 y 2000, en un país africano típico, el porcentaje de población con acceso al agua potable pasó del 20 al 60 por ciento, mientras que el acceso a unos mejores servicios sanitarios pasó de la sexta parte a los dos tercios. Atribuir esos éxitos a la ayuda no es más que una conjetura, ya que los organismos de ayuda no han hecho suficientes intentos de evaluar de forma científica el impacto de sus proyectos, pero al menos sugiere la esperanza de que a veces la ayuda puede funcionar.

PREDICCIONES DEL COMPORTAMIENTO BUROCRÁTICO

Los conceptos analizados anteriormente sugieren que los burócratas deberíamos dedicar más esfuerzos a las actividades que resultan más observables y menos a las que resultan menos observables. Por la misma regla de tres, los burócratas haremos bien las cosas cuando tengamos objetivos tangibles, cuantificables, y mal cuando tengamos sueños vagos y mal definidos. Haremos mejor las cosas cuando exista un vínculo claro entre esfuerzo y resultados, y peor cuando los resultados reflejen numerosos factores aparte de nuestro esfuerzo. Lo haremos bien cuando tengamos menos objetivos, y no tan bien cuando tengamos muchos. Lo haremos mejor cuando haya mucha información sobre lo que desean los clientes, y peor cuando no haya sino confusión con respecto a esos deseos. Lo haremos bien cuando los agentes que trabajan en el nivel inferior estén motivados y sean responsables, y no tan bien cuando todo dependa de los gestores que trabajan en el nivel superior.

Todos estos factores positivos trasladan el poder de los planificadores a los buscadores. Cuando los esfuerzos en pro de la ayuda cumplen esos criterios, los buscadores ofrecen a la burocracia resultados visibles que sirven para pulir su imagen externa, protegiéndola de un entorno políticamente hostil.

Por desgracia, hay grandes áreas en el ámbito de los esfuerzos en pro de la ayuda que no cumplen los criterios necesarios para que se den oportunidades favorables de éxito, dejando el poder en manos de los planificadores. Esperamos entonces que las burocracias lo hagan peor que las empresas privadas a la hora de hacer coincidir su oferta de servicios con las demandas de sus clientes, dado que las burocracias son menos responsables ante sus teóricos clientes, los pobres. La falta de un planteamiento científico para evaluar las acciones de las burocracias puede reflejar también la misma falta de responsabilidad.

Los organismos de ayuda lo harán mejor cuando puedan contratar a profesionales entregados, y peor cuando existan presiones políticas para que contraten al personal basándose en otros criterios. Será más fácil atraer a dichos profesionales cuando la ejecución de tareas concretas y bien definidas pueda estimular la moral profesional.

Podemos utilizar estas predicciones para especular acerca de cómo se han alcanzado los éxitos antes mencionados. Quizá las intervenciones en materia de salud suelen resultar más fructíferas porque sus resultados están bien definidos y resultan fácilmente observables (por ejemplo, se puede cuantificar el número de defunciones como consecuencia de una enfermedad). Es posible controlar cada enfermedad en concreto; hay una retroalimentación que nos informa de lo bien que lo está haciendo el organismo pertinente con respecto a una enfermedad concreta, lo cual nos permite ajustar consecuentemente la forma en que actúa. También es posible que el ámbito de la salud se beneficie del hecho de contar con una gran organización con el objetivo limitado de mejorar la salud en el mundo, la Organización Mundial de la Salud (OMS). Allí donde haya indicadores visibles de éxito, incluso los esfuerzos realizados «desde arriba» pueden funcionar. Las campañas de vacunación de la OMS, a las que hay que atribuir parte del mérito del descenso de la mortalidad infantil, implicaron un fuerte control «desde arriba», pero también hubo una importante retroalimentación «desde abajo» a través de la evaluación de la cobertura de las vacunaciones. Del mismo modo, los índices de escolarización pueden medirse con facilidad, y, por consiguiente, cualquier esfuerzo por incrementarlos obtiene una rápida retroalimentación. Asimismo, en el ámbito de los proyectos de nutrición se puede controlar el peso y la estatura de los niños, lo que también proporciona retroalimentación acerca de si dichos proyectos funcionan o no. El predominio de objetivos concretos en los ámbitos de la sanidad, la educación y la nutrición durante la mayor parte de la historia de la ayuda internacional, y el consenso existente sobre dichos objetivos entre prácticamente todos los mandantes, han contribuido a facilitar los buenos resultados en estos ámbitos. Los logros a la hora de aumentar el acceso al agua potable y el saneamiento reflejan el mayor éxito de los organismos de ayuda en los proyectos de infraestructuras visibles que en otros objetivos más intangibles (y menos visibles).

Aparte de tales proyectos, la ayuda que favorece reformas puntuales, en ámbitos como la reducción del papeleo o la implementación de una mejor regulación bancaria, obtiene resultados visibles, como el número de días que se necesitan para crear una nueva empresa o la cantidad de quiebras bancarias. Podemos esperar mejores resultados del asesoramiento sobre medidas puntuales que de la ayuda que fomenta reformas muy generales, en que nadie puede saber qué está causando qué.

El vínculo entre los esfuerzos y aportaciones materiales —medicamentos, vacunas, alimentos, construcción de aulas, infraestructuras de suministro de agua, generación de electricidad, simplificación de las regulaciones, etc.— y los resultados es más palpable y diáfano en la sanidad, la educación, la nutrición, el agua, la electrificación y las reformas políticas puntuales que en el caso de otros objetivos más generales, como el de impulsar el crecimiento económico. En estos ámbitos resulta más fácil saber qué quieren los clientes; es evidente que los niños que pasan hambre quieren comida. Los buscadores parten con ventaja cuando cabe esperar resultados visibles en esos ámbitos, pese a la burocracia que se cierne sobre ellos y los rodea.

Obviamente, sería simplista limitarse a atribuir cualquier éxito en el ámbito de la ayuda a los buscadores y cualquier fracaso a los planificadores. Lejos de ello, contamos con predicciones concretas y verificables basadas en lo puntual que sea un determinado resultado, en lo visible que resulte y en el grado de responsabilidad individual que sea factible. Un resultado puntual, visible y con responsabilidad individual, como el suministro de agua potable para una aldea, tiene más probabilidades de ser abordado por buscadores, mientras que un resultado general, invisible y sin responsabilidad, como una contribución al crecimiento económico, tiene más probabilidades de ser abordado por planificadores. Los ámbitos con resultados puntuales, visibles y con responsabilidad individual tienen más posibilidades de verse coronados por el éxito, mientras que aquellos cuyos objetivos sean generales, cuyos esfuerzos resulten invisibles y en los que la responsabilidad individual no sea factible (o bien se eluda) tienen más posibilidades de fracasar. Todo esto resulta perfectamente verosímil, aunque incluye cierto grado de especulación por cuanto los organismos de ayuda no cuentan con suficientes incentivos para evaluar (de manera independiente) qué es lo que funciona y por qué.

EL VOLUMEN DE LA AYUDA

En otros ámbitos, el énfasis en los indicadores observables ha resultado menos productivo. Dado que el objetivo era el desarrollo y la transformación de los países pobres, el organismo de ayuda debía de algún modo demostrar progresos en línea con esta visión milenaria. En términos económicos, podríamos decir que, cuando la contribución del organismo al output (o resultado) del desarrollo resulta inobservable, los planificadores de dicho organismo tratan de dar publicidad al volumen de su input (o contribución) de cara a ese desarrollo. Un indicador visible de ese input o contribución difundido por los organismos de ayuda es el volumen de dinero que desembolsan. Lo que escribió Judith Tendler en 1975 sobre la ayuda internacional sigue teniendo perfecta validez hoy en día:

El sentido de la misión de un organismo donante, pues, no guarda necesariamente relación con el desarrollo económico, sino con la asignación de recursos, la transferencia de dinero. [...] La estimación de las necesidades de capital totales para la ayuda al desarrollo en relación con la oferta parece haber sido la pauta implícita con la que los organismos donantes han guiado su conducta y juzgado su rendimiento [...] la medición cuantitativa ha alcanzado su supremacía por defecto, y ha resultado difícil conseguir otras definiciones del éxito y el fracaso de los esfuerzos de ayuda al desarrollo.

Robert McNamara, durante mucho tiempo presidente del Banco Mundial, había participado en una etapa anterior de su vida en la combinación de intervención militar y programas de ayuda aplicada en su día por Estados Unidos en Vietnam. Era conocida la predilección de McNamara por emplear cifras para evaluar los éxitos obtenidos en Vietnam, como, por ejemplo, el recuento de bajas. Cuando llegó al Banco Mundial, el indicador numérico del éxito que impulsó resultaba algo menos terrible; consistía en el volumen de crédito. «Nos propusimos duplicar el número de operaciones del Banco Mundial en el período fiscal 1969-1973 en comparación con el anterior período quinquenal de 1964-1968. Ese objetivo se ha logrado» (McNamara, 1973).

Durante décadas, los bienhechores de los pobres del mundo se han centrado en aumentar el volumen de la ayuda internacional. El incremento recomendado parece tener una extraña fijación con la duplicación: «El flujo actual de la AOD [Ayuda Oficial al Desarrollo] [...] asciende a solo la mitad del modesto objetivo planteado por la Estrategia de las Naciones Unidas para la Segunda Década de Desarrollo, internacionalmente aceptada» (McNamara, 1973); «Un recorte de solo el 10 por ciento en el gasto militar de los países de la Organización del Tratado del Atlántico Norte bastaría para duplicar la ayuda» (Banco Mundial, «Informe sobre el desarrollo en el mundo», 1990); «Si pretendemos seriamente garantizar una globalización beneficiosa y cumplir los objetivos de desarrollo multilateral a los que todos nos hemos comprometido, debemos duplicar la AOD de su nivel actual a unos 50.000 millones de dólares al año» (James Wolfensohn, presidente del Banco Mundial, 2001). Un estudio técnico del Banco Mundial sobre el coste de cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio coincidía también en la necesidad de duplicar el volumen de la ayuda. «Un incremento de la ayuda internacional en una cantidad igual al nivel de ayuda internacional actual [...] se aproxima al orden de magnitud correcto para alcanzar los objetivos de desarrollo» (Banco Mundial, 2002). La ayuda no dejó de aumentar durante el período en que los organismos hacían hincapié sobre todo en el volumen (véase la figura 22).

El primer ministro británico, Tony Blair, y su ministro de Economía y Hacienda, Gordon Brown, situaron el aumento de la ayuda internacional, especialmente para África, en un lugar prioritario de la agenda de las reuniones del G8 en 2005. ¿Y cuál era el incremento recomendado?: el doble. En su libro El fin de la pobreza, de 2005, Jeffrey Sachs proponía duplicar la ayuda en 2006 y volver a duplicarla en 2015.

En la primera mitad de la década de 1990 el volumen de la ayuda disminuyó, lo cual quizá sea atribuible a la finalización de la guerra fría y al cansancio provocado por la obtención de resultados siempre mediocres. No obstante, con el nuevo milenio se inició otra oleada de ampliación de la ayuda, que no parece que vaya a remitir en el marco de la actual guerra internacional contra el terrorismo.⁸ De hecho, en julio de 2005 el G8 acordó duplicar la ayuda a África.

El único problema es que el volumen de la ayuda internacional es una contribución (input) al desarrollo, no un resultado (output) que se refleje en este. Resulta extraño que los burócratas y los políticos se centren tanto en el input, es decir, la cantidad total de dinero gastado. Los productores hollywoodienses de Catwoman, que en 2004 ganó un premio a la peor película del año, no se atrevieron a discutirles a los aficionados al cine que la película era mala aduciendo simplemente que se habían gastado 100 millones de dólares en su rodaje. Solo se puede entender el énfasis en el volumen de la ayuda como un reflejo de una patología que padece este ámbito: el hecho de que los ricos que costean la película no son quienes después van al cine a verla.

Esta patología concreta tiene una solución, al menos en teoría. Quienes en los países ricos controlan la actividad de los organismos de ayuda deberían descartar los desembolsos de dinero (y el gasto que financian) como una medida de éxito. Lo cierto es que los propios organismos de ayuda han tratado de restar importancia a los desembolsos de dinero, pero en vano dadas las compensaciones políticas que reporta dar publicidad a dichos desembolsos. Las personas críticas en el ámbito de la ayuda deben persuadir a la opinión pública y a los políticos de los países ricos de que no recompensen a los organismos en función del dinero que movilizan; lo que cuenta son los resultados.

SAM BIGOTES EN LOS TRÓPICOS

Los gestores que trabajaban en los estratos superiores de los organismos de ayuda tenían el incentivo de mostrar esfuerzos palpables a la opinión pública de los países ricos. Ello hacía que elaboraran y organizaran numerosos marcos de trabajo, grupos de trabajo, informes y reuniones de estadistas, todo ello bien visible. La evaluación que el Banco Mundial hizo de sus actividades en 1997 citaba «el Grupo de Trabajo Interagencias para un Entorno que Permita el Desarrollo Social y Económico» derivado de «dos conferencias clave celebradas en 1994-1995: la Cumbre Social de Copenhague (marzo de 1994) y la IV Conferencia Mundial sobre las Mujeres (septiembre de 1995)». Durante el período 1994-1996, el Banco Mundial «presidió noventa reuniones oficiales y contribuyó de manera sustancial a otras treinta y ocho presididas por otros donantes». Del mismo modo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) analizaba en un informe su éxito en la organización de reuniones:

Los recursos de los fondos fiduciarios han sido destinados a la preparación y difusión de revisiones del gasto en el sector social de siete países africanos. [...] Cinco de dichos informes ya están listos, y se ha organizado o se organizará un seminario para analizar sus resultados y recomendaciones. Los resultados preliminares de dichos estudios fueron presentados en tres reuniones regionales, copatrocinadas por el PNUD y UNICEF, que sirvieron para sensibilizar a los responsables políticos sobre la iniciativa 20/20 y prepararlos de cara a la reunión internacional que tuvo lugar en Hanoi en octubre de 1998.⁹

En 2005, el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas publicó un informe en el que se resumían las reuniones de diez grupos de trabajo distintos, las cuales, a su vez, se basaban en el trabajo de un anterior grupo de trabajo sobre la pobreza y el desarrollo que había publicado su propio informe en 2004, en el que se resumían las reuniones patrocinadas por la Comisión Económica de las Naciones Unidas para África (con la asistencia de PNUD Etiopía) y la Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas para Asia y el Pacífico (con la asistencia de PNUD Tailandia).

Asimismo, los organismos de ayuda dedican un gran esfuerzo a redactar informes. Se escriben informes unos a otros, y también para los medios de comunicación. El Banco Mundial y el FMI señalaban, en un informe conjunto de 256 páginas sobre la reunión en torno a los Objetivos de Desarrollo del Milenio celebrada en abril de 2005, que dicho informe se basaba en «evidencias de un estudio del Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda y las Prácticas de los Donantes (WP-EFF) de la OCDE/CAD, diversos estudios de la Alianza Estratégica para África (AEA), así como de Supervisión Mutua de la Eficacia del Desarrollo en África, de la Comisión de las Naciones Unidas para África (UNECA) y el CAD, en el contexto de la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD)».¹⁰

A finales de 2004 y comienzos de 2005, aparte del informe de 3.751 páginas de la ONU «Invertir en desarrollo: un plan práctico para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio», tuvimos el de 453 páginas del gobierno británico «Nuestro futuro común: informe de la Comisión para África», además de la última entrega del «Libro Blanco de los DELP» del FMI y el Banco Mundial, de 1.246 páginas.

En 2001, el Banco Mundial analizó los marcos de trabajo elaborados por diferentes organismos de ayuda, donde el output de una organización a menudo servía de input a otra. «La Evaluación Común de Países de las Naciones Unidas, la Labor Económica y Sectorial (LES) del Banco y el trabajo de asistencia analítica y técnica del FMI contribuirían a la base analítica de los gobiernos de cara a los DELP. Asimismo, [el Banco Mundial] celebró la decisión de la Unión Europea de basar sus programas de asistencia a África, el Caribe y el Pacífico (ACP) en los DELP.» Solo en 2002, los marcos de trabajo del Banco Mundial incluyeron los elaborados por la Conferencia Internacional sobre Financiación y Desarrollo de Monterrey, la Cumbre del G7/8 sobre África y los Objetivos de Desarrollo del Milenio de Kananaskis, y la Cumbre de Johannesburgo sobre Desarrollo Sostenible. Tras coger algo de aliento, el año 2005 trajo nuevas cumbres y marcos de trabajo: la Comisión Blair para África; la Cumbre del G8 sobre África y los Objetivos de Desarrollo del Milenio celebrada en julio en Gleneagles, Escocia, y la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio, celebrada en septiembre.

La proliferación de cumbres y marcos de trabajo confirma la predicción de que los organismos de ayuda tenderán a dirigir sus esfuerzos hacia resultados observables (todas esas cumbres y marcos de trabajo reciben una considerable atención mediática). Ambos confirman asimismo la predicción de que los organismos de ayuda optarán por la responsabilidad colectiva, dado que las cumbres constituyen ocasiones para comprometerse de manera conjunta con objetivos generales de ámbito mundial, mientras que los marcos de trabajo de distintos organismos resultan mutuamente dependientes.

A los organismos de ayuda se les recompensa por fijar objetivos en lugar de por alcanzarlos, dado que dichos objetivos resultan observables para la opinión pública de los países ricos, mientras que no ocurre lo mismo con los resultados. Un efecto secundario involuntario de la creciente actividad de los grupos de presión de las ONG ha sido que ha ampliado aún más el conjunto de objetivos que la ayuda internacional ha estado tratando de alcanzar. Dado que ningún grupo de presión tiene en cuenta el efecto sobre los demás grupos de presión de sus demandas sobre los escasos recursos de ayuda y administrativos de los organismos, cada uno de ellos exagera la importancia de sus objetivos. Se trata de un problema análogo al de la «tragedia de los comunes» a la que se ha aludido anteriormente, en la que demasiadas vacas sobreexplotan los pastizales comunales. Para empeorar aún más las cosas, cada organismo de ayuda siente la presión política de alcanzar todos esos objetivos en respuesta a sus patrocinadores en los países ricos. Ello se debe a que en los organismos de ayuda bilaterales cada integrante tiene sus propios patrocinadores en países ricos, con múltiples objetivos, mientras que un organismo multilateral como el Banco Mundial es terreno abonado para grupos de presión de todo el mundo. Aunque en este libro se hace hincapié en las virtudes de la retroalimentación y la responsabilidad, lo interesante aquí es la retroalimentación por parte de los supuestos beneficiarios de la ayuda; en cambio, una retroalimentación por parte de grupos de presión de los países ricos que no representen a los pobres no servirá más que para empeorar las cosas en lugar de mejorarlas.

El resultado final de todo ello es que los organismos de ayuda son como Sam Bigotes, aquel pistolero de la serie de dibujos animados de Bugs Bunny que disparaba al azar en todas direcciones. De modo similar, los gestores que trabajan en los estamentos superiores del ámbito de la ayuda lo prometen todo.

Así, por ejemplo, James Wolfensohn, el presidente del Banco Mundial, estableció en 1999 el llamado Marco Integral de Desarrollo, con una lista de catorce apartados (cada uno de ellos con múltiples subapartados). Hay que decir en honor de Wolfensohn que reconoció que el desarrollo era un asunto complejo. Sin embargo, su lista de acciones para que el Banco Mundial aborde esa complejidad resulta impracticable. La larga lista incluía elementos como la «capacitación», «leyes de propiedad, contractuales, laborales, de quiebra, códigos comerciales, leyes de derechos personales», «pautas contables y de auditoría internacionalmente aceptables», «lecciones de práctica e historia de pueblos y comunidades autóctonas», «una estrategia de alcantarillado», la reducción «del uso de la leña y los combustibles fósiles», «radios que funcionen dándoles cuerda y no requieran pilas», la preservación de «emplazamientos históricos, objetos y libros, pero también de la palabra hablada y las artes», «soluciones integradas para el desarrollo rural» y «leyes apropiadas».¹¹ La Cumbre de Johannesburgo sobre Desarrollo Sostenible de 2002 subió aún más el listón al recomendar 185 acciones a países tanto ricos como pobres, incluido «un uso eficiente de las bostas de vaca».

El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas desarrolló otro marco de trabajo más en 2005 con la ayuda de 250 expertos en desarrollo, y encargó para ello la elaboración de trece informes a diez grupos de trabajo. Todo esto contribuyó a que el proyecto propusiera su propio marco, con dieciocho metas indicativas para los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), diez recomendaciones clave (que en realidad se convertían en treinta y seis si uno contaba todos los puntos enumerados), «un marco de inversión audaz, basado en las necesidades y orientado a los objetivos a diez años vista», diecisiete «victorias rápidas» que había que lograr de inmediato, siete «conjuntos principales de inversión y política», y diez problemas que el sistema de ayuda internacional debía resolver.

Al mismo tiempo, los organismos de ayuda vuelven locos a los gobiernos receptores y a sus propios trabajadores de campo al señalar que cada uno de los objetivos debe ser la máxima prioridad. Llegar al mayor número posible de pobres requeriría que se dedicaran más esfuerzos a objetivos con menos coste y mayores beneficios, y poco o ningún esfuerzo a aquellos objetivos en los que los costes fueran muy elevados en relación con los beneficios. Asimismo, supondría reconocer que hacer más con respecto a un objetivo implica hacer menos en relación con otro (a los políticos y burócratas les aterra la palabra «disyuntiva»).

Las burocracias que gestionan la ayuda son como mis hijos, quienes, de pequeños, cuando se les pedía que eligieran entre una tableta de chocolate y un helado, contestaban siempre: «El helado y la tableta de chocolate». Los organismos de ayuda dedican un poco a cada objetivo, lo que les obliga a prescindir de las ventajas de la especialización y deja sin financiación a toda una serie de actividades de bajo coste y elevado beneficio. De ello se deduce que el planteamiento de hacer «de todo un poco» de la comunidad gestora de la ayuda falla por cuanto no llega a tanta gente necesitada como podría. Los gestores de los organismos de ayuda insisten en establecer prioridades, pero su comportamiento indica lo contrario, ya que los incentivos políticos para no hacer más que acciones simbólicas en todos los ámbitos resultan demasiado poderosos.

En cambio, los buscadores del mercado libre de los ricos proporcionan bienes y servicios especializados que satisfacen las necesidades del consumidor, en lugar de «marcos de trabajo» exhaustivos que pretenden hacerlo todo por él. Los consumidores pagan el coste de pedir cualquier producto que cumpla objetivos adicionales, y, en consecuencia, no se produce un exceso de demanda de objetivos en algún producto que desemboque en la «tragedia de los comunes». Los consumidores afrontan disyuntivas entre productos alternativos, y eligen aquel que proporcione la mayor satisfacción por el menor precio.

Desde Adam Smith, los economistas también han subrayado el aumento de eficacia que supone la especialización, lo cual sugiere que las organizaciones y los individuos deberían concentrarse en unas cuantas cosas y no en otras. Dado que las empresas pueden satisfacer a un menor coste las necesidades del consumidor especializándose y teniendo objetivos limitados, el libre mercado también tiende a producir proveedores especializados. Así, por ejemplo, uno nunca iría a un dentista que fuera asimismo mecánico de coches y presentador de programas de televisión. Pero el mercado no tiene problema alguno en cumplir los múltiples objetivos de proporcionar a los consumidores dentistas, talleres de reparación de coches y programas de televisión, y ello se debe a que el mercado, descentralizado, coordina a través del sistema de precios la oferta especializada de cada uno de esos servicios.

Las democracias ricas también tienen burocracias más especializadas que las que gestionan la ayuda internacional. Cada grupo de intereses puede concentrarse en la burocracia que aborda el asunto al que se dedica. Las administraciones locales gestionan asuntos de ámbito local; los gobiernos nacionales, asuntos de ámbito nacional.

Parte de la solución consiste en cambiar el mercado político de los países ricos que los organismos de ayuda han de afrontar. Si los gobiernos y las ONG occidentales realmente quieren hacer que la vida de los pobres sea mejor, será necesaria cierta dosis de coraje político para admitir que pretender hacerlo todo es una mera fantasía. La opinión pública de los países ricos ha de conformarse con mejorar la vida de los pobres en algunos aspectos concretos que los organismos de ayuda sean capaces de abordar.

BIENES OBSERVABLES

Algunos de los brillantes informes redactados por los organismos de ayuda realmente merecen la pena. El Banco Mundial y el FMI cuentan con una feliz intersección del imperativo de la visibilidad y las necesidades de los países pobres en sus esfuerzos basados en la investigación. Ambas instituciones tienen grandes departamentos de investigación dedicados a estudiar temas relacionados con el desarrollo, donde trabajan investigadores a quienes la comunidad académica «exterior» respeta profundamente, y que publican con frecuencia en revistas académicas competentes. He aquí un ejemplo de personal que trabaja «desde abajo» observando normas profesionales, responsable de sus esfuerzos ante el mundo exterior, y con poder y motivación para hacer bien su trabajo. De hecho, este libro se inspira en gran medida en la labor de los investigadores del FMI y el Banco Mundial.

Fuera de los departamentos de investigación, existen muchas otras avanzadillas de profesionales en los organismos de ayuda dedicados a realizar rigurosos análisis de los problemas en materia de desarrollo. Esos profesionales elaboran muchos informes y estudios de gran valor. El juicio del mundo exterior les proporciona un incentivo para publicar algo útil.

La publicación clave del FMI es Perspectivas de la economía mundial. Se trata de un análisis de gran calidad del estado de la economía mundial y sus perspectivas. Su aparición es siempre ampliamente comentada en la prensa económica.

El informe estrella del Banco Mundial es el Informe sobre el desarrollo mundial, de carácter anual. En el de 2004 se estudiaban los factores determinantes de la oferta de servicios públicos como la sanidad y la educación. Shanta Devarajan, director del Informe sobre el desarrollo mundial 2004, afirmó: «Los servicios pueden funcionar cuando los pobres constituyen el centro de la oferta de servicios —cuando pueden evitar a los malos proveedores al tiempo que recompensan a los buenos con su clientela, y cuando su voz es oída por los políticos—, es decir, cuando los proveedores de servicios tienen incentivos para servir a los pobres».¹² El de 2002 versaba sobre las instituciones para la prosperidad. Roumeen Islam, director del Informe sobre el desarrollo mundial 2002, ha escrito sobre la necesidad de adaptar las instituciones a las condiciones y tradiciones locales, así como sobre la necesidad de que los donantes y los gobiernos dispongan de retroalimentación por parte de los ciudadanos. Estos ejemplos muestran que algunos buscadores del Banco Mundial son conscientes de la necesidad de retroalimentación por parte de los pobres.

Tanto el FMI como el Banco Mundial elaboran informes sobre países pobres concretos, documentos que están disponibles en sus respectivas páginas web. En conjunto, dichos informes constituyen la mejor fuente de información del mundo sobre la situación económica de cada país en concreto (la prensa occidental ignora sistemáticamente a muchos de ellos).

DESARROLLO DE BAJO MANTENIMIENTO

Por desgracia, los incentivos para obtener resultados observables también crean desajustes entre los servicios de los organismos de ayuda y las necesidades de los pobres. Como ejemplifica el caso de Tanzania con el que iniciaba este capítulo, el inconveniente del éxito de los organismos en lo visible, como la construcción de carreteras, es su fracaso en lo menos visible, como el mantenimiento de dichas carreteras. Durante décadas, los informes sobre la ayuda se lamentaban del descuido en la gestión de los suministros operativos y del mantenimiento una vez finalizados los proyectos de infraestructura. Convencidos de que ello es responsabilidad de los gobiernos receptores pese a existir una fuerte demanda de esos productos, los donantes se niegan constantemente a financiar el mantenimiento y los suministros operativos.

Aparte de este sesgo de visibilidad que favorece los proyectos de nueva construcción, la falta de financiación del mantenimiento refleja el escurridizo objetivo de la «sostenibilidad» (muy bien resumido en el manido cliché de enseñar a pescar a alguien en lugar de darle un pescado). Los donantes se inclinan por que sea la administración local la que se haga cargo del proyecto, lo cual consideran necesario para que este resulte duradero.¹³ Antaño esta preferencia resultaba atractiva, pero varios decenios de evidencias muestran que no ha funcionado. Como argumentan Michael Kremer, de Harvard, y Edward Miguel, de Berkeley, tratar de hacer que el proyecto sea «sostenible» normalmente garantiza que no será «sostenido». Dado, como hemos visto, el escaso compromiso de muchos gobiernos con el desarrollo, así como la incapacidad de los donantes para transformar a los gobiernos, no suele ser frecuente que estos últimos acaben por hacerse cargo del proyecto. Sin embargo, los donantes siguen insistiendo en este inviable pero inflexible objetivo.

Se trata de otro ejemplo de que el hecho de tener un objetivo grandioso en lugar de uno modesto no hace sino empeorar las cosas en lugar de mejorarlas. Al aspirar al inalcanzable objetivo de los «proyectos sostenibles» (entendiendo por ello nuevos proyectos combinados con un cambio de actitud por parte del gobierno en cuestión a fin de que este pase a hacerse cargo de ellos), los donantes han fracasado en la tarea, más simple, de proporcionar carreteras con un mantenimiento adecuado, libros de texto para los niños y hospitales provistos de medicamentos.

He aquí una manera de hacer que la ayuda funcione mejor; los donantes deberían coger el toro por los cuernos y financiar de manera permanente el mantenimiento de las carreteras, los libros de texto, los medicamentos para los hospitales y otros costes operativos de los proyectos de desarrollo. Los gobiernos políticamente disfuncionales que no tengan que ocuparse del mantenimiento pueden centrarse en otras cosas.

Los informes periódicos del Banco Mundial sobre África muestran que dicho organismo es consciente del problema del bajo mantenimiento, pero la grandiosidad de sus objetivos le impide solucionarlo: «Los vehículos y el equipamiento están frecuentemente parados por la falta de piezas de recambio, reparaciones, gasolina u otras necesidades. Las escuelas no tienen fondos operativos para abonar los salarios y pagar el material de enseñanza, y los laboratorios de investigación agraria carecen de fondos para realizar pruebas sobre el terreno. Las carreteras, edificios públicos e instalaciones de procesamiento sufren de falta de mantenimiento» (Banco Mundial, 1981); «Los equipos de mantenimiento de las carreteras carecen de combustible y de alquitrán [...] los maestros carecen de libros, tiza [...] el personal sanitario no tiene medicamentos para distribuir» (Banco Mundial, 1986); «Actualmente en las escuelas hay escasez de libros, los hospitales carecen de medicinas y se elude el mantenimiento de las infraestructuras» (Banco Mundial, 1989); «Por término medio, el 50 por ciento de la red de carreteras rurales necesita rehabilitación» (Banco Mundial, 1995); «Muchos países sufren de una escasez crónica de financiación corriente, especialmente para operaciones, mantenimiento e inputs no salariales» (Banco Mundial, 2000).

Los investigadores del Banco Mundial Deon Filmer y Lant Pritchett estiman que el rendimiento del gasto en material de instrucción para la enseñanza es hasta catorce veces superior al rendimiento del gasto en instalaciones físicas; pero los donantes continúan favoreciendo los edificios, más observables, por encima de los libros de texto, menos observables.¹⁴ Ello ha venido a socavar el éxito de los donantes a la hora de incrementar la tasa de escolarización a la que antes he aludido: la cantidad de enseñanza ha aumentado, pero la calidad sigue siendo baja.

COORDINACIÓN

Desde los primeros tiempos de la ayuda, todos los que han participado en ella han hecho especial hincapié en la coordinación entre todos los organismos involucrados. Después de leer la bibliografía sobre el tema, uno apenas puede mencionar la palabra «ayuda» sin añadir «coordinación». Una de las razones por las que la burocracia que la gestiona resulta tan excesiva es que los múltiples organismos de ayuda tratan de hacerlo todo, lo que significa que se están duplicando esfuerzos (cada organismo de ayuda tiene el incentivo de abarcar múltiples objetivos para satisfacer a sus propios patrocinadores). En 1969 una comisión sobre la ayuda decía: «Es necesario un serio esfuerzo para coordinar los esfuerzos de los donantes de ayuda multilaterales y bilaterales con los de los receptores de dicha ayuda» (Comisión Pearson, 1969). Treinta y seis años después, era esto lo que se afirmaba: «Los organismos multilaterales no están coordinando su apoyo» (informe del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005).

Esos continuos llamamientos a la coordinación, así como las quejas por la falta de esta, ilustran el hecho de que todo el mundo sabe que resulta deseable, pero es incapaz de cambiar nada a fin de lograrla. Obviamente, la respuesta de los planificadores es un plan:

[El gobierno debería negociar] una estrategia de asistencia externa [...] que identifique explícitamente los sectores y programas prioritarios para la financiación de los donantes. [...] Luego pueden desarrollarse estrategias de asistencia externa más detalladas para determinados ámbitos clave a través de grupos de trabajo sectoriales en los que participen representantes de los principales donantes y organismos de gestión. [...] Acordando las prioridades de financiación para cada donante en concreto en el marco de una estrategia de asistencia externa global, en lugar de hacerlo a través de acuerdos bilaterales.¹⁵

Esta sugerencia no hace sino agravar, en lugar de aliviar, uno de los principales problemas que plantea la existencia de múltiples donantes descoordinados: la enorme tensión que dichos donantes generan entre las pocas personas responsables de tomar las decisiones en el gobierno receptor. Los donantes vierten en una especie de embudo un enorme caudal de dinero, misiones y proyectos. La parte estrecha de ese embudo es la administración del gobierno receptor. Elaborar otro plan que sirviera para coordinar todos los planes anteriores no haría sino exigir aún más de dicha administración.

Durante cuatro decenios, los planes de coordinación no han servido para mejorar este aspecto. La coordinación resulta imposible en el marco del actual sistema de ayuda, donde cada organismo responde ante distintos jefes que tienen agendas diferentes. Una vez más, vemos que los planificadores insisten en un problema insoluble. Algunas de las recomendaciones que ya he hecho acerca de la conveniencia de centrarse en problemas solubles —como la especialización de los donantes y la posibilidad de saltarse a los gobiernos— servirían para sosegar el avispero de la coordinación.

BENEFICIOS COLATERALES, DAÑOS COLATERALES

Si los organismos no son tan eficaces a la hora de ayudar a los pobres, ello no solo se debe a la escasa retroalimentación por parte de los supuestos beneficiarios o a sus dificultades para hacerse oír, sino también a que hay clientes ricos que son más ruidosos: los países ricos que en realidad pagan las facturas. Dado que los organismos de ayuda tienen que agradar al electorado de dichos países, a menudo se esfuerzan en generar efectos secundarios para los países ricos al tiempo que transforman al resto del mundo. Así, los donantes de los países ricos condicionan una parte de la ayuda a que se realicen compras a las empresas exportadoras del propio país (es lo que se denomina «ayuda vinculada»). Estados Unidos, por ejemplo, exige que los países receptores se gasten alrededor de las tres cuartas partes de la ayuda en productos de empresas norteamericanas.¹⁶ Otros países donantes tienen restricciones similares, aunque el porcentaje de la ayuda vinculada no es tan elevado como en el caso estadounidense. La vinculación de la ayuda reduce su valor para el receptor, puesto que limita su capacidad de decidir qué productos hay que comprar y a quién hay que comprárselos. El caso de la asistencia técnica a los países pobres es aún más sangrante, ya que normalmente los países ricos insisten en que los asesores técnicos sean de su nacionalidad. De ahí que una buena parte de la ayuda en forma de asistencia técnica no haga sino regresar a la consultoría de algún país rico que se dedica a departir sobre el tipo de profundas ideas que pueden tenerse tras haber pasado un par de semanas familiarizándose con el país pobre en cuestión. (La vinculación de la ayuda revela la hipocresía de los países ricos, pero también es cierto que dicha hipocresía no es la razón por la que la ayuda no logra impulsar el crecimiento; véase el capítulo 2.)

Los organismos de ayuda también se muestran atentos a la necesidad de recompensar especialmente con su ayuda a los aliados políticos de los países ricos. La frecuencia con la que el país receptor vota lo mismo que el donante en las Naciones Unidas, o el hecho de que el receptor sea una antigua colonia del donante, afectan a la cantidad de ayuda que recibe ese país.¹⁷ Desde el 11 de septiembre de 2001, los organismos de ayuda estadounidenses han aumentado la cantidad de ayuda que proporcionan a sus aliados en la guerra contra el terrorismo, como los países de Asia central, Pakistán y Turquía.

EVALUACIÓN

Si una burocracia tiene el mandato de un donante rico que le asigna objetivos vagos y además no es responsable ante sus supuestos beneficiarios, los pobres, entonces los incentivos para financiar cosas que funcionen serán más bien débiles. Aunque desde hace mucho tiempo se realizan evaluaciones de la ayuda internacional, a menudo se trata de autoevaluaciones, que se basan en informes de las mismas personas que ponen en práctica el proyecto. Pero no creo que mis alumnos de la Universidad de Nueva York se esforzaran mucho si les diera el derecho a ponerse ellos mismos las notas.

El Banco Mundial ha realizado algunas tentativas de lograr la independencia de su Departamento de Evaluación de Operaciones (DEO), que responde directamente ante la junta directiva de la institución, y no ante su presidente. Sin embargo, existen continuas transferencias de personal entre el DEO y el resto de los departamentos del Banco Mundial, de modo que una evaluación negativa podría perjudicar las perspectivas profesionales de sus autores. La evaluación del DEO resulta, pues, subjetiva. El uso de métodos poco claros se traduce en incoherencias de evaluación como las descritas con delicadeza para el caso de Malí: «Hay que preguntarse cómo pueden conciliarse las conclusiones altamente positivas de las evaluaciones con los pobres resultados en cuanto a desarrollo observados durante el mismo período (1985-1995) y las opiniones desfavorables de la población local» (p. 26).¹⁸

Sin embargo, aun en los casos en que la evaluación interna apunta que se ha fracasado en algo, ¿los organismos de ayuda hacen a alguien responsable de modificar sus prácticas? Es difícil saberlo echando un vistazo a la página web en que el Banco Mundial publica sus evaluaciones. En 2004, el DEO indicaba que ocho «influyentes evaluaciones» habían afectado a las acciones de los prestatarios de treinta y dos maneras distintas, pero, en cambio, mencionaba solo dos casos en los que habían afectado al comportamiento del propio Banco Mundial (y en uno de ellos, para peor).¹⁹

El antropólogo James Ferguson es el autor de un raro y detallado estudio de caso, realizado por un observador independiente, de un proyecto de ayuda. Un proyecto conjunto de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional y el Banco Mundial había de ayudar a los granjeros de las montañas de Lesoto (en la región de Thaba-Tseka) para que pudieran acceder a los mercados y desarrollar métodos modernos de cría de ganado y producción agraria. En el marco del proyecto se prestaría la asistencia de expertos occidentales en cría de ganado y en producción de cultivos comerciales, y se construirían carreteras para permitir a los beneficiarios llevar sus productos al mercado.

El único problema era que los beneficiarios no estaban demasiado interesados en la agricultura ni la ganadería, puesto que se trataba principalmente de emigrantes que trabajaban en Sudáfrica. Ya tenían acceso a los mercados, donde hacía tiempo que habían aprendido que la producción de cultivos comerciales no era competitiva dadas las malas condiciones agrícolas de la región. El proyecto canadiense y del Banco Mundial para Thaba-Tseka aspiraba a mejorar la ganadería y la producción agraria. Había de mejorar la producción ganadera mediante un sistema de gestión científica de los pastos, dividiendo la tierra en ocho zonas de pasto controladas, con asociaciones de pastores que habrían de controlar la posible sobreexplotación de los pastizales por medio de períodos de barbecho y de la rotación del ganado. Los diseñadores del proyecto prometieron que la gestión científica de los pastos permitiría que a la larga la tierra llegara a soportar una población animal dos veces mayor, al tiempo que cada ejemplar llegaría a pesar un 20 por ciento más. La única pega era que el proyecto no estaba autorizado a restringir el acceso a los pastizales, ya que en Lesoto la tierra es de propiedad pública y los propietarios de ganado tienen libertad para llevar sus animales a pastar a donde quieran. La gestión científica de los pastos jamás llegaría a ser una realidad.²⁰

El proyecto prometía incrementar un 300 por ciento el rendimiento de la producción de alimentos. Lejos de ello, un proyecto piloto con el cultivo de la patata sufrió pérdidas debido al mal tiempo, las enfermedades y la mala gestión. Otros experimentos con cultivos comerciales fueron víctimas de los «mortíferos efectos de las heladas y el granizo de la zona, además de su pluviosidad errática e infrecuente». Los gestores del proyecto se quejaron de que los lugareños se habían mostrado «derrotistas» y «no se consideraban granjeros». Quizá si los lugareños no se consideraban granjeros era sencillamente porque no lo eran; eran emigrantes que trabajaban en las minas de Sudáfrica.²¹

El principal logro del proyecto fue la construcción de unas carreteras que llevaron a la región camiones sudafricanos cargados de cereales (lo que dejó sin trabajo a los pocos campesinos autóctonos existentes).

Los observadores de los organismos de ayuda deberían mostrarse especialmente duros ante semejantes desastres, aunque solo fuera para redoblar la presión en favor de la responsabilidad en el ámbito de la ayuda internacional, de modo que pudiéramos traspasar el poder de los planificadores a los buscadores. El camino que hay que seguir resulta políticamente difícil: una evaluación científica realmente independiente de cada esfuerzo de ayuda concreto; no evaluaciones amplias y globales de todo un programa de desarrollo nacional, sino una evaluación constante y específica de intervenciones concretas de las que los organismos puedan aprender. Solo la presión política externa sobre los organismos de ayuda es probable que sirva para crear los incentivos para realizar tales evaluaciones. Un estudio del Banco Mundial sobre la evaluación elaborado en 2000 empezaba con la siguiente confesión: «Pese a los miles de millones de dólares gastados en asistencia al desarrollo cada año, seguimos sabiendo muy poco sobre el impacto real de los proyectos en los pobres».²²

Tras varios años de presiones, en 2001 el FMI creó una Oficina de Evaluación Independiente, y, por otra parte —un hecho loable—, en 2004 el Banco Mundial creó un Grupo de Trabajo de Evaluación del Impacto del Desarrollo. Dicho grupo de trabajo hará uso de la metodología de la prueba aleatoria controlada ya analizada en el capítulo 2 para evaluar el impacto de una serie de intervenciones seleccionadas en sus supuestos beneficiarios. El grupo ha iniciado dos docenas de nuevas evaluaciones en cinco ámbitos (las transferencias de efectivo condicionales en países de bajo nivel de renta; la gestión escolar; la contratación de maestros; el uso de la información como instrumento de responsabilidad para las escuelas, y los programas de mejora de los barrios de chabolas). Está por ver si los resultados de la evaluación modificarán los incentivos para impulsar programas eficaces desde los departamentos de operaciones del Banco Mundial.

La evaluación —con las pertinentes consecuencias cuando sea negativa— constituye una de las claves de cara a la responsabilidad en el ámbito de la ayuda internacional. Usted evalúa lo que hemos conseguido los burócratas y nos pide cuentas por ello. La responsabilidad en el ámbito de la ayuda significaría el traspaso del poder de los planificadores a los buscadores; a partir de ahí, quizá alguien averiguara cómo mantener los baches reparados en Tanzania.

¿PARTICIPACIÓN A TRAVÉS DE LA PLANIFICACIÓN?

Si uno de los problemas de la ayuda internacional es que los pobres tienen poco poder para lograr que alguien se responsabilice de satisfacer sus necesidades, hay que decir en honor del Banco Mundial y del FMI que actualmente muestran cierta conciencia acerca de este problema; tratan de atribuir un papel más relevante a las opciones de los pobres y dar un énfasis creciente a su «participación». Es bueno que haya cierta conciencia del problema de la retroalimentación en este ámbito.

Sin embargo, y como muestra de lo pertinaces que son los incentivos burocráticos, el vehículo elegido para encauzar esta participación «desde abajo» es un detallado plan que pasa por los gobiernos centrales (el DELP, o Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza, ya mencionado). El Libro Blanco de los DELP del Banco Mundial, de varios volúmenes, sugiere cierta planificación bastante detallada; así, se dice que el DELP tiene que incluir un Marco de Gasto a Medio Plazo (MGMP) en el que

los ministerios del sector preparen planes estratégicos a medio plazo que fijen los objetivos clave del sector, junto con sus resultados, rendimientos y previsiones de gasto asociados (dentro de los límites acordados por el gabinete). Dichos planes deberían considerar los costes tanto de los programas en curso como de los nuevos. Lo ideal sería que los gastos se presentaran por programas y por categorías de gasto, con las necesidades de financiación para salarios, operaciones y mantenimiento, distinguiendo claramente las inversiones.²³

Por desgracia, ni siquiera cuando llegamos a visualizar la participación de los pobres podemos renunciar a nuestra planificación centralizada. Dicha planificación implica inevitablemente dar más poder a los planificadores del nivel superior, y no menos. Lo último que necesitan los países pobres en aras de una mayor responsabilidad democrática es un plan que fortalezca aún más a unos funcionarios ya de por sí bastante autoritarios.

Los funcionarios que tanto hablan de «participación» y de «propiedad local» no pueden dar la impresión de estar cediendo el poder a los autóctonos; los incentivos burocráticos en sentido contrario resultan demasiado fuertes. En cierta ocasión, un africano que había fundado una escuela privada en su localidad de residencia me habló de la frustración de tener que tratar con unos planificadores que, paradójicamente, aspiran a la «participación». Había fundado una escuela privada de alto nivel en África, dotada de numerosas becas para los niños pobres. La había puesto en marcha con su propio dinero, pero quería ampliar aún más las actividades y becas de la escuela buscando la financiación de donantes externos. Había acudido a uno de los principales organismos oficiales de ayuda del mundo y les había presentado su propuesta de financiación. Pero la rechazaron. Él les preguntó por qué. No le respondieron, sino que le dijeron que debía demostrar la «propiedad local» del proyecto presentando sus propias ideas, independientemente de que se las aprobaran o rechazaran. Eso le enfureció, y les dijo que podía perder un montón de tiempo enviando propuestas y tratando de adivinar qué era lo que iban a aprobar, o que podían simplemente mantener una franca discusión acerca de cuáles eran sus criterios para aprobar o no un proyecto. Finalmente, el funcionario del organismo de ayuda le dijo que las ratios alumnos/profesores que proponía eran demasiado bajas. Sus incentivos como planificadores les llevaron a demostrar que una beca de ayuda llegaba al mayor número de estudiantes posible, y, en consecuencia, le propusieron una ratio alumnos/profesores de 50:1. Eso contradecía el objetivo del fundador de la escuela de fomentar en África una enseñanza de alto nivel, de modo que les envió a paseo.

El atractivo de la planificación para los visionarios de la ayuda es tan fuerte que son capaces de diseñar planes «desde arriba» al tiempo que hacen hincapié en la «propiedad local» y niegan enfáticamente que estén favoreciendo la planificación «desde arriba». Para complementar el ejemplo antes citado, considérese la siguiente explicación por parte del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas acerca de cómo iba el proceso de implementación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que se calificaba de «abierto y consultivo, con la participación de todos los interesados».²⁴ El director del Proyecto del Milenio me negó personalmente que se tratara de un plan «desde arriba», de modo que citaré un largo párrafo para que el lector juzgue por sí mismo:

En cada uno de esos países, el Proyecto y los socios de investigación locales se han basado en las buenas prácticas internacionales para identificar [...] los objetivos que harían falta de entrada para que el país alcanzara los ODM en 2015. Esas estimaciones abarcan cientos de intervenciones [...] que deben proporcionarse para alcanzar los objetivos. [...] La segunda fase del proceso de planificación será que cada país desarrolle un marco de acción a largo plazo (10-12 años) a fin de alcanzar los ODM, basándose en los resultados de la evaluación de necesidades de cara a los ODM. [...] Este marco de ODM debería incluir un marco de gestión política y del sector público que aumentara progresivamente el gasto y los servicios públicos, además de una estrategia de financiación ampliamente definida para sustentar el plan. La tercera fase del proceso de planificación será que cada país elabore su estrategia de lucha contra la pobreza (ELP) a medio plazo (3-5 años) y, cuando resulte apropiado, su Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP) basado en el plan ODM a largo plazo [...] y debería ser incorporado a un Marco de Gasto a Medio Plazo (MGMP). [...] En cuarto lugar, tanto el marco decenal como la ELP trienal deberían incluir una estrategia de gestión del sector público. [...] Aunando una amplia variedad de contribuciones de diversos expertos en recursos, el secretariado del Proyecto del Milenio ha estado coordinando un proceso con múltiples pasos para desarrollar una metodología destinada a evaluar las necesidades ODM en el caso de cada país.

Lejos de fomentar la «participación», la planificación adopta una actitud condescendiente hacia los pobres, quienes apenas disponen de voz propia para decir qué es lo que quieren y necesitan. Por desgracia, varios decenios de retórica de la participación no han alterado el equilibrio de poderes en la ayuda internacional. En algún momento los donantes simplemente han de confiar en que los receptores serán lo bastante independientes como para identificar sus intereses y aprovechar las oportunidades creadas por la ayuda. Ciertos tipos de ayuda pueden crear oportunidades para los pobres y maximizar las compensaciones permitiendo que estos elijan por sí mismos, esto es, que muestren su predisposición a esforzarse para aprovechar al máximo dichas oportunidades.

En cierta ocasión, uno de esos programas de ayuda me proporcionó un gran estímulo. La Fundación Nacional para la Ciencia estadounidense (NSF) me concedió una beca de tres años para que obtuviera el doctorado en economía, pagándome los gastos de matriculación más un estipendio; de otro modo no habría podido doctorarme. Pero la NSF no envió a ningún miembro de su personal para que me espiara por encima del hombro mientras yo estudiaba, ni me pidieron que asistiera a reuniones de «interesados» para redactar un «Documento de Estrategia para la Promoción del Doctorado». No me pusieron más condiciones que matricularme en la facultad y que no sacara malas notas. Me permitieron, pues, la dignidad de la independencia. Yo podría haber perdido la oportunidad saltándome las clases y dedicándome a asistir a todos los festivales de cine de Woody Allen. Pero la NSF confiaba en la capacidad de decisión de los doctorandos, de los que esperaba que actuaran en aras de sus intereses aprovechando la oportunidad que se les daba de obtener el doctorado. La NSF podía tener esa confianza porque los solicitantes de la beca se seleccionaban a sí mismos; solo la pedían los que estaban dispuestos a esforzarse para doctorarse.

Del mismo modo, las becas o las subvenciones para pobres o empresarios podrían fomentar una auténtica «participación» en la que los pobres tomaran por sí mismos las decisiones. Si uno desea realmente que el pobre se siente en el asiento del conductor, ¿no hay formas de hacerlo directamente? ¿Podrían concederse más becas a los estudiantes pobres? ¿Podrían darse subvenciones a los empresarios pobres que se juegan su dinero para crear una nueva empresa? ¿Podrían celebrarse plebiscitos locales para seleccionar (o rechazar) los proyectos de ayuda? ¿Podrían dárseles a los pobres «vales de ayuda» que luego estos pudieran gastar en servicios de los organismos de ayuda según su propio criterio? Ninguna de estas preguntas tiene una respuesta fácil, y todas ellas presentan escollos, pero está claro que hace falta una nueva forma de pensar. En el último capítulo ahondaremos un poco más en estas ideas.

En lo que se refiere al personal de los organismos de ayuda, una forma más eficaz de escuchar a los pobres sería, en lugar de presupuestar un gran plan, conseguir que en dichos organismos hubiera especialistas que pasaran un tiempo informándose sobre cada ámbito concreto en cada región concreta. En otras palabras, lograr que el personal de los organismos de ayuda se especializara lo suficiente como para convertirse en buscadores eficaces. Las burocracias que gestionan la ayuda tienden a hacer todo lo contrario; a menudo reasignan a su personal a distintos ámbitos en diferentes países, con lo que incentivan la perpetuación de burócratas generalistas que son mucho mejores pergeñando grandes planes que soluciones locales. Optan por la universalidad en lugar de la especificidad, por las «buenas prácticas» a escala mundial en lugar de por lo que funciona en cada localidad. Como señala James C. Scott, los planificadores se muestran impacientes frente a las peculiaridades locales: «La falta de contexto y de particularidad no es un olvido; es la primera premisa necesaria de cualquier ejercicio de planificación a gran escala».²⁵ Para modificar esa práctica, debemos persuadir a los organismos de ayuda de que renuncien a su planificación utópica en favor de una intervención puntual. Pero eso no resulta fácil cuando el poder y el prestigio de los actuales gestores de los organismos de ayuda pueden depender de que mantengan el enfoque planificador.

VIDAS ANTERIORES

Una de las características de los mercados privados es que fomentan la innovación: nuevos productos, nuevas técnicas comerciales, nuevos instrumentos financieros; en suma, nuevas y mejores formas de hacer las cosas. Los buscadores aprenden, pues, a no repetir los errores del pasado; los planificadores, en cambio, desprovistos de retroalimentación, siguen elaborando los mismos planes fallidos.

En la película Atrapado en el tiempo, un reportero de televisión, interpretado por Bill Murray, es condenado a repetir interminablemente el día en que había de informar acerca de si la marmota veía o no su propia sombra. Los organismos de ayuda parecen estar atrapados en un ciclo similar de ineptitud que los obliga a repetirse una y otra vez, tal como muestra la tabla 3. Bill Murray escapa a su tormento solo cuando es capaz de resolver la relación con su hermosa productora, interpretada por Andie MacDowell.

TABLA 3. PLUS ÇA CHANGE, PLUS C’EST LA MÊME CHOSE

Idea de ayuda

Edad de Piedra

Edad del Hierro

Edad del Silicio

Coordinación de los donantes

«[...] una empresa cooperativa en la que todas las naciones colaboren a través de las Naciones Unidas y sus organismos especializados» (Truman, 1949)

«La coordinación de la ayuda [...] ha sido reconocida como algo de creciente importancia» (Banco Mundial, 1981)

«[Los donantes tienen que] garantizar una mejor coordinación y una alianza más firme en la [...] cooperación al desarrollo» (Banco Mundial, 2001)

Aumentar el volumen de la ayuda

«[...] no puede producirse un incremento de las rentas nacionales per cápita sin [...] una suma de dinero [...] de unos 3.000 millones de dólares al año» (Grupo de Expertos de la ONU, 1951)

«[...] el flujo actual de la AOD [...] asciende a solo la mitad del modesto objetivo planteado por la Estrategia de las Naciones Unidas internacionalmente aceptada» (Robert McNamara, presidente del Banco Mundial, 1973)

«Si nos proponemos en serio [...] cumplir los objetivos de desarrollo multilaterales que todos hemos firmado, debemos duplicar la AOD de su nivel actual a unos 50.000 millones de dólares al año» (James Wolfensohn, presidente del Banco Mundial, 2001)

Selectividad con respecto a quién recibe la ayuda

«[...] objetivo número uno: aplicar criterios más estrictos de selectividad [...] al ayudar a los países en desarrollo» (John F. Kennedy, 1963)

«[...] el alivio de la pobreza depende tanto de la ayuda como de las políticas de los países receptores» (Grupo de Trabajo de la Comisión de Desarrollo, 1985)

«[el Banco Mundial] debería aumentar su selectividad [...] destinando más ayuda a los prestatarios con entornos políticos sólidos» (Banco Mundial, 2001)

Mayor énfasis en la pobreza

«[...] mucho mayor énfasis en políticas y proyectos que empezarán a abordar los problemas de la pobreza absoluta» (McNamara, 1973)

«[...] un énfasis aún más fuerte en la reducción de la pobreza en los programas [del Banco Mundial]» (Banco Mundial, 1990)

«[...] centrarse más [...] en el objetivo global de la reducción de la pobreza» (Banco Mundial, 2001)

Propiedad del país receptor

La política de desarrollo es «solo responsabilidad del receptor» (Fundación Socios en el Desarrollo, 1969)

«[…] nuevos enfoques de la participación comunitaria en la oferta de servicios» (Banco Mundial, 1981)

«[…] mayor propiedad nacional de los programas de desarrollo» (Banco Mundial, 2001)

Alivio de la deuda

«[...] el problema de la deuda, ya grave a comienzos de la década de 1960, se ha agravado cada vez más» (Banco Mundial, 1970)

«[...] mayores concesiones en la renegociación de los plazos para los países deudores más pobres» (Cumbre del G7, 1990)

«[...] más medidas nacionales e internacionales [...] incluida, cuando resulte apropiado, la cancelación de la deuda» (Consenso de Monterrey, ONU, 2002)

La falta de memoria histórica entre los miembros de la comunidad gestora de la ayuda inhibe a la gente de aprender de sus errores. Asimismo, el invariable enfoque con que se abordan muchos de esos objetivos deseables muestra de nuevo que los organismos de ayuda siguen destinando cada vez más recursos a tratar de lograr un objetivo predeterminado aunque inalcanzable.

DIFERENCIAS ENTRE LAS BUROCRACIAS QUE GESTIONAN LA AYUDA

He tomado la mayoría de mis ejemplos de la burocracia de los organismos de ayuda del Banco Mundial debido a mi familiaridad con sus operaciones. Sin embargo, existen diferencias entre las diversas organizaciones internacionales que nos dan ciertas pistas acerca de los casos en los que la ayuda tiene éxito o fracasa. El Fondo Monetario Internacional presenta un nivel de éxitos algo superior a la hora de alcanzar sus limitados objetivos, aunque también ha experimentado fracasos (véase el próximo capítulo). Por su parte, el Banco Mundial es más propenso a los marcos sin sentido y la proliferación de objetivos, aunque actualmente se cuenta entre los mejores organismos de ayuda, tal como ilustran algunos de los ejemplos positivos aquí mencionados.

Hay también diferencias entre los diversos organismos de ayuda de ámbito nacional. La USAID declara descaradamente que su objetivo es potenciar «los objetivos de la política exterior estadounidense»,²⁶ mientras que el organismo de ayuda del Reino Unido, el Departamento de Desarrollo Internacional (DFID), afirma que su objetivo es ayudar a los pobres del mundo y se muestra más comprometido con la evaluación independiente de sus proyectos que la mayoría de los demás organismos.

Pasando al otro extremo, precisamente acabo de leer algunos documentos de las Naciones Unidas sobre lo que dicha institución denomina «Grupo de Trabajo Abierto Ad Hoc sobre la Implementación Integrada y Coordinada y el Seguimiento de los Resultados de las Principales Conferencias y Cumbres de las Naciones Unidas en los Ámbitos Económico y Social». Este «grupo de trabajo abierto ad hoc» se enfrenta a algunos retos, puesto que coordina el seguimiento de nueve informes sobre coordinación a escala nacional, cuatro informes sobre los DELP, once informes sobre las instituciones de Bretton Woods (o sea, el Banco Mundial y el FMI), once informes sobre los ODM, los informes anuales del Consejo Administrativo sobre Coordinación, diversos informes de las cinco comisiones regionales de la ONU, diversos informes de otros cinco organismos especializados de la ONU, y el seguimiento de dieciocho conferencias mundiales de la ONU.²⁷ El grupo de trabajo califica los documentos básicos de su labor de non-papers, es decir, «no documentos». (No me lo estoy inventando: vaya a la página de búsqueda http://www.un.org/spanish/search e introduzca «non-papers».) El primer «no documento» afirma que la labor del «grupo de trabajo abierto ad hoc»

debería ser coherente con las disposiciones de la resolución 50/227 y los mecanismos de seguimiento aprobados por las respectivas conferencias y cumbres de las Naciones Unidas, y debería respetar el carácter interrelacionado de sus resultados así como la unidad temática de cada conferencia. [...] Las cuestiones temáticas intersectoriales sujetas a mayor consideración a través de la estructura actual deberían decidirse en el nivel intergubernamental y deberían centrarse en su implementación, teniendo en cuenta que el proceso de seguimiento integrado y coordinado de los resultados de las conferencias y cumbres de las Naciones Unidas en los ámbitos económico, social y otros relacionados, debería ser justo y equilibrado y debería respetar el principio del multilateralismo y los principios contenidos en la Carta de las Naciones Unidas.

Para ser justos, hay que decir que también se utiliza un lenguaje incomprensible en muchos documentos del sector privado, tales como prospectos de inversión o diseños de ingeniería. La diferencia es que en los documentos del sector privado el hecho es que la jerga utilizada tiene algún significado para los especialistas. En los documentos de las Naciones Unidas, en cambio, esa jerga no tiene un contenido sustantivo para nadie.

Para ayudar a «centrar la labor de la ONU», el «no documento» n.º 1 establece doce «temas transversales» previamente establecidos por el Consejo Económico y Social (por ejemplo, el tema n.º 12 corresponde a «participación, democracia, derechos humanos, responsabilidad y alianza con grupos importantes y organizaciones no gubernamentales»). Luego el «no documento» pasa a enumerar once «áreas que demandan una mayor atención» identificadas por el secretario general (por ejemplo, «mayor coherencia en la acción de las Naciones Unidas en apoyo del desarrollo de África»). Por último, el «no documento» concluye con diez nuevos «temas transversales» surgidos de recientes conferencias de las Naciones Unidas, muchos de ellos con múltiples subtemas. Por su parte, el «no documento» n.º 3 enumera todas las «no conferencias» de las Naciones Unidas en las que se basa.

Al igual que a otros organismos de ayuda les gusta obtener resultados observables, la ONU celebra grandes cumbres mundiales. Los funcionarios de las Naciones Unidas acaban agotados de viajar tras haber asistido a todas esas cumbres utópicas: la de Medio Ambiente y Desarrollo (tres cumbres), la Cumbre Mundial de Alimentos (dos), la Cumbre Mundial sobre la Infancia (dos), la Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento (dos), la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Conferencia Internacional sobre Financiación del Desarrollo, la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el Sida, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos (tres), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Países Menos Desarrollados (tres), la Cumbre del Milenio, la Cumbre Mundial de Desarrollo Social (dos), la Conferencia Mundial sobre las Mujeres (cinco), la Conferencia Global sobre Desarrollo Sostenible de Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (dos), la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo (dos) y la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos. Los funcionarios que participan en estas cumbres tienen buenas intenciones, pero la razón de que se repitan tan a menudo es que las cumbres anteriores no han alcanzado sus objetivos.

Otro indicio de la ineficacia de la ONU son sus dudosos análisis económicos, a diferencia de la superior calidad de los análisis anteriormente mencionados del FMI y el Banco Mundial. Por tomar uno de los peores ejemplos, el análisis de la Comisión de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD) sobre la difícil situación de los países menos desarrollados (PMD) es el diagrama reproducido en la figura 23, digno del profesor Franz de Copenhague. Puede que los países pobres no se hallen atrapados en un trampa de la pobreza, pero la propia UNCTAD sí parece estar atrapada en una especie de laberinto intelectual, con flechas volando en todas direcciones.

¿Qué es lo que hace que la ONU sea peor que otras burocracias gestoras de la ayuda? Las condiciones que alientan un comportamiento burocrático resultan aún más desfavorables en el caso de la ONU porque se rige por una engorrosa Asamblea General bajo el lema de «un hombre, un voto». La ONU, que debe responder por igual ante 191 estados miembros (muchos de los cuales no son democráticos), tiene un problema especialmente grave relacionado con la multiplicidad de mandantes y la responsabilidad colectiva. Los numerosos mandantes tienen objetivos políticos tales como asegurarse de que la ONU emplea una cantidad suficiente de personal de su propio país. Quizá debido a esta restricción, la ONU ha tenido menos éxito que el Banco Mundial y el FMI a la hora de atraerse a profesionales de calidad. El poder de voto del importante grupo integrado por los estados no democráticos hace a la ONU vulnerable ante posibles coaliciones de tiranos. Dado que de hecho la ONU no representa a nadie en concreto, tampoco nadie presta demasiada atención a lo que hace. (Posiblemente yo haya sido la primera persona que ha leído por voluntad propia algunos de los documentos que antes he citado.) Con la excepción de algunos asuntos de gran repercusión pública en los que los países ricos quieren que actúe, el hecho es que la ONU está actuando en el desván.

HACIENDO PROGRESOS

Es este capítulo analizo por qué los burócratas que gestionamos la ayuda somos a menudo incapaces de proporcionar a los pobres aquello que más desesperadamente necesitan. El análisis apunta la forma de hacer algunos progresos. De nuevo, es aconsejable una gran humildad en atención a todos los esfuerzos realizados en el pasado por reformar la ayuda. Mis sugerencias de posibles mejoras sin duda tienen sus defectos, pero posiblemente tengan menos que las que se enmarcan en el statu quo. Dirijo estas observaciones a todos los buscadores que están ahí fuera trabajando sobre el terreno, así como a los reformadores que aspiran a traspasar el poder de los planificadores a los buscadores.

Probablemente, una gran parte del problema tiene su origen en los gobiernos de los países ricos que establecen los mandatos de los organismos de ayuda. Queridos patrocinadores de los países ricos, por favor, renuncien a sus utópicas fantasías de transformar al resto del mundo. No recompensen a los organismos de ayuda por establecer objetivos que resultan tan ilusorios como políticamente atractivos. Por favor, limítense a pedir a los organismos de ayuda que se centren en problemas concretos y solubles. Por ejemplo, hagan que se centren en la sanidad, la educación, la electrificación, los problemas hídricos y las reformas políticas puntuales orientadas a favorecer al sector privado —donde ya han tenido algunos éxitos—, y arreglen algunos problemas pendientes, como la negativa de los donantes a financiar las operaciones y el mantenimiento.

La responsabilidad colectiva de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, o de cualesquiera otros objetivos, no funciona. Responsabilicen a los organismos de lo que consiguen sus propios programas, y no de objetivos globales. Dejar que los diversos organismos se especialicen en distintos ámbitos también serviría para solventar en la medida de lo posible el problema de la coordinación.

Para facilitar tanto la especialización como la eficacia, consideren de qué modos los organismos de ayuda (incluidas las ONG) podrían competir para ofrecer servicios de desarrollo, a fin de que las que lo hicieran mejor en un ámbito concreto y en un país concreto fueran las que «se adjudicaran los contratos». Las que no lograran ofrecer algo de forma fiable y eficaz perderían dicho contrato, y podrían concentrarse en otra cosa en la que fueran mejores.

¿Y cómo sabrán quién está haciendo un buen trabajo? Los organismos de ayuda necesitan una evaluación independiente de los efectos que sus programas tienen en los pobres para motivarlos a encontrar cosas que funcionen. Lo que actualmente hacen los organismos de ayuda es, en su mayor parte, una mera autoevaluación. Incluso los meritorios pasos hacia una evaluación independiente emprendidos por el Banco Mundial y el FMI siguen manteniendo las unidades evaluadoras en el seno de las propias organizaciones. Sesenta años después de la fundación del Banco Mundial y el FMI, la evaluación independiente es algo que tendría que haber sido una realidad desde hace tiempo. ¿Y si los organismos de ayuda y las organizaciones internacionales depositaran parte de su presupuesto en una cuenta de depósito en garantía, que sirviera para financiar a evaluadores independientes (elegidos a su vez por actores a los que no afecte el resultado de la evaluación) que analizaran una muestra de sus proyectos y programas elegida al azar?

Los investigadores académicos podrían desempeñar un papel más fructífero incluso sin que exista una evaluación oficial independiente. Podrían ofrecer un servicio público aplicando sus técnicas para evaluar los proyectos, programas y enfoques adoptados por los organismos de ayuda. De hecho, ya lo hacen en los trabajos publicados en revistas académicas, en los departamentos de investigación de los propios organismos de ayuda y en las labores de asesoramiento a los organismos de ayuda. Sin embargo, ninguna de esas vías resulta adecuada para la tarea que nos ocupa. Lo que se publica en las revistas académicas pasa por un filtro de selección basado en criterios científicos muy buenos, si bien dichas revistas tienden a infravalorar las investigaciones que no son originales pero que, pese a ello, resultan relevantes para evaluar a los organismos de ayuda.

Los departamentos de investigación y los consultores de los organismos de ayuda tienen incentivos para no apartarse demasiado de la línea marcada por los planificadores, aun en el caso de que lograran de todos modos elaborar buenas investigaciones. Sería bueno que los investigadores de los organismos de ayuda fueran más independientes. Una posibilidad sería que todos los organismos de ayuda contribuyeran a un fondo de investigación que se encargara de crear un equipo de investigación independiente que estudiara las políticas de ayuda y de desarrollo.

También los empresarios representan un gran recurso sin explotar en el control de la ayuda. Es fácil imaginar sistemas que permitan a la empresa privada participar en los resultados de los programas de ayuda, con lo que esta pasaría a formar parte del ejército de profesionales que controlarían sus buenos resultados. Piensen en lo que ocurriría si hubiera todo un ejército de observadores independientes, incluido personal del propio país receptor de la ayuda, que vigilara atentamente a los organismos de ayuda.

Por favor, entiendan que el problema de la ayuda internacional es intrínsecamente difícil debido a la complejidad del desarrollo, el escaso poder de los pobres y la dificultad de obtener retroalimentación de los beneficiarios y de aprender de los fracasos. Descarten todos los marcos globales, los planes centralizados y los objetivos mundiales, y limítense a responder a cada situación local en función de lo que las personas que se hallan en dicha situación quieran y necesiten.

Lo malo es que los pobres tienen tan poco poder para pedirles cuentas a los organismos de ayuda que estos carecen de los incentivos suficientes para averiguar qué es lo que funciona y qué es lo que los pobres quieren realmente. La sugerencia más importante es la de procurar pequeñas mejoras, luego comprobar de manera inflexible si los pobres han obtenido lo que querían y han salido ganando, y después repetir el proceso.

Decirles a los pobres lo que tienen que hacer no ha funcionado. En lugar de ello, evalúen a los receptores de ayuda para seleccionar tan solo a los que probablemente actúen en su propio interés, luego proporciónenles incentivos y oportunidades para mejorar sus vidas, y después confíen en su independencia, sin añadir más requisitos. Este tipo de programas ya están funcionando. Así, por ejemplo, en Bangladesh el programa Alimentos por Educación permite a las familias pobres decidir si desean que sus hijas vayan a la escuela, haciendo que tal decisión resulte posible al ofrecer a las familias alimentos y dinero para ello. Asimismo, en México el programa Progresa (concebido y gestionado íntegramente en dicho país) crea oportunidades para los pobres dando dinero en efectivo a los padres que mandan a sus hijos a la escuela, además de proporcionar suplementos nutritivos a los propios niños.

Deberían explorarse mucho más los mecanismos que dan el control de los recursos de la ayuda directamente a los pobres y dejar que estos decidan qué es lo que más desean y necesitan. Esa participación debería traducirse en un mayor poder de compra y de voto por parte de los pobres en lo que se refiere a la ayuda, y no en estrategias o marcos de trabajo. Esto no es fácil, pero sospecho que ahí reside el futuro de la ayuda internacional.

Los organismos de ayuda necesitan críticas constructivas; unas críticas que no aboguen por su desaparición, pero sí que los presionen para hacer que la ayuda llegue a los pobres. Esto, en sí mismo, podría parecer utópico; ¿acaso no llevamos ya cincuenta años tratando de que la ayude funcione?

Aun así, se están haciendo progresos en las políticas públicas. Lo bueno de los ruidosos manifestantes antiglobalización, las esforzadas ONG, los cantantes de rock, las estrellas de cine y del creciente interés de los gobiernos de los países ricos en el resto del mundo a partir del 11-S, es que el número de personas que se preocupan de los pobres está aumentando. Ha llegado el momento de que la opinión pública de los países ricos exija que el dinero de la ayuda llegue realmente a los pobres. ¿No es hora ya de que los donantes se responsabilicen de arreglar de verdad las intransitables carreteras que impiden a los tanzanos salvar vidas de niños enfermos y mujeres embarazadas?

INSTANTÁNEA: LAS EMPRESAS PRIVADAS AYUDAN A LOS POBRES EN LA INDIA

La diarrea es otra enfermedad mortal a menudo ignorada por los foráneos que albergan buenas intenciones hacia los pobres. Un bebé que padezca diarrea y la deshidratación que esta provoca presenta aceleración del ritmo cardíaco, ojos hundidos, hendiduras craneales y un déficit de los nutrientes necesarios para los tejidos y los órganos vitales. Si el bebé sobrevive, la diarrea contribuirá a su desnutrición, y el niño será enano y anormalmente flaco. Un bebé que sufra de deshidratación provocada por la diarrea suele acabar por entrar en estado de shock y fallecer. Preparar alimentos sin lavarse las manos contribuye a propagar las bacterias y virus que causan la enfermedad.

En 2005, C. K. Prahalad, un profesor de la Escuela de Negocios de la Universidad de Michigan, escribió una obra fascinante, La fortuna en la base de la pirámide. Cómo crear una vida digna y aumentar las opciones mediante el mercado, en la que muestra cómo a veces las empresas privadas pueden considerar que redunda en su beneficio ayudar a resolver algunos de los problemas de los pobres que tradicionalmente han abordado los organismos de ayuda. Los buscadores del libre mercado lo hacen mucho mejor que dichos organismos a la hora de resolver los problemas concretos de los pobres, aunque el hecho de tener un incentivo para hacerlo en forma de beneficios no es precisamente lo más frecuente. Aun así, el libro de Prahalad constituye un buen recordatorio de lo que ya sabemos de los mercados libres: que el comportamiento guiado por el interés propio puede hacer cosas buenas por los demás.

Prahalad da el ejemplo de Hindustan Lever Limited (HLL), una filial de la gigantesca multinacional Unilever. HLL vendía un producto muy sencillo, jabón, y se había dado cuenta de que podía contar con un gran mercado si lo vinculaba a la prevención de las afecciones diarreicas entre los pobres. Lavarse las manos con jabón es fundamental para evitar la propagación de los virus y las bacterias que causan la diarrea. HLL se dio cuenta de que, si podía fomentar una mayor conciencia entre los pobres de los beneficios del jabón antibacteriano, un producto con el que la empresa dominaba el mercado indio, podrían incrementarse de manera significativa las ventas.

Hacer que la gente use el jabón no es tan fácil como podría parecer. Los pobres no están bien informados sobre la ciencia de la transmisión de enfermedades. La mayoría de los pobres solo se lavan las manos si detectan una suciedad visible, pero no cuando se hallan cubiertas de gérmenes invisibles después de haber usado la letrina o de haberle cambiado el pañal a un niño. Los gérmenes invisibles depositados en las manos constituyen el principal mecanismo de transmisión de la diarrea. HLL tenía que cambiar el comportamiento habitual.

Para materializar ese mercado potencial, HLL también tenía que encontrar el modo de ganarse la confianza de los pobres en aquel producto favorecedor de la salud. Trabajando en colaboración con el gobierno, así como con diversos organismos de ayuda y ONG, puso en marcha una serie de programas educativos incluido uno llamado Lifebuoy Swasthya Chetna (Lifebuoy Salud Rebosante), en el marco del cual se envió equipos de dos personas a enseñar a los escolares cómo podían evitar las infecciones del estómago, de los ojos y de las heridas lavándose con jabón Lifebuoy. Los equipos reclutaban a los médicos rurales para que hablaran con los padres de los niños acerca de cómo el hábito de lavarse las manos con jabón podía evitar la diarrea y otras complicaciones sanitarias. El programa Lifebuoy Swasthya Chetna también creó «clubes de salud» en las aldeas.

Las ventas del jabón antibiótico de HLL ciertamente aumentaron, y en su búsqueda de beneficios la empresa logró también persuadir a los lugareños de que usaran un producto que les protegía de la enfermedad.

6

Rescatar a los pobres

El secreto no está en contar las alubias; está en plantar más.

ROBERTO GOIZUETA (1931-1997)

Voy caminando por uno de los numerosos barrios pobres de Addis Abeba. Paso frente a viviendas con paredes de barro y tejado de paja, algunas con agujeros tanto en el tejado como en las paredes, situadas junto a otras más prósperas construidas con bloques de hormigón. Algunas viviendas tienen delante cuidados jardines de flores, como si desafiaran a los degradantes estereotipos de la pobreza que parecerían descartar tales detalles. Una abuela sonriente me invita a entrar en su modesta vivienda de barro y palos, ofreciendo café a su sorprendido huésped para deleite de una multitud de niños curiosos. La pobreza está ahí, donde los niños vestidos con harapos juegan sobre la tierra roja junto a una corriente de aguas fecales. Los habitantes de esos barrios pobres no se cuentan entre el 12 por ciento de etíopes que tienen acceso a unas instalaciones sanitarias adecuadas.¹ Los niños parecen aquí inusualmente flacos y bajos para su edad, como cabría esperar en un país en el que alrededor de la mitad de los menores están desnutridos.² La producción de alimentos en Etiopía sufre a causa de la erosión del suelo y las sequías periódicas. Algunos de los niños podrían ser huérfanos del sida, ya que la crisis de dicha enfermedad en Etiopía es grave. Solo el 14 por ciento de los niños están inmunizados contra las enfermedades infantiles, lo que sin duda tiene algo que ver con el hecho de que el 17 por ciento de ellos no vivan lo suficiente para celebrar su quinto cumpleaños.³

En el otro extremo de la ciudad, el ministro de Hacienda y Desarrollo Económico del país, Sufian Ahmed, se reúne con seis hombres (y una secretaria) del FMI para planificar el futuro de la economía etíope. Hablan de los ingresos y los gastos públicos. La reunión forma parte de la «Quinta Revisión del Acuerdo Trienal sobre la Línea de Crédito para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza» del FMI. La economía del país se recupera de una grave sequía. Los ingresos tributarios han sido menores de lo esperado, como también los créditos externos. Para mantenerse dentro de los límites acordados con el FMI, Ahmed ha recortado el gasto público. Los representantes del FMI aprueban el recorte del gasto, aunque instan a Ahmed a proteger «los gastos destinados a la pobreza». (No está claro cómo decidieron qué es un gasto «destinado a la pobreza», dado que en una sociedad tan pobre casi cualquier gasto que produzca cualquier resultado contribuye a reducir la pobreza.) En respuesta a la sequía, el gobierno está desarrollando un «programa de seguridad alimentaria». Los representantes del FMI sugieren que el gobierno vigile que el gasto en seguridad alimentaria no ponga en peligro la «estabilidad macroeconómica»,⁴ aunque el informe indica alentadoramente que, por lo demás, «el personal [del FMI] acoge de manera favorable el programa de seguridad alimentaria».

El FMI especifica una serie de objetivos obligatorios para Etiopía con respecto a las reservas de divisas, el crédito interior neto del banco central, la financiación interna del déficit público, los atrasos del gobierno en el pago de sus facturas y el endeudamiento externo del gobierno. Otros acuerdos de Ahmed con el FMI afectan a la reforma del sistema tributario (incluidas la informatización del número de identificación del contribuyente y la introducción del impuesto sobre el valor añadido); la limitación del gasto de defensa; la limitación de los salarios de los funcionarios públicos; la consolidación de los presupuestos regionales y federales, así como de las cuentas extrapresupuestarias; la conciliación de las estadísticas contables fiscales y monetarias; la determinación del tipo de cambio solo por parte del mercado; el ofrecimiento del pago de créditos vencidos por parte de los bancos comerciales; la privatización del Banco Comercial y de Negocios (BCN); la reestructuración del Banco de Desarrollo de Etiopía (BDE); la reestructuración del Banco Nacional de Etiopía (BNE); el incremento de la autonomía de este último; la reforma del Banco Comercial de Etiopía (BCE), basada en una auditoría de la empresa internacional KPMG y un detallado plan acordado con el FMI que especifica cifras de rendimiento concretas, limita cualquier préstamo en mora del BCE a dos renovaciones y transfiere créditos cofinanciados del BCE al BDE; la liberalización del comercio como paso preliminar en el Marco Integrado de Desarrollo Comercial en los países menos desarrollados; la reelaboración del código de inversión para limitar el papel del gobierno a la distribución de la electricidad, el servicio de correos y la compañía aérea nacional; el seguimiento de los recursos destinados al alivio de la deuda para asegurarse de que se emplean en la lucha contra la pobreza, y la mejora de la recopilación de estadísticas sobre la balanza de pagos, los indicadores monetarios, las reservas internacionales y la producción agrícola e industrial. El gobierno debería hacer todo esto consultando al mismo tiempo a los pobres, la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales, los ciudadanos y los donantes extranjeros acerca de los pasos que debería dar para reducir la pobreza en el contexto del Informe Anual de Progresos (IAP) sobre el DELP. Entre enero de 2001 y noviembre de 2003, el ministro de Hacienda se ha beneficiado de veintiún documentos base distintos elaborados por el FMI destinados a proporcionarle asesoramiento técnico sobre temas que van desde la legislación sobre ingresos tributarios hasta el mercado interbancario de divisas.

¿Ha sido el Fondo Monetario Internacional un organismo eficaz a la hora de ayudar a los pobres en los más remotos rincones del planeta? El FMI constituye un interesante objeto de estudio para comprobar las siguientes hipótesis: 1) los organismos funcionan mejor con pocos objetivos que con muchos; 2) los organismos que no son responsables son peores que los que sí lo son, y 3) a los planificadores que actúan «desde arriba» les falta información acerca de la realidad que se da sobre el terreno. De hecho, como veremos, la eficacia del FMI se ha beneficiado mucho del hecho de tener menos objetivos que otros organismos de ayuda occidentales (1), aunque dicha eficacia también se ha resentido mucho por la falta de responsabilidad (2) y por la pésima información de la que han dispuesto unos planificadores que han actuado «desde arriba» (3).

Occidente creó inicialmente el FMI para evitar grandes desequilibrios comerciales y monedas inestables en su ámbito territorial; en esa fase inicial de trabajo, el FMI tuvo un gran éxito. Luego pasó a dedicarse al rescate de los países del resto del mundo. Lo cierto es que, en general, el FMI ha sido útil en el rescate a corto plazo de países pobres que experimentaban crisis financieras, pero no lo ha hecho tan bien en lo que respecta al desarrollo a largo plazo. Por otra parte, en los últimos dos decenios las cosas han empeorado, ya que la declaración de intenciones del FMI se ha vuelto cada vez más pomposa, las condiciones que exige se han vuelto cada vez más numerosas y sus intervenciones vienen a interferir cada vez más en la política nacional de los países en cuestión. El FMI no tiene ningún mecanismo que le responsabilice ante los pobres de actuar en favor de sus intereses a largo plazo o de mejorar su bienestar. Confía excesivamente en estadísticas muy poco sólidas sobre los problemas que trata de resolver en los diversos países. Aunque ha logrado muchas cosas buenas, hoy su actuación se parece cada vez más a los coercitivos sueños de los planificadores que llevaban la «carga del hombre blanco».

EL ACREEDOR MÁS PODEROSO DEL MUNDO

El Fondo Monetario Internacional, que tiene su sede en Washington, es el organismo más poderoso del mundo de entre todos los que tratan con la mayoría de los países pobres. El FMI supervisa sus finanzas. Cuando los gobiernos de dichos países no pueden costear sus importaciones o saldar sus deudas con los acreedores occidentales, llega el FMI para arreglar las cosas. El Fondo establece un nuevo calendario de pago de las deudas que resulte asequible para el país, y presta dinero al gobierno a corto plazo (debe ser devuelto en el término de uno o dos años) para aliviar sus restricciones económicas.⁵ Asimismo, negocia con el gobierno una serie de recortes del gasto o de incrementos tributarios destinados a permitir que pueda afrontar los pagos necesarios para saldar la deuda (incluidos los créditos que el Fondo ha concedido).

El FMI tiene mucho dinero. Cuenta con 157.000 millones de dólares para préstamos, de los que en agosto de 2004 había 96.000 millones prestados de hecho.⁶ Obtiene su dinero mediante suscripciones de todos sus miembros (la mayoría de los países del mundo) y luego lo mantiene en rotación entre los diversos prestatarios.

La descripción que hace el propio organismo de su función hace hincapié en los beneficios de sus actividades para los países pobres: «Una de las principales funciones del FMI es la de proporcionar créditos a los países cuya balanza de pagos experimenta problemas a fin de que puedan restablecer las condiciones apropiadas para un crecimiento económico sostenible. La ayuda financiera proporcionada por el FMI permite a los países reconstruir sus reservas internacionales, estabilizar su moneda y seguir costeando sus importaciones».⁷

Parte del papel del FMI consiste en imponer «disciplina económica», es decir, hacer que los países paguen sus facturas y devuelvan sus créditos. Los mecanismos que obligan a devolver los créditos resultan siempre impopulares, pero desempeñan un papel valioso. Si los prestatarios pudieran dejar de saldar sus deudas sin temor a las consecuencias, no habría ningún prestamista dispuesto a conceder créditos. Los créditos pueden financiar inversiones productivas que los prestatarios no podrían costear por sí mismos. También pueden sacar de apuros a un país en época de vacas flacas, y el país en cuestión puede devolverlos cuando vuelvan las vacas gordas. En el mercado privado, la combinación de amenazas y negociaciones por parte de los organismos recaudadores facilita a los prestatarios el acceso a futuros créditos. El cliente del FMI mantiene su acceso a futuros créditos occidentales si sigue los dictados de este organismo, al tiempo que recibe un crédito del Fondo para aliviar el dolor (o, más exactamente, para posponer el dolor al día en que pueda devolver el crédito). Sus críticos vilipendian injustamente al FMI debido al estereotipo del perverso acreedor que exprime hasta la última gota de sangre del deudor. Pero el sistema internacional del que el FMI forma parte ha contribuido a ampliar el mercado al posibilitar que los países pobres tengan acceso al crédito. Y, en cualquier caso, el FMI es preferible a los anteriores métodos que empleaba Occidente para cobrar las deudas: enviar las cañoneras para apoderarse de los ingresos arancelarios del país pobre, o incluso invadirlo para hacerse con su gobierno.

En cuanto a las condiciones que el FMI impone a sus créditos, pueden entenderse como un modo de asegurarse de que dichos créditos sean devueltos. Si tiene usted un primo holgazán que le pide un préstamo, puede que decida dárselo solo a condición de que cambie de actitud para que aumenten las probabilidades de que luego pueda devolvérselo: que deje de beber, que busque trabajo, etc.

El FMI ha cosechado algunos éxitos notables. Ayudó a Corea del Sur y Tailandia en sus crisis financieras de la década de 1980, después de lo cual ambos países experimentaron un rápido crecimiento. La ayuda del FMI a México en 1994-1995, aunque muy criticada en su momento, funcionó bien. El gobierno mexicano devolvió los créditos con antelación y se reanudó el crecimiento económico. Más recientemente, el FMI gestionó también con cierto éxito la crisis financiera asiática de 1997-1998, especialmente —una vez más— en Corea del Sur.

El FMI recluta doctores en economía de especial talento, quienes observan unas rigurosas normas como analistas profesionales. Cuenta con un destacado departamento de investigación, así como con otros departamentos especializados que proporcionan un valioso asesoramiento técnico a los países pobres sobre sus sistemas fiscales y financieros. El FMI ha sido una buena fuente de asesoramiento económico a los diversos países sobre la prudencia de la solvencia pública y la locura de incurrir en una deuda y un déficit públicos excesivos. (Aunque hay un país atrasado que actualmente no está siguiendo este consejo, el mismo en cuya capital está la sede del FMI.)

Con todo, las tentativas —más ambiciosas— de reformar las economías pobres han tenido un éxito más relativo. Incluso la función principal de imponer la disciplina financiera adolece de la característica injerencia del planificador al establecer como objetivos cifras concretas para los indicadores clave del comportamiento del gobierno. Como todos los planificadores, el FMI encaja la compleja realidad de los sistemas económicos en una especie de lecho de Procusto formado por objetivos numéricos concretos que tienen poco que ver con dicha complejidad. A menudo, las condiciones de sus créditos perturban de tal manera la política interna del país en cuestión que resultan contraproducentes. Y al final ni siquiera está claro que esas condiciones contribuyan a facilitar la devolución de los créditos.

El FMI no fuerza a los gobiernos de los países a aceptar sus acuerdos, sino que estos lo hacen por voluntad propia. Si los acuerdos con el FMI a veces resultan contraproducentes, ¿por qué hay tantos gobiernos que los aceptan? Normalmente se debe a que el gobierno en cuestión es miope; una crisis financiera hace que esté desesperado por obtener enseguida un crédito, sean cuales sean las consecuencias a largo plazo. Y a menudo el FMI representa el único modo de obtener ese crédito.

DEMASIADOS PESOS Y DEMASIADO POCOS DÓLARES

El crédito prototípico del FMI es un «acuerdo de reserva». Se condiciona el préstamo a que el gobierno ponga en orden sus finanzas para que pueda devolverlo con rapidez.

El planteamiento del Fondo es muy sencillo. Un país pobre se queda sin dinero cuando su banco central se queda sin dólares. El banco central necesita disponer de una reserva suficiente de dólares por dos razones. En primer lugar, para que los habitantes del país pobre que quieran comprar productos extranjeros puedan cambiar su moneda nacional (por ejemplo, pesos) por dólares. En segundo término, para que los habitantes —o las empresas, o el gobierno— del país pobre que deben dinero a extranjeros puedan cambiar sus pesos por dólares con los que saldar las deudas contraídas con los acreedores foráneos.

¿Y qué es lo que hace que el banco central se quede sin dólares? El banco central no solo mantiene la reserva oficial de dólares del país (las reservas de divisas), sino que también hace préstamos al gobierno y proporciona la moneda nacional necesaria para la economía de dicho país. En la jerga contable se dice que el banco central tiene dos activos, las reservas de divisas y los créditos concedidos al gobierno, y un pasivo, la moneda nacional.

En muchos países pobres, la principal fuente de financiación del gobierno para afrontar cualquier déficit público es el crédito del banco central (la otra fuente principal es el crédito exterior, del que volveré a hablar más adelante). El banco central da crédito al gobierno y acuña la correspondiente cantidad de moneda para entregársela al gobierno como montante del préstamo. El gobierno gasta esa moneda y los pesos pasan a manos de la gente a través de la economía del país.

Pero ¿hay gente dispuesta a conservar la moneda? La acuñación de más moneda fuerza a la baja su valor si la gente la gasta en la cantidad de bienes ya existente (demasiada moneda para demasiado pocos bienes). Pero la gente no guarda pesos cuyo valor está bajando, ya que eso sería como mantener una cuenta de ahorro con un tipo de interés negativo. Por lo tanto, lo que hacen es llevar de nuevo los pesos al banco central para cambiarlos por dólares. Dado que no están dispuestos a conservar más pesos, los cambian por dólares hasta que la cantidad de pesos que tienen es la misma que antes. Al final, el banco central se encuentra con que tiene más crédito concedido al gobierno y menos reservas de dólares, con la misma cantidad de pesos en circulación. El efecto de acuñar más moneda que la gente no quiere es, pues, agotar las reservas de dólares del banco central.

Este fue el mecanismo que acertó a comprender uno de los primeros funcionarios del FMI, Jacques Polak, el padre del programa financiero de la institución. Las reservas de dólares del banco central son escasas porque este acuña demasiados pesos, que luego la gente quiere cambiar por dólares en el propio banco central.⁸

En esta situación, a menudo hay un elemento de pánico que lleva a comprar dólares al banco central. La predisposición de la gente a conservar pesos es aquí la variable clave. Cuando la opinión pública empiece a sospechar que el banco central está acuñando demasiado dinero en relación con sus reservas de dólares, correrá a comprar sus dólares antes de que dichas reservas se agoten. Que haya demasiado pocos dólares en relación con la cantidad de pesos en circulación es una situación parecida a la escasez de salvavidas del Titanic. La gente correrá a coger el suyo, es decir, correrá a comprar dólares, y las reservas de dólares del banco central disminuirán. La gente que quiera comprar dólares para adquirir productos de importación o para devolver créditos exteriores se quedará sin ellos. Es entonces cuando el país llama al FMI.

La excesiva acuñación de dinero afecta también a otro objetivo importante de los programas del FMI: el control de la inflación. Que haya demasiado dinero para comprar demasiado pocos bienes fuerza al alza los precios de dichos bienes, causando inflación. Una vez más, la clave es cuánto dinero está dispuesta a retener la gente en relación con el destinado a comprar bienes. Si aumenta su deseo de guardar el dinero en la cartera, ese dinero no circulará por ahí comprando bienes.

La última idea clave del programa financiero del FMI es que un déficit público excesivo causa una acuñación excesiva de moneda. El gobierno financia su déficit pidiendo prestado al banco central, que a su vez financia el préstamo acuñando moneda. Así, la prescripción habitual del FMI de aumentar de nuevo las reservas aspira a forzar una contracción del crédito del banco central al gobierno, lo que exige una reducción del déficit público.

Todo esto puede sonar muy técnico y neutro, pero lo cierto es que luego el FMI se inmiscuye en cómo el gobierno gasta el dinero (es decir, qué partidas presupuestarias hay que recortar). A menudo obliga al gobierno a tomar decisiones impopulares, como reducir las subvenciones para el pan o el aceite de cocina. La población del país que recibe el crédito del FMI a menudo suele culpar a esta institución cuando el gobierno hace tales cosas, y se echa a la calle para protestar por la política de austeridad impuesta por el Fondo. Un síntoma de que los planes de estabilización del FMI causarán problemas es su grado de perturbación de la política nacional.

DISTURBIOS ANTI-FMI

Quito es uno de los destinos favoritos del personal del Fondo Monetario Internacional, que dio a Ecuador dieciséis créditos de reserva entre 1960 y 2000. Ese último año, las medidas de austeridad del último crédito del FMI provocaron la reducción de los salarios de los maestros y el incremento de los precios del combustible y la electricidad.

El 22 de enero de 2000, tres mil manifestantes de grupos indígenas ecuatorianos ocuparon el Congreso del país, mientras otros diez mil se manifestaban en las calles. El gobierno del presidente democráticamente electo, Jamil Mahuad, se enfrentó a ellos con más de treinta y cinco mil soldados y policías. Sin embargo, los jefes de las fuerzas armadas le volvieron la espalda y le obligaron a dimitir al día siguiente, 23 de enero, en favor del vicepresidente, Gustavo Noboa. Este último insistió en que continuaría con las reformas del FMI.

En mayo del mismo año, los maestros ecuatorianos hicieron una huelga de cinco semanas para protestar por las rebajas salariales. El gobierno dispersó una manifestación de maestros en la capital con gases lacrimógenos y fuerzas antidisturbios. El 15 de junio, los grupos que encabezaban la protesta organizaron una huelga general, en la que volvieron a participar los maestros, además de los funcionarios públicos, médicos, trabajadores de la industria petrolera y sindicatos. En Quito se produjo de nuevo un enfrentamiento con gases lacrimógenos entre las fuerzas antidisturbios y los manifestantes. El ejército envió una unidad al mando del coronel Lucio Gutiérrez para disolver a los manifestantes. Pero, en lugar de ello, el coronel Gutiérrez se puso del lado de los indígenas y trató de dar un golpe de Estado, aunque sin éxito. Finalmente, el ejército frustró el golpe y expulsó a Gutiérrez.

Noboa logró aplacar temporalmente las protestas, y el país acabó cumpliendo las condiciones del FMI. Los manifestantes se vengaron en las siguientes elecciones, celebradas en noviembre de 2002, en las que los votantes eligieron presidente al antiguo líder del golpe de Estado y héroe populista Lucio Gutiérrez.

En febrero de 2004, los grupos indígenas empezaron a protestar contra Gutiérrez por volver a tratar de complacer al FMI. El 20 de abril de 2005, Gutiérrez, como sus numerosos predecesores, hubo de abandonar a toda prisa el palacio presidencial.⁹

Ecuador no era el único país que protestaba contra el FMI. Solo en los nueve primeros meses del año 2000, hubo manifestaciones contra los programas del Fondo en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Honduras, Kenia, Malaui, Nigeria y Zambia.¹⁰ No siempre podemos concluir que los manifestantes representan a la mayoría de la población, pero como mínimo se trata de un síntoma del impacto del FMI en la política nacional.

Con todo, aún no he ofrecido la lista completa de las injerencias del Fondo en la política nacional. Existe cierta correlación entre la intromisión del FMI y el más extremo de los acontecimientos políticos, el colapso total del Estado. Obviamente, antes de desaparecer en el universo paralelo del colapso social, esos gobiernos se hallaban ya muy enfermos cuando solicitaron los créditos del FMI. No está claro, pues, qué parte cabe atribuir al FMI de la culpa del posterior colapso en esos desafortunados países; pero, en cualquier caso, la indisciplina financiera era el menor de sus problemas. Liberia pasó el 77 por ciento del período 1963-1985 al amparo de un programa del FMI, antes de quedar finalmente sumido en la anarquía a partir de 1985. Somalia también estuvo durante el 78 por ciento de la década 1980-1989 bajo un programa del FMI, y a continuación los caudillos militares desgajaron el país.

En la tabla 4 se muestra que, de los ocho casos de fracaso o colapso del Estado habidos en todo el mundo, en siete el país en cuestión había pasado una buena parte de los diez años anteriores al amparo de sendos programas del FMI. Estadísticamente, pues, el hecho de haber pasado mucho tiempo al amparo de un programa del FMI se halla asociado a un mayor riesgo de colapso del Estado.

El FMI debería haberse mostrado más cuidadoso a la hora de imponer sus reformas exhaustivas a unos sistemas políticos tan frágiles. En el mejor de los casos, poner en práctica un programa del FMI en esos países era como recomendar ejercicios de gimnasia matutinos para mantener sano el corazón a pacientes con las piernas rotas. El FMI considera que su mandato le exige ayudar a todos y cada uno de los países que se encuentren en dificultades económicas. Sin embargo, la mentalidad de planificador en función de la cual el FMI aplica el mismo tipo de programas a todos los países se aviene mal con estas sociedades enfermas. Visto retrospectivamente, en estos casos habría sido mejor que el FMI no se hubiera entrometido en absoluto.

Sierra Leona sufrió una horrible guerra civil tras el colapso de su Estado en 1990, acontecido tras varios años de implicación del FMI. Los desquiciados rebeldes les cortaron las manos a miles de civiles para propagar de manera aleatoria el terror. Durante una pausa en aquella guerra civil, el FMI volvió a conceder créditos al país, que pasó el 83 por ciento del período 1994-1998 al amparo de un programa de la institución. En 1998 estalló de nuevo la guerra civil, que no terminaría hasta la intervención de las fuerzas de pacificación de las Naciones Unidas, con al apoyo de tropas británicas, en 2001. El Fondo se apresuró a conceder un nuevo crédito al país. ¿Existe, pues, alguna sociedad con una enfermedad tan avanzada que el Fondo Monetario Internacional desista de prescribirle su irrelevante medicina?

TABLA 4. LOS OCHO CASOS DE FRACASO DEL ESTADO EN TODO EL MUNDO EN RELACIÓN CON LOS PROGRAMAS DEL FMI DE LA DÉCADA DE 1990 Y ANTERIORES

País

Año aproximado en que tuvo lugar el fracaso del Estado

Tiempo transcurrido al amparo de programas del FMI en los 10 años anteriores (%)

Afganistán

1977

46

Angola

1981

0

Burundi

1995

62

Liberia

1986

70

Sierra Leona

1990

59

Somalia

1991

74

Sudán

1986

58

Zaire

1991

73

Media

55

Media de todos los países en desarrollo, 1970-1990

20

Fuente para evaluar el fracaso del Estado: Richard Rotberg, 2002

He aquí algunos aspectos destacados del programa del FMI iniciado en 2001:

• «El criterio de rendimiento cuantitativo para finales de septiembre de 2001 en relación con el crédito bancario nacional neto concedido al gobierno fue ligeramente superado, reflejando las dificultades a las que nos enfrentamos a la hora de limitar los recursos a la financiación nacional en el contexto de unos retrasos técnicos sustanciales en el desembolso de la ayuda presupuestaria. [...] El hito estructural relativo a la aprobación del proyecto de ley que garantiza la autonomía de la Oficina Central de Estadística a finales de septiembre de 2001, sin embargo, no ha sido logrado debido a lo apretado de la agenda legislativa.»

• «Se han hecho progresos también en la implementación de reformas estructurales y de capacitación, aunque hubo retrasos significativos a la hora de aplicar algunas medidas clave de reforma estructural. En el ámbito de la gestión económica, ha proseguido la labor de desarrollo del marco de gasto a medio plazo (MGMP).»

En 2004, la Unidad de Inteligencia Económica del FMI resumía así la situación de Sierra Leona:

• «Entre las tropas [los antiguos rebeldes], especialmente en las zonas rurales, sigue habiendo una elevada tasa de desempleo [...] el gobierno todavía no puede imponer plenamente su autoridad en las zonas diamantíferas del este del país.»

• Un par de millones de personas desplazadas interna o externamente de un total de cinco millones están regresando a sus antiguos hogares; al mismo tiempo, quienes han sufrido amputaciones traumáticas están recibiendo menos prestaciones que los soldados que cometieron las atrocidades.

• «Las instituciones autóctonas siguen siendo débiles, y pese a la apariencia externa de paz y estabilidad tras el final de la guerra, la paz se está manteniendo por medio de un numeroso, aunque cada vez menor, contingente de fuerzas de pacificación de la ONU. Dado que la mayoría de las fuerzas de pacificación de la ONU deben retirarse a mediados de 2005 [plazo que más tarde se pospondría a finales de ese mismo año], no está claro si el presidente logrará mantener unido al país.»

Gestores del FMI, ¡por favor, llamen a casa para que les devuelvan a la realidad! Puede que haya muchos lugares en los que ustedes resulten de ayuda, pero Sierra Leona no es uno de ellos.

CIFRAS DESCUIDADAS

Aunque sin duda podemos culpar al FMI de haberse inmiscuido en países frágiles cuando no debían haberlo hecho, no todas las críticas a dicha institución son justas. La gente a menudo culpa al Fondo de la escasez de recursos públicos. Los gobiernos de los países pobres tienen recursos escasos porque son pobres, no por culpa del FMI. Los gobiernos no pueden vivir por encima de sus posibilidades en lo que al crédito del banco central se refiere, agotando su limitada cantidad de reservas internacionales.

¿Y qué combinación de gasto público, déficit presupuestario y créditos del banco central hace cuadrar las cuentas? La respuesta es más imprecisa de lo que reconoce el FMI. El modelo de programa financiero del Fondo es para los planificadores monetarios el equivalente al modelo del «gran empujón» para los planificadores de la ayuda internacional. Entonces, si las cifras resultan tan poco fiables, no está claro que las condiciones del FMI realmente aumenten la probabilidad de que se devuelvan sus créditos.

Como los médicos, los funcionarios del FMI cultivan el arte de realizar osadas afirmaciones sobre el diagnóstico y la curación de las enfermedades financieras. Explican pacientemente que se trata de pura aritmética, poco más que «dos y dos son cuatro». El crédito del banco central al gobierno no debe superar la demanda de retención de moneda menos el nivel de reservas de dólares necesarias (valorado en moneda nacional al tipo de cambio vigente). Para el sistema bancario en su conjunto, la expansión del crédito (incluido el crédito al gobierno) no debe exceder la demanda pública de retención de moneda y depósitos bancarios menos las reservas de divisas de dicho sistema bancario. Si el crédito es demasiado elevado, el sistema perderá reservas de divisas, dado que la gente acudirá al banco central a cambiar por dólares el dinero que no quiere.

Hay aquí dos problemas: 1) un conocimiento insuficiente de lo que realmente está ocurriendo sobre el terreno y 2) una serie de complejidades que el modelo de programa financiero no tiene en cuenta.

A los planificadores de todas partes les gusta manejar cifras. Pero la aritmética de la planificación no es tan sencilla como parece a primera vista. En muchos países pobres es tan difícil conseguir información precisa sobre todos los elementos que integran el balance del banco central como encontrar un aduanero honesto.

Recuerdo que en uno de mis primeros viajes en representación del Banco Mundial tuve la ocasión de visitar el banco central de Gambia. Las cifras correspondientes a la moneda en circulación, el crédito del banco central y las reservas internacionales estaban en un libro mayor, que pude ver con mis propios ojos. Los asientos estaban escritos en lápiz, y las cifras mostraban señales de haber sido borradas y recalculadas varias veces. La suma consignada al final de la columna no equivalía a la suma real de las cantidades consignadas en cada una de sus entradas. Mi fe en la contabilidad de los bancos centrales se resintió considerablemente.

En el manual canónico de formación sobre programación financiera del FMI se citan como ejemplo las cuentas del banco central de Turquía. Aparece allí un misterioso asiento denominado «otros conceptos, neto» por el que se iguala el activo del banco central (reservas de divisas más crédito nacional al gobierno) con su pasivo (moneda y depósitos de los bancos). Nadie sabe qué son esos «otros conceptos, neto» o qué otro nombre recibirán el día menos pensado. En el ejemplo turco del manual de formación del FMI, el tipo de cambio aplicado a «otros conceptos, neto» era una cuarta parte del tipo de cambio aplicado al crédito nacional de un año a otro.¹¹ Esa cifra representa alrededor de la media de todos los datos de las cuentas de los bancos centrales en todos los países en las últimas cuatro décadas.

Pero tampoco las propias cifras del FMI son coherentes. El Fondo publica sus datos de dos maneras: en su publicación estadística, Estadísticas financieras internacionales (EFI), y en los informes nacionales que elabora el personal de la institución cuando diseña un programa para un país concreto. Ambos conjuntos de cifras miden los mismos conceptos, como la variable clave de las reservas internacionales netas (su equivalente en moneda nacional). Sin embargo, con frecuencia las cifras resultan contradictorias.

Yo mismo recopilé una muestra aleatoria de los informes nacionales más recientes que reflejaban programas en activo del FMI, tal como aparecieron en la página web del Fondo en febrero de 2004, y comparé los datos con los publicados al mismo tiempo en EFI. En la tabla 5 se muestra que en el estudio monetario aparecen estimaciones muy distintas en algunos países en lo tocante a las reservas internacionales netas.

TABLA 5. ESTIMACIONES DEL EQUIVALENTE EN MONEDA NACIONAL DE LAS RESERVAS INTERNACIONALES NETAS EN DICIEMBRE DE 2002 SEGÚN EL ESTUDIO MONETARIO DEL FMI EN ESTADÍSTICAS FINANCIERAS INTERNACIONALES (EFI) Y LA SECCIÓN POR PAÍSES

País

Fecha del informe

EFI

Sección por Países

Diferencia porcentual

Bulgaria

feb. 2004

9.881

9.892

–0,1

Burundi

feb. 2004

18.405

21.100

–12,8

Gabón

feb. 2004

1,9

36,1

–94,8

Lesoto

ene. 2004

3.770

3.201

17,8

Malí

ene. 2004

324

285

13,7

Turquía

oct. 2003

–6,6

–6,5

1,6

Uruguay

ago. 2003

20.831

–31.044

–167,1

Todas estas incertidumbres monetarias significan que el personal del FMI establece objetivos programáticos para el crédito del banco central, las reservas de divisas y la masa monetaria basándose en cifras poco sólidas. La cifra de la masa monetaria es muy importante porque determina qué grado de expansión crediticia es seguro sin perder reservas de dólares o aumentar la inflación.

El crecimiento del PIB desempeña un papel importante a la hora de prever cuánto aumentarán la demanda de dinero u otras variables importantes. En marzo de 2003, el personal del FMI situó el crecimiento del PIB de Malí durante el año 2001 en un 1,5 por ciento; en agosto de 2003 había elevado esa cifra al 3,5 por ciento, y justo cinco meses después, en enero de 2004, el FMI situaba el crecimiento de Malí durante 2001... ¡nada menos que en el 13,3 por ciento! No estamos diciendo aquí que el FMI sea incompetente a la hora de elaborar estadísticas, sino tan solo que en los países muy pobres todas las estadísticas resultan muy poco fiables.

Las cosas son aún peores en la aritmética que afirma que el déficit presupuestario del gobierno debe igualar a las fuentes de financiación de este último. El gasto público menos la renta pública da una estimación del déficit presupuestario, mientras que la suma de todas las fuentes de financiación del déficit (crédito del banco central, empréstitos exteriores) da otra. Pero ambas cifras no concuerdan. Los programas del FMI incluirán entonces un «ajuste» para conciliarlas. En los datos oficiales de las Estadísticas financieras públicas del FMI, el «ajuste» equivale al 55 por ciento de la media del crédito interior.¹² Por lo tanto, no sabemos con exactitud a cuánto asciende el déficit público o el crédito interior, y, en consecuencia, ignoramos la cuantía del recorte que debe realizar el gobierno.

Al igual que no se debería culpar al FMI de toda austeridad presupuestaria, tampoco es necesario un programa del Fondo para equilibrar el presupuesto. Si el FMI no estuviera ahí, el gobierno se vería constreñido de todos modos por su renta disponible y por los créditos que la gente estuviera dispuesta a darle. Si el gobierno fuera un derrochador irresponsable, los acreedores privados no querrían prestarle dinero. Es cierto que el gobierno podría acuñar moneda, pero los ingresos derivados de ello serían limitados y se producirían al precio de una elevada tasa de inflación, lo que suele resultar impopular. El gobierno, por sí mismo, no tiene la misma dependencia que el FMI de las estadísticas poco sólidas, puesto que siempre se verá constreñido por los recursos reales aun en el caso de que no sepa cuánto tiene. Puede que uno no sepa cuál es el saldo exacto de su cuenta corriente si ha sido negligente a la hora de llevar las cuentas; pero está claro que, si gasta demasiado, sus cheques acabarán por ser rechazados. ¿Representa, pues, la precaria contabilidad del FMI una mejora con respecto a lo que haría el gobierno sin el Fondo?

COMPORTAMIENTO INESTABLE

El segundo problema es que la planificación del programa macroeconómico depende no solo de la contabilidad, sino también del comportamiento de la gente dentro y fuera de la economía. Recuérdese, por ejemplo, que el efecto de expandir el crédito del banco central al gobierno y de acuñar moneda haría que la gente llevara el dinero extra al banco central para cambiarlo por dólares, agotando con ello las reservas internacionales. Pero ¿y si la gente decidiera retener más moneda, por la razón que fuera? El FMI calcula el deseo de retener moneda suponiendo que la ratio moneda/PIB permanecerá estable. Por desgracia, tras examinar los datos relativos a todos los prestatarios del FMI para todos los años disponibles, encontré que la trayectoria histórica de esta ratio parecía, más que ninguna otra cosa, la de un motociclista borracho.

Una oferta de dinero más elevada que la demanda de retención de ese dinero también podría forzar los precios al alza. Una vez más, no está claro cómo se compara la oferta de dinero real con el que la gente retiene voluntariamente. Esa podría ser la causa de que el FMI haya tenido dificultades a la hora de predecir la inflación en el marco de sus programas de disciplina y reestructuración financiera. En la década de 1990, para una muestra de países de todo el mundo, la inflación posterior a la aplicación de los programas del FMI fue superior por término medio a los objetivos fijados por dichos programas.¹³

A la inversa, ¿y si la gente que retiene moneda nacional fuera de repente presa del pánico financiero y corriera a cambiarla por dólares del banco central? No siempre está claro por qué se produce el pánico financiero, pero el hecho es que tiene lugar. Las reservas internacionales caerían en picado por razones que no tendrían nada que ver con déficits presupuestarios del gobierno. Muchos economistas creen que esta es una buena descripción de la crisis financiera asiática de 1997-1998. Los países de Asia oriental no tenían grandes déficits públicos, y, sin embargo, sufrieron pánicos monetarios y la desaparición de sus reservas de divisas.

Otra laguna en la relación entre déficits presupuestarios y reservas de divisas es que el gobierno financia sus déficits no solo con crédito del banco central, sino también con deuda exterior. La predisposición de los inversores y los bancos extranjeros a comprar bonos públicos es otra incógnita. Esto no resulta tan relevante en el caso de los países más pobres, o en el de los países que simplemente tienen mala reputación por ser políticamente inestables o despilfarradores (es decir, que no reúnen los requisitos para que se los considere «mercados emergentes», por usar la jerga de Wall Street). Pero hay otros países pobres que sí reúnen esos requisitos, y los inversores privados y los bancos ayudan a financiar los déficits públicos de dichos países comprando bonos públicos. En cierta página web se sugería que había unos 45 mercados emergentes (países), que en conjunto sumaban una población de 2.600 millones de personas.¹⁴ Un rápido aumento de la demanda de bonos públicos por parte de los inversores extranjeros podría permitir a los gobiernos de esos países reducir su uso del crédito del banco central, acumulando reservas de dólares sin ninguna necesidad de austeridad fiscal. A la inversa, una caída de los bonos públicos en los mercados emergentes —como sucedió en México tras la crisis de 1994, en la crisis asiática de 1997-1998, en la crisis rusa de 1998 y en la crisis argentina de 2001— podría forzar repentinamente a los gobiernos a volver a utilizar crédito del banco central, agotando las reservas de divisas.

¿En qué medida hay que reducir el crédito del banco central cuando el deseo de retener moneda nacional empieza a dar brincos parecidos a los que da mi perro, Millie, cuando se come una guindilla? ¿En qué medida hay que reducir los déficits cuando la predisposición de los extranjeros a retener bonos públicos oscila? El propio deseo de retener moneda o deuda pública puede depender de la política del gobierno a la hora de reducir el crédito del banco central o los déficits presupuestarios. Es de carácter circular: si el gobierno está dispuesto a recortar el déficit y reducir los préstamos del banco central, entonces la gente también lo estará a retener más moneda y a retener más deuda pública, lo que a su vez disminuirá la necesidad de reducir el déficit y el crédito del banco central. Descubrir en qué punto este complejo proceso alcanza el equilibrio resulta más complicado de lo que puede captar el atareado personal del FMI sumando unas cuantas cifras en una hoja de cálculo.

La moraleja de la historia es que las recetas del FMI acerca de cuánto reducir el crédito del banco central y los déficits públicos suelen basarse en fundamentos poco sólidos. El FMI debería renunciar a su pretensión de que comprende íntegramente el complicado sistema del equilibrio financiero, ya que ello no representa más que otra variante de la enfermedad de la ingeniería social utópica.

¿ES EL FMI UN PELELE?

La verdadera prueba para evaluar la validez del enfoque del FMI consiste en comprobar si obtiene o no resultados a la hora de estabilizar el desorden macroeconómico. Por lo general, una de las grandes sorpresas es que el FMI se ha mostrado débil a la hora de imponer sus condiciones para corregir el mal comportamiento macroeconómico.

Analicemos conjuntamente los préstamos del FMI y los del Banco Mundial, puesto que ambos desempeñan el mismo papel a la hora de fomentar el «ajuste estructural» (es decir, las reformas destinadas a fortalecer las finanzas y promover los mercados libres) y los préstamos de ajuste del Banco Mundial a menudo proporcionan financiación a los programas del FMI. La clave es aquí lo que ocurre con los déficits presupuestarios. De manera notable, durante el período 1980-1999 los déficits presupuestarios no mejoraron de un préstamo de ajuste al siguiente.¹⁵

Luego ampliemos la definición de «mala política pública» de modo que incluya una serie de indicadores: 1) si la tasa de inflación está por encima del 40 por ciento; 2) si en el mercado negro de divisas el dólar se cambia a un tipo superior al oficial en más del 40 por ciento; 3) si el tipo de cambio oficial se aleja en más de un 40 por ciento del tipo competitivo que facilitaría las exportaciones, y 4) si los tipos de interés están controlados a más del 5 por ciento por debajo de la tasa de inflación. Si alguna de esas condiciones se cumple, se considera que la política económica es mala. Esas son exactamente la clase de malas políticas económicas que constituyen el objetivo del FMI y el Banco Mundial. Es decir, que estas dos instituciones conceden «créditos de ajuste estructural» a condición de que se corrijan estos problemas. Sin embargo, el porcentaje de receptores de esos préstamos que violaban una o más de tales condiciones no disminuyó de un crédito de ajuste estructural al siguiente (véase la figura 24).

¿Qué es lo que explica esta sorpresa? Una posible razón es la tendencia del FMI a hacer borrón y cuenta nueva con cada nuevo préstamo, especialmente cuando en el país receptor hay nuevos funcionarios en el poder. Aunque se supone que el crédito del FMI representa una medida de rescate a corto o medio plazo, a menudo los países en cuestión no parecen haber sido rescatados. Otros no son capaces de cumplir las condiciones de los antiguos créditos, y, sin embargo, obtienen otros nuevos. Países como Ecuador y Pakistán estuvieron durante más de dos decenios recibiendo un préstamo del FMI tras otro, y ello a pesar de no haber completado jamás ninguno de los anteriores programas del Fondo (lo que significaba que ni siquiera cumplían las condiciones necesarias para recibir segundos o posteriores tramos de los préstamos ya acordados).¹⁶ Hubo numerosos países africanos con el mismo problema, lo que vino a contribuir a la crisis de la deuda en el continente.

La relación del FMI con sus clientes resulta caprichosa. Primero el Fondo se muestra duro en lo relativo a reducir el déficit presupuestario y provoca revueltas. Entonces sube al poder un nuevo gobierno, que vuelve a incurrir en un elevado déficit que el FMI trata de nuevo de abatir (el déficit, no el gobierno).

LA DEUDA Y SUS CONSECUENCIAS

El FMI también controla la deuda pública, puesto que sabe que un mayor volumen de deuda incrementará los futuros déficits públicos al aumentar el coste de los intereses de dicha deuda. Asimismo, una deuda demasiado elevada también hará que los acreedores se muestren menos predispuestos a seguir prestando.

Al FMI le van sus intereses en ello; si el país debe demasiado, no podrá devolverle el dinero al FMI. El Fondo se protege frente a esta eventualidad mediante una cláusula incluida en las condiciones de sus préstamos en virtud de la cual el gobierno siempre le paga a él en primer lugar, antes que a otros acreedores. Aun así, el FMI fracasa en su misión si un país se vuelve insolvente. Parte del papel del FMI consiste en impedir ese desenlace persuadiendo al gobierno en cuestión de que no pida prestada una cantidad mayor de lo razonable. Pero ¿qué es una cantidad razonable? El FMI lo tiene difícil para encontrar la respuesta a esta pregunta.

Luego está el problema de la devolución de los créditos del FMI. La caprichosa relación antes descrita entre el FMI y algunos de sus clientes se traduce en que las primeras entregas de los préstamos del Fondo se llevan a cabo, pero en cambio no se produce un verdadero ajuste macroeconómico, lo cual no augura nada bueno con respecto a la capacidad de los países para devolver los créditos del FMI.

RESCATARSE A SÍ MISMO

Una de las formas en que el Fondo Monetario Internacional se ha adaptado a esta situación ha sido la de conceder nuevos préstamos para devolver los anteriores. Una vez que un país se halla fuertemente endeudado con el FMI a causa de la deuda generada por medidas de rescate previas, le resulta muy difícil salir de esa situación. Aunque para los inversores de Wall Street las medidas de rescate del FMI resultan controvertidas, el verdadero problema reside en que, en realidad, el Fondo no está haciendo otra cosa que rescatarse a sí mismo. Si el FMI no concede un nuevo préstamo, es posible que el país en cuestión no pueda devolverle el anterior. A menudo el FMI recurre a su colega, el Banco Mundial —situado justo enfrente, en la calle Diecinueve de Washington—, el cual concede entonces un «crédito de ajuste» al país como parte del paquete de medidas de rescate.

Un síntoma de este sistema de «autopago» es la elevada tasa de repetición de préstamos que se da entre las dos instituciones de la calle Diecinueve. Estadísticamente, la probabilidad de obtener un nuevo préstamo no se reduce al aumentar el número de créditos de ajuste del FMI y el Banco Mundial ya recibidos (véase la figura 25).

La Oficina de Evaluación Independiente del FMI ha subrayado este problema del «uso prolongado» del dinero de la institución,¹⁷ y ha definido como «usuario prolongado» al país que haya pasado al amparo de un programa del Fondo siete años de un período de diez. Entre 1971 y 2000 hubo 44 países que encajaban en esa definición de adicción al FMI. En los últimos años, ese uso prolongado se ha vuelto mucho más común. En 2001, los créditos a usuarios prolongados representaron la mitad de todos los préstamos del Fondo.

Como suele ocurrir en todas las adicciones, el hábito del FMI de repetir los préstamos incluye cierta dosis de autoengaño. Así, el Fondo ha realizado previsiones excesivamente optimistas sobre el crecimiento del PIB y/o de las exportaciones de sus usuarios prolongados, además de conceder exenciones con respecto a sus condiciones a países que las han incumplido repetidamente. La Oficina de Evaluación Independiente describe así este proceso de autoengaño mediante repetidos préstamos: «Los incentivos internos del FMI fomentan las promesas exageradas en sus programas. Ello se debe tanto al marco temporal relativamente breve de dichos programas, que lleva a realizar previsiones optimistas sobre el ritmo del ajuste. [...] Ello se tradujo en una tendencia a infravalorar los riesgos. Si bien, como a menudo fue el caso, todos ellos fueron identificados correctamente durante el proceso de revisión interna, la evaluación de riesgos no se presentó con franqueza a la junta directiva». La Oficina de Evaluación señalaba asimismo que la repetición de préstamos por parte del FMI tendía a debilitar la influencia que dicha institución podía ejercer en los diversos países para imponer sus condiciones.

El FMI exhibe uno de los clásicos síntomas de la enfermedad de los planificadores: en muchos países, sigue haciendo lo mismo una y otra vez para tratar de alcanzar un objetivo que jamás se alcanza. La propia repetición revela el fracaso de los intentos previos de «estabilización a corto plazo».

LA CRISIS DE LOS PAÍSES POBRES MUY ENDEUDADOS

La repetida concesión de préstamos tampoco puede hacer nada para facilitar el pago de la deuda, ya que esta no deja de aumentar sin que los países se vuelvan más capaces de devolver los créditos. En ese sentido, se produjo una situación embarazosa con los países más pobres, que recibieron numerosos préstamos del FMI además de «créditos de ajuste estructural» del Banco Mundial, destinados también a restablecer la disciplina financiera. Asimismo, los países más pobres recibieron préstamos de diversos gobiernos occidentales y entidades de crédito a la exportación. Su volumen de deuda se volvió tan abultado que a partir de 1996 el FMI y el Banco Mundial, por primera vez en su historia, condonaron parte de sus préstamos, y ambas instituciones pasaron a calificar a aquellos prestatarios tan empobrecidos como «Países Pobres Muy Endeudados» (PPME). Entre los países pobres que recibían cantidades de créditos de ajuste estructural del FMI y el Banco Mundial superiores a la media, diecisiete de un total de dieciocho se convirtieron en PPME, y su deuda con ambas instituciones fue parcialmente condonada. Entre los países pobres que tenían un nivel de endeudamiento del FMI y el Banco Mundial por debajo de la media (medida en función del número de créditos), solo ocho de un total de diecisiete pasaron a ser PPME. Esto podría reflejar una vez más el exasperante problema de la selección: que las economías enfermas tenían más probabilidades tanto de acumular deuda como de acudir al Banco Mundial y el FMI en busca de ayuda. Sin embargo, ello no refleja precisamente una política de crédito prudente por parte de las instituciones financieras, dado que una buena parte de la deuda de los PPME que hubo de condonarse procedía directamente del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, y ello incluso en casos tan «exitosos» como los de Ghana y Uganda. Lejos de ayudar a los países pobres a alcanzar un volumen de deuda razonable, el FMI y el Banco Mundial contribuían también ellos a la deuda excesiva de los PPME.

A los PPME se los consideraba candidatos a una quita de la deuda si cumplían algunas de las mismas condiciones que no habían sido capaces de cumplir (o que primero habían cumplido y luego no) tras recibir los préstamos originarios. En marzo de 2005 se habían aprobado paquetes de medidas de reducción de la deuda para 27 países, a los que se proporcionaba el equivalente a 54.000 millones de dólares en alivio de la deuda, una reducción que representaba alrededor de dos tercios de la deuda que ya tenían contraída.¹⁸

Se suponía que la condonación de la deuda a los PPME iba a ser la solución que resolvería el problema de la deuda de una vez por todas. El FMI y el Banco Mundial a menudo hacían previsiones optimistas en lo relativo al crecimiento del PIB en los PPME. El nivel de crecimiento esperado habría permitido a los PPME evitar que la ratio deuda/PIB se disparara de nuevo. Pero lo cierto es que la quita no espoleó el crecimiento.

Bolivia es un ejemplo de ello. El país había sido un protegido del FMI ya desde la primera quita para los PPME, en 1998. El Fondo y el Banco Mundial pronosticaron un rápido crecimiento de la renta per cápita del país para el período 1999-2003, pero en lugar de ello el nivel de vida bajó (véase la figura 26).

El fracaso de la quita a la hora de impulsar el crecimiento constituía un problema porque había sido precisamente el fracaso de los préstamos originarios a la hora de incentivar el crecimiento lo que había causado ya de entrada el problema de la deuda. Hemos visto que África, un destino favorito de los préstamos consecutivos del FMI y el Banco Mundial, tampoco logró experimentar el crecimiento que le habría permitido saldar su deuda. Se trata de una pauta generalizada; en todos los países con programas del FMI, el crecimiento quedó por debajo de los objetivos fijados por la propia institución. El crecimiento del PIB previsto para todos los países con programas del Fondo en la década de 1990 era por término medio del 4 por ciento, mientras que el real fue de solo el 20 por ciento.¹⁹ Dado que el crecimiento demográfico fue aproximadamente de un 2 por ciento, eso significaba que el crecimiento real de la renta per cápita estaba próximo a cero.

El alivio de la deuda de 1996, que supuestamente iba a ser el definitivo, se vería reemplazado por una Ampliación de los PPME en 1999, que concedería una quita aún mayor a un número mayor de países. Sin embargo, ni siquiera la Ampliación de los PPME fue suficiente. La Cumbre del G8 de julio de 2005 decidió otorgar una cancelación de la deuda del ciento por ciento (por un valor equivalente a 40.000 millones de dólares) a dieciocho países de bajo nivel de renta que ya se habían beneficiado previamente del alivio de la deuda en calidad de PPME, entre ellos Bolivia y catorce países africanos.

Los países de bajo nivel de renta han tenido problemas de endeudamiento desde la década de 1960, y, sin embargo, el FMI y el Banco Mundial han insistido en seguir otorgando créditos a prestatarios de tan escasa solidez.²⁰ He aquí otro de los numerosos ejemplos acerca de cómo la comunidad que gestiona la ayuda internacional derrocha recursos en un objetivo fijo: financiar el «desarrollo» con ayudas crediticias. El FMI y el Banco Mundial han seguido concediendo nuevos préstamos destinados a saldar los anteriores aun cuando los países en cuestión experimentaban dificultades cada vez mayores para devolverlos.

Llegados a este punto, el cada vez mayor nivel de condonación de la deuda ha venido a arruinar la credibilidad de la deuda de bajo nivel de renta como un instrumento para financiar nada. Los prestatarios tienen pocos incentivos para devolver los préstamos si ven que sus deudas son periódicamente condonadas (es lo que los economistas denominan «peligro moral»). Calificar propiamente de «préstamos» a los préstamos que se otorgan a los países pobres es algo que se ha vuelto cada vez más irreal. El Banco Mundial, que es un organismo de ayuda, simplemente debería dar a los países pobres subvenciones, no préstamos (esta fue una de las mejores ideas sobre la ayuda internacional de la administración Bush). Y el FMI, que se supone que no es un organismo de ayuda, debería dejar de dedicarse a prestar dinero a los países más pobres y menos dignos de crédito. ¿Hay alguna razón para seguir rescatando a unos países que constantemente vuelven a necesitar ser rescatados?

LLORA, ARGENTINA

Otra de las recientes situaciones embarazosas para el FMI fue el impago de la deuda exterior decretado por Argentina en diciembre de 2001. El Fondo se había implicado profundamente en la infructuosa búsqueda de la estabilidad financiera para el país, con quince créditos de reserva entre 1958 y 1999. Tras unas infelices décadas de caos financiero, a partir de 1991 Argentina experimentó un decenio de estabilidad. Fue el pupilo estrella del FMI, a pesar de que otros clientes del Fondo, como México, Rusia, Brasil y los países de Asia oriental, atravesaron por sendas crisis. Sin embargo, Argentina empezó a tener problemas en 1999. El presidente Carlos Menem, en el poder durante los casi diez años de estabilidad financiera de Argentina, aumentó el gasto público en un intento de ser elegido para un tercer mandato. Cuando esa tentativa falló, la política electoral de los otros candidatos quiso sacar partido de ello. En el lenguaje comedido de un ex alto funcionario del FMI, Michael Mussa, «las preocupaciones electorales deprimieron aún más el grado de interés de los políticos argentinos, ya normalmente bajo, [...] a lo que hay que añadir medidas de prudencia fiscal».²¹ En 1999 y 2000, diversos inversores en mercados emergentes concedieron cuantiosos préstamos a Argentina. Pero para entonces todo estaba ya perdido; Argentina no cumpliría sus compromisos con los prestamistas privados extranjeros. En el pintoresco lenguaje de los mercados emergentes, los acreedores privados habrían de «cortarse el pelo». En ese momento el FMI debería haber cerrado el grifo, pero en lugar de ello preparó un paquete de medidas de rescate por valor de 40.000 millones de dólares, entre los que se incluían 14.000 millones de dólares del propio Fondo, 5.000 millones del Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, 1.000 millones de España y la perspectiva de otros 20.000 millones de prestamistas privados, tal como se anunció el 12 de enero de 2001.

En ese mismo año 2001, los prestadores exigieron tipos de interés sobre la deuda pública argentina diez puntos porcentuales más elevados que los asociados a préstamos comparables concedidos a otros países. Si a finales de 2000 nuestro equipo iba por detrás en el marcador, en la primera mitad de 2001 había perdido el partido. Los depósitos bancarios y las reservas internacionales colapsaron. En agosto de 2001, como señaló Mussa, «las perspectivas de un resultado favorable eran pura fantasía». El FMI debería haber limitado los pagos previstos en el paquete de medidas de enero de 2001.

Sin embargo, en vez de ello, en agosto de 2001 el Fondo incrementó sus inyecciones de liquidez a Argentina en más de 5.000 millones de dólares, y ofreció otros 3.000 millones de dólares para respaldar la modificación del calendario de pagos del país a sus acreedores privados. De nuevo en palabras de Mussa, faltó «el coraje moral [necesario] para rechazar un sustancial apoyo adicional a unas políticas que ya no tenían ninguna posibilidad razonable de éxito».

El único efecto del paquete de medidas de agosto de 2001 fue el de posponer durante unos pocos meses el impago por parte de Argentina de 81.000 millones de dólares que debía a bonistas extranjeros. Argentina dejó gradualmente de pagar su deuda en noviembre-diciembre de 2001. Los disturbios de finales de ese mismo año se propagaron desde las provincias hasta la propia Buenos Aires. Los alborotadores rompían los escaparates de las tiendas y las saqueaban. El presidente dimitió. A ello le siguió una farsa política, ya que en un período de diez días hubo tres presidentes interinos que tomaron posesión del cargo para dimitir casi de inmediato.

Tras numerosas bravatas por ambas partes a raíz del impago, en febrero de 2005 Argentina planteó finalmente una oferta al estilo «o lo tomas o lo dejas» para pagar a los bonistas 35 centavos por dólar, lo que para los acreedores representaba una pérdida de una escala sin precedentes en la historia más reciente. La mayoría de los bonistas aceptaron la oferta. En anteriores crisis de deuda, el FMI con frecuencia había desempeñado el papel de árbitro entre los acreedores y los gobiernos endeudados, pero, quizá escarmentado por sus errores de cálculo con respecto a Argentina, esta vez se quedó al margen.²²

PARAÍSO MONETARIO INTERNACIONAL

El FMI desempeña a veces un papel útil en el sistema financiero mundial: ayuda a los países que afrontan una escasez temporal de liquidez a cubrirse las espaldas. El mundo necesita algún tipo de gestor de crisis financieras internacionales como el FMI.

Pero el Fondo Monetario Internacional dejó de lado su cometido como suministrador de rescates en el contexto de crisis a corto plazo para convertirse en un prestamista contumaz de gobiernos morosos, con la idea de que con ello estaba promoviendo el «ajuste estructural». Y, lo que es aún peor, se convirtió en un prestamista a largo plazo de los países mas pobres a través de los créditos bautizados con el orwelliano nombre de «Línea de Crédito para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza» (LCCLP), la nueva denominación de los créditos de ajuste estructural. Ahora el FMI impulsa programas para ampliar la «propiedad nacional» de sus créditos de ajuste, para fortalecer la «participación popular» y para «centrarse de forma más explícita en la reducción de la pobreza».²³ Pero ningún exceso retórico puede ocultar la contradicción existente entre el dictado de condiciones por parte del FMI y la «participación popular»: nosotros les diremos lo que tienen que hacer, al tiempo que les prometemos que lo están haciendo por voluntad propia.

La obsesión por la participación indica que la enfermedad de la verborrea burocrática se está propagando al FMI. Ahora el Fondo incluso se preocupa por la política medioambiental, algo que se halla en las antípodas de su misión central.²⁴

La extremadamente larga lista de condiciones que el FMI vincula a sus créditos LCCLP, tal como se ha mostrado en el ejemplo de Etiopía al comienzo de este capítulo, hace de cada préstamo un intento de crear el paraíso en lugar de aplicar reformas puntuales. El Fondo Monetario Internacional parece estar tratando cada vez más de hacerlo todo, en gran medida como las burocracias de la ayuda que hemos visto en el capítulo anterior.

CONCLUSIONES

Aunque el FMI se ha beneficiado del hecho de tener un mandato más limitado que otros organismos de desarrollo, también él sufre de la falta de responsabilidad ante sus supuestos beneficiarios pobres en la medida en que trata de reformar la economía «desde arriba». La sencillez de su mandato se ve contrarrestada por la dureza con la que este se aplica. Las confiadas declaraciones del Fondo con respecto a lo que deberían hacer los gobiernos exhiben ciertos ecos condescendientes de la «carga del hombre blanco», según la cual (en palabras de William Pfaff) «se esperaba que los pueblos nativos de Asia, África y América reconocieran la verdad occidental frente al error nativo».²⁵

El FMI tiene que encontrar el modo de simplificar drásticamente sus acuerdos con los países pobres de forma que se reduzca su injerencia. En primer lugar, hay algunos países pobres que son tan política e institucionalmente disfuncionales que el FMI no debería involucrarse en absoluto con ellos. El fiasco de la deuda en los países con bajo nivel de renta ha mostrado lo ineficaces que resultan las condiciones del FMI a la hora de que las naciones más pobres devuelvan los préstamos. El nicho natural del Fondo parecen ser los mercados emergentes, no los países más pobres. Entre estos últimos se cuentan la mayoría de los países de África, donde el FMI debería limitarse a hacer mutis por el foro y dejar actuar a los organismos de ayuda tradicionales.

En segundo lugar, el FMI tiene que encontrar el modo de librarse de sus intrusivas y complejas condiciones. Ya hemos visto que dichas condiciones no son eficaces a la hora de asegurar que los préstamos se devuelvan como sea, de modo que es difícil argumentar que resultan esenciales para el funcionamiento del Fondo. Una posibilidad es que esta institución se limitara a conceder préstamos de rescate solo cuando juzgara —tal como hace cualquier prestamista— que hay posibilidades de que el crédito sea devuelto. Cómo se las arregle el prestatario para devolverlo es asunto suyo, del mismo modo que a la empresa Visa no le interesa en absoluto cómo gasto mi dinero. El FMI dispone de un mecanismo de presión en el hecho de que puede negarse a volver a prestar en el futuro a cualquier país que no devuelva los créditos. Asimismo, el Fondo tiene la ventaja de ser el acreedor al que se paga primero, y, en consecuencia, los acreedores privados tampoco prestarán a un país que no sea serio a la hora de devolver los créditos del FMI. (Eso no logró evitar la debacle de los PPME, pero ello se debió a que los países más pobres —a los que, como ya he dicho, el FMI no debería haber prestado dinero en ningún caso— no tenían acceso a los acreedores privados.) Los créditos de los proveedores constituyen el alma del comercio, y la posibilidad de cortarlos de raíz constituye una amenaza muy eficaz. Se trata de algo muy parecido a la estrategia de sanción multilateral para las redes de comerciantes a las que he aludido en el capítulo 3. Es lo mismo que el mecanismo de garantía del mercado privado; si uno no paga a sus acreedores y se declara en bancarrota, no podrá obtener nuevos préstamos durante mucho tiempo. Y si todo ello no es suficiente, puede que el FMI tenga que complementar la sanción que constituye la negativa a conceder nuevos créditos con algunos otros mecanismos basados en el mercado, como la exigencia de que el gobierno presente algún tipo de aval. El alejamiento de las condiciones intrusivas y el acercamiento a las garantías crediticias normales evitarían que el FMI se involucrara en la política de los países pobres, con resultados tan desastrosos como revela el fenómeno de las revueltas contra esta institución.

El FMI tiene que despojarse de la excesiva presunción de que conoce en detalle qué es lo mejor para los pobres basándose en un análisis del conjunto de la economía que comparte los presupuestos de la planificación utópica, y debe volver a su limitado mandato de la estabilización financiera. Los excelentes profesionales que trabajan en la institución podrían desempeñar de una manera eficaz el sencillo papel de prestamistas de rescate, realizando una contribución útil al bienestar de los países con mercados emergentes.

INSTANTÁNEA: LA CAÑERÍA

En el valle del Rift, en Etiopía, tuve la ocasión de visitar una aldea muy alejada de los sueños de los grandes planes que Occidente tiene para el resto del mundo. Una organización no gubernamental británica llamada WaterAid, que recibe fondos de los organismos de ayuda oficiales, había puesto en marcha un nuevo proyecto en aquella aldea. La organización parecía estar actuando más como un explorador que como un planificador foráneo de la ayuda internacional. WaterAid había descubierto una manera de obtener agua potable para algunas de las aldeas más pobres del valle del Rift. Había construido una cañería que transportaba el agua potable desde las fuentes de las cumbres montañosas que rodean al valle hasta las aldeas asentadas en él. El proyecto había sido gestionado íntegramente por etíopes, y en el consejo de dirección de la organización había representantes de las aldeas.

En la concurrida espita de una de las aldeas, los lugareños abrevaban el ganado y recogían agua potable pagando una cuota simbólica a WaterAid, que se empleaba en el mantenimiento del sistema. Antes, los habitantes del lugar tenían que caminar tres kilómetros cada dos días para recoger el agua de un río contaminado. Los lugareños, en especial los niños, contraían enfermedades a causa del agua contaminada, y algunos de ellos morían. Ni los niños podían asistir a la escuela ni los campesinos podían dedicarse a cultivar, puesto que tenían que ocuparse de la absorbente y agotadora tarea de ir a por agua.

Ahora la vida era mejor. Esta vez, parte del dinero de los ricos había llegado a los pobres más desesperados.

7

El ámbito de la salud: triunfo y tragedia

¡Oh, lacrimosa figura que, como un cielo contenido,

se yergue sobre el paisaje de su aflicción [...]!

RAINER MARIA RILKE, «¡Oh, lacrimosa!»

En 1989, en el sur de Uganda, cerca de la frontera con Tanzania, un equipo de investigadores de campo se tropezó con un anciano que vivía solo en una cabaña con el techo de paja. El hombre se expresaba con incoherencia, pero los vecinos contaron su historia: su esposa y sus ocho hijos habían muerto todos de sida. Al preguntarles por lo que pensaba hacer en el futuro, los lugareños respondían: «No volverá a casarse».

Catorce años después, me encuentro en un hospital de Soweto, Sudáfrica, hablando con una mujer joven y triste llamada Constance. Me dice que es seropositiva y que está demasiado enferma para trabajar a fin de mantener a sus tres hijos. Cuando se siente mejor tampoco encuentra trabajo. El padre de sus hijos también está en paro, y raramente lo ve. Constance no le ha dicho a su madre que es seropositiva, por temor a que ella y su padrastro los echen a ella y a sus hijos de casa. Afirma que su padrastro se queja amargamente de que ella no trabaja y no contribuye al mantenimiento de sus hijos. No hablamos de cuál va a ser su suerte, ni la de sus tres hijos, cuando ella sucumba al sida.

El sur de Uganda fue uno de los primeros lugares en los que apareció el sida a comienzos de la década de 1980, pero en los años transcurridos desde entonces la epidemia se ha propagado a la mayor parte de África meridional y oriental. Sudáfrica es la víctima más reciente de esta epidemia. El 30 por ciento de las mujeres embarazadas cuya edad ronda la veintena dan positivo en la prueba del VIH en las clínicas prenatales del país.

Actualmente, en Botsuana, Lesoto, Suazilandia y Zimbabue, una tercera parte de la población adulta es seropositiva. En otros países de África oriental y meridional, entre el 10 y el 25 por ciento de la población adulta es seropositiva. La enfermedad se está propagando asimismo a los países africanos situados fuera de lo que se conoce como «el corredor del sida», que actualmente se extiende desde Etiopía hasta Sudáfrica. En el conjunto del continente africano hay 29 millones de seropositivos. Tragedias como la del hombre del sur de Uganda y la de Constance se han repetido innumerables veces durante las últimas décadas, y se repetirán muchas veces más en el futuro. En 2002, más de dos millones de personas murieron en África a causa del sida. Su lugar en las estadísticas de la epidemia fue ocupado por los 3,5 millones de personas recién infectadas ese mismo año.

El sida es objeto de atención. Diversas celebridades y estadistas —desde Bill Clinton hasta Nelson Mandela, pasando por el cantante Bono y la actriz Ashley Judd— piden que se haga algo al respecto. También los activistas antiglobalización centran sus esfuerzos en el sida. Oxfam reclama el acceso de todos los pacientes de sida del continente africano a los fármacos que pueden salvarles la vida. Los activistas que asisten a las conferencias internacionales sobre el sida abuchean a quienes no responden con la suficiente celeridad para alentar a los demás, tal como le ocurrió al secretario de Sanidad estadounidense, Tommy Thompson, en una conferencia celebrada en Barcelona en 2002.

También los decanos de la ayuda internacional han alertado sobre el problema. Entre los principales actores se incluyen la organización de las Naciones Unidas ONUSIDA, el programa multinacional del Banco Mundial para combatir el sida en África, la Comisión de Macroeconomía y Salud de la OMS, y el Fondo Mundial de Lucha contra el Sida, la Tuberculosis y la Malaria.

En su discurso sobre el estado de la Unión de 2003, el presidente estadounidense George W. Bush anunció que el país destinaría una partida de 15.000 millones de dólares de ayuda internacional a la lucha contra el sida. La iniciativa fue aprobada por el Congreso, y el 27 de mayo de 2003 Bush firmaba el pertinente decreto.

Está muy bien que las figuras públicas divulguen las necesidades de las víctimas del sida. Mucha gente siente compasión por la condena a muerte de millones de personas seropositivas en África, además de temor ante la posibilidad de que la epidemia siga extendiéndose.

Sin embargo, tras esta reciente atención occidental hacia el sida hay una historia de dos decenios de negligencia, prevaricación, incompetencia y pasividad por parte de todos esos mismos actores políticos y organismos de ayuda. Cuando los investigadores se tropezaron con la incoherente víctima del sur de Uganda en 1989, e incluso varios años antes, Occidente tenía ya toda la información necesaria para predecir (y prácticamente todos los expertos lo hacían) que el sida mataría a decenas de millones de personas en todo el mundo, sobre todo en África, si no se ponía remedio.

LA PARADOJA DEL MAL Y LA «CARGA DEL HOMBRE BLANCO»

Los estudiosos de la religión hablan de la denominada «paradoja del mal», según la cual resulta imposible que se den a la vez estas tres condiciones: 1) la existencia de un Dios benevolente; 2) la existencia de un Dios omnisciente y todopoderoso, y 3) el hecho de que a las personas buenas les ocurran cosas malas. Si las condiciones 1 y 2 son verdaderas, entonces ¿por qué Dios iba a permitir que a las personas buenas les ocurran cosas malas (3)?

Del mismo modo, en el contexto de la «carga del hombre blanco», no pueden darse a la vez las siguientes condiciones: 1) la «carga del hombre blanco» actúa en interés de los pobres del resto del mundo; 2) la «carga del hombre blanco» es eficaz a la hora de resolver los problemas de los pobres, y 3) a los pobres les ocurren incontables cosas malas, cuya prevención era perfectamente posible. Si se da la condición 3, entonces es que las condiciones 1 o 2 no son verdaderas. Dado que la religión es una cuestión de fe en un ser supremo invisible, los creyentes toleran con relativa facilidad las contradicciones inherentes a la paradoja del mal. El de la ayuda internacional, en cambio, no es un ámbito basado en la fe; es una política visible que utiliza dinero visible destinado a ayudar a personas visibles.

El fracaso del sistema de ayuda a la hora de afrontar la epidemia de sida constituye un buen laboratorio donde estudiar la paradoja del mal en el ámbito de la ayuda internacional. Refleja lo distanciados que se hallan los planificadores que trabajan en el nivel superior de la tragedia que se vive en el inferior, lo que representa otro indicio del escaso poder de los supuestos beneficiarios. Revela asimismo lo ineficaces que son los planificadores a la hora de lograr que la ayuda internacional funcione. Es difícil imaginar algo que vaya a redundar más en beneficio de los pobres que evitar la propagación de una enfermedad mortal. Hoy, la comunidad occidental que gestiona la ayuda ha cobrado finalmente conciencia del tema del sida. Pero ahora dicha comunidad ha pasado de la inacción a la acción ineficaz. La ayuda para combatir el sida sigue pareciendo alejada de las posibilidades de los pobres.

TRIUNFOS SANITARIOS

El fracaso de la lucha contra el sida resulta aún más sorprendente cuando consideramos que la salud es el ámbito en el que la ayuda internacional ha disfrutado de los éxitos más notorios.¹ Quizá la vertiente de la «carga del hombre blanco» que aborda las enfermedades ofrece un panorama más esperanzador que la atrofiada burocracia de otras áreas. Los especialistas en salud trabajan en el ámbito en el que las necesidades y los deseos de los pobres resultan más evidentes —sencillamente no quieren morirse—, y, en consecuencia, la retroalimentación no resulta tan esencial. Los resultados son más palpables, ya que en general las muertes tienden a ser perceptibles para otros.

Puede que estos éxitos sean indicativos de la capacidad de los organismos de ayuda cuando tienen objetivos limitados y controlables que coinciden con las necesidades de los pobres y con el respaldo político en los países ricos a un objetivo tan poco controvertido como el de salvar vidas. Como he sostenido en el capítulo anterior, en los ámbitos con resultados concretos y visibles es más probable que haya buscadores al frente, a diferencia del poder de los planificadores en aquellos ámbitos en los que no se puede responsabilizar a nadie, como el del crecimiento económico. También he planteado la hipótesis de que las probabilidades de éxito son mayores para los buscadores en sus limitados objetivos que para los planificadores en los suyos, de carácter más general.

Una campaña de vacunación en el sur de África prácticamente erradicó el sarampión como causa de mortalidad infantil. La inmunización rutinaria en la infancia, junto con la vacunación contra el sarampión en siete países de África meridional iniciada en 1996, erradicó casi por completo esa enfermedad en dichos países en el año 2000. En Egipto, una campaña nacional para concienciar a los padres sobre el uso de la terapia de rehidratación oral entre 1982 y 1989 redujo un 82 por ciento la mortalidad infantil por diarrea durante ese período. Un programa para erradicar la polio en Latinoamérica iniciado en 1985 ha eliminado la enfermedad como amenaza para la salud pública en el continente. La principal causa evitable de la ceguera, el tracoma, se ha reducido un 90 por ciento en los niños menores de diez años en Marruecos desde 1997, gracias a un decidido esfuerzo para promover las visitas médicas, los antibióticos, el hábito de lavarse la cara y la limpieza del entorno. El compromiso de Sri Lanka para prevenir la muerte de las madres durante el parto ha reducido la tasa de mortalidad materna de 486 a 24 defunciones por cada 100.000 nacimientos durante las últimas cuatro décadas. Un programa para controlar la tuberculosis en China redujo un 40 por ciento el número de casos entre 1990 y 2000. Los donantes colaboraron también en un programa para erradicar la oncocercosis en África occidental iniciado en 1974, que ha logrado detener prácticamente la transmisión de la enfermedad. Dieciocho millones de niños de la zona cubierta por el programa, que abarca veinte países, han escapado a la enfermedad desde que este fuera iniciado. Un esfuerzo internacional logró erradicar la viruela en todo el mundo. Otra alianza entre los donantes de ayuda contribuyó a la erradicación casi absoluta de la dracunculiasis en veinte países africanos y asiáticos en los que era endémica. A partir de 1991, un programa de vigilancia, fumigación de viviendas y control vectorial medioambiental detuvo la transmisión de la enfermedad de Chagas en Uruguay, Chile y buena parte de Paraguay y Brasil. A escala mundial, y como ya hemos visto en el capítulo 3, la mortalidad infantil en los países pobres ha descendido, al tiempo que ha aumentado la esperanza de vida.

Muchos de esos programas se han beneficiado de la financiación y el asesoramiento técnico de los donantes. En la lucha de Egipto contra la diarrea infantil, por ejemplo, se contó con una subvención de la USAID y con el asesoramiento técnico de la Organización Mundial de la Salud (OMS). En la campaña de China contra la tuberculosis, el país dispuso de un crédito del Banco Mundial además del asesoramiento de la OMS. En Marruecos, la empresa farmacéutica Pfizer donó antibióticos para luchar contra el tracoma. Aunque los organismos de ayuda no han calculado de una forma rigurosamente científica el impacto de dicha ayuda, los datos generales respaldan la creencia de que esta fue eficaz en muchas de las intervenciones relacionadas con la salud. Por desgracia, en lugar de aumentar sus éxitos en los numerosos ámbitos sanitarios en los que había triunfado, la comunidad sanitaria internacional iba a quedarse empantanada en su particular Vietnam, el sida.

LA TORMENTA INMINENTE

Los éxitos en el ámbito de la salud hicieron que el fracaso en la lucha contra el sida resultara aún más evidente. Como ocurre con todas las enfermedades contagiosas, las acciones preventivas resultan mucho más eficaces que las actuaciones a posteriori. Basta un cubo de agua para apagar una pequeña hoguera, pero para apagar un incendio forestal se necesita mucha más.

En el lado positivo, hay que decir que fue Occidente el que resolvió el problema científico de averiguar qué era lo que causaba el sida, posibilitando con ello las acciones de prevención. Por desgracia, este conocimiento no se tradujo en una prevención eficaz en África.

El Banco Mundial sostiene que en la actualidad representa «la mayor fuente de financiación del mundo de programas contra el sida » (lo mismo que afirman también la Organización Mundial de la Salud y la Agencia de Desarrollo Internacional estadounidense). Pero dicha institución no menciona que hasta 1993 solo dedicó un proyecto al sida (un crédito de ocho millones de dólares al Zaire de Mobutu en 1988). En la actualidad el Banco Mundial coincide con la estimación de la OMS de que África necesita realizar un gasto de 1.000 millones de dólares anuales en la prevención del sida. No obstante, durante el período 1988-1999 el Banco Mundial gastó solo 15 millones de dólares anuales en todos los proyectos relacionados con el sida en África. En 1992, un estudio del Banco Mundial señalaba que la institución «ha hecho poco para fomentar la prevención en los países en los que el riesgo de propagación es elevado».

¿Por qué Occidente no actuó más vigorosamente ya de entrada en la crisis del sida? ¿Fue porque la gente no sabía lo grave que llegaría a resultar dicha crisis, porque su acción fue ineficaz, o simplemente porque hacían falta millones de muertes para que se convirtiera en un titular digno de suscitar reacciones?

El argumento de que Occidente no lo sabía no resulta creíble. Ya en 1986 el tema del sida en África atraía la atención internacional. El 27 de octubre de 1986, un artículo publicado en el Times de Londres decía: «Una epidemia catastrófica de sida está asolando África [...] la enfermedad ha infectado ya a varios millones de africanos, y plantea problemas sanitarios colosales a más de veinte países [...] “El sida se ha convertido en una gran amenaza sanitaria para todos los africanos, y la prevención y el control de la infección [...] deben convertirse en una prioridad inmediata en materia de salud pública para todos los países africanos”, afirma un informe publicado en una destacada revista científica norteamericana».

Pero las señales de la inminente epidemia aparecieron incluso antes. Un análisis aleatorio realizado a un grupo de prostitutas de Butare, Ruanda, en 1983, reveló que el 75 por ciento estaban infectadas. Un estudio posterior realizado por el mismo grupo que sacó a la luz esta estadística fechaba también en 1983 el convencimiento generalizado de que África central corría el riesgo de sufrir una epidemia de sida.²

El Banco Mundial elaboró su primer informe sobre la estrategia de lucha contra el sida en 1988. El informe decía que era urgente encontrar una solución a la crisis, y detectaba con clarividencia «un entorno fuertemente favorecedor de la difusión del VIH» en muchos países africanos. Señalaba que la epidemia estaba lejos de haber alcanzado su pleno potencial y que «la epidemia de sida en África constituye una situación de emergencia y deben emprenderse enseguida acciones apropiadas».³ Pero el esfuerzo realizado en aquella época fue muy poco entusiasta; en el año fiscal 1988-1989, el Banco Mundial concedió una subvención de un millón de dólares a la Organización Mundial de la Salud para combatir el sida.

Un informe retrospectivo del Banco Mundial sobre la estrategia de 1988, publicado en 1992, criticaba dicha estrategia, aunque con un ligero elogio: «En vista de la decisión de 1988 de abordar el sida utilizando los recursos existentes y el escaso personal de PSN [Población, Salud y Nutrición] que ha tenido que gestionar un programa de trabajo en constante expansión, concluimos que la agenda del Documento de Estrategia de 1988 ha sido implementada razonablemente bien».⁴

El Informe sobre Desarrollo Mundial publicado por el Banco Mundial en 1993, cuyo tema era la salud, señalaba: «En el momento presente, la mayoría de los programas nacionales de lucha contra el sida son insuficientes, pese a la atención internacional y el significativo esfuerzo de la OMS para ayudar a diseñar e implementar planes para controlar el sida». Traducción: es culpa de la OMS.

Un artículo publicado en 1991 en la revista trimestral del Banco Mundial y el FMI predecía que, si no se hacía nada al respecto, en el año 2000 habría 30 millones de personas infectadas en todo el mundo.⁵ La cifra real resultaría ser de alrededor de 40 millones, pero lo que aquí nos interesa es que hace más de un decenio muchos sabían ya que se avecinaba una epidemia catastrófica.

El estudio de 1992 del Banco Mundial, aunque señalaba la falta de progresos, repetía el consabido estribillo de que dichos progresos eran inminentes, sobre todo porque «se ha informado a los países de la creciente atención que el Banco dedica al sida».

El propio Banco Mundial dirigía el minúsculo caudal de financiación de la lucha contra el sida hacia los «países actualmente afectados», si bien «ha hecho poco para prevenir el sida en los países menos afectados con un elevado potencial de propagación».⁶ El informe de 1992 concluía con la curiosa advertencia de que «no debe permitirse que el sida domine la agenda del Banco en materia de población, salud y nutrición en África». Resulta extraño plantear esa cuestión en los albores de la epidemia, cuando es bien sabido que en verdad vale más prevenir que curar; precisamente por no haber evitado su propagación, hoy el esfuerzo de la lucha contra el sida está dejando de lado el tratamiento de otras enfermedades igualmente mortales para los africanos. La mejor forma de evitar que el sida «dominara la agenda del Banco» era impedir que se extendiera.

Quizá podamos comprender mejor las dificultades de la comunidad gestora de la ayuda en el ámbito de la prevención si nos damos cuenta de que esta no resultaba demasiado visible a los ojos de la opinión pública de los países ricos. Aunque a finales de la década de 1980 y comienzos de la de 1990 los expertos sabían que en África se estaba preparando una terrible crisis sanitaria, el tema apenas atraía la atención de los medios de comunicación o los políticos occidentales. Probablemente, parte del problema radicaba en que los organismos de ayuda no sabían qué hacer para afrontar la crisis; pero los ejemplos ya mencionados revelan muy pocas evidencias de que estuvieran buscando respuestas. Solo después de que un número realmente enorme de personas se infectaran con el VIH, alcanzó el sida un grado de notoriedad suficiente como para incitar a la acción.

NO SEGUIR EL PROPIO CONSEJO

En 1998, el Banco Mundial había realizado diez proyectos independientes de lucha contra el sida. La investigadora Julia Dayton fue contratada por la institución para que analizara sus programas.⁷

Dayton encontró que solo la mitad de los 51 proyectos del Banco Mundial que incluían componentes relacionados con el sida fomentaban el uso del preservativo o financiaban su compra. Para comprender esta omisión, considérese otro de los hallazgos de Dayton: en casi ninguno de los 51 proyectos se realizaba ningún análisis económico acerca de qué tipo de intervención contra el sida podía ser eficaz.

Dayton descubrió también que los equipos nacionales del Banco Mundial ignoraban completamente el sida. En la década de 1990, la enfermedad estaba alcanzando ya niveles de epidemia en Costa de Marfil, Haití, Kenia y Zambia. Los Documentos de Estrategia de Ayuda por Países elaborados por el Banco Mundial en esa década y para esos países no hablaban de la incidencia o la transmisión del VIH, no recomendaban la prevención o el tratamiento de las enfermedades de transmisión sexual o el VIH/sida, ni de hecho analizaban en absoluto el VIH/sida. Irónicamente para los organismos de ayuda que a menudo tratan de hacerlo todo, a veces ese «todo» deja de lado algunas prioridades importantes.

EL DÍA DEL JUICIO

Poco después de que se publicara el informe de Dayton, el Banco Mundial elaboró otro informe sobre el sida. El vicepresidente del Banco Mundial para África escribía en la introducción de su informe de 2000 que «el sida es completamente evitable», y lanzaba la predicción de que «quienes en el futuro examinen nuestra época juzgarán en gran medida nuestra institución por el hecho de haber sabido o no reconocer este fuego incontrolado que está asolando África como la amenaza al desarrollo que es, y por haber hecho todo lo posible por extinguirlo. Y tendrán razón al hacerlo».⁸ De hecho, nos podría haber ahorrado el uso del futuro.

Pero lo que sí hizo el Banco Mundial fue elaborar un Manual de Control y Evaluación de Operaciones, preparado conjuntamente con ONUSIDA.⁹ Dicho manual advierte con prudencia de que «cuanto más complejo es un sistema de C&E [Control y Evaluación], más probable resulta que falle». Luego dedica 52 páginas a delinear su extremadamente complejo sistema de C&E, en el que se incluye el propio programa de C&E en diez pasos (paso 3: «Los CNS [Consejos Nacionales sobre el Sida] y los interesados se involucran en un proceso de participación intensiva destinado a propiciar la apropiación y adquisición, especialmente para el sistema C&E general y el control de programas»). Luego está también la lista de 34 indicadores (ninguno de los cuales implica el control de «transmisores clave»), los términos de referencia para el consultor de C&E de los CNS, desglosados en 19 puntos, y los «términos de referencia resumidos para la entidad de control de la actividad de los programas especializados». En cambio, la pauta científica establecida para la evaluación de todo programa, la prueba controlada aleatoria, no aparece para nada en el manual.

EL EFECTO KITTY GENOVESE

Winston Moseley mató a Kitty Genovese, una mujer de veintiocho años que regentaba un bar en Queens, Nueva York, en 1964. Su asesinato fue la primera noticia de prensa que recuerdo de mi infancia. Cuando Moseley empezó a apuñalar a Kitty los vecinos oyeron sus gritos, pero no llamaron a la policía. Moseley se alejó, luego volvió y siguió apuñalándola hasta matarla. Posteriormente la policía identificaría a 38 vecinos que habían visto u oído parte del ataque. El hecho de que ninguno de los testigos llamara a la policía se convirtió en un símbolo de la insensibilidad del Estados Unidos urbano. Creo que mi madre me enseñó el periódico para ilustrar la perversidad de las gentes de la gran ciudad.

Lo último que quisiera hacer es defender a esos «malos samaritanos», pero los economistas señalan que la insensibilidad personal de cada uno de ellos no era tan acentuada como parecería sugerir su comportamiento colectivo. Todos los vecinos coincidían en que habría merecido la pena salvar la vida de Kitty. Los indignados analistas señalaban que habría bastado con que una sola de aquellas 38 personas hubiera llamado a la policía; pero ese era precisamente el problema. Llamar a la policía habría representado cierto coste para esa persona, que más tarde posiblemente habría tenido que declarar y puede que temiera una venganza de los cómplices del asesino. Cada una de las 38 personas podría haber estado dispuesta a afrontar ese coste para salvar la vida de Kitty, pero prefirió que fuera alguna otra la que hiciera la llamada. Al haber tantos testigos de la escena, cada persona calculó que existía una elevada probabilidad de que alguna otra efectuara la llamada y salvara a Kitty. En consecuencia, nadie hizo nada. Si hubiera habido un solo testigo, y si esa persona hubiera sabido que era el único testigo, habría sido más probable que llamara a la policía.

El efecto Kitty Genovese constituye otro ejemplo verosímil del problema de la responsabilidad colectiva mencionado en el capítulo 5, que conduce a la inacción burocrática. Cada organismo de desarrollo es solo uno de los numerosos responsables de solventar las crisis de los países pobres. Puede que cada organismo se preocupe altruistamente de los pobres. Supongamos que la acción de un organismo basta para resolver un problema y que todos ellos comparten la gloria del triunfo, ya que resulta difícil discernir cuál de entre todos los esfuerzos marca la diferencia. Si el esfuerzo es costoso y desvía recursos de otros objetivos de la organización, cada organismo preferirá que sea otro el que haga el esfuerzo. Cuantos más organismos haya que puedan actuar, menos probable resultará que se emprenda alguna acción.

El efecto Genovese también puede darse en el seno de las burocracias gestoras de la ayuda. Cada departamento podría desear que hubiera resultados, pero preferir que sea otro departamento el que los consiga para mayor gloria de todos. Entonces cada departamento caerá en el juego de traspasar la responsabilidad de las tareas difíciles a otros departamentos, lo que acabará por desquiciar a los directores de los organismos, aun de los más orientados a los resultados prácticos.

Hay más probabilidades de que se actúe cuando se deteriora el statu quo a causa de la inacción. A la larga, la crisis podría volverse lo bastante grande como para contrarrestar la opción de esperar a que sea algún otro quien actúe. En el ejemplo de Kitty Genovese, el hecho es que al final hubo un vecino que llamó a la policía; pero para entonces ya estaba muerta.

Una historia como esta podría ayudar a explicar el largo período de inacción acaecido en la crisis del sida hasta el momento en que esta llegó a ser tan grave que finalmente los organismos de ayuda actuaron.

HUÉRFANOS A LA INTEMPERIE

Mary Banda, de unos sesenta y cinco años de edad, vive en Lusaka, Zambia.¹⁰ Cinco de sus ocho hijos han muerto de sida. En Zambia, los hijos adultos suelen ser quienes cuidan a sus padres mayores. Pero en el caso de Mary Banda el sida ha invertido la secuencia: en lugar de que sus hijos cuiden de ella, ella cuida de sus ocho nietos huérfanos, cuyas edades oscilan entre los seis y los veinte años.

La mbuya («abuela») Banda no cuenta con demasiada ayuda de los tres hijos que le quedan. Uno reside en Sudáfrica, y ella no sabe nada de él; su hija pequeña está soltera y en paro, y la otra hija está casada pero tampoco trabaja, mientras que su marido solo encuentra trabajos esporádicos. De vez en cuando Mary se presenta con un saco de harina de maíz.

El mayor problema es conseguir comida para los huérfanos. La señora Banda vende cacahuetes por la calle, y además cultiva algo de maíz, batata y hortalizas. Pero nunca hay bastante. Solo dos de los niños van a la escuela, donde a veces se les niega la entrada por no haber pagado o por no llevar zapatos ni uniforme.

Cuando sus hijos enfermaron de sida, Mary Banda probó con los curanderos tradicionales además del hospital. Cree que sus hijos murieron por brujería, lo que constituye un síntoma de la necesidad de adaptarse a las condiciones locales en los mensajes de prevención. Sus cuatro hijas fallecidas eran empresarias que compraban ropa de segunda mano en Lusaka, luego la intercambiaban por cacahuetes en las aldeas y, finalmente, vendían de nuevo los cacahuetes en Lusaka. Mary cree que fueron lugareños celosos de su éxito quienes hechizaron a sus hijas a través de los pies. Asimismo, culpa de la muerte de su hijo a la brujería por parte de rivales celosos después de que le ascendieran en el trabajo. Ella desearía que sus hijos hubieran ido a ver a un hechicero, que les hubiera dado una medicina preventiva para los pies.

El tema de la creencia africana en la brujería es tabú en los organismos de ayuda, ya que nadie quiere reforzar unos estereotipos basados en una mala información. Por desgracia, lo políticamente correcto se interpone en el camino de las medidas prácticas, ya que es posible que los planteamientos convencionales de salud pública no funcionen si la gente cree que la brujería causa enfermedades y acude a los curanderos tradicionales. También los norteamericanos y los europeos creían en las brujas cuando tenían un nivel de renta similar al de África. (Todavía hoy muchos de ellos siguen siendo creyentes; de ahí que, por ejemplo, la sección de espiritismo de la importante librería Barnes & Noble de Greenwich Village —una de las capitales intelectuales de Estados Unidos— tenga el triple de tamaño que la sección dedicada a la ciencia ficción. Asimismo, muchos estadounidenses evangélicos creen que la intervención divina puede curar la enfermedad.)

La creencia africana en fuerzas malignas invisibles no resulta tan sorprendente cuando un virus visible solo a ojos de los científicos está matando a gente joven hasta entonces sana. Adam Ashforth, un politólogo y etnógrafo de Princeton, documentó la extendida creencia en Soweto, Sudáfrica, de que la brujería causa numerosos síntomas de enfermedad, incluidos algunos parecidos a los del sida.¹¹ Los esfuerzos de prevención del sida resultarían mucho más fructíferos si se trabajara con los curanderos tradicionales en la lucha contra la transmisión del VIH en lugar de ignorar las creencias en la brujería a causa de las sensibilidades políticas.

La señora Banda habla por boca de su generación de mbuya: «Yo soy una mujer mayor que sufre. Cuando era joven jamás pensé que pudieran ocurrir cosas tan crueles. Cuando pienso en ello rezo y lloro; pero no quiero llorar porque eso afectará a los niños».

Al menos los nietos de la señora Banda la tienen a ella para que les cuide. Pero hay un grupo aún más desafortunado, la creciente población de niños de la calle de Lusaka; los huérfanos del sida sin nadie que cuide de ellos están en la calle. El director de un hospicio para niños abandonados, Rodgers Mwewa, señaló el aumento del número de niños huérfanos que llegan a Lusaka. El sistema tradicional de cuidado de los niños basado en la familia extensa se está viniendo abajo porque en las familias hay demasiados miembros adultos fallecidos. «El sida está destruyendo las familias y los vínculos familiares», dijo Mwewa.¹²

Los niños de la calle no viven mucho; frecuentemente son víctimas de atropellos, se enzarzan en peleas y caen en la pequeña delincuencia, consumen drogas o aspiran pegamento. También son golpeados por la policía. Lo peor de todo es que ellos mismos se venden a cambio de sexo, y antes o después acaban por contraer el virus VIH que mató a sus padres.

Hay otras evidencias menos anecdóticas que confirman también que los huérfanos de África se enfrentan a un duro camino. Cuanto menos pueden contar con la familia, peor les va. En un estudio sobre los huérfanos de diez países africanos, Anne Case, Christine Paxson y Joseph Ableidinger, académicos de la Universidad de Princeton, encontraron que entre los que viven con adultos que no son parientes suyos la tasa de escolarización es menor que entre los que viven con familiares, y entre estos, a su vez, también es menor que entre los que viven con sus padres. Esos efectos se manifiestan incluso en forma de discriminación en el seno de la familia. Así, por ejemplo, entre los huérfanos que viven con sus tíos suele darse una tasa de escolarización menor que la de sus primos, hijos de esos tíos.¹³

La crisis del sida en África está dejando una generación de huérfanos sin educación, alimento ni atención parental que pronto serán adultos. Por si la crisis del desarrollo en África no fuera ya bastante grave para la generación actual, la situación de los huérfanos del sida viene a complicar aún más el desarrollo del continente.

TRATAR A LOS ENFERMOS

Ahora que en África hay 29 millones de personas seropositivas, un mínimo de compasión requeriría tratar a todos esos enfermos, ¿no es cierto? Sin embargo, la piedad no siempre constituye una guía de acción fiable. Por una trágica ironía, la compasión está llevando a la lucha contra el sida en África en una dirección que puede llegar a costar más vidas que las que salve. En los países ricos, cuestionar el tratamiento del sida constituye un suicidio político. Es una verdadera lástima, ya que lo que debería importar es qué es lo que sirve de más ayuda a los pobres, y no qué es lo que vende políticamente en los países ricos. Esa presión política ha llevado a los planificadores a fijar un objetivo del tratamiento cuyos costes resultan tan prohibitivos que obligan a desviar dinero de otras acciones más baratas que los buscadores habrían sabido encontrar para salvar muchas más vidas.

La comunidad gestora de la ayuda occidental está instalando una puerta dorada en el establo cuando el caballo ya ha sido robado. Los programas de ayuda internacional están empezando a financiar el «triple cóctel de fármacos» conocido como Terapia Antirretroviral Muy Activa (TARMA), que ha reducido espectacularmente la mortalidad de la enfermedad en Occidente. Todos los actores antes mencionados suscribieron un acuerdo para financiar el tratamiento del sida. La Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó una resolución requiriendo dicho tratamiento, que solía resultar inaccesible para los pacientes de sida africanos de bajo nivel de renta debido a los elevados precios de los fármacos (unos 10.000 dólares al año por paciente). Sin embargo, la competencia entre un creciente número de medicamentos genéricos contra el VIH/sida ha reducido los precios, que ahora rondan solo los 304 dólares anuales por paciente.¹⁴ Ello llevó a los jefes de los organismos de ayuda internacional, como la antigua directora general de la OMS Grö Harlem Brundtland, a preguntarse: «¿Merece alguien ser condenado a una muerte segura porque no puede acceder a unos cuidados que cuestan menos de dos dólares al día?». La OMS inició entonces una campaña denominada «3 por 5» orientada a conseguir que en 2005 hubiera tres millones de pacientes seropositivos sometidos a terapia antirretroviral.

Sin embargo, salvar vidas no es tan sencillo. Para empezar, centrarse solo en los precios de los fármacos subestima el coste total y la dificultad del tratamiento. La cantidad de 304 dólares corresponde solo al precio anual de los medicamentos que constituyen la terapia de primera línea. Pero antes es necesario examinar a la población para ver quién es seropositivo y quién no. Luego hay que comprobar el nivel vírico de los pacientes para ver si deberían empezar a tomar medicamentos, y, después de tomarlos, si funcionan o no de cara a reducir dicho nivel vírico. Además, los fármacos son tóxicos, con efectos secundarios potencialmente graves. Cuando los efectos secundarios son demasiado fuertes, el personal sanitario tiene que ajustar la combinación de fármacos. Los pacientes necesitan consejo y control para asegurarse de que están tomando la medicina (si el tratamiento no se cumple a rajatabla, el virus desarrolla resistencia a los fármacos). Asimismo, los pacientes necesitan tratamiento para las infecciones oportunistas que suelen afectar a los enfermos de sida. En consecuencia, el tratamiento conjunto cuesta más de lo que representa simplemente el precio de los medicamentos. La Organización Mundial de la Salud está manejando la cifra de 1.500 dólares por año y paciente como coste del tratamiento necesario para prolongar la vida de un paciente de sida durante un año. Aun en el caso de que la OMS pueda forzar todavía más a la baja el precio de los fármacos, el coste por año seguiría siendo de 1.200 dólares. Otros expertos manejan cifras similares.¹⁵ Pero ¿resultaría incluso esa cifra demasiado elevada para justificar el darle a una persona otro año de vida?

Los partidarios del tratamiento subrayan el derecho humano universal de los pacientes seropositivos a acceder a la atención sanitaria que puede salvarles la vida, sea cual sea su coste. Se trata de un gran ideal, pero es utópico. Hay también otros; ante todo, evitar que el sida se propague aún más. ¿Y qué ocurre con el derecho humano universal a recibir atención sanitaria para otras enfermedades letales, a librarse de la inanición y a tener acceso a agua potable? ¿Quién decide que el derecho humano al tratamiento universal del sida tiene prioridad sobre los demás derechos humanos? Un planteamiento que no fuera utópico adoptaría la difícil decisión de gastar los recursos de la ayuda internacional de forma que llegaran al mayor número posible de las personas con necesidades más apremiantes.

Los pobres tienen otras muchas necesidades aparte del tratamiento del sida. La cantidad total de ayuda internacional para los aproximadamente 3.000 millones de pobres que hay en el mundo es solo de unos 20 dólares por persona y año. El dinero destinado al tratamiento del sida, ¿será «dinero nuevo» o va a provenir de esos fondos ya escasos? En Estados Unidos, el presupuesto propuesto por el presidente Bush en 2005 incrementaba la financiación del programa estadounidense de lucha contra el sida (en especial del tratamiento), pero, en cambio, reducía la cantidad destinada a la salud infantil y otras prioridades sanitarias mundiales en casi 100 millones de dólares (reducción que finalmente fue anulada debido a las protestas).¹⁶

El recorte de Bush en otros gastos sanitarios resultaba especialmente desafortunado en un momento en el que en África el número de personas que morían a causa de otras enfermedades evitables superaba en dos veces y media el número de las que morían de sida. Entre ellas se incluían el sarampión y otras enfermedades infantiles, las infecciones respiratorias, la malaria, la tuberculosis, la diarrea y otras. En todo el mundo, en 2002 hubo 15,6 millones de muertes por esas causas, mientras que las defunciones por sida fueron 2,8 millones.¹⁷

Un arraigado principio de salud pública dice que habría que salvar las vidas que resulte barato salvar antes que aquellas otras que resulten más caras. De ese modo se salvarían el mayor número posible de vidas empleando los escasos fondos disponibles. La prevención y el tratamiento de las enfermedades mencionadas cuestan mucho menos que el tratamiento del sida.

Garantizar la vida mediante la prevención del sida cuesta menos que el tratamiento de la enfermedad. El suministro anual de preservativos destinados a evitar la infección por VIH cuesta unos 14 dólares. En un artículo publicado en 2002 en la revista The Lancet, Andrew Creese, de la Organización Mundial de la Salud, y otros coautores estimaban que las intervenciones para prevenir el sida, como la distribución de preservativos, el bloqueo de la transmisión de madre a hijo y los asesoramientos y análisis voluntarios, podrían llegar a costar una cantidad tan reducida como de 1 a 20 dólares anuales por vida salvada, y de 20 a 400 dólares por cada infección de VIH evitada (aunque este estudio tal vez sobrevalore su alcance). Otros estudios arrojan estimaciones similares.¹⁸

También hay otras enfermedades para las que los buscadores han encontrado remedios baratos (aunque ya hemos visto que el dominio que los planificadores ejercen sobre la ayuda a menudo interfiere para empeorar las cosas). Las medicinas que curan la tuberculosis cuestan unos 10 dólares por paciente. Un paquete de intervenciones destinadas a prevenir las muertes maternas e infantiles cuesta menos de 3 dólares por persona y año. En todo el mundo mueren cada año tres millones de niños por no haber sido debidamente vacunados, y ello a pesar de que las vacunas cuestan solo unos céntimos por dosis. Una de cada cuatro personas en todo el mundo tiene parásitos intestinales, aunque el tratamiento cuesta menos de un dólar al año. El tratamiento completo para un niño que sufra malaria, incluso de la variedad resistente a los fármacos, cuesta solo alrededor de un dólar. De hecho, Vietnam, un país relativamente pobre, redujo un 97 por ciento el número de muertes por malaria entre 1991 y 1997 por medio de una campaña que incluía mosquiteras y fármacos para combatir la enfermedad.¹⁹ También en Tanzania un programa de distribución de mosquiteras redujo la mortalidad de manera significativa.²⁰ (La disponibilidad de estos remedios tan baratos hace que resulte aún más trágico que la malaria se halle tan extendida; volvemos de nuevo a la segunda tragedia de los pobres del mundo.)

En conjunto, el Banco Mundial estima que el coste anual de toda una serie de intervenciones sanitarias como estas oscila entre 5 y 40 dólares, frente a los 1.500 que cuesta prolongar la vida de un paciente de sida durante un año mediante el tratamiento antirretroviral. Los 4.500 millones de dólares que la OMS planea gastarse en tratamientos antirretrovirales para prolongar un año la vida de tres millones de personas podrían suponer entre siete y sesenta años adicionales de vida para un número de personas cinco veces mayor, quince millones. Por lo que se refiere a los propios pacientes seropositivos, se podría prolongar la vida de un número mucho mayor tratando las infecciones oportunistas, especialmente la tuberculosis, que suele ser la enfermedad que mata a las víctimas de sida.

Otros investigadores presentan cifras similares. Así, por ejemplo, Michael Kremer, profesor de Economía de Harvard, señalaba lo siguiente en un artículo aparecido en The Journal of Economic Perspectives, en 2002: «Por cada persona tratada durante un año con terapia antirretroviral, podrían salvarse entre 25 y 110 Años de Vida Adaptada a la Discapacidad mediante esfuerzos de prevención dirigidos al sida o campañas de vacunación contra enfermedades fácilmente evitables».

Un grupo de expertos en salud escribió en la prestigiosa revista médica The Lancet, en julio de 2003, acerca de cómo podría haberse evitado ese mismo año la muerte de 5,5 millones de niños, y lamentaba que «la supervivencia infantil haya dejado de ser prioritaria». Culpaban en parte a los «niveles de atención y de esfuerzo dirigidos a prevenir la pequeña proporción de muertes infantiles debidas al sida con una intervención nueva, compleja y cara».²¹

La OMS espera que el número de años de vida añadidos a los pacientes de sida por medio de la terapia antirretroviral sea solo de entre tres y cinco, lo que no representa precisamente una cura milagrosa.²² Asimismo, en 2005 la División de Población de las Naciones Unidas estimaba que los años de vida añadidos gracias al tratamiento antirretroviral ascendían a una media de 3,5.²³ Después de eso se desarrolla resistencia al tratamiento de primera línea (el que emplea fármacos baratos, que son los únicos que hay en el continente africano, con la excepción de Sudáfrica) y el sida va en aumento. Otras estimaciones son aún más pesimistas. La efectividad media del tratamiento de primera línea en Brasil, que cuenta con un programa de tratamiento a gran escala, ha sido solo de catorce meses.²⁴

La gran cuestión es si los propios africanos pobres habrían elegido gastar unos fondos escasos en prolongar unas cuantas vidas con tratamientos para el sida, en lugar de salvar muchas vidas con otras intervenciones sanitarias. ¿Decidirían las personas desesperadamente pobres, como las que sobreviven con una renta diaria de menos de un dólar, gastarse 1.500 en un tratamiento antirretroviral? ¿Debería Occidente imponer sus preferencias salvando a las víctimas del sida, en lugar de las de sarampión, solo porque eso hace que los occidentales se sientan mejor?

LA VÍA DE MENOR RESISTENCIA

Controlar una compleja crisis de sida y de desarrollo simplemente tomando una píldora es algo que resulta irresistible para los políticos, los organismos de ayuda y los activistas. Vemos aquí de nuevo el sesgo favorable a las acciones observables por parte de los organismos de ayuda. La causa de los activistas tiene una buena acogida en los medios de comunicación occidentales porque la tragedia de las víctimas del sida tiene incluso su propio «villano» —las empresas farmacéuticas internacionales que se han negado a bajar el precio de unos fármacos que pueden salvar vidas—, lo cual hace aún más fácil la movilización en favor de esa causa.

El tratamiento del sida es otro ejemplo del «síndrome ASEH»: los políticos de los países ricos tratan de convencer a los votantes de esos mismos países ricos de que «Algo Se Está Haciendo» (ASEH) con respecto al trágico problema del sida en África. Es más fácil lograr la catarsis ASEH si los políticos y los funcionarios que gestionan la ayuda tratan a la gente que ya está enferma, que si intentan persuadir a la gente sexualmente promiscua de que utilice preservativos para evitar que haya muchas más personas que contraigan la enfermedad. Por desgracia, los intereses de los pobres se sacrifican aquí a la conveniencia política. Cuando el Congreso estadounidense aprobó el programa de lucha contra el sida de 15.000 millones de dólares propuesto por Bush (conocido como Plan de Emergencia Presidencial de Ayuda contra el Sida, o PEPFAR, por sus siglas en inglés) en mayo de 2003, estableció la restricción de que no se gastara en prevención más del 20 por ciento de los fondos, mientras que se asignaba un 55 por ciento al tratamiento de la enfermedad.²⁵

En un ataque de celo religioso, el Congreso requirió asimismo que las organizaciones que recibieran los fondos se opusieran públicamente a la prostitución. Con ello se eliminaba la posibilidad de que las organizaciones más eficaces adoptaran un enfoque pragmático y compasivo orientado a entender los factores que empujan a las mujeres a la prostitución. Es poco probable que los programas que condenan a las prostitutas hallen un público receptivo cuando tratan de persuadir a esas mismas prostitutas de que eviten una conducta de riesgo.

Para empeorar aún más las cosas, la derecha religiosa estadounidense está obstaculizando la financiación de los programas de prevención para propugnar sus propios imperativos: abstenerse de practicar el sexo o practicarlo solo con el cónyuge legal. Diversos estudios realizados en Estados Unidos no han hallado evidencia alguna de que los programas de abstinencia tengan ningún efecto en el comportamiento sexual de los jóvenes, salvo el de desincentivarles a utilizar el preservativo.²⁶ El mensaje de los evangélicos no ha convencido a la juventud estadounidense, de modo que ahora pretenden exportarlo a la juventud africana. Asimismo, las mujeres devotas que siguen la norma de mantener relaciones sexuales únicamente dentro del matrimonio se hallan de todos modos en situación de riesgo si sus maridos han practicado o practican sexo con otras parejas sin utilizar preservativos antes o durante el matrimonio. La derecha religiosa amenaza de forma más agresiva a las ONG que comercializan preservativos con un recorte de los fondos oficiales de ayuda argumentando que están promoviendo la promiscuidad sexual. Presionado por la derecha religiosa, el Congreso estadounidense decretó que al menos una tercera parte del ya insignificante presupuesto de prevención del plan PEPFAR se destinara a programas basados solo en la abstinencia.

También el Vaticano está presionando a sus seguidores para que se opongan a la distribución de preservativos en África debido a la doctrina religiosa que prohíbe el control de la natalidad.²⁷ Esas locuras religiosas constituyen uno de los ejemplos más extremos de cómo las preferencias de los ricos en Occidente pesan más que la consideración de lo que es mejor para los pobres del resto del mundo.

Aunque la prevención está atada por nudos religiosos, en lo del tratamiento todo el mundo parece estar de acuerdo. La comunidad gay, un grupo que normalmente no se identifica con la derecha religiosa, también está haciendo más hincapié en el tratamiento. Otros grupos activistas, como ACT-UP, han contribuido asimismo a impulsar el tratamiento; así, por ejemplo, en su página web para la conferencia sobre el sida celebrada en Barcelona en 2002 mencionaban dieciocho veces la palabra «tratamiento», pero ni una sola el término «prevención».²⁸ ¿Cómo es que existe una notoria «Coalición para el Acceso al Tratamiento», pero no una «Coalición para el Acceso a la Prevención»? ¿Por qué la OMS no puso en marcha una campaña «3 por 5» orientada a prevenir tres millones de nuevos casos de sida a finales de 2005? Los activistas han tenido demasiado éxito a la hora de centrar la atención en el tratamiento antes que en la prevención. Una búsqueda realizada a través de la base de datos en línea LexisNexis de los artículos sobre el sida en África publicados en The Economist durante los dos últimos años dio como resultado 88 artículos que mencionaban «tratamiento», pero solo 22 que mencionaban «prevención».

En lugar de gastar 10.000 millones de dólares en tratamientos durante los próximos tres años, podría destinarse el dinero a evitar que el sida se extendiera de los actuales 29 millones de seropositivos africanos a los 644 millones de seronegativos que hay en el continente. Tailandia ha lanzado con éxito campañas de prevención orientadas al uso del preservativo entre las prostitutas, con lo que ha conseguido incrementar su utilización del 15 al 90 por ciento y reducir de manera espectacular las nuevas infecciones por VIH. Aparentemente, también Senegal y Uganda han tenido éxito en sus vigorosas campañas de prevención fomentadas por valerosos líderes políticos (si bien actualmente el gobierno ugandés ha dejado de fomentar el uso del preservativo debido a la presión de los líderes religiosos).

Si el dinero gastado en el tratamiento se destinara a una prevención eficaz, podrían evitarse entre tres y setenta y cinco nuevas infecciones de VIH por cada año de vida adicional proporcionado a un enfermo de sida. Gastar el dinero de la lucha contra el sida en el tratamiento antes que en la prevención hace que la crisis del sida empeore, no que mejore. Si consideramos que evitar una infección por VIH proporciona muchos años de vida adicionales al individuo en cuestión, entonces el argumento en favor de la prevención en lugar del tratamiento adquiere aún mayor fuerza. Por el mismo dinero que se gasta en proporcionar un año más de vida a un enfermo de sida, se pueden dar de 75 a 1.500 años de vida adicionales (pongamos que quince años extra a una de cada 5-100 personas) al resto de la población mediante la prevención de la enfermedad.

Deberíamos preguntar a los organismos de ayuda por qué quieren seguir destinando tanto dinero al tratamiento del sida para 29 millones de personas cuando ese mismo dinero, de haberse destinado a evitar la propagación del VIH, podría haber salvado de la infección a muchos de esos 29 millones. Esa negligencia cometida en el pasado no es un argumento en favor o en contra de ninguna línea concreta de acción; debemos partir de donde estamos en este momento. Pero sí que muestra cómo los políticos y los burócratas gestores de la ayuda reaccionan con pasividad ante los titulares dramáticos y los ideales utópicos en lugar de ver dónde podría el reducido presupuesto de la ayuda beneficiar al mayor número de personas. ¿Es esa la opción que elegirían los propios pobres para gastar el dinero?

DISYUNTIVAS

Es propio de los economistas señalar disyuntivas; y es propio de los políticos y planificadores negar que tales disyuntivas existan. Quienes hacen campaña en favor de la prioridad de la lucha contra el sida afirman que el dinero destinado al tratamiento de la enfermedad es «dinero nuevo», que de otro modo no habría estado disponible. Pero eso no evita que se plantee la cuestión de en qué está mejor gastado ese dinero nuevo. ¿Por qué no hay campañas en favor de la expansión de los fructíferos programas de lucha contra la diarrea infantil, donde una cantidad de dinero dada —recaudada por las mismas fuentes— llegaría a mucha más gente que el dinero destinado al tratamiento del sida?

La reacción utópica es que Occidente gastará «lo que haga falta» para sufragar todos los programas sanitarios antes mencionados. Ese fue el planteamiento adoptado por la Comisión de Macroeconomía y Salud de la OMS en 2001. Dicha comisión recomendaba que en 2007 los países ricos gastaran una cantidad adicional de 27.000 millones de dólares en sanidad para los países pobres, lo que en aquel momento representaba más de la mitad del presupuesto de ayuda internacional a los países pobres de todo el mundo. Esa cifra debía aumentar a 47.000 millones de dólares en 2015, de los que 22.000 millones se destinarían a la lucha contra el sida. El informe de la comisión ejerció una gran influencia a la hora de reclutar partidarios del tratamiento del sida en los países pobres.

En una recóndita nota a pie de página que aparece en el informe, la comisión señala que la gente solía preguntarle cuáles serían sus prioridades en el caso de que solo pudiera disponer de una suma inferior, pero advierte de que «ética y políticamente» era incapaz de elegir. La visión más benévola sería que esa afirmación es la estrategia de la comisión para conseguir el dinero que quiere; de lo contrario, esa negativa a elegir resulta inexcusable. La política pública es la ciencia de hacer lo mejor que uno pueda con unos recursos limitados, y para unos economistas profesionales encogerse de hombros ante las disyuntivas es incumplir su deber. Incluso cuando se reciben nuevos recursos, uno sigue teniendo que decidir cuál sería el mejor uso que podría dárseles.

Si uno quiere prioridades y disyuntivas, puede encontrarlas en la propia OMS. El Informe sobre la salud en el mundo publicado por la organización en 2002 contiene la siguiente muestra de sentido común: «No puede hacerse todo en todos los ámbitos, y por tanto hay que encontrar algún modo de establecer necesidades prioritarias. En el próximo capítulo se identifican los costes y el impacto en la salud de la población de una serie de intervenciones, como base sobre la que desarrollar estrategias para reducir el riesgo».²⁹

En realidad, el siguiente capítulo del informe de la OMS afirma que el dinero gastado en educar a las prostitutas salva entre cien y mil veces más vidas que la misma cantidad de dinero gastada en tratamientos antirretrovirales.³⁰

Volviendo a la Comisión de Macroeconomía y Salud de la OMS, la suma de dicha comisión, de acuerdo con sus propias presuposiciones, no eliminaba todas las muertes evitables en los países pobres. Dicha suma, por no mencionar el total de la ayuda internacional, resulta insignificante en relación con todas las cosas que necesitan los tres mil millones de personas desesperadamente pobres del mundo. La comisión sí que establecía un cierto límite en cuanto a lo que estimaba que los países ricos estarían dispuestos a gastar para salvar vidas en los países pobres. El hecho es que todo el mundo pone límites a lo que se gasta en salud. Incluso en los propios países ricos, la gente podría maximizar sus posibilidades de detectar a tiempo las enfermedades letales sometiéndose, pongamos por caso, a una resonancia magnética todos los días. Pero lo cierto es que no hay nadie que lo haga (con la posible excepción de Woody Allen), puesto que resulta demasiado costoso en relación con el hipotético aumento de la esperanza de vida y en relación con otras cosas en las que a la gente rica le gusta gastar su dinero. Prácticamente nadie abogaba por el tratamiento del sida en África cuando el cóctel de fármacos costaba más de 10.000 dólares anuales. Todo el mundo, excepto los activistas políticos, sabe que el dinero, sea «nuevo» o «viejo», es limitado.

Resulta difícil resistirse a un activista político que haga una descripción detallada de los enfermos de sida que fallecen por no tener los fármacos que salvarían su vida, haciendo de ese modo que las disyuntivas anteriormente descritas parezcan despiadadas. Pero el dinero no se debería gastar en función de lo que Occidente considera que es el tipo de sufrimiento más dramático. Otras personas con otras enfermedades tienen sus propias crónicas de sufrimiento. El periodista Daniel Bergner ha descrito el constante llanto de las madres de Sierra Leona que han perdido un hijo a causa del sarampión, un llanto que durante las epidemias de sarampión jamás cesaba en las aldeas. La elevada fiebre del sarampión agita a los parásitos intestinales, que salen por las fosas nasales de los niños. La boca se les llena de úlceras. Los padres, desesperados, les echan queroseno en la garganta. Las tumbas de los niños muertos yacen tras las chozas de sus padres, simples montones de tierra cubiertos de ramas de palmera.³¹

O tomemos el caso de ese bebé moribundo en brazos de su madre torturado por la diarrea, que puede prevenirse con algo tan sencillo como la terapia de rehidratación oral. Hay muchas muertes que pueden evitarse a un coste mucho menor que el tratamiento del sida, llegando así a un número mucho mayor de personas que las sufren con un presupuesto de ayuda limitado. Nadie les pregunta a los pobres de África si preferirían ver más dinero «nuevo» gastado en el tratamiento del sida que en los otros muchos peligros que afrontan. La pregunta que deberían afrontar quienes en Occidente hacen campaña en favor de dar prioridad al sida no es «¿acaso merecen morir?», sino «¿acaso merecemos nosotros decidir quién muere?».

Constance, la madre seropositiva de Soweto a la que mencionaba al comienzo de este capítulo, tenía un interesante punto de vista sobre la cuestión de las prioridades. Cuando le pedí que me dijera cuál era el mayor problema de Soweto, no mencionó el sida o la falta de tratamiento antirretroviral. Me dijo: «No hay trabajo». Encontrar el modo de ganar dinero para alimentarse a sí misma y a sus hijos era para ella una preocupación más acuciante que su posible muerte a causa del sida.

La forma más sofisticada de negar que las disyuntivas existen es insistir en que cada partida del presupuesto es necesaria para que todo lo demás funcione. Cuando se le pide que elija entre cañones y mantequilla, el político astuto insiste en que los cañones son necesarios para proteger la mantequilla. En el ámbito del sida, las respuestas estratégicas repiten el estribillo de que «la prevención es imposible sin tratamiento». Esa proposición se basa en el verosímil razonamiento de que la gente no irá a analizarse (la mayoría de los africanos seropositivos no saben que lo son) a menos que exista la esperanza de recibir un tratamiento. Ciertas evidencias respaldan esta intuición, pero en realidad la idea no ha sido sometida al suficiente escrutinio empírico. Asimismo, tampoco está fuera de lugar —y también hay ciertas evidencias al respecto— respaldar la idea de que el tratamiento dificulta la prevención. Hay pruebas de que en los países ricos la gente se entregó a comportamientos sexuales más arriesgados a partir del momento en que se pudo disponer de la TARMA.³² Las campañas de prevención funcionaron en Senegal, Tailandia y Uganda sin que hubieran de basarse en el tratamiento. Finalmente, está el riesgo de que el tratamiento, si no se sigue a rajatabla, dé como resultado la aparición de cepas de VIH resistentes, con lo que el mismo tratamiento estaría entonces sembrando la semilla de su derrota.³³

SISTEMAS SANITARIOS DISFUNCIONALES

Hay que admitir que esas disyuntivas resultan demasiado simplistas. Un análisis coste-efectividad —que compara las diferentes intervenciones sanitarias en función de los beneficios (los años de más que viven las vidas salvadas) y los costes estimados (fármacos, personal médico, consultas, hospitales)— nos dará las cifras reales. Este es el planteamiento generalizado en el ámbito de la salud pública internacional. Muchos de los partidarios del tratamiento, como Grö Harlem Brundtland y el personal de la OMS, se basan en él. Pero no siguen la lógica del argumento hasta llegar a la conclusión de que pueden salvarse muchas más vidas gastando el dinero en otras intervenciones sanitarias —incluida la prevención del sida— distintas de su propuesta de gastarlo en el tratamiento del sida.

Lant Pritchett, de la Escuela Kennedy de Harvard, y Jeffrey Hammer y Deon Filmer, del Banco Mundial, critican esos cálculos coste-efectividad por la excesiva simplificación que entrañan. Solo por el hecho de que tratar la enfermedad de una persona cueste un dólar, de ello no se deduce que dar un dólar al sistema sanitario nacional se traducirá en que esa persona sea tratada. Ya hemos visto las dificultades que tienen los planificadores de la ayuda internacional para conseguir que funcionen incluso las intervenciones más sencillas.

Pese a los éxitos en el ámbito sanitario antes señalados, Filmer, Hammer y Pritchett hablan de «eslabones débiles en la cadena» que lleva del dinero del donante al tratamiento dispensado al enfermo. La segunda tragedia de los pobres del mundo se traduce en que muchas intervenciones eficaces no llegan a ellos debido a algunas de las locuras de los planificadores mencionadas en los capítulos anteriores.

A causa de la insistencia en trabajar a través de los gobiernos, los fondos se pierden en unas burocracias sanitarias nacionales basadas en el clientelismo (por no hablar de las internacionales). En los países en los que la corrupción resulta tan endémica como el sida, los funcionarios de salud suelen vender en el mercado negro los fármacos financiados con el dinero de la ayuda. Diversos estudios realizados en Camerún, Guinea, Tanzania y Uganda estimaban que entre el 30 y el 70 por ciento de los medicamentos públicos desaparecían antes de llegar a los pacientes. En cierto país de bajo nivel de renta, un periodista valiente acusó al Ministerio de Sanidad de apropiarse indebidamente de 50 millones de dólares en fondos de ayuda. El ministerio hizo público un desmentido; el periodista había dado a entender irresponsablemente que los 50 millones de dólares habían desaparecido en solo un año, mientras que, en realidad, se había apropiado indebidamente del dinero en el transcurso de tres años.

He oído en boca de numerosas fuentes que el dinero del sida desaparece antes de llegar a cualquier víctima real o potencial. En Camerún, el Banco Mundial prestó una gran cantidad de dinero destinado a la lucha contra el sida, que el Ministerio de Sanidad entregó a los comités del sida locales. Las críticas afirman que no hubo prácticamente ningún control y que se ignora qué hicieron los comités locales a excepción de una campaña, vagamente definida, de «sensibilización sobre el sida». Supuestamente, incluso hubo un caso en que el presidente de cierto comité local destinó una importante partida presupuestaria a la boda de su hija, bajo la rúbrica de «sensibilización sobre el sida».

Muchos médicos, enfermeras y otros miembros del personal sanitario están mal formados y peor pagados. Quienes hacen campaña en favor de dar prioridad al tratamiento del sida se olvidan de esas crudas realidades de la atención médica en los países pobres. Lo peor de pedir dinero de buena fe para el tratamiento del sida es que, en realidad, ese dinero salvará muchas menos vidas de lo que prometen los activistas pro tratamiento.

Obviamente, hay argumentos similares que podrían debilitar la opción de favorecer otras intervenciones supuestamente más eficaces en relación con su coste para enfermedades como la diarrea, la malaria y el sarampión. Estas no funcionan en todas partes tan bien como deberían hacerlo, como se deja claro en el resto de este libro. Pero esta complicación tampoco refuerza el argumento en favor de la financiación del tratamiento del sida en África. Las intervenciones baratas tienen algunos éxitos en su haber, tal como ya he señalado. Son baratas porque resultan más sencillas de cara a que los buscadores encuentren formas de administrarlas; una campaña de vacunaciones contra el sarampión solo ha de materializarse en un momento dado para cada niño. Una mosquitera impregnada con insecticida tiene que ser entregada solo una vez a cada víctima potencial de la malaria, junto con la información acerca de cómo usarla, y luego basta con seguir impregnándola periódicamente.

El tratamiento del sida con fármacos resulta mucho más complicado y depende de muchos más «eslabones de la cadena»: la refrigeración, las pruebas de laboratorio, el control por parte de expertos y el ajuste de la terapia si aparecen resistencia o efectos secundarios tóxicos, y la educación del paciente acerca de la administración del fármaco. En Europa y Norteamérica, entre el 20 y el 40 por ciento de los enfermos de sida no toman los medicamentos del modo en que se los han prescrito. Si se producen lapsos en el régimen establecido, se desarrollará resistencia. Aun con la mejor de las intenciones, actualmente la burocracia pública no está haciendo un buen trabajo para asegurarse de que la oferta de medicamentos satisfaga la demanda en cada localidad. Por desgracia para los enfermos, es vital que el tratamiento del sida no se vea interrumpido por una escasez de fármacos (es vital tanto para la efectividad de dicho tratamiento como para prevenir el desarrollo de cepas resistentes). Un artículo publicado en 2004 en la revista Journal of the American Medical Association, aunque en general hablaba bien del tratamiento en los países desarrollados, expresaba algunas preocupaciones:

Por último, ¿cómo hay que formar, motivar, supervisar, equipar y remunerar adecuadamente a las decenas de miles de profesionales de la atención sanitaria requeridos para la implementación a escala mundial de las estrategias de tratamiento del VIH para asegurar el nivel de atención exigido por esta compleja enfermedad? Extender la terapia antirretroviral del VIH sin garantizar una infraestructura, incluidos profesionales bien formados, un sistema de distribución de medicamentos seguro y fiable, y unos modelos sencillos pero eficaces de asegurar la continuidad del tratamiento, sería un desastre, que se traduciría en un tratamiento ineficaz y en un rápido desarrollo de resistencia.³⁴

Incluso el mero hecho de realizar la enorme cantidad de pruebas requeridas para averiguar quién es seropositivo y susceptible de tratamiento probablemente desbordaría los presupuestos de salud y las infraestructuras sanitarias de los países pobres.

La tardía reacción a la crisis del sida se ha traducido en que se ha propiciado una insoportable tragedia, hasta el punto de que ahora es ya demasiado tarde para salvar muchos millones de vidas. Gastar dinero en un intento —en su mayor parte fútil— de salvar todas las vidas de esta generación de victimas del sida significará contar con menos dinero para salvar las vidas de la próxima generación, perpetuando así la tragedia. Los grupos de presión política en favor del tratamiento no mencionan el hecho de que ningún tratamiento, por exhaustivo que sea, pondrá fin a la crisis. La única forma de detener la amenaza tanto a los africanos como a otros pueblos es la prevención, independientemente de lo poco atractivas que resulten las políticas o lo incómodas que resulten las discusiones sobre sexo. La tarea consiste en salvar a la próxima generación antes de que vuelva a ser demasiado tarde.

Hay que elogiar a quienes hacen campaña en favor de que se gaste dinero en el tratamiento del sida en África por su dedicación y su compasión. Pero ¿sería posible que redirigieran parte de esa compasión hacia allí donde más bien podría hacer?

DE NUEVO LA RETROALIMENTACIÓN Y EL IDEALISMO

¿Por qué el sistema sanitario ha fracasado en el caso del sida cuando resulta que en el ámbito de la ayuda internacional son más comunes los éxitos precisamente en salud pública que en otras áreas? Hay varias razones. La crisis del sida era menos susceptible de retroalimentación, y los intereses de los pobres no coincidían con los de los países ricos. Las acciones necesarias correspondían al ámbito de la prevención, en que no basta con tomarse una píldora o ponerse una inyección, como ocurría en muchos de los otros éxitos. Los donantes mostraban un interés vergonzosamente escaso en investigar el comportamiento sexual que hace que el sida se propague o qué estrategias de prevención funcionarían al modificar ese comportamiento. Los donantes deberían haberse preguntado: «¿Cuánta gente hemos evitado que se vuelva seropositiva?».

Un enfermo que ya sea seropositivo constituye un destinatario de ayuda extremadamente visible; mucho más que alguien que en el futuro va a infectarse, pero que aún no lo sabe. Los políticos de los países ricos y los organismos de ayuda adquieren más mérito de cara a la opinión pública salvando vidas de pacientes enfermos, aunque los intereses de los pobres exigirían que en primer lugar se evitara que contrajeran la enfermedad. Esto viene a confirmar de nuevo la predicción de que los organismos de ayuda dirigen sus esfuerzos hacia resultados visibles, a pesar de que dichos resultados produzcan menos compensaciones que otras intervenciones menos visibles.

Los políticos y los organismos de ayuda no han tenido el coraje de afrontar la incómoda cuestión de cómo cambiar el comportamiento sexual de la población. El fracaso del sida muestra que los sanadores burocráticos optan con demasiada frecuencia por la simple administración de píldoras.

HÉROES

El desastre del sida en África ha tenido muchos burócratas ineficaces y muy pocos salvadores enérgicos. Pero sí que ha habido algunos héroes. Un grupo llamado HIVSA trabaja en Soweto, Sudáfrica, ayudando a personas como Constance. Su enérgico director, Steven Whiting, era un adinerado diseñador de interiores. Se tropezó con el problema del sida por casualidad, cuando le contrataron para que renovara la sede de la Unidad de Investigación de VIH Perinatal del mayor hospital de Soweto. Quedó tan conmocionado por lo que vio allí que decidió abandonar su profesión y dedicar todo su tiempo a la lucha contra el sida.

HIVSA hace esas pequeñas cosas que pueden marcar la diferencia. Suministra el fármaco nevirapina, que bloquea la transmisión del virus VIH de las madres a los recién nacidos. Los médicos solo tienen que administrar una dosis durante el parto, una intervención que resulta extremadamente efectiva en relación con su coste si se la compara con otros tratamientos del sida. A continuación, HIVSA proporciona leche maternizada a las nuevas madres seropositivas, dado que si dieran el pecho a los recién nacidos también podrían transmitirles el virus VIH. En un ámbito menos tangible, la organización asimismo facilita grupos de apoyo que se reúnen en los centros de salud de todo Soweto para ayudar a las madres seropositivas a afrontar el estigma del VIH, así como sus muchos otros problemas. (Una pista de cuáles pueden ser esos otros problemas: los letreros que hay en todos los centros advirtiendo de que están prohibidas las armas de fuego en su interior.) Cuando las madres acuden a los centros de salud se les da una comida gratis, además de diversos suplementos nutritivos. Las madres y el personal de HIVSA trabajan conjuntamente en huertas comunitarias adscritas a cada centro para cultivar los alimentos. Casi todos los miembros de la organización proceden del propio municipio de Soweto y son seropositivos.

Constance tiene problemas abrumadores, pero su último hijo ha nacido seronegativo gracias a la nevirapina. Las comidas gratuitas, los suplementos nutritivos y el apoyo emocional de HIVSA hacen que su vida resulte un poco más llevadera.

¡Ojalá todos los esfuerzos occidentales para luchar contra el sida fueran tan constructivos a la hora de dar a las víctimas pobres lo que realmente quieren y necesitan! Occidente ignoró en gran medida el sida mientras la enfermedad se estaba convirtiendo en una enorme crisis humanitaria, para luego centrarse únicamente en una costosa tentativa de tratamiento que descuida la prevención, tan vital para evitar que el desastre resulte aún peor.

INSTANTÁNEA: PROSTITUTAS A FAVOR DE LA PREVENCIÓN

Las prostitutas de Sonagachi, el barrio chino de Calcuta, forman su propio mundo. En la India las normas sociales sobre el comportamiento sexual femenino son tales que en ese país la prostitución lleva aparejado un estigma aún mayor que en otros lugares. Aisladas del mundo exterior, las prostitutas tienen su propia subcultura, con una élite de madamas y de chulos. Como en toda subcultura, sus miembros luchan por mejorar de estatus. Las prostitutas que aspiran a mejorar el suyo suelen lograrlo atrayendo a clientes fijos.

Muchos burócratas bienintencionados han tratado de ayudar a las prostitutas «rescatándolas» y llevándoselas a refugios donde se les enseña alguna otra profesión, como la de modista. Sin embargo, el trabajo sexual se paga mucho mejor que el de modista, y además las ex prostitutas han de afrontar el acoso y la discriminación en el mundo exterior, de modo que la mayoría de las «rescatadas» vuelven a su antigua profesión. Sin embargo, el surgimiento de la epidemia de sida en la India y el conocido papel de las prostitutas en la propagación de la enfermedad han causado una creciente preocupación por esos fracasos.

En 1992, el doctor Smarajit Jana, jefe del Instituto Panindio de Higiene y Salud Pública, tuvo otra idea: él y su equipo estudiarían la subcultura de las prostitutas y trabajarían con ella para combatir el sida. Así, establecieron una relación de respeto mutuo con las madamas, los chulos, las prostitutas y los clientes. Tomaron nota del sistema de clases reinante en Sonagachi. Por el método de ensayo y error, y gracias a la retroalimentación proporcionada por las prostitutas, el doctor Jana y su equipo dieron con una estrategia para luchar contra el sida. Vista retrospectivamente, la estrategia era muy sencilla: formaron a un grupo de doce prostitutas para que educaran a sus compañeras sobre los peligros del sida y la necesidad de usar preservativos. Las educadoras vestían batas verdes de médico cuando realizaban su labor de salud pública, y en Sonagachi eso les valió para adquirir un mayor estatus. El uso del preservativo en el barrio aumentó de forma espectacular. En 1999 la incidencia del VIH en Sonagachi era solo del 6 por ciento, mientras que en otros barrios chinos de la India era del 50 por ciento.

Pero el proyecto tuvo también otras consecuencias, estas inesperadas. La creciente confianza de las educadoras y la atención prestada por los medios de comunicación al éxito de los esfuerzos de prevención llevaron a la comunidad a aspirar a objetivos más ambiciosos. Las prostitutas formaron un sindicato para hacer campaña a favor de la legalización de la prostitución y de la reducción del acoso policial, además de organizar fiestas y ferias de salud. El planteamiento del doctor Jana, basado en la retroalimentación por parte de las beneficiarias, tuvo éxito allí donde muchos otros programas de prevención del sida habían fracasado.

Tercera parte

EL EJÉRCITO DEL HOMBRE BLANCO

8

Del colonialismo al imperialismo posmoderno

La curiosa tarea de la economía es mostrar a los hombres lo poco que saben en realidad de aquello que imaginan que pueden diseñar.

F. A. HAYEK, La fatal arrogancia.

Los errores del socialismo, 1988¹

El imperialismo vuelve a estar de moda en Occidente. La prensa occidental informa de que la población local siente nostalgia del colonialismo en Sierra Leona o incluso de los regímenes de minoría blanca en Zimbabue. Mientras tanto, otros destacados periodistas occidentales escriben sobre «Las razones en favor del Imperio estadounidense».²

James Fearon y David Laitin, destacados politólogos de la Universidad de Stanford, escribían en la primavera de 2004:

Estados Unidos se dirige hacia una forma de gobernanza internacional que podría calificarse de neofideicomiso, o, de manera más provocadora, de imperialismo posmoderno. Ambos términos aluden a las complejas mezclas de estructuras de gobernanza internacional y nacional que están desarrollándose en Bosnia, Kosovo, Timor Oriental, Sierra Leona, Afganistán y, posiblemente a largo plazo, Irak. Estos esfuerzos, similares al imperialismo clásico, implican un notable grado de control sobre la autoridad política nacional y las funciones económicas básicas por parte de países extranjeros.

Fearon y Laitin concluyen que «las estructuras actuales, ad hoc e infrarracionalizadas, deberían reformarse en la dirección del neofideicomiso».³

En conjunto, cinco artículos distintos publicados en los últimos cinco años en Foreign Affairs, la biblia de la élite política estadounidense, han considerado una u otra versión del «imperialismo posmoderno» para los estados con problemas.⁴ De manera similar, el politólogo Stephen Krasner (también de Stanford) escribía en el otoño de 2004:

Abandonados a sus propios mecanismos, los estados fallidos y mal gobernados jamás se recuperarán debido a que tienen unas capacidades administrativas limitadas, sobre todo en lo relativo a mantener la seguridad interna. Las potencias ocupantes no pueden eludir las opciones en torno a las que se crearán y se sustentarán las nuevas estructuras de gobernanza. Para reducir las amenazas internacionales y mejorar las perspectivas de las personas en tales sistemas de gobierno, deberían añadirse a la lista de opciones políticas estructuras institucionales alternativas respaldadas por actores externos, como los fideicomisos de facto y la soberanía compartida.

Y concluía: «Los fideicomisos de facto, y especialmente la soberanía compartida, ofrecerían a los líderes políticos mejores oportunidades de llevar la paz y la prosperidad a las poblaciones de los estados mal gobernados». El 4 de febrero de 2005, la secretaria de Estado estadounidense Condoleezza Rice nombró a Krasner jefe de planificación política del Departamento de Estado.

Como escribía Naomi Klein en The Nation el 2 de mayo del mismo año, el Departamento de Estado cuenta ahora con una nueva oficina:

El 5 de agosto de 2004, la Casa Blanca creó la Oficina del Coordinador para la Reconstrucción y la Estabilización, dirigida por el ex embajador estadounidense en Ucrania, Carlos Pascual. Su cometido consiste en diseñar elaborados planes «posconflicto» para veinticinco países que no están, al menos por ahora, en conflicto. [...] Pascual declaró en público [que] [...] en octubre se dispondrá de contratos «precompletados» para reconstruir países que aún no se han roto. [...] Los planes que han estado elaborando los equipos de Pascual [...] hablan de cambiar «el tejido social de una nación». [...] El cometido de la oficina no es reconstruir los antiguos estados [...] sino crear otros «democráticos y orientados al mercado». [...] A veces reconstruir, explicó, implica «destruir lo viejo».

En julio-agosto de 2005, Stephen Krasner y Carlos Pascual publicaron un artículo en Foreign Affairs en el que explicaban con mayor detalle cómo funcionaría todo esto. Como sus colegas de la ayuda internacional, Krasner y Pascual son planificadores:

Durante las operaciones estadounidenses u otras de índole militar o de pacificación, la nueva oficina coordinará las actividades de estabilización y reconstrucción entre los organismos civiles y el ejército. Como parte del esfuerzo de planificación del ejército, diversos equipos civiles integrados por miembros de diferentes organismos se pondrán al frente de los mandos de combate regionales para desarrollar estrategias de estabilización y reconstrucción. Esta clase de implicación contribuirá a garantizar que los presupuestos sobre las capacidades de reconstrucción civil sigan siendo realistas. Tras la fase de planificación, diversos equipos civiles avanzados serán desplegados junto con el ejército para ayudar a dirigir la estabilización y la reconstrucción.

Además, decían, se producirá una coordinación con el otro tipo de ayuda internacional, la que concierne a la USAID, el Banco Mundial y el FMI. Krasner y Pascual ofrecían la esperanza de que «Estados Unidos habrá permitido que haya más gente que disfrute de los beneficios de la paz, la democracia y las economías de mercado».⁵

Antes, lo normal era que todo el mundo estuviera de acuerdo en que el colonialismo es abominable. Sin embargo, la frustración causada por los desastrosos resultados obtenidos en África tras la descolonización ha llevado a muchos a imaginar un pasado colonial de paz y prosperidad. Otros académicos más sofisticados también han cuestionado la opinión general sobre la maldad del colonialismo. Niall Ferguson, un historiador de Harvard cuyo trabajo en todos los ámbitos —menos en este— admiro sobremanera, afirma que existe «una especie de imperialismo liberal, y que en conjunto fue bueno [...] en muchos casos de “atraso” económico, un imperio liberal puede hacerlo mejor que un Estadonación».⁶

Afirmaciones tan ambiciosas como esas han hecho que este economista que aquí escribe se haya aventurado fuera del territorio económico normal para analizar el tema de ese desarrollo económico que hoy se persigue a través de la ocupación militar, las invasiones y la denominada «construcción nacional». Ciertamente, esta parte del libro examina una serie de actores distintos de los del resto de la obra: la mayoría de los partidarios de la ayuda internacional se horrorizan ante la sola idea del imperialismo y el colonialismo, sea nuevo o viejo, y, en consecuencia, este capítulo resulta menos relevante para ellos. Pero lo cierto es que los neoimperialistas representan un influyente enfoque en torno a la erradicación de la pobreza en el mundo que es necesario analizar.

Siguiendo el conocido síndrome de la escalada, el fracaso de las intromisiones occidentales de épocas pasadas proporciona la motivación para que Occidente se vuelva aún más intrusivo. En las décadas de 1960 y 1970, la ayuda fracasó porque los gobiernos eran malos, y Occidente esgrimió ese hecho para justificar el ajuste estructural a fin de inducir a los gobiernos a cambiar en las décadas de 1980 y 1990. Pero dicho ajuste estructural no logró cambiar los gobiernos, de modo que ahora, en Occidente, unos cuantos sopesan la idea de reemplazar completamente el gobierno nacional por un «fideicomiso» o una «soberanía compartida» en los casos de fracaso más extremos.

En este capítulo se afirma que la vieja opinión, que pocos ponían en duda, era correcta: la anterior época imperial no facilitó el desarrollo económico. Lejos de ello, creó algunas de las condiciones que sentarían las bases para las infructuosas intervenciones de hoy en día: estados fallidos y malos gobiernos. Occidente sembró aún mayor confusión con su caótica descolonización, especialmente por la arbitrariedad con que trazó las nuevas fronteras. Aunque muchos negarán la relevancia de la experiencia colonial para las prácticas actuales, supuestamente más humanitarias, yo sostengo que hay muchas lecciones que aprender de la anterior oleada de intervenciones de Occidente en el resto del mundo, ya que la incompetencia de los colonizadores generó tantos problemas como su explotación. Resulta cuando menos irónico que algunos ofrezcan una nueva «carga del hombre blanco» para arreglar el desaguisado que dejó tras de sí la «carga del hombre blanco» anterior.

Esto no equivale a afirmar que Occidente fuera la única fuerza impulsora que creó malos gobiernos en el resto del mundo; sería exagerar el impacto negativo de Occidente, exactamente igual que la «carga del hombre blanco» exagera el potencial positivo occidental. Había mucho despotismo y multitud de políticas perversas antes de que Occidente siquiera asomara la cabeza. Tampoco es Occidente la única fuente de conquista imperial: ¿recuerda el lector, por ejemplo, a los aztecas, los musulmanes o los mongoles?

Los colonialistas dejaron tras de sí estados independientes con fronteras arbitrarias que tenían pocas probabilidades de generar una legitimidad popular. A veces esos gobiernos estaban integrados por poco más que un agitador independentista, un ejército y un presupuesto que se nutría de la ayuda exterior. Aunque tenían raíces superficiales, los nuevos estados aportaron beneficios a sus nuevos líderes. Los nuevos gobernantes podían utilizar el ejército colonial heredado para gravar con impuestos elevados los recursos naturales o cualesquiera otras actividades económicas valiosas, y además contaban con toda una tradición de gobierno colonial autocrático y de planificación económica. No es sorprendente, pues, que la mayoría de aquellos nuevos estados no fueran demasiado amigos de las libertades, ni económicas ni políticas.

EL PATROCINIO DE LA AUTOCRACIA AUTÓCTONA

Para empeorar aún más las cosas, la administración colonial había venido a reforzar la autocracia. El método predilecto de administración colonial había sido el «gobierno indirecto», basado en gobernantes autóctonos que actuaban como intermediarios. Mahmood Mamdani, profesor de la Universidad de Columbia, califica este sistema aplicado en África de «despotismo descentralizado». El gobierno indirecto resultaba inevitable, dado que los colonizadores no querían o no podían poner más que a un puñado de europeos a administrar las colonias. Había, pues, suficientes europeos con poder para desmontar las estructuras precoloniales (que estaban muy lejos de ser la tabla rasa que los europeos presuponían), pero no para crear nada parecido a unas instituciones benéficas. Destruir siempre resulta más fácil que construir.

En 1893, la administración pública de la India contaba solo con 898 puestos ocupados por británicos para gobernar un subcontinente de alrededor de 300 millones de habitantes. El resto del personal de dicha administración estaba integrado por 4.849 funcionarios, todos ellos de origen indio. Tras la Rebelión de los cipayos, en 1857, el gobierno incrementó el número de soldados británicos, pero en 1885 solo eran 78.000 (mientras que el número de soldados indios era de 154.000).⁷

Anteriormente, y en alusión a la Compañía de las Indias Orientales del siglo XVIII, Edmund Burke había descrito así la arrogancia con la que los británicos habían arruinado la India: «Unos cuantos jóvenes de orígenes oscuros que tras obtener, por medios que eran incapaces de comprender, un poder del que no veían ni el propósito ni los límites, convulsionaron, subvirtieron y despedazaron [...] las instituciones más antiguas y reverenciadas por los siglos y las naciones».⁸

También en África la proporción de europeos con respecto a la población autóctona era más bien escasa (véase la tabla 6).⁹

TABLA 6. FUNCIONARIOS EUROPEOS Y POBLACIÓN AUTÓCTONA EN ÁFRICA, 1939

Funcionarios europeos

Población autóctona (en millones de habitantes)

Nigeria británica

1.315

20

Congo belga

2.384

     9,4

África Ecuatorial Francesa

   887

     3,2

África Occidental Francesa

3.660

15

Esos pocos blancos no estaban excesivamente cualificados para crear nuevas naciones partiendo de cero y fijaron unos criterios de eficiencia muy bajos, circunstancia mitigada solo por sus constantes fracasos a la hora de cumplirlos. Un profesor belga describió así a los administradores coloniales del Congo: «Demasiado jóvenes e incompetentes; les envían sin conocer la lengua nativa, sin una formación seria, sin un período de prueba, a un lugar remoto donde normalmente están solos. Aislados, indefensos, capaces de abandonar su cuartel general solo con gran dificultad, no viajan lo suficiente por su distrito, no van a conocer las aldeas».¹⁰ (Todo ello me recuerda en cierto modo a mí mismo cuando era un joven funcionario del Banco Mundial.)

Aquellos inmaduros reclutas debían ser «recaudadores de impuestos, redactores de censos, policías, jueces, agrimensores, constructores de carreteras, responsables de servicios sanitarios y sabios consejeros», y todo ello a pesar de que enfermaban con frecuencia. Los ibo de Nigeria aludían burlonamente a los funcionarios de distrito británicos como «aprendices de magistrado», y representaban mascaradas en las que el «Gobierno» era un personaje sin rostro con una hoja de papel en la mano.¹¹

En vista de todas esas limitaciones administrativas, los colonizadores de África solían delegar en los «jefes» para que gobernaran en su nombre. Pero ¿quiénes eran esos «jefes»? Los colonizadores, demostrando un pobre conocimiento de las costumbre locales, no sabían cómo tratar con las numerosas sociedades africanas que no se basaban en una jefatura. La sociedad ibo, de la actual Nigeria, era aestatal, con una autonomía descentralizada para cada aldea. Otros ejemplos eran los agricultores de roza y quema del norte de Uganda y las comunidades de pastores del valle del Rift, en África oriental. Pero los británicos nombraron «jefes» de todos modos, a veces eligiendo al líder de una de las aldeas para que gobernara sobre las demás. En 1930, en Tanganica, los colonizadores adoptaron la norma de que «todo africano pertenecía a una tribu, igual que todo europeo pertenecía a una nación». Los funcionarios decían: «Cada tribu debe ser considerada una unidad distinta [...] cada tribu debe estar bajo la autoridad de un jefe», si bien «la mayoría de los administradores sabían que muchos pueblos no tenían jefes». La anterior práctica alemana en Tanganica también había incluido la invención de jefes. Comprensiblemente disgustados por el hecho de que unos extraños les impusieran sus líderes, los africanos desencadenaron dos rebeliones directamente causadas por el «gobierno indirecto»: la Rebelión Maji Maji en Tanganica y la revuelta contra los «jefes autorizados» (es decir, «autorizados» por los funcionarios coloniales) en el territorio ibo.¹² Las mujeres, que se contaban entre las principales víctimas del nuevo orden, fueron las que encabezaron la segunda revuelta.¹³

Incluso allí donde sí había jefes, estos tenían unos poderes limitados antes de la época colonial. Los akan de Ghana tenían solo una vaga estructura confederal, al igual que los ashanti y los fanti. Los jefes de esas confederaciones tenían poderes limitados, y actuaban siempre de acuerdo con sus consejeros. Un jefe que tomara decisiones por su cuenta podía estar seguro de que acabaría perdiendo el trono. Los colonizadores tomaron las riendas del sistema de gobierno descentralizado de África, pero eliminaron el equilibrio de poderes que incorporaba. La restituida Confederación Ashanti de 1935, bajo el dominio británico, carecía de los consejeros que habían compartido el poder con los jefes en el pasado. Asimismo, la confederación no tardó en abolir las «asociaciones de jóvenes», que representaban otro freno tradicional al poder de los jefes.¹⁴

Un observador europeo en Nigeria señaló: «El jefe es la ley, sometido solo a una autoridad superior, el funcionario blanco establecido en su estado como asesor. El jefe contrata a su propia policía [...] suele ser a la vez fiscal y juez, y utiliza al carcelero para mantener a voluntad a las víctimas en prisión preventiva. Ningún déspota oriental tuvo jamás mayor poder que esos tiranos negros, gracias al apoyo que reciben de unos funcionarios blancos que permanecen silenciosamente en la sombra».¹⁵

Así, en realidad es posible que los europeos no hicieran sino aumentar el despotismo en África. Según el profesor Mamdani, en ninguna parte del continente habían existido las «instituciones judiciales centralizadas con jurisdicción exclusiva sobre una zona» que el colonialismo creó, calificándolas de «consuetudinarias». El gobernador británico de Sudán consideraba que su política de restablecimiento de los «jefes tribales» aspiraba a «poner Sudán a salvo de la autocracia».¹⁶

Los europeos delegaron en los «jefes» la recaudación de los impuestos y la supervisión del trabajo forzado. En virtud del acuerdo de Buganda (1900), los británicos otorgaron al jefe el derecho de establecer y recaudar los impuestos, así como de impartir justicia. El jefe tenía que reclutar a un trabajador por cada tres familias, durante un mes al año, para trabajar en el mantenimiento de las carreteras. En las colonias francesas, por su parte, los deberes del jefe incluían «la recaudación de impuestos, la requisa de mano de obra, el establecimiento de los cultivos obligatorios y la provisión de reclutas militares». En el Congo belga, los jefes debían imponer «los trabajos forzados, los cultivos obligatorios, las levas, el reclutamiento de mano de obra y otras exigencias del Estado».¹⁷ A menudo los jefes se aprovechaban de sus poderes ilimitados para recaudar impuestos adicionales y reclutar mano de obra para sus propios fines. Un misionero de la Tanganica alemana calculaba que la proporción de impuestos recaudados por los jefes con respecto a los que iban destinados a la colonia era de siete a uno. En el norte de Nigeria, lord Frederick Lugard, el artífice británico del gobierno indirecto, trató de poner fin a los abusos pagando un salario a los emires.¹⁸ Sin embargo, al igual que sucedería con las posteriores recomendaciones de los organismos de ayuda de acabar con la corrupción subiéndoles el sueldo a los funcionarios públicos, los salarios no pusieron fin a los abusos. En cualquier caso, no había razón alguna para esperar que lo hicieran a falta de una serie de frenos eficaces a la capacidad de expolio. Los europeos hicieron a sus déspotas responsables no ante sus súbditos, sino ante los propios europeos. En Buganda, la disputa con los europeos por el derecho del kabaka (o «rey») a nombrar a los jefes forzó la renuncia del primer ministro en 1926.

Cuando los franceses conquistaron el reino de Segu, en el actual Malí, en 1890, deportaron a los gobernantes tukolor a Senegal, instauraron a un jefe de la amistosa dinastía bambara, posteriormente cuestionaron su lealtad y lo ejecutaron, y luego nombraron a un bambara rival, antes de acabar aboliendo por completo la institución de la jefatura, todo ello en el plazo de tres años. Tanto los británicos como los franceses se permitían, pues, el lujo de nombrar «al nativo adecuado» para los cargos coloniales.

John Iliffe, profesor de la Universidad de Cambridge, señala en su magnífica historia de África que incluso el sistema franco-belga de «gobierno directo» en África era en realidad un gobierno indirecto. Aunque los franceses y belgas se situaban en la cúspide de la pirámide, nombraban a unos chefs de canton que escogían entre la población local (seleccionados, como de costumbre, por su lealtad a los colonizadores), los cuales, a su vez, delegaban en los jefes de aldea.¹⁹

Pese a la pretensión de los colonizadores de controlar las cosas, siempre había oportunistas que les enredaban fácilmente. En el territorio ibo, los ancianos que colaboraban con los británicos remodelaron el «derecho consuetudinario» en beneficio propio, a menudo a expensas de las mujeres y los jóvenes. No fue casualidad que las mujeres encabezaran la revuelta ibo contra los jefes. Incluso los jefes de distrito europeos que tomaban decisiones directas tenían que contar con empleados e intérpretes autóctonos. En Dahomey, uno de estos últimos estableció su propio tribunal, en el que recibía sobornos para llegar a una decisión antes de plantear el caso ante los administradores coloniales, afirmando que «el hombre blanco se creerá cualquier cosa que diga». En Buganda, los principales aliados de los británicos aprovecharon el acuerdo de 1900 para repartirse las tierras del reino.²⁰ Como los actuales donantes y los imperialistas posmodernos, los colonizadores eran planificadores foráneos que no podían conocer la realidad de la zona. Como sus equivalentes modernos, a menudo los colonizadores desestabilizaron involuntariamente el equilibrio de poderes interno.

Antes de la carrera para repartirse África, en los regímenes coloniales había habido africanos con titulación superior que habían ostentado cierto grado de poder. En 1827 los misioneros fundaron una universidad en Sierra Leona, el Colegio Universitario de Fourah Bay. La población de África occidental enviaba allí a sus hijos, así como a las facultades de derecho londinenses. Muchos de aquellos graduados pasaron a ocupar cargos en las administraciones coloniales, incluidos puestos legislativos en Costa de Oro y Lagos ya en la década de 1850, mientras que en la de 1890 los africanos con titulación superior ostentaban casi la mitad de los altos cargos de ambas colonias. Cuando la empresa colonizadora añadió el territorio interior a lo que hasta entonces habían sido enclaves coloniales costeros, los británicos y los franceses traicionaron a sus aliados africanos. Los colonizadores decidieron entonces que necesitaban a gobernantes tradicionales para conservar los territorios del interior, y despojaron de su poder a los africanos instruidos de la costa. En 1898, sir George Goldie, de la Royal Niger Company, afirmó que el poder debía ser traspasado «de los estratos instruidos a los jefes tradicionales». La frustración de los primeros les llevó a adoptar las ideologías panafricanistas, y más tarde desempeñarían un papel importante en los movimientos de independencia. Como si no hubieran provocado ya suficientes divisiones, los colonialistas dejaron tras de sí un legado de desconfianza entre la clase instruida y los gobernantes tradicionales. (Una rara excepción a esta mala gestión de los gobernantes tradicionales fue Botsuana, donde los británicos dejaron prácticamente intactas las estructuras tradicionales de las tribus tsuana, étnicamente homogéneas; el primer presidente del país, Seretse Khama, se había licenciado en derecho en Gran Bretaña y, al mismo tiempo, era un jefe tradicional.)

Otra consecuencia de favorecer a los gobernantes ancianos tradicionales durante el colonialismo fue la exacerbación del arraigado conflicto generacional entre varones jóvenes y ancianos en África. El profesor Iliffe subraya el hecho de que un tema recurrente en la historia del continente africano había sido la escasez de mano de obra en relación con la abundancia de tierras, lo que llevó a las distintas sociedades a maximizar la fertilidad. Una institución destinada a incrementar la fertilidad era la poligamia, que llevaba a los hombres jóvenes y mayores a competir por las mismas mujeres. El gobierno indirecto desplazó el poder en favor de los autócratas ancianos al eliminar algunas de las restricciones existentes a dicho poder. En el África independiente, parte del conflicto político desembocaría en la revuelta de los varones más jóvenes, que en ocasiones derrotaron a sus contrincantes gracias a su ventaja en el uso de la violencia política.²¹

Algunas colonias fuera de África también emplearon el gobierno indirecto. A comienzos del siglo XIX, los holandeses obligaron a los gobernantes autóctonos de Indonesia a mantener las plantaciones de café y a pagarles un impuesto sobre el café empleando mano de obra forzada.²² En Bengala, los ingleses conservaron a los aristócratas terratenientes, los zamindar, a fin de que recaudaran impuestos para ellos, pagando una cantidad fija por una zona determinada. Incluso nombraron a nuevos zamindar allí donde previamente no existía ninguna aristocracia terrateniente en la que basarse, creando una élite de la nada. Hoy, las regiones antiguamente controladas por los zamindar están peor en muchos de los aspectos del desarrollo que otras partes de la India.²³

En otras zonas del subcontinente los británicos ejercían un gobierno más directo, aunque seguían delegando la recaudación de impuestos en «recaudadores» indios. Un sistema más parecido al gobierno indirecto es el que funcionaba en los más de seiscientos principados de la India, donde los ingleses se atribuían la «supremacía» pero se contentaban con dejar a un representante que asesorara al príncipe.²⁴

BENÉFICO PERO DEMENCIAL

Es habitual atribuir los defectos del colonialismo meramente a la explotación occidental. Los actuales «constructores de naciones» dirían sin duda que son más altruistas que los colonizadores. Sin embargo, durante el colonialismo estuvieron en juego instintos humanitarios similares a los de la actual construcción nacional (al igual que actualmente intervienen también intereses egoístas). Asimismo, los problemas concretos creados por el colonialismo parecen reflejar más la incompetencia de los europeos que su avaricia.

Ciertamente, ha habido un cambio en el curso del tiempo desde la época de la aniquilación de la población autóctona y la esclavización de africanos, entre los siglos XVI y XVIII, hasta los imperios —más benéficos— de los siglos XIX y XX, del mismo modo que la actual construcción nacional resulta más benéfica que el dominio colonial. Kipling escribió el poema «La carga del hombre blanco» en el apogeo de la época imperial, en 1898. Antes de eso, la prohibición británica del tráfico de esclavos, en 1807, inauguró una era imperial más humanitaria. En 1808 la Corona británica aceptó comprar Sierra Leona a la compañía creada anteriormente para gobernar el país, que no había logrado hacer de este un refugio para los esclavos libertos (la mayoría de los cuales murieron). Los ingleses actuaron aquí por razones humanitarias, entre ellas el deseo de disponer de una base para impedir el tráfico de esclavos. En Freetown reasentaban a los esclavos que la marina británica había interceptado en tránsito. Mientras, en la metrópoli, los cristianos hacían donaciones para apoyar los asentamientos de Sierra Leona. Como haría más tarde la ONG Save the Children, la beneficencia estrechó los vínculos de persona a persona; por una donación de cinco libras, los misioneros bautizaban al esclavo liberto correspondiente con el nombre del donante.²⁵

La benevolencia imperial blanca era una importante arma propagandística a la hora de justificar las colonias en la metrópoli. Thomas Macaulay declaró lo siguiente en la Cámara de los Comunes durante el debate sobre la Ley de la India promulgada en 1833: «[La India será] el imperecedero imperio de nuestras artes y nuestra moral, nuestra literatura y nuestras leyes. [...] Veo a las supersticiones sangrientas y degradantes perder poco a poco su poder. [...] Veo la mentalidad pública de la India, esa mentalidad pública que encontramos degradada y afligida por las peores formas de tiranía política y religiosa, expandirse hacia visiones justas y nobles de los fines del gobierno».

Desde un primer momento, los imperialistas tenían ideas que más tarde se convertirían en la «economía del desarrollo». El gobernador general de la India entre 1828 y 1835 aludió a la «mejora» del país, «fundándose la grandeza británica en la felicidad india».²⁶ Un analista británico de la cuestión india coincidió en señalar lo mismo en 1854: «Cuando se considera el contraste entre la influencia de un gobierno cristiano y uno pagano; cuando el conocimiento de la desgracia del pueblo nos fuerza a reflexionar sobre las indescriptibles bendiciones para millones de personas que se derivarían de la extensión del gobierno británico, no es la ambición, sino la benevolencia, la que dicta el deseo para el conjunto del país».²⁷

El economista decimonónico John Stuart Mill consideraba que el Imperio británico proporcionaba algo que hoy nos suena a una especie de mezcla colonial entre el «gran empujón» y el ajuste estructural: «Un mejor gobierno: una seguridad más completa de la propiedad; impuestos moderados; una tenencia de la tierra [...] más permanente [...] la introducción de artes extranjeras [...] y la introducción de capital extranjero, lo que hace que el incremento de la producción ya no dependa exclusivamente de la frugalidad o la previsión de los propios habitantes».²⁸ Rechazando las críticas de que los capitalistas de Manchester eran quienes dictaban la política imperial, lord Palmerston dijo en 1863: «La India era gobernada por la India [...] y no por la gente de Manchester».²⁹

En el subcontinente, entre 1891 y 1938 los ingleses duplicaron las zonas de regadío, introdujeron un sistema de correos y telégrafos, y construyeron 65.000 kilómetros de vías férreas.³⁰ El ferrocarril había formado parte del «plan de desarrollo» de la India desde la década de 1820, como la clave para «abrir» el país al comercio.³¹ En 1853, el funcionario público indio Charles Trevelyan afirmó ante una comisión de los Comunes que los ferrocarriles serían «los mayores misioneros de todos».³² Sin embargo, no es que aquellos esfuerzos de desarrollo resultaran más fructíferos que la ayuda internacional o la construcción nacional actuales; entre 1820 y 1870 la renta per cápita de la India no aumentó en absoluto, entre 1870 y 1913 lo hizo solo a un ritmo del 0,5 por ciento anual, y entre 1913 y la independencia del país, en 1947, volvió a estancarse de nuevo.³³

En el imperio estadounidense en las Filipinas, los maestros norteamericanos y sus sucesores filipinos impartieron cuando menos una educación básica, aumentando el nivel de alfabetización y haciendo del inglés la lingua franca del archipiélago, étnicamente fragmentado. Asimismo, los norteamericanos aportaron presas y canalizaciones de regadío, minas y concesiones madereras, carreteras, ferrocarriles y puertos, reformas jurídicas, un sistema tributario y una reforma monetaria. Casi lograron erradicar el cólera enseñando a los filipinos a hervir el agua, redujeron la malaria controlando los mosquitos y frenaron la viruela mediante la vacunación obligatoria. Asimismo fomentaron el aumento de la producción de caucho, cáñamo, azúcar, tabaco y madera.

Los imperialistas también construyeron ferrocarriles en todo el continente africano, utilizando para ello dinero público debido a la falta de intereses privados (salvo en el Congo belga). En 1883 los franceses construyeron el primer ferrocarril de Senegal. Posteriores líneas férreas en el África Occidental Francesa unirían las plantaciones del interior con los puertos costeros. Las minas de cobre del Congo belga empezaron a enviar mineral hacia el sur a partir de 1910, lo que representó un acicate para enlazar la red ferroviaria con la que partía de Sudáfrica. El planificador imperial británico Cecil Rhodes calificó al ferrocarril y el telégrafo de «las claves del continente».³⁴ Los ferrocarriles redujeron hasta en un 90 por ciento los costes de la antigua maldición que representaba el transporte de largo recorrido en África.³⁵ La llegada de las carreteras, en el siglo XX, vendría a reducir en un porcentaje similar los costes del transporte desde las granjas hasta las terminales ferroviarias.³⁶

Entre otras acciones benevolentes, en 1923 el ministro de Colonias francés Albert Sarraut puso en marcha un programa para mejorar la higiene general y la asistencia médica en las colonias africanas, que incluía clínicas, centros de formación, maternidades y ambulancias. Aspiraba a conseguir que el segmento más necesitado de la población, que vivía en los rincones más remotos de la selva, pudiera acceder a la atención médica. Entre otros programas de la misma época se incluían «granjas piloto» destinadas a difundir los conocimientos agrarios.

En la primera mitad del siglo XX, la medicina europea hizo grandes progresos en la lucha contra la viruela y la enfermedad del sueño. Las maternidades coloniales contribuyeron también a que se produjera un descenso de la mortalidad infantil. El resultado final fue que en el África colonial, durante el siglo XX, las tasas de mortalidad bajaron al tiempo que aumentaba la población.

Los colonizadores obtuvieron resultados mucho más desiguales a la hora de proporcionar una educación pública, de la que existía una fuerte demanda por parte de unos africanos ansiosos de prosperar. En el período 1949-1950, un 33 por ciento de los niños asistían a la escuela primaria en el Congo belga, un 26 por ciento en Kenia, un 16 por ciento en Nigeria y solo un 6 por ciento en el África Occidental Francesa. La enseñanza secundaria estaba aún mucho peor, con una tasa de matriculación de jóvenes africanos que en 1950 era solo del 1-2 por ciento.³⁷

Las plantaciones de coco y de café se afianzaron bajo el gobierno de los colonizadores ingleses y franceses en África, y proporcionaron beneficios a la población local. Los ferrocarriles (y más tarde las carreteras) de los colonizadores facilitaron el acceso de los cultivadores de coco y café al mercado mundial.³⁸ En Ghana, el cultivo del coco espoleó el crecimiento per cápita incluso un poco más rápidamente que en la India británica: un 1,3 por ciento anual entre 1870 y 1913.³⁹

Sin embargo, aun con la mejor de las motivaciones, los funcionarios coloniales experimentaron los mismos problemas que actualmente caracterizan la «carga del hombre blanco»: unos burócratas con demasiada confianza en sí mismos, una planificación coercitiva «desde arriba», un conocimiento errático de las instituciones locales y una escasa retroalimentación por parte de la población local sobre la que se actuaba. Al amparo de la teoría de que «los blancos saben más», los colonialistas impusieron pautas de desarrollo a la población local en lugar de respetar sus preferencias económicas. En 1925, un directivo colonial británico en Uganda señaló: «Ha de informarse a los nativos de que tienen tres opciones: algodón, trabajo para el gobierno, trabajo para los dueños de plantaciones. [...] No se puede permitir que estén sin hacer nada». También había trabajo obligatorio en el cultivo del algodón en el Congo, Nyasalandia, Tanganica y el Alto Volta.

Quizá la fuerza fuera necesaria, ya que los nativos, mientras estaban «sin hacer nada», preferían cultivar productos comestibles de mayor rendimiento como el mijo. A menudo la obsesión por el algodón desplazó aquellos otros cultivos comestibles de alto rendimiento.⁴⁰

Los británicos practicaron una política similar en Sierra Leona, donde fijaron un impuesto sobre las chozas en un intento de espolear la producción de cultivos comerciales como la palma aceitera. Un comisario de distrito dijo que el impuesto era necesario para que los nativos «se despierten de su apatía e indolencia y entren más en contacto con las influencias civilizadoras». Cuando los nativos se resistieron a que se les cobraran impuestos por sus propios bienes, los soldados británicos, asistidos por tropas autóctonas, mataron a los rebeldes.⁴¹

La siguiente idea brillante de los funcionarios coloniales británicos en Sierra Leona fue introducir el algodón de fibra larga para reemplazar al de fibra corta que ya cultivaban los campesinos locales. Los resultados fueron desastrosos, ya que las fuertes lluvias erosionaron los campos de algodón de fibra larga. Los campesinos locales no habían escogido sus métodos por casualidad; la alternancia del algodón de fibra corta con cultivos comestibles controlaba la erosión del terreno, contenía la proliferación de plagas y preservaba la seguridad de las cosechas. Además, el algodón de fibra corta resultaba adecuado para la confección de ropa.

Los funcionarios británicos introdujeron también en Sierra Leona el arroz de regadío, cuyo rendimiento declinó con rapidez debido a la acidez y la salinidad ocasionadas por el propio regadío. Los campesinos locales obtenían ya altos rendimientos del arroz cultivado en manglares. Sin convencerse todavía de su falibilidad, en la década de 1950 los ingleses introdujeron asimismo tractores en el país. El uso de tractores jamás llegó a ser rentable, lo cual no resulta sorprendente habida cuenta de que comportaba desatender el imperativo de economizar sacando partido de una mano de obra abundante. Las granjas que utilizaban tractores producían el 4 por ciento del arroz de Sierra Leona, mientras que se llevaban el 80 por ciento del gasto del Departamento de Agricultura colonial.

En el valle del Shire, en Malaui, entre 1940 y 1960 los funcionarios británicos trataron de enseñar a cultivar a los campesinos. Les ofrecieron la solución habitual de acaballonar para combatir la erosión del suelo, y no fueron capaces de entender por qué los campesinos del país se resistían a emplear la infalible técnica de los agricultores ingleses. Por desgracia, acaballonar en los suelos arenosos del valle del Shire aumentaba la erosión durante la estación lluviosa, además de exponer las raíces de las plantas a los ataques de la hormiga blanca durante la estación seca.⁴²

Una famosa empresa colonial fue el Proyecto del Cacahuete de Tanganica de la década de 1940. Una filial de Unilever, que fabricaba jabón a partir de aceites vegetales, sugirió que se cultivaran cacahuetes en Tanzania cuando en Gran Bretaña hubiera escasez de aceite para cocinar y otros alimentos. Sin embargo, la filial de Unilever no creía que una empresa privada pudiera gestionar tan ambicioso proyecto. El ministro de Abastecimientos laborista de la Inglaterra de la posguerra, John Strachey, hizo suya la idea. El gobierno creó entonces una empresa pública y puso al general de división Desmond Harrison al frente de lo que concebía como una operación militar. El general de división Harrison estableció su cuartel general en Kongwa, una zona de escasas precipitaciones. El explorador Henry Stanley la había descrito como «una interminable jungla de espinos». Limpiar la jungla requirió formar equipos de dos bulldozers unidos por cadenas de anclas navales (que tardaron lo suyo en llegar debido a que en Gran Bretaña el funcionario de turno creyó que la orden de enviar anclas de barco al interior de Tanzania era una broma). Aquel inexplorado territorio albergaba una especie de abeja tan peligrosa que varios operarios de los bulldozers acabaron en el hospital. Aun así, el trabajo de los bulldozers dejó intactas las raíces, tan fuertes que desgastaban el material utilizado para cortarlas. Al final, de las 1.320.000 hectáreas previstas solo se desbrozaron unas 40.000.

Pese a ello, el proyecto continuó. El cacahuete, plantado en la estación húmeda, estaba duro como el cemento cuando llegaba la época de la cosecha, en la estación seca. Dado que la planta crece bajo tierra, aquello representaba un verdadero problema. La empresa había adquirido cuatro mil toneladas de cacahuetes para utilizarlos como semillas; una vez transcurridas dos estaciones, se habían producido dos mil toneladas. Ante la realidad de una empresa pública que había convertido cuatro mil toneladas de cacahuetes en solo dos mil toneladas, el gobierno británico finalmente suspendió el proyecto.⁴³

A pesar de (o gracias a) esos esfuerzos heroicos, el crecimiento del continente africano bajo los imperialistas fue más bien modesto: un 0,6 por ciento anual entre 1870 y 1913, y luego un 0,9 por ciento anual entre 1913 y 1950.⁴⁴ Al observar en conjunto los casos de África, la India y otras colonias asiáticas aparte de la India, vemos que durante el período colonial la brecha que separaba a Europa de sus colonias no hizo sino aumentar (figura 27). Tras la independencia, África siguió quedando cada vez más rezagada con respecto a Europa, aunque la India y otras colonias asiáticas no se quedaron atrás respecto del ritmo de crecimiento europeo. Resulta difícil ver ningún efecto conjunto positivo del dominio colonial en comparación con los estados independientes.⁴⁵

LOS BENEFICIOS DE NO SER COLONIZADO

Resulta asimismo interesante el hecho de que los éxitos más notorios de Asia oriental —China, Japón, Corea, Taiwan y Tailandia— se dieran en países que jamás fueron totalmente colonizados por los europeos. Por el contrario, la principal decepción de Asia oriental, Filipinas, fue colonizada primero por España y después por Estados Unidos.

Las pocas zonas del mundo que no fueron oficialmente colonizadas por los europeos proporcionan una interesante hipótesis, aunque imperfecta, de lo que habría ocurrido de no haber existido la «carga del hombre blanco». Resultan imperfectos como banco de pruebas del colonialismo porque esas zonas no fueron elegidas al azar; estaban destinadas a correr esa suerte a causa de diversos factores que habían influido en su evolución social. Por otra parte, hubo cierto grado de control europeo sobre algunos de aquellos territorios, como los tristemente célebres enclaves europeos en China. Asimismo, Corea y Taiwan fueron colonias de Japón durante parte del siglo XX.

Comparo aquí los países que no fueron colonias con las colonias europeas en las que no hubo un asentamiento de europeos. Las colonias con asentamiento de europeos constituyen un caso especial, que ya he tratado en un capítulo anterior. Las colonias sin asentamiento representan un experimento más natural de intervención europea desde lejos. Los países que no fueron colonias experimentaron un crecimiento más rápido en la enseñanza secundaria durante el período 1960-2001. Entre 1950 y 2001, el crecimiento per cápita fue 1,7 puntos porcentuales superior en los países que no fueron colonias que en las colonias sin asentamiento, lo que representa una diferencia enorme para un período de 51 años. En 2001, la renta era 2,4 veces superior en los países que no fueron colonias que en las antiguas colonias sin asentamiento.

Louis Putterman, un economista de la Universidad Brown, sostiene que el hecho de contar con una larga historia de existencia como Estado (algo que en muchos casos evitó la colonización) resultó favorable a la hora de aprovechar las oportunidades económicas en la posguerra, y esa podría ser la razón de los diferentes resultados de los países que no fueron colonias en comparación con las colonias. Los estados formados de una manera natural crecieron más que las artificiales creaciones coloniales.

La diferencia de renta per cápita en 2001 oculta una acentuada divergencia entre los resultados obtenidos por los países que no fueron colonias. China, Japón, Corea del Sur y Taiwan experimentaron un incremento espectacular de la renta, Tailandia y Turquía disfrutaron de un crecimiento solo un poco menos impresionante, e Irán y Arabia Saudí se encontraron con unos ingresos inesperados gracias al petróleo. En cambio, la estrategia de desarrollo estalinista de Corea del Norte produjo un resultado muy distinto al de la vía de desarrollo de sus antiguos compatriotas de Corea del Sur. El caso de Afganistán fue un desastre de luchas tribales, comunismo e intervención extranjera. Tampoco Bután, Etiopía y Nepal podrían citarse como ejemplos de los beneficios de haber escapado al control europeo. Jamás sabremos que le habría ocurrido al Tíbet si China no se lo hubiera anexionado en 1951. En suma, pues, la ausencia de la «carga del hombre blanco» no garantizó el paraíso. Simplemente produjo mejores resultados, por término medio, que el colonialismo (y esos mejores resultados son estadísticamente distinguibles de los de las colonias, pese a la gran disparidad de los resultados de los países no colonizados).

La autosuficiencia nacional no siempre funciona, ya que a escala local pueden producirse milagros pero también desastres. Los milagros económicos son poco comunes en cualesquiera circunstancias, pero parecen darse con mayor probabilidad en los países que no fueron colonias que en las colonias. En consecuencia, los grandes éxitos de los últimos cuatro decenios incluyen una preponderancia de lugares jamás colonizados por los europeos, lo cual ciertamente nos dice algo sobre los beneficios de haber escapado a la «carga del hombre blanco».

Para ilustrar algunos de los problemas que los colonialistas y los constructores de naciones dejaron tras de sí, además de ver cómo encajaron estos con las posteriores intervenciones occidentales, analizaré un caso concreto.

EL MÁS MALTRATADO, Y DURANTE MÁS TIEMPO

En 1483, Diogo Cão, un capitán de barco portugués que navegaba por África central, se encontró con un río. Al preguntar a los lugareños por su nombre, le dijeron que se llamaba Nzere, «el río que se traga a todos los demás». Él europeizó el nombre llamándolo Zaire, que más tarde Mobutu tomaría como la «auténtica» denominación del desafortunado país que habían fundado los portugueses.

Cão estaba más interesado en los beneficios que en la nomenclatura. Entabló relaciones con el rey local del poderoso reino de Kongo, Nzinga Mbemba, al que bautizó como Alfonso I. El pueblo kongo (también conocido como bakongo) trabajaba el hierro y el cobre, tejía, elaboraba cerámica y tallaba madera y marfil. Asimismo, los kongo tenían esclavos, lo cual, a diferencia de su poligamia, no molestó en absoluto a los sacerdotes portugueses. Los portugueses no tardaron en intercambiar armas de fuego y artículos de lujo por los esclavos y el marfil bakongos. La demanda portuguesa de esclavos era tan insaciable que los kongo empezaron a hacer incursiones entre los pueblos vecinos, los cuales les pagaron con la misma moneda. La guerra desencadenada por las incursiones esclavistas debilitó el reino, pero este logró sobrevivir hasta finales del siglo XIX, cuando llegaron los belgas.⁴⁶ Los portugueses (a los que más tarde se unirían los esclavistas holandeses, franceses e ingleses) establecieron puertos dedicados al comercio de esclavos en Boma, a orillas del río Zaire (también llamado Congo), y en Luanda; vendían cargamentos de esclavos (incluidos muchos bakongo) para las plantaciones de azúcar de Brasil y el Caribe.

Son bien conocidos los abusos cometidos en el Congo por el rey belga Leopoldo entre 1877 y 1908 (véase el gran libro de Adam Hochschild El fantasma del rey Leopoldo). El monarca afirmó que su objetivo para el Estado Libre del Congo era «llevar la civilización a la única parte de este planeta donde no ha penetrado, a fin de atravesar la penumbra que rodea a poblaciones enteras [...] una cruzada digna de esta era de progreso».⁴⁷ Impresionadas por sus ideales, las potencias europeas le cedieron el Congo en la Conferencia de Berlín. Las fronteras trazadas por entonces pusieron de manifiesto su habitual arbitrariedad. Así, por ejemplo, dividieron a los tutsis entre el Congo belga y el África Oriental Alemana, una zona que incluía lo que más tarde se convertiría en Ruanda y Burundi. Un siglo después, ello tendría consecuencias funestas.

Los belgas exacerbaron las tensiones étnicas. A cada individuo se le asignaba una etiqueta tribal que constaba en su salvoconducto, endureciendo de ese modo unas identidades tribales que hasta entonces habían resultado bastante fluidas.⁴⁸ Algunos grupos étnicos opusieron resistencia a los que percibían como los favoritos de los belgas. Los kongo de Leopoldville formaron una Alianza de los Bakongo (ABAKO) para proteger sus intereses frente a los inmigrantes de habla lingala que llegaban a Leopoldville río abajo.⁴⁹

Sin embargo, los belgas no fueron tan meticulosos a la hora de preparar el Congo para la independencia. Ni siquiera consideraron esa posibilidad hasta 1956, cuando el profesor de derecho belga A. A. J. van Bilsen publicó un «plan a treinta años vista» para entregar el Congo a los congoleños.⁵⁰ La ABAKO y su líder, Joseph Kasavubu, que no estaban dispuestos a esperar durante tanto tiempo, exigieron la independencia ese mismo año. Finalmente Bélgica permitió la celebración de elecciones en 1957, pero solo de ámbito local, lo que se tradujo en que la mayoría de los partidos políticos se constituyeran en función de criterios étnicos y regionales. La ABAKO obtuvo 133 de los 170 escaños municipales de Leopoldville, mientras que otros partidos de carácter étnico ganaron en otras partes.⁵¹

El 4 de enero de 1959 las tropas belgas dispersaron por la fuerza un mitin político de la ABAKO. Hubo disturbios, en los que miles de personas irrumpieron en las tiendas de los europeos y las saquearon. Finalmente los belgas, asustados, se apresuraron a reconvertir el plan a treinta años vista en otro a seis meses vista. El Congo sería independiente el 30 de junio de 1960.

En aquella época había una escasez de líderes cualificados. En 1960 solo había diecisiete congoleños con título universitario. Joseph Kasavubu contaba con un fuerte respaldo político en Leopoldville y el bajo Congo. Su principal contendiente, Patrice Lumumba, había abandonado los estudios en la secundaria, había trabajado como vendedor de cerveza y empleado de correos, y la principal cualificación que poseía era su oratoria.⁵²

Sobrevino el caos. En cuestión de días, la Force Publique se amotinó contra sus oficiales belgas, que se apresuraron a abandonar el país en el primer avión. Y lo mismo hicieron numerosos civiles belgas después de que los amotinados empezaran a golpear y violar a la población blanca. El nuevo gobierno fue una incómoda coalición, con Kasavubu como presidente y Lumumba como primer ministro. Mientras buscaba a gente para llenar los puestos vacantes en la Force Publique, Lumumba dio con un oscuro suboficial llamado Joseph-Désiré Mobutu (quien, como Lumumba, no había llegado a terminar la enseñanza secundaria).⁵³

Desesperado por mantener unido el país cuando las provincias de Kasai y Katanga anunciaron su secesión, Lumumba intentó encontrar aliados extranjeros. Los agentes soviéticos y estadounidenses destacados en Leopoldville conspiraban para atraer al Congo hacia sus respectivos bandos. Llegaron tropas de las Naciones Unidas, pero no tenían instrucciones de intervenir en los conflictos internos congoleños. Insatisfecho con lo que le ofrecían Estados Unidos y la ONU, Lumumba solicitó el apoyo soviético para sofocar la rebelión de Katanga. A Kasavubu y Mobutu aquello no les hizo gracia, como tampoco se la hizo a la paranoica CIA. En septiembre de 1960 Kasavubu anunció en la radio que había destituido a Lumumba, mientras este anunciaba en otra emisora que había hecho lo propio con Kasavubu. Mobutu organizó un breve golpe de Estado, y más tarde metió a Lumumba en un avión con destino a Katanga, donde sus agentes le golpearon y finalmente lo asesinaron. Al parecer las maquinaciones de la CIA tuvieron algo que ver con aquellos hechos.

De 1961 a 1965 otros extraños giros vendrían a caracterizar la política congoleña. En la zona oriental del Congo, la antigua patria de Lumumba, estalló una revuelta marxista, que llegó a intrigar lo suficiente a la Internacional Marxista como para merecer una visita del Che Guevara, quien expresaría su disgusto por las escasas dotes militares y la afición a las mujeres y al alcohol de uno de los jóvenes líderes marxistas, llamado Laurent Kabila.⁵⁴ En 1965 la política congoleña estaba empantanada en cuestiones étnicas y regionales. Mobutu organizó otro golpe, esta vez definitivo. Kabila se retiró a un miniestado marxista al oeste del lago Tanganica, financiado por las minas de oro y el marfil, y secuestró, para luego pedir un rescate por ellos, a cuatro occidentales que estudiaban en el centro de investigación de primates de la naturalista Jane Goodall en Tanzania.⁵⁵

Para tratar de compensar su mala gestión económica, a Mobutu se le ocurrió cambiar el nombre del país por el de Zaire, la incorrecta interpretación portuguesa del río Nzere (o Congo). Surgió una solitaria oposición democrática, dirigida por el valeroso Étienne Tshisekedi, que durante los siguientes decenios habría de sufrir múltiples detenciones, torturas y prohibiciones a manos de Mobutu.

No hace falta decir mucho más sobre la notoria expoliación a la que Mobutu sometió a los recursos naturales del Congo ni sobre su habilidad para atraerse la ayuda de los donantes occidentales, que le permitió comprar a los potenciales opositores y financiarse varios chalets en la Riviera. Al final fue necesaria una rebelión armada instigada por Uganda y Ruanda para echar a Mobutu, en 1997. Ruanda trataba de derrotar a la Interahamwe —la milicia hutu que llevó a cabo el genocidio que acabó con la vida de 800.000 tutsis en Ruanda en 1994—, que se había refugiado en el Congo. Los ruandeses tenían aliados locales, puesto que en el Congo oriental residían numerosos tutsis.⁵⁶

Desgraciadamente para los congoleños, el presidente ugandés, Yoweri Museveni, había sido compañero en la Universidad de Dar es-Salaam de Laurent Kabila, el disoluto rebelde que tan activo se había mostrado tres decenios antes.⁵⁷ Museveni y el presidente de Ruanda, Paul Kagame (otro amigo del encantador Kabila), decidieron nombrarlo nuevo presidente, a pesar de que apenas había participado, si es que había desempeñado papel alguno, en la rebelión que había derrocado a Mobutu. Kabila no resultó ser precisamente una especie de George Washington congoleño. Sus maneras autocráticas (no tardó mucho en prohibir el partido de Étienne Tshisekedi) y su fracaso a la hora de controlar la milicia Interahamwe le distanciaron incluso de sus patrocinadores extranjeros. Uganda y Ruanda desencadenaron, pues, una segunda rebelión, que a la larga llegaría a implicar a seis estados vecinos que apoyaban o se oponían al gobierno de Kabila. Las fuerzas extranjeras, así como un auténtico popurrí de bandas militares locales, saquearon aún más los recursos minerales del Congo (ahora llamado República Democrática del Congo, RDC). Se calcula que entre agosto de 1998 y noviembre de 2002 murieron 3,3 millones de congoleños a consecuencia de la guerra, haciendo de este el conflicto más mortífero del mundo desde la Segunda Guerra Mundial.⁵⁸

En 2001 unos desconocidos asesinaron a Kabila. Su sucesor, aupado al poder a toda prisa, fue Joseph Kabila, de treinta y dos años, hijo del incompetente autócrata. Joseph no demostró ser más demócrata que su padre (también prohibió el partido de Étienne Tshisekedi),⁵⁹ pero sí resultó ser mucho mejor en sus relaciones con los donantes internacionales y los invasores extranjeros. Un acuerdo de paz unió a toda una serie de rebeldes y caudillos militares en un gobierno de coalición al mando de Kabila, que la comunidad internacional, cada vez más esperanzada, consideró un gobierno de unidad nacional. Se volvió a abrir la espita de la ayuda internacional y llegaron tropas de las Naciones Unidas, lo cual inauguró una nueva experiencia, casi colonial, para la RDC. A partir de 2001, la estrategia del Banco Mundial consistió en «promover “logros rápidos” para reforzar al entonces reciente gobierno».⁶⁰ Aun así, en ningún momento explicó por qué quería para el pueblo congoleño un gobierno formado por actores políticos que solo habían demostrado una destreza excepcional en el uso de la violencia.

Hoy, la renta del congoleño medio asciende a unos 22 céntimos de euro al día. El Banco Mundial ha prestado 1.500 millones de dólares al «gobierno» del Congo desde el año 2001. No está claro qué beneficios ha aportado ese dinero al pueblo congoleño cuando ha sido canalizado a través de caudillos militares y autócratas. Hasta 3,4 millones de congoleños son todavía refugiados.⁶¹ Después de cinco siglos de intervención europea, la RDC sigue ostentando el récord del peor y más largo desgobierno del mundo.

Hay que admitir que muchos de los problemas surgidos desde la independencia son de origen local. No puedo asegurar que la RDC sería un lugar próspero si los europeos jamás se hubieran presentado. Pero tras cinco siglos de violencia, esclavitud, paternalismo, colonialismo y explotación europeos, así como de una ayuda destinada a sostener a malos gobernantes a partir de la independencia, la RDC constituye un ejemplo extremo de por qué las sucesivas intervenciones de Occidente en forma de explotación, colonización, ayuda internacional y construcción nacional no han dado ningún fruto.

EL PERJUICIO BLANCO

Si el lector creía que la colonización europea fue mala, lo cierto es que la descolonización no fue mucho mejor. Los planificadores concibieron la descolonización como un programa intensivo de carácter utópico para crear naciones de la noche a la mañana. Los descolonizadores europeos decidieron «desde arriba» las fronteras de los descolonizados, y lo hicieron sin tener apenas en cuenta los deseos de la población local, normalmente limitándose a mantener las fronteras coloniales incluso en los casos en que eran de invención muy reciente, o haciendo que los funcionarios trazaran una línea de separación. He aquí algo que los actuales constructores de naciones podrían aprender de sus predecesores coloniales; una vez que uno se ha metido en el berenjenal, resulta muy difícil salir de él de manera constructiva.

Occidente decidió qué era una nación y trazó las fronteras de los nuevos países. Decidió qué pueblos tendrían su propia nación y cuáles no; los resultados han sido tan nefastos como en todos los demás planes que Occidente ha ideado «desde arriba» para el resto del mundo. Así, Occidente impuso su mapa del mundo sobre un mosaico de miles de grupos lingüísticos, credos religiosos, tribus y mezclas raciales. Los torcidos paralelogramos de los occidentales no otorgaron ninguna nación a algunas nacionalidades étnicas existentes (como, por ejemplo, los kurdos), al tiempo que creaban otras (como los iraquíes) donde previamente no habían existido.

Las «naciones» resultantes iniciaron su malhadada andadura lastradas por agravios étnicos y nacionalistas. Las naciones cuyo territorio se lo disputan distintos grupos son como los terratenientes cuyos derechos de propiedad son precarios; el terrateniente tenderá a minimizar los esfuerzos dedicados a invertir en la fertilidad del suelo o en la construcción de una bonita casa para dedicarse, en cambio, a litigar y defender a capa y espada su propiedad. Las naciones con fronteras precarias padecerán un mayor número de guerras civiles y con otros países. Dedicarán más esfuerzos a la defensa y menos a investigar el potencial productivo del país. Los gángsteres explotarán los odios étnicos en beneficio propio.

Como dijo George Bernard Shaw: «Una nación saludable no es consciente de su nacionalidad tal como un hombre sano no lo es de sus huesos. Pero si quebrantas la nacionalidad de una nación, esta no pensará en otra cosa que en recuperarla. No escuchará a ningún reformador, a ningún filósofo, a ningún predicador hasta que se garantice su demanda de nacionalidad. No atenderá a ningún negocio, por muy vital que sea, salvo el de la unificación y la liberación».⁶²

Esto no equivale a decir que todos los conflictos nacionalistas y étnicos haya que atribuirlos a Occidente. Fuera como fuese que los occidentales hubieran trazado el mapa, habría surgido algún conflicto. Ninguna cartografía occidental habría llevado a la utopía.

Sin embargo, Occidente tiene mucho de lo que responder. Como se señala en la maravillosa historia de Oriente Próximo tras la Primera Guerra Mundial A Peace to End All Peace, de David Fromkin, las palabras de Woodrow Wilson sobre lo que no debería ocurrir durante el trazado por parte de Occidente de las fronteras del resto del mundo constituirían una excelente predicción de lo que en realidad sí que ocurriría. Dijo Wilson «que no hay que intercambiar a pueblos y provincias entre una soberanía y otra como si fueran mercancías o peones en un juego», y, desde luego, «no sobre la base del interés material o la ventaja de cualquier otra nación o pueblo [...] en aras de su influencia o dominio exterior». Pero Occidente intercambió a pueblos y provincias como si fueran peones en un juego, y lo hizo en aras de su influencia o dominio exterior. Dividió territorios para obtener ganancias a corto plazo, sin pensar apenas en las consecuencias a largo plazo para las personas que allí vivían. Aun después de la descolonización, Occidente jugó con los pueblos como si fueran piezas de ajedrez en aras de sus objetivos en materia de seguridad, frustrando el derecho de dichos pueblos a elegir su propio destino.

Las crisis políticas que hoy en día ocupan los titulares, como el conflicto palestino-israelí, la guerra de Irak, la disputa de Cachemira, la denominada «guerra contra el terrorismo» y las brutales guerras civiles que asolan África, hunden en parte sus raíces en el hecho de que en el pasado Occidente hubiera tratado a los pueblos como «peones en un juego». Si profundizamos en lo que hay detrás de un titular actual, a menudo encontraremos las maquinaciones de algún planificador colonial olvidado hace ya mucho tiempo.

Hay tres maneras distintas en que este perjuicio occidental contribuyó a los actuales agravios que afligen al resto del mundo. En primer lugar, Occidente otorgó a un grupo un territorio que otro grupo ya creía poseer. En segundo lugar, Occidente trazó líneas fronterizas que dividían a un grupo étnico en dos o más partes a través de varias naciones, frustrando las ambiciones nacionalistas de ese grupo y creando problemas de minorías étnicas en las dos o más naciones resultantes. En tercer lugar, Occidente combinó en una sola nación a dos o más grupos que eran enemigos históricos.

Alberto Alesina y Janina Matuszeski, de la Universidad de Harvard, y yo mismo hemos analizado estadísticamente si a los países con fronteras artificiales les ha ido peor en el ámbito del desarrollo económico.⁶³ Contamos con dos indicadores del perjuicio colonial en la formación de los países. El primero es el porcentaje de la población perteneciente a grupos étnicos que las fronteras separaron en países adyacentes. Ese porcentaje de partición muestra una fuerte correlación con la heterogeneidad étnica de la población, que anteriores estudios han identificado como otro factor determinante del subdesarrollo. Esto resulta perfectamente verosímil, dado que, cuanto más heterogénea es la población, más probable es que las fronteras arbitrarias dividan a un mayor número de grupos étnicos. Para asegurarnos de que el porcentaje de pueblos divididos no fuera un mero reflejo de la heterogeneidad étnica, controlamos por separado dicha heterogeneidad. Hoy, a las antiguas colonias con un elevado porcentaje de pueblos divididos les va peor en cuanto a democracia (véase la figura 29 a modo de ilustración), oferta de servicios públicos, solidez del Estado de derecho y corrupción. A los países muy divididos les va peor en cuanto a mortalidad infantil, analfabetismo y determinados servicios públicos concretos, como la inmunización contra el sarampión, la inmunización mediante la vacuna trivalente (difteria, tétanos y tos ferina) y el suministro de agua potable.

Nuestro segundo indicador de las fronteras artificiales resulta más exótico, si no disparatado. Dimos por buena la hipótesis de que las naciones «naturales» determinarían sus fronteras por medio de algún complejo proceso orgánico, basado, de nuevo, en factores tales como la difusión de una cultura unificadora o la localización de los grupos étnicos. Por su parte, lo más probable es que los burócratas coloniales se limitaran a trazar líneas rectas en un mapa, prescindiendo de las realidades existentes sobre el terreno. Así pues, estudiamos una forma de calcular matemáticamente lo onduladas o lo rectas que son las fronteras de todos los países del mundo, y encontramos que existía una correlación estadística entre las fronteras artificialmente rectas y un menor grado de democratización, una tasa más elevada de mortalidad infantil, más analfabetismo, una menor tasa de vacunación infantil y un menor acceso al agua potable, todo ello medido en la actualidad. La recta mano del cartógrafo colonizador resulta perfectamente discernible en el nivel de desarrollo muchos decenios después.

DE SIR MARK SYKES A LA GUERRA CONTRA EL TERRORISMO

Cuando hoy en día muchas personas en todo el mundo culpan a los estadounidenses de todo lo que va mal, resulta un tanto instructivo regresar a una época en la que todo era culpa de los británicos. ¡Ojalá que estos no hubieran prometido el mismo trozo de tierra —Palestina, ¿cuál si no?— a tres grupos distintos!

La historia empieza con un jeque árabe y un diplomático británico. El árabe era el emir Husein ibn Ali al-Hashimi, jerife de La Meca y de Medina. Los orígenes de la dinastía hachemí de Husein se remontaban al propio Profeta, pero apenas disfrutaba de la lealtad del mundo árabe en su conjunto. Durante la Primera Guerra Mundial, en la que Gran Bretaña y el Imperio otomano (en el que habitaban los árabes) luchaban en bandos opuestos, el jerife Husein temía que los otomanos tuvieran la intención de derrocarle. En 1915 se puso en contacto con los británicos en El Cairo y se ofreció a cambiar de bando. La guerra de los ingleses contra los otomanos en Oriente Próximo no estaba yendo bien, de modo que a los primeros les tentó la propuesta. Husein les ofreció una revuelta árabe contra los otomanos, mencionando sus contactos con sociedades secretas rebeldes en Damasco. Sin embargo, la propuesta tenía truco, ya que el árabe no quería reemplazar un amo imperial por otro. Por tanto, Husein les dijo a los ingleses que debían prometer la independencia a los árabes después de la guerra (asumiendo implícitamente que él sería su nuevo líder).

El mensaje de Husein provocó desconcierto en El Cairo. El comisario británico en Egipto, sir Henry McMahon, contactó con Londres para pedir instrucciones. Los británicos enviaron entonces a un diplomático neófito, sir Mark Sykes, para que supervisara las negociaciones. Sir Mark decidió aceptar las condiciones de Husein, aunque con una salvedad. Por indicación de Sykes, el 24 de octubre de 1915 McMahon envió una carta a Husein prometiéndole «reconocer y apoyar la independencia de los árabes en todas las regiones dentro de los límites reivindicados por el jerife [a saber, el rectángulo árabe que incluía Siria, Arabia y Mesopotamia], con la excepción de las partes de Siria que quedan al oeste de los distritos de Damasco, Homs, Hama y Alepo».⁶⁴ Los franceses consideraban que el oeste de Siria —el actual Líbano— caía dentro de su esfera de influencia, dados sus arraigados vínculos con los cristianos maronitas de la zona, y los británicos no podían permitirse el lujo de ofender a sus aliados franceses. Nadie sabía si McMahon pretendía también excluir a Palestina. Más tarde, los judíos y los árabes debatirían acerca de lo que había querido decir exactamente McMahon con lo de «distritos», un término que no se correspondía con ninguna división administrativa otomana. Veinte años después, McMahon diría que lo que pretendía era excluir a Palestina del control árabe, pero que los acontecimientos posteriores probablemente habían tergiversado sus palabras. Sin embargo, la mayoría de los historiadores lo bastante valerosos como para aventurar una opinión consideran que en aquel momento McMahon solo trataba de excluir al Líbano.⁶⁵ El caso es que su lenguaje era (¿intencionadamente?) lo bastante vago como para acomodarse al deseo de los árabes de poseer Jerusalén como parte de un reino árabe independiente. Husein puso objeciones incluso a la exclusión del Líbano, pero aceptó posponer la cuestión hasta después de la guerra.

Sin embargo, antes de que terminara el conflicto los británicos prometieron diversas partes de Palestina a otros dos grupos. En 1916 Sykes se reunió con el diplomático francés Charles-François Georges-Picot para negociar la división de Oriente Próximo entre los aliados durante la posguerra. El 4 de febrero de 1916 llegaron secretamente a un acuerdo en París. Algunas de las rectas fronteras que Alesina, Matuszeski y yo mismo descubriríamos que tenían tan malas consecuencias fueron trazadas por Sykes y Picot en París en 1916.

En virtud del acuerdo Sykes-Picot, el norte de Palestina pasaría a estar bajo la esfera de influencia francesa, el sur quedaría en manos de los ingleses y el centro (incluida Jerusalén) sería un condominio aliado compartido por ingleses y franceses (y también por la Rusia zarista, aunque fue excluida cuando los bolcheviques tomaron el poder).

Pero los británicos aún no habían acabado con la cesión del territorio palestino. Sir Mark Sykes y otros hablaron con los líderes sionistas para pedirles su apoyo al esfuerzo bélico aliado y les ofrecieron a cambio una compensación, Palestina. El 2 de noviembre de 1917, el ministro de Exteriores británico hizo pública la famosa Declaración Balfour: «El gobierno de Su Majestad ve con buenos ojos la creación en Palestina de una patria nacional para el pueblo judío».

¿Por qué sir Mark Sykes y los británicos prometieron el mismo trozo de tierra en el plazo de dos años a tres grupos distintos, los árabes, los franceses y los judíos? Los británicos estaban desesperados por el rumbo de la guerra, y ansiaban tener a aquellos tres pueblos de su lado. Pero irónicamente, en vista de todos los problemas que ello causaría más tarde, Mark Sykes sacó muy poco de vender Palestina a tres clientes distintos. Los franceses libraban un combate a vida o muerte en la guerra, y difícilmente necesitaban incentivo alguno para luchar en el bando de los británicos. La revuelta árabe supuso en realidad la utilización del hijo de Husein, Faisal, y de unas cuantas tribus beduinas en el ejército británico invasor en Palestina y Siria, algo que dista mucho de la ficticia versión literaria y cinematográfica de dicha revuelta debida a T. E. Lawrence (más conocido como Lawrence de Arabia). Un pequeño indicio del carácter artificial de la revuelta árabe es que el propio Mark Sykes diseñara la bandera de los árabes con una combinación de verde, rojo, negro y blanco. Hoy, diversas variaciones de este diseño constituyen las banderas oficiales de Jordania, Irak, Siria y Palestina. En cuanto al valor de tener a los judíos en el bando aliado, al parecer Mark Sykes había leído demasiadas de las teorías conspirativas antisemitas sobre la influencia de los judíos en los asuntos mundiales.

La triple partición británica de Palestina hizo que todavía hoy la sangre mane. A pesar de Woodrow Wilson y de que los idealistas estatutos de la Sociedad de Naciones apelaran a la autodeterminación nacional, a los británicos y los franceses les preocupaban únicamente sus intereses imperiales.

Tras la guerra, los franceses aceptaron renunciar a cualquier pretensión sobre Palestina a cambio de que los británicos reconocieran su control sobre Siria. Estos últimos abandonaron a Faisal, su protegido, que ya había formado un endeble gobierno árabe en Damasco, aunque le ofrecieron Irak como premio de consolación. Faisal y sus herederos continuarían en el poder en el Irak independiente hasta 1958. Sin embargo, la imposición de un monarca extranjero en el país, que además había sido improvisado uniendo tres provincias otomanas distintas —en las que habitaban kurdos, chiíes y suníes—, difícilmente constituía el mejor escenario para la creación de una nación estable. Dicho escenario lo construiría Sadam Husein, que accedió al poder a raíz de una serie de golpes militares tras la caída de la monarquía.

Para complicar aún más las cosas, los británicos le habían prometido ya el trono iraquí al hermano de Faisal, Abdullah, el único miembro de la familia hachemí que se había quedado sin reino después de la guerra (el paterfamilias, Husein, seguía gobernando su tierra desde La Meca y Medina, con su hijo Ali como aparente heredero, aunque poco después serían derrocados por la familia rival saudí de los Saud). Después de que Abdullah amenazara con crear problemas, Winston Churchill decidió desgajar la poco poblada zona de Palestina situada al este del río Jordán (denominada Transjordania y, más tarde, simplemente Jordania) y entregársela. Tras el asesinato de Abdullah en 1951, su nieto, el rey Husein, habría de desempeñar un importante papel en el conflicto árabe-israelí. La familia hachemí sigue siendo la que actualmente ostenta el poder en el país, representada por el hijo de Husein, Abdullah II, mientras que la nación se conoce oficialmente como Reino Hachemí de Jordania.

En Siria y el Líbano, se suponía que los franceses aplicarían los mandatos de la Sociedad de Naciones, que habrían de conducir a la independencia. En el Líbano, los franceses incorporaron Trípoli, Beirut y Sidón a la tradicional zona maronita de la cordillera del Líbano, con lo que dieron a sus aliados, los cristianos maronitas, el control de lo que mayoritariamente eran zonas musulmanas. Esto último provocaría una guerra civil entre cristianos y musulmanes que destruiría al Líbano como Estado independiente.

Los franceses trataron a Siria con mano dura, más como una colonia asimilada a la metrópoli que como un protectorado que había de dirigirse hacia la independencia. El resentimiento árabe por la traición francesa contribuyó al surgimiento de nacionalistas radicales en Siria tras la independencia del país.

Volviendo a Palestina, los británicos se hicieron cargo de ella como un protectorado, con lo que heredaron el problema de cómo conciliar las irreconciliables promesas que habían hecho a sus habitantes árabes y judíos. No se puede decir que tuvieran demasiado éxito. En aquel momento los británicos se contentaron con controlar indirectamente Palestina, Jordania e Irak a través del sistema de protectorados de la Sociedad de Naciones. Esto, combinado con su relativa influencia en Persia, les proporcionaba un puente terrestre (y más tarde, también rutas aéreas) desde sus posesiones en Egipto hasta la propia India. Egipto representaba asimismo la cúspide de su zona de control en África, que abarcaba desde El Cairo hasta Ciudad del Cabo; una solución magnífica según la mentalidad de un planificador imperial británico, pero a un precio que todavía hoy estamos pagando.

Obviamente, aquella mezcolanza de pueblos que conformaban Oriente Próximo no necesitaban de la ayuda británica para odiarse unos a otros. Tuvieron que ocurrir muchas más cosas para llevar a Oriente Próximo a su desdichado estado actual. Pero la doble moral británica con respecto a Palestina y la independencia árabe no ayudó precisamente a encaminar a la región hacia un desarrollo pacífico. En la tabla 7 se resumen algunos de los acontecimientos más destacados de la región dividida por sir Mark Sykes.

TABLA 7. LOS VÁSTAGOS DE SIR MARK SYKES

Entidad

Algunos importantes acontecimientos violentos

Rasgos políticos notables

Irak

Genocidio kurdo, dos guerras fronterizas con Kuwait e Irán, multitud de golpes militares y régimen del sanguinario Sadam durante tres decenios

Modelo para la nueva versión de la «carga del hombre blanco» en 2005

Israel

Cinco guerras árabe-israelíes

Democracia para los ciudadanos, pero no así para los palestinos

Palestinos de Gaza y Cisjordania

Ocupación israelí a partir de 1967, dos intifadas, asesinatos terroristas de civiles israelíes

La Autoridad Palestina recibe cuantiosa financiación estadounidense para reconstruir las zonas devastadas por el ejército israelí, también financiado por Estados Unidos

Líbano

Guerra civil de 1975-1976, ocupación siria, invasión israelí de 1982

Base de operaciones de movimientos terroristas

Jordania

Guerra civil con los palestinos de 1970-1971, guerras con Israel

Los dictadores hachemíes siguen en el poder

Siria

Invasión y ocupación del Líbano tras su guerra civil, guerras con Israel

Buen refugio para criminales de guerra nazis tras la Segunda Guerra Mundial

Kurdistán

Todavía no hay

LA PARTICIÓN DE LA INDIA

En 1947, los británicos también aplicaron sus dotes para reconfigurar los mapas de otros pueblos al subcontinente indio. Lord Mountbatten, el virrey de la India que supervisó la partición y el proceso de independencia, contrató a un experto en relaciones públicas para que lavara su imagen ante sus compatriotas. Tras las matanzas derivadas de la partición, cuatro guerras internacionales, dos genocidios, seis movimientos secesionistas e innumerables matanzas locales acaecidas posteriormente, parece ser que Su Señoría necesitaba de toda la ayuda que podían proporcionarle las relaciones públicas.

La cuestión candente de la partición, obviamente, era si (y cómo) conceder derechos independientes de autodeterminación nacional a los hindúes y los musulmanes (los británicos ignoraban las aspiraciones nacionales de otros grupos más reducidos, como los sijs, lo que acarrearía sus propias y amargas consecuencias). El Partido del Congreso de Gandhi y Nehru hacía campaña a favor de la independencia de un Estado indio unitario, que incluyera a hindúes, musulmanes y sijs, desde Peshawar hasta Dhaka. Muhammad Ali Jinnah pertenecía al principio al Partido del Congreso, pero lo abandonó al temer que en su seno los hindúes dominaran a la minoría musulmana. Fundó entonces la Liga Musulmana, que abogaba por un Estado distinto para los musulmanes: Pakistán, o «la tierra de los puros». Pero dado que hindúes y musulmanes vivían entremezclados en todo el subcontinente, ¿cómo podía trazarse un plan para desgajar una nación musulmana de la India?

Aquella mezcla era el resultado de una compleja historia que incluía a la dinastía musulmana mogola, a la que vinieron a reemplazar los británicos. Hasta los últimos días del dominio británico, hubo príncipes musulmanes gobernando sobre principados cuya población era mayoritariamente hindú, y príncipes hindúes gobernando sobre principados cuya población era mayoritariamente musulmana. Las únicas zonas con una clara mayoría musulmana estaban en los extremos noroccidental y nororiental del país, separadas por más de 1.500 kilómetros, y aun así ambas contenían importantes comunidades minoritarias hindúes y sijs. Los estados más poblados de la India con mayoría musulmana eran el Punjab y Bengala, y Jinnah deseaba incluirlos en su Estado musulmán. Sin embargo, en cada uno de ellos los musulmanes representaban apenas poco más del 50 por ciento de la población.

Para acentuar aún más toda esta complejidad, las distintas zonas musulmanas del subcontinente tenían poco en común. Los musulmanes bengalíes eran prácticamente indistinguibles de los hindúes bengalíes en todos y cada uno de los aspectos de su cultura (lengua, alimentación, forma de vestir, música, etc.) excepto la religión. Los musulmanes que vivían en lo que hoy es el norte de la India hablaban urdu. Quienes hablaban bengalí en lo que pasaría a ser Pakistán Oriental se sentirían afrentados cuando, más tarde, el urdu se convirtiera en la lengua nacional de todo Pakistán.

En la Provincia de la Frontera del Noroeste (PFNO), los pueblos de etnia pathan (también conocidos como pashto o pastunes) se vieron separados de los pathan de Afganistán por la Línea Durand, una frontera arbitraria entre Afganistán y la India británica trazada por un anterior burócrata inglés. Peshawar, la capital de la PFNO, era la residencia de invierno tradicional de los reyes afganos. Los pathan preferían, o bien un Pathanistán —o Pastunistán— independiente, o bien un Gran Afganistán con predominio pathan. En la época de la partición, la PFNO contaba con un gobierno aliado del Congreso, encabezado por un carismático partidario de la no violencia, Abdul Ghaffar Khan, conocido como «el Gandhi de la frontera».

Volviendo a la India británica, otras dos provincias del futuro Pakistán eran Sind y Beluchistán. Los terratenientes feudales de Sind se opusieron inicialmente a la idea de crear Pakistán, y solo más tarde dieron a regañadientes su apoyo, con la ingenua esperanza de que Sind sería en gran medida autónoma. Las tribus beluchi (también separadas de sus compatriotas de la misma etnia por una frontera colonial con Irán) preferían un Beluchistán independiente, lo que llevaría a una tentativa secesionista en la década de 1970, a la que el Estado paquistaní respondería con una sangrienta represión.

En lo que se refiere al Punjab y Bengala, los líderes del Congreso no consentirían que fueran entregados a los musulmanes, lo cual significó que los británicos dividirían el mosaico de hindúes y musulmanes en cada estado (y el de los sijs en el Punjab, que en cierto momento había sido un estado sij). Antes de la partición, el gobierno unionista del Punjab no apoyaba ni a la Liga Musulmana ni al Partido del Congreso.

En ese nido de serpientes de aspiraciones nacionalistas enfrentadas apareció el vizconde «Dickie» Mountbatten, nieto de la reina Victoria (una credencial que mencionaba con frecuencia). Basándose en la teoría de que su real brío suavizaría todas las diferencias surgidas entre caballeros, propuso una fecha límite inminente para la independencia: el 15 de agosto de 1947, justo cinco meses después de su llegada a la India. Nehru reconoció sus encantadoras dotes y de inmediato hizo buenas migas con él. Pero aquella ofensiva de encanto no funcionó con Jinnah, que prefería discutir los temas con sus formidables capacidades jurídicas. El ofendido Mountbatten se referiría a Jinnah como el «genio del mal», un «caso psicopático», un «lunático» y un «malnacido», caracterizaciones que difundirían los fisgones de ambas partes. Mountbatten también aludiría a Pakistán como una estructura endeble que acabaría por desmoronarse. Su esposa, Edwina, no ayudó en nada a la causa de la imparcialidad al permitirse el lujo de enamorarse de Nehru como una colegiala (y posiblemente algo más).⁶⁶

PAKISTÁN: LA FAMILIA DESDICHADA

El heredero más desdichado de la retirada británica de 1947 fue Pakistán. Jinnah se quejaba de que había recibido un Pakistán «apolillado», con la mitad de Bengala y el Punjab ausentes, un fragmento de Cachemira, algunos territorios fronterizos y las dos zonas inconexas de Pakistán Occidental y Oriental.

Los emigrantes musulmanes de la India a Pakistán, conocidos como mohajir, más tarde se sentirían decepcionados. Uno de sus líderes políticos, Altaf Husein, afirmó con acritud en 2000: «Mi descripción de la partición como el error más garrafal de toda la historia de la humanidad es una evaluación objetiva basada en la amarga experiencia de las masas. [...] De no haberse dividido el subcontinente, los 180 millones de musulmanes de Bangladesh, los 150 millones de Pakistán y los aproximadamente 200 millones de la India habrían sumado en conjunto 530 millones de personas, y, como tales, habrían representado una fuerza muy poderosa en una India indivisa».⁶⁷

Todavía en 1981, solo el 7 por ciento de la población paquistaní hablaba habitualmente la supuesta lengua nacional, el urdu (el propio Jinnah lo hablaba mal). Así pues, en resumidas cuentas, Pakistán acabó siendo una mezcla de Beluchistán, la Provincia de la Frontera Noroeste, Sind (todas las cuales intentaron escindirse en diversos momentos), Bengala Oriental (que en 1971 lograría convertirse en Bangladesh, aunque solo después de una represión genocida por parte de las tropas de Pakistán Occidental), emigrantes mohajir de la India (muchos de los cuales lo lamentarían) y Punjab Occidental (que tuvo su propio movimiento microsecesionista, impulsado por la minoría lingüística saraiki).

La democracia jamás llegó a arraigar en suelo tan rocoso; los militares organizaron golpes y ningún civil electo llegó a finalizar jamás su mandato. Los jefes militares explotaron las relaciones poco amistosas con la India para justificar el gobierno militar y para exigir un mayor presupuesto de defensa.

El islam resultó ser imperfecto como aglutinante de la nación, ya que había muchas variedades distintas de islamismo compitiendo por la lealtad de los paquistaníes. Como señalaría Ishrat Husein, gobernador del banco central de Pakistán: «Toda escisión o diferencia —sindis frente a punjabíes, mohajir frente a pathan, islam frente a secularismo, shiíes frente a suníes, deobandíes frente a barelvíes, letrados frente a iletrados, mujeres frente a hombres, urbano frente a rural— ha sido explotada para magnificar las disensiones, dando lugar a atroces baños de sangre, un odio acentuado e intolerancia».⁶⁸

El apoyo estadounidense a la yihad antisoviética en Afganistán en la década de 1980 dejó tras de sí una arsenal enorme, incluidos los misiles antiaéreos Stinger, y una serie de grupos extremistas y terroristas dispuestos a utilizarlo. Los estadounidenses no se molestaron en limpiar lo que habían ensuciado cuando perdieron su interés en Pakistán y Afganistán tras la retirada soviética. Hoy, en la frontera con Afganistán, los exploradores pathan que antiguamente trabajaban para la CIA utilizan las pistas forestales creadas por la CIA veinte años atrás para ayudar a los fugitivos de al-Qaeda a escapar de los estadounidenses.⁶⁹ Los terroristas se mueven con libertad entre los campos de batalla de Cachemira y el territorio afgano para fomentar el radicalismo islámico entre los paquistaníes.

Sin embargo, hoy el gobierno estadounidense vuelve a respaldar con entusiasmo al de Pakistán en recompensa por la alianza en su guerra contra el terrorismo, inundándolo de créditos del Banco Mundial y el FMI, así como de la ayuda internacional norteamericana. En 2002 Pakistán fue el principal receptor de ayuda internacional de todo el mundo, unos 2.100 millones de dólares. Los estadounidenses pasan discretamente por alto aspectos desagradables como la supresión de la democracia, unas agencias de inteligencia vinculadas al terrorismo y la proliferación nuclear.

Recientemente alguien dijo en Pakistán: «Hace cincuenta y dos años empezamos con un faro de esperanza, y hoy ese faro ya no está y permanecemos en la oscuridad. Nos rodean el abatimiento y la desesperación, sin ninguna luz visible a nuestro alrededor. El descenso ha sido gradual, pero se ha acelerado con rapidez en los últimos años. [...] La violencia y el terrorismo han continuado durante años, y estamos agotados y enfermos de esta cultura de los Kaláshnikov».⁷⁰ No son declaraciones de un líder radical antigubernamental, sino de Pervez Musharraf, el actual dirigente militar del país.

No habría que pasarse de la raya anatematizando a Pakistán o rechazándolo como un Estado completamente artificial. El pueblo de cada nación es más complejo de lo que dan a entender las estadísticas nacionales o los titulares internacionales. La mayoría de los paquistaníes están orgullosos de su nacionalidad, y tienen mucho de lo que sentirse orgullosos. La economía ha crecido pese a todos los obstáculos, y actualmente tanto su élite profesional, de categoría mundial, como sus cualificados emigrantes son responsables de grandes logros. Pese a ello, uno quisiera que su transición del dominio británico a la independencia hubiera sido un poco más constructiva, y que el intermitente apoyo estadounidense a las acciones militares desde suelo paquistaní no resultara tan corto de miras. Pakistán sobrevive pese a las chapuzas de Occidente.

LA CAPITAL DEL APOCALIPSIS

Sudán se vio envuelto prácticamente desde el mismo momento de su nacimiento en una guerra civil entre el norte, árabe y musulmán, y el sur, africano, cristiano y animista. Los británicos, que tantos agravios provocaron con la partición de musulmanes e hindúes en la India —los cuales se hallaban entremezclados en todo el subcontinente, que además constituía una sola colonia—, por alguna razón, en el caso de Sudán, decidieron unir en un solo Estado a los árabes musulmanes y los cristianos africanos de varias colonias distintas y mal definidas. Los británicos cedieron a las presiones de los instruidos norteños, que tradicionalmente habían subyugado a los meridionales. Otra versión es que la fatídica unificación de Sudán la decidió una disputa burocrática británica: los arabistas ingleses que gestionaban el norte vencieron a los africanistas que gestionaban el sur. Lo cierto es que los británicos apenas consultaron a los meridionales, que más tarde dieron a conocer sus sentimientos por medio de una guerra civil.

Gran Bretaña no ignoraba las diferencias entre el norte y el sur. En 1956, una comisión especial británica informaba de que «por razones históricas, los sudaneses meridionales consideran a los septentrionales sus enemigos tradicionales».⁷¹ Durante siglos, los árabes del norte realizaron incursiones en el sur en busca de esclavos. El tráfico de esclavos en el norte alcanzó su apogeo en la década de 1870, cuando entre los norteños se generalizó el uso de esclavos meridionales. El gobierno colonial británico abolió la esclavitud sobre el papel, pero esta prosiguió en el norte bajo otro nombre; los «esclavos» fueron rebautizados como «sirvientes».⁷² El inspector general del gobierno británico para Sudán daba la siguiente opinión sobre los africanos del sur en 1898: «Esos puercos dejados de la mano de Dios no merecen que se les trate como hombres libres e independientes».⁷³

Los árabes del norte, que compartían tan ilustrada visión, solían llamar a los africanos del sur «esclavos» (abid) a la cara. Hoy los septentrionales son más discretos, pero todavía utilizan el término en privado o para bromear en público. Como explica el erudito sudanés Francis Deng: «El término “abid” [...] es el equivalente exacto al de “negrata”* en el uso popular estadounidense».⁷⁴

Los británicos trataron al sur por separado durante décadas antes de la independencia, y llegaron a prohibir la emigración entre el sur y el norte. Luego, sin consultar a los meridionales, invirtieron esa política menos de un decenio antes de la independencia. Un burócrata británico, el secretario sir James Robertson, decretó la unificación de Sudán en un comunicado emitido el 16 de diciembre de 1946.⁷⁵ De ese comunicado se derivó medio siglo de guerra civil.

Gran Bretaña le prometió al sur protección constitucional en el nuevo Sudán, a través de una autonomía en el marco de un sistema federal; pero luego no cumplió sus promesas. En el camino hacia la independencia, los sudaneses reemplazaron a los ochocientos funcionarios coloniales británicos, pero solo ocho de los ochocientos nuevos funcionarios eran meridionales. También hubo un desplazamiento de oficiales del ejército septentrionales hacia el sur.⁷⁶ El 1 de enero de 1956 Sudán se independizó. La Asamblea Nacional creó entonces una comisión constitucional para que diseñara la estructura del nuevo Estado; solo tres de sus 46 miembros eran meridionales.⁷⁷ Posteriormente, un historiador resumiría «el caos de la independencia, cuando la intervención internacional evitó el proceso de autodeterminación, se le negó a la población en general la posibilidad de votar sobre su propio futuro, y la decisión sobre la forma de gobierno bajo la que los sudaneses iban a vivir como pueblo fue aplazada a un momento futuro que nunca llegó».⁷⁸ La guerra civil, que causó la muerte de medio millón de sudaneses, se prolongó hasta alcanzarse un acuerdo en 1972.⁷⁹

Tras un decenio de paz, en 1983 estalló de nuevo la guerra civil. El presidente sudanés, Yaffar al-Numeiry, impuso el código penal islámico —la sharía— en todo el país, en un intento de obtener el apoyo islamista para su vacilante régimen. Al igual que los británicos habían defraudado al sur en la época de la independencia, ahora les tocaba a los estadounidenses el turno de mimar al norte y dejar de lado al sur. En 1983 Numeiry era un hombre de Washington; los estadounidenses lo veían como un aliado estratégico contra Gadafi en Libia y contra los marxistas respaldados por los soviéticos en Etiopía. La amistad con Numeiry se inició durante la presidencia de Jimmy Carter, al que el primero le agradecía su respaldo en los acuerdos de paz de Camp David. Después Ronald Reagan continuó la política de amistad con el norte de Sudán, que explicó así de lúcidamente en una rueda de prensa: «Sabemos que el coronel Gadafi ha sido y seguirá siendo una fuerza desestabilizadora en la región, de modo que nada nos sorprendería, y sabemos que Sudán es... Sudán es... Sudán es... uno de los países de esa región de África».⁸⁰

Numeiry recibió cerca de 1.500 millones de dólares en ayuda estadounidense antes de ser derrocado por otros oficiales en 1985.⁸¹ La amistad continuó bajo los islamistas septentrionales que sucedieron a Numeiry. El Banco Mundial también puso de su parte al prestar 800 millones de dólares a los regímenes septentrionales en el período 1983-1993. Solo después de la primera guerra del Golfo, el régimen islamista dejó finalmente de ser útil y se convirtió en un paria incluido en la lista de estados terroristas.

Los rebeldes meridionales de la segunda guerra civil estaban dirigidos por John Garang, quien reforzó aún más la determinación de Washington a complacer al norte cuando aceptó armas y refugio adondequiera que fuese, incluidas Libia y la Etiopía respaldada por los soviéticos. Además, Garang estaba lejos de ser un santo, y era responsable de violaciones de los derechos humanos y de matanzas. Las gentes del sur no eran más que los peones en un juego que jugaban otros, atrapadas entre los implacables rebeldes y los gobiernos septentrionales respaldados por Occidente que perpetraban atrocidades contra el sur.

SUDÁN HOY EN DÍA

Aun así, la historia se repite. En el nuevo milenio, con el inicio de la guerra contra el terrorismo y, en cierta medida, incluso un poco antes, el gobierno septentrional sudanés y el estadounidense decidieron arreglar las cosas. El presidente estadounidense George W. Bush certificó que Sudán estaba haciendo progresos en materia de paz y ayuda humanitaria, aunque señaló la escasa cooperación del gobierno con dicha ayuda. La certificación de Bush permitió a Sudán reanudar la relación con el FMI y el Banco Mundial. En su informe de 2002, el Fondo Monetario Internacional elogiaba los cinco años de reformas económicas del gobierno, al que alababa porque «las autoridades han dado especial prioridad a la reducción de la pobreza».⁸² El economista en jefe del Banco Mundial para África elogiaba también a Sudán como uno de los países con una trayectoria de mayor éxito económico del continente.

Mientras tanto, en el Sudán real seguía en el poder una dictadura islamista, la guerra civil continuaba pese a las perpetuas negociaciones de paz, y los viejos horrores seguían repitiéndose. El informe de 2002 de Médicos sin Fronteras señalaba que, en la región occidental del Alto Nilo, «los repetidos desplazamientos y las constantes luchas, junto con la falta de acceso a la atención médica y la ayuda humanitaria, están matando poco a poco a la población».⁸³ Finalmente, en 2004 se anunció un acuerdo de paz entre el norte y el sur, que se firmó en 2005. John Garang se incorporó a un gobierno de unidad nacional, pero falleció poco después en un accidente de helicóptero.

Sin embargo, en 2004-2005, justo cuando Sudán ponía fin a la guerra civil, saltó a los titulares otro estallido de violencia, esta vez en la provincia de Darfur. Los yanyauid (una milicia árabe) atacaron a los africanos, algunos de los cuales se habían rebelado contra la discriminación y el maltrato. La población africana de la zona huyó hacia el Chad. Si se incluye a los desplazados en el interior de Darfur, en total hay 2,5 millones de personas que han perdido su hogar, mientras que otras 400.000 han muerto, bien a manos de los yanyauid, o bien indirectamente a consecuencia del hambre y la mala salud en los horrendos campos de refugiados.⁸⁴ Los yanyauid aterrorizaban a los civiles con incendios provocados, violaciones y matanzas.⁸⁵

Por otra parte, la guerra civil apenas dejó energías disponibles para el desarrollo económico. La renta per cápita permaneció estancada durante decenios. En 1994 incluso se hallaba por debajo de la registrada el año de la independencia (1956). El 10 por ciento de los niños del país no llegarán a cumplir los cinco años. Solo uno de cada 71 sudaneses tiene teléfono. Únicamente el 28 por ciento de los niños de Sudán asisten a la escuela secundaria. Aunque en casi todo el mundo se está logrando una escolarización primaria casi universal, solo algo más de la mitad de los niños sudaneses asisten a la escuela primaria.⁸⁶ Por otra parte, Sudán cuenta con cuatro millones de refugiados internos.⁸⁷ El incremento de las exportaciones de petróleo del país ha producido un aumento de la renta per cápita desde 1994, pero, como ya hemos visto, el crudo suele ser una maldición a largo plazo. En medio de todos esos horrores, la ayuda no ha dejado de fluir a Sudán, con un total de 23.000 millones en dólares actuales durante el período 1960-2002.

CONCLUSIONES

No puede decirse que la intervención de Occidente en el gobierno del resto del mundo, ya fuera durante el colonialismo o durante la descolonización, haya resultado de gran ayuda. Occidente debería aprender de su historia colonial cuando se entrega a fantasías neoimperialistas. No han funcionado antes ni funcionan ahora.

INSTANTÁNEA: GHANA ENCUENTRA SU SWARTHMORE*

Patrick Awuah nació en Ghana en 1965. Llegó a la mayoría de edad justo cuando el país pasaba por sus peores momentos. Cuando tenía diecisiete años, el largo declive económico de Ghana alcanzó su punto más bajo. El gobierno militar estaba destruyendo la economía con controles de precios draconianos sobre los bienes de consumo. La madre de Patrick era mayorista, y ofrecía bienes de consumo esenciales como el jabón. Los controles de precios habían situado el precio de venta del jabón por debajo de lo que ella les pagaba a sus proveedores.

Patrick tuvo la fortuna de encontrar una vía de salida. Aunque su familia solo podía permitirse dedicar cien dólares a su educación universitaria, consiguió una beca para estudiar en la Universidad de Swarthmore (Pennsylvania) y abandonó Ghana. Cursó la doble especialidad de ingeniería y economía. Cuando acababa de graduarse, una nueva empresa de informática contrató a Patrick. El nombre de esa empresa era Microsoft.

Siete años después, Patrick era uno de los millonarios de Microsoft, y buscaba el modo de ayudar a su tierra natal. Primero decidió estudiar un máster en Berkeley, y luego volvió a Ghana para poner en marcha una universidad privada en Accra, la Universidad Ashesi. «Ashesi» significa «comienzo» en el dialecto fanti local. Patrick contribuyó con sus propios fondos y recaudó dinero de sus antiguos colegas de Microsoft, y de ese modo pudo proporcionar matrículas gratuitas a la mitad de los alumnos de primer curso, muchachos inteligentes de familias pobres (el 20 por ciento de los estudiantes proceden de un entorno sumido en la pobreza más extrema). La otra mitad, procedente de familias más ricas, pagaban 4.000 dólares anuales de matrícula. Patrick construyó unas instalaciones impresionantes, con buenos ordenadores, conexión a internet y aulas magníficas.

He visitado Ashesi en tres ocasiones, y me he sentido impresionado por el entusiasmo y el talento de los estudiantes. El currículo aúna las humanidades con la informática y los negocios. El objetivo de Patrick Awuah es enseñar a los alumnos a resolver problemas, no a dedicarse solo a memorizar. Su deseo era construir la «Swarthmore de Ghana». «Queremos formar a las personas como pensadores críticos», afirmó. Uno de sus momentos de mayor satisfacción fue cuando un estudiante le envió un correo electrónico que decía: «Señor Awuah, ahora pienso».

La mayor sorpresa de Patrick ha sido la falta de interés de los organismos de ayuda oficiales en su universidad. Es un misterio por qué una «Swarthmore ghanesa», fundada y dirigida por un ghanés, que ofrece becas a los jóvenes africano-occidentales que ansían explotar su talento, no atrae el apoyo de los donantes occidentales. Pese a los ideales de los donantes sobre la «propiedad local» y la «participación», me he encontrado con varios otros incidentes en los que la comunidad gestora de la ayuda ha rechazado proyectos valiosos iniciados y dirigidos por africanos, entre ellos una universidad fundada en Burundi (mientras que se financia el 88 por ciento del gasto público de los gángsteres que gobiernan el país) y un programa de becas para cursar másters destinado a africanos y gestionado por dos destacados profesores africanos que trabajan en la enseñanza superior de Estados Unidos.

Aun así, Patrick no permite que la falta de fondos de ayuda se interponga en su camino. Entre su personal la moral es alta. «La gente de Ashesi está orgullosa porque tendrá un lugar en la historia de Ghana», afirmó Patrick Awuah.

INSTANTÁNEA: EL PROFESOR KINGSFIELD SE VA A LA INDIA

Jayanth Krishnan, un profesor de la Escuela de Derecho William Mitchell de Minnesota, narra la historia de la enseñanza del derecho en la India en su artículo «El profesor Kingsfield se va a la India».⁸⁸ En la década de 1950, la Fundación Ford empezó a gastar millones de dólares en promover la enseñanza del derecho en la India. La constitución democrática del país impresionó a Ford, y la fundación decidió formar a estudiantes indios en la doctrina jurídica occidental para difundir el respeto a las instituciones democráticas y al Estado de derecho. En las décadas de 1950 y 1960, Ford envió a una serie de distinguidos profesores de derecho estadounidenses a la India para que trataran de crear facultades de derecho al estilo estadounidense.

Quizá porque los profesores estadounidenses no eran consultores profesionales en materia de desarrollo, le dijeron a Ford que su idea era descabellada. El modelo de la facultad de derecho norteamericana no se adaptaba bien a la India, y, en caso de hacerlo, no era probable que ejerciera demasiada influencia. Las divisiones de casta, la política clientelar a escala tanto nacional como universitaria y el escaso respeto hacia los profesores y los estudiantes de derecho, afligían en aquella época la enseñanza del derecho en el subcontinente. No es que los profesores y los estudiantes de derecho, con un elevado absentismo y bajos estándares académicos, hicieran mucho para ganarse un mayor respeto, tal como señalaban los analistas tanto estadounidense como indios. Los abogados en ejercicio aceptaban y realizaban sobornos, y bloqueaban los casos en los tribunales durante largo tiempo para maximizar sus minutas. Arthur von Mehren, un profesor de derecho de Harvard, sugería que la mayoría de la población no se sentía vinculada al sistema jurídico porque la legislación era de origen occidental antes que autóctono. Pero Ford siguió adelante, con una importante subvención para la facultad de derecho de la Universidad Hindú de Benarés en 1964.

Otro profesor de derecho estadounidense evaluó el programa de Benarés en 1971 y llegó a la conclusión de que había fracasado, puesto que la mayor parte de los licenciados ni siquiera ejercían la abogacía. Hay que decir en honor de la Fundación Ford que, tras el informe de 1971, redujo drásticamente sus esfuerzos de cara a la enseñanza del derecho en la India.

Una de las personas que observaron el fracaso del experimento Ford fue N. R. Madhava Menon, un profesor de derecho indio poco conocido de la Universidad de Delhi, que en la década de 1960 había tenido la ocasión de conocer a algunos de los consultores estadounidenses. Después de pasar un año sabático en Columbia, en 1971 el profesor Menon puso en marcha una consulta de asistencia jurídica gratuita en Delhi, como una forma tanto de proporcionar a los estudiantes de derecho una experiencia real como de aumentar el prestigio de las facultades de derecho entre la población. Tras varios años de experimentos educativos con mayor o menor éxito, en 1982 Menon propuso un nuevo tipo de facultad de derecho. Sugirió un intenso programa de cinco años que permitiera a los estudiantes licenciarse tanto en filosofía y letras como en derecho, emulando a las exigentes y prestigiosas facultades de ingeniería y medicina de la India, y propuso combinar los estudios con las prácticas en las consultas de asistencia jurídica gratuita. Trató de vender su idea a diversas universidades de toda la India, aunque todas ellas la rechazaron. La Fundación Ford consideró la propuesta, pero, como había tenido ya una mala experiencia, finalmente decidió no implicarse.

Afortunadamente para Menon, había otras personas en el estamento jurídico de la India que, desencantadas con el estado de la enseñanza del derecho en el país, empezaban a abogar por la creación de una nueva escuela de derecho independiente. El sueño de Menon se hizo finalmente realidad cuando, el 1 de septiembre de 1986, el Colegio de Abogados de la India y la administración local del estado de Karnataka le encargaron la creación de una nueva Escuela Nacional de Derecho en Bangalore, la capital del mencionado estado. La nueva escuela se inspiraba en algunas ideas estadounidenses, como el uso del método de los estudios de caso, pero Menon se aseguró de que tuviera un carácter predominantemente indio. La primera hornada de alumnos fue un gran éxito, y a continuación Menon buscó financiación para construir nuevas instalaciones que reemplazaran a los destartalados edificios iniciales de Bangalore. Más tarde recibió una importante subvención de la Fundación Ford.

Hoy, la Escuela Nacional de Derecho es la principal institución de enseñanza del derecho de la India, con un enorme número de solicitudes por cada plaza de primer curso disponible. A medida que la India se ha incorporado a la globalización, ha ido aumentando la demanda de graduados de la Escuela Nacional de Derecho en el sector privado. Y la escuela no ha dejado de expandirse para hacer frente a dicha demanda. Menon llegó a la edad de jubilación obligatoria en 1998, pero la escuela ha seguido prosperando.

Los dirigentes de otros estados indios no tardaron en pedirle a Menon que pusiera en marcha escuelas de derecho en sus respectivos estados. Así, Menon fundó una escuela similar en Calcuta, la capital de Bengala Occidental, y, además de esta, otros cuatro estados indios imitaron su modelo con nuevas escuelas de derecho. Actualmente el profesor Menon dirige una Academia Jurídica Nacional en Bhopal, dedicada a la formación de los jueces en los inicios de su carrera.

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Invadir a los pobres

A medida que se expanda nuestro comercio, la bandera de la libertad rodeará el planeta, y los caminos del océano, que llevan el comercio a toda la humanidad, serán custodiados por los cañones de la república. Y cuando su fragor salude a la bandera, los pueblos ignorantes sabrán que por fin la voz de la libertad habla para ellos [...] que por fin amanece la civilización para ellos.

ALFRED BEVERIDGE, senador estadounidense, 1898¹

El neoimperialismo del que he hablado en el capítulo anterior ha sido posible solo gracias a otro importante aspecto del intento occidental de salvar a los pobres, la fuerza militar. El ejército estadounidense ocupa Irak y Afganistán para difundir la democracia y el capitalismo y crear estados benevolentes. Por su parte, el gobierno de Estados Unidos justifica sus intervenciones militares para fomentar el desarrollo en el marco de la «guerra contra el terrorismo», la «construcción nacional» o el «cambio de régimen».

En 2003, en el Irak posterior a la invasión, la Autoridad Provisional de la Coalición (APC), liderada por Estados Unidos, concibió una de las reformas orientadas al libre mercado más radicales de las que jamás se han intentado en parte alguna. John McMillan, un economista de Stanford, la comparó con los programas de reforma tipo big bang que ya habían fracasado en los antiguos países comunistas. The Economist afirmó ese mismo año 2003 que la intención de la APC para Irak era «transformar abruptamente su economía en una zona de libre comercio virtual».² Naomi Klein escribió en septiembre de 2004, en la revista Harper, sobre la tentativa de transformar Irak, partiendo de la tabla rasa del «año cero» tras la invasión, en una «utopía neoconservadora». Paul Bremer, el jefe de la APC, anunció el despido de medio millón de soldados y empleados públicos, la privatización de doscientas empresas públicas, el levantamiento de las restricciones a las inversiones extranjeras en el sector no petrolífero, la reducción al mínimo de los impuestos y la eliminación de los aranceles sobre las importaciones. En 2003, la USAID firmó un contrato con la empresa de consultoría Bearing Point, del grupo KPMG, para crear en Irak un libre mercado partiendo de cero. Se nombró a un estadounidense de veinticuatro años llamado Jay Hallen responsable de poner en marcha la nueva Bolsa iraquí. Un estudiante universitario de último curso llamado Scott Erwin, de veintiún años y ex alumno de Dick Cheney, afirmaba en una carta escrita a su familia que estaba «ayudando a los iraquíes en la gestión de las finanzas y la elaboración del presupuesto de las fuerzas de seguridad nacionales».³ Este es el aspecto del ajuste estructural cuando incluye un ejército y una marina.

Niall Ferguson, el historiador de Harvard al que he aludido ya en el capítulo anterior, sugería lo siguiente en una obra de 2001 (y citaba de nuevo la sugerencia en otra de 2004):

Estados Unidos debería dedicar un mayor porcentaje de sus inmensos recursos a convertir el mundo en un lugar más seguro para el capitalismo y la democracia [...] el papel más adecuado de una Norteamérica imperial consiste en establecer esas instituciones allí donde no existen, si es necesario [...] por la fuerza militar. [...] Imponer la democracia a todos los «estados canallas» del mundo no aumentaría el presupuesto de Defensa de Estados Unidos muy por encima del 5 por ciento del PIB. Hay también un argumento económico que aconseja hacerlo, ya que establecer el Estado de derecho en esos países produciría un dividendo a largo plazo al revivir y expandirse su comercio.⁴

Si no fuera porque el ejército estadounidense pretende imponer el desarrollo económico, me parecería presuntuoso, a mí, que soy economista, abordar el tema de las intervenciones militares. Sin embargo, incluso sin toda la retórica reciente, la intervención militar constituye un ejemplo demasiado perfecto de todo lo que en el presente volumen se afirma que no hay que hacer, del hecho de que Occidente haya actuado en otras sociedades sin apenas retroalimentación ni responsabilidad. Los militares se hallan aún más alejados de los intereses de los pobres que los organismos de ayuda. La gente no proporciona una retroalimentación fiable cuando se la apunta con un arma. Los soldados invasores y la desestabilización encubierta no son las mejores maneras de averiguar los intereses de la población local. Los pobres que constituyen el extremo receptor de la cadena apenas tienen voz y voto a la hora de decidir si quieren o no que los estadounidenses vayan a salvarles. Los partidarios de la intervención militar son intrínsecamente planificadores; no hay buscadores en los ejércitos.

Los economistas debemos protestar contra las políticas militares cuando provocan que resulte aún más improbable que la ayuda económica occidental produzca beneficios para los pobres. Durante la guerra civil guatemalteca, la USAID proporcionó ayuda para formar a líderes rurales a fin de poder dotar de mayor voz política a los campesinos. Al mismo tiempo, la CIA respaldaba la campaña de contrainsurgencia militar, que reprimía el activismo campesino en nombre de la lucha contra las guerrillas marxistas. Un estudio realizado posteriormente reveló que los militares guatemaltecos entrenados por Estados Unidos habían asesinado a más de 750 de los líderes rurales formados también por Estados Unidos.

En este capítulo se plantearán preguntas tales como: ¿realmente estas intervenciones militares llevadas a cabo por planificadores fomentan la paz, la democracia y el desarrollo?, ¿de verdad los nuestros eran los buenos? Para arrojar luz sobre estas cuestiones utilizaré una mezcla de análisis de los acontecimientos y estudios de caso.

GUERRA FRÍA

El laboratorio que se empleará en este capítulo para estudiar las mencionadas intervenciones es la guerra fría. Varios presidentes estadounidenses consideraron que debían librar la guerra fría en los países pobres. Cualquiera que se enfrentara a un régimen que gozara del respaldo soviético era un «luchador por la libertad» que había de contar con la ayuda militar estadounidense. Algunos regímenes considerados demasiado afectos a los soviéticos fueron derrocados mediante maniobras de la CIA.

Me centro aquí en la guerra fría porque las intervenciones tienen una historia lo bastante larga como para poder evaluar sus consecuencias a largo plazo. Hoy la gente que analiza la intervención militar suele descartar la guerra fría como una aberración. Quienes actualmente defienden la intervención militar occidental la ven como un intento de introducir el capitalismo democrático. En la guerra fría, en cambio, los estadounidenses trataban de convencer a las naciones del tercer mundo de que había un sistema mejor que el comunismo, que era... el capitalismo democrático. En los malos viejos tiempos de la guerra fría, los estadounidenses respaldaron a algunos dictadores como aliados. En la actual guerra contra el terrorismo también respaldan a algunos dictadores como aliados. Las diversas intervenciones militares de Estados Unidos incluso involucran a algunas de las mismas personas; por ejemplo, el vicepresidente estadounidense Dick Cheney era el jefe del Estado Mayor de Gerald Ford durante la intervención en Angola en 1975, y como líder en el Congreso influyó en el apoyo a la Contra nicaragüense y a Jonas Savimbi en Angola en la década de 1980. John Negroponte, por su parte, estuvo en primera línea a la hora de combatir a la Contra nicaragüense cuando fue embajador de Estados Unidos en Honduras, en 1981-1985, mientras que en 2004-2005 fue también embajador en Irak. Quizá la experiencia de la guerra fría ofrece algunas lecciones para la situación actual. Al final de este capítulo revisaré brevemente las actuales intervenciones militares humanitarias para dilucidar si representan o no una notable mejora con respecto a las intervenciones de la guerra fría.

Los partidarios de la intervención militar estadounidense durante la guerra fría tenían buenas intenciones. El comunismo era un mal sistema económico y político. Los soviéticos también se entrometían en los países pobres, lo que podría haber requerido la injerencia estadounidense como respuesta. Es posible que la acción militar fuera necesaria para deshacerse de algunos malos gobiernos impuestos por los soviéticos.

Sin embargo, incluso los adversarios políticos de los malos gobiernos difícilmente agradecen que Estados Unidos los invada para modernizarlos. No haré comentarios sobre lo necesaria que pudo ser la intervención militar para la seguridad estadounidense o para ganar la guerra fría, como tampoco tengo nada que decir acerca de si las actuales intervenciones militares son necesarias para la seguridad nacional de Estados Unidos. Pero sí que analizaré las consecuencias de las intervenciones durante la guerra fría para los propios países pobres, ya que pueden aportarnos algunas lecciones sobre las probables consecuencias de las actuales intervenciones militares. Dada la realidad de que en la «carga del hombre blanco» pesan más los intereses de los ricos que los de los pobres, los pequeños beneficios para Occidente bastaron para justificar los elevados costes para el resto del mundo. La lista de la tabla 8 nos servirá de punto de partida.

Pero permítaseme ser un poco más sistemático y documentar cuánto capitalismo democrático pacífico tienen hoy esos países. En 2004, la nación típica mencionada en la tabla 8 se hallaba encuadrada en el 15 por ciento de países con menos democracia, el 18 por ciento de países con menos Estado de derecho y el 22 por ciento de países con menos libertad económica. Estadísticamente, los países afectados por la guerra fría enumerados en la tabla presentan resultados institucionales mucho peores que los de los otros países en vías de desarrollo en las seis facetas que los investigadores del Banco Mundial analizaron en 2004: democracia, estabilidad política, eficacia del gobierno, calidad reguladora, Estado de derecho y corrupción.

Existe un problema de selección con las intervenciones de la guerra fría, tal como existe en otros aspectos de la «carga del hombre blanco». Los países que los estadounidense eligieron para intervenir durante la guerra fría estaban ya bastante deteriorados; ya estaban en guerra, ya estaban bajo la amenaza o vivían la realidad de una revolución comunista, o bien podrían haber entrado en guerra de todos modos sin la intervención estadounidense. Asimismo, y dado que los dos bandos de la guerra fría intervinieron en muchos de esos casos, resulta difícil decir si fue culpa de los norteamericanos o de los comunistas que los países acabaran como lo hicieron. No hay que olvidar que los estadounidense afirman haber ganado la guerra fría. Pero ¿de quién fue realmente la victoria si resulta que la mayoría de los países pobres donde (y supuestamente en cuyo nombre) los estadounidenses libraron la guerra fría siguen estando en tan mala situación? Un rápido vistazo a la tabla 8 hace que sea difícil creer que las cosas habrían ido aún peor sin la intervención estadounidense.

TABLA 8. ALGUNAS INTERVENCIONES DURANTE LA GUERRA FRÍA

Intervención

Consecuencias negativas

Beneficios para Estados Unidos

Guerra de Vietnam, 1961-1975

58.000 estadounidenses muertos; los comunistas siguen gobernando Vietnam; uno de los países más pobres del mundo; millones de vietnamitas muertos

Proliferación de restaurantes vietnamitas en Estados Unidos

Camboya, 1970-1973; apoyo al gobierno militar proestadounidense; invasión y bombardeo por parte de Estados Unidos

Genocidio de los jemeres rojos; invasión de Vietnam; hoy es una de las naciones más pobres, corruptas y tiranizadas

También la comida camboyana es rica

Suministro de armas a los muyahidines contra los soviéticos en Afganistán, a partir de 1979

La guerra civil y el caos en Afganistán continuaron tras la retirada soviética; desestabilización de Pakistán; los antiguos muyahidines apoyaron a los responsables del 11-S

La CIA adquirió experiencia para cuando tuvo que combatir a los muyahidines, a partir del 11-S

Golpe de Estado respaldado por la CIA en Guatemala en 1954

Décadas de guerra civil y escuadrones de la muerte; genocidio de la población indígena

Expansión del mercado de la artesanía guatemalteca en Estados Unidos

Guerra de Corea, 1950-1953

2,5 millones de coreanos fallecidos en el norte y el sur; ha quedado un «estado canalla» en Corea del Norte, la única nación capaz de tener al mismo tempo hambrunas y un arsenal nuclear

¡Gracias a Dios que Corea del Sur es aliada de Estados Unidos!

Golpe de Estado respaldado por la CIA en Irán en 1953

Tiranía del sha; revolución de Jomeini; crisis de los rehenes; Irán sigue estando gobernado por clérigos que quieren tener armas nucleares

Disponibilidad de exiliados iraníes de talento para trabajar en organizaciones internacionales dirigidas por Estados Unidos

Respaldo a los dictadores liberianos en 1945-1985 mediante una enorme ayuda internacional a cambio de la base militar estadounidense y la emisora de radio de La Voz de América

A partir de 1985 Liberia cae en una horrible y violenta anarquía bajo el caudillo militar reconvertido Charles Taylor, quien también alimenta guerras civiles en Sierra Leona y Costa de Marfil

El telepredicador estadounidense Pat Robertson pudo hacer lucrativos negocios con el señor Taylor

Apoyo a Haile Selassie en Etiopía contra la Somalia respaldada por los soviéticos

Los militares derrocan a Selassie y se alinean con los soviéticos; dos decenios de guerra civil; Etiopía sigue siendo uno de los países más pobres del mundo

El concierto «Live Aid» para ayudar a Etiopía en 1985 proporcionó una valiosa experiencia a los músicos de «Live 8» para ayudar a África veinte años después

Se pasa a apoyar a Somalia contra la Etiopía respaldada por los soviéticos

Devastación de Etiopía-Somalia por la guerra y el hambre; colapso del Estado somalí, que se hunde en el caos; fracaso de la intervención estadounidense de 1994

Black Hawk derribado es un gran libro y una gran película

Respaldo al ejército de El Salvador contra los rebeldes marxistas en la década de 1980

Doce años de guerra civil acaban con la vida de 70.000 personas; escuadrones de la muerte derechistas violan y asesinan a guerrilleras tan peligrosas como las monjas católicas estadounidenses

Las refugiadas salvadoreñas se convierten en empleadas domésticas baratas para mujeres desesperadas

Apoyo a la Contra nicaragüense contra los sandinistas respaldados por los soviéticos en la década de 1980

Guerra civil en Nicaragua con atrocidades en ambos bandos; la economía nicaragüense es destruida por izquierdistas corruptos

Los izquierdistas corruptos fueron expulsados en 1990, así que ahora tenemos a derechistas corruptos

Asesinato de Lumumba; apoyo al prooccidental Mobutu en el Zaire

Mobutu roba miles de millones; colapso del Estado; guerra civil con la intervención de casi todos los vecinos del Zaire; pobreza abismal

El sector bancario estadounidense y suizo necesitaban un buen estímulo

Apoyo a Jonas Savimbi contra el gobierno angoleño respaldado por los soviéticos en 1975 y, de nuevo, en la década de 1980

El gobierno siempre gana; la guerra civil continúa tras la retirada soviética y cubana y el fin de la ayuda estadounidense; Savimbi es un caudillo militar sediento de poder; el número de minas terrestres supera al de habitantes; hoy existe una miseria espectacular pese a la gran riqueza mineral del país

No se me ocurre ninguno

Aun así, para tratar de ir más allá de las limitaciones de un examen superficial de las intervenciones y sus resultados, pasaré a analizar en más detalle dos estudios de caso a fin de comprobar qué deparó la intervención estadounidense.

NICARAGUA

Sabréis leer estos versos de amargor impregnados...

Como en un vaso vierto en ellos mis dolores

de lejanos recuerdos y desgracias funestas.

RUBÉN DARÍO, «Nocturno»

Tanto la derecha como la izquierda adoptaron la guerra de la Contra nicaragüense de la década de 1980 como uno de sus logros definitorios. Para la derecha, el apoyo de Reagan a los «luchadores por la libertad» acabó echando a los comunistas sandinistas del poder, logrando así una postrera victoria en los últimos días de la guerra fría. Por su parte, la izquierda consideraba que había triunfado por cuanto había logrado interrumpir la ayuda militar de Reagan a los matones que asesinaban a los campesinos nicaragüenses. Poco después de dicha interrupción terminó la guerra de la Contra. Para la izquierda, los heroicos nacionalistas, los sandinistas, permanecieron en el poder hasta que lo entregaron voluntariamente después de haber perdido las elecciones. Tanto la izquierda como la derecha tenían parte de razón en su opinión sobre la situación, la izquierda en que Estados Unidos no debería haber intervenido y la derecha en que los sandinistas, respaldados por los soviéticos, no eran buenos. En cambio, ni la izquierda ni la derecha estadounidenses estaban adecuadamente cualificadas para decidir en nombre de los nicaragüenses qué era lo mejor para ellos; la izquierda quería un gobierno sandinista, mientras que la derecha deseaba el gobierno, no menos terrible, de la Contra. Y se dejó a Nicaragua únicamente con el tipo de infortunios a los que había aludido décadas atrás su poeta nacional, Rubén Darío.

LA GUERRA FRÍA EN QUILALÍ

Ninguno de los conservadores ni progresistas de Washington había oído hablar jamás de Quilalí, un pequeño municipio en las montañas del nordeste de Nicaragua, cerca de la frontera hondureña. Durante la guerra, una mina terrestre proporcionada por la CIA y colocada por la Contra —a la que Reagan calificaba de «el equivalente moral de nuestros padres fundadores»— hizo saltar por los aires un autobús de pasajeros en Quilalí. Murieron diecisiete personas (diez hombres, dos mujeres y cinco niños). La víctima más joven fue el niño de cuatro meses Juan Carlos Peralta. En el velatorio, celebrado en Quilalí, los parientes del niño rodearon la mesa en la que yacía su cuerpo, envuelto en una tela blanca. Estaba rodeado de flores, y a sus pies ardía una vela. El padre no pudo asistir al velatorio; había fallecido cuando la mina terrestre de la Contra había hecho explotar el autobús. Tampoco la madre pudo asistir; la misma explosión la había dejado en estado crítico.⁵

Aquella matanza de inocentes no fue casual. En la década de 1980, la organización de defensa de los derechos humanos Americas Watch hablaba de abusos tanto por parte de los sandinistas como de la Contra, pero destacaba especialmente a esta última por su «deliberado uso del terror» en el campo nicaragüense. Esta campaña de terror incluía sembrar minas terrestres proporcionadas por la CIA sin que importaran las vidas de los civiles. La Contra quería hacer ver a los campesinos que los sandinistas les habían traído una guerra y que no podían protegerles. Pero no toda la violencia de la Contra se ejercía a distancia: sus miembros ejecutaban en el acto a cualquier civil relacionado con los sandinistas, incluidos maestros de escuela y recolectores de café.

Muchas de las victorias militares de la Contra consistieron en asaltar cooperativas campesinas, cuando sus espías indicaban que los soldados enemigos se encontraban lejos, y en abrir fuego en las viviendas con sus AK-47. Inés Delgado recordaba el ataque a la cooperativa El Coco, en Quilalí, ocurrido el 18 de diciembre de 1983: «Cuando los contras se quedaban sin munición mataban a la gente cortándole el cuello. Una de las casas la acribillaron a tiros y mataron a los niños que se habían escondido debajo de la cama. A un médico que estaba visitando le sacaron los ojos».⁶

El gobierno estadounidense conocía las atrocidades de la Contra, pero de algún modo necesitaba a aquellos homicidas para defenderse del «creciente peligro» para la «seguridad de Estados Unidos».⁷ El presidente estadounidense no especificó cómo aquella nación de 3,4 millones de habitantes, con una renta anual media de 420 dólares, podía amenazar al país más poderoso del mundo, aunque sí mencionó que podía «interferir en nuestras vitales líneas marítimas del Caribe». (¿De verdad creía que aquellos empobrecidos comunistas disponían de cruceros de combate?)⁸

Posiblemente la afligida familia del niño Juan Carlos Peralta simpatizara con sus vecinos de Quilalí, la familia Galeano. Durante la guerra, los agentes de las fuerzas de seguridad del gobierno sandinista se llevaron de la vivienda familiar al hijo mayor de los Galeano, Catalino. Jamás se le volvió a ver. Su desaparición no fue la única que sucedió durante los años del sandinismo. Los sandinistas, idealizados como nacionalistas por la izquierda estadounidense y europea, invirtieron mucho en su aparato de seguridad, con el asesoramiento de Cuba, la Unión Soviética y Corea del Norte. El antiguo dictador, Somoza, tenía unos trescientos policías secretos; los sandinistas contaban con más de tres mil.⁹

La familia Galeano de Quilalí no caía bien a las fuerzas de seguridad (cuyo jefe nacional, muy apropiadamente, era un tal Lenin Cerna) porque entre sus miembros se contaban muchos simpatizantes de la Contra. El número de simpatizantes en el clan aumentaría todavía más después de que Francisco Galeano, que había luchado al lado de los sandinistas contra Somoza, fuera arrestado por las fuerzas de seguridad, torturado en una cárcel conocida como La Perrera y castrado después de ver cómo sus captores violaban a su esposa. Juan Carlos Peralta y Catalino Galeano, de Quilalí, fueron solo dos de los 30.865 nicaragüenses que murieron durante la guerra de la Contra.¹⁰

Opuestamente a la leyenda de la izquierda estadounidense que afirma que los contras eran mercenarios de la CIA procedentes de las filas de la antigua Guardia Nacional, la Contra gozaba de un significativo apoyo popular en las montañas del nordeste del país (a pesar de su violencia contra los civiles). Aparte de la cuestión de la tierra, entre los agravios de la población cabe mencionar la venta forzosa al Estado de su cereal y su ganado a precios ridículos (lo que resultaba magnífico de cara a mantener bajos los precios de los productos alimentarios para la población de las ciudades, políticamente más influyente), así como la necesidad de hacer largas colas para adquirir productos racionados de los que a menudo no había existencias (un rasgo distintivo de los sistemas económicos soviéticos en todas partes).

Sin embargo, la izquierda tenía razón en que la CIA no hizo sino empeorar una situación que ya era mala de por sí. Inyectar armas letales en aquella disputa le hizo un flaco favor a la población nicaragüense. Según uno de los fundadores de la Contra, la CIA les hizo «capaces de infligir un gran daño a Nicaragua». Dicho organismo entrenó a los contras «en la guerra de guerrillas, el sabotaje, las voladuras y en el uso de [...] fusiles de asalto, ametralladoras, morteros, lanzagranadas y [...] minas Claymore». Y la CIA lo hizo a pesar de que su director, William Casey, no sabía pronunciar el nombre del país; decía algo así como «Nicaguagua», lo que provocaría un arrebato de un ayudante suyo, que le espetó: «¡No puede usted derrocar al gobierno de un país cuyo nombre no sabe pronunciar!».¹¹

La visión de Ronald Reagan sobre Centroamérica no reflejaba la realidad que se vivía en las montañas nicaragüenses. «Si el resto de este siglo ha de presenciar el gradual crecimiento de los ideales de libertad y democracia, debemos emprender acciones para ayudar a hacer campaña en pro de la democracia. [...] Desde el éxodo de Egipto, los historiadores han escrito sobre los que se sacrificaron y lucharon por la libertad: la batalla de las Termópilas, la rebelión de Espartaco, la toma de la Bastilla, la revuelta de Varsovia en la Segunda Guerra Mundial.»¹²

Reagan consiguió que el Congreso aprobara la guerra contra los sandinistas solo para cortar el suministro de armas por parte de estos a la guerrilla marxista de El Salvador. El Congreso incluso aprobó una enmienda (la Enmienda Boland) al proyecto de ley de ayuda encubierta, que prohibía la asistencia estadounidense «con el objetivo de derrocar al gobierno de Nicaragua». Así, el órgano bicameral proporcionaba ayuda a la Contra, cuyo objetivo era precisamente derrocar al gobierno de Nicaragua.¹³

La doble moral siguió caracterizando a la cuestión de la Contra en el Congreso estadounidense. Tras un nuevo debate político sobre la conveniencia de ayudar a la Contra, el Senado alcanzó un acuerdo sobre el suministro de «ayuda humanitaria» a los aliados nicaragüenses. En aquella creativa concepción de la ayuda «humanitaria» se incluían camiones, helicópteros y equipos de comunicaciones, siempre y cuando dicho equipamiento no se «empleara para infligir graves daños corporales o muertes».

Según Lynn Horton, cuya brillante obra es la fuente de una gran parte del material que aquí se cita sobre Quilalí, en aquella zona las cooperativas no eran precisamente el mejor lugar donde uno podía estar. Los sandinistas reasentaron a los campesinos de las montañas con el objetivo de que se unieran a las milicias de autodefensa de las cooperativas de los valles.¹⁴ El 28 de julio de 1986, un grupo de cuarenta contras atacaron una de aquellas cooperativas ribereñas después de tener conocimiento de que el ejército se encontraba lejos debido a una misión. Mataron a seis residentes, incluidos tres niños, e hirieron a otras veinticinco personas. Repugnado ante aquella clase de iniciativas humanitarias, finalmente el Congreso estadounidense retiró la ayuda a la Contra en 1987, aunque aquella decisión tuvo más que ver con el mal comportamiento de la administración Reagan en el asunto del Irangate que con el mal comportamiento de la propia Contra nicaragüense.

El presidente de Costa Rica, Óscar Arias, negoció un plan de paz para Nicaragua (con el apoyo de otros presidentes de Centroamérica), por lo que más tarde sería galardonado con el premio Nobel de la Paz. Como parte del acuerdo, los sandinistas aceptaban celebrar unas elecciones democráticas, que tanto ellos como los observadores internacionales imparciales creían que ganarían.

Pero el pueblo nicaragüense y la población de Quilalí estaban cansados del socialismo de vía estrecha y de la interminable guerra. En las elecciones del 25 de febrero de 1990, la candidata de la coalición opositora, Violeta Barrios de Chamorro, viuda de un mártir en la lucha contra Somoza, obtuvo el 55 por ciento del voto popular, frente al 41 por ciento obtenido por Daniel Ortega.

LA QUILALÍ DE POSGUERRA

Entre mayo y septiembre de 1990, alrededor de quinientos antiguos contras y un millar de familias regresaron a Quilalí de su refugio en Honduras. La Organización de Estados Americanos (OEA) proporcionó algo de ayuda a los ex miembros de la Contra, como utensilios de cocina, herramientas, tejados de cinc y pagos en efectivo de 50 dólares. Los antiguos contras hallaron una Quilalí donde, debido en parte a sus propias acciones, las infraestructuras estaban arruinadas y alrededor de la tercera parte de la tierra permanecía improductiva. La guerra había acabado con la vida de trescientos de los habitantes de Quilalí y había dejado un total de novecientas personas viudas y huérfanas. Otras 185 sufrían discapacidades permanentes. Una encuesta realizada en 1991 reveló que solo el 23 por ciento de la población de Quilalí bebía leche con regularidad, y únicamente el 30 por ciento comía una u otra clase de carne, al tiempo que un 70 por ciento de dicha población habitaba en viviendas abarrotadas (definidas como tales cuando había entre cuatro y diez personas durmiendo en la misma habitación). Casi la mitad de las personas de más de diez años eran analfabetas, y solo la mitad de los niños asistían a la escuela primaria.¹⁵

Chamorro no cumplió la promesa de ceder tierras a los antiguos contras, ni tampoco Estados Unidos mostró interés en la situación de sus antiguos aliados. Los ex combatientes, con sus habituales maneras directas, se tomaron la justicia por su mano. En Quilalí, el 18 de febrero de 1991 veinticinco familias de antiguos contras invadieron las tierras de la cooperativa Panali bajo el argumento de que no hacían sino reclamar las parcelas de tierra que el gobierno les había prometido durante la desmovilización. Los miembros de la cooperativa les plantaron cara, y se produjo un enfrentamiento entre dos grupos de campesinos armados con machetes. Años después, el conflicto aún no había sido resuelto, y los antiguos contras continuaban con su ocupación de la tierra. Sin embargo, no podían pedir créditos bancarios, dado que no tenían títulos de propiedad. Por su parte, los miembros de la cooperativa que habían perdido sus tierras a manos de los antiguos contras tampoco recibieron compensación alguna.¹⁶

Este episodio resulta sintomático de la confusión que rodeaba a la cuestión de la tierra a escala nacional. Ahora, propietarios prerrevolucionarios de tierras expropiadas, miembros de las cooperativas, antiguos contras, ex sandinistas y especuladores que habían comprado tierras a los anteriores, competían todos ellos por las mismas parcelas. El gobierno de Chamorro vino a confundir aún más las cosas con su propio programa de reforma agraria. En algunas zonas del campo nicaragüense, grupos de antiguos contras, de ex sandinistas e incluso de una mezcla de ambos volvieron a tomar las armas por la cuestión de la tierra. En 2003, el FMI resumía la situación como de «insuficiente protección de los derechos de propiedad».¹⁷ Con semejante incertidumbre acerca de quién poseía la tierra, tras el ascenso al poder del nuevo gobierno la producción agraria no pudo recuperarse con demasiada fuerza.

El crecimiento económico de Nicaragua en la época posrevolucionaria, aunque al menos no resultó tan calamitoso como bajo los sandinistas, fue ciertamente anémico (véase la figura 30).

Nicaragua no logró recuperarse pese a la lluvia de dinero en forma de ayuda que cayó sobre el país en la década de 1990; entre 1990 y 1999, la afluencia de dinero representó una media del 40 por ciento de la renta nicaragüense. El Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional ofrecieron de nuevo su ayuda (que habían retirado a comienzos de la década de 1980 debido a la presión estadounidense; el Banco Mundial alude al desgobierno sandinista y la intervención estadounidense como «la confusión económica y política de la década de 1980»).¹⁸

La política nicaragüense sigue siendo caótica. De los dos primeros presidentes postsandinistas, Violeta Chamorro y Arnoldo Alemán, los maltratados nicaragüenses decían: «A los sandinistas les costó doce años hacer que Somoza pareciera un santo; a Violeta solo le costó cinco hacer que lo parecieran los sandinistas, y a Alemán solo le ha costado dos hacer que lo parezca Violeta».¹⁹

Daniel Ortega perdió otras dos elecciones presidenciales tras la primera derrota frente a Chamorro. El actual presidente, Enrique Bolaños, encarceló a su predecesor, Alemán, por corrupción. En 2003 el FMI afirmaba que el problema de Nicaragua consistía en «un gobierno y un Estado de derecho débiles» y «un sector público ineficaz».²⁰

En su afán por realizar nuevas intervenciones en el contexto de la guerra contra el terrorismo, los estadounidenses han olvidado en gran medida la tierra en la que tuvo lugar uno de sus más famosos enfrentamientos en la guerra fría.

ANGOLA

¿Cuántos muertos hay en esta guerra? ¿Cuántos hogares abandonados, cuántos refugiados en países vecinos, cuántas familias separadas? ¿Y para qué? Cuando pienso en todo el sufrimiento, en las esperanzas personales destruidas, en los futuros destrozados, siento rabia, una rabia impotente.

PEPETELA, escritor angoleño²¹

En diciembre de 1975, Henry Kissinger expresó su preocupación por la guerra vicaria librada en Angola, que enfrentaba a dos movimientos independentistas respaldados respectivamente por los soviéticos y los estadounidenses. «Me preocupa la reacción de África si ve que los soviéticos se salen con la suya y nosotros no hacemos nada. Que luego los europeos se digan: “Si no pueden mantener Luanda, ¿cómo van a defender Europa?”.»²² Esos pensamientos tan imaginativos sobre la reputación estadounidense de salvar a África y a Europa del comunismo motivaron los decenios de caos que sobrevendrían en Angola.

EL HOMBRE BLANCO EN LA HISTORIA ANGOLEÑA

La trágica relación de Angola con sus supuestos salvadores europeos viene de muy lejos. Luanda era un puerto esclavista de los portugueses ya en el siglo XVI, mucho antes de su conversión, en el XX, en primera línea de combate de la guerra fría. Los portugueses realizaban incursiones desde Luanda hacia el interior para comprar esclavos a intermediarios africanos, que luego embarcaban con rumbo a Brasil y Cuba. (Algunos de los descendientes de aquellos esclavos cubanos volverían a Angola cuatro siglos después, formando parte de la fuerza expedicionaria de Castro para luchar en la guerra civil.)

Las primeras víctimas de los portugueses en el siglo XVI fueron los mbundu, que a finales del XX apoyarían a la guerrilla marxista que luchaba por la independencia, el Movimiento Popular para la Liberación de Angola (MPLA). En el siglo XVIII, los portugueses habían llegado a la meseta interior de Angola, el planalto, y habían empezado a esclavizar también a los ovimbundu. Estos últimos constituirían la base de la Unión Nacional para la Independencia Total de Angola (UNITA).²³ La pequeña población portuguesa de la costa era primordialmente masculina, con el resultado habitual, el surgimiento de una población mestiza (los llamados mestiços en portugués). A finales del siglo XIX había un pequeño grupo de africanos que asistían a escuelas misioneras y que aprendían a hablar portugués con fluidez; se les conocía como «asimilados» (assimilados en portugués). Tanto los asimilados como los mestizos desempeñaron un importante papel en la colonia como funcionarios públicos y comerciantes.

Sin embargo, en la década de 1920 los portugueses cambiaron de mentalidad y decidieron limitar fuertemente el papel de los africanos en el gobierno en favor de los colonos de origen portugués. Bajo la dictadura de António Salazar, en el poder entre 1932 y 1968, Portugal trató de convertir Angola en una provincia de ultramar, proporcionando ayudas a los portugueses blancos que se trasladaban a vivir allí. Pero quienes más dispuestos estaban a aceptar aquella oferta eran la escoria de la sociedad, como los ex convictos, que pasarían a ser conocidos con el explícito término de «degradados» (degredados en portugués). Así, las restricciones en cuanto a las posibilidades de mejora social para los asimilados y mestizos en favor de los degradados blancos explican por qué los primeros liderarían la insurrección anticolonial contra los portugueses. Junto con el grupo étnico mbundu, serían los asimilados y los mestizos quienes fundarían el MPLA.

Los ovimbundu mantuvieron una relación distinta con los portugueses. La creciente invasión de su territorio en el planalto por parte de los blancos, que incluía la continuación del tráfico de esclavos en el interior de Angola, creó tensiones entre los dos grupos. Los colonos blancos se sentían atraídos por el planalto debido al clima benigno de aquel territorio situado a una altitud que oscilaba entre los novecientos y los mil ochocientos metros, que un colono calificaría de «primavera perpetua». Un incidente casual vino a desatar una rebelión ovimbundu a gran escala contra los portugueses en 1902. Los ovimbundu veían a los asimilados y los mestizos como parte del estamento colonial, y, por tanto, como enemigos. Empleando tropas africanas de otras partes de Angola, los portugueses sofocaron la rebelión en el plazo de unos meses y castigaron con el destierro a los líderes ovimbundu. Uno de los desterrados fue el consejero real Sakaita Savimbi. Su nieto, Jonas Savimbi, sería el líder de los ovimbundu durante la guerra civil angoleña de 1975-2002.

Después, en el transcurso del siglo XX, los mestizos y los ovimbundu se intercambiaron los papeles, ya que los primeros se volvieron hostiles a los portugueses al tiempo que los últimos se transformaban en súbditos obedientes. Los ovimbundu aceptaron trabajar en el territorio de los mbundu, en plantaciones de café de propietarios blancos, cuando la población local se negó a hacerlo. A raíz de ello, los mbundu, los mestizos y los asimilados despreciaban a los ovimbundu como esquiroles.²⁴

El primer líder del MPLA, fundado en 1959, fue Mário de Andrade, un instruido mestizo y poeta, mientras que el segundo fue un asimilado, también poeta, llamado Agostinho Neto, que en 1975 se convertiría en el primer presidente de la Angola independiente. En una época en que las potencias europeas otorgaban la independencia a otras colonias africanas, Portugal insistía en que Angola siguiera bajo el yugo colonial. Así pues, en la década de 1960 el MPLA y la UNITA iniciaron una guerra de guerrillas por la independencia, que empezó con una insurrección en 1961.

Irónicamente, la mayor oleada de colonos blancos llegados a Angola se produjo en los últimos veinticinco años de existencia de la colonia, los transcurridos entre el final de la Segunda Guerra Mundial y la independencia en 1975. Los elevados precios del café tras la conflagración mundial reportaron grandes beneficios a los nuevos colonos blancos, que pusieron en marcha aún más plantaciones en el interior del país. En 1975 había en Angola 335.000 blancos, un 5 por ciento de la población. Los blancos representaban la mayor parte de los gestores de la economía, los propietarios de granjas comerciales, los empresarios y los técnicos.²⁵

Aún más que en otras colonias africanas, en Angola la descolonización fue un caos. En 1975, después de que en Portugal accediera al poder un gobierno socialista, en Angola la metrópoli se apresuró a ceder el poder a quienquiera que estuviera dispuesto a hacerse con él y dejó a los movimientos guerrilleros luchando entre sí. La comunidad blanca huyó en masa y regresó a Portugal, amputando la mayor parte de la economía angoleña. El país jamás se ha recuperado del doble impacto de la guerra civil y el éxodo de los colonos.

LA GUERRA CIVIL DE 1975

La incapacidad de tres líderes angoleños egoístas a la hora de ponerse de acuerdo para compartir el poder o celebrar elecciones fue la causa inmediata de la guerra civil angoleña de 1975. El líder del MPLA Agostinho Neto, el líder de la UNITA Jonas Savimbi y José Holden Roberto (que encabezaba un movimiento denominado Frente Nacional para la Liberación de Angola, o FNLA, basado primordialmente en el grupo étnico septentrional bakongo) decidieron luchar entre sí.

Tres líderes angoleños y tres patrocinadores blancos. La guerra civil angoleña resultó aún más destructiva debido a la intervención de los soviéticos, los estadounidenses y los sudafricanos. Los soviéticos enviaron un enorme flujo de armas al MPLA. La reacción típica de los estadounidenses a los envíos de armas soviéticos era ofrecer su armamento a quienquiera que combatiera a los grupos que los soviéticos respaldaban. A los estadounidenses no les importaba que uno de los combatientes a los que daban apoyo, Jonas Savimbi, hubiera solicitado el respaldo comunista cuando visitó Europa del Este, Corea del Norte, Vietnam del Norte y China en 1965.²⁶ Entre julio y noviembre de ese año había residido en este último país, donde había recibido entrenamiento guerrillero junto con otros once miembros de la UNITA (a los que más tarde se conocería como «los once chinos»).²⁷ Posteriormente incorporaría algunos rasgos del maoísmo a su movimiento, sobre todo el culto a la personalidad y la dictadura del proletariado (al parecer, el proletariado era Savimbi). En opinión de Kissinger, el apoyo estadounidense a un maoísta en 1975 era vital para evitar «un profundo cambio en la política exterior de muchos países» alejados de las alianzas con Estados Unidos, lo que con el paso del tiempo constituiría «una amenaza fundamental a la seguridad de Estados Unidos».²⁸

Diversos países comunistas, como China, Rumanía y Corea del Norte, respaldaban también al tercer líder angoleño, José Holden Roberto. Pese a ello, Kissinger consideró que el FNLA de Holden representaba la «facción más prooccidental» y decidió darle la mayor parte del apoyo encubierto estadounidense.²⁹ El FNLA desaparecería del escenario de la historia después de perder la guerra civil, y la mayoría de sus integrantes se unirían a las filas del MPLA. El respaldo norteamericano a la UNITA y el FNLA en 1975 ascendió a 64 millones de dólares.³⁰ El jefe de la división de la CIA para Angola, John Stockwell, admitiría más tarde la clásica deficiencia del planificador: «La debilidad más grave del programa fue la falta de información sobre nuestros aliados y sobre el interior de Angola. Estábamos organizando una gran operación encubierta para apoyar a dos movimientos de liberación angoleños sobre los que apenas poseíamos información fiable».³¹ Dos subsecretarios de Estado para África consecutivos predijeron el fracaso de la acción encubierta en Angola; Kissinger les obligó a renunciar a su puesto.³²

En el momento de la retirada oficial de Portugal, el 10 de noviembre de 1975, se dio la circunstancia de que el MPLA controlaba la capital del país, Luanda, de modo que aseguró ser el gobierno «legítimo» de Angola, que combatía a los «rebeldes» de la UNITA y el FNLA. Numerosos países de todo el mundo se creyeron a pies juntillas la farsa y reconocieron al MPLA como el «gobierno de Angola».

China retiró su apoyo al FNLA cuando Sudáfrica se incorporó al bando anti-MPLA. En octubre de 1975, Sudáfrica invadió Angola desde Namibia, en apoyo de la UNITA, y acto seguido Cuba se apresuró a respaldar al MPLA y envió tropas en noviembre del mismo año. El FNLA trató desesperadamente de llegar a la capital antes de la independencia, pero el MPLA y las fuerzas cubanas lo obligaron a retroceder utilizando los lanzacohetes soviéticos conocidos como «órganos de Stalin».

A finales de 1975 se filtró la noticia del apoyo encubierto estadounidense a la UNITA y el FNLA, lo que provocó que el Congreso de Estados Unidos aprobara una ley prohibiendo la ayuda militar estadounidense a ninguna de las facciones políticas angoleñas (la Enmienda Clark). Pero los sudafricanos no estaban dispuestos a cargar con todo el peso del apoyo a la UNITA y se retiraron.³³ La UNITA perdió la guerra civil de 1975 y se replegó a sus bases rurales en territorio ovimbundu, dejando la lucha para más adelante.

JONAS SAVIMBI Y LA DOCTRINA REAGAN

Angola volvió a tener protagonismo en el contexto de la guerra fría cuando Reagan asumió la presidencia estadounidense y decidió proporcionar ayuda a los insurgentes que luchaban contra los regímenes aliados de los soviéticos (la denominada «Doctrina Reagan»). El hombre de Reagan en África, Chester Crocker, dijo que la ayuda a Savimbi «representaría la versión africana del mensaje “Estados Unidos ha vuelto” de la presidencia de Reagan».³⁴ Según este planificador de la guerra fría, proporcionar minas terrestres a Savimbi y la UNITA era «mantenerse firmes» y dar a los estadounidenses «un lugar donde pueden alcanzar la victoria, una victoria psicológica».³⁵

En uno de los episodios más estrafalarios de la guerra fría, la administración Reagan apadrinó una organización llamada Internacional Democrática que incluía a la Contra nicaragüense, la UNITA angoleña, los muyahidines afganos y los rebeldes opositores de Camboya.³⁶ Los representantes de estos grupos tan dispares se reunieron en Jamba, Angola —la base de Savimbi—, en el verano de 1985. El contingente cuya falta de credenciales democráticas resultaba quizá más acusada era el camboyano, que se había aliado con los genocidas jemeres rojos para combatir al régimen de Camboya, respaldado por Vietnam.³⁷ Pero tampoco se podía considerar excesivamente democrático a ninguno de los otros grupos. En 1988, Reagan afirmó lo siguiente de la Internacional Democrática: «Hay algo en nuestro espíritu y en nuestra historia que nos impulsa a decir que esas son nuestras propias batallas y que quienes resisten son nuestros hermanos y hermanas».³⁸

Savimbi tenía de demócrata lo que Paris Hilton tiene de casta y recatada. Su reputación estaba manchada por incidentes tan documentados como: 1) asesinar a disidentes, incluido quemar vivos a una pareja y sus tres hijos; 2) secuestrar a cooperantes extranjeros y retenerlos como rehenes; 3) utilizar la hambruna como arma de guerra, entre otras cosas atacando a los convoyes de UNICEF y del Socorro Católico para que la ayuda no llegara a las víctimas, y 4) establecer un culto a la personalidad que exigía obediencia total a O Mais Velho («el Mayor»).³⁹

El 1 de febrero de 1986, Jeane Kirkpatrick, embajadora de Reagan en la ONU, calificó a Savimbi de «uno de los pocos héroes auténticos de nuestro tiempo». Ronald Reagan le recibió en la Casa Blanca en 1986 y señaló que el apoyo estadounidense permitiría a la UNITA obtener «una victoria que electrice al mundo y provoque una gran simpatía y la ayuda de otras naciones a quienes luchan por la libertad».⁴⁰

La administración Reagan consiguió que el Congreso derogara la Enmienda Clark, lo cual permitió que la ayuda militar soltara la jauría bélica en Angola. Chester Crocker explicaría así los motivos: «La derogación cambió la ecuación a la que nos enfrentábamos. Transmitió a Moscú, La Habana y Luanda el mensaje —un mensaje útil— de que disponíamos de otras opciones si continuaban utilizando nuestra diplomacia como una tapadera en su búsqueda de objetivos unilaterales y militares. Ahora podíamos amenazarles son subir la apuesta. Ahora teníamos una buena mano para apostar fuerte».⁴¹ El precio de nuestra apuesta, según reconocería más tarde Crocker, fue una «Angola arruinada» y la muerte de «alrededor de 350.000 angoleños». Pero, claro, los angoleños no votan en las elecciones estadounidenses.

Crocker anunció la victoria cuando el MPLA y la UNITA firmaron un acuerdo de paz el 31 de mayo de 1991. «Yo sabía que celebrábamos el fin de una era. Ahora los angoleños podían empezar a dar forma a su propio destino después de siglos de dominación extranjera, viviendo con herencias extranjeras y conflictos extranjeros.»⁴²

GUERRA A MUERTE

Pero las herencias extranjeras iban a durar más en Angola de lo que parecía predecir el prematuro obituario de Crocker. Los estadounidenses volvieron a mostrar su hábito de dejarlo todo hecho unos zorros al marcharse. Su protegido Savimbi no tardaría en violar el acuerdo de paz tras perder las elecciones frente al MPLA.

La guerra civil alimentada por la guerra fría sobreviviría diez años a esta última. La UNITA obtuvo nuevas fuentes de financiación al apoderarse de minas de diamantes, cuyos ingresos utilizó para comprar armas en el mercado negro. Irónicamente, la principal fuente de suministro de armamento de la UNITA fue el antiguo bloque soviético, que tras la finalización de la guerra fría vendió sus excedentes.

La guerra civil continuó, con el resultado final de 750.000 angoleños fallecidos (el 7 por ciento de la población del país) y 4,1 millones de desplazados.⁴³ La paz solo llegó a Angola —mucho tiempo después de que Occidente hubiera dejado de prestarle atención— cuando las fuerzas del MPLA abatieron en combate al auténtico héroe de nuestro tiempo, Jonas Savimbi, el 22 de febrero de 2002.

La combinación de injerencia exterior, mala gestión interior y guerra civil dejó a la economía angoleña enterrada a la misma profundidad que el cuerpo de Savimbi. Ni siquiera el aumento de los ingresos vía exportaciones gracias al descubrimiento de nuevos yacimientos petrolíferos ayudó a su recuperación (véase la figura 31). La mezcla de planificación centralizada soviética y cleptocracia encarnada en el MPLA contribuyó al desastre.

Hoy en día, Angola depende de la ayuda alimentaria y apenas exporta otra cosa que petróleo (que las compañías occidentales extraen en nombre del gobierno; por cierto, durante la guerra civil las tropas cubanas defendieron los pozos de las empresas estadounidenses contra los rebeldes de la UNITA respaldados por Estados Unidos). Las capitales provinciales han estado sin electricidad durante diez años o más.⁴⁴ El 26 por ciento de los niños fallecen antes de cumplir los cinco años, lo que representa la tercera tasa de mortalidad infantil más elevada del mundo.⁴⁵ El sida infecta ya al 5,5 por ciento de la población adulta, y se está propagando con rapidez.⁴⁶

LA CONSTRUCCIÓN NACIONAL EN AMÉRICA

Una anterior encarnación del internacionalismo utópico de la guerra fría fue el esfuerzo estadounidense por estabilizar las repúblicas indisciplinadas de América. Estados Unidos realizó intervenciones militares directas en México, el Caribe y Centroamérica para difundir la democracia y los mercados libres a finales del siglo XIX y principios del XX. Tras bombardear Veracruz en 1916, durante la Revolución mexicana, Woodrow Wilson dijo: «Estados Unidos ha ido a México a servir a la humanidad».⁴⁷

Haití resulta de nuevo un caso ilustrativo. En el capítulo 4 hemos visto cómo el legado de la esclavitud dejó allí una tóxica división entre mulatos y blancos, desestabilizando para siempre la política haitiana. A lo largo de todo el siglo XIX, ambas facciones apelaron a la intervención de potencias extranjeras para que les ayudaran a derrotar a su rival. En cualquier caso, los estadounidenses, los británicos y los alemanes solían estar ansiosos por intervenir para proteger los intereses comerciales de sus ciudadanos. El historiador Hans Schmidt señaló: «Los barcos de la marina estadounidense visitaron los puertos haitianos para “proteger las vidas y las propiedades norteamericanas” en 1857, 1859, 1868, 1869, 1876, 1888, 1889, 1892, 1902, 1903, 1904, 1905, 1906, 1907, 1908, 1909, 1911, 1912 y 1913».⁴⁸

Finalmente, cansados de tanto viaje, los estadounidenses ocuparon Haití de 1915 a 1934. Los segundos amos coloniales del país, según el comandante de la Gendarmería Smedley Butler, eran «fideicomisarios de un Estado enorme [...] los haitianos eran nuestros pupilos, y nosotros nos esforzábamos en desarrollar y gestionar para ellos una propiedad rica y productiva».⁴⁹ Esta actitud condescendiente solo raras veces se veía contradicha, como, por ejemplo, en el caso del periodista estadounidense que señaló que la élite mulata haitiana estaba «culturalmente tantos escalones por encima del hombre del ejército o de la marina y su esposa que el estadounidense que va de visita no puede por menos que sentirse avergonzado de los representantes de su país».⁵⁰ Pero los haitianos se unieron de nuevo para oponer resistencia a los invasores extranjeros, y en 1934 los estadounidenses tuvieron que marcharse.

Estados Unidos dejó en Haití a un ejército recién entrenado, la denominada Garde («Guardia»), integrada por soldados negros y oficiales principalmente mulatos. Los mulatos dominaron también la política hasta 1946, cuando la mayoría negra de la Garde se sublevó inspirada en una nueva visión del orgullo y el poder negros, el movimiento noirist. Tras producirse un aumento de la inestabilidad política, un destacado noirist, François Duvalier, derrotó a su adversario mulato en las elecciones de 1957.⁵¹ «Papa Doc» Duvalier gobernaría hasta su muerte, en 1971, después de lo cual pasaría a gobernar su hijo, «Baby Doc», hasta 1986.

Tras la caída de la familia Duvalier, toda una serie de regímenes militares trataron de impedir el acceso al poder del populista Jean-Bertrand Aristide, quien finalmente sería elegido presidente en 1990. Otra intervención militar estadounidense, en 1994, restablecería a Aristide en el poder tras un golpe de Estado.

La segunda ocupación estadounidense de Haití fue menos ambiciosa que la primera, obsesionada sobre todo por evitar víctimas estadounidenses. El escritor Bob Shacochis señaló la novedad de una invasión destinada a proteger a los soldados invasores de aquellos a quienes se estaba invadiendo.⁵²

Después de que Estados Unidos se gastara 2.000 millones de dólares para aupar a Aristide al poder,⁵³ el apoyo estadounidense se debilitó en su segundo mandato, tras la celebración de unas elecciones democráticas. Al igual que hicieran sus predecesores, los ministros del gobierno Aristide desviaban el dinero de la ayuda con fines corruptos. En 2002, el Banco Mundial calificaba a Haití como el segundo más corrupto del mundo de un total de 195 países valorados.⁵⁴ Tras una rebelión armada en febrero de 2004, Aristide tomó el tradicional camino haitiano hacia el exilio.

Apenas había desaparecido en el horizonte el avión que le transportaba cuando el Banco Mundial convocó una reunión de donantes. El organismo anunció entonces «un Marco de Cooperación Interino [Cadre de Coopération Intérimaire, o CCI] integrado conjuntamente por el gobierno [haitiano] y los donantes».⁵⁵ En julio de 2004, el CCI consideró que Haití estaba ya «preparado para hacer frente a numerosas necesidades de desarrollo urgentes y a medio plazo».⁵⁶ El número de junio de 2005 de The Economist citaba declaraciones de personas más próximas a la realidad, como los diplomáticos destinados en Port-au-Prince, que afirmaban que Haití estaba al borde de convertirse en un «Estado fallido». En agosto de ese mismo año, la revista Foreign Policy calificaba directamente de «Estado fallido» al país, al que consideraba más disfuncional que otros como Afganistán, Corea del Norte y Zimbabue.⁵⁷ Los largos años de intervención militar en Haití no han producido nada constructivo.

En cuanto a lo de promover la democracia, cierto estudio sobre los logros cosechados por la construcción nacional estadounidense afirma que esta no suele funcionar. Minxin Pei y Sara Kasper, dos investigadores del Fondo Carnegie para la Paz Internacional, analizaron todas las tentativas de construcción nacional de los estadounidenses durante el último siglo.⁵⁸ Solo cuatro países eran democracias diez años después de la retirada del ejército estadounidense: Japón y Alemania tras su rotunda derrota y ocupación en la Segunda Guerra Mundial, la minúscula Granada (1983) y Panamá (1989). Aparte de las ya mencionadas, la larga lista de intervenciones desastrosas a lo largo del siglo XX incluye Cuba (1898-1902, 1906-1909, 1917-1922), la República Dominicana (1916-1924, 1965-1966), Nicaragua (1909-1933) y de nuevo Panamá (1903-1936).

LA IMPOSICIÓN DE LA PAZ

¿Y qué decir de las actuales intervenciones militares «humanitarias» para llevar la paz, la democracia y la prosperidad al resto del mundo? No las analizaré aquí en detalle, puesto que son demasiado recientes para poder juzgar adecuadamente sus efectos a largo plazo en el resto del mundo. En cualquier caso, otros autores han estudiado ya bastante bien las intervenciones humanitarias (recomiendo en particular el libro de David Rieff Una cama para una noche. El humanitarismo en crisis, publicado en 2002). Me limitaré, pues, a poner de manifiesto que el nuevo intervencionismo (o, como lo denomina actualmente el gobierno estadounidense, «la imposición de la paz»)⁵⁹ adolece de muchos de los mismos defectos que las intervenciones de la guerra fría, por no decir también de muchos de los mismos problemas que la ayuda internacional más tradicional. Así como la argumentación a favor de aumentar el monto de la ayuda parte del supuesto de que hay algún planificador omnisciente que puede hallar la solución técnica adecuada para el lugar adecuado, la argumentación a favor de la intervención humanitaria presupone la existencia de una fuerza militar omnisciente y desinteresada que llega de fuera. Pero la triple tragedia de las fuerzas de pacificación de la ONU en Bosnia, Somalia y Ruanda en la década de 1990 reveló que tal fuerza no existe. El sistema de pacificación de entonces (que es el mismo que existe hoy) no supo acertar en sus decisiones acerca de si intervenir o no y cuándo hacerlo.

Al igual que las intervenciones de la guerra fría, las nuevas intervenciones humanitarias se vieron perturbadas por el hecho de servir los intereses de Occidente en lugar de los de sus supuestos beneficiarios en el resto del mundo. Los franceses, motivados por su interés estratégico en mantener una zona francesa en el África central (que supuestamente se veía amenazada por los anglófonos rebeldes tutsis)⁶⁰ desempeñaron un papel vergonzoso en Ruanda, enviando armas a los extremistas hutus incluso después de que se hubiera iniciado el genocidio, en abril de 1994. Ese mismo mes, los franceses evacuaron al personal de la embajada y a ciudadanos galos residentes en Kigali, además de a algunos aliados entre la élite tutsi e incluso al perro de la legación, pero abandonaron a su suerte a todos los empleados tutsis de la embajada.⁶¹ En 1994 Clinton evitó la intervención militar de Estados Unidos o de la ONU en Ruanda a fin de contentar a quienes desde la derecha criticaban la «construcción nacional», pero unos años después, cuando esta pasó a convertirse en un buen argumento para justificar la ocupación de Afganistán e Irak, la derecha estadounidense decidiría que, después de todo, la «construcción nacional» sí que le gustaba. Los intereses estratégicos también dictaban que los pacificadores internacionales evitaran las bajas entre sus tropas aunque ello supusiera disparar el número de víctimas entre la población local, una situación que el escritor Alex de Waal califica de «impunidad humanitaria».⁶² La rabia generalizada entre los somalíes contra las fuerzas de la ONU y Estados Unidos en 1993 —reflejada en el libro y la película Black Hawk derribado— tenía mucho que ver con aquella impunidad humanitaria que a tantos civiles había matado.

Como en el caso de las intervenciones de la guerra fría y de los esfuerzos de los planificadores en otras partes, los intervencionistas adolecen de una gran ignorancia de la situación local. El equipo enviado por la ONU para que evaluara las posibilidades de pacificación en la antigua Yugoslavia estaba integrado por «dos hombres en un jeep», ninguno de los cuales era experto en el país.⁶³ Los planificadores de la ONU en Nueva York solo fueron capaces de llenar sus informes de campo sobre Ruanda con ideas preconcebidas como «guerra civil» o «caos violento» y argumentar en contra de la intervención internacional, pero sin tener en cuenta que los extremistas hutus estaban organizando una campaña de exterminio contra los tutsis. En Somalia, en cambio, toda una serie de morbosas imágenes de pistoleros y víctimas de la hambruna argumentaban a favor de la intervención, exagerando la crisis (un periodista de televisión le pidió a un cooperante que «escogiera a los niños más gravemente desnutridos» para filmarlos) e ignorando por completo las complejidades de la política de clanes.⁶⁴

La pacificación tiene un problema aún mayor que la ayuda internacional a la hora de tratar con los gángsteres. Los intervencionistas pasan de un extremo a otro. O bien mantienen la neutralidad entre el gobierno y sus oponentes (y actúan solo con el consentimiento de ambas partes), o bien imponen el cambio a algunos malos gobiernos o directamente acaban con ellos. Estos vaivenes no parecen guardar relación alguna con las realidades sobre el terreno. Así, los pacificadores primero siguieron el principio del consentimiento en Bosnia cuando los serbios asesinaban y violaban a civiles, luego tomaron partido contra la facción de Aidid en Somalia cuando todas las facciones resultaban casi igualmente reprensibles, y a continuación mantuvieron la neutralidad durante demasiado tiempo en Ruanda entre el genocida gobierno hutu y las víctimas tutsis (una política que, en palabras del entonces embajador checo en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, era «como querer que Hitler firmara un alto el fuego con los judíos»).⁶⁵

La intervención internacional adolece asimismo del mismo sistema de responsabilidad colectiva que aflige a la ayuda internacional. La pacificación podría ser buena, pero ¿quién exactamente está dispuesto a responsabilizarse de su éxito o su fracaso? Cuando algo va horriblemente mal, como en el caso del genocidio ruandés, la ONU culpa a las potencias occidentales, mientras que estas se echan la culpa unas a otras y a la ONU. Iqbal Riza, subsecretario general de pacificación de la ONU en la época del genocidio ruandés, utilizó la forma impersonal (más diplomática) al indicar que «se cometieron errores», pero no por parte de nadie en concreto. Riza empleó también la clásica excusa burocrática de «eso no corresponde a mi departamento»: «Nuestro cometido no era prever e impedir el genocidio».⁶⁶ Nadie paga por los errores. Tras asistir a debacles como la de Ruanda, casi todo el departamento de pacificación de la ONU pasó a dirigir el conjunto de la organización cuando Kofi Annan (el antiguo director de pacificación) se convirtió en su secretario general.⁶⁷

El intervencionismo adolece también del condescendiente presupuesto de que solo Occidente puede evitar que la población autóctona se mate entre sí. Jeremy Weinstein, un politólogo de Stanford, señala que la paz normalmente sucede a la guerra a causa de una victoria decisiva de uno de los bandos, no a consecuencia de acuerdos negociados por foráneos. La idea es intuitivamente sencilla: es probable que las victorias militares formen un gobierno más estable, mientras que una coalición de recientes antagonistas impuesta por planificadores externos tiene más probabilidades de ser inestable. Weinstein calculó la probabilidad de que se alcance una paz estable: al menos diez años sin que se reanude la guerra. Pues bien, las intervenciones de la ONU dieron lugar a una paz estable solo la cuarta parte de ese tiempo, mientras que sin dichas intervenciones se producía una paz estable de casi la mitad.⁶⁸

En Somalia, la «comunidad internacional» ha patrocinado catorce rondas de infructuosas conversaciones de paz desde el colapso del gobierno en 1991, por no mencionar la fracasada intervención militar de la ONU y Estados Unidos. Entretanto, sin la intervención extranjera, la ayuda internacional o siquiera el reconocimiento internacional, la escindida República de Somalilandia, al norte de Somalia, ha disfrutado de paz, crecimiento económico y elecciones democráticas en el mismo período. Puede haber malas victorias militares además de buenas, pero los actores locales tienen estadísticamente más probabilidades de encontrar la paz por sí solos.

Este razonamiento de sentido común apenas ha influido en la excesiva confianza de los intervencionistas. En 2003, el Banco Mundial publicó un informe en el que afirmaba que «nuestra nueva comprensión de las causas y consecuencias de las guerras civiles proporciona una base convincente para la acción internacional. [...] La acción internacional [...] podría evitar un sufrimiento indecible, incentivar la reducción de la pobreza y ayudar a proteger a la gente de todo el mundo del [...] narcotráfico, las enfermedades y el terrorismo». Con la típica predilección del planificador por la cuantificación precisa, el informe sugiere que las fuerzas de pacificación lideradas por Occidente, las reformas basadas en el asesoramiento occidental y la ayuda occidental pueden reducir a la mitad el riesgo de guerra civil en las economías pobres, pasando del 44 al 22 por ciento.⁶⁹

Existe una extraña confluencia entre los neoconservadores que desde la derecha respaldan un «cambio de régimen» y los humanitaristas que desde la izquierda claman en favor de una intervención militar cada vez que una situación de emergencia relativa a los derechos humanos ocupa los titulares del momento. Como señala David Rieff, esta lógica requeriría «interminables guerras altruistas» dada la ubicuidad de las violaciones de los derechos humanos.⁷⁰ Se trata de otro ámbito más en el que los utópicos objetivos de los planificadores —la paz universal, la democracia, los derechos humanos y la prosperidad— vienen a sustituir a otras tareas más modestas que podrían resultar más factibles para los buscadores, tales como rescatar a civiles inocentes de ataques criminales.

El historial del intervencionismo militar, antes, durante y después de la guerra fría, de cara a promover los objetivos más ambiciosos del desarrollo político y económico, nos transmite un mensaje de advertencia: «¡No lo haga!». Puede que uno nunca deba decir «nunca jamás», pero sí que debería aprender de la historia que el típico error de Occidente ha sido realizar demasiadas intervenciones militares en el resto del mundo, no demasiado pocas.

SILVIA

Silvia Neyala Zinga, de Huambo (Angola), no es una persona afortunada. Su madre, Deofina Chinima, no puede andar desde que un proyectil de mortero le destrozara el pie izquierdo durante la guerra civil angoleña. Su padre murió combatiendo a finales de 1992, después de que Savimbi se alzara de nuevo en armas tras perder las elecciones. Su hermano mayor, Alberto, se halla desaparecido desde el asedio al que rebeldes de la UNITA sometieron a Huambo a partir del 8 de enero de 1993. El único alimento del que pudo disponer la familia durante largos períodos de tiempo fue la harina de maíz donada por la Cruz Roja. Silvia tiene solo dos años.⁷¹

La mejor regla de todas para los occidentales que quieren ayudar es, ante todo, no causar daño.

INSTANTÁNEA: EL QUÍMICO DE LOS POBRES

El 39 por ciento de los ugandeses están desnutridos. La desnutrición en los niños y adolescentes causa fatiga, palidez, disminución de la inmunidad a las enfermedades, inflamación de las encías, pérdida de los dientes, dolor en las articulaciones, retardo del crecimiento y problemas de falta de atención en la escuela. Una mujer embarazada que esté desnutrida tiene más probabilidades de dar a luz a un niño falto de peso, que a su vez tendrá menos posibilidades de supervivencia. Algunos estudios estiman que el 60 por ciento de todas las muertes de niños de menos de cinco años están directa o indirectamente relacionadas con la desnutrición. En Uganda los pobres se alimentan con una dieta basada en carbohidratos (como la mandioca y los plátanos) con pocas proteínas.⁷²

George Mpango es profesor de química en la Universidad Makerere de Kampala, la capital de Uganda, fundada en 1922 por los británicos. George estudió en la propia Makerere durante el horrible gobierno de Idi Amin. Logró ahorrar el dinero suficiente para pagarse la mitad de un billete de avión a Estados Unidos; un acaudalado amigo de su padre le pagó el resto. En 1980 se doctoró en química por la Universidad de Waterloo, en Ontario.

En su calidad de primogénito, el doctor Mpango regresó a Uganda a finales de la década de 1980 para cumplir con sus deberes como jefe de la familia extensa Mpango tras la muerte de su padre. Encontró trabajo como profesor auxiliar en Makerere, con un salario de 100 dólares al mes. Los cafetales y la mandioca de la granja que su familia tenía en el campo le proporcionaban otros 100 dólares mensuales. El doctor Mpango tenía ideas que podían ayudar a los ugandeses hambrientos: desarrollar una galleta alta en proteínas, formar a una nueva generación de químicos ugandeses y desarrollar variedades de mandioca mejoradas en la granja familiar. Pero los obstáculos eran enormes: el laboratorio del doctor Mpango en Makerere padecía una escasez de fondos crónica, con unos productos químicos que tenían ya treinta años, ninguna adquisición de nuevos recipientes durante los últimos quince, ningún medidor del pH, ninguna revista académica desde la década de 1970, cortes de agua periódicos por no haber podido pagar los recibos y no disponía siquiera de suficientes bombillas. En cambio, los donantes de ayuda le proporcionaban artículos innecesarios, como un reactor químico alemán, sin instrucciones acerca de cómo usarlo, y extintores de incendios. «Los donantes nos dan lo que tienen, no lo que necesitamos», dijo el jefe del Departamento de Química de Makerere.

Al final las cosas mejoraron para el doctor Mpango. El gobierno modificó la política de matriculación gratuita en Makerere y empezó a cobrarles la matrícula a un mayor número de estudiantes (astutamente, ofreció becas al mismo número que anteriormente había gozado de matrícula gratuita). Los estudiantes de toda Uganda y de los países vecinos iban a Makerere para asistir a las clases de química del doctor Mpango, lo que les permitía encontrar luego puestos de trabajo mejor pagados para empresas privadas de alimentación. Los salarios del profesorado se triplicaron. La galleta alta en proteínas estaba lista para su comercialización, y el doctor Mpango ideó asimismo un zumo de naranja en polvo para el mercado local. Luego puso en marcha un instituto de secundaria privado en la aldea natal de la familia. Pese a los problemas acaecidos en la familia extensa que dirige y los años de privaciones, el doctor Mpango ha encontrado un camino hacia el éxito y en beneficio de todos los que le rodean.*

Cuarta parte

EL FUTURO

10

Desarrollo de origen local

Escucho con atención la opinión de todos los hombres; pero, que yo recuerde, no he seguido más que la mía.

MICHEL DE MONTAIGNE (1533-1592)

Caleb, que tiene doce años, y yo estamos en Tokio, en un barrio llamado Akihabara. Hemos visitado tres templos, uno budista, uno confuciano y, ahora, uno electrónico. Nos encontramos en unos grandes almacenes de electrónica de ocho plantas situados en un barrio que está plagado de ellos; son manzanas y manzanas de tiendas de electrónica. Se exhiben todos los aparatos electrónicos de reciente aparición: enormes televisores con pantalla de plasma (el objeto favorito de Caleb); reproductores de MP3 del tamaño de un paquete de chicle; ordenadores portátiles del tamaño de un libro grueso; cámaras digitales del grosor de una tarjeta de crédito; sillones que dan masajes electrónicos en la espalda (mi objeto favorito)... El servicio al cliente es ejemplar; un letrero escrito en inglés anuncia: SERÁ UN PLACER PARA NOSOTROS PODER AYUDARLE.

Japón es famoso por su dominio de la electrónica de consumo, por no hablar del milagro de su espléndida economía. Ha habido en el país varias fases sucesivas de crecimiento rápido y lento, y en la época más reciente dicho crecimiento se ha ralentizado. En la figura 32 (una escala logarítmica en la que cada incremento unitario representa la duplicación de la renta) podemos ver que a largo plazo esas variaciones son menores. A partir de 1870 la economía japonesa registró un crecimiento milagroso. Luego se recuperó con rapidez de la destrucción de la Segunda Guerra Mundial para experimentar un crecimiento aún más milagroso. Tras el funesto paréntesis militarista de las décadas de 1930 y 1940, se convirtió en una democracia plena. Hoy, la renta per cápita del país es 32 veces superior a la de 1870. Y todo eso lo ha conseguido sin que interviniera para nada la «carga del hombre blanco», ya que Occidente jamás colonizó a Japón. Lejos de ello, Japón ha contado con buscadores autóctonos.

La primera reacción a las visitas del oficial de la marina estadounidense Matthew Perry a Japón en 1853-1854 fue: «Venerad al emperador; expulsad a los bárbaros». Sin embargo, cuando un grupo de rebeldes samuráis derrocaron al sogún y restablecieron al emperador Meiji en el poder, en 1868, el nuevo eslogan pasó a ser: «Espíritu japonés, conocimientos occidentales».¹ Los jóvenes revolucionarios combinaban el patriotismo con el pragmatismo; se daban cuenta de que Occidente iba por delante y querían aprender los métodos occidentales para ponerse a su altura, aunque preservando las instituciones, la cultura y la independencia japonesas. Una vez que alcanzaron el poder (en 1868 el emperador Meiji tenía solo quince años), estudiaron las instituciones y tecnologías occidentales. Invitaron a occidentales a Tokio, y ellos mismos hicieron largos viajes por Occidente. Pero ello no significó generar una dependencia con respecto a Occidente; la consigna era «autoayuda» (incluso los antiguos samuráis que salieron perdiendo con el nuevo orden fundaron una Sociedad de Autoayuda). No tenían ninguna ideología concreta ni se adherían a ningún método occidental en particular; su único criterio era buscar cosas que funcionaran en Japón. Uno de los líderes del nuevo gobierno, Yamagata Aritomo, afirmó que deseaban «establecer la independencia de nuestro país» y «preservar los derechos y ventajas de la nación entre las potencias».²

El nuevo gobierno se enfrentaba a numerosos problemas económicos. Pero los buscadores que había en su seno encontraron soluciones que sentaron las bases de un milagro. Necesitado de ingresos fiscales, el 8 de julio de 1873 el gobierno estableció un impuesto del 3 por ciento sobre el valor de la tierra. Lo más revolucionario fue que el emperador declarara que toda la tierra, que hasta entonces había sido distribuida según los usos locales de cada aldea, pasaba a ser propiedad de quienes la trabajaban. A tal fin, el gobierno expidió los correspondientes títulos de propiedad.³ La tierra podía comprarse y venderse, además de utilizarse como aval para pedir préstamos (la famosa fórmula de Hernando de Soto para revelar «el misterio del capital»). Mientras que las reformas agrarias impuestas desde fuera normalmente han sido auténticos desastres, aquella de origen local, que respetaba las costumbres locales, tuvo éxito.

Sin embargo, cuando se vio que el impuesto sobre la tierra resultaba insuficiente para cubrir el gasto público, los inexpertos gobernantes se dedicaron a emitir moneda, lo que se tradujo en inflación. Matsukata Masayoshi, el artífice de la reforma agraria, se convirtió en ministro de Hacienda en octubre de 1881. Redujo el gasto público y privatizó las numerosas empresas de titularidad pública, utilizando las ganancias derivadas de la privatización para recomprar las emisiones de moneda. En 1882 creó el banco central del país, el Banco de Japón, con el monopolio de la emisión de papel moneda. Evitó los empréstitos extranjeros, la trampa que había precipitado la intervención o la colonización occidental en otros países no europeos (como, por ejemplo, la de Gran Bretaña en Egipto). La inflación se detuvo, y la empresa privada despegó gracias a las privatizaciones. Matsukata escribió: «El gobierno jamás debería tratar de competir con el pueblo en la industria o el comercio».⁴ Aunque ese tipo de reformas actualmente suelen funcionar mal cuando se imponen desde fuera por parte del FMI, aquellas de origen local sí funcionaron.

También surgieron buscadores en el sector privado. Una de las firmas que adquirieron empresas públicas privatizadas fue Mitsui. En el siglo XVII, Mitsui Takatoshi había fundado un comercio que era una mezcla de almacén de licores y tienda de pornografía (una buena fórmula para el éxito en todas las épocas). Doscientos años después, en 1876, la empresa, convertida ahora en una venerable cadena de mercerías, fundó el Banco Mitsui. Un directivo clave de Mitsui fue Nakamigawa Hikojiro, que a mediados de la década de 1870 había vivido en Londres y había traducido al japonés obras sobre la economía y la política estadounidenses. Nakamigawa persuadió a Mitsui de que diversificara sus productos. La firma compró la fábrica de hilado de titularidad pública Tomioka y la transformó de un negocio deficitario en una empresa rentable. La antigua tienda porno también adquirió la papelera Oji, la mina de carbón Miike y la empresa de ingeniería Shibaura (trasladadas más tarde al barrio de Akihabara junto con empresas de electrónica como Toshiba), y absorbió parcialmente Toyota en su carrera por convertirse en una de las mayores empresas del mundo.⁵

Otra firma compradora de empresas públicas privatizadas fue Mitsubishi, fundada en 1870 como una compañía de transportes marítimos. Como Mitsui, también adquirió minas, en particular de cobre además de carbón. En 1884 arrendó al gobierno los astilleros de Nagasaki, donde construyó el primer vapor de acero japonés. En 1890 compró treinta hectáreas de tierras pantanosas cerca del Palacio Imperial de Tokio por un millón de dólares. Ridiculizada en la época por comprar un cenagal, Mitsubishi obtendría posteriormente beneficios de lo que se convertiría en el distrito comercial del centro de Tokio, una zona que hoy vale miles de millones de dólares. Para tener contentos a sus empleados, la empresa fundó asimismo la fábrica de cerveza Kirin. En el siglo XX Mitsubishi se diversificaría hasta abarcar casi todos los sectores, principalmente automóviles y cámaras fotográficas (Nikon). Actualmente fabrica también algunas de las pantallas de ordenador, los teléfonos móviles, los proyectores de alta resolución, los televisores con pantalla de plasma y los reproductores de DVD y de vídeo que Caleb y yo vimos en Akihabara.

El período de formación de los jefes de Mitsubishi incluía licenciarse en las universidades de Pennsylvania y Cambridge. Sin embargo, las universidades extranjeras no podían proporcionar toda la capacitación que Japón necesitaba para convertirse en una potencia industrial. Para subsanar la escasez de directivos de talento cualificados, Mitsui fundó en Tokio la Universidad Hitotsubashi, especializada en la formación de futuros ejecutivos. Por su parte, el gobierno fundó la Universidad de Tokio en 1877, mientras que en la década de 1880 estableció con tanto éxito un sistema de enseñanza primaria que a finales de la era Meiji la escolarización tanto de niños como de niñas rondaba el ciento por ciento.⁶ Asimismo, se crearon escuelas de magisterio para formar al profesorado. Los gobernantes Meiji expresaban así su pasión por la educación y su ruptura con el pasado en una declaración realizada en 1872:

Han pasado siglos desde la creación de las primeras escuelas. [...] Puesto que el aprendizaje se veía como un atributo exclusivo de los samuráis y de sus superiores, se descuidó completamente a los campesinos, artesanos, comerciantes y mujeres. [...] En el futuro no habrá ninguna comunidad con una familia analfabeta, ni una familia con un miembro analfabeto. [...] En adelante [...] todo hombre, por decisión propia, subordinará todas las demás cuestiones a la educación de sus hijos.⁷

Tras la época militarista de 1931-1945, Japón sufrió seis años de ocupación militar estadounidense, durante los cuales padeció las habituales ambiciones de transformar el país «desde arriba». Los conquistadores norteamericanos trajeron consigo las actitudes condescendientes de Occidente hacia el resto del mundo. Douglas MacArthur comparaba al pueblo japonés con «un niño de doce años», y John Foster Dulles les dijo a los ejecutivos japoneses que no contaran «con encontrar un gran mercado en Estados Unidos, ya que los japoneses no fabrican lo que nosotros queremos», aunque les sugirió que tal vez podrían exportar servilletas.

Pero los japoneses tenían mejor criterio. El desarrollo de la industria pesada y del sector químico durante la guerra les había dejado una tecnología avanzada, ingenieros, mandos intermedios y obreros cualificados que podían fabricar productos considerablemente más avanzados que las servilletas.⁸ Los estadounidenses disolvieron los grandes conglomerados empresariales como Mitsui y Mitsubishi para fomentar la competencia, pero estos no tardarían en resurgir como centros de poder económico debido a que los norteamericanos habían dejado intactos los grandes bancos que se habían convertido en sus centros nerviosos.⁹ La ocupación estadounidense preservó y quizá incluso reforzó la burocracia japonesa que habría de poner en marcha el peculiar capitalismo nipón gestionado por el Estado. Los buscadores japoneses públicos y privados no tardaron en fundar las empresas de electrónica de consumo, automovilísticas, siderúrgicas y demás que alimentarían la extraordinaria expansión de las exportaciones que vivió el país en la posguerra.

Es posible que la ocupación estadounidense tras la Segunda Guerra Mundial constituya uno de los raros ejemplos en la historia de transformación «desde arriba» de una sociedad por parte de foráneos. De ser así, no sería un ejemplo que se prestara demasiado a la repetición, ya que hizo falta una aniquilación completa para tener la oportunidad de remodelar el país. Sin embargo, la mayoría de las evidencias apuntan a factores de origen local; es decir, que los norteamericanos, como mucho, reconstruyeron una economía que ya era de por sí avanzada (lo mismo puede decirse del tan cacareado Plan Marshall).

ÉXITO Y AUTOSUFICIENCIA

Es más fácil buscar soluciones a nuestros problemas que a los de los demás. La mayoría de los recientes casos de éxito se dan en países que no recibieron infinidad de ayuda internacional y no pasaron infinidad de tiempo al amparo de programas del FMI, dos de los indicadores de la actual encarnación de la «carga del hombre blanco» (véase la tabla 9). En cambio, la mayoría de los desastres recientes se caracterizan exactamente por lo contrario: toneladas de ayuda internacional y mucho tiempo bajo las restricciones del FMI. Esto, obviamente, implica cierto grado de causalidad inversa, tal como hemos analizado a lo largo de este libro; los desastres eran objeto de la asistencia del FMI y de la ayuda internacional precisamente porque eran desastres, mientras que el FMI y los donantes ignoraban los casos de éxito precisamente porque esos países no necesitaban ayuda. Ello no demuestra que la ayuda internacional cause el desastre, pero sí revela que el éxito más inesperado es muy posible sin la tutela de Occidente, mientras que los repetidos tratamientos no parecen detener la ola del desastre en los fracasos. La mayor parte de los éxitos recientes en la economía mundial se están dando en Asia oriental y meridional; no como resultado de algún plan global para acabar con la pobreza, sino por razones de índole local.

TABLA 9. LAS DIEZ MEJORES Y PEORES TASAS DE CRECIMIENTO PER CÁPITA, 1980-2002

País

Crecimiento per cápita, 1980-2002 (%)

Ayuda/PIB, 1980-2002 (%)

Tiempo bajo programas del FMI, 1980-2002 (%)

Las diez mejores tasas de crecimiento per cápita, 1980-2002

Corea del Sur

5,9

0,03

36

China

5,6

0,38

  8

Taiwan

4,5

0,00

  0

Singapur

4,5

0,07

  0

Tailandia

3,9

0,81

30

India

3,7

0,66

19

Japón

3,6

0,00

  0

Hong Kong

3,5

0,02

  0

Mauricio

3,2

2,17

23

Malasia

3,1

0,40

  0

Media

3,8

0,23

  4

Las diez peores tasas de crecimiento per cápita, 1980-2002

Nigeria

–1,6

0,59

20

Níger

–1,7

13,15

63

Togo

–1,8

11,18

72

Zambia

–1,8

19,98

53

Madagascar

–1,9

10,78

71

Costa de Marfil

–1,9

  5,60

74

Haití

–2,6

  9,41

55

Liberia

–3,9

11,94

22

R. D. Congo

–5,0

  4,69

39

Sierra Leona

–5,8

15,37

50

Media

–1,9

10,98

54

Asimismo, los casos de éxito han seguido diversas fórmulas, lo que quizá constituya un indicio de una exploración que reflejaba la historia y las características únicas de cada país. El gobierno de Corea del Sur intervino guiando a sus empresas, mientras que Hong Kong fue un caso emblemático del capitalismo de laissez-faire. China es una mezcla única de dictadura del Partido Comunista, empresas públicas y liberalización parcial orientada al libre mercado. La India es una democracia consolidada, y Corea del Sur y Taiwan se han incorporado más recientemente al elenco democrático, pero Singapur no es una democracia. En todos estos casos la mayor parte del éxito se alcanzó a través del mercado, pero algunos de ellos se hallaban bastante lejos del modelo del laissez-faire. Aunque considero que los mercados libres y la democracia constituyen una gran parte del éxito de Occidente, a veces los distintos países dan un tortuoso rodeo para llegar hasta allí, o también cabe la posibilidad de que dispongan de una receta propia y peculiar.

Lo que sí sabemos de los casos de éxito es que Occidente solo desempeñó un pequeño papel en ellos. Como ya he señalado antes, también resulta interesante que en cinco de los casos de éxito el país en cuestión jamás fuera del todo colonizado por Occidente, mientras que todos los casos de desastre eran antiguas colonias.

DOS COLONIAS ESPECIALES

Singapur y Hong Kong fueron dos colonias británicas donde las cosas salieron mejor que en otras. ¿Qué hubo allí de distinto?

Lo peculiar de estas dos colonias es que eran territorios vacíos que los ingleses colonizaron con el permiso (o la coacción) de los gobernantes locales vecinos. Aunque los británicos estuvieran dispuestos a dar órdenes o a maltratar a la población autóctona no podían, ya que allí no había nadie. El poblamiento de los dos enclaves comerciales dependió de la inmigración voluntaria, principalmente de China. Dado que aquellas colonias se basaban en el comercio, los británicos indujeron a los comerciantes chinos a establecerse allí. Difícilmente podrían haberse permitido ahuyentar a dichos comerciantes con la explotación o imponiendo restricciones al comercio, de modo que Hong Kong y Singapur nacieron como zonas de libre comercio. Los británicos también dieron a las comunidades chinas libertad para seguir sus incomprensibles costumbres y para gobernarse más o menos por sí mismas, interviniendo únicamente cuando existía la amenaza de agitación social. Los comerciantes chinos prosperaron, y los más ricos de entre ellos llegaron a serlo incluso más que los británicos que vivían allí. Ya en 1889 y 1880 había representantes chinos ocupando puestos en los respectivos consejos coloniales de Singapur y Hong Kong.¹⁰

Partiendo de una tabla rasa culturalmente homogénea (la mayoría de los inmigrantes incluso provenían de la misma región de China, el cinturón costero meridional que hoy está experimentado una gran expansión) y comprometidos con el libre comercio, los dos microestados chinos empezaron con un legado colonial mucho más afortunado que otros. Esta podría ser una racionalización a posteriori, pero la colonización de un territorio vacío representaba un caso bastante único en la experiencia colonial.

Durante una visita a Singapur, tuve la ocasión de tomar un zumo de guayaba con la singapurense que organizaba la conferencia a la que yo asistía. Estábamos sentados en una terraza que daba a un campo de golf. Ella me dijo que representaba la primera generación de su familia que había recibido una educación oficial. Se había doctorado en economía por una universidad estadounidense, la Universidad de Rochester. Sus padres eran analfabetos cuando emigraron del sur de China a Singapur, hacía varios decenios.

Todavía en 1974, el número de singapurenses que no habían recibido educación alguna triplicaba al de los que tenían formación universitaria. Hoy, esa proporción se ha invertido. En 1996, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) certificaba la calificación de Singapur como país desarrollado. Según dicho organismo, fue la primera nación tropical que se convirtió oficialmente en un país rico. Los viajeros familiarizados con su reluciente aeropuerto, su eficaz sistema de metro y su inmaculado barrio central de rascacielos pueden atestiguar la prosperidad de este país.

Hong Kong no ha tenido menos éxito a la hora de alcanzar los niveles de renta de la OCDE. En 2001, tanto Hong Kong como Singapur habían superado a su antiguo amo colonial (véase la figura 33).

Ni Singapur ni Hong Kong recibieron nunca cantidades significativas de ayuda internacional, ni tampoco fueron destinatarios de otras muestras de la atención occidental, como los programas del FMI o la intervención militar.

EL MOTOR DE ASIA ORIENTAL

El éxito de Hong Kong y Singapur no representaba más que la vanguardia del famoso éxito de los denominados «Tigres» de Asia oriental. Dado que el fenómeno es de sobra conocido, no entraré aquí en detalles; me limitaré a destacar unos cuantos indicadores.

La última de las señales de éxito es la que se da en el ámbito de la educación científica. En 2003 había aproximadamente el mismo número de ciudadanos de países de Asia oriental que de ciudadanos estadounidenses doctorándose en ingeniería en facultades de Estados Unidos.¹¹ El número de artículos publicados en revistas científicas en los países de Asia oriental se quintuplicó durante el período 1986-1999. En lo que quizá sea un fiel reflejo del incremento del conocimiento científico, las exportaciones de alta tecnología de Asia oriental se han disparado, multiplicándose por cinco en el plazo de un decenio (véase la figura 34).

Taiwan, cuyas cifras no han sido incluidas en la figura porque los medrosos organismos internacionales no lo reconocen, se ha convertido en un extraordinario caso de éxito tecnológico. La empresa Taiwan Semiconductor Machinery Corporation (TSMC) es la mayor productora de circuitos integrados del mundo. Fue la entidad Electronics Research & Service Organization (ERSO), creada a su vez por el propio gobierno taiwanés a comienzos de la década de 1970 para dar el salto a la industria de la tecnología de la información, la que creó TSMC como un consorcio con la firma holandesa Phillips en 1987.¹² Hoy, TSMC maneja unas cifras de ventas de 2.300 millones de dólares.¹³ Taiwan produce asimismo artículos tan complejos como ordenadores portátiles y de sobremesa, además de tarjetas de vídeo y de sonido. La empresa taiwanesa Acer es hoy el tercer fabricante de ordenadores personales del mundo, con unas ventas de 8.000 millones de dólares.¹⁴ La extraordinaria economía de Taiwan ha producido ya diez milmillonarios.¹⁵

EL RENACIMIENTO DEL «CONTINENTE AMARILLO»

Pero ¿qué esperanza puede haber para una región empobrecida por los caudillos militares, los conflictos civiles, las guerras interminables, la corrupción y los brutales tiranos después de los vanos intentos de Occidente de influir en los acontecimientos?

Me estoy refiriendo a la China del siglo XXI.

Pues en realidad puede haber una gran esperanza, tal como se muestra en la figura 35, que ilustra el despegue de la renta per cápita china a finales del siglo XX.

Si Occidente jamás ha tenido demasiada influencia en China, no ha sido porque no lo haya intentado. El arraigado entusiasmo occidental por llevar el país al mundo moderno ha incluido la mezcolanza habitual de la «carga del hombre blanco»: cristianismo, civilización y comercio. Los jesuitas trataron de llevar el Evangelio a la corte imperial ya en una fecha tan lejana como el siglo XVII, revistiéndolo de ciencia occidental. El jesuita Johann Adam Schall logró introducirse en ella al predecir la hora exacta de un eclipse solar ocurrido el 1 de septiembre de 1644. (Los astrónomos chinos también eran capaces de predecir eclipses, aunque no con tanta exactitud.) Pero los chinos se quedaron con la astronomía del jesuita y dejaron de lado el Evangelio.¹⁶ Estaban encantados de utilizar el conocimiento y la tecnología occidentales, pero no mostraban tanto interés en los esfuerzos occidentales para cristianizarlos y civilizarlos.

Los estadounidenses se sintieron aún más emocionados por el desarrollo de China después de que un reciente converso al cristianismo, Chiang Kai-shek, consolidara su dominio sobre la mayor parte del país en el período 1927-1931. En lo que venía a constituir un verdadero triunfo de los buenos deseos sobre la realidad, los medios de comunicación estadounidenses (encabezados especialmente por el director de la revista Time, Henry Luce, hijo de un misionero en China) veían a Chiang como una especie de paladín de la democracia que estaba llevando a China hacia el mundo moderno. La esposa de Chiang, una mujer que había estudiado en Estados Unidos y que se dedicaba a hacer viajes propagandísticos por dicho país, ayudó a que los norteamericanos se formaran la imagen de una China progresista. Luce decía que Chiang se había «embarcado en una vasta reforma, inspirada en parte en el Evangelio cristiano».¹⁷ La China dirigida por Chiang era «la protagonista de la democracia en Extremo Oriente». Los estadounidenses prestaron su apoyo mediante ayuda militar y contribuciones privadas canalizadas a través del Fondo de Ayuda a China, que alimentó a los niños hambrientos y fomentó el desarrollo industrial.

Unos cuantos pesimistas, respaldados por los historiadores posteriores, señalaban que Chiang Kai-shek era también un implacable caudillo militar que había accedido al poder tras asesinar a sus oponentes. Chiang se había beneficiado de sus antiguas relaciones con el hampa de Shanghai, la denominada «Banda Verde», a la que utilizó para matar a sus rivales, comunistas y de otra clase, al apoderarse de dicha ciudad en 1927.¹⁸ Más tarde sus serviciales amigos del hampa asesinarían también a otros enemigos, como el jefe de la Liga China para la Protección de los Derechos Civiles (en 1933) y el director del principal periódico de Shanghai (en 1934).¹⁹ Chiang creó campos de concentración para los presos políticos, mantenía tres fuerzas de policía secreta y censuraba la prensa, los libros y las universidades; todo ello en nombre de la «China Libre». Al mismo tiempo, los funcionarios nacionalistas se enriquecían bajo su mandato.²⁰ No sería esta la última vez que Occidente idealizaría a sus «socios» locales en la difusión del desarrollo por todo el mundo.

China incluso recibió una temprana versión de la ayuda internacional. Entre 1929 y 1941, la Sociedad de Naciones proporcionó al país treinta expertos en desarrollo en ámbitos tales como la sanidad, la educación, el transporte y la organización de cooperativas rurales. El 18 de julio de 1933, dicho organismo nombró a un representante para que «actuara de enlace con el Consejo Económico Nacional de China de cara a una colaboración técnica» con él.²¹

La larga implicación de los europeos en China apenas logró dejar huella, y terminó con la victoriosa revolución de Mao en 1949. Pero más tarde, cuando parecía que la tiranía comunista, el «Gran Salto Adelante» y la Revolución Cultural habían condenado al pueblo chino a una eterna miseria, algo inesperado ocurrió en el país.

LA SEGUNDA REVOLUCIÓN CHINA

Me he llevado a mi hija, Rachel, a comprar zapatos (ella y sus amigas adolescentes representan la mitad del mercado del calzado estadounidense). Me gusta examinar los zapatos en la tienda y ver dónde están hechos. Y casi todos están confeccionados en China. Expresado de manera menos anecdótica, China representa actualmente el 63 por ciento de las importaciones estadounidenses de calzado femenino.²²

No es que China exporte solo zapatos. Hago un rápido examen de mi piso. Mi gorra de béisbol de los New York Yankees: hecha en China. Mi radio despertador: hecha en China. Mi memoria USB para el ordenador: hecha en China. Mi propio ordenador portátil: hecho en China.

La exploración de los mercados libres que se inició con el fin de las comunas agrarias en Xiaogang, en 1978 —tal como he comentado en un capítulo anterior—, contribuyó a la expansión de las empresas industriales además de las agrícolas. El 24 de diciembre de 2004, el New York Times publicó un reportaje sobre los enclaves textiles chinos. Datang, la «Ciudad de los Calcetines» china, confecciona 9.000 millones de pares de calcetines al año, lo que representa una tercera parte de la producción mundial. En una época tan reciente como finales de la década de 1970, Datang no era más que una somnolienta aldea que vivía del cultivo del arroz y que no llegaba a los mil habitantes. La gente tejía calcetines en su tiempo libre y los vendía en cestas por la calle. En la década de 1970, la señora Dong Ying Hong trabajaba como maestra de primaria y ganaba nueve dólares al mes; pero renunció a su trabajo para dedicarse a confeccionar calcetines en casa. Hoy es millonaria y dueña de la empresa Zhejiang Socks.

Cerca de Datang, en la costa china, hay otros enclaves similares: la «Ciudad de la Ropa Interior», la «Ciudad de las Corbatas», la «Ciudad de los Jerséis» y la «Ciudad de la Ropa Infantil». En 1985 los inversores de Hong Kong llevaron tecnología y diseños modernos a la Ciudad de las Corbatas, y los trabajadores de las primeras empresas pronto empezaron a crear sus propias fábricas de corbatas. El gobierno comunista chino descubrió varias formas de fomentar esos enclaves, como ceder tierras de propiedad pública, establecer exenciones fiscales y crear infraestructuras de transporte. Lo más impresionante es que China haya logrado semejante éxito pese a verse constreñida por las restricciones que afectan al comercio internacional de productos textiles, restricciones que no expirarían hasta el 1 de enero de 2005.

China constituye el caso de éxito más notable de los dos últimos decenios; una nación muy pobre impulsada al rango de potencia económica, que asusta a las empresas occidentales hasta el punto de hacer que se ensucien los calzoncillos (por cierto, hechos en China) y que asusta asimismo a otros países pobres. Se trata de un éxito de origen local y muy poco convencional, que no ha seguido absolutamente ninguna directriz occidental acerca de cómo llegar a ser un país moderno. Combina la falta de derechos de propiedad con los mercados libres, la dictadura del Partido Comunista con la retroalimentación en los servicios públicos locales, y las empresas públicas municipales con las privadas.

Tras iniciarse las reformas basadas en el libre mercado, en 1978, la producción industrial de ese año, que era de 59.000 millones de dólares, se dispararía hasta llegar a los 844.000 millones en 2003. Las exportaciones, que en 1982 ascendían a 44.000 millones de dólares, en 2003 pasarían a ser de 428.000 millones. Empresas como el grupo Baosteel adoptaron tecnología punta tras enviar a sus ingenieros y directivos a formarse al extranjero.²³

El éxito atrae siempre pretensiones de paternidad. El Banco Mundial sugiere que «el apoyo exterior contribuyó a que la reforma tuviera lugar y a la estructura de dichas reformas». Se supone que el Banco Mundial salvó a los pobres de China con un presupuesto más bien magro; en el año 2002, por ejemplo, fue de 563 millones de dólares anuales, lo que representaba alrededor de 0,1 centavos de dólar diarios para cada chino.²⁴

Tuve la ocasión de visitar China en diciembre de 2003, y me sorprendió el dinamismo de todas las personas que conocí y de todo lo que vi. Todo el mundo trabaja de sol a sol; se construyen edificios por todas partes; todo y todos se mueven a gran velocidad. Mientras que Washington experimenta atascos de tráfico perpetuos en su cinturón de ronda, Pekín cuenta con cinco cinturones (más un sexto actualmente en construcción). Existe un verdadero boom tecnológico, con teléfonos móviles y ordenadores por todas partes.

Los estudiantes chinos del doctorado en economía a los que di clases en las universidades de Pekín y de Wuhan mostraban un feroz deseo de aprender. En cinco días les enseñé el equivalente a un curso de un semestre, lo cual me dejó mucho más agotado a mí que a ellos. Posteriormente recibiría una felicitación navideña de la Universidad de Wuhan con un mensaje estimulante: «Superarse, fomentar la perseverancia, buscar la verdad e innovar».

Es cierto que el test económico definitivo de una sociedad no es el crecimiento rápido, sino el hecho de alcanzar un elevado nivel de renta. Y la renta per cápita de China solo constituye todavía la sexta parte de la de Estados Unidos. La falta de democracia y las ineficiencias aún vigentes causadas por las empresas públicas, los problemas del sistema bancario y otras distorsiones de la economía provocadas por el Estado siguen siendo problemas importantes. Puede que la burbuja estalle o puede que China continúe su asombrosa expansión, pero lo cierto es que el cambio proviene de la exploración de origen local.

INDIA

Voy lanzado calle abajo por la parte vieja de Delhi en un rickshaw tirado por una bicicleta. La «calle» apenas es lo bastante ancha como para que pase el rickshaw con los dos guiris de mediana edad que vamos detrás. Además, está abarrotada de vendedores de frutas, hortalizas y flores, motocicletas, niños deambulando, perros emocionalmente trastornados y carretillas llenas de ladrillos empujadas por mozos forzudos. Hileras de templos hindúes bordean la calle. Visitamos uno de ellos, que nos deslumbra con sus coloridas representaciones pictóricas de dioses, sus inscripciones en un alfabeto desconocido, sus velas encendidas rodeadas de flores, su olor a incienso y sus muestras de piedra y madera talladas. Debería servir como lección de humildad para los arrogantes occidentales el darse cuenta de que la civilización india se remonta a hace más de tres mil años, lo que representa algo más de tiempo que la vida de la «carga del hombre blanco».

En cualquier caso, lo cierto es que la India no se desarrolló durante el largo período de tutela británica. Tras la independencia, la ayuda internacional en ningún momento llegó a suponer aproximadamente más de 1 por ciento del PIB. Al principio la India adoptó una vía al desarrollo fuertemente planificada e intervencionista, y solo experimentó un crecimiento mediocre. Aquel crecimiento anémico era tan célebre que incluso llegó a tener su propio nombre, la «tasa de crecimiento hindú». Pero, finalmente, la India descubrió su pequeño capitalista interior a finales del siglo XX (véase la figura 36).

Al igual que en el caso de China, Occidente trata de atribuirse el mérito del reciente éxito de la India. Allí, como en China, el Banco Mundial también se felicita por el rápido crecimiento económico de su protegido. Por iniciativa propia, dicho organismo no solo fomentó el libre comercio y colaboró con el gobierno nacional indio, sino que apoyó también la descentralización de este último y colaboró con las incontables administraciones estatales, locales y municipales. Como en China, el presupuesto para tan ambiciosos logros fue modesto; alrededor de 1.750 millones de dólares anuales en nuevos préstamos del Banco Mundial, es decir, alrededor de medio centavo diario por cada indio. ¿Qué diferencia supusieron esas modestas cantidades? El economista jefe del Banco Mundial sugirió que «sus potentes efectos demostrativos» habían iluminado a los indios.

Volviendo de nuevo a la realidad, lo cierto es que la India contaba con buscadores. A comienzos de la década de 1980, dos jóvenes empresarios de Delhi, Rajendra Pawar y Vijay Thadani, fundaron una escuela de informática privada. Su Instituto Nacional de Tecnología de la Información (NIIT) fue un éxito al instante, hasta el punto de no poder atender toda la demanda. Entonces tuvieron la brillante idea de convertirse en una especie de McDonald’s de la enseñanza de la informática y abrir nuevas escuelas en régimen de franquicia allí donde hubiera demanda de ellas. Los franquiciados eran profesionales locales que llevaron el NIIT desde las grandes ciudades hasta los pueblos más pequeños. Por su parte, la cadena protegía el prestigio de la marca mediante la estandarización de las aulas, la formación del profesorado y la publicidad, además de realizar frecuentes auditorías y rigurosos exámenes. Hoy, el alto y barbudo Rajendra Pawar, de cuarenta y ocho años de edad, dirige una empresa con una capitalización bursátil de 2.000 millones de dólares, ocho de cuyos ejecutivos son millonarios. Los solteros que buscan esposa a menudo mencionan su título del NIIT en sus anuncios como una de sus cualidades personales.²⁵

El célebre éxito de la India en el ámbito de la externalización de los servicios de tecnología de la información en el mercado estadounidense queda perfectamente ejemplificado en el caso de Wipro Ltd., la empresa más importante del país, con una capitalización de mercado de más de 10.000 millones de dólares.²⁶ La empresa proporciona servicios de tecnología de la información a 138 de las compañías calificadas por la revista Fortune entre las mil más importantes de Estados Unidos y las quinientas más importantes del mundo, entre otras a algunas tan famosas como Sony, Nokia, Home Depot y Compaq. También gestiona centros de atención telefónica para compañías como Delta Airlines.²⁷ Es algo que resulta bastante impresionante para una empresa de orígenes modestos, fundada en 1945 como fábrica de aceites comestibles. El dueño de Wipro, Azim Premji, licenciado en Stanford, es el quincuagésimo octavo hombre más rico del mundo.²⁸

TURQUÍA

Conocí a Fatma dos días después del 11-S. Vive en una aldea situada a unos sesenta kilómetros de Ankara, la capital turca. Yo había llegado a Ankara justo cuando en Estados Unidos los aviones se estrellaban contra las Torres Gemelas y el Pentágono. Tras un día de pánico y toda la noche tratando de ponerme en contacto con mis hijos, finalmente pude hablar con ellos y saber que estaban bien. No había vuelos, de modo que no podía volver a casa, y mis anfitriones en Turquía me organizaron generosamente algunas excursiones por la campiña de los alrededores de Ankara.

En una de esas excursiones conocí a Fatma,²⁹ una mujer de mediana edad y aspecto grave. Estaba sentada a la puerta de su casa, una choza de cuatro habitaciones de piedra y adobe cubierta con un tejado de palos de madera y paja. Me habló de la precaria existencia de su familia. La única persona que traía dinero a casa era su hijo adolescente y analfabeto, que realizaba trabajos manuales esporádicos. Su marido había muerto hacía dos años y había dejado pendiente una gran deuda con la Seguridad Social turca, que exigía su pago como condición para abonar la pensión correspondiente. Para pagar la deuda, Fatma hubo de vender todas las ovejas de la familia; pero a pesar de ello todavía quedaba una parte por saldar, lo que la privaba de cobrar la pensión. Para ganar algo de dinero a fin de poder alimentar a su anciana madre, así como a dos hijos sordos y retrasados, cultivaba la huerta familiar. Pude ver que lo que ella describía como una sequía de dos años había marchitado su cosecha. Fatma tenía algo de tierra fuera de la aldea, pero sin lluvia no valía para nada, y no podía permitirse cavar un pozo e instalar un sistema de regadío. La familia se las apañaba con la comida que Fatma podía recolectar de la naturaleza. La caridad de los vecinos también ayudaba a sobrevivir a la familia. Cuando le pregunté por sus esperanzas y temores de cara al futuro, me dijo que confiaba en que Dios traería tiempos mejores.

Tras mi visita a Fatma me dirigí a la plaza mayor de la aldea. Los amistosos lugareños se mostraron muy hospitalarios con aquel visitante inesperado; me ofrecieron un vaso de agua y luego una bebida alcohólica no identificada pero muy sabrosa. Cuando les pregunté cosas sobre la aldea, los hombres se rieron y bromearon entre sí. Algunos eran de ascendencia kurda, pero llevaban ya décadas viviendo en aquel pueblo de la Turquía central. Había unas cuantas mujeres presentes, pero se mantenían apartadas de la conversación. Los hombres señalaron con orgullo la hermosa mezquita local. Es probable que algunos de los presentes en la plaza hubieran sido benefactores de Fatma al seguir la tradición musulmana del azaque, por el que los musulmanes practicantes destinan todos los años el 2,5 por ciento de su riqueza a los pobres.³⁰

Fatma es pobre y está necesitada, pero está mejor viviendo en una economía de renta media de lo que lo estaría si viviera en una muy pobre. Su pobreza es distinta de la que he visto en África. Tiene un hogar razonablemente confortable, con televisor y nevera. Confío en que la vida de Fatma mejore cuando Turquía se recupere de la crisis de 2001, ya que durante un tiempo el país ya tuvo una economía fuerte.

En 1917, Vehbi Koç, hijo de un erudito literario de ingresos modestos, abrió una tienda de comestibles en Ankara con una inversión de ocho dólares. Tenía entonces dieciséis años. A su muerte, en 1996, formaba parte de la lista de milmillonarios del mundo de la revista Forbes. Su compañía, el Grupo Koç, pasó de ser una pequeña firma comercial a convertirse en un conglomerado de alcance mundial que hoy representa una de las mayores empresas privadas de Turquía. El Grupo Koç produce de todo, desde automóviles hasta televisores, pasando por reproductores de vídeo, refrigeradores, hornos, cerillas y salsa de tomate; gestiona bancos, compañías de seguros, complejos turísticos y cadenas de tiendas, y prospera a pesar de la reducción de aranceles y la competencia europea. El hijo de Koç, Rahmi, se hizo cargo del negocio cuando su padre se jubiló en 1984. Rahmi Koç se licenció por la Universidad Johns Hopkins. En 2004, cuando ocupaba el número 406 en la lista de Forbes de las personas más ricas del mundo, Rahmi Koç pasó las riendas de la empresa a su hijo, Mustafá Koç.³¹ Teniendo como guía algo que no lo fue nunca para la «carga del hombre blanco», la libertad de elección del consumidor, Koç ha prosperado.³² En 2002 sus exportaciones aumentaron un 45 por ciento, llegando a los 2.600 millones de dólares.

Entre 1970 y 1995, el porcentaje de los productos manufacturados en las exportaciones turcas pasó del 9 al 74 por ciento.³³ De 1966 a 2003, el sector fabril turco en su conjunto ha crecido al robusto ritmo del 5,6 por ciento anual.

Turquía es uno de los casos de éxito del siglo XX. El país, que jamás fue colonizado ni ocupado por Occidente, se recuperó del colapso del Imperio otomano y de un conflicto con Grecia tras la Primera Guerra Mundial. Desde entonces ha experimentado un crecimiento constante. A pesar de las crisis macroeconómicas periódicas, los conflictos con los kurdos y los golpes militares, Turquía es hoy una democracia estable. Los estudiantes del país inundan las facultades de Estados Unidos, para después obtener importantes puestos docentes en prestigiosas universidades norteamericanas o volver a Turquía para enseñar en las valoradas instituciones académicas del país.

El gobierno turco está negociando con la Unión Europea las condiciones para su incorporación, lo que presagia el histórico momento de la unidad económica y política entre la cristiandad occidental y lo que los europeos solían calificar como los «infieles orientales». Turquía no solo está poniéndose a la altura de Occidente, sino que además está borrando la línea que separa a Occidente del resto del mundo.

BOTSUANA

En 1968, la compañía sudafricana De Beers descubrió importantes yacimientos diamantíferos en Botsuana, de modo que el gobierno del país negoció un acuerdo de asociación con De Beers. Mientras otros gobiernos con valiosos recursos minerales normalmente los nacionalizaban, el de Botsuana obró astutamente al contar con la experiencia de De Beers en la extracción y la comercialización de los diamantes. En 1976, la Compañía Minera De Beers Botsuana (o Debswana) descubrió otra enorme veta en Jwaneng, en el sur del país, lo que representaba el mayor descubrimiento diamantífero del mundo desde los realizados en Kimberley, Sudáfrica. Botsuana renegoció entonces su acuerdo inicial con De Beers y le cedió casi el 80 por ciento de los beneficios derivados de la extracción de los diamantes. En 1986 Botsuana vendió a De Beers sus reservas de diamantes (previamente retiradas del mercado mundial para mantener los precios altos) a cambio no solo de dinero, sino también —lo cual no tenía precedentes— del 5,2 por ciento de las acciones de la compañía, además del derecho a nombrar a dos de los miembros del consejo de dirección. Durante los últimos cuatro decenios la economía de Botsuana ha crecido a la tasa más elevada del mundo pese a su dependencia de los diamantes, una coyuntura muy distinta de la de otros países productores de diamantes, como Sierra Leona y Angola.³⁴ Al mismo tiempo el diminuto sector fabril del país se expandió con rapidez, registrando un crecimiento del 8,7 por ciento entre 1966 y 2003. El ganado ha sido otro importante factor impulsor de las exportaciones y de la renta nacional. En el nuevo milenio, Botsuana está diversificando su economía para incluir otros productos aparte de los diamantes, al tiempo que debe afrontar una terrible crisis de sida.

Es posible que Botsuana se haya beneficiado de la existencia de unas sólidas instituciones precoloniales de consulta de los jefes con los ciudadanos, los denominados kgotla, una especie de cabildos municipales. Otros factores favorables fueron la benigna dejadez británica durante el período colonial, la ausencia de conflictos étnicos gracias a la relativa homogeneidad del pueblo tsuana y la existencia de unos claros derechos de propiedad autóctonos basados en la posesión de ganado.³⁵

Botsuana muestra una posible vía al desarrollo de origen local para muchos países africanos. La abundancia de recursos naturales en África ha representado una maldición debido a su apropiación por parte de dictadores corruptos. Ya hemos visto en el capítulo 4 que los recursos naturales se hallan asociados históricamente a los malos gobiernos. Pero las tendencias históricas no son leyes inmutables; algunos países pueden librarse de ellas. El caso de Botsuana muestra que, si los africanos pueden lograr que sus gobernantes ejerzan el poder como es debido, la abundancia de recursos naturales puede convertirse en una bendición.

No todos los países africanos son ricos en recursos, pero sí muchos de ellos. Los recursos naturales que atesora Angola para producir cultivos alimentarios, café, sisal, palma aceitera, caña de azúcar, tabaco, cítricos, pescado, energía hidroeléctrica, diamantes y petróleo deberían hacer rico al país. La gente ya producía todo eso en el período colonial, pero la abrupta marcha de los portugueses a raíz de la independencia y el estallido de la guerra civil vinieron a destruir ese potencial. En el pasado, los ferrocarriles construidos por los portugueses llegaban hasta las regiones mineras de la República Democrática del Congo y de Zambia para realizar un lucrativo tránsito interfronterizo hacia el puerto angoleño de Benguela. Pero desde la independencia el ferrocarril no ha vuelto a funcionar. La paz en la República Democrática del Congo y en Angola podría volver a abrir la puerta al aprovechamiento de este potencial, siempre que se cumplieran las demandas de los ciudadanos de un mejor gobierno.

CHILE

Pude ver lo bien que se había integrado Santiago de Chile en la economía mundial cuando tuve la ocasión de observar algunas de sus cafeterías durante una visita al banco central del país. Unas camareras ligeras de ropa tomaban nota de los pedidos, servían las tazas y recogían generosas propinas. Aquella combinación de sexo, cafeína y comercio parecía personificar lo mejor y lo peor de la actual economía global.

Sin embargo, obtuve una visión más objetiva de los beneficios del desarrollo chileno durante una visita a un barrio de chabolas de Santiago. Acompañado de algunos estudiantes idealistas de clase alta que gestionaban una organización benéfica dedicada a renovar las viviendas del barrio, visité algunas casas limpias y ordenadas situadas en calles no menos cuidadas. Hablé con una abuela cuya casa de hormigón estaba adornada con macetas de flores colgantes, un televisor y unos cómodos muebles. La pobreza estaba ahí, pero resultaba bastante comedida en comparación con otros barrios de chabolas que había visitado en otras partes del mundo. El crecimiento económico del país ha beneficiado a los pobres además de a los ricos.

Chile es una excepción a las actuales tribulaciones de Latinoamérica. Tras el paréntesis socialista de Salvador Allende, en el período 1970-1973, el brutal gobierno militar de Augusto Pinochet instituyó diversas reformas orientadas al libre mercado. La crisis macroeconómica acosó al régimen militar, pero las reformas finalmente dieron sus frutos en la década de 1980. Volvió la democracia, pero los partidos tanto de izquierdas como de derechas acordaron mantener el modelo económico. Hoy, Chile es una democracia estable de libre mercado.

El 23 de julio de 2003, el Congreso norteamericano aprobó un acuerdo de libre comercio entre Chile y Estados Unidos, que entró en vigor el 1 de enero de 2004. Ese año Chile exportó toda una serie de productos a Estados Unidos, como pescado, fruta, madera, derivados de la madera, cobre y ropa.³⁶ El éxito del sector frutícola constituye un ejemplo característico de la exploración chilena de su nicho peculiar en la economía mundial. Sacando partido de su clima mediterráneo y del hecho de que, al estar en el hemisferio sur, la época de la cosecha no coincide con la de los países del hemisferio norte, aprovechó la oportunidad para exportar fruta de primera calidad a los estadounidenses.

Cuando, hace poco, tuve la ocasión de viajar a Chile durante el verano estadounidense, mi avión estaba lleno de universitarios norteamericanos que llevaban sus esquís y sus dólares a los centros turísticos invernales chilenos. La carretera que llevaba desde el aeropuerto hasta Santiago era una autopista nueva de cuatro carriles que a uno le hacía sentir vergüenza por el recorrido, siempre abarrotado de tráfico, que va desde Manhattan al aeropuerto de La Guardia. En un ejemplo magnífico de globalización Sur-Sur, en la radio del taxi sonaba una pieza del cantante senegalés Youssou N’Dour.

Cuando les ha convenido, los chilenos se han inspirado libremente en los modelos económicos norteamericanos, como en el caso de los denominados «Chicago Boys», discípulos de Milton Friedman formados en la universidad de dicha ciudad. Desde entonces, un enorme número de mis colegas licenciados en economía han sido chilenos, la mayoría de los cuales se hallan hoy de regreso en Chile para gestionar la economía y el gobierno del país. La ayuda internacional, el Banco Mundial y el FMI no eran más que actores secundarios en Chile durante su descubrimiento del modelo democrático de libre mercado.

EL DESARROLLO DE ORIGEN LOCAL

El éxito de Japón, China, los «tigres asiáticos», India, Turquía, Botsuana y Chile está convirtiendo la arrogancia de Occidente en un cómico vestigio. Un día, tanto los estadounidenses como los europeos occidentales se darán cuenta de que, después de todo, no son los salvadores del resto del mundo.

Aunque Occidente no sea capaz de «desarrollar» al resto del mundo, este se desarrolla por sí solo. La mayor parte de los éxitos del resto del mundo en cuanto a desarrollo se deben a esfuerzos autosuficientes y de índole exploratoria, así como a la adopción de ideas, instituciones y tecnologías occidentales siempre y cuando al resto del mundo así le convenga.

Una vez más, los casos de éxito no proporcionan en absoluto una pauta sencilla que poder imitar. Lo que sobre todo tienen en común es que en todos ellos la búsqueda del desarrollo fue sometida al test del mercado, utilizando para ello una combinación de mercados nacionales y exportación. Utilizar el mercado para obtener retroalimentación y responsabilidad parece necesario para el éxito. Aun así, ya hemos visto en el capítulo 3 que crear mercados libres resulta en sí mismo difícil, y que ciertamente no todos los casos de éxito encajan en un prístino ideal de laissez-faire.

Sabemos que las flagrantes violaciones de los mercados libres y los brutales autócratas que se dan aires de grandeza suelen impedir el éxito. Pero, aparte de este punto tan absolutamente obvio, no hay una fórmula automática para el éxito, sino solo infinidad de buscadores políticos y económicos que tratan de encontrar mejoras puntuales que superen los numerosos obstáculos descritos en los capítulos 3 y 4.

Tampoco es que la autosuficiencia sea una panacea universal para los pobres; muchos desafortunados, por mucho que trabajen, viven en estados gobernados por gángsteres o simplemente en sociedades complejas que todavía no han descubierto la escurridiza vía al desarrollo. La ayuda occidental, convenientemente sometida a una cura de humildad y escarmentada por la experiencia del pasado, todavía puede desempeñar cierto papel con vistas a aliviar los sufrimientos de los pobres. En el próximo capítulo analizaré cómo la ayuda occidental podría hacer mucho más que en el pasado una vez que se libere de los objetivos utópicos.

INSTANTÁNEA: TRES COMPAÑEROS DE CLASE DE KUMAWU

Roland Akosah, Robert Danso-Boakye y Yaw Nyarko asistieron juntos al Instituto de Educación Secundaria Tweneboa Kodua de Kumawu, una ciudad de alrededor de diez mil habitantes situada en la región ghanesa de Ashanti. No resultaba fácil estudiar en él. El agua escaseaba durante la mayor parte del año. El suministro eléctrico, cuando había, llegaba solo de las seis de la tarde a las diez de la noche. Había pocos libros; todos los estudiantes debían compartir los únicos uno o dos ejemplares disponibles en la biblioteca del centro. Pero Yaw Nyarko recuerda que los profesores se entregaban a fondo, y a él y a sus dos compañeros de clase les enseñaron mucho.

Juntos, los tres hombres pasaron luego a estudiar en la Universidad de Ghana, en Legon, una población situada cerca de Accra, la capital del país. Y los tres abandonaron también el país durante la dictadura militar de Jerry Rawlings para hacer cursos de posgrado en el extranjero.

Roland Akosah, que obtuvo un máster en Wharton y luego trabajó durante muchos años en Estados Unidos, en las empresas IBM y United Technologies, había crecido en medio de la pobreza, y su madre no había recibido ninguna educación formal. En el año 2000 decidió volver a Ghana y fundar allí su propio banco de inversiones, Eno International. El banco ha recaudado capital tanto en Ghana como en Estados Unidos para invertir en productos farmacéuticos y en electrónica de consumo. Asimismo, está comprando plantaciones de cítricos con el objetivo de poner en marcha dentro de un tiempo una fábrica de zumo de naranja.*

Con la ayuda de su familia y sus amigos, Robert Danso-Boakye cursó un máster en banca y finanzas internacionales en Edimburgo, y otro en economía en la Universidad de Surrey. Sus mentores le persuadieron de que volviera a Ghana a finales de la década de 1980 para aprovechar las nuevas oportunidades creadas por la liberalización de la banca en el país. Actualmente es un alto cargo del Trust Bank en Accra.

Yaw Nyarko se doctoró en economía con una beca de la Universidad de Cornell. Se convirtió en un conocido experto en teoría de juegos y es autor de artículos como «Sobre la convexidad de la función valor en los problemas de control óptimo bayesiano». Tras pasar una temporada en la Universidad Brown, se incorporó al departamento de economía de la Universidad de Nueva York, donde actualmente es colega mío. Es asimismo subdirector de asuntos mundiales de la Universidad de Nueva York, en cuyo ámbito ha contribuido a desarrollar una delegación y un centro de investigación de dicha universidad en Accra, con sedes en la Universidad Ashesi, la dinámica institución privada fundada por Patrick Awuah, y en la Universidad de Ghana, en Legon. Yaw ha impartido clases de economía gratuitas a los ávidos estudiantes de Ashesi. Pero tiene planes aún más ambiciosos: fundar un centro de investigación interdisciplinar en el seno de la Universidad de Nueva York, denominado Casa de África.

Roland Akosah se muestra escéptico con respecto a lo que la ayuda internacional ha hecho por Ghana. «Tenemos una reputación horrible. No es solo que la gente piense que somos pordioseros; es que lo somos. A nosotros nos corresponde mejorar nuestra economía.» Yaw Nyarko añade que la ayuda internacional «distorsiona los incentivos»; cree que «hace que la gente acuda a otros para resolver sus problemas».

11

El futuro de la ayuda occidental

No cesaremos en la exploración

y el fin de todo nuestro explorar

será llegar a donde empezamos

y conocer el lugar por primera vez.

T. S. ELIOT, «Little Gidding»,
Cuatro cuartetos, 1943

Como preguntaron en cierta ocasión los expertos en desarrollo Dennis Whittle y Mari Kuraishi, ¿qué aconsejarían quienes desde el Banco Mundial y el FMI abogan por la terapia de choque si la ayuda internacional fuera un país? Probablemente abolirían la propiedad pública, acometerían una rápida privatización y reducción de personal, dejarían actuar al mercado y pondrían fin a la planificación central burocrática. Personalmente, yo favorecería un planteamiento más gradual, aplicando reformas puntuales a ese atribulado país de la ayuda internacional.

Sí, ciertamente sigue habiendo esperanza de que la asistencia occidental pueda ayudar a resolver algunos de los problemas más graves de los pobres del resto del mundo.

AYUDA OFICIAL

Un gran problema de la ayuda internacional ha sido su aspiración a crear un modelo utópico para resolver los complejos problemas del mundo. Si el lector cree que ahora voy a ofrecer un modelo utópico para resolver los complejos problemas de la ayuda, entonces es que lo he hecho mal de veras en los capítulos precedentes al explicar los problemas de los modelos utópicos.

Aun así, espero que haya aquí unas cuantas lecciones útiles que permitan a la ayuda occidental realizar progresos graduales. Si el objetivo utópico ha desviado la atención de la prioridad de responsabilizar a los organismos de ayuda de obtener resultados tangibles, entonces el primer paso es, obviamente, renunciar a dicho objetivo utópico. La agenda utópica ha llevado a la responsabilidad colectiva de múltiples objetivos para cada organismo, uno de los peores sistemas de incentivos inventados desde que la humanidad empezó a caminar erguida. También se ha producido cierto sesgo en los incentivos en favor de la observabilidad, lo que ha llevado a realizar esfuerzos improductivos para hacer cosas que ocupen las primeras planas.

La agenda utópica ha llevado asimismo a centrarse en la improductiva tarea de intentar cambiar sistemas políticos enteros. El statu quo —grandes burocracias internacionales que proporcionan ayuda a grandes burocracias gubernamentales— no aspira a que el dinero llegue a los pobres. Imponer condiciones a la ayuda no funciona a la hora de cambiar el comportamiento de un gobierno.

Cuando uno está atrapado en un hoyo, la primera prioridad es dejar de cavar. Olvídense de su arrogante confianza en que ustedes saben resolver los problemas de los demás mejor que ellos mismos. No traten de arreglar los gobiernos o las sociedades. No invadan otros países, ni envíen armas a uno de los brutales ejércitos que participan en una guerra civil. Pongan fin a la condicionalidad. Dejen de hacernos perder el tiempo con cumbres y marcos de trabajo. Renuncien a los planes de reforma institucional radicales e ingenuos. El objetivo debería ser conseguir que las personas salgan ganando, no transformar gobiernos ni sociedades.

Una vez que Occidente esté dispuesto a ayudar a las personas en lugar de a los gobiernos, se resolverán algunos de los rompecabezas que actualmente atenazan a la ayuda internacional. Los desafortunados que tengan a caudillos militares o a cleptócratas como gobernantes seguirán siendo candidatos a la ayuda, pero Occidente podrá poner fin al patético espectáculo del FMI, el Banco Mundial y otros organismos de ayuda cortejando a cleptócratas y caudillos militares. Podrá poner fin al paternalismo y la hipocresía de la condicionalidad. Podrá poner fin a la contradicción intrínseca entre el concepto de «propiedad del país» y el hecho de que se dicten condiciones desde Washington.

Recuerden, la ayuda no puede erradicar la pobreza; solo puede hacerlo el desarrollo de origen local, basado en el dinamismo de las personas y las empresas en unos mercados libres. Despojada de la imposible tarea del desarrollo económico generalizado, la ayuda puede lograr mucho más de lo que está consiguiendo hoy en día con vistas a aliviar los sufrimientos de los pobres.

Céntrense de nuevo en aquello en lo que hay que centrarse, en hacer llegar a los más pobres del mundo cosas tan evidentes como vacunas, antibióticos, suplementos alimentarios, semillas mejoradas, fertilizantes, carreteras, perforaciones, cañerías, libros de texto y enfermeras. Ello no equivale a hacer que los pobres dependan de las limosnas; se trata de darles sanidad, nutrición, educación y otros elementos que vengan a aumentar el rendimiento de sus esfuerzos por mejorar su vida (del mismo modo que, por ejemplo, una beca de la Fundación Nacional para la Ciencia estadounidense para doctorarme incrementó en cierta ocasión el rendimiento de mis esfuerzos por hacer una carrera).

No pretendo dar a entender que toda la ayuda debería destinarse a proyectos. Otros ámbitos de posibles ventajas comparativas para los organismos de ayuda podrían incluir el proporcionar conocimientos prácticos sobre la gestión de sistemas bancarios o de mercados de valores, dar consejos sobre buena gestión macroeconómica, simplificar las regulaciones comerciales o efectuar reformas puntuales que favorezcan una administración pública basada en los méritos.

A diferencia de muchos otros analistas de la ayuda, no sostengo que sea fácil aplicar esas soluciones, que mis soluciones darán resultado o ni siquiera que sean las correctas. No, no y no. Hay buenas razones que explican que dichas soluciones no estén funcionando ya. Ello se debe en parte a la complejidad social que entraña hacer funcionar incluso las intervenciones más sencillas, por lo que estas siguen siendo problemáticas.

Pero obedece también a algunos factores que podrían modificarse. En parte se debe a que los países ricos no se preocupan lo suficiente de hacer que la ayuda funcione para los pobres y, en cambio, están dispuestos a elaborar grandes planes utópicos que no funcionan. Y en parte se debe a que, en realidad, nadie asume la responsabilidad de hacer que una intervención concreta funcione en un lugar y en un momento concretos. Aquí mis recomendaciones podrían resultar ridículamente erróneas; deberían ser sometidas, pues, a un examen escéptico y a una evaluación a posteriori, exactamente igual que todo lo demás.

Por encima de todo, este libro no es un plan. Apunta, en cambio, a los buscadores con conocimientos sobre las situaciones locales, a los resultados experimentales de las intervenciones y al modo de obtener retroalimentación por parte de los pobres, que son quienes averiguarán (y de hecho ya están averiguando) todas las variables y complejas respuestas acerca de cómo hacer que la ayuda funcione.

Me aventuraré imprudentemente a realizar algunas sugerencias, simplemente porque el sistema actual resulta inaceptable (en este libro se han presentado algunas lecciones históricas que podrían guiar a los buscadores).

Hay que mejorar el sistema de incentivos de responsabilidad colectiva para objetivos múltiples. Responder personalmente de las tareas concretas. Que los organismos de ayuda se especialicen en aquellos sectores y países en los que puedan ayudar más y mejor, y luego responsabilizarlos de sus resultados mediante una evaluación auténticamente independiente de sus esfuerzos.

Quizá los organismos de ayuda debería asignar una parte de su presupuesto (como la parte que actualmente se dedica a autoevaluación) a contribuir a un grupo de evaluación internacional independiente integrado por personal formado en el método científico y procedente de países tanto ricos como pobres, que evaluaría muestras aleatorias de los esfuerzos de cada uno de los organismos de ayuda. Dicha evaluación implicaría pruebas aleatorias sometidas a control allí donde resultaran factibles, o un análisis estadístico menos puro cuando no lo fueran, pero al menos serían realmente independientes aun en los casos en que ni las pruebas aleatorias ni el análisis estadístico resultaran viables. Hay que experimentar con diferentes métodos o simplemente preguntar a los pobres si han salido ganando. Y movilizar a la gente altruista de los países ricos para que presione a los organismos a fin de que hagan llegar realmente su dinero a los pobres y muestre su enfado siempre que la ayuda no llegue hasta ellos.

Con la especialización en un pequeño número de tareas y el temor y la recompensa inducidos por una evaluación independiente, puede que los agentes de la ayuda estén dispuestos a seguir evaluando diferentes medios de solucionar un problema, como la desnutrición, hasta que consigan solventarlo. Los agentes de la ayuda pueden experimentar con distintos mecanismos de suministro de servicios: una ONG, empresas privadas, emprendedores sociales que sopesen distintas formas de ayudar a los pobres o quizá incluso una institución pública autóctona que funcione de manera decente. La especialización en tareas modestas y la evaluación para comprobar si uno las ha cumplido o no transferirán el poder de los planificadores a los buscadores.

Aunque creo que los actuales organismos de ayuda bilaterales o multilaterales y los gobiernos de los países pobres han hecho un mal trabajo, podrían ser capaces de hacerlo mejor una vez que se les exijan responsabilidades. Los organismos de ayuda oficiales y las burocracias públicas nacionales deberían mantenerse en la lista de posibles vehículos de provisión de servicios de desarrollo. Una vez más, lo único que importa es ver qué es lo que funciona a la hora de conseguir que la ayuda llegue a los pobres.

¿Y cómo rectificar la tendencia a la observabilidad? Si uno evalúa resultados tangibles, ¿no estará limitándose a aumentar la tendencia a hacer cosas que resulten observables? Aquí creo que necesitamos una saludable dosis de pragmatismo. Es difícil pensar en algún sistema de incentivos que vaya a recompensar de manera satisfactoria un esfuerzo invisible orientado a producir resultados no menos invisibles. Renunciemos a ello. Una vaca siempre será una vaca. En lugar de ello, tratemos de averiguar dónde coinciden las intervenciones útiles con la observabilidad. Que los organismos de ayuda internacionales sigan adelante y hagan las cosas que son observables, pero asegurémonos de que los evaluadores responsabilizan a dichos organismos de que con tales cosas se obtengan resultados para los pobres. Los evaluadores deberán puntuar con un cero los gestos públicos vacíos de contenido, tales como las cumbres y los marcos de trabajo.

El camino hacia esas reformas está trufado de escollos. Los reformadores habrán de aprestarse a afrontar todas las formas en que las taimadas burocracias gestoras de la ayuda simularán estar haciendo los cambios necesarios mientras en realidad preservan el statu quo políticamente más poderoso. La burocracia de la ayuda se halla maravillosamente dotada para adoptar la retórica, ya que no la sustancia, de cualquier crítica de esa índole. De hecho, los organismos de ayuda afirman que ya han adoptado el enfoque de la «gestión de resultados».

En mi navegador ha aparecido un nuevo informe, «La gestión de resultados en el desarrollo, principios de acción. Libro blanco de las buenas prácticas emergentes», elaborado en abril de 2005. Sus anónimos autores se denominan a sí mismos «Consorcio de Gestión de Resultados en el Desarrollo del Grupo de Trabajo del CAD [Comité de Asistencia al Desarrollo] sobre Eficacia de la Ayuda y Prácticas de los Donantes». Su tarea consiste en proporcionar «información de base» que sea «reenviada al Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda».

Puede apreciarse perfectamente hasta qué punto la industria de la ayuda todavía no ha captado los defectos de la planificación «desde arriba» y la responsabilidad colectiva en el modo en que el equipo del libro blanco afirma que los organismos de desarrollo aplican ya la «gestión de resultados»: «Los organismos de desarrollo están creando estrategias de ayuda a países basadas en los resultados, en estrecho diálogo mutuo y con los gobiernos nacionales. Durante este proceso, numerosos organismos negocian un proceso de colaboración para apoyar los resultados por países».¹

Existe también el riesgo de que los organismos de ayuda realicen una «tría selectiva»; es decir, que elijan los proyectos más prometedores para poder mostrar resultados, posiblemente incluso aquellos que el gobierno del país en cuestión podría haber realizado por sí solo, sin ayuda. Cuando los organismos hacen tal cosa, su ayuda libera recursos del gobierno que este va a gastar en algo negativo, como el ejército. Esta «fungibilidad» del dinero de la ayuda es algo que preocupa a los analistas, pero quizá no deba ser un motivo de preocupación tan importante cuando hay tantas cosas que fallan. Al menos hay que asegurarse de que las vacas den leche.

Los obstáculos que afronta la reforma son formidables. Aun así, podemos tratar de concebir mecanismos de ayuda creativos destinados a abordar los problemas, además de la especialización y la evaluación de las que ya hemos hablado. Muchas personas de buen corazón, situadas mucho más cerca de la base que los expertos de las altas esferas, buscan soluciones a los problemas de los pobres del mundo. De algunos de esos esfuerzos surgirán ideas nuevas y prometedoras, y, de hecho, ya están surgiendo algunas.

HACIENDO PROGRESA

Emma García, de cincuenta años de edad, cocina unas 250 tortitas al día para su familia extensa en su cocina de techo ennegrecido de Buenavista, México. En Buenavista, situada en el estado de Michoacán, viven alrededor de 62 familias pobres y mal alimentadas; no hay calles pavimentadas, ni agua corriente, ni alcantarillado. La única actividad económica de la aldea es la agricultura de subsistencia. Los niños no asisten a la escuela para ir a trabajar a los campos, y los que sí pueden hacerlo tienen problemas para concentrarse en cualquier cosa que no sean sus estómagos vacíos.

En 1997, el subsecretario de Hacienda mexicano, un conocido economista llamado Santiago Levy, ideó un innovador programa para ayudar a personas como Emma García. Dicho programa, denominado Progresa (Programa Nacional de Educación, Salud y Alimentación), proporciona subsidios en efectivo a las madres si estas envían a sus hijos a la escuela, participan en proyectos de educación sanitaria y llevan a los niños a los consultorios médicos para que les proporcionen suplementos nutritivos y los sometan a chequeos regulares. Dado que el presupuesto federal mexicano no cuenta con el dinero suficiente para llegar a todo el mundo, Levy distribuyó sus escasos fondos de manera que el programa pudiera ser evaluado científicamente. Se seleccionaron al azar 253 aldeas para recibir las subvenciones, más otras 253 (que todavía no las recibían) elegidas como grupo de control. Se recopilaron datos sobre las 506 aldeas antes y después de iniciarse el programa. El gobierno mexicano encargó la tarea de evaluarlo al Instituto Internacional de Investigación de Políticas Alimentarias (IFPRI), que a su vez encargó diversos estudios académicos sobre los efectos del programa.

Los hallazgos académicos confirmaron que el programa funcionaba. Entre los niños que se beneficiaban de los subsidios de Progresa se constató una reducción del 23 por ciento en la incidencia de enfermedades, un incremento del 1 al 4 por ciento en la estatura y una disminución del 18 por ciento de la anemia. Los adultos perdían un 19 por ciento menos de días a causa de enfermedades. Había un aumento del 3,4 por ciento en la escolarización de todos los estudiantes de primero a octavo, y el incremento era aún mayor entre las niñas que habían terminado el sexto curso, un 14,8 por ciento.²

De manera más anecdótica, hay que decir que la población de Buenavista ha notado la diferencia. Emma García afirma que ahora puede dar carne a sus hijos dos veces por semana como suplemento de las tortitas, gracias al dinero que recibe de Progresa. Santiago Díaz, un maestro, observa que en la escuela de Buenavista, dotada de dos aulas, ha aumentado la asistencia de los alumnos. Asimismo, explica, «dado que están mejor alimentados, los niños pueden concentrarse durante períodos más prolongados. Y, conscientes de que los subsidios que reciben sus madres dependen de que ellos vayan a la escuela, los niños parecen estar más ansiosos por aprender».³

Dado que el programa constituía un éxito tan claramente documentado, no fue abandonado cuando en la revolución democrática del año 2000 los votantes desalojaron del poder al partido que había gobernado México durante varios decenios. Por entonces, Progresa llegaba al 10 por ciento de las familias del país, y contaba con un presupuesto de 800 millones de dólares. El nuevo gobierno lo amplió para que llegara también a los pobres de los ámbitos urbanos. En los países vecinos se pusieron en marcha programas similares con el apoyo del Banco Mundial.⁴

La lección para los reformadores de la ayuda es que una combinación de libertad de elección y evaluación científica puede generar respaldo a un programa de ayuda en el que las cosas que funcionan puedan ampliarse con rapidez. El propio segmento de las subvenciones para educación y nutrición podría ampliarse, con los adecuados ajustes locales, a más países y a una escala mucho mayor que la actual.

AYUDAR A APRENDER A LOS NIÑOS DE KENIA Y LA INDIA

Los promotores de la educación ofrecen una desconcertante variedad de intervenciones para educar a los niños: abolir las matrículas escolares, proporcionar uniformes, construir aulas, contratar más maestros, formar a los profesores, proporcionar comidas gratis en la escuela, volver más sanos a los niños mediante una atención sanitaria gratuita, proporcionar libros de texto y fichas, ofrecer clases de refuerzo, premiar a los profesores cuyos estudiantes rindan más y repartir vales para escuelas privadas. En el marco del característico programa utópico, todo se hace a la vez, y resulta imposible distinguir qué es lo que funciona y qué es lo que no funciona.

Por fortuna, algunos buscadores de soluciones han adoptado un planteamiento distinto. Estudian cada intervención por separado, identificando sus efectos en relación con un grupo de control excluido de dicha intervención. Esther Duflo, del MIT, y Michael Kremer, de Harvard, son pioneros en este nuevo enfoque del desarrollo. Un investigador que estudiaba un proyecto en el oeste de Kenia descubrió que la asistencia en los programas de preescolar era un 25 por ciento más elevada cuando se proporcionaba almuerzo gratuito, y que las calificaciones de los alumnos eran más altas incluso cuando las comidas se hacían en horario lectivo.

¿Aumentan los libros de texto el rendimiento de los estudiantes? Nuevas investigaciones en la misma provincia de Kenia revelaron que los estudiantes que formaban parte del 40 por ciento con mejor rendimiento habían mejorado sus calificaciones tras recibir libros de texto. Pero ¿cómo llegar al 60 por ciento restante? Una idea brillante consistió en utilizar fichas, que se creía que a los estudiantes menos instruidos les resultarían más fáciles de seguir. Por desgracia, la misma investigación meticulosa reveló que las fichas no tenían efecto alguno en las calificaciones. Parafraseando a la Biblia, se podría decir que «la investigación te lo dio y la investigación te lo quitó».

En la India, otro programa para ayudar a los estudiantes de bajo rendimiento contrató a personal educativo auxiliar de las propias comunidades para que impartiera clases particulares de refuerzo a dichos estudiantes. En Bombay y Vadodara, los alumnos recibieron dos horas diarias de clases particulares por parte de los profesores auxiliares. ¿Cuáles fueron los resultados? El programa ciertamente incrementó las calificaciones escolares, con resultados más espectaculares entre los estudiantes que peor lo habían hecho antes de su puesta en marcha. Los investigadores estimaron que la idea de contratar a personal educativo de la comunidad para dar clases de refuerzo daba un resultado diez veces mejor que la de contratar a profesores convencionales por el mismo coste.

Otra idea prometedora fue la de mejorar los incentivos de los maestros. Un experimento realizado en el oeste de Kenia consistió en que las asociaciones de padres premiaran a los profesores cuyos estudiantes sacaran mejores calificaciones en una serie de exámenes homologados. Las calificaciones de los estudiantes incluidos en el programa aumentaron al principio, pero un control posterior de dichos estudiantes reveló que luego habían vuelto a los mismos niveles que las de los estudiantes no incluidos en el programa. Parece ser que los maestros enseñaban únicamente «a aprobar los exámenes», sin que ello tuviera un impacto duradero en el rendimiento escolar de los estudiantes en cuestión.⁵

La lección de todas estas investigaciones es que algunas intervenciones funcionan, mientras que otras, igualmente factibles, no lo hacen. Los organismos de ayuda deben estar constantemente experimentando y buscando intervenciones que funcionen, verificando qué funciona y qué no funciona mediante la evaluación científica. Para que haya aprendizaje debe haber información. Los organismos de ayuda deben verificar meticulosamente el impacto de sus proyectos en los pobres utilizando los mejores instrumentos científicos disponibles y empleando a evaluadores externos para evitar los intereses creados de los propios gestores del proyecto.

¿QUÉ ES LO QUE FUNCIONA?

Abhijit Banerjee, un profesor del MIT, proporciona otros ejemplos útiles, además de los ya mencionados, cuya eficacia respecto de su coste ha sido verificada: los fármacos desparasitadores; los suplementos dietéticos provistos de hierro, vitamina A y yodo; la educación en el uso de preservativos y el tratamiento de otras enfermedades de transmisión sexual para frenar la propagación del sida; el rociamiento de las estancias interiores para controlar la malaria; las subvenciones para la compra de fertilizantes; la vacunación y el suministro de agua a las ciudades.⁶ Ninguna de estas ideas constituye la clave para el desarrollo según algún esquema utópico; son simplemente modestas intervenciones que mejoran la vida de la gente.

Otras pruebas acerca de qué es lo que funciona provienen de comparaciones entre las prácticas de distintos países y entre determinados resultados concretos. Y no todas las intervenciones puntuales corresponden a servicios y proyectos sociales. James Barth, de la Universidad de Auburn, Gerard Caprio, del Williams College, y Ross Levine, de la Universidad Brown, encontraron que existía una fuerte correlación entre las regulaciones bancarias que obligan a los bancos a revelar información veraz, oportuna y comparable sobre sus finanzas y el nivel de desarrollo de la banca en un determinado país. Tras controlar la posible causalidad inversa descubrieron que los resultados no variaban. Contrariamente a la creencia generalizada de que hace falta una rígida supervisión oficial de la banca para proteger a los ahorradores de los bancos poco honestos, los autores hallaron que existía una correlación negativa entre las atribuciones de los supervisores de la banca y el desarrollo de un sector bancario saludable (controlando asimismo la posible causalidad inversa). Si uno desea fomentar una banca saludable, lo cual constituye un ingrediente esencial a la hora de permitir a los pobres ayudarse a sí mismos a través del crédito, entonces esas correlaciones estadísticas apuntan hacia la obligación de revelar información antes que a unos supervisores bancarios dotados de unas atribuciones excesivas.⁷

Los experimentos y el análisis estadístico están muy lejos de constituir la panacea de una ayuda eficaz. Hay también un modo de resolver los problemas de desarrollo que se parece más a aprender a navegar que a comprobar una teoría sobre dinámica de fluidos. Los organismos de ayuda deben dejar que su personal obtenga experiencia en un entorno local concreto y sobre un problema concreto, y luego permitir que ese personal experimentado decida sobre el terreno qué es lo que funciona y qué es lo que no funciona. Pero en lugar de ello vemos como las burocracias gestoras de la ayuda trasladan a su personal de un lado a otro antes de que tenga tiempo de adquirir la suficiente experiencia, con el resultado de que esos organismos están llenos de generalistas sin ningún conocimiento local o especializado.

¿Cómo podrían los organismos de ayuda tener incentivos para realizar evaluaciones científicas, análisis estadísticos y aprendizajes sobre el terreno? En muchos casos se puede observar a los supuestos beneficiarios —los pobres— antes y después de cada proyecto, junto con un grupo de control que no se haya beneficiado de dicho proyecto. Revelar públicamente todos los esfuerzos y resultados. Dejar que una comunidad de observadores —tanto de los países donantes como de los receptores— se cuiden de pedir responsabilidades a los organismos por dichos resultados. Incrementar la presión en favor de la libertad de expresión y la democracia en el seno de los organismos de ayuda contando con defensores de los pobres que hagan oír su voz y que practiquen la ciencia antes que las relaciones públicas. Hacer que los políticos de los países ricos se den cuenta de que la evaluación negativa de un determinado esfuerzo de ayuda concreto constituye una oportunidad de aprender, no una excusa para reducir la ayuda internacional.

SUS IDEAS SON DESCABELLADAS, PERO
¿SON LO BASTANTE DESCABELLADAS?*

El día de Nochevieja, el 31 de diciembre de 2004, en Washington, Dennis Whittle y Mari Kuraishi se casaron al filo de la medianoche. La boda fue un cóctel encantador: himnos de la Iglesia Shaker; un pastor de la Iglesia unitaria; la madre de Mari, japonesa hasta la médula; el padre de Dennis, un característico tipo de Kentucky, y la entrega conjunta de la novia por parte de un grupo internacional de parientes y amigos.

Dennis y Mari son pareja intelectual además de amorosa. Aparecen en esta historia por las innovadoras ideas a las que dedican las horas que no les ha robado la boda. Ambos condenan el enfoque basado en la planificación centralizada del sistema de ayuda internacional, y se les han ocurrido algunos pasos prácticos para que esta se comporte de manera un poco más parecida a un mercado libre, haciendo que el sistema se ajuste a toda la retórica sobre el libre mercado que emplean algunos de quienes participan en ella.⁸

Proponen un mercado de intercambios en lugar de una planificación centralizada, una especie de eBay de la ayuda internacional. Consideran que hay tres tipos de actores: 1) emprendedores sociales cercanos a los pobres, que proponen proyectos para satisfacer sus necesidades; 2) personas e instituciones con conocimientos técnicos y prácticos, y 3) donantes que tienen fondos que quieren dar. El sistema actual cuenta con enormes burocracias en el seno de 3 que realizan una planificación centralizada de 1 y 2. Dennis y Mari conciben, en cambio, un mercado descentralizado en el que cada categoría cuenta con numerosos agentes que buscan agentes en las otras categorías y que forman parejas espontáneamente (otra posible metáfora: una especie de servicio de contactos online para la ayuda). Los proyectos competirían entre sí para obtener fondos, los especialistas técnicos competirían para ser contratados, y los donantes competirían para obtener resultados, atrayendo de ese modo aún más fondos. Todos los agentes se forjarían una reputación basada en el éxito que hubieran tenido a la hora de obtener resultados. Asimismo, interactuarían unos con otros mediante reuniones personales, telecomunicaciones e internet (de forma muy parecida a las redes empresariales analizadas en el capítulo 3). La confianza necesaria para que se den unas relaciones fructíferas se fundaría en las repetidas interacciones. Dennis y Mari han creado una plataforma online y una empresa dedicada a facilitar esos encuentros, llamada GlobalGiving.com. Resumen así su idea:

El número de potenciales participantes en los ámbitos del diseño, la financiación y la implementación de proyectos ha aumentado espectacularmente en los últimos decenios. Organismos oficiales, fundaciones e incluso empresas privadas que quieren combatir la pobreza en el extranjero, ayudar en proyectos de lucha contra el VIH/sida o invertir en escuelas de países en desarrollo, no tienen ningún sitio donde «comprar» proyectos, por así decirlo. En el otro lado de la ecuación, las personas con proyectos no encuentran donantes. [...] GlobalGiving.com [...] trata la ayuda internacional y la filantropía como un mercado, donde donantes y receptores se unen para intercambiar información y recursos. [...] Los receptores cuelgan proyectos que necesitan financiación, y los donantes privados e institucionales pueden proporcionar desde unos cuantos dólares a miles de ellos para los proyectos que mejor les parezcan.

Este planteamiento descentralizado evitaría los problemas de coordinación, se saltaría el embudo administrativo del gobierno receptor a través del que debe pasar toda la ayuda oficial, y evitaría la manipulación estratégica de la ayuda por parte de los gobiernos donantes y la corrupción de los gobiernos receptores.

¿Cómo funciona todo esto en la práctica? Tomemos como ejemplo a los maestros de escuela de Coimbatore, en la India, que observaron que sus alumnas a menudo dejaban la escuela después de la pubertad y encontraron una posible solución. Tal como relata la historia Business Week:

Los maestros colgaron un pequeño y desaliñado anuncio del proyecto en GlobalGiving; tan diminuto, de hecho, que incluso avergonzó a Whittle. [...] El anuncio del proyecto rezaba: «Nuevos baños públicos para escuela, 5.000 dólares». En el plazo de unas semanas, cuatro donantes de diversas partes de Estados Unidos, entre ellos un escritor de Nueva York y un banquero de JP Morgan, pusieron el dinero. En menos de tres meses la escuela tenía lavabos públicos independientes para las chicas, y los donantes recibieron cartas de agradecimiento y fotos de los alumnos. Resultó que la sospecha de los maestros era correcta: las niñas abandonaban en tropel la escuela por el embarazo que sentían al empezar a menstruar y encontrarse con que no disponían de instalaciones privadas. Ahora, dos años después, el ciento por ciento de ellas se quedan en la escuela gracias a aquel diminuto anuncio.⁹

¿Recuerda el lector las redes que sustituían a las instituciones ausentes para posibilitar los mercados, como veíamos en el capítulo 3? Reflexione sobre el poder de las redes en la ayuda internacional. Si los emprendedores sociales locales, las personas que trabajan en el desarrollo y los donantes de los países ricos se unieran en una red basada en interacciones repetidas, las redes de relaciones podrían encontrar a los emprendedores sociales locales —como Patrick Awuah, el fundador de la Universidad Ashesi de Ghana— que tuvieran buenos proyectos y reputaciones intachables. Los emprendedores sociales locales estarían completamente al mando, motivados solo por su recompensa en forma de una buena reputación si ofrecieran resultados a los pobres y la amenaza de labrarse una mala reputación en la red si no los ofrecieran.

Piénsese en el potencial de creatividad a que daría lugar el hecho de que miles de posibles donantes, proponentes de proyectos, asesores técnicos y abogados de los pobres se liberaran de las cadenas de la gran burocracia centralizada y pudieran hallar soluciones que funcionaran sobre el terreno. No se trata de una panacea para rediseñar toda la ayuda internacional, sino solo un experimento prometedor acerca de cómo la ayuda puede llegar a los pobres.

VALES DE DESARROLLO

Sigamos con las ideas descabelladas en torno a los mecanismos de mercado. Supongamos que emitimos vales de desarrollo para grupos de destinatarios sumidos en la extrema pobreza, que los pobres podrían intercambiar en cualquier ONG y organismo de ayuda por cualquier producto de desarrollo que quisieran; por ejemplo, vacunas, fármacos que salven vidas, la visita de un auxiliar sanitario, una cocina mejor, libros de texto, semillas, fertilizantes o suplementos nutritivos. Los organismos de ayuda oficiales reservarían parte de su dinero para un «fondo de vales» independiente de dichos organismos. Los pobres elegirían tanto los productos que quisieran como el organismo que quisieran que se los ofreciera, y entregarían sus vales a dicho organismo. Luego este cambiaría los vales en el «fondo de vales» por dinero de verdad para cubrir los costes de proporcionar los servicios de desarrollo.

Dado que serían los pobres los que elegirían los organismos que les entregaran los productos, los organismos sentirían una presión competitiva por ofrecer buenos resultados. Sentirían la presión de los costes tal como les ocurre a las empresas privadas, y tratarían de dar más por menos. (Cierto estudio calculó que el donante menos eficaz ofrece un metro cuadrado de escuela primaria en Guinea por 878 dólares, mientras que el más eficaz puede hacer lo mismo por 130 dólares.)¹⁰ Los organismos de ayuda se verían forzados a actuar como emprendedores sociales, tratando de ofrecer servicios innovadores que resultaran atractivos para los pobres. Cualquier organismo que no ofreciera lo que los pobres quisieran vería reducirse su presupuesto, ya que iría intercambiando sus vales por dinero en el «fondo de vales», pero nadie le llevaría nuevos vales. Los pobres estarían, así, definitivamente al mando, proporcionando de ese modo retroalimentación sobre lo que quieren y lo que no quieren de los organismos de ayuda.

Los vales individuales no funcionarían en el caso de los servicios de desarrollo que hubieran de elegirse colectivamente para beneficiar a un grupo, tales como las carreteras, las clínicas, las perforaciones o las escuelas. Para cubrir esos bienes podríamos pensar en vales que se entregaran a una aldea en lugar de a un individuo. Luego los lugareños podrían votar sobre cómo gastar los vales, de modo que la retroalimentación se produciría a escala de la aldea antes que a escala individual. De nuevo, los organismos de ayuda averiguarían lo bien que lo están haciendo a la hora de satisfacer las necesidades de los pobres en función del número de vales de aldeas que les llegaran. En última instancia, los vales serían como «el test del mercado» y «el test de los votantes» para los organismos de ayuda.

Dar vales a los pobres quizá sea la idea más estúpida jamás concebida, con la excepción de todas las que han fracasado ya en el ámbito de la ayuda internacional. Tanto la idea de GlobalGiving como el sistema de los vales deberían ser tratados como experimentos que hay que evaluar para ver si funcionan o no. Y deberían ser evaluados a pequeña escala. Permítaseme decir una vez más que no poseo el próximo proyecto utópico para solucionar la ayuda internacional, puesto que no hay ninguno. Deberíamos, pues, examinar esos proyectos y comprobar sus resultados exactamente como lo hacemos con los proyectos de ayuda convencionales. ¿Tienen quienes participan en GlobalGiving los incentivos adecuados para dar a los pobres lo que estos necesitan? ¿Podría funcionar a mayor escala? ¿Serán eficientes los mercados de vales para las pequeñas transacciones?

Ya hemos visto que los mercados y la democracia (como cuando una aldea vota sobre el uso de los vales) requieren de muchas condiciones para funcionar bien. Una posible preocupación es que las élites locales puedan engañar a los pobres comprando todos sus vales o votos y realizando proyectos que beneficien solo a dichas élites. En realidad no lo sabemos, pero, instintivamente, la idea de que algo parecido a un mercado podría hacer funcionar mejor la ayuda parece prometedora.

Una idea que suele descartarse con excesiva rapidez en la ayuda internacional es la de dar simplemente subvenciones en metálico a los más pobres. Esa sería la solución más pura para dejar que los pobres eligieran por sí mismos lo que necesitan. Aunque pueden aparecer muchos escollos, resulta sorprendente que los organismos de ayuda no hayan realizado experimentos serios con este planteamiento. Sería un ámbito prometedor en el que poder realizar una prueba aleatoria controlada.

Rachel Glennerster, del Laboratorio de Acción contra la Pobreza del MIT, y Michael Kremer, de Harvard, tienen otra idea prometedora para proporcionar ayuda internacional de manera que se favorezcan los resultados. Sugieren la creación de un fondo que establecería un compromiso de compra por adelantado con quienquiera que tuviera éxito en el desarrollo de una vacuna para la malaria. Ello pondría remedio a los escasos incentivos que condujeron a la lastimosa situación actual de la investigación y el desarrollo sobre la malaria. Podríamos pensar en ampliar esta idea a otros ámbitos de la ayuda internacional; alentar una competencia mundial, o regional, entre proyectos y programas de ayuda eficaces, con importantes compensaciones a los organismos, ONG o individuos que un grupo de expertos independiente juzgara que han elaborado los programas de ayuda más eficaces a tenor de los resultados.

LA RETROALIMENTACIÓN POR PARTE DE LOS POBRES

Si el principal problema de la ayuda internacional es la falta de retroalimentación por parte de los pobres y de responsabilidad hacia esos mismos pobres, entonces ¿por qué no abordar el problema directamente? El Banco Mundial elaboró una fascinante publicación en tres volúmenes titulada La voz de los pobres, de la que he sacado algunos de los ejemplos sobre países concretos expuestos en este libro. ¿Por qué no dar voz a los pobres para que digan si la ayuda les llega o no?

Los estadounidenses hicieron una revolución basada en el principio de «ninguna tributación sin representación». ¿Podrían hoy los estadounidenses, y otras partes de Occidente, ampliar ese principio al resto del mundo, «ninguna intervención sin representación»? (Espero haber dejado claro que los tiranos no representativos del resto del mundo no pueden proporcionar dicha «representación».) Occidentales, no hagáis cosas para o por otras personas sin proporcionarles un modo de que os hagan saber —y de que os exijan responsabilidades al respecto— qué es lo que realmente habéis hecho para o por ellos.

¿Está llegando la ayuda a los pobres? Bueno, que los agentes de la ayuda internacional se lo pregunten. Los esfuerzos de evaluación podrían incluir encuestas entre los pobres. Basta con preguntarles si han recibido lo que más necesitaban y si han salido ganando gracias a una determinada intervención de la ayuda, y responsabilizar a los organismos de ayuda de los resultados. Hacer encuestas sobre el bienestar de la población tanto antes como después del programa de ayuda, comparando los resultados con baremos concretos.

El principal mecanismo de retroalimentación y responsabilidad de los servicios públicos en Occidente es la democracia. ¿Podrían los organismos de ayuda encontrar mecanismos democráticos para que las comunidades locales voten sobre qué proyectos y servicios quieren? ¿Podrían unos observadores locales independientes asegurarse de que los bienes realmente llegaran y se ofreciera lo que los organismos habían prometido? Numerosos voluntarios, como los universitarios autóctonos, podrían controlar con facilidad dónde han aparecido baches, qué libros de texto hacen falta para los escolares o qué fármacos se han agotado en las clínicas. Podrían hacer la pertinente llamada al político responsable de reparar el bache, de proporcionar los libros de texto o de encargar un nuevo suministro de fármacos, haciendo públicos los resultados y presionando de ese modo a los donantes de la ayuda y sus socios locales. Es extraño que los organismos de ayuda hablen tanto hoy en día del «buen gobierno» en los países receptores sin preocuparse del «buen gobierno» en sus propios proyectos de ayuda.

La ayuda podría utilizar mejor a un grupo de agentes que ciertamente tienen un incentivo para encontrar cosas que agraden a los clientes, las empresas privadas. Así, por ejemplo, podría haber empresas privadas que suministraran servicios que llegaran hasta los pobres, ejercer de observadoras, proporcionar financiación a los empresarios pobres y formar a los cooperantes para que piensen como buscadores de cara a la satisfacción del cliente.

Algo de esto está sucediendo ya, pero no de una forma sistemática que los organismos de ayuda se tomen en serio. Las encuestas, las votaciones y los observadores no siempre resultan fiables, pero en general representarían un gran paso adelante con respecto al ámbito libre de responsabilidades del que actualmente disfrutan los organismos.

VOLVER A LO BÁSICO

No creo que estas descabelladas propuestas deban eliminar a los organismos de ayuda oficiales. Pero dichos organismos podrían funcionar mucho mejor si tuvieran agendas más modestas y se les hiciera responsables de tales agendas. Vuelvo a subrayar que ninguna de esas sugerencias constituye la «gran respuesta» a la pobreza en el mundo, o siquiera al problema de cómo arreglar la ayuda internacional. La única gran respuesta es que no hay grandes respuestas.

Los principios básicos resultan mucho más fáciles de enumerar que de materializar. Los agentes de la ayuda han de tener incentivos para buscar qué es lo que funciona a la hora de ayudar a los pobres. Si quieren ustedes ayudar a los pobres, entonces:

1. Hagan que los agentes de la ayuda se responsabilicen individualmente de campos de acción concretos y factibles que ayuden a los pobres a avanzar por sí mismos.

2. Dejen que esos agentes busquen qué es lo que funciona, basándose en la experiencia pasada en su ámbito concreto.

3. Experimenten basándose en los resultados de esa búsqueda.

4. Evalúen basándose en la retroalimentación por parte de los supuestos beneficiarios y en la comprobación científica.

5. Recompensen los éxitos y penalicen los fracasos. Den más dinero a las intervenciones que funcionan y retírenselo a las que no funcionan. Cada agente de la ayuda debería analizar y especializarse más en aquello en lo que ha demostrado ser bueno.

6. Asegúrense de que los incentivos de 5 son lo bastante fuertes como para que se hagan más de aquellas cosas que funcionan, y luego repitan el paso 4. Si la acción fracasa, asegúrense de que los incentivos de 5 son lo bastante fuertes como para que el agente vuelva al paso 1. Si el agente sigue fracasando, busquen a otro.¹¹

Todo esto resulta tan evidente que incluso me avergüenza enumerarlo. Pero vale la pena hacerlo, ya que constituye justo lo contrario del actual esfuerzo de Occidente para transformar al resto del mundo.

La ayuda no hará que la pobreza pase a la historia, ya que posiblemente eso sea algo que no está al alcance de los esfuerzos de Occidente. Solo los esfuerzos independientes de los propios pobres y de las propias sociedades pobres pueden poner fin a la pobreza, tomando prestadas ideas e instituciones de Occidente siempre que les convenga. Pero, mientras tanto, una ayuda que se centre en tareas viables aliviará los sufrimientos de muchas personas desesperadas. ¿Acaso no es bastante?

Piense en el gran potencial que tendría con vistas a hacer el bien el que los organismos de ayuda sondearan y emprendieran el camino hacia unas intervenciones eficaces, como salvar la vida de un niño con malaria, construir una carretera para que un campesino pobre pueda llevar su cosecha al mercado y sustentar así a su familia, o proporcionar comida y suplementos alimenticios a personas que de otro modo verían frenado su desarrollo a causa de la desnutrición. Piense en el bucle de retroalimentación positivo que podría generarse en el momento en que se recompensara el éxito con más recursos para ampliarlo aún más. Piense en el creciente apoyo que se daría a la ayuda internacional si los ricos supieran que cada dólar adicional en concepto de ayuda será realmente un dólar más destinado a cubrir las acuciantes necesidades de los más pobres del mundo.

¿QUÉ PUEDE HACER USTED?

Los planificadores han dominado la anterior generación de los esfuerzos de Occidente para ayudar al resto del mundo. Pero los planificadores utópicos no pueden transformar el mundo; al menos, no para mejor. Mientras el resto del mundo se transforma por sí solo, la ingeniería social de los planificadores ha fracasado a la hora de ayudar a los pobres, y lo hará siempre. Los planificadores han generado la segunda tragedia de los pobres del mundo: que no lleguen medicamentos de doce centavos a los niños moribundos que padecen malaria, que no lleguen mosquiteras de cuatro dólares a los pobres para que puedan evitar caer enfermos o que no lleguen donativos de tres dólares a cada nueva madre para evitar millones de muertes infantiles. Los planificadores han hecho tan pocos progresos en cuanto a la primera tragedia de los pobres del mundo que estos sufren numerosas calamidades que podrían evitarse.

Con este historial, probablemente sesenta años de planificadores sean más que suficientes. Quizá sea el momento de dar una oportunidad a los buscadores. Y aunque los mejores resultados provienen de los buscadores locales que resuelven sus propios problemas, también los buscadores del Occidente rico pueden hacer cosas concretas por los pobres. Los buscadores, en definitiva, pueden hacer progresos en lo que respecta a la segunda tragedia, lo que a su vez posibilitaría el progreso en el ámbito de la primera. Dejemos que los buscadores traten de conseguir que los medicamentos, las mosquiteras y el dinero de la ayuda lleguen finalmente a los pobres.

¿Qué puede hacer usted? Hay un papel para todos aquellos (tanto en Occidente como en el resto del mundo) que se preocupan por los pobres. Si es usted un activista, puede variar su tarea, pasando de recaudar más dinero de ayuda a asegurarse de que ese dinero llega realmente a los pobres. Si es un investigador o un estudioso del desarrollo, puede buscar el modo de mejorar el sistema de ayuda, o buscar innovaciones puntuales que hagan que los pobres salgan ganando, o buscar la forma de que el desarrollo de origen local surja lo más pronto posible. Si trabaja en un organismo de ayuda, puede olvidarse de los objetivos utópicos y echar mano de aquello que mejor sabe hacer a la hora de ayudar a los pobres. Incluso en el caso de que no trabaje usted en el ámbito de la ayuda a los pobres, de todos modos puede, como ciudadano, hacer oír su voz para lograr que la ayuda proporcione realmente a los pobres los bienes que necesitan. Ustedes, los ciudadanos, no tienen por qué adherirse a planes grandiosos, aunque vacíos, para hacer que la pobreza pase a la historia. Pero lo que sí pueden hacer es expresar su insatisfacción con los planificadores y pedir que haya más buscadores.

¿Y podría alguno de los buscadores que hay entre ustedes descubrir el modo de lograr que esa niña etíope llamada Amaretch, hoy encorvada bajo el peso de la leña, pueda ir a la escuela?

Agradecimientos

He tenido la fortuna de contar con comentarios extremadamente constructivos sobre los borradores del libro por parte de algunos eruditos y perspicaces colegas. Gracias a Scott Moyers, mi riguroso pero equitativo editor en Penguin, así como al director de producción Bruce Giffords, a la correctora de estilo Jenna Dolan, y al extraordinario agente literario Andrew Wylie. Gracias también a quienes son desde hace tiempo mis más estrechos colaboradores intelectuales, Ross Levine y Lant Pritchett, que no comparten necesariamente todas las opiniones aquí expresadas, pero que han influido sobremanera en mi investigación y en mis obras, incluyendo su lectura de los borradores y sus acertados comentarios en muchas de las diversas etapas de este proyecto.

Estoy asimismo sumamente agradecido a Angus Deaton por su exhaustiva lectura del borrador del texto y por sus comentarios excepcionalmente meditados, si bien —nuevamente— no comparte necesariamente mis opiniones. Y muchas gracias también a quienes generosamente han dedicado parte de su tiempo a leer algunos o todos los borradores previos, haciéndome comentarios de enorme utilidad: Maryam Abolfazli, Emma Aisbett, Alberto Alesina, Nava Ashraf, Donald Boudreaux, Gerald Caprio, Ron Clark, Michael Clemens, Ravina Daphtary, Jess Diamond, Paul Dower, William Duggan, Kareen El Beyrouty, Stanley Engerman, Helen Epstein, Daphne Eviatar, Kurt Hoffman, Patricia Hoon, Roumeen Islam, Charles Kenny, Peter Lindert, Janina Matuszeski, Taye Mengistae, Edward Miguel, Josepa Miguel-Florensa, Frederic Mishkin, Jonathan Morduch, Stewart Parkinson, Elizabeth Potamites, S. Ramachandran, James Rauch, Kenneth Rogoff, Xavier Sala i Martín, Julia Schwenkenberg, Richard Sylla, Leonard Wantchekon, Dennis Whittle, Geoffrey Williams, Michael Woolcock y Treena Wu.

Me he beneficiado sobremanera de mis conversaciones con algunas personas realmente inteligentes sobre varios de los temas que abarca este libro: Daron Acemoglu, Carol Adelman, Martha Ainsworth, Abhijit Banerjee, Reza Baqir, Robert Barro, William Baumol, Jess Benhabib, Arne Bigsten, Nancy Birdsall, Peter Boettke, Robert Borens, Eduardo Borensztein, Bruce Bueno de Mesquita, Craig Burnside, Charles Calomiris, Stephen Cohen, Susan Collins, Kevin Davis, Allan Drazen, Esther Duflo, Steven Durlauf, Marcel Fafchamps, Niall Ferguson, Raquel Fernández, Ricardo Ffrench-Davis, Stanley Fischer, Paul Glewwe, April Harding, Ann Harrison, Ricardo Hausmann, Peter Heller, Arye Hillman, Judith Justice, Boyan Jovanovic, Ravi Kanbur, Devesh Kapur, Hiro Kohama, Lawrence Kotlikoff, Michael Kremer, Mari Kuraishi, Ruben Lamdany, Adam Lerrick, Ruth Levine, David Levy, Dyan Machan, Bertin Martens, John McMillan, Allan Meltzer, Janvier Nkurunziza, Yaw Nyarko, José Antonio Ocampo, Mead Over, Sandra Peart, Guillermo Perry, Adam Przeworski, Dilip Ratha, Shamika Ravi, Sergio Rebelo, Ritva Reinikka, Ariell Reshef, Mario Rizzo, David Roodman, Dani Rodrik, Claudia Rosett, Frederic Sautet, Anya Schiffrin, Paul Smoke, T.N. Srinivasan, Joseph Stiglitz, Alan Stockman, Judith Tendler, Frank Upham, Nicolas Van de Walle, Ian Vásquez, Michael Walton y David Weil.

Vaya asimismo otra gran ronda de agradecimientos a mis alumnos de la Universidad de Nueva York (y algunos de la de Columbia), con quienes he probado algunas de las ideas aquí expresadas en clase. Gracias también a mis otros colegas de la Universidad de Nueva York y del Centro para el Desarrollo Global. Doy asimismo las gracias a mis anfitriones en universidades, gobiernos, organismos de ayuda y grupos de expertos de todo el mundo, que en los últimos años me han invitado a dar conferencias sobre algunas de las ideas aquí expresadas, además de hacerme llegar personalmente sus comentarios maravillosamente útiles. Cualesquiera errores que hayan sobrevivido a la interacción con todas estas brillantes personas son exclusivamente responsabilidad mía.

Notas

1. PLANIFICADORES FRENTE A BUSCADORES

1. <http://news.bbc.co.uk/1/shared/spl/hi/picture_gallery/04/africa_ethiopian_wood_collector/html/7.stm>.

2. Richard Quest, «On the trail of the celebrity activist», CNN, emitido el jueves 11 de agosto de 2005 a las 14.57.

3. Conferencia de Gordon Brown en la National Gallery de Escocia, 6 de enero de 2005, «International Development in 2005: The Challenge and the Opportunity».

4. <http://www.msnbc.msn.com/id/8608578/>. Esta reflexión se me ocurrió a partir de una afirmación similar de Paul Seabright en su gran libro The Company of Strangers: A Natural History of Economic Life, Princeton (NJ), Princeton University Press, 2004.

5. Shaohua Chen y Martin Ravallion, «How Have the World’s Poorest Fared Since the Early 1980s?», Grupo de Investigación sobre el Desarrollo, Banco Mundial, documento de trabajo n.º 3.341, junio de 2004, <http://www.worldbank.org/research/povmonitor/MartinPapers/How_have_the_poorest_fared_since_the_early_1980.pdf>, p. 17.

6. <www.wfp.org>.

7. <www.unicef.org>.

8. <http://www.unaids.org/en/resources/epidemiology.asp>.

9. <http://www.worldbank.org/watsan/>.

10. <http://www.sil.org/literacy/LitFacts.htm>.

11. <http://www1.worldbank.org/education/pdf/achieving_efa/chapter2.pdf>, p. 42.

12. Banco Mundial, Our Dream: A World Free of Poverty (2000), Washington, Oxford University Press y Banco Mundial.

13. PNUD [Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo], «Human Development Report on Millenium Development Goals», 2003, passim.

14. Alan Cowell, «In Davos, Spotlight Turns to Africa», International Herald Tribune, 28 de enero de 2005, p. 1.

15. ONU-Habitat, «Water and Sanitation in the World’s Cities», 2003, <http://www.earthscan.co.uk/samplechapters/1844070042Intro.htm> y <http://portal.unesco.org/education/en/ev.php-URL_ID=376l2&URL__DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html>.

16. Discurso pronunciado en la ceremonia de entrega de diplomas de la Academia de Guardacostas, 21 de mayo de 2003.

17. Citado en William Duggan, The Art of What Works: How Success Really Happens, Nueva York, McGraw-Hill, 2003, p. IX.

18. «PSI Malaria Control, the Malawi ITN Delivery Model», febrero de 2005.

19. Karl Popper, The Poverty of Historicism, Londres y Nueva York, Routledge, 1957, p. 61 [hay trad. cast.: La miseria del historicismo, Madrid, Alianza, 2002]. Agradezco a John McMillan, de la Universidad de Stanford, que llamara mi atención sobre este concepto de Popper. Él y Nassim Taleb (que analizó la obra de Popper en su magnífico libro Fooled by Randomness [hay trad. cast.: ¿Existe la suerte? Las trampas del azar, Barcelona, Paidós, 2009) me animaron a leer a Popper en general.

20. Citado en James C. Scott, Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed, New Haven, Yale University Press, 1998, p. 327.

21. Citado en el Herald (Everett, WA), en la columna de James McCusker, 5 de julio de 2005.

22. Robert Owen, The Life of Robert Owen: A Supplementary Appendix to the First Volume, vol. IA [1858], Reprints of Economic Classics, Nueva York, Augustus M. Kelley Publishers, 1967, pp. II y 5.

23. OMS y Banco Mundial, «Dying for Change», Washington, 2003, p. 10.

24. Ibid., p. 11.

25. <http://www.cdc.gov/ncidod/dpd/parasites/schistosomiasis/factsht_schistosomiasis.htm>.

26. OMS y Banco Mundial, «Dying for Change», Washington, Banco Mundial, enero de 2002, p. 21.

27. Deepa Narayan y Patti Petesch, Voices of the Poor: From Many Lands, vol. 3, Washington, Banco Mundial y Oxford University Press, 2002, p. 383.

28. Ibid., p. 86.

29. Ibid., p. 63.

30. Citado en Gilbert Rist, The History of Development: From Western Origins to Global Faith, Londres, Zed Books, 1997, pp. 38-39 [hay trad. cast.: El desarrollo. Historia de una creencia occidental, Madrid, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación/Los Libros de la Catarata, 2002].

31. Citado en Lawrence James, The Rise and Fall of the British Empire, Nueva York, St. Martin’s Griffin, 1994, p. 186.

32. Citado en Klaus Knorr, British Colonial Theories, 1570-1850, Londres, Frank Cass, 1968, p. 380.

33. Citado en William J. Barber, British Economic Thought and India, 1600-1858: A Study in the History of Development Economics, Oxford, Clarendon Press, 1975, p. 138.

34. Niall Ferguson, Empire: The Rise and Demise of the British World Order and the Lessons from Global Power, Nueva York, Basic Books, 2003, p. 236 [hay trad. cast.: El Imperio británico. Cómo Gran Bretaña forjó el orden mundial, Barcelona, Debate, 2005].

35. «To the peoples sitting in darkness», en Charles Neider, ed., The Complete Essays of Mark Twain, Garden City (NY), Doubleday, 1963.

36. Rist, History of Development, p. 60.

37. M. J. Bonn, Crumbling of Empire: The Disintegration of World Economy, Londres, Allen & Unwin, 1938, citado en Knorr, British Colonial Theories.

38. Gunnar Myrdal, «Development and Underdevelopment», El Cairo, 1956, pp. 63 y 65, citado en P. T. Bauer, Dissent on Development, Cambridge, Harvard University Press, 1971; ed. rev., 1976, p. 70 [hay trad. cast.: Crítica de la teoría del desarrollo, Barcelona, Orbis, 1988].

39. Véanse Peter Bauer, Economic Analysis and Policy in Underdeveloped Countries, Durham (NC), Duke University Press, 1957 [hay trad. cast.: Análisis y política económica de los países subdesarrollados, Madrid, Tecnos, 1961], y Bauer, Dissent on Development.

40. Conferencia de Gordon Brown en un seminario conjunto del DFID y el PNUD, «Words into Action in 2005», 26 de enero de 2005, Lancaster House, Londres.

41. Multiplicando sus respectivas tasas de crecimiento de 2003 por su PIB PPA (paridad de poder adquisitivo) de 2002 en dólares estadounidenses actuales. Fuente: base de datos de Global Development Network Growth.

42. <http://news.bbc.co.uk/1/shared/spl/hi/picture_gallery/04/africa_ethiopian_wood_collector/html/7.stm>.

43. Esta cita procede de la última línea de la obra clásica de Peter Bauer Dissent on Development, 1971.

44. <http://www.astdhpphe.org/infect/guinea.html>.

45. «Demographic and Health Surveys data for 2003», <http://www.measuredhs.com/countries/country.cfm?ctry_id=14>.

2. LA LEYENDA DEL «GRAN EMPUJÓN»

1. Aart Kraay y Claudio Raddatz, «Poverty Traps, Aid, and Growth», documento mimeografiado, Banco Mundial, enero de 2005, y Bryan Graham y Jonathan Temple, «Rich Nations, Poor Nations: How Much Can Multiple Equilibria Explain?», documento mimeografiado, Universidad de Harvard, 2004.

2. Jeffrey D. Sachs, The End of Poverty: Economic Possibilities for Our Time, Nueva York, Penguin Press, 2005, p. 191 [hay trad. cast.: El fin de la pobreza. Cómo conseguirlo en nuestro tiempo, Barcelona, Debate, 2005].

3. ONU, Proyecto del Milenio, «Investing in Development: A Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals», informe principal, p. 34.

4. Sachs, End of Poverty, p. 226.

5. ONU, Proyecto Milenio, «Millennium Development Goals Needs Assessment», enero de 2005, p. 119.

6. Esto presupone implícitamente que cualquier período para el que no hay datos mostraba la misma media de democracia que los períodos para los que sí había datos disponibles. Tal presuposición resulta problemática, de modo que pruebo dos variantes de este enfoque. En primer lugar, considero que la mayoría de los países de la muestra en los que faltan datos se hallaban bajo la administración colonial, la cual no suele ser considerada una institución demasiado democrática. Parto del supuesto de que el control colonial equivale al nivel más bajo de democracia según la clasificación de «Polity IV», y pruebo la variable corregida como indicador de democracia. En segundo lugar, sencillamente omito cualquier país que no cuente con al menos 75 observaciones de «Polity IV» para el período 1820-2001 (o 1870-2001). Las tres variantes de los datos arrojan resultados similares. Esta conclusión se hace eco de la de Daron Acemoglu, Simon Johnson y James Robinson sobre lo que ellos denominaban «la inversión de la fortuna» entre lugares anteriormente ricos como el Caribe y lugares anteriormente pobres como Norteamérica.

7. Este análisis se basa en un trabajo conjunto que elaboré con Ross Levine, de la Universidad Brown, y David Roodman, del Centro para el Desarrollo Global, titulado «New Data, New Doubts: Comment on “Aid, Policies, and Growth” (2000) by Burnside and Dollar», American Economic Review, vol. 94, n.º 3 (junio de 2004), pp. 774-780. He empleado una exposición parecida en otro trabajo mío titulado «Can Aid Buy Growth?», Journal of Economic Perspectives, vol. 17, n.º 3 (verano de 2003), pp. 23-48.

8. Craig Burnside y David Dollar, «Aid, Policies, and Growth», American Economic Review, vol. 90, n.º 4 (septiembre de 2000), pp. 847-868.

9. Otro factor de peso en la decisión administrativa fue la presión ejercida por el cantante de rock Bono, quien parece ser la figura más influyente en la comunidad gestora de la ayuda.

10. Se puede ver el texto completo del discurso de Bush del 14 de marzo de 2002 en <http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/03/20020 3l4-7.html>. En cuanto al anuncio de la Corporación del Reto del Milenio, el 26 de noviembre de 2002, véase <http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/11/20021126-8.html#3>. Respecto al pasaje citado sobre los motivos subyacentes a esta nueva ayuda, véase <http://www.whitehouse.gov/infocus/developingnations>.

11. <http://www.mca.gov/countries_overview.html>.

12. Esther Duflo y Michael Kremer, «Use of Randomization in the Evaluation of Development Effectiveness», documento mimeografiado, Harvard y MIT (2003), analiza el sesgo de la publicación. Un trabajo clásico sobre este problema es J. Bradford DeLong y Kevin Lang, «Are All Economic Hypotheses False?», Journal of Political Economy, vol. 100, n.º 6 (diciembre de 1992), pp. 1.257-1.272.

13. ONU, Proyecto del Milenio, «Investing in Development: A Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals», passim, caja 8, p. 41.

14. Comisión para África, «Our Common Interest: Report of the Commission for Africa», p. 348; <www.commissionforafrica.org/english/report/introduction.html>.

15. Raghuram G. Rajan y Arvind Subramanian, «Aid and Growth: What Does the Cross-Country Evidence Really Show?», documento mimeografiado, FMI, abril de 2005.

16. Todd Moss y Arvind Subramanian, «After the Big Push? Fiscal and Institutional Implications of Large Aid Increases», documento mimeografiado, Centro para el Desarrollo Global, 2005.

17. Jeffrey D. Sachs, John W. McArthur, Guido Schmidt-Traub, Margaret Kruk, Chandrika Bahadur, Michael Faye y Gordon McCord, «Ending Africa’s Poverty Trap», Brookings Papers on Economic Activity, n.º 1, 2004, Washington.

18. Véanse las descripciones sobre las siguientes páginas web del gobierno nigeriano: <http://nigerianembassy-argentina.org/nigeria/xsteel.shtml>, <http://www.nigeria-consulate-ny.org/News/Aug03/ajaokuta_prod.htm> y <http://www.nopa.net/Power_and_Steel/messages/8.shtml>.

19. Agradezco a Abijhit Banerjee y Esther Duflo, del MIT, la analogía con la FDA, así como la exposición de la metodología de control aleatorio en general.

20. Stephen C. Smith, Ending Global Poverty: A Guide to What Works, Nueva York, Palgrave MacMillan, 2005, p. 59.

21. Thorsten Beck, Asli Demirgüç-Kunt y Ross Levine, «Small and Medium Enterprises, Growth, and Poverty: Cross-Country Evidence», Banco Mundial, documento de trabajo n.º 3.178, diciembre de 2003.

22. USAID, «Performance and Accountability Report», 2003.

3. NO SE PUEDE PLANIFICAR UN MERCADO

1. Edmund Burke, «Reflections on the Revolution in France», en Isaac Kramnick, ed., The Portable Edmund Burke, Viking Portable Library, Nueva York, Penguin Putnam, 1999, p. 443.

2. Citado en Peter Murrell, «What Is Shock Therapy? What Did It Do in Poland and Russia?», Post-Soviet Affairs, vol. 9, n.º 2 (abril-junio de 1993), pp. 111-140.

3. Ibidem.

4. Ibidem.

5. Citado en Peter Murrell, «Conservative Political Philosophy and the Strategy of Economic Transition», East European Politics and Societies, vol. 6, n.º 1 (invierno de 1992), pp. 3-16.

6. Clifford Gaddy y Barry Ickes, Russia’s Virtual Economy, Washington, Brookings Institution, 2002.

7. Ibid., p. 176.

8. David E. Hoffman, The Oligarchs: Wealth and Power in the New Russia, Nueva York, Public Affairs, 2002, p. 318 [hay trad. cast.: Los oligarcas. Dinero y poder en la nueva Rusia, trad. de Francisco J. Ramos Mena, Barcelona, Mondadori, 2003].

9. <http://www.templetonthorp.com/en/news345>.

10. PNUD [Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo], «Russia Human Development Report», 2005.

11. <http://wvvw.cdi.org/russia/336-7.cfm>.

12. William Easterly, «What Did Structural Adjustment Adjust? The Association of Policies and Growth with Repeated IMF and World Bank Adjustment Loans», Journal of Development Economics, vol. 76, n.º 1 (2005), pp. 1-22.

13. Mark Twain, Las aventuras de Tom Sawyer, cap. 6.

14. Joseph Stiglitz compartió este premio Nobel por su amplio trabajo sobre los mercados imperfectos fruto de la falta de información.

15. <http://www.dl.ket.org/latin3/mores/techno/fire/>.

16. Paul Seabright, The Company of Strangers: A Natural History of Economic Life, Princeton (NJ), Princeton University Press, 2004, y Avinash Dixit, Lawlessness and Economics: Alternative Modes of Governance, Princeton (NJ), Princeton University Press, 2004, analizan las evidencias sobre biología y comercio.

17. Resumido en Stephen Knack, «Trust, Associational Life and Economic Performance», Banco Mundial, abril de 2000.

18. Citado en Gary Hawes, «Marcos, His Cronies, and the Philippines’ Failure to Develop», en Ruth McVey, ed., Southeast Asian Capitalists, Ithaca (NY), Cornell University Southeast Asia Program, 1992.

19. Marcel Fafchamps, «Networks, Communities, and Markets in Sub-Saharan Africa: Implications for Firm Growth and Investment», Journal of African Economies, vol. 10, AERC Supplement 2 (2001), pp. 109-142.

20. Ibid., p. 116.

21. Deepa Narayan y Patti Petesch, Voices of the Poor: From Many Lands, vol. 1, Washington, Banco Mundial y Oxford University Press, 2002, cap. 4.

22. Fafchamps, «Networks», p. 119.

23. Nathan Rosenberg y L. E. Birdzell, How the West Grew Rich, Nueva York, Basic Books, 1986.

24. Anthony Reid, «Flows and Seepages in the Long-term Chinese Interaction with Southeast Asia», en Anthony Reid, ed., Sojourners and Settlers: Histories of Southeast Asia and the Chinese, Honolulu, University of Hawaii Press, 1996, p. 50.

25. Avner Greif, «Contract Enforceability and Economic Institutions in Early Trade: The Maghribi Traders’ Coalition», American Economic Review, vol. 83, n.º 3 (1993), pp. 525-548.

26. Los tres párrafos anteriores, salvo el de Greif, se basan en James Rauch, «Business and Social Networks in International Trade», Journal of Economic Literature, vol. 39 (diciembre de 2001), pp. 1.177-1.203.

27. Fafchamps, «Networks», p. 122.

28. Este es un aspecto fundamental de Douglas North, Institutions, Institutional Change, and Economic Performance, Cambridge (Reino Unido), Cambridge University Press, 1990 [hay trad. cast.: Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, México, FCE, 1993].

29. Narayan y Petesch, Voices of the Poor, vol. 2, cap. 8.

30. Ibid., vol. l, p. 187.

31. Ibid., vol. 3, p. 72.

32. Ibid., p. 71.

33. Martin Booth, The Dragon Syndicates: The Global Phenomenon of the Triads, Nueva York, Carroll & Graf Publishers, 1999, p. 268.

34. Narayan y Petesch, Voices of the Poor, vol. 1, p. 186.

35. Dixit, Lawlessness and Economics, pp. 99-110.

36. Narayan y Petesch, Voices of the Poor, vol. 3, p. 75.

37. Ibid., pp. 401-402.

38. Ibid., vol. l, p. 202.

39. North, Institutions, p. 88.

40. Ibid., p. 129.

41. Banco Mundial, Land Policies for Growth and Poverty Reduction, Policy Research Report, Banco Mundial, Washington, junio de 2003, cap. 1.

42. Dixit, Lawlessness and Economics, p. 112.

43. Janine R. Wedel, Collision and Collusion: The Strange Case of Western Aid to Eastern Europe, Nueva York, Palgrave, 2001.

44. Wade Channell, «Lessons Not Learned: Problems with Western Aid for Law Reform in Postcommunist Countries», Carnegie Endowment for International Peace, Democracy and Rule of Law Project, n.º 57, mayo de 2005.

45. Ibid., p. 6.

46. Parker Shipton, «The Kenyan Land Tenure Reform: Misunderstanding in the Public Creation of Private Property», en R. E. Downs y S. P. Reyna, eds., Land and Society in Contemporary Africa, Hanover (NH), University Press of New England, 1988, pp. 91-135.

47. Comentado en Dixit, Lawlessness and Economics, pp. 128-129.

48. Citado en William Duggan, The Art of What Works: How Success Really Happens, Nueva York, McGraw-Hill, 2003, p. 37.

49. Thorsten Beck y Ross Levine, «Legal Institutions and Financial Development», en Claude Menard y Mary M. Shirley, eds., Handbook of New Institutional Economics, Norwell (MA), Kluwer Academic Publishers, 2005.

50. Cifras procedentes de Ross Levine, comunicación privada.

51. Stephen Haber, «Mexico’s Experiments with Bank Privatization and Liberalization, 1991-2003», documento mimeografiado, Universidad de Stanford, borrador del 18 de octubre de 2004.

52. Véanse F. A. Hayek, Law, Legislation, and Liberty, vol. 1: Rules and Order, Chicago, University of Chicago Press, 1973 [hay trad. cast.: Derecho, legislación y libertad, vol. 1: Normas y orden, Madrid Unión Editorial, 1994], y Robert D. Cooter, «The Rule of State Law and the Rule-of-Law State», en Annual World Bank Conference on Development Economics, Washington, Banco Mundial, 1996.

53. <http://www.festivalcinemaafricano.org/eng/index.php?pag=vis_film&id_film=178>; <http://www.newint.org/issue372/view.htm>.

54. «Mobile Phones and Development: Calling an End to Poverty», The Economist, 9 de julio de 2005.

55. Sharon LaFraniere, «Cellphones Catapult Rural Africa to 21st Century», New York Times, 25 de agosto de 2005, p. A1.

56. John McMillan, Reinventing the Bazaar: A Natural History of Markets, Nueva York, Norton, 2002, pp. 94-95.

57. Manish A. Desai, Sumi Mehta y Kirk R. Smith, «Indoor Smoke from Solid Fuels: Estimating the Environmental Burden of Disease», WHO Environmental Burden of Disease Series, n.º 4, 2004.

58. Esta investigación fue patrocinada por el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2002 del Banco Mundial, mencionado más adelante como un valioso resultado de dicha institución.

59. Banco Mundial, Doing Business in 2005: Removing Obstacles to Growth, Washington, Banco Mundial, Corporación Financiera Internacional y Oxford University Press, 2005, pássim, p. 3.

4. PLANIFICADORES Y GÁNGSTERES

1. Federal Research Division, Library of Congress, Bolivia: A Country Study, Washington, Library of Congress, diciembre de 1989.

2. Herbert S. Klein, Bolivia: The Evolution of a Multi-Ethnic Society, Oxford, Oxford University Press, 1992, p. 35.

3. Federal Research Division, Bolivia.

4. Klein, Bolivia, p. 52.

5. Ibid., p. 124.

6. Ibid., p. 152.

7. Ibid., p. 122.

8. Ibidem.

9. Ibid., p. 153.

10. Daniel Kaufmann, Massimo Mastruzzi y Diego Zavatela, «Sustained Macro-economic Reforms, Tepid Growth: A Governance Puzzle in Bolivia?», en Dani Rodrik, ed., In Search of Prosperity: Analytical Narratives on Economic Growth, Princeton (NJ), Princeton University Press, 2003, pp. 345-348.

11. Ibid., p. 358.

12. Ibid., p. 364.

13. «Report and Recommendation of the President of the International Bank for Reconstruction and Development, International Development Association, International Finance Corporation, and the Multilateral Investment Guarantee Agency to the Executive Directors on a Country Assistance Strategy for the Republic of Bolivia», informe n.º 26838-BO, 8 de enero de 2004.

14. «Corraling the Gas, and Democracy», The Economist, 9 de junio de 2005.

15. Existe un amplio corpus bibliográfico, con obras clásicas como James Buchanan y Gordon Tullock, The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1962 [hay trad. cast.: El cálculo del consenso. Fundamentos lógicos de la democracia constitucional, Barcelona, Planeta, 1993]; Mancur Olson, The Logic of Collective Action, Cambridge, Harvard University Press, 1965 [hay trad. cast.: La lógica de la acción colectiva, México, Limusa, 1992]; Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy, Boston, Addison-Wesiey, 1957 [hay trad. cast.: Teoría económica de la democracia, Madrid, Aguilar, 1973].

16. Dani Rodrik, «Institutions for High-Quality Growth: What They Are and How to Acquire Them», Studies in Comparative International Development (otoño de 2000).

17. Philippe Aghion, Alberto Alesina y Francesco Trebbi, «Endogenous Political Institutions», documento mimeografiado, Universidad de Harvard, enero de 2004.

18. W. Easterly, R. Gatti y S. Kurlat, «Democracy, Development, and Mass Killings», New York University Development Research Institute, documento de trabajo, 2004.

19. Daron Acemoglu, «The Form of Property Rights: Oligarchic vs. Democratic Societies», documento mimeografiado, MIT, abril de 2005.

20. Daron Acemoglu y James A. Robinson, Economic Origins of Dictatorship and Democracy, Cambridge (Reino Unido), Cambridge University Press, 2006.

21. Ibid., p. 27.

22. William Easterly, «The Middle-Class Consensus and Economic Development», Journal of Economic Growth, vol. 6, n.º 4 (diciembre de 2001), pp. 317-336.

23. Nathan Jensen y Leonard Wantchekon, «Resource Wealth and Political Regimes in Africa», Comparative Political Studies, 2005. Véase también Michael Ross, «Does Oil Hinder Democracy?», World Politics, vol. 53 (abril de 2001), pp. 325-361. Otro estudio que confirma este resultado es el de Paul Collier y Anke Hoeffler, «Democracy and Resource Rents», Departamento de Economía, Universidad de Oxford, 26 de abril de 2005.

24. Daniel Kaufmann, Aart Kraay y Massimo Mastruzzi, «Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996-2004», documento mimeografiado, Banco Mundial, mayo de 2005.

25. Este apartado se basa en W. Easterly y R. Levine, «European Settlers, Inequality, and Economic Development», documento mimeografiado, Universidad de Nueva York y Universidad Brown, 2005.

26. Edward L. Glaeser, «The Political Economy of Hatred», documento mimeografiado, Universidad de Harvard, 26 de octubre de 2004, <http://post.economics.harvard.edu/faculty/glaeser/papers/Hatred.pdf>.

27. W. Easterly y R. Levine, «Africa’s Growth Tragedy. Policies and Ethnic Divisions», Quarterly Journal of Economics, vol. 112, n.º 4 (noviembre de 1997), pp. 1.203-1.250; R. La Porta, F. López de Silanes, A. Shleifer y R. Vishny, «The Quality of Government», Journal of Law, Economics, and Organization, vol. 15, n.º 1 (primavera de 1999); A. Alesina, R. Baqir y W. Easterly, «Public Goods and Ethnic Divisions», Quarterly Journal of Economics, vol. 114, n.º 4 (noviembre de 1999), pp. 1.243-1.284, y William Easterly, Jozef Ritzen y Michael Woolcock, «Social Cohesion, Institutions, and Growth», documento mimeografiado, Universidad de Nueva York y Banco Mundial, 2005.

28. Daron Acemoglu, Simon Johnson y James A. Robinson, «Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth», en P. Aghion y S. Durlauf, Handbook of Economic Growth, Nueva York, Elsevier, 2005; W. Easterly y R. Levine, «Tropics, Germs, and Crops: The Role of Endowments in Economic Development», Journal of Monetary Economics, vol. 50, n.º 1 (enero de 2003); D. Rodrik, A. Subramanian y F. Trebbi, «Institutions Rule: The Primacy of Institutions over Geography and Integration in Economic Development», Journal of Economic Growth, vol. 9, n.º 2 (junio de 2004). Hay que señalar que algunos de los resultados obtenidos por Acemoglu et al. han sido cuestionados por basarse en datos defectuosos en un excelente trabajo de David Albouy, de la Universidad de Berkeley. Sin embargo, diversos estudios que no emplean esos datos siguen encontrando que existe un vínculo causal entre buen gobierno y renta.

29. Deepa Narayan y Patti Petesch, Voices of the Poor: From Many Lands, vol. 1, Washington, Banco Mundial y Oxford University Press, 2002, p. 181.

30. Ibid., vol. 3, p. 71.

31. Ibid., vol. 2, cap. 8.

32. Ibid., vol. l, p. 185.

33. Ibid., vol. 2, cap. 8.

34. Ibid., vol. 2, cap. 9.

35. Alberto Alesina y Beatrice Weder, «Do Corrupt Governments Receive Less Foreign Aid?», American Economic Review, vol. 92 (septiembre de 2002), pp. 1.126-1.137.

36. La regresión relaciona el logaritmo de la ayuda per cápita con el logaritmo de la población, el logaritmo de la renta per cápita y el indicador de corrupción de Kaufmann-Kraay, todo ello para el año mencionado. La muestra (que incluye todos los países que recibieron flujos de ayuda positivos) se mantiene invariable entre 1996 y 2000. La fuente de todos los datos son los indicadores de desarrollo del Banco Mundial.

37. Deon Filmer, Jeffrey Hammer y Lant Pritchett, «Weak Links in the Chain: A Diagnosis of Health Policy in Poor Countries», The World Bank Research Observer, vol. 15, n.º 2 (agosto de 2000), pp. 199-244. Las burocracias de países ricos en los que los clientes no tengan demasiada voz pueden ser igualmente opresivas, como ocurre con el Departamento de Aduanas e Inmigración de Estados Unidos. Durante la administración Clinton, el gobierno estadounidense trató que varios organismos públicos fueran más próximos a sus clientes. Según una anécdota relatada por John Nellis, la respuesta de los funcionarios de Aduanas a esa iniciativa fue: «Nosotros no tenemos clientes; tenemos sospechosos».

38. <http://www.thp.org/prize/89/masire.htm>.

39. Judith Tendler, Good Government in the Tropics, Baltimore (MD), Johns Hopkins University Press, 1997.

40. Stephen Knack, «Aid Dependence and the Quality of Governance: Cross-Country Empirical Tests», Southern Economic Journal, vol. 68, n.º 2 (2004), pp. 310-329.

41. Simeon Djankov, José G. Montalvo y Marta Reynal-Querol, «The Curse of Aid», documento mimeografiado, Banco Mundial, abril de 2005.

42. Nancy Birdsall, Adeel Malik y Milan Vaishnav, «Poverty and the Social Sectors: The World Bank in Pakistan 1990-2003», documento elaborado para el Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial, septiembre de 2004.

43. Informe del Banco Mundial sobre Etiopía, 2001.

44. OCDE, Poor Performers: Basic Approaches for Supporting Development in Difficult Partnerships, París, OCDE, 2001.

45. Banco Mundial, Libro Blanco de los DELP, 2001.

46. Documento provisional de Estrategia de Lucha contra la Pobreza, Evaluación Conjunta Banco Mundial/FMI, Etiopía, 2001.

47. <http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2003/277l6.htm>.

48. <http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/AFRICAEXT/0,,menuPK:258652~pagePK:l46732~piPK:l46828~theSitePK:258644,00.html>.

49. <http://ln-webl8.worldbank.org/news/pressrelease.nsf/673fa6c5a2d50a67852565e200692a79/6b834l79b3fd6l6b85256b990077a8a7?OpenDocument>.

50. Daniel Patrick Moynihan, Maximum Feasible Misunderstanding: Community Action in the War on Poverty, Nueva York, Free Press, 1969.

51. Ronald Herring, «Making Ethnic Conflict: The Civil War in Sri Lanka», en Milton Esman y Ronald Herring, eds., Carrots, Sticks and Ethnic Conflict: Rethinking Development Assistance, Ann Arbor, University of Michigan Press, 2001.

52. Sara Grusky, ed., «The IMF and World Bank Backed Poverty Reduction Strategy Papers. Comments from Southern Civil Society», Globalization Challenge Initiative, mayo de 2000.

53. James C. Scott, Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed, New Haven, Yale University Press, 1998, p. 94.

54. Robert Fatton Jr., Haiti’s Predatory Government: The Unending Transition to Democracy, Boulder (CO), Lynne Rienner Publishers, 2002, p. 126.

55. Banco Mundial, «Country Assistance Strategy for the Republic of Bolivia», informe n.º 26838-BO, 8 de enero de 2004, tabla 10.

56. «International Development Association additions to IDA Resources: Thirteenth Replenishment», IDA/SecM2002-0488, 17 de septiembre de 2002, p. 21.

57. <http://www.imf.org/external/np/exr/facts/prgf.html>.

58. Nicolas van de Walle, Overcoming Stagnation in Aid-Dependent Countries, Centro para el Desarrollo Global, Washington, 2005, p. 67.

59. Base de datos de «Polity IV», Departamento de Ciencias Políticas, Universidad de Maryland, <www.cidcm.und.edu/inscr/polity>.

60. Robert Heinl, Nancy Heinl y Michael Heinl, Written in Blood: The History of the Haitian People, 1492-1995, Lanham (MD), University Press of America, 1996, p. 7.

61. David Nicholls, From Dessalines to Duvalier: Race, Colour and National Independence in Haiti, New Brunswick, Rutgers University Press, 1996, p. 19; Heinl, Heinl y Heinl, Written in Blood, p. 3, da una estimación más elevada de la población esclava en 1789.

62. Federal Research Division, Library of Congress, Haiti: A Country Study, Washington, Library of Congress, diciembre de 1989, cap. 6.

63. Stanley Engerman y Kenneth Sokoloff, «Factor Endowments, Institutions, and Differential Paths of Growth Among New World Economics: A View from Economic Historians of the United States», en Stephen Haber, ed., How Latin America Fell Behind, Stanford (CA), Stanford University Press, 1997, p. 55 [hay trad. cast.: Cómo se rezagó la América Latina, México, FCE, 1999].

64. Heinl, Heinl y Heinl, Written in Blood, pp. 172 y 204.

65. Federal Research Division, Haiti.

66. Nicholls, From Dessalines to Duvalier, pp. 69-72 y 77.

67. Heinl, Heinl y Heinl, Written in Blood, p. 158.

68. Michela Wrong, In the Footsteps of Mr. Kurtz: Living on the Brink of Disaster in Mobutu’s Congo, Nueva York, HarperCollins, 2001, p. 207.

69. Banco Mundial, indicadores de desarrollo mundial para 1965-1997, en dólares de 2002.

70. Peter Uvin, Aiding Violence: The Development Enterprise in Rwanda, West Hartford (CT), Kumarian Press, 1998, p. 65.

71. Ibid., p. 94.

72. «Rwanda Poverty Reduction and Sustainable Growth», Population and Human Resources Division, South-Central and Indian Ocean Department, Africa Region, informe n.º 12465-RW, 16 de mayo de 1994.

73. Ibid., párrafo XVI del resumen directivo.

74. Tony Hodges, Angola from Afro-Stalinism to Petro-Diamond Capitalism, Bloomington, Indiana University Press, 2001, p. 124.

75. Ibid., p. 37.

76. Banco Mundial, indicadores de desarrollo mundial.

77. Banco Mundial, «Transitional Support Strategy for the Republic of Angola», 4 de marzo de 2003, <http://www.worldbank.org/ao/reports/2003_Angola_tss.pdf>.

78. FMI, «Consultation on Angola», 2003, artículo IV, p. 9.

79. <http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2003/27721.htm>.

80. Economist Intelligence Unit, «Country Profile 2003: Democratic Republic of the Congo».

81. <http://www.hrw.org/press/2003/01/libya0117.htm>.

82. ONU, Proyecto del Milenio, «Investing in Development: A Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals», enero de 2005.

83. <http://www.underreported.com/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=1241>.

84. Todd Moss y Arvind Subramanian, «After the Big Push? Fiscal and Institutional Implications of Large Aid Increases», Centro para el Desarrollo Global, agosto de 2005.

85. <http://news.bbc.co.uk/1/hi/world/africa/3724520.stm>.

86. <http://news.bbc.co.uk/1/hi/world/africa/4497915.stm>.

87. Textos de la carátula del disco The Best Best of Fela Kuti, MCA Records.

5. LOS RICOS TIENEN MERCADOS; LOS POBRES, BURÓCRATAS

1. Banco Mundial, «Assessing Aid», 1998.

2. Banco Mundial, indicadores del desarrollo en África, 2002.

3. Un análisis brillante del problema de la retroalimentación y de la teoría del mandante y el representante en la ayuda internacional es el de Bertin Martens, Uwe Mummert, Peter Murrell y Paul Seabright, The Institutional Economics of Foreign Aid, Cambridge (Reino Unido), Cambridge University Press, 2002.

4. Para un análisis al respecto, véase Avinash Dixit, The Making of Eccentric Policy: A Transaction Cost Politics Perspective, Cambridge, MIT Press, 1996.

5. <http://www.murphys-laws.com/murphy/murphy-laws.html>.

6. Banco Mundial, «The World Bank in Action: Stories of Development», Washington, 2002.

7. Anirudh Krishna, con Urban Jonsson y Wilbald Lorri, «The Iringa Nutrition Project: Child Survival and Development in Tanzania», en Anirudh Krishna, Norman Uphoff y Milton J. Esman, Reasons for Hope: Instructive Experiences in Rural Development, West Hartford (CT), Kumarian Press, 1997. Véase también Teresa A. Calderón, «Nutrition Education Training of Health Workers and Other Field Staff to Support Chronically Deprived Communities», Public Health Nutrition, n.º 6a (2001), pp. 1.421-1.424.

8. Estadísticas sobre ayuda procedentes de la base de datos online de la OCDE («todos los donantes, desembolsos netos»).

9. PNUD [Proyecto de las Naciones Unidas para el Desarrollo], «Poverty Strategies Initiative», 1998, <http://www.undp.org/poverty/povertyarchive/initiatives/psi/>.

10. Banco Mundial y FMI, «Global Monitoring Report 2005, Millennium Development Goals: From Consensus to Action», Washington, Banco Mundial, abril de 2005, p. 173.

11. <http://worldbank.org/cdf/cdf-text.htm>.

12. <http://econ.worldbank.org/wdr/wdr2004/>.

13. Véase Michael Kremer y Edward Miguel, «The Illusion of Sustainability», documento mimeografiado, Universidad de Harvard y Universidad de California en Berkeley, 2003.

14. Deon Filmer y Lant Pritchett, «What Educational Production Functions Really Show: A Positive Theory of Education Spending», documento de trabajo n.º 1.795, Washington, Banco Mundial, 1997.

15. Banco Mundial, A Sourcebook for Poverty Reduction Strategies, 2002.

16. OCDE, «Untying Aid to the Least-Developed Countries», julio de 2001, París.

17. Alberto Alesina y David Dollar, «Who Gives Foreign Aid to Whom and Why», Journal of Economic Growth, vol. 5 (marzo de 2002), pp. 33-64.

18. OCDE y PNUD, 1999.

19. Banco Mundial, Departamento de Evaluación de Operaciones, «Influential Evaluations: Evaluations That Improved Performance and Impacts of Development Programs», Washington, 2004.

20. James Ferguson, The Anti-Politics Machine: «Development», Depolarization, and Bureaucratic Power in Lesotho, Minneapolis, University of Minnesota Press, 1994, pp. 170-171.

21. Ibid., pp. 231 y 233.

22. Judy L. Baker, «Evaluating the Impact of Development Projects on Poverty: A Handbook for Practitioners, Directions in Development», Washington, Banco Mundial, 2000.

23. Banco Mundial, A Sourcebook for Poverty Reduction Strategies, 2002.

24. ONU, Proyecto del Milenio, «Investing in Development: A Practical Plan to Reach the Millennium Development Goals», informe principal, 2005, p. 61.

25. James C. Scott, Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed, New Haven, Yale University Press, 1998, p. 346.

26. <http://www.usaid.gov/faqs.html>.

27. <http://www.un.org/esa/coordination/ecosoc/wgga/Home1.htm>.

6. RESCATAR A LOS POBRES

1. Banco Mundial, indicadores de desarrollo mundial, observación para 2000.

2. Banco Mundial, indicadores de desarrollo mundial, observación para 2000 sobre la estatura en relación con la edad y el peso en relación con la estatura.

3. «Demographic and Health Surveys», <http://www.measuredhs.com/countries/country.cfm>.

4. Fondo Monetario Internacional, República Federal Democrática de Etiopía, «Fifth Review Under the Three-Year Arrangement Under the Poverty Reduction and Growth Facility», 4 de febrero de 2004, pp. 15 y 17.

5. <http://www.imf.org/external/np/tre/lend/terms.htm>.

6. <http://www.imf.org/external/np/exr/facts/finfac.htm>.

7. <http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm>.

8. Jacques Polak, «The IMF Monetary Model at 40», Economic Modelling, vol. 15 (1998), pp. 395-410.

9. Juan Forrero, «Ecuador’s Leader Flees and Vice President Replaces Him», New York Times, 21 de abril de 2005, p. A3.

10. FMI, Movimiento para el Desarrollo Mundial, «States of Unrest: Resistance to IMF Policies in Poor Countries», septiembre de 2000, <http://www.wdm.org.uk/presrel/current/anti_IMF.htm>.

11. Richard Barth y William Hemphill, con la contribución de Irina Aganina, Susan George, Joshua Greene, Caryl McNeilly y Jukka Paljarvi, Financial Programming and Policy: The Case of Turkey, Washington, Instituto del FMI, Fondo Monetario Internacional, 2000.

12. Esta es la ratio media entre el valor absoluto del ajuste y la financiación nacional total para todos los datos disponibles en 1970-1999.

13. R. Baqir, R. Ramcharan y R. Sahay, «The Consistency of IMF Programs», documento mimeografiado, FMI, octubre de 2003.

14. <http://www.emgmkts.com/research/intro.htm#TheEM>.

15. W. Easterly, «What Did Structural Adjustment Adjust? The Association of Policies and Growth with Repeated IMF and World Bank Adjustment Loans», Journal of Development Economics, vol. 76, n.º 1 (2005).

16. Recientemente, y por primera vez, ambos países completaron con éxito sendos programas del FMI.

17. FMI, Oficina de Evaluación Independiente, «Evaluation of the Prolonged Use of Fund Resources», Washington, septiembre de 2002.

18. <http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXT DEBTDEPT/0,,contentMDK:20260411~menuPK:528655~pagePK:6416 6689~piPK:64166646~theSitePK:469043,00.html>.

19. Baqir, Ramcharan y Sahay, «The Consistency of IMF Programs».

20. Véase el capítulo titulado «Forgive Us Our Debts» en W. Easterly, The Elusive Quest for Growth: Economists’ Adventures and Misadventures in the Tropics, Cambridge (MA), MIT Press, 2001 [hay trad. cast.: En busca del crecimiento. Andanzas y tribulaciones de los economistas del desarrollo, Barcelona, Antoni Bosch, 2003].

21. Michael Mussa, Argentina and the Fund: From Triumph to Tragedy (Policy Analyses in International Economics, n.º 67), Washington, Institute for International Economics, 2002 [hay trad. cast.: Argentina y el FMI. Del triunfo a la tragedia, Buenos Aires, Planeta, 2002]. Este apartado se basa en el trabajo de Mussa, pero difiere un tanto de él en cuanto a los aspectos que enfatiza y las conclusiones a las que llega; en cualquier caso, no debe hacerse responsable a Mussa de nada de lo que aquí se dice.

22. «Argentina’s Debt Restructuring: Victory by Default?», The Economist, 3 de marzo de 2005.

23. <http://www.imf.org/external/np/exr/facts/prgf.htm>.

24. FMI, «Factsheet: The IMF and the Environment», abril de 2004.

25. William Pfaff, Barbarian Sentiments: America in the New Century, Nueva York, Hill & Wang, 2000, p. 206.

7. EL ÁMBITO DE LA SALUD: TRIUNFO Y TRAGEDIA

1. Centro para el Desarrollo Global, «Millions Saved: Proven Successes in Global Health», Washington, 2004.

2. Bekki J. Johnson y Robert S. Pond, «AIDS in Africa: A Review of Medical, Public Health, Social Science, and Popular Literature», MISEORE, Campaña contra el Hambre y la Enfermedad en el Mundo (Organización Episcopal de Cooperaciones al Desarrollo), Aquisgrán, 1988.

3. Banco Mundial, Departamento Técnico para África, «Acquired Immune Deficiency Syndrome (AIDS): The Bank’s Agenda for Action in Africa», 24 de octubre de 1988.

4. Jean-Louis Lamboray y A. Edward Elmendorf, «Combatting AIDS and Other Sexually Transmitted Diseases in Africa: A Review of the World Bank’s Agenda for Action», Propuesta de Debate n.º 181, Banco Mundial, Departamento Técnico para África, 1992, p. 29.

5. Jill Armstrong, «Socioeconomic Implications of AIDS in Developing Countries», Finance and Development, vol. 28, n.º 4 (diciembre de 1991), pp. 14-17.

6. Esta vez el Banco Mundial consideró que el mejor enfoque consistía en centrarse en los «principales transmisores» de la enfermedad, como las prostitutas. Helen Epstein, investigadora sobre el sida, ha afirmado que fue un error; a su juicio, la propagación del sida en África se debió principalmente a la prevalencia de múltiples relaciones sexuales a largo plazo entre la población en general, lo que vino a crear una «red sexual» a través de la cual el sida se propagó con rapidez. Véanse Helen Epstein, «Why Is AIDS Worse in Africa?», Discover, vol. 25, n.º 2 (febrero de 2004), y Daniel T. Halperin y Helen Epstein, «Sexual Networks Help to Explain Africa’s High HIV Prevalence: Implications for Prevention», <www.thelancet.com>, vol. 364, 3 de julio de 2004.

7. Julia Dayton, «World Bank HIV/AIDS Interventions: Ex-ante and Ex-post Evaluation», Propuesta de Debate n.º 389, Washington, Banco Mundial, 1998, p. 9.

8. Banco Mundial, Región de África, «Intensifying Action Against HIV/AIDS in Africa: Responding to a Development Crisis», 2000.

9. <http://www.worldbank.org/afr/aids/map/me_manual.pdf>.

10. Este relato procede de Emma Guest, Children of AIDS: Africa’s Orphan Crisis, Londres, Pluto Press, 2001 [hay trad. cast.: Los niños del sida. La crisis de los huérfanos de África, Barcelona, Intermón Oxfam, 2004].

11. Adam Ashforth, Witchcraft, Violence, and Democracy in South Africa, Chicago, University of Chicago Press, 2005, pp. 8-10.

12. Guest, Children of AIDS, pp. 144-147.

13. Anne Case, Christina Paxson y Joseph Ableidinger, «The Education of African Orphans», documento mimeografiado, Universidad de Princeton, 2003, <http://www.wws.princeton.edu/%7Erpds/Downloads/case_paxson_education_orphans.pdf>.

14. OMS/ONUSIDA, «Report on the Methods Used to Estimate Costs of Reaching the WHO Target of “3 by 5”», 10 de febrero de 2004 , p. 6.

15. Andrew Creese, Katherine Floyd, Anita Alban y Lorna Guiness, «Cost-effectiveness of HIV/AIDS Inverventions in Africa: A Systematic Review of the Evidence», The Lancet, vol. 359 (2002), pp. 1.635-1.642; Lilani Kumaranayarake, «Cost-Effectiveness and Economic Evaluation of HIV/AIDS-Related Interventions: The State of the Art», en International AIDS Economics Network, State of the Art: AIDS and Economics, HIV/AIDS Policy Project, <www.iaen.org/conferences/stateofepidemic.php>, 2002.

16. <http://www.interaction.org/advocacy/budget_request_05.html>, «FY2005 Foreign Operations Budget Request Summary and Analysis».

17. OMS, Informe sobre la salud en el mundo 2003, anexo 2.

18. Véase, por ejemplo, Emiko Masaki, Russell Green, Fiona Greig, Julia Walsh y Malcolm Potts, «Cost-Effectiveness of HIV Prevention Versus Treatment for Resource-Scarce Countries: Setting Priorities for HIV/AIDS Management», Bay Area International Group (BIG), Escuela de Salud Pública, Universidad de California en Berkeley, 2002.

19. <http://www.massiveeffort.org/html/success_storiesvietnam.html>; <http://rbm.who.int/cmc_upload/0/000/017/025/vietnam-ettling.pdf>.

20. Salim Abdulla, Joanna Armstrong Schellenberg, Rose Nathan, Oscar Mukasa, Tanya Marchant, Tom Smith, Marcel Tanner y Christian Lengeler, «Impact on Malaria Morbidity of a Programme Supplying Insecticide-Treated Nets in Children Aged Under Two Years in Tanzania: Community Cross-Sectional Study», British Medical Journal, vol. 322 (3 de febrero de 2001), pp. 270-273.

21. Gareth Jones, Richard W. Steketee, Robert E. Black, Zulfiqar A. Bhutta, Saul S. Morris y Bellagio Child Survival Study Group, «How Many Child Deaths Can We Prevent This Year?» The Lancet, vol. 362 (2003), pp. 65-71.

22. OMS/ONUSIDA, «Report on the Methods Used…».

23. División de Población de las Naciones Unidas (DPNU), «World Population Prospects», revisión de 2004, 2005, p. 22.

24. David Canning, «The Economics of HIV/AIDS Treatment and Prevention in Developing Countries», Escuela de Salud Pública de Harvard, documento mimeografiado, 2005, de próxima publicación en Journal of Economic Perspectives.

25. Center for Health and Gender Equity and Sexuality, Information and Education Council of the United States, «The U.S. Global AIDS Strategy: Politics, Ideology, and the Global AIDS Epidemic», mayo de 2003.

26. Human Rights Watch, «The Less They Know, the Better: Abstinence-Only HIV/AIDS Programs in Uganda», Human Rights Watch, vol. 17, n.º 4a (marzo de 2005).

27. Helen Epstein, «God and the Fight Against AIDS», New York Review of Books, 28 de abril de 2005.

28. Informes de la Conferencia sobre el Sida de Barcelona, «President Bush Is Killing People with AIDS by Lack of Leadership», <http://www.actupny.org/reports/bcn/BcnbushAUpr.html>.

29. OMS, Informe sobre la salud en el mundo 2002, «Reducing Risks, Promoting Healthy Life», Ginebra, 2002, p. 92.

30. Ibid., pp. 123 y 132.

31. Daniel Bergner, In the Land of Magic Soldiers: A Story of White and Black in West Africa, Nueva York, Farrar, Straus & Giroux, 2003, pp. 66-68.

32. Doctor Stan Lehman y colegas, CDC, ponencia en la XIII Conferencia Internacional sobre el Sida, Durban (Sudáfrica), 2000.

33. Warren Stevens, Steve Kaye y Tumani Corrah, «Antiretroviral Therapy in Africa», British Medical Journal, vol. 328 (31 de enero de 2004), pp. 280-282.

34. Merle A. Sande y Allan Ronald, «Treatment of HIV/AIDS: Do the Dilemmas Only Increase?», Journal of the American Medical Association, vol. 292, n.º 2 (14 de julio de 2004), p. 267. Vi por primera vez la referencia en el excelente artículo de Roger Bate, «Slippery AIDS Statistics: Why Loose HIV Numbers Create False Hope and Bad Policy», Health Policy Outlook, AEI Online (Washington), 6 de mayo de 2005.

8. DEL COLONIALISMO AL IMPERIALISMO POSMODERNO

1. F. A. Hayek, The Fatal Conceit: The Errors of Socialism, ed. de W.W. Bartley III, Chicago, University of Chicago Press, 1988, p. 76 [hay trad. cast.: La fatal arrogancia. Los errores del socialismo, Madrid, Unión Editorial, 1990].

2. Pueden verse referencias en Jeremy M. Weinstein, «Autonomous Recovery and International Intervention in Comparative Perspective», Centro de Desarrollo Global, documento de trabajo n.º 57, abril de 2005.

3. James Fearon y David Laitin, «Neotrusteeship and the Problem of Weak States», International Security, vol. 28, n.º 4 (primavera de 2004), pp. 5-43.

4. Sebastian Mallaby, «The Reluctant Imperialist: Terrorism, Failed States, the Case for American Empire», Foreign Affairs, vol. 81, n.º 2 (marzo-abril de 2002); Chester Crocker, «Engaging Failing States», Foreign Affairs, vol. 84, n.º 5 (septiembre-octubre de 2003); Stuart Eizenstat, John Edward Porter y Jeremy Weinstein, «Rebuilding Weak States», Foreign Affairs, vol. 84, n.º 1 (enero-febrero de 2005); Stephen D. Krasner y Carlos Pascual, «Addressing State Failure», Foreign Affairs, vol. 84, n.º 4 (julio-agosto de 2005); Stephen Ellis, «How to Rebuild Africa», Foreign Affairs, vol. 84, n.º 5 (septiembre-octubre de 2005).

5. Krasner y Pascual, «Addressing State Failure».

6. Niall Ferguson, Colossus: The Price of America’s Empire, Nueva York, The Penguin Press, 2004, p. 198 [hay trad. cast.: Coloso. Auge y decadencia del imperio americano, Barcelona, Debate, 2005].

7. D. K. Fieldhouse, The Colonial Empires: A Comparative Survey from the Eighteenth Century, Nueva York, Macmillan, 1982, pp. 276-277 [hay trad. cast.: Los imperios coloniales desde el siglo XVIII, Madrid, Siglo XXI, 1993].

8. Edmund Burke, discurso sobre el proyecto de ley de las Indias Orientales de Charles James Fox, en Isaac Kramnick, The Portable Edmund Burke, Viking Portable Library, Nueva York, Penguin Putnam, 1999, p. 374.

9. Mahmood Mamdani, Citizen and Subject: Contemporary Africa and the Legacy of Late Colonialism, Princeton (NJ), Princeton University Press, 1996, p. 73.

10. Robert B. Edgerton, The Troubled Heart of Africa: A History of the Congo, Nueva York, St. Martin’s Press, 2002, pp. 162-163.

11. John Iliffe, Africans: The History of a Continent, Cambridge (Reino Unido), Cambridge University Press, 1995, p. 198 [hay trad. cast.: África. Historia de un continente, Cambridge, Cambridge University Press, 1998].

12. Mamdani, Citizen and Subject, pp. 79 y 41.

13. Iliffe, Africans, p. 201.

14. Ibid., p. 201.

15. Mamdani, Citizen and Subject, p. 53.

16. Iliffe, Africans, p. 201.

17. Mamdani, Citizen and Subjects, p. 52.

18. Ibid., pp. 54-56.

19. Iliffe, Africans, p. 200.

20. Ibid., p. 199.

21. Ibid., pp. 251-252.

22. Fieldhouse, Colonial Empires, p. 161.

23. Abhijit Banerjee y Lakshmi Iyer, «History, Institutions, and Economic Systems: The Legacy of Colonial Land Tenure Systems in India», documento mimeografiado, MIT, octubre de 2004; Fieldhouse, Colonial Empires, pp. 278-279, y Ravina Daphtary, «Systems of Land Tenure in Bengal: The Unyielding Legacy of the Zamindar», Universidad de Nueva York, tesis de licenciatura, abril de 2005.

24. Fieldhouse, Colonial Empires, pp. 280-283.

25. Daniel Bergner, In the Land of Magic Soldiers: A Story of White and Black in West Africa, Nueva York, Farrar, Straus & Giroux, 2003, p. 29.

26. P. J. Cain y A. G. Hopkins, British Imperialism, 1688-2000, 2.ª ed., Harlow (Reino Unido), Longman, Pearson Education, 2002, p. 283.

27. Niall Ferguson, Empire: The Rise and Demise of the British World Order and the Lessons for Global Power, Nueva York, Basic Books, 2004, p. 116.

28. Ibid., p. 141.

29. Cain y Hopkins, British Imperialism, p. 291.

30. Ferguson, Empire, p. 22.

31. Cain y Hopkins, British Imperialism, p. 291.

32. Lawrence James, The Rise and Fall of the British Empire, Nueva York, St. Martin’s Griffin, 1994, p. 175.

33. Angus Maddison, «The World Economy: Historical Statistics», Development Centre of the Organisation for Economic Cooperation and Development, 2003.

34. Cain y Hopkins, British Imperialism, p. 308.

35. Iliffe, Africans, p. 204.

36. Ibid., p. 212.

37. Ibid., p. 222.

38. Ibid., pp. 203-204.

39. Maddison, «World Economy».

40. Mamdani, Citizen and Subject, p. 158.

41. Bergner, Land of Magic Soldiers, p. 97.

42. James C. Scott, Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed, New Haven, Yale University Press, 1998, pp. 226-228.

43. Thayer Watkins, «The Tanganyikan Groundnuts Scheme», Universidad Estatal de San José, Departamento de Economía, <http://www2.sjsu.edu/faculty/watkins/groundnt.htm>.

44. Maddison, «World Economy».

45. Ibidem. Otras colonias asiáticas son Bangladesh, Birmania, Hong Kong, Indonesia, Jordania, Líbano, Malasia, Pakistán, Singapur, Sri Lanka, Siria y Vietnam.

46. «Kongo», en Kwame Anthony Appiah y Henry Louis Gates Jr., eds., Africana: The Encyclopedia of the African and African American Experience, Nueva York, Basic Books, 1999, pp. 1.104-1.105, y Edgerton, Troubled Heart, pp. 7-14.

47. Edgerton, Troubled Heart, p. 60.

48. Patrick Manning, Francophone Sub-Saharan Africa, 1880-1985, Cambridge (Reino Unido), Cambridge University Press, 1988, p. 129.

49. Library of Congress Area Handbook on Zaire, Washington, Library of Congress, 1993.

50. «Congo, Democratic Republic of the», en Africana, pp. 503-507.

51. Library of Congress Area Handbook on Zaire.

52. Ibidem.

53. Edgerton, Troubled Heart, p. 181.

54. Michela Wrong, In the Footsteps of Mr. Kurtz: Living on the Brink of Disaster in Mobutu’s Congo, Nueva York, HarperCollins, 2001, p. 83.

55. <http://www.facts.com/wnd/kabila.htm>.

56. Página web de Minorities at Risk (MAR), <http://www.cidcm.umd.edu/inscr/mar/assessment.asp?groupld=49003>.

57. <http://www.facts.com/wnd/kabila.htm>.

58. <http://www.theirc.org/index.cfm?section=news&wwwID=1704>.

59. Edgerton, Troubled Heart, p. 237.

60. Banco Mundial, «Democratic Republic of the Congo: Transitional Support Strategy», 4 de febrero de 2004.

61. UNICEF, Estado de la infancia en el mundo 2005, pp. 64-65.

62. Citado en Christopher Hitchens, «The Perils of Partition», Atlantic Monthly, marzo de 2003.

63. Alberto Alesina, William Easterly y Janina Matuszeski, «Artificial Countries and Economic Development», documento mimeografiado, Universidad de Harvard y Universidad de Nueva York, 2005.

64. Howard M. Sachar, The Emergence of the Middle East: 1914-24, Nueva York, Knopf, 1969, pp. 123-127.

65. Además de Sachar, véanse también el análisis de Arthur Goldschmidt Jr., A Concise History of the Middle East, 7.ª ed., Boulder (CO), Westview Press, 2002; David Fromkin, A Peace to End All Peace: The Fall of the Ottoman Empire and the Creation of the Modern Middle East, Nueva York, Avon Books, 1989; Albert Hourani, A History of the Arab Peoples, Nueva York, Warner Books, 1991 [hay trad. cast.: Historia de los pueblos árabes, Barcelona, Círculo de Lectores, 1996], y Tom Segev, One Palestine Complete: Jews and Arabs under the British Mandate, Nueva York, Metropolitan Books, 1999. El presente texto se basa en las tres fuentes.

66. Lawrence James, Raj: The Making and Unmaking of British India, Nueva York, St. Martin’s Griffin, 1997, pp. 611 y ss.

67. Citado en Owen Bennet Jones, Pakistan: Eye of the Storm, New Haven (CT), Yale University Press, 2002, p. 109.

68. Citado en William Easterly, «The Political Economy of Growth Without Development: A Case Study of Pakistan», en Dani Rodrik, ed., Searching for Prosperity, Princeton (NJ), Princeton University Press, 2003, p. 396.

69. Mary Anne Weaver, Pakistan: In the Shadow of Jihad and Afghanistan, Nueva York, Farrar, Straus & Giroux, 2002, p. 219.

70. Citado en Bennet Jones, Pakistan, p. 281.

71. Francis M. Deng, War of Visions: Conflict of Identities in the Sudan, Washington, Brookings Institution, 1995, p. 26.

72. Jok Madut Jok, War and Slavery in Sudan, Filadelfia, University of Pennsylvania Press, 2001, p. 92.

73. Ibid., p. 96.

74. Deng, War of Visions, p. 5.

75. Ibid., p. 87.

76. Ibid., p. 95.

77. Ibid., p. 137.

78. Douglas H. Johnson, The Root Causes of Sudan’s Civil Wars, Oxford, James Currey, 2003, p. 180.

79. Scott Peterson, Me Against My Brother: At War in Somalia, Sudan, and Rwanda, Nueva York, Routledge, 2000, p. 179.

80. Bill Berkeley, The Graves Are Not Yet Full: Race, Tribe, and Power in the Heart of Africa, Nueva York, Basic Books, 2001, p. 210.

81. Ibid., p. 213.

82. Fondo Monetario Internacional, Sudan: Final Review Under the Medium-Term Staff-Monitored Program and the 2002 Program. Staff Report, Informe de País n.º 02/245, noviembre de 2002, p. 37.

83. <http://www.msf.org/content/page.cfm?articleid=84CE9E44BE8C-4882-83BE7C9305E2B7E4>.

84. <http://www.savedarfur.org/go.php?q=currentSituation.html>.

85. <http://www.alertnet.org/thenews/fromthefield/108963973484.htm>.

86. Global Development Network Growth Database, agosto de 2003, «Social Indicators and Fixed Factors», <www.nyu.edu/fas/institute/dri/index.html>.

87. UNICEF, Estado mundial de la infancia 2005, pp. 64-65.

88. Jayanth K. Krishnan, «Professor Kingsfield Goes to Delhi: American Academics, the Ford Foundation, and the Development of Legal Education in India», William Mitchell College of Law, documento de trabajo n.º 3, marzo de 2005.

9. INVADIR A LOS POBRES

1. Citado en <http://www.socialstudieshelp.com/USRA_Imperialism_Justify.htm>.

2. John McMillan, «Avoid Hubris: And Other Lessons for Reformers», Universidad de Stanford, documento mimeografiado, julio de 2004.

3. Naomi Klein, «Baghdad Year Zero: Pillaging Iraq in Pursuit of a Neocon Utopia», Harper’s, septiembre de 2004.

4. Niall Ferguson, Colossus: The Price of America’s Empire, Nueva York, The Penguin Press, 2004, p. 300.

5. Stephen Kinzer, Blood of Brothers: Life and War in Nicaragua, Nueva York, Penguin, 1991, p. 364.

6. Lynn Horton, Peasants in Arms: War and Peace in the Mountains of Nicaragua, Athens (OH), Ohio University Center for International Studies, 1988, p. 166.

7. La cita es de un discurso que hizo Reagan en 1986.

8. Banco Mundial, Country Assistance Strategy, 2002.

9. Kinzer, Blood of Brothers, p. 179.

10. Horton, Peasants in Arms, p. 201.

11. Kinzer, Blood of Brothers, pp. 144-145.

12. Robert Kagan, A Twilight Struggle: American Power and Nicaragua, 1977-1990, Nueva York, Free Press, 1996, pp. 210 y 212.

13. Ibid., p. 218; Kinzer, Blood of Brothers, pp. 97-98.

14. Horton, Peasants in Arms, pp. 233-235.

15. Ibid., pp. 267-269.

16. Ibid., pp. 281-282.

17. FMI, «Informe sobre el Artículo IV», febrero de 2003, resumen directivo.

18. Banco Mundial, Country Assistance Strategy, 18 de diciembre de 2002.

19. Worth H. Weller, If This Soil Could Stop Bleeding: Nicaragua Before and After the Contra War, North Manchester (IN), De Witt Books, 2003, p. 98.

20. FMI, «Artículo IV», 2003.

21. Citado en Karl Maier, Angola: Promises and Lies, Rivonia (Sudáfrica), William Waterman Publications, 1996, dorso.

22. Citado en Fernando Andresen Guimaraes, The Origins of the Angolan Civil War: Foreign Intervention and Domestic Political Conflict, Nueva York, St. Martin’s Press, 2001, p. 194.

23. Library of Congress Area Handbook on Angola y Maier, Angola.

24. Maier, Angola, p. 42.

25. Tony Hodges, Angola from Afro-Stalinism to Petro-Diamond Capitalism, Bloomington (IN), Indiana University Press, 2001, p. 37.

26. Library of Congress y Guimaraes, Origins, p. 78.

27. Library of Congress y Guimaraes, Origins, p. 157.

28. Bill Berkeley, The Graves Are Not Yet Full: Race, Tribe, and Power in the Heart of Africa, Nueva York, Basic Books, 2001, p. 80.

29. Mark Huband, The Skull Beneath the Skin: Africa After the Cold War, Boulder (CO), Westview Press, 2001, p. 34.

30. Guimaraes, Origins, p. 107.

31. Huband, Skull Beneath the Skin, p. 41.

32. Guimaraes, Origins, p. 190.

33. Ibid., p. 112.

34. Chester A. Crocker, High Noon in Southern Africa: Making Peace in a Rough Neighborhood, Nueva York, Norton, 1992, p. 68.

35. Huband, The Skull Beneath the Skin, p. 42; Elaine Windrich, The Cold War Guerrilla: Jonas Savimbi, the U.S. Media, and the Angolan War, Nueva York, Greenwood Press, 1992, p. 35.

36. Windrich, Cold War Guerrilla, p. 35.

37. Ted Galen Carpenter, «U.S. Aid to Anti-Communist Rebels: The “Reagan Doctrine” and Its Pitfalls», Cato Policy Analysis, n.º 74 (24 de junio de 1986), <http://www.cato.org/pubs/pas/pa074.html>.

38. Windrich, Cold War Guerrilla, p. 84.

39. Maier, Angola, p. 47.

40. Necrológica de Savimbi, BBC News, 25 de febrero de 2002.

41. Crocker, High Noon, p. 297.

42. Ibid., p, 488.

43. Banco Mundial, Transitional Support Strategy for the Republic of Angola, 2003, párrafo 9.

44. Hodges, Angola.

45. Datos procedentes de los indicadores de desarrollo mundial del Banco Mundial para 2001.

46. UNAIDS, <http://www.unaids.org/en/geographical+area/by+country/angola.asp>. La cifra corresponde a comienzos de 2002.

47. William Pfaff, Barbarian Sentiments: America in the New Century, Nueva York, Hill & Wang, 2000, p. 9.

48. Hans Schmidt, The United States Occupation of Haiti, 1915-1934, New Brunswick (NJ), Rutgers University Press, 1971, p. 31.

49. Ibid., p. 89.

50. Ibid., p. 148.

51. Library of Congress Area Handbook; Nicholls, From Dessalines to Duvalier.

52. Bob Shacochis, The Immaculate Invasion, Nueva York, Viking, 1999, pp. 15 y 144.

53. Robert Fatton Jr., Haiti’s Predatory Government: The Unending Transition to Democracy, Boulder (CO), Lynne Rienner Publishers, 2002, p. 124.

54. Instituto del Banco Mundial, «Governance Indicators Dataset, 1996-2004», <www.worldbank.org/wbi/governance/govdata/>.

55. <http://lnwebl8.worldbank.org/External/lac/lac.nsf/3af04372e7f23ef6852567d6006b38a3/be06l4ec8b422d70852567de0058a2a0?OpenDocument>.

56. <http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,contentMDK:20226l65~menuPK:34457~pagePK:64003015~piPK:640030 12~theSitePK:4607,00.html>.

57. <http://www.foreignpolicy.com/story/cms.php?story_id=3100>.

58. Minxin Pei y Sara Kasper, «Lessons from the Past: The American Record on Nation-Building», Carnegie Endowment for International Peace Policy, sumario n.º 24, mayo de 2003.

59. David Rieff, A Bed for the Night: Humanitarianism in Crisis, Nueva York, Simon and Schuster, 2002, pp. 206-207 [hay trad. cast.: Una cama por una noche. El humanitarismo en crisis, Madrid, Taurus, 2003].

60. David Rieff, At the Point of a Gun: Democratic Dreams and Armed Intervention, Nueva York, Simon and Schuster, 2005, pp. 65 y 69 [hay trad. cast.: A punta de pistola. Sueños democráticos e intervenciones armadas, Barcelona, Debate, 2007].

61. Michael Barnett, Eyewitness to a Genocide: The United Nations and Rwanda, Ithaca (NY), Cornell University Press, 2002, p. 100.

62. Alex de Waal, Famine Crimes: Politics and the Disaster Relief Industry in Africa, Bloomington, Indiana University Press, 1997, pp. 185-188.

63. Barnett, Eyewitness, p. 31.

64. De Waal, Famine Crimes, p. 184.

65. Barnett, Eyewitness, p. 134.

66. Ibid., p. 114.

67. Ibid., p. 179.

68. Jeremy M. Weinstein, Autonomous Recovery and International Intervention in Comparative Perspective, Centro de Desarrollo Global, documento de trabajo n.º 57, abril de 2005. Un estudio anterior del politólogo Roy Licklider («The Consequences of Negotiated Settlements in Civil Wars, 1945-1993», American Political Science Review, vol. 89, n.º 3 [septiembre de 1995], pp. 681-690) revelaba que las guerras que concluían con una victoria militar acababan por generar una repetición del conflicto armado (utilizando de nuevo el parámetro indicador del estallido de una nueva guerra en el plazo de los diez años siguientes) el 15 por ciento de las veces, mientras que tras un acuerdo negociado la guerra se reanudaba el 50 por ciento de las veces. Otros autores que propugnan argumentos similares son Robert Harrison Wagner, «The Causes of Peace», en Roy Licklider, ed., Stopping the Killing, Nueva York, New York University Press, 1993, y Monica Toft, «Peace Through Victory: The Durable Settlement of Civil Wars», manuscrito inédito, Universidad de Harvard, 2003 (citado en Weinstein, Autonomous Recovery).

69. Banco Mundial, Breaking the Conflict Trap: Civil War and Development Policy, Washington, Banco Mundial, 2003, p. 168.

70. Rieff, At the Point of a Gun, p. 166.

71. Maier, Angola, pp. 11-12.

72. <http://pediatrics.aappublications.org/cgi/content/full/102/4/e45>; Pediatrics, vol. 102, n.º 4 (octubre de 1998), e45; Joyce K. Kikafunda, Ann F. Walker, David Collett y James K. Tumwine, «Risk Factors for Early Childhood Malnutrition in Uganda»; los autores pertenecen, respectivamente, al Departamento de Ciencia y Tecnología de la Alimentación de la Universidad Makerere de Kampala; la Unidad de Nutrición Humana Hugh Sinclair, del Departamento de Ciencia y Tecnología de la Alimentación de la Universidad de Reading (Reino Unido); el Departamento de Estadística Aplicada de la Universidad de Reading, y el Departamento de Pediatría y Salud Infantil de la Facultad de Medicina de la Universidad Makerere de Kampala.

10. DESARROLLO DE ORIGEN LOCAL

1. Kenneth G. Henshall, A History of Japan: From Stone Age to Superpower, Londres, Macmillan Press, 1999, pp. 70-71.

2. James L. McClain, Japan: A Modern History, Nueva York, Norton, 2002, p. 156.

3. McClain, Japan, p. 162, y Andrew Gordon, A Modern History of Japan: From Tokugawa Times to the Present, Nueva York, Oxford University Press, 2003, pp. 70-71.

4. McClain, Japan, pp. 216-217.

5. Ibid., pp. 232-233, y Randall Morck y Masao Nakamura, «Been There, Done That. The History of Corporate Ownership in Japan», documento de trabajo n.º 2004-4, Centro para las Instituciones Económicas, Instituto de Investigación Económica, Universidad Hitotsubashi, Tokio.

6. McClain, Japan, p. 264.

7. Marius B. Jansen, The Making of Modern Japan, Cambridge (MA), Belknap Press y Harvard University Press, 2000, pp. 402-403.

8. John W. Dower, Embracing Defeat: Japan in the Wake of World War II, Nueva York, Norton, 1999, p. 537.

9. Ibid., p. 545.

10. Frank Welsh, A Borrowed Place: The History of Hong Kong, Nueva York, Kodansha International, 1993, p. 247, y C. M. Turnbull, A History of Singapore 1819-1975, Kuala Lumpur, Oxford University Press, 1977, p. 89.

11. <http://www.nsf.gov/sbe/srs/nsf05300/pdf/tables.pdf>.

12. Alice Amsden, The Rise of the «Rest»: Challenges to the West from LateIndustrializing Economies, Nueva York, Oxford University Press, 2001, p. 221.

13. <http://www.tsmc.com/english/a_about/a_about_index.htm>.

14. Amsden, Rise of the «Rest», pp. 193 y 199; <http://www.brandingasia.com/cases/case1.htm>.

15. <http://www.forbes.com/lists/results.jhtml?passListId= 10&passYear=2004&passListType=Person&resultsStart=l&resultsHowMany=25&resultsSortProperties=%2Bnumberfield1%2C%2Bstringfield1&resultsSortCategoryName=rank& category1=Country+of+Residence&searchParameter1 =7Str%7C%7CPatCS%7C%7CTaiwan&category2=category&searchParameter2=unset>.

16. Jonathan Spence, To Change China: Western Advisers in China, Nueva York, Penguin Books, 1969.

17. Christopher Jespersen, American Images of China, 1931-1949, Stanford (CA), Stanford University Press, 1996, p. 37.

18. John King Fairbank y Merle Goldman, China: A New History, Cambridge (MA), Belknap y Harvard, 1998, p. 284 [hay trad. cast.: China. Una nueva historia, Barcelona, Andrés Bello, 1996].

19. Jonathan Spence, The Search for Modern China, 2.ª ed., Nueva York, Norton, 1999 [hay trad. cast.: En busca de la China moderna, Barcelona, Tusquets, 2011].

20. Jespersen, American Images, p. 120; Fairbank y Goldman, China, p. 291.

21. Gilbert Rist, The History of Development: From Western Origins to Global Faith, Londres, Zed Books, 1997, p. 65.

22. Para el año que terminó en septiembre de 2004, véase <http://www.census.gov/foreign-trade/statistics/product/naics/naicsctry/imports/i316214.html>.

23. Amsden, Rise of the «Rest», p. 217.

24. <http://lnweb18.worldbank.org/eap/eap.nsf/Countries/China/42F2084B942D74C68p.5256C7600687DBF?OpenDocument>.

25. Gurcharan Das, India Unbound: From Independence to the Global Information Age, Londres, Profile Books, 2002, pp. 248-250.

26. <http://www.wipro.com/aboutus/whoweare.htm>.

27. <http://www.businessweek.com/magazine/content/02_47/b3809168.htm>.

28. <http://www.forbes.com/finance/lists/10/2004/LIR.jhtml?passListId=10&passYear=2004&passListType=Person&uniqueId=1UFS&datatype=Person>.

29. No es su verdadero nombre, pero el resto es todo verídico.

30. <http://www.islamicity.com/mosque/Zakat/>.

31. <http://www.forbes.com/finance/lists/10/2004/LIR.jhtml?passListId=10&passYear=2004&passListType=Person&uniqueId=HDKF&datatype=Person>.

32. Fuentes sobre el Grupo Koç: <https://secure.bookinturkey.corn/main_en/info/aboutkoc_0.asp?id=l>; <http://www.kocbank.com.tr/kocbank/english/aboutus/default.asp>; <http://www.internationalreports.net/europe/turkey/stay%20close.html>; Metin Demirsar, «Koç-Sabanci rivalries divide Turkish economy», Turkish Daily News, 1996; <http://www.vekam.org.tr/en/ogutler.html>; <http://www.bekoelektronik.com.tr/bekoen/kurucu.htm>; <http://www.bekoelektronik.com.tr/bekoen/tarihce.htm>; Harvard Business School, Koç Holding: Arcelik White Goods, septiembre de 1997, disponible en Harvard Business Online.

33. Amsden, Rise of the «Rest», p. 160.

34. Laura Alfaro, Debora Spar y Faheen Allibhoy, «Botswana: A Diamond in the Rough», documento mimeografiado, Escuela de Negocios de Harvard, 31 de marzo de 2003.

35. Michael Houlihan, «Growth and Politics in Botswana, Burundi and Ghana: A Narrative Comparative Account», documento mimeografiado, Universidad de Nueva York, 2004.

36. Oficina del Censo de Estados Unidos, Estadísticas Anuales del Comercio Internacional de Estados Unidos, por año, hasta octubre de 2004, <http://censtats.census.gov/sitc/sitc.shtml>.

11. EL FUTURO DE LA AYUDA OCCIDENTAL

1. Grupo de Trabajo sobre Eficacia de la Ayuda y Prácticas de los Donantes del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), Managing for Development Results Principles in Action: Sourcebook on Emerging Good Practice, 2005, p. 1-11.

2. Estoy parafraseando aquí el resumen de Esther Duflo y Michael Kremer, «Use of Randomization in the Evaluation of Development Effectiveness», documento mimeografiado, MIT y Universidad de Harvard, 2004.

3. <http://news.bbc.co.uk/1/hi/programmes/crossing_continents/ 4l2802.stm>.

4. Duflo y Kremer, «Use of Randomization».

5. Todos los ejemplos proceden de Duflo y Kremer, «Use of Randomization».

6. Abhijit Banerjee y Rumin He, «Making Aid Work», documento mimeografiado, MIT, octubre de 2003.

7. James R. Barth, Gerard Caprio y Ross Levine, Rethinking Bank Regulation: Till Angels Govern, Cambridge (Reino Unido), Cambridge University Press, 2005.

8. Dennis Whittle y Mari Kuraishi, «Competing with Central Planning: Marketplaces for International Aid», documento mimeografiado, Global Giving.com, 2004.

9. <http://www.businessweek.com/magazine/content/04_48/b3910 407.htm>.

10. Nancy Birdsall y Brian Deese, «Hard Currency», The Washington Monthly, vol. 36, n.º 3 (marzo de 2004), p. 39, citado en Whittle y Kuraishi, «Competing».

11. Esto es algo parecido a lo que dice Duggan, The Art of What Works: How Success Really Happens, Nueva York, McGraw-Hill, 2003, p. 167.

* Paradigmático y huraño personaje de la obra de Charles Dickens Canción de Navidad. (N. del T.)

* La numeración de las páginas corresponde a la edición original del libro de Sachs: The End of Poverty: Economic Possibilities for Our Time, Nueva York, Penguin Press, 2005.

* Es decir, los que votan mayoritariamente al Partido Republicano, a diferencia de los «estados azules», que son los que votan al Partido Demócrata. (N. del T.)

* He abreviado aquí un relato en primera persona que el profesor Wantchekon me entregó personalmente.

* En inglés nigger, literalmente «negro», pero con un matiz ofensivo. (N. del T.)

* Este texto se basa en una entrevista a Patrick Awuah realizada por el periodista Dyan Machan.

* Este relato procede del capítulo 6 de la obra de John Stackhouse Out of Poverty and Into Something More Comfortable, Random House de Canadá, Toronto, 2000.

* Los detalles de la historia de Roland Akosah proceden del artículo de Dyan Machan «Ghana’s Moment», publicado en la revista Forbes, así como de una serie de notas documentales que Machan tuvo la generosidad de proporcionarme.

* La frase se inspira en una cita de Niels Bohr: «Su teoría es descabellada... pero no lo bastante descabellada como para ser cierta».

William Easterly es catedrático de Economía en la Universidad de Nueva York, donde codirige el prestigioso Instituto de Investigaciones sobre Desarrollo. Se doctoró en el MIT y trabajó durante dieciséis años en el Banco Mundial, donde acumuló experiencia sobre el terreno en la mayoría de las áreas en desarrollo, sobre todo en África, América Latina y Rusia. Uno de los cien economistas más citados del mundo, su trabajo sobre desarrollo ha aparecido en medios como el New York Times, la BBC, el Financial Times o The Guardian. La revista Foreign Policy le incluyó en la lista de los cien intelectuales más influyentes.

Título original: The White Man’s Burden

Edición en formato digital: octubre de 2015

© 2006, William Easterly

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© 2015, Francisco J. Ramos, por la traducción

Adaptación a partir del diseño original de la portada de Joseph Perez para Penguin Press: Penguin Random House Grupo Editorial

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ISBN: 978-84-9992-587-5

Composición digital: M.I. maqueta, S.C.P.