Antonio Moreno Juste
Vanessa Núñez Peñas

Historia de la construcción europea desde 1945

Índice de siglas

ACP

África, Caribe y Pacífico.

AUE

Acta Única Europea.

BCE

Banco Central Europeo.

Benelux

Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo.

BERD

Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo de Europa del Este.

CECA

Comunidad Europea del Carbón y del Acero.

CECE

Comité Europeo de Cooperación Económica.

CED

Comunidad Europea de Defensa.

CEDH

Convención Europea para la salvaguarda de los Derechos del Hombre.

CEDH

Convenio Europeo de Derechos del Hombre.

CEE

Comunidad Económica Europea.

CEEA

Comunidad Europea de la Energía Atómica.

CEI

Comunidad de Estados Independientes.

CFEME

Consejo Federal Español del Movimiento Europeo.

CIG

Conferencia Intergubernamental.

Coreper

Comité de Representantes Permanentes.

CPE

Cooperación Política Europea.

CSCE

Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa.

ECU

European Currency Unit (Unidad de Cuenta Europea).

EFTA

European Free Trade Association (Acuerdo Europeo de Libre Comercio).

EGE

Estrategia Global Europea.

ERP

European Recovery Program (Plan para la Recuperación de Europa).

Euratom

Comunidad Europea de la Energía Atómica.

FEDER

Fondo Europeo de Desarrollo Regional.

FEEF

Fondo de Estabilidad Financiera.

FEOGA

Fondos Europeos de Orientación y Garantía Agrícola.

FMI

Fondo Monetario Internacional.

GATT

General Agreement on Tariffs and Trade (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio).

ISIS

Islamic State of Iraq and Syria (Estado Islámico de Irak y Siria).

ISPA

Instrumento Estructural de Preadhesión.

IVA

Impuesto sobre el Valor Añadido.

LECE

Liga Europea de Cooperación Económica.

MEI

Movimiento Europeo Internacional.

MLEU

Movimiento Liberal para la Unidad Europea.

MSEUE

Movimiento Socialista para los Estados Unidos de Europa.

NAFTA

North American Free Trade Agreement (Tratado de Libre Comercio de América del Norte).

NEI

Nuevos Equipos Internacionales.

OECE

Organización Europea de Cooperación Económica.

OMC

Organización Mundial de Comercio.

ONU

Organización de las Naciones Unidas.

OTAN

Organización del Tratado del Atlántico Norte.

PAC

Política Agrícola Común.

PE

Parlamento Europeo.

PECO

Países de Europa Central y Oriental.

PESC

Política Exterior y de Seguridad Común.

PEV

Política Europea de Vecindad.

PHARE

Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies (Polonia y Hungría: Ayuda a la Reconstrucción de sus Economías).

PIB

Producto Interior Bruto.

PMI

Programas Integrados Mediterráneos.

RDA

República Democrática Alemana.

RFA

República Federal de Alemania.

SALT

Strategic Arms Limitation Talks (Conversaciones sobre Limitación de Armas Estratégicas).

SAPARD

Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development (Programa de Ajuste Estructural para la Agricultura y el Desarrollo Rural).

SDI

Strategic Defense Initiative (Iniciativa de Defensa Estratégica).

SEAE

Servicio Europeo de Acción Exterior.

SEBC

Sistema Europeo de Bancos Centrales.

SME

Sistema Monetario Europeo.

TCE

Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

TFUE

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

TTIP

Transatlantic Trade and Investment Partnership (Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión).

TUE

Tratado de Unión Europea.

UE

Unión Europea.

UEF

Unión Europea de Federalistas.

UEM

Unión Económica y Monetaria.

UEO

Unión Europea Occidental.

UEP

Unión Europea de Pagos.

URSS

Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas.

Introducción

En torno a la integración europea

La historia de Europa, señores, que es la historia de la germinación, desarrollo y plenitud de las naciones occidentales, no se puede entender si no se parte de un hecho radical: que el hombre europeo ha vivido siempre, a la vez, en dos espacios históricos, en dos sociedades, una menos densa, pero más amplia, Europa; otra más densa, pero territorialmente más reducida, el área de cada nación o de las angostas comarcas y regiones que precedieron, como formas peculiares de sociedad, a las actuales grandes naciones.

JOSÉ ORTEGA Y GASSET

«Concluida la Guerra Fría, cuanto más avanzado se encuentra el proceso de integración, más difícil resulta escribir sobre Europa». Esta reflexión de Perry Anderson en torno a las interacciones entre la irrupción de lo supranacional, con su tendencia hacia la convergencia en términos económicos y sociales desde la lógica del tratado de Maastricht, y la vida política en los países europeos, que a pesar de la globalización sigue siendo en su inmensa medida interna, es clave para comprender las siguientes páginas.

Intentar mantener ambos planos en un estudio de las características de este libro es una tarea compleja y, tal vez, de dudoso éxito. Es más, la literatura científica que se ha generado sobre Europa suele dividirse en tres categorías aisladas: las historias o estudios sociológicos generales del continente desde la Segunda Guerra Mundial; las monografías nacionales de diversa naturaleza, que es la categoría más extensa con diferencia; y los estudios especializados sobre el complejo de las instituciones que forman la Unión Europea o analizan desde diversas perspectivas el proceso de construcción europea. Sin duda, más pronto que tarde, se conseguirán superar estas dificultades, pero nosotros por el momento tan solo proponemos una aproximación provisional a la tercera de ellas, la integración europea desde 1945 en un momento en que los European Studies (los estudios sobre la integración europea) se encuentran, al igual que la misma Unión Europea, en un punto de inflexión definido por la incertidumbre respecto a su futuro por contraste con lo que sucedía hace apenas unos años. Como ha reconocido el presidente de la Comisión Europea, Jean Claude Juncker, ante el Parlamento Europeo el 14 de septiembre de 2016: «Nuestra Unión Europea atraviesa en buena parte una crisis existencial». Ciertamente, estamos en un momento crítico de la Historia de Europa.

1. Historia de Europa e historia de la construcción europea

Se ha venido comparando a la Unión Europea con la novela El Gran Gatsby de F. Scott Fitzgerald: tanto Gatsby como la Unión Europea son esencialmente insaciables, y como Gatsby en el American «Jazz Age» de los años veinte, los europeos se acostumbraron a vivir en un mundo en el que todo parecía posible. Sin embargo, ese sueño, al igual que la idea de amor imperecedero de Gatsby al final de la novela, parecen estar hoy en ruinas. La figura con seguridad es exagerada, pero ilustra bastante bien la situación del debate europeo en la actualidad, y sobre todo la forma en que se ha oscurecido la cultura del optimismo propia del sueño europeo surgido de la posguerra mundial ante la crisis económica iniciada en 2008 y el riesgo de desintegración institucional que se vislumbró en el horizonte en los primeros años de la segunda década del siglo XXI.

Pero más allá de la evidente tendencia a reinterpretar la historia de Europa desde 1945 a la luz de la situación actual, lo cierto es que Europa debe asociarse al resultado de la dialéctica establecida entre cultura, espiritualidad y política, pero también economía. Un conjunto de interacciones del que emerge ese acervo de paradojas y contradicciones que se identifican con la Unión Europea y que quizá, la principal, sea que hoy la integración europea parece más un camino a recorrer —o ya recorrido— que un punto de destino. De hecho, su historia tampoco puede reducirse a un único pasado: Europa no es un país, no es un pueblo, no es una nación, ni tiene unas fronteras precisas, y, por tanto, su historia no puede escribirse como una unidad (política, pero no solo política) o tan solo como el proceso hacia su unidad. Ni siquiera es posible definirla como un espacio cerrado cuya evolución puede ser registrada desde un momento histórico concreto hasta el presente, pero tampoco podemos pretender escribir esa historia como el surgimiento de una cultura o un lenguaje, sino como la de muchos. Es más, cada generación de europeos ha interpretado tanto a la construcción europea como a la misma historia de Europa con diferentes acentos y variedad de matices desde 1945.

Quizá por ello la historia no ha escapado a los debates que se desarrollan en ese fragmentado espacio público en que ha devenido Europa en los últimos veinte años, y muchas de sus derivadas tienen solo sentido en contextos nacionales de consumo interno, pero históricamente adquiere cierto sentido si se considera desde el punto de vista de una construcción imprevista. Una construcción que, como afirma Bartolomé Yun, significa que el historiador escruta en su pasado e identifica variables que le permiten construir una realidad compleja y contradictoria, aunque articulada. No hay una sola historia de Europa sino muchas historias de Europa y diferentes.

En efecto, Europa —esa utopía construida a partir de los supuestos valores universalistas de la Ilustración— resulta un término de compleja semántica que genera cierta confusión cuando se introduce la idea de Europa como proyecto político, y se considera el papel de los historiadores en relación con los debates sobre el proyecto europeo desde la inmediata posguerra mundial, sobre todo en tiempos como los actuales en que el gran desconcierto parece presidirlo todo. A este respecto, Paul Ricoeur hablaba de la necesidad de distinguir dos tipos de historia del tiempo presente: la historia de un pasado reciente que comporta un punto y final (la Segunda Guerra Mundial, los imperios coloniales, el mundo comunista), aunque los efectos de la memoria hacen que no se diluyan, y una historia del tiempo presente no cerrada y de la que no se ha dicho la última palabra. La historia de la construcción europea, en nuestra opinión, formaría parte de la segunda categoría con todos los riesgos y ventajas que ello comporta.

El problema reside actualmente en que la historia europea de posguerra ha sido un período excepcional, de progreso genuino en el que la integración económica y política de Europa ha desempeñado un gran papel tanto en el logro de la paz como de la prosperidad y, por supuesto, en la formación de la Europa tolerante y democrática que conocemos. Una historia de éxito que en cierto modo queda empañada si la miramos solo desde el presente.

No resulta, pues, ninguna novedad afirmar que confrontan básicamente dos relatos sobre Europa en la actualidad. Uno de carácter canónico y que recoge el abanico de las tesis clásicas sobre el origen de la integración europea desde las tesis federalistas sobre la influencia de los movimientos europeístas hasta la idea ampliamente difundida de que el proyecto europeo de posguerra no fue otra cosa que un rescate de los Estados-nación europeos, agotados por dos contiendas mundiales y desbordados por las demandas de sus ciudadanos en un contexto especialmente hostil como fue el de la segunda posguerra mundial. El mortero de estos discursos es la idea de que la Unión Europea surge como solución a los problemas de gobierno, y en especial los de carácter económico.

Precisamente, este hecho de la recuperación económica y la bonanza que le siguió en las décadas siguientes permitieron la identificación entre integración europea y modelo europeo al integrarse en su relato el corolario de paz y democracia junto al progreso económico y social. Desde esa perspectiva, la integración europea fue producto de la estrecha relación establecida entre la búsqueda de un gran consenso social en torno a valores democráticos y la aparición de unos proyectos que implicaban necesariamente cesiones de soberanía nacional a unas nuevas entidades supranacionales. Según esta narrativa, las Comunidades Europeas pudieron iniciar su andadura, entre otras razones, porque la búsqueda de la estabilidad democrática tanto desde una perspectiva nacional como internacional era una necesidad imperiosa para los países de la Europa Occidental. El presupuesto fundamental del modelo político en construcción, los principios democráticos, permitieron la formación de un núcleo a partir de la integración de varios países clave. En consecuencia, el fin de las Comunidades Europeas no sería otro que aportar seguridad, se trataba de eliminar cualquier riesgo de una nueva guerra civil en Europa y favorecer un crecimiento más rápido, un nivel de vida más elevado y un mayor bienestar social en un contexto marcado por las reglas de un conflicto bipolar en el que Europa era su frente central.

Y un segundo relato con vocación de alternativa, que incide en la idea de Europa como problema en sí mismo, como un problema de base que debe solucionarse, no tanto porque haya dejado de ser un instrumento funcional para los Estados, sino porque afecta a la legitimidad del mismo modelo europeo y del sistema económico, político y social sobre el que se asienta. Sobre ello ha influido el desarrollo desde Maastricht de una historia de la integración europea con un acento más jurídico que político, más constitucional que democrático y que, en cierto modo, ponía de manifiesto que el acervo comunitario debía ser el factor decisivo en el futuro de la construcción europea ante el creciente intergubernamentalismo que tendía a desplazar los tradicionales procedimientos comunitarios y que la crisis ha quebrado.

En efecto, la nueva narrativa que surge de la situación actual va más allá de los tradicionales discursos «euroescépticos» más o menos britanizados, recogiendo las críticas sobre los déficits democráticos existentes en las instituciones europeas y su proceso de toma de decisiones surgidas desde los años setenta. Críticas a las que se ha unido a lo largo de la última década el rechazo al crecimiento desmedido de las desigualdades sociales y la actual deriva del proceso de integración que ponen en riesgo muchos de los logros europeos, y que son también defendidas desde sectores del europeísmo más crítico con las posiciones oficiales de las instituciones comunitarias.

Ciertamente, la crisis en la que nos encontramos desde 2008 y sus secuelas (las dudas sobre la zona euro, el sobreendeudamiento de los países del Sur, la amenaza en su momento de colapso institucional...) sin duda han contribuido a consolidar importantes transformaciones en la imagen y el relato sobre la construcción europea, introduciendo en la agenda europea la idea de divorcio entre Bruselas y la ciudadanía europea. Unos cambios que, por otra parte, coinciden con el regreso de una forma de hacer historia de Europa más centrada en el conflicto, y en especial en la dicotomía ganadores-perdedores y menos en una historia de matriz cultural que prioriza la diversidad como principal valor europeo.

Parafraseando a Marx podría afirmarse que hoy, casi ciento ochenta años después del Manifiesto Comunista, un nuevo fantasma recorre Europa: el fantasma de la crisis, y Europa ha vivido sus peores momentos desde la Segunda Guerra Mundial. O por expresarlo, en otros términos, seguimos viviendo en «tiempos revolucionarios», aunque sin revolución y sin sujeto revolucionario.

2. El relato europeo de posguerra

Durante varias generaciones los historiadores han retratado habitualmente la construcción europea como la historia de un éxito sin precedentes, como un relato en el que con diferentes variantes se ha narrado el avance y la expansión del proceso de integración, primero de seis a nueve países, después a doce, luego a quince, y hoy, a los actuales veintiocho Estados miembros de la Unión Europea. Un proyecto en el que se embarcaron los europeos de la segunda mitad del siglo XX al intentar construir una Unión que superase los Estados nacionales. A juicio de Sylvain Khan, «el único proyecto realmente utópico y apasionante de las últimas décadas» pero que exigía la autosuficiente, autosatisfecha e incluso egoísta «Europa» centrada en Bruselas. Y este, según Tony Judt, «es el mito fundacional por excelencia de la Europa moderna que la Comunidad Europea fuera y siguiera siendo la semilla de una idea paneuropea más amplia (...). Sin este mito todos los medios por los que esta Europa cobró vida —el Plan Marshall, la CECA, la planificación económica indicativa, la OCDE, la PAC, etc.— no habrían pasado de ser un montón de soluciones prácticas a problemas concretos».

El origen de ese sueño, de ese relato europeo —un christmas story a juicio de Jost Dülffer—, se encontraría por otro lado en el discurso de una gran mayoría de políticos y publicistas que desde los años cincuenta han presentado la construcción europea como una historia ejemplar que ha convertido a antiguos enemigos en socios, unido políticamente a todo un continente, y estimulado paralelamente la acumulación y redistribución de riqueza. Un relato que permitió presentar a «Europa» y su proceso de integración a través de lo que Jeremy Rifkin calificó a inicios de la década pasada como «el sueño europeo». O, dicho de otra manera, un continente de paz que se construye a través del proceso de integración, un modelo político y social y un poderoso referente económico y cultural para el conjunto de países europeos que no participaron en las primeras fases del proceso de construcción europea primero, y después, para el resto del mundo. Una narrativa, en suma, que se construyó necesariamente con la complacencia de muchos científicos sociales y también con la militancia y vocación europeísta de muchos historiadores, hasta el extremo de que parte de las interpretaciones al uso parecen hoy haber estado más cerca —y aún lo están en ciertos ámbitos— del relato mitológico que de un riguroso análisis que aleje su historia de aproximaciones teleológicas, identitarias o idealistas, como afirman Hagen Schulz-Forberg y Bo Strath.

No obstante, para muchos historiadores esta crítica resulta un tanto excesiva. Mark F. Gilbert, por ejemplo, considera que la historiografía, y en especial la historiografía oficial de la Unión Europea, ha sido demasiado propensa a relatar este período de la historia europea desde una perspectiva Whig en la que determinadas políticas, instituciones y protagonistas —sobre todo los que están estrechamente vinculados con el proyecto europeo— se consideran «progresistas», mientras que sus opositores y críticos a los desarrollos oficiales son condenados como «reaccionarios». Por supuesto, todos los avances en el proceso de integración son atribuidos a los progresistas y todos los momentos de crisis a las acciones impulsadas por los críticos (reaccionarios), cuando en realidad esto no es tan evidente. De hecho, para Gilbert, si se observa con atención la evolución del proceso de integración, y se considerase el papel de los actores políticos, convendríamos que en varias ocasiones se ha estado al borde del desastre por las acciones de sus más fervientes partidarios, al tiempo que se ha preferido ignorar que muchas de las acciones de los grandes líderes del proceso de integración no tenían otro objeto que proteger los intereses de los Estados nacionales a los que representaban.

Lo cierto es que, desde esta perspectiva, la actual Unión Europea no sería otra cosa que el resultado de una prolongada y recurrente batalla de ideas y voluntades, no el desarrollo gradual y prevalente de un ideal, tal y como se ha presentado habitualmente por el discurso oficial de las instituciones comunitarias y que a menudo ha considerado antieuropeísta y «euroescéptico» todo lo demás. En cualquier caso, este discurso comenzó a ponerse en evidencia en los años noventa por la literatura especializada, proyectándose desde entonces una imagen mucho menos poética de la construcción europea, imagen que en los últimos tiempos ha comenzado a calar en importantes sectores de la ciudadanía. Ciertamente, si hubo un tiempo en que la unidad de Europa concebida como comunidad tuvo un ilusionante atractivo, dicha ilusión común es necesario reconocer que, cuando menos, ha decaído desde entonces.

Para los europeos que vivieron la Segunda Guerra Mundial, la construcción europea representó durante décadas las ideas de paz, solidaridad y reconciliación. Posteriormente, aquellos que vivieron dictaduras durante la segunda mitad del siglo XX sintieron que esa Europa representaba el ideal de la democracia, progreso económico y modernidad social. Hoy, sin embargo, no es fácil percibir esos valores o al menos la Unión Europea no parece ofrecer ningún proyecto político de futuro a la ciudanía europea, y en consecuencia no hay una narrativa que pueda captar la atención de las nuevas generaciones: las amables imágenes que sugerían el nacimiento de una Europa como representación de los valores de paz, solidaridad, reconciliación o de democratización parecen haber quedado superadas en el imaginario colectivo de muchos europeos. Es más, su identidad, lejos de aquella que inspiraba sus principios fundadores, está cada vez más próxima a una creciente sensación de exclusión del otro, del no europeo. Ser europeo equivale a habitar una fortaleza y a impedir que otros entren en ella. Europa va camino de convertirse en una macro gated-community como esas en las que se encierran los ricos en los países del mundo en desarrollo.

Sin embargo, el declive no es achacable únicamente a los efectos de la crisis financiera iniciada en 2007 —como se ha presentado desde las instituciones europeas de forma reiterada—, sino que es resultado también de ciertas debilidades estructurales del modelo europeo acumuladas a lo largo de las tres últimas décadas —y a las que, por cierto, no son del todo ajenas algunas decisiones y políticas adoptadas o impulsadas por la Unión Europea—, y que ayudan a explicar la gravedad, profundidad e intensidad de la depresión económica en Europa1.

Según Jürgen Habermas, el desapego intelectual y ciudadano hacia la Europa oficial se inició precisamente con la creación de la Unión Europea, tras la firma del Tratado de Maastricht para traducirse años después en la desaparición del consenso permisivo que hasta el momento había caracterizado al proyecto europeo. Un consenso que —todo hay que decirlo— había beneficiado a las elites dirigentes en el diseño del modelo de Unión Europea y a las que ahora se comienza a exigir responsabilidades en muy diferentes frentes. El resultado ha sido una crisis política estructural cuyo principal rasgo es una caída brutal de las expectativas de futuro de la ciudadanía europea, en correlación directa con el desmantelamiento del Estado del bienestar, que ha pasado del Estado-nación a las instituciones comunitarias.

Entre sus consecuencias —y de la mayor relevancia para el tema que nos ocupa— se halla la crítica retrospectiva a la deriva que se observa en la narrativa oficial de las instituciones comunitarias; sobre todo hacia cierto discurso que, visto con los ojos de hoy, puede haber contribuido a minar la confianza entre países, favoreciendo la fractura entre norte y sur de la Unión Europea y debilitando con ello uno de los pilares fundamentales de la construcción europea, el de la solidaridad. Una situación que se ha visto agravada en los últimos años al aumentar la percepción en amplios sectores de que mucho —o incluso todo— de ese relato europeo no era más que un bello sueño, tras descubrir atónitos cómo una Unión Europea, presa de egoísmos nacionales, ha reaccionado lenta y torpemente ante la crisis económica, anteponiendo los intereses de los mercados a los de los ciudadanos y poniendo de relieve el fracaso parcial de esta otra utopía más reciente en nombre de la cual la construcción europea ha sido realizada: la prosperidad y el progreso social.

Si desde finales de los años cincuenta hasta principios de los noventa el proyecto de integración europea poseía la capacidad de englobar las peculiaridades nacionales o políticas que diferenciaban a los europeos, hoy esa cualidad no es tan evidente. Es más, parece perderse el hilo del relato al interrogarse sobre los resultados de seis décadas de construcción europea con el consiguiente impacto sobre las narrativas nacionales construidas desde 1945 en simbiosis con Europa. Con diversos acentos, según países, aunque con semejantes niveles de intensidad, han ido desarrollándose unos debates, formulados progresivamente más en clave nacional que europea, en las agendas de investigación de los historiadores a partir de las conmemoraciones por el cincuenta aniversario de los Tratados de Roma. Primero vinculados a la crisis de confianza generada tras el fracaso de los referéndums en Francia y Holanda sobre el Tratado constitucional —y que se vincularon a la falta de un espacio público europeo—, y, después, unidos a ese malestar de fondo resultado de la crisis financiera que se inició en el verano de 2007 y que ha terminado por marcar nítidamente varias líneas de fractura y en especial la divisoria entre vencedores y perdedores del proceso de integración.

Timothy Garton Ash, de forma premonitoria, afirmaba que «Europa ha perdido su argumento» aunque eso tampoco significa que estemos retrocediendo a aquel continente salvaje de la inmediata posguerra. Al menos todavía. «Mientras celebramos el cumpleaños número cincuenta de la Comunidad Económica Europea, convertida en Unión Europea, Europa ya no se sabe qué relato quiere contar. Un relato político compartido sostuvo durante tres generaciones el proyecto de posguerra de la integración de Europa (Occidental) pero desde el fin de la Guerra Fría esa narración se ha desmoronado. Ahora, la mayoría de los europeos apenas saben de dónde venimos, tampoco compartimos una idea de hacia dónde queremos ir. No sabemos por qué tenemos una Unión Europea ni para qué sirve. Así pues, Europa necesita un nuevo relato con premura».

Esa pérdida de argumento ha afectado en especial al ámbito de la legitimidad política en varias direcciones. Por un lado, ha puesto en cuestión la conocida tesis de Alan Millward2 al acentuarse la sensación de que lejos de fortalecerse el poder de cada uno de los Estados gracias a la acción conjunta los ha disminuido políticamente, incluso a Francia, y solo Alemania parece levantar cabeza en forma de nuevo hegemon posmoderno. Y es que en menos de cinco años ha cambiado radicalmente el guion: desde el Congreso de La Haya siempre se consideró que las cesiones de soberanía estatal irían hacia las instituciones europeas, no hacia los Estados más poderosos económicamente.

Por otro, ha puesto en evidencia que sesenta años de construcción institucional, política y económica de la Unión Europea, no han conseguido articular y vertebrar una sociedad europea, ni forjar un discurso capaz de trascender los múltiples relatos nacionales europeos que por ende están en expansión: los elementos nucleares de ese proyecto en construcción, en especial de su ciudadanía, no se han consolidado e incluso debe reconocerse que están en regresión durante los últimos años. No le faltaba razón a Tony Judt cuando en 1995 escribía que el mito de Europa que se había creado sería un grave impedimento no ya para resolver sino para poder reconocer los problemas de la construcción europea: «Si vemos la Unión Europea como una solución para todo, invocando la palabra Europa como un mantra (...), un día nos daremos cuenta de que lejos de resolver los problemas de nuestro continente, el mito de Europa se habrá convertido en un impedimento para reconocerlos».

Un viejo adagio en torno a las enseñanzas de la unificación italiana afirmaba: «hemos hecho Italia, ahora tenemos que hacer italianos». Hoy, después de que se hiciera realidad el euro, su crisis parece estar por el contrario deshaciendo europeos. Muchos ciudadanos que sentían entusiasmo por el proyecto europeo hace diez años están hoy regresando a airados estereotipos nacionales que creímos superados. Los resultados de las últimas elecciones al Parlamento Europeo de mayo de 2014 o el referéndum británico de junio de 2016 son todo un ejemplo.

En consecuencia, no puede sorprender la forma en que se ha extendido la percepción de que si la Unión Europea y el mismo proyecto que Europa dice representar quieren sobrevivir, necesitan de una nueva narrativa, precisan hilar una historia que, como afirman Kalypso Nicolaïdis y Janie Pélabay, nos explique de dónde venimos y adónde vamos.

3. Las instituciones europeas y las narrativas sobre Europa

En los siglos XIX y XX los Estados europeos, las conciencias nacionales y la solidaridad social solo cobraron gradualmente vida, con la ayuda de las historiografías nacionales, la escuela pública, las comunicaciones de masas o el servicio militar obligatorio. Si esta forma artificial de «solidaridad entre extraños» se alcanzó gracias a un esfuerzo de abstracción, históricamente transcendental, desde una conciencia localista, particularista o dinástica hasta una conciencia nacional y democrática, ¿es imposible ampliar ese proceso de aprendizaje más allá de las fronteras nacionales? Es decir, ¿podemos aplicarlo a la construcción europea?

Según Jean Pierre Rioux —y son muchos los historiadores que piensan de forma análoga—, escribir la historia de Europa es una tarea que se ve complicada por la «Europa tecnocrática de Bruselas», ya que induce a la prueba a fortiori de que no hay o hay poco o ningún espacio para una historia europea fuera de una historia militante y «bruselense». De hecho, la historiografía oficial ha interpretado cualquier política que fortaleciese el proceso de integración como un avance sin considerar otros posibles efectos colaterales derivados de su desarrollo. La Política Agrícola Común (PAC) nos proporciona un buen ejemplo de ello. Jan van der Harst sostiene en este sentido que la creación de la PAC fue una contribución importante a la consolidación de las Comunidades Europeas, ya que permitió que intereses divergentes de los Estados miembros se convirtieran casi de forma milagrosa en complementarios, y subraya cómo el efecto spill over derivado de su implementación coadyuvó una profundización en la integración europea. Argumento que requiere alguna reflexión, ya que, si bien es cierto que la PAC propicia el avance del proceso, no lo es menos que también tiene un importante impacto sobre los flujos del comercio mundial y unos enormes costes para el consumidor europeo.

Pero más allá de la situación descrita, lo cierto es que parte de la narrativa sobre el proceso de construcción europea se halla en demasiadas ocasiones muy próxima al discurso oficial de las instituciones comunitarias que han desarrollado y difundido todo tipo de pequeños y grandes mitos. Baste recordar en ese sentido que la Unión Europea se ha presentado como parte del relato de la democratización, un proceso que avanzaría sin solución de continuidad de Aristóteles a Barroso, olvidando la misma fragilidad que históricamente ha caracterizado la construcción de la democracia en Europa en el siglo XX e ignorando muchas de las grandes cuestiones de nuestra organización política y social contemporánea. Asimismo, ha servido como coartada institucional a intereses particulares al presentar las instituciones de la Unión Europea como resultado inevitable de un proceso histórico mediante el cual las instituciones nacionales están siendo sustituidas por otras de carácter supranacional y fundamento de un modelo europeo conformado en torno al Estado del bienestar, la justicia social y el respeto a la diversidad o simplemente como coartadas de la desregulación y el fundamentalismo de mercado.

No obstante, es de justicia reconocer los esfuerzos desarrollados a lo largo de la última década por diversas instituciones comprometidas en la tarea de superar esa retórica a partir de la elaboración de un relato europeo entendido como una historia común de los europeos, una nueva narrativa europea. Desde las investigaciones amparadas por la European Cultural Foundation, a los talleres organizados por el Consejo de Europa para el debate y la discusión de temas centrales de la historia de Europa como, por ejemplo, la revolución industrial para su inclusión en los manuales escolares europeos más allá de las perspectivas nacionales, o la labor impulsada por la Casa de la Historia Europea de Bruselas sobre métodos interactivos a partir de los cuales articular y presentar una historia de los europeos a sus visitantes a partir de octubre de 2015.

En cualquier caso, estas iniciativas que pretenden generar tanto un cierto nivel de convergencia en el modo en que recordamos individual y colectivamente nuestro pasado como de acuerdo general sobre las bases de discusión de un futuro común, tampoco deben considerarse prácticas culturales inocentes, sino que resultan una práctica sumamente politizada cuyo objeto es sostener una particular posición «europea» en lo que el sociólogo Claus Leggewie calificó hace ya unos años como «el campo de batalla de la memoria europea». Pero ¿cuáles son las razones que permiten explicar esa búsqueda institucional de una narrativa europea? En nuestra opinión es necesario considerar dos experiencias contemporáneas vinculadas con la crisis del Estado-nación en Europa, pero también con una contracción de las pulsiones eurocentristas: el impacto del proceso de globalización y la búsqueda de legitimidad de las instituciones europeas.

En primer lugar, la globalización genera innumerables «perdedores» como consecuencia de cambios significativos en la relación del ciudadano con el Estado-nación y que van desde la ruptura de la composición relativamente homogénea de las poblaciones nacionales —es decir, la base prepolítica para la integración de los ciudadanos— a la pérdida de soberanía al observar cómo disminuyen su autonomía, su capacidad de acción y su sustancia democrática ante las interdependencias entre mercado, democracia y soberanía. Lo que se traduce en la necesidad de muchos ciudadanos de sentirse emocionalmente seguros en su identidad y que permite desde ciertos ámbitos políticos e institucionales canalizar una respuesta, evocando un pasado idealizado, apelando a la memoria colectiva y facilitando con ello el regreso de ciertos relatos de cariz nacionalista —y en ocasiones xenófobo— que se creyeron definitivamente desterrados. Un ejemplo de esa resurrección de los grandes relatos nacionales puede observarse en los Países Bajos con el cambio de canon en la interpretación de los acontecimientos clave de la historia nacional o en Gran Bretaña, donde las propuestas no se han centrado en los contenidos sino en el método sobre la enseñanza de la historia en las escuelas.

Pero también es preciso considerar la necesidad de ofrecer formas más inclusivas de recordar el pasado sin diluir la narrativa nacional en el océano de la globalización, parece encontrar en el significante «Europa» el potencial de servir como elemento aglutinador y suficientemente inclusivo, como un lugar intermedio para el desarrollo de nuevas narrativas que podría proporcionar todavía un cierto grado de orientación histórica y cultural en tiempos de cambio rápido.

En segundo lugar, no puede ignorarse que la construcción de esa narrativa europea está a menudo motivada en el deseo más o menos explícito de fortalecer la legitimidad de la Unión Europea, y para ello se busca un cierto grado de convergencia y consenso en la forma en que los europeos recuerden individual y colectivamente su pasado y articulen el debate de futuro sobre ese proyecto común que requiere toda sociedad y de modo singular el conjunto de sociedades nacionales europeas.

La necesidad de reforzar ese flanco se debe fundamentalmente al desgaste del consenso que caracterizó las primeras fases del proceso de integración, ya que hoy, por expresarlo en términos de Zygmunt Bauman, el telos, el aura metapolítica, que por tradición ha rodeado el proceso de integración, no basta. La estructura de la Europa política tal como se ha construido en las dos últimas décadas es para los ciudadanos demasiado lejana y abstracta y la calidad de sus políticas tampoco parece suficiente como fuente de legitimación, ya que a las críticas surgidas ya en los años setenta sobre los déficits democráticos existentes en las instituciones europeas y sus procesos de toma de decisiones, se ha unido a lo largo de la última década un crecimiento desmedido de las desigualdades sociales que viene a cuestionar los beneficios económicos derivados del proceso de integración. Si alguna vez hubo una visión de una Europa unida, esta se está cayendo a pedazos por falta de apoyo de gobiernos y ciudadanos, de pueblos y naciones. Los resentimientos y las sospechas respecto a los otros ponen de manifiesto el mismo problema: muy pocos piensan primero en sí mismos como europeos.

En consecuencia, la Unión Europea como organización política necesita de unas nuevas narrativas que le proporcionen un mejor anclaje dentro de una visión compartida de la historia y la cultura de Europa, aunque esta visión, como afirma Benedict Anderson, probablemente no sea otra cosa que un nuevo intento por construir un imaginario basado en las ideas de cohesión histórica y cultura heredadas del siglo XIX. Pero quizá el principal problema reside en los numerosos flancos débiles que comienzan a observarse en esas narrativas europeas. En primer lugar, la crítica incide en la predisposición a presentar la construcción europea en su fase actual como el resultado inevitable de los cambios económicos y tecnológicos, algo así como una forma de progreso político que corre pareja a los adelantos materiales y se apoya sobre la convicción liberal forjada en torno a la idea de progreso para explicar la legitimidad de la Unión Europea de forma mecánica y ahistórica, ignorando otros elementos positivos, como el reconocimiento y la protección de los derechos humanos y la negociación transnacional institucionalizada de las ideas y los intereses en su seno.

En segundo lugar, los fenómenos de conflicto y hostilidad hacia la integración europea han sido generalmente mal estudiados, dando una visión de ellos demasiado edulcorada y alejada de la realidad. Tienden a negar otras narrativas posibles justo cuando el «relato canónico» del proyecto europeo está siendo cuestionado tras perder a lo largo de la última década la construcción europea su aura de éxito. Es el caso del disenso existente a nivel de elites sobre la marcha del proceso de integración y cómo se han mantenido en estado de hibernación dentro del debate político las posiciones más heterodoxas.

Asimismo, tienen tendencia al discurso único; curiosamente, esos diferentes niveles de lectura sobre el proyecto europeo se hacen explícitos a partir del poso de decepción y amargura en relación con las expectativas generadas por el proceso de integración, lo que una y otra vez ha conducido a ciertos actores (individuales y colectivos) a dar la espalda cuando no a negar el proyecto europeo. Por último, las resistencias a los procesos de europeización; la crítica y la contestación del proceso de integración se encuentran también relacionadas con contextos más complejos, como las mismas resistencias a las transformaciones económicas, políticas y sociales que se operan en Europa como consecuencia del proceso de integración en muy diferentes niveles nacionales, sectoriales o administrativos.

En tercer lugar, negar los déficits de legitimación democrática o al menos matizarlos en exceso. Esos déficits surgen cuando el conjunto de los implicados en la toma de decisiones democráticas no llega a coincidir con el conjunto de los que se ven afectados por estas ni tiene en cuenta cómo la legitimidad democrática se ve socavada cuando la creciente necesidad de coordinación, motivada por el aumento de la interdependencia, se cubre mediante acuerdos interestatales, dejando fuera de la narrativa cualquier elemento que cuestionase la lógica del método Monnet, entendida como integración burocrática, tal y como la define Daniel Innerarity.

Por último, no se tiene en cuenta que la narrativa de lo europeo presentada como objetivo y faro de actuación es un relato abocado a una profunda reformulación. Y es que lo que nunca se contó —o no se explicitó lo suficiente en décadas transcurridas desde la caída del Muro— sobre ese relato es que fue una narrativa construida en un mundo dominado por el conflicto bipolar con el objetivo de evitar una nueva guerra y de consolidar una cierta autonomía europea, y en ese contexto tuvo un notable éxito. Sin embargo, el relato europeo de posguerra se adecua mucho peor a la globalización, al cambio civilizatorio y al juego de múltiples poderes a escala planetaria, y sus resultados necesariamente son mucho más mediocres.

En consecuencia, tampoco se ha valorado lo suficiente la dinámica de cambio: el mundo ha cambiado de base, la segunda mitad del siglo XX preparó el camino, y resultó un período de cambios fundamentales y persistentes agudizados desde la finalización de la Guerra Fría. No se trató, sin embargo, de un proceso de cambio único como en otras épocas, sino de una serie de cambios sucesivos que han afectado profundamente a instituciones, estructuras y sistemas. De hecho, las actitudes frente al cambio no fueron alteradas una, sino varias veces y Europa ha asistido, con más resignación que esperanza, a la progresiva emergencia del mundo extra europeo al primer plano de la vida mundial. Lo que desde el Renacimiento ha sido una anomalía histórica: es decir, que una periférica península asiática, con menos del 20% de la población mundial, lograra dominar en lo político, en lo cultural y en lo económico al resto del planeta parece estar llegando a su fin.

Lo más inquietante, sin embargo, reside en que, si bien al proceso de construcción europea se le ha concedido un papel central tanto en la conformación del relato europeo como en las narrativas nacionales desde 1945, sus competencias y capacidades reales de actuación son difícilmente equiparables con ese rol. De hecho, la Unión Europea no es el resultado de un diseño político preciso, ni el ideal de una Europa unida tiene el potencial movilizador del socialismo o del nacionalismo. Pero sobre todo, como nos recuerda Andrew Moravcsik, el problema reside en que de las cinco grandes cuestiones en la agenda política de las democracias de Europa Occidental desde la conclusión de la Segunda Guerra Mundial (la prestación de atención sanitaria, la educación, la ley y el orden, las pensiones y la seguridad social, y la fiscalidad), ninguna es —ni ha sido— competencia prioritaria de la Comunidad ni de la Unión Europea, cuando estos son los problemas que ocupan el centro del debate político en Europa y alimentan la posibilidad de construir un espacio público europeo.

4. El debate sobre los orígenes del proceso de integración

Dentro del entramado institucional definido por los procesos de cooperación política, económica y social entre los países de Europa Occidental tras la Segunda Guerra Mundial el fenómeno de la integración es quizá el que presenta unos contornos peor definidos, dada el aura metapolítica que tradicionalmente la ha rodeado. Así, muchas de las interpretaciones al uso parecen haber estado más cerca —y aún lo están en ciertos ámbitos— del relato mitológico que de un riguroso análisis histórico. Y no ha sido hasta mediada la década de los ochenta cuando ha comenzado a proyectarse una imagen mucho menos poética de la presentada por el discurso oficial de las instituciones europeas, cuando la necesidad de volver a diseñar nuevas recetas en todos los ámbitos de actuación pública como consecuencia de la aceptación de que la crisis de los setenta no tenía carácter coyuntural, incentivó la búsqueda de los orígenes de la excepcionalidad pasada —la edad dorada o los treinta gloriosos— y el período de la reconstrucción de posguerra apareció como un período histórico merecedor de una atención especial por parte del historiador, ya que los cambios que favorecieron el crecimiento se habían gestado entre el final de la guerra y 1951, coincidiendo con los orígenes del proceso de integración europea. Es decir, su origen —no lo olvidemos— se encuentra en la idea de que los arreglos institucionales favorecieron el crecimiento económico.

Esas investigaciones pusieron de manifiesto, sin embargo, no solo los objetivos de la construcción europea —en buena medida, resolver algunos conflictos del pasado, bien de carácter interno entre clases, agentes sociales e ideologías políticas, bien de naturaleza internacional y que habían abocado en menos de un interciclo generacional a dos guerras devastadoras (Walter Lipgens)—, o los condicionantes de unos proyectos que implicaban necesariamente cesiones de soberanía nacional a unas nuevas entidades supranacionales, sino también la naturaleza misma de unos modelos de transferencia de soberanía (Andrew Moravcsik), el conjunto de instrumentos en su desarrollo formulados (John Gillingham) y las instituciones a las que han dado y que han transformado radicalmente la faz del Viejo Continente (Pierre Gerbet). Pero también que los contratos sociales que de forma contemporánea se generalizaron en Europa Occidental requirieron la adaptación al mundo exterior y una cierta convergencia en sus propósitos (Harmut Kaelble) o, que la integración europea supondría una reacción al declive de los Estados del oeste continental, no vinculada exclusivamente al conflicto bipolar, sino a la pretensión de recuperar parte de la posición de preguerra por parte de algunas naciones europeas (Antonio Varsori).

La cuestión podríamos resumirla en que el estudio de la integración europea ha superado finalmente el punto de vista de los políticos (Spinelli, Monet, Schuman, Spaak, Delors...), los cuales habían puesto de manifiesto que la razón principal del empeño había sido el idealismo de hacer realidad el viejo sueño de la unidad europea (Desmond Dinan). Hoy, en términos historiográficos, la integración europea aparece como una acción preñada de pragmatismo intergubernamental, determinada por las ineludibles necesidades de unos debilitados Estados europeos (Alan S. Millward), coherente con unas nuevas concepciones económicas, esencialmente adaptar el mundo exterior a las necesidades de abastecimiento productivo interno (Richard T. Griffiths), y, por supuesto, mediatizada en sus primeras fases por un contexto internacional caracterizado por la confrontación bipolar y la relación transatlántica (Raymond Poidevin, Anne Deighton, Gerard Bossuat). Aunque, no por ello se rechazan los planteamientos federalistas (Daniela Preda) en las explicaciones globales relativas a la identidad europea (Robert Frank, Wilfred Loth) y emergen nuevos enfoques en torno a la conformación de un espacio público europeo (Jürgen Habermas) o la «Supranational History» (Johnny Laursen). Pero como afirma Gillingham «In European Integration, historical writing about the subject is in its infancy».

Lo cierto es que la construcción europea, como todo proceso histórico, ha atravesado por diferentes etapas en interacción con otros procesos de carácter global o regional —geoestratégicos, económicos, sociopolíticos, culturales...— que han coadyuvado la definición de sus propios avances y retrocesos, posiblemente más lineales desde el punto de vista económico —aunque no exentos de crisis—, y, desde luego, más discontinuos e inseguros desde el punto de vista político. De hecho, la construcción europea nació con una serie de Estados-nación cuya base política era extremadamente débil en la segunda posguerra mundial, contempló el asombroso aumento de los ingresos reales en la década de los cincuenta y vio cómo se extendía la satisfacción de los gobiernos nacionales. Fue testigo de los costosos y ambiciosos programas sociales de los años sesenta, del regreso del desempleo en los setenta, del enorme aumento de las desigualdades en los ingresos durante los ochenta y de la espectacular transformación sufrida por el mapa de Europa en los noventa, tras el fin de la Guerra Fría.

Posiblemente por todo ello hasta el momento actual no se ha elaborado un modelo que satisfaga por completo la explicación del proceso hacia una Europa unida. Lo cierto es que tres han sido básicamente las cuestiones que han polarizado el debate sobre los orígenes del proceso de integración: el objetivo último del proceso de integración, el papel desempeñado por el europeísmo y la influencia de la Guerra Fría.

En relación con la primera de ellas, si bien es bastante sencillo convenir con Jean Baptiste Duroselle en los factores que determinaron una actitud favorable hacia la unión de Europa en los gobiernos europeos —la aparición del «telón de acero»; la amenaza de miseria generalizada; la presión norteamericana; la percepción de la amenaza militar soviética; la evolución en la consideración del problema alemán, y la actitud de la opinión pública en los países de la Europa Occidental, más complejo—, no ocurre lo mismo a la hora de responder una cuestión básica: ¿qué motivó a los responsables de los gobiernos europeos en la posguerra a iniciar el proceso de integración de Europa?

Una cuestión que con seguridad no tiene una respuesta única ni sencilla. Entre otras causas, porque debatir acerca de la intencionalidad última de los decisores europeos en la posguerra mundial nos conduce a una encrucijada de caminos en la que confluyen dos formas diferentes de comprender el proceso de integración. Por un lado, lo que se conoce como aproximación funcionalista y que observa la unificación europea como un proceso histórico primero europeo y después mundial que pone de manifiesto la crisis del Estado-nación con las dos guerras mundiales de la primera mitad del siglo XX. En el caso europeo, la toma de conciencia condujo a formular diferentes planes de unificación de Europa por parte de diversos movimientos sociales y elites económicas y políticas.

Por otro, las aportaciones de la escuela realista que conceden una gran importancia a la diplomacia económica (Alan Millward), poniendo su foco de interés en el colapso económico europeo de posguerra y el rescate subsiguiente del Estado-nación a través de la integración europea a la que definen como una nueva forma de organización internacional, resultado de negociaciones intergubernamentales, cuyo objetivo es conseguir la prosperidad económica, la expansión del Estado del bienestar y asegurar una nueva legitimidad y lealtad ciudadana al Estado-nación. Asimismo, se revisa el concepto de interés nacional (Richard T. Griffiths y Andrew Moravcsik) que consideran surge como resultado de la interacción entre la complejidad burocrática y da un nuevo aliento a los viejos Estados-nación europeos.

Sobre estas líneas de interpretación podemos observar dos respuestas diferentes. De una parte, aquella que considera que el propósito fundamental es la voluntad de construir, como un fin en sí mismo, una Europa unida, superando el marco histórico estatal, tal y como aconsejaban e incentivaban Estados Unidos o los denominados federalistas europeos. De otra, aquella que encuentra en el deseo de fortalecer unos Estados exhaustos más allá de las posibilidades que ofrecían unos recursos delimitados por sus fronteras a la finalización de la Segunda Guerra Mundial, el propósito básico de la puesta en marcha de la integración europea.

Sin embargo, el dilema, lejos de simplificarse, adquiere en este punto una mayor complejidad si cabe al introducirse una paradoja básica, o de un equívoco si se quiere, cuando se profundiza en el debate acerca de los orígenes del proceso de integración europea, resultado de la contradicción existente entre el objetivo marcado en los discursos oficiales, como la consecución de una Europa futura e indefinida a completar en una fecha indeterminada pero mejor que la presente, sin señalar ningún calendario específico u hoja de ruta a seguir; y el objetivo real, por el cual no sería tanto la construcción de Europa como un fin en sí mismo, sino hacer avanzar los intereses de los Estados que la componen en aquellos ámbitos donde la acción unilateral de cada uno o de la mayoría es ya insuficiente. O, dicho de otra manera, la construcción de Europa sirvió de coartada para proponer unas soluciones concretas a unos problemas concretos de carácter interno que afectaban a cada Estado, los cuales tras ser analizados internamente país a país llegaron a la conclusión de que la mejor solución posible era su internacionalización o «europeización». Es decir, los Estados utilizaron la idea de Europa al servicio de sus propios intereses y como solución a los problemas internos de cada uno ellos.

La segunda cuestión directamente vinculada a esta última nota es preciso valorarla bajo la perspectiva de la escuela funcionalista y se refiere al papel ejercido por el europeísmo en la construcción europea y la dicotomía federalismo versus funcionalismo. De acuerdo con esta línea de interpretación, el problema residiría en que si el discurso federalista e integracionista tan solo sería la articulación ante la opinión pública de unas actuaciones gubernamentales dirigidas ante todo a satisfacer el interés nacional y que utilizan como base de su discurso el empeño idealista de hacer realidad el viejo sueño de la unidad europea hasta convertirlo en una de las ideas fuerza del relato europeo. Lo cierto es que tan erróneo sería desconocer esta realidad como ignorar la influencia real del pensamiento federalista y la actuación de los grupos partidarios del proceso de integración europea y sus grandes diferencias teóricas.

Es frecuente, evidentemente, encontrar en la literatura sobre el proceso de integración referencias a un empeño apasionado —aunque en realidad fue un empeño por escapar del pasado, del desolador paisaje que la Segunda Guerra Mundial dejó tras de sí—, acrecentado por una sensación de urgencia y oportunidad en la que emergió el europeísmo como instrumento de un proyecto histórico caracterizado por la necesidad de edificar una nueva Europa, en la que pugnaban diferentes vías: la federalista (construir Europa, sobre todo la Europa política, apoyándose en unos valores compartidos y en una identidad común) y la funcionalista (construir Europa a través de uniones parciales que creen solidaridades de hecho en el ámbito económico para traspasarlas, más tarde, a lo estrictamente político). Ambos modelos coincidían en su diagnóstico: la crisis del Estado-nación en Europa tras el final de la Guerra Mundial, percepción surgida de dos ideas muy difundidas: la certeza de que los Estados europeos no disponen de recursos suficientes, económicos y militares, como para defenderse de naciones más poderosas y, en consecuencia, son incapaces de asegurar la paz; y el convencimiento de que los Estados europeos tienen una extensión geográfica demasiado reducida como para poder elevar los ingresos de sus ciudadanos por medio de políticas económicas confinadas únicamente a las fronteras nacionales.

Asimismo, coincidían, aunque con matices, en su solución: los Estados-nación deben ser reemplazados (federalistas) o complementados (funcionalistas) por unidades políticas más amplias de carácter supranacional. Y desde luego convergían en su objetivo final a largo plazo: la creación de una Unión Europea de carácter federal y la constitución de los Estados Unidos de Europa, respectivamente.

Sin embargo, las esperanzas federalistas quedarán bloqueadas prácticamente desde los primeros momentos. La iniciativa va a proceder en exclusiva de los Estados, siendo la sociedad civil europea la que pase a ocupar un lugar secundario como motor de la construcción europea. Francia en 1950 y los Gobiernos del Benelux en 1955 fueron los catalizadores. La empresa común que en ese momento iniciaron Alemania Occidental, Bélgica, Holanda, Francia, Italia y Luxemburgo, enormemente ambiciosa, tuvo una verdadera incidencia sobre las soberanías nacionales. Los métodos empleados (el método funcionalista o método Monnet) fueron, a su vez, revolucionarios.

La integración europea observada, por tanto, desde una perspectiva europeísta no sería, pues, otra cosa que una respuesta original a las inercias existentes en los Estados de la Europa Occidental respecto a su soberanía. Como no estaban dispuestos a renunciar a ella de una forma amplia, hubo que buscar un compromiso que, sin que fuera necesario constituir un Estado federal, ofreciera algo más que la mera cooperación entre los Estados que no suponía cesiones de soberanía. La solución consistía en la construcción progresiva de un puente que salvase la contradicción entre el mantenimiento de la independencia nacional y un hipotético Estado federal europeo. A los Estados miembros no se les exigía la renuncia formal de su soberanía, sino solo la renuncia al dogma de su indivisibilidad. Se trataba de establecer ciertos ámbitos de colaboración en los que los Estados estuvieran dispuestos a renunciar de forma voluntaria a una parte de su soberanía en beneficio de ámbitos supranacionales que estuvieran por encima de todos ellos.

Finalmente, hemos de referirnos a la influencia del contexto internacional, en especial de la Guerra Fría, sobre el proceso de integración. Por supuesto, la explicación acerca de los orígenes de la construcción europea no se agota en el debate acerca del papel del europeísmo como movimiento social o como política de Estado. Desde los años ochenta, con las transformaciones experimentadas en la sociedad internacional, se hizo evidente la necesidad de estudiar los orígenes de la construcción europea no solo a partir de los factores internos que posibilitaron su desarrollo, sino también de enmarcar ese proceso de integración dentro de la evolución de la sociedad internacional, rompiendo con las ambigüedades con que había sido juzgada la relación entre construcción europea y Guerra Fría.

A partir del estudio del impacto de la política de bloques sobre Europa se puso de manifiesto la necesidad de considerar también que, en buena medida, los primeros pasos del proceso de integración se debieron —sobre todo durante la década crucial que siguió a la Segunda Guerra Mundial— a la confrontación bipolar, ya que existió una interacción entre dos procesos íntimamente entrelazados. El proceso principal fue la construcción del Oeste, surgido de la amenaza del comunismo soviético. Este se caracterizó, sobre todo, por la creación de la Organización del Tratado del Atlántico Norte en 1949, desde el punto de vista defensivo, y de la Organización Europea de Cooperación Económica en 1948, desde una perspectiva económica.

El segundo proceso fue el desarrollado en Europa Occidental encaminado a conseguir una integración política y económica de carácter supranacional. La construcción del Oeste ayudó a crear las condiciones para que el triunfo de la integración en Europa Occidental fuera posible. Por consiguiente, Estados Unidos (como federador) y la Unión Soviética (como amenaza) influyeron sobre el ritmo y la naturaleza del proceso de construcción europea.

La idea fuerza de esta interpretación reside en considerar que Estados Unidos sería un firme partidario de la creación de instituciones supranacionales europeas porque en ellas veía un elemento coincidente con su estrategia defensiva y por ello adoptaría una actitud favorable hacia la integración europea desde 1947. De hecho, parece evidente que una oposición de Estados Unidos a los Tratados de París o de Roma habría llevado indudablemente al fracaso las iniciativas de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero o la Comunidad Económica Europea, como en el caso de la Comunidad Europea de Defensa.

No obstante, sobre este discurso es preciso realizar algunas matizaciones. En primer lugar, el problema principal que gravitó sobre todo el proceso fue «la cuestión alemana», y su solución definitiva no se produjo hasta 1955 en que la República Federal de Alemania entró formalmente a formar parte de la OTAN. En segundo lugar, es cierto que la profunda sensación de inseguridad que en la inmediata posguerra se adueñó de la sociedad europea ante las intenciones soviéticas fue uno de los catalizadores del proceso de integración, pero no el único. En esa dirección, la recuperación económica de Europa Occidental fue, desde luego, una necesidad imperativa por razones de seguridad de la política estadounidense.

Por otra parte, la estructura de seguridad atlántica ayudó a crear las condiciones adecuadas para el proceso de integración económica. Pero el acuerdo estratégico y las necesidades de la defensa occidental no determinaron los instrumentos institucionales ni los contenidos básicos del proceso de construcción europea. Estados Unidos prefiguró un clima favorable a los procesos de cooperación intergubernamental en ciertos ámbitos —singularmente para aquellos relativos a la economía—, pero la dinámica supranacional iniciada con el Tratado de París en 1951 y continuada con los Tratados de Roma en 1957, fue una inequívoca apuesta europea, aunque se aparcaran durante más de tres décadas las cuestiones militares y de seguridad, que quedaron subordinadas a la lógica bipolar y a la mecánica, siempre compleja, de las relaciones trasatlánticas.

Lo cierto es que las Comunidades Europeas no asumieron competencias en asuntos de defensa y política exterior hasta la década de los setenta y los inicios de los años ochenta, cuando se colocan las bases en plena distensión para una coordinación intergubernamental y para el desarrollo de una política exterior y de seguridad común.

Por último, es necesario destacar que la mayoría de estas investigaciones parten del análisis de las fuentes archivísticas gubernamentales, favoreciendo la interpretación de la integración europea como fruto de las negociaciones multilaterales de los intereses nacionales. Si bien es cierto que ha experimentado una progresiva maduración, abordando espacios temporales más amplios y procurando una mayor cohesión histórica, ha dirigido su atención también el papel de las instituciones supranacionales.

5. Una agenda de investigación

Según Wilfred Loth, a lo largo de las últimas décadas la historia de la integración europea ha adquirido y desarrollado nuevos métodos y enfoques, definiendo nuevos campos de investigación —en especial las aproximaciones a partir de historias comparadas en el espacio europeo—, que trascienden la tradicional historia diplomática de la integración europea —que a su vez superó unos comienzos dominados por la historia intelectual, apoyada institucional y financieramente por la Comisión Europea en los años ochenta y noventa— y rompen con ciertos reflejos deterministas de los historiadores económicos liberales, dando paso a una agenda de investigación con más peso de cuestiones socioculturales y biográficas3.

Los resultados han puesto de manifiesto no solo sus objetivos —en buena medida, resolver algunos conflictos del pasado, bien de carácter interno entre clases, agentes sociales e ideologías políticas, bien de naturaleza internacional y que habían abocado en menos de un interciclo generacional a dos guerras devastadoras—, o los condicionantes de unos proyectos que implicaban necesariamente cesiones de soberanía nacional a unas nuevas entidades supranacionales, sino también la naturaleza misma de unos modelos de transferencia de soberanía, el conjunto de instrumentos en su desarrollo formulados y las instituciones a las que han dado y que han transformado radicalmente la faz del Viejo Continente. Dicho de otra manera, en términos historiográficos la integración europea aparece como una acción preñada de pragmatismo intergubernamental, determinada por las ineludibles necesidades de unos debilitados Estados europeos, coherente con una nueva concepción económica —esencialmente, adaptar el mundo exterior a las necesidades de abastecimiento productivo interno—, y, por supuesto, mediatizada en sus primeras fases por un contexto internacional caracterizado por la confrontación bipolar y la relación trasatlántica y la globalización posteriormente.

No obstante, aunque el avance es notable es preciso destacar que persisten ciertos problemas. En primer lugar, si bien se ha roto con la primacía de los estudios de carácter diplomático, siguen predominando los estudios desarrollados desde la perspectiva de la política exterior de cada uno de los Estados miembros. En segundo lugar, sigue caracterizándose hacia dentro, por ser una producción demasiado aislada, tanto temática como espacialmente y, hacia fuera, demasiado alejada del trabajo y el debate tanto con otros especialistas en historia contemporánea de Europa como con investigadores procedentes de otras disciplinas, hasta fechas muy recientes precisamente (algunos autores como Wolfram Kaiser achacan a esa hegemonía internacionalista la relativa marginalidad de los estudios sobre el proceso de integración). En este sentido, debe entenderse el papel menor de las teorías procedentes de las ciencias sociales en las interpretaciones al uso del proceso de integración, y en especial las referidas a su origen y desarrollo, ya que los historiadores han considerado que mucha parte de esas explicaciones tenían más que ver con las expectativas y las vías de desarrollo para una mayor integración que con una descripción empírica suficiente de lo que realmente había ocurrido, quizá por ello se ha generalizado la sensación de que los historiadores no se han preocupado mucho por los modelos teóricos —sobre todo los procedentes de la ciencia política—, de la misma manera que la historia ocupa en lugar marginal en las interpretaciones politológicas o sociológicas.

Ciertamente, a medida que la UE se ha desarrollado y transformado, los estudios sobre integración europea, los European studies, han ido evolucionando y han pasado de centrarse en las decisiones sobre cómo cooperar o sobre cómo funciona la cooperación, a considerar las consecuencias de la cooperación establecida desde el punto de vista del Estado miembro. Como afirma Alisdair R. Young, cuando el proyecto europeo avanzaba a través de importantes desarrollos institucionales, la atención se centró en la integración y el principal foco de la investigación fueron las relaciones internacionales; sin embargo, a medida que el proyecto europeo fue madurando, el objeto de estudio pasó a ser la explicación del proceso de toma de decisiones en los marcos políticos establecidos con el propósito de entender el funcionamiento de las instituciones europeas, lo que condujo a una agenda de investigación que ponía un mayor énfasis en la política comparada y una menor presencia de las relaciones internacionales. En los últimos tiempos, la crisis de la zona euro y las respuestas que se le han dado a la misma desde la Unión se han saldado con un mayor impacto (léase influencia) de la UE sobre las políticas públicas de los Estados miembros, lo que está provocando que se difuminen los límites entre la Unión Europea y los Estados miembros en el estudio de la integración europea, colocando a estos frente a un auténtico punto de inflexión, como la misma construcción europea.

La historia de la integración europea —como hemos visto— no es ajena a esta situación. De hecho, su panorama actual reproduce en líneas generales las coordenadas básicas de los European Studies; es decir, sucesivas ampliaciones del objeto de estudio, gran diversidad de enfoques disciplinarios y metodológicos y un paisaje académico fracturado y caracterizado por su fragmentación.

En cualquier caso —y dentro de su especificidad y variedad interna—, una explicación hoy desde la historia sobre el proceso de construcción europea exige considerar la tensión resultante entre concepciones tradicionales y nuevos problemas, y no olvidar que algunas de las lecturas más interesantes sobre la historia del tiempo presente se hallan en los signos de interrogación sobre símbolos, conceptos, interpretaciones y creencias que hasta hace apenas unos años dábamos por supuestas. Dudas que han crecido en sintonía con la turbulencia, el conflicto y las deudas sobre nuestros propios marcos de referencia, y como consecuencia de la confusión respecto al presente y de la desorientación hacia el futuro. Preguntas que con seguridad una generación anterior no hubiera ni tan solo podido imaginar.

Asimismo, y desde le métier d’historien, tan erróneo sería construir unos marcos neutros de interpretación de la historia de la integración europea como generar una narración destinada a restituir la ficción de una comunidad histórica de pertenencia que, posiblemente, y como tal, nunca haya existido, cuando lo cierto es que continúa pendiente de resolver un problema básico, la reformulación de la historia de la integración europea en el sentido de una historia de la Europa integrada, no de la Europa soñada o la que debería ser, sino la que realmente existe. La búsqueda de unas señas de identidad comunes en el pasado, que expliquen el presente y puedan ayudar a diseñar el futuro de la Unión Europea, se encuentran detrás de las iniciativas y los esfuerzos de muchos grupos de historiadores desde finales de los años ochenta. Sin embargo, el estudio del complejo pasado europeo requiere de una visión crítica que en muchas ocasiones encaja mal con una historia que resalte únicamente los aspectos positivos.

Desde el punto de vista de la historia, la trama de temas para la investigación hoy tiende a urdirse sobre cuatro vectores al menos: el papel de los otros actores del proceso de integración desde las personalidades individuales más allá de los padres fundadores4, a partidos políticos, grupos de presión o movimientos sociales; el impacto del proceso de integración sobre el entramado de lo que se conoce como la idea de Europa y las construcciones mentales e identitarias a las que ha dado lugar como el espacio público europeo; los límites de un proceso de construcción europea y sus consecuencias, especialmente de los procesos de europeización de las políticas públicas e instituciones incluidas las resistencias a los mismos y su influencia sobre el modelo governance europea; y el papel de las instituciones comunitarias en los procesos de democratización de los países del sur y del este de Europa, así como la interacción entre las agendas de las instituciones, los Estados miembros y los países candidatos a la adhesión.

En definitiva, la agenda de investigación de los historiadores también va modificando progresivamente sus enfoques y cambiando la orientación general. Si durante décadas los European Studies respondían en última instancia a la certeza liberal de que la construcción europea estaba condenada al éxito, hoy posiblemente la pregunta de base se encamina a interrogarnos por la causa si no de su fracaso, por supuesto, sí a intentar explicar cómo hemos devenido a la situación actual, cuáles son las causas de sus problemas y las razones de su no éxito hoy. No obstante, este planteamiento lleva también implícito un riesgo, que olvidemos que la integración europea ha sido un factor de primer orden en el excepcional progreso en la vida de los europeos en las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Sin la construcción europea con toda probabilidad Europa sería hoy menos pacífica, menos próspera y menos democrática.

1 Estas decisiones han tenido que ver, por un lado, con medidas de asistencia financiera como el Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera (MEEF, 2010), la revisión simplificada del artículo 136 TFUE, el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE, en vigor desde julio de 2012), y, por otro, con una serie de medidas como el establecimiento o modificación de los Procedimientos de coordinación macroeconómica: la Estrategia crecimiento Europa 2020 (junio de 2010), el Pacto por el Euro Plus (marzo de 2011), el llamado Paquete de 5 Reglamentos y 1 Directiva (Six Pack, y luego 6+2, noviembre de 2011), la Cumbre del Euro de octubre de 2011, que acordó el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la UEM, y la Hoja de Ruta hacia una verdadera UEM, en diciembre de 2012, con el Mecanismo único de Supervisión Bancaria, entre otras. Por solo referirnos a los momentos más álgidos de la crisis.

2 Alan S. Millward en The European Rescue of the Nation State (1992) abordaba la aparente contradicción entre la defensa de los intereses estatales y la cesión de soberanía a instituciones supranacionales. En su opinión, esa situación, lejos de significar un debilitamiento del Estado-nación significaba justo lo contrario, ya que el proceso de integración europea habría facilitado a los Estados de Europa Occidental su fortalecimiento y el mantenimiento de la lealtad y apoyo de sus ciudadanos. Las instituciones europeas, por tanto, habrían venido a consolidar a unos debilitados Estados-nación en la posguerra mundial. Sin ella, los niveles de prosperidad y seguridad que estas pudieron aportarles contribuyeron a la supervivencia de los Estados.

3 Según un estudio de Katya Seidel sobre los artículos publicados en Journal of European Integration History entre 2009 y 2012, los de temática diplomática constituían el 57%, los de historia económica el 17%, historia intelectual el 11% e historia social el 4%.

4 Monnet, Schuman, Spaak, De Gasperi, Adenauer..., ciertamente empeñados en la construcción europea pero también en la reconstrucción de sus propios Estados-nación.

Bloque I

Los primeros pasos

1. De la Europa de posguerra a los Tratados de Roma (1945-1957)

1. Europa año cero. ¿Americanización versus europeización?

En las primeras páginas de Continente salvaje. Europa después de la Segunda Guerra Mundial, de Keith Lowe, se puede leer: «La historia de Europa en el período de inmediata posguerra no es una de reconstrucción y rehabilitación, es en primer lugar una historia de la caída en la anarquía». No hay ley ni orden. No hay policías ni jueces. No hay bancos, ni puentes, ni trenes, ni escuelas, ni bibliotecas, ni tiendas, ni fábricas, ni correos, ni teléfonos. No hay sentido del bien ni del mal. «Hombres armados deambulan por las calles —escribe Lowe— cogiendo lo que quieren y amenazando a cualquiera que se interponga en su camino. Mujeres de todas las clases y edades se prostituyen a cambio de comida y protección. No hay vergüenza. No hay moralidad. Solo la supervivencia (...). Y la venganza...».

Pero la realidad de Europa es más compleja. Tras la guerra, lo que unos europeos quieren olvidar es justo lo que otros querrían recordar y costará superar esa situación, también en la parte occidental del Viejo Continente. Como afirma Hans Magnus Enzensberger, «en los primeros años después de la guerra (...) los europeos se refugiaron en una amnesia colectiva», aunque tampoco hubo mucho tiempo para llorar, ya que los cambios se precipitaron —la Guerra Fría comenzó dos años después de la derrota de Hitler; la guerra de Corea, tres años después, y a su conclusión se inició el milagro económico europeo—, y desde luego no hubo incentivos para asumir la experiencia real de la guerra y la ocupación. El fantasma del estallido de guerras civiles revolucionarias por doquier se fue apagando rápidamente y sus causas se enterraron entre océanos de autocomplacencia. Escribe Tony Judt: «“Nosotros” ganamos la guerra, “nosotros” resistimos, “nosotros” vamos a construir una Europa nueva y mejor». Ello favoreció la reconstrucción de muchos Estados nacionales y también nuevas formas de organización internacional. Pero ¿a qué precio? Y, sobre todo, ¿en qué condiciones?

Lo paradójico, sin embargo, fue que los europeos continuaron viviendo a la sombra de la última guerra, nerviosos y expectantes ante la posibilidad del estallido de un nuevo conflicto y los antecedentes del período anterior no hacían presagiar nada bueno. El fracaso de la Paz de Versalles en 1919 o la imposición del comunismo en Europa Oriental constituían un claro recordatorio de la inestabilidad revolucionaria que siguió a 1918. El golpe de Praga, las tensiones de Berlín y el conflicto de Corea en el Lejano Oriente en la mente de muchos recordaban las crisis de los años treinta. Por su parte, a nivel nacional, el caos, la violencia y el odio camparon del este al oeste y del norte al sur pero en diferente grado.

Ciertamente, tras la hecatombe de vidas y principios morales arruinados durante la Segunda Guerra Mundial, cada país tuvo que elegir qué rememorar y qué sepultar. Pero en términos colectivos la situación no era mucho mejor, el lugar que otrora ocupó Europa resultó muy disminuido. Gran Bretaña, aunque victoriosa, se encontraba exhausta, perdiendo buena parte de la fuerza y poder de antaño; Francia, aún fuertemente conmocionada por la derrota de 1940, se refugió en el mito del país resistente y con ahínco intentó mantener un estatus internacional que ya no le correspondía; Italia, junto a otros países del continente, tan solo buscaba restablecer su identidad en un contexto nacional e internacional cada vez más incierto y difícil en el dominado por el choque entre ideologías polarizadas.

En esas condiciones, no es que no hubiese planes para la posguerra, sino que en realidad no se tenía capacidad para llevarlos a cabo. El 13 de agosto de 1945, Ernest Bevin, recién nombrado ministro de Exteriores en el Gobierno laborista de Clement Attlee, declaró que el principal objetivo de su política europea sería establecer estrechas relaciones con los países occidentales, meridionales y septentrionales del continente en el campo político, económico y comercial. Su proyecto geopolítico residía en crear una Europa dirigida por británicos y franceses como third force entre soviéticos y estadounidenses, pero la propia debilidad europea y el estallido de la Guerra Fría lo impidieron.

Por otra parte, y contrariamente a los sueños federalistas forjados en la contienda en Ventotene, en Zúrich o en Londres, la idea de Europa se hallaba en el limbo, constreñida por la lógica estatalista impuesta por los grandes y sancionada por Naciones Unidas, pero también por las necesidades de unos exhaustos Estados-nación incapaces de satisfacer las demandas de sus ciudadanos. Escribe Tony Judt: «No fue el idealismo lo que movió a los europeos en aquellos años, ni tampoco los imperativos evidentes del destino histórico». No obstante, hacia 1945 sí existía un cierto ánimo idealista en los territorios liberados de Europa Occidental, pero los objetivos de la mayoría de sus portavoces —aunque no exclusivamente— eran de ámbitos doméstico: el cambio y la reforma interior, de acuerdo con las líneas marcadas y por las diversas coaliciones que se habían unido durante la guerra para formar los movimientos de resistencia contra la ocupación nazi. De hecho, la política europea en la inmediata posguerra es preciso interpretarla en clave nacional y desde la perspectiva de las necesidades de la reconstrucción, lo que abría las puertas tanto a una competición intraeuropea sobre los escasos recursos de unas naciones desesperadas que dejaba poco margen a una cooperación, en especial en el terreno económico que tuvo poco de idealista y desde luego no conllevaba en la mayoría de los casos ninguna implicación de unidad futura.

La situación desde el punto de vista económico y social de Europa Occidental, por último, no era mucho mejor. Los treinta gloriosos ni siquiera eran imaginables a la altura de los inviernos de 1945-1946. Un crecimiento económico extraordinariamente débil apenas permitió ejecutar las labores básicas de reconstrucción para reanudar la producción tras el fin de las hostilidades en un tiempo récord, pero poco más. De hecho, si las destrucciones provocadas por la guerra fueron enormes, mucho más profundos fueron los efectos en Europa Occidental de la interrupción de los modos tradicionales de organización económica. Reparar, por tanto, los daños más obvios causados por la guerra y poner en marcha los exiguos recursos con que se contaba fue la parte fácil. La tarea más difícil era sostener la expansión. Para ello, según Barry Eichengreen, era imprescindible salvar tres obstáculos: los ambiciosos programas de inversión pública destinados a la reconstrucción, los controles sobre los precios que estrangulaban el consumo y la incertidumbre política fruto de la inestabilidad de posguerra.

La crisis de 1947 que originó el lanzamiento del European Recovery Program (Programa de Recuperación para Europa) fue precisamente —como afirma Fernando Guirao— el resultado del conflicto entre la rigidez y las necesidades exteriores de los múltiples programas de reconstrucción nacional y la rigidez del sistema económico internacional diseñado por los Aliados durante la guerra y que, en teoría, debería haber entrado en aplicación tan pronto como la economía internacional (y europea) volviera a la normalidad.

1.1 Reconstrucción y recuperación. El Plan Marshall y la OECE

En la eliminación de esos obstáculos desempeñaron un papel de primera importancia los intereses americanos, que presuponían la rehabilitación de Europa con objetivos económicos, políticos y estratégicos, decididos a acabar con el vacío en Europa que habían causado el agotamiento británico y la destrucción alemana ante el avance de las posiciones soviética. Su instrumento fue el Plan Marshall y se trataba, en suma, de diluir las tensiones sociales a través del comercio multilateral y la distribución de la renta.

De una parte, proporcionó incentivos para que los gobiernos europeos abrazasen la idea de mercado, dado que aceptar la ayuda estadounidense implicaba la firma de acuerdos bilaterales por los que se comprometían a eliminar los controles de precios, estabilizar sus tipos de cambio y avanzar hacia el equilibrio presupuestario. Unas políticas que evidentemente favorecían las posiciones de los partidos de centro derecha, ya que permitieron presentar esas medidas como indispensables para disfrutar de la ayuda americana y, por tanto, dejaron de ser valoradas como un coste adicional a sus programas políticos, al tiempo que supusieron la salida de los ministros comunistas de los gabinetes de países como Italia y Francia.

En realidad, las coaliciones políticas surgidas a partir de los movimientos de resistencia de la época de la guerra vivieron enfrentamientos internos y se escindieron, dilapidando su capital de buena voluntad y promesas radicales con anterioridad. En Italia ello condujo a un monopolio de poder del Partido Demócrata Cristiano, y a una creciente desilusión pública respecto a las prácticas de la política democrática. En Francia, las altas esperanzas de la inmediata posguerra se perdieron debido a frustraciones de la política parlamentaria y los ajustes de cuentas personales. Con ello, el sueño de la revolución moral, de reconstruir la Francia de posguerra no solo había fracasado, sino que caía en el descrédito. En Gran Bretaña la victoria del Partido Laborista de Attlee en 1945 y las esperanzas de una «Nueva Jerusalén» nacidas del «espíritu del 45», como refleja Ken Loach en su documental homólogo, sufrieron altibajos. Se consiguió muncho, especialmente en salud y educación —y vivienda— pero se descuidaron muchas cosas: «en cierto sentido —afirma Judt—, la Gran Bretaña victoriana perduró hasta mediados de la década de 1950, para ser al poco tiempo sustituida por el swinging London». Como otras muchas cosas en Europa a partir de 1945, el aumento de la provisión de bienestar y servicios sociales fue consecuencia directa de la memoria de los años de entreguerras, recordados como una experiencia que nunca debería repetirse. Ahí se encuentra el origen del modelo social europeo y la creación de los Estados del bienestar aunque con diferente ritmo, más intenso en Gran Bretaña y los países nórdicos, donde el paro había conocido tasas altísimas en los años treinta, y más lentamente en el resto de Europa, donde los gobiernos democristianos de Italia (Alcide De Gasperi), Alemania Occidental (Konrad Adenauer) y Francia (Georges Bidault) se mostraron bastante menos entusiastas de los servicios sociales que laboristas británicos y socialdemócratas suecos y noruegos, a pesar del amplio consenso sobre la necesidad de un nivel de gasto estatal sostenido.

Su punto de partida fue el pacto entre capital y trabajo con el Estado como garante y promotor de los acuerdos a los que habían llegado los agentes sociales, que debe considerarse como punto de partida de las estructuras corporativas de las sociedades europeas de posguerra. Ideológicamente se ha vinculado con el pacto entre socialdemócratas y democristianos de posguerra, que recelan del mercado y al que consideran que hay que poner bajo control. Los progresistas de entonces apostaban por la consecución de un acuerdo sociológico donde tres partes (mercado, Estado y clase trabajadora) con intereses divergentes llegaban a una entente beneficiosa para cada una de ellas. Los trabajadores accedieron a posponer aumentos salariales a cambio de que los empresarios reinvirtieran sus beneficios en la empresa, logrando con ello niveles de pleno empleo y respondiendo así al interés nacional de aumentos constantes de la producción con el objetivo primero de la reconstrucción de posguerra y en segundo lugar mantener unos altos niveles de crecimiento económico. El Estado, por tanto, actuaría como garante de ese acuerdo, definiéndose en cada ámbito concreto, cada país —en función de las peculiaridades de la cultura política y de las tradiciones burocráticas y administrativas—, diferentes formas de regulación y distintos instrumentos institucionales (consejos económico-sociales, comités de empresa, convenios colectivos...).

Además, esas subvenciones y ayudas del European Recovery Program (ERP) por valor de unos 13.000 millones de dólares5 permitieron relajar las restricciones que las balanzas de pagos nacionales imponían al crecimiento, dada la ausencia de divisas. De este modo se pudo romper el círculo vicioso que suponía tener que exportar primero para importar después, pero no poder exportar sin importar primero, impulsando una estrategia europea de crecimiento impulsada por la inversión, lo que alivió rápidamente los déficits presupuestarios nacionales, mejoró el consumo interno y permitió que se comenzaran a levantar las restricciones sobre importación, transformando el comercio internacional en motor del crecimiento.

Por otra parte, Europa Occidental pudo absorber, dada la escasez de mano de obra en la inmediata posguerra, a una población desesperada y hastiada por el largo conflicto. A esta fuerza de trabajo pronto se uniría una mano de obra procedente de regiones empobrecidas y trabajadores llegados del extranjero, a los que se sumaron los millones de refugiados del Este y poco después la emigración procedente de las colonias. Indudablemente ese mundo era la prueba evidente de que la sociedad europea de posguerra era heredera de las sociedades industriales del siglo XIX. La urgencia de crear más riqueza para aumentar los salarios, junto a la necesidad de poner en marcha nuevos sistemas de protección social que permitiesen integrar tanto a trabajadores industriales como a excedentes del éxodo rural, no hacía sino poner de manifiesto la lógica del crecimiento económico continuo que se formula ahora. La palabra clave en la inmediata posguerra será industrializar.

El Plan Marshall se inscribía en esa lógica —y ello facilitó su aceptación— pero no la creó. Para Alan Millward, el Plan Marshall no representaría, en términos de riqueza nacional, unos montantes enormes. Podría llegar al 6,5% en el caso del PIB francés, al 5,3% en el italiano, al 3% en el alemán, o al 2,4% en Gran Bretaña, y subiría al 11 en caso de Holanda y al 14% para Austria. Asimismo, sin el ERP la reconstrucción posiblemente hubiese durado dos años más en el caso de Francia y tres en el de Holanda. En consecuencia, el Plan Marshall sería desde esta perspectiva y ante todo «un método, un estado de espíritu».

Asimismo, el hecho de que la oferta americana dependiese de la voluntad de sus beneficiarios en desarrollar una estrategia colectiva de utilización de los fondos necesariamente puso en marcha determinadas sinergias en forma de diferentes maneras de cooperación y de solidaridad europea como eje básico para solucionar el problema europeo. En realidad, para los estadounidenses, el principal problema que afecta a Europa tras la Segunda Guerra Mundial no era otro que su pésima organización política y económica. Veían a Europa como un mosaico de pequeños estados celosos de su soberanía nacional, en constante rivalidad y competencia entre ellos mismos, siendo esta la causa principal del estado de guerra y conflictividad constante en que vivía históricamente Europa.

En consecuencia, la solución para conseguir la paz no podía ser otra que la reorganización del continente siguiendo, por supuesto, el modelo político y económico de Estados Unidos. Para ello era necesario superar el concepto Estado-nación e identificar unos intereses comunes y gestionarlos en beneficio de todos. En ese sentido, el Council for International Relations, ya había incluido en 1946 entre sus recomendaciones la necesidad de establecer una organización federal en Europa como fórmula para lograr la estabilidad en el Viejo Continente. El instrumento utilizado por EE. UU. para presionar e inducir a los gobiernos europeos a llevar adelante esas actuaciones fueron los programas de ayuda económica y militar estadounidenses. Su premisa era clara: Europa necesitaba desesperadamente esa ayuda, pero siempre bajo una condición para su concesión: la evaluación previa de las necesidades conjuntas en lugar de las individuales de cada país. Así pues, el énfasis que los artífices del Plan Marshall pusieron en la integración europea tenía una lógica tanto económica como política.

En lo político, la idea esencial era hacer de la guerra algo inconcebible. Piénsese que no fue hasta julio de 1951 cuando los aliados occidentales declararon el fin del estado de guerra con Alemania, pero se hizo en medio de una Guerra Fría que iba intensificándose rápidamente, sin ningún tratado de paz ni perspectiva de él. Como afirma Tony Judt, «en Europa no se cuestionaba que fuese a estallar una nueva guerra, tan solo se discutía sobre cuándo». En ese sentido, es preciso recordar que tanto el Tratado de Dunquerque como el de Bruselas (por el que se creó la Unión Europea Occidental, firmados en 1946 y el 17 de marzo de 1948 respectivamente), en el momento de su creación, tenían el carácter de unos tratados de reaseguro firmados por Gran Bretaña, Francia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo ante un hipotético renacimiento alemán, y de forma más concreta se presentaba como un modo de reconciliar fundamentalmente a Francia y Alemania, engranando la economía alemana dentro de la europea, y promover el desarrollo de instituciones próximas a una incipiente governance transnacional.

La creación de la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE) fue buen ejemplo de ello. Tras el discurso en la Universidad de Harvard de 5 de junio de 1947 por el que Georges Marshall expuso los objetivos de su propuesta, en julio se constituyó —una vez consumado el rechazo soviético— un Comité Europeo de Cooperación Económica (CECE) encargado de elaborar un informe sobre las demandas que desde Europa se podían hacer a Estados Unidos6. Tras un intenso trabajo, en septiembre se presentó el informe en París, que fue estudiado en el otoño e invierno de 1947 por varias Comisiones de expertos y el Congreso estadounidense, para que el 3 de abril de 1948, el presidente Harry Truman firmase la Foreign Assistance Act, conocido como el European Recovery Program, o más comúnmente, Plan Marshall7.

En la convención por la que se constituyó la OECE (Tratado de París, 16 de abril de 1948) se indicó que esta debía promover un ámbito de actuación colectiva de los países miembros, fomentando y coordinando la actuación individual de estos. Eso implicaba que tuviera como objetivo no solo la creación de políticas conjuntas, sino también el impulso de acciones individuales y la resolución de problemas de países concretos. La falta de convertibilidad y la escasez de reservas fue uno de los inconvenientes que exigieron la implementación de esa metodología para poner fin al problema de los pagos internacionales. El auge de los acuerdos bilaterales en la inmediata posguerra desembocó en una reducción de los intercambios comerciales y la discriminación en la aplicación de los tipos de cambio y en los listados de productos. Precisamente, uno de los objetivos de la OECE era contribuir a la resolución de los problemas derivados de los pagos internacionales, lo que condujo a la firma, también en 1948, del primer Acuerdo Intraeuropeo de Pagos, al que sucedió otro similar en 1949.

Estos acuerdos sirvieron para vincular parte de la ayuda del Plan Marshall a determinadas medidas que debían adoptar los países miembros de la OECE; entre las condiciones impuestas a los países que recibían esa ayuda estaba la concesión a los deudores europeos de una cantidad equivalente de derechos de giro. Esto sirvió de precedente para la creación de la Unión Europea de Pagos (UEP), que se estableció en 1950 bajo el auspicio de la OECE —órgano de gestión centralizada del Plan Marshall—, siendo un organismo de coordinación económica basado en un sistema de clearing multilateral (compensación y liquidación de deudas entre los países de la OECE) y que fue concebido como un acuerdo transitorio de dos años, sin embargo, sus éxitos facilitando medios de pago para un cada vez más dinámico comercio intraeuropeo animaron a los socios a dar un paso más cuando llegó la hora de disolver su asociación en 1958. En buena medida, la Comunidad Económica Europea, el Mercado Común, fue ese paso, aunque antes ya se había producido algún precedente en esta misma dirección, como el Benelux, organización creada en Londres, en plena guerra, por Bélgica, Holanda y Luxemburgo por un tratado en el que se habían comprometido a la creación de una unión aduanera, aunque su entrada en vigor, dadas las necesidades de reconstrucción, se retrasaría a 1948, y su objetivo no era solo la eliminación de los aranceles internos y el establecimiento de tarifas comunes para los productos procedentes del exterior, sino conseguir a medio plazo la libre circulación de bienes, personas y servicios. De este modo, hacia 1950 se logró una cierta estabilización de los precios y, como consecuencia de las mejoras económicas, las balanzas exteriores europeas se potenciaron favorablemente, e incluso, en 1953, los países de la OECE, alcanzaron los niveles de reservas en oro y divisas de 1938.

Sin embargo, no todo fueron luces, el altamente meritorio rendimiento económico que se iniciaba tras la creación de la OECE en el período 1949-1952, se acompañó de una inestabilidad política crónica y una creciente sensación de corrupción institucionalizada y desilusión política. En todas las principales naciones europeas, y pese a la era de estabilidad y prosperidad en la que se estaba entrando —y que conduciría directamente a la sociedad europea del bienestar y al Estado social—, se percibía un trasfondo de desilusión; una sensación de que las promesas y las oportunidades de los primeros años de posguerra se habían de algún modo desperdiciado.

1.2 El conflicto bipolar y Europa

Tras el fracaso de la Conferencia de Londres sobre el futuro de Alemania en el otoño de 1947, donde se puso en evidencia la enorme sima abierta entre las posiciones occidentales y Moscú, los británicos se convencieron de la necesidad de crear un sistema de defensa europeo capaz de asegurar la seguridad de los países de Europa Occidental e incorporar en el futuro a una Alemania democrática. En ese sentido, el 22 de enero de 1948 en la Cámara de los Comunes, Bevin lanzó una iniciativa dirigida a los países de Europa Occidental que condujo rápidamente al Tratado de Bruselas del 17 de marzo de 1948. Se trataba de un acuerdo de cooperación cultural y económica, pero sobre todo militar y en el que los países signatarios —Gran Bretaña, Francia, Luxemburgo, Bélgica y Holanda— se comprometían a prestar ayuda y asistencia militar en caso de agresión. A diferencia del Tratado de Dunquerque no hacía mención explícita a Alemania, sino contra cualquier agresor, con lo que implícitamente se refería a la Unión Soviética.

Pero la debilidad intrínseca de los europeos obligó a recurrir a Estados Unidos, y tan solo unas semanas después, el 17 de abril, Bevin y Bidault, tras consultar con los demás socios, se dirigieron al secretario de Estado norteamericano, Georges Marshall, solicitando formalmente la asistencia militar de Estados Unidos y su participación en un nuevo sistema de defensa militar de la Europa Occidental. Así se abría el paso a una nueva alianza militar que sería negociada de inmediato. Para Washington, la defensa europea se inscribía de su estrategia de seguridad nacional cuyo objetivo era contener los avances del comunismo (doctrina del rollback) y enunciada por el presidente Truman el 11 de marzo de 1947. Su puesta en marcha con la Resolución Vandenberg, votada por el Senado de Estados Unidos el 11 de junio de 1948, permitía al presidente la conclusión de alianzas militares en tiempos de paz, lo que supuso dejar expedita la vía para la creación de la Alianza Atlántica.

Paralelamente, los occidentales acordaron actuar sobre Alemania. Pusieron de manifiesto su voluntad en los primeros días de junio de 1948 para unificar las tres zonas de ocupación y organizar elecciones a una asamblea legislativa, y así abrieron la vía para la formación de un Estado alemán independiente de la zona de ocupación soviética, dando pasos, asimismo, para la creación del marco alemán como moneda común. Todo ello, a su vez, conducirá a que la URSS reaccionase declarando un bloqueo terrestre de Berlín occidental el 23 de junio. Este será el punto de inflexión de la política estadounidense hacia Europa. Desde ese momento el futuro de Europa Occidental durante toda la Guerra Fría quedaba anclado a la relación trasatlántica, sobre todo a partir del verano de 1950 en que se produce el fin del monopolio atómico estadounidense; el triunfo de Mao y el inicio de la guerra de Corea.

El objetivo era el rearme de Alemania y la mayor dificultad a vencer no era otra que el resentimiento francés. Francia había sido un país derrotado, ocupado y dividido durante la Segunda Guerra Mundial al que al finalizar el conflicto se le otorga su estatus de vencedor, más por invitación de británicos y estadounidenses que por méritos propios. Precisamente por ello, entre sus objetivos nacionales se encontraría la necesidad de controlar a la República Federal de Alemania, algo que se consideraba fundamental para la seguridad del país, pero también la lucha por afirmar su categoría de potencia de primer rango al mismo nivel de Gran Bretaña y Estados Unidos, así como procurar mantener la imagen de una relativa hegemonía continental en la parte occidental de Europa. Para conseguirlo consideraba indispensable disponer de una industria competitiva, una relación con Alemania favorable a los intereses franceses, un ejército no inferior a ninguno otro del continente y un imperio colonial que era fuente de prestigio y recursos. Sin embargo, ello solo era posible con la ayuda estadounidense, situación que condujo a las autoridades francesas a realizar un esfuerzo de imaginación política, no exento de valor, como fue la Declaración Schuman de 9 de mayo de 1950, y las propuestas a que dieron lugar la Comunidad Europea del Carbón y del Acero —Plan Schuman— y a la Comunidad Europea de Defensa —Plan Pleven— en octubre de 1950, pero en un contexto diferente, una vez que Dean Acheson, el secretario de Estado de Estados Unidos, iniciase conversaciones sobre el rearme alemán con Gran Bretaña y Francia, en septiembre de 1950.

Por su parte, los objetivos de Alemania tenían también una prioridad absoluta: conseguir la igualdad de derechos, sin discriminaciones excesivas respecto al resto de países europeos y era perfectamente consciente de que el apoyo de estadounidenses y británicos a su reconstrucción nacional tenía mucho de dique ante la expansión soviética en el este del continente. En ese sentido, si participaba, por ejemplo, en la defensa de Europa, era necesario un cambio en el marco de las relaciones entre la República Federal de Alemania (RFA) y las tres potencias ocupantes, no le interesaba el rearme en sí mismo, sino como medio para conseguir los objetivos políticos que se había marcado. En esa dirección fue muy positivo el protagonismo del canciller Konrad Adenauer (prooccidental y posibilista), consciente de dónde venía Alemania y que la anhelada igualdad solo se conseguiría de forma progresiva, sacando el máximo provecho de cada momento y situación. Solo a través de una entidad supranacional podía la nueva República Federal de Alemania aspirar a reincorporarse a la comunidad internacional occidental en términos de igualdad, aunque hubieran preferido una unión más amplia.

No puede extrañar, por tanto, que el primer experimento integrador tuviera como protagonista los sectores clave de la primera industrialización y en especial el carbón. El carbón, conviene recordarlo, antes de la guerra suponía el 90% de todo el consumo de energía industrial en Europa Occidental y cinco años después, en 1950, seguía representando el 82% del consumo de los seis países de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). El acuerdo sobre la producción y distribución de este producto fue fundamental para la reactivación de las capacidades productivas del continente. El carbón era el recurso disponible a nivel local y barato de producir (la inversión inicial se había hecho muchos años antes). En mayo de 1950, Maurice Schumann, ministro francés de Asuntos Exteriores, propuso colocar la producción franco-alemana de carbón y acero bajo una alta autoridad común. El hecho de que Francia buscara asegurar el abastecimiento de materias primas de naturaleza estratégica no disminuiría la trascendencia de la iniciativa, mediante la Declaración Schuman. Primero, el Gobierno de Francia renunciaba a su propia soberanía en un sector esencial para la actividad económica de la época como era la siderurgia; y, segundo, reconocía al Gobierno de la recién nacida República Federal de Alemania, heredero de aquellos que habían violado suelo francés en tres ocasiones desde 1870, la condición de aliado fundamental.

En resumen, de una manera u otra el conflicto bipolar afectó a las relaciones entre los mismos europeos occidentales como entre Europa Occidental y Estados Unidos. El eje principal de esa relación trasatlántica fue el binomio Pacto Atlántico-integración europea y su origen se halla en la Segunda Guerra Mundial en el espíritu común forjado en la liberación del fascismo y continuado bajo diversas formas y estructuras a lo largo del conflicto bipolar. Unas relaciones que definen una evolución compleja y sinuosa. El resultado de esa relación desequilibrada no fue otro que una alianza peculiar, sustentada en el atlantismo (una forma de decir que, en último término, Europa supedita sus diferencias con Estados Unidos a la defensa occidental y a la estabilidad de la alianza atlántica). O por expresarlo en otros términos, la Guerra Fría arrastró a Europa Occidental a una relación de dependencia a veces aceptada a regañadientes en décadas posteriores, con el poder militar y económico de Estados Unidos8.

Por supuesto, el período crucial durante el cual se estableció el modelo de relación se prolongó entre 1944, cuando en la Conferencia de Bretton Woods, del 1 al 22 de julio de 1944, se confirió al dólar un papel esencial de los intercambios internacionales de la posguerra, y 1949, con la firma en Washington del Tratado del Atlántico Norte, el 4 de abril —y que al cabo de dos años, en plena guerra de Corea, se transformaría en la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN)—. Durante este período, Estados Unidos servía a sus propios intereses de seguridad y económicos y no hay duda de que sus empresas se beneficiaron del requisito de que la ayuda del Plan Marshall se gastara en bienes americanos, pero está fuera de discusión que el plan, y el posterior boom de la guerra de Corea, rescató —como afirma Alan Millward— a las economías de Europa Occidental de la condición desesperada en que se hallaban después de la guerra mundial.

No obstante, como afirma Alexander Stephan, esa americanización de Europa, no ocultará el hecho de que los países europeos dependían de un socio del otro lado del Atlántico. Cada vez era más evidente que Europa Occidental iba económica y militarmente a rebufo de Estados Unidos. Inevitablemente esa situación toparía con una respuesta cuando menos compleja por parte de los europeos, como se puede comprobar en el contexto de la integración europea que avanzaría en paralelo al establecimiento de esa «Europa americana». Desde la perspectiva esdadounidense, el entusiasmo inicial por la cooperación con Europa en la inmediata posguerra y el apoyo a su unificación, unos años después, fue mitigándose hasta convertirse en un escepticismo resentido. Una de las razones de la desafección americana fue, a pesar de lo ya expresado, el anhelo de autonomía cada vez mayor de los países europeos según pasaban los años y evolucionaba el conflicto bipolar.

1.3 Intereses nacionales, europeización y convergencia

Pero en ese contexto de cambio profundo de paradigmas, las circunstancias políticas y geopolíticas generaron también la puesta en marcha de un proceso de europeización de las políticas públicas, fundamentalmente las de carácter económico de los principales Estados europeos. Ese camino, sin embargo, no fue fácil. En la agenda europea de los siguientes años, una cuestión comenzaba a destacarse con claridad, sobre todo tras la creación de la República Federal de Alemania, las diferencias con Francia en torno a las cuestiones del Sarre y del Ruhr planteaban un contencioso a diferentes niveles que fomentaba antiguos antagonismos. La controversia, en primer lugar, radicaba en la inquietud que en Francia despertaba la posibilidad de que la industria siderúrgica alemana absorbiese por sí sola todo el coque del Ruhr, limitando con ello la producción de acero de Francia, lo que chocaba con las aspiraciones de convertirse en un país exportador, siguiendo el plan de modernización económica de Jean Monnet. Y, en segundo lugar, las intenciones francesas en relación con el futuro político del Sarre y su posible incorporación a Francia, que lógicamente, levantaba todo tipo de susceptibilidades en Alemania9.

En realidad, Francia —como hemos visto— para conseguir sus objetivos nacionales consideraba indispensable disponer de una industria competitiva, unas relaciones con Alemania favorables a los intereses franceses, un ejército no inferior a ninguno otro del continente y mantener el imperio colonial, considerado fuente de prestigio y de recursos. Pero Francia carecía de los recursos propios necesarios para proporcionarse la posición internacional que consideraba que le correspondía y para afrontar sus problemas internos. En especial había tres cuestiones clave que condicionaron su proceder en el ámbito de la integración europea: la defensa y competencia económica respecto a Alemania, la política de rearme y el curso de la guerra de Indochina. Ante esta tesitura, Francia decidió apoyar y dirigir los proyectos de unidad europea, tal y como planteaba EE. UU., para utilizarlos en beneficio de sus propios intereses.

Alemania, por su parte, pretendía conseguir la igualdad de derechos, sin discriminaciones respecto al resto de países europeos y buscó soluciones que garantizasen la estabilidad económica alemana, aunque la visión política del canciller Adenauer era más ambiciosa, ya que consideraba que lo más positivo para la nueva Alemania de posguerra era transformar sus intereses nacionales en intereses europeos, aunque hubiese que pagar un precio. Comenzaba a dibujarse entre las principales cancillerías que la cuestión fundamental en los próximos años de la agenda europea probablemente no iba a ser tanto la solución del problema alemán como el laberinto francés.

No obstante, en pocos años, los franceses vieron superadas sus esperanzas más optimistas de «europeizar» su gran reto histórico, cuando Alemania Occidental se incorporó a una Europa francocéntrica. Tal y como lo expresaría varias décadas después Jacques Delors, «crear Europa fue una forma de recuperar ese margen de libertad necesario para “una cierta idea de Francia”». Pero ello fue solo posible, claro está, porque Alemania por razones especiales y contingentes no solo no estaba en situación de objetar, sino que consideraba que la integración europea y en concreto acceder a la creación de una Comunidad Europea del Carbón y del Acero bajo las condiciones francesas era un primer paso para obtener su apoyo para sus propios objetivos, y sobre todo, una mayor soberanía.

Las motivaciones de los demás países pueden entenderse también desde esa óptica de defensa de los objetivos nacionales. En primer lugar, y posiblemente en mayor medida que Francia, los países del Benelux estuvieron preocupados porque se reprodujera el aislacionismo estadounidense posterior a la Primera Guerra Mundial y de nuevo se retirasen de Europa. De ahí su interés en mantener vinculados a los británicos de alguna manera al proceso de integración. Pero, evidentemente, de mayor calado era su necesidad de ver recuperarse a la economía alemana: los holandeses, por ejemplo, no podían esperar salir de la atonía posbélica a menos que pudiesen colocar sus productos en un emergente mercado alemán. Es más, algún sector consideraba que Alemania constituía un contrapeso razonable a la dominación económica francesa.

Gran Bretaña, sin embargo, veía la organización de la Europa de posguerra desde una óptica diferente. No compartía con Francia la necesidad de materias primas alemanas, ni el deseo holandés de mejorar su posición en el mercado alemán, ni necesitaba el reconocimiento y aceptación internacional de la República Federal de Alemania. De hecho, podía permanecer distante, segura de sus lazos económicos, políticos y culturales con el mundo no europeo, la Commonwealth y lo que entendían como relación privilegiada con Estados Unidos, a su parecer aseguraba todo ello, lo que les conduce a rechazar cualquier proyecto europeo que tenga un carácter supranacional. En realidad, a la altura de 1950 muy pocos europeos ni británicos ni de otras nacionalidades, y ninguno de ellos en puestos de gobierno, hablaban de renuncias a la soberanía nacional.

Por último, es necesario considerar el proceso de convergencia que, desde el punto de vista interno, comenzaron a experimentar desde la posguerra los países de Europa Occidental. Este tipo de convergencia ha sido denominado en la literatura científica procedente de la ciencia política, como europeización. Concepto que Claudio Raedelli ha definido como «la reconciliación de las sociedades europeas inducida por la convergencia de políticas públicas decididas al nivel de instituciones europeas». Por extensión, esta noción de europeización se refiere al conjunto de procesos históricos y mecanismos de armonización de instituciones y políticas públicas, y designa, en consecuencia, la convergencia de las sociedades europeas, tanto en lo referido a los modos de vida y la organización de la actividad profesional —urbanización, escolarización, feminización de la población activa, marginalización del trabajo agrícola, centralidad de la familia nuclear y del individuo, descristianización y caída de la natalidad... Y por supuesto la industrialización—, pero también a los valores y representaciones de la realidad (por ejemplo, el discurso político, la ideología y la enseñanza abandonan el paradigma de la jerarquía y la competición entre naciones europeas y ponen su acento en la convergencia y la reconciliación) en un proceso de larga duración propiciado por la integración europea.

Según Hartmut Kaelble, las causas por las que este fenómeno se puso en marcha, es decir, por qué las sociedades europeas comenzaron a asemejarse cada vez, fueron varias:

•En primer lugar, porque atravesaron en la posguerra una serie de experiencias comunes, en ocasiones auténticos imperativos, a los que respondieron de forma parecida y cuyas consecuencias les afectaron de manera similar.

•En segundo lugar, aunque en diferente grado según las áreas, la semejanza cada vez mayor de las estructuras políticas, sociales y económicas entre los Estados vino necesariamente acompañada por una mayor necesidad de integración o al menos de influencia y coordinación en ciertas áreas políticas, entre los estados, al mismo tiempo que cada uno de los gobiernos defendía con ferocidad la soberanía nacional y sus intereses nacionales.

•En tercer lugar, conviene aclarar que la creciente semejanza interna —o, dicho de otra manera, los asombrosamente similares patrones de cambio en respuesta a desafíos y experiencias comunes— no fue un fenómeno nuevo en la historia europea, ya se había producido en el siglo XIX. Lo realmente novedoso de lo que comenzó a desarrollarse a partir de la posguerra quizá no sea tanto la serie de cambios producidos en espacio y tiempo, sino el carácter de esas transformaciones y el lugar que Europa pasó a ocupar en la escena mundial.

En definitiva, el punto de partida de 1945 fue quizá el momento de fragmentación nacional: el fin, por agotamiento, de una era de cataclismo bélico que envolvió a Europa y al mundo entero. De hecho, en más de un sentido —mental y emocional, además de política y económica—, ese punto de partida preparó el terreno para los desarrollos ocurridos en la segunda mitad del siglo XX, proceso de convergencia y reconciliación. Sin embargo, esa creciente convergencia interna y homogeneización no ha venido acompañada de un sentido de identidad europea más común y ampliamente aceptado. La identidad europea se ha convertido en un mosaico formado por muchas piedras diferentes dentro de patrones más amplios, en lugar de convertirse en una alfombra tejida con grandes manchas de color. Lo cierto es que a falta de determinados valores comunes y de causas comunes, fuera de algunos círculos de gran movilidad en ciertos grupos económicos, profesionales y políticos, los europeos siguen careciendo hoy, en su gran mayoría, de un sentido de identidad común.

Europa, en resumen, al finalizar el siglo XX mantenía una importante diversidad entre Estados y entre diferentes áreas de Europa —no solo entre Europa del Este y del Oeste (tanto pre como post 1989), sino también entre el corazón central y las diversas periferias, los márgenes del sur y del norte, y a través de divisorias culturales o de otra índole— a pesar de que existen algunos patrones globales de convergencia y se dan ciertos procesos y tendencias comunes que han hecho de Europa una región del mundo internamente más homogénea, aun conservando toda su característica variedad y diversidad.

2. Los movimientos europeístas y el Consejo de Europa

2.1 El europeísmo de posguerra

Entre los años 1946 y 1947, una nueva idea de Europa, fraguada en el sentimiento de solidaridad que nació durante la ocupación y heredera de la surgida durante el período de entreguerras, pareció alcanzar una cierta madurez. Ciertamente, la experiencia del fascismo, unida a la de la guerra y sus elementos determinantes proporcionó algunas impresiones y lecciones tan fuertes que muchos europeos ya no creyeron posible la vuelta al período de entreguerras. Sobre la base de un desgaste notable del nacionalismo se desarrolló un movimiento que abogaba por la superación de las soberanías nacionales y la creación de una comunidad europea supranacional, los Estados Unidos de Europa que tendría notable influencia doctrinal y política sobre el proceso de integración europea a partir del Congreso de Europa de La Haya, celebrado en mayo de 1948.

En el curso de la resistencia al nazismo, los partidos socialistas y católicos en Bélgica, en Italia y, sobre todo, en Francia acogieron la idea de una Europa federada como uno de los ejes principales de sus programas de posguerra. La mayor contribución en el plano de la idea europea vino de Altiero Spinelli y Ernesto Rossi, quienes prepararon en los inicios de 1941 un manifiesto destinado a ser el origen del movimiento federalista. A la condena del nacionalismo, de los regímenes autoritarios, del nazismo y del militarismo se acompañó la crítica a la soberanía del Estado: «(...) la definitiva abolizione della divisione dell Europa in stati nazionali e soveranie la creazione di un saldo stato federale europeo potranno garantire la pace e il progresoo sociale dei popoli».

En la posguerra, entre 1945 y 1946, las organizaciones privadas partidarias de la unión europea se multiplicaron. Algunas fueron expresión de grandes corrientes de opinión, como el Movimiento Socialista para los Estados Unidos de Europa, los Nuevos Equipos Internacionales de inspiración democristiana o el Movimiento para una Europa Unida, creado por Winston Churchill en 1946, tras su célebre discurso de Zúrich en el que abogó por unos Estados Unidos de Europa (aunque no conformados desde una perspectiva federal). Otros reunieron a personalidades del mundo económico, como la Liga Europea de Cooperación Económica inspirada por Paul Van Zeeland, o bien agruparon a maximalistas de la idea europea como la Unión Europea de federalistas con Henri Brugmans o Denis de Rougemont y la Unión Paneuropea reconstituida por Coudenhove-Kalergi, entre otros. Una primera tarea se impuso entre estos grupos que propugnaban la unión europea: su propia unificación.

En diciembre de 1947, los más influyentes de estos grupos de opinión europeísta constituyeron bajo la presidencia del ministro británico y yerno de Churchill, Duncan Sandys, un Comité Internacional de Coordinación para la Unión Europea. Este Comité convocó, del 7 al 10 de mayo de 1948 en La Haya, un Congreso de Europa para la reunión de ochocientas personalidades de diecinueve países, dando después lugar al Movimiento Europeo Internacional creado oficialmente en Bruselas en octubre de ese mismo año. Sin embargo, no fue una mera reunión de europeístas exaltados. En estos primeros Estados generales de Europa participaron hombres de Estado como Alcide de Gasperi o Konrad Adenauer, parlamentarios de diferentes tendencias con predominio de democratacristianos, socialistas y liberales, llamados a tener un papel destacado en la vida política de sus diferentes países, como Harold MacMillan y François Mitterrand, personalidades religiosas, juristas, profesores de universidad, sindicalistas y empresarios, dirigentes de movimientos sociales, feministas y juveniles, filósofos, intelectuales, escritores, artistas, entre los que emergerían un grupo de destacadas personalidades que serían conocidos como los padres de Europa, como Jean Monnet, Paul-Henry Spaak o Altiero Spinelli. Pero esa confluencia pronto mostraría las dificultades para llevar a la práctica algún modelo de unidad política que pudiese contar con la anuencia de los distintos países y fuerzas políticas.

Sin embargo, ni esa proliferación ni la tendencia hacia la convergencia de movimientos y organizaciones europeístas que se podía observar con especial intensidad desde inicios de 1947, fue fruto de la casualidad. Como afirma Salvador Forner, es preciso vincularlo en mayor o menor medida con las intenciones estadounidenses en asegurar la contención del avance del comunismo y ampliar la cohesión occidental en unos momentos en que el prestigio de la Unión Soviética en amplios sectores de la opinión pública y la intelectualidad de Europa Occidental era enorme. Una fascinación que aumentó durante los años de la guerra como consecuencia del protagonismo soviético en la derrota nazi. El antiamericanismo y un discurso supuestamente pacifista organizado a través de diferentes plataformas, como el Movimiento Mundial por la Paz, constituyeron un filón para una movilización y una ofensiva propagandística que contó con la colaboración de artistas e intelectuales de primer nivel, como Louis Aragon, Bertolt Brecht, Julien Benda o Jean Paul Sartre (y españoles como Rafael Alberti o Pablo Picasso). La situación —como no podría ser de otra manera— acabó afectando al debate sobre Europa, dado que tanto los partidos comunistas occidentales como los movimientos culturales y sociales próximos a Moscú se oponían a cualquier proceso de unificación que supusiese reforzar las economías capitalistas y los sistemas políticos de la Europa Occidental, ya que consideraban que eran un elemento más de la estrategia imperialista estadounidense en su política de agresión contra la Unión Soviética y los países socialistas, una posición que doctrinalmente se mantendría hasta la Conferencia de Helsinki en los años setenta.

Según Frances Stonor Saunders, al objeto de neutralizar esa influencia, británicos y estadounidenses, con anterioridad al fin de la contienda, promovieron una red de intelectuales y más tarde apoyaron —y financiaron— un conjunto de organizaciones sociales y culturales sobre las que implementó una ofensiva cultural que necesariamente tenía que extenderse entre los movimientos favorables a la unidad europea, como la Liga Europea de Cooperación Económica, o los también mencionados Unión Europea de Federalistas o el Comité para una Europa Unida, presidido por Churchill, y su corresponsal estadounidense Comité para una Europa Libre y Unida, promovido por el senador Fullbrigth para difundir entre las elites norteamericanas la idea de Europa. Sus actividades, dirigidas a crear un clima proeuropeísta, formaban parte de la red constituida para combatir la influencia marxista en los ámbitos político, universitario y artístico cuyo mejor exponente sería en los años cincuenta el Congreso por la Libertad de la Cultura. Asimismo, figuras del europeísmo como Denis de Rougemont o Altiero Spinelli, y con gran influencia en el devenir del proceso de integración, entre otras muchas, formaron parte de las mismas, y en las que habría también que incluir a españoles como José Ortega y Gasset o Salvador de Madariaga.

Evidentemente, la guerra de propaganda que caracterizó al conflicto bipolar, formó algo más que el paisaje en el que se inició el proceso de integración, y sin duda, el Congreso de Europa fue el punto culminante en el proceso de confluencia europeísta occidental. El acontecimiento, cubierto por doscientos periodistas, debatió durante cuatro días sobre el futuro de Europa, haciendo equilibrios entre las tesis federalistas más ardientes, y aquellas otras más tibias de los unionistas. El propósito, no obstante, tal y como lo resumió el presidente Pieter A. Kevstens en la apertura del Congreso, era común: «La promoción de una Europa unida, libre y democrática» y «la búsqueda de vías que permitan la participación de Alemania» en dichos proyectos. En el Mensaje a los europeos, Denis de Rougemont dejó constancia, asimismo, de los principios sobre los que se desarrollaba el Congreso de Europa: la libre circulación de hombres, ideas y bienes, la aprobación de una carta de derechos del hombre que garantizase a los ciudadanos de cada estado «de hecho o de derecho la libertad de pensamiento, de reunión y de expresión, así como el derecho a constituir una oposición política».

Pero también un diagnóstico de la situación por la que atravesaba Europa en aquellos momentos Asimismo, afirmaría: «Ninguno de nuestros países puede pretender, solo, plantearse seriamente una defensa de su independencia. Ninguno de nuestros países puede resolver, solo, los problemas que genera la situación económica actual. En falta de una unión libremente consentida, nuestra anarquía presente nos expondrá a una unificación forzada, sea por la intervención de un imperio de fuera, sea por la usurpación de un partido de dentro».

El programa del encuentro abarcaba cuestiones políticas, económico-sociales y culturales, debatidas por motivos operativos en comisiones de trabajo especializadas, siendo las más importantes por sus resultados, la Comisión política —una de cuyas sesiones estuvo presidida por Indalecio Prieto— y la Comisión cultural —presidida por Denis de Rougemont y Salvador de Madariaga—. La primera solicitó, dentro de una lógica federalista, la constitución de una asamblea parlamentaria europea elegida por los respectivos Parlamentos Nacionales en la que debía quedar fuera la España de Franco en tanto perviviese la dictadura, mientras que en la cultural se aprobó el impulso de dos instituciones como el Centro de la Cultura de Ginebra o el Colegio de Brujas, primer centro de posgrado europeo creado a propuesta de Madariaga, quien insistió en la necesidad de crear instituciones universitarias donde formar las nuevas elites europeas bajo una perspectiva netamente europeísta.

Asimismo, los trabajos tendrían continuidad a partir de la creación del Movimiento Europeo Internacional en octubre de 1948 como grupo de presión con el objetivo de conseguir una Europa federada. Su presidencia de honor reunió a las personalidades de Churchill, Blum, Schuman, Spaak y De Gasperi. Los problemas organizativos se solventaron —no sin controversias por la posición de algunas organizaciones federalistas— a partir de una estructura de consejos nacionales en la que se puso de manifiesto la impronta de las familias políticas de Europa Occidental —democristianos, socialistas y liberales—, que debía encuadrar las entidades europeístas de un mismo Estado y permitía la participación de países como España en 1949, con un consejo nacional constituido en el exilio —en la sede del Gobierno vasco, Avenue Marceau de París— y la participación de todas las fuerzas antifranquistas (republicanos, socialistas, catalanes y vascos), con la excepción del Partico Comunista y la CNT, el Consejo Federal Español del Movimiento Europeo (CFEME).

A partir de ese momento y en el espacio de apenas dos años, el Movimiento Europeo dirigió su actuación a la definición de los que se convertirían en muchos de los principales elementos de la política europea. Para ello impulsó una serie de encuentros internacionales de alto nivel, como el Consejo Internacional del Movimiento Europeo celebrado en Bruselas en febrero de 1949 y que definió los principios generales para una política europea, recomendando, asimismo, la creación de una Asamblea Europea y de un Tribunal de Justicia para la defensa de los Derechos del Hombre —instituciones que, junto al Comité de Ministros, se incorporarán al Consejo de Europa, constituido en Londres tan solo unos meses después, el 5 de mayo de 1949—; la Conferencia Europea de Westminster, en abril de 1949, que preconizó la puesta en común de las industrias básicas, avanzando el camino de la declaración Schuman, de 9 de mayo de 1950; la Conferencia de Cultura de Lausana, en diciembre de 1949, que proyectó la fundación del Colegio de Europa en Brujas —con Henri Brugmans como rector— y del Centro Europeo de la Cultura en Ginebra —con Denis de Rougemont como director—, y la Conferencia Social de Roma, desarrollada en julio de 1950 y que definió, por último, algunos de los aspectos sociales de la construcción europea y del modelo social europeo establecido a partir del pacto social de posguerra a través de la Carta Social Europea de 1960.

No obstante, desde el principio se hicieron patentes dos diferentes visiones sobre cómo construir Europa, una vez desplazadas del primer plano tras La Haya las posiciones unionistas de corte británico. De una parte, la corriente federalista, que se había ido configurando desde 1946 a partir de la confluencia de un variopinto conjunto de grupúsculos más o menos influyentes, agrupados en torno a posiciones maximalistas, básicamente un proceso constituyente europeo, y que no tardaría en adjudicarse a sí mismo el papel de «guardián de las esencias» del europeísmo. De otra, una segunda visión, menos vertebrada pero más influyente en términos políticos, era defendida por los llamados funcionalistas, que insistían en la necesidad de mantener unas posiciones realistas y sobre todo una estrategia diferente para conseguir la unión europea que la federalista, conscientes de los problemas que suponían la superación de las soberanías nacionales: la integración debía conseguirse a partir de uniones sectoriales realizadas de forma gradual y no de una vez. Este dualismo tendrá como consecuencia una tensión dialéctica cuyo resultado favorable al segundo ha definido la evolución y los contenidos del proceso de integración. Para Denis de Rougemont, «la unidad de la cultura europea sería el factor aglutinador para lograr una federación europea». Para Jean Monnet, «la unión solo podría conseguirse, en forma de avances parciales, trascendiendo del mundo económico a otros ámbitos sociales y culturales, con el propósito de dotar de un contenido a la unión política».

En realidad, ambos modelos coincidían en su diagnóstico: la crisis del Estado-nación en Europa tras el final de la Segunda Guerra Mundial, percepción surgida de dos ideas ampliamente difundidas: la certeza de que los Estados europeos no disponen de recursos suficientes, económicos y militares, como para defenderse de naciones más poderosas y, en consecuencia, son incapaces de asegurar la paz, y el convencimiento de que los Estados europeos tienen una extensión geográfica demasiado reducida como para poder elevar los ingresos de sus ciudadanos por medio de políticas económicas confinadas únicamente a las fronteras nacionales. Asimismo, coincidían —aunque con matices— en su solución: los Estados-nación deben ser reemplazados (federalistas) o complementados (funcionalistas) por unidades políticas más amplias de carácter supranacional y, desde luego, convergían en su objetivo final a largo plazo: la creación de una Unión Europea de carácter federal y la constitución de los Estados Unidos de Europa, respectivamente. No puede extrañar, por tanto, que el federalismo, por su propia inconcreción doctrinal y práctica, haya sido entendido habitualmente —y de forma interesada— como el sustrato ideológico del método funcionalista.

Por otra parte, el Movimiento Europeo Internacional no fue en aquellos momentos ni después una mera fusión de organizaciones militantes por la unidad europea y tanto los movimientos europeístas fundadores: Liga Europea de Cooperación Económica (LECE), Movimiento Liberal para la Unidad Europea (MLEU), Movimiento Socialista para los Estados Unidos de Europa (MSEUE), Nuevos Equipos Internacionales (NEI) —democristianos—, y Unión Europea de Federalistas (UEF), como las asociaciones posteriormente adheridas o los consejos nacionales formados con el objetivo de coordinar la acción de estos movimientos con las principales tendencias políticas nacionales, han mantenido en todo momento su personalidad y autonomía. De esa situación procede una de las principales limitaciones del MEI: no haber sido capaz de romper entre la tentación de ser un club que preserve su unidad, consagrándose a la delicada tarea de conciliar visiones opuestas y hasta antagónicas sobre la construcción europea o de transformarse en un grupo de presión dotado de una línea política coherente, pero en permanente riesgo de escisión. En consecuencia, el nivel de influencia del MEI en el curso de los acontecimientos ha sido limitado —incluso en estos primeros años— y en líneas generales ha estado condicionado por la propia evolución del proceso de integración. Una sensación de cierta decepción, sobre todo entre los federalistas, se observa casi inmediatamente después del Congreso de La Haya al observar que los escasos poderes atribuidos a las instituciones dependientes del Consejo de Europa en 1949, la Asamblea consultiva de Estrasburgo y el Consejo de Ministros, bloquearían las esperanzas federalistas más audaces de una constitución europea presentes en el imaginario europeísta al menos desde el Manifiesto de Ventotene.

Una situación que se hizo especialmente visible desde el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa en 1954 y, sobre todo, tras los Tratados de Roma en 1957, en los que la unidad europea se transformó en un objetivo de la política oficial de los gobiernos y el Movimiento Europeo dejó de ser el medio por excelencia donde se concentraba el debate y el esfuerzo europeísta, viendo reducido su papel, en las dos décadas siguientes, a un mero ejercicio de voluntarismo y de activismo crítico. Posiblemente, la principal consecuencia de ese cambio en el liderazgo de la construcción europea fuese que, en adelante, la iniciativa procedería casi de forma exclusiva de los Estados, pasando la sociedad civil a ocupar un lugar secundario como motor de la construcción europea, bloqueando las esperanzas federalistas más audaces, aunque como dice Hartmut Kaelble: «una sociedad civil estaba en proceso en el ámbito europeo» y junto a «movimientos europeos» espontáneos, surgieron varias organizaciones solo europeas, como la Confederación de Uniones de Comercio Europeas o Amnistía Internacional, así como diversas organizaciones religiosas, deportivas y culturales transnacionales: esas organizaciones civiles en forma de redes siguieron desarrollándose pero vinculándose a intereses concretos fundamentalmente de carácter económico, a finales del siglo XX el número de grupos intermediarios (lobbies) con oficinas en Bruselas había llegado a los 3.500.

En suma, la integración europea observada desde una perspectiva europeísta no sería, pues, otra cosa que una respuesta original a las inercias existentes en los Estados de la Europa Occidental respecto a su soberanía al final de la Segunda Guerra Mundial, como no estaban dispuestos a renunciar a ella de una forma amplia, hubo que buscar un compromiso que, sin que fuera necesario constituir un Estado federal, ofreciera algo más que la mera cooperación entre los Estados que no suponía cesiones de soberanía. La solución consistió en la construcción progresiva de un puente que salvase la contradicción entre el mantenimiento de la independencia nacional y un hipotético Estado federal europeo. A los Estados miembros no se les exigía la renuncia formal de su soberanía, sino únicamente la renuncia al dogma de su indivisibilidad. Se trataba de establecer ciertos ámbitos de colaboración en los que los Estados estuvieran dispuestos a renunciar voluntariamente a una parte de su soberanía en beneficio de ámbitos supranacionales que estuvieran por encima de todos ellos.

Por otra parte, es preciso tener en cuenta que la alternativa integracionista de posguerra dejó de ser una teoría de filósofos o humanistas para convertirse en una necesidad impulsada por políticos, empresarios, hombres de Estado y algunos sectores significativos de la sociedad europea, utilizando como andamios unos valores compartidos: la paz como valor supremo; un sistema democrático de libertades como herramienta de la convivencia; el progreso económico y social como fundamento material del sistema; la unión como objetivo a largo plazo y como argamasa de los otros elementos.

Sin embargo, el papel del Movimiento Europeo no debe reducirse al rol del europeísmo institucional. Es preciso tener presente que el MEI se ha definido a sí mismo como una organización internacional, abierta a todas las tendencias políticas, económicas, sociales y culturales de la sociedad civil, y cuyo objetivo es «contribuir a la realización de una Europa unida, de carácter federal, fundamentada en el principio de los derechos fundamentales, sobre los principios de paz y democracia; de libertad y de solidaridad y sobre la participación de los ciudadanos y ciudadanas». Objetivo que, en líneas generales, se articula sobre la siguiente idea de Europa:

•Europa es, ante todo, un proyecto político y no un territorio geográfico o unas fronteras claramente definidas, y, evidentemente, la Unión Europea no constituye solo un gran mercado, es una comunidad política que se compromete a preservar unos valores comunes que deben transformarse en el germen de una identidad común europea.

•La historia de Europa, desde la antigüedad grecorromana, la Edad Media cristiana, el Renacimiento, hasta la sociedad industrial ha dado origen a unos valores éticos y morales y a un patrimonio cultural común bajo los cuales reposa la identidad europea.

•La identidad europea, en definitiva, se basaría en las ideas de libertad, igualdad, solidaridad, derechos del hombre, autoridad de la ley, democracia y justicia social, y respeto a la diversidad cultural.

Es decir, buena parte de lo que hasta hoy hemos considerado como valores europeos.

2.2 La creación del Consejo de Europa

Como ha mantenido la narrativa europeísta, una iniciativa privada fue ciertamente el punto de partida del proceso de integración, pero no puede ignorarse el contexto internacional, ni la situación interna y objetivos de cada uno de los países participantes. El notable —aunque relativo— impacto en la opinión pública del Congreso de La Haya —los europeos mayoritariamente esperaban bien poco de estas reuniones y veían el futuro con enorme escepticismo—, favoreció la reacción de los Estados europeos que utilizaron la idea de Europa al servicio de sus propios intereses y como solución a los problemas internos de cada uno, transformándose de este modo en el motor de la construcción europea y en muchas ocasiones las declaraciones públicas no harán otra cosa que enmascarar las verdaderas intenciones. El objetivo, en realidad, no parece tanto la construcción de Europa como un fin en sí mismo, sino hacer avanzar sus intereses en aquellos ámbitos donde la acción unilateral de cada uno o de la mayoría es ya insuficiente. Francia en 1948, 1949 y 1950, en dos ocasiones, y los Gobiernos del Benelux en 1955 fueron los catalizadores. Tras el Congreso de La Haya, el fulminante no fue otro que la situación de tensión prebélica que de nuevo viviría Europa en el verano de 1948, los soviéticos el 24 de junio procedieron al bloqueo de Berlín.

La reacción fue casi inmediata, la Unión Europea Occidental procedió a convocar en la semana siguiente, ya en julio, una reunión en La Haya, donde se ratificó la necesidad de reforzar la cooperación entre los países de Europa Occidental en todos los órdenes, incluido lo acordado en el Congreso de La Haya. En aquella reunión, Bidault, ministro francés de Exteriores, hizo explícita la posición francesa en una declaración oficial: «(...) dar a los pueblos de Europa la posibilidad de encontrarse (...) —y— expresarse tal y como reclaman los cinco —países signatarios del Tratado de la UEO—, una unión económica y aduanera (...) que podría extenderse a todos los países de Europa que estuvieran en condiciones de unirse», aludiendo asimismo a «la conveniencia de que Alemania forme parte».

El siguiente movimiento, el 18 de agosto, procedió de nuevo de los círculos europeístas, cuando se iniciaron una serie de estudios preparatorios apoyados por el «Comité Internacional de Coordinación de Movimientos por la Unidad Europea» cuyas conclusiones, en forma de memorándum, fueron enviadas a los gobiernos europeos. Esta iniciativa, recogida por los cinco a través de su Consejo Consultivo, fue básica en la preparación de la reunión de Londres de 25 de octubre que, presidida por Schuman, aprobó la creación de un Comité de Estudios cuyos trabajos se desarrollarían entre noviembre de 1948 y enero de 1949 en París bajo la presidencia de Herriot. Por otra parte, se invitó a Italia, Irlanda, Dinamarca, Noruega y Suecia a incorporarse a los trabajos. Sus conclusiones —tras una difícil negociación diplomática— condujeron al Tratado de Londres el 5 de agosto de 1949 por el que se creaba el Consejo de Europa.

A las reuniones de París se presentaron dos textos. El de la delegación británica era un memorándum que abogaba por la creación de un Consejo de Europa, organismo intergubernamental del que formarían parte, en principio, solo los cinco y cuyo objetivo sería encargarse de los aspectos principales de la agenda surgida de La Haya el mes de mayo, con exclusión de los asuntos relativos a la defensa, que seguirían siendo competencia de la UEO, y de los económicos, que seguirían en manos de la OECE. El documento francés señalaba la necesidad de una unión cada vez más estrecha entre las naciones europeas y planteaba la posibilidad de crear algún tipo de asamblea consultiva con un carácter lo más representativo posible y con suficiente libertad de expresión. El centro del debate, por tanto, no era otro que el carácter que debían tener las instituciones europeas, cuestión suscitada ya en mayo en La Haya, y pusieron de manifiesto las divergencias franco-británicas; los franceses —como hemos visto— eran partidarios de una asamblea parlamentaria europea con amplias atribuciones pero sin poder legislativo ni ejecutivo en la práctica, vinculado a la tradición política francesa y que recogía de algún modo las aspiraciones federalistas. Los británicos, por su parte, apostaban por la cooperación intergubernamental a partir de la creación de un consejo de ministros, manteniendo la lógica adoptada el año anterior en Bruselas en relación con el Pacto de la Unión Europea Occidental.

Las vicisitudes no fueron pocas, Churchill, entonces líder de la oposición conservadora en Westminster, inicialmente fue invitado a presidir la reunión, lo cual fue mal acogido por los laboristas en el poder que desde el principio se sintieron inclinados a boicotear los resultados de La Haya, por lo que le hicieron desistir de su intención inicial, siendo sustituido por Herriot. Evidentemente, al Gobierno laborista británico no le gustaba nada el proyecto de crear un «parlamento» europeo con amplias atribuciones propuesto por los franceses, por lo que inicialmente declinaron formar parte en las negociaciones del mismo. Sin embargo, Estados Unidos apoyaría la iniciativa francesa —en realidad, lo que ocurrió fue que el momento en que se reanudaban las reuniones de París, en diciembre de 1948, coincidió con la recta final de las negociaciones sobre el Pacto Atlántico y un aumento de la amenaza soviética, lo que facilitó que Estados Unidos se declarase con total nitidez a favor del progreso de la unión europea—, y Bevin, como titular del Foreign Office, entendió que era poco prudente enrocarse en su negativa, más aún a la vista de como se estaban desarrollando los acontecimientos en el centro y este de Europa. Así pues, se decidió respaldar la propuesta, pero fijando unos límites. Para el Gobierno británico, en suma, el Consejo de Europa no podía organizarse sobre bases federalistas, sino que debía convertirse en una especie de consejo de ministros europeo, de carácter consultivo, integrado por delegaciones gubernamentales que se reunieran dos veces al año y que tuviera un secretariado permanente.

Finalmente, la solución se encontró a mitad de camino, creándose un Consejo de Ministros como pedían los británicos y una Asamblea consultiva como demandaban los franceses. La sede permanente de la nueva organización se fijó en la ciudad de Estrasburgo —dado el papel simbólico de esa ciudad en las relaciones franco-alemanas— e institucionalmente adoptó una estructura intergubernamental sin grandes medios financieros que facilitaba su papel como un foro de diálogo y cooperación para estudiar ámbitos potenciales de cooperación. Los países signatarios en 1949 fueron Francia, Gran Bretaña, Holanda, Bélgica, Luxemburgo, Irlanda, Italia, Dinamarca, Noruega y Suecia. El Consejo de Europa nacía, pues, con la misión de «lograr una unión más estrecha entre sus miembros con el fin de salvaguardar y de promover los ideales y los principios que forman parte de su patrimonio común y de favorecer su progreso económico, social, cultural científico, jurídico y administrativo». Y sus objetivos pretendían ir más allá de una mera reafirmación de los valores europeos en la sombría posguerra:

•La defensa de los derechos del hombre, la democracia parlamentaria y asegurar la primacía del Derecho.

•Concluir acuerdos entre los Estados miembros al objeto de armonizar las prácticas sociales y jurídicas.

•Favorecer la toma de conciencia de una identidad europea fundamentada sobre unos valores compartidos, trascendiendo las diferencias culturales nacionales.

Por otra parte, las cuestiones de defensa —como hemos visto— quedaban fuera de su campo de actuación debido a la existencia del Tratado de Bruselas del 17 de marzo de 1948 —que daría lugar a la Unión Europea Occidental—, y sobre todo del Tratado del Atlántico Norte, firmado un mes antes, el 4 de abril de 1949. El Consejo de Europa en el momento de su creación se componía de una asamblea parlamentaria, un secretariado general y un consejo de ministros. Sin embargo, su carácter híbrido, a medio camino entre una organización internacional clásica y la búsqueda de un nuevo tipo de relación institucional, junto al deseo por desarrollar la unión europea a partir de moldes federalistas, limitaron sus posibilidades como motor del proceso de construcción europea. Como afirmó Bidault (a quien sustituiría poco después Schuman como ministro de Exteriores en el gabinete francés tras convertirse en presidente del Consejo de Ministros) durante el primer período de sesiones de la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa, en agosto de 1949, la nueva organización no respondía a la pregunta de «¿qué Europa queremos construir?».

Su acción, en consecuencia, se orientó progresivamente hacia el diseño, desarrollo y ejecución de programas en el terreno de la salud, la seguridad social, el desarrollo, la cultura, el patrimonio, la comunicación... que, por lo general, han adoptado la forma jurídica de convenciones internacionales. Estas convenciones suelen ser preparadas a partir del diálogo institucional desarrollado entre la asamblea y sus comisiones, los servicios del secretariado general y los comités de expertos designados por el Consejo de Ministros (quienes en última instancia toman la decisión final). Una vez adoptadas, quedan abiertas a la firma de los Estados y entran en vigor tras su ratificación efectiva por un cierto número de miembros definido en cada caso. Si ningún Estado miembro está en contra, los Estados europeos no miembros —en determinadas circunstancias— pueden ser invitados a participar en dichas convenciones.

La cooperación cultural establecida desde 1954 en el marco de la Convención Europea de la Cultura es un buen ejemplo de los logros del Consejo de Europa en esta dirección. No obstante, la realización más significativa y emblemática del Consejo de Europa fue la Convención Europea para la salvaguarda de los Derechos del Hombre y libertades fundamentales (CEDH), firmada el 4 de noviembre de 1950 y la creación, para la interpretación del mismo, del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos con sede también en Estrasburgo.

Por último, merece destacarse la organización de la Asamblea Consultiva, cuyos grupos parlamentarios no lo hicieron por nacionalidad sino por adscripción ideológica, los principales fueron el democristiano, el socialista y el liberal. Asimismo, se constituyeron diferentes comisiones de trabajo entre las que destaca la Comisión de Países No Representados dirigida al estudio de la situación de países como España o de la Europa del Este cuyas circunstancias políticas internas impedían su participación.

3. Del Plan Schuman al Plan Pleven. ¿Dos caras de una misma moneda?

A la altura de 1949 la tensión y el resentimiento entre Francia y Alemania continuaban siendo evidentes para cualquier observador. La reconciliación quedaba lejos a pesar de que sus relaciones habían evolucionado lo suficiente como para permitir alguna aproximación. Por un lado, el marco multilateral, cada vez más presente en la política europea a finales de los años cuarenta, empujaba en esa dirección: el debate sobre el Pacto Atlántico en abril de 1949, la firma del Tratado de Londres por el que se constituía en Consejo de Europa en agosto o las negociaciones sobre el protocolo de Petesberg y la Convención del Sarre en el invierno del mismo año eran prueba de ello. Pero también la serie de contactos abiertos en el plano bilateral con la visita del ministro francés de Exteriores Robert Schuman a Alemania y la propuesta del canciller alemán Konrad Adenauer de Unión franco-alemana, en los primeros meses de 1950, iban urdiendo una red de contactos cada vez más compleja —y difícil de ignorar— por ambas partes, sobre todo por Francia.

Por otro, algunos estadistas empezaron a pensar con independencia de las situaciones bilaterales que las estructuras institucionales europeas, principalmente la OECE y el Consejo de Europa, tenían un alcance muy limitado desde el punto de vista económico y desde luego no tenían competencia política alguna. En ese marco, el proyecto de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero o Plan Schuman irrumpe, tal y como lo define Sylvain Khan, como un coup du theatre muy efectivo, impulsando decididamente la europeización de las políticas públicas de los Estados europeos al poner en marcha una lógica procesual que a partir de entonces se mostraría imparable en las siguientes décadas.

Pero este panorama de la escena política en la Europa entre 1949-1950 quedaría incompleto si no tenemos en cuenta, como recuerda Tony Judt, que lo más destacable no solo lo constituyeron los cambios más visibles, sino también los que no resultaron tan evidentes, y entre ellos, por contraste con situaciones pasadas, la consolidación de unos Estados democráticos carentes de los medios y de la voluntad para ir a la guerra. Unos países dirigidos por políticos de edad avanzada —como Adenauer, nacido en 1876; De Gasperi, en 1881, o Schuman, en 1886, entre otros—, cuyo credo común, democristiano en general, insistía en una idea básica «no experimentar» desde el punto de vista social. La temperatura política de Europa Occidental bajaba en relación con las cotas de crispación alcanzadas en la inmediata posguerra. Con los padecimientos de la guerra todavía demasiado frescos, la mayoría de los europeos se apartaron con alivio de la política de la movilización de masas. La dotación de recursos de administración y servicios fue reemplazando a las esperanzas revolucionarias y la desesperación económica como principales intereses de los votantes (que por primera vez incluían a las mujeres en muchos lugares) y los gobiernos y los partidos políticos respondieron en consonancia. Esa situación, obviamente, favorecería las iniciativas integracionistas a lo largo de la década de 1950, los «aburridos años cincuenta» en expresión de Donald Sasson, al pasar a formar parte de las estrategias de estabilidad política y crecimiento económico.

3.1 La Comunidad Europea del Carbón y del Acero

El punto de partida, evidentemente, se encontraba en el tipo de solución que se consiguiese aportar a la cuestión alemana en sus muy diferentes niveles, pero la rehabilitación de Alemania no iba a ser sencilla. Como concluyeron los negociadores del Plan Marshall en julio de 1947 en París, era general la opinión de que la «economía alemana debería integrarse en la economía de Europa de manera que contribuyera a elevar el nivel general de vida». Sin embargo, el gran problema era el cómo. Por un lado, había un problema jurídico, Alemania Occidental, incluso después de convertirse en un Estado en 1949, no estaba orgánicamente vinculada al resto del continente, salvo a través de los mecanismos del Plan Marshall o de la ocupación aliada, y ambos tenían carácter temporal.

Por otra parte, la mayoría de los países de Europa Occidental continuaban percibiendo a Alemania más como una amenaza que como un socio potencial, incluso en aquellos países en que era evidente que la recuperación de los circuitos comerciales europeos —lo que exigía el concurso de Alemania— les sería muy positiva, como en el caso de Holanda, que se beneficiaba del paso del comercio alemán por sus puertos y canales. A pesar de ello, en 1947 solo el 29% de los holandeses tenía una imagen «amistosa» de los alemanes. No puede extrañar, por tanto, que la posición holandesa se inclinase por desear una Alemania económicamente recuperada pero a la vez política y militarmente débil. Una posición compartida por una Bélgica que tenía muy presente los padecimientos de la ocupación. En consecuencia, ninguno de los dos países podía contemplar cualquier tipo de acuerdo con Alemania a no ser que la relación se viera equilibrada por la participación británica que debía aportar las garantías necesarias, como puede observarse en la creación de la Unión Europea Occidental.

La salida de este impasse —como venimos insistiendo— se produjo a partir de los acontecimientos internacionales que tuvieron lugar entre 1948-1949. Tras el golpe de Praga, el acuerdo sobre la creación de un nuevo Estado alemán, el bloqueo de Berlín y los planes para la creación de la alianza atlántica, algunos estadistas franceses como Georges Bidault y Robert Schuman vieron con claridad que Francia debía replantearse su política alemana. Más pronto que tarde se iba a constituir una entidad política en la Alemania Occidental que incluiría al Ruhr y Renania, pero con el Sarre —del que necesitaba su carbón— temporalmente bajo su administración, lo cual le conducía a un dilema: ¿cómo podían los recursos de esta nueva República Federal limitarse y al mismo tiempo utilizarse en beneficio de los franceses?

La situación era aún más apremiante si tenemos en cuenta que el mismo Primer Plan de Modernización de Equipo, más conocido como Plan Monnet e iniciado en 1947, vital para la reactivación económica y cuyo objetivo era hacer más competitiva la economía francesa a nivel internacional, singularmente en relación con Alemania, dependía ahora de la resolución satisfactoria de este dilema, ya que su objetivo era sustituir las antiguas exportaciones de acero alemanas por exportaciones francesas. Pero el proyecto de Monnet iba más allá, ya que vinculaba la reconstrucción económica alemana a la reconstrucción francesa, y, al tiempo, ofrecía sobre todo un programa alternativo para consolidar la seguridad nacional frente a Alemania.

Un factor más incidía en la necesidad de actuar. Eran conscientes de que Estados Unidos apoyaría que una Alemania Occidental independiente aumentara su producción de acero, lo cual conduciría a una saturación del mercado europeo que obligaría a Francia a proteger su propia industria del acero, lo que de una u otra manera llevaría a una reanudación de las disputas comerciales dado el corte de las políticas proteccionistas aplicadas, pero no solo de ellas. El empujón final lo daría Dean Acheson al convencer a Schuman a finales de octubre de 1949 de que Francia debía tomar la iniciativa de incorporar al nuevo Estado alemán a las cuestiones europeas. En estas circunstancias fue cuando Jean Monnet propuso al primer ministro francés lo que luego la historia llamaría el Plan Schuman y que llevaría a Europa a una verdadera revolución diplomática en breve plazo.

El texto preparado por Monnet obtuvo la aprobación de Schuman. Entre ambos decidieron elaborar discretamente una propuesta, temiendo que una filtración diese al traste con el proyecto. Solo René Pleven, ministro de Defensa, y René Mayer, titular de Justicia, fueron informados. Asimismo, contaron con la participación de un grupo de colaboradores próximos a Monnet en calidad de técnicos, entre los que se encontraban Pierre Uri, Étienne Hirsch o Paul Reuter, que prepararon varios documentos fuera de los canales oficiales, y Bernard Clappier, director del gabinete del ministro del Quai d’Orsay, que servía de enlace con Schuman. También se informó del contenido del documento a Achenson, quien tras entrevistarse con Schuman y Monnet en París el 8 de mayo, apoyó sin fisuras el proyecto. Ese mismo día un emisario tomó un tren hacia Bonn con una copia de la propuesta, que fue recibida con entusiasmo por el canciller Adenauer.

De este modo, el día siguiente, 9 de mayo de 1950, y con toda solemnidad, Robert Schuman, ministro francés de Exteriores, hizo pública en una declaración realizada en el Salón de l’horlage del Quai d’Orsay, sede del Ministerio francés de Exteriores, la oferta de Francia a la República Federal de Alemania de puesta en común de sus producciones de carbón y de acero. Con anterioridad, ese mismo día, se celebró un Consejo de Ministros en el que se explicitaron algunas reservas al plan, entre ellas del propio Georges Bidault, presidente del Consejo.

En realidad, la idea de partida era realmente sencilla, se trataba, en palabras del propio Schuman, de que «(...) toda la producción de carbón y acero franco-germana quede bajo una Alta Autoridad conjunta, dentro del marco de una organización que también se abriría a la participación de otros países de Europa». Era, por supuesto, algo más que un cártel del carbón y del acero —se trataba de sustituir el beneficio por la productividad, la ocultación por la transparencia y la dirección pública sobre la búsqueda del interés privado—, pero evidentemente se encontraba todavía lejos de constituir un anteproyecto de la integración europea, la propuesta de Schuman representaba una solución práctica al problema que había atenazado a Francia desde 1945. Según el Plan Schuman, la alta autoridad tendría la potestad de fomentar la competencia y determinar la política de precios, la inversión directa y la compra y venta en nombre de los países participantes. Pero, sobre todo, asumiría el control del Ruhr y otros recursos vitales alemanes y evitaría que estuviera en manos exclusivamente alemanas. Representaba, por tanto, también una solución europea al problema francés.

La declaración a la que asistieron entre cien y doscientos periodistas rápidamente concitó el interés, y su texto generó un gran revuelo en torno a tres cuestiones:

•Las motivaciones: «la paz mundial no puede quedar salvaguardada sin esfuerzos creadores a la medida de los peligros que la amenazan. La contribución que una Europa organizada y con vida puede aportar a la civilización es indispensable para el mantenimiento de las relaciones pacíficas (...) La reunión de las naciones europeas exige que la oposición secular de Francia y Alemania sea eliminada».

•Los fines: «la institución de una alta autoridad nueva, cuyas decisiones vincularán a Francia, Alemania y los países que se adhieran. —E insiste— (...) esta propuesta realizará las primeras bases de una federación europea indispensable para el mantenimiento de la paz (...)».

•El método: «Europa no se hará de golpe ni en una construcción de conjunto: se hará mediante realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de hecho (...). Esta producción será ofrecida a todo el mundo sin distinción ni exclusión, para contribuir a la elevación del nivel de vida y al progreso de las obras de paz (...) asegurar dentro de los plazos más rápidos, la modernización de la producción y el mejoramiento de su calidad, el suministro en condiciones idénticas del carbón y del acero (...). Progresivamente irán surgiendo las condiciones que aseguren espontáneamente el reparto más racional de la producción al nivel de productividad más alto».

Desde el punto de vista de la metodología del proceso de integración, mucho se ha insistido en el significado de la declaración de 9 de mayo. Básicamente, se ha presentado como el triunfo del pragmatismo de Monnet sobre el federalismo a ultranza de Spinelli y sobre el intergubernamentalismo unionista británico; es decir, el éxito de una vía intermedia, la de la supranacionalidad funcionalista parcial o método Monnet, que refleja tanto el empirismo institucional como el escepticismo del político francés respecto a la posibilidad de conseguir la unidad europea de un único impulso y con primacía de lo político y cultural. Un método que incidiría en la idea de lograr la unidad europea a partir de aquellos sectores económicos que pudieran tener un carácter multiplicador en la profundización del proceso de integración. Pero si se tiene en cuenta que el objetivo era también la rehabilitación internacional y la reconstrucción militar y económica de Alemania, que se consideraba imprescindible para taponar la amenaza soviética, la utilización de la industria pesada como medio, determinante en diferentes sentidos —como vemos— en aquellos momentos, no difiere de lo planteado casi coetáneamente por teóricos «funcionalistas» de las relaciones internacionales como Haas y Mitrani.

Ernst Haas, por ejemplo, en The uniting Europe (1951), además de un estudio de la evolución que condujo a la creación de la CECA, contenía una teorización basada en la constatación de que con la cooperación estrecha en determinados sectores podían alcanzarse lazos de fidelidad, de intereses y de expectativas de los diferentes actores políticos, sociales y económicos desde un nivel nacional a un nivel supranacional10. David Mitrani, por su parte, proponía el establecimiento de redes de actividad, de agencias a través de las cuales los intereses y la vida de las naciones se fueran integrando de forma gradual.

En cualquier caso, la idea de crear un pool de industrias siderúrgicas tampoco era una novedad absoluta, había sido sugerida el 1 de enero de 1949 por Konrad Adenauer como una fórmula para resolver el contencioso sobre el Sarre entre Francia y Alemania. La novedad, en consecuencia, no residía tanto en la solución técnica como en el alcance político que encerraba la propuesta francesa, sobre todo por su carácter abierto a los restantes países europeos y el alcance de la misma, la reconciliación total entre Francia y Alemania que supondría, en palabras de Schuman: «los primeros pasos concretos de una federación europea, indispensable para asegurar la paz». En segundo lugar, proponía la creación de una Alta Autoridad compuesta por miembros independientes de los gobiernos nacionales, responsable ante una Asamblea Parlamentaria y cuyas decisiones, de carácter ejecutivo en los países miembros, podrían ser objeto de recurso jurisdiccional, lo que era otra gran novedad. No obstante, son precisas algunas explicaciones complementarias.

De una parte, el Plan Schuman resultaba beneficioso tanto para las elites, en especial para las económicas, como para los intereses generales en los niveles nacional y europeo. Asimismo, se trataba en cierto modo, como dice Judt, de «sanear Alemania» en beneficio de todos, ya que era la pieza imprescindible para la edificación defensiva de Europa también desde el punto de vista de Estados Unidos. De hecho, los estadounidenses insistían en la necesidad de una iniciativa europea —y, en concreto otorgaban el protagonismo para su formulación a los colegas franceses— que definiese una política común hacia Alemania. A este respecto es significativo, como afirma Víctor Gavin, tanto que fueran informados previamente del contenido de la declaración —dando su acuerdo al texto Dean Acheson (como hemos visto más arriba) en una escala en París, el mismo 8 de mayo, de camino a la Conferencia de Londres sobre Alemania prevista para esa misma semana—, como que pusieran el máximo interés en manifestar el apoyo explícito al proyecto en una serie de declaraciones. Desde Averell Harriman, responsable del European Recovery Program que señaló que la iniciativa era lo que Estados Unidos estaba reclamando a Europa —es decir, un proyecto de calado dirigido a la recuperación económica—, al mismo presidente Truman, que llegó a definir el proyecto como «un acto de Estado y constructivo».

De otra, Francia carecía de los recursos necesarios para garantizarse por sus propios medios el estatus internacional que consideraba le correspondía y sobre todo para afrontar los grandes retos nacionales a los que se enfrentaba: la competencia económica respecto a Alemania, el rearme en un contexto marcado por el inicio de la Guerra Fría y las necesidades ineluctables de la guerra de Indochina, lo que la colocaba en una posición de dependencia respecto a Estados Unidos que era quien tenía los recursos para lograr esos fines. Por ello Francia decidirá apoyar y dirigir los proyectos de unidad europea —tal y como desea EE. UU.—, aunque con el propósito de utilizarlos en beneficio de sus propios intereses nacionales. No sería, por tanto, únicamente el idealismo europeísta lo que dio base a esos proyectos, sino la comprensión de que en ocasiones solo la pérdida de capacidad de decisión unilateral por parte del Estado permite hacer avanzar sus intereses. En consecuencia, el ofrecimiento hecho expresamente al Gobierno alemán no excluiría a los demás países europeos occidentales con los que llevaban años colaborando.

Ni que decir tiene que el Gobierno alemán, informado un día antes del contenido de la declaración oficial, recibió la propuesta de Schuman con gran satisfacción. Bonn veía sus objetivos mínimos cubiertos. En su respuesta a Schuman, un feliz Adenauer afirmaba «este plan del Gobierno francés dota a las relaciones entre nuestros dos países, que amenazaban con paralizarse por la desconfianza y la reserva, de un nuevo impulso hacia una cooperación constructiva». La República Federal de Alemania tenía la puerta abierta a ingresar en una organización internacional en términos de igualdad con otros países de Europa Occidental por primera vez. De hecho, los alemanes fueron los primeros en responder afirmativamente, Italia y los países del Benelux hicieron lo mismo, si bien los holandeses se mostraron un tanto reacios al principio a comprometerse sin contar con la participación británica.

La posición británica

En efecto, Gran Bretaña, aunque informada desde el primer momento, rechazó su participación, hostil a toda cesión de soberanía, pero también encerrada en un dilema sobre su futuro postimperial, se encontraba —temporalmente— en mejor situación económica y política que el resto de países de Europa Occidental. De hecho, no compartía con Francia la necesidad de materias primas alemanas ni el deseo holandés de mejorar su posición en el mercado alemán, y tampoco necesitaba el reconocimiento y aceptación internacional de la República Federal de Alemania. Para Judt, en realidad, los británicos no tenían nada contra una unión aduanera —es más, estaban bastante a favor de ella, al menos para el resto de los europeos—. Lo que los incomodaba era la idea de un poder ejecutivo encarnado en la institución de una alta autoridad, aun cuando solo estuviera capacitada para intervenir en la producción y la formación de precios. Tampoco su posición era una sorpresa, Londres ya había expresado sus dudas en los primeros meses de 1948, al debatirse las propuestas estadounidenses para la creación de la Organización de Cooperación Económica Europea.

Esa aversión británica a renunciar a cualquier tipo de control nacional sobre sectores estratégicos era evidentemente incompatible con los propósitos de Monnet. Según Stephen George, los británicos veían a la CECA como un sutil ariete continental para introducirse en los asuntos británicos, cuyas implicaciones resultaban aún más peligrosas por lo poco claras. Además, Londres estaba desagradablemente sorprendida ante la actitud francesa, ya que pretendían que se aceptase el principio de una autoridad supranacional incluso antes de comenzar las negociaciones, por lo que concluyeron que, en realidad, no debían de ser tantos los deseos de los franceses de que Gran Bretaña participara en el «pool negro» si no se avenían a discutirlo desde un principio. Como Bevin le explicó a Acheson para justificar la negativa británica: «Cuando están en juego cuestiones de tan vital importancia, no podemos comprar la casa sin verla, y no me cabe la menor duda de que si los americanos se hubieran visto en una situación similar habrían pensado lo mismo».

Pero los motivos británicos para rechazar el proyecto fueron sobre todo económicos. Su comercio internacional parecía vivir una situación bastante más saneada que la de sus vecinos continentales: en 1947, las exportaciones británicas representaban, en valor, la suma de las exportaciones de Francia, Italia, Alemania Occidental, los países del Benelux, Noruega y Dinamarca juntos. Dos eran básicamente las causas. En primer lugar, Gran Bretaña mantenía un comercio extenso con el mundo entero a través de la Commonwealth, mientras los países de Europa Occidental comerciaban principalmente unos con otros. En segundo lugar, no deben ignorarse las consecuencias de las políticas proteccionistas aplicadas por los continentales como consecuencia de la dislocación de los circuitos europeos en la inmediata posguerra frente al tradicional librecambismo impulsado por los británicos y favorecido por su imperio colonial, que era hacia donde se dirigía buena parte de su comercio. En consecuencia, a ojos de los funcionarios británicos, afirma John Gillingham, Gran Bretaña tenía más que perder que ganar si se comprometía a participar en unos acuerdos económicamente vinculantes con países cuyas perspectivas se les antojaban bastante inciertas. Asimismo, existía cierta presión política interna, procedente de la creciente inquietud en el seno del Partido Laborista ante unos acuerdos continentales que podrían limitar su capacidad de acción para desarrollar políticas «socialistas» nacionales, unas políticas estrechamente ligadas a los intereses corporativos de los Trade Unions, los viejos sindicatos industriales que habían contribuido a fundar el partido en la primera década del siglo XX.

Pero sobre todo estaba la Commonwealth, que en 1950 abarcaba grandes extensiones de África, el sur de Asia, Oceanía y diversos enclaves en América. Los territorios coloniales desde Malasia hasta la Costa del Oro (Ghana) eran contribuyentes netos y aportaban cuantiosas sumas a Londres, las célebres «reservas en libras esterlinas». Asimismo, constituía una fuente esencial de materias primas y alimentos, y, además, la Commonwealth (o el imperio, como la mayor parte de los británicos lo seguían llamando) era clave para la identidad nacional británica como resalta María Dolores Elizalde (o así al menos lo creía entonces). Para la mayoría de los políticos, resultaba a todas luces imprudente (aparte de prácticamente imposible) conseguir que Gran Bretaña se integrara en ningún sistema continental que separara al país de esta otra dimensión vital de su existencia. La postura de Londres, no obstante, tenía en este ámbito de las representaciones, otros componentes aparte de sus ilusiones imperialistas o su secular sentimiento de insularidad. Gran Bretaña, como Jean Monnet reconocería más tarde en sus memorias, no había sido invadida ni ocupada y por consiguiente: «no tenía necesidad de exorcizar su historia». Es decir, la narrativa de lo ocurrido en la Segunda Guerra Mundial en Gran Bretaña era muy diferente de la que se estaba construyendo en el continente. Veamos esa situación con un poco más de detalle. Los británicos vivieron la contienda como un momento de reconciliación nacional y de convergencia, más que como un doloroso desgarro del tejido del Estado y la nación, que era como se recordaba al otro lado del canal. En Francia, la guerra había dejado al descubierto todo lo que de malo había en la cultura política de la nación; en Gran Bretaña, parecía que había servido para confirmar todo lo que sus instituciones y costumbres nacionales tenían de positivo. Para la mayoría de los británicos, la Segunda Guerra Mundial se había librado entre Alemania y Gran Bretaña, y los británicos habían salido triunfantes y fortalecidos de ella en 1945.

En otros términos, la contienda había servido para reforzar el orgullo de la identidad nacional y para afirmar su condición de británicos, por ello, no existía un sustrato ideológico que impulsara a la unidad europea como en el resto del continente. Y cuando se presente, se hará en términos puramente pragmáticos, como algo que puede o no ser positivo para la economía nacional y para reforzar la posición internacional de Gran Bretaña. Es decir, para los británicos la integración europea se plantearía desde esos momentos como un asunto de conveniencia y no como la realización de un ideal. Desde esta perspectiva, por supuesto, puede pensarse que los británicos no parecían plenamente conscientes de que su victoria en la Segunda Guerra Mundial había dependido en último extremo del papel de Estados Unidos y que su imperio colonial se evaporaría debido a la fuerza de los sentimientos nacionalistas, ya que carecían de capacidades para protegerlo por sí mismos. Como recuerda Alan Millward: «la política comercial británica tras 1945 equivalía a la de un poder ex-imperial» enormemente dependiente de la actitud que adoptase Estados Unidos.

En resumen, los británicos rechazaron la invitación de Robert Schuman tanto porque entendían como inútil la participación en un proyecto económico europeo que veían poco viable como por el rechazo que de nuevo comenzaban a sentir por los «enredos» geopolíticos continentales tras observar la posición francesa respecto a Alemania. Pero la decisión tenía también mucho de instintiva, psicológica e incluso desde el punto de vista emocional.

Precisamente, la actitud británica generó entre los estadounidenses frustración primero e irritación después ante la insistencia en preservar su estatus imperial. Como diría Dean Acheson: «Gran Bretaña ha perdido un imperio, pero todavía no ha encontrado su papel en el mundo». Si bien los británicos se consideraban parte de Europa, también se veían como parte de una comunidad imperial anglófona de carácter mundial, e incluso tendían a mostrarse ambivalentes respecto a América, a la que percibían al igual que todos los europeos como un paraíso del consumo frente a la vida mucho más austera que a la vez llevaban, pero también la odiaban por esta misma razón. Sin embargo, sus gobiernos continuaban haciendo profesión de fe en lo que más adelante se denominaría la «relación especial» entre ambos países. En cierta medida, según Judt, a quien seguimos principalmente, esto obedecía a la presencia que tuvo Gran Bretaña en la «mesa de negociaciones» durante la guerra, como una de las tres grandes potencias tanto en Yalta como en Potsdam, y en su tercer puesto en la clasificación de las potencias nucleares, ocupado a raíz de la exitosa prueba de una bomba británica realizada en 1952. También respondía a la estrecha colaboración que ambos países habían mantenido durante la guerra. Y, un poco, al peculiar sentido de la superioridad británica hacia un país que la había desplazado de la cúspide imperial. Lo que no está claro es hasta qué punto los británicos eran conscientes de que la Guerra Fría lo había cambiado todo, y que no era previsible una Europa comercialmente abierta, ya que poco a poco se darían pasos hacia la creación de un sistema europeo de preferencias tarifarias apoyado por Estados Unidos.

La pequeña Europa

En cualquier caso —y fuesen cuales fuesen las circunstancias—, de la posición británica se derivaron otras consecuencias en la conformación del proyecto europeo. En ausencia de Gran Bretaña (y, por consiguiente, de los escandinavos), el poder de la «pequeña Europa» occidental recayó por defecto en Francia. Actuando como lo hubieran hecho los británicos en otras circunstancias, los franceses fabricaron una «Europa» a su propia imagen, modelando —según afirma Larry Siedentop— sus instituciones y sus políticas a partir de precedentes franceses. En aquel momento fueron los europeos continentales y no los británicos los que expresaron su contrariedad por el rumbo que estaban tomando las cosas. Muchos destacados líderes europeos deseaban fervientemente que Gran Bretaña se uniera a ellos11. Monnet también reflexionaría más adelante sobre lo diferentes que habrían sido las cosas si Gran Bretaña hubiera tomado la iniciativa en un momento en el que su autoridad aún era indiscutida. Cierto es que, diez años más tarde, los británicos volverían a pensárselo. Pero en la posguerra europea diez años era mucho tiempo y, para entonces, la suerte ya estaba echada.

Mucho más entusiasta fue la reacción del Gobierno italiano a través del conde Sforza, y también fue positiva, aunque en menor medida, la reacción del Benelux —más cálida Bélgica y bastante más fría, como hemos visto, Holanda—. El 3 de junio se firmaría simultáneamente en las capitales de los Seis, un comunicado conjunto por el que se confirmaba la participación en el proyecto. Las negociaciones para la elaboración del tratado por el que se estableciese una Comunidad Europa del Carbón y del Acero (CECA) se desarrollaron en París bajo la dirección de Monnet, quien preocupado por la posibilidad de que unas negociaciones largas sacasen a la luz las diferencias existentes, intentó sin éxito reducir el nuevo tratado a establecer los principios y objetos generales y dejar para un momento ulterior las concreciones técnicas. En realidad, las dificultades asociadas a la configuración institucional de la CECA, las diferencias entre los mercados nacionales y la modificación del contexto internacional tras el estallido de la guerra de Corea el 25 de junio de 1950 complicaron las negociaciones.

En primer lugar, la estructura institucional de la CECA fue el aspecto más complejo de la agenda negociadora y, en especial, la cuestión de la legitimidad de la Alta Autoridad. La atribución de unas amplias competencias a una institución supranacional independiente levantaba muchos recelos, y belgas y holandeses plantearon la posibilidad de crear un Consejo de Ministros, con representantes de los Estados miembros, al objeto de moderar sus atribuciones. Ante la eventualidad de que el Consejo acabase supervisando las decisiones de la Alta Autoridad, Monnet acabó aceptando una vía intermedia: el Consejo de Ministros tendría competencias sobre las cuestiones de política económica, mientras de la Alta Autoridad mantendría el control con la producción y la gestión de los sectores del carbón y del acero.

En segundo lugar, con gran parte del paquete institucional resuelto, se abrió un nuevo frente en la negociación en relación con los sistemas de cárteles alemanes de los que Monnet pedía su eliminación, para ello solicitaba el fin de todas las medidas nacionales que supusiesen una limitación de la competencia ya fuese por medio de cuotas de producción, fijación de precios o reparto de mercado. Alemania, finalmente, tras un tira y afloja considerable, aceptaría las cláusulas anticártel en el tratado propuestas por los franceses.

En resumen, tras diez meses de trabajos se concluyó un proyecto de tratado elaborado por un comité de expertos que fue presentado para su aprobación a los ministros de Exteriores de los seis el 19 de marzo de 1951, y unos días después, el 18 de abril, se firmó en París por los seis Estados fundadores: Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo, el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). Entró en vigor el 25 de julio de 1951 y Jean Monnet fue nombrado presidente de la Alta Autoridad que tendría su sede en Luxemburgo. Se daba, por tanto, acta de nacimiento a «la pequeña Europa».

Se ponía en marcha de esta manera un mercado común del carbón y del acero que implicaba la supresión de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas a la libre circulación de esos productos, así como la prohibición de medidas discriminatorias y de subvenciones o ayudas concedidas por los Estados, con la finalidad de que fuese el principio de libre competencia el que definiese el futuro de estos sectores. La CECA, por otro lado, controlaría el aprovisionamiento regular y la fijación de precios y el mercado común se realizaría de forma progresiva tras un período de preparación y otro de transición que permitiese la adaptación de la industria a las nuevas condiciones. Asimismo, se constituyeron cuatro instituciones:

•La Alta Autoridad, estructura clave en la nueva organización, con amplios poderes, compuesta por personas independientes nombradas por los gobiernos de los Estados miembros y encargada de la gestión del mercado común en los sectores del carbón y del acero.

•El Consejo de Ministros, compuesto por representantes de los seis Estados miembros, que deciden por unanimidad para las cuestiones más importantes y por mayoría para las demás. Asimismo, es el encargado de mediar entre la Alta Autoridad y los gobiernos nacionales.

•La Asamblea Común, formada por miembros de los parlamentos nacionales y con ciertas competencias de control sobre la Alta Autoridad.

•El Tribunal de Justicia, encargado de vigilar la interpretación y aplicación del tratado, así como de los reglamentos y decisiones adoptadas por la Alta Autoridad.

Si bien el juicio global sobre la CECA es positivo, surge una duda sobre el papel desempeñado por la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en la resolución de los problemas para los que fue creada: ¿en qué medida son atribuibles a la CECA estos éxitos? Controversias historiográficas aparte, quizá haya que considerar también la guerra de Corea y el crecimiento de la demanda interna y no solo al Plan Schuman. En el último cuarto de 1949, la República Federal de Alemania recuperó los niveles de producción industrial de 1936; a finales de 1950 los había superado en una tercera parte. Por otro lado, la balanza comercial de Alemania Occidental con Europa en 1949 se basaba en la exportación de materias primas (básicamente carbón), un año después, en 1950, dicha balanza comercial era negativa, dado que Alemania estaba consumiendo sus propias materias primas para abastecer a la industria local. En 1951, la balanza volvía a ser positiva, y así permanecería durante muchos años, gracias a la exportación alemana de productos manufacturados. Es más, a finales de 1951, las exportaciones alemanas habían crecido hasta seis veces por encima del nivel de 1948, y el carbón alemán, los productos acabados y el comercio estaban alimentando un renacimiento económico europeo. En 1955 ya se habían alcanzado los 107,3 millones de toneladas en la producción de acero frente a los 42 millones de 1943. De hecho, a finales de la década de 1950, Europa Occidental sufrió los efectos de un exceso de producción de carbón.

En esta evolución, la CECA posiblemente no tuvo la influencia que se le ha adjudicado en muchas ocasiones, entre otras cosas porque la Alta Autoridad nunca ejerció el tipo de protagonismo que Monnet pretendía al matizarse muchas de sus competencias. No obstante, como otras muchas innovaciones institucionales de aquellos años lo que sí hizo fue proporcionar el refuerzo psicológico necesario para que Europa creciera en autoconfianza. Como recoge Judt, a quien seguimos en esta cuestión, diez años después del Plan Schuman. Adenauer explicaría al premier británico Macmillan que «la CECA ni siquiera era en realidad una organización económica (y Gran Bretaña, en su opinión, había obrado correctamente manteniéndose al margen de ella). No era un proyecto para la integración europea, salvo en las fantasías de Monnet, sino más bien el mínimo común denominador del interés mutuo europeo en el momento de su firma». Es decir, un instrumento político bajo apariencia económica, cuyo objetivo no era otro que intentar superar la enemistad franco-alemana, como se pondría de manifiesto al emerger en el verano de 1950 la gran cuestión europea, el rearme alemán.

Finalmente, merece la pena considerar el papel desempeñado por la Europa vaticana, es decir, por los partidos democratacristianos, en la creación de la CECA, una cuestión, por cierto, a la que se prestó bastante atención en aquellos momentos. En primer lugar, se destacó que los jefes de Estado de los tres Estados miembros más importantes, Alcide de Gasperi, Konrad Adenauer y Robert Schuman no solo eran católicos, sino que procedían de las regiones limítrofes de sus países. De Gasperi, del Trentino, al nordeste de Italia; Adenauer, de Renania, y Schuman, de la Lorena. Cuando De Gasperi nació, y durante buena parte de su vida adulta, el Trentino formaba parte del imperio austrohúngaro, y él cursó sus estudios en Viena. Schuman creció en una Lorena que había sido incorporada al imperio alemán. En su juventud, al igual que Adenauer, había pertenecido a asociaciones católicas; de hecho, las mismas a las que el renano había pertenecido diez años antes. Cuando se reunían, los tres conversaban en alemán, su lengua común.

Para los tres, así como para sus colegas democratacristianos del bilingüe Luxemburgo, la bilingüe y multicultural Bélgica y Holanda, como afirma Wolfram Kaiser, un proyecto de cooperación europea tenía sentido tanto desde el punto de vista cultural como económico, ya que, como era lógico, lo consideraban como una contribución para superar la crisis de la civilización que había sacudido a la cosmopolita Europa de su juventud. La común procedencia de regiones limítrofes de sus respectivos países, donde las identidades habían sido múltiples y las fronteras fungibles, hacía que a Schuman y sus colegas no les inquietara especialmente la perspectiva de llegar a algún tipo de fusión de la soberanía nacional12. Los seis países miembros de la CECA habían visto su soberanía ignorada y pisoteada recientemente, durante la guerra y la ocupación: les quedaba poca soberanía que perder. Y su común preocupación cristianodemócrata por la cohesión social y la responsabilidad colectiva les hacía sentirse cómodos con la idea de una alta autoridad transnacional que ejerciera un poder ejecutivo en aras de un bien común.

Pero más al norte la perspectiva con que era observada esta situación era bastante distinta y no exenta de prejuicios. En las tierras protestantes de Escandinavia y Gran Bretaña (o desde la óptica protestante de un alemán del norte como el socialdemócrata Schumacher, que apostaba por terceras vías que evitasen la división alemana), «la CECA —sentencia Judt— tenía cierto aroma a incienso autoritario»13.

3.2 La Comunidad Europea de Defensa

El fin del monopolio atómico estadounidense, el triunfo de Mao en la guerra civil china y el inicio de la guerra de Corea marcan un auténtico punto de inflexión en la política estadounidense en Europa que pone encima de la mesa su urgencia. En septiembre de 1950, el secretario de Estado de Estados Unidos, Dean Acheson, inició las conversaciones sobre el rearme alemán con Gran Bretaña y Francia, los franceses se opusieron rotundamente a la idea. Aquello confirmaba sus anteriores sospechas de que la OTAN, lejos de representar ningún compromiso por parte de Estados Unidos para proteger su flanco este, no era más que un pretexto para remilitarizar Alemania. Incluso los alemanes se mostraban reticentes, aunque por sus propios motivos. Konrad Adenauer entendía perfectamente la ocasión que para él representaban estas alteradas circunstancias: lejos de abalanzarse sobre la oportunidad del rearme, la República Federal se contuvo de hacerlo. A cambio de una contribución alemana a la defensa occidental, Bonn insistiría en conseguir el pleno reconocimiento internacional de la RFA y una amnistía para los criminales alemanes que estaban bajo la custodia aliada. En previsión de que un acuerdo de este tipo pudiera efectuarse a sus espaldas, los franceses trataron de evitar que continuaran las conversaciones sobre la aportación militar alemana a la OTAN presentando su propia contrapropuesta.

Dos, por tanto, fueron las opciones que se dibujaron: la propuesta estadounidense presentada en una reunión del Consejo Atlántico de realizar el rearme alemán en el seno del Pacto Atlántico, de la OTAN, en septiembre de 1950, y la propuesta francesa de crear un ejército europeo y cuyo verdadero objetivo era detener la iniciativa de Washington, ya que en opinión del gabinete francés podría dejar a la República Federal de Alemania sin interés por el Plan Schuman como única vía para recuperar la normalidad perdida. Asimismo, pretendía impedir la creación de un ejército alemán, lo cual era una pequeña cuadratura del círculo, especialmente en aquel contexto. A los estadounidenses, al igual que a los británicos, no les agradaba la idea, pero acordaron seguir adelante con ella como segunda mejor solución al problema de defender Europa.

En efecto, el 24 de octubre de 1950, René Pleven, el primer ministro francés, sugirió que se estableciera una Comunidad de Defensa Europea (CED), análoga al Plan Schuman, en la que junto a una Asamblea, un Consejo de Ministros y un Tribunal de Justicia, esta Comunidad contaría con su ejército europeo —Fuerza de Defensa Europea (FDE)—, y en la que se integrarían contingentes alemanes que ya no serían ningún riesgo para Francia. Es más, un ejército común y las necesarias instituciones políticas encargadas de definir su estrategia darían a Europa un marco federal que facilitaría la profundización del proyecto europeo. Sin embargo, esta vez la respuesta diplomática será desalentadora. Para Estados Unidos, la propuesta francesa no iba más allá de ser una serie de medidas dilatorias para la formación de un potente ejército alemán, mientras que para la mayoría de los gobiernos europeos, el proyecto de la CED significaba justo lo contrario, un medio para encubrir el rearme alemán. Para complicar aún más las cosas, el rechazo al proyecto fue casi unánime en Francia. Al recuerdo de la guerra y de la ocupación, muy próximos todavía en la opinión pública francesa, se unía la circunstancia de que debían adquirirse unos compromisos que no estaban nada claros que fueran asumibles en esos momentos por las fuerzas políticas francesas. Pero las objeciones internas fueron soslayadas desde el punto de vista diplomático por parte de Francia dado el impacto negativo que podría tener en las negociaciones del Tratado sobre la CECA, pero no pudo evitar que el proceso negociador sobre la CED se desarrollase doblemente condicionado en términos diplomáticos. Lo cierto es que el salto al estadio explícitamente político que suponía el proyecto podía poner en riesgo todo lo conseguido desde principios de año.

Por un lado, se debía garantizar a Alemania que no sería tratada con criterios excesivamente discriminatorios. A este efecto, el 27 de mayo se firmaron los llamados contractuals que implicaron paralelamente el cese de ocupación de Alemania y el restablecimiento de la soberanía a la República Federal de Alemania. Asimismo, se creó un Comité de expertos militares que comenzó sus trabajos a partir del 22 de febrero de 1951, y tras largas negociaciones se firmó en París el Tratado de la Comunidad Europea de Defensa el 27 de mayo de 1952. No obstante, se incluyeron otros documentos en los que se afirmaba que una vez que todos los países signatarios hubieran ratificado el Tratado, Estados Unidos y Gran Bretaña cooperarían plenamente con una fuerza de defensa europea y la ocupación militar de Alemania llegaría a su fin. Este era el acuerdo que la Unión Soviética había intentado sin éxito hacer descarrilar con sus ofertas de un tratado de paz que desmilitarizara a Alemania y que se había estado debatiendo desde el otoño de 1950. El Bundestag alemán ratificó el Tratado de la CED en marzo de 1953, y los países del Benelux hicieron lo propio. Solo quedaba que la Asamblea Nacional francesa lo ratificara para que Europa Occidental adquiriera algo parecido a un ejército europeo, integrando y entremezclando sus contingentes nacionales, incluido el alemán14.

Por otro, era preciso cambiar la actitud de una opinión pública —y no solo en Francia— enfrentada tanto con el fondo como con la forma del Plan Pleven. Para ello, se intentó vincular la creación del «ejército europeo» a la creación de una estructura política federal que asegurase la coordinación de las comunidades existentes y de las que se crearan posteriormente: el artículo 38 del nuevo tratado abría de hecho la vía a una «estructura federal o confederal». En realidad, el proyecto evolucionó mucho durante las negociaciones —los ministros de Exteriores de los seis decidieron la constitución de la Comunidad Política junto a la Comunidad de Defensa en septiembre de 1952—, si bien el ejército europeo estaría compuesto de divisiones bajo mando nacional (el proyecto inicial contemplaba 14 francesas, 12 alemanas, 12 italianas, 5 belgas y holandesas conjuntas y 4 británicas en calidad de asociadas), las políticas de defensa y armamento debían ser europeizadas y conducidas por instituciones supranacionales.

Por último, el diseño final del proyecto recayó en una Asamblea ad hoc de la CECA, reforzada por representantes de los parlamentos nacionales y presidida por Paul Henri Spaak. Remitido un primer borrador en marzo de 1953, una serie de reuniones de los ministros de Exteriores en Roma, París y Baden-Baden, entre 1953 y 1954, ultimaron sus contenidos. El tratado de la CED tendría 132 artículos y algunos documentos anexos. Se crearían unidades nacionales de entre diez mil y trece mil hombres y ningún cuerpo de ejército tendría más de dos divisiones de la misma nacionalidad. El ejecutivo europeo dispondría de un comisariado de nueve miembros —como la Alta Autoridad de la CECA—, dos de Francia, Alemania e Italia y uno del resto de países. Dicho comisariado necesitaría el acuerdo del Consejo de Ministros en numerosas ocasiones y se ampliaba el número de miembros del Parlamento de la CECA, además de que podría forzar la dimisión del comisariado a través de una especie de voto de censura. Gran Bretaña, sin embargo, se retiraría del proyecto, en el que veía una lectura muy francesa de la situación sobre todo tras observar su actitud ante el territorio del Sarre desde 1947. En su opinión, lo que en última instancia se encontraba detrás del proyecto no era otra cosa que el recelo francés ante el resurgimiento económico de Alemania y la necesidad de controlar su rearme.

Pero los franceses seguían sin estar satisfechos. Como la periodista estadounidense Janet Flanner observó en noviembre de 1953, «para los franceses en general, el problema de la CED es Alemania, no Rusia, que es el de los americanos». Lo cierto es que esas dudas de Francia frustraron a los estadounidenses15, y aunque el Plan Pleven había sido idea de un primer ministro francés, el debate público puso de manifiesto hasta qué punto los franceses eran reticentes a aceptar el rearme alemán fueran cuales fuesen las condiciones. Pero sobre todo las propuestas llegaron en el peor momento: el ejército francés se enfrentaba a la derrota de Dien Bien Phu (mayo de 1954) y el nuevo primer ministro francés, Pierre Mendès-France, consideraba un peligro para la estabilidad de su frágil gabinete de coalición una propuesta tan impopular como rearmar al tradicional enemigo nacional. Por consiguiente, cuando reaccionó Mendès-France en un intento por limitar el carácter supranacional del Tratado en la reunión in extremis de 18 de agosto, en Bruselas, fue inútil, ya se había ratificado por los demás países.

En consecuencia, cuando el Tratado de la Comunidad Europea de Defensa llegó a la Asamblea Nacional para su ratificación, Mendès-France se abstuvo de convertir el asunto en una cuestión de confianza, y el acuerdo fue rechazado el 30 de agosto de 1954 por una mayoría de 319 votos frente a 264. El plan para una Comunidad de Defensa Europea, y con él el de una Alemania rearmada y un ejército europeo, estaba acabado. Un cariacontecido Adenauer declararía que era «un día negro para Europa» y un Jean Monnet, muy implicado desde su génesis en el proyecto, dimitiría de su cargo de presidente de la Alta Autoridad del Carbón y del Acero16. El rearme alemán, por supuesto, se haría en el marco de la Alianza Atlántica según las orientaciones americanas.

En definitiva, los europeos y su aliado norteamericano volvían al mismo punto donde habían empezado. Pero las circunstancias eran ahora muy distintas. La guerra de Corea había terminado, Stalin había muerto, la OTAN formaba parte del escenario internacional. Los franceses habían pospuesto con éxito el problema de la defensa europea durante algún tiempo, pero no podían retrasarlo mucho más. A las pocas semanas de la votación sobre la CED en la Asamblea Nacional, las potencias aliadas occidentales —Estados Unidos, Gran Bretaña y Francia— se reunieron dos veces, en sendas conferencias convocadas con premura en Londres y en París. Por iniciativa del ministro de Asuntos Exteriores británico, Anthony Eden, se aprobó rápidamente un conjunto de propuestas —los llamados Acuerdos de Londres—, que culminarían con los subsiguientes Tratados de París, y que constituyeron la base de la política de defensa europea durante los siguientes cincuenta años. En ellos, los británicos ofrecieron cuatro divisiones con una presencia permanente en la Europa continental. El Tratado de Bruselas de 1948 se ampliaría a una Unión Europea Occidental (UEO), a la que se unirían Alemania e Italia (a pesar de que el Tratado de 1948 era un compromiso explícito de reaseguro para protegerse mutuamente de un eventual resurgimiento alemán). A cambio, los franceses aceptarían permitir a la República Federal un ejército de no más de medio millón de hombres, y Alemania ingresaría en la OTAN como Estado soberano.

Cuando estos tratados fuesen ratificados y entraran en vigor, el estatuto de la ocupación alemana caducaría. A todos los efectos, salvo nominalmente, los aliados occidentales habían firmado la paz con su antiguo enemigo. Las tropas aliadas permanecerían en la República Federal ya no para protegerse de una posible reincidencia, sino como parte de un mutuo acuerdo. Como era de prever, la acogida que los franceses prestaron a estos nuevos planes no fue en absoluto unánime, pero al haber echado abajo sus propias propuestas alternativas, no estaban en situación de protestar, aun cuando Alemania Occidental obtenía unas mejores condiciones con los Tratados de 1954 que las que habría conseguido mediante el Plan Pleven. En cualquier caso, el apoyo francés a los Tratados de París fue ambiguo, cuando la Asamblea Nacional celebró la votación para ratificarlos, el 30 de diciembre de 1954, el resultado fue de 287-260, es decir, que se aprobaron por una diferencia de solo 27 votos a favor. No sería esta la primera vez que Francia se convertía en su peor enemigo en una disputa internacional durante la posguerra, ni sería la última que pondría en serio riesgo el proceso de integración europea.

4. Los Tratados de Roma y la Europa de los seis

4.1 La relance europea

Tras el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa y una vez que el rearme alemán había sido asegurado, el «proyecto europeo» —si es que alguna vez había existido más allá de las mentes de unos cuantos idealistas como afirma Tony Judt—, parecía estancado a mediados de la década de 1950. La Asamblea Nacional francesa con su veto de la propuesta de un ejército europeo había paralizado cualquier debate sobre una mayor coordinación europea. En realidad, si se descuentan varios acuerdos regionales basados en el modelo del Benelux —en especial el Mercado Laboral Común de los Países Nórdicos de 1954—, los esfuerzos para la creación de autoridades supranacionales habían fracasado en todos los ámbitos excepto en el terreno específico del carbón y del acero, siendo el resultado que la CECA se hallaba peligrosamente aislada.

Ante esa situación, enseguida surgió la necesidad de un relanzamiento de la construcción europea. Una vez cerradas las vías militar y política el 30 de agosto, la agenda europea se concentró de nuevo en proseguir el proceso de integración económica. A mediados de la década de 1950, el interés europeo se había desviado claramente de las preocupaciones militares de la década anterior. En estas difíciles condiciones, la relance europea se consiguió efectuar con una amplitud y una rapidez sin precedentes, logrando en menos de dos años la firma de los Tratados de Roma. El impulso para un nuevo comienzo procedió, con arreglo a una cierta lógica, de los países del Benelux, los más experimentados en este tipo de acuerdos, pero también los que tenían menos que perder dadas sus difusas identidades nacionales. Sin embargo, Jean Monnet será quien dé la señal.

Tras el fracaso de la CED, Monnet comenzó a movilizar las fuerzas políticas de varios países con el objetivo de conseguir la transferencia de más poderes hacia nuevas instituciones europeas. Había que buscar una nueva dimensión que tuviese un efecto de catalizador sobre el proceso de construcción europeo. A su juicio, ese catalizador tendría que ser la energía atómica, en la que encontraba numerosas ventajas. De una parte, el desarrollo de una fuente de energía alternativa necesaria para Europa. De otra, permitiría mantenerse en la carrera tecnológica que, sin la participación del conjunto europeo, sería poco factible país por país. Asimismo, como francés, observó que se ampliaría el control sobre Alemania limitando los riesgos en la hipótesis de un rearme nuclear de la RFA, la iniciativa, en su opinión, debería dirigirse únicamente hacia la utilización de la energía nuclear de forma pacífica.

Pero las sugerencias de Monnet recibieron importantes críticas desde ámbitos gubernamentales del Benelux, se rechazaba la dinámica de avances sectoriales y se consideraba que debía avanzarse decididamente hacia la creación de un mercado común general. Una vez fue evidente que la integración política o militar no era viable, al menos de momento, resultaba obvio que el énfasis debía situarse en la integración económica europea, un terreno en el que el propio interés nacional y la cooperación internacional podían perseguirse simultáneamente sin ofender las sensibilidades nacionales. Paul Henri Spaak, ministro de Exteriores belga, y expresidente de la Asamblea Parlamentaria de la CECA, se transformaría en el mentor del mercado común general.

El ministro holandés de Exteriores, Beyen, envió el 4 de abril de 1955 un documento de trabajo a Spaak en esa línea: «La integración por sectores —afirmaba el documento— no contribuye a reforzar el sentimiento de solidaridad y de unión de Europa en la misma medida que la integración económica general». Spaak, por su parte, respaldó el documento y sobre su base se concretó un memorándum de los países del Benelux que fue enviado al resto de socios de la CECA el 18 de mayo: «Los gobiernos de Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos creen llegado el momento de abrir una nueva etapa en la integración europea (...) Estiman que esta debe realizarse en el dominio económico. Consideran, asimismo, imprescindible la fusión progresiva de las economías nacionales, la creación de un gran mercado común y la armonización progresiva de sus políticas fiscales».

Las respuestas de los gobiernos de la CECA al memorándum del Benelux manifestaban importantes diferencias. De una parte, la cooperación atómica levantaba notables reticencias entre los socios de Francia. De otra, el método de uniones sectoriales contaba solo con el decidido apoyo francés. Si para los intereses franceses el sector nuclear era el primer ámbito donde se debía realizar esta unión sectorial, ese entusiasmo no se transmitía a otras energías como la electricidad o el gas, u otros sectores como el transporte o las comunicaciones. Asimismo, el Gobierno francés no deseaba que las nuevas instituciones tuvieran carácter supranacional, por lo que se enfrentaría al Benelux e Italia. Por otra parte, los países fuertemente exportadores, como Alemania o los Países Bajos, creían mejor derribar las barreras aduaneras para así desarrollar sus intercambios exteriores. Francia o Italia, con una estructura económica menos sólida, veían un peligro en la libre concurrencia, ya que sus precios eran por lo general superiores en los productos industriales a los de sus socios y temían que un mercado común se transformara, simplemente, en una gran zona de libre comercio que permitiera la lenta destrucción de sus industrias.

Desde este momento, las discusiones giraron en torno a la aceptación de un mercado común general por parte de Francia y a la imposición francesa al resto de los socios de una comunidad atómica. Esos diferentes puntos de vista fueron examinados en la primera reunión de ministros de los países de la CECA desde el fracaso de la CED, desarrollada del 1 al 5 de junio de 1955 en Messina, Sicilia, en la circunscripción electoral del ministro de Exteriores italiano Gaetano Martino.

4.2 La preparación: los Comités Spaak

Mucha ha sido la literatura y enorme el impacto publicístico, en su momento, de lo que se ha conocido como la relance de Messina. Sin embargo, la conferencia no pasó de ser en realidad un intercambio de ideas y puntos de vista. Los participantes, por distintas circunstancias, no se van a encontrar en un momento óptimo para lograr avances espectaculares. El Gobierno francés, inmerso en las crisis de la IV República, se presentaba dividido en sus posiciones. El canciller alemán Adenauer, que concedía una importancia secundaria a la reunión, se haría representar por su ministro de Exteriores, Walter Hallstein, en cierto modo enfrentado con la actitud más nacionalista del ministro de Hacienda, Erhard. De una manera o de otra, a la reunión acudieron los seis países integrantes de la CECA, junto con un «observador» británico de bajo rango, por supuesto.

En lo relativo a la agenda de la reunión, con algunas cuestiones tan espinosas como el problema agrícola o los territorios de ultramar, fueron tan solo objeto de un breve cambio de impresiones preliminares, en las que se apreciaron distintos puntos de partida para ulteriores negociaciones. Spaak y sus colaboradores presentaron una serie de propuestas para una unión aduanera, acuerdos comerciales y otros proyectos bastante convencionales de coordinación transnacional, todos ellos cuidadosamente elaborados para evitar ofender las sensibilidades de Gran Bretaña o Francia. Los franceses se mostraron cautelosamente entusiastas; los británicos, claramente dubitativos. El único punto de acuerdo de los asistentes residió en la necesidad de dar a la opinión pública la impresión de un relanzamiento del proceso de construcción europea. Esta coincidencia va a permitir que sea firmada por todos los asistentes una nota de prensa, un comunicado final de la conferencia, conocida como la resolución de Messina que, si bien dejaba la situación abierta en todas las direcciones, expresaba la voluntad política de avanzar. Como escribe el conde Snoy: «En Messina no se acepta la idea de un mercado común sino la idea de estudiar un mercado común». Ello fue suficiente para que el representante británico al abandonar la conferencia afirmase: «De aquí no va a salir nada, y si sale, no funcionará. Y si funciona, será un desastre». Es posible que la anécdota sea apócrifa, pero para los socios europeos el comentario resumía a la perfección la actitud británica.

Sin embargo, ese acuerdo —precisamente— para la creación de un comité de estudios fue el resultado más importante de la Conferencia de Messina a pesar de la complejidad de la empresa. La designación de la personalidad que debía presidir este comité no fue fácil. Propuesto el ministro de Exteriores belga, Spaak, no aceptó, pero sugirió los nombres de otros miembros de la delegación holandesa, como Van Zeeland o el mismo Snoy, también presentes en la conferencia. Al final, Spaak admitió el encargo de preparar un informe que posteriormente debería ser sometido a la aprobación de una nueva conferencia intergubernamental de los países de la CECA: el Comité Spaak, que celebrará su primera reunión el 5 de julio de 1955, y que se reunirá doce veces hasta abril de 1956. Junto a Spaak, que aseguraba el arbitraje político en los trabajos, el comité director se compuso de los jefes de delegación de los países firmantes del Tratado de París, más un representante británico que ejercería un tanto el papel, en expresión de algunos de los delegados, de loup dans le bergerie (lobo en el redil) y un representante de la Alta Autoridad de la CECA (aunque únicamente como observador). Pero en noviembre de 1955 los británicos ya se habían desmarcado, alarmados ante la perspectiva del tipo de Europa pre-federal de la que siempre habían recelado.

En las primeras reuniones, el papel principal lo tuvieron los expertos que se reunieron en cuatro comisiones: nuclear, energías clásicas, transportes y mercado común. Su trabajo, sin embargo, no consistió en la confrontación de intereses nacionales contrapuestos ni en la búsqueda de mínimos para un acuerdo. Su leivmotiv fue dibujar una visión general de los problemas en forma de estados de cuestión. En estos trabajos exploratorios se barajaron todas las hipótesis posibles a la fórmula del consenso subyacente acuñada por el propio Spaak. Este método tenía la ventaja de permitir a una delegación participar en la elaboración de un texto sin necesidad de consultar a los gobiernos, aunque entrará en flagrante contradicción con los intereses nacionales. Una segunda ventaja provenía, por tanto, de la capacidad de sustraer, al menos en parte, los trabajos de las fluctuaciones de la coyuntura política de cada Estado y cada Gobierno. No faltaron, sin embargo, las situaciones tensas: el grado de irritación del resto de delegados respecto al representante británico llegó al extremo de invitar a este último a definirse sobre su continuidad en los trabajos, abandonando este a renglón seguido la participación en el comité. Los trabajos exploratorios finalizaron en noviembre bajo la fórmula implícita de: todo queda abierto, tanto en el caso de que el principio de un mercado común sea o no sea claramente aceptado como en las modalidades de su ejecución. Todo debía ser enteramente negociable. En definitiva, no se podía expresar con más claridad que, hacer o no hacer Europa, era una decisión política.

De los resultados obtenidos se puede afirmar que, si bien los trabajos del Comité Spaak no determinaron ninguna estructura institucional, sí puede decirse que arrancó el estudio sobre cuáles serían las fases para la eliminación de las barreras aduaneras, el tipo de relaciones a mantener con terceros países o la armonización imprescindible de legislaciones. Por otra parte, se concedió —aunque pueda parecer sorprendente— escasa atención al problema agrícola, concentrándose en aquellos ámbitos donde a priori parecía más fácil llegar al acuerdo, la excepción sería la energía atómica. Spaak esperaba con ello lograr que el factor nuclear desempeñase el papel de locomotora en el tren de la negociación y mantuviese a Francia en la mesa. El Informe Spaak, en suma, propondrá dos proyectos distintos, el Mercado Común y el Euratom, que son presentados a la Asamblea Común de la CECA y remitidos en su redacción definitiva el 21 de abril de 1956 a los ministros de Asuntos Exteriores. Las posiciones, entretanto, siguieron enfrentando a los distintos gobiernos europeos, pero París decidió arriesgarse, mientras los observadores británicos continuaban indecisos. Eran conscientes de los riesgos de quedarse fuera y de las consecuencias para el futuro de Europa. Como un comité del Gobierno británico observó confidencialmente solo algunas semanas antes de que las recomendaciones de Spaak se hicieran públicas: «si los gobiernos reunidos en Messina alcanzan la integración económica sin Gran Bretaña, esto significará la hegemonía de Alemania en Europa».

No obstante, la coyuntura internacional e incluso las fluctuaciones de las políticas nacionales en el período 1956-1957 favorecieron el desarrollo de unas condiciones especialmente beneficiosas para el éxito del proyecto, al contrario de lo sucedido en el período 1953-1954. En Francia, la salida del Gobierno de los gaullistas —que presentaban reparos al proceso de unión europea— y sobre todo la alianza de socialistas y republicanos —más proclives a la idea de un mercado común—, se mostró como un factor básico en el cambio de la actitud francesa hacia un mercado común, lo que a su vez favoreció el cambio de la actitud alemana hacia el Euratom.

Asimismo, la relance se benefició del apoyo discreto de Estados Unidos. El presidente Eisenhower y su secretario de Estado John Foster Dulles estaban convencidos, a pesar del fracaso de la CED, de que una Europa fuerte, próspera y más unida permitiría la integración de la República Federal de Alemania y la consolidación de Occidente ante la Unión Soviética. Su intervención se realizó más a través de discretas gestiones sobre los gobiernos europeos involucrados que a través de manifestaciones públicas a favor del proyecto. No obstante, y a pesar también de la moderación de los mensajes del anglófilo Spaak y de la fragilidad de la zona internacional de la libra esterlina, puesta de manifiesto pocos meses antes en Suez, «Londres no podía permitirse unir su suerte a la de los europeos».

Por otra parte, la situación internacional había evolucionado. Por un lado, la detente internacional, tras la muerte de Stalin en 1955, jugó a su favor en los primeros momentos. Por otro lado, la nueva escalada de tensión internacional, en el otoño de 1956, con la crisis de Suez y la invasión de Hungría, reforzó la solidaridad europea, aunque en diferentes direcciones. La actitud americana, con el ultimátum a los gobiernos francés y británico en la crisis de Suez en el otoño de 1956 —tras la nacionalización del canal y la intervención franco-británica—, no solo provocó un aumento de la desconfianza francesa hacia la actitud de los anglosajones en general y hacia la estrategia de la defensa occidental en Europa particular, sino que evidenció la fragilidad europea aumentando su convencimiento en la necesidad de reforzar sus lazos con la Europa continental. La invasión de Hungría, en segundo lugar, acabó siendo un catalizador para la solidaridad europea al percibirse nuevamente la amenaza soviética.

4.3 Las negociaciones. Los intereses nacionales frente a frente

El Informe Spaak fue aprobado sin dificultades por los ministros de Asuntos Exteriores de los seis en la Conferencia de Venecia del 29 al 30 de mayo de 1956. Un segundo comité intergubernamental, siempre bajo la presidencia de Spaak, recibió el encargo de redactar dos tratados distintos, el establecimiento de un mercado común general y la creación de una comunidad de la energía nuclear o Euratom.

Ese segundo comité Spaak se reunió durante varios meses en el castillo de Val Duchesse, próximo a Bruselas. Sin embargo, entonces se mostró partidario de la búsqueda de soluciones concretas, teniendo en cuenta las diferentes sensibilidades nacionales. Cuando surgieron problemas importantes, estos fueron remitidos a varias conferencias ministeriales que, preparadas con el máximo cuidado para evitar un paso en falso que hiciera peligrar todo el proceso negociador, pudieran adoptar soluciones con claridad y rapidez.

A pesar de todo, una inquietud subsistía: ¿daría marcha atrás Francia en el último momento y haría fracasar todo el proceso como ocurrió con la CED? Los socios europeos temían esta posibilidad, sobre todo en el Tratado del mercado común. El Gobierno francés se vio forzado (para impedir que volviera a repetirse un rechazo en el proceso de ratificación) a involucrar en la negociación a medios empresariales y sobre todo parlamentarios. Alemania, por su parte, se mostró reticente hacia el Tratado del Euratom por razones amparadas en la ortodoxia liberal: admitir que el Euratom fuera el propietario de los materiales fisibles y disponer en régimen de monopolio de sus compras y ventas.

Más grave era el problema suscitado sobre la utilización con fines militares de la energía atómica. Para Francia, la cuestión se reducía a que, si el Euratom restringía la investigación y la fabricación de armamento nuclear, ese Tratado difícilmente podría ser aceptable. La objeción francesa fue considerada discriminatoria por parte de Alemania, que ya había renunciado a la fabricación de armas atómicas. Los demás países, que no tenían la voluntad ni disponían de los medios necesarios para fabricarlas, se mostrarán partidarios de su prohibición. La solución llegaría a través de una fórmula flexible: los Estados se reservarán la libertad de utilización militar de la energía nuclear, pero aceptando ciertos controles por parte de los demás socios y también por parte del Euratom.

El Tratado del Mercado Común presentaba asimismo graves divergencias. Por un lado, Alemania y los Países Bajos, muy competitivos en los mercados internacionales y perfectamente adaptados a una libre concurrencia, deseaban un desarme arancelario con unas tarifas exteriores bajas. Por otro, Francia e Italia, con economías menos competitivas y sujetas tradicionalmente a prácticas intervencionistas, querían la creación de ciertos mecanismos que regulasen el mercado y garantizasen una cierta protección de la competencia exterior. Los holandeses, por su parte, no estaban del todo felices ante la perspectiva de unos altos aranceles externos de la CEE que aumentarían los precios locales y, al igual que a sus vecinos belgas, les preocupaba la ausencia de los británicos como contrapeso, pero no podían arriesgarse a quedarse aislados de sus principales socios comerciales.

Los intereses alemanes eran al menos divergentes cuando no contradictorios. Como principal país exportador, Alemania estaba cada vez más interesada en el libre comercio con Europa Occidental (sobre todo si se tiene en cuenta que los fabricantes alemanes habían perdido sus importantes mercados en la Europa del Este y ya no tenían territorios coloniales a los que explotar). Pero una unión aduanera europea con protección arancelaria limitada a seis países no constituía necesariamente un objetivo político racional para Alemania, como opinaba el ministro de Hacienda Ludwig Erhard. Al igual que en el caso de los británicos, él y muchos otros alemanes habrían preferido un área europea de libre comercio más amplia y menos controlada. Pero Adenauer tenía como principio de su política exterior no romper nunca con Francia, por muy divergentes que fueran sus intereses.

Francia presentaba, como es lógico, la agenda más compleja a la mesa negociadora y, junto a la cuestión arancelaria, demandaba la armonización de las cargas sociales, la asociación de los territorios de ultramar a la nueva estructura y, sobre todo, la creación de una política agrícola. La motivación parece clara si se toma como punto de partida la situación alimentaria en la inmediata posguerra. Francia, que básicamente era un país deficitario e importador de alimentos, pasó en muy pocos años a una situación no solo de autosuficiencia, sino a disponer de un excedente alimentario que precisaba exportar17. Ante esta situación, el Gobierno francés, consciente de la importancia no solo simbólica de la agricultura en la vida pública francesa —y la importancia sumamente real del voto rural— procuró mantener los precios y encontrar mercados para la exportación de todo este excedente, lo que condujo a que ya desde la fase de preparación de las negociaciones se vinculase a las organizaciones agrarias, a las estructuras de producción y a sus representantes políticos a los trabajos de definición de las posiciones nacionales, al objeto de maximizar no solo las opciones negociadoras, sino también evitar un voto negativo en la Asamblea Nacional, como ocurrió en el caso de la Comunidad Europea de Defensa el 30 de agosto de 1954.

En consecuencia, uno de los principales intereses económicos de Francia en un mercado común europeo sería el acceso preferencial que le proporcionaría a los mercados extranjeros —en especial al alemán (o al británico)— de productos cárnicos, lácteos y cereales. Esto, junto con la promesa de un mantenimiento continuado de los precios y el compromiso por parte de sus socios europeos de comprar el excedente de la producción agrícola francesa, fue lo que convenció a la Asamblea Nacional para votar a favor del Tratado de Roma. Es decir, a cambio de comprometerse a la apertura de su mercado doméstico a las exportaciones no agrícolas alemanas, los franceses derivaron su sistema nacional de garantías agrícolas a los miembros de la CEE, con lo que aliviaron al Gobierno de París de una carga a largo plazo que resultaba intolerablemente cara y políticamente explosiva.

Pero esto no era todo, desde el punto de vista institucional, también tenía su particular agenda y en ella destacaba la propuesta de disminuir la carga federalista del Informe Spaak a través de la exigencia de que los poderes ejecutivos recayesen sobre el Consejo de Ministros y no sobre la Comisión (nueva denominación para la Alta Autoridad), y que, asimismo, el Parlamento resultante estuviese desprovisto de iniciativa legislativa. A su favor jugó la posición de los países del Benelux que temían, en el proceso de toma de decisiones, quedar en minoría ante los tres grandes y, considerando que el derecho de veto debería ser utilizado como último extremo, pidieron garantías a través de un sistema de mayorías cualificadas. Asimismo, fue también necesario buscar soluciones de compromiso respecto a las colonias de Francia y Bélgica en este terreno.

En definitiva, Francia, que no había sido el motor de la relance, tuvo un papel fundamental en la redacción de los tratados, aunque se vio obligada a rebajar sus demandas sobre el mercado común para lograr la aceptación del Euratom. Alemania y Holanda, que no deseaban un mercado común geográficamente tan amplio y sí con un fondo más liberal, se vieron forzadas, para evitar una nueva negativa francesa como la de 1954, a aceptar condiciones que en principio no habían contemplado. Italia, por su parte, consiguió la creación de unos fondos de desarrollo regional y apoyó decididamente la inclusión de políticas comunes. El acuerdo final se logró, en suma, gracias a la voluntad política de los gobernantes, en particular de Francia y Alemania, que se resistieron a las objeciones presentadas por grupos de interés nacionales y establecieron un patrón de conducta —cada vez más evidente—, por el cual Alemania pagaría sustancialmente más que los demás socios a cambio de concesiones políticas y respetabilidad internacional.

No obstante, la CEE arrancaba con importantes problemas políticos y uno de ellos fue que un país de la importancia del Gran Bretaña se mantuviera al margen. Tanto para el primer ministro Anthony Eden como para la clase política británica era evidente que no les convencía el proyecto de aplicar un arancel exterior, ya que perjudicaría a su comercio con sus socios de la Commonwealth, pero sobre todo recelaban de los propósitos de integración política. Lo cierto es que, aun haciendo abstracción de los factores culturales y psicológicos comentados con anterioridad, los británicos se hallaban a la altura de 1956-1957 más alejados del objetivo de unidad política europea que en 1950-1951. Y, sin embargo, como afirma Alan Millward, eran perfectamente conscientes de que se acabaría creando un sistema europeo de preferencias que discriminaría todo lo que estuviese fuera del mercado común, y que sus efectos se dejarían sentir más allá de Europa, y también en la misma relación con Estados Unidos, ya que estos apoyarían la creación de un sistema tarifario europeo con la justificación política de que sería la base para la prosperidad de Europa Occidental y para el inicio de la unificación política de estos países.

Una situación que ayuda a comprender los esfuerzos británicos por generar planes alternativos al mercado común, como la propuesta de una zona de libre cambio entre los diecinueve países de la Organización Económica de Cooperación Económica (OECE), vinculada al ya finiquitado European Recovery Program18. Y un año después de que se inaugurara el mercado común, los británicos, que trataban todavía de evitar la emergencia de un bloque supranacional europeo, sugirieron que la CEE se ampliara a una zona industrial de libre comercio que incluyese a los Estados miembros de la CEE, otros países europeos y la Commonwealth británica. De Gaulle, como era previsible, rechazó la idea.

En respuesta a ello, y por iniciativa de Gran Bretaña, un grupo de países se reunieron en Estocolmo en noviembre de 1959 y se constituyeron en la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA), a la que se adhirieron Suecia, Suiza, Noruega, Dinamarca, Austria y Portugal. Todos ellos eran países pequeños y muy orientados al comercio con Gran Bretaña, o que no podían incorporarse políticamente a la CEE por exigencias políticas (régimen democrático, que Portugal no cumplía) o por obligación de neutralidad (Austria y Finlandia), y que no querían comprometerse con la orientación más política de la CEE. Por otra parte, eran en su mayoría prósperos, periféricos y entusiastas partidarios del libre comercio. Su agricultura, a excepción de Portugal, era de pequeña escala, pero altamente eficiente y orientada al mercado mundial. Esta asociación, que huía de cualquier proyecto de integración política, fue una mera zona de libre comercio, esencialmente de productos industriales, y no recogía ningún tipo de arancel común. Europa quedaba dividida en dos bloques comerciales: uno, a seis, y el otro, a siete.

4.4 Los acuerdos. Los Tratados de la CEE y el Euratom

Los dos Tratados, instituyendo la Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, fueron firmados en Roma el 25 de marzo en 1957. El proceso de ratificación estaba concluido a finales de 1957 (Alemania, 5 de julio; Francia, 10 de julio; Italia, 30 de julio; Países Bajos, 5 de octubre; Bélgica, 19 de noviembre, y Luxemburgo, 26 de noviembre). La sede de las Comunidades se fijó en Bruselas, donde iniciarán su actividad el 1 de enero de 1958.

Las instituciones comunitarias

Los Tratados de Roma recogieron en buena medida el esquema general de la CECA, aunque muchas de las competencias de sus instituciones fueron cedidas a las nuevas Comunidades. La Asamblea Parlamentaria se amplió de 78 a 142 miembros y se transformó en Asamblea Parlamentaria Europea de las tres Comunidades (ella misma adoptará la denominación de Parlamento Europeo en 1962). Sus miembros serían nombrados por los parlamentos nacionales (36 para Francia, Alemania e Italia; 14 para Bélgica y Países Bajos y 6 para Luxemburgo), aunque se preveía la posibilidad, como en el Tratado de París, de la elección del Parlamento Europeo por sufragio universal (lo que no ocurrirá hasta 1979). En lo relativo a sus atribuciones, la nueva Asamblea nacía inicialmente tan solo con las funciones de deliberación y control de la Comisión. El Tribunal de Justicia de la CECA se mantenía pero exclusivamente para las cuestiones relativas al carbón y al acero, cediendo el resto de funciones al Tribunal de Justicia de las tres Comunidades. Los Tratados crearon, asimismo, un Comité Económico y Social para la CEE y el Euratom con funciones consultivas, inspirado en el modelo del Consejo Económico y Social francés creado tras la Segunda Guerra Mundial con representantes de la patronal, de los sindicatos y de otros sectores de la Administración y de la sociedad civil.

Pero donde la innovación iba a ser mayor fue en la estructura del ejecutivo y en el modelo de las relaciones entre el organismo europeo y el Consejo de Ministros. En el caso de la CECA, se había instituido una Alta Autoridad independiente para los sectores del carbón y del acero que podía funcionar, en cierto modo, como una especie de gobierno europeo. Esta Alta Autoridad ejecutaría, en teoría, las acciones necesarias para aquellas materias en que no fuera necesario el acuerdo previo de los gobiernos nacionales. Sin embargo, en la práctica resultó realmente difícil disociar un sector del contexto económico general. Los gobiernos demostraron rápidamente la tendencia a intervenir en aquellos ámbitos de decisión que tuvieran incidencia sobre la actividad económica o sobre la situación social, en realidad, casi todas. Este hábito y esta necesidad de intervención por parte de los gobiernos fueron tomadas especialmente en consideración en los Tratados de Roma, sobre todo en el de la CEE. La Comunidad Económica Europea no tenía delimitado su ámbito de competencias a un sector determinado, sino que se extendía a la globalidad de la economía de los Estados miembros. Es decir, a un terreno inmenso donde los intereses nacionales se hallaban en juego en todo momento. Esta fue la razón de que se pusiese un acento especial en la voluntad de los Estados miembros y no en la autoridad del organismo supranacional.

Las Comisiones de la CEE y del Euratom, siguiendo el ejemplo de la Alta Autoridad de la CECA, se compondrían por personalidades independientes nombradas de común acuerdo por los gobiernos y para un mandato de cuatro años. La Comisión de la CEE contaría con nueve miembros, dos pertenecientes a cada uno de los países grandes y uno por cada uno de los Estados del Benelux. La Comisión del Euratom más especializada estaría compuesta únicamente por cinco miembros y uno por cada país, con la excepción de Luxemburgo.

El proceso de toma de decisiones

A diferencia de la CECA, sin embargo, las decisiones serían tomadas por el Consejo de Ministros, la Comisión, por su parte, sería la encargada de aplicar y hacer ejecutar las disposiciones previstas en el Tratado. Sin embargo, la Comisión tendrá un papel fundamental a través del derecho de proposición. El Consejo de Ministros, en efecto, tomaría las decisiones, pero solo podría adoptarlas sobre la base de las propuestas de la Comisión. Si el Consejo quisiese modificar o rechazar una propuesta de la Comisión, esta decisión debería tomarse por unanimidad de todos sus componentes. La Comisión se convertía de esta manera en el motor que fuerza al Consejo a adoptar decisiones tratando de evitar el riesgo de aplazamientos sine die.

Asimismo, la Comisión debía elaborar proposiciones concretas que expresaran el punto de vista comunitario en tanto que el Consejo se encargará de la defensa de los intereses específicamente nacionales. La Comisión, en consecuencia, debía tener presente los intereses de cada Estado y buscar su síntesis. Mientras que el Consejo de Ministros tomaba sus decisiones por unanimidad o por mayoría. El Tratado preveía que las decisiones fueran tomadas por mayoría para aquellas cuestiones que afectaran a su aplicación. Sin embargo, la existencia de un período transitorio de doce a quince años para el completo establecimiento de un mercado común y la necesidad de definir y poner en marcha las políticas comunes aconsejarán que se adopte la casuística de la regla de unanimidad. La unanimidad, según los Tratados, era necesaria únicamente para la admisión de nuevos miembros, la asociación de un país tercero o la creación de recursos propios.

El voto mayoritario, finalmente, precisaría de una cierta ponderación. Para la CEE y el Euratom, los Tratados atribuían cuatro votos a cada uno de los tres grandes, dos votos a Bélgica y Países Bajos y uno a Luxemburgo. Sobre diecisiete votos era precisa una mayoría cualificada de doce, con la salvedad de que era preciso reunirlos al menos por cuatro países. De esta manera se evitaba que los países pequeños estuvieran a merced de los grandes. Esta regla, en esencia, era un elemento de disuasión. La posibilidad de recurrir a un voto mayoritario sería el mejor medio de evitar que un país bloquease por tiempo indefinido una votación. Evidentemente, los redactores no se hacían muchas ilusiones respecto al funcionamiento interno del Consejo de Ministros. En cualquier caso, si bien los mecanismos eran relativamente diferentes en los Tratados de Roma y de París, el espíritu que los animó sí era semejante: confrontar los intereses nacionales, pero en el marco de instituciones impregnadas de un ideal comunitario y con la disposición de lograr definir y hacer triunfar soluciones comunes.

El significado de los Tratados de Roma

Los Tratados fueron ante todo un marco que fijaba unos objetivos generales indicando los medios a utilizar para lograr su pleno desarrollo. La Comunidad Europea de la Energía Atómica surgió con el objetivo básico de crear un mercado común nuclear con libre circulación de materiales fisibles, bienes de equipo y mano de obra. Este mercado común se abrió rápidamente, el 1 de enero de 1959. Una agencia dedicada al abastecimiento ejercería el control de los derechos sobre la producción de uranio de la Comunidad, así como el derecho exclusivo para su importación. Por añadidura, la agencia tendría la posibilidad de poder adoptar medidas en caso de grave escasez de materiales fisibles para garantizar el abastecimiento, en pie de igualdad, a las instalaciones nucleares de los países miembros.

Entre sus objetivos, por otra parte, también se encontraba el desarrollo de investigaciones para usos económicos de la energía nuclear, la puesta en común de la tecnología (en particular todo lo relativo a patentes), así como potenciar y coordinar las investigaciones. El Euratom no era, sin embargo, el propietario de los centros e industrias nucleares de carácter nacional. La Comunidad Económica Europea comportaba dos aspectos esenciales. De una parte, la liberalización de los intercambios y derribar las barreras aduaneras. De otra, la creación de políticas económicas comunes.

La liberalización de los intercambios resultaría una tarea fácil, ya que el Tratado preveía la forma precisa de realizarse (supresión de contingentes y derechos de aduana para las mercancías, liberación de movimientos de personas, es decir, posibilidad de migraciones de trabajadores y derecho a establecerse en los diferentes países signatarios), y de un calendario para su realización (período transitorio de doce a quince años dividido en tres fases). Los primeros pasos fueron dados rápidamente con el objetivo de lograr la desaparición de barreras a movimientos de mercancías, personas y capitales en el interior del marco geográfico de los seis (sin embargo, estas trabas no desaparecerán completamente hasta 1993 con la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea). De cualquier modo, la primera rebaja de los derechos de aduanas ya era un hecho el 1 de enero de 1959.

En el segundo objetivo, las políticas económicas comunes, su puesta en marcha resultará mucho más complicada. La razón hay que buscarla en los diferentes criterios existentes. Durante la redacción del Tratado se consideró que no era posible realizar la liberalización de los intercambios y una unión aduanera sin la armonización de las políticas económicas, a fin de evitar distorsiones y de igualar las condiciones de la concurrencia. Este principio admitido por todos, sin embargo, chocaba con el problema planteado a la hora de determinar cuál era el nivel de profundización deseable para las políticas comunes.

No obstante, si bien el Tratado era muy preciso en el calendario de liberalización de los intercambios, no sucedía lo mismo respecto a las políticas comunes, que solo aparecían en líneas muy generales (establecimiento de una política común para la agricultura y para los transportes, la armonización de las políticas económicas nacionales, en particular en el plano fiscal y en el terreno monetario). Este problema demorará su inicio durante varios años y, como en el caso de la agricultura, será una fuente inagotable de problemas.

En definitiva, firmados sin límite de duración y sin posibilidad de retracción, los Tratados de Roma poseían un potencial económico y político extremadamente importante. En el plano económico debían derivar hacia la fusión de las políticas económicas de los seis para actuar como catalizador del plano político de la unión europea. La unión política, si bien como objetivo último solo aparecía en el Preámbulo del Tratado de la CEE: «establecer los fundamentos de una unión permanente más estrecha entre los pueblos europeos», surgía como una realidad posible e indispensable. Aunque el objetivo explícito de los Tratados era económico, constituir un mercado común, indiscutiblemente su finalidad en el espíritu de quienes lo forjaron era político, avanzar hacia la formación de una Europa unida.

Sin embargo, para autores como Tony Judt pero también para especialistas en integración europea como Gillinghan, es importante no exagerar demasiado la importancia del Tratado de Roma en su momento. En líneas generales, a su firma no era mucho más que una hoja de ruta cuya conclusión iba a necesitar, además de tiempo, algo más que buenas intenciones. La mayoría del texto establecía un marco para establecer los procedimientos necesarios para elaborar y aplicar futuras regulaciones. Si bien sus signatarios diseñaron un plan de reducciones y armonización arancelarias, presentaron el proyecto de unas futuras alineaciones monetarias y acordaron avanzar en dirección a la libre circulación de productos, divisas y trabajo, la única innovación verdaderamente significativa —el establecimiento de un Tribunal de Justicia europeo al que los tribunales nacionales someterían los casos para su decisión final— adquiriría una enorme importancia en décadas posteriores con el progresivo desarrollo del acquis communautaire (acervo comunitario), ya que fue la base que permitiría el desarrollo del supranacionalismo, siendo decisivo para el desarrollo futuro tanto del proceso de integración como de las Comunidades Europeas, si bien en aquel momento pasó en gran medida inadvertido.

En resumen, los Tratados de Roma, en buena medida, hicieron de la necesidad su virtud principal, la CEE se asentaría sobre su propia debilidad y no sobre su fuerza. Como se afirmaba en el Informe Spaak de 1956: «Europa, que en su día ostentó el monopolio de las industrias manufactureras y obtuvo importantes recursos de sus dominios de ultramar, hoy ve su situación externa debilitada, su influencia en declive y su capacidad de progresar frustrada por sus divisiones». Para Millward fue precisamente el hecho de que los británicos no entendiesen su situación bajo este prisma, uno de los factores clave que condujo a que declinasen la invitación de unirse a la CEE.

Pero no todos, ni siquiera en los Estados firmantes, se sentían plenamente satisfechos ni con las propuestas ni con los acuerdos a los que se llegó. La idea de que el mercado común europeo formaba parte de una estrategia diseñada para hacer frente al creciente poder de Estados Unidos —concepto que adquiriría algún predicamento en círculos políticos de Washington durante las décadas posteriores— no parece muy consistente: la recién formada CEE dependía para su consolidación de la garantía de la seguridad estadounidense, sin la cual sus miembros nunca hubieran podido permitirse una integración económica al margen de toda referencia a la defensa común, por no referirnos a la percepción soviética de las Comunidades Europeas, tal y como se puede observar en Las Diecisiete tesis sobre el Mercado Común, formuladas en el mismo 1957 por la Academia de Ciencias de Moscú y aumentadas a treinta y dos tesis en 1962 cuando fueron publicadas por Pravda el 26 de agosto, que como era de esperar mantuvieron las posiciones dogmáticas propias del pensamiento soviético y el lenguaje de la Guerra Fría: «Los líderes del Mercado Común que con palabras proclaman su carácter “pacífico” lo han transformado en la práctica en un arma de la guerra fría. Se oponen obstinadamente a todas las medidas tomadas en Europa y en el mundo con el fin de reducir la tensión internacional y establecer una paz duradera».

En Francia, muchos conservadores (incluidos los partidarios de De Gaulle) votaron en contra de la ratificación de los Tratados de Roma por razones de carácter «nacional», mientras que algunos socialistas y radicales de izquierdas (también Pierre Mendès-France) se opusieron a la formación de una pequeña Europa sin la tranquilizadora presencia de Gran Bretaña. En Alemania, un defensor del libre comercio como el ministro de Hacienda Ludwig Erhard se mostraba crítico ante la idea de una «unión aduanera neomercantilista» que podría dañar los lazos de Alemania con Gran Bretaña, restringir el flujo de comercio y distorsionar los precios. Desde el punto de vista de Erhard, la CEE era un «absurdo macroeconómico». Como se ha señalado en alguna ocasión, las cosas habrían podido salir de un modo muy diferente: «Si Erhard hubiera gobernado Alemania, el resultado más probable habría sido una Asociación de Libre Comercio angloalemana, sin ningún componente agrícola, a la que Francia se hubiera visto en última instancia forzada a unirse debido a los efectos de la exclusión económica».

Pero no ocurrió así. De la misma manera que la presencia de De Gaulle como presidente en Francia hubiese hecho fracasar la negociación, la CEE fue adoptando una forma acorde a los hilos con que se tejió. A lo largo de los años cincuenta, los intercambios crecieron entre los países de la Europa Occidental al tiempo que cada uno de ellos aumentaba su comercio con Alemania, cuyos mercados y productos adquirían cada vez más una mayor importancia en la recuperación económica europea. Por otra parte, los Estados europeos estuvieron abocados a desarrollar unas políticas públicas que exigían, por su naturaleza económica, mecanismos de coordinación técnica de gran complejidad tanto en el marco de la planificación indicativa o de la regulación de unos mercados dependientes de subvenciones públicas, como de una costosísima y cada vez más abultada agenda social cuyos programas consumían de día en día mayor porcentaje de los presupuestos nacionales. Pero su logro exigía también su adaptación al mundo exterior, a tener en cuenta las necesidades de abastecimiento productivo y de mercados estables, así como la promoción de sectores desfavorecidos, como la agricultura o el transporte, lo que únicamente sería posible a través de una coordinación con otros países que solo podía proceder de la cooperación internacional. Se había asumido que ninguna de las economías de Europa Occidental era autosuficiente. La progresiva complejidad de la dirección económica exigía, por otra parte, aceptar transformaciones —y pagar peajes en términos de soberanía— para la solución de unos problemas comunes a los que era urgente dar respuesta.

Ni que decir tiene que esa necesidad de una coordinación ventajosa para todos obedecía especialmente a la lógica de los intereses nacionales —y no tanto al papel de la Alta Autoridad de la CECA, poco influyente dada su limitada incidencia sobre cuestiones claves como la competencia, el empleo o los precios—. Lo cierto es que la misma preocupación por proteger y cultivar los intereses que en los años treinta, con la gran depresión, propició que los Estados europeos se volvieran hacia dentro era la que ahora les animaba a unirse. La eliminación de algunos impedimentos materiales y las lecciones aprendidas del pasado reciente fueron quizá los factores más importantes a la hora de facilitar este cambio.

Desde este momento, las Comunidades avanzarían hacia la formación de un eje franco-alemán con una clara distinción de roles, Bonn avalaría las finanzas de la CEE y París dejaría su impronta en las políticas. El deseo de Alemania Occidental de formar parte de las Comunidades Europeas tuvo un alto precio —aunque también recibirían considerables beneficios por su pertenencia— que fue asumido sin aspavientos durante décadas por los cancilleres alemanes (de Adenauer a Kohl), aferrados firmemente para asombro de los británicos a la idea de una couple franco-alemana. Los franceses, por su parte, europeizaron sus problemas, recibiendo subvenciones y transferencias agrícolas, sin pagar un precio excesivo por una pérdida de soberanía que en realidad fue muy relativa. De hecho, esa había constituido siempre una de las principales preocupaciones de la estrategia diplomática francesa desde Messina, en 1955, cuando el responsable de Exteriores Antoine Pinay dejó claro su objetivo: «las instituciones supranacionales administrativas estaban bien, pero solo si se subordinaban a las decisiones intergubernamentales tomadas por unanimidad». Esto quedaría perfectamente claro en los Tratados de Roma.

5 El Plan Marshall significó una ayuda global de 12.847 millones de dólares en cuatro años. Favoreció principalmente al Gran Bretaña (26,2%), Francia (20,5%), Italia (10,5%) la República Federal de Alemania (11,4%), Países Bajos (8,1%), Austria (5,4%). Se tradujo en envíos de materias primas, petróleo, ayuda militar, productos metalúrgicos y siderúrgicos, trigo y otros alimentos. En los primeros momentos, la demanda más grande fue de alimentos, fertilizantes y carburantes, pero en 1951 la mitad de los productos recibidos a través del plan ya eran las materias primas, bienes semielaborados y maquinaria. Un 10% tenía la forma de préstamos y un 90% en productos y bienes estadounidenses.

6 Los europeos evaluaron sus necesidades en 22.000 millones de dólares en cuatro años; el Congreso estadounidense aceptó 17.000 millones. Los países participantes recibieron 11.800 millones de dólares entre el 3 de abril de 1948 y el 31 de junio de 1951.

7 La ayuda americana se concedió a 16 países europeos, excluyendo a España y Finlandia y los países del este y centro de Europa controlados por la Unión Soviética que no aceptaron, o como Checoslovaquia y Polonia que fueron obligados a rechazarlos. Estuvo vigente entre 1948 y 1952, aunque facilitó ayuda directa a través de los instrumentos institucionales a ella vinculados hasta 1955.

8 Como afirmó lord Ismay, primer secretario de la OTAN entre 1952 y 1956, al explicar los motivos que condujeron a la creación de la OTAN, su objetivo fue «keep Russians out, keep Germans down, keep Americans in».

9 Inicialmente, la región del Sarre había quedado integrada en la zona de ocupación francesa, pero a partir de 1947 separaron el territorio y lo convirtieron en un protectorado francés, con un Estatuto especial, y administrando directamente sus recursos en beneficio propio. Tras la creación de la República Federal de Alemania en 1949, el Sarre mantuvo su estatuto separado de la RFA hasta el referéndum de octubre de 1955. No obstante, en 1954, Francia y Alemania acordaron en París el establecimiento de un estatuto para el Sarre, definiendo la región como territorio europeo, con vistas a la posibilidad de albergar la capital de las diferentes instituciones europeas. Sin embargo, el acuerdo fue rechazado en referéndum pese al apoyo del canciller alemán Konrad Adenauer. Tras el fracaso de la iniciativa, Guy Mollet y Konrad Adenauer acordaron que el Sarre volviese a formar parte de Alemania, lo que se produjo el 1 de enero de 1957.

10 Asimismo, desarrolló el concepto de spill over (efecto inducido o desbordamiento), que define la integración como un dominio funcional que casi automáticamente conduciría a la integración de otros ámbitos sociopolíticos, económicos y culturales, alcanzando nuevos niveles de supranacionalidad.

11 Como lo expresaría años después un anglófilo Paul-Henri Spaak no sin pesar «este liderazgo moral habría sido vuestro si lo hubierais pedido».

12 Robert Schuman, por ejemplo, nacido en Luxemburgo, estudió Derecho en Lorena y realizó cursos de especialización en Bonn, Múnich, Berlín y Estrasburgo, hasta que finalmente abrió un despacho bilingüe en Metz. Tras pasar parte de la guerra como prisionero de la Gestapo, en 1946 fue nombrado ministro de Finanzas, y en 1948, ministro de Asuntos Exteriores.

13 En ese sentido, Tage Erlander, primer ministro socialdemócrata sueco entre 1948 y 1968, atribuía su propia ambigüedad en relación con la entrada de su país en la CEE a la aplastante mayoría católica. En términos parecidos se expresaría Kenneth Younger, antiguo asesor de Bevin, quien anotó en su diario varios días después de que se diese a conocer el Plan Schuman que, aunque en general estaba a favor de la integración económica de Europa, las nuevas propuestas podían constituir «por otro lado (...) un paso más hacia la consolidación de la “internacional negra” católica a la que siempre he creído una fuerza motriz que estaba detrás del Consejo de Europa».

14 Es preciso destacar en ese contexto la firma del Acuerdo de Londres de agosto de 1953 sobre la deuda alemana. El acuerdo recogía una quita del 62,6% sobre las deudas privadas alemanas, contraídas tanto en el período anterior a la Segunda Guerra Mundial —que ascendían a 22.600 millones de marcos— como la deuda de la posguerra, estimada en 16.200 millones. El cumplimiento de las condiciones impuestas permitió a Alemania entrar en las instituciones económicas internacionales, como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la Organización Mundial del Comercio.

15 En una reunión del Consejo de la OTAN celebrada en diciembre de 1953, John Foster Dulles, el nuevo secretario de Estado de Eisenhower, llegó a amenazar con un «drástico replanteamiento» de la política estadounidense sobre Europa en caso de que la CED fracasara.

16 Por su parte, el propio Mendès-France afirmaría posteriormente sobre el fracaso de la CED que «había mucha integración y muy poca Inglaterra».

17 La producción francesa de mantequilla aumentó un 76% durante el período 1949-1956, la de queso en un 116%, la de azúcar de remolacha un 201% entre 1950 y 1957 y las cosechas de cebada y de maíz se incrementaron en un asombroso 348 y 815%, respectivamente.

18 Las cantidades del programa fueron administradas de modo descendente: 5.963 millones de abril de 1948 al 30 de junio de 1949; 3.523 millones en 1949-1950 y 2.045 millones de 1950 a 1951, el resto se implementaría entre 1952 y 1955, de ahí su pérdida de influencia a partir de 1956. Situación que favorecería su transformación en la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) en 1962.

Bloque II

Consolidación y ampliación

2. De la Europa de los seis a la Europa de los doce y «la Europa sin fronteras» (1958-1990)

1. La consolidación institucional (1958-1969)

La firma y posterior proceso de ratificación de los Tratados de Roma parecían indicar que las dificultades con las que había comenzado la década de 1950 iban a quedar superadas y olvidadas en un contexto de optimismo por la puesta en marcha de un proyecto como el de las Comunidades Europeas. Se habló incluso de una nueva Europa con una identidad propia al margen del conflicto bipolar de la Guerra Fría en la que coincidían, además, una serie de personalidades dispuestas a construir una Europa unida y fuerte. Ya lo dijo uno de los grandes protagonistas como Jean Monnet: «es evidente que los hombres solo toman grandes decisiones cuando la crisis llama a su puerta». No obstante, no faltaban las voces que avisaban de una debilidad de origen en la fundación de las Comunidades Europeas. ¿Dónde estaba Gran Bretaña? Y por supuesto, no faltaron las voces críticas dentro de los propios países miembros. O «los Seis», como vendrían a llamarse desde ese momento.

Uno de los principales objetivos que llevaron a los protagonistas de los Tratados de Roma a ponerse de acuerdo fue la triple superación del antagonismo histórico entre Francia y Alemania, de la soberanía nacional y de las tradicionales clases dirigentes nacionales. En cuanto a esto último, si bien fue un proceso lento, paulatino y desigual en las instituciones comunitarias, cabe destacar el creciente protagonismo de universitarios de clase media que progresivamente empezarían a ponerse al cargo de grupos de gestión gracias a su formación internacional y el manejo de lenguas; algo con lo que no contaban las elites tradicionales nacionales. Además, se trataba de una nueva generación sin apenas recuerdos personales de la guerra, un cambio que alcanzó su momento culmen una década después con el sesentayochismo.

Por lo que se refiere a la superación de la soberanía nacional no se pretendía ni mucho menos una nueva unidad política a corto plazo, sino entrelazar intereses en un ámbito económico restringido en el que, aunque no todos los Estados tenían el mismo peso, sí estaban condenados a convivir. La experiencia de los años cincuenta había dejado claro que el planteamiento de objetivos ambiciosos en la esfera política despertaba muchas dudas entre los Estados miembros, por lo que una nueva estrategia podía consistir en ir cediendo parcelas de forma progresiva. Aunque la integración comenzara con cuestiones puramente técnicas y económicas, la soberanía nacional iba quedando cada vez más encerrada en una red de relaciones interdependientes entre los Estados.

Y en cuanto al antagonismo franco-alemán, no hacía mucho que se había constatado cómo aún podía hacer fracasar proyectos como el de la Comunidad Europea de Defensa. Los Tratados de París de 1954, por los que se permitía a la RFA remilitarizarse hasta el medio millón de hombres y entrar en la OTAN, podrían considerarse un primer paso, si bien no dejaban de ser una solución de emergencia al fracasado Plan Pleven. Por otro lado, desde la Cumbre de Ginebra celebrada en el verano de 1955 fueron cerrándose progresivamente las heridas de la guerra europea, pero no hay que pasar por alto que hubo que esperar a enero de 1963 para ver la firma de un Tratado de Amistad franco-alemana. Y visto con detenimiento, ni siquiera las motivaciones del mismo eran claramente acabar con el antagonismo entre ambas naciones: para Francia, sobre todo tras la llegada de De Gaulle, el acercamiento a la RFA era visto como la mejor manera de frenar el intervencionismo estadounidense en el centro de Europa, mientras que para la Alemania Occidental la integración parecía ser el mejor camino para recuperar la soberanía perdida.

Frente a estos tres puntos, algunos cambios que se tomaron en 1957 podrían interpretarse como una rebaja de las formas respecto a la declaración de 1950. Por ejemplo, si bien en algunos discursos quedaba patente que el objetivo a largo plazo era la unión política, el pacto se circunscribía únicamente al ámbito económico, situando como motor de la integración el gran mercado de libre circulación de productos, divisas y trabajo que se pretendía conseguir paulatinamente en un plazo máximo de doce años. La gran preocupación de los Estados europeos desde el final de la Segunda Guerra Mundial era la interconexión de sus economías, pues pronto quedó patente que ninguna de las economías de la Europa Occidental podía ser autosuficiente. Y en este punto, el éxito de la CEE desde el principio fue incluso más precoz de lo previsto, al quedar suprimidos para 1968 los aranceles intracomunitarios y haber conseguido que el comercio entre los seis se multiplicara exponencialmente.

Desde el punto de vista institucional, sin embargo, la Comisión pasó a ocupar el puesto de la anterior Alta Autoridad, pero con un papel bastante más limitado para dejar la toma de decisiones en manos del Consejo, donde el interés de los Estados miembros prevalecía con claridad sobre el interés propiamente comunitario, que quedaba relegado a la Comisión. Esta bicefalia se trasladó rápidamente a la bipolaridad entre supranacionalismo e intergubernamentalismo. O dicho de otro modo: en la toma de decisiones, ¿prevalecía la normativa comunitaria o la nacional? El mejor eslabón que se encontró para vincular la vida comunitaria con la vida nacional quedó fuera de los Tratados de Roma hasta 1965, pues fue precisamente la propia actividad diaria de los primeros años la que puso sobre la mesa cuestiones no contempladas en 1957. Este punto de unión se debió al creciente papel que obtuvieron los embajadores de los Estados miembros en el Comité de Representantes Permanentes. Las reuniones de este Coreper pronto adquirieron una periodicidad semanal para velar por los intereses de los seis a título nacional, y aunque sin ninguna competencia decisoria, entre sus funciones principales estaba la de coordinar y preparar las reuniones del Consejo, especialmente acercando las posiciones de los Estados miembros, y asegurar la coherencia de las políticas comunitarias.

Desde muy temprano, las mayores crisis comunitarias tuvieron como eje central este difícil equilibrio entre las instituciones supranacionales y las intergubernamentales. Ya Walter Hallstein, primer presidente de la Comisión, quiso dar muestras públicas de la necesidad de que la institución supranacional bajo su dirección tuviera más poder y una mayor actividad comunitaria, incluso llegó a dirigirse directamente a la Asamblea Parlamentaria de Estrasburgo, o durante un viaje a Estados Unidos en la primavera de 1965 se calificó como «a kind of Prime Minister of Europe». Junto al mismo Hallstein, el comisario holandés Sicco Leendert Mansholt, otro convencido federalista, propuso desde muy temprano un importante salto cualitativo de nivel político: la creación de un fondo agrícola europeo que financiaría directamente a los agricultores utilizando un presupuesto que se alimentaría de los aranceles de importación, y que, además, quedaría a cargo del Parlamento Europeo en sintonía con la Comisión.

Desde 1950 Mansholt había hablado de la necesidad de establecer una política agrícola con una estructura supranacional de gobierno, un plan demasiado ambicioso que encontró la oposición de los Estados nacionales, pero al que no renunció durante sus años como comisario de Agricultura. Aprovechando la relativa facilidad con la que se había implantado la Política Agrícola Común (PAC), llamó rápidamente la atención sobre la necesidad de una reestructuración completa que adaptara la agricultura a la realidad social y económica de Europa de los sesenta. De no ser así, Mansholt vaticinaba que la acumulación de stocks de productos como la mantequilla, el trigo o el azúcar sin ninguna salida posible al mercado acabaría siendo la ruina de los presupuestos comunitarios. Los receptores de las jugosas subvenciones agrícolas discreparon enseguida del Plan Mansholt, y De Gaulle vio con temor cómo desde la Comisión se hacían movimientos para controlar la financiación de la agricultura, uno de los puntos fuertes en los que apoyaba el «europeísmo» de los franceses.

El presidente francés fue prácticamente desde la misma puesta en marcha de los Tratados de Roma uno de los principales guardianes de la llamada Europa de los Estados frente a las opciones supranacionales que se presentaban desde la Comisión. Ya en febrero de 1961 había propuesto en la Conferencia de París a sus cinco homólogos la necesidad del establecimiento de un grupo encargado de estudiar y poner en marcha unos mecanismos de cooperación intergubernamental entre los seis. El encargado de dirigir dicho grupo fue el diplomático francés Christian Fouchet, que en menos de un año presentó un primer plan en el que se establecían las bases de una cooperación en áreas como la política exterior, la defensa, la ciencia, la cultura y la protección de los derechos humanos. Esta cooperación debía desarrollarse dentro de una reunión periódica de los seis jefes de Estado o de Gobierno tres veces al año y en la que las decisiones se tendrían que tomar no por mayoría cualificada como en el Consejo, sino por unanimidad. Ni siquiera las adaptaciones que llegaron los meses siguientes, o incluso la sustitución de Fouchet por el ministro de Asuntos Exteriores italiano Emilio Cattani, lograron convencer a los representantes de los países del Benelux, donde las ideas federalistas predominaban, sobre la virtud del intergubernamentalismo que predicaba el general De Gaulle.

El fracaso del Plan Fouchet se tradujo en un desacuerdo entre los seis que dejó en clara evidencia los diferentes conceptos de integración europea presente en los socios comunitarios, así como del papel que se quería conceder a las instituciones. No obstante, al mismo tiempo facilitó también un acercamiento entre De Gaulle y Adenauer que desembocó en la firma del Tratado de Amistad franco-alemana en enero de 1963. Los factores coyunturales y la personalidad de ambos ayudaron sin duda. El canciller alemán siempre supo aprovechar el contexto que le rodeaba para llevar a los Aliados a la dirección que a él más le interesaba en cada momento, siendo uno de sus puntos fuertes una importante capacidad para sacar ventaja política de las circunstancias que le rodeaban y mantenerse al frente de la cancillería durante casi quince años. El presidente francés, por su parte, veía más humillante el olvido que había sufrido desde la alianza angloamericana que la rivalidad histórica con la vecina Alemania. Y en ambos casos, el acercamiento bilateral podía ser utilizado para algo más que establecer una nueva cooperación entre dos históricos países enfrentados. A este respecto, el también llamado Tratado del Elíseo quizá no destacase tanto por su contenido, como por el contexto en que su firma se llevaba a cabo.

En la RFA hacía solo unas semanas que había explotado el escándalo Spiegel, y con él, el debate sobre el abuso de poder policial. El acoso al que el importante semanario alemán se vio sometido tras la publicación de un artículo muy crítico sobre la política de defensa del país, y rápidamente tachado por el Gobierno de Bonn de revelación de información confidencial, acabó con la detención del editor previa autorización de Adenauer. Estos acontecimientos fueron tachados de vergonzosos, así como de un abuso de poder sin cabida en una democracia con libertad de prensa. Esta primera gran crisis interna de la RFA de la posguerra se saldó finalmente con la salida del Gobierno de los ministros de Defensa y de Justicia, e incluso la resignación del propio Adenauer menos de un año después.

Por su parte, la situación en Francia en el momento del tratado no estaba teñida de crisis, sino de agravio. Charles de Gaulle se había propuesto poner fin a la decadencia francesa con la instauración de la V República, y la firma en diciembre de 1962 del acuerdo angloamericano en Nassau entre el presidente Kennedy y el primer ministro británico Harold Macmillan para la instalación de misiles nucleares Polaris, dejándole totalmente al margen de las conversaciones, no hizo más que empeorar el sentimiento de humillación latente desde la Conferencia de Yalta. Fue sin duda el último empujón para la firma del Tratado de Amistad con la RFA, sellado el 22 de enero de 1963 en el palacio del Elíseo. Solo una semana antes de que el mismo De Gaulle besara en las mejillas efusivamente a Adenauer después de decir (incluso) en alemán «übervoll ist mein Herz und dankbar mein Gemüt»19, el mismo Elíseo había sido escenario de una conferencia de prensa en la que ya se habló de la intención de vetar el acceso de Gran Bretaña a la CEE.

2. La CEE desde fuera: la respuesta internacional

2.1 Gran Bretaña y las relaciones transatlánticas

Si bien para algunos el alcance de los Tratados de Roma quedó muy limitado respecto a las primeras ideas de los padres fundadores, el proyecto de políticas comunes que iniciaba fue demasiado ambicioso para Gran Bretaña. Sus recelos iban encaminados únicamente al apartado supranacional de la CEE, pues el acceso al Mercado Común era visto como algo necesario para el desarrollo de su economía nacional. Por este motivo, solo un año después de la firma de los Tratados de Roma, se sugirió desde Londres que se ampliara la zona de libre comercio de la CEE a otros países, no solo de Europa Occidental, sino también a los miembros de la Commonwealth británica. El rechazo con el que se encontró fue inmediato y la alternativa se firmó en Estocolmo en noviembre de 1959 con la fundación de la Asociación Europea de Libre Comercio20. Esta zona de libre cambio entre los siete socios firmantes que la constituyeron afectaba solo a productos industriales, dejando totalmente excluidos los productos agrícolas y pesqueros. Las posibilidades que podía ofrecer este mercado a la economía británica eran tan reducidas, que aun siendo los precursores de la iniciativa no tardaron en volver la vista al proyecto comunitario que iba cogiendo forma en Bruselas.

El primer ministro británico al frente de esta política exterior no era otro que Harold Macmillan, que había llegado precisamente al número 10 de Downing Street tras la desmoralización de la crisis de Suez. El fracaso de la estrategia militar seguida frente a Nasser fue toda una muestra de una nueva realidad para Gran Bretaña que hasta entonces no había querido ver: ya no podía mantener la presencia colonial global de décadas antes. La situación militar y económica era totalmente distinta, de modo que en menos de una década (1957-1964), casi una veintena de colonias británicas firmaron su independencia. Además, el nuevo Gobierno de Macmillan buscó un nuevo alineamiento estratégico con Estados Unidos. A diferencia del enfrentamiento directo de De Gaulle con la política estadounidense, consideró que la mejor manera de conseguir el apoyo de Washington en caso de necesidad, e incluso intentar influir en sus decisiones desde dentro, era cederle el centro del escenario internacional. La buena relación que mantuvo desde el principio con Eisenhower y Kennedy, en especial con este último, fue otro factor a favor, llegando incluso a ocupar un lugar destacado en situaciones críticas como la crisis de Berlín de comienzos de la década de 1960.

Mientras que en lo referente a la política internacional Estados Unidos fue visto como una pieza clave en la nueva política exterior británica, la pérdida de las colonias fue situando al continente europeo en un lugar destacado para la economía del país. Por este motivo, tras comparar los números que se podían conseguir con el comercio dentro de la EFTA y dentro de la CEE, se optó por solicitar formalmente la adhesión en julio de 1961. Cierto es que una parte de los lazos institucionales del proyecto comunitario distaban mucho de lo que Gran Bretaña podía estar dispuesta a asumir, pero como en el caso de las relaciones angloamericanas, estaba muy presente la idea de que siempre sería más fácil intentar influir en su desarrollo desde dentro que desde fuera.

Desde el otro lado del Atlántico, Estados Unidos también veía positiva una posible entrada de su principal socio europeo en la CEE. El apoyo de Kennedy al proyecto comunitario quedó patente desde enero de 1962, cuando propuso al Congreso la creación de una asociación comercial abierta entre Estados Unidos y la CEE. La Trade Expansion Act tenía como objetivo reducir los derechos aduaneros hasta en un 50%, y aunque sin duda trataba de evitar el cierre de un mercado tan importante para su economía como el europeo, suponía un primer reconocimiento de la CEE como interlocutor internacional. La Comisión, representada por Jean Rey, su responsable para las Relaciones Internacionales, fue por primera vez invitada a participar en unas negociaciones internacionales, más tarde conocidas como Kennedy Round.

El apoyo de Washington a la integración comunitaria fue recordado en julio de 1962 con motivo del discurso de Kennedy durante las celebraciones del Día de la Independencia. El presidente incluso llegó a hablar de una asociación entre iguales al referirse a la Comunidad Europea. Sin embargo, también especificaba en el mismo discurso que antes era necesario que Europa terminara de organizarse y tomara una decisión sobre la adhesión de Gran Bretaña al Mercado Común. Seguramente fueron varios los factores que impidieron que esta asociación se realizara más allá de lo estrictamente económico. Por parte de Estados Unidos, el asesinato de Kennedy en noviembre de ese mismo año, o las dificultades de los años siguientes de las administraciones Johnson y Nixon, provocaron un cambio de rumbo en la política exterior desplegada por Washington. Por parte europea, las dificultades internas que empezaban a vislumbrarse iban a requerir toda la atención de las instituciones comunitarias.

2.2 Las primeras solicitudes de ampliación de la CEE

En los Tratados de Roma se planteaba ya la posibilidad de ampliar la Comunidad, pues el artículo 237 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea decía que «cualquier Estado europeo podrá solicitar el ingreso como miembro de la Comunidad». Sin embargo, fue en el momento de enfrentarse a la realidad de las primeras solicitudes de adhesión cuando empezaron a concretarse los mecanismos oportunos más allá de las condiciones establecidas en dicho artículo. La primera solicitud de adhesión en llegar a Bruselas fue la de Irlanda (31 de julio de 1961), seguida muy de cerca por las de Gran Bretaña (9 de agosto de 1961) y Dinamarca (10 de agosto de 1961), y algo más tarde Noruega (30 de abril de 1962). Los mecanismos se pusieron en marcha durante el otoño de 1961, pero era necesario encontrar la fórmula de llevar a la práctica lo que hasta entonces no era más que un breve párrafo en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. El artículo 237 solo establecía que:

1.«[El candidato] dirigirá su petición al Consejo que, tras obtener el dictamen de la Comisión, se pronunciará por unanimidad». Es decir, eran los Estados miembros los que debían aceptar las solicitudes de adhesión, y una vez tomada la decisión, la Comisión debía hacer un estudio pormenorizado de todos los posibles problemas de la ampliación.

2.«Las condiciones de admisión y las adaptaciones del presente Tratado que ello implique serán objeto de un acuerdo entre los Estados miembros y el Estado solicitante. Dicho acuerdo se someterá a la ratificación de todos los Estados contratantes, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales». Aprobado este dictamen previo, era el Consejo el que debía aceptar la apertura de negociaciones. Si bien es cierto que la Comisión estaba siempre presente, las negociaciones quedaban enmarcadas en conferencias intergubernamentales entre los Estados miembros y el candidato. La Asamblea Parlamentaria, por su parte, no tenía un papel per se, pero debía velar porque los Tratados de Roma se cumplieran y la integración no se viera afectada por la ampliación de nuevos Estados miembros.

Aunque Macmillan se había planteado la posibilidad de adaptar las reglas comunitarias a los propósitos de Gran Bretaña, el papel de los países candidatos durante las negociaciones para la adhesión quedaba muy limitado, pues el punto de partida era la aceptación del acquis communautaire en su totalidad. Esto quiere decir que las negociaciones propiamente dichas tenían como objetivo llegar a un acuerdo sobre los períodos de transición necesarios para la entrada en vigor de la legislación comunitaria de la manera menos traumática posible para todas las partes implicadas. Y en el caso de la primera ampliación, mientras Gran Bretaña se mostraba escéptica respecto a las reglas comunitarias, De Gaulle dejó claro el 14 de enero de 1963 que solo se abrirían las puertas de la Comunidad Europea a una Gran Bretaña sin restricciones y sin reservas.

Las críticas no tardaron en llegar. Desde los Estados que habían solicitado la adhesión, en especial desde Londres, se hablaba de veto y golpe de poder del presidente francés. Por parte de los cinco socios comunitarios, consideraban que las formas adoptadas iban en contra de la etiqueta comunitaria. Tras quince meses de trabajos intracomunitarios en los que la delegación francesa llamaba a los británicos a cumplir a rajatabla los Tratados de Roma y la naturaleza de la Comunidad, el propio De Gaulle traicionaba la confianza mutua y optaba por actuar fuera del marco reglamentario y cambiar de forma unilateral la política exterior de los seis sin previo consenso.

2.3 La CEE como actor internacional

En un período de tiempo tan corto como el de los años 1961-1963 la CEE había visto cómo los avances en la integración podían ser tan rápidos como repentinas las frenadas. Visto en su conjunto, los seis cosecharon grandes éxitos en cuestiones de especial relevancia, y aunque no siembre había acuerdo sobre las relaciones con Estados Unidos, la CEE empezaba a tener un papel propio en la escena internacional más allá incluso de la ya mencionada Kennedy Round. En este sentido, los socios comunitarios comenzaron a negociar con terceros países en el marco de las instituciones de acuerdo a lo que establecía el artículo 238 del Tratado de la CEE: «La Comunidad podrá celebrar con un tercer Estado, una unión de Estados o una organización internacional, acuerdos que establezcan una asociación que entrañe derechos y obligaciones recíprocos, acciones comunes y procedimientos particulares».

La primera solicitud para el establecimiento de este tipo de asociación había llegado desde Atenas en junio de 1959 y entrado en vigor el 1 de noviembre de 1962 tras apenas dos años de negociaciones. Un procedimiento similar siguió Turquía, en cuyo caso el Acuerdo de Asociación firmado en septiembre de 1963 entró en vigor a finales de 1964. Ambos países tenían una especial relevancia geoestratégica en el Mediterráneo de la Guerra Fría, y junto a la España franquista (que firmaría su Tratado Comercial Preferencial en 1970), eran los únicos países no pertenecientes al bloque del Este que habían quedado en Europa fuera tanto del proyecto de la CEE como de la EFTA. Con la firma de estos acuerdos se perseguía un desarrollo rápido de las economías de los países asociados mediante toda una serie de ayudas financieras y un incremento de los vínculos comerciales gracias a una disminución progresiva de los aranceles hasta conseguir la unión aduanera. Sin embargo, las ayudas financieras destinadas a los países asociados estaban supeditadas a unas condiciones mínimamente democráticas, por lo que el Golpe de los Coroneles de 1967 provocó el bloqueo de 56 millones de dólares hasta la restauración de la democracia en 1974. La liberalización arancelaria, por otro lado, continuó su curso con total normalidad.

Otro ejemplo de cómo la Comunidad fue desarrollando una política exterior en los mismos años que se gestaba la primera gran crisis de la integración europea fue la firma del Convenio de Yaundé el 20 de julio de 1963, renovado cinco años después y vigente hasta 1975. El objetivo de estos convenios era el fortalecimiento de las relaciones comerciales con más de una quincena de Estados africanos que en el Tratado de Roma eran definidos como «países y territorios no europeos que mantienen con ellos relaciones especiales». Es decir, colonias de los seis que, no obstante, para el momento de la firma del Convenio habían conseguido ya la independencia política. Por este motivo, en un intento de mantener la rama comercial del sistema imperial, se definió un acuerdo preferencial no recíproco con los mercados europeos como medio de cooperación hacia la independencia económica de antiguas colonias. Como novedad del II Convenio de Yaundé firmado en 1968 se incluyó una ayuda de emergencia en caso de catástrofes naturales como complemento a los ya existentes Fondos Europeos de Desarrollo (FED) previstos desde 1957 para el desarrollo económico, social y humano de los territorios asociados.

3. Crisis y cambio generacional

3.1 La crisis de la silla vacía

Desde las declaraciones de De Gaulle en enero de 1963 las cada vez más maltrechas relaciones intracomunitarias dificultaron la toma de decisiones dentro del Consejo con momentos críticos como los vividos en el verano de 1965, cuando el presidente francés decidió abandonar su lugar en la institución intergubernamental de la Comunidad para dejar constancia de su rechazo a la toma de decisiones por mayoría cualificada y cualquier atisbo de supranacionalismo. Según los Tratados de Roma, estaba previsto que a partir del 1 de enero de 1966 el Consejo de la CEE comenzara a tomar las decisiones por mayoría y no unanimidad en cuestiones como los acuerdos comerciales, los precios de los cereales o la circulación de capitales, cambiando drásticamente la relación entre los seis y el propio proyecto de integración europea. Ya desde la primavera de 1965 empezaron a lanzarse mensajes desde la Comisión sobre importantes pasos adelante en materia de integración política, con propuestas como las de Hallstein y Mansholt sobre la posibilidad de crear un fondo agrícola que se alimentaría directamente de un presupuesto comunitario sufragado por los aranceles de importación de productos agrícolas e industriales, y cuya asignación sería decidida por votación en la Asamblea Parlamentaria. La presentación que la Comisión hizo de esta propuesta directamente en Estrasburgo no gustó a los miembros del Consejo, en especial a la delegación francesa dirigida por Couve de Murville.

La propuesta de la Comisión debía tratarse en la reunión del Consejo de la Comunidad en Bruselas los días 28-30 de junio de 1965, y pronto se vieron dos posturas antagónicas: mientras que las delegaciones de Italia, RFA y Países Bajos se mostraron a favor, la francesa intentó que tan solo se llegara a un acuerdo sobre el fondo agrícola, obviando las otras dos partes de la propuesta sobre presupuesto comunitario y competencia parlamentaria. La gran novedad respecto a Consejos anteriores fue que por primera vez la postura alemana distaba diametralmente de la francesa. Konrad Adenauer había dimitido al frente de la Cancillería alemana a finales de 1963 y desde entonces las relaciones franco-alemanas experimentaron un progresivo enfriamiento dada la política exterior atlantista de su sucesor, Ludwig Erhard. Finalmente, la falta de acuerdo fue insalvable y De Gaulle decidió retirar a su delegación de la mesa de negociaciones comunitaria, dando comienzo a seis meses de parálisis que pasaron a conocerse en la historia de la integración europea como la crisis de la silla vacía.

Los otros cinco, a pesar de las divisiones entre ellos sobre cómo actuar, acabaron por responder continuando su actividad prevista con un miembro menos. Las primeras semanas de una forma errática y poco definida, pero a partir de las elecciones generales alemanas de septiembre de ese mismo año y la confirmación de Erhard al mando de la Cancillería por otros cuatro años, con un mayor compromiso en defensa de los Tratados fundacionales y con la idea en firme de actuar con una sola voz frente a la postura francesa, que reclamaba públicamente una revisión profunda de los lazos de la Comunidad. La propuesta que le enviaron a De Gaulle como primer paso para resolver la crisis fue una reunión entre los seis sin la presencia de Hallstein, posibilidad presente en los Tratados de Roma y que al mismo tiempo estaba en línea con la idea francesa de dar un papel preponderante a los Estados sobre la Comisión.

La respuesta del presidente francés se hizo esperar y paralizó unas semanas más la actividad comunitaria, pendiente de las elecciones presidenciales en Francia en el mes de diciembre. Estas eran las primeras que se celebrarían por sufragio universal directo con la posibilidad de dos vueltas desde la reforma de la Constitución de 1962, y también las primeras en las que la televisión desempeñó un papel clave en la creación de opinión del electorado. Con el convencimiento de conseguir una mayoría absoluta clara incluso en la primera vuelta, De Gaulle pidió a los franceses un apoyo masivo a su política como única posibilidad de evitar las amenazas que acechaban al país. Gran parte de su campaña electoral se basó en su propia confianza como gran orador y en presentar el caos en el que los franceses caerían de no contar con su labor. El resultado de la primera vuelta fue, sin embargo, diferente a lo previsto: con un 44,6% del apoyo electoral, tuvo que enfrentarse a una segunda vuelta con el candidato socialista François Mitterrand, que había obtenido el 31,8% de los sufragios. Los resultados definitivos entre los dos candidatos de la segunda vuelta electoral sí dieron una mayoría a los gaullistas con el 55,2% de los votos.

Con una Francia cada vez más aislada en la escena internacional, y ante el miedo de las consecuencias económicas de la crisis comunitaria, la política exterior desarrollada por De Gaulle tuvo un papel importante en estas elecciones, hasta tal punto que de cara a la segunda vuelta el general debió suavizar en buena medida su discurso para intentar recuperar frente a Mitterrand los votos de los electores descontentos con la política exterior, especialmente los agricultores franceses (cerca del 20% del electorado) que temían la pérdida de las ayudas comunitarias que recibía el sector. El propio Jean Monnet había pedido en la primera vuelta el voto para Jean Lecanuet, desconocido centrista pero firme defensor de una integración más supranacional, y en la segunda vuelta de las elecciones se decantó públicamente por Mitterrand frente a De Gaulle.

En cualquier caso, al margen de figuras claramente europeístas como Jean Monnet, los ciudadanos habían podido percibir el desarrollo económico vivido por Europa desde que la integración cuadruplicara el comercio entre los Estados miembros, alcanzando a mediados de la década de 1960 un nivel histórico de crecimiento. Pese a la crisis que se había instalado entre los Estados miembros y la Comisión, la integración económica prevista en los Tratados siguió su curso imparable. E incluso, aunque las decisiones no fueran más que de ámbito menor, los cinco siguieron reuniéndose en el Consejo (una vez por semana a nivel de Coreper, mensualmente a nivel ministerial) pese a la ausencia de la delegación francesa, como muestra de que la Comunidad podía funcionar con independencia de la actitud asumida por uno de sus miembros. De forma paralela, tampoco hay que olvidar que estos mismos años 1963-1965 fueron momentos de grandes avances para la estructura legal comunitaria. El Tribunal de Justicia comenzó entonces a desempeñar en la vida comunitaria un papel integrador más fuerte de lo previsto en un principio con sentencias fundamentales para el derecho de la CEE y la posterior UE.

Uno de los mejores ejemplos en este sentido fue la sentencia Van Gend & Loos de 5 de febrero de 1963 en respuesta a un litigio por el tipo arancelario entre la empresa de transporte de los Países Bajos de dicho nombre y la administración tributaria del país. Por primera vez, el Tribunal de Justicia de la CEE estableció que, a diferencia de lo que sostenía la administración neerlandesa, que consideraba que el reglamento comunitario solo podía ser invocado por los Estados miembros, los ciudadanos y empresas de los seis eran también objeto directo de las obligaciones y derechos, y en consecuencia, los particulares podían invocar el reglamento comunitario ante tribunales nacionales.

Un paso más se dio dos años después con la sentencia Costa-Enel de 15 de julio de 1964, en virtud de la cual las disposiciones de derecho comunitario pasaban a primar sobre las nacionales. El ciudadano italiano Costa, dueño de algunas acciones de una empresa de electricidad, se opuso a la nacionalización de este sector negándose a pagar la factura a la recientemente creada empresa estatal Enel. Al ser denunciado por impago, defendió su postura ante los tribunales aduciendo que la nacionalización de la eléctrica italiana iba en contra del Tratado de Roma de 1957. La Corte Constitucional italiana falló en contra de Costa de acuerdo al principio lex posterior derogat legi anteriori. Es decir, que dado que la nacionalización había sido posterior al Tratado de Roma, debía prevalecer la jurisdicción de la ley promulgada en último lugar. El Tribunal de Justicia de la CEE dictaminó, en cambio, que para ser eficaz la legislación comunitaria debía prevalecer sobre la nacional.

Esta revolución jurídica fue bien vista en general por los tribunales nacionales e incluso por los representantes del poder ejecutivo de los Estados miembros. Pese a la parálisis en la toma de decisiones del Consejo, a nadie se le escapaba que a diferencia del férreo control político al que los gobiernos eran sometidos en los parlamentos nacionales, la Asamblea Parlamentaria comunitaria estaba aún muy lejos de disfrutar de las competencias de sus homólogas nacionales.

3.2 El compromiso de Luxemburgo (1966)

Cerrado el ciclo electoral en Francia y la RFA, los seis decidieron retomar las conversaciones diplomáticas intergubernamentales fuera de Bruselas y sin representación de la Comisión para intentar salir de la crisis. En un intento de dar a la reunión cierto cariz comunitario se consiguió que la delegación francesa aceptara acudir los días 17 y 18 de enero de 1966 a Luxemburgo, ciudad de simbólica connotación europeísta, y mismo lugar en el que Jean Monnet inaugurara en 1952 la primera sesión de la Alta Autoridad de la CECA. Frente al simbolismo de la sala, Couve de Murville presentó a los cinco una primera propuesta por la cual se pretendía limitar el papel que había adquirido los últimos años la Comisión, estableciendo nuevas reglas en lo que se refería a relaciones con terceros o en la presentación de propuestas al margen del Consejo. La segunda propuesta fue aún más sustancial: el derecho de veto en la toma de decisiones del Consejo. El acuerdo fue imposible, especialmente por la oposición de Emilio Colombo, Gerhard Schröder y Joseph Luns como representantes de Italia, RFA y Países Bajos, respectivamente.

La reunión tuvo que repetirse diez días después, entre el 28-29 de enero, en el mismo lugar y con el mismo debate sobre la mesa, pero con la firme voluntad política de llegar a un acuerdo entre los seis. La declaración conjunta sobre la adopción de decisiones que finalmente se alcanzó fue presentada a la prensa por el primer ministro luxemburgués Pierre Werner, de acuerdo al siguiente texto:

1.«Cuando, en caso de decisiones susceptibles de ser tomadas por mayoría a propuesta de la Comisión, estén en juego intereses muy importantes de una o varias partes, los miembros del Consejo se esforzarán, en un plazo razonable, en llegar a soluciones que puedan ser adoptadas por todos los miembros del Consejo, pero respetando sus intereses mutuos y los de la Comunidad con arreglo al artículo 2.º del Tratado.

2.En lo que concierne al apartado anterior, la delegación francesa estima que cuando se trate de intereses muy importantes, la discusión deberá proseguir hasta que se haya llegado a un acuerdo unánime.

3.Las seis delegaciones constatan que subsiste una divergencia acerca de lo que debería hacerse en caso de que no se alcanzara un acuerdo total de los puntos de vista.

4.Las seis delegaciones estiman, sin embargo, que esta divergencia no impide la reanudación del trabajo de la Comunidad según el procedimiento habitual».

El Compromiso de Luxemburgo, como se ha conocido desde entonces el acuerdo final alcanzado en el Gran Ducado, permitió que los seis retomaran las actividades del Consejo con cierta normalidad, si bien las interpretaciones que se hicieron desde las seis capitales fueron divergentes: para los cinco se había conseguido una vuelta a la normalidad sin alterar los Tratados fundacionales; desde Francia, De Gaulle celebraba el final del supranacionalismo. Con la misma discordancia se ha analizado lo que ocurrió después dentro de las instituciones: para algunos, el compromiso alcanzado en 1966 paralizó la vida comunitaria hasta los años ochenta, para otros fue garante de unas relaciones normales entre los Estados miembros. Lo que parecía estar claro era que los seis estaban condenados a entenderse y que la gran perdedora, claramente, fue la Comisión, que hasta la llegada de Jacques Delors casi veinte años después quedó relegada a la burocracia comunitaria.

Los seis se aseguraron que en adelante la unanimidad fuera necesaria en cuestiones de especial relevancia al mismo tiempo que, aunque sin establecer un plazo determinado, se evitaba que las discusiones se alargaran sine die. Lo que dejaron sin resolver fue qué pasaría si después de «un plazo razonable» el acuerdo seguía sin alcanzarse. Mientras que los Tratados estipulaban que a partir de enero de 1966 las decisiones podrían tomarse por mayoría, en realidad se dio entonces inicio a un largo período en el que la unanimidad se pedía para cuestiones de mayor o menor relevancia, porque aunque en ninguno de los puntos se hablaba de derecho a veto, sí estaba implícita en el texto la posibilidad de su uso y no se tardó en utilizarlo.

Tras una serie de consultas con los Estados miembros, el primer ministro británico Harold Wilson decidió volver a presentar en mayo de 1967 la segunda solicitud de adhesión. Desde Irlanda, Dinamarca y Noruega se volvió a hacer lo mismo. En esta ocasión, la Comisión comenzó a elaborar el dictamen previsto en los Tratados y pudo presentar sus resultados al Consejo el 13 de septiembre de ese mismo año. La cuestión fue tratada en los Parlamentos nacionales y contó de nuevo con la oposición de De Gaulle. Primero en noviembre en rueda de prensa al mes siguiente ya con un bloqueo formal de las negociaciones para la ampliación. La Comunidad volvía a entrar en un callejón sin salida, haciéndose cada vez más necesario un cambio de contexto global para poder avanzar.

3.3 La Revolución de mayo del 68 y sus consecuencias para la CEE

La abundancia disfrutada en la década de 1960 se convirtió en un consumo desenfrenado de electrodomésticos, muebles de diseño y automóviles, con cambio de hábitos cotidianos como la ropa de marca para uso masivo o la transformación generacional que supuso el acceso masivo a la educación secundaria y superior. Por lo que se refiere a esto último, las universidades europeas se enfrentaron en muy pocos años a una llegada masiva de estudiantes para los que no estaban aún preparadas. Además, por primera vez en la historia, una nueva generación de jóvenes que habían crecido en una seguridad y bienestar hasta entonces desconocidos en Europa, parecía chocar de frente con una generación anterior muy inferior en número y marcada por la devastación de crisis y guerras. La jerarquía tradicional comenzaba a tambalearse con un cada vez mayor cuestionamiento sobre la autoridad, la disciplina o el tratamiento de épocas que se consideraban anteriores, lo cual se empezó a percibir también en una relación entre empleados y jefes en la que los primeros reclamaban cada vez más ser tenidos en cuenta por los segundos.

Con este contexto de fondo, la primavera de 1968 llegó a varias capitales europeas con movimientos de protesta promovidos desde asociaciones estudiantiles y de trabajadores que reclamaban un cambio hacia normas y relaciones más acordes con los tiempos que consideraban habían alcanzado. En Francia, las protestas se convirtieron en una huelga general y una protesta social que ponían el foco de atención en un malestar general frente a la que interpretaban como una elite gubernamental y autoritaria desconectada con su realidad. De Gaulle, que trató primero de apagar los desánimos con discursos televisados que hasta entonces tan buenos resultados le habían dado, acabó por convocar un referéndum sobre nuevas medidas encaminadas a la regionalización y la toma de decisiones. Si bien su idea era la de renovar profundamente su legitimidad al frente de la presidencia, el voto por el «No» llegó al 52,4%. Dado que, siguiendo la misma estrategia que tan buenos resultados le había dado durante la campaña de las elecciones generales de 1965, él mismo había declarado que si la mayoría no le apoyaba no tendría sentido continuar en sus funciones, tras conocer el resultado del referéndum dimitió y se retiró de la vida pública en abril de 1969.

Su sucesor, Georges Pompidou, sin ser un gran simpatizante del supranacionalismo, sí tenía un carácter más pragmático y trató de normalizar las relaciones con los socios comunitarios. Ya en el mes de julio propuso una cumbre entre los seis en la que trabajar sobre una salida a la crisis que se había instalado en la CEE, pero la falta de un orden del día claro impidió que se disiparan del todo las dudas de los Estados miembros hacia la actitud francesa. La cercanía de elecciones generales en la RFA tampoco fue de gran ayuda, pues se comenzaban a apreciar claras diferencias en la política comunitaria de los dos principales candidatos que, al mismo tiempo, formaban parte de la Gran Coalición: Kiesinger, canciller y candidato por la CDU (Unión Demócrata Cristiana de Alemania, y Willy Brandt, ministro de Asuntos Exteriores y candidato por el SPD (Partido Socialdemócrata de Alemania). La creciente impopularidad de Kiesinger contrastaba con la figura de Willy Brandt, que aun habiendo formado parte de la Gran Coalición llegó a las elecciones generales de septiembre de 1969 como el candidato más atractivo para los votantes de clase media y se convirtió en el primer canciller socialdemócrata de la posguerra.

Hay que tener en cuenta, además, que en la RFA los meses de 1968-1969 estuvieron también marcados por movimientos de protesta desde círculos estudiantiles y de trabajadores, azuzados sobre todo en los más jóvenes por una sensación de amnesia y olvido de los horrores de la historia alemana reciente encubierta por el consumismo y la apolítica de una sociedad que parecía cada vez más preocupada por el bienestar material y el orden. El pasado de Kiesinger, afiliado al partido nazi, preso dieciocho meses en la posguerra y liberado finalmente por los Aliados, era visto por muchos como un ejemplo del cinismo reinante en la Alemania Occidental. El estallido de la guerra de Vietnam fomentó en cierta medida el paralelismo que un sector de la izquierda extraparlamentaria había establecido entre Estados Unidos y la política del olvido del nazismo, dando comienzo en la primavera de 1968 a protestas sociales y estudiantiles, con una importante carga antimilitarista, en las que se criticaba ferozmente el despliegue del ejército estadounidense en la RFA bajo la mirada tolerante del canciller Kiesinger. La aprobación tras las primeras revueltas de una Ley de Emergencia que muchos compararon con la Ermächtigungsgesetz de marzo de 1933 fomentó aún más estos paralelismos y preparó los debates de las elecciones generales de septiembre de 1969.

Tras los cambios en las jefaturas de Estado y de Gobierno de Francia y la RFA, los contactos entre los seis recuperaron la normalidad perdida, y aunque perduraran ciertos recelos entre las partes en cuanto a los pasos a dar en la integración europea, se volvió a la mesa de negociación comunitaria para trabajar sobre el tríptico achèvement, approfondissement et éllargissement. La celebración en diciembre de 1969 de la cumbre de La Haya puso al fin en marcha el desbloqueo de una CEE que comenzaba la década de 1970 con nuevas energías, pero también con una situación económica cada vez más difícil.

4. El tríptico de La Haya: consolidación, profundización y ampliación (1969-1971)

4.1 Un contexto difícil

Si la fundación de la CEE hunde sus raíces en la difícil situación de la posguerra, las ampliaciones y reformas de la década de 1970 no se entienden sin la crisis económica y la violencia política que amenazaban con fragmentar Europa. La política de energía tuvo desde el principio un papel importante en la configuración de Europa, y el contexto de los años setenta fue fundamental en este sentido. Todas las dudas y diferencias que habían reinado en los sesenta marcadas por el desarrollo económico, social, político y cultural, se encontraron de pronto con una nueva década en la que a la crisis del petróleo y a la estanflación se sumaron la llegada de escándalos desde Estados Unidos como fue el Watergate y las imágenes más atroces que los medios de comunicación repetían día tras día en los puntos calientes de la Guerra Fría, ya fueran de la guerra de Vietnam o del régimen de Pol Pot en Camboya. La llegada entonces de una nueva socialdemocracia como punto intermedio entre el capitalismo liberal de la democracia cristiana y el comunismo de la tradicional izquierda europea ayudaron a encontrar un nuevo lugar para Europa dentro del conflicto bipolar, así como frenar los conflictos que habían encontrado su culmen en la primavera de 1968 por la falta de integración de los trabajadores en la sociedad de consumo que empezaba a imponerse.

Con este contexto de fondo, la década de 1970 puso el marco definitivo a la primera ampliación comunitaria y, prácticamente al mismo tiempo que se ponía en marcha la nueva CEE de los nueve, también de los primeros debates de una segunda con tintes más políticos que económicos, dada la trayectoria de los tres nuevos Estados que llamaban a la puerta de Bruselas. Grecia, Portugal y España, naciones recién salidas de regímenes dictatoriales, ponían toda la confianza en su adhesión a la Comunidad como anclaje definitivo a la democracia y al reconocimiento internacional. La CEE, más allá de su carácter económico y comercial, era tenida en cuenta cada vez más en su vertiente política. Pese a esta imagen exterior, no fue fácil para los Estados miembros introducir los debates sobre la actualidad mundial dada la desconfianza que algunos jefes de Estado y de Gobierno mostraban en lo referente a una política exterior desarrollada desde dentro de las instituciones comunitarias propiamente dichas. De hecho, solo se permitió hablar del estado de la situación internacional en el Consejo, que, si bien era parte integrante de la CEE, suponía dejar la política exterior fuera de las instituciones supranacionales.

Fue también a comienzos de esta década, en 1972, cuando se creó por instancia del canciller alemán Willy Brand el Fondo Monetario Europeo, que aunque una vez más se dejaba fuera del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea uno de los grandes avances de la integración y se daba un papel protagonista a los bancos centrales de los Estados miembros, se les acabó forzando a tener un reglamento que la Comisión consiguió enmarcar en las reglas comunitarias. Otro importante avance se produjo a finales de 1974: el Consejo Europeo se reuniría tres veces al año, dos en la capital de la presidencia de turno, y una tercera en una de las sedes comunitarias (Bruselas o Luxemburgo). En cierta medida seguía estando fuera de la esfera de la Comunidad propiamente dicha, pero en solo una década se convirtió en el órgano supremo de la misma.

Los años setenta son una década de contraste entre crisis y avances. Tradicionalmente se han definido como los años de la euroesclerosis, término acuñado por el economista alemán Herbert Giersch, ante la difícil situación económica y social de Europa y sus consecuencias para la integración europea. Sin embargo, no puede perderse de vista que fueron también años de grandes avances: el Parlamento Europeo adquirió un creciente papel institucional, la actividad de la Comisión creció junto a la entrada de debates sobre asuntos de ciencia y tecnología, política social, medio ambiente, consumo e incluso relaciones exteriores; se pusieron en marcha la Cooperación Política Europea (CPE) y la Unión Económica y Monetaria (UEM), y el Tribunal Europeo de Justicia protagonizó una expansión de poder incuestionablemente supranacional.

4.2 Consolidación: los recursos propios de la CEE y la Asamblea Parlamentaria

La llegada de Willy Brandt a la Cancillería de la RFA en octubre de 1969 y el nombramiento de Egon Bahr como ministro de Asuntos Exteriores, así como el nuevo pragmatismo de Georges Pompidou y Maurice Schumann al mando de la diplomacia francesa, ayudó a redefinir las relaciones bilaterales e impulsar una nueva política europea. Las palabras de presentación que de Schumann dijera Jacques Chaban-Delmas como responsable del Gobierno francés se escucharon con cierta esperanza (aunque no totalmente libre de dudas) por parte de los socios comunitarios: «il nous faut à la fois assurer la continuité du gaullisme et donner un nouveau départ à l’Europe. Tu es notre homme». Era evidente que no podía esperarse una renovación completa con los cambios que se habían producido en pocas semanas, y las dificultades para acordar definitivamente una fecha y un programa de discusión para una cumbre de jefes de Estado y de Gobierno en la que se habían puesto muchas esperanzas parecía confirmar los temores de muchos. No obstante, tras una densa actividad diplomática a nivel bilateral entre los seis, se consiguió fijar una fecha, los días 1-2 de diciembre de 1969, y una agenda que, a pesar del pesimismo que reinó en las semanas previas, acabó por reactivar la vida comunitaria e inaugurar la década de 1970 con un mayor optimismo.

Aunque la primera iniciativa de convocar una reunión salió de la presidencia francesa, la invitación formal fue lanzada desde los Países Bajos como Gobierno a cargo de la presidencia del Consejo durante el segundo semestre de 1969. Desde el punto de vista del funcionamiento interno, la Cumbre de La Haya logró poner fin a los debates de los años anteriores sobre un sistema de recursos propios capaz de otorgar a la Comunidad una cierta independencia económica respecto a los Estados miembros y dar el paso definitivo hacia la Unión Económica y Monetaria. En cuanto a las instituciones, se acordó aumentar los poderes de la Asamblea Parlamentaria y concederle una mayor legitimidad con el nombramiento de sus miembros desde entonces mediante elecciones por sufragio universal directo. Se llegó también a un acuerdo sobre los reglamentos agrícolas, uno de los principales obstáculos con los que se habían encontrado los Estados miembros los años anteriores y, sobre todo, gran caballo de batalla de la delegación francesa. Y despejadas todas estas dudas sobre la reestructuración interna de la CEE, los seis acordaron al fin abrir la puerta a la primera ampliación de la Comunidad, que llevaba bloqueada desde comienzos de los años sesenta.

El objetivo de Pompidou al plantear la necesidad de una cumbre europea para romper con el estancamiento instalado en la CEE desde hacía unos años no perseguía en ningún caso salirse de los límites intergubernamentales. Así, la impronta gaullista quedó claramente marcada en el hecho de que no fuera una reunión comunitaria propiamente dicha, sino una cumbre de jefes de Estado y de Gobierno de marcado carácter interestatal. Las dudas sobre las verdaderas intenciones que podrían esconderse detrás de esta fórmula fueron puestas especialmente de manifiesto por la Comisión, que, aunque había sido invitada a estar presente en las reuniones preparatorias en un segundo plano, logró mediante una intensa campaña diplomática con los otros cinco Estados miembros no quedar completamente fuera de la cumbre. Fue el primer paso para conseguir de una reunión pensada como estrictamente intergubernamental ciertos avances en materia de supranacionalismo.

Todas las delegaciones recordaron el objetivo político que desde el principio había movido cada uno de los pasos dados en aras de la integración europea, aunque con importantes diferencias en cuanto al papel de la Comisión en las negociaciones para la adhesión de nuevos países miembros como contrapeso a posiciones nacionalistas como las experimentadas durante la primera ampliación. En esta misma línea, la delegación italiana demostró un especial interés en otorgar nuevas competencias presupuestarias a la Asamblea Parlamentaria dada la relación establecida entre las posiciones más proteccionistas y un nuevo acuerdo sobre la financiación de la política agrícola de la Comunidad que llegó incluso a reflejarse en la declaración final de la cumbre.

La intervención de Jean Rey como presidente de la Comisión el día de apertura sirvió para poner en clara evidencia cómo todos los frentes abiertos estaban estrechamente ligados y requerían de una acción conjunta pero ordenada para avanzar en la integración con paso seguro. En este sentido, haciendo uso del tríptico utilizado por Pompidou para la convocatoria de la cumbre, llamó la atención sobre la necesidad de fortalecer la consolidación y la profundización antes que la ampliación, aprovechando los al menos tres años que auguraba de negociaciones y ratificaciones antes de la entrada formal de nuevos Estados miembros en la CEE. Y sin duda, dados los gastos que suponía dentro de los presupuestos comunitarios, la reforma de la PAC y de la financiación de la Comunidad se hacían prioritarios.

Desde la Comisión ya se había insistido, con Mansholt a la cabeza, en la urgente necesidad de reformar la PAC para hacerla más eficiente y menos deficitaria, pero sus propuestas fueron rechazadas continuamente desde las posturas más proteccionistas y nacionalistas. Cuando el tema se volvió a plantear en la Cumbre de La Haya, Francia mostró un especial interés en todo lo que se refería a la financiación de la PAC dada su capacidad exportadora. La creación de unos recursos propios fue valorada positivamente como una posibilidad de desarrollo y unas condiciones más favorables para el incremento de los gastos agrarios, pero a cambio tuvo que aceptar una mayor dotación de poder presupuestario a la Asamblea Parlamentaria. Los resultados a corto plazo primaron sobre el medio-largo plazo, y el miedo a las consecuencias políticas impidió una vez más una revisión en profundidad de la PAC.

El alcance de estas decisiones suponía tener que modificar los Tratados de Roma. Ya el 8 de abril de 1965 se había producido una primera modificación institucional al fusionarse los órganos ejecutivos de las tres instituciones (CECA, CEE y CEEA) en un Consejo y una Comisión común regidos por un principio de unidad presupuestaria. La creación de un sistema de recursos propios acordado en la Cumbre de La Haya tuvo que ser definido unos meses después por el Consejo en el Tratado de Luxemburgo de 22 de abril de 1970, por el cual los Estados miembros se comprometían a introducir paulatinamente un sistema de recursos propios para la Comunidad a través de los derechos de aduana de los productos importados de los países no miembros, de los derechos agrícolas y del impuesto sobre el valor añadido (IVA) en lugar de las contribuciones que hasta entonces se hacían desde los Estados miembros. Como consecuencia de este nuevo sistema, dado que los Parlamentos nacionales ya no podían controlar las contribuciones, se hizo necesario un control parlamentario democrático de alcance europeo. El primer paso fue conferir a la Asamblea Parlamentaria nuevas competencias presupuestarias, ampliándolas aún más tras la firma del Tratado de Bruselas de 22 de julio de 1975, y el derecho de rechazar globalmente el presupuesto comunitario.

Dado este aumento progresivo de competencias, se hacía necesario otorgar una mayor legitimidad democrática a la Asamblea mediante la convocatoria de elecciones europeas. Hasta entonces los diputados eran elegidos por los Parlamentos nacionales, pero en los Tratados Fundacionales ya se contemplaba la posibilidad de convocar elecciones por sufragio universal directo en una segunda fase de integración. Las primeras discusiones al respecto se dieron en la Cumbre de París de 9-10 de diciembre de 1974, donde ya se hablaba de una posible primera convocatoria para 1978, pero se instaba a la propia Asamblea a presentar sus propuestas para el nuevo proyecto. La decisión final se firmó en Bruselas el 20 de septiembre de 1976 en un acto mediante el cual se acordaban los instrumentos necesarios para las primeras elecciones por sufragio universal directo de los miembros de un nuevo Parlamento Europeo que tendrían lugar los días 7 y 10 de junio de 1979.

4.3 Profundización (I): el Comité Werner para la Unión Económica y Monetaria

Desde los Tratados de Roma la idea de una política monetaria común estaba implícita y se habían llevado a cabo varias iniciativas, pero la diferente situación de las monedas de los Estados miembros a finales de 1969 (en especial la devaluación del franco francés en más de un 11% y la seguida revaluación del marco alemán en más de un 9%), así como la finalización del período transitorio previsto para la instalación completa del Mercado Común el 1 de enero de 1970, hacían crucial que este objetivo se planteara en un plazo determinado con un plan de metas a conseguir consecutivamente. El comité encargado de realizar un estudio exhaustivo de la situación y de plantear un plan definitivo a diez años que permitiera lograr la Unión Económica y Monetaria (UEM) se puso bajo la coordinación del ministro de Finanzas luxemburgués Pierre Werner, quien presentó sus resultados menos de un año después, el 8 de octubre de 1970.

Desde los años cincuenta, Werner había trabajado desde la teoría diferentes supuestos de la integración económica europea y fue invitado a participar desde una fecha muy temprana en los debates sobre los proyectos comunitarios, habiendo establecido una buena relación con los principales protagonistas de la esfera política y económica a ambos lados del Atlántico. Su papel en la superación de la crisis de la silla vacía con el compromiso de Luxemburgo le otorgó una renovada visibilidad y nuevos podios en los que plantear la urgente necesidad de establecer una nueva solidaridad monetaria europea y la creación de un tipo de cambio europeo, especialmente ante la perspectiva de una cercana ampliación de la CEE y los primeros síntomas del debilitamiento del sistema monetario de Bretton Woods.

Pierre Werner contó con la confianza de convencidos federalistas, como Jean Monnet, Willy Brandt o Gaston Eyskens, por lo que su designación al frente del comité vino precedida de amplios debates entre los representantes de los Estados miembros. Finalmente, la amplia mayoría de los ministros de Finanzas apoyaron su nombramiento por servir de puente entre todas las opciones que había sobre la mesa. La diversidad de intereses en juego, la complejidad de las negociaciones diplomáticas y el carácter confidencial de las discusiones no hacían fácil el acuerdo, pero se consideró que Werner podía ayudar a salvar las diferencias entre los economistas y los monetaristas. Junto a él, todos los Estados miembros estuvieron representados en cada uno de los subcomités de expertos en materia de bancos centrales, política coyuntural, asuntos monetarios, política económica a medio plazo, política presupuestaria y asuntos financieros en los que se organizaron las sesiones que se desarrollaron entre los meses de marzo y octubre de 1970.

El Comité Werner no partía de cero: más allá de algunas propuestas de la Comisión, la integración monetaria había sido objeto de análisis por grupos de trabajo previos a una escala nacional. Junto a los estudios llevados a cabo por el propio ministro luxemburgués, desde los gobiernos de Alemania y Bélgica se había trabajado en los meses previos sobre algunos borradores con importantes puntos en común. El más destacado de ellos, sin duda, fue la implantación por fases o etapas. No obstante, las divergencias entre las propuestas eran importantes y la labor esencial de Werner al frente del Comité fue la identificación de los principales puntos divergentes para poder llegar a un acuerdo sin perder de vista la dimensión internacional. La idea de dar una voz común a la CEE en el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial estuvo siempre muy presente, e incluso se involucró personalmente en la traducción al inglés del informe final alcanzado para su difusión en el mundo académico y político anglosajón en general, y en Gran Bretaña en particular.

El finalmente llamado Plan Werner fue presentado el 8 de octubre de 1970 en Luxemburgo, y planteó una UEM en tres etapas:

1.La primera, a desarrollar entre 1971-1973, debía servir para que las relaciones de cambio entre las monedas europeas se ajustasen progresivamente, limitando las fluctuaciones entre los Estados miembros, y avanzar en la armonización de políticas presupuestarias.

2.La segunda etapa estaba considerada como la de los años de transición hacia la liberalización del movimiento de capitales a partir de la integración de los mercados financieros y los sistemas bancarios.

3.Y la tercera y última etapa, a conseguir en un plazo máximo de diez años (1980), suponía la fijación irrevocable de los tipos de cambio entre las diferentes monedas.

Aprobado y adoptado el trabajo del comité el 23 de marzo de 1971, sufrió pronto los envites de la crisis económica. La decisión de Richard Nixon, anunciada en agosto de 1971, de abandonar unilateralmente el sistema de cambio fijo establecido en Bretton Woods21 —después de que varios bancos centrales europeos comenzaran a cambiar sus dólares por oro ante la progresiva pérdida de valor de la moneda estadounidense durante la guerra de Vietnam y el creciente déficit del gobierno federal— fue el primer paso hacia un sistema de cambio flexible en el que la evolución vendría marcada exclusivamente por la oferta y la demanda de divisas. El dólar estadounidense sufrió en los siguientes meses dos fuertes devaluaciones, fomentando una creciente especulación y la imposibilidad de que los gobiernos trataran de mantener el valor de las monedas nacionales mediante el cambio de tipos de interés.

Como consecuencia de la caída constante del valor de las divisas el precio de las importaciones experimentó un progresivo aumento, en especial las materias primas. Solo el precio del petróleo se había mantenido constante y a un precio lo bastante bajo que había beneficiado la prosperidad económica de Occidente desde el final de la Segunda Guerra Mundial. La situación cambió de forma drástica en 1973, cuando como respuesta de los países productores de petróleo al conflicto de Oriente Próximo tras la crisis del Yom Kippur en octubre decidieron reducir su producción de crudo, decretar un embargo contra Estados Unidos e incrementar hasta un 70% el precio del petróleo. En solo unas semanas el precio del barril se duplicó, sumándose a la incertidumbre causada por la fluctuación de los tipos de cambio. La tasa de inflación se disparó en los países occidentales, hasta llegar a una media anual del 12% en la Europa no comunista entre los años 1973-1979.

Con este contexto económico de fondo, las etapas previstas en el Plan Werner fueron imposibles de cumplir y la UEM quedó en paréntesis. No obstante, los trabajos del comité no fueron del todo olvidados y sirvieron de punto de partida para iniciativas de años posteriores, como la creación del Sistema Monetario Europeo (SME) en 1978 para el establecimiento de un sistema regional de tipos de cambios fijo a partir de una unidad de cuenta europea (ECU, por sus siglas en inglés) en un intento de estabilizar la situación monetaria en el continente, o a más largo plazo los grandes avances de los años ochenta durante la Comisión de Jacques Delors que finalmente desembocaron en el Tratado de Maastricht y el lanzamiento del euro.

4.4 Profundización (II): Comité Davignon para la Unión Política

El progreso en el campo de la unificación política estuvo presente en todos los discursos de los participantes en la Cumbre de La Haya, especialmente en el del presidente de la Comisión. Por este motivo se animó a los ministros de Asuntos Exteriores a presentar sus propuestas al respecto los próximos meses. El llamado Comité para la Unión Política que se acordó entonces para estudiar las posibles vías de avanzar en el apartado político de la integración estuvo presidido por Étienne Davignon, director político del Ministerio de Asuntos Exteriores de Bélgica, y el informe final fue presentado el 27 de octubre de 1970. Más allá de su contenido, el llamado Informe Davignon o Informe Luxemburgo supuso el punto de partida para toda una serie de documentos y declaraciones que gradualmente desarrollarían la llamada Cooperación Política Europea (CPE). Entonces, con el objetivo de coordinar la política exterior de los Estados miembros, se establecieron cuatro mecanismos:

1.Reuniones semestrales de los ministros de Asuntos Exteriores.

2.Un Comité Político formado por los directores de asuntos políticos de los ministerios de Asuntos Exteriores que, vinculado al Consejo, se reuniría trimestralmente y tendría la competencia de crear grupos de trabajo específicos cuando se viera necesario.

3.Un Comité de Altos Funcionarios encargados de la actividad diaria de las relaciones políticas con las instituciones supranacionales.

4.La necesidad de un control de estas actividades desde el Parlamento Europeo que acabaría repitiéndose cada seis meses, coincidiendo con los cambios rotatorios de la presidencia del Consejo.

La relación que establecía entre el avance de la integración europea y la concertación de las políticas exteriores de los Estados miembros era positiva, pero bastante más moderada que la presente en el Plan Werner. El compromiso de los Estados no pasaba de ser una simple consulta regular sobre las cuestiones más importantes en materia de política exterior, limitando la cooperación básicamente a un diálogo intergubernamental y dejando al margen de las consultas políticas a la Comisión y al Parlamento. No obstante, permitió romper al menos el impasse que se había establecido entre los seis la década anterior e incluso se tuvo la iniciativa de informar a los cuatro países candidatos de los detalles del informe como futuros participantes de la cooperación política que establecía.

La primera reunión bajo el nuevo método Davignon tuvo lugar en Múnich en noviembre de 1970 y versó sobre la situación en Oriente Medio y la coordinación de las delegaciones nacionales en el seno de las Naciones Unidas. Cada vez se hacía más evidente la necesidad de una cooperación más estrecha en cuestiones internacionales que afectaban a la CEE en su conjunto, en especial en todo lo que tuviera que ver con la distensión Este-Oeste. La crisis del Yom Kippur desatada en octubre de 1973 y sus consecuencias en política económica y energética fueron sin duda una confirmación enérgica de la necesidad imperiosa de fortalecer la cooperación política. Incluso apenas unas semanas antes de estallar el conflicto, los días 10-11 de septiembre, los ya nueve aprobaron en Copenhague el llamado Informe Davignon II, en el cual se proponía reforzar los mecanismos presentados en el primer informe en lo referente a las políticas comunes de seguridad de la CEE. Fueron los primeros pasos hacia la institucionalización definitiva en la Cumbre de París de diciembre de 1974 de los Consejos Europeos y los trabajos del Informe Tindemans sobre la Unión Europea, presentado a los jefes de Estado y de Gobierno en diciembre de 1975.

4.5 Ampliación: el desbloqueo de las negociaciones

Establecido el estrecho vínculo entre la profundización y la ampliación, en la Cumbre de La Haya se decidió también que las negociaciones con los cuatro candidatos se desarrollaran en el ámbito de la Comunidad y no únicamente con los Estados miembros por separado para evitar las divisiones de los años anteriores. Para entonces, el cuerpo legislativo de la CEE y la idea de integración y colectividad se habían desarrollado enormemente desde la primera solicitud de adhesión de los candidatos, por lo que la asunción de las medidas y los objetivos adoptados desde 1958 tuvo que suscribirse en su totalidad durante los meses siguientes, antes de abrir oficialmente las negociaciones en Luxemburgo el 30 de junio de 1970. En apenas dieciocho meses, con una nueva actitud por parte de los principales protagonistas respecto a los intentos anteriores, se produciría la firma de los Tratados de adhesión.

Tanto desde el punto de vista económico como político, Gran Bretaña estaba cada vez más vinculada al continente. La idea de la necesidad de entrar en la CEE como miembro de pleno derecho estaba ampliamente asentada y consensuada, donde residían las diferencias era en los términos en los que debía sellarse la adhesión. Mayor unanimidad se respiraba en Irlanda, país fundamentalmente agrícola donde tanto en la esfera política como socioeconómica el apoyo a la adhesión se sustentó en la idea de entrar a un mercado más amplio y en los beneficios que podía acarrear la PAC. Otro caso fue el de los países escandinavos, donde los principales recelos se dirigieron a un sistema que consideraban demasiado centralizado e intervencionista a diferencia de su tradicional concepto de independencia y solidaridad. Como contrapunto a este miedo en el capítulo de la soberanía, la integración en la CEE era vista (al menos desde Dinamarca) como una oportunidad única de disfrutar de un mercado necesario para el desarrollo de sus economías; sobre todo desde el fracaso del Nordek22 y la limitación de la EFTA.

En lo que se refiere al otro lado de la mesa de las negociaciones, los Estados miembros vieron también pocos problemas a la adhesión de Irlanda, mientras que se mostraron preocupados ante determinados sectores de la eficiente agricultura danesa (en especial el de la mantequilla) y del potencial pesquero de Noruega. El principal caballo de batalla fue, aunque con importantes matices respecto a la década de los sesenta, la adhesión de Gran Bretaña. La actitud asumida los años anteriores desde la presidencia de De Gaulle había dejado al país en una posición cada vez más aislada, incluso se temía que la RFA pudiera adquirir un peso difícil de contrarrestar en la Comunidad. Desde este punto de vista, la entrada de Gran Bretaña podía servir de ayuda en la búsqueda de un nuevo equilibrio. Idea esta que, al mismo tiempo, también estaba presente en la Cancillería de la RFA, pero para hacer contrapeso frente al papel de Francia. Por otro lado, tampoco hay que perder de vista que tras la Cumbre de La Haya se había acordado una nueva financiación de la PAC conforme a las demandas francesas, de modo que ya no se corría el riesgo de que la ampliación afectara a este aspecto de la política comunitaria que tanto preocupaba en el país galo. De hecho, el capítulo más difícil de cerrar en las negociaciones británicas fue el de la contribución a los recursos propios de la CEE y la PAC, así como el papel de la libra esterlina en el futuro Sistema Monetario Europeo que de forma paralela se estaba definiendo a partir del trabajo de Pierre Werner.

De acuerdo a los principios de la Comunidad, Gran Bretaña debía contribuir a los recursos propios de la CEE con aproximadamente una quinta parte de su presupuesto, mientras que en contrapartida su economía nacional apenas se iba a ver beneficiada por la llegada de Fondos Europeos de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA). Finalmente, las dificultades para desbloquear este difícil apartado de las negociaciones para la ampliación se despejaron en una reunión bilateral entre Georges Pompidou y el primer ministro británico Edward Heath celebrada a finales de mayo de 1971. La solución que entonces se acordó fue que la contribución británica se incrementaría de forma paulatina hasta llegar a suponer el 19% del presupuesto comunitario.

La impronta personal en la llegada del acuerdo quedó en evidencia, primero con la campaña que dirigió Heath para convencer a la opinión pública británica de lo positivo de la adhesión del país a la CEE, y solo un año después de la entrada en vigor del tratado con la petición inmediata de renegociación de Harold Wilson como nuevo primer ministro. El europeísmo de Heath tenía una larga trayectoria. Su primer discurso ante la Cámara de los Comunes tras las elecciones generales de febrero de 1950 fue sobre el Plan Schuman, y fue precisamente él como lord del Sello Privado del Gobierno de Macmillan el encargado de presentar en Bruselas en julio de 1960 la primera solicitud de adhesión de Gran Bretaña. Desde entonces, se convirtió en el principal responsable de las conversaciones con la CEE hasta la primera ruptura protagonizada por De Gaulle en enero de 1963, y posteriormente ya como líder del Partido Conservador y primer ministro británico. No es de extrañar, por tanto, que desde su salida de Downing Street en marzo de 1974 sus consecutivos sucesores, comenzando por el regreso de Harold Wilson, solicitaran en mayor o menor medida una renegociación de los términos de la adhesión.

A corto plazo la reunión bilateral sirvió para dar un último impulso a las negociaciones hasta conseguir la firma de los cuatro Tratados de adhesión el 22 de enero de 1972 y su consecuente ratificación antes de su definitiva entrada en vigor, prevista para el 1 de enero de 1973. En el caso de Irlanda, Dinamarca y Noruega se convocaron referéndums con dispares resultados:

•El primer referéndum en celebrarse fue el irlandés (10 de mayo). Contó con un 70% de participación y los votos a favor reflejaron el gran acuerdo que se había respirado durante las negociaciones al obtener un 81% de apoyo.

•En Noruega hubo que esperar hasta el 26 de septiembre de 1972 para la celebración del referéndum, y con una participación superior al 77% de la población, el Tratado de adhesión fue rechazado por el 53,5% de los participantes. Los resultados reflejaron un claro apoyo desde la ciudad de Oslo, pero también el miedo desde el resto del país a un mayor éxodo rural y el rechazo a la libre entrada en sus aguas territoriales de barcos pesqueros comunitarios.

•El referéndum danés se celebró pocos días después del rechazo noruego (2 de octubre) y contó con la participación más alta de los tres, con un casi el 90%, si bien los votos a favor se quedaron en el 63%.

En el caso del Gran Bretaña, el Gobierno de Edward Heath no convocó ningún referéndum y la ratificación se produjo en una ajustada votación de la Cámara de los Comunes el 13 de julio, que se saldó con 309 votos a favor y 301 en contra, seguida de la confirmación desde la Cámara de los Lores el 20 de septiembre. La no convocatoria de un referéndum se convirtió desde entonces en arma política para los antimarketers, especialmente ante la convocatoria de elecciones generales en octubre de 1974. Pese a la oposición de una parte de los miembros del partido como Roy Jenkins, el Partido Laborista se presentó a las elecciones con la promesa de convocar un referéndum sobre la permanencia de Gran Bretaña en la CEE. Tras la victoria de Harold Wilson, y después de renegociar ciertos apartados del Tratado de adhesión con los socios comunitarios, la consulta tuvo lugar el 5 de junio de 1975 con una participación algo inferior al 65% y un apoyo a la permanencia del 67% de los sufragios emitidos.

5. La Europa de los nueve y el nacimiento de una nueva identidad europea (1972-1979)

La entrada en vigor de la primera ampliación de la CEE, finalmente de tres y no cuatro miembros nuevos tras el rechazo de los noruegos al Tratado de adhesión firmado, iba a traer consecuencias importantes para el funcionamiento de la Comunidad. Por este motivo, los Estados miembros se reunieron en una cumbre en la ciudad de París los días 19 y 20 de octubre de 1972 para fijar nuevos campos de acción más allá de la integración económica. Los representantes británicos, daneses e irlandeses fueron invitados a participar en esta cumbre, aunque su adhesión no fuera oficial hasta el 1 de enero siguiente. Las nuevas circunstancias internas, pero también internacionales, obligaban a buscar soluciones duraderas en una Comunidad a la que le había llegado la hora «de tomar una clara conciencia de la unidad de sus intereses, de la amplitud de sus capacidades y de la importancia de sus deberes». Y esa unidad sobrepasaba ya la esfera económica. Los nueve reunidos en París hablaban ya de «hacer oír su voz en los asuntos mundiales y de aportar una contribución original en la medida de sus recursos humanos, intelectuales y materiales, y de afirmar sus propias concepciones en las relaciones internacionales conforme a su vocación de apertura, progreso, paz y cooperación». Era el momento de entrar en materia de política regional, medioambiental, social, energética e industrial con el objetivo último de avanzar en una unión política que hiciera posible una Unión Europea.

Con los trabajos del Informe Davignon de fondo, las perspectivas de cooperación política y reforzamiento institucional eran satisfactorias, si bien se llamaba a una mejora. Las consultas entre los Estados miembros, por ejemplo, se hacían necesarias con una mayor frecuencia para tratar cuestiones de actualidad con implicaciones y efectos importantes en la política internacional y la política comunitaria. Ya se tenía la conciencia de estar en un momento de transición en el que los acontecimientos que se producían estaban transformando profundamente la situación internacional. Por un lado, como ya se ha mencionado, la situación económica era bien distinta a la de años anteriores; y por otro, cada vez se hacía más necesaria una identidad propiamente europea en la escena internacional. Al fin y al cabo, tal y como dijera el propio Henry Kissinger solo unos meses después, 1973 era el año de Europa. Nuevas realidades requerían nuevas estrategias, y Europa estaba buscando las suyas. Aunque tal y como lo veía el secretario de Estado estadounidense, los «intereses regionales» de Europa contrastaban con los «intereses mundiales» de Estados Unidos.

A diferencia de lo que había sido una constante desde Adenauer, la llegada de Willy Brandt a la Cancillería de Bonn supuso el comienzo de un cambio de tendencia en la política exterior de una RFA que, ya anclada en Occidente, trataba de abordar las relaciones con el bloque soviético de una manera propia. El hecho de que el gran artífice de la Ostpolitik que dio comienzo a finales de la década de los sesenta con su llegada al Ministerio de Asuntos Exteriores hubiera sido alcalde del Berlín occidental precisamente durante la crisis del Muro no fue fortuito. En agosto de 1961 había quedado claro para una parte de la clase política alemana que los aliados occidentales no correrían ningún riesgo para poner fin a una división europea que pasaba por sus propias calles y afectaba a sus propios ciudadanos, por lo que las soluciones tendrían que encontrarlas tratando de negociar directamente con las autoridades del Este. Desde este punto de vista, el cambio tendría que llegar no por el enfrentamiento directo, sino por el acercamiento: Wandel durch Annäherung.

Hasta la salida de Brandt de la Cancillería en 1974, la RFA firmó toda una serie de acuerdos diplomáticos con la Unión Soviética, Polonia, Checoslovaquia y la RDA, que llevaron a nueva relación de la Alemania Occidental con sus vecinos orientales y a un lugar destacado de Willy Brandt en la escena internacional del momento, reconocida en una fecha tan temprana como fue el año 1971 con la concesión del premio Nobel de la Paz. Sus sucesores en Bonn, ya fueran del mundo de la socialdemocracia como Helmut Schmidt, bien de la democracia cristiana como Helmut Kohl, continuaron en la misma línea de la Ostpolitik a pesar de las dificultades y las reticencias que desataba al otro lado de las fronteras occidentales. Especialmente preocupados por la nueva política germana se mostraron Pompidou y sus sucesores, motivo por el que la llegada de Gran Bretaña a la escena comunitaria era vista como una buena oportunidad de reequilibrar la situación en el continente. Desde Estados Unidos, en cambio, el acercamiento al Este de la RFA coincidía con la plena política de distensión. Si en 1969 se habían firmado los acuerdos de control armamentístico SALT (Strategic Arms Limitation Talks), en diciembre de 1971 los ministros de la OTAN acordaban organizar una conferencia de seguridad europea que acabaría inaugurándose en julio de 1973 en Helsinki.

La Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE) contó con la participación de treinta y cinco países, y aunque el Acta Final firmada en la misma Helsinki en agosto de 1975 no fue vinculante al no contar con estatus de tratado, supuso la consolidación de la política de distensión entre los bloques de la Guerra Fría puesta en marcha los años anteriores. Los Estados firmantes se comprometieron a aceptar la inviolabilidad de las fronteras acordadas en 1945 y a renunciar a cualquier intervención militar o amenaza frente a los firmantes. Además, se contemplaron cláusulas de cooperación e intercambios en materia social, cultural y económica, así como un apartado en defensa de derechos humanos y libertades fundamentales. Más allá de lo que la CSCE implicó para la Ostpolitik y el conflicto bipolar, fue escenario de la primigenia CPE con todo un intercambio de información y coordinación de posturas entre los nueve. Y lo que es más importante, la Comisión fue consultada en las sesiones preparatorias que los Estados miembros organizaron en el grupo de trabajo creado ad hoc para la coordinación de sus políticas exteriores durante los dos años que duró la Conferencia de Helsinki y las subsiguientes sesiones de Belgrado (1978) y Madrid (1980).

Durante estos mismos años el contexto internacional forzó en buena medida a los nueve a fortalecer los lazos que los unían en materia de política exterior. Solo unos meses después de inaugurarse la CSCE, el Mediterráneo se vio sacudido por el estallido de la guerra árabe-israelí y el consecuente embargo de petróleo de los países exportadores tras el rápido alto el fuego. El propio Pompidou constató entonces el silencio con el que los países europeos se habían enfrentado a la situación frente a la intervención de Estados Unidos y de la Unión Soviética, cuando por proximidad geográfica y lazos el continente podía ser el principal afectado de una escalada de la violencia en Oriente Próximo. Como resultado, se propuso la celebración de una nueva cumbre entre los nueve antes de finales de año. Sin embargo, reunidos en Copenhague los días 14 y 15 de diciembre de 1973, la solidaridad entre los nueve sufrió los envites de las diferencias con las que los países árabes trataron el embargo con cada uno de ellos en función de sus propias relaciones a nivel bilateral. Tras unos meses en los que el precio del petróleo se disparó a cotas insospechadas y la inflación se extendió por la economía europea, las tensiones entre los Estados miembros impidieron ir más allá de acordar la celebración de nuevos encuentros al más alto nivel siempre que fuera necesario.

Por otro lado, en la Cumbre de Copenhague se habló por primera vez de una identidad europea a definir de cara a asumir nuevas responsabilidades en los asuntos mundiales dentro de unas relaciones de amistad y en pie de igualdad con Estados Unidos, así como de distensión y cooperación con la Unión Soviética. Para ello, y aunque en ese momento no llegó más allá de un acuerdo sobre la conveniencia de reunirse «siempre que lo exija la situación internacional», la necesidad de que las cumbres fueran periódicas se hizo cada vez más evidente. Se establecieron también los primeros lazos para el establecimiento del diálogo euroárabe, oficialmente inaugurado en julio de 1974, como muestra del interés mutuo de convertir la dependencia que marcaba hasta entonces las relaciones entre los Estados de la Liga Árabe y de la Comunidad en interdependencia. Durante los años siguientes se fortalecieron enormemente los acuerdos que ya habían comenzado en la década precedente con terceros países. En el caso de los llamados países ACP (África, Caribe y Pacífico), ante la caducidad de la anterior Convención de Yaundé, se llegó a un gran acuerdo de intercambio comercial y cooperación dentro de la llamada Convención de Lomé, la cual se desarrolló en progresivos acuerdos hasta el año 2000.

6. Entre la confianza y el escepticismo

Durante los meses siguientes a la Cumbre de Copenhague aparecieron nuevas caras en la política europea con la llegada de Helmut Schmidt a la Cancillería alemana, de Harold Wilson a Downing Street, y de Valéry Giscard d’Estaing como sustituto del fallecido Pompidou. Fue precisamente (una vez más) por iniciativa francesa que, a raíz de la resignación de Richard Nixon en agosto de 1974 por el escándalo Watergate, surgiera durante una reunión informal de los nueve a nivel de jefes de Estado y de Gobierno la necesidad de asumir una mayor responsabilidad internacional. Ante la diferencia de ideas y de formas propuestas, se acordó que la decisión se tomaría en una reunión posterior a celebrar en París los días 9 y 10 de diciembre de 1974.

6.1 La Cumbre de París de diciembre de 1974 y la Cooperación Política Europea

La Cumbre de París fue un momento decisivo en la configuración de la Cooperación Política Europea (CPE), pues tal y como se había empezado a debatir en el encuentro informal de agosto, el proyecto europeo necesitaba un nuevo marco que le ayudara a seguir progresando en un momento marcado por la crisis económica y financiera y una situación internacional cada vez más compleja. Si bien el consenso ante las ventajas de que se produjeran reuniones periódicas en las que trataran las grandes cuestiones de la actualidad estaba prácticamente asegurado, el acuerdo sobre las formas de las reuniones fue más complicado. En este caso, dos figuras destacaron en las negociaciones: el primer ministro italiano Aldo Moro, que veía la oportunidad de asegurar que los tres grandes Estados miembros (Francia, RFA y Gran Bretaña) tuvieran que contar con los restantes socios comunitarios, y el belga Leo Tindemans, que se encargó de la cohesión institucional al proponer que de las tres reuniones anuales que se acordaron, al menos una tuviera lugar en Bruselas o Luxemburgo como capitales de la integración. Por el contrario, los representantes más reticentes fueron el danés Poul Harting y el británico Harold Wilson.

En las conclusiones finales se constituyó formalmente el Consejo Europeo como gran autoridad, tanto en el ámbito interior de la Comunidad como de cara al exterior, al establecer que el presidente de turno de la CEE sería el portavoz de los nueve y representante de sus posiciones en el marco de la diplomacia internacional. De este modo, el carácter intergubernamental quedaba una vez más asegurado sobre el supranacionalismo. Se encargó también a Leo Tindemans la elaboración de un informe a presentar para finales del siguiente año, en el que se lanzaran propuestas específicas para el relanzamiento de una nueva Unión Europea desde una perspectiva global, y se dio vía libre a la celebración de elecciones directas al Parlamento Europeo, la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y se volvió a hablar de la necesidad de avanzar en la UEM.

La declaración final de la que sería la última cumbre antes de la inauguración de los Consejos Europeos fue utilizada también por la delegación británica dirigida por Harold Wilson para dejar constancia de ciertas reticencias ante el proceso de la integración europea. Las dudas sobre la elección al Parlamento Europeo por sufragio universal directo se vincularon, además, a la necesidad de una renegociación de los términos de la adhesión, en concreto en lo referente a la aportación de los recursos propios de la Comunidad. El propio James Callaghan, ministro de Asuntos Exteriores, había planteado la posibilidad de que Gran Bretaña abandonara la CEE en caso de que no fuera posible renegociar unas condiciones que una parte del Partido Laborista y la sociedad interpretaban como exorbitantes. Las principales preocupaciones del Gobierno británico iban encaminadas a la PAC, su contribución a los recursos propios de la Comunidad, el objetivo de la UEM, la armonización del IVA y la soberanía del Parlamento Europeo en cuestiones como la política regional, industrial y fiscal. En materia de CPE también quiso recalcar la preocupación de su Gobierno, especialmente en lo referente a las relaciones transatlánticas.

La gran parte de las renegociaciones entre Gran Bretaña y los socios comunitarios tuvieron lugar en la Cumbre de París de diciembre de 1974 y la primera reunión del Consejo Europeo en Dublín en marzo de 1975. El resultado fue aprobado por una amplia mayoría de la Cámara de los Comunes a comienzos de abril de 1975, con 396 votos a favor frente a 170 en contra, y posteriormente ratificado por los ciudadanos en el referéndum convocado en junio. Por el otro lado de la mesa de negociaciones se apreciaron claras diferencias en la actitud de los socios comunitarios: mientras que los representantes de Dinamarca y Holanda parecieron simpatizar más con las demandas británicas, los franceses se mostraron preocupados por el golpe que suponía al verdadero espíritu de la integración. A medio camino, desde la RFA Helmut Schmidt contempló la necesidad de renegociar cuanto antes los términos de la adhesión británica no tanto por simpatía con la causa de los laboristas, sino ante la necesidad de despejar cuanto antes las distracciones que podían frenar el progreso que la Comunidad requería entonces.

Las críticas británicas a aspectos de la integración como el objetivo de crear una Unión Europea contaron durante los meses de 1974-1975 con el apoyo de los representantes daneses en el seno de la Comunidad. De la misma manera que en la Declaración Final de París de diciembre se había reservado un párrafo para las dudas británicas sobre las elecciones por sufragio universal directo al Parlamento Europeo, los daneses se aseguraron también el suyo. A medida que la integración europea adquiría mayores tintes políticos, la opinión pública danesa que se había pronunciado en el referéndum de 1972 sobre el Tratado de adhesión fue volviéndose cada vez más crítica. De hecho, Dinamarca es el Estado miembro que más referéndums ha celebrado para pedir la opinión de sus ciudadanos sobre el proceso de integración para aprobar cualquier cesión de soberanía23. No es, por tanto, de extrañar que la principal reticencia de cara a alcanzar una política común europea en las relaciones internacionales viniera precisamente desde estos dos Estados miembros. Por otro lado, es necesario señalar que, aunque se mostraron especialmente críticos ante los trabajos del Comité Tindemans, no fueron los únicos que mostraron dudas a sus propuestas.

6.2 El Informe Tindemans sobre la Unión Europea

El informe sobre la Unión Europea encargado al primer ministro belga fue elaborado prácticamente en un año de consultas a un centenar de personalidades internacionales de muy diferentes ámbitos de la vida pública y privada europea, tanto a nivel nacional como comunitario. Evitando ser demasiado exigente, Tindemans trató de mantener las propuestas del informe dentro de lo factible. En este sin sentido, quedándose en los tratados vigentes, señaló posibles caminos para una consolidación definitiva de las instituciones comunitarias existentes y de las políticas que ya se habían empezado a poner en común. En lo referente a las instituciones, reclamaba una mayor autoridad para la Comisión y nuevas competencias legislativas para un Parlamento Europeo que, recordaba, debía ser elegido cuanto antes por sufragio universal directo. Se planteó también la necesidad de extender las votaciones por mayoría en el Consejo, así como prolongar los períodos presidenciales de seis a doce meses.

Por lo que se refiere a las políticas comunitarias, el Informe Tindemans insistía en la necesidad de una reforzada Comunidad Europea en ámbitos como asuntos monetarios, energéticos, sociales, regionales, de política exterior, seguridad, medioambientales, consumo y educación. Más que propuestas concretas, el objetivo del informe fue esclarecer un esquema general sobre los puntos primordiales a trabajar en el futuro, dando una especial importancia a la necesidad de acercar el proyecto comunitario a los ciudadanos de los Estados miembros en aras de conseguir una verdadera Unión Europea. Organizado en cinco capítulos, el informe dedicaba uno de ellos completamente al concepto de la Europa de los ciudadanos, que si bien era el más corto de todos, hacía hincapié en la protección de los derechos de los europeos y la solidaridad, así como la necesaria promoción de una mejor comprensión entre los pueblos, poniendo el acento en el contacto humano.

Enviado a los nueve el 30 de diciembre de 1975, el Informe Tindemans desató toda una serie de reacciones oficiales y oficiosas que se mantuvieron en su práctica totalidad en la crítica y el recelo. Pese al realismo sobre el que se habían intentado mantener, las propuestas quedaron mayoritariamente en el olvido ante la falta de voluntad política de llevarlas a cabo. Incluso desde la misma Comisión, François-Xavier Ortoli se mostró crítico ante la idea de que el Parlamento Europeo obtuviera un derecho de iniciativa hasta entonces reservado a la Comisión. La única propuesta que logró materializarse en los meses siguientes fue la convocatoria de elecciones al Parlamento Europeo para el mes de julio de 1979.

Cabe destacar que a diferencia de los motivos que años precedentes habían frenado a los Estados miembros a desplegar la voluntad política necesaria para el desarrollo de la integración por la constante contraposición entre intergubernamentalismo y supranacionalismo, las dificultades de mediados de los años setenta se debieron sobre todo al contexto de crisis general presente. En un alto porcentaje, los Gobiernos europeos estaban regidos por inestables coaliciones políticas que sufrían, además, los envites de una crisis socioeconómica generalizada en el continente. Lo cual no significa, sin embargo, que en paralelo a esta difícil situación no se produjeran importantes avances que permitieron instalar las primeras raíces de políticas que años después serían fundamentales.

6.3 Hacia la salida de la crisis y la reestructuración

En la presentación ante el Parlamento Europeo del informe de la Comisión Ortoli sobre las actividades comunitarias durante el año 1975 se reconoció que el contexto hacía pensar en que los años venideros estarían llenos de ambigüedades. La peor crisis económica vivida desde la Segunda Guerra Mundial había acrecentado algunas diferencias entre los Estados miembros, pero también había incentivado un creciente interés en dar una respuesta conjunta a problemas comunes. En este sentido, se enumeraban ciertos éxitos, como la permanencia de Gran Bretaña en la Comunidad, el desarrollo institucional conseguido con la decisión de convocar elecciones por sufragio universal directo al Parlamento Europeo o el establecimiento de nuevas políticas comunes. Para el año que entonces comenzaba se identificaban grandes imperativos en asuntos internos e internacionales, identificando a 1976 como el «año del gran debate sobre Europa». Y, sin embargo, fue el comienzo de un corto período de sequía institucional.

Durante la segunda mitad de la década los esfuerzos nacionales se centraron en salir de la crisis económica mediante políticas de contención de gasto y ahorro energético que exigían amplios acuerdos sociales y que acabaron por pasar factura a los partidos en el Gobierno. Mientras que el gran éxito de los sesenta había sido el desarrollo del Estado de bienestar, posible en gran medida gracias al crecimiento económico sostenido y la explosión demográfica vividos desde 1945, a finales de la década de los setenta los pilares que lo sustentaban empezaron a resquebrajarse debido al aumento de desempleo y al cambio de balanza entre población activa y un creciente número de pensionistas que, además, disfrutaban de una cada vez mayor esperanza de vida.

Los gobiernos nacionales buscaron diferentes respuestas mediante políticas públicas y económicas. Desde Gran Bretaña, precisamente el Estado donde el bienestar era el menos desarrollado y en consecuencia el menos costoso, la llegada de James Callaghan en 1976 a la jefatura del Gobierno y de su ministro de Hacienda Denis Healey fue el punto de arranque para una política de drásticos recortes del gasto público, que dieron como resultado un creciente malestar entre sus tradicionales votantes y una abstención que favoreció la llegada del Partido Conservador en las elecciones de 1979 bajo el liderazgo de Margaret Thatcher. El programa económico del thatcherismo era una prolongación de los recortes llevados a cabo por el laborismo. Al fin y al cabo, la nueva primera ministra era conocida por haber sido la responsable de acabar con el suministro gratuito de leche en las escuelas británicas a su paso por el Ministerio de Educación durante el Gobierno de Heath.

En los países continentales, independientemente del color de los gobiernos (conservadores, socialdemócratas o liberales), se utilizaron antes o después las mismas fórmulas de austeridad para reducir el gasto público y desregularizar en lo posible la economía. Incluso Helmut Schmidt, defensor al comienzo de su Cancillería de las políticas keynesianas, se vio obligado al final de su mandato a frenar el déficit mediante pequeños recortes en el Estado del bienestar, aun habiendo sido la economía europea que mejor había aguantado los envites de la crisis. La edad de oro de la socialdemocracia parecía apagarse progresivamente, al tiempo que emergía el neoliberalismo. Tampoco hay que obviar que, en paralelo a este contexto político y económico, los años setenta fueron testigos del resurgimiento de economistas liberales con figuras como las de Friedrich von Hayek y Milton Friedman, premios Nobel de Economía en 1974 y 1976, respectivamente.

Por otro lado, este mismo período fue escenario de una consolidación del papel internacional de la CEE como actor global con la participación de la Comisión en eventos como la Conferencia de Barcelona para la protección del Mediterráneo, las negociaciones comerciales multilaterales de la Tokyo Round del GATT o la Conferencia energética mundial celebrada en Estambul en septiembre de 1977. Al mismo tiempo, la voz de la Comunidad era escuchada cada vez más en su conjunto en el seno de las Naciones Unidas y se firmaron diversos acuerdos con terceros países, como Malta, Argelia, Marruecos, Túnez, Pakistán, Canadá, Egipto, Jordania, Siria, Líbano, Yugoslavia, la República Popular China o Israel. Y a nivel interno, antes de que acabara la década se lograron grandes avances, como los inicios de una posterior Política Pesquera Común, la celebración de las primeras elecciones por sufragio universal directo al Parlamento Europeo y su incremento de poder en materia presupuestaria, así como un fuerte desarrollo legislativo desde el Tribunal de Justicia Europeo.

Ante tales avances, tres nuevos Estados presentaron su solicitud de adhesión al proyecto de integración europea, planteando una nueva ampliación de la CEE que, a diferencia de la primera, sustentaban sus candidaturas en una opinión pública más preocupada en las connotaciones políticas de la adhesión que en la vertiente económica y comercial de la Comunidad. Las jóvenes democracias de Grecia, Portugal y España iban a suponer un auténtico reto para los socios comunitarios, tanto por sus propias características internas como por el momento en el que llamaban a la puerta del club europeo.

7. La Europa de los doce (1980-1985)

Con motivo del veinticinco aniversario de los Tratados de Roma, Pieter Dankert como presidente del Parlamento Europeo comparó la Comunidad Europea del momento, la primavera de 1982, con un «débil paciente cardiaco cuya condición es tan delicada que ni siquiera puede ser molestado por una fiesta de cumpleaños». Aunque la recuperación económica ya empezaba a notarse, Europa se enfrentaba a nuevos frentes en una década, la de los ochenta, que fue testigo de importantes cambios a nivel global. En la zona meridional del continente, las jóvenes democracias recién instaladas en Grecia, Portugal y España buscaban su lugar en el proyecto comunitario; la llegada de Margaret Thatcher al frente del Gobierno británico supuso una nueva reclamación sobre la aportación de Gran Bretaña al presupuesto comunitario; el conflicto bipolar basculó desde la coexistencia pacífica de la década anterior hacia una «segunda Guerra Fría» tras la llegada a la Casa Blanca de Ronald Reagan en 1981, dispuesto a incrementar el gasto militar y enfrentarse a la Unión Soviética cuando y donde fuera necesario; y, por supuesto, los debates sobre los siguientes pasos a dar en la integración siguieron sobre la mesa de negociación entre los Estados miembros. Y, sin embargo, con este complicado y cambiante contexto de fondo, los ochenta acabaron por convertirse en los años de las grandes reformas y protagonistas del proyecto comunitario, una imagen que, sin duda, se debe al dinamismo y los importantes cambios que sacudieron el continente apenas unos meses antes del cambio de década.

7.1 La ampliación a la Europa Meridional

El cambio de década se produjo con importantes asuntos sobre la mesa de la Comunidad Europea, pues junto a la difícil situación económica reinante en Europa desde mediados de los setenta daba comienzo también la ola de transiciones democráticas que cambiaron la vertiente más meridional del continente. Tras la caída del régimen de los coroneles en 1974 en Grecia, la más breve de las tres, siguieron los cambios políticos de Portugal en abril de 1974 y España en noviembre de 1975, con sistemas de más larga trayectoria. Las diferencias entre los regímenes griego e ibéricos eran importantes desde su origen, y así lo fue también el camino hacia la integración comunitaria.

La candidatura griega

La implantación de la dictadura en Grecia en los años sesenta hunde sus raíces en el contexto de posguerra en Europa y el recelo hacia la expansión del comunismo, en cuyo freno se había otorgado desde el final de la Segunda Guerra Mundial un papel protagonista al ejército. Al mismo tiempo, la situación geoestratégica del país en el Mediterráneo fomentó su rápida integración en la esfera occidental en la que se había divido el mundo desde 1945, entrando a formar parte de la OTAN en 1952 y asegurando unas fuerzas armadas más preocupadas por el avance del comunismo que por cualquier otro compromiso institucional. De este modo, tras hacer lo posible desde la monarquía para evitar un Gobierno de izquierdas tras su paulatino avance a comienzos de los sesenta y apoyados en la idea de que las instituciones democráticas griegas eran claramente deficientes para asegurar el correcto funcionamiento estatal, un grupo de oficiales bajo el mando de Giorgios Papadopoulos vieron en el pronunciamiento militar el mejor seguro posible para el futuro en abril de 1967.

Para cuando el golpe de Estado militar tuvo lugar, la economía griega estaba ya en proceso de integración con la joven CEE, ya que existía un Acuerdo de Asociación desde 1962. Sin embargo, una de las consecuencias económicas del establecimiento del régimen de los coroneles fue la protección frente a la competencia exterior en un Estado cada vez más autárquico, lo cual evitó que las clases medias urbanas del país se sumaran completamente al nuevo régimen y propició la ruptura de negociaciones con la Comunidad Europea, por lo que el acuerdo quedó congelado. Pese a la progresiva eliminación de oposición interior, las protestas no pudieron callarse por completo, lo que, sumado a un creciente aislamiento internacional, llevó a los militares a buscar un nuevo reconocimiento del sistema implantado mediante una intervención exterior. El objetivo fue la invasión de la isla chipriota en julio de 1974, donde la convivencia entre la comunidad griega y turca se mantuvo en tenso equilibrio desde la declaración de independencia de 1960. La respuesta turca no se hizo esperar y en menos de una semana se consiguió el control sobre dos quintas partes de la isla. La humillación militar griega se sumó a las crecientes protestas sociales con las que se había pretendido acabar y el resultado fue la vuelta del exilio de Konstantinos Karamanlis el 24 de julio y el inicio de un nuevo régimen civil en el país.

Karamanlis, que había ocupado un lugar destacado en la política griega de la posguerra pese a sus desavenencias con el monarca, decidió exiliarse voluntariamente en París desde 1963 y se mostró siempre como gran opositor a la Dictadura de los Coroneles. En sus últimos años antes de abandonar Grecia había sido un claro protagonista en las negociaciones con la CEE, y sus relaciones personales con Adenauer y De Gaulle fueron de ayuda para que la nueva Grecia se convirtiera en el primer país en firmar un Acuerdo de Asociación con la entonces apenas fundada CEE. Tras su vuelta a Atenas en 1974, insistió en la importancia que la plena adhesión tenía para asegurar la estabilidad política del país, de manera que menos de un año después su Gobierno presentó su candidatura oficial en Bruselas y él mismo firmó el Tratado de Adhesión resultante de las negociaciones el 28 de mayo de 1979 como primer ministro griego. La entrada en vigor de la adhesión posterior, establecida para el 1 de enero de 1981, se produjo ya con Karamanlis en la presidencia.

La solicitud de adhesión de Portugal

El carácter de la dictadura portuguesa y su posterior período de transición hacia la democracia distó en varios factores de la griega. Para empezar, el régimen que comenzó en una fecha tan temprana como 1932 era claramente personalista con la figura de Antonio de Oliveira Salazar al frente. El culto al jefe del Estado y la ideología católica estuvieron muy presentes en el Estado Novo durante los cuarenta y ocho años en los que estuvo en vigor con muy pocas variaciones. La principal, sin duda, la sucesión de Salazar tras su enfermedad y posterior defunción por Marcelo Caetano en 1968. A diferencia de su predecesor, convencido mercantilista, Caetano comenzó a solicitar préstamos extranjeros y fomentar la llegada de importaciones en un intento de sacar al país del profundo atraso en el que se encontraba. Ya desde unos años atrás la economía portuguesa había entrado en el EFTA, pero la primera ampliación de la CEE llevó al Estado portugués a buscar una nueva relación con los socios comunitarios y solicitar un Acuerdo de Asociación que finalmente se firmó el 22 de julio de 1972. Y aunque en un principio se experimentó cierto auge, la crisis del petróleo golpeó pronto con fuerza la débil economía portuguesa. La impopularidad y las protestas fueron en aumento, no solo entre la sociedad civil, sino también entre las filas del ejército.

Los militares portugueses habían sido desde el principio los más críticos con el régimen del Estado Novo y fueron la única institución independiente del país durante la dictadura. Hasta los años sesenta la oposición fue sobre todo pasiva, aunque se produjeron dos golpes de Estado fallidos en 1947 y 1958. El cambio llegó cuando los movimientos anticoloniales empezaron en las provincias africanas y el mantenimiento de la defensa de estas posesiones comenzó a suponer un enorme coste material y humano. Las voces críticas surgieron con rapidez y tomaron especial fuerza a partir de 1973, cuando las bajas de los militares habían superado los diez mil caídos en unas guerras coloniales que ya nada aportaban al país. A diferencia de las décadas anteriores, especialmente tras los cambios acontecidos con Caetano, dos terceras partes del comercio de Portugal se llevaba a cabo con Europa y no con África.

Ante esta situación, un grupo de jóvenes oficiales se levantó el 25 de abril de 1974 contra el régimen de Caetano y en cuestión de horas y sin resistencia se constituyó un Gobierno provisional que ponía en marcha un período de transición en Portugal. Las dificultades llegaron los meses posteriores, especialmente ante las diametrales diferencias que comenzaron a apreciarse entre zonas agrarias y urbanas, y sobre todo entre una zona rural minifundista al norte del país frente a una zona meridional de grandes latifundios. El miedo a una revolución estuvo presente durante cerca de dos años en un país en el que la crisis económica parecía difícil de salvar y en el que el ejército conservó derecho de veto hasta 1982. Desde el exterior se prestó gran atención al desarrollo de los acontecimientos portugueses, con especial preocupación ante la posibilidad de ser testigos de una radicalización dirigida por el Partido Comunista de Álvaro Cunhal, un declarado leninista. La mejor alternativa que muchos vieron desde más allá de las fronteras fue el Partido Socialista de Mário Soares, figura muy conocida en Europa durante sus años de exilio y que había contado con el apoyo declarado de Willy Brandt, Olof Palme y James Callaghan, entre otros.

Ante el miedo de que Portugal cayera en una nueva dictadura fascista o en un nuevo régimen comunista, se intentó anclar al país en la democracia con el proyecto de la integración europea. El primer instrumento destinado a este fin se creó en agosto de 1975, justo después de la Cumbre de Helsinki, bajo la forma de un Comité de Amistad con la Democracia y el Socialismo en Portugal. Reunidos en Estocolmo Willy Brandt, Harold Wilson, Olof Palme, Joop den Uyl, Bruno Kreisky y François Mitterand pusieron en marcha este comité con los objetivos de ayudar al Partido Socialista a organizarse, movilizar a la opinión pública del país, la formación internacional en sectores como el ejército y la asistencia económica. La creación y puesta en marcha de este comité se produjo precisamente durante el llamado «verano caliente» de 1975, cuando la Revolución de los Claveles se encontraba en su momento más delicado y a partir del cual se encaminó la transición hacia la firma de la Constitución de 1976 y la convocatoria de las primeras elecciones constitucionales el 25 de abril de ese mismo año, solo un día después de su entrada en vigor. Con casi un 35% de apoyo electoral, Soares fue elegido primer ministro de Portugal. Menos de un año después, el 28 de marzo de 1977, se presentaba oficialmente la solicitud de adhesión a la CEE. Y a diferencia de la rapidez con la que se desarrollaron las negociaciones griegas, hubo que esperar a junio de 1985 para que se firmara el Tratado de Adhesión, haciendo coincidir la fecha con la firma de la adhesión española.

España y la CEE

El paralelismo entre los países ibéricos fue constante durante todo el siglo XX. Como en el caso de Portugal, España había estado sometida a una dictadura de larga duración desde el golpe de Estado de 1936 y la derrota del Gobierno republicano en 1939, tras tres años de guerra civil. También de marcado carácter personalista con la figura de Francisco Franco, aún más autoritario y reaccionario que su homólogo portugués, tuvo dos grandes diferencias con el Estado Novo vecino: 1) el régimen dictatorial se sustentaba en un fuerte apoyo de las fuerzas armadas, y 2) desde un punto de vista económico, un mayor realismo hizo abandonar las políticas autárquicas desde finales de los años cincuenta. Por lo que se refiere a esto último, los planes de estabilización lanzados en 1959 por los ministros del Opus Dei abrieron progresivamente la economía española a la escena internacional. La entrada de España en el Banco Mundial, el FMI, el GATT y la OCDE se produjo en un espacio de tiempo tan corto que incluso en una fecha tan temprana como febrero de 1962, el ministro de Asuntos Exteriores franquista, Fernando María Castiella, solicitaba «la apertura de negociaciones con objeto de examinar la posible vinculación» de España con la CEE.

Esta primera candidatura española no recibió respuesta alguna y tuvo que ser recordada una segunda vez en febrero de 1964. A diferencia de los Acuerdos de Asociación firmados ya por la CEE, el régimen político español fue motivo de discusión, tanto a nivel nacional como comunitario, y puso por primera vez sobre la mesa la condicionalidad política de las negociaciones. Si bien es cierto que en los Tratados de Roma no se decía nada explícitamente sobre obstáculos políticos, y ni siquiera propuestas como la presentada ya en diciembre de 1961 por Willi Birkelbach en su informe ante la Asamblea Parlamentaria sobre los «aspectos políticos e institucionales de la adhesión o de la asociación» habían pasado del nivel de discusión, la imagen de la España franquista en la opinión pública europea condicionó claramente la actitud asumida por los Estados miembros. Como factor añadido, tanto los debates sobre la respuesta a dar al Gobierno español como la posterior definición de las negociaciones para la llegada de un acuerdo coincidieron con la parálisis comunitaria de mediados de la década de los sesenta y la búsqueda de una salida a la crisis interna de la CEE.

La fórmula a la que al final se llegó fue la del Tratado Comercial Preferencial, un punto intermedio entre un simple acuerdo comercial con terceros y un acuerdo de asociación como el que ya se había firmado con otros Estados, como el griego. Firmado el 29 de junio de 1970, coincidiendo con la firma de un acuerdo similar entre la CEE y el Estado de Israel, supuso importantes rebajas aduaneras recíprocas y tuvo que ser renegociado poco después de entrar en vigor dados los cambios acaecidos tras la primera ampliación de la CEE con la crisis instalada en Europa desde 1973 de fondo y la transición hacia la democracia que dio comienzo en España tras la muerte del general Franco, en noviembre de 1975, después de casi cuatro décadas de dictadura. El proceso que entonces se abrió bajo la monarquía de Juan Carlos I y el Gobierno de Adolfo Suárez, designado desde la propia jefatura del Estado en julio de 1976, permitió el inicio de las reformas necesarias para el establecimiento de una democracia occidental sin rupturas bruscas con el pasado que pudieran provocar un levantamiento de sectores tradicionales como el ejército.

Desde los países europeos se observó el ritmo y el alcance de las reformas que se fueron implantando en España, como la Ley para la Reforma Política de 1977, la legalización de partidos políticos, la celebración de elecciones democráticas o la ratificación de la Constitución de 1978, así como también se fue estableciendo el camino para una nueva relación dentro del marco de la integración europea. De este modo, apenas celebradas las primeras elecciones democráticas en junio de 1977, comenzaron las reuniones para clarificar los mecanismos de la solicitud de adhesión, que se presentó oficialmente en Bruselas el 28 de julio posterior, apenas tres meses después de la portuguesa. Ambas candidaturas quedaron desde entonces estrechamente ligadas, mientras que la griega, ya entonces en el ecuador de las negociaciones, avanzó por un camino propio hasta conseguir la firma del Tratado de Adhesión casi al mismo tiempo que las negociaciones de la CEE con los candidatos de la península Ibérica comenzaban oficialmente en 1979.

Las negociaciones para la adhesión de España y Portugal no pudieron cerrarse hasta junio de 1985. Ya desde la presentación oficial de candidaturas hasta la inauguración oficial de las negociaciones transcurrieron casi dos años, marcados por la búsqueda de una salida a la crisis económica en la que estaba sumido el continente y los debates internos en el seno de las instituciones comunitarias acerca del alcance de una nueva ampliación sobre el proyecto de integración europea. El cambio de década supuso un cierto despertar de los debates que desde la segunda mitad de los setenta se habían mantenido sobre la mesa en stand by a la espera de un contexto diferente, siendo la ampliación uno de los muchos frentes abiertos de una CEE que trataba de redefinirse como una nueva Unión Europea.

7.2 Los prolegómenos de la «gran cabalgada»

El año 1980 fue visto casi desde su inicio como algo más que el final de una década y el comienzo de otra. Los editoriales inauguraban el año con la percepción de estar viviendo un período de transición comunitaria, aunque el objetivo final todavía no estuviera bien definido. La coincidencia con la conmemoración del trigésimo aniversario de la Declaración Schuman en el mes de mayo fomentó los editoriales y los análisis sobre la situación en la que se encontraba la CEE, escuchándose numerosas voces que pedían una nueva profundidad en el proyecto europeo acorde con el contexto internacional del momento. Pero, aunque había cierta unanimidad en aceptar esta necesidad, el camino a seguir era motivo de disputa, y las diferencias, difíciles de conciliar.

La reactivación de los debates comunitarios

Los primeros años de la década de los ochenta dieron origen a importantes proyectos sobre la salida que necesitaba la Comunidad. La perspectiva de una nueva ampliación en un contexto económico más complicado que el de la primera era solo un factor más que se sumaba a cuestiones como la organización institucional o el desarrollo de la UEM. Por este motivo, desde diferentes instituciones y sectores se pusieron en marcha estudios con los que ofrecer las distintas posibilidades que se podían abrir de cara al futuro dentro del marco comunitario. El primero de ellos fue llevado a cabo por la Comisión como una iniciativa personal del propio Roy Jenkins como presidente y pasó a conocerse como el Fresco. Justificado como un diagnóstico lo más completo posible de los problemas que planteaba la ampliación tanto a candidatos como a la propia Comunidad, no estaba previsto en los tratados, pero se consideró fundamental para orientar la estrategia necesaria en las negociaciones y fortalecer el diálogo interinstitucional.

Con la ayuda de Lorenzo Natali, comisario para la Ampliación y la Política de Vecindad, se hicieron consultas en los Estados miembros de diversa índole para conocer en profundidad la opinión de los nueve sobre las nuevas adhesiones y sus consecuencias políticas, económicas e institucionales. La idea de la que se partía era que la segunda ampliación iba a ser muy diferente a la primera por el deficiente nivel de desarrollo de los nuevos candidatos, así como por el diferente nivel de integración en el que llegaban las nuevas solicitudes y la crítica situación económica que les enmarcaba. Y si bien el llamado Fresco dedicaba un importante apartado a los períodos de transición necesarios, respecto a la cuestión institucional se llamaba la atención sobre el hecho de que la Comunidad de doce duplicaría el número de miembros para los que se habían diseñado los organigramas en los tratados fundacionales. Por este motivo, para evitar el colapso de una ya cada vez más difícil toma de decisiones, se necesitaba un nuevo reparto de representaciones e introducir las decisiones por mayoría cualificada en menoscabo del criterio de la unanimidad.

El resultado final se presentó en abril de 1978 en medio de un gran escepticismo y críticas por la falta de concreción de su contenido. La mayoría de las voces críticas apuntaban incluso que no era más que una puesta sobre el papel de los temas que llevaban años sobre la mesa, tales como la UEM, el voto mayoritario, nuevos fondos sociales, la reactivación de la política regional o la reforma de la PAC; pero desde algunos gobiernos nacionales no gustó la idea de que la Comisión tomara la iniciativa y como contrapunto a las propuestas de Jenkins y Natali, el presidente francés Valéry Giscard d’Estaing propuso a finales de 1978 la creación de un comité de representantes nacionales para hacer un nuevo análisis. En la justificación que se envió desde París a sus socios comunitarios se recordaba la elaboración del Informe Tindemans y la necesidad de actualizar una reflexión presente en la Comunidad desde hacía unos años a la situación política y económica real del momento. Para tranquilizar a los Estados miembros más pequeños, preocupados de que el comité propuesto por Giscard se convirtiera en un directorio de los tres Estados más importantes, se planteó desde el principio la estructura de un comité bajo un triple directorio en el que estuvieran representados los tres países fundadores de mayor tamaño, el Benelux y los tres países adheridos en 1973.

Finalmente, la composición del llamado Comité de los Tres Sabios se acordó en el Consejo Europeo de Bruselas de diciembre de 1978 y quedó estructurado bajo las figuras de Barend Biesheuvel, Edmund Dell y Robert Marjolin, de nacionalidad holandesa, inglesa y francesa, respectivamente. El mandato que se le asignó fue el de reflexionar sobre las adaptaciones de los mecanismos y los procedimientos de las instituciones que serían necesarias para garantizar el correcto funcionamiento de las Comunidades en conformidad a los tratados y los pasos necesarios a dar en los próximos años en aras de progresar hacia la Unión Europea, teniendo en cuenta la futura ampliación a doce miembros. Presentado en octubre de 1979, sus más de cien páginas partían del reconocimiento de cuatro grandes éxitos de una estructura sin precedentes en la historia: la creación del Mercado Común, el progresivo desarrollo de nuevas formas de cooperación en cuestiones ni siquiera planteadas en los tratados fundacionales, la capacidad de adaptarse a las circunstancias coyunturales, como la ampliación o la crisis económica de los setenta, y la reinvención de las relaciones interinstitucionales y asunción de nuevas competencias más allá de las establecidas en los tratados tal y como habían demostrado la creciente actividad de la Comisión y las elecciones por sufragio universal directo al Parlamento Europeo. Curiosamente, los Estados miembros identificaban como los principales problemas de la Comunidad esas mismas categorías.

En cuanto a las propuestas concretas que se proponían en el apartado institucional, el Comité llamaba la atención sobre la necesidad de hacer más eficiente el papel del Consejo de Ministros mediante una mejora de la presidencia y asegurar una correcta coordinación horizontal con el Consejo Europeo creado fuera de los tratados. Se hablaba también de la necesidad de delegar ciertas competencias en la Comisión, institución clave para la construcción europea por su carácter supranacional, pero que había visto mermada su capacidad de acción desde los Estados miembros. Como tercer vértice de un triángulo fundamental en el funcionamiento de la Comunidad estaba el Parlamento Europeo, que, pese a la celebración de elecciones por sufragio universal desde ese mismo año, tenía una mínima capacidad de influencia en la toma de decisiones que era necesario compensar para implicar a la opinión pública en la integración europea.

La frialdad con la que fue recibido este nuevo informe sobre la situación comunitaria, primero de una manera informal en los despachos, y luego en el Consejo Europeo de Dublín de diciembre de 1979, hizo sospechar a muchos que su destino sería similar al del anterior Informe Tindemans: «languidecer en los polvorientos cajones de los primeros ministros de la Comunidad». En efecto, a pesar de haber salido de una iniciativa de escala nacional, un punto importante que señalaban los Tres Sabios era la consolidación de una mayor supranacionalidad que los Estados miembros no parecían dispuestos a asumir. Durante los meses siguientes se hicieron varios intercambios de opiniones, pero aunque se llamó la atención de la necesidad de acordar soluciones concretas antes de que los problemas existentes se multiplicaran con la entrada en vigor de la ampliación (si no de Grecia, al menos de Portugal y España), los nueve no llegaron más que a agradecer el trabajo realizado por el Comité en el Consejo Europeo de Luxemburgo celebrado en diciembre de 1980. Un Consejo que, por otro lado, ponía fin a un año duro repleto de desavenencias entre instituciones y Estados miembros. Buena muestra de ello fue que por primera vez en la historia de la Comunidad el Parlamento Europeo rechazó los presupuestos presentados por el Consejo.

Los debates internos sobre la reforma de la PAC habían alcanzado una tensión máxima, con el problema añadido de la creciente presión ejercida por Margaret Thatcher desde su llegada al Gobierno británico para conseguir nuevos mecanismos correctores que dieran una solución definitiva a una situación que consideraban injusta. La presión fue tal que la Dama de Hierro lanzó un ultimátum en abril de 1980: no se aprobarían los precios agrícolas hasta que la Comunidad no pusiera fin al saldo deficitario del que eran víctimas los ingleses por la cuantía que iba destinada a una agricultura de la que no podían beneficiarse, ligando la idea del mecanismo corrector a la progresiva disminución de la partida de los presupuestos destinada precisamente a la PAC. Y aunque en unas semanas se llegó a un acuerdo provisional en el llamado Mandato del 30 de mayo, se instó a la Comisión a que presentara una solución definitiva en el plazo de un año.

Otro de los motivos por los que los últimos meses del año habían sido intensos fue que a partir del 1 de enero de 1981 entraba en vigor el Tratado de Adhesión de Grecia, por lo cual se hacía necesario la adaptación de la Comunidad con cuestiones que iban más allá de la complicada adaptación de las instituciones. Por ejemplo, era necesario introducir el griego como nuevo idioma de trabajo y contratar los primeros funcionarios de nacionalidad griega. En el caso de la Comisión, la ampliación coincidía, además, con el final de mandato de Jenkins el 5 de enero de 1981, por lo que el Consejo debía nombrar un nuevo presidente. El candidato más valorado era el ministro de Asuntos Exteriores luxemburgués Gaston Thorn, conocido europeísta que incluso había defendido públicamente una concepción federal de la integración. Sin embargo, sus primeros meses al frente de la Comisión se dedicaron casi en exclusividad a la búsqueda de una solución factible a las demandas británicas. En el informe final, presentado en el Consejo Europeo de junio de 1981, se llamaba la atención sobre la importancia de conseguir que aumentaran los recursos propios de la Comunidad, si no era mediante la superación del techo del IVA, fijado entonces al 1%, al menos con una mayor aportación de los Estados que más se beneficiaban de la PAC (a excepción de Irlanda, Grecia e Italia por su menor desarrollo) para solucionar el problema de la contribución de Gran Bretaña.

Los únicos representantes nacionales que acogieron con satisfacción la respuesta de la Comisión al Mandato del 30 de mayo fueron los británicos. Las posiciones estaban tan alejadas entre Estados miembros e instituciones, que incluso se llegó a plantear la posibilidad de presentar denuncias ante el Tribunal de Justicia Europeo como quejas interinstitucionales. Al final, la salida se buscó desde el fortalecimiento de las relaciones bilaterales a partir del llamado Plan Genscher-Colombo. En un discurso pronunciado a comienzos de enero de 1981 por el ministro de Asuntos Exteriores alemán Dietrich Genscher, se llamaba la atención de la necesidad de un nuevo Tratado de la Unión Europea que diera a la Comunidad el impulso político que necesitaba para salir de la crisis en la que se encontraba. Su homólogo italiano, Emilio Colombo, recogió el testigo solo unas semanas después y ambos presentaron en el mes de noviembre posterior al Consejo Europeo reunido en Londres una propuesta de Acta Europea para la consecución de un nuevo proyecto de integración más fuerte, más solidario y con mayores responsabilidades. Uno de los principales puntos sobre los que llamaba la atención esta declaración política fue la necesidad de estrechar la coordinación entre los ya diez en materia de política exterior. Retomaba una vez más la cuestión institucional de la Comunidad exigiendo una mayor colaboración, pero sin que el Consejo tuviera que renunciar en ningún momento a la dirección política.

Aunque los Estados miembros encargaron entonces a un grupo de trabajo intergubernamental examinar en profundidad las propuestas germano-italianas con el objetivo de llevarlas a la práctica, hubo que esperar casi dos años a que los debates dieran resultados concretos. El período 1982-1983 supuso un tiempo de transición en la Comunidad, pues aunque los obstáculos que habían bloqueado una buena parte de la actividad comunitaria hasta entonces no desaparecieron por completo, instituciones y Estados entraron en una nueva confluencia de intereses que permitieron llegar por primera vez en varios años a acuerdos concretos sobre los asuntos que tantas páginas de informes varios habían llenado. El hecho de que el primer semestre de 1982 la presidencia comunitaria recayera en el Gobierno belga, cuyo ministro de Asuntos Exteriores en ese momento era Leo Tindemans, hizo despertar importantes esperanzas en muchos círculos. En la presentación de su programa se comprometía a tomar en consideración los trabajos de la Comisión para llegar a una conclusión definitiva sobre el Mandato del 30 de mayo, trabajar sobre objetivos diseñados a largo plazo, como los propuestos en el Plan Genscher-Colombo sobre un Acta Europea, y sobre todo evitar que se volviera a producir el desacuerdo entre las instituciones que tanto daño había hecho a la imagen internacional y puesto en jaque el funcionamiento de la Comunidad el último año mediante una nueva concertación de las decisiones del Consejo con el Parlamento y la Comisión.

También desde la Comisión, tal y como reconoció Thorn al Parlamento Europeo a mediados de febrero en la presentación del programa para el año 1982, se iba a intentar conseguir una verdadera voluntad política para superar la perenne situación de bloqueo que parecía poner en duda la construcción europea. Y ante las críticas de los europarlamentarios sobre la sumisión de la Comisión al Consejo demostrada los últimos años, Thorn les invitaba a que elaboraran de cara a las elecciones de 1984 un proyecto de reforma de los tratados fundacionales, en el que se recogieran todas las iniciativas propuestas hasta entonces. El veinticinco aniversario de la firma de los Tratados de Roma se presentaba como una buena oportunidad, pero a los problemas existentes se sumó durante todo el segundo trimestre del año la compleja coyuntura internacional de la guerra de las Malvinas, que mantuvo la máxima atención de las autoridades británicas hasta junio.

La ocupación del archipiélago por tropas argentinas supuso, además, una prueba para la solidaridad de los Estados miembros en materia de política exterior y Cooperación Política Europea en un momento en el que se estaba replanteando profundamente el papel internacional de la Comunidad. Desde la llegada de Ronald Reagan a la Casa Blanca en enero de 1981, las relaciones transatlánticas habían empeorado debido a las cada vez más diferentes concepciones de política exterior existentes a ambos lados del Atlántico, puestas en evidencia con cuestiones como el despliegue de euromisiles o las críticas estadounidenses a las políticas comerciales de la CEE que, consideraban, distorsionaban el comercio mundial. Junto a las críticas de la Administración Reagan, Margaret Thatcher era también muy reticente a las subvenciones a ciertas producciones agrícolas, por considerar que representaban un atentado contra el mercado libre y la propia idea de Estado que compartían ambos líderes conservadores. La situación alcanzó tal extremo, que en el Consejo Europeo de Bruselas de junio de 1982 la agenda de los diez se centró mayoritariamente en el papel internacional de la Comunidad y las relaciones con Estados Unidos. En segundo lugar, la reforma de la PAC volvió a plantearse como una necesidad improrrogable dada la persistente crisis presupuestaria.

Se encargó entonces a la Comisión la elaboración de un inventario en el que se recogiera la clara posición de los socios comunitarios en lo referente a los recursos propios de la Comunidad, la política agrícola y la reforma de las instituciones europeas. Presentado en el Consejo de Copenhague de diciembre, el documento elaborado por la Comisión partía de un balance de la situación comunitaria en materia de ampliación, situación económica y construcción europea para, una vez más, identificar los principales problemas de la CEE y sugerir posibles salidas. Y como en todos los informes anteriores, el aumento de los recursos propios, las decisiones por mayoría cualificada, nuevas atribuciones para el Parlamento y la Comisión, y el final de las negociaciones con España y Portugal estaban presentes.

Este inventario se sumó al resto de iniciativas sobre las que el grupo creado ad hoc tras la presentación del Plan Genscher-Colombo estaba trabajando en un intento de concretar una propuesta definitiva que permitiera a la Comunidad cerrar todos los frentes abiertos desde hacía ya más de media década, y al que se instó a que presentara sus resultados al Consejo de Ministros en marzo de 1983. Cuando se reunió el Consejo Europeo en Bruselas, los Estados miembros solo pudieron solicitar que continuaran sus trabajos con intensidad para que en junio se vieran progresos sustanciales y fuera posible llegar a un acuerdo lo antes posible en materia de agricultura, política mediterránea, ampliación, recursos propios e instituciones. Más allá de las dificultades para llegar a un acuerdo, hay que señalar que solo dos semanas antes se habían celebrado elecciones legislativas en la RFA, las cuales sirvieron para dar mayor legitimidad a la llegada de Helmut Kohl a la Cancillería tras la moción de censura presentada en octubre para revocar el mandato de Helmut Schmidt. De este modo, las máximas expectativas se trasladaron al Consejo que cerraría la presidencia alemana en la ciudad de Stuttgart.

Hacia la superación de las diferencias

Reunido los días 17-19 de junio de 1983 en la capital del Estado alemán de Baden-Württemberg, el Consejo Europeo adoptó la llamada Declaración Solmene sobre la Unión Europea. Resultado de las negociaciones entre los diez sobre el Plan Genscher-Colombo y el resto de informes y trabajos elaborados los años anteriores sobre la fijación de nuevos objetivos de integración, la reorganización de las instituciones y el impulso de la cooperación en nuevos campos de acción más allá de los económicos, la Declaración de Stuttgart no era más que una reafirmación de intenciones y el valor de sus consecuencias directas fue muy discutido. Se siguió sin llegar a acuerdos concretos, pero se puso en marcha un procedimiento de emergencia para que en el mes de diciembre fuera posible tomar decisiones definitivas mediante la convocatoria de Consejos de emergencia. Sin embargo, el Consejo Europeo de Atenas fue un rotundo fracaso y no se llegó ni siquiera a un acuerdo para firmar una declaración final.

Las críticas desde la Comisión y el Parlamento no se hicieron esperar. De hecho, ante la convocatoria de las segundas elecciones por sufragio universal para elegir a los miembros de la cámara, una amplísima mayoría de eurodiputados (237 votos a favor, 31 en contra y 43 abstenciones) aprobaban, el 14 de febrero de 1984, el Tratado para la Fundación de la Unión Europea sobre el que había estado trabajando Altiero Spinelli desde el verano de 1981 dentro del llamado Club Cocodrilo junto a más de ciento cincuenta parlamentarios de todos los grupos políticos. El principal objetivo de este grupo de federalistas era reformular el espíritu de la integración en uno nuevo, basado en la eficiencia, la democracia y la independencia de unas instituciones que debían someterse a un profundo cambio en el proceso de toma de decisiones para conseguir una mayor implicación de la ciudadanía europea y el predominio de los objetivos comunes sobre los intereses nacionales.

Una gran novedad de esta propuesta de tratado aprobado en febrero fue que el artículo 82 establecía la posibilidad de que entrara en vigor si la mayoría de los Estados Miembros lo aprobaban en sus parlamentos nacionales y representaban al menos dos terceras partes de la población de la Comunidad. Y dado el contenido del texto, muy ambicioso en lo que se refería a la cooperación política y al papel de las instituciones supranacionales, desató una amplia operación diplomática entre los Estados miembros para poner fin al bloqueo al que el Consejo estaba sometido desde 1979, con François Mitterrand y Helmut Kohl como principales protagonistas. El resultado fue una reunión del Consejo Europeo en Bruselas los días 19-20 de marzo de 1984, en la que por primera vez los jefes de Estado y de Gobierno no se limitaron a hablar del difícil contexto internacional y económico que les rodeaba o de los deseos de la Comunidad de ocupar el papel que le correspondía en la escena internacional, sino que tomaron las primeras decisiones sobre acciones concretas a emprender en materia de política económica y comercial, la PAC, los fondos estructurales, la financiación, los presupuestos y la adhesión de Portugal y España.

El posterior Consejo Europeo de Fontainebleau de finales de junio confirmó los acuerdos alcanzados sobre la reestructuración interna, la compensación a la contribución de Gran Bretaña a los presupuestos comunitarios y la ampliación. Se dio un paso más allá al decidir la creación de dos comités ad hoc constituidos por representantes de los jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros para que presentaran sus propuestas sobre la reforma institucional que necesitaba la Comunidad y sobre la constitución de una Europa de los ciudadanos capaz de responder a las expectativas de los europeos. Puestos en marcha en octubre bajo la dirección del irlandés James Dooge y el italiano Pietro Adonnino, respectivamente, sus primeros trabajos fueron tratados en el Consejo Europeo de Dublín del mes de diciembre, donde, además, los Estados miembros decidieron reforzar el SME y otorgar al ecu un papel más importante.

Pese a estos avances, Gaston Thorn, en última intervención ante el Parlamento Europeo como presidente de la Comisión, reconoció sentirse profundamente preocupado por el ritmo que había alcanzado la integración, y en especial, las relaciones interinstitucionales. Consideraba insuficientes los esfuerzos realizados en los últimos meses y tachaba los acuerdos alcanzados de meros parches temporales que seguían sin poner solución al persistente bloqueo de la agenda comunitaria en temas de tanta importancia como la ampliación, la reforma institucional, el SME o la CPE. Sobre el relanzamiento europeo propuesto y los trabajos de los comités Dooge y Adonnino, Thorn afirmó que corrían el riesgo «de ir a parar a la misma estantería de las bibliotecas que el Informe Tindemans y otros importantes proyectos».

Su sucesor al frente de la Comisión fue Jacques Delors, quien además pasaba a liderar una institución renovada por primera vez prácticamente en su totalidad. Los únicos miembros que continuaban del anterior gabinete eran Frans Andriesen (vicepresidente y encargado de Agricultura y Pesca), Claude Chaysson (comisario de Política Mediterránea y encargado para las relaciones Norte-Sur) y Lorenzo Natali (comisario para Cooperación, Desarrollo y Ampliación), y se intentó obtener un mayor equilibrio entre el carácter político y técnico como un paso importante hacia la adquisición de un renovado prestigio y una mayor autoridad y credibilidad. También desde el Parlamento Europeo se tomaron medidas para demandar un mayor peso en la toma de decisiones, pidiendo, por ejemplo, que las declaraciones de la Cámara fueran tenidas en cuenta por el Consejo en asuntos de vital importancia como la ampliación. En este sentido, ante la cercanía del cierre de negociaciones con Portugal y España, se reclamaba que la conclusión y los Tratados de Adhesión fueran presentados a votación por primera vez, no solo en los parlamentos nacionales, sino también en Estrasburgo.

Finalmente, las negociaciones para la adhesión de Portugal y España se cerraron solo unas horas antes de la reunión del Consejo Europeo de Bruselas de los días 29-30 de marzo de 1985. En este mismo Consejo se alcanzó un acuerdo sobre los Programas Integrados Mediterráneos (PIM) según la propuesta de la Comisión, un programa de ayudas a favor de las regiones mediterráneas más desfavorecidas y que más podían sufrir las consecuencias de la ampliación, y se produjeron importantes debates sobre el trabajo de los comités Dooge y Adonnino. Este último, el relativo a la Europa de los ciudadanos, era el que estaba más avanzado y se pudo presentar una primera versión de un informe en el que aparecían sugerencias sobre el establecimiento de una bandera única que simbolizara la idea de Europa, un himno, la emisión de sellos, una moneda única o intercambios en el ámbito educativo. Y aunque todas fueron finalmente aprobadas por los diez, el muy diferente calibre de las propuestas del Comité Adonnino llevaron a los Estados miembros a diferenciar entre las que se veían factibles en un corto plazo y otras a desarrollar en un futuro más lejano; una distinción que se incorporó a la segunda y definitiva versión presentada al Consejo en el mes de junio siguiente.

Mayores diferencias se dieron en los trabajos del Comité Dooge sobre las reformas institucionales, con grandes críticas desde las delegaciones danesa, griega y británica, llegando solo a un acuerdo para la organización de una conferencia durante los siguientes meses con el objetivo de recoger todo el trabajo realizado los años previos y encaminarlo a la elaboración de un nuevo tratado sobre la Unión Europea. Aunque los encargados de tomar una decisión final fueran los diez Estados miembros, se invitó a participar a representantes de la Comisión, del Parlamento Europeo y de Portugal y España como paso previo de su definitiva adhesión. Los trabajos que siguieron durante el segundo trimestre del año contaron con la ayuda de la presidencia italiana de la Comunidad, desde cuyo Gobierno comenzó una ofensiva diplomática a nivel bilateral con Giulio Andreotti como ministro de Asuntos Exteriores y Bettino Craxi como primer ministro para acercar al máximo las posturas de los diez antes del Consejo Europeo de Milán que pondría fin a su presidencia a finales de junio. Los más firmes apoyos llegaron desde los países del Benelux, la RFA y Francia, mientras que desde Gran Bretaña las voces críticas ante cualquier reforma de los tratados se hicieron más fuertes. Entre ambas posiciones, la prudencia y/o oposición de daneses, griegos e irlandeses fueron quedando en una posición cada vez más marginal.

Pese al intento por acercar posiciones, el Consejo Europeo de Milán fue el primero en el que se tomó una decisión sin que todos los Estados miembros estuvieran de acuerdo (siete votos a favor y tres en contra —Gran Bretaña, Dinamarca y Grecia): la convocatoria de una conferencia intergubernamental basada en el artículo 236 del Tratado de Roma para poner en marcha la reforma del mismo. La primera reunión tuvo lugar el 9 de septiembre entre los diez ministros de Asuntos Exteriores y se invitó a los representantes portugués y español a participar, aunque hasta el 1 de enero no entraran en vigor los Tratados de Adhesión. Junto a las reuniones que desde entonces se organizaron a nivel gubernamental, otras de nivel preparatorio entre los representantes del Coreper contaron también con la presencia de un representante de la Comisión. En cambio, el Parlamento Europeo se dejó al margen, aunque desde la Cámara se analizaron periódicamente los debates.

Las líneas de trabajo de la conferencia intergubernamental se desarrollaron en torno a dos ejes: uno sobre políticas comunitarias diversas, como las destinadas al desarrollo del mercado interior, la investigación, la tecnología, el medio ambiente, la cultura, la política monetaria, etc., y otra sobre la CPE en concreto. Se celebraron cinco reuniones a nivel ministerial antes del Consejo Europeo de Luxemburgo de los días 2-4 de diciembre, en el cual los jefes de Estado y de Gobierno acordaron definitivamente reformar los Tratados Fundacionales y revitalizar el proceso de integración europea mediante la reorganización institucional y el establecimiento de un Mercado Común antes del 31 de diciembre de 1992. Sin embargo, las negociaciones para el acuerdo de una declaración final llegaron al límite debido a las diferencias de opinión entre los Estados miembros en cuanto al alcance de las perspectivas, e incluso hubo que esperar unos días a la celebración de un Consejo de Ministros para cerrar los últimos detalles. Entre ellos, el nombre del nuevo documento que regiría la vida comunitaria tras la reforma de los Tratados de Roma.

8. Del Acta Única Europea a la unificación alemana (1985-1990)

8.1 La nueva Unión Europea

El acuerdo político al que al final llegaron los Estados miembros en el Consejo de Ministros de los días 16 y 17 de diciembre de 1985 se definió como Acta Única Europea (AUE) con el objetivo de subrayar la fusión en un solo texto de la evolución de los Tratados Fundacionales y las medidas legislativas aprobadas desde 1957 en esferas tan importantes como la cooperación entre los socios comunitarios en materia de política exterior. Las reservas del Gobierno danés fueron persistentes por considerar que la reforma que se estaba planteando era demasiado ambiciosa, mientras que desde otros Estados miembros reclamaban que había que aprovechar para avanzar lo máximo posible después de los años de parálisis sufridos. Las diferencias entre los ya doce (dado que a partir del 1 de enero de 1986 entraron en vigor los Tratados de Adhesión firmados con España y Portugal) perduraron hasta las primeras semanas del año nuevo, cerrándose la Conferencia Intergubernamental el 27 de enero.

Durante la última sesión se acordó convocar la firma del AUE para el 17 de febrero en Luxemburgo, a pesar de que solo una semana antes el Parlamento danés había rechazado en una votación el borrador del documento por 80 votos negativos frente a 75 positivos, y se había decidido convocar un referéndum nacional al respecto para el día 26 de ese mismo mes. Por este motivo, solo nueve Estados miembros firmaron el AUE en la fecha prevista, mientras que Dinamarca, Italia y Grecia lo hicieron el 28 de febrero en La Haya. El paso siguiente fue la ratificación por los parlamentos nacionales, un proceso que se alargó durante casi un año para entrar finalmente en vigor el 1 de julio de 1987, seis meses más tarde de lo previsto.

El AUE que se acordó, aprobó y ratificó constaba de cuatro títulos. El primero de ellos, relativo a las disposiciones comunes (artículos 1-3), establecía como objetivo de las Comunidades Europeas y de la CPE el de «contribuir conjuntamente a hacer progresar de manera concreta la Unión Europea». Para ello, se establecía como fundamentos los Tratados constitutivos, así como todas las regulaciones y prácticas subsiguientes acordadas progresivamente por los Estados miembros. Y en este sentido, se establecía definitivamente la composición y funcionamiento del Consejo Europeo.

En el título II (artículos 4-29) se enumeraban las disposiciones por las que se modificaban los Tratados constitutivos y aquellas que desde ese momento pasaban a completar políticas comunitarias como las relativas al mercado interior, la UEM, política social, cohesión, investigación y desarrollo tecnológico, o incluso medio ambiente. Siempre bajo la justificación de facilitar al máximo la realización del mercado interior antes del 31 de diciembre de 1992, definido en el artículo 13 como principal objetivo y entendiendo como tal «un espacio sin fronteras interiores en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado», el AUE preveía un aumento del número de casos en los que los Estados miembros podían decidir por mayoría cualificada en el Consejo, limitando el uso de la unanimidad a medidas relativas a fiscalidad, libre circulación de personas y derechos e intereses de los trabajadores por cuenta ajena.

A continuación, las disposiciones sobre Cooperación Europea en materia de política exterior se desarrollaron en el título III (artículo 30), recogiendo la fórmula de consultas interestatales en cuestiones de especial interés para la seguridad, y estableciendo como principal responsable en el ámbito de iniciativa, coordinación y representación frente a terceros países a la presidencia rotatoria del Consejo. La Comisión adquirió también mayores competencias de ejecución y los poderes del Parlamento Europeo fueron reforzados al exigir la aprobación de una resolución favorable de la Cámara antes de la celebración de nuevos acuerdos de asociación, y aunque se instituyó el procedimiento de cooperación dentro del diálogo interinstitucional en aquellos casos en los que el Consejo decidiera por mayoría cualificada, el resultado definitivo quedó bastante lejos de las primeras propuestas que al respecto se habían puesto sobre la mesa. Y por último, el título IV (artículos 31-34) cerraba el AUE con las disposiciones generales y finales sobre la redacción, aplicación, ratificación y entrada en vigor del documento.

Sin lugar a dudas, el gran objetivo del AUE fue el establecimiento de un gran mercado sin fronteras. Los avances que se habían producido los años anteriores a favor del SME habían sido importantes, pero los Estados miembros se habían encontrado con serias dificultades por las persistentes diferencias existentes entre las políticas nacionales. El paso que se pretendía dar con el establecimiento del Mercado Común era sobrepasar un sistema de compensaciones financieras para alcanzar una auténtica convergencia económica entre los doce. El resultado no sería solo un crecimiento económico más intenso, sino que en vista de los bloqueos sufridos la década anterior, el éxito de la integración parecía estar estrechamente ligado a la situación económica de los Estados miembros.

En segundo lugar, se intentó hacer más eficiente la vida comunitaria. La gran preocupación de la Comisión, tal y como el propio Delors trasladó en varias ocasiones durante su presidencia, fue que «Europa decidía mal y demasiado tarde, y rara vez es de una gran eficacia en la aplicación de las decisiones tomadas». El principal motivo que se señalaba era el excesivo proceso de burocratización paralizante y demasiado intervencionista, pues pese a la gran cantidad y calidad de resoluciones propuestas, las deliberaciones previas a las tomas de decisiones eran excesivamente largas y en ocasiones ni siquiera terminaban en la aprobación de medidas concretas. El triángulo institucional Consejo-Comisión-Parlamento debía optimizarse, y desde las instituciones supranacionales se reconoció que pese a los avances hechos con el AUE, en algún momento habría que revisar las disposiciones del tratado a este respecto más allá de la prevalencia de las votaciones por mayoría cualificada.

Y en tercer lugar, pero estrechamente ligado con los dos objetivos anteriores, tendría que señalarse el fortalecimiento de la CPE, apareciendo por primera vez formulada en un texto jurídico. No obstante, el lugar que ocupó en el AUE se limitó a los primeros tres párrafos, en los cuales solo confirmaba una cooperación que se venía desarrollando desde 1970 de una forma complementaria al proceso de integración. Dicho de otra forma: no aportaba ningún sistema jurídico ni ninguna estructura institucional propia, sino que la mantenía en el mismo cuadro de concertación intergubernamental en el que había surgido en origen. Por este motivo, aunque se señaló a la presidencia del Consejo y a la Comisión como responsables de velar por la coherencia, «cada una según sus competencias propias», la formulación de la política exterior comunitaria quedaba restringida a la formulación y aplicación de los Estados miembros como «Altas Partes Contratantes».

8.2 ¿Una reforma insuficiente?

Las opiniones sobre el alcance del AUE estuvieron muy divididas desde el principio entre los que consideraban que por fin dio el impulso que la integración necesitaba, y los que, por el contrario, criticaron que se quedó muy lejos de las líneas planteadas en los ambiciosos proyectos que habían ido abriendo el camino para la reforma. El Parlamento Europeo, muy en línea con las acusaciones que se habían escuchado en el italiano antes de proceder a la firma del AUE, no dudó en considerar la reforma resultante de escasa calidad democrática, en tanto en cuanto había sido elaborada sin un debate público previo, se había mantenido al margen a la Cámara que representaba legítimamente a todos los ciudadanos europeos, y había dejado en el olvido el proyecto Spinelli, que en un principio debía ser uno de los pilares de la reforma institucional. Incluso se plantearon preguntas sobre por qué no se había calificado a la reforma de tratado en vez de acta cuando es lo que correspondería en realidad por su categoría jurídica. Desde la Comisión Delors, sin embargo, se quiso destacar que podía ser tan peligroso el estancamiento de los años anteriores como la impaciencia por querer avanzar demasiado deprisa sin consolidar las bases. La experiencia había puesto en evidencia que en la integración europea entraban muchos intereses en juego y era difícil llegar a un acuerdo definitivo, pero el éxito de la ampliación y de la adaptación de la Comunidad tras casi una década de negociaciones debía ser considerado como un importante aliciente de cara al futuro y en la consecución de una Unión Europea de nueva generación.

Como unos años después reconocería Émile Noël, secretario general de la Comisión Europea entre 1958-1987, la primera gran reforma de los tratados fue controvertida desde su primer planteamiento hasta su ratificación, y si finalmente pudo concretarse con éxito fue, en su opinión, gracias al establecimiento de una sinergia entre todos los problemas existentes en la Comunidad desde hacía más de una década, el objetivo de establecer un mercado interior en 1992 y el papel mediador de Jacques Delors desde la presidencia de la Comisión. En la presentación de su primer programa en enero de 1985, Delors dejó clara constancia de su firme apuesta por la reforma de la Comunidad y en menos de seis meses presentó su Libro Blanco sobre «La consecución del mercado interior». Además, junto a la figura de Delors, tampoco hay que olvidar la coincidencia al frente de los gobiernos nacionales de nombres como Bettino Craxi, Helmut Kohl o François Mitterrand, coincidentes en muchos de los aspectos que permitían poner en marcha la maquinaria comunitaria.

En estrecha relación con este último aspecto, también puede decirse que las propuestas de la Comisión y del Parlamento Europeo sobre la necesidad de una reforma no tuvieron ningún éxito hasta que los gobiernos nacionales no quisieron que lo tuviera. De hecho, las iniciativas que finalmente salieron adelante fueron las que beneficiaban a los intereses económicos de los Estados miembros y los discursos escuchados durante la firma del AUE el 17 de febrero de 1986 en Luxemburgo fueron sobre todo de prudencia. Van den Broek, presidente entonces del Coreper como representante holandés, reconoció que junto al sentimiento de solemnidad de estar viviendo un momento tan importante en la historia de la Comunidad era evidente que también se había extendido un sentimiento pesimista al no estar presentes los doce. Como representante de la Comisión, Andriessen quiso destacar el papel del Parlamento Europeo como primer impulsor de la reforma, y aunque reconoció que el Acta Única Europea había resultado ser un paso mucho más modesto de lo esperado, no dejaba de ser una prueba de la vitalidad de la Comunidad y su capacidad de renovación. Mucho más crítico fue Siegbert Alber, vicepresidente del Parlamento Europeo y quien insistió en la opinión recogida en el dictamen aprobado un mes antes, en lo cual encontró un firme apoyo en las declaraciones posteriores de los representantes luxemburgués e italiano.

La idea que comenzó a extenderse desde entonces entre los que criticaban el escaso alcance de la reforma conseguida fue que había que interpretarla como una herramienta útil en la consecución de futuros avances y la puerta a un nuevo período de reflexión a largo plazo. En 1986 se habían materializado la adhesión de España y Portugal, la firma del Acta Única Europea y los primeros signos de recuperación económica, pero esa no era la meta definitiva, sino el punto de partida para la consolidación del proyecto de integración europea mediante la realización del objetivo 1992: la consecución del gran mercado interior y el fortalecimiento de la cohesión económica y social en Europa. Quedaban pendientes algunas de las reformas para adaptar antiguas políticas a las nuevas condiciones comunitarias, tales como la de la PAC, los fondos estructurales o las normas financieras, y proyectos como el de la Europa de los ciudadanos habían quedado muy reducidos en el texto final. De las propuestas del Comité Adonnino pocas vieron la luz. Una de las que sí se puso en marcha fue la relativa a los símbolos, pues el 29 de mayo de 1986 se izaba por primera vez ante el edificio Berlaymont en Bruselas la bandera europea de color azul con las doce estrellas doradas adoptada por las instituciones comunitarias y de fondo sonaba la novena sinfonía compuesta por Beethoven para la Oda a la Alegría del poeta Friedrich von Schiller.

8.3 Hacia un nuevo orden mundial

Tras la entrada en vigor del AUE, buena parte de los esfuerzos de los doce socios comunitarios y de las instituciones supranacionales fueron encaminadas a la consecución del Objetivo 1992. Las conmemoraciones del trigésimo aniversario de la firma de los Tratados de Roma en mayo de 1987 y el posterior décimo aniversario del SME en marzo de 1989 fueron momentos destacados en los análisis, balances y pronósticos a este respecto, sin olvidar el importante papel de la Comisión Delors en el fomento y alcance de un fuerte dinamismo durante los últimos años de la década. Los avances que se produjeron en este sentido fueron de tal calibre, que la caracterización de los ochenta es tradicionalmente positiva pese a los problemas a los que se enfrentó el proceso de integración europea durante la primera mitad. Y cuando parecía que todo iba bien encaminado, el contexto internacional sufrió una nueva sacudida que hizo replantear de nuevo las estructuras comunitarias.

Desde la llegada al poder de Mijail Gorbachov a la URSS en 1985, las reformas de la perestroika y el nuevo concepto de transparencia de la glasnost habían provocado una nueva relación con los países de Europa Central y Oriental, redefiniendo las relaciones que hasta entonces habían enmarcado a los llamados países satélites de la Unión Soviética. Esta nueva política fue vista por muchos como una señal de debilidad, tanto dentro de los sectores más inmovilistas del comunismo como desde la otra superpotencia. Ronald Reagan había puesto en marcha ya desde 1983 la Strategic Defense Initiative (SDI), más conocida como «guerra de las galaxias» aprovechando el éxito del momento de las películas de ciencia ficción de George Lucas. Con tal despliegue, la disminución armamentística defendida por Gorbachov acabaría siendo difícil de justificar, y en consecuencia, haría prácticamente imposible la restructuración económica soviética.

Ante el paulatino abandono de supervisión soviética, los Estados que hasta entonces habían quedado bajo su esfera directa comenzaron a ser testigos del auge de contestación interna. Polonia y Hungría sufrieron grandes transformaciones, que culminaron en 1989 con el establecimiento de nuevas democracias, seguidas de las cada vez más numerosas manifestaciones públicas que en Checoslovaquia comenzaban a demandar la convocatoria de elecciones libres en el país. En la RDA, en cambio, Enrich Honecker se resistía a cualquier cambio y continuó con la misma política represiva de las décadas anteriores, mientras que los alemanes orientales aprovechaban la apertura de las fronteras vecinas para emigrar. La situación era tal, que el 7 de octubre de 1989, con motivo del cuadragésimo aniversario de la fundación de la RDA, Gorbachov advirtió a Honecker que «a quien llega tarde, no le perdona la vida». Solo unos días después Egon Krenze se convertía en nuevo líder y comenzaba a preparar su propia perestroika, reformas entre las que la necesidad de una nueva regulación de viajes no podía ignorarse.

La rueda de prensa del 9 de noviembre en la que el portavoz del Gobierno Günter Schabowski informaba de las nuevas medidas a adoptar por el nuevo Gobierno de la RDA se convirtió (sin habérselo propuesto) en una llamada a miles de berlineses que por ambos lados del muro se acercaron a la frontera pidiendo la libertad de paso. En solo unas horas la caída del muro de Berlín se hizo imparable, y con ella, una completa transformación del mapa europeo. La RDA no tardó en ser absorbida por la RFA, y los regímenes que trataban de resistir en Bulgaria y Rumanía acabaron por caer inexorablemente poco después. Como quince años antes se había escuchado en los países meridionales que salían de largas dictaduras, el «regreso a Europa» comenzó a demandarse de una forma mayoritaria. Pero algo era diferente: mientras que en el caso de Grecia, Portugal y España se identificó enseguida el proyecto europeo con la normalización europea, en la Europa Central y Oriental no olvidaban que la parte occidental del continente había aprendido a convivir con cierta normalidad con el comunismo mientras que Estados Unidos se identificaba como el protagonista de la contención soviética. Además, especialmente desde Gran Bretaña y Francia, eran perceptibles los temores a una desestabilización completa del continente al verse alterado el orden del que tanto tiempo se había disfrutado.

En el mismo momento en el que comenzaba el desmembramiento de tres Estados (Checoslovaquia, Yugoslavia y Unión Soviética), las dos Alemanias se encaminaban hacia la unificación. Ya en los últimos días de noviembre Helmut Kohl presentó en el Bundestag un plan encaminado a la reunificación alemana, y en solo seis meses se conseguía firmar un plan concreto para la unión monetaria, económica y social que entraría progresivamente en vigor a partir del 1 de julio de 1990 con la extensión del marco occidental a la Alemania Oriental, y finalizaría con la desaparición definitiva de la RDA el 3 de octubre de ese mismo año. Consciente del nerviosismo de sus socios occidentales, el canciller de la RFA trató de tranquilizarlos (muy especialmente a Mitterrand) aceptando rápidas concesiones como una muestra clara del firme compromiso alemán con el proyecto comunitario: junto a los rápidos avances que se habían producido desde la firma de AUE en materia de unión económica y monetaria, se buscó un desarrollo paralelo en el ámbito político de la integración.

Siguiendo esta dirección, ya en el Consejo Europeo de Estrasburgo celebrado los días 8-9 de diciembre de 1989, solo un mes después de la apertura del muro de Berlín, los doce decidieron convocar una nueva Conferencia Intergubernamental con el objetivo de acordar un nuevo Tratado que asegurara el perfecto funcionamiento de las etapas finales de la Unión Económica y Monetaria. Hubo que esperar al Consejo Europeo de Dublín de julio de 1990 para que se definiera la convocatoria de dos Conferencias Intergubernamentales simultáneas para trabajar sobre la Unión Económica y Monetaria y la Unión Política Europea, respectivamente, las cuales comenzaron sus trabajos en Roma el 15 de diciembre posterior. Menos de medio año después las negociaciones se daban por terminadas y daba comienzo la elaboración de un nuevo Tratado de la Unión Europea. A diferencia de las negociaciones previas que se habían desarrollado durante buena parte de los setenta y comienzos de los ochenta, el ritmo con el que se produjeron los cambios desde 1989 no permitían demorarse y los acuerdos tuvieron que alcanzarse rápida y definitivamente en la ciudad holandesa de Maastricht en febrero de 1992.

19 «Mi corazón está desbordado y agradecido mi espíritu».

20 La EFTA, por sus siglas en inglés, la conformaron junto a Gran Bretaña y su Commonwealth, Austria, Suiza, Dinamarca, Noruega, Suecia y Portugal.

21 Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, y dada la escasez de reservas de oro tras los enormes gastos bélicos de los años anteriores, se decidió sustituir el oro como divisa de referencia internacional por el dólar estadounidense, estableciéndose desde entonces una equivalencia invariable de 35 dólares por cada onza de oro.

22 La Organización para la Cooperación Económica Nórdica fue planteada en primera instancia en 1968 por el primer ministro danés Hilmar Baunsgaard, y con capital en la ciudad sueca de Malmoe, pretendía unir las economías de Noruega, Suecia, Dinamarca y Finlandia. Sin embargo, el Tratado constitutivo del Nordek nunca llegó a firmarse tras el rechazo final de Finlandia en 1970.

23 Posteriormente al celebrado en 1972 para ratificar la adhesión, se consultó a los daneses en 1986 para conocer su opinión sobre el Acta Única Europea, del Tratado de Maastricht en 1992, del Tratado de Ámsterdam en 1998, la moneda única europea en el año 2000, el Tribunal Unificado de Patentes en 2014 y sobre la cláusula de excepción sobre la Política Común de Seguridad y Defensa en 2015.

Bloque III

Las ilusiones frustradas

3. Del Tratado de Maastricht al fracaso del Tratado Constitucional (1991-2007)

1. Grandes esperanzas. Europa en la posguerra fría

1.1 Un nuevo impulso

La principal consecuencia de la crisis del bloque soviético a finales de los años ochenta sobre la Comunidad Europea fue un aumento de la presión sobre el proceso de integración. Como no se cansaba de afirmar Jacques Delors en 1989, era necesario acelerar el proceso de integración. Para Monsieur Europe, los países comunitarios debían estar más unidos frente a los retos del nuevo orden internacional al que se dirigía el mundo, pero como en la novela de Dickens, esas expectativas no llegaron a culminarse.

Lo cierto es que tras el final de la Guerra Fría, Europa logró ganar peso internacional y credibilidad interna. La desaparición del telón de acero y la progresiva integración de la antigua Europa Oriental en las estructuras occidentales abrieron paso a una época de optimismo generalizado de la mano de una etapa de crecimiento económico modesto, pero generalizado entre 1994 y 2007, que corrió en paralelo a un renovado impulso del proyecto europeo surgido del Tratado de Unión Europea (Maastricht, 1992), y que parecía superar el síndrome de la euroesclerosis vivido quince años antes con la crisis económica de los años setenta de la mano de una unión económica y monetaria que comenzaba su andadura hacia su tercera fase, la moneda única.

A ello es preciso añadir que los antiguos países neutrales de los tiempos de la Guerra Fría como Suecia, Austria y Finlandia, pero también miembros de la EFTA (Asociación Europea de Libre cambio) y en otro tiempo rival institucional, ingresaban en 1995 en la Unión Europea dando con ello carta de naturaleza a la tercera ampliación, aunque Noruega y Suiza, países con gran nivel de renta y auténticas islas de prosperidad, lo rechazaban en referéndum. Asimismo, la Alemania Oriental entró en el club mediante un procedimiento atípico, la ampliación interna, en paralelo a la reunificación de las dos Alemanias realizada en octubre de 1990.

En realidad, la ampliación al norte ante todo dotaba de mayor fortaleza y cohesión a la Unión Europea y equilibraba el mapa europeo después de la incorporación de Grecia, España y Portugal a mediados de los ochenta. Con quince miembros y después del compromiso de Ioánnina, de marzo de 1994, la Unión lograba dar una solución consensuada a las nuevas mayorías cualificadas y a las minorías de bloqueo surgidas de Maastricht. Como habían manifestado los países de la tercera ampliación al inicio de las negociaciones para la adhesión en febrero de 1993, su interés en ser miembros de la Unión residía en su deseo de participar en el proceso de toma de decisiones a través de su integración en los órganos de gobierno de la Unión y no quedar, como sucedía hasta ese momento, como miembros del Espacio Económico Europeo, al albur de las decisiones comunitarias adoptadas por otros. Además, en contraste con la ampliación al sur, el ingreso de Austria, Finlandia y Suecia, socios con un elevado nivel de desarrollo económico y social, engrosaba las arcas comunitarias, además de ganar la Unión en experiencia sobre políticas sociales y de cooperación, muy avanzadas en el ámbito nórdico. Es más, estos países en principio no impedían profundizar en el proceso de integración, sino al contrario, podrían contribuir a dinamizarla. La ampliación al norte y centro de Europa, al contrario de lo sucedido en las anteriores, implicaba que los recién llegados ya no se integrarían en las Comunidades Europeas, sino en la Unión Europea, aceptando no solo los tratados constitutivos de 1951 y 1957, sino el Acta Única Europea de 1986 y el Tratado de Unión Europea de 1992 con todo su novedoso e importante acervo encaminado a la convergencia en función de los objetivos de la tercera fase de unión económica y monetaria: un proyecto en consonancia con el espíritu comunitario de mostrarse como un ámbito abierto, lejano a la imagen de la «fortaleza Europa» difundida en los años setenta y ochenta.

Por otra parte, el modelo político de Europa Occidental construido sobre una democracia parlamentaria basada en la alternancia entre conservadores y socialdemócratas se extendía progresivamente —aunque no sin dificultades ni problemas institucionales— por la antigua Europa comunista, que solicitaba en masa el ingreso en la Europa comunitaria. El nuevo ambiente internacional abrió una ventana de oportunidad para que los países de la Europa del ex bloque soviético se unieran al nuevo sistema mundial de un «acuerdo de paz liberal». Ayudó a las transformaciones democráticas y la estabilización de los países, así como a la introducción de economías de mercado funcionales y de crecimiento acelerado. La ruta que debían seguir apuntaba estrictamente hacia fuera, y mientras tanto, también abrió una nueva ventana de oportunidad para que Europa Occidental respondiera más adecuadamente al reto de la globalización. No obstante, hubo que esperar hasta mayo de 2004 para que tuviese lugar la llamada ampliación al este, con la incorporación de diez estados, ocho de ellos antiguos países del bloque del Este o surgidos de la descomposición de la Unión Soviética (Estonia, Letonia y Lituania), más Chipre y Malta. Tres años después ingresaron Rumanía y Bulgaria, y en 2013 se produciría la última ampliación, la de Croacia.

La Unión Europea de este modo se transformaba en una estructura regional que sumaba quinientos millones de habitantes, aunque las condiciones no eran equiparables a las de ampliaciones anteriores. Ciertamente, estos países no dispusieron de un nivel de ayudas y subvenciones como los que disfrutaron los nuevos miembros de la Europa Meridional que ingresaron en los años ochenta, ni por supuesto los seis países primigenios. Es más, Rumanía y Bulgaria no solo debieron esperar varios años —hasta 2007— para su ingreso, sino que tuvieron que aceptar una moratoria de hasta siete años para la aplicación a sus ciudadanos del principio de libre circulación de trabajadores.

Asimismo, a la ampliación se unió la profundización en los mecanismos de coordinación económica y política a través de una secuencia de tratados que se inició tras la caída del muro de Berlín—, gestados a través de conferencias intergubernamentales —Maastricht (1992), Ámsterdam (1997) y Niza (2001)—, y tras su agotamiento en la más rocambolesca andadura de la non nata Constitución europea, desde la Declaración de Laeken (diciembre de 2001), pasando por los trabajos de la Convención europea (2002-2003), la firma del Tratado constitucional en el simbólico Campidoglio romano —allí se firmó el Tratado de Roma el 25 de marzo de 1957— (2004), hasta el fracaso de los referéndums francés y holandés de 2005. El acervo comunitario se vio enriquecido con la asunción de nuevas competencias por la Comisión Europea y un mayor protagonismo del Parlamento Europeo, aunque manteniendo un complejo equilibrio en su gobernanza entre los intereses de los Estados miembros y los del conjunto, que, a juicio de muchos, aproxima más la UE al modelo clásico de una liga de Estados que a una auténtica confederación o súper Estado federal. Dentro de ella, los más fuertes demográfica y económicamente no pueden imponer por sí solos sus preferencias y decisiones; sin embargo, ninguna decisión se puede tomar, en la práctica, contra sus intereses.

Pero donde la integración europea adquirió una notable velocidad de crucero fue en el ámbito de la unión económica y monetaria. Un proceso que se inició sobre la hoja de ruta que resultó el Libro Blanco de Delors, y cuyo primer paso fue la creación del Mercado Único que contemplaba hacer realidad el viejo sueño de la Europa sin fronteras (cuatro libertades comunitarias: capitales, mercancías, servicios y personas), a partir de la abolición total de las barreras aduaneras en 1993, continuado dos años más tarde con la eliminación de los controles fronterizos de viajeros en la mayoría de los países de la UE (Acuerdo de Schengen). En 1998 se inició la marcha hacia la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria con la constitución del Banco Central Europeo (1998), la firma del Pacto de Estabilidad (1999) dirigido a mantener la disciplina en la aplicación de los criterios de convergencia establecidos en el Tratado de Maastricht (deuda, inflación y déficit público), y el 1 de enero de 2002 la que sería la moneda común de la UE, el euro, comenzó a circular en doce países de la Unión. Paradójicamente, ese éxito se construyó bajo una compleja operación de ingeniería financiera y política, que obligó a flexibilizar la aplicación de los estrictos requisitos fijados en Maastricht por parte de algunos países. A ellos se sumarían siete países más entre 2007 y 2015, conformando la llamada eurozona. De los países miembros de la UE con anterioridad a 1995, solo Dinamarca y Gran Bretaña rechazaron formar parte de la moneda única.

El relativo entusiasmo europeísta de los noventa y principios del siglo XXI en determinados ambientes oficiales próximos a las instituciones comunitarias y en círculos intelectuales, estuvo relacionado con el optimismo propio del fin de la Guerra Fría en Europa y el final de la división del Viejo Continente, y lo que se consideraba el éxito del modelo europeo tanto desde el punto de vista político como económico y social, pero también como modelo de reconciliación. A ello se añadía un valor intangible de gran importancia en aquellos momentos, su consideración como ejemplo mundial de prosperidad social, estabilidad política y defensa de la paz y los derechos humanos.

Un segundo impulso al avance al proceso de integración europea provenía de la progresiva convicción de las elites políticas europeas desde los años ochenta de que, si no se concertaban esfuerzos y se articulaba una economía integrada, Europa no sería capaz de sobrevivir como actor global en el siglo XXI. Un avance que sería lento y no exento de complicaciones. La coparticipación de los Estados miembros en la elaboración de la legislación de la Unión Europea mediante complejos mecanismos de negociación, por un lado, y la progresiva trasposición de la normativa comunitaria (reglamentos, directivas) a los Estados nacionales, por otro, contribuían a un proceso lento, pero seguro, de integración continental. Por ello, no sería necesaria una fuerte estructura supraestatal europea, sino profundizar en los mecanismos de integración y cooperación descentralizada.

1.2 Divisiones, incertidumbres y fracasos

No obstante, las diferencias no habían desaparecido y continuaban cuando no se agravaban los enfrentamientos sobre el mismo diseño del proceso de integración. Durante los años noventa adquirió una nueva intensidad el debate entre la concepción intergubernamental de la UE como una especie de liga de Estados, en la que los gobiernos nacionales tendrían siempre la última palabra, y las posiciones más federalistas representadas en su momento por Joschka Fischer, que defendía una visión más cooperativa de la gobernanza europea y una ampliación de las competencias de la Comisión Europea, junto a un reforzamiento de los poderes del Parlamento Europeo. La primera opción, hasta cierto punto heredera de la concepción gaullista de la Europa de las patrias, fue la que se impuso en las sucesivas reformas de Maastricht y sobre todo en el método aplicado para las mismas, las Conferencias Intergubernamentales, dando con ello argumentos a aquellos sectores especialmente críticos con los déficits democráticos de la Unión Europea y justificación a la cada vez mayor apatía con que los ciudadanos europeos comenzaban a observar el proceso de integración.

Asimismo, las incertidumbres geopolíticas años después de la caída del muro de Berlín no habían desaparecido. De una parte, las guerras de secesión en Yugoslavia habían demostrado que los conflictos etnonacionales no habían desaparecido de Europa. Por otro, las elites políticas y culturales europeas, así como la mayoría de la opinión pública, seguían sin tener una idea precisa sobre los límites del proyecto europeo. Los conservadores vinculaban en muchos casos la idea de Europa con el cristianismo y su herencia cultural con las limitaciones que de ello se desprendían. La izquierda liberal asociaba el proyecto europeo a la extensión de la democracia y el respeto a los derechos humanos y la izquierda socialdemócrata, como la mejor estrategia para preservar las conquistas del Estado del bienestar en una economía global.

Esa división, por otra parte, también era geográfica, las visiones del proyecto europeo no podían ser más divergentes. Los países de la Europa del Sur apostaban por una profundización de la Unión Europea en parte conscientes de que tenían mucho que ganar y poco que perder en el desarrollo del modelo social europeo. Pero para los países que procedían del bloque soviético lo principal residía en la línea divisoria de lo que era Europa y lo que dejaba de serlo: la frontera rusa era el principio de Eurasia y el fin de Europa. Los países del norte, y en especial Alemania, se planteaban abiertamente la posibilidad de una Europa de «dos velocidades» no definida tanto por la vocación europeísta declarada como por las posibilidades reales de avanzar hacia una unión económica. Finalmente, es preciso destacar los países que como Gran Bretaña cultivaban una suerte de euroescepticismo y abominaban de cualquier cesión de soberanía que supusiese un avance hacia una Europa federal, aunque tan solo lo fuese en el plano retórico de cualquier texto institucional. La dimisión de Margaret Thatcher en 1990 como primera ministra no supuso un alivio en las tensiones entre Londres y Bruselas, el nuevo Gobierno conservador que le sucedió, el de John Major, también tuvo sus problemas en las relaciones con Europa, especialmente por el aumento del poder de un sector muy euroescéptico dentro del partido tory.

En cualquier caso, en los primeros años del siglo XXI, la Unión Europea como institución y como proyecto debía afrontar una agenda plagada de viejos pero también de nuevos problemas. Entre los antiguos estaba el desproporcionado porcentaje del presupuesto destinado a la Política Agrícola Común (PAC) —que en los años sesenta y setenta llegó a absorber dos terceras partes del presupuesto total de la Comunidad Económica Europea—, o la crónica escasez de los ingresos directos del presupuesto comunitario —1,27% del PIB europeo desde el Tratado de Ámsterdam, reducido en las posteriores reformas de Niza y Lisboa—, con las consiguientes tensiones entre los Estados miembros, de una parte entre contribuyentes y beneficiarios. De otra, una cierta competición mal disimulada entre países por captar fondos o ayudas comunitarias por diversos conceptos. A ello hay que añadir las críticas a la compleja burocracia comunitaria, sus costes o su excesivo poder, que se entrecruzan con otros motivos de litigio, como la armonización fiscal, la reducción de las subvenciones agrícolas o los fondos de cohesión que chocan con la tendencia de los Estados miembros a reducir su aportación al presupuesto de la unión al 0,7% del PIB europeo.

Todo ello, sin olvidar que la eficacia de los resortes económicos de la Unión depende en gran medida del consentimiento de todos los Estados miembros, en especial a la hora de identificar nuevos ámbitos de actuación y definir nuevas políticas comunitarias. Es más, cuando ha habido consensos básicos sobre una medida determinada —caso de la Europa sin fronteras—, la UE consiguió importantes avances, sin embargo, las sucesivas reformas de los flecos de Maastricht no pudieron evitar que la gobernanza europea se mostrase cada vez más compleja y disfuncional según aumentó el número de socios, y todo ello a las puertas de la gran ampliación.

Entre los segundos hay que destacar los surgidos al socaire de la puesta en marcha de la tercera fase de UEM, es decir, de la moneda única prácticamente desde su entrada en funcionamiento. De una parte, en relación con la vara de medir, de un lado, algunos países acudieron a la ingeniería financiara y la contabilidad creativa para cumplir con los criterios de convergencia impuestos en Maastricht, de otro, las consabidas tensiones entre aquellos Estados con bula para saltarse el Pacto de Estabilidad (los Estados más fuertes que participan en la moneda única, es decir, Francia y Alemania) y aquellos otros, más débiles, obligados a cumplirlo en todo, y sometidos desde el primer momento a limitaciones desde el punto de vista del gasto público en función de sus niveles de deuda, es decir, a la austeridad (Portugal y Grecia).

De otra, la propia diversidad de las economías nacionales hizo complejo el encaje del euro, sobre todo si consideramos las normas de funcionamiento y la actuación del Banco Central Europeo con sede en Fráncfort, rígido guardián de la ortodoxia monetaria, y que puso especial énfasis en sus primeros años en mantener unos tipos de interés (precio del dinero) relativamente altos para contener la inflación. Esto favoreció a algunas economías, en general las centrales, en detrimento de otras, normalmente las más débiles de la zona euro y que precisaban políticas de crédito barato. Al tiempo, dada la estructura del eurosistema, el capital financiero podía fluir de un país a otro de la eurozona, con lo que favorecían los movimientos especulativos desconectados de la economía real, poniendo con ello las bases de la crisis de la zona euro en 2010 al hacer evidente la contradicción entre representación política y soberanía monetaria.

1.3 El fin del modelo europeo de posguerra

Este panorama quedaría incompleto si no se hiciese referencia a la relación de la integración con un modelo social europeo, ya que si bien la política social no fue ninguna prioridad al inicio del proceso de integración —incluso su presencia en el Acta Única Europea fue muy reducida, en parte porque más que un Estado del bienestar europeo lo que desde la posguerra se ha desarrollado son Estados del bienestar independientes—, Jean Monnet, el artífice de la integración, imaginó la creación positiva de una federación supranacional que no solo fuese capaz de liberar los factores de producción a través de unos mercados unificados, sino también de intervenir a escala macroeconómica y de favorecer la redistribución social. Lo cierto es que Europa no constituye un modelo único, porque hay grandes divergencias entre los sistemas de bienestar de los países europeos y en esas condiciones es complejo hablar de un modelo social europeo único. De hecho, para autores como Marck Kleinmann se trata más bien de un «mito fundacional» que ayuda a crear el concepto y la realidad del europeísmo y de una Europa políticamente integrada.

No obstante, si bien Europa no es un bloque monolítico y no tiene un modelo social uniforme, sí tiene un modelo caracterizado por valores comunes básicos, como el acceso universal a la educación, atención sanitaria universal y de calidad, igualdad de género, solidaridad, equidad y diálogo social; aunque sus contornos son difusos a pesar de la convergencia desarrollada desde los años ochenta en los diferentes sistemas europeos. En diciembre de 1989 la Carta Social Europea sobre los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, acompañada de un programa de Acción Social de 47 iniciativas fue aceptada por todos los Estados miembros con la excepción de Gran Bretaña. En los años noventa se agregó un protocolo social al Tratado de Maastricht tras el veto de Margaret Thatcher a la creación de un cuarto pilar de carácter social en la UE.

Jacques Delors, octavo presidente de la Comisión Europea (1985-1994), en 1994, y tras ser requerido por el Consejo Europeo, preparó un Libro sobre el Crecimiento, la Competitividad y el Empleo —European Social Policy: A way forward for the Union (Política social europea: un paso adelante para la Unión)—, en el que definía el papel de la Unión en política social y afirmaba que esta es responsabilidad de los Estados miembros, y que la UE no pretende su armonización pero sí expresa su objetivo de apoyar el desarrollo del modelo social europeo. Entre otras, sus propuestas, conocidas como el Paquete Delors, abogaban por la reducción a la mitad el desempleo europeo antes del tránsito al tercer milenio mediante una macroinversión de doscientos cincuenta millardos de euros (ecus).

Por encima de cualquier otra consideración, se pretendía preservar el modelo social europeo auspiciando reformas en los Estados del bienestar europeos, priorizando políticas activas de empleo y una mayor competitividad productiva mediante el aumento del valor añadido de los productos europeos. De hecho, el Libro Blanco resume los principios básicos compartidos, poniendo especial énfasis en la importancia de las políticas de empleo, las condiciones de trabajo y movilidad laboral, incluidas la integración de los inmigrantes y la igualdad de género. Insistía, asimismo, en la importancia de la inmigración, en la necesidad de evitar la exclusión social y en la defensa de los sistemas públicos de salud de carácter universal, desarrollando a partir de ella y de forma gradual a lo largo de la segunda mitad de los años noventa una nueva agenda de política social en defensa del Estado del bienestar.

El documento, por otra parte, ha sido considerado como una respuesta a los argumentos neoliberales que consideran la seguridad social y el Estado del bienestar como estructuras económicas incompatibles con la competitividad. De hecho, el Estado del bienestar y el modelo social europeo han sido fuertemente cuestionados desde los años ochenta con la desaceleración del crecimiento económico, lo que redujo el exceso de ingresos de los Estados y complicó las políticas redistributivas. Esto condujo a medio plazo a la racionalización y reducción del gasto social a partir de los años noventa, lo que afectó notablemente a las iniciativas comunitarias en este terreno desde los primeros años del siglo XXI.

No obstante, las ideas de Delors fueron —hasta cierto punto— asimiladas por el inevitable egoísmo de los intereses nacionales de los Estados miembros y su necesidad de conservar los poderes estatales, sobre todo en determinados ámbitos muy sensibles para la ciudadanía. Además, el brillo coyuntural de las ideas de la Tercera Vía de Tony Blair y sus continuadores continentales, como Gerhard Schröder en Alemania o José Luis Rodríguez Zapatero en España después, revitalizaron la centralidad del mercado y sus métodos, demonizando la ineficiencia y el despilfarro de lo público. Y todo ello a pesar del esfuerzo realizado por la Comisión Europea por mantener una estrecha relación entre competitividad y bienestar social y defender la necesidad de combinar la política de libre mercado con el intervencionismo keynesiano en cuestiones sociales. No debe olvidar en ese sentido que al incorporar principios y valores sociales en la idea europea sin intentar una dirección central y manteniendo la responsabilidad de los Estados miembros, el modelo social llegó a ser una guía de política social para los gobiernos nacionales y en especial para los países que bien carecían o que desarrollaron sus sistemas de protección desde su adhesión a las instituciones europeas como los países del sur de Europa.

Lo cierto es que desde los años ochenta el crecimiento económico se había ralentizado, la capacidad competitiva había disminuido y con ella la solidaridad social. El pleno empleo y la provisión de bienestar y seguridad entre los ciudadanos —piedra angular en la rehabilitación del Estado-nación en Europa Occidental tras la guerra— dejaban de ser prioridades compartidas, el consenso de posguerra se estaba resquebrajando. Los nuevos imperativos eran el control de la inflación y la consiguiente liberación de los mercados. Exigencias que unidas a la preocupación tradicional por contener a Alemania condujeron, tras la caída del Muro, a la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria y a la creación del Banco Central Europeo según un modelo alemán. El euro de esta manera surgió no tanto como un instrumento económico, sino como contribución política de la nueva Alemania para permitir la reunificación.

Hacia finales de los noventa la Unión Europea intentó nuevos programas para fortalecer su modelo social y sus instituciones del bienestar, el objetivo declarado fue hacer frente al impacto de la globalización y contrarrestar sus consecuencias sociales más negativas, al tiempo que tenía que afrontar desde 2004 una nueva estructura de la política de cohesión, instrumento clave de la solidaridad regional intracomunitaria a favor de las regiones más desfavorecidas, como consecuencia de la ampliación hacia el centro y este de Europa.

2. El Tratado de Maastricht (1992) y la Unión Europea

El Tratado de Unión Europea (TUE) ha sido valorado por los especialistas como la representación de las contradicciones, incertidumbres y rupturas que jalonaron el proceso de construcción europea en el tránsito de los años ochenta a los noventa tras la caída del muro de Berlín y bajo el impacto de las primeras ondas del proceso de globalización. Sin embargo, el Tratado de Maastricht debe entenderse, ante todo, como la respuesta comunitaria a un doble desafío interno y externo. En el plano exterior, Maastricht es considerado como la reacción a los cambios vertiginosos sucedidos en Europa desde 1989 (hundimiento de la Unión Soviética, desintegración del bloque del Este, reunificación alemana, explosión de los nacionalismos y multiplicación de conflictos interétnicos en Europa Central y Oriental...) y las transformaciones operadas en el escenario internacional (fin de la bipolaridad y posguerra fría, nuevo orden/desorden internacional...) que se perfilarán en el desarrollo de una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y en las acciones emprendidas para apoyar la transición democrática y económica de la antiguas democracias populares.

Como afirmó Jacques Delors incluso antes de la caída del Muro en un discurso pronunciado en Brujas en octubre de 1989: «Los Doce no pueden controlar la historia, pero ahora están en posición de influir nuevamente en ella. No querían una Europa dividida en dos en Yalta y tomaron un rehén en la Guerra Fría. En el pasado no cerraron las puertas, y hoy tampoco las cierran a otros países europeos (...) La agitación actual en Europa del Este está cambiando las características de nuestros problemas. Ahora solo se trata de cuándo, y cómo, todos los países de Europa aprovecharán (...) las ventajas de un mercado único».

En el plano interno, el TUE es resultado de las implicaciones político-institucionales, sociales, económicas y monetarias de la creación del Mercado Único y de la articulación de las cuatro libertades comunitarias (libre circulación de personas, mercancías, servicios y flujos financieros) previstas para 1992, así como su plasmación en la agenda europea: Unión Económica y Monetaria, dimensión social de la construcción europea, paso de una Europa de los ciudadanos a una ciudadanía europea, reconocimiento del principio de subsidiariedad, desarrollo de una Europa de la seguridad —asuntos de Justicia e Interior—, reequilibrio institucional puesto en entredicho por el Parlamento Europeo.

El proceso que condujo a Maastricht, no obstante, fue extraordinariamente complejo y se articuló a partir de la convocatoria de dos conferencias intergubernamentales (CIG) en paralelo. La primera, ligada a los trabajos ya iniciados sobre la Unión Económica y Monetaria (UEM), fue convocada a instancias del presidente Delors en 1989; la segunda, que debía servir de soporte al debate sobre la reforma institucional y la unión política, y que no estaba inicialmente prevista, se convocó en 1990. La cumbre de Dublín en junio de 1990 acordó el inicio de ambas conferencias para diciembre del mismo año, apenas dos meses después de la reunificación alemana. El liderazgo franco-alemán iba a representar un papel clave en las discusiones sobre la unión política y monetaria y que tensionaría enormemente las relaciones entre algunos líderes europeos. Como afirmaron Helmut Kohl y François Mitterrand en mayo de 1990: «(...) juzgamos necesario acelerar la construcción política de la Europa de los Doce. Pensamos que es el momento de transformar el conjunto de las relaciones entre los Estados miembros en una Unión Europea y dotarla de los medios de acción necesarios».

La CIG sobre la UEM contó con una larga fase de preparación basada en el Libro Blanco Delors que fue utilizado como borrador de trabajo. Los principales problemas en la negociación fueron la creación de un Banco Central Europeo, el calendario para la instauración de una moneda única y la posibilidad de establecer una Unión Económica y Monetaria a varias velocidades, a lo que se unió la propuesta española de creación de un Fondo de Cohesión para los países más pobres.

Por su parte, la CIG sobre unión política agrupaba una enorme variedad de temas —desde la PESC hasta la ciudadanía europea, pasando por la reforma institucional, la ampliación de las competencias comunitarias, la cooperación judicial y policial y la subsidiariedad—. Los mayores escollos en la negociación procedían de la falta de consenso y sintonía entre las posiciones de los distintos Estados miembros, lo que abrió una amplia red de alianzas según temas y prioridades, a lo que habría que añadir el obstruccionismo británico durante todo el proceso, contrarrestado por el eje franco-alemán. Asimismo, hay que destacar una activa participación de España, que propuso la creación de una ciudadanía europea y consiguió sustantivar la cohesión como uno de los ejes básicos de la construcción europea a lo largo de los años noventa24.

En realidad, las posiciones con las que llegaban las delegaciones nacionales al Consejo Europeo de Maastricht del 9 y el 10 de diciembre eran muy distantes. Alemania, Francia y España, apoyados por el Benelux, Italia, Grecia y Portugal, habían hecho público su compromiso con una evolución federal de la Comunidad, pero Gran Bretaña, Dinamarca e Irlanda rechazaban nuevas cesiones de soberanía. Ante este enfrentamiento, en la mañana del 10 de diciembre parecía que el fracaso sería inevitable dado que el premier John Major se oponía a la inclusión de la Carta Social Europea con el argumento de que no aceptaría compromisos que limitasen la competitividad de la industria británica, en tanto que el presidente Mitterrand mantenía que no firmaría ningún acuerdo que no contemplase compromisos en materia social.

El bloqueo se trató de romper a partir del estudio de otros puntos en los que pudiesen acercarse posiciones, como la cuestión federal, en la que franceses y alemanes aceptaron eliminar cualquier alusión al federalismo europeo tal y como pedía la delegación británica (aunque la lógica del texto del anteproyecto seguía siendo federal). Posteriormente, los británicos sorprendían a todos los observadores al abandonar su tradicional exclusivismo atlantista y aceptar una política de defensa común. A cambio, franceses y británicos aceptarían la exención británica en materia monetaria y en el ámbito social, es decir, los británicos continuarían dentro del Mercado Único pero fuera de la integración monetaria y social. Su objetivo explícito era atraer inversiones extranjeras que quisieran escapar de las obligaciones burocráticas de la administración de Bruselas.

No obstante, en la posición británica pesaba otro argumento, la necesidad de neutralizar la fuerza de una Alemania reunificada y de contar con una Alemania europea para evitar una Europa alemana25. El canciller Kohl, por su parte, declarará que la reunificación alemana y la construcción europea eran las dos caras de una misma moneda. El precio que tienen que pagar los alemanes por la aceptación de la reunificación es la profundización en la construcción europea y una unión económica y monetaria basada en el deutsche mark, el marco alemán, cediendo de esta manera un elemento básico de la identidad alemana de posguerra.

En cualquier caso, el acuerdo logrado en Maastricht —que no era otra cosa que una simple resolución del Consejo Europeo—, una vez transformado en tratado, será firmado el 9 de febrero de 1992 por los doce ministros de Asuntos Exteriores. Con ese tratado no solo se realizaba una modificación sustancial del Tratado de París de 1951, que creó la CECA, y del de Roma en 1957, por el que se creaba la CEE y el Euratom, sino que por primera vez se superaba el objetivo inicial de un mercado común e incluso de la idea de mercado único de los años ochenta para avanzar hacia una unión monetaria apenas atisbada por el informe de Pierre Werner en los primeros años setenta, y, por último, enfatizaba más allá del discurso europeísta de posguerra la vocación de unidad política.

Desde una perspectiva política, el nuevo nombre de Unión Europea que sustituía al de Comunidad Europea quería dejar claro el espíritu del nuevo tratado.

Se trataba de superar el estadio de una comunidad de Estados comprometidos a través de cesiones de soberanía a un ente supranacional con el objetivo de gestionar en común determinadas políticas públicas para pasar a una unión en la cual los Estados miembros se comprometían a avanzar hacia algún tipo de unidad política aún sin definir.

Como se afirmaba en su Preámbulo del TUE: «El presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una Unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa en la cual las decisiones serán tomadas en la forma más próxima posible a los ciudadanos», aunque esto último era visto por círculos europeístas más o menos próximos al Movimiento Europeo Internacional como mera retórica institucional, caracterizada por la fórmula de intentar traer nominalmente un objetivo futuro al presente sin pretensión de hacerlo realidad en ningún caso.

En cualquier caso, el tratado hacía un importante ejercicio por llenar de contenido el concepto de «ciudadanía europea» trascendiendo el significado de una «Europa de los ciudadanos». Se trataba de avanzar en el desarrollo y afirmación de una identidad europea, aunque sin entrar en conflicto con las respectivas identidades nacionales. Para ello, se pretendía erradicar las barreras físicas, administrativas, psicológicas que impedían a los ciudadanos de la Unión Europea moverse libremente, de crear un cierto sentimiento que complementase el sentimiento de pertenencia hacia los Estados miembros. Todo a través de una serie de derechos:

•Libre circulación y residencia en los Estados miembros.

•Derecho de sufragio activo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo (y que obligó a realizar reformas constitucionales en la mayoría de los países).

•Derecho de petición ante el Defensor del Pueblo y ante el Parlamento Europeo.

•Protección diplomática y consular.

Institucionalmente, el TUE introdujo también importantes novedades: el Parlamento Europeo aumentaba sus poderes —aunque menos de lo que muchos consideraban necesario—; el Consejo de Ministros pasó a denominarse Consejo de la Unión Europea como ámbito institucional donde deberían adoptarse, por parte de los Estados miembros, las decisiones por unanimidad, es decir, para aquellas materias que quedasen al margen del método comunitario y siguiesen siendo competencia exclusiva de los Estados y donde se sustanciaran los ámbitos de las cooperaciones reforzadas. Por otra parte, ampliaban sus competencias o definían mejor su ámbito de acción la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Cuentas y el Comité Económico y Social. Por último, y con carácter consultivo, se creó el Comité de las Regiones.

Desde una perspectiva más técnica, Maastricht evocaba fundamentalmente un collage por la diversidad de estructuras y procedimientos diferentes en su naturaleza: unos supranacionales (I pilar, Comunidad Económica Europea) y otros de simple cooperación intergubernamental (II pilar, Política Exterior y de Seguridad Común, PESC; y, III pilar, Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior, CAJI). De hecho, el Tratado de Unión Europea consagró dos nuevos principios: la subsidiariedad y la ciudadanía europea. Esta última, como acabamos de ver, implicaba el derecho a voto en las elecciones europeas y municipales para todos los ciudadanos de la UE, con independencia del país de residencia, la libertad de circulación y establecimiento dentro de la Unión y la protección diplomática en países terceros. En lo relativo al principio de subsidiariedad, otro de los principios fundamentales de la Unión identificados en Maastricht, de inspiración netamente federal y referido a las competencias comunitarias compartidas. Es decir, la Comunidad solo debía actuar cuando los objetivos previstos no pudiesen ser satisfechos eficazmente por los Estados.

No obstante, emergían también algunas lagunas en el texto, singularmente en el caso del «déficit democrático», acusación que de antiguo recibían las instituciones comunitarias, vinculado a su making process basado en comisiones de expertos —comitología— y en procedimientos de negociación diplomáticos y, por tanto, basados a su vez en la discreción. Sus detractores lo caracterizaron como un «régimen político» y en el marco de los debates sobre el Acta Única Europea lo definirían como comitocracia. Crítica que actualizada con nuevos contenidos se recuperaría a lo largo de los años noventa al introducirse en el debate público la idea de «consenso permisivo» de la sociedad europea ante el proceso de integración, y a los que se trató de dar respuesta en cierto modo con una relativa extensión de los poderes del Parlamento Europeo (PE). Asimismo, en esa dirección, hay que comprender el derecho de petición ante el PE y la figura de un Defensor del Pueblo europeo, ya mencionados.

En cualquier caso, el auténtico fracaso de Maastricht lo representó la política social. Las presiones británicas excluyeron el capítulo social del tratado, convirtiéndolo en un protocolo anexo desprovisto de valor jurídico del que también se excluiría Gran Bretaña. Sin duda, el «núcleo duro» del tratado fue el establecimiento de la Unión Económica y Monetaria y no el fortalecimiento de lo que se conoció como modelo social europeo. Todo ello sin menoscabo de la presencia en el texto de un apartado específico sobre la promoción del progreso económico social y el fortalecimiento del principio de cohesión al que más tarde haremos referencia.

Por otra parte, Maastricht sí consiguió dar forma a una larga aspiración en su Título V: la política exterior y de seguridad común, que se definió a través de «la cooperación sistemática entre los Estados miembros» y «el desarrollo gradual de acciones comunes» en cuatro áreas: el proceso de la CSCE en Europa; las políticas de desarme y control de armamentos en Europa; las cuestiones ligadas a la proliferación de armamento nuclear; y los aspectos económicos de la seguridad y, en particular, el control de la transferencia de tecnología militar a países terceros y el control sistemático de las exportaciones de armas. Y con cinco grandes objetivos:

•La salvaguarda de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia de la Unión.

•El reforzamiento de la seguridad de la Unión y de los Estados miembros en todas sus formas.

•El mantenimiento de la paz y el reforzamiento de la seguridad internacional; la promoción de la cooperación internacional.

•El desarrollo y consolidación de la democracia y del Estado de derecho.

•El respeto a los derechos humanos y de las libertades fundamentales.

Asimismo, es preciso destacar en este ámbito la inclusión de una declaración anexa al tratado por la que los países que formaban parte de la Unión Europea Occidental (UEO) reafirmaban un objetivo procedente de los años ochenta, transformarla en el componente defensivo de la Unión y pilar básico de una defensa europea.

Otros importantes avances desde el punto de vista de la construcción europea se produjeron en el descubierto ámbito de la justicia y los asuntos de interior, como consecuencia de la misma complejidad de los objetivos establecidos en la negociación, ya que su cumplimiento exigía una estrecha cooperación policial y una administración de la justicia común. Esa cooperación nacía, por otra parte, con la pretensión de llevar a la práctica una gran conquista: el principio comunitario de libre circulación de las personas, y se extendía a nuevos ámbitos como la política de asilo y a esbozar una normativa sobre el control de las fronteras exteriores de la Unión, en particular sobre los siguientes campos: política de inmigración, lucha contra la droga, lucha contra el fraude internacional, cooperación civil y penal, cooperación aduanera y cooperación policial.

Finalmente, el TUE también prestó atención al ámbito educativo a pensar de que era una competencia exclusiva de los Estados miembros. En este sentido, la Unión Europea favoreció en los años siguientes la puesta en marcha de una serie de programas de cooperación. Los más importantes fueron el «Sócrates» para la educación no universitaria, el «Leonardo da Vinci» para la formación profesional y el «Erasmus» para la universitaria.

3. La tercera fase de la Unión Económica y Monetaria: la moneda única

En junio de 1988, el Consejo Europeo de Hannover encargó a un comité de expertos, presidido por Delors, que estudiara y propusiera las etapas concretas que deberían de conducir a una Unión Económica y Monetaria. Un año después, el Consejo Europeo de Madrid estableció los principios generales: objetivo de una moneda única, proceso en varias etapas y paralelismo entre lo monetario y lo económico. No obstante, es preciso señalar que la moneda única surge como consecuencia de la caída del muro de Berlín y su origen es fundamentalmente político, ya que es preciso relacionarlo dentro del marco de los acuerdos entre Mitterrand y Kohl que propiciaron la reunificación alemana y que implicarían la transformación del marco alemán en euro y del Bundesbank en un banco central europeo, pero también avances hacia la unión política.

En cualquier caso, el proceso de Unión Económica y Monetaria (UEM) se inició tras la firma del Tratado de la Unión Europea en 1993 con los objetivos de dar estabilidad a los precios, fijar los tipos de cambio de las monedas de los países participantes en la UEM de forma irrevocable e introducir una moneda única. El Consejo Europeo de Madrid, en diciembre de 1995, confirmó el calendario hacia la moneda única y adoptó la decisión de llamar «euro» a la futura moneda única. El euro existe como moneda desde el 1 de enero de 1999. Su uso se generalizará progresivamente con la introducción de moneda fraccionaria y billetes en el 2002. El Tratado de Maastricht, con el objetivo de estabilizar las cotizaciones entre las monedas comunitarias y posteriormente sustituirlas por el ECU (Unidad de Cuenta Europea), establecía los siguientes acuerdos:

•En primer lugar, definía las tareas a realizar en cada una de las tres etapas de la UEM.

•Con el objetivo de alcanzar un buen nivel de coordinación entre las políticas económicas: determinaba las medidas a efectuar en cada fase en cuanto a los aspectos monetarios, fiscales, presupuestarios y cambiarios, definía los índices de convergencia que los países habrían de obtener si deseaban pasar a la tercera fase de la UEM, y configuraba los organismos comunitarios encargados de efectuar la coordinación de las políticas nacionales, la realización de propuestas, la supervisión y, en su caso, ejecución de los acuerdos y disposiciones.

•Ampliaba el campo de las políticas comunitarias a los ámbitos siguientes: industria, sanidad, cultura y educación, protección de los consumidores, política social y medio ambiente (artículo 3 del TUE).

Por otra parte, como ya hemos visto, Maastricht consagró un nuevo principio fundamental en el proceso de construcción europea: la búsqueda de la cohesión económica y social entre los diferentes países y regiones de la Unión, lo que exigió un instrumento ad hoc, el Fondo de Cohesión para poder darle cumplimiento, que proporcionaría ayuda financiera en los sectores de medio ambiente e infraestructuras de transporte y que se desarrollaría en el Consejo Europeo de Edimburgo en diciembre de 1994. El Fondo iba destinado a los Estados miembros de la Unión que tuviesen un PNB per cápita inferior al 90% de la media europea y que llevaran a cabo «políticas de convergencia» (criterios a cumplir de cara a la tercera fase de la unión económica y monetaria), es decir, de control de la inflación, tipos de interés, déficit y deuda pública. Como es bien sabido, los «países de la cohesión» fueron, junto a España —país más beneficiado en términos absolutos—, Grecia, Portugal e Irlanda.

3.1 La creación del euro

En política monetaria se estableció un plan por fases: una primera hasta la creación en enero de 1994 del Instituto Monetario Europeo, una segunda hasta la creación del Banco Central Europeo, para pasar a la tercera fase con la moneda única a partir de 1999. En la primera fase, los Estados presentaron «programas de convergencia» destinados a aproximar y mejorar sus resultados económicos, a fin de hacer posible la adopción de paridades fijas entre sus monedas. Estos programas habrán de configurar las medidas necesarias para conseguir en cada país determinados objetivos macroeconómicos, especialmente estabilidad de precios y solvencia de las finanzas públicas, y alcanzar el Mercado Único. Se pensó que la obtención de los objetivos anteriores facilitaría la estabilidad de los tipos de cambio y, con ello, el progreso hacia la Unión Económica y Monetaria. En cualquier caso, el proceso de convergencia determinó en buena medida las políticas económicas de los países de la Unión en una coyuntura económica negativa —sobre todo entre 1992-1995—, lo que se tradujo en fuertes críticas por la pérdida de soberanía, en unos casos, y por la falta de sensibilidad social, en la mayoría de los países europeos, por la forma en que se aplicaron los criterios de convergencia.

La segunda etapa, que comenzaría en 1994, se considera una fase de transición hacia el tercer y último período de la Unión Económica y Monetaria, y estuvo definida por la transformación del Instituto Monetario Europeo en un Banco Central Europeo (BCE), siguiendo el modelo del Bundesbank —independiente y con competencia en el diseño de la política monetaria del conjunto de los Estados miembros—. El BCE inició sus trabajos en 1996. Inicialmente el IME tenía las funciones de supervisión del funcionamiento del SME y de elaboración de los instrumentos y procedimientos necesarios para posibilitar la aplicación de la política monetaria única en la tercera fase. Con el objetivo de conseguir la estabilidad de precios y garantizar un comportamiento no inflacionario de las finanzas públicas, en esta segunda etapa se hizo especial énfasis en el problema de los déficits públicos excesivos y se restringió notablemente tanto el financiamiento monetario de los citados déficits por parte de los bancos centrales como el acceso privilegiado de los poderes públicos a los mercados de capitales. Además, durante este período comenzó legalmente la independencia de los bancos centrales nacionales respecto a los poderes públicos de cada país. Finalmente, a lo largo de esta fase, los países que desearan incorporarse a partir de 1997 a la última etapa de la UEM debían integrarse en la banda estrecha del Sistema Monetario Europeo, durante un período mínimo de dos años y cumplir las denominadas condiciones de convergencia antes de su acceso a dicha etapa final.

La tercera etapa comenzó el 1 de enero de 1999 (sustitución de las monedas nacionales por una moneda única), tras el examen realizado a mediados de 1998 por los ministros de Hacienda de los quince —en función de los informes de la Comisión y del Banco Central Europeo— sobre qué países cumplían las condiciones o criterios de convergencia y accedían a la Unión Monetaria. Estos criterios eran:

•Inflación: la tasa promedio de la inflación debía ser igual o inferior a 1,5% de la media de los tres Estados con mejor comportamiento en materia de precios.

•Tipos de interés: el tipo medio de interés nominal a largo plazo debía ser igual a 2 puntos sobre la media del tipo a largo plazo de los tres países con menos tasa de inflación.

•Déficit público: no debía exceder del 3% de su PIB a precios de mercado.

•Deuda pública: no debía superar el 60% de su PIB. En caso contrario, podrían hacerse algunas excepciones para aquellos países en los que se observe una tendencia decreciente y se aproximen a un ritmo adecuado al porcentaje de referencia.

•Tipos de cambio: las monedas nacionales debían permanecer al menos durante los dos últimos años en las bandas de fluctuación normales del SME.

Asimismo, en este período se creó el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), integrado por el Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales, sistema que será independiente de los poderes públicos. El SEBC nació con el objetivo prioritario de mantener la estabilidad de los precios y sus tareas principales serían las de realizar las políticas monetarias y de tipo de cambio de la CE, así como la gestión de las reservas comunitarias. Además, el Banco Central Europeo tendría el derecho exclusivo de autorizar la emisión de billetes en la Unión.

En cualquier caso, la opinión de Delors durante buena parte del período fue que los criterios eran tan exigentes que la gran mayoría de los países miembros no los cumplirían, por lo que sugirió una Europa a dos velocidades, en la primera estarían los países que accederían al euro (siete en total) y los demás quedarían en un segundo grupo y pasarían al primero a medida que cumpliesen los criterios de convergencia. Propuesta que provocó enormes recelos entre algunos países, preocupados por quedar fuera de la moneda única, en especial aquellos con economías más débiles, con lo que la propuesta no sin ruido mediático fue desechada.

Al final, once países accedieron al euro, todos inicialmente a excepción de Grecia —que ingresaría en la eurozona poco después no sin cierta polémica por las condiciones en que lo hizo—, Gran Bretaña —que firmó junto a Dinamarca disposiciones especiales que las eximían de la obligatoriedad de participar en la UEM— y Suecia, que se descolgó por decisión propia de ingresar en el «área euro», aunque, como en el caso británico, existió una fuerte presión procedente de sectores de la Alta Administración y determinados grupos de interés para su integración. En el caso de Dinamarca, el referéndum celebrado en septiembre de 2000 fue contrario a la integración en el euro.

Alemania, por su parte, consideró que debían seguir estando presentes los criterios aprobados en Maastricht, planteamiento que impuso al resto de sus socios en el Consejo Europeo de Dublín en diciembre de 1996, con la aprobación de un Pacto de Estabilidad y Crecimiento por el que cada Estado miembro adquiría el compromiso de desarrollar un «plan de estabilidad» con objetivos macroeconómicos a medio plazo y rigor presupuestario. Este pacto incluía el compromiso de adoptar, si fuera necesario, medidas suplementarias que evitasen el alejamiento de los objetivos fijados en la convergencia, y será fuente inagotable de problemas en la década posterior por la diferente vara de medir con que se ha aplicado. El plan de estabilidad que debía enviar a Bruselas cada país participante en la moneda única debía contener:

1.Un objetivo a medio plazo y una trayectoria de ajuste fija para el excedente y el déficit de las finanzas públicas (expresado en porcentaje del PIB) y la previsión de evolución del endeudamiento del Estado.

2.Las principales hipótesis sobre la evolución de la economía, en especial el crecimiento del PIB real, el empleo y el paro, la inflación y otras variables económicas importantes.

3.Una descripción de las medidas presupuestarias necesarias para conseguir los objetivos del programa.

4.El compromiso de adoptar, si fuera necesario, medidas suplementarias que eviten el alejamiento de los objetivos fijados.

3.2 Otros ámbitos de acción relacionados con la UEM

La Agenda 2000 y el marco financiero 2000-2006

En otro orden de cosas, la Comisión Europea presentó en julio de 1997 un informe bajo el título de Agenda 2000 con las principales cuestiones que debía abordar la Unión Europea en los primeros años del siglo XXI: ampliación, revisión de las perspectivas financieras de la UE para el período 2001-2006, reevaluación de los Fondos Estructurales y de Cohesión, y la reforma de la Política Agrícola y de otras políticas comunes —entre otras—. Tanto el plan propuesto como los acuerdos adoptados en la cumbre de Berlín bajo presidencia alemana (marzo de 1999) dibujaron una nueva Europa ampliada que se lograría sin un aumento del presupuesto comunitario en el mejor de los casos, lo que significaría gastar menos en las entonces actuales partidas y, en consecuencia, perjudicaría a los países y regiones más desfavorecidos de la entonces UE en vigor. Entre ellos España, que, a pesar de ello, continuó siendo el mayor receptor de Fondos de Cohesión hasta el 2006. No obstante, la Unión garantizó ayudas por valor de 500 millones de euros para la reconversión de la agricultura de los países de la ampliación y 1.000 millones anuales de ayuda estructural para la modernización de su economía.

Los desencuentros producidos entre los socios comunitarios y entre las diferentes fuerzas políticas se pusieron de manifiesto en la ratificación por parte del Parlamento Europeo de los acuerdos de Berlín, que llegó a amenazar con denunciar el acuerdo interinstitucional para revisar al alza las cifras pactadas por los quince. El acuerdo adoptado en Berlín definió un techo del gasto para la UE del 1,27% del PIB comunitario hasta el 2006, lo que supuso unos recursos de más 700.000 millones de euros, aunque posteriormente fue modificado a la baja en distintas ocasiones.

La Agenda 2000 se dividía en tres bloques: el funcionamiento interno de la UE, que implicaba la reforma de la Política Agrícola Común (PAC) y del sistema de cohesión económico y social, lo que equivalía a revisar sus instrumentos, fondos estructurales y fondo de cohesión; la intensificación de la estrategia de preadhesión, integrando dos nuevos ámbitos de acción: las asociaciones para la adhesión de los países candidatos y su participación en los programas europeos; y, por último, un estudio del impacto de la ampliación sobre las políticas comunitarias. Prioridades que fueron concretadas por la Comisión en una veintena de medidas legislativas presentadas a lo largo de 1998 y que pueden organizarse en cuatro ámbitos estrechamente relacionados.

•Reforma de los fondos estructurales. Estos debían beneficiar exclusivamente a los países con regiones con una renta per cápita inferior al 75% de la media comunitaria. El problema emergería con la ampliación debido al bajo nivel de desarrollo de los países de Europa Central y del Este.

•Reforma de la PAC. La urgencia de la misma dimanaba de absorber más del 40% del presupuesto comunitario, teniendo cada vez una menor presencia en el PIB europeo, restando recursos a sectores fundamentales para la nueva economía, como la I+D.

•Financiación del presupuesto comunitario. La cuestión procedía de la desproporción entre aportaciones y retornos por parte de algunos países como era notoriamente el caso alemán que aportaba el 28,2% del presupuesto comunitario y recibía poco más 12,5% del total de transferencias procedentes de los fondos estructurales y la PAC, y la posición de los países pobres, poco proclives a un reequilibrio de las aportaciones. Obviamente, la solución pasaba por un aumento de los ingresos europeos vía impuestos indirectos, es decir, aumentando la parte que le correspondía a la Unión del IVA.

•Culminación de la Unión Económica y Monetaria en 2002. Tras el lanzamiento del euro en 1999, la moneda única se sometió a una fuerte devaluación de casi un 20% en relación con el dólar, vista con notable preocupación por el Banco Central Europeo.

Asimismo, conviene destacar que las negociaciones de la Agenda 2000 se vieron directamente afectadas por la dimisión de la Comisión Europea presidida por el luxemburgués Jacques Santer, acusada de corrupción tras divulgarse ciertas actividades de la comisaria francesa Edith Cresson, a comienzos de 1999. Todo ello, para la opinión pública, no era otra cosa que la prueba en caliente del excesivo economicismo en que había caído el proceso de integración y lo lejana que resultaba la tecnocrática Europa bruseliense de las preocupaciones y los anhelos de la ciudadanía europea, percepción que se unía a una cada vez más evidente primacía de los intereses nacionales sobre un interés europeo en construcción, en el funcionamiento del sistema político comunitario. Ciertamente, la europoliteia, como diría Schmitter, tenía problemas, y no eran precisamente resultado de una crisis de rápido crecimiento.

La Estrategia de Lisboa

La Estrategia de Lisboa fue adoptada por el Consejo Europeo celebrado en la capital lusa en el año 2000 con el objetivo de convertir a la Unión Europea «en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo para el 2010». Es decir, superar a Estados Unidos y otros países en ámbitos claves para garantizar un papel de primer orden a Europa en el entorno de la globalización: avance tecnológico (por ejemplo: número de patentes al año); crecimiento económico del PIB anual; capacidad de competir en la economía global (exportar más de lo que se importa; pasar de déficits comerciales a superávits comerciales con relación al resto del mundo). Esta estrategia se basaría en tres pilares o medios para alcanzar el objetivo: avanzar hacia una economía basada en el conocimiento, modernizar el modelo social europeo y definir unas políticas macroeconómicas sanas, es decir, mantener la disciplina fiscal en los presupuestos (ingresos = gastos), evitar déficits y deuda pública excesivos que lastrasen la economía y provocasen inflación (a más inflación menos competitividad exterior y menos inversión y crecimiento).

Sin embargo, a pesar de sus limitaciones, no cabe duda, como escribe Ivan T. Berend, del «ascenso de Europa al nuevo estatus de superpotencia económica» al final del período. En 2005 su PIB fue de unos 14.300 millones de dólares, superando a Estados Unidos, 13.185 millones de euros. Su población superó los 500 millones (200 más que Estados Unidos). La Unión Europea llegó a ser el principal actor de la economía mundial. El valor de las exportaciones de bienes y servicios europeos (apenas 0,14 billones en 1950 y 0,90 en 1973) sobrepasó los 4,1 billones en 2005, frente a los 1,3 de Estados Unidos. Las exportaciones tuvieron un papel cada vez más importante en el desempeño económico de Europa, con 36% del PIB agregado al final del siglo, el doble del promedio mundial y muy por encima del nivel más elevado respecto de todos los demás países o regiones del mundo. Asimismo, llegó a ser el mayor inversor mundial, alcanzando el 39% del total por el 21% de Estados Unidos, cifras que resultan más contundentes si consideramos que en 1973 las inversiones extranjeras en el mundo de Europa Occidental apenas llegaban al 25% por casi la mitad de las estadounidenses.

4. Las transformaciones político-institucionales de la Unión Europea

4.1 Una década de reformas inacabadas

Desde los años noventa se ha podido observar cómo periódicamente se han producido renegociaciones del Tratado de la Unión cuyos resultados han conducido a una misma conclusión: cada vez era más difícil comprender las sucesivas modificaciones y parcheos introducidos en las reglas del juego comunitario. Una sensación que progresivamente ha conducido al convencimiento mayoritario de que las reformas selectivas y parciales no son suficientes ni garantizan la eficacia de la Unión y cuyo corolario, entre los círculos europeístas, ha sido la demanda de un modelo institucional claro y definido capaz de transformar la Unión Europea en una estructura coherente, racional y transparente, y que, a su vez, permita el paso desde una comunidad de democracias a una democracia directa. Ese convencimiento coadyuvó la puesta en marcha de un nuevo proceso de reforma que condujo a que la Unión Europea desarrollase un tratado constitucional. Ciertamente, la insuficiencia inherente de las revisiones del Tratado de Maastricht (Ámsterdam y Niza) alentaron un proceso de debate y negociación casi constante sobre la reforma de la Unión Europea y que abocaron en poco más de una década a tres reformas de los tratados, a la Convención sobre el futuro de Europa y a un proyecto non nato de Constitución europea, que adquirió la forma de tratado constitucional.

Los factores que pueden ayudarnos a explicar cómo se llegó a esta situación —casi impensable a finales del siglo XX— pueden considerarse bien como consecuencia del aumento de las dudas sobre si las instituciones de la Unión y los mismos Estados miembros serían capaces por sí mismos de responder a los retos planteados por la posguerra fría, o bien como representación de las incertidumbres que en el ámbito de la integración europea ha generado el triple impacto de la globalización económica, la crisis del Estado-nación y los cambios introducidos por la sociedad de la información. Entre ellas —y sin ningún afán de exhaustividad—, cabe destacar:

•Los múltiples flecos pendientes del Tratado de Unión Europea acordado en Maastricht y su impacto sobre la agenda comunitaria a lo largo de los noventa. El Tratado de Maastricht debe entenderse, ante todo, como la respuesta comunitaria a un doble desafío interno y externo. En el plano exterior, Maastricht fue la reacción a los cambios vertiginosos sucedidos en Europa desde 1989 y las transformaciones operadas en el escenario internacional. En el interno, el TUE fue resultado de las implicaciones político-institucionales, sociales, económicas y monetarias de la creación del Mercado Único y de la Unión Económica y Monetaria.

•El previsible impacto de la ampliación hacia el Este. El Consejo Europeo de Copenhague de diciembre de 2002 fue considerado como el plato fuerte de un proceso que se inició en 1989 y que se caracterizó por el intento de integrar la Europa más amplia y de sobreponerse a la división del continente creada por la Guerra Fría. Una ampliación para configurar «una Europa» que ha condicionado y presionado sobre la ineludible reforma institucional de la Unión Europea y que al mismo tiempo planteó bastantes dudas sobre sus consecuencias futuras: ¿era razonable arriesgar la frágil estructura de la Unión incorporando nuevos países que arrastran graves dificultades políticas y económicas?, ¿podrían las instituciones europeas soportar un mayor peso burocrático, resultado de las nuevas incorporaciones ya previstas?

•La persistente crisis institucional. Los parcos resultados alcanzados tanto en Niza (2000) como en Ámsterdam (1997) fueron considerados consecuencia directa de la primacía de la aritmética de los Estados sobre la ambición europeísta. Al tiempo que pusieron en evidencia la falta de proyecto común capaz de ilusionar a la ciudadanía europea y dotar de contenido a la identidad europea. En este sentido, fueron talleres para intentar apuntalar la arquitectura de la Unión Europea más que cunas de una nueva visión de Europa. En definitiva, Europa no encontró el tiempo suficiente para asimilar sus propias transformaciones porque pasó a toda prisa de una reforma a otra.

•El retorno de una visión más nacional de Europa, menos comunitaria y más netamente intergubernamental. Una visión surgida en el contexto de la crisis económica de los primeros noventa, en la que la seguridad y la realidad nacional volvieron a ser valores en alza, y que se tradujo en el marco de la Unión en la tendencia a desplazar los tradicionales procedimientos comunitarios por métodos más y más intergubernamentales, como las conferencias para la reforma de los tratados. Una deriva que se agudizó tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, con un incremento general de la demanda de seguridad, sobre todo en Estados Unidos, y que, por efecto contagio, se transvasó a Europa reverdeciendo algunas de las funciones tradicionales del Estado-nación, suministrar seguridad, y que en el marco de la Unión Europea favoreció la dinámica de alianzas intergubernamentales.

•Y, por último, los problemas de legitimación democrática en el seno de la Unión. A los tradicionales déficits democráticos existentes en el proceso de construcción europea, se unió el problema de que la legitimidad democrática se veía socavada, además —de forma no tan evidente pero sí más duradera y profunda—, por la creciente necesidad de coordinación, motivada por el aumento de la interdependencia y que se intentó subsanar mediante acuerdos interestatales, ámbito que resulta mucho más opaco a la ciudadanía. De hecho, la Unión Europea y su proceso de toma de decisiones —burocrático en su mayor parte— ofrecen un ejemplo del tipo de déficit democrático provocado por el salto de las instancias decisorias nacionales a las comisiones interestatales de representantes gubernamentales.

4.2 El Tratado de Ámsterdam (1997)

El instrumento de reforma del TUE se hallaba previsto en el mismo Tratado de Maastricht. La fórmula elegida fue la convocatoria de una nueva conferencia intergubernamental para la reforma de los tratados. Los trabajos preparatorios estuvieron dirigidos por un grupo de reflexión dirigido por el español Carlos Westendorp. Las negociaciones, desarrolladas entre marzo de 1996 y junio de 1997, se vieron mediatizadas por una serie de hechos de enorme transcendencia:

1.Las conflictivas ratificaciones de Maastricht habían puesto de manifiesto un distanciamiento del ciudadano del proceso de construcción europea (referéndum en Dinamarca y Francia).

2.La ampliación de doce a quince Estados con la adhesión de Suecia, Austria y Finlandia en 1995 (tercera ampliación).

3.La irrupción de un conjunto de diez países del centro-este de Europa que se perfilaban como candidatos a la adhesión, que introdujeron una mayor complejidad de la ya sobrecargada agenda comunitaria, en especial en tres ámbitos:

•La crisis institucional resultado tanto de la reponderación del voto tras la ampliación a quince, acordada en Ioánnina, como de la posición cada vez más clara de los Estados miembros a favorecer el mantenimiento del carácter intergubernamental en detrimento de los procesos de comunitarización en el proceso de toma de decisiones frente a las posiciones defendidas por la Comisión.

•La ruptura del equilibrio norte-sur, que se manifestó en la falta de resultados apreciables en el proceso de cooperación euromediterráneo desde la Conferencia de Barcelona.

•La presión procedente de los grandes desafíos económicos de la Unión: la moneda única y la revisión del marco financiero de la UE para los primeros años del siglo XXI.

El Consejo Europeo de Ámsterdam de junio de 1997 puso fin a la Conferencia Intergubernamental para la reforma del Tratado de la Unión de la que saldría el documento que, más conocido como el Tratado de Ámsterdam y firmado en esa ciudad el 2 de octubre de 1997, no hizo sino reflejar la falta de acuerdo en las cuestiones más espinosas. Sus resultados fueron calificados como «escasos y decepcionantes». De hecho, la falta de consenso entre los Estados miembros devaluó el proyecto y frustró las expectativas abiertas en muchos sectores de la sociedad sobre la construcción europea. En suma, acabaron imponiéndose toda suerte de limitaciones temáticas y temporales que afectaron a la reforma institucional, que fue aplazada, o a la PESC, que fue sometida a un proceso de «racionalización» que condujo a una nueva formulación, la Identidad Europea de Seguridad y Defensa, de perfiles poco definidos en cuanto a su contenido político, su relación con la Organización del Tratado del Atlántico Norte y la agenda trasatlántica (relaciones con Estados Unidos).

La principal consecuencia derivada de la interacción entre estos procesos en los primeros años del siglo XXI fue la exigencia de una redefinición en profundidad de muchos de los principios de política europea que alejasen los riesgos de inmovilismo y de disolución de la Unión tras la consecución de la unión económica y monetaria. Un debate que generó grandes expectativas de una mejora de la interacción entre el sistema institucional comunitario y el de los Estados miembros para progresivamente ir adquiriendo un carácter constituyente o constitutivo —según la posición del observador— con la Convención Europea.

Como documento jurídico, Ámsterdam tenía como objetivo modificar ciertas disposiciones del TUE, de los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas (París y Roma) y de algunos actos relacionados con los mismos. No sustituía a los tratados anteriores, sino que los complementaba. En este sentido, es necesario destacar, en primer lugar, el trabajo desarrollado en el ámbito de los principios y los valores europeos, ya que abrió la puerta a que el Consejo Europeo de Colonia acordase la necesidad de redactar una Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea que viniese a comunitarizar los principios generales expresados en el Convenio Europeo de Derechos del Hombre (CEDH), aprobados en Roma en 1950 en el marco del Consejo de Europa.

En segundo lugar, avances de carácter social que permitieron incluir en el tratado el acuerdo social que iba anexo a Maastricht y que recogía la aspiración de que los Estados miembros se comprometiesen a respetar los derechos sociales recogidos en la Carta Social Europea. En este ámbito es necesario destacar que los avances fueron posibles en gran medida gracias a la llegada de los laboristas al poder en Gran Bretaña en 1997 y a la posición personal del primer ministro Tony Blair, muy diferente a la de su antecesora Margaret Thatcher.

En tercer lugar, avances en el ámbito de las libertades con el establecimiento del principio de igualdad de oportunidades, no discriminación por motivos de sexo, raza o etnia, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, y de la ciudadanía europea al tratar de poner al ciudadano en el centro de la actividad comunitaria.

En cuarto lugar, se introdujeron medidas para fomentar la intervención comunitaria en la lucha contra el desempleo, la defensa del consumidor y el respeto del medio ambiente. Asimismo, se garantizó el derecho de todos los ciudadanos a acceder a los documentos de las instituciones europeas y a comunicarse con ellas en cualquiera de las lenguas oficiales de la Unión. No obstante, el gran éxito de Ámsterdam estribó en la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia común. En ello fue clave conseguir introducir en el tratado el Acuerdo de Schengen26.

Por su parte, Gran Bretaña, Irlanda, Dinamarca y Suecia decidieron quedar al margen, de acuerdo con la lógica del opting in (abstención constructiva) del Tratado de Ámsterdam que permitía avanzar en la construcción europea en ciertos ámbitos en los que no existía unanimidad entre los socios al aplicarse el procedimiento de «cooperaciones reforzadas» entre Estados miembros. Es decir, la posibilidad de que un grupo de países que quieran ir más lejos de lo previsto en los tratados pudieran llevarlo a cabo en el marco de la Unión Europea, o, dicho de otra manera, que los países menos europeístas marcasen el ritmo del proceso de integración. Esta fórmula abría la puerta a una integración diferenciada que la crítica ha calificado como «Europa a la carta», «Europa de geometría variable» o «Europa a dos velocidades».

Por otra parte, en relación con la reforma institucional, se lograron algunos tímidos avances en aras de conseguir una estructura político-administrativa más eficaz. En este sentido, cabe destacar la ampliación de competencias del Parlamento Europeo y algunas reformas técnicas en cuanto al funcionamiento de la Comisión o el Consejo. También se reconoció una cierta ampliación —siempre menor— de las prerrogativas del Tribunal de Cuentas, Comité de las Regiones y Comité Económico y Social. Otros importantes avances se produjeron en el ámbito de la PESC y que observaremos más adelante.

En cualquier caso, la reacción frente a la reforma de Ámsterdam fue bastante tibia. Los resultados de Ámsterdam fueron calificados desde círculos comunitarios como escasos y decepcionantes, lo que llevó a cuestionar tanto sus objetivos como su convocatoria, el método empleado y la forma en que fue publicitado. En general, se consideró que el nuevo tratado quedaba bastante lejos de las necesidades y de los retos del continente, pero sobre todo de las expectativas que había abierto. La falta de consenso entre los Estados miembros devaluó el proyecto y frustró las expectativas abiertas en muchos sectores de la sociedad europea hacia la construcción europea. Lo cierto es que en Ámsterdam acabaron imponiéndose toda suerte de limitaciones temáticas y temporales que afectaron a la reforma institucional, que fue aplazada, o a la PESC, que fue sometida a un proceso de «racionalización».

Asimismo, el hecho de haber introducido el concepto de «cooperación reforzada» o flexibilidad que permitirá formar dentro de la UE grupos de países con mayor grado de integración, despertó recelos acerca de una ruptura de la solidaridad intracomunitaria, abriendo la puerta hacia una posible reversión del acervo comunitario. Recelos que serán especialmente visibles en lo relativo a los «déficits democráticos», ámbito donde la crítica fue más severa, tanto en la forma en que se había desarrollado la negociación del tratado como en los procedimientos de control del proceso de toma de decisiones, que ignoraban por completo a la ciudadanía. En el centro de la diana, el hecho de que no se hubiese ampliado la capacidad de control del Parlamento Europeo sobre el resto de las instituciones comunitarias. Por último, otro aspecto decepcionante desde el punto de vista del europeísmo fue la levedad de los avances hacia la unidad política, ya que se esperaba que se hubiera establecido un sistema de mayoría simple en temas especialmente sensibles como la política exterior, o asuntos de justicia o interior, que hubieran permitido un avance significativo del proceso de integración.

4.3 La CIG 2000 y el Tratado de Niza (2001)

El Tratado de Ámsterdam —como vemos— dejaba pendiente de abordar parte de la reforma institucional necesaria para la ampliación (los conocidos como «flecos de Ámsterdam»), aunque incluía un «Protocolo sobre instituciones en las perspectivas de la Unión Europea» que establecía la posibilidad de ampliar la Unión hasta veinte Estados, introduciendo algunos ajustes pero sin abordar una reforma de conjunto. No obstante, también disponía la convocatoria de una nueva conferencia intergubernamental que efectuara una revisión de conjunto del sistema institucional, una convocatoria para la que no existía suficiente consenso a la hora definir su agenda, lo que ocupó el período comprendido entre los Consejos Europeos de Luxemburgo (diciembre de 1997), a Colonia (junio de 1999). El problema estribaba en la necesidad de fortalecer y mejorar el funcionamiento del sistema institucional en su conjunto antes de proceder a la ampliación.

Finalmente, el Consejo de Colonia convocaría una CIG que tratase la reforma institucional con el objeto de que la UE estuviese preparada para acoger nuevos miembros en 2003, tarea que se transformó en uno de los principales retos de las instituciones europeas durante el año 2000. Los principales puntos del debate fueron:

•La cuestión del tamaño y composición de la Comisión Europea.

•La ponderación de votos en el Consejo Europeo con la posible introducción del principio de doble mayoría (población y países), y un umbral para las decisiones por mayoría cualificada.

•La extensión a nuevos ámbitos de las votaciones por mayoría cualificada en el Consejo.

Paralelamente, el presidente de la Comisión Romano Prodi, encargó a un comité de sabios presidido por Jean-Luc Dehaene, ex primer ministro belga, la elaboración de un informe sobre la agenda de la CIG. El «Informe Dehaene» fue presentado al Consejo de Helsinki (diciembre de 1999) e identificaba tres grandes desafíos para la UE:

•Funcionar adecuadamente con un número dos veces superior de miembros.

•Prevenir el peligro de diluirse realizando al mismo tiempo ampliación y profundización.

•Continuar con la construcción política de Europa.

Sin embargo, señalaba al mismo tiempo que la CIG debía centrarse en las reformas necesarias para posibilitar la ampliación. Todo ello, como es obvio, tuvo efectos sobre los resultados del Consejo de Helsinki que apostó por una reforma de mínimos, centrada en los aspectos institucionales más destacados que estuviesen relacionados con la ampliación ante la falta de consenso entre los Estados miembros. Los resultados de los trabajos, ciertamente pobres, se presentaron en la Cumbre de Niza a finales de 2000, predeterminando las conclusiones que se podrían alcanzar en el nuevo tratado, pese a la obstinación de los anfitriones franceses.

El Tratado de Niza

El Consejo Europeo de Niza (7-11 de diciembre de 2000) pasó a la historia como uno de los más largos, todo estuvo en el aire hasta altas horas de la madrugada del último día. Si bien las negociaciones siempre habían sido difíciles —como consecuencia de la defensa cerrada de los intereses nacionales—, en esta ocasión lo fueron más. La causa principal, el tándem franco-alemán, que en otras ocasiones había actuado como locomotora en las negociaciones, llegaba dividido en casi todas las cuestiones, con un enfrentamiento frontal entre el canciller Schröder y el presidente Chirac.

Los quince se encontraron con una agenda sobrecargada y abierta en torno a tres grandes cuestiones para el futuro de la Unión: delimitar las competencias entre los niveles administrativos de la Unión y de los Estados miembros; el papel de los Parlamentos nacionales en arquitectura europea, y simplificar los tratados para hacerlos más comprensibles. Y ello sin contar con la presión procedente de los países candidatos, que insistían en que se fijase una fecha para las primeras ampliaciones, a lo que la Unión se resistía, aunque se había comprometido a acoger a los primeros candidatos en 2003, en el caso de que se hubiesen cerrado las negociaciones de adhesión, lo que exigía desarrollar el Tratado de Ámsterdam en lo relativo a hacer posible la incorporación de países de la Europa del Este.

No obstante, el problema más espinoso fue el voto en el Consejo. Desde el primer momento se pudo observar que los países pequeños y los grandes se encontraban enfrentados, ya que los primeros buscaban que se mantuviese su peso actual en la ponderación de votos en el Consejo, mientras que los grandes, en especial Alemania, pretendían que se reconociese su peso demográfico. En otros términos, cualquier acuerdo dependía de encontrar un equilibrio entre la ponderación, la mayoría cualificada y la minoría de bloqueo. El mismo Consejo aconsejó acudir al sistema de doble mayoría (un voto a cada país en primera votación y un voto ponderado según población en segunda), pero los líderes europeos se dedicaron a discutir sobre cuotas de representación o mecanismos de bloqueo.

Asimismo, también estableció que tras las ampliaciones el número de escaños en el Parlamento Europeo se fijaría en 732, y en relación con la Comisión Europea, por último, dejó estipulado que tras la ampliación el número máximo de comisarios sería de 27 y que desde ahí iría reduciendo su número, aunque sin dejar muy claro cómo. Eso sí, como medida transitoria, por otra parte, se hizo constar que Alemania, Gran Bretaña, Francia, Italia y España no perderían su segundo comisario hasta el 1 de enero de 2005.

El tratado finalmente fue firmado en febrero de 2002, pero los problemas no acabaron allí, el proceso de ratificaciones trajo nuevas sorpresas, ya que si bien todos los países lo ratificaron parlamentariamente, no ocurrió lo mismo en el caso irlandés, donde fue rechazado por un referéndum convocado ad hoc, volviéndose a una situación de bloqueo semejante a la que se encontró la Unión en Maastricht en relación con Dinamarca, en la que un pequeño país conseguía bloquear un tratado. A partir de aquí nadie se hará muchas ilusiones, todo el mundo era consciente de lo difícil que iba a ser avanzar en la construcción europea, y ello sin haberse producido la ampliación.

En efecto, los limitados resultados de Niza fueron el punto de arranque de la crisis institucional del proceso de integración europea en la primera década del siglo XXI. De hecho, permitió el inicio del proceso de ampliación, pero complicó aún más la toma de decisiones al mantenerse demasiadas áreas fundamentales bajo el régimen de unanimidad, y sobre todo afectó negativamente al ámbito de las mayorías cualificadas, ya que debían enfrentarse a tres diferentes formas de bloqueo (votos, población o por la mitad más uno de los Estados). Asimismo, supuso que todos los países perdiesen cuota de poder, en especial los pequeños, excepto Alemania. Niza fue ante todo la victoria de la primacía de la aritmética de los Estados sobre la ambición europeísta y abrió la puerta a una Europa de geometría variable en la que tendrían mayor peso los países más fuertes, cuya primera consecuencia fue la necesidad de nuevas reformas institucionales y una redefinición de las competencias comunitarias en relación con los Estados miembros. Es decir, desde el primer momento el nuevo tratado surgía con fecha de caducidad.

5. La ampliación a los países de la antigua Europa del Este y al Mediterráneo central y oriental

El colapso de las democracias populares en 1989 introdujo en la agenda comunitaria el asunto de la gran ampliación hacia el Este, cuestión absolutamente determinante en la nueva arquitectura europea en construcción tras el final de la Guerra Fría, y que presionó desde la misma caída del Muro, el 11 de noviembre, a las negociaciones que conducirían al Tratado de Maastricht entre los Estados miembros. Evidentemente, el valor supremo que constituía la paz para el proceso de construcción europea exigía eliminar la división este-oeste y paliar —en la medida de lo posible— el atraso socioeconómico de la parte oriental del Viejo Continente, así como consolidar regímenes democráticos siguiendo el modelo europeo occidental.

Por su parte, el objetivo explícito de los antiguos países del bloque soviético era —y por motivos no solo geopolíticos— el regreso a Europa. Es decir, lograr el ingreso lo más rápido posible en las estructuras occidentales y en especial en la Unión Europea. Las declaraciones públicas y los programas de las principales fuerzas políticas que comenzaron a organizarse insistían en la voluntad decidida de fortalecer las relaciones bilaterales tanto con cada uno de los países de Europa Occidental como con las instituciones europeas en su conjunto. Este interés fue bien recibido por los responsables comunitarios dispuestos a apoyar el cambio que estaban protagonizando las sociedades del este de Europa, y respondieron institucionalmente a estas llamadas en el Consejo Europeo de diciembre de 1989 a través de una declaración por la que animaban a estos países a perseverar en el camino recién iniciado hacia la libertad, la democracia y los derechos humanos, al tiempo que les transmitían su apoyo en la tarea de reconstrucción política, económica y social en la que estaban inmersos. Sin embargo, las expectativas que se abrieron tras las transiciones de terciopelo de una rápida integración en las instituciones comunitarias fueron interpretadas por esas sociedades como una vía de acceso inmediato a los niveles de vida de la Europa Occidental, lo que a la larga no haría sino generar sentimientos de frustración, ya que desde la Europa Occidental se consideraba que sería necesario el esfuerzo sostenido de una o dos generaciones para alcanzar esa homogenización.

La realidad era bastante más compleja. Los países del Este salían de regímenes unipartidistas no parlamentarios con importantes déficits en materia de derechos humanos. Su economía, al margen de las premisas de la economía de mercado, encaraba no solo los problemas de la planificación imperativa, sino también los derivados de un sistema de propiedad estatalizado. El resultado eran unas economías al borde de la bancarrota cuya renta media en conjunto apenas alcanzaba el 32% de la Europa comunitaria. El peso económico combinado de los diez países candidatos del este (Hungría, Polonia, Chequia, Eslovaquia, Estonia, Letonia, Lituania, Bulgaria y Rumanía), con unos cien millones de habitantes, era en aquellos momentos más o menos igual que el de España y apenas la tercera parte de Alemania. Su ingreso supondría aumentar la población de la Unión en un 20%, pero apenas en un 5% en términos de PIB. Y todo ello sin tener en cuenta los desequilibrios en la estructura económica y el peso del sector primario, singularmente de su agricultura, que representaba el 22% de su población activa pero apenas el 9% en términos de PIB. A esto, por supuesto, había que añadir los problemas para la consolidación democrática, las dudas sobre su estabilidad política y la persistencia de conflictos nacionalistas y territoriales, ni histórica ni políticamente cerrados.

En esas condiciones, no puede sorprender que la posición en muchas cancillerías de Europa Occidental —y en la misma Comisión Europea— en relación con la ampliación fuese la de una cuestión sobre la que habría que hablar pero sin poner en práctica de forma inmediata, sino a través de un largo proceso de adaptación con diferentes ritmos. Estos irían acordes con las circunstancias de cada país, dado el impacto que también tendría la ampliación tanto para los países receptores de las ayudas comunitarias, que verían reducir buena parte de esas transferencias, como para contribuyentes netos, que se verían —con la normativa en vigor— en la necesidad de aumentar sus aportaciones al presupuesto comunitario.

Pero esta opinión no era unánime. En el otro extremo se encontraban aquellos otros países que consideraban inaplazable la ampliación —especialmente Gran Bretaña— y a los que apoyaban importantes lobbies. Sus argumentos, además de las invocaciones a la paz en Europa como objetivo clave del proceso de integración, incidían en la idea de aprovechar la necesidad de una reestructuración (el modelo extensivo de crecimiento económico de posguerra estaba agotado tras la crisis de los setenta y ochenta, y era urgente sustituirlo por uno nuevo basado en la innovación) más completa —en un sentido neoliberal— de la economía comunitaria, para garantizar el mantenimiento del crecimiento económico de la Unión Europea en el marco de la globalización y el consenso de Washington. De esta manera, la Europa ampliada se garantizaría un papel de primer orden en el nuevo escenario económico internacional. La ampliación era vista como una oportunidad para que la Europa Occidental estabilizara y fortaleciera su posición como una de las superpotencias económicas de la nueva economía mundial globalizada que estaba desarrollándose.

El Tratado de Maastricht abrió las puertas a nuevos miembros en febrero de 1992: «Cualquier estado europeo que respete los principios basados en el artículo 6 (1) podrá solicitar ser miembro de la Unión». Por su parte, el Consejo de Europa definió la hoja de ruta de lo que sería la transición hacia una nueva arquitectura europea en lo relativo al proceso de integración. Los principales elementos de los Acuerdos de Europa incluían diálogo político, libre comercio, libertad de movimientos, cooperación económica cultural y financiera, así como la creación de instituciones adecuadas para tomar decisiones conjuntas e incluían ayuda económica inmediata para los países asociados a la UE.

A grandes rasgos, la Unión Europea firmaría acuerdos preliminares con Polonia, Hungría y Checoslovaquia en 1991, en mayo de 1992 comenzó negociaciones similares con el objetivo de la adhesión con Bulgaria y Rumanía, y poco después con los países del Báltico y Albania, que entraron en vigor entre 1994 y 1996. En cuanto a las repúblicas yugoslavas, la Unión solo firmó un acuerdo europeo con Eslovenia en junio de 1995. Los acuerdos contemplaban alcanzar el libre comercio en diez años, la eliminación de las trabas de movimientos de capital y el inicio de la armonización legislativa con la Unión Europea. El más notable de los programas de ayuda comunitaria a los países del Este fue el programa PHARE (Polonia y Hungría: Ayuda a la Reconstrucción de sus Economías, por sus siglas en inglés). Su origen se encuentra en los momentos previos al colapso del sistema soviético en que el G7 acordó, en la Cumbre de París de julio de 1989, la coordinación del programa Polonia-Hungría a la CEE y que posteriormente se amplió a otros países: Checoslovaquia, Rumanía, Bulgaria, República Democrática Alemana y Yugoslavia, aunque se suspendería en este país como consecuencia del inicio de la guerra en el otoño de 1991. Por otra parte, la desastrosa situación de estos países forzó la creación de otras estructuras institucionales, como el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo de Europa del Este (BERD), en mayo de 1990, e integrado en la red PHARE.

En líneas generales, el PHARE estuvo centrado en los sectores básicos, sobre todo agricultura e infraestructuras de transporte y energía, y prestaba ayuda a los procesos de privatización en todos los ámbitos de la economía y a la transformación de las estructuras financieras. Se trataba de un aporte a fondo perdido de los fondos comunitarios —cada año el país receptor conjuntamente con la Comisión Europea diseñaba un plan de actuación en el que se definían las prioridades de inversión—, y en conjunto supusieron unas ayudas de unos 1.500 millones de euros anuales sobre los 1.000 millones de ECUS con que se dotó inicialmente, en ayudas a la transición hacia el capitalismo entre 1992 y 1998. Cifras ciertamente importantes, pero a años luz de las ayudas que recibieron los landers de la Alemania Oriental. En cualquier caso, es preciso señalar que si bien hacia el año 2000 la asistencia a estos países representaba menos del 4% del presupuesto comunitario, en 2006, tras la ampliación, pasó a suponer casi una quinta parte del mismo.

Por otra parte, el fortalecimiento de los vínculos entre la Unión y los antiguos países socialistas con la democracia supuso asimismo su ingreso en el Consejo de Europa, el cual certificaba sus credenciales democráticas para que pudieran optar a la integración en las instituciones comunitarias. Una situación que coadyuvó a que el 22 de junio de 1993, en el Consejo Europeo de Copenhague, la Unión Europea explicitase la histórica promesa de la adhesión: «Los países de la Europa Central y del Este que lo deseen ingresarán en la Unión Europea en cuanto sean capaces de asumir las obligaciones de la pertenencia, satisfaciendo las condiciones económicas y políticas exigidas». Se abría de este modo la vía hacia la cuarta ampliación. Pero la adhesión solo tendría lugar cuando estos países cumpliesen las obligaciones derivadas de la integración; es decir, los conocidos como «Criterios de Copenhague»:

1.Criterios políticos: contar con instituciones estables que garantizaran la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto de las minorías.

2.Criterios económicos: una economía de mercado que pudiera hacer frente a las presiones competitivas y a las fuerzas de mercado dentro de la Unión.

3.Capacidad para asumir las obligaciones que impone la adhesión, incluido el apoyo a los objetivos de la Unión (a estas condiciones el Consejo Europeo de Madrid, de diciembre de 1995, añadió una nueva, disponer de una administración pública capaz de aplicar y gestionar la legislación comunitaria).

Más tarde, los Consejos de Corfú y Essen (junio y diciembre de 1994, respectivamente) perfilaron las estrategias de la preadhesión, que comprendían toda una serie de instrumentos sobre las reformas a realizar y para medir el nivel de cumplimiento de los criterios impuestos en Copenhague, desde la adopción del acervo comunitario a las ayudas estructurales del programa PHARE, el ISPA (Instrumento Estructural de Preadhesión) o el SAPARD (Programa de Ajuste Estructural para la Agricultura y el Desarrollo Rural). El siguiente paso se daría en el Consejo Europeo de Florencia de 1996, esbozando un calendario para las negociaciones con los países de Europa Central y Oriental (PECO) —denominación al uso por las instituciones comunitarias para estos Estados—, tras consumarse la cascada de solicitudes para la apertura de negociaciones por parte de los países candidatos: Hungría y Polonia, los pioneros en 1994 y los restantes países de la Europa Central, Suroriental y Báltica en 1995 (Rumanía, Eslovaquia, Letonia, Estonia, Lituania, Bulgaria, República Checa y Eslovenia, por este orden).

Finalmente, en diciembre de 1997, el Consejo de Luxemburgo autorizó la puesta en marcha del proceso de ampliación, insistiendo, sin embargo, en la necesidad de que los países candidatos se adaptasen a las disposiciones del Tratado de Ámsterdam, firmado el 2 de octubre del mismo año. Por otra parte, los países fueron divididos en función de su potencial capacidad de cumplir los criterios comunitarios. Los candidatos seleccionados para una primera etapa fueron Polonia, Hungría, República Checa, Eslovenia y Lituania, a ellos se sumaría después Chipre. Rumanía, Bulgaria, Eslovaquia, Letonia y Lituania quedaron para una eventual segunda fase. Las negociaciones comenzaron oficialmente el 31 de mayo de 1998, y para evitar rivalidades que pudieran conducir a conflictos entre los países candidatos, el Consejo de Helsinki (diciembre de 1999) explicitó que las negociaciones avanzarían al ritmo con el que los países candidatos satisficieran las condiciones exigidas. Asimismo, ante las presiones de todo tipo recibidas, la Unión aclaró que los países de la segunda fase de ampliación, más Turquía y Malta, serían incluidos en la ronda de negociaciones ya en marcha.

Por otra parte, los países candidatos consideraron que su adhesión a la UE les debía servir de anclaje a la democracia y a la economía de mercado, mientras que para la UE, aparte de los intereses económicos y comerciales concretos, la ampliación significaba extender a Europa en su conjunto una estructura socioeconómica y política basada en la seguridad, la prosperidad, el equilibrio social y la democracia. No obstante, el proceso negociador resultó extraordinariamente confuso y contradictorio, ya que se aplicó un procedimiento paralelo que consistió en coordinar, en cuanto a plazos y contenidos, los principales puntos de la agenda comunitaria con las denominadas políticas de convergencia. Así, los países candidatos debían avanzar en la negociación por cuatro vías interrelacionadas entre sí con vistas a su adhesión:

•Transposición legislativa adaptada a las orientaciones del Libro Blanco para la integración en el mercado único de los citados países.

•Utilización de las posibilidades de cooperación y diálogo para la aplicación de las disposiciones previstas de los acuerdos europeos bilaterales.

•Participación en relaciones orgánicas con las instituciones de la UE extensibles a todas las políticas y actividades de todos los pilares de la UE (diálogo multilateral).

•Negociación bilateral con cada país candidato a la adhesión.

En resumen, en 2001 catorce países, de los que diez pertenecían a Europa Central y Oriental, tenían presentada su candidatura —la sempiterna candidatura de Suiza quedó en suspenso tras el resultado negativo del referéndum sobre adhesión al Espacio Económico Europeo en 1992— y el calendario de negociación se modificaría en varias ocasiones a la espera de los resultados de la Conferencia Intergubernamental que conduciría al Tratado de Niza, aunque se mantendría el objetivo de 2004 como fecha de referencia más probable para realizar la ampliación. De hecho, la reforma institucional de la Unión Europea condicionará el proceso de ampliación y, a la inversa, ambos procesos se retroalimentarán.

Una situación se pondrá de manifiesto en la agenda de la Conferencia Intergubernamental que se abrió en 1999 en relación con los siguientes temas: reducción del número de comisarios, ponderación de los votos en el Consejo, extensión del campo de aplicación de la mayoría cualificada, cooperaciones reforzadas para crear el grupo de vanguardia en la construcción europea e institucionalización formal de la Identidad Europea de Seguridad y Defensa. Asimismo, es preciso destacar la influencia de la situación política internacional en el proceso de ampliación, de la guerra de Yugoslavia (en especial la crisis de Kosovo), a la construcción de una nueva arquitectura de seguridad en Europa, o las consecuencias de los atentados del 11 de septiembre en Nueva York y la guerra contra el terrorismo lanzada por el presidente Bush.

La cuarta ampliación comunitaria se producirá finalmente el 1 de mayo de 2004, dando lugar a la Europa de los veinticinco. En líneas generales, estos países consideraban que su adhesión a la UE les debía servir de anclaje a la democracia y a la economía de mercado. Para la UE, aparte de los intereses económicos y comerciales concretos, la ampliación significaba extender a Europa en su conjunto una estructura socio-económica y política basada en la seguridad, la prosperidad, el equilibrio social y la democracia. Después de seis años de intensas negociaciones, la Unión Europea acordó admitir a diez nuevos miembros de Europa Central y del Mediterráneo que cumplían los criterios políticos —democracia estable, respeto a los derechos humanos y Estado de Derecho— y como economías de mercado aceptaban implantar todas las reglas y políticas comunes de la Unión. Estos países fueron Chipre, República Checa, Eslovenia, Eslovaquia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta y Polonia. En lo que se refiere a Rumanía y Bulgaria, tras cerrar todos los capítulos de la negociación, se adhirieron oficialmente a la Unión el 1 de enero de 2007.

Por lo que respecta a la adopción del euro, las condiciones de la adhesión acordadas por los nuevos Estados incluyeron el compromiso de adoptar el euro y aceptar la disciplina de la Unión Económica y Monetaria. Pero la integración en la zona euro no fue automática y no se fijó ningún calendario a tal efecto, dependiendo de las circunstancias internas de cada país en relación con el cumplimiento de los criterios de convergencia establecidos en Maastricht, su disposición a cumplir el Pacto de Estabilidad de 1997 y el nivel de consenso interno. Al igual que en el caso de los Estados miembros más antiguos, cada uno seguiría el calendario que juzgara conveniente, aunque ninguno de ellos contaba con una cláusula de excepción como la de Gran Bretaña y Dinamarca. Antes de poder adoptar la moneda única, los nuevos miembros tendrán que cumplir los requisitos de la unión económica y monetaria en déficit presupuestario, estabilidad de la deuda, inflación y tipo de cambio.

En lo relativo a Croacia, miembro número veintiocho, las negociaciones para la adhesión se abrirían en 2005, coincidiendo con las ratificaciones del non nato Tratado Constitucional, y tras muchas vicisitudes a las que no fueron ajenas la situación geopolítica en los Balcanes ni las consecuencias de la guerra de los noventa, pero también una década de cambios políticos y profundas transformaciones económico-sociales y que obtuvo el dictamen favorable de la Comisión el 3 de octubre. Su ingreso como miembro de pleno derecho de la Unión Europea se retrasaría hasta el 1 de enero de 2013, en plena crisis comunitaria, pero abriendo sus puertas a los Balcanes. En primer plano, Macedonia (en negociaciones desde enero de 2006), y después Albania, Bosnia-Herzegovina, Montenegro y Serbia.

Finalmente, Turquía, país que ha vivido diferentes situaciones en relación con la integración europea desde el dictamen negativo del que fue objeto por parte de la Comisión en 1989. En la actualidad, la situación política interior, como los avatares del debate europeo, más pendiente de cuestiones y querellas nacionales, parecen alejar a Turquía de esta posibilidad, aunque la última palabra no está escrita, ni mucho menos, al respecto: los acontecimientos del verano de 2016 introducen aún mayor incertidumbre si cabe sobre las relaciones con la Unión Europea. En este sentido, quizá convenga destacar que, con el fin de evitar la creación de nuevas líneas divisorias, la UE dispuso desde los primeros años del siglo XXI de otros mecanismos de cooperación para ofrecer a sus vecinos, como la Política Europea de Vecindad (PEV) cuyo propósito fue compartir los objetivos y valores fundamentales de la UE con una serie de países, como Bielorrusia, Ucrania, Moldavia, Georgia y otras naciones de Oriente Próximo y del norte de África.

6. La non nata Constitución Europea. El Tratado Constitucional

6.1 La Convención Europea

Su punto de arranque se encuentra en la Declaración final del Consejo Europeo de Laeken (15 de diciembre de 2001) en que los Estados miembros se pronunciaron a favor del método de la Convención para la preparación de la Conferencia Intergubernamental para la reforma de los Tratados. Dicha decisión supone un salto cualitativo en el método de reforma de los Tratados, ya que por primera vez en la historia de la construcción europea se encarga la preparación de una Conferencia Intergubernamental a un órgano democrático que cuenta con la doble legitimidad, nacional y europea.

De hecho, se trata de un híbrido que tiene una doble naturaleza federal e intergubernamental, ya que se compuso tanto por representantes de los quince Estados miembros (15 de los gobiernos, 30 de los parlamentos nacionales) como de las instituciones comunes (16 eurodiputados y 2 comisarios). Junto a ellos el Consejo Europeo nombró un presidente, Valéry Giscard d’Estaing, y dos vicepresidentes, el italiano Giuliano Amato y el belga Jean-Luc Dehaene. Asimismo, estuvieron presentes como observadores el Defensor del Pueblo europeo, seis representantes del Consejo Económico y Social, dos de ellos en nombre de las regiones con competencias legislativas propias. Asimismo, es necesario destacar que la Convención trabajó desde una lógica postampliación, dado que los trece países candidatos fueron invitados a tomar parte de los trabajos con igual representación que los Estados miembros. Todo ello hizo que la Convención fuese a un tiempo una asamblea constituyente, un comité de expertos y una conferencia diplomática encubierta, con todos los aspectos positivos y negativos que dimanan de esa ambigua situación.

La Convención sobre el futuro de Europa comenzó sus trabajos el 27 de febrero de 2002 y aunque la Declaración de Laeken fijaba para los trabajos de la Convención un plazo de un año, que se cumplió en marzo de 2003, resultó alargado por los Consejos Europeos de Copenhague, primero, y Salónica, después, hasta julio de 2004, en que se disolvió tras diecisiete meses de trabajo27.

Sus trabajos se dividieron en tres fases: escucha, estudio y deliberación y redacción, cada una de ellas de una duración de entre cinco y seis meses. La primera, de escucha o audiencias, se desarrolló entre marzo y junio de 2002, con el objetivo de establecer las cuestiones que la Convención debía examinar, a través de los debates en sesión plenaria entre los miembros de la Convención y de la audiencia a la sociedad civil y a la Convención de los jóvenes. La segunda etapa, de estudio y deliberación, se caracterizó por la constitución de once grupos de trabajo y el debate de sus conclusiones. A partir de las sesiones plenarias desarrolladas en la primera fase se construyeron los primeros consensos sobre cómo abordar las cuestiones que necesitaban un estudio técnico pormenorizado, para lo cual se crearon grupos de trabajo formados por los mismos convencionales que desarrollaron su labor a lo largo de la segunda fase.

La tercera etapa, de redacción, se inició en enero de 2003, transcurrió hasta la aprobación del texto por consenso el 13 de junio de 2003 y fue prorrogada hasta el 10 de julio, en que se remataron los trabajos. En esta fase, a partir de febrero, el Presidium presentó las propuestas de redacción de los distintos artículos, a las cuales los convencionales adjuntaban sus enmiendas, que luego eran debatidas a lo largo de posteriores sesiones plenarias, tratando de aproximar posturas hasta llegar a la redacción definitiva.

Las dos cuestiones que más dificultades entrañaron, y cuyo debate se pospuso hasta finales de abril como consecuencia de las tensiones entre los Estados miembros fruto de la guerra contra Irak, fueron la reforma institucional y la política exterior común. En ese contexto y coincidiendo con la firma de los Tratados de adhesión de los diez Estados candidatos en la Cumbre extraordinaria de 16 de abril de 2003 en Atenas, el presidente Giscard decidió consultar a los jefes de Estado y de Gobierno sobre sus posiciones en estos ámbitos, cambiando con ello el método que hasta el momento había sido habitual de la Convención. Con las respuestas recibidas y los resultados de los debates en la Convención, el Presídium redactó su propuesta de articulado, que sometió al pleno de la Convención en la sesión plenaria de 24 y 25 de abril de 2003 para su debate, enmienda y aprobación. A partir de esta fecha se inició una fase más parecida a las tradicionales conferencias intergubernamentales, al centrarse las discusiones de la misma en la reforma institucional con protagonismo principal de los Estados miembros.

Entre los actores claves del proceso constituyente hay que citar al motor franco-alemán, revitalizado desde otoño de 2002, que, ante todo, muestra la decidida voluntad de estos países de volver a liderar la profundización europea, como ocurriera en los ochenta. Francia y Alemania se han erigido en los principales defensores del modelo político del federalismo intergubernamental; esto es, de potenciar la profundización del modelo europeo mezclando elementos federales e intergubernamentales. Su impulso se ha manifestado en las diversas propuestas conjuntas que han presentado a la Convención en todos los temas sustantivos: el ámbito institucional, a favor de una cooperación reforzada en materia de defensa, la contribución para un área de libertad, seguridad y justicia y la gobernanza económica. En algunas de ellas han recibido el apoyo puntual de Italia, el Benelux, la Comisión y grupos políticos del Parlamento Europeo. Por el contrario, la actitud española y polaca fueron claramente obstruccionistas28.

El día 30 de mayo de 2003, el Presidium de la Convención presentó en el foro su proyecto final, que pasó a manos de los líderes europeos el 20 de junio en Salónica. No obstante, los últimos retoques al proyecto se introdujeron durante la sesión plenaria de la Convención del 10 de julio y han permitido introducir algunas mejoras en la Parte III (políticas de la Unión), especialmente respecto a: la protección de los servicios de interés general; la creación (en una declaración aneja) de un servicio diplomático europeo; la constitucionalización del método abierto de coordinación, particularmente pertinente en el ámbito social; la preservación de la excepción cultural, solicitada encarecidamente por Francia por el restablecimiento de la unanimidad de los acuerdos sobre servicios culturales y audiovisuales; la consagración de los símbolos de la Unión Europea; el texto final incluye un artículo en la primera parte del Tratado sobre la bandera, el himno y el lema de la Unión «Unidad en la diversidad».

En definitiva, sobre la base del Proyecto de la Convención, el 4 de octubre del mismo año se iniciaron los trabajos de la Conferencia Intergubernamental. Tras varias reuniones, las negociaciones se bloquearon a raíz de las discrepancias en cuanto al reparto de poder en el seno de diversas instituciones, y en especial en el Consejo de Ministros. Tras el inicio de las renegociaciones, y formalizada la ampliación de la Unión Europea el 1 de mayo de 2004, los dirigentes de los Estados miembros alcanzaron un acuerdo político en el Consejo Europeo de Bruselas de 17 y 18 de junio, aprobando el tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Realizadas las correspondientes correcciones y aprobados los protocolos y declaraciones anexos, el tratado conocido como Constitución Europea fue firmado en Roma por los veinticinco Estados miembros el 29 de octubre de 2004.

El texto final de la Convención se logró a través del complejo e inestable compromiso alcanzado entre federalistas y antifederalistas, entre miembros fundadores y aspirantes a la adhesión, países grandes y países pequeños en la recta final de la Convención. Pero fue un acuerdo que se alcanzó por consenso y no por unanimidad, cuando la última palabra la tenían todavía los Estados miembros. El debate, mal resuelto una vez más, se planteó en torno al statu quo institucional, en el que los Estados equilibran unos intereses nacionales opuestos mediante negociaciones intergubernamentales que deben ser defendidos incluso al precio de una carrera a la baja o, si la Unión Europea debiese desarrollarse más allá de su forma actual de alianza de Estados, avanzando de manera progresiva hacia una federación de Estados y ciudadanos.

Y ese fue el fondo de la cuestión: el proyecto constitucional estuvo sometido a un doble enfrentamiento en el marco de la Conferencia Intergubernamental: de un lado, entre los partidarios de reforzar las instituciones comunes y los que desean que los Gobiernos, los Estados, sean los que hagan y deshagan; de otro, quienes consideran que en democracia el peso de cada cual se mide de acuerdo con su población frente a quienes entienden que cada socio del club, cada Estado, debe tener una fuerza solo matizada por el número de habitantes.

Pero su convocatoria fue algo más que la constatación de que una Unión ampliada no podía seguir funcionando como lo había hecho la Europa de los quince, ya que puso de manifiesto la necesidad de una Constitución —entendida como un pacto republicano en torno a la soberanía europea— en la que, de una parte, se delimitasen derechos y deberes de los ciudadanos de Europa y, de otra, se estableciese claramente dónde reside el poder y las formas de controlarlo.

A partir de esta fórmula se logró trascender la mera exigencia de simplificar la maraña de textos legales existentes, para dar cauce a la vieja aspiración de clarificar qué es Europa como paso previo a la discusión de cómo debe ser gobernada.

El modelo elegido fue el que condujo a la Carta Europea de Derechos Fundamentales proclamada en Niza el 7 de diciembre del 2000 y que se vinculó inicialmente al mantenimiento y desarrollo de un espacio de libertad, seguridad y justicia. En este sentido, la carta pretendía —recogiendo las tradiciones constitucionales comunes y el Convenio Europeo de Derechos del Hombre— enumerar los derechos y libertades fundamentales que deben ser respetados por las autoridades públicas de la Unión en sus relaciones con los ciudadanos europeos. La carta se pensó en su momento que representaba un jalón muy importante dentro de la construcción de la Europa política derivada de la misma noción de ciudadanía y fue vista como un elemento indispensable de legitimidad política y moral, tanto para los ciudadanos como frente a la clase política, las administraciones y los poderes nacionales, así como ante los operadores sociales y económicos. Como se afirmaba en su preámbulo, «la Carta expresa los valores comunes que inspiran la esencia de las sociedades democráticas europeas y constituye, a largo plazo, la propia identidad de la Unión con la que podrían identificarse los ciudadanos».

6.2 El Proyecto de Tratado Constitucional

El Proyecto de Tratado estableciendo una Constitución para Europa expresa perfectamente las contradicciones, incertidumbres y rupturas que jalonaron el proceso de construcción europea a inicios del siglo XXI. De una parte, el proyecto de Constitución es un texto completo (consta de un preámbulo y 460 artículos divididos en tres partes, más una cuarta de disposiciones finales, así como cinco protocolos) que da el paso más importante hacia la unión política europea desde la firma de los Tratados Fundacionales de las Comunidades Europeas en 1957, al tiempo que da respuesta a los tres objetivos fundamentales que la Declaración de Laeken de diciembre de 2001 le fijó a la Convención Europea: acercar Europa a los ciudadanos, preparar la UE para la ampliación y proveerla de los instrumentos necesarios para que pueda convertirse en factor de estabilidad y «líder para numerosos países y pueblos» en el nuevo entorno de la globalización. No obstante, probablemente en el proceso se olvidó que el desafío real era conseguir un documento comprensible y que significase algo para los ciudadanos europeos, ya que sería a ellos a quienes se dirigía esa nueva Europa, una labor más ardua de lo que en los círculos europeos de la Convención se había pensado y como quedó de manifiesto en el fracaso de proceso de ratificación, especialmente en el caso de los referéndums de Holanda y Francia que arruinaron el proyecto.

El proyecto de Constitución se presentó en el Consejo Europeo de Salónica de junio de 2003 y su discusión por parte de una Conferencia Intergubernamental exprés se inició el 4 de octubre de 2004 en Roma, evidenciándose el tradicional escollo del reparto de poder entre los Estados miembros. Finalmente, el Tratado Constitucional se firmó en Roma por los veinticinco Estados miembros de la Unión Europea el 24 de octubre de 2004 y, como su nombre indica, es un tratado de Derecho Internacional. Ahora bien, atendiendo a su contenido general, es posible apreciar en él muchas de las características distintivas de un texto constitucional. Es más, buena parte de la doctrina actual entiende que la naturaleza material del tratado, al igual que sucede hoy día con el binomio Tratado de la Comunidad Europea-Tratado de la Unión Europea, es más propia de una Constitución que de un Tratado Internacional.

Es importante destacar los fundamentos de legitimidad en los que se basa el texto constitucional. En su artículo primero se afirma que la Constitución nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa de construir un futuro común. Como se ve, la Unión Europea se basa en una doble legitimidad, la de los ciudadanos, representados en el Parlamento Europeo, y la de los Estados, representados en el Consejo de Ministros. Aunque las referencias a los pueblos son inexistentes, sí cabe apreciar un desplazamiento del papel legitimador hacia los ciudadanos y los Estados.

Por último, es preciso destacar que los Estados miembros implicados en el proceso constitucional se inspiran en la herencia cultural, religiosa y humanista de Europa. Dejando al margen las discusiones en cuanto a la introducción de una mención a las raíces cristianas, esa herencia ha sido clave para el desarrollo de valores universales que se concretan en los derechos humanos, así como en la democracia, la igualdad, la libertad y el Estado de Derecho.

La Parte I contenía las disposiciones que definen la Unión. Entre otras cuestiones fundamentales, se determinan los valores y los objetivos, la distribución de competencias entre la Unión y los Estados miembros, el diseño de la estructura institucional, la enumeración de los actos jurídicos o especificación de los principios que habrían de regir la vida democrática de la Unión. Aunque el Tratado Constitucional es creado sobre la base de lo ya existente, se observan aquí importantes novedades y muchos de los preceptos son originales en su redacción.

La Parte II viene dada por la Declaración de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, tal y como fue proclamada en Niza en diciembre de 2000, con algunas modificaciones de carácter formal en el preámbulo y en las disposiciones finales relativas a su interpretación y aplicación. Junto a derechos clásicos, introduce otros «nuevos», como los relativos a la bioética, el medio ambiente o la buena administración.

La Parte III hace referencias a las políticas y el funcionamiento de la UE. En buena medida supone un desarrollo del articulado de la primera parte. Por un lado, considera las bases jurídicas de las políticas comunes (no discriminación, mercado único, política económica y monetaria, espacio de libertad, seguridad y justicia...). En líneas generales, mantiene con leves variaciones los contenidos del Tratado de la CE y del Tratado de la UE. Por otro, completa el diseño de la estructura institucional, definiendo las funciones y características de las instituciones y órganos de la Unión.

La Parte IV engloba las disposiciones generales y finales. Su articulado está relacionado con la sucesión y continuidad jurídica entre las actuales Comunidad y Unión Europea y la nueva Unión Europea, el campo de aplicación territorial, los procedimientos de revisión y ratificación y entrada en vigor. Asimismo, en esta parte se especifica el momento y las condiciones para la entrada en vigor de la Constitución (prevista inicialmente para el 1 de noviembre de 2006) y que requiere sea ratificada por todos y cada uno de los Estados miembros.

No obstante, en la última de las declaraciones incorporadas al tratado se recoge, con una falta de claridad notable respecto a sus implicaciones, que si superada la fecha indicada las cuatro quintas partes han procedido a la ratificación y uno o varios Estados tropiezan con dificultades para hacerlo, el Consejo Europeo examinará la cuestión. Procedimiento activado en la cumbre de junio de 2005 tras los noes de Francia y Holanda en el referéndum constitucional. Lo que de facto paralizó el proceso de ratificaciones, amenazó gravemente el futuro del texto constitucional a lo largo de 2006 y ha conducido en 2007 al abandono definitivo del proyecto constitucional y al intento de sustituirlo por un nuevo Tratado de reforma de la Unión Europea que recoja sus elementos fundamentales en forma de un tratado simplificado. Es decir, se abandona la idea de Constitución como texto único que deroga los tratados vigentes.

El proceso de ratificación arrojó el siguiente balance: dos tercios —dieciocho de los veintisiete Estados— la ratificaron (España y Luxemburgo, por referéndum), cuatro estaban a favor de hacerlo (Irlanda, Suecia, Dinamarca y Portugal), tres no llegaron a pronunciarse (Gran Bretaña, Polonia y Austria) y Francia y Holanda los rechazaron en referéndum en mayo y junio de 2005 (54,87 y 61,6%, respectivamente, con una participación del 69 y del 63%). En el caso del referéndum español la participación fue del 42% y el porcentaje de síes del 76,7%.

En cualquier caso, es necesario señalar que las dificultades que surgieron en el proceso de ratificación no se debieron únicamente a la redacción concreta del Tratado Constitucional, ni a su alcance y contenido, sino a circunstancias particulares de orden internas de algunos países como en el caso francés o neerlandés. La crisis fue también consecuencia de la percepción del proceso por parte de la opinión pública y de algunos gobiernos y no tanto una crisis global de la Unión Europea ni del proceso de integración. Desde este punto de vista, evidentemente la Constitución Europea como texto fue utilizada como cabeza de turco por otras cuestiones políticas adicionales europeas.

El corolario de todo ello fue una situación de bloqueo de más de dos años, que puso de manifiesto la insuficiencia de los tratados tras la reforma de Niza para abordar la complejidad de la Europa ampliada y que aumentó la sensación de que el actual sistema político europeo no resuelve los problemas reales de los ciudadanos. A ello debe añadirse que con la ampliación emergerá una nueva metodología dentro de los procedimientos comunitarios: buscar la resolución de negociaciones complejas a través de contactos bilaterales, trilaterales o minilaterales, normalmente dirigidos por los grandes de la Unión en detrimento de medianos y pequeños. En ese sentido, deben observarse los esfuerzos por salvar la sustancia de la Constitución Europea y la solución encontrada, la elaboración de un nuevo tratado reducido que recogiese lo esencial de la misma. La iniciativa, por supuesto, procedió de Alemania, que, a través de la presidencia de turno de la Unión, llevó al Consejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de junio de 2007 los que serían sus contenidos mínimos, no sin chocar con serias reticencias de Gran Bretaña y Polonia. Un acuerdo de última hora de los veintisiete permitió convocar una nueva Conferencia Intergubernamental a finales de julio de 2007 en la que se redactó el nuevo tratado simplificado, volviendo a la lógica intergubernamental de revisiones parciales: el Tratado de Lisboa.

7. Europa como actor internacional. La PESC

Los cambios en el orden europeo y mundial propiciaron que el presidente francés Mitterrand y el canciller alemán Kohl propusieran, en abril de 1990, la convocatoria de una Conferencia Intergubernamental sobre Unión Política que debería conducir a una política común en materia de política exterior, seguridad y defensa. El punto de partida necesariamente sería la Cooperación Política Europea (CPE) con las ventajas y oportunidades —gran prestigio internacional en tanto que potencia civil en dos direcciones como modelo exitoso (zona de paz) y como voz occidental alternativa a la de Estados Unidos carente de instrumentos militares propios de una potencia, y, por otra parte, su poder económico (primer actor comercial primer donante de ayuda al desarrollo)— que de ello dimanaban, pero también con sus carencias y limitaciones —diplomacia declarativa (declaraciones políticas pero con pocas actuaciones), reactiva (falta de planificación) e incoherente (incoherencia entre discurso político y relaciones económicas mantenidas con algunos países terceros)—, en un contexto en el que el fin de la Guerra Fría vino a relativizar el éxito europeo, ya que los doce tuvieron que hacer frente a su primer gran desafío en términos internacionales, la guerra del Golfo.

El resultado no pudo ser más desastroso para los europeos. De un lado, se puso en evidencia la falta de una acción común y, de otro, se ganaron el apelativo de «gusano militar», que vino a sumarse al ya tradicional sambenito de «gigante económico y enano político». Por supuesto, todo ello no haría otra cosa que reforzar la propuesta de Kohl y Mitterrand en el sentido de avanzar en la unión europea mediante la creación de una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), objetivo que se puso en marcha tras largas y complejas negociaciones de una Conferencia Intergubernamental seguida de un proceloso proceso de ratificaciones, en noviembre de 1993, con la entrada en vigor del Tratado de Unión Europea y su Título V (Disposiciones relativas a la Política Exterior y de Seguridad Común). Según el artículo J.1, «La Unión y los Estados miembros definirán y realizarán una política exterior y de seguridad común. Estos se informarán mutuamente y se concentrarán en el seno del Consejo sobre cualquier cuestión de política exterior y de seguridad de interés general, con objeto de garantizar que su influencia combinada se ejerza de forma más eficaz a través de una acción concertada y convergente».

En este sentido, el Tratado de Maastricht, gestado en el contexto del fin de la Guerra Fría, ha sido considerado en su dimensión exterior como la reacción a los cambios vertiginosos sucedidos en Europa entre 1989 y 1991 (hundimiento de la Unión Soviética, desintegración del bloque del Este, reunificación alemana, explosión de los nacionalismos y multiplicación de conflictos interétnicos en Europa Central y Oriental...) y las transformaciones operadas en el escenario internacional (fin de la bipolaridad, posguerra fría, nuevo orden/desorden internacional...) que se manifestarán en el desarrollo de la PESC y en las acciones emprendidas para apoyar la transición democrática y económica de los países del este y centro de Europa. De hecho, la Conferencia que le dio forma estuvo sometida a un doble impacto. De una parte, la presión de ese sistema internacional que esperaba una respuesta europea a partir de la creación de nuevas y más efectivas estructuras diplomáticas. De otra, la existencia de diferencias entre los doce, ya que al entusiasmo franco-alemán se mediría el inmovilismo británico.

En realidad, nada de esto último fue una sorpresa, el gran escollo en las negociaciones del TUE, una vez encarrilada la negociación sobre la UEM, todo el mundo tenía claro que sería, junto al diseño de la unión política, la forma de articular la Política Exterior y de Seguridad Común. Las diferentes posiciones que se plantearon en la Conferencia expresaban objetivos e intereses nacionales encontrados, y explican las dificultades por las que atravesó la presidencia holandesa para presentar a la cumbre de Maastricht un texto de consenso que no fuese vetado por los británicos a última hora.

En ese momento, últimos meses de 1991 y primeros de 1992, la Europa de los doce probablemente no estaba preparada para un problema de tal magnitud, lo que explica que se adoptasen unas disposiciones en materia de PESC que no satisfacían a nadie, era poco más que el mínimo común denominador de unas posiciones difícilmente compatibles cuando no enfrentadas. En realidad, cabían pocas alternativas, no se podía bloquear el proceso negociador ya que ello hubiese supuesto el reconocimiento de un fracaso y una enorme decepción en la comunidad internacional. El acuerdo adoptado, por tanto, fue de mínimos y su viabilidad era dudosa.

Pero el principal problema residió en que la puesta en marcha de la PESC se vio precipitada por el conflicto en Yugoslavia (guerra de Bosnia), que avivó las tensiones entre los socios europeos en pleno proceso de ratificaciones. Las divisiones dentro de los Estados miembros de la Unión no hicieron sino complicar aún más la situación de la región, hasta que las Naciones Unidas se decidieron a intervenir utilizando la OTAN como brazo armado. A pesar de todos los esfuerzos, la UE quedó relegada a un segundo plano en el conflicto de los Balcanes y, posteriormente, en la guerra de Kosovo —donde Estados Unidos pasó por encima de las Naciones Unidas para emprender operaciones militares—, como también se evidenciará en el proceso de paz de Oriente Medio frente al protagonismo estadounidense. Una situación que no mejoraría en los años sucesivos al tener que hacer frente en la década de 1990 a un contexto internacional muy complejo con unos métodos y unos instrumentos surgidos de un acuerdo de mínimos, a lo que es preciso añadir la reaparición en buena parte de los principales países europeos de posiciones y actitudes con raíces en sus tradiciones nacionales en política exterior. De ahí que la PESC pronto generase un sentimiento de decepción frente a las grandes expectativas que se habían puesto en ella.

En realidad, la PESC, caracterizada como segundo pilar de la Unión Europea, ha sido más bien un complejo proceso de institucionalización de consultas y de cooperación entre los gobiernos de la Unión en materia diplomática y de seguridad. Materias que habitualmente se señalan como el núcleo duro de la soberanía nacional, de ahí que su naturaleza fuera intergubernamental frente al primer pilar —la Comunidad Económica Europea—, de esencia y naturaleza supranacional. En ese sentido, tal y como fue definida en Maastricht, pretendía a través de «la cooperación sistemática entre los Estados miembros» y «el desarrollo gradual de acciones comunes» en cuatro ámbitos: el proceso de la Conferencia de Seguridad y Cooperación Europea en su nueva dimensión tras el final de la Guerra Fría, las políticas de desarme y control de armamentos en Europa, las cuestiones ligadas a la proliferación de armamento nuclear (nueva arquitectura de seguridad en Europa), y los aspectos económicos de la seguridad, particularmente el control de la transferencia de tecnología militar a países terceros y el control sistemático de las exportaciones de armas. Asimismo, nacía con cinco objetivos fundamentales, que querían representar la identidad europea en el ámbito internacional (artículo 11.1 del TUE):

•La defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia de la Unión de conformidad con los principios de la Carta de Naciones Unidas (el Tratado de Ámsterdam añadiría posteriormente que esa defensa incluye la integridad de la Unión y que debe hacerse en conformidad).

•El fortalecimiento de la seguridad de la Unión y de sus Estados miembros en todas sus formas.

•El mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional, de conformidad con los principios de la Carta de Naciones Unidas, con los principios del Acta final de Helsinki y con los objetivos de la Carta de París (el Tratado de Ámsterdam añadiría de manera expresa los principios y objetivos relativos a las fronteras exteriores).

•El fomento de la cooperación internacional.

•El desarrollo y consolidación de la democracia y el Estado de Derecho, así como el respeto a los Derechos Humanos y las libertades fundamentales.

Sin embargo, a pesar de estas declaraciones bien intencionadas, Maastricht, como sus posteriores reformas de Ámsterdam y Niza, no logró, posiblemente por el peso de la historia de cada uno de los Estados participantes, reformas de gran calado. De hecho, la estructura institucional de la PESC siguió coronada por el Consejo Europeo, que define los principios y sus orientaciones generales. Es decir, los jefes de Estado o de Gobierno eran los encargados de orientar la PESC, al igual que ocurría en la CPE. Por debajo de este nivel, el organigrama de la PESC es el producto de una triple lógica: la del Consejo, la de la Comisión y la de los propios Estados, lo que hace que las decisiones adoptadas se vean en su ejecución dificultadas por la lógica institucional. Conscientes de esta situación, cuando, en marzo de 1996, tras el ingreso de Austria, Suecia y Finlandia, comenzó la conferencia de reforma del TUE existía consenso entre los quince en relación con la necesidad de mejorar el funcionamiento de la PESC. Dichos objetivos dieron lugar a nuevas figuras (Alto Representante de la PESC, Unidad de Planificación y Alerta Rápida) y nuevos métodos (abstención constructiva). Sin embargo, el resultado final no hizo sino reflejar la falta de acuerdo en las cuestiones más espinosas.

Por un lado, el Consejo Europeo siguió siendo el encargado de definir los principios y las orientaciones generales de la PESC, a partir de ellos el Consejo de Ministros tomaría las medidas necesarias para definir y ejecutar la PESC. Por otro, el Consejo de Ministros adoptaría posiciones comunes por unanimidad que definen el enfoque de la Unión ante un asunto determinado. La principal novedad residió en que la abstención de un Estado miembro, expresada mediante una declaración formal, no impedía la adopción de decisiones por parte de los demás (abstención constructiva). Sin embargo, cualquier Estado miembro podía hacer valer que sus intereses esenciales estaban en juego en casos muy importantes, elevándose el asunto al Consejo Europeo, el cual deberá decidir por unanimidad.

En el plano organizativo, como representante de la Unión, el presidente del Consejo se vio asistido por el secretario general del Consejo, en funciones de Alto Representante de la PESC —más conocido como Míster PESC29—, contribuyendo a la formulación, preparación y realización de decisiones y, cuando proceda, dirigiendo el diálogo político con terceros en nombre del Consejo. Paralelamente, un Comité Político seguirá la situación internacional en los ámbitos de la PESC y contribuirá a definir la política mediante dictámenes dirigidos al Consejo y supervisará la ejecución de las políticas asistiendo a la presidencia y a la Comisión. Por otra parte, el Tratado incorporó una declaración sobre el establecimiento de una «Unidad o Célula de Planificación de Políticas y de Alerta», encargada de vigilar el desarrollo de acontecimientos internacionales y de proponer iniciativas, alertando al Consejo ante la situación de posibles crisis. La Unidad estará compuesta por especialistas procedentes de los Estados miembros, la Comisión, el Consejo y la Unión Europea Occidental.

Pero las diferencias entre los socios comunitarios y los límites de la convergencia se manifestaron claramente tanto en la CIG’96 como en la CIG 2000 y en la Convención Europea, a pesar de que la revisión de la PESC estaba señalada como una de sus principales prioridades. Desde el inicio de los trabajos del Grupo de Reflexión se decantaron tres posiciones: Francia, Alemania, Italia y España deseaban su reforzamiento; el Benelux, Portugal y los países neutrales (Suecia, Finlandia, Austria y Holanda) eran muy reticentes; y Gran Bretaña, Dinamarca y Suecia se mostraban totalmente contrarios a dichas iniciativas, lo que restó eficacia a las reformas. No obstante, tanto Maastricht como las reformas posteriores, pese a sus propios límites, representaron una recusación a la idea de renacionalización de las políticas exteriores y de seguridad, y una derrota para los que preconizaron el retorno a la situación precomunitaria.

En cuanto a la eficacia de la PESC en los primeros años, el balance ha sido negativo (síndrome de Bosnia). Los análisis en ese sentido explican que la ausencia de una capacidad de diagnóstico común, así como la insuficiencia e inoperancia de los procedimientos decisorios basados en la unanimidad, de los instrumentos puestos al servicio de la PESC tuvieron consecuencias terribles en escenarios concretos. Asimismo, se ha puesto énfasis en que la eficacia de la PESC también estuvo mermada por los instrumentos, sobre todo en el ámbito de la defensa, donde se hizo patente que el desarrollo de una Identidad Europea de Seguridad y Defensa precisaba de un proceso gradual de convergencia en el que se incluyeran las diversas tradiciones diplomáticas y se pusieran en común de forma creíble las respectivas políticas de defensa.

Precisamente en ese apartado de la defensa, Ámsterdam constató las obligaciones de la mayoría de los Estados miembros en el marco de la OTAN, así como las de los Estados miembros que no forman parte de la organización. La Unión Europea Occidental se configura como parte integrante del desarrollo de la UE y «se podría» llegar a su integración. Por último, la UE a través de la UEO podría llevar a cabo misiones de mantenimiento y restablecimiento de la paz, acciones humanitarias en zona de crisis con participación de los quince o de algunos de ellos, según los casos. En ese sentido, es preciso recordar la declaración anexa al Tratado de Maastricht, por la que los países miembros de la UE que forman parte de la UEO invitaron a los otros Estados a adherirse o a participar como observadores dentro de la organización. Irlanda, Dinamarca y Grecia adoptaron este estatuto, y Noruega y Turquía eran miembros asociados.

A pesar de todo, la UEO se configuró desde el Tratado de Ámsterdam como parte integrante del desarrollo de la UE, proporcionando capacidad operacional y secundándola en el aspecto defensivo. Las relaciones con la UE deberían llevar bien a su plena integración en la estructura institucional comunitaria, bien a desempeñar un papel clave en la definición progresiva de una política común de defensa «que podría desembocar en una defensa común si así lo decidiera el Consejo Europeo». Por último, puso de manifiesto las acciones que podría llevar a cabo la UEO en nombre de la UE: las misiones de mantenimiento de paz y actuaciones humanitarias en zonas de crisis (Misiones Petersberg).

A partir de aquí las reformas se desarrollaron a través de tres hitos: el Consejo de Colonia (junio de 1999), el Consejo de Helsinki (diciembre de 1999) y el Consejo extraordinario de Lisboa (marzo de 2000), acerca de tres cuestiones básicas: el diseño de los instrumentos políticos —verdadero caballo de batalla de la reforma—; la creación de unos instrumentos militares —desarrollo de un Eurocuerpo formado por cinco países—, creación de empresas conjuntas de armamento y experiencia de la intervención en Kosovo; diseño de unos instrumentos civiles —informe sobre el perfeccionamiento y mejor coordinación de los instrumentos con que cuenta la Unión y los Estados miembros para responder a crisis por medios no militares—.

•La estructura de la decisión. Las diferencias entre los socios europeos, en líneas generales, han aparecido centradas en torno a la arquitectura institucional de la PESC. La decisión se adoptó de acuerdo con el documento de Colonia en el Consejo Europeo de Helsinki en diciembre de 1999 (participación de los ministros de Defensa en las reuniones del Consejo de Ministros; creación de un Comité Político y Militar de Seguridad de carácter permanente —COPS—; creación de un Comité Militar y de un Estado Mayor integrado en el Consejo).

•Los instrumentos militares. En este ámbito, el objetivo que persigue la UE es dotarse de una fuerza militar autónoma para atajar crisis que puedan estallar en Europa. En ningún caso sería el embrión de un Ejército europeo, sino la puesta a disposición de la UE de determinado número de fuerzas militares por los Estados miembros. El acuerdo preveía inicialmente la creación para el 2003 de un cuerpo de ejército de reacción rápida compuesto por entre 50.000 y 60.000 hombres, con su «mando, capacidad de control e inteligencia y otros servicios de apoyo, así como elementos navales y aéreos», que no llegó a concretarse. Sus tareas no serían de defensa, que es, como continúa siendo hoy, competencia de la OTAN, sino que sus acciones quedarían dentro del marco de las misiones Petersberg (mantenimiento de la paz: mediación, interposición, imposición).

•Los instrumentos civiles. Se trató del concepto más novedoso en la reforma de la PESC. Básicamente implicaba la creación de un cuerpo civil que completase las capacidades de la fuerza de intervención rápida, basada en las experiencias negativas de Kosovo. El objetivo de este cuerpo civil era colaborar en un amplio abanico de actuaciones, como trabajos de organizaciones humanitarias, operaciones de desminado, formación de policías, asistencia a las labores de reconstrucción, rehabilitación, mediación y pacificación. El cuerpo debía poderse movilizar en cuestión de días y estaría integrado por policías, oficiales de aduanas, jueces y otro personal no militar.

Como se puede observar por estos acuerdos, algunas de las tradicionales fracturas, como las divergentes concepciones de la Europa del norte y de la Europa del sur, no alcanzaron a finales de los noventa la virulencia de momentos anteriores y posteriores acerca, por poner un ejemplo, de las áreas prioritarias de actuación de Europa, Europa del Este y Mediterráneo. Este sería también el caso del tradicional debate «atlantismo» versus «europeísmo» desde el punto de vista de la defensa y las encontradas concepciones de una «defensa de Europa» garantizada por la OTAN y una «defensa europea» que implicase la creación de un potente y autónomo pilar europeo de defensa. El desarrollo del concepto de una «Europa de la defensa» que gravite en torno a objetivos compatibles por ambas visiones de la seguridad europea, como «la autonomía militar de la UE» y la «europeización de la OTAN», rebajaron de forma notable la temperatura de dicho debate en comparación con los años ochenta, aunque la PESC se siguió caracterizando como una política «reactiva» y «declarativa» con notables deficiencias en todos los niveles. Es decir, se hizo patente en la década posterior a Maastricht que el desarrollo de una identidad europea precisaba de un proceso gradual de convergencia en el que se incluyeran las diversas tradiciones diplomáticas y se pusieran en común de forma creíble las respectivas políticas exteriores y de defensa.

Una situación que se complicará en los primeros años del siglo XXI como consecuencia de diversos acontecimientos de carácter internacional, como los atentados de Nueva York, el 11 de septiembre de 2001, y la guerra contra el terrorismo lanzada por el presidente Bush, que tensaron mucho más que en momentos anteriores (diálogo euroárabe, boicot a los Juegos Olímpicos de Moscú, cuestión de los euromisiles…) las relaciones transatlánticas y afectaron notablemente al debate europeo sobre el papel internacional de la Unión, sobre todo coincidiendo con la guerra de Irak entre 2003 y 2004. Una situación que acabó provocando una de las mayores crisis internas del proceso de integración, pero sobre todo generó una crisis de credibilidad en la arena internacional de la que nunca se ha recuperado la Unión Europea. De hecho, las divisiones entre los Estados miembros pusieron de manifiesto la falta de voluntad política y los límites reales para el desarrollo de una política europea de seguridad y defensa. En ese contexto la UE, posiblemente, no supo responder a las exigencias de Estados Unidos como socio y aliado, pero tampoco a lo que demandaron los ciudadanos europeos, entre los que caló la percepción de frustración.

Entre las causas de esa situación, es preciso señalar que muy probablemente se valoraron muy tarde los cambios en la seguridad europea tras la Guerra Fría desde un punto de vista comunitario y tampoco se valoró de forma adecuada el problema de la inestabilidad regional en algunas zonas del Viejo Continente. No hubo una política de prevención y, en consecuencia, se careció de capacidad de respuesta, lo que se tradujo en la incapacidad de Europa para resolver por sí misma los conflictos que se han desarrollado en los años noventa en su suelo. La UE era la primera inversora en estabilidad del continente, con decenas de miles de millones de dólares (Balcanes, países del Este...) pero los resultados fueron mediocres. Tampoco supo sacar provecho de ser la primera inversora en estabilidad del continente, con una inversión de miles de millones de dólares en los Balcanes y en los países del Este, los resultados han sido habitualmente calificados como mediocres.

Por último, es preciso destacar que el reducido papel de la defensa frente al peso económico y demográfico de Europa en el mundo acarreó progresivamente una pérdida de coherencia y eficacia en la acción exterior de la Unión. La PESC, como afirma Esther Barbé, desprovista de dirección, recursos y capacidad decisoria, ha dado frutos puntuales y localizados, siendo incapaz de dar respuestas eficaces e inmediatas a las cuestiones de mayor alcance (Grandes Lagos) o a los temas más candentes (Argelia, Rusia o Ucrania). Finalmente, la guerra de Kosovo sacó a la luz las carencias europeas y su extrema dependencia de EE. UU30.

24 En lo relativo al desarrollo de las negociaciones, es preciso tener en cuenta que tanto el tono del discurso como el pragmatismo de las posiciones facilitaron la aproximación de España —en la búsqueda de coaliciones en los espacios de negociación intergubernamental que constituyen las Conferencias Intergubernamentales— a las tesis franco-alemanas de impulsar una Unión Europea centrada en el desarrollo de una Política Exterior y de Seguridad Común en el desarrollo de la Conferencia Intergubernamental sobre Unión Política. Esa alianza, por otra parte, permitió a España adquirir un mayor perfil internacional que, ante la opinión pública, la colocaba en la posición del país «Grande del Sur». Pero el protagonismo de España también se debió a su capacidad para presentar propuestas propias. No hay duda de que la Europa de la cohesión económica y social fue el objetivo por excelencia del Gobierno español y que marcó el punto más destacado de la actuación española. El Gobierno de Felipe González logró la incorporación al Tratado de la «cohesión» como principio comunitario y la consiguiente dotación de recursos a través de la creación de un nuevo fondo, el Fondo de Cohesión. Por lo que respecta a la Política Exterior y de Seguridad Común, la contribución española fue más limitada, entre otras cosas porque el apoyo a la propuesta franco-alemana respondía a una lectura en clave realista de la situación europea, tras la caída del Muro teñida de pragmatismo.

25 En realidad, Margaret Thatcher se había opuesto a la unificación alemana en 1990, y William Waldegrave, alto funcionario del Foreign Office en esos años, declaró posteriormente que aquel fue «uno de los episodios más lamentables en la historia diplomática británica». Lo cierto es que hubo una notable desconfianza hacia Alemania y hacia la reunificación, tanto por parte de Thatcher como de Mitterrand, como se pone de manifiesto en varias entrevistas personales que ambos mantuvieron durante la crisis entre diciembre de 1989 y febrero de 1990, de las que da cuenta Charles Powell, secretario privado para Asuntos Exteriores de la primera ministra. La primera fue el 8 de diciembre de 1989, tras una reunión del Consejo Europeo en Estrasburgo. Thatcher destaca que «los alemanes parecen haber asumido que pueden meter a Alemania del Este en la Comunidad Europea». El presidente francés, con una visión siempre política de la construcción europea, le respondió que está menos alarmado que ella en ese sentido porque «una moneda única actuaría como factor moderador en una Alemania unificada».

26 La idea de sustituir las fronteras entre los Estados miembros y sustituirlas por una frontera común había comenzado a tomar cuerpo en 1985 con la firma de un acuerdo extracomunitario en la ciudad de Schengen entre Francia, Alemania, Bélgica, Holanda y Luxemburgo, al que luego se añadirían Italia en 1990, España y Portugal en 1991, Grecia en 1992, Finlandia, Suecia y Austria en 1995, llegando a firmarse con Noruega e Islandia a pesar de no formar parte de la UE.

27 Celebró 28 sesiones plenarias, que equivalen a 56 días abiertas al público y a los medios de comunicación; 1.812 intervenciones de los miembros de la Convención y fueron presentadas 995 enmiendas.

28 Los representantes gubernamentales españoles en la Convención Europea defendieron a capa y espada los acuerdos de Niza y rechazaron rotundamente la propuesta de establecer un sistema de votos basado en la doble mayoría reunida por una mayoría de Estados miembros que representen al menos el 60% de la población de la Unión. La razón residía en que en Niza el presidente Aznar había conseguido la misma capacidad de bloqueo que un Estado grande, lo que determinará la posición de España en las negociaciones intergubernamentales para la Constitución Europea. Niza supuso para España la consolidación de su posición de «pequeña entre los grandes» gracias a la obtención de 27 votos en el Consejo (frente a los 29 de los grandes) y el mantenimiento de un comisario por Estado, aunque todo ello fuera a costa de la reducción de un número considerable de escaños en el Parlamento Europeo y su duración escasa, dado el cambio en los planteamientos de la Convención sobre estas materias.

29 Cargo que recayó en Javier Solana, que lo desempeñaría entre 1999 y 2009.

30 El presupuesto medio en defensa de los Estados miembros representaba menos de la mitad del gasto de EE. UU. pero su eficacia se estimada —ya en aquellos años— inferior a un 20% y, en consecuencia, comenzó a considerarse que Europa era un «tigre de papel».

Bloque IV

La Unión Europea en un mundo global

4. El «nuevo Viejo Mundo» (2007-2016)

1. Europa ante la Gran Recesión

1.1 La malaise europea

Perry Anderson ha descrito al proceso de integración en el siglo XXI como una ópera en tres actos estructurada en torno al período constituyente desarrollado entre 2001 y 2009. Un primer acto, 2001-2004, recrearía la creación triunfal de una carta de derechos y deberes aprobada por todos los Estados miembros de la UE y desarrollo del texto de un nuevo tratado a partir de una nueva metodología: la «Convención», que pretendía superar la falta de legitimad democrática de las tradicionales conferencias intergubernamentales. Un segundo acto, 2004-2006, el más espectacular, tendría su clímax cuando los electorados francés y holandés rechazaron en referéndum el proyecto constitucional surgido de esa Convención, lo que supuso el fracaso de la reforma. Finalmente, un tercer acto, 2007-2009, que haría referencia a la resurrección parcial del proyecto a través del Tratado de Lisboa y su complejo proceso de ratificaciones, en el que destaca el rechazo inicial de los irlandeses al tratado en junio de 2008 (superado en un nuevo referéndum celebrado meses después). El desenlace del libreto —añadimos nosotros— sería, por supuesto, su entrada en vigor en enero de 2010, coincidiendo con el semestre de la presidencia española y con el estallido de la crisis de deuda en los países periféricos de la zona euro, en que da paso a una nueva composición con distinto tempo y cuyo nuevo argumento se desarrolla a partir de la idea de una Europa en crisis, una crisis múltiple que parece no tener fin.

Sin embargo, siguiendo con la lógica compositiva de Anderson, se ha añadido una inesperada coda tras el referéndum celebrado en Gran Bretaña el 23 de junio de 2016 sobre su salida de la Unión Europea, y más conocido como el Brexit. Su resultado —favorable al «no» a Europa— es, sin lugar a dudas, el origen del cisma más grave producido en los setenta años de historia de la integración europea. Pero los costes para el proyecto europeo no terminan ahí, ya que desnuda otros dos lugares comunes de la narrativa europea, al poner de manifiesto que ni la pertenencia a la Unión Europea es un proceso irreversible, ni la profundización en el proceso de la integración es el único destino posible para Europa. Asimismo, el Brexit abunda en otras direcciones, especialmente en las dificultades del proyecto europeo para articular un mensaje en positivo sobre la adhesión emocional a la UE, algo que los expertos en espacio público europeo venían apuntando desde los inicios de la década pasada, durante el debate sobre la fallida Constitución Europea: la «falta de identidad europea» (Europa siempre es el «otro») y «la falta de conflicto» (déficit de politización) se hallan entre las principales causas del desapego ciudadano hacia las instituciones de Bruselas. Parece lógico, en estas condiciones, interrogarse sobre la paradoja aparente de intentar construir una democracia en el marco de la Unión Europa sin contar con una nación europea.

En cualquier caso, y sin prejuzgar el nivel de pertinencia, ni cuestionar sus derivadas, explicar la malaise europea exige considerar las interacciones de esta cuestión con otras variables. En primer lugar, la fractura entre ciudadanos e instituciones tiene mucho que ver con los efectos de la crisis económica sobre la narrativa construida en torno al éxito del proceso de integración, uno de los mantras o lugares comunes que han sido elevados a categoría cuando se habla sobre construcción europea, aunque claro está, no de forma única ni determinante. Con la crisis, los europeos, por primera vez —sobre todo aquellos que se sintieron directamente afectados por las políticas de austeridad—, comenzaron a observar a las instituciones europeas en una nueva dimensión, la del poder real de la UE sobre sus vidas, y un malestar transversal se fue instalando entre una parte importante de la ciudadanía europea como consecuencia de sus decisiones, sobre todo entre aquellos que se encontraban entre los «perdedores de la globalización».

En segundo lugar, es preciso realizar una matización importante sobre el punto de partida, el malestar democrático es bastante anterior a la encrucijada de múltiples crisis que atenazan el futuro de la Unión Europea. La fractura entre el proyecto comunitario y la ciudadanía europea se remonta prácticamente al «no» francés a la Constitución Europea de 2005 —aunque sus orígenes se pueden rastrear desde los tiempos de Maastricht—. Allí se fraguó el nacimiento oficial del discurso eurocrítico, que tanto ha costado reconocer pero que, una década después, se ha hecho fuerte tanto en la política comunitaria como en los espacios públicos nacionales. Una parte importante de ese «no» reclamaba una Europa más social y, en cambio, la gestión y el lenguaje europeo durante la crisis económica que estalla en 2008 estuvieron más impregnados de austeridad que de solidaridad. La grieta se fue ampliando en los años siguientes a un ritmo que ni los gobiernos ni las estructuras de los partidos políticos tradicionales supieron leer: la Francia de clases medias y zonas rurales que se sentía amenazada por la globalización —y que, según todas las encuestas, votó no a la Constitución Europea— es hoy todavía más numerosa y más vulnerable, pero han sido sobre todo las zonas postindustriales de una Gran Bretaña en pleno debate sobre la inmigración —y apartada del núcleo de poder comunitario que representa la eurozona—, las que, finalmente, han dado un durísimo golpe a una Unión Europea en estado de shock. En otras palabras, la lógica de los hechos ha acabado identificando a la Unión con el problema y no con la solución a los graves temas que jalonan las agendas europeas, tanto las nacionales como las comunitarias. La única duda al respecto estriba hoy en si aún es posible revertir de alguna manera esa situación y cómo.

En tercer lugar, y tras la concesión el 12 de octubre de 2012 del premio Nobel de la Paz a la Unión Europea en reconocimiento de un trabajo de sesenta años a favor de la democracia, los derechos humanos y el entendimiento entre europeos, muchos quisieron leer ese galardón como un epitafio, abriéndose un debate sobre si la construcción europea, en su formulación presente, tiene más pasado que futuro, una discusión que no se encuentra ni mucho menos cerrada.

Posiblemente, como escribió Antonio Gramsci en sus Cartas desde la prisión, «el viejo mundo está muriendo y el nuevo tarda en aparecer». Lo cierto es que si bien la incertidumbre, la desorganización y el caos que parecen presidir los últimos tiempos no se corresponden evidentemente con lo vivido por Europa durante el período de entreguerras, nuestro tiempo vivido tiene, sin duda, síntomas de ser un nuevo interregno en la historia de Europa, el pórtico de un «nuevo Viejo Mundo» como diría Anderson.

1.2 El papel de las crisis en el proceso de integración europea

La narrativa dominante sobre la Unión Europea se ha construido en buena medida sobre la idea de un avance progresivo y continuo del proceso de integración en el que no cabía lugar para un retroceso o repliegue de los intereses, identidades, instituciones o ideas implicadas con el proyecto europeo. De hecho, estos deberían estar cada vez más arraigados con cada paso adelante que se diera. Paradójicamente, las decisiones y medidas adoptadas a menudo cuando Europa parecía estar en «crisis» fueron determinantes para el avance del proceso de integración, hasta el extremo que se generalizó el argumento de que cada vez que la Unión Europea y los Estados miembros se enfrentaron a unas condiciones que requerían decisiones que podían provocar grandes cambios en el statu quo, inevitablemente estas conducían a una profundización en el proceso de integración.

Según esta argumentación, los actores principales del proceso de integración —los empresarios-políticos— buscaron activamente las coyunturas de «crisis» para impulsar el proceso de integración. Esos momentos críticos eran en consecuencia auténticos puntos de inflexión en los que la única opción era elegir entre una mayor integración o poner en peligro lo que ya se había logrado. Por supuesto, la primera emergía como la elección inevitable debido a intereses nacionales o institucionales que había en juego. De este modo, las crisis podían ser narradas como oportunidades para concertar a líderes y opinión pública en la necesidad de una mayor integración.

Historiadores y politólogos han proyectado habitualmente este marco a través de un uso del término «crisis» asociado al significado de «estímulo» para describir el paso de las diferentes etapas en la evolución de las Comunidades Europeas, cumpliendo una importante labor en la construcción del relato europeo, lo cual ha sido objeto de críticas por parte de la historiografía menos bruselense. En efecto, entre las muchas maneras de contar la historia de la integración europea —como negociación intergubernamental (Milward, Moravcsik), como resultado de la evolución de los intereses funcionales (Haas), o también como producto de una arquitectura institucional que ha dado gradualmente el modelo de gobernanza europea— la idea de «crisis» ha desempeñado un papel importante en el proceso de integración, pero han tenido el común denominador de que la respuesta a las situaciones de inestabilidad política o económica se transformaron, como afirma Jo Leinen, en incentivos y oportunidades, según Ludger Kühnhardt, para una mayor integración o una «unión cada vez más estrecha». Este sería el caso del Sistema Monetario Europeo, creado a finales de los años setenta como una respuesta a la década de estancamiento y políticas go it only; del Acta Única Europea, que emergió de la recesión económica de la década de 1980; o las reformas en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común, precedida de los sonoros y repetidos fracasos de Europa para responder al conflicto en la antigua Yugoslavia. En cualquier caso, presentar la historia de la integración europea a partir de la idea de crisis no es más que —como señalan Colin Hay y Ben Rosamond— otro relato. En su opinión, la historia de la UE trata más bien de una construcción basada en un mapa normativo y cognitivo que los líderes políticos han utilizado para guiarse en los momentos críticos (y menos críticos) en la toma de decisiones y no del uso constante de los argumentos económicos —en forma de imperativos económicos a menudo a cargo de las «crisis»— con fines políticos31.

Sin embargo, en esta ocasión la situación es diferente. La integración se ha enfrentado a importantes desafíos con anterioridad, pero en esos casos la elección estuvo enmarcada entre el mantenimiento del statu quo y «más Europa». En la situación actual de conjunción de diferentes crisis, la opción de «menos Europa» surge como una posibilidad real. El debate sobre la conveniencia de que Grecia abandone el euro, la imposición de controles, aunque temporales, de capital a Grecia y Chipre, la reintroducción —también temporal— de controles fronterizos en el espacio Schengen como respuesta a la crisis de refugiados/migrantes, la celebración del referéndum sobre el Brexit o los esfuerzos para mantener a Gran Bretaña dentro de la Unión aun a costa de aceptar los demás Estados miembros limitaciones a la libertad de movimiento, sugieren que la integración europea puede muy bien tener un retroceso, una marcha atrás.

Esta situación se observa en el debate actual sobre la situación del proceso de integración y el futuro de la Unión Europea. Las turbulencias en la economía mundial desde 2007 y las respuestas a la crisis financiera por parte de la UE desde 2010 han llevado a que desde ciertos sectores próximos a las instituciones europeas, o desde las mismas, se presente la crisis actual de la zona euro como un argumento de oportunidad para profundizar en la integración europea, suscitando una importante controversia entre defensores y detractores. Para los primeros, la actual crisis económica ha proporcionado una oportunidad de oro para la Unión Europea, tanto en el plano interno como en su dimensión de actor global. En ese sentido, la crisis permitiría a la UE presentarse como modelo de gobernanza transnacional en un mundo altamente interdependiente. Su objetivo de una «unión cada vez más estrecha» —insistimos— sería tanto el antídoto al nacionalismo económico y político como un vehículo ideal para la consolidación democrática y la liberalización económica. La crisis económica no sería otra cosa que la puerta de entrada a través de la cual la UE puede emerger como un jugador verdaderamente global en cuestiones fundamentales en el marco de la segunda globalización como es el papel de las instituciones transnacionales en la gobernanza de la interdependencia económica.

Los críticos, por su parte, opinan que si bien la crisis podría haber proporcionado las condiciones para la mayoría de edad de la UE, ya que se enfrentaba a su primer reto económico importante después de la adopción del euro y la ampliación hacia el este, en realidad ha producido el efecto contrario; es decir, una creciente sensación de declive y fracaso, y en consecuencia, por primera vez en la historia de la integración europea, se está desarrollando una narrativa que presenta a la «crisis» no como oportunidad, sino como una situación que puede dar lugar —por primera vez desde los Tratados de Roma—, a retrocesos, a «menos Europa».

La adopción de la moneda única tenía como objetivo eliminar la incertidumbre que supone para el comercio la variación del cambio de las monedas, lo que exigía la aceptación de una política monetaria —tipos de interés y regulación del crédito— y del tipo de cambio externo de la moneda común. Pero los Estados miembros que entraron en la moneda única no solo aceptaron formalmente el control sobre su política monetaria, sino que también condicionaron de facto buena parte de su política económica al Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 1999, requisito exigido a todos aquellos países que adoptasen el euro en relación con la disciplina fiscal. Una situación que resultó especialmente grave para los países con mayores desequilibrios económicos, tal y como se pudo comprobar con la crisis de la eurozona entre 2010 y 2013, fundamentalmente porque no existió la voluntad política suficiente en la Unión para dar el siguiente paso, es decir, para crear una unión fiscal con todas las implicaciones políticas que ello supondría. Para muchos, esto no era sino una señal de que la integración había tocado techo.

1.3 El punto de inflexión: Europa y la Globalización 2.0

En los años ochenta Europa Occidental entró en una era totalmente transformada de globalización económica y debió adaptarse a la intensa competencia mundial después de absorber el impacto de la crisis de los setenta y primeros ochenta, de la que saldrá como tercer pilar de un sistema global en el que también participaban Estados Unidos y Japón. Pero a diferencia de la Globalización 1.0, que se limitó en gran medida al intercambio transfronterizo de bienes tangibles (manufacturas), el alcance de lo que Thomas Friedman definió como Globalización 2.0 fue mucho mayor, e incluía el comercio creciente de una gran variedad de intangibles (servicios) que se han acabado convirtiendo en un factor considerable de la convergencia global en la distribución de la riqueza desde 1975 y que progresivamente fueron evidenciando los problemas a los que se enfrentaría Europa.

En efecto, el crecimiento de los doce se desaceleró de forma importante desde los años ochenta obteniendo tasas sensiblemente inferiores a sus competidores. Asimismo, tuvo que afrontar importantes niveles de inflación, con cifras en algunos momentos próximas al 10% de media y de un 20% para los países mediterráneos. Además, fue necesario reducir las aportaciones estatales a la industria implementadas para contrarrestar el duro impacto de la recesión y que alcanzaron su clímax en los primeros ochenta. La fórmula adoptada por Europa para hacer frente a la sangría de una constante pérdida de competitividad en el mercado mundial que comprometía el crecimiento en un futuro próximo fue la desregulación y la reforma del Estado del bienestar, siguiendo la estela neoliberal dominante desde el cambio de paradigma en política económica y poniendo seriamente en duda las dos instituciones características de la posguerra que caracterizaron el modelo europeo: la economía social de mercado y el Estado del bienestar.

La economía mixta, establecida por un importante crecimiento del sector público —en ocasiones a través de importantes nacionalizaciones durante la guerra o inmediatamente después— y del cual el Estado fue propietario de un 20-25%, desempeñó un papel estratégico en la modernización y el crecimiento económico durante la posguerra. Sin embargo, desde los años setenta, con el agotamiento del paradigma keynesiano y la crisis fiscal del Estado, los neoliberales atacaron el sector de la propiedad estatal y lo tacharon de parásito e inapropiado en el nuevo entorno global. De este modo entró la privatización en la agenda política europea. Las primeras medidas fueron tomadas por Margaret Thatcher en Gran Bretaña, especialmente en los sectores de defensa, salud y transportes, estableciendo velocidad de crucero la subcontratación como práctica privatizadora habitual, transfiriéndose más 5.000 millones de libras y 400.000 empleos del sector público al privado. Estas políticas, sin embargo, no solo fueron seguidas por gobiernos conservadores, sino también por socialdemócratas, como en la Francia de Mitterrand o en la España de González, a lo largo de los años ochenta y noventa. De este modo, Europa eliminaba una de las principales características de su modelo económico de posguerra: la economía mixta. Y, además, lo hacía con los parabienes de la Comisión Europea. El convencimiento de los neoliberales en un mercado autorregulado y en la eliminación de reglamentos y el Estado favorecieron la prosperidad a corto plazo, pero al mismo tiempo preparaban el terreno para la crisis financiera iniciada en 2008-2009. Si durante muchos años el crecimiento en Europa estuvo basado en la complementariedad entre países —las exportaciones de los más industrializados se dirigían a socios que se desarrollaban rápidamente, lo que sucedió primero con los países de la Europa del sur y luego con los nuevos miembros de la Europa del Este—, ahora la partida es global, lo que explicaría, como afirma Ulrich Beck, la actitud «menos europeísta» de los países centrales.

1.4 La tormenta perfecta: la crisis financiera y sus mutaciones europeas

Ese estado de cosas eclosionó en 2008 en una crisis económica de dimensión mundial, pero cuyas consecuencias ocho años después se demuestran inciertas para Europa. Evidentemente, esta no es la primera vez que la Europa comunitaria es afectada por una crisis económica, pero como afirmaron Carmen Reinhardt y Kenneth Rogoff en 2009: «esta vez es diferente». Diferente porque los instrumentos movilizados para amortiguar los efectos de la crisis han tenido tiempo para definirse y diferente porque las opciones de política económica no han conseguido unanimidad en el seno de la Unión Europea. Es más, en el contexto de la Gran Recesión es sorprendente constatar que a la altura de 2016 los economistas no hayan conseguido ponerse de acuerdo sobre las causas y consecuencias de la crisis europea. Para algunos autores liberales, como Roubini, Rogoff o Eichengreen, la crisis es de naturaleza financiera originada por la debilidad estructural del sector bancario europeo, pero también por una política monetaria demasiado complaciente con algunos países que tuvieron acceso a tipos de interés demasiado bajos, lo que les condujo a generar burbujas especulativas inmobiliarias —España—, privadas —Irlanda—, públicas —Grecia e Italia—. Sin embargo, para otros economistas, como Piasani-Ferry, Sapir, Feldstein, o incluso Piketty, la duración de la crisis económica es reveladora de las deficiencias de las instituciones europeas tal y como fueron diseñadas desde el Tratado de Maastricht para afrontar una crisis económica transnacional.

En realidad, se han propuesto, según Joseph Stiglitz, cuatro tipos de explicación. La primera vendría a incidir en la idea de que: «A Alemania le gusta culpar a la víctima, y apunta con el dedo en dirección del despilfarro de Grecia, así como hacia la deuda y los déficits del resto de los países». Sin embargo, estas acusaciones no tienen en cuenta que algunos países como España e Irlanda tenían excedentes y bajos ratios de deuda-PIB antes de la crisis del euro. Desde esta perspectiva, la crisis estuvo causada por los déficits y las deudas, y no al revés, cuando el control del déficit es a juicio de muchos autores parcialmente responsable de los problemas. Asimismo, algunos críticos identificados con la tesis de culpabilizar a la víctima consideran al Estado del bienestar y a la excesiva protección del mercado laboral como otras causas del malestar de la eurozona. Sin embargo, algunos de los países con mejores cifras de empleo en Europa —como pueden ser Suecia y Noruega— tienen los Estados de bienestar más potentes y sus legislaciones nacionales cuentan con fuertes medidas de protección del mercado laboral. Paradójicamente, a muchos de los países en crisis del sur de Europa que ahora tienen altas tasas de desempleo, les iba razonablemente bien antes de la introducción del euro y su caída no se produjo como consecuencia de un cambio repentino en sus leyes laborales ni porque se produjese una epidemia de pereza. Lo que sí cambió, según Stiglitz, fue el acuerdo de divisas.

El segundo tipo de explicación se resume en «el deseo de que Europa tuviese mejores líderes: hombres y mujeres con un mejor entendimiento de la economía y con capacidad para implementar mejores políticas». Según Stiglitz, las políticas erróneas han empeorado las cosas, sin embargo, no solo se debe echar la culpa a las políticas de austeridad, sino también a las denominadas reformas estructurales que fueron mal direccionadas y que ensancharon la desigualdad y, por tanto, debilitaron aún más la demanda total y el crecimiento potencial. No obstante, la eurozona se constituyó por un acuerdo político, en el que Alemania tenía un papel preeminente, lo cual no era un secreto para nadie.

Los argumentos del tercer bloque relacionado con la derecha euroescéptica y nacionalista más o menos britanizada, inciden en la reprobación de «los eurócratas por favorecer normativas sofocantes para la innovación». Esta crítica, para Stiglitz «no da en el blanco», ya que los eurócratas, de la misma forma que las leyes laborales o el Estado de bienestar, no cambiaron repentinamente en 1999, año en el que se creó el sistema de tipos de cambio fijos en torno al euro, o en 2008, año en el que se inició la crisis. Las variables a considerar deben estar en relación con los estándares y calidad de vida de los ciudadanos europeos del conjunto de la Unión.

Esta crítica conduce a Stiglitz a tomar en consideración una cuarta explicación cuyo argumentario insiste en que «el euro tiene un mayor nivel de culpabilidad del que se puede atribuir a las políticas y a las estructuras de cada país de manera individual». Para los defensores de esta explicación, la moneda única venía viciada de errores desde su génesis, lo que condicionó los hechos posteriores. Por un lado, la estructura de la eurozona impuso la clase de rigidez que se ha asociado tradicionalmente con el patrón oro. Por otro, la moneda única despojó a los miembros de la eurozona del más importante mecanismo de ajuste —el tipo de cambio— y fue la eurozona la que determinó la política monetaria y la política fiscal sin considerar las diferencias existentes entre países. En respuesta a los shocks asimétricos y a las divergencias en la productividad, tendrían que haberse constituido ajustes en el tipo de cambio real (ajustado por la inflación), lo que significaba que los precios en la periferia de la eurozona tendrían que haber caído con relación a los de Alemania y del norte de Europa. Pero, dada la inflexibilidad de Alemania en relación con la inflación —y sus precios se han estancado—, el ajuste solo podía lograrse a través de una deflación en otros lugares. El resultado fue un altísimo nivel de paro y el debilitamiento de la estructura sindical en los países más pobres de la eurozona, lo cual facilitó ciertas reformas de carácter liberal a costa de la negociación colectiva —es decir, los trabajadores de estos países se llevaron la peor parte de la carga del ajuste—. Y, por tanto, el plan para estimular la convergencia entre los países de la eurozona fracasó con rotundidad, aumentando las disparidades tanto entre países como dentro de ellos.

En cualquier caso, y con independencia de los resultados del debate ideológico y técnico, entre 2008 y 1015 se produjo un profundo reajuste en negativo del modelo de integración, por oposición a lo sucedido en el decenio 1999-2009 que podría ser considerado desde la actualidad casi como una «edad de oro». Al menos en el ámbito económico, ya que el proyecto de unión política manifestaba signos de fatiga desde la década de 1990, como ya hemos visto. Si durante los primeros años del siglo XXI, Europa se benefició de una coyuntura caracterizada por una gran afluencia de capitales procedentes del exterior, de una tasa de paro en la zona euro comparable a la de Estados Unidos, de la escalada del euro y, finalmente, de un Banco Central Europeo considerado como el más independiente del mundo. Si, asimismo, Alemania, Francia o Italia atravesaron por grandes dificultades entre 2002 y 2004 para respetar los criterios relativos al gasto público definidos en el Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento de 1999 (menos del 3% de déficit público anual en relación al PIB), el optimismo era entonces generalizado en relación con el futuro de Europa y su moneda única. E incluso el optimismo era tal, que se apuntaba a una supuesta superioridad del modelo europeo sobre el modelo americano —como afirmaban Oliver Blanchard o Jeremy Rifkin—. Sin embargo, la Gran Recesión ha puesto en evidencia sus disfunciones, hasta el extremo de que se cuestione el modelo de integración económica europea.

Si en septiembre de 2008 —fecha de suspensión de pagos de Lehmans Brothers— a octubre de 2009 —fecha de la primera crisis griega—, Europa se fue zafando parcialmente de los estragos de la crisis americana, tuvo menos fortuna, sin embargo, a la hora de anticipar las consecuencias de la exposición y de la propia fragilidad de sus entidades bancarias a la burbuja especulativa y financiera americana. Basten algunas cifras para explicarlo. Con la excepción de Alemania, todos los países de la zona euro atravesaron un período de recesión económica caracterizado por una caída de su PIB —un 2,4% entre el primer trimestre del 2008 y el último trimestre de 2012— y una aceleración de la tasa de paro, doblando en algunas ocasiones el número de parados si lo comparamos con el período anterior a 2008 —caso de España y Grecia—. Igualmente, la crisis afectó a las cuentas públicas de los Estados miembros, ya que se vieron obligados a intervenir masivamente en el rescate del sector bancario y amortizar con políticas anticíclicas las consecuencias sociales de la crisis. El resultado no fue otro que un fuerte aumento en la proporción de gasto público en el PIB desde 2009 que desembocaría un año después en la crisis de las deudas soberanas (170% en el caso de Grecia, 135% en el de Italia, 130% en el de Portugal)32, aunque en realidad estas cifras eran bastante menos inquietantes que Japón (235%) o Estados Unidos (170%). Pero para su desgracia, los dirigentes europeos descubrieron —no sin estupor— que la financiación de los gastos del Estado vía mercados financieros (es decir, a través de la emisión de obligaciones) presuponía que la solvencia de los Estados acreedores debía ser lo bastante fuerte como para beneficiarse de las mejores condiciones de préstamo, lo que no era el caso. Y lo peor estaba todavía por llegar, dado que durante una década todos los países de la zona euro se beneficiaron de unos mismos tipos de interés a pesar de tener ciclos económicos y condiciones estructurales completamente distintas. Esto condujo en los países periféricos de la eurozona a pérdidas de competitividad, a hacerse dependientes del ahorro externo y a incurrir en un gran déficit exterior con un fuerte endeudamiento privado.

En ese contexto, el anuncio en 2009 por el primer ministro griego Papandreou de que las cuentas públicas de su país habían sido maquilladas fue la peor noticia para unas instituciones financieras debilitadas e indirectamente también para el Consejo Europeo, dado que no fue tanto la magnitud del déficit público real y de la deuda acumulada (que no pasaba del 4% de la deuda total de la eurozona) lo que provocó la nueva crisis como la falta de previsión del Banco Central Europeo y de los Estados miembros, que no habían previsto instrumentos para este tipo de contingencias. La crisis estalló —a grandes rasgos— cuando los mercados financieros observaron la mala situación de las economías periféricas de la eurozona, principalmente la griega, pero también la irlandesa, la italiana, la portuguesa y la española —países a los que la prensa económica anglosajona denominó despectivamente PIGS (Portugal, Irlanda, Grecia y España) o PIIGS (si se añade Italia) en 2008—33. Su efecto más visible fue un enorme aumento de la prima de riesgo o diferencial de rentabilidad entre los bonos periféricos y el bono alemán (bund) a diez años, es decir, de las deudas públicas nacionales de los países periféricos que, de esta manera, perdían la posibilidad de financiarse en los mercados financieros internacionales. Llegaron así los rescates (bait out) de Grecia, Irlanda, Portugal, Chipre y España (solo para el sector bancario).

La principal derivada fue que toda la construcción del euro llegó a tambalearse entre 2010 y 2012, lo que llevó a la adopción de un conjunto de medidas de urgencia de mayor o menor utilidad, como la creación de un Fondo de Estabilidad Financiera (FEEF), dotado con 750.000 millones de euros, o la firma del Pacto Fiscal Europeo, que se incorporó a las constituciones de los Estados europeos (artículo 135 de la Constitución Española) para garantizar en adelante la estabilidad financiera34. Sin embargo, los mercados no volverán a la calma hasta que en junio de 2012 del presidente del Banco Central Europeo, Mario Monti, afirmase la voluntad del BCE de «hacer lo que sea necesario para preservar el euro». Unas palabras que fueron llevadas a la práctica en los meses siguientes con operaciones monetarias de innovador diseño —tales como inyectar liquidez a los bancos o la posibilidad de comprar deuda de los países periféricos con vencimientos inferiores a tres años—, y que permitieron una caída sostenida de las primas de riesgo de estos países. Para muchos críticos, esas medidas salvaron al euro e incluso, a juicio de algunos, al mismo proceso de construcción europea, pero en todo caso se hizo con un coste enorme en términos sociales y de credibilidad del proceso de integración entre la ciudadanía europea.

Paralelamente a la actuación del BCE, el Consejo Europeo de junio de 2012 decidió la creación de una «auténtica» unión bancaria con el propósito de romper el círculo vicioso que unía la deuda de los Estados miembros con la solvencia de los bancos de la zona euro. Esa unión bancaria fue presentada desde Bruselas como la realización más importante de la construcción europea desde la creación del euro, ya que la cesión de soberanía que se derivaría solo sería comparable a la que se produjo con la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria durante los años noventa. El diseño del proyecto, por otra parte, se articuló en torno a tres bloques: 1) la supervisión bancaria a cargo del Banco Central Europeo, 2) la creación de un mecanismo de liquidación de bancos en crisis con un fondo para financiar quiebras y reestructuraciones, y 3) la creación de un fondo europeo de garantía de depósitos. No obstante, y a pesar de estos planes, en 2014 la situación de la zona euro forzaría nuevamente al Banco Central Europeo a tomar medidas ante las tendencias del mercado, que volvían a apostar por la ruptura del euro, medidas —mejoras en el crédito y financiación a la banca— a las se ha atribuido la tímida recuperación europea de 2015-201635. Ciertamente, la credibilidad de la Unión Europea no pasa por sus mejores momentos.

Un breve balance

¿Qué lectura, en definitiva, se puede realizar de esta situación en la perspectiva de la construcción europea como un proceso históricamente abierto? Quizá —y dadas las consecuencias devastadoras sobre la credibilidad del proceso de construcción europea— la principal sea que la Unión Europea nunca había pensado en un escenario en el que sus instituciones pudiesen ser golpeadas por una crisis exterior que pusiera en peligro la misma estabilidad de la moneda única. De hecho, las dudas sobre la actuación de los gobiernos europeos y su fe ciega en el modelo de integración económica basado en la Unión Económica y Monetaria tienen en opinión de muchos especialistas una difícil explicación. Es más, con la perspectiva de los años transcurridos, el estallido de la crisis griega no fue sino el fulminante que puso de manifiesto una carencia mucho más profunda de las instituciones políticas europeas, prisioneras de una maraña de responsabilidades nacionales en el plano presupuestario y monetario desde la puesta en marcha de la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria.

Es más, según Jean Pisany-Ferry, en Europa se pueden ver algunas de las consecuencias de una regulación inadecuada y del diseño defectuoso de la propia zona euro. La estructura de la moneda única ha promovido la divergencia, no la convergencia —a medida que el capital y las personas con talento dejan las economías afectadas por la crisis, estos países se vuelven menos capaces de pagar sus deudas—. De este modo, en la medida en que los mercados comprendieron que esa dinámica era parte estructural en el euro, las consecuencias de esta situación se convierten en causas profundas de la próxima crisis, ya que las crisis son inevitables y se encuentran en la naturaleza misma del capitalismo.

Probablemente, los líderes europeos cuando crearon el euro en los años noventa (los Delors, Kohl, Mitterrand, González...) se vieron a sí mismos, ante la aceleración del ritmo histórico, como visionarios e incluso pensaron que estaban mirando más allá de las exigencias a corto plazo que normalmente preocupan a los hombres de Estado. Por desgracia, la política en aquel momento no permitió la creación del marco institucional que podría haber permitido que el euro funcionase. A pesar de que se suponía que la moneda única iba a traer consigo prosperidad sin precedentes, es difícil detectar un efecto positivo significativo para la eurozona en su conjunto durante el período anterior a la crisis, aunque bien es verdad que tuvo efectos beneficiosos sobre algunos países periféricos como España durante unos años. Sin embargo, con la crisis, los efectos negativos han sido evidentes. Es más, la consecuencia más importante no ha sido otra que el debilitamiento de la solidaridad europea cuando se suponía que el euro la fortalecería.

En definitiva, la crisis de la zona euro ha revelado una triste realidad. La unión monetaria, culminada con el euro, debería de haber generado convergencia económica y acercamiento político. Debería de haber creado un ethos europeo, un sentimiento de ciudadanía europea. Pero ha fracasado. Las divergencias económicas han aumentado, las sociedades se han fracturado, los nacionalismos han florecido y Europa se ha convertido en un enemigo a batir. Como colofón, la salida del euro se ha usado como arma de negociación, desnaturalizando a la moneda única que, según algunos críticos, tiende a transformarse en un simple sistema de tipos de cambio fijos.

2. La década perdida: los déficits democráticos de la Unión Europea

2.1 El Tratado de Lisboa

Desde el punto de vista institucional, las dificultades inherentes al fracaso del Tratado Constitucional tuvieron su corolario en el tratado firmado el 13 de diciembre de 2007 en la capital portuguesa por los entonces veintisiete Estados miembros de la Unión Europea y por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), y que han conducido a un TUE reformado y a un Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) que ha sustituido al TCE (tratados constitutivos más la reforma del AUE) con su entrada en vigor el 1 de enero de 2010.

El texto final fue el resultado de una breve Conferencia Intergubernamental convocada por el Consejo Europeo de Bruselas en junio de 2007, que bajo presidencia alemana preparó un mandato de convocatoria calificado como «extremamente detallado, preciso y técnico», y que si bien favoreció la rapidez de los trabajos, no mejoró la imagen pública del proceso de integración. Su objetivo principal era salvar la sustancia de la fallida Constitución Europea a través de un nuevo tratado reducido que recogiese lo esencial de la misma, y poner fin a los dos largos años de impasse constitucional a que habían conducido los «no» de los referéndums celebrados en Francia (25 de mayo de 2005) y Países Bajos (1 de junio de 2005).

Sin embargo, según Pérez de Nanclares, el resultado final fue paradójico ya que ha sido definido como «un tratado simplificado extremadamente complicado», lo que lo aleja de la pretensión de simplificar el derecho comunitario a través de compendiar los dieciocho tratados anteriores, aspiración declarada del non nato Tratado constitucional. Esa circunstancia se deriva de la forma en que se ha desarrollado su negociación, a partir de una conferencia intergubernamental cuya brevedad y concisión de los mandatos negociadores han puesto de manifiesto el retorno a un método diplomático puro y duro. Una circunstancia que se puede observar en el tratamiento que se otorga a la Comisión en el nuevo texto, ya que de entre todas las instituciones europeas, es la única que, de alguna manera, tiene resabios intergubernamentales, al intentar reducirla a un simple secretariado ejecutivo. A dicho fin, se calculó un aumento de casi el 50% en su carga de trabajo, pero se mantuvieron constantes tanto sus presupuestos de funcionamiento como el staff funcionarial, e incluso se encargaron estudios para la creación de agencias reglamentarias que asumieran actividades hasta entonces a cargo de la Comisión. Su objetivo era claro, disminuir aquello que era de estricta responsabilidad comunitaria.

En cualquier caso, el Tratado de Lisboa al mismo tiempo ha mantenido las principales aportaciones materiales que recogía el Tratado Constitucional, tanto en el plano estructural como en los planos institucionales y competenciales. En ese sentido, conviene destacar la desaparición de la tradicional estructura en pilares de la Unión —un pilar comunitario (Comunidad Europea y Comunidad Europea de la Energía Atómica) y dos pilares extracomunitarios (Política Exterior y de Seguridad Común y Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal)—, para pasar a una estructura única, con independencia de los mecanismos decisorios en el caso de la PESC, en que se mantiene el método de cooperación y no el de integración ya que Justicia e Interior adoptan el sistema comunitario.

Asimismo, en lo relativo a la regulación institucional y material concreta, las reformas del Tratado Constitucional que aparecían en su Parte I, se recogen en la reforma de Lisboa para el TUE y el TCE. De este modo, en el nuevo Título III se ofrece un panorama general del sistema institucional que permitió integrar las modificaciones sobre la composición del Parlamento Europeo antes de las últimas elecciones de 2014, la conversión del Consejo Europeo en institución, la creación de la presidencia del Consejo Europeo, la nueva composición de la Comisión y el fortalecimiento de su presidente, así como la creación de un nuevo cargo en materia de dirección de los asuntos exteriores, el Alto Representante en Política Exterior y de Seguridad Común.

Tampoco se observa cambio alguno en el sistema de votación por doble mayoría (55% de los Estados y 65% de la población), aunque se ha ampliado la mayoría cualificada a 43 nuevas áreas, especialmente significativas las de energía y servicios de interés general. Como novedad, si cabe, respecto al Tratado Constitucional, conviene destacar que el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas pasan a ser instituciones de la Unión. Asimismo, es preciso destacar que la Carta de Derechos Fundamentales «tendrá el mismo valor jurídico de los Tratados». Sin embargo, el texto abría serias incertidumbres en cuestiones vitales relativas al reparto de poderes, ya que muchos consideraron que son importantes los riesgos de división y conflicto entre el presidente del Consejo Europeo, el Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común (antiguo Míster PESC) y el vicepresidente de la Comisión. Además, generó muchas dudas sobre el papel que pudiese desempeñar la presidencia de la Unión en relación con la presidencia semestral y el presidente del Eurogrupo (club de los países del euro) según qué materias, que en general el tiempo ha corroborado. También se mantuvo el dualismo entre vicepresidente de la Comisión y presidente del Consejo de Asuntos Exteriores.

El balance de Lisboa arroja un diagnóstico unánime entre los especialistas que resulta cuando menos inquietante para la Unión Europea. Para la mayoría de expertos ha supuesto un alarmante retroceso del proceso de integración, que no ha contado con la voluntad política de sus Estados miembros ni con la fuerza de unas instituciones para afrontar la gravísima situación vivida en Europa, tanto hacia el interior con el estallido de la crisis en la zona euro como en el plano internacional. La sensación de vacuidad de la Comisión Barroso (2004-1014), a pesar de su presidencialismo, es el mejor ejemplo de ello. Ciertamente, la crisis ha disuelto el consenso sobre las bondades del proyecto europeo y ha dejado una Europa de desequilibrios y liderazgos mediocres, los resultados de las elecciones europeas de mayo de 2014 no han hecho sino poner de manifiesto esta situación, a pesar de su influencia en la elección de Jean-Claude Juncker como nuevo presidente de la Comisión, cumpliendo con el acuerdo de los Estados miembros de vincular su elección con la opción política más votada. Pero su elección, a juicio de Jan Zielonka, no es más que un símbolo del viejo régimen (su pasado político le vincula desde hace tres décadas al marco institucional europeo y comunitario), un claro ejemplo de que la respuesta de la clase política europea ha sido ignorar benévolamente estos problemas y seguir como si no pasara nada: «Las huellas de Juncker están en todo lo que ha ido mal en la UE en las tres últimas décadas, desde la rígida gestión de la crisis del euro hasta la debilidad ante la evasión de impuestos. Para hacerlo más absurdo, Bruselas llamó a la elección de Jean-Claude Juncker un «triunfo de la democracia». Eso fue porque Juncker era el llamado spitzenkandidat (principal candidato) elegido por la coalición de centroderecha del Parlamento Europeo. Pero ¿había alguna prueba que sugiriera que durante las elecciones de 2014 la gente votó estratégicamente a ciertos partidos para conseguir que Jean-Claude Juncker fuera elegido presidente de la Comisión? Por ejemplo, los italianos tendrían que votar a Silvio Berlusconi para apoyar a Juncker. Suena un poco raro para cualquier amigo de izquierdas de la integración europea».

En otras palabras, la apuesta del presidente Juncker desde 2014 ha consistido en una Comisión «política» para romper con la idea de unas instituciones que «demasiado a menudo tratan los problemas del continente desde un punto de vista burocrático y tecnocrático». Sin embargo, el problema reside, posiblemente, en que su larga trayectoria en la política europea le relaciona directamente con esa Europa burocrática que ha desdeñado, cuando no ignorado, a la ciudadanía. A juicio de la mayoría de observadores, los propósitos de relanzar la economía mediante un plan de inversiones, de completar la integración de las políticas de inmigración y asilo, acomodar el Brexit y relanzar la política común de defensa van en la buena dirección, pero están tan gastados ante la opinión pública europea que se vuelve en contra del proceso de integración al oírlos una y otra vez36.

El Libro Blanco sobre el futuro de Europa

En cualquier caso, el presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, presentó el 1 de marzo de 2017 su Libro Blanco sobre el futuro de Europa, una hoja de ruta de 36 páginas en la que se esbozan cinco posibles escenarios de cara al futuro ante la salida de Reino Unido de la UE, hecha pública tan solo unos días antes de que la primera ministra británica, Theresa May, presentase ante el presidente de la UE, Donald Tusk, la carta oficial que activaba el Brexit, el 29 de marzo de 2017 y apenas cuatro días después de los actos de celebración del sesenta aniversario de la firma de los Tratados de Roma, en un protocolario acto en el Campidoglio romano.

El documento Juncker, presentado bajo el título Reflexiones y escenarios para la Europa de los Veintisiete en 2025, es una hoja de ruta en la que en pocas páginas se esbozan cinco posibles escenarios de cara al futuro. Su objetivo, redefinir el mapa, las reglas, el campo de juego, el ánimo y los equilibrios de poderes en la Europa post-Brexit.

El documento hace referencia al futuro, pero completamente lastrado por el pasado. Muestra, entre líneas, las que serían ventajas de una Europa más integrada. Pero también, y en una jugada arriesgada, pone por escrito, con la firma del guardián de los Tratados, que existen varios escenarios posibles en los que la UE se retrase, se contraiga y renuncie a históricos avances logrados en más de sesenta años de proyecto común.

«Hace sesenta años —afirmó Juncker ante el Parlamento Europeo—, los padres fundadores de Europa unieron el continente con la fuerza de la ley y no por la fuerza de las armas. Podemos estar orgullosos de lo logrado desde entonces. Nuestros días más oscuros en 2017 son mucho más brillantes que cualquiera de los vividos por nuestros antepasados en los campos de batalla. Cuando se acerca el sesenta aniversario de los Tratados de Roma, es hora de que una Europa a veintisiete unida dé forma a su futuro. Es hora de liderazgo, unidad y esfuerzo común. Tenemos el futuro en nuestras manos».

En esencia, el documento en el que han trabajado desde septiembre de 2016 cubre un amplio rango de posibilidades, cada una de las cuales ofrece una visión sobre cómo puede ser la Europa de los veintisiete en 2025, dependiendo de las opciones por las que se decante. Los escenarios abarcan un gran abanico de opciones que tienen carácter ilustrativo y que, además, no son mutuamente excluyentes ni exhaustivas.

•Escenario 1: Seguir igual. La UE de los veintisiete se centra en el cumplimiento de su programa de reformas de acuerdo con el espíritu de las orientaciones de la Comisión de 2014 «Un nuevo comienzo para Europa» y de la Declaración de Bratislava, aprobada por los veintisiete Estados miembros en 2016. En 2025, ello implicaría que: los europeos pueden conducir automóviles autónomos y conectados, pero pueden tener dificultades a la hora de cruzar las fronteras al persistir determinados obstáculos jurídicos y técnicos; la mayoría de los europeos puede cruzar fronteras sin tener que detenerse en controles. El refuerzo de los controles de seguridad implica la necesidad de llegar a aeropuertos y estaciones de ferrocarril mucho antes de la hora de salida.

•Escenario 2: Solo el mercado único. La UE de los veintisiete se centra gradualmente en el mercado único al no alcanzar acuerdos los Estados miembros en un número creciente de ámbitos. En 2025, ello implicaría que: el cruce de fronteras con fines de negocio o turismo resulte difícil debido a los controles regulares efectuados. Encontrar un trabajo en el extranjero también es más complicado y la transferencia de los derechos de pensión a otro Estado miembro no está garantizada. Las personas que se ponen enfermas en el extranjero se enfrentan a elevadas facturas médicas. Los europeos son reacios a utilizar automóviles conectados, debido a la falta de normas jurídicas y técnicas comunes a escala de la UE.

•Escenario 3: Los que desean hacer más, hacen más. La UE de los veintisiete sigue funcionando como en la actualidad, pero permite a los Estados miembros que lo deseen una mayor colaboración en ámbitos específicos como la defensa, la seguridad interior o los asuntos sociales. Surgen una o varias «coaliciones de voluntades». En 2025, ello implicaría que: quince Estados miembros establecen un cuerpo de agentes de policía y fiscales para luchar contra las actividades delictivas transfronterizas. Se intercambia inmediatamente la información en materia de seguridad, puesto que las bases de datos están plenamente interconectadas. Los vehículos conectados se utilizan ampliamente en doce Estados miembros, que han acordado armonizar sus normas técnicas y su legislación en materia de responsabilidad.

•Escenario 4: Hacer menos pero de forma más eficiente. La UE de los veintisiete centra su atención en aumentar y acelerar los logros en los ámbitos de actuación prioritarios que ha elegido, mientras que interviene menos en los que se percibe que no aportan valor añadido. Centra su atención y sus recursos limitados en un número reducido de ámbitos políticos. En 2025, ello implicaría que: una Autoridad Europea de Telecomunicaciones tendrá la facultad de liberar frecuencias para servicios de comunicaciones transfronterizos, como los utilizados por los automóviles conectados. También protegerá los derechos de los usuarios de las redes móviles e internet en cualquier lugar de la UE. Una nueva Agencia Europea de Lucha contra el Terrorismo ayuda a evitar y prevenir atentados graves mediante el rastreo y la señalización sistemáticos de los sospechosos.

•Escenario 5: Hacer mucho más conjuntamente. Los Estados miembros deciden compartir más competencias, recursos y tomas de decisiones en todos los ámbitos. Las decisiones se adoptan con mayor rapidez a nivel europeo y se aplican con celeridad. En 2025, ello implicaría que: los europeos que desean presentar una queja sobre una propuesta de proyecto de turbina eólica financiado por la UE en su zona tienen dificultades para encontrar a la autoridad responsable, ya que se les remite a las autoridades europeas competentes. Los automóviles conectados pueden conducirse en toda Europa de forma fluida gracias a normas comunes claras a escala de la UE. Los conductores pueden confiar en que una agencia de la UE hará cumplir las normas.

Las críticas al documento se han dirigido a poner de manifiesto que su destinatario son los gobiernos europeos y que no aborda los focos del creciente descontento ciudadano. Ello a pesar de que el documento reconoce la preocupante pérdida de apoyo ciudadano que sufre la Unión Europea (UE)37. Por otra parte, se ha criticado el que no aborde las razones de los grandes focos del descontento ciudadano con la UE y sus incumplidas promesas de «elevado nivel de empleo y protección social, creciente nivel y calidad de vida, y cohesión económica y social», establecidas en el Tratado de Maastricht.

Finalmente, el documento de Juncker omite las referencias a la política de austeridad impuesta por Bruselas y Berlín, y a la acumulación de recortes en educación, sanidad, vivienda y protección social que tan negativas consecuencias han tenido. Para la Comisión Europea «no hay alternativa» a la política oficial, el mismo eslogan utilizado por la primera ministra británica Margaret Thatcher para justificar su política neoliberal, que inició la transformación en Europa del Estado del bienestar de la posguerra al actual Estado de la austeridad.

En definitiva, a la altura del otoño de 2016 el verdadero reto de Juncker y los grupos que le apoyan en el Parlamento Europeo —conservadores, liberales y socialistas— posiblemente no sea tanto explicar qué Europa necesitamos, sino por qué parece imposible lograrla. La debilidad de la Europa de hoy no reside en la falta de ideas ni en diagnósticos erróneos, sino en la incapacidad de ponerlas en marcha, es una cuestión de credibilidad. Los tiempos de la Comisión Delors como motor de la construcción europea quedan muy lejanos.

2.2 El fin del consenso permisivo

Uno de los elementos más característicos de la crisis europea ha sido la ruptura del consenso implícito entre ciudadanos y elites acerca de las bondades del proceso de integración que, durante años, hizo avanzar el proyecto europeo. Una ruptura que se ha producido por las dos partes. Por un lado, los ciudadanos han retirado el cheque en blanco que habían concedido a las instituciones europeas, debido en gran medida a que, con el tiempo, el proceso de integración ha tocado las fibras más sensibles de la identidad nacional, especialmente en lo referido al Estado de bienestar y las políticas sociales. El sesgo económico, liberal y desregulador de la construcción europea ha terminado por politizar e ideologizar un proceso que antes se consideraba que debía estar en manos de expertos y burócratas. A lo que hay que añadir el avance de la idea de que las elites políticas se han manifestado a favor de Europa más por necesidad que por convicción con un compromiso existencial de Europa, una necesidad que hoy ya no sienten.

La crisis económica con sus consecuencias sociales —pero también psicológicas— hizo entrar a las democracias europeas en una grave crisis política que afecta a la legitimidad del sistema. Gradualmente, se fue abriendo una sima entre los gobiernos, incapaces de ofrecer salidas firmes a la crisis económica, y los ciudadanos que más la sufrían. Entretanto, la política se movía entre aguas turbulentas, agitadas por la corrupción, el enriquecimiento fácil y la ambición por el poder, mientras que el orden político que propició esa «edad de oro de la democracia» vinculada a la creación de un espacio público europeo, como afirmó Hartmut Kaelble a partir del modelo europeo de posguerra, se resquebrajaba, y una profecía pareció abrirse camino en esos momentos, si la crisis económica, el paro y los recortes sociales no encuentran fin, los conflictos en torno a la distribución de la riqueza podrían acabar desafiando a los Estados democráticos. Y las señales comenzaron a multiplicarse: quienes realmente aumentaron el poder en este escenario no fueron las instituciones políticas democráticas, nacionales o europeas, sino las agencias de calificación, los bancos y los especuladores, que han demostrado poder imponerse a los Parlamentos y a los órganos de representación de los ciudadanos en muchos países desde 2010. El corolario fue claro: el rasgo característico de la crisis de Europa era el desequilibrio entre poder político y poder económico, con la desregulación como telón de fondo, y con el desgobierno y la inacción como síntomas característicos.

En efecto, la Unión Europea se caracteriza por la existencia de una diversidad de jurisdicciones que deben facilitar la adopción de decisiones ejecutivas y asegurar el funcionamiento del sistema. Todo ello exige que las reglas institucionales sean aceptadas por las diversas unidades políticas implicadas y admitan un proceso de toma de decisiones colectivas en beneficio de todas las partes. Es decir, que haya elecciones políticas eficientes a partir de las diferentes preferencias de los ciudadanos, atendiendo a la pluralidad de intereses sociales para su transformación en acciones unitarias y a la satisfacción de las reivindicaciones de los diferentes actores sociales. Ese modelo genera hoy algunas dudas, ya que «la Comunidad está gobernada sin gobierno». Es decir, la estructura institucional particular (toma de decisiones, mayorías...) entraña un sistema particular de gobierno cuyo principal problema reside en la ausencia de un fundamento democrático, dado que «el conjunto de los implicados en la toma de decisiones —como afirma Habermas— no llegan a coincidir con el conjunto de los que se ven afectados por estas». La Unión Europea, en ese sentido, con un proceso de toma de decisiones burocrático en su mayor parte, ofrece un ejemplo del tipo déficit democrático provocado por el salto de las instancias decisorias nacionales a las comisiones interestatales de representantes gubernamentales. De hecho, durante las últimas décadas la legitimidad democrática en las instituciones europeas se ha visto socavada por la creciente necesidad de coordinación —resultado del aumento de las interdependencias provocadas por la globalización—, a través de acuerdos interestatales, un ámbito que resulta mucho más opaco a la ciudadanía.

Asimismo, la UE constituye una gran región continental que, horizontalmente, se ha convertido en una apretada red gracias al mercado pero que, verticalmente, está sometida a regulaciones políticas bastante débiles creadas por unas autoridades legitimadas indirectamente. Una situación que tiende a complicarse más aún, ya que si bien los tecnócratas dominan la elaboración de reglamentos y directivas —muchas veces bajo la influencia de poderosos lobbies—, el juego político en los últimos años cada vez está más influenciado por fuerzas euroescépticas, y a menos que se produzcan cambios significativos en los canales de deliberación pública y negociación paneuropeos, a la Unión le costará encontrar su legitimidad y puede acabar al albur de populismos nacionalistas. Lo cierto es que en las actuales circunstancias «el método Monnet de integración burocrática», como lo denomina Daniel Innerarity, se encuentra gravemente cuestionado y, con él, los equilibrios de poder institucional que han regido los designios de la Unión desde la fundación de las Comunidades en los Tratados de Roma.

Euroescepticismo y democracia

La preocupación en las instituciones europeas ante el crecimiento de partidos críticos con la construcción europea en la mayoría de países es evidente. Sin embargo, muchos críticos piensan que se ha observado mal el fenómeno, que se ha puesto especial énfasis en la distinción que debe hacerse entre partidos anti y pro UE, cuando quizá habría que haber valorado las diferencias entre eurofóbicos —como el Frente Nacional francés y el UKIP británico— y europesimistas, que hoy son mayoría —y que incluiría, por ejemplo, a muchos partidos socialistas—. Asimismo, se ha subrayado excesivamente que el rechazo a la UE se confunde con el rechazo a la globalización, lo cual es cierto pero también exige algunas matizaciones. Es verdad que cada vez hay un número mayor de ciudadanos que votan anti Unión Europea quizá buscando una protección en el Estado-nación cuando este ya no está en condiciones de proporcionarla. El correlato de todo ello es que la Unión Europea ve descender su legitimidad día a día. Un correlato fácil de observar en los últimos años, cada vez que se ha sometido a votación una cuestión concerniente a la integración europea, el resultado ha sido una derrota.

En cualquier caso, tampoco se debe ser muy adanista en esta cuestión. Según Ignacio Molina, desde 1972 se han celebrado 58 referéndums ligados a la UE, ya sea a su pertenencia, profundización o gobernanza, y casi todos —una de las excepciones es la de España en 2005 sobre el Tratado constitucional— han tenido consecuencias negativas sobre el proceso de integración. En efecto, el proyecto de Constitución Europea en 2005 fue rechazado por referéndum en Holanda (61% no) y en Francia (55% no), lo que determinó que se anularan los referéndums previstos en otros países y que a la hora de ratificar el Tratado de Lisboa se sustituyesen los referéndums por votaciones en parlamentos controlados por la clase política para evitar sorpresas, excepto en el caso de Irlanda, que en 2008 dijo «no», retrasando la entrada en vigor del Tratado de Lisboa hasta 2010. Más recientemente, las apelaciones a la democracia directa también muestran un extenso catálogo de casos de uso desafortunado. Descontando el referéndum británico del 23 de junio de 2016, los holandeses rechazaron en referéndum en abril de 2016 un acuerdo de asociación con Ucrania cuyo contenido probablemente desconocían, y el 5 de julio de 2015 el Ejecutivo griego convocó —y ganó— un referéndum para rechazar los términos de un rescate que terminó aceptando unas semanas después.

Otro elemento destacado es que una parte significativa de estos plebiscitos han sido convocados por cuestiones que tienen que ver con divisiones internas en el partido del Gobierno. La historia de la integración europea proporciona numerosos casos, como el referéndum sobre el Brexit en relación con la situación del Partido Conservador británico, el convocado —y no celebrado— por Tony Blair en 2005 sobre la Constitución Europea o el planteado por Harold Wilson en 1975. En los dos últimos, por cierto, las divisiones internas de los laboristas llevaron la pertenencia a la UE a las urnas para evitar hacer frente a una ruptura interna que finalmente se acabaría produciendo. Pero aquí no acaban los ejemplos, los presidentes franceses ilustran por su parte una tradición definida por Carlos Closa como «cesarista o plebiscitaria»: utilizarlo como medio para reforzar su popularidad, al mismo tiempo que se ahonda en las divisiones de los oponentes políticos. Lo hizo Georges Pompidou en 1972 —sometiendo a referéndum la adhesión de Gran Bretaña a la UE—, François Mitterrand en 1992 —sobre el Tratado de Maastricht— y Jacques Chirac en 2005 —sobre el Tratado Constitucional— que perdió. Los referéndums en Grecia de 2015 también entran en esa categoría. Ninguno de ellos era legalmente obligatorio, aunque en algunos casos, como los celebrados en Irlanda en 2001 y 2008, sí lo fueron. Asimismo, hay ejemplos de cómo los líderes trataron de darle sentido a la situación posreferéndum: después de la consulta danesa sobre Maastricht, los dirigentes europeos buscaron una interpretación que permitiese acomodar a Dinamarca, como hicieron también tras los referéndums irlandeses sobre los Tratados de Niza y Lisboa. Como afirma Carlos Closa, cuando la consulta no está inmersa en otras reglas que hacen su ejecución automática, los resultados pueden abrir una etapa de incertidumbre, como la que se ha abierto en la Unión tras el referéndum sobre el Brexit.

Por último, es necesario destacar que la deriva autocrática y autoritaria de algunos socios ha sido observada no sin cierta indulgencia desde Bruselas, ya que han preferido desdibujar la idea de Europa antes que tener que amortiguar las consecuencias electorales y sociales de una emergencia, como ha ocurrido en la cuestión de los refugiados que ha enardecido las respuestas xenófobas. Esta situación se ha reproducido en tres Länder germanos con el crecimiento de Alternativa para Alemania —llegando a superar incluso en las elecciones de septiembre de 2016 de Mecklemburgo-Pomerania Occidental a la CDU de Angela Merkel—. Asimismo, ya había sucedido previamente en las elecciones eslovacas de marzo de 2016 con la irrupción de Marian Kotleba, líder del Partido Popular Nueva Eslovaquia, con un 8% de los escrutinios. Y es que, en líneas generales, han sido los países del Este —últimos en incorporarse a la UE— los que se han mostrado más inflexibles en la tolerancia hacia la inmigración —como es el caso del primer ministro Orbán en Hungría y del presidente Kaczynski en Polonia— construyendo muros y levantando a su arbitrio fronteras, apelando a la diferencia identitaria, o resucitando al Grupo de Visegrado para tumbar las propuestas de la Comisión Europea sobre refugiados bajo la amenaza de provocar un Brexit detrás de otro, y siempre alentando coralmente la hemorragia del euroescepticismo. Para unos, el desencanto tras la globalización sirve como pretexto para volver al proteccionismo y el miedo a lo extranjero, endulzando los recuerdos de las fronteras nacionales. Para otros, la afirmación de la soberanía nacional es la excusa para rechazar la integración europea y añoran el Estado-nación que nunca tuvieron en plenitud. En ambos casos son justificaciones para cuestionar los fundamentos del proyecto europeo. En ocasiones, parece como si se estuviesen reintroduciendo unos modelos anclados en pasados autoritarios no superados completamente y caracterizados por una gran desconfianza hacia los ciudadanos.

Si en los albores del siglo XXI el sueño europeo parecía aún más esperanzador con la integración de algunos de los países que pertenecieron al Pacto de Varsovia y la incorporación de Polonia y Hungría a la UE fue el colofón a un proyecto que prometía hacer del Estado de Derecho, la democracia y las libertades individuales, elementos intocables, el resurgimiento del nacionalismo acompañado de un sentimiento antieuropeo y euroescéptico están marcando la deriva de muchos países de Europa Oriental. Aunque no siempre son comparables las situaciones nacionales, tienen en común que sus líderes han tratado de presentar las políticas europeas como desafíos cuando no como auténticas agresiones a su identidad nacional.

Evidentemente, ante esta situación desde sectores europeístas se está produciendo una reacción encaminada a provocar una catarsis en la Unión Europea. En ese sentido, pensadores como Habermas o plataformas ciudadanas como democracy-international.org abogan por convocar una nueva convención europea, de abrir un nuevo proceso constituyente que impulse la reforma política, la reforma democrática y la reforma social de la UE. El diagnóstico sobre lo sucedido a este respecto es unánime, la democracia está dañada porque la cohesión social en Europa también lo está y no se puede recuperar la confianza en la política europea sin atacar las desigualdades que la crisis económica ha propiciado y las medidas adoptadas desde Bruselas han alimentado. Y sobre su corolario también, si el populismo se ha convertido en la alternativa electoral al discurso oficial proeuropeo en muchos Estados miembros, ha sido por la falta de voluntad política de gobiernos y grandes partidos tradicionales de plantearse abiertamente si había llegado el momento de repensar el camino que ha conducido a Europa hasta aquí, no solo de generar un nuevo relato.

Sin embargo, hay quienes proponen todo lo contrario y que buscan —como afirma el diputado populista húngaro Mareck Kuchcinsky— la manera de que los Estados-nación europeos puedan funcionar como lo han hecho en los últimos mil años. En ese sentido, deben entenderse las propuestas de dar más competencias a los Parlamentos nacionales y menos a la Comisión Europea. Una situación que también hace diferente a esta crisis, una crisis que parece no tener fin.

3. Europa en la nueva estructura de poder mundial

3.1 Una menor influencia internacional

Tras el final de la Guerra Fría, el mundo se mantuvo relativamente unido en torno a un sistema internacional bajo una seguridad vigilada de los estadounidenses y un sistema jurídico de corte europeo. Sin embargo, en la actualidad, estas dos estructuras se hallan notablemente desgastadas. Como afirma Tony Judt, fueron «tiempos devorados»: «Occidente —Europa y Estados Unidos sobre todo— perdió la oportunidad única de reconfigurar el mundo en torno a sus instituciones y prácticas internacionales consensuadas y perfeccionadas. Por el contrario, nos relajamos y nos congratulamos por haber ganado la Guerra Fría: una forma segura de perder la paz. Los años que van de 1989 a 2009 fueron devorados por las langostas».

En efecto, en el mundo posterior a la Segunda Guerra Mundial, dominado por el conflicto bipolar, las capacidades militares constituían el principal instrumento para medir el poder de los Estados, por encima del poder económico. De hecho, el componente militar tenía un papel tan central que con un gasto en defensa suficientemente elevado algunos países pudieron disfrutar de un gran poder internacional sin contar necesariamente con una base económica conmensurable como algunas potencias regionales. En ese mundo, descrito como una mesa de billar por Esther Barbé, en la que los Estados chocaban con frecuencia unos con otros, los Estados competían por la supremacía o la supervivencia de acuerdo con una lógica de suma-cero en la que las ganancias de uno eran vistas como las pérdidas de otro y viceversa. Con el fin del siglo y la desaparición de la Guerra Fría, se pensó en un mundo mucho más pacífico y, a la vez más próspero, articulado en torno a los mercados y centrado en el comercio y en las inversiones Así, la vieja mesa de billar en la que unas bolas chocaban con otras se transformaría en una red, una malla en la que los intereses económicos de los Estados se entrelazarían de forma inextricable de acuerdo con una lógica de suma-positiva en la que todos se beneficiaran a un tiempo.

Pero esa feliz globalización que los neoliberales se prometían, en la que la apertura de mercados traería la interdependencia y esta desplazaría definitivamente la lógica del conflicto en las relaciones internacionales, no ha terminado de fraguar. El éxito económico de China e India, junto con el auge de otras economías como Brasil y Rusia, viene señalando desde hace más de una década un intenso desplazamiento de poder desde Occidente hacia el resto del mundo. En realidad, mientras Europa y Estados Unidos crecieron, aunque lo hicieran más despacio que los emergentes, no hubo muchos motivos para la preocupación, con la crisis económica iniciada en 2008 todo cambio. Es más, la crisis financiera ha introducido un cambio importante en las percepciones occidentales, pues ha convertido una tendencia a largo plazo en un desafío a corto plazo.

Este adelanto en el calendario de la convergencia económica entre Occidente y el resto está despertando los instintos de poder y competición de los Estados, que se pensó habían sido superados Así, la llamada pax mercatoria está siendo sustituida progresivamente —o al menos comenzando a coexistir— por una lógica geoeconómica marcada por la rivalidad, en la que los Estados consideran los flujos económicos desde una óptica de seguridad nacional; es decir, como un instrumento de poder. En esa lógica de competencia entran los recursos naturales, desde la energía hasta los alimentos, pasando por los minerales raros. Pero también el comercio, las inversiones directas, los movimientos de capital, los tipos de cambio, las reservas de divisas, los fondos soberanos y, por supuesto, las propias instituciones internacionales que ven cómo se debilita su poder en la gobernanza mundial. Es decir, con la crisis económica ha surgido la evidencia de que vivimos en un mundo multipolar en el que lo multilateral cada vez tiene menor espacio, y con ello se reduce el margen de acción para las organizaciones internacionales, lo que juega contra los intereses europeos.

En el ámbito de la seguridad, por ejemplo, como afirma Ignacio Torreblanca, Europa ha contribuido históricamente a la provisión de bienes públicos en menor medida que Estados Unidos, ya que este último ha sido su garante durante la Guerra Fría. Las consecuencias de este enfoque del mundo, predominantemente introspectivo, han sido de gran envergadura en el mundo posterior a la caída del Muro. Por un lado, Europa se ha beneficiado de un orden multilateral abierto, pero ha contribuido hasta muy recientemente más bien poco, o de forma colateral, a su sostenimiento, que corría a cargo de Estados Unidos. De otro, Europa ha tendido a ignorar las consecuencias externas de su propio proceso de integración económico, en especial en lo referido a los efectos de desviación de comercio derivados de la constitución del mercado interior y que impulsaron a otros países europeos a solicitar unas adhesiones para las que en absoluto demostró estar preparada.

3.2 Europa como actor global: la Política Exterior y de Seguridad Común

La UE inauguró el siglo XXI manifestando su voluntad de convertirse en un actor global. La Declaración de Laeken, adoptada por el Consejo Europeo en diciembre de 2001 como punto de partida de la reforma que ha derivado en el Tratado de Lisboa, situó la voluntad de la UE de desempeñar un papel de actor global en el marco del contexto mundial después del 11-S. Así, la Declaración de Laeken planteaba la siguiente cuestión: «¿No debería Europa, ahora por fin unificada, desempeñar un papel de liderazgo en un nuevo orden planetario, el de una potencia capaz de desempeñar una función estabilizadora a nivel mundial?». La pregunta expuesta en Laeken dio paso a una voluntad clara por parte de la UE de asumir dicho papel, en la Estrategia Europea de Seguridad, adoptada en 2003: «La Unión Europea, como unión de veinticinco estados con más de 450 millones de habitantes y la cuarta parte del producto nacional bruto mundial, dispone de una amplia gama de instrumentos y es, inevitablemente, un actor de envergadura mundial (...) tiene que estar dispuesta a asumir su responsabilidad en el mantenimiento de la seguridad mundial y la construcción de un mundo mejor».

Sin embargo, la influencia de la UE en las instituciones internacionales ha disminuido en los últimos años. Si bien el desarrollo de la UE como actor global se ha basado, a imagen y semejanza de su mundo interno, en la gobernanza (normas, reglas e instituciones) y en el multilateralismo como forma superior de organización, los cambios en el mundo parecen haber ido en sentido contrario con la orientación europea, tal y como se expuso en la Estrategia Europea de Seguridad de 200338. Se ha pasado del momento unipolar de la posguerra fría a la multipolaridad anunciada por la aparición de nuevas potencias, fuertes en recursos. Como indica Esther Barbé, «hemos pasado de la era del multilateralismo a la era del soberanismo», con las consecuencias que todo ello comporta para una UE más cómoda en un mundo unipolar, en el que ganaba prestigio como voz alternativa a Estados Unidos. Las consecuencias se dejan notar en la erosión de la UE tanto como potencia normativa como potencia económica: la crisis del euro y la pérdida de su liderazgo en materia de derechos humanos en las Naciones Unidas —sustituida por China o por Rusia— son buenos ejemplos. Ciertamente, el cambio en la estructura de poder mundial y el rechazo normativo que sufre la UE en un mundo cada vez menos «occidentalocéntrico», van en dirección contraria de las aspiraciones europeas.

Frente a ello, la UE ha intentado reaccionar con una estrategia de actuación frente a los denominados socios estratégicos —Estados Unidos y países emergentes— que persigue reforzar las instituciones multilaterales a la vez que redistribuir el poder. Esa estrategia, sin embargo, no se ha traducido en una mayor influencia internacional a pesar de que Europa, a través del Tratado de Lisboa, se ha intentado dotar de mayor autoridad para actuar internacionalmente (instrumentos, instituciones, representación), incluyendo una «voz única». De hecho, se culpa a la reforma de Lisboa de haber debilitado la política exterior de la Unión. En primer lugar, ha desplazado el papel protagonista de los Estados a Bruselas, se ha sacado a los ministros de Asuntos Exteriores de las reuniones del Consejo Europeo, complicando todo el proceso de elaboración política, propiciando una burocratización exagerada en los procesos de toma de decisiones. En segundo lugar, al ser ahora el presidente del Consejo Europeo, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, junto el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) los que se encargan de la mayoría de las tareas de las que se ocupaba la presidencia de turno, se pierde la oportunidad de dar a conocer y perseguir las prioridades nacionales, además de dar visibilidad a los dirigentes estatales en el escenario internacional. Y, en tercer lugar, el hecho de haber separado de la Comisión Europea a la SEAE, el no haber dotado a este servicio y al Alto Representante de fondos y personal suficientes, y sobre todo el convertir el cargo de Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad en un discreto coordinador de las preferencias de los Estados miembros y gestor del Servicio Europeo de Acción Exterior39, ha conducido a una agrupación institucional fracturada y poco operativa.

En definitiva, Lisboa no se ha traducido en una mayor coherencia de las decisiones ni ha traído una mayor cohesión, entendida como la voluntad política de los Estados para alcanzar posiciones comunes, sino en una cacofonía de voces europeas surgida de los Estados miembros, en plural, cuando posiblemente tendría mucha más fuerza actuando con una sola voz, y su balance resulta realmente decepcionante. La incertidumbre sobre las funciones y la controversia sobre decisiones concretas generaron, ya en 2010, un sentimiento de desconexión entre los Estados miembros y unas estructuras de política exterior de la UE todavía débiles. A los problemas de la UE para ser aceptada como potencia económica (crisis del euro) y como potencia normativa (regreso del Estado) se suma su incapacidad para reaccionar en términos colectivos, como se vio en los casos de Libia, de Siria y, sobre todo, con la crisis de los refugiados en el Mediterráneo, dada la dimensión humanitaria de la misma y la profunda contradicción de la actitud de la UE en relación con los valores europeos.

No obstante, es preciso destacar en lo positivo de la agenda europea, el liderazgo internacional de la Unión Europea en temas cruciales como, por ejemplo, el cambio climático. En este ámbito, a pesar de las resistencias de Estados Unidos, China y otros países, la Unión Europea ha sido capaz de defender una posición homogénea, coherente con su propia estrategia interna, a favor de la reducción de las emisiones de gases causantes del llamado efecto invernadero. De hecho, se ha convertido en un modelo de gobernanza del cambio climático para el resto del mundo, demostrando la capacidad de un grupo de países de ponerse de acuerdo para llevar a cabo reducciones diferenciadas de sus respectivas emisiones en función de objetivos comunes.

Otro ámbito en el que la Unión Europea ha asumido una responsabilidad global es el de la cooperación al desarrollo. Además de representar más del 55% de toda la ayuda mundial, la europea está mucho mejor repartida que la de otros donantes tradicionales, como Estados Unidos y Japón, o nuevos, como China. Mediante la condicionalidad que incorporan los acuerdos de cooperación bilateral y multilateral o como potencia comercial, la Unión Europea fomenta el aumento de los derechos laborales y ambientales de los países socios.

Pero ello no oculta que la capacidad de influencia de la Unión Europea ha disminuido y su imagen externa se ha debilitado. Los vetos cruzados de los gobiernos le han impedido ejercer un liderazgo a la altura de su peso demográfico, económico y cultural en múltiples temas. Asimismo, la pérdida de cohesión interna en cuestiones claves ha socavado su autoridad moral en el escenario mundial. Varias instituciones internacionales que reflejan los valores y las normas europeas, desde la Organización Mundial del Comercio a la Corte Penal Internacional, pasando por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, se encuentran paralizadas. La impresión general es que, durante la pasada década, Europa dedicó demasiado tiempo a las reformas internas, a menudo frustradas o insuficientes, mientras el mundo cambiaba rápidamente.

Con la crisis, además, el debate europeo se fue ensimismando y olvidó otros aspectos importantes que configuran el papel de la Unión Europea como actor global, algunos tan importantes como los riesgos generados por los conflictos abiertos cerca de sus fronteras exteriores y que no han sabido ser gestionados desde la Política Europea de Vecindad. Frente a ellos, la Política Exterior y de Seguridad Común se ha limitado a la puesta en marcha de algunas acciones comunes dispersas, en la confianza de que Estados Unidos va a seguir aceptando sine die hacerse cargo de la defensa colectiva de Europa. A ello se une la crisis estratégica derivada de las acciones rusas en Ucrania y en la falta de perspectivas de que Rusia vaya a renunciar a Crimea, al tiempo que las dudas sobre sus intenciones en el Báltico aumentan. El resultado es un regreso de la geopolítica a Europa en un momento en el que el gasto para la defensa en Europa es bajo y el apoyo público para intervenciones armadas prácticamente no existe —aunque la preocupación por la seguridad tiende si no a desplazar sí a aumentar en detrimento de la economía—. Lo cierto es que esa dificilísima agenda —que incluye, como hemos visto, a las guerras civiles en Siria, Irak o Libia, la situación en Ucrania, las crecientes tensiones entre Irán y Arabia Saudí, los flujos humanos incontrolados o la posibilidad de nuevos atentados— no parece que vaya en el sentido de fortalecer la unidad europea.

Una situación que se complica aún más con el Brexit. La salida de un socio diplomático y con capacidad militar de primer orden (contribuye en un 22% a la defensa europea) va a suponer una menor capacidad de actuar de forma decidida en el vecindario sur y oriental de la UE, por mucho que, en numerosas ocasiones, la política intervencionista de Gran Bretaña no haya favorecido la buena imagen de la Unión, como en los casos de Irak o Libia. Junto con Francia, Gran Bretaña es el país europeo con mayor proyección global y que cuenta con una cuota de poder duro suficiente para llevar a cabo operaciones en el exterior, su salida de la Unión evidentemente debilitaría su posición internacional. Los dos son potencias nucleares, miembros permanentes del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y tienen una red diplomática capaz de llegar a cualquier rincón del planeta. En momentos críticos como Saint-Malo en 1999, tras el fracaso europeo en la gestión de la guerra de Kosovo, su colaboración permitió a la Unión dotarse de los objetivos y medios necesarios para convertirse en un actor global, con la salida británica se perderían esas capacidades40. Como afirmaba Paul Henri Spaak en los años cincuenta: «Europa consiste solo en pequeñas naciones. El problema es que algunas lo saben y otras todavía no se han dado cuenta». Para Europa, puede añadirse, es la cuestión esencial: to be or not to be.

En esa dirección puede ser significativo que en la cumbre informal de Bratislava (septiembre de 2016) se ha relanzado la propuesta franco-alemana de la Europa de la defensa como reacción a la salida británica, ya que siempre se había mostrado reacia a crear estructuras que pudieran erosionar el valor de la OTAN41, y Juncker ha anunciado la creación de un Fondo Europeo de la Defensa. En ese sentido, no hay que olvidar que los esfuerzos por crear una estructura europea de defensa son rentables económicamente («La falta de cooperación militar genera un sobrecoste de entre 25.000 y 100.000 millones de euros al año», ha dicho Juncker) y tienen un gran sentido estratégico ante las posiciones estadounidenses) Pero, por otro lado, no parece que la defensa sea el ámbito de acción que permita a la UE recuperar a los ciudadanos desencantados.

En definitiva, no puede extrañar que la sensación de que la UE ha fracasado (y de que puede seguir fracasando) en su objetivo declarado de garantizar una seguridad adecuada para Europa se extiende entre los europeos. El hecho de que no emprendiera una acción conjunta en Bosnia en la década de los noventa y, más recientemente, en Ucrania, demuestra que la institución tiene defectos y que es incapaz de reformarse. Los atentados en Bruselas y en París de 2016 son, por otra parte, un doloroso recordatorio de que el terrorismo islamista constituye una amenaza global que también incumbe a Europa.

La Política Europea de Vecindad

La creación de la Política Europea de Vecindad (PEV) en los primeros años del siglo XXI supuso un intento de ofrecer una alternativa a tener en cuenta en medio del debate de hasta dónde debe ampliarse la Unión Europea. Ante la ausencia de unos criterios de «europeidad» comúnmente aceptados y ante la necesidad de dar respuesta a las inquietudes de unos países vecinos que no quieren quedar relegados en el furgón de cola del progreso económico y político, esta nueva política emerge como una posible solución, como una tercera vía entre la adhesión y la exclusión del club europeo. Su desarrollo coincide con la ampliación de la UE de 2004, el objetivo básico, como ya se ha dicho, evitar la aparición de nuevas líneas divisorias entre la UE ampliada y los países vecinos que no aspiran a la adhesión, y de consolidar la estabilidad, la seguridad y el bienestar para todos. De esta manera, también aborda los objetivos estratégicos establecidos en la Estrategia Europea de Seguridad de 2003.

Inicialmente, fue esbozada en una Comunicación de la Comisión sobre una Europa más amplia en marzo de 2003, a la que siguió un documento estratégico más elaborado sobre la Política Europea de Vecindad publicado en mayo de 2004. Este documento expone, en términos concretos, el modo en que la UE propone trabajar más estrechamente con estos países. Como parte integrante de este informe sobre la aplicación, en diciembre 2006 y a su vez en diciembre del 2007, la Comisión hizo propuestas sobre cómo la política podría ser reforzada. La UE ofrece desde este momento a estos países una relación privilegiada, creando un compromiso mutuo con los valores comunes (democracia y derechos humanos, Estado de Derecho, buen gobierno, principios de economía de mercado y desarrollo sostenible). La PEV va más allá de las relaciones existentes para ofrecer una relación política y una integración económica más profundas. El grado de ambición de la relación dependerá de hasta qué punto se comparten estos valores. La PEV es distinta del proceso de ampliación, aunque no prejuzga la relación que los vecinos europeos pueden desarrollar con la UE en un futuro, de conformidad con las disposiciones del tratado.

La PEV concierne a los países inmediatos con fronteras terrestres o marítimas: Argelia, Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Egipto, Georgia, Israel, Jordania, Líbano, Libia, Moldavia, Marruecos, Territorio palestino ocupado, Siria, Túnez y Ucrania. En 2004 se amplió basándose en su solicitud para incluir también los países del Cáucaso del Sur que comparten fronteras marítimas o terrestres, con los cuales los actuales países candidatos, Bulgaria, Rumanía o Turquía, comparten fronteras marítimas o terrestres (Armenia, Azerbaiyán y Georgia). Aunque Rusia es también un vecino de la UE, nuestras relaciones se desarrollan mediante una Asociación Estratégica que cubre cuatro «espacios comunes».

El elemento central de la Política Europea de Vecindad son los Planes de Acción bilaterales de la PEV convenidos mutuamente entre la UE y cada uno de los países socios. Estos planes establecen una agenda de reformas políticas y económicas, con prioridades a corto y medio plazo. La puesta en práctica de los Planes de Acción de la PEV (convenidos en 2005 con Israel, Jordania, Moldavia, Marruecos, la Autoridad Palestina, Túnez y Ucrania, en 2006 con Armenia, Azerbaiyán y Georgia, en 2007 con Egipto y el Líbano, y en 2012 con Bielorrusia) está siendo llevada a cabo. Argelia ha ratificado recientemente su Acuerdo de Asociación con la UE y ha elegido no negociar un Plan de Acción todavía. Por último, y puesto que la PEV está estructurada sobre acuerdos existentes entre la UE y el país socio en cuestión (Colaboración y Cooperación, Acuerdos de Asociación o el Partenariado Euro-Mediterráneo), aún no está «activada» para Libia y Siria, dado que, por el momento, no existen acuerdos en vigor.

Lo cierto es que la Unión Europea nunca ha perdido de vista su frontera oriental. La puesta en marcha de la Agencia Frontex, con sede en Polonia, las negociaciones de Acuerdos de Asociación con el este cercano, Moldavia, Georgia y, sobre todo Ucrania, uno de cuyos principales capítulos son las liberalizaciones de visados, demuestran cómo la preocupación europea en la frontera oriental va más allá de la ampliación de su presencia global y la protección de determinados valores, como la democracia o los derechos humanos. En este caso, la consolidación de un cinturón de seguridad es esencial para la consecución de los objetivos de la Unión, y ese cinturón se comienza construyendo a partir del control y gestión de los flujos migratorios.

La Estrategia Global Europea

El 28 de junio de 2016, apenas unos días después de que el referéndum del Brexit (23 de junio) sellase la salida de Gran Bretaña de la UE, fue aprobado el documento la Estrategia Global Europea (EGE) de Política Exterior y de Seguridad por parte del Consejo Europeo de Bruselas, y presentado por Federica Mogherini.

La EGE llegaba trece años después de la primera y única agenda europea en este ámbito, la Estrategia Europea de Seguridad, presentada por Javier Solana en 2003 y surgida con el propósito de redefinir el papel de Europa en el mundo en un contexto caracterizado por la conformación de un nuevo orden internacional marcado por la hegemonía estadounidense y la globalización y la ampliación y el malogrado proceso constituyente europeo hacia el interior de la Unión Europea. Sin embargo, el nuevo documento de estrategia es fruto de unas circunstancias diferentes y, sobre todo, es uno de los pocos textos europeos en su género cuyas ambiciones no provienen de una fe abstracta en la idea de la integración sino de una necesidad acuciante, la gravedad de la situación geopolítica de Europa. Por tanto, deja de sobreestimar el poder transformador de la Unión en un mundo global, abandonando el discurso dominante sobre el fomento de la democracia para abrazar un «pragmatismo basado en principios».

La EGE, producto de dos años de reflexiones y trabajos que intentaron involucrar el máximo de actores públicos y privados de la Europa de los veintiocho, nace con el propósito de señalar, a través de gran número de propuestas concretas —aunque no muy detalladas—, las líneas futuras de acción de la UE durante la próxima década en Oriente Próximo y África, Latinoamérica y las Naciones Unidas, y los objetivos básicos de la agenda europea en las materias de defensa, comercio, desarrollo, clima y migraciones. Se trata, por tanto, más de una estrategia que de un documento pensado para reflejar un relato común de la Unión Europea en un mundo global y que coadyuve la conformación de una identidad europea pero que al mismo tiempo pretende ir más lejos de esa visión ya que el objetivo es emprender una acción común en el ámbito internacional.

Desde el punto de vista conceptual, se incide en dos principios, la idea de resiliencia como nuevo eje de la relación de la UE con el entorno más cercano y el desarrollo de enfoques adaptados a cada país concreto. La resiliencia, que Mogherini define como «la capacidad de los Estados y las sociedades para reformarse, y así soportar las crisis internas y externas, y recuperarse de ellas», admite implícitamente que para que tenga lugar un cambio positivo, los Estados deben estar dispuestos a reformarse. Asimismo, la Estrategia Global incide en la necesidad de que la UE apoye el orden internacional basado en normas e invierta en él, esto es, se conserva el compromiso con las instituciones multilaterales y los principios que las mantienen, que se consideran claves de la estabilidad regional y mundial y de la gobernanza global. Sin embargo, no analiza las causas estructurales del fracaso del programa transformador de la UE en su entorno más próximo, mantiene el desideratum sobre la importancia del proceso de ampliación, a la que sigue considerando una herramienta clave de la política exterior a pesar de su incierto futuro, y no solo en relación con Turquía, y no avanza en cómo conseguir lo que denomina «autonomía estratégica» de la UE respecto de Estados Unidos, más allá de declarar las ambiciones europeas.

El documento, por último, probablemente no tendrá una gran influencia doctrinal en las posiciones de los Estados miembros, que no se verán comprometidos con sus planteamientos (sobre todo en el terreno de la gestión de la crisis), pero sin duda es una hoja de ruta de lo que Europa debe hacer si quiere seguir siendo segura y tener peso en el mundo.

3.3 La UE y los principales actores internacionales

Desde principios del siglo XXI el mundo se ha vuelto progresivamente más multipolar, más multicéntrico y más multilateral, y se ha caracterizado por relaciones cada vez más interdependientes, fluidas y desiguales. La principal consecuencia de esa situación es una importante crisis de gobernanza global, pero al contrario que en 1989, no se trata ahora de la crisis de un tipo de sistema político (países tan diversos desde el punto de vista institucional como Brasil, China, Rusia y Turquía se encuentran bajo una creciente presión política y económica), sino que se deriva de tres graves deficiencias que afectan especialmente al papel de la Unión Europea en la escena internacional: la eficacia de las principales organizaciones internacionales para solucionar la compleja agenda mundial; los déficits de representación de los países emergentes en las instituciones multilaterales, y el ejercicio de prácticas democráticas en la política multilateral.

A ello se une el colapso de los tres componentes básicos del orden europeo: Estados Unidos se afana en buscar fórmulas para reducir su porcentaje de financiación en la OTAN, la UE sigue insistiendo en la ampliación de la Unión cuando no está clara la voluntad de integrarse y el caos en el Oriente Medio y Ucrania son una verdadera bofetada a la Política Europea de Vecindad (el ascenso —y la reconciliación— entre movimientos que abogan por la intolerancia en Rusia y Turquía significan que la UE no es el único foco de atracción en la región). Europa se enfrenta, pues, a un mundo con cada vez más problemas en su vecindario sur y este, incluyendo la nada disimulada rivalidad estratégica con el gigante ruso o la desestabilización en tantos países del Mediterráneo árabe (situación de alerta que afecta también al corazón del continente, como ha quedado demostrado con los atentados terroristas de París en 2015 y 2016 o las escenas de Bruselas en estado de sitio ese mismo año42), y con menor paraguas de seguridad de EE. UU., que tal vez sea una potencia en retirada pero no en declive.

En ese contexto, hay un grupo de Estados que tienen un muy relevante peso político y económico mundial y con un destacado papel a escala regional y/o global. Para la UE estos países tienen el carácter de socios fundamentales: Estados Unidos, Rusia y China. Sin embargo, aparece como una potencia bastante «perdida», sin estrategia con estos grandes países y con bastante mejor política sobre los temas de su vecindario amplio, aunque casi siempre reacciona con retraso. La UE está especialmente ausente en Asia, lo que supone una paradoja: aun siendo quien más se beneficia de un sistema mundial de comercio liberal y abierto por ser la primera potencia comercial mundial, es la que menos dispuesta se muestra a protegerlo dando apoyo a la seguridad y estabilidad en Asia, donde podría producirse un «accidente» que diera lugar a un conflicto que redujera de forma dramática los flujos comerciales en Asia, que ya es el principal socio comercial de la UE.

La relación trasatlántica

Bajo este epígrafe se expresa desde mediados de los años noventa (documento firmado en Madrid el 3 de diciembre de 1995) el trasunto de las relaciones entre Europa Occidental, primero, y entre la Unión Europea con Estados Unidos, después, con consideración especial de los elementos institucionales que las han ido moldeando. Doctrinalmente, su origen se halla en la Segunda Guerra Mundial, en el espíritu común forjado en la liberación del fascismo y continuado bajo diversas formas y estructuras a lo largo del conflicto bipolar. Unas relaciones que definen una evolución compleja y sinuosa. Desde la perspectiva estadounidense, el entusiasmo inicial por la cooperación con Europa y el apoyo a su unificación fue mitigándose hasta convertirse en un escepticismo resentido. Una de las razones de la desafección americana fue a pesar del ya expresado anhelo de autonomía cada vez mayor de los países europeos desde los años setenta: la Ostpolitik alemana, la negativa a aliarse con Estadios Unidos contra la República Popular China o las diferencias a propósito de Israel. Pero posiblemente el factor principal sea mucho más sencillo: la vuelta de Europa a la prosperidad y la consolidación de un modelo social cada vez más distinto al estadounidense en los años ochenta.

El resultado, en cualquier caso, ha sido una alianza sui generis. Por lo general, se ha tratado de una relación desequilibrada —el socio europeo cedía en caso de discrepancia— y excluyente —no se respetaba a nadie que no fuese uno de los nuestros—. Esa relación se ha sustentado en lo que se ha definido como atlantismo, que a grandes rasgos es una forma de decir que, en último término, Europa supedita sus diferencias con Estados Unidos a la defensa occidental y a la estabilidad de la alianza atlántica, a pesar de las reiteradas crisis de confianza mutua a lo largo de la Guerra Fría: Comunidad Europea de Defensa, Suez, Vietnam, retirada de Francia de la estructura militar de la Organización del Tratado del Atlántico Norte, crisis de los euromisiles, acciones encubiertas de Estados Unidos en América Latina, etc.

No obstante, con el paso del tiempo esa relación llegó a convertirse en un fin en sí mismo. De hecho, las transformaciones del sistema mundial tras el final de la Guerra Fría y la globalización, con sus crisis financieras y humanitarias, con sus riesgos y oportunidades a gran escala, pueden hacer que parezca que la relación trasatlántica se haya desprovisto de su sentido de urgencia y exclusividad de épocas pasadas, cuando obligan aún más a Estados Unidos y a Europa a implicarse en los retos del planeta y a compartir sus decisiones con el resto, más allá de su dimensión funcional reducida a las relaciones económicas bilaterales entre la Unión Europea y el NAFTA, tanto en el plano bilateral como en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC).

En ese sentido, la necesidad estratégica de abordar conjuntamente el hecho de que la hegemonía compartida por ambos sea insostenible a largo plazo ante el previsible y relativo declinar respecto a los países emergentes define el principal tema de la agenda a largo plazo. Pero, sin embargo, desde una perspectiva metodológica se observa la existencia de diferentes prioridades, resultado de las encontradas lecturas adjudicadas por europeos y estadounidenses a esos valores comunes que conforman la tradición occidental (democracia, derechos humanos, libertades), y cuyo resultado no puede ser más que la formulación de estrategias divergentes frente a amenazas comunes como el terrorismo global desde los atentados de Nueva York del 11 de septiembre.

Las relaciones entre EE. UU. y Europa, ya sea vía Estados miembros o vía UE, han estado tradicionalmente sometidas a debates de diferente consideración como sucedió, por ejemplo, con las discrepancias surgidas en torno a la guerra de Irak en 2003. El nuevo debate sobre la relación transatlántica, que surge con la Administración Obama, incorpora elementos estructurales y estratégicos de cierta relevancia en torno a la prioridad que Europa supone para Washington, el rol de las potencias emergentes, la gobernanza económica mundial o el debate sobre la crisis económica y el supuesto declive del Viejo Continente se está desarrollando no sin importantes diferencias.

Divergencias que no solo se dejan sentir en el plano estratégico (relaciones con Rusia, por ejemplo), sino que se han trasladado al ámbito de la gobernanza económica global y al debate sobre la idoneidad de determinadas instituciones, como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial, de colmar las expectativas de las potencias emergentes a la hora de encontrar su lugar bajo el sol en las mismas. Sorprende a este respecto la rápida incorporación de determinados Estados europeos como es el caso de Gran Bretaña, a las nuevas instituciones creadas por los BRICS, en particular al denominado Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras, cuestionada sin ambages por Estados Unidos —y al que no se han adherido sus principales aliados en Asia, como Japón—, especialmente cuando son los europeos los que más tienen que perder en las cuotas de voto que mantienen en instituciones como las de Bretton Woods si se hiciese un nuevo reparto, acorde con los cambios producidos en el porcentaje de PIB global que sirven en parte para determinar las mismas. En estos dos puntos, las divergencias de intereses entre los aliados hacen también plantear por parte de los especialistas una tendencia negativa en el corto y medio plazo.

Así las cosas, una nueva agenda trasatlántica solo tiene sentido para ambos si se tratara de un medio para la consecución de un objetivo más alto: un programa de buen gobierno mundial. Dimensión imprescindible para Europa por motivos de supervivencia vinculados al papel internacional de la Unión Europea y que ha generado un brusco proceso de debate en torno a lo que Europa comparte con Estados Unidos (intereses, valores, amenazas) y cuyo resultado evidentemente marca para los europeos la necesidad de reconsiderar la agenda de dicha relación, como se está viendo a través de las negociaciones para la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión entre Estados Unidos y la Unión Europea, también conocida como TTIP (por sus siglas en inglés). Iniciada con la declaración conjunta del presidente de Estados Unidos, Barack Obama, el presidente del Consejo Europeo, Herman van Rompuy, y el presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durão Barroso, el 13 de febrero de 2013, la Asociación no está pensada como un acuerdo clásico de comercio que se limita a eliminar aranceles y a abrir los mercados a las inversiones, los servicios y las contrataciones públicas. Su importancia, y también su dificultad, es que pretende ir más lejos con la adaptación de reglas y estándares técnicos que actualmente representan las barreras más importantes en el comercio transatlántico, lo cual está levantando por sus implicaciones sobre la Europa social temores e incertidumbres.

En cualquier caso, más allá de las conocidas negociaciones sobre el Tratado de Libre Comercio entre EE. UU. y la UE y que han marcado en los últimos años el debate actual en torno a la vigencia y actual relevancia de dichas relaciones, lo cierto es que de los aliados estadounidenses y europeos depende solventar en el futuro desafíos que van desde la política de seguridad y defensa a las relaciones exteriores o los valores e ideales que inspiran esta alianza.

Finalmente, hay un nuevo elemento en la relación trasatlántica tras la toma de la presidencia de Estados Unidos por Donald Trump en enero de 2017. Como afirmó el presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, en una carta dirigida a los líderes de la UE el 31 de enero antes de la cumbre de Malta: «El cambio en Washington pone a la UE en una situación difícil: la nueva Administración cuestiona la validez de los últimos setenta años de la política exterior estadounidense». El enfoque de «Estados Unidos primero» que el presidente Trump promueve rechaza la visión de que el orden mundial liberal que Estados Unidos construyó después de la Segunda Guerra Mundial (y que expandió después de la Guerra Fría) es la manera más económica de defender los valores y los intereses estadounidenses.

Al igual que el presidente George W. Bush después del 11 de septiembre de 2001, Trump ve a las instituciones globales como restricciones intolerables a la libertad de acción de Estados Unidos, y tiene una agenda revisionista para casi todos estos organismos como en el caso del acuerdo climático de París. A ello debe añadirse que por primera vez desde 1945, el presidente de Estados Unidos ya no ve el valor de Europa, lo cual puede afectar y mucho al proceso de integración europea. Trump, a tenor de sus palabras, tiene desdén por la OTAN, desprecio hacia la Unión Europea y ridiculiza el papel de liderazgo alemán en Europa. Ante esta situación, la jefa de la diplomacia europea, Federica Mogherini, se ha esforzado por revestir de normalidad los previsibles choques de trenes entre Bruselas y Washington: «Entramos en una fase diferente. Más pragmática, menos automática. En los últimos años, Estados Unidos era un aliado natural. Ahora habrá que mirar dosier a dosier. Si nuestros intereses no coinciden, no será un drama».

Tres son los ámbitos fundamentales en los que se ha puesto de manifiesto esta falta de sintonía. En primer lugar, demostró sus simpatías tanto a la líder del Frente Nacional de extrema derecha de Francia, Marine Le Pen, antes de las elecciones presidenciales francesas de la primavera de 2017 —y que fue una de las primeras personas en felicitar a Trump por su victoria— al tiempo que expresó a la primera ministra británica, Theresa May, sus deseos de poner al Reino Unido al frente de la fila después del Brexit en lo relativo a las relaciones con Washington. En segundo lugar, las intenciones marcadamente proteccionistas han sido las más explícitas desde el inicio de su campaña y pueden afectar a los procesos negociadores en marcha, una vez que se ha concretado el abandono del Acuerdo Transpacífico (TPP, que engloba a doce países con un PIB conjunto del 42% del mundial), las amenazas de revisión del NAFTA, del funcionamiento de la Organización Mundial de Comercio (OMC) o la imposición de elevados aranceles a las importaciones mexicanas y chinas son las más destacadas. Y, en tercer lugar, Europa posiblemente se verá forzada a revisar en profundidad su política de defensa y su gasto militar dado el cuestionamiento del compromiso de seguridad de Estados Unidos con Europa que reiteradamente ha realizado el presidente Trump.

Las relaciones con Rusia

El gran tema en el horizonte de fondo en las fronteras de la Unión Europea es sin lugar a dudas Rusia, cuyas relaciones con la UE se han modulado a tenor de los cambios en la arena internacional, la amortiguación al proceso de desleimiento del antiguo espacio soviético y la necesaria relectura de su posición y su poder internacional en la posguerra fría y en el mundo globalizado.

En tiempos de la Guerra Fría, como afirma José Luis Neila, la Unión Soviética fue muy selectiva en sus relaciones internacionales, al polarizar su política exterior en torno a la rivalidad geopolítica con Estados Unidos. Tras la caída de la Unión Soviética en 1991, su impacto como poder internacional se redujo de modo sustancial, envuelta en una profunda crisis de reconstrucción geopolítica, geoeconómica y geocultural. La implosión de la antigua Unión Soviética se saldaría con el epílogo a la satelización de los países del centro y del este de Europa, así como con la independencia de los países bálticos —Estonia, Letonia y Lituania—, los cuales orientaron sus preferencias hacia la Unión Europa y hacia el mundo atlántico. Los otros once países exsoviéticos mantendrían relaciones más estrechas con Rusia, aunque sus vínculos asociativos fueron bastante limitados. La Comunidad de Estados Independientes mostraba una cierta vocación inspirada en la Commonwealth británica. Yeltsin buscaba una organización mínima sin el carácter de potencia supranacional. De hecho, cuando Yeltsin disolvió la Unión Soviética estaba convencido de la necesidad de desembarazarse de su «misión imperial».

El relevo de Boris Yeltsin por Vladimir Putin ilustraría desde un principio un cambio en el estado de ánimo y la voluntad política hacia el espacio exsoviético. En su discurso anual de abril de 2005 Putin, en clave neoimperialista, en opinión del citado autor, afirmaba que la «caída de la Unión Soviética fue el mayor desastre geopolítico del siglo». La agenda política en las relaciones con la UE —en cuestiones como la de Kaliningrado o la dependencia energética de Europa respecto a Rusia— se agravan con motivo de las delicadas relaciones y la interferencia de Rusia con la cuna del imperio zarista, Ucrania. La cuestión política clave para Moscú en el seno de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) es su capacidad de persuasión para lograr una integración más estrecha en la CEI, a la que hasta ahora se han opuesto todos los presidentes de Ucrania.

Lo cierto es que, salvo contadísimas excepciones, no se ha logrado la verdadera entrada de los países poscomunistas en la casa común europea; el tan repetido «retorno a Europa» no ha tenido lugar. Estos países buscan instintivamente a alguien que los proteja de sus enemigos tradicionales —Alemania, Rusia o ambos— y mientras sus ciudadanos confían más en Estados Unidos y la Alianza Atlántica que en la Unión Europea, sus dirigentes flirtean con las ofertas de Rusia. De esta manera han ido debilitando a la UE y frustrando sus incipientes intentos de fijar una política exterior y un sistema de defensa propios.

Situaciones sobrevenidas como las crisis de Georgia (Osetia del Sur) en el verano de 2008 o Ucrania en la primavera de 2014, tras las intervenciones militares rusas, agravadas en el caso ucraniano con la ocupación de Crimea y el estallido de una guerra civil en Ucrania en la que Moscú apoya a la minoría rusa, enfrentándose con las posiciones de Estados Unidos y Europa y transgrediendo los compromisos adquiridos en Helsinki en 1975 (Acta final de la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa), no han ayudado precisamente a mejorar las relaciones entre Rusia y la UE, como tampoco su apoyo sobre el terreno desde febrero de 2016 al presidente Bashar al-Asad en la guerra civil siria.

No obstante, Ucrania ocupa desde 2011 el primer lugar en la agenda bilateral de Bruselas y Moscú. Al contrario de lo que suele creerse, es más una consecuencia que una causa de la ruptura entre ambas. Pero, en el contexto actual, es un asunto que no puede obviarse y seguir adelante con otros, porque están en cuestión los fundamentos mismos del orden de seguridad europeo, ya que a la crisis ucraniana se le pueden sumar otras en Bielorrusia o alguno de los países bálticos. En este último caso, el escenario que genera más inquietud no es una invasión rusa a gran escala, sino algo parecido a lo sucedido en el este de Ucrania. De ahí que Bruselas ha mantenido una posición firme frente a Moscú con relación a Ucrania.

A corto y medio plazo, la falta de confianza mutua se mantendrá como el principal escollo en la relación entre Bruselas y Moscú. El régimen de Putin percibe a la Unión Europea y sus valores como una potencial amenaza existencial. Mientras, la UE constata, para su sorpresa, que Moscú alienta, y en algunos casos respalda activamente, a todas las fuerzas europeas con una agenda euroescéptica o anti-UE. De esta manera, ya no se trata únicamente de la incompatibilidad de sus enfoques geopolíticos: el área de influencia (léase control) que reclama Moscú frente a la progresiva integración europea que inspira la acción exterior de Bruselas. Ahora, a ello se le suma la voluntad del Kremlin por presentarse como un potencial modelo político alternativo que, por caminos distintos, seduce, sobre todo a la derecha xenófoba en la UE, pero también a la izquierda populista. Todo lo cual entraña, tal como afirma Nicolás de Pedro, que el paradigma de la modernización rusa y su progresiva integración en un espacio común europeo, que ha guiado la relación UE-Rusia en los últimos veinticinco años, está obsoleto.

La relación con China

Muy sintomática de la nueva situación internacional de Europa es la relación con China y la enorme mutación sufrida por la misma a lo largo de los últimos veinte años. Una transformación que ha sido en gran medida consecuencia de la evolución económica experimentada por China, que la ha conducido a convertirse en una potencia con claras ambiciones globales. A grandes rasgos, Europa, consciente del desplazamiento de poder del Atlántico al Pacífico y del cambio civilizatorio a favor del Este, identificó desde principios de siglo a China como un «país de oportunidades» tanto desde el punto de vista comercial como de la inversión, mientras que China consideró a Europa como un socio de alto valor estratégico, lo que se tradujo en una «luna de miel» oficializada en 2003. No obstante, el paso del tiempo —y sobre todo la crisis económica— ha transformado esas relaciones, resultando bastante más complejas e interdependientes, ya que si bien China en la posguerra fría se convirtió en el principal socio comercial y principal mercado de exportaciones de la Unión Europea, su posición se encuentra muy condicionada por la crisis de deuda soberana de la zona euro, al ser tenedora de un enorme volumen de la misma, y la necesidad de conseguir nuevas inversiones.

En líneas generales, esa nueva relación se puede caracterizar a parir de tres ejes. En primer lugar, la falta de coherencia en la forma de aproximarse a China por parte de Europa, ya que se superponen las iniciativas institucionales de la Unión con las acciones a nivel bilateral desplegadas por los Estados miembros, lo que disminuye la capacidad de influencia europea en China. En segundo lugar, desde 2009 el cambio en la estructura económica de la relación convierte a China más en un competidor global que un socio o un aliado, como se está observando en el caso de América Latina. Por último, la imposibilidad de la UE de emerger ante China como un gigante normativo dada su apuesta por el multilateralismo y la acción en las organizaciones como medio y no como fin en sí mismo. Al mismo tiempo, la distancia entre los valores supone un choque permanente en determinadas áreas muy sensibles para el Estado chino, como es el caso de los derechos humanos.

La UE y los BRICS

La UE siempre ha mostrado interés por articular sus relaciones con terceros países a través de acuerdos económicos, que en la mayoría de los casos además de tratados de libre comercio incluye acuerdos de diálogo político y, con los países en desarrollo, de cooperación. Esta preferencia también se ha manifestado con los BRICS pero, sin embargo, la situación de cada uno de ellos es diferente.

La UE y Brasil firmaron un Acuerdo Marco de Cooperación en 1992 y en 2007 se estableció una Asociación Estratégica, que se complementa con la política de la UE en América Latina, focalizada en el fortalecimiento de los acuerdos de integración. En 1999 se iniciaron las negociaciones entre la UE y Mercosur, al que pertenece Brasil, para suscribir un acuerdo de asociación entre las regiones. Las dificultades han sido múltiples, en particular con relación al comercio agrícola, la apertura de mercados públicos, los servicios y el acceso al mercado. No obstante, desde 2015 se han reactivado las reuniones negociadoras, con el compromiso por ambas partes de alcanzar un acuerdo.

Las relaciones con Rusia se han englobado en el marco del Acuerdo de Colaboración y Cooperación UE-Rusia firmado en 1997, y desde 2012, tras el ingreso de Rusia en la Organización Mundial del Comercio (OMC) y a pesar de las dudas comunitarias sobre el interés ruso por cumplir los compromisos asumidos, en el marco general de los acuerdos multilaterales. En 2014, el Consejo Europeo suspendió la cooperación económica, financiera y política con Rusia y estableció sanciones económicas en respuesta a la anexión rusa de Crimea y a la injerencia en asuntos internos de otros países de Europa del Este. Asimismo, Rusia está afianzando sus relaciones con países de la ex Unión Soviética, por ejemplo, con la creación en 2015 de la Unión Económica Euroasiática, a la que además de Rusia pertenecen Bielorrusia, Kazajstán, Armenia y Kirguistán.

Las relaciones con China e India se enmarcan dentro de la política comunitaria hacia Asia. En este sentido, la UE favorece los procesos de integración regional, particularmente de la Asociación del Asia Meridional para la Cooperación Regional (SAARC). Desde 1994, India y la UE mantienen un acuerdo de cooperación relativo a asuntos políticos, económicos y comerciales. En 2004 se firmó el Acuerdo de Asociación Estratégica que se está renegociando de forma intermitente desde 2007, con el propósito de ampliar la liberalización del comercio y facilitar las inversiones entre los dos socios. El dinamismo de India en algunos sectores de elevada tecnología (información, transportes y biotecnología, entre otros) hace el acuerdo sumamente interesante para la UE. No obstante, existen dificultades relacionadas con los obstáculos técnicos al comercio, regulaciones fitosanitarias y propiedad intelectual.

En la última década, la UE ha incrementado su interés por establecer sólidos compromisos con China, tratando de superar la crisis abierta en 1989 como consecuencia de la masacre de Tiananmen. En 2003 se firmó el Acuerdo de Asociación Estratégica, aunque todavía perduran importantes puntos de distanciamiento económico y político de ambos socios. Entre los primeros destacan las dudas planteadas por la UE a la hora de considerar a China como economía de mercado, sobre su política comercial proteccionista o sobre las barreras administrativas y las dificultades para la inversión. En materia política, las diferencias giran en torno al respeto de los derechos humanos, las relaciones de China con Rusia y Corea del Norte, o la posición europea respecto al Tíbet. Asimismo, también plantea dificultades el intento comunitario de compatibilizar el reconocimiento de una sola China y simultáneamente tratar de establecer acuerdos comerciales y de inversión con Taiwán. No obstante, el impulso del Acuerdo de Asociación Económica Integral Regional (RCEP, en inglés) y el éxito de la convocatoria de crear el Banco Asiático para la Inversión en Infraestructuras (BAII) —entre los europeos también, incluido España— en 2015 abocan a la UE a buscar un amplio acuerdo con China.

4. La agenda comunitaria en la «era de la desintegración»

La actual agenda comunitaria viene marcada principalmente por tres ejes. De un lado, la sensación de que la crisis del euro no ha terminado; de otro, la constatación de que la Unión tiene crecientes dificultades para convertirse en un actor global, pero sobre todo el tema clave es la crisis interna que está viviendo el proceso de integración y que el columnista del Financial Times Wolfgang Münchau ha denominado «la era de la desintegración»43.

4.1 El futuro de la Unión Económica y Monetaria

Según Barry Eichengreen, el origen de la situación actual se debe a que la unión monetaria necesitaba más avances de los que los líderes europeos estaban dispuestos a admitir en los años siguientes tras la caída del muro de Berlín. En su opinión, hubiese sido necesaria la unión bancaria y la unión fiscal. Asimismo, considera que quizá habría convenido aplazar su lanzamiento hasta haber dispuesto del supervisor único y del fondo de liquidación bancaria. En suma, para el profesor de Berkeley, el escenario que se dibujó en aquellos años era incorrecto: en vez de fijar las fases según el calendario, por años (la segunda fase, para 1997, la tercera y última, para 1999), se debió escalonar por requisitos: la segunda fase debió empezar tras disponer del supervisor bancario único; la tercera, con las instituciones de la unión fiscal ya en pie.

Una opinión que es compartida por un buen número de economistas críticos, como Ha-Joon Chang o Paul Krugman, para los que, sin embargo, el problema también reside en la misma moneda única, pero por otras razones. Para Chang, una moneda única tiene sentido cuando la introduces en una región que es más o menos homogénea en términos de estructura económica y productividad. Pero el euro se introdujo en una zona con grandes desequilibrios (de renta, de productividad, de fiscalidad, en el mercado laboral, incluso idiomáticos). Al entrar en el euro, los países más fuertes deberían de haberse comprometido a un ejercicio de solidaridad con los más débiles, sin embargo, esto no ocurrió.

Con el estallido de la crisis, los países con productividad más baja normalmente tenían que devaluar, que es lo que hacían Italia y España en esas situaciones, pero en el contexto de la Gran Recesión lo único que podían hacer era bajar salarios y reducir el gasto público, y eso deprimía aún más la economía. Esa situación quizá hubiera exigido haber permitido más espacio para las transferencias fiscales y la cancelación de la deuda, pero no se ha hecho, probablemente por falta de un sentimiento común de identidad europea. La alternativa de una austeridad permanente no es solución a medio plazo, ya que suele derivar en un círculo vicioso, en tanto los recortes del gasto hacen que la economía se contraiga mucho más de lo que se habría contraído de no haber existido, lo que conducirá a que en algún momento los países más débiles de la zona euro se cuestionaran su permanencia en la moneda única. En Grecia, por ejemplo, la situación era de enorme complejidad, ya que al plan de rescate de 86.000 millones de euros (94.000 millones de dólares) que se discutía en el verano de 2015 surge después de un rescate de 110.000 millones de euros en 2010 y de otro de 130.000 millones de euros en 2012 que suponían el 44% del PIB del insolvente Estado griego. Así, en el corto espacio de cinco años, la zona euro pasó de ser una fuente de estabilidad a convertirse en un desolado solar plagado de Estados en gravísimas dificultades fiscales y de sistemas financieros mucho menos sólidos de lo imaginado. Es decir, la eurozona pasó a ser vista como una amenaza a la economía mundial, que puede volver a ser un peligroso escenario de inestabilidad financiera («¡O tempora, o mores!»).

En otros términos, el problema también era político y tenía su origen en la falta de instrumentos económicos eficaces porque no existía el sujeto político común con poder para dirigirlos legítimamente: no se orientó la maquinaria europea hacia un objetivo claro, faltaba un rumbo político compartido. Por eso no hay elecciones verdaderamente europeas; no habría una política ni un poder real sobre los que pronunciarse, ante la debilidad de la Comisión y el Parlamento Europeo frente a los gobiernos nacionales, algo que, en el caso de Grecia, ha quedado patente. En efecto, para muchos observadores si algo ha demostrado la crisis de Grecia es que la unión monetaria no basta para impulsar a Europa y que se requiere el complemento indispensable de la Unión Económica y la Unión Política, sin las cuales la política monetaria se convierte demasiadas veces en una argolla para los países más débiles. Europa, por tanto, se enfrenta a una crisis existencial cuyo futuro depende en gran medida de su éxito o fracaso económico.

Es más, para Eichengreen y otros economistas liberales el mayor de los riesgos reside en que al no estar en pie ese entramado, la crisis no ha acabado, se siguen acumulando los desequilibrios entre centro y periferia que pueden estallar dentro de unos años precisamente porque, al tener la sensación de que la crisis ha pasado, no se están haciendo muchas de las reformas pendientes para lograr la convergencia norte-sur. Una interpretación que viene a coincidir con los riesgos que habitualmente se identifican para culminar la imprescindible unión bancaria allá para el 2023: la falta de backstop fiscal, los elevados niveles de deuda, la posible deflación y la falta de acuerdo para iniciar un gran programa de inversión pública en Europa que es imprescindible por el parón inversor de los últimos años, y que permitiría aumentar el crecimiento y crear empleo, lo que explica las dificultades para que surtan efecto los estímulos del BCE. A ello es necesario añadir desequilibrios surgidos del período precedente, como el aún elevadísimo endeudamiento y, por supuesto, los bien conocidos desafíos estructurales, que van desde la baja competitividad a las sombrías proyecciones demográficas.

En cualquier caso, la crisis de Grecia ha desvelado con más claridad lo que le falta a la Unión en el siglo XXI para que llegue a la ansiada por unos y aborrecida por otros Europa federal. El euro es una realidad tan poderosa que no puede vivir mucho más tiempo sin un Gobierno con autoridad política. A falta de este, en la eurozona —sobre la cual tendría que edificarse el núcleo central de la futura Europa— las últimas decisiones se adoptarán por el país más fuerte, y a las cinco de la madrugada, con la sensación de que se ha estado al borde del abismo. Una situación que, por otro lado, ha provocado una crítica inédita por parte de Jürgen Habermas, una de las grandes figuras europeas, que aseguró que «en una noche, Alemania ha dilapidado un capital de confianza acumulado durante medio siglo».

Precisamente, como respuesta institucional a las críticas procedentes de un lado y de otro debe entenderse el «Informe de los cinco presidentes», documento impulsado en la primavera de 2015 por el presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker, y refrendado por los también presidentes Martin Schulz (Parlamento Europeo), Jeroen Dijsselbloem (Eurogrupo), Donald Tusk (Consejo Europeo) y Mario Draghi (Banco Central Europeo), cuyo título fue «Realizar la Unión Económica y Monetaria Europea» y que ha sido considerado desde las instituciones comunitarias como la hoja de ruta ambiciosa, para completar la unión económica y monetaria antes de 2025, y para lo que exige la creación de un Tesoro europeo y una autoridad fiscal continental independiente, pero también un mea culpa de la política europea desarrollada en los últimos años: «(...) a raíz de la crisis (financiera), Europa está cada vez más dividida, sumida en disputas internas, incomprensibles para los ciudadanos de a pie, y con una ausencia casi total de perspectiva». Finalmente, el informe asume que la UEM sigue siendo un proyecto inacabado y que si el objetivo es minimizar los daños de futuras crisis económicas hay que compartir el «impacto de las perturbaciones». Es decir, más unión fiscal, económica y financiera que exigirá un verdadero control democrático y que implicará inevitablemente compartir más soberanía.

En cualquier caso, no pasa de ser un documento técnico con la indisimulada intención política de generar confianza acerca de la irreversibilidad del proceso iniciado en 1992 con la aprobación del Tratado de Maastricht y, años después, con la creación y puesta en marcha del euro, pero que tiene la necesidad imperiosa de adaptar el mercado único a las necesidades económicas del siglo XXI. Posiblemente, su problema sea la falta de credibilidad, tanto ante la opinión pública europea como ante los verdaderos actores del proceso de integración, los Estados44.

4.2 El Brexit

Tras una década de reformas institucionales, se había tejido un amplio consenso favorable a Londres acerca de que el Tratado de Lisboa en 2009 marcaba el máximo de integración al que podía llegar la UE. Pero, además, de forma mucho más beneficiosa para las posiciones británicas, la desafección hacia el proyecto europeo mostrado en países como Francia o Países Bajos, ambos miembros fundacionales de la UE, permitía conjurar un segundo peligro: el de que se estableciera una Europa rígidamente dividida en un núcleo altamente integrado y una periferia fragmentada e inconexa en donde habitarían los Estados miembros que no hubieran querido o no pudiesen seguir el ritmo de integración de los demás y optaran por salirse o no sumarse a determinadas políticas, como la libre circulación de trabajadores, el euro, la política social o la política de defensa.

Sin embargo, ese statu quo que permitía a Gran Bretaña estabilizar sus relaciones con la UE en un punto cómodo y previsible, beneficiarse económicamente de ser el centro financiero de un continente cuya moneda no compartía y hacerse valer como socio de primer orden en política exterior y de seguridad, se ha ido al garete como consecuencia de la crisis financiera abierta en 2008. Por un lado, la Unión Europea ha iniciado un proceso de centralización económica precisamente en torno al elemento que más separa a Gran Bretaña de Europa, el euro, pero el problema de Londres no es permanecer al margen de la unión bancaria, fiscal y económica que, de facto, convertirá a la UE en una federación económica, sino lograr que las normas que regularán esa unión no le afecten negativamente, en especial a su potente sector financiero. Por otro, con una Unión más integrada Londres tendrá que aceptar las decisiones que se tomen, aunque le perjudiquen, o marcharse, pero no podrá, como en el pasado, liderar selectivamente aquí y bloquear allí para maximizar su influencia.

Después de la salida de Tony Blair del Gobierno en 2007 y la entrada del laborista Gordon Brown, Gran Bretaña ratificó en 2008 el Tratado de Lisboa, diseñado para mejorar el funcionamiento de la UE, sin embargo, con la salida de Brown y la entrada del conservador David Cameron, quien en 2010 forma una coalición con los liberaldemócratas, las relaciones con Europa son otra vez difíciles, justo en momentos en que la eurozona se encontraba en lo más profundo de la crisis económica.

A pesar del europeísmo mostrado por los liberaldemócratas de Nick Clegg, el primer ministro tory tuvo que encarar el ala euroescéptica de su propio partido que le empujaba a renegociar la relación de su país con la UE y repatriar competencias de Bruselas a Londres. En ese contexto, la crisis de deuda de la zona euro no hizo sino aumentar la desconfianza británica respecto a Europa y la posibilidad de celebrar un referéndum sobre la salida británica en la UE (Brexit) por parte de un dividido Partido Conservador se hizo cada vez más patente. Una presión que aumentará en 2014 cuando el partido británico eurófobo y xenófobo UKIP ganó en las elecciones europeas en Gran Bretaña con más del 26% de los votos, lo que le otorgaba 24 eurodiputados, entre ellos Nigel Farage, líder más visible de la opción Brexit.

En ese contexto y cediendo a las exigencias de los euroescépticos conservadores, el premier David Cameron se compromete a renegociar de nuevo la posición de Gran Bretaña dentro de la Unión y convocar un referéndum después de las elecciones de 2015 si es reelegido sobre la pertenencia a la Unión a más tardar en 2017, en el que el país deberá decidir si «se queda o sale» del bloque europeo. De manera inesperada los conservadores logran la mayoría absoluta, y el 10 de noviembre de 2015 Cameron envía a sus socios europeos su lista de demandas para quedarse en la UE —que en cierto modo se negoció con los socios europeos en los primeros meses de 2016—, convocando el referéndum sobre la permanencia británica en la UE para el 23 de junio de 2016 cuyo resultado fue favorable a la salida de Gran Bretaña por un estrecho 52-48% y que ha puesto fin abruptamente a la carrera política del primer ministro británico David Cameron, que hizo campaña a favor de la permanencia.

Los argumentos a favor y en contra durante la campaña del referéndum británico han incidido solo tangencialmente en las consecuencias ocasionadas por el mantenimiento de las políticas macroeconómicas por la austeridad. A pesar de ser la causa principal de la Gran Recesión o «crisis interminable» iniciada en 2007-2008, el neoliberalismo sigue mostrándose inasequible al desaliento. Cierto es que Gran Bretaña no forma parte de la eurozona compuesta por los diecinueve países que han adoptado el euro como moneda oficial, y que tienen al Banco Central Europeo como autoridad competente común. Tampoco es casual que Gran Bretaña haya sido el país donde las ideas neoliberales se han mostrado más resistentes.

No obstante, el tema central en la campaña sobre el Brexit fue el miedo a perder el control del país, «Take control» fue el lema de la campaña, ejemplificado por el control de la inmigración de ciudadanos europeos, en particular de Europa Oriental, que han llegado al ritmo de 200.000 por año con derechos de trabajo y residencia. Sin embargo, entre las múltiples lecturas realizadas de los resultados del 23 de junio, destaca la que considera que el triunfo no es el triunfo de un nacionalismo étnico, sino un movimiento de resistencia a la globalización. O al menos a esta globalización que, reforzada por las políticas de austeridad impuestas por la Comisión Europea, mejora la vida de los londinenses y de los profesionales, mientras la mayoría de los trabajadores de antiguas industrias sufre la crisis del empleo y los recortes del Estado de bienestar. Lo que se llama populismo es en realidad una defensa de la vida que les queda. Y como, además, los jóvenes de 18 a 24 años, que en un 75% quieren ser europeos, se olvidaron de votar porque no lo tomaron en serio, se impuso la resistencia de los pobres sobre la arrogancia de los ricos. Fue un voto de clase, de edad y de región, mientras que el voto nacionalista de verdad (Escocia, Irlanda del Norte) fue proeuropeo para independizarse de Inglaterra. Los datos demoscópicos muestran que las raíces antieuropeas en Francia y otros países (y, por cierto, también con Donald Trump en Estados Unidos en la campaña presidencial de 2016) provienen de la misma desigualdad social ante una globalización que, en Europa, se identifica con los miembros de la Comisión Europea y la impopular burocracia de Bruselas, que impone unas reglas sin que nadie los haya elegido.

La salida de Gran Bretaña, en cualquier caso, ha de producirse en un período máximo de dos años desde la notificación, según el artículo 50 del TUE, pero probablemente dure mucho más. En los años ochenta fueron necesarios tres años para negociar la salida de Groenlandia (con una población de 50.000) y el único tema en controversia fue la pesca. Sería muchísimo más complejo proceder a la desvinculación de Gran Bretaña (la segunda economía de la UE con una población de 64 millones). Por otra parte, y en caso de que Gran Bretaña quisiera reingresar en la Unión, en el Tratado no se hacen diferencias entre antiguos miembros y novatos. Y todo ello se traducirá en un período de larga incertidumbre.

En definitiva, como muestra el Brexit, el resultado de un referéndum de independencia no proporciona en ningún caso soluciones automáticas a las situaciones que se plantean después del mismo: del mismo modo que el estatus de Gran Bretaña dependerá de la negociación con los otros veintisiete Estados miembros, en el caso de un referéndum de separación de un territorio de un Estado miembro, el estatus futuro de aquel como miembro no será automático. Más bien, esto tendrá que negociarse a posteriori y dependerá de las posiciones de los restantes miembros.

Muchos de sus efectos podrán encontrarse en todos los niveles y también provocará daños colaterales de gran importancia, sobre todo para los implicados: qué pasará con todos aquellos británicos —funcionarios, diplomáticos, etcétera— que trabajan para las instituciones comunitarias. No olvidemos que, en la Comisión Europea, algo más de mil funcionarios son británicos, un 3,8% del total, lejos de los más de cinco mil belgas, más de tres mil franceses o italianos e, incluso, de los más de dos mil alemanes o españoles. A ellos se suman los cerca de trescientos que ocupan puestos administrativos en el Parlamento Europeo.

Hay, además, unos ciento treinta diplomáticos británicos que forman parte del Servicio Europeo de Acción Exterior. Ni hay que olvidar que lady Ashton fue su primera «jefa» y que la diplomacia europea en numerosas ocasiones se ha inspirado en la tradición y la experiencia del Foreign Office. Por muy discutido que sea el compromiso de Gran Bretaña con una auténtica política exterior y de seguridad común, sus profesionales han incorporado sin duda una visión global no tan frecuente en todas las capitales comunitarias. Pero más allá de las cifras, está la influencia. De los treinta y cuatro directores generales y subdirectores de la Comisión, seis son británicos. El peso británico ha sido innegable asimismo en campos como el comercio, el mercado digital o la misma diplomacia, aunque tal vez la mayor paradoja del Brexit sea el futuro de uno de los mayores legados de Gran Bretaña a la Unión: el idioma. En suma, esa mezcla de pragmatismo y conocimiento que aportaba Gran Bretaña posiblemente ha comenzado ya a echarse en falta, incluso antes de perderla.

La activación del Brexit

La carta que activa el Brexit, firmada por la primera ministra británica, Theresa May, fue entregada el 20 de marzo de 2017. De este modo se abría una negociación a cerrar en un plazo de dos años con la primera ruptura de la Unión desde su nacimiento en 1957, aunque en realidad poco aclara el artículo 50 del Tratado de Lisboa —en vigor desde 2009 y que contempla por primera vez la posibilidad de que un Estado miembro decida voluntariamente abandonar la Unión Europea— sobre el contenido de la carta. Sus 260 palabras, como ha reconocido uno de sus autores, el diplomático británico Brian Kerr, fueron redactadas para no utilizarse nunca.

Días después, el 6 de abril, el negociador jefe de la Comisión Europea, Michel Barnier, dejó claro ante el Parlamento Europeo en Estrasburgo, que el acuerdo de divorcio y el acuerdo comercial no se negociarán en paralelo, pese a los deseos de la primera ministra británica, Theresa May, en línea con lo expresado el 30 de marzo por el presidente de la Unión, Donald Tusk: «No hay ninguna razón para pretender que este es un día feliz para los europeos y los británicos. Pero hay algo positivo en el Brexit: nos ha hecho a los veintisiete más determinados y más unidos que antes». Se abría de esta manera un período de incertidumbre, con una vía de salida difícil de sellar en una Europa que arrastra aún los pies ante media docena de crisis. Y un período de fragilidad interna en Reino Unido, con Escocia e Irlanda del Norte a disgusto con el divorcio entre Londres y Bruselas, como se puso de manifiesto a propósito de la situación de Gibraltar y el papel que podría desempeñar en las negociaciones, pero tampoco puede descartarse que la firmeza política y unidad de acción esgrimida por Bruselas y los veintisiete en los primeros momentos pueda mantenerse a lo largo de la negociación.

La postura de partida de Reino Unido en la negociación está relativamente clara: la esbozó la primera ministra en su discurso en la Lancaster House londinense el 17 de enero de 2017, y la dejó por escrito en el llamado Libro Blanco de 75 páginas que remitió al Parlamento británico el 2 de febrero. Básicamente, sus prioridades son acabar con la libre circulación de personas entre Reino Unido y la UE, y salirse de la jurisdicción del Tribunal Europeo de Justicia. May reconoce y acepta que esas dos demandas implican la salida del mercado común. En la carta, May optó por un tono moderado, lejos de las soflamas anteriores: el Brexit: «no es un rechazo de los valores que compartimos con los europeos ni un intento de lastimar a la UE». «Esperamos lograr una relación profunda y especial —afirma en la misiva, de seis folios— como el vecino y amigo más cercano de la Unión una vez nos marchemos». A pesar de que en el pasado May apuntó que «un no acuerdo es mejor que un mal acuerdo», la carta sugiere que ha suavizado su posición: «Hay que reducir en lo posible la perturbación en ambos lados» y «dar la mayor certidumbre posible lo antes posible» a los ciudadanos y a las empresas en el Reino Unido y en la UE.

Bruselas es de la misma opinión. «La Unión protegerá sus intereses: la prioridad es minimizar la incertidumbre causada por la salida de Reino Unido para nuestros ciudadanos, empresas y Estados miembros», según un comunicado del Consejo Europeo. «Empezaremos por los asuntos clave para lograr una salida ordenada», añadía. Esas claves son tres: la factura del Brexit (Europa habla de 60.000 millones), los derechos de los ciudadanos (ambas partes quieren un acuerdo rápido y recíproco) y las fronteras, básicamente con Irlanda.

Eso dibuja lo que se ha venido en llamar un «Brexit duro», frente a otras opciones de salida (Brexit suave) que contemplan concesiones en el control de fronteras y la jurisdicción del tribunal luxemburgués, a cambio de seguir de alguna manera en el mercado único. El Brexit duro supone un mayor perjuicio económico para Reino Unido, que Londres trata de minimizar negociando un acceso al mercado único desde fuera, pero todo lo «libre de fricciones» que sea posible. May siguió advirtiendo su preferencia por «que no haya acuerdo a que haya uno malo», y que si las negociaciones fracasaran, estaría dispuesta a dar el salto al vacío sin red.

Bruselas es consciente de que el coste de un Brexit abrupto sería considerable para ambos bandos45. Y se preparó a conciencia para que Barnier empezase por lo que más importa: la factura (unos 60.000 millones), la gente (los derechos de los 3,3 millones de europeos en Reino Unido y 1,2 millones de británicos en la UE) y la frontera con Irlanda.

En cualquier caso, conviene destacar que siempre existió una profunda discrepancia sobre el proceso de construcción europea entre la visión anglosajona de corte liberal, asumida también por las pequeñas democracias nórdicas, y la continental, de naturaleza corporativo-estatista. La concepción de una «unión más estrecha» abanderada por la Comisión y por un buen número de los Estados ha sido percibida en Gran Bretaña como un reforzamiento de esa predisposición al intervencionismo estatal. Los británicos han creído imposible reformar la Unión Europea desde dentro y han optado por dejarla. Esta explicación tiende a olvidarse, pero resulta fundamental para entender las causas del divorcio británico y también la persistencia de un problema de fondo que la salida del Reino Unido no elimina y que puede abrir la puerta a nuevas salidas.

En definitiva, el Brexit constituye el mayor movimiento sísmico registrado en Europa desde la caída del Muro de Berlín. Además, se produce en un momento de elevada inestabilidad e incertidumbre en el mundo y en el continente. La magnitud de sus consecuencias no puede ser predicha y dependerá no solo de cuál sea la relación que se establezca entre la Unión Europea y el Reino Unido en el horizonte del corto, el medio y el largo plazo, sino de las políticas que uno y otro adopten en los próximos años.

4.3 La ruptura de los equilibrios de poder dentro de la UE

Si los últimos veinte años han constatado la ruptura del equilibro entre Francia y Alemania que desde su inicio sirvió de motor en la UE, el Brexit amenaza al otro factor político del equilibrio interno comunitario. Los efectos del Brexit pueden hacer tambalear los equilibrios existentes en el seno de la UE. Desde su integración en 1973, Gran Bretaña se ha convertido en pilar fundamental de la relación entre «los tres grandes». Londres, Berlín y París han tejido una serie de alianzas variables que se verían alteradas con la marcha de uno de ellos.

En primer lugar, Alemania no tiene el contrapeso de Francia, pero se siente cada vez menos poderosa, el BCE ha calmado las tensiones financieras y ya no es necesario negociar constantemente paquetes de rescate y nuevas reglas e instituciones, que es donde se hacía evidente el poder alemán. Por tanto, Alemania está cada vez más a la espera de una Francia que no da señales de vida (no parece tener estrategia para la UE, ni posición alguna en casi ninguno de los temas clave) para avanzar y, mientras tanto, buscará que la Comisión ejerza de policía de las normas (pero que no tenga autonomía para avanzar en la integración dentro de los tratados por si se le ocurre hacer algo que vaya contra los intereses alemanes) y jugará la baza intergubernamental cuando haga falta. Es decir, Alemania se debate entre desempeñar un papel todavía más hegemónico en la Unión Europea o renunciar al liderazgo político y centrarse en la economía.

En segundo lugar, Berlín siempre ha simpatizado con la manera de hacer negocios de Gran Bretaña y que han promovido avances en el mercado único, la reducción de trabas burocráticas de la UE o el avance en la liberalización comercial, y a pesar de las reticencias que generan en Alemania algunas de las formas negociadoras de los británicos, la cooperación ha permitido también avances en temas críticos como presupuestos o justicia y asuntos de interior.

En tercer lugar, a pesar de mantener una relación ambivalente con Londres, París también ha utilizado la relación bilateral con Gran Bretaña para hacer de contrapeso al predominio de Alemania. Sus diferencias son notables en cuanto a la dirección del proyecto europeo, con Gran Bretaña fiel a los principios de la cooperación intergubernamental y el atlantismo, y Francia dedicada a avanzar en la integración europea y la Europa potencia. Sin embargo, ambos coinciden en el papel preponderante que debe desempeñar el Consejo Europeo en cualquier proceso de toma de decisiones, por encima de la Comisión. En política exterior, su colaboración les ha llevado a firmar acuerdos como los de Saint-Malo en 1999, que plantó la semilla de la Política Común de Seguridad y Defensa, o intervenir conjuntamente en escenarios como Libia en 2011.

Por otra parte, la redefinición de los equilibrios entre Estados iría también más allá de las relaciones entre los tres grandes. Los países de Europa central siempre han visto con buenos ojos el anclaje británico a la alianza atlántica y el puente que establece con EE. UU. Para países como España, la salida de Gran Bretaña supondría un paso atrás en sus intensas relaciones comerciales y humanas. La posición del Gobierno en funciones de Mariano Rajoy en las negociaciones del Consejo Europeo de febrero evidenció la poca voluntad de dañar las relaciones bilaterales, siendo Madrid especialmente proclive a acomodar las demandas de Cameron.

El Brexit altera también los equilibrios existentes entre los miembros de la zona euro y los que no lo son (como Suecia o los países del Este), preocupándose estos últimos por la consolidación de una «integración diferenciada». Muchos Estados temerían el excesivo predominio del eje franco-alemán, cuando no de Alemania en solitario. De hecho, un buen número de capitales europeas se escudan a menudo en las reticencias de Londres a mayores cuotas de integración, por lo que el Brexit podría hacer más evidentes las diferencias políticas entre países. Los incentivos para otros Estados de seguir el camino de Londres aumentarían también, ya sea con el fin de conseguir réditos nacionales mediante otros referéndums o, sencillamente, amenazando con marcharse de la UE. Las fuerzas euroescépticas habrían ganado también su batalla contra el gigante de Bruselas. Por lo que se refiere a políticas concretas, una de las más damnificadas sería la política de ampliación —de la cual Londres siempre ha sido un defensor acérrimo—, que entraría en una vía más muerta que la actual.

Finalmente, en materia presupuestaria, el Brexit significaría también la pérdida de un contribuyente neto al presupuesto de la Unión. Se ha calculado que para Alemania, el Brexit significaría añadir 2.500 millones de euros más a las arcas europeas, mientras que Francia debería aportar 1.900 millones de euros adicionales, y España, 900 millones. Este mismo informe ha calculado que los efectos económicos del Brexit también repercutirían en el PIB del resto de países europeos. Si, en el peor de los escenarios (una separación no amistosa), el PIB per cápita de Gran Bretaña podría caer hasta el 14% de aquí a 2030, para países como Alemania, la caída podría ser de hasta el 2%. Sectores como el automovilístico y países como Irlanda serían los más perjudicados.

Indudablemente, el Brexit podría convertirse en el primer eslabón de la era de la desintegración, que no sucedería de inmediato, pero sí disminuiría de forma gradual la relevancia interna y externa de la UE. La alteración de los equilibrios de poder entre los tres grandes y el precedente de la activación del artículo 50 del Tratado de la UE que establece una cláusula de salida, supondrían un duro golpe para el propio modelo de integración. El repliegue nacional y las acusaciones a Bruselas de todos los males europeos aumentarían, en especial entre aquellos países que cuentan ya con opiniones públicas muy euroescépticas.

4.4 Las crisis humanitarias en el Mediterráneo y la cuestión de los refugiados

La crisis más urgente —a la altura del verano de 2016— a la que se enfrenta la Unión Europea es resultado de los flujos masivos de refugiados procedentes del Oriente Medio y cuya consecuencia más visible es el enorme número de vidas humanas perdidas en el Mediterráneo. Por otro lado, el problema de los refugiados ha creado nuevas divisiones entre los Estados miembros y abierto dudas sobre el principio de fronteras abiertas y la misma libre circulación de personas, una de las cuatro libertades comunitarias básicas.

Cualquier aproximación, por tanto, a la crisis de los refugiados debe considerar dos cosas: en primer lugar, no olvidar que el motor principal del éxodo es, sobre todo, la propagación reciente de los conflictos armados en Oriente Medio, y, en segundo lugar, tener presente que lo que preparó el terreno para este caos fue la descomposición de un sistema internacional cuyo origen se encuentra tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial. De hecho, el detonante de la crisis migratoria a la Unión Europea es la cruenta guerra civil en Siria, que empeoró por la ofensiva del ISIS en los primeros meses de 2015 unida a la situación de caos en Libia tras la guerra civil y el fin del régimen de Gadafi (octubre de 2011). En ese marco, la mayoría de los desplazados han viajado a Europa directamente en lugar de esperar en los atestados campos de refugiados en los países vecinos. Asimismo, la decisión de Alemania de no enviar de vuelta a los refugiados sirios a los países desde donde entraron a la UE condujo a muchas personas a emprender el viaje. Muchos se lanzaron a hacer el viaje antes de que muchas rutas sean cerradas después por las presiones de la Unión Europea a Grecia y a Italia, para que instalen centros de acogida en sus territorios.

Ante esta situación, la Comisión Europea ha puesto en marcha varias iniciativas. En primer lugar, la Operación Sofía (mayo de 2015) intentó con medios militares eliminar las redes de tráfico de personas antes de llegar al continente europeo, sobre todo en Libia. Sin embargo, la operación se desactivó por varias razones, incluyendo el hecho de que las acciones en territorio libio debían de producirse de acuerdo con el Gobierno provisional de ese país y ser autorizadas por el Consejo de Seguridad de la ONU, lo cual era bastante improbable en aquellos momentos.

Paralelamente a la Operación Sofía, las cuotas de refugiados también se decidieron en mayo de 2015 y de nuevo en octubre. Entonces se acordó repartir a 160.000 personas, 50.400 de ellas desde Grecia, entre los países de la UE. Pero estas cuotas no se han cumplido por la reticencia de los socios europeos, que utilizaron procedimientos administrativos para retrasar y finalmente cerrar el proyecto. Meses después, el 15 de octubre de 2015, se presentó un plan conjunto de la UE y Turquía diseñado para mejorar la cooperación con Ankara en el manejo de los flujos de peticionarios de asilo que llegan al país en su camino hacia Grecia. El plan incluía ayuda económica de la UE a Turquía y la cooperación turca en el combate contra las redes de contrabando de personas que operan en sus costas. Además, en la cumbre europea del 25 de octubre de 2015 se decidió un acuerdo de 17 puntos que urgía a los países de llegada como Grecia o Italia a reforzar su capacidad de registro y la integración local de miles de refugiados. De hecho, a finales de 2015 se observó una gran presión sobre la UE para gestionar de forma más efectiva la crisis de los refugiados mientras estos seguían llegando sin cesar a pesar del invierno. Grecia e Italia lucharon por implementar los procedimientos de registro solicitados y los llamados «puntos calientes»: los primeros centros de recepción donde refugiados e inmigrantes son registrados y clasificados, aunque estos últimos son enviados de nuevo a sus países de origen.

Posteriormente, Suecia, con más de 165.000 peticiones de asilo en 2015, reintrodujo los controles en la frontera con sus vecinos a principios de 2016, y declaró que ya había aceptado a tantos refugiados como podía. Por su parte, Francia, Gran Bretaña y Holanda, que apenas habían visto incrementadas las solicitudes, afirmaban rotundamente que solo podían aceptar a unos pocos miles. Siguiendo la reintroducción parcial de los controles en varias zonas del norte y el centro de Europa, el 26 de enero Austria comenzó un cierre progresivo de sus fronteras que tuvo un efecto dominó sobre los demás países en la ruta de los Balcanes. De esta manera, en febrero la ruta de los Balcanes se bloqueó y unos 36.000 refugiados quedaron varados en varios centros temporales de recepción en Grecia.

A partir de este momento, las esperanzas quedaron puestas en la cumbre UE-Turquía del 7 de marzo de 2016. En una reunión de diecisiete horas en Bruselas, la Comisión Europea y el Gobierno turco lograron ponerse de acuerdo en varios puntos de acción conjunta, especialmente en la devolución de los «inmigrantes irregulares» —es decir, todos aquellos que no son considerados como refugiados— a Turquía desde Grecia, enviando a sirios «legales» desde Turquía por cada sirio «irregular» que sea devuelto desde Grecia a Turquía. También acordaron acelerar el desembolso de los 3.000 millones de euros que la UE prometió en noviembre de 2015 al Ejecutivo de Erdogan. Además, Ankara y Bruselas se comprometieron a trabajar conjuntamente para crear zonas seguras en Siria y que sus habitantes no tuviesen que abandonar el país, una medida imposible dada la situación de guerra civil.

El acuerdo incluía, asimismo, liberalizar el visado para los ciudadanos turcos a partir de junio de 2016, un anhelo largamente esperado por el Gobierno turco, y la reapertura de negociaciones para su adhesión a la UE. Este último elemento es el más espinoso del acuerdo, dada la situación interna de Turquía —progresivo deslizamiento hacia un régimen autoritario, reactivación de la represión contra los kurdos...—. El frustrado golpe de Estado en Turquía en julio de 2016 y las consecuencias internas en forma de purgas que de él se han derivado, obviamente pueden incidir en las relaciones con la UE y tener su reflejo en el cumplimiento de los acuerdos.

Por otra parte, desde un punto de vista moral, la crisis humanitaria en el Mediterráneo y los Balcanes ha permitido observar una Europa alejada de sus valores constitutivos. Si para Habermas la misión de Europa en la escena internacional debe ser de carácter ético-político (una potencia normativa) abriendo a la humanidad a una nueva fase en el camino hacia un gobierno mundial al desbancar constitucionalmente al Estado-nación, la insolidaridad ante el problema de los refugiados y la incapacidad colectiva de los Estados miembros de la Unión ante el sufrimiento de aquellos que llaman a sus puertas no solo está poniendo en peligro ese papel normativo de Europa en la sociedad global, sino también algunos de los principales avances de la construcción europea, como los acuerdos de Schengen y, sobre todo, los valores del mismo proceso de construcción europea.

La crisis de los refugiados ha demostrado, en suma, cómo los países de Europa central se oponen a las cuotas propuestas por la Comisión Europea para gestionar juntos esta crisis —el primer ministro eslovaco, Robert Fico, se declaró dispuesto a aceptar solo a cristianos. El húngaro Viktor Orbán afirmó que el Gobierno debía proteger a los suyos, no a los refugiados. Y el Partido Ley y Justicia de Polonia solo parecía ver en ellos enfermedades y el peligro de atentados terroristas—, pero el resto de países de la Unión tampoco se ha mostrado dispuesto a ceder competencias en materia de asilo o ir más allá de una política de refuerzo de las fronteras exteriores de la UE, o los acuerdos con países terceros para la contención de los flujos de refugiados. La inacción europea se ha traducido en impasibilidad ante una crisis humanitaria.

Es más, las diversas suspensiones en la aplicación del Convenio de Schengen o la dificultad para asignar cuotas de demandantes de asilo son una muestra de que los Estados miembros, y sus opiniones públicas, están en fase de repliegue y que Bruselas no tiene autoridad política ni capacidad de gestión para liderar estos desafíos. Ni siquiera la canciller federal Angela Merkel ha sido capaz de imponer su visión ciertamente valiente en la crisis de refugiados, mientras el presidente François Hollande ha dejado claro que la respuesta al terrorismo y al Estado islámico será fundamentalmente intergubernamental y no dentro del marco comunitario.

En cualquier caso, no solo los Estados miembros, también las instituciones comunitarias han exhibido estrategias y discursos contradictorios durante la crisis migratoria. La Comisión Juncker defendió con más empeño que posibilidades su plan de cuotas, mientras Donald Tusk, como presidente del Consejo de la UE, insistió en el discurso de sellar al máximo las fronteras externas de la Unión y se alineó con los Estados más reticentes a la recepción de migrantes. Sin embargo, los dos han tenido que lidiar por igual con una UE polarizada en plena crisis humanitaria y alérgica al consenso. Ni los veintiocho ni las instituciones comunitarias fueron capaces, durante todo este tiempo, de ofrecer una única respuesta europea y el debate sobre la inmigración se convirtió en una de las claves de la campaña británica a favor del Leave. De hecho, Juncker anunció en el discurso del Estado de la Unión Europea de 2015 que la Comisión iba a ampliar su programa de reubicación de refugiados (a las 40.000 iniciales, otros 120.000), lo que generó cierta esperanza de que Europa al fin podría tratar dignamente a los miles de ciudadanos que llaman a sus puertas huyendo de la guerra. Juncker quiso imponer su plan a varios países del Este que se negaban a participar, sin embargo, a la altura de septiembre de 2016 menos de 5.000 refugiados han sido reubicados de acuerdo con dicho plan.

Es evidente que las políticas públicas comunitarias no pueden tener éxito si se centran en las consecuencias, y no en las causas, de la crisis de los refugiados. El cambio que tendría el mayor impacto positivo sería el surgimiento de un nuevo Gobierno en Damasco que fuera aceptable para la mayoría del pueblo sirio y un socio satisfactorio para Estados Unidos y Europa. Por desgracia, esto solo podría ocurrir con la bendición de Rusia e Irán, y ambos parecen estar más dispuestos a aumentar su apoyo al presidente Bashar al-Assad que a trabajar para derrocarlo. Tampoco deben olvidarse las palabras de Juncker en el debate sobre el Estado de la Unión en septiembre de 2016, sobre el asunto de los refugiados: «La solidaridad no puede ser algo impuesto, debe salir del corazón».

4.5 El TTIP

Como hemos visto antes, las relaciones entre Estados Unidos y la Unión Europea se han apoyado históricamente en una convergencia de intereses, por un lado, y en una serie de afinidades culturales e ideológicas, por el otro. Ello ha hecho que los vínculos entre ambos sean intensos y, en cierta medida, únicos en el contexto internacional. Esto, unido a una serie de factores geoestratégicos y económicos —tales como la emergencia de China como tercera economía mundial (y pisándole los talones a la segunda)—, la irrupción de un mundo más multipolar con actores económicos cada vez más relevantes (tales como India o Brasil) o la crisis económica actual a ambos lados del Atlántico, ha propiciado que ambos actores impulsen la posibilidad de una Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (ATCI o TTIP, por sus siglas en inglés).

Este intento de intensificar las relaciones económicas transatlánticas se produce también tras el fracaso de las negociaciones de la Ronda de Doha en 2008. En estas negociaciones participaron 155 países con el objetivo central de liberalizar el comercio global. Las diferencias sustanciales en los niveles de desarrollo de los Estados participantes, así como sus preferencias, en muchos casos antagónicas, hicieron imposible un acuerdo multilateral bajo el paraguas de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Todo ello ha determinado que muchos actores relevantes de la economía mundial hayan pensado en establecer acuerdos bilaterales de libre comercio. Estados Unidos también ha duplicado sus esfuerzos para no perder la pista sobre la apertura de nuevos mercados; sin embargo, no ha tenido mucho éxito. El Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica (TPP, por sus siglas en inglés) con otras once economías se comenzó a negociar en 2005.

El origen más inmediato del TTIP es un informe elaborado, en febrero de 2013, por el Grupo de Trabajo de Alto Nivel sobre Empleo y Crecimiento UE-Estados Unidos, en el que se señalaba que un acuerdo que abarcara todos los sectores relacionados con el comercio tendría efectos positivos tanto para la UE como para Estados Unidos. Posteriormente, hubo una declaración conjunta del presidente estadounidense, Barack Obama; el presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durão Barroso, y el presidente del Consejo Europeo, Herman van Rompuy, para poner en marcha las negociaciones del TTIP. A partir de ese momento, las delegaciones de ambas instituciones ya tenían luz verde para iniciar las negociaciones, que se desarrollan alternativamente entre Washington y Bruselas.

La primera ronda de negociaciones se inició en julio de 2013 y hasta abril de 2016 se habían desarrollado once rondas. En términos económicos, el comercio de bienes, servicios e inversiones entre la UE y Estados Unidos representa la mayor relación económica y comercial que existe hoy día en el mundo. Entre los dos bloques, con una población de ochocientos millones de personas, producen aproximadamente el 40% PIB total global. En realidad, el socio comercial más importante para la UE es Estados Unidos, y para este lo es la UE. Por tanto, existe una amplia base para un acuerdo comercial que tenga una repercusión notable también a escala global. Sobre esta base de relaciones comerciales ya muy intensas, se empezó a negociar el TTIP en julio de 2013, con los siguientes objetivos:

•Una mayor apertura de ambas economías que facilite la intensificación de las relaciones económicas bilaterales; la eliminación de aranceles y barreras no arancelarias para el fomento del comercio a ambos lados del Atlántico.

•Un aumento de la armonización de las regulaciones relacionadas con el comercio y de las inversiones transatlánticas.

•El fomento de la participación en el proceso de globalización de las empresas europeas y estadounidenses.

•Finalmente, el establecimiento de patrones efectivos de cooperación con el fin de alcanzar objetivos comunes relacionados con el funcionamiento de la economía global. En caso de alcanzar un acuerdo, la UE y Estados Unidos podrían llegar a tener las relaciones económicas más integradas del mundo.

En cuanto a las consecuencias, la posible firma del TTIP tendría efectos directos en distintas dimensiones tanto para la UE y Estados Unidos como para terceros actores. En primer lugar, la firma del TTIP aumentaría levemente el crecimiento económico a ambos lados del Atlántico, aunque los matices son importantes, ya que la opinión no es unánime. Por un lado, los estudios más optimistas ponen énfasis en que los beneficios serían limitados; el crecimiento adicional anual sería en torno al 0,48% en la UE y del 0,39% en Estados Unidos (durante los próximos diez años). Asimismo, es preciso destacar que para Europa se considera que el resultado sería menos alentador: de acuerdo con esta evaluación, Europa experimentaría pérdidas en términos de exportaciones netas, en términos de PIB y una disminución de empleos; como consecuencia, los gobiernos sufrirían pérdidas de ingresos y tendrían una mayor inestabilidad financiera. Por otra parte, en el caso de Estados Unidos, las industrias de los sectores agroalimentario, del transporte, de los seguros y de los servicios financieros serían las más beneficiadas; en el caso de la UE serían las industrias del automóvil, del transporte aéreo y marítimo, así como los proveedores del sector de los servicios postales.

En segundo lugar, si se firma el TTIP, quedará reforzado el compromiso político y económico en las relaciones transatlánticas en un momento clave de la redistribución del poder mundial. Ahora contrariamente a un pasado no muy lejano, no está claro si un consenso transatlántico sigue siendo indispensable en las decisiones del nuevo orden global; por tanto, el dilema al que se enfrentan la UE y Estados Unidos es cómo asegurarse de que esta relación siga funcionando y reporte beneficios a ambos lados del Atlántico. Es dentro de esta estrategia donde se enmarcaría el TTIP, que supondría un paso más en el proceso de globalización, con el objetivo de que Occidente siga siendo un actor central en la escena internacional. En este sentido, lo que está en juego en la negociación del TTIP es hasta qué punto ambas potencias (la UE y Estados Unidos) están dispuestas a ceder en lo que han sido hasta ahora para seguir conservando e incluso incrementar su poder político y económico en el escenario internacional. Sin embargo, si el TTIP fracasa o se acuerda un pacto insuficiente, podría acentuar la visión de unas relaciones transatlánticas débiles y de esta manera reforzar el proceso (ya iniciado) de desplazamiento del equilibrio de poder internacional y geoestratégico hacia el Pacífico.

En tercer lugar, el TTIP podría servir para avanzar de un modo sustantivo en la liberalización del comercio internacional, incluso sin haberse llegado a ningún acuerdo en la Ronda de Doha justo en un momento en que la globalización parece retroceder. Además, si hubiera un acuerdo final del TTIP, y este se llegara a implementar, el tamaño de esta zona de libre comercio influirá no solo en los dos socios, sino que también supondrá la consolidación del sistema de normas y regulaciones comerciales en el contexto global. Sin embargo, reforzar pactos bilaterales perjudica el poder de la OMC; además, los beneficios esperados tanto en la UE como en Estados Unidos se harían en detrimento de terceras economías, en algunos casos, de las economías más desfavorecidas.

Por último, mientras que el TTIP permitiría reforzar el eje atlántico en el terreno económico y geoestratégico, las nuevas normas y regulaciones que se impongan podrían perjudicar a determinados colectivos de la sociedad civil, e incluso puede suponer un nuevo paso a la hora de disminuir la soberanía de los Estados (tanto de Estados Unidos como de los países que integran la UE).

Asimismo, es necesario destacar que la negociación del TTIP tiene suficiente potencial para vincular temas entre sí con el objetivo de que tanto la UE como Estados Unidos puedan intercambiar posiciones a través del mecanismo logrolling. Ello ayudaría a la UE y a Estados Unidos a obtener concesiones en los temas más relevantes para cada uno de ellos y alcanzar un acuerdo final. Sin embargo, mientras que la UE ha conseguido unos resultados relativamente buenos en el reciente proceso de negociaciones con Canadá, las mantenidas con Estados Unidos parecen ser bastante más complejas y con más obstáculos de lo que se había pensado a la hora de alcanzar un acuerdo, por lo que comienzan a oírse voces autorizadas admitiendo que las negociaciones han fracasado.

5. A modo de balance: cambio de ciclo o cambio civilizatorio

Setenta años después de la Segunda Guerra Mundial, veinticinco años después del final de la Guerra Fría y más o menos dos décadas después de la guerra de los Balcanes, el futuro político, económico y estratégico de Europa es mucho más incierto de lo que se predecía apenas hace unos años. Y es que Europa no solo afronta una crisis sino varias.

En efecto, la historia del proceso de integración en los últimos años ha estado marcada tanto por esa profunda crisis institucional a la que se refiere Anderson, como por una crisis económica de una intensidad, duración y profundidad sin precedentes y cuyas consecuencias, en el contexto de una nueva globalización, están transformando radicalmente a Europa y al proceso de integración europea. De hecho, para muchos esta conjunción no supone otra cosa que el trasunto de un cambio civilizatorio, de gran calado histórico, en el que se está viviendo la transición entre el dominio de un Occidente hegemónico durante siglos hacia un Oriente en desarrollo rápido; de los países centrales pero endeudados a los emergentes —en especial China— que producen y ahorran lo que los primeros deben. De las economías industriales dominantes de los mercados mundiales que imponían precios de materias primas y de manufacturas hacia economías en desarrollo que reciben las inversiones que se deslocalizan de los anteriores. De una economía basada en la industria a otra basada en el conocimiento que está alterando las fronteras del desarrollo y crea nuevos espacios, y distintos, para competir con éxito en la economía global. La crisis se ha convertido en un parteaguas entre ganadores y perdedores del proceso de globalización, y por primera vez en siglos Europa parece encontrarse entre los primeros.

En un plano interno, la integración europea —ciertamente— también está alterando la naturaleza interna de Europa de un modo más profundo que cualquier otro proceso desde la época carolingia, ya que esta naturaleza siempre se ha definido a través de la división y del conflicto como motores de la evolución creativa, no como una comunidad de valores, fueran estos los del cristianismo, los de la razón universal o los de la democracia. Pero si había conseguido la paz, no tenía un antagonista claro. El ideal de la Unión Europea no tiene el poder movilizador del socialismo o del nacionalismo, inicialmente, dado su componente económico, solo interesa a las elites, los demás ciudadanos no percibieron sus beneficios. Y cuando se asoció a la paz, el progreso y el bienestar social, aprovechó el consenso permisivo que sobre ella se desarrolló en las sociedades europeas a partir de la crisis de los años setenta al asociarse a los ideales de democracia y defensa del Estado del bienestar. Sin embargo, el esfuerzo permanente de creatividad política que exigía un proyecto de este calado no siempre ha estado a la altura de lo requerido. Las dudas sobre el mismo, unidas a la crisis y la forma en como se ha gestionado, han roto las costuras del consenso social sobre Europa.

Los detractores afirman que la crisis no ha hecho sino poner de manifiesto su carácter utópico; por el contrario, sus defensores consideran que la crisis ha revelado el carácter operativo de la UE. Para los primeros, asociar tan estrechamente Estados-nación con niveles de desarrollo económico y culturas políticas tan heterogéneas solo podía conducir al fracaso cuando se enfrentasen a una situación crítica como la planteada con la crisis del euro. De hecho, la partida destinada a gasto social en la UE ha sido una minúscula parte del total desembolsado por los gobiernos nacionales, en tales condiciones no existe ni ha existido ningún estrato visible o relevante de ciudadanía social europea. En sentido opuesto, según los segundos, la moneda única, el euro, ha cumplido con su función de sostén del crecimiento económico, de las economías y del nivel de vida de los europeos. La crisis de 2008 tendría, por tanto, su origen en el rechazo a acordar una administración común y solidaria de las economías y de los presupuestos europeos y, por consiguiente, una etapa suplementaria. Es decir, en el rechazo a «más Europa».

El nuevo ambiente internacional tras el fin de la Guerra Fría abrió, en efecto, durante los años noventa una ventana de oportunidad, ayudó a las transformaciones democráticas y a una relativa estabilización de las antiguas democracias populares, así como a la introducción de economías de mercado, aunque con desiguales tasas de crecimiento y no exentas de desequilibrios. La ruta abierta en política económica —liberalización y desregulación— que debían de seguir apuntaba estrictamente hacia fuera, y mientras tanto, también abrió una nueva ventana de oportunidad para que Europa Occidental formulase —con sus luces y sombras— su respuesta al reto de la globalización, cuyas consecuencias —al menos alguna de ellas— se han dejado sentir en la tercera década tras la caída del Muro.

Una tercera década que se inició con lo que algunos han llamado la Gran Recesión46, continuación de la crisis financiera iniciada en 2007, una década que en principio tanto en Europa como en el mundo estaba llamada a ser la de la consolidación de un nuevo orden, de nuevos actores y nuevas reglas e instituciones. Sin embargo, el mundo continúa moviéndose sin orden ni concierto entre crisis, turbulencias e inestabilidades. La crisis del sistema financiero, desencadenada en los países centrales y que arrastró al resto del mundo a una recesión económica global, representa un parteaguas de la historia que va a delimitar la frontera de ganadores y perdedores en el proceso de globalización.

Todo ello no hace sino poner de manifiesto que Europa hace tiempo que dejó de ser el centro del mundo, su centro de gravedad hace tiempo que se ha trasladado fuera de Europa. En realidad, su protagonismo como frente central de la Guerra Fría fue ficticio —Europa se autodestruyó con las dos guerras mundiales—. El conflicto bipolar y la falsa y extraña estabilidad que trajo permitieron alargar esa sensación entre los europeos. En un artículo titulado «El año en que el mundo cambió de verdad», el historiador británico Niall Ferguson considera que 1989 fue «un momento de revelación, no de revolución». En su opinión, se manifestaron solo las consecuencias de una serie de hechos de largo alcance acontecidos diez años antes: «Al cabo de 30 años nos siguen barriendo las olas históricas de 1979. El muro de Berlín no es más que una de las muchas reliquias de la guerra fría sumergidas por ellas (...). Lo verdaderamente importante desde un punto de vista global son los años setenta».

Hoy, con la distancia de los años transcurridos, esa sensación es más fuerte que nunca. Es necesario tener presente que estamos asistiendo al fin de las visiones eurocéntricas del mundo y no solo en términos geopolíticos o geoeconómicos. Es más, cada vez se fija con más claridad la idea de Europa como un museo descuidado y de poco valor. Una idea que no es nueva y que surgió, según Kenneth Weisbrode, entre los analistas estadounidenses y asiáticos en la década de los setenta, en especial a partir de los desdeñosos comentarios de Henry Kissinger, cuando hablaba de Europa y de los europeos con creciente irritación al constituirse los primeros mecanismos de concertación de la Cooperación Política Europea en los primera mitad de los años setenta, coincidiendo con el punto más bajo de las relaciones trasatlánticas a lo largo de la Guerra Fría, en plena distensión.

Sin embargo, más allá de la anécdota, la verdadera cuestión a la que se enfrenta Europa es saber si sus propias ambiciones globales están reñidas con sus prioridades locales, nacionales y regionales. Sea cual sea la respuesta que se quiera o se pueda intentar, lo cierto es que Europa no es un monumento fijo e inamovible del pasado ni una pieza maestra en un tablero de ajedrez del poder mundial. Tal es la realidad del mundo que para bien o para mal nos hemos legado los europeos. En este escenario, las instituciones europeas y su devenir no son otra cosa que el trasunto del Viejo Continente. Y de momento tiene más sentido pensar en Europa como un entorno —real y virtual— donde unas cosas se preservan, otras se descomponen y desaparecen, y otras emergen de nuevo: Europa muta y cambia. Un «nuevo Viejo Mundo» está llegando.

31 Colin Hay y Ben Rosamond: «Globalisation, European Integration and the Discursive Construction of Economic Imperatives», Journal of European Public Policy, vol. 9 (2002).

32 Los criterios definidos por el Tratado de Maastricht al respecto fijaban en el 60% del PIB el límite del gasto público para ser cualificado en la zona euro.

33 «Pigs in Muck», Financial Times, 1 de septiembre de 2008.

34 Otras medidas fueron la creación del ESM (European Stability Mechanism), cuyo objetivo era la asistencia financiera; el SSM (Single Supervisory System), destinado a la supervisión bancaria, o el ERSB (European Systemic Risck Board), a la supervisión financiera. También se implementaron normas de gobernanza como el Euro+Pack (supervisión fiscal y macroeconómica); el Two-Pack (control presupuestario nacional) y la creación del llamado «semestre europeo» para la gobernanza económica.

35 Bajada de tipos de interés al 0,15% desde el 0,25%; aplicación de un tipo de interés negativo por las cantidades depositadas por las entidades financieras en el BCE; barra libre de financiación a la banca hasta diciembre de 2016, y, financiación al 0,25% a cuatro años condicionada a la concesión de créditos a empresas y familias.

36 El Plan de Inversiones presentado en 2015 se centra en la eliminación de los obstáculos para la inversión, la visibilidad de los proyectos de inversiones, la asistencia técnica a los mismos y el uso inteligente de los recursos financieros tanto nuevos como existentes. Para alcanzar estos objetivos, el plan preveía tres ejes de actuación: 1) Movilizar inversiones de, al menos, 315.000 millones de euros en tres años; 2) Respaldar la inversión en la economía real, y 3) Crear un entorno propicio a la inversión. Juncker ha aprovechado el debate del estado de la UE en septiembre de 2016 para anunciar que se duplicarán los recursos disponibles del fondo de inversión ideado para fomentar el crecimiento en el continente, más conocido como Plan Juncker. El fondo podría generar, según la Comisión, hasta 630.000 millones de euros en 2022. El objetivo, según la misma Comisión, sería conseguir un crecimiento sólido que pueda mejorar las tasas de paro —en especial entre los jóvenes del sur de Europa— y que se considera fundamental para que los ya denominados oficialmente «perdedores de la unión» recuperen la fe en el proyecto europeo y dejen de apoyar a los partidos populistas.

37 En ese sentido, es necesario destacar que el Eurobarómetro de noviembre del 2016 indicaba que el porcentaje de europeos que tenía una imagen positiva de la UE había caído al 35%, 7 puntos menos que en la primavera de 2015 y 17 puntos menos que en 2007, antes de la crisis. Asimismo, muestra además que el 54% de los europeos cree que su opinión no cuenta en la UE.

38 Documento que bajo el título «Una Europa segura en un mundo mejor» define, ordena, contiene, sintetiza y expresa los intereses y el enfoque asumido por la Unión Europea en el mundo para avanzar conjuntamente hacia una mayor seguridad regional y global y hacia su consolidación. Fue diseñada por el Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común, Javier Solana, y adoptada por el Consejo Europeo, el 12 de diciembre de 2003, siendo sometida a revisión en 2009.

39 Ni Catherine Ashton (2010-2014) ni su sucesora desde 2014, Federica Mogherini, como altas representantes de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y vicepresidentas de la Comisión Europea, se han convertido en el teléfono europeo que reclamaba el secretario de Estado estadounidense, Henry Kissinger, en los años setenta cuando comenzaba su andadura la Cooperación Política Europea.

40 Con independencia del Brexit, los recortes en el gasto de defensa británico, y los fracasos de su política exterior en Afganistán y en Oriente Próximo cuestionan un tanto su papel como estabilizador global. Su casi ausencia en la gestión europea de la crisis entre Ucrania y Rusia es, en opinión de los analistas, el último ejemplo de la «retirada» británica de los asuntos europeos y globales.

41 A pesar de que fue precisamente Tony Blair, junto con Jacques Chirac, quien trató de impulsar un ejército común en Saint-Malo en diciembre de 1999.

42 De 2004 al verano de 2016 ha habido más de 30 ataques terroristas en Europa, de los que 14 se produjeron en 2015.

43 Wolfgang Münchau, Financial Times, 7 de marzo de 2016.

44 Desde fuera de la Unión, la opinión mayoritaria es que el euro solo puede mantenerse si se producen cambios en las reglas e instituciones de la eurozona. Entre ellos, posiblemente, el más contundente es Stiglitz, para quien su viabilidad requeriría siete cambios: «abandonar los criterios de convergencia, mismos que exigen que los déficits sean inferiores al 3% del PIB; sustituir la austeridad con una estrategia de crecimiento, misma que deberá estar apoyada por un fondo de solidaridad para la estabilización; desmantelar un sistema propenso a atravesar por crisis mediante el cual los países se ven obligados a tomar préstamos en una moneda que no está bajo su control, y fundamentarse, en cambio, en los eurobonos o en algún otro mecanismo similar; compartir de mejor manera la carga durante el ajuste, haciendo que los países que en la actualidad tienen excedentes en sus cuentas corrientes se comprometan a elevar los salarios y aumentar el gasto fiscal, garantizando de dicha manera que sus precios aumenten más rápido que los precios en los países con déficits en cuenta corriente; cambiar el mandato del Banco Central Europeo, que en la actualidad se centra solo en la inflación, a diferencia del mandato que tiene la Reserva Federal estadounidense, entidad que toma también en cuenta el empleo, el crecimiento y la estabilidad; establecer un seguro de depósitos común, mismo que evitaría la fuga de dinero desde los países que tienen un desempeño deficiente, así como otros elementos constituyentes de una “unión bancaria”; y, alentar, en lugar de prohibir, las políticas industriales diseñadas para garantizar que los países rezagados de la eurozona puedan ponerse al día y alcanzar a los países líderes de dicha zona».

45 La evaluación de los costes del Brexit para el Reino Unido y para la UE es de una enorme complejidad. Existen estudios sólidos cuyas conclusiones son radicalmente diferentes. Las repercusiones de un fenómeno inédito dependen de variables difíciles de prever y de controlar, tanto si el divorcio concluye en una relación beneficiosa para las partes como si culmina sin un acuerdo amigable entre ambas. Los europeos calculan que el divorcio tendrá un impacto de entre 0,1 y 0,5 puntos de su PIB en la UE hasta 2030; los británicos admiten que el impacto en Reino Unido puede ir de 1,3 a 4,2 puntos de PIB. En caso de terminar sin acuerdo, Reino Unido puede perder hasta 7,5 puntos de PIB hasta 2030. La quinta economía del mundo tiene un PIB de 2,4 billones de euros: ese 7,5%, si tiene visos de ser cierto, supondría una destrucción de riqueza de 180.000 millones de euros.

46 Por «Gran Recesión» se conoce a la crisis económica mundial que comenzó en 2008. Entre los principales factores causantes de la crisis se encuentra la desregulación económica, los altos precios de las materias primas debido a una elevada inflación planetaria, la sobrevalorización del producto, crisis alimentaria mundial y energética, y la amenaza de una recesión en todo el mundo, así como una crisis crediticia, hipotecaria y de confianza en los mercados financieros.

Coda

El retorno de la desigualdad

5. Ganadores y perdedores en el proceso de integración

1. El «olvidado siglo XX»

Europa acabó el siglo XX —recuerda Tony Judt— con una estabilidad y prosperidad sin precedentes. Atrás habían quedado las guerras, las dictaduras y los tiempos de odios, superados la mayoría de los conflictos étnicos y disputas territoriales que la habían conducido al abismo entre 1939 y 1945; la consolidación de la democracia fue acompañada de notables avances económicos, derechos civiles y libertades; los ciudadanos dejaron de estar discriminados por su raza, género o condición y disfrutaban de un amplio sistema de beneficios sociales. Ciertamente, como afirma Julián Casanova, «(...) no era el paraíso, pero comparado con el pasado y con lo que se veía en otros continentes, muchos tenían la sensación de estar viviendo en el mejor de los mundos posibles».

Sin embargo, la Europa surgida de la Segunda Guerra Mundial no se planteó a sí misma como un sistema político, económico y social propio. No constituyó un modelo en sí mismo, ya que el proyecto de una Europa unida políticamente careció en conjunto de tal pretensión, pero sí definió una cierta especificidad en el mundo posbélico, situación de la que tomó conciencia paradójicamente en el momento en que su modelo entraba en crisis en el tránsito de los setenta y los ochenta. Ese modelo se habría basado, a grandes rasgos, en regímenes parlamentarios, reformismo keynesiano, economía mixta —gran incremento del sector público—, un grado de planificación indicativa considerable, educación pública, seguridad social y sistemas de protección universales, proyecto de constituirse internacionalmente como tercera fuerza en un mundo bipolar y avances notables hacia la unidad política y económica a través del proceso de integración europea.

En los últimos años todo parece estar cambiando. Las amables imágenes que sugerían el nacimiento de una Europa como representación de los valores de paz, solidaridad, reconciliación o de democratización parecen haber quedado superadas en el imaginario colectivo de muchos europeos. Para los europeos que vivieron la Segunda Guerra Mundial, la construcción europea representó durante décadas las ideas de paz, solidaridad y reconciliación. Posteriormente, aquellos que vivieron dictaduras durante la segunda mitad del siglo XX, sintieron que esa Europa representaba el ideal de la democracia, el progreso económico y la modernidad social, primero en la Europa del Sur en los setenta y ochenta, después en la Europa Central y del Este tras la caída del Muro. Sin embargo, Europa ha acabado por convertirse en cautiva de su propio éxito y no es fácil percibir esos valores o al menos la Unión Europea no parece ofrecer en la actualidad ningún proyecto político de futuro a la ciudadanía europea.

En realidad, el abrupto final de la bonanza económica en los años setenta y la imposibilidad de recuperar las tasas de crecimiento registradas a partir de 1950-1951 supuso la aceptación incrédula de que la edad dorada, los treinta gloriosos, habían tocado fin y asumir ese tiempo como un período de crecimiento excepcional y no de normalidad. De hecho, hizo falta casi una década para aceptar que la crisis de 1973 no fue coyuntural y que lo que había que hacer era plantear nuevas políticas económicas, políticas y sociales; sin embargo, las soluciones aportadas en torno a la idea de «más Europa» rearmaron el relato europeo.

El estallido de la crisis financiera de 2008 y su mutación europea a partir de 2010, con el consiguiente impacto sobre la zona euro y sus consecuencias en forma de un insoportable aumento de las deudas soberanas, han cambiado radicalmente el guion tanto en términos políticos como sociales. En primer lugar, ha puesto en cuestión la tesis de Millward sobre el rescate del Estado-nación, ya que se ha acentuado la percepción de que lejos de fortalecer el poder de cada uno de los Estados gracias a la acción conjunta, los ha disminuido políticamente, incluso a la misma Francia, y solo Alemania parece levantar cabeza en forma de nuevo hegemon posmoderno, finiquitando la tradicional couple franco-alemana. Sin lugar a dudas, tras la caída del Muro y en un contexto estrictamente europeo las armas nucleares no poseen la misma importancia que en el pasado, lo que en consecuencia ha afectado al equilibrio político europeo.

La debilidad alemana frente al resto del mundo terminó, pacífica e inesperadamente, con la caída del muro de Berlín, un acontecimiento que abrió un proceso vertiginoso e imparable de reunificación —la Erfolgsgeschichte (historia de éxito) ha contribuido a una renovada influencia de Alemania en Europa y en el mundo—. A partir de los noventa el país comienza a desempeñar un rol más relevante en la esfera diplomática y militar, que pasa por la intervención política en la antigua Yugoslavia, por el despliegue de cascos azules alemanes en diversas regiones y por la ampliación de la Unión Europea en 2004 hacia Estados de la tradicional área de influencia germana (Polonia, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Hungría...). Al compás del creciente peso Alemania ha alcanzado una posición de «semihegemonía», según la definición de Hans Kundnani, donde el país no aparece en absoluto rodeado de enemigos como en otras épocas, sino más bien todo lo contrario al estar arropado en sus fronteras por Estados miembros de la OTAN. Este nuevo mapa de poder europeo, todavía anterior a la crisis del euro en 2010, hizo rebrotar la idea de la Mitteleuropa, tan temida como admirada por muchos países a lo largo del tiempo, una historia llena de fracasos, triunfos, crueldades y avances.

Es más, los alemanes parecen estar inmersos en una red de países —más pobres, la mayoría— integrados en la UE y a los que según muchos críticos han impuesto medidas, pero no normas, en una sutil distinción entre ejercer la hegemonía o solo imponer las recetas económicas, quizá porque, como afirma Hans Kundnani, Alemania carece del poder necesario para dominar Europa, pero sí del suficiente para condicionarla. Sin embargo, Alemania, en medio de estos dilemas surgidos en los años más duros de la crisis, se ha convertido a ojos de millones de europeos en el chivo expiatorio y en la encarnación de las políticas «austericidas». De hecho, Alemania durante la crisis del euro no ha considerado los problemas de origen de la unión monetaria, posiblemente porque es una cuestión demasiado próxima al proceso de reunificación y con implicaciones muy hondas47.

Por eso, la situación va más allá del manido juego de palabras, surgido en esos años entorno al dilema de «una Alemania europea o una Europa alemana», recuperado en 2012 por Ulrich Beck. De hecho, la posición de Alemania en Europa es doblemente paradójica y de difícil resolución. De una parte, sus vecinos de la UE suelen reprochar a Berlín tanto su intervencionismo como su retraimiento, tanto su prepotencia como su indiferencia. De otra, cuanto más poderosa se muestre, más límites a ese poder pueden aparecer en áreas no estrictamente económicas a través de coaliciones, como se ha podido observar en el caso de las crisis de Ucrania o de los refugiados, con la reactivación del Grupo de Visegrado, y en las que no ha conseguido el alineamiento con sus tesis de países como Hungría o Eslovaquia. Una divisoria muy difusa, y todavía más, en los convulsos tiempos que sacuden a Europa en los que cuestiones como la cultura o la identidad pueden llegar a pesar más que el interés económico o la necesidad de estabilidad política.

En segundo lugar, la crisis ha contribuido a minar la confianza entre países, favoreciendo la fractura entre el norte y el sur de la Unión Europea y debilitando con ello uno de los pilares fundamentales de la construcción europea, el de la solidaridad. A las tradicionales alusiones al déficit democrático surgidas a finales de los años setenta, se unieron con la crisis la falta de eficacia, de transparencia y de solidaridad. Los resentimientos y las sospechas respecto a los otros pusieron de manifiesto el mismo problema: muy pocos piensan primero en sí mismos como europeos. Pero eso no es todo. La crisis trajo también un crecimiento de las desigualdades sociales a una escala desconocida desde la finalización de la Segunda Guerra Mundial. Tony Judt aseguraba que la desigualdad corrompe a las sociedades desde dentro y no le falta razón a tenor de lo observado en la eurozona durante los últimos años. Ese malestar de fondo, unido a la crisis actual, ha terminado por marcar nítidamente la divisoria entre vencedores y perdedores del proceso de integración. Esa creciente desigualdad europea, según Thomas Piketty, se produce, en primer lugar, en economías con bajo o nulo crecimiento económico y de población como las europeas en que los efectos redistributivos del sistema fiscal y del Estado del bienestar son menores. La crisis, por tanto, no habría hecho sino poner de manifiesto esa realidad al reducir prestaciones, dificultar el acceso a la educación de los desfavorecidos y, en general, provocar una «avería en el denominado ascensor social».

En términos parecidos se expresa Giandomenico Majone, para quien la situación actual es resultado de las debilidades estructurales del modelo europeo acumuladas a lo largo de las tres últimas décadas, y a las que no son totalmente ajenas algunas decisiones y políticas públicas impulsadas por la UE. A grandes rasgos, esas debilidades pueden resumirse de la siguiente manera:

En primer término, el bajo crecimiento económico. La larga posguerra mundial, la «edad de oro», se hizo posible gracias a un modelo socioeconómico basado en el crecimiento económico sostenido, de al menos el 3% anual. Ese crecimiento fue generalizado en toda la Europa Occidental alcanzando a los países menos desarrollados, pero la velocidad comenzó a disminuir desde la década de 1970, acumulándose a partir de ese momento tensiones sociales y económicas. En realidad, cada etapa de expansión tras la crisis de 1973 ha sido más débil que la anterior. El paradigma neoliberal imperante desde la crisis de los setenta pretendió solucionar el problema con menos Estado y más mercado, pero a largo plazo lo único que ha logrado es ganar tiempo a costa de propiciar un crecimiento insostenible de la deuda privada.

A continuación, las prácticas de las instituciones financieras. Los bajos niveles de crecimiento económico en las décadas siguientes fomentaron la búsqueda de una fuente de «crecimiento» alternativo, que no fue otra que un exponencial de los servicios financieros. En realidad, ese crecimiento fue un espejismo (la actividad financiera no puede dejar de ser auxiliar a las actividades productivas), y además, muy peligroso, ya que permitió que las entidades financieras dejaran de cumplir con sus funciones sociales básicas, es decir, la intermediación entre ahorradores e inversores y la evaluación de riesgos del crédito. En consecuencia, se desarrollaron unos bancos con clara preferencia a las actividades especulativas y por acciones extravagantes, que progresivamente para mantener su balance de resultados impulsaron una economía caracterizada por una creación frenética de riqueza ficticia48.

En tercer lugar, la crisis fiscal. La liberalización de los movimientos de capital en los años ochenta, auspiciada por Thatcher y Reagan, socavó progresivamente la capacidad del Estado para conocer el nivel de ingresos y la riqueza real de muchos contribuyentes cuya actividad se hizo cada vez más opaca como consecuencia de la lógica desreguladora, consustancial a los procesos de liberalización económica. La principal consecuencia fue una brecha cada vez mayor entre el diseño de los impuestos y su capacidad recaudadora y que afectó en conjunto a partir de la caída del Muro especialmente a los países de Europa Occidental. Ante esta situación, las autoridades fiscales, impotentes, intentaron adaptarse a la nueva realidad. Por ejemplo, los países escandinavos mostraron el camino a seguir: política de rebajas impositivas a las rentas del capital con la esperanza (bastante vana) de seducir a los contribuyentes mediante la reducción de sus obligaciones fiscales y en especial a las multinacionales; Gran Bretaña hizo suya desde los años noventa esta línea de acción a través de políticas fiscales dumping, diseñadas para atraerse a las instituciones financieras, beneficiándose por un tiempo de esa situación; y, por último, el Benelux se especializó desde la creación del euro en la prestación de servicios de asesoría legal y contable que permitieron evadir impuestos a importantes contribuyentes, sobre todo gracias a varias sentencias del Tribunal de Justicia Europeo de Luxemburgo, que fomentó una comprensión peculiar de la evasión de impuestos como un ejercicio legítimo de la libertad económica.

En cuarto lugar, el déficit de gobernanza económica. Los tradicionales instrumentos de política macroeconómica se volvieron progresivamente inoperantes por los cambios estructurales en la economía mundial a partir del hundimiento del sistema de Breton Woods en 1971, o, simplemente, fueron abandonados en el nombre de la self stabilising (mano invisible de los mercados), como de hecho ocurrió en la UE en la construcción de la Unión Económica y Monetaria. No obstante, su mera existencia ha servido de amortiguador de una caída en picado, pero no ha impedido un proceso de empobrecimiento masivo, que ha afectado sobre todo a las clases medias y capas trabajadoras. Esa situación es mucho más grave en los países periféricos de la zona euro como consecuencia de las reformas estructurales impuestas, ya que con el euro desapareció la capacidad de los ciudadanos —sobre todo en los países en crisis— de decidir sobre su destino económico.

En quinto lugar, la crisis política estructural subyacente. Las debilidades estructurales vinieron de la mano de un notable incremento de las actividades económicas transnacionales que acabaron poniendo al Estado-nación contra las cuerdas. Si bien el Estado-nación ha continuado siendo la unidad política de referencia, ha perdido el control de la economía y carece de los instrumentos para poder mantener objetivos claves del modelo social europeo, como el pleno empleo y la mejora continuada de los niveles de vida. La consecuencia no ha sido otra que un progresivo aumento del malestar político paralelo a la pérdida de legitimidad del Estado y resultado de la creciente brecha entre lo que los políticos dicen que son capaces de hacer y lo que en realidad pueden hacer, imparable desde los años noventa; y su corolario, una crisis política estructural iniciada a mediados de la década pasada y cuyo rasgo diferenciador en la actualidad es una caída brutal de las expectativas de futuro de la ciudadanía europea en correlación directa con el desmantelamiento del Estado del bienestar. De hecho, los partidos políticos partidarios de una privatización masiva de sectores todavía fundamentales desarrollados en tiempos del consenso de posguerra, como la sanidad, las políticas educativas o las pensiones, chocan con sectores importantes de su propio electorado y una opinión pública que sigue considerando como conquistas irrenunciables el mantenimiento de servicios clave del Estado del bienestar. Es más, en repetidas ocasiones, los votantes han repudiado a sus gobiernos, insatisfechos con el rumbo de la economía, solo para que el nuevo gobierno elegido siga en el mismo curso dictado desde Bruselas, Fráncfort y Berlín.

Y, por último, los problemas de legitimación democrática agravados con la pérdida de su aura de éxito económico, que han afectado especialmente a la idea de un modelo europeo conformado en torno al Estado del bienestar y la justicia social, y dando visibilidad a muchos de los problemas que presenta una Europa institucional producto de políticas y estrategias complejas y, a menudo, contradictorias. En otras palabras, el contrato social sobre el que se ha construido el Estado del bienestar hace aguas. Se extiende la percepción de que la globalización, la robotización y los excesos del sistema financiero están teniendo un fuerte impacto negativo sobre los niveles salariales, la cantidad y calidad del empleo y el aumento de las desigualdades dentro de un proceso de empobrecimiento masivo. De hecho, la crisis se ha cobrado millones de parados en Europa del Sur y Occidental, afectando al ahorro y la calidad de vida de las clases medias y de los trabajadores. No obstante, es preciso destacar la disparidad de situaciones, mientras la tasa de desempleo en la UE se situaba en el 9% a finales de la primera década del siglo XXI, en países como España o Grecia superaba el 20%. A todo ello los populismos añaden las amenazas que dicen representar los flujos migratorios y la necesidad de recuperar todas las parcelas de soberanía que ha ido cediendo el Estado-nación ante el avance de la integración europea. El Brexit es buen ejemplo de esta situación. Asimismo, se ha producido un resurgimiento de las tensiones identitarias con un importante crecimiento de los nacionalismos extremos y en algunos lugares, como Escocia o Cataluña, el aumento de los movimientos separatistas que amenazan la estabilidad de viejos Estados-nación como Gran Bretaña o España.

En definitiva, Europa, y sobre todo su parte occidental, parece vivir con notable nostalgia los treinta gloriosos de los que hablaba Eric Hobsbawn, en los que el crecimiento especialmente elevado propició los ambiciosos programas sociales desarrollados en los sesenta, y todavía no puede o no quiere comprender que es lo que ha traído un desarrollo económico tan bajo a partir de los ochenta que abrieron los «treinta años penosos» —que pronto serán treinta y cinco o cuarenta—, y que en líneas generales es preciso relacionar con la desregulación iniciada por el movimiento de liberalización iniciado en las décadas de 1970 y 1980. Si algo comenzaba a ser evidente para los europeos con la llegada del año 2000 era que sus sociedades dependían cada vez más de las tendencias mundiales, y especialmente de la globalización sobre la que Europa podía tratar de influir a través de su modelo de gobernanza, aunque ni mucho menos controlar. Pero a pesar de ello, Europa no fue del todo consciente del tranquilo remanso en que se había convertido tras el final de la Guerra Fría. Y por supuesto ignoraba por cuánto tiempo podían prolongarse las positivas tendencias de la segunda mitad del siglo pasado, ya muy erosionadas.

Ciertamente, el comercio transnacional, las empresas multinacionales y las inversiones transfronterizas, las migraciones masivas, los viajes frecuentes y de larga distancia y las redes globales de comunicación han cambiado el planeta en las últimas décadas. La forma tradicional de organización política basada en el Estado es cada vez más inadecuada para el mundo actual y ese desfase —como afirma Josep M. Colomer— es más notorio en Europa porque los niveles de actividad económica y de intercambios humanos son particularmente altos, pero también, afirma Colomer, «porque como la forma moderna del Estado fue inventada en Europa, algunos Estados europeos siguen mostrando sus tentáculos prensiles y su ambición arrogante de exclusividad».

2. Una crisis (sobre todo) europea

El crecimiento de partidos políticos populistas de izquierda y derecha en todo el continente ha puesto de manifiesto las frustraciones y los temores de la ciudadanía europea ante el futuro de un mundo globalizado (de hecho, estos partidos coinciden en señalar a la globalización como la causa de los problemas que sufren los ciudadanos). Sus discursos están especialmente dirigidos a quienes, en los últimos años, han visto descender su nivel de vida y se han sentido ajenos a los procesos globales, de los que otros parecían beneficiarse y han calado en países con bajas tasas de desempleo crecientes y salarios decrecientes. Una situación que se ha visto corregida y aumentada por las políticas desarrolladas contra la crisis.

Y es que, como afirma Mark Blyth, «la austeridad es una idea peligrosa». La austeridad había fallado de manera repetitiva: desde cuando se la usó hace ya bastante tiempo atrás durante la administración del presidente estadounidense Herbert Hoover —en dicha ocasión, la austeridad convirtió un desplome del mercado bursátil en la Gran Depresión—, hasta cuando se la impuso en la forma de «programas» del FMI implementados en el este de Asia y en América Latina durante las últimas décadas. Y, a pesar de todo, cuando Grecia se metió en problemas, de nuevo se intentó usarla. En su gran mayoría, Grecia siguió las medidas dictadas por la «troika» (la Comisión Europea, el BCE y el FMI): convirtió un déficit presupuestario primario en un superávit primario. Sin embargo, y de manera previsible, la contracción del gasto público fue devastadora: 25% de desempleo, una caída del 22% en el PIB desde el año 2009, y un aumento del 35% en la relación deuda-PIB hasta 2014.

En realidad, es difícil de explicar por qué los países europeos han sido tan contrarios al gasto del estímulo económico. Sorprende, particularmente, teniendo en cuenta que —a excepción de Grecia—, la crisis europea, como en el caso de Estados Unidos, no guardaba relación con un Estado despilfarrador. Los recortes, asegura Blyth, funcionan en países que, mientras aplican políticas de ajuste fiscal, pueden exportar a otros países de mayor tamaño que están en crecimiento. Por tanto, las economías interrelacionadas no pueden ser austeras y esperar incrementar sus exportaciones al mismo tiempo. En otras palabras, la austeridad no funciona, porque solo tiene sentido cuando un Estado, por sí mismo, busca crear una estrategia de crecimiento, en el sentido de «gastar con la cabeza».

Por eso, el problema de la austeridad se ha demostrado en el caso europeo terriblemente peligroso cuando puede ser contagioso, es decir, cuando son varios los países que la van a aplicar simultáneamente. De forma que hace imposible que logren sus objetivos individuales, ya que lo único que consiguen es reducir el tamaño de la economía, empeorando considerablemente la situación como en efecto ocurrió en el caso griego, donde la caída del PIB ha sido crítica. Desde esa perspectiva, el problema de la eurozona no residiría tanto en las deficiencias de su diseño institucional realizado en los años noventa o en el riesgo inmoral asumido por los bancos en la década anterior, sino también en lo que Blyth define como «orgullo epistémico» del proyecto europeo.

Lo cierto es que ocho años después del contagio de la insolvencia de las hipotecas subprime, el balance de resultados a uno y otro lado del Atlántico es muy desigual. La recuperación del crecimiento en la eurozona —del 1,5 y 1,7%, para 2015 y 2016, según el FMI— sigue amparada fundamentalmente en los bajos precios del petróleo, los estímulos monetarios del BCE y un euro débil. Las perspectivas a medio plazo que define son «menos brillantes», debido a «diversos factores que nublan el horizonte: elevados desempleo, deuda privada y préstamos morosos en el sistema bancario». Ese panorama es en gran medida la consecuencia de una gestión de la crisis que ha limitado el crecimiento del PIB por habitante.

En efecto, en 2016 el indicador de bienestar que es el Producto Interior Bruto sigue en la eurozona muy por debajo de los niveles previos a la crisis, y de otras economías avanzadas. En 2014 el PIB por habitante de la eurozona retrocedía al nivel de 1999, cuando se inició la unión monetaria, alcanzando la mayor diferencia desde entonces con Estados Unidos, 16.000 dólares menos. Es más, el crecimiento potencial de la eurozona a juicio de los expertos seguirá siendo hasta el 2020 como mínimo inferior al del período 1999-2007. La erosión de todas las formas de capital sufrida por Europa durante la crisis, debido a la austeridad a ultranza en que se ha basado su gestión, tardará tiempo en recuperarse.

Pero si las razones del fracaso europeo son múltiples, también son múltiples las narrativas de la crisis que, por cierto, varían en función de países e ideologías, y se han instrumentalizado descaradamente al servicio de intereses políticos locales: la Europa de las reglas frente a la Europa de los banqueros. Responsabilidad contra solidaridad. Neoliberalismo contra keynesianismo. Deudores contra acreedores. Norte contra Sur, Este contra Oeste, etcétera. En definitiva, todo ello —y en especial lo apuntado en último lugar— está contribuyendo a consolidar drásticas transformaciones en la memoria colectiva sobre la construcción europea, y entre sus consecuencias es preciso señalar los cambios que se están desarrollando en el relato europeo surgido de la posguerra mundial con su consiguiente impacto sobre las narrativas nacionales.

Unas transformaciones que, conviene señalarlo, vienen a coincidir de una parte con el regreso de una forma de hacer historia más centrada en el conflicto, que pone especial énfasis en la dicotomía ganadores-perdedores y menos en una historia de matriz cultural que priorizaba la diversidad como principal valor europeo, como se observa en los diferentes relatos nacionales elaborados en relación con la crisis, como también sobre la influencia del impacto del proceso de construcción europea en la evolución de la economía europea desde la posguerra mundial a la Gran Recesión, recuperando uno de los más visibles, polémicos y debatidos elementos de desarrollo de Europa desde el final de la Segunda Guerra Mundial, de la Unión Europea de Pagos a la moneda única, pasando por el Mercado Común y el Sistema Monetario Europeo. Es decir, sobre la importancia del argumento del peso de la integración, y si la economía de Europa Occidental se habría desarrollado de la misma manera sin ella, o, en otras palabras, si los niveles de vida, las tasas de crecimiento y la estructura económica habrían sido diferentes en ausencia de las instituciones y procesos que han culminado en el actual Unión Europea.

En ese sentido, tal vez sea pertinente recordar el cuestionamiento que historiadores económicos liberales llevan realizando a lo largo de la última década sobre la influencia real de la integración europea en la economía europea desde los Tratados de Roma. Según Boltho y Eichengreen, por ejemplo, la aceleración general del crecimiento económico derivada de la creación del Mercado Común fue relativamente modesta, debido a la similitud de las estructuras productivas en la economía de los Estados miembros. De hecho, si se consideran en conjunto la creación del Mercado Común, la transición al Acta Única Europea y la introducción de la unión monetaria (1957-2002), supone un crecimiento neto del PIB de la UE en torno al 5%, repartido de la siguiente manera: entre el 3 y el 4% del PIB desde finales de los cincuenta hasta mediados de los años setenta; al impacto de la creación del Sistema Monetario Europeo en los setenta y primeros ochenta fue insignificante; el Acta Única Europea produjo un crecimiento en torno al 1% y, por último, la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria es discutible —según estos autores— que haya supuesto un incremento significativo en la tasa de crecimiento o incluso el nivel de producción de la región. Desde ese punto de vista, su corolario es obvio, la decisión que se tomó hace varias décadas de introducir una moneda común sin una política fiscal común ha empeorado las cosas para la economía europea.

En cualquier caso, lo cierto es que cuando la crisis del euro comenzó en 2009, los economistas keynesianos predijeron que la austeridad que se imponía a Grecia y a los demás países en crisis sería un fracaso. Predijeron que la austeridad ahogaría el crecimiento y aumentaría el desempleo —y que incluso fracasaría en su propósito de reducir la relación deuda—PIB. Mientras otros economistas —en la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y en algunas universidades— llegaron a hablar de «contracciones expansivas», cuando incluso el Fondo Monetario Internacional sostuvo que las contracciones, como, por ejemplo, los recortes en el gasto público, eran solo eso, «políticas contractivas». Como afirma John H. Elliott, «la mala historia conduce a la mala política», y viceversa, podría añadirse.

3. Las consecuencias de la pérdida de atractivo de Europa

Según Jürgen Habermas, «la crisis griega es otra prueba de que son los ciudadanos, y no los acreedores, quienes deben decidir sobre el futuro de la UE». Y la erosión del proyecto europeo ha llegado en los últimos tiempos desde las propias sociedades europeas, cada vez más despegadas de la Europa de los valores y de la Europa que se decía casa de la libertad, los derechos fundamentales y la democracia.

Los casos británico (Brexit) y griego (Grexit) abundan en esa dirección —aunque su origen y naturaleza sean diametralmente distintos— y con graves consecuencias, ya que el efecto salida podría ampliarse con facilidad, pero no son ni mucho menos los únicos, la situación de los refugiados desde el verano de 2015, la deriva nacionalista y populista que ya no solo se circunscribe a los países de la nueva Europa que ingresan en la Unión Europea tras 2004, sino a la misma Europa Occidental y cuyo elemento más visible es el cuestionamiento de Schengen y del principio de libre circulación de personas. De hecho, no solo se niegan a un sistema de cupos obligatorios de refugiados, sino a que el control de las fronteras externas de la UE acabe saliendo de la soberanía nacional.

El auge de los populismos, con partidos antieuropeos cada vez con mayor representación política y más cuotas de poder, logrando cambiar de forma radical la percepción sobre los beneficios de la Unión para el ciudadano de a pie —y a la que se presenta como responsable de la pérdida de su identidad con las política sobre inmigración y culpable de la pérdida de la ilusión de una soberanía recuperada tras el fin de la Guerra Fría—, dibuja una seria amenaza en el horizonte de la integración europea, tanto desde el punto de vista de la legitimidad del proceso como de su gobernabilidad, tal y como han reconocido unos debilitados líderes europeos como el presidente Hollande o la canciller Merkel49.

Varios gobiernos —desde Gran Bretaña a Polonia pasando por Hungría y Eslovaquia— han cruzado la línea de la insumisión contra el proyecto europeo y sus valores y hay otros que pueden sumarse a esa tendencia en un futuro próximo, a las divisiones Norte-Sur y Este-Oeste se ha añadido una nueva división. La Unión Europa que se presentaba como una gran construcción abierta en la que iban entrando los diferentes países del Viejo Continente, ha dejado de serlo y su modelo hacia el interior ha comenzado a ser seriamente cuestionado, como si se estuviese gripando la fábrica europea de democracia, estabilidad, prosperidad y seguridad. Como afirma Stewart Patrick: «La visión federal iba ganando a los puntos a la Europa de las patrias. Esa dinámica se desvanece: la crisis ha debilitado la solidaridad, la idea federal. Durante años pareció posible ampliar la UE y a la vez caminar hacia una Unión cada vez más estrecha; eso es ahora más difícil, con la ciudadanía enfadada por el déficit democrático, con una parte de los votantes echándose en brazos del populismo».

Turquía, por otra parte, ofrece una buena demostración de que el modelo europeo ha perdido también fuerza y atractivo en su entorno más próximo. Candidato al ingreso en la UE, evolucionó favorablemente en el horizonte de una sociedad islámica y abierta mientras actuó la tracción de su plena incorporación; sin embargo, según se le han ido cerrando las puertas, avanza en dirección contraria, hacia un régimen presidencialista de ribetes ultraconservadores y autoritarios. Sin embargo, como miembro que es de la Alianza Atlántica y del Consejo de Europa, su evolución también tendría consecuencias sobre otras instituciones fundamentales en el proceso de integración50.

Asimismo, Rusia con actuaciones más allá del Derecho Internacional en diversos frentes de los flancos meridional y mediterráneo de Europa pone en cuestión la arquitectura de seguridad europea. En el primero se ha producido por primera vez desde 1945 la anexión de un territorio —poniendo fin al legado de la Conferencia de Helsinki de 1975— de Ucrania, un país que pretendía estrechar su relación con la UE, mientras que en el segundo hay cuatro guerras civiles árabes en marcha que han producido ya la mayor crisis de refugiados desde los años noventa. La invasión rusa de Crimea y de parte de las provincias de Lugansk y Donetsk cuestiona la capacidad de la Alianza Atlántica para prevenir y evitar crisis en los confines del continente. Asimismo, arroja sombras sobre la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, a la que pertenecen tanto Ucrania como la Federación Rusa, palancas cada vez más débiles a la hora de asegurar el statu quo.

Una situación a la que hay que sumar la amenaza yihadista, ya que en su caso la erosión de la estructura exterior viene acompañada de una corrosión interior que afecta a los valores definitorios de Europa, tal como se contemplan en la Carta de Derechos Fundamentales, y toca puntos vitales más allá de la seguridad. Las acciones y el reclutamiento de los terroristas del Estado Islámico en el interior mismo de Europa, por ejemplo, han enervado las reacciones xenófobas y hostiles hacia los musulmanes europeos, al tiempo que activan los reflejos autoritarios de la sociedad, tanto para recortar la libertad de expresión en nombre del respeto a la diversidad como para limitar las libertades individuales en nombre de la seguridad.

En definitiva, y en relación con sus mismos ciudadanos, Europa lleva tiempo perdiendo capacidad de seducción, coadyuvando una crisis política que se manifiesta en el Este —Polonia, Hungría, Eslovaquia—, que se mezcla con nacionalistas y xenófobos en la Europa Central y Occidental —Austria, Alemania, Holanda y Francia—, y que en todos lados el tradicional eje derecha-izquierda comienza a ser sustituido por el clivage establishment-antiestablishment. Europa se halla inmersa en un ambiente de disgregación política interna que no es tanto consecuencia lógica de años de crisis económica como de la falta de respuestas efectivas a las necesidades reales de las sociedades europeas. Una situación que viene a producirse en un contexto exterior cada vez más adverso, en el que la Unión Europea se ha convertido —por mor de la incapacidad de sus Estados miembros de coordinar sus políticas exteriores y de seguridad, interiores y exteriores— en un actor sin peso ni personalidad propia y hasta en receptor pasivo de las decisiones de otros. La crisis de asilo y refugio, con su corolario en forma de volumen de los flujos, es ejemplo de cómo la debilidad de los veintiocho acaba forzando a los europeos a aceptar compromisos incompatibles con los principios y valores que dice defender. Entretanto, el proyecto europeo parece avanzar hacia una Europa de dos velocidades con media docena de frentes abiertos (Brexit, refugiados, Grecia, Rusia, euro, populismo) que se entrelazan y retroalimentan bajo el yugo de un bajo crecimiento económico51.

Todos estos problemas tienen un elemento en común que los vincula: la falta de liderazgo y propósito común y el agotamiento de las lealtades y solidaridades compartidas, sin las cuales el proyecto europeo no se puede sostener; es más, las diferencias en la Unión Europea han impedido reacciones ambiciosas. Las crisis que acumula el proyecto europeo se han convertido en poderosos vasos comunicantes, y, ante la falta de una respuesta común, parece más fácil proteger los intereses nacionales en contra de la Unión en un mero juego de suma cero. El riesgo de deconstrucción del proyecto europeo, por tanto, no viene dado solamente por la salida de Gran Bretaña —una realidad desde el referéndum de junio de 2016—, sino que es consecuencia directa de las fuerzas centrífugas que desestabilizan los pilares de la Unión. Por ello, su salida de la UE tiene un marcado carácter simbólico, puesto que se trataría del primer país que, por voluntad propia, hace efectiva la desintegración europea. Los precedentes de Groenlandia o Argelia no serían equiparables, ya que Dinamarca y Francia continúan siendo miembros de la UE. Las consecuencias del Brexit probablemente irán mucho más allá de la pérdida de lo que Gran Bretaña representa a ojos de muchos europeos: una sociedad abierta, dinámica y emprendedora. Existen desafíos comunes, compartidos, pero no ha habido respuestas europeas satisfactorias para paliarlos.

Y, sin embargo, los estudios demoscópicos del Eurobarómetro demuestran que, a pesar de la concatenación de crisis y de la extensión de un populismo alimentado por gobiernos y partidos débiles, que han confundido el voto de la desafección con el termómetro de lo que realmente piensa la sociedad europea, la Unión Europea y sus instituciones todavía se perciben como necesarias, pero se ignora por cuánto tiempo pueden mantener ese suelo, lo ocurrido con el Brexit es un serio aviso. Como se interrogaba Habermas unos días después del «no» británico: «¿Cómo podía el europeísmo ganarse a un sector amplio de la población si sus líderes políticos se comportaron durante décadas como si la despiadada persecución estratégica de los intereses nacionales fuera suficiente para mantenerse en el interior de una comunidad supranacional de Estados?».

4. Corolario desde la historia

Desde 1945 la integración europea fue impulsada por las consecuencias de la Segunda Guerra Mundial, cuando los Estados-nación europeos perdieron su condición de unidades militares y económicas autosuficientes —y tanto el control de la seguridad como de las políticas monetarias se trasladó al otro lado del Atlántico, a Estados Unidos—. La incapacidad, por tanto, de mantener el coste de la defensa y el riesgo de «perifización» económica favorecieron la creación de la Comunidad Europea, pero al hacerlo rompieron progresivamente la coherencia de las fronteras de lo que hasta entonces había sido el Estado-nación en Europa Occidental. Lógicamente, con este relato, Maastricht sería un intento de re-europeizar las políticas monetarias y de seguridad, pero con consecuencias sobre otros ámbitos del marco estatal: si bien se ha desarrollado un centro gracias a la competencia de la Comisión, el Consejo, el Parlamento y el Tribunal de Justicia, no resultan claros ni sus límites, ni sus competencias, ni su proceso de toma de decisiones, ya que se solapan las funciones ejecutivas y legislativas. El tiempo y las sucesivas ampliaciones no han hecho sino exacerbar las contradicciones y los problemas de diseño.

El resultado es que se culpa a las instituciones europeas de todos los problemas: la globalización, la inmigración, los recortes a los beneficios sociales y el thatcherismo, el paro juvenil y la falta de democracia. Al impedir que la UE aborde estos problemas, los gobiernos nacionales (impotentes para darles una respuesta eficaz) los han agravado, cuando el poder real de la UE no está en Bruselas ni en Estrasburgo, sino en manos de los gobiernos nacionales.

El problema, por otra parte, no reside en la falta de unanimidad y consenso, hay casos en la historia de la integración de grandes acuerdos unánimes entre estados e instituciones que, sin embargo, demostraron pronto su desacierto. Por ejemplo, el Tratado de Niza o más recientemente la forma de gestionar la crisis del euro a partir de 2010. Y hay también muchos precedentes de cesiones al Londres más recalcitrante que no han servido para apaciguar su desconfianza: piénsese que solo dos años más tarde de su adhesión, los británicos ya consiguieron renegociar los términos de su pertenencia y que han logrado numerosos privilegios y excepciones: en 1984 el «cheque británico», en 1992 la exclusión del euro y del Protocolo Social, en 1997 quedar fuera de Schengen, en 2007 condicionar la Carta de Derechos Fundamentales y en 2012 no firmar el European Fiscal Compact 52.

No obstante, los sesenta años de integración europea ofrecen también una lección de cómo gestionar una agenda completa de conflictos ofreciendo soluciones novedosas a problemas enquistados, de formular metas idealistas y alcanzar compromisos pragmáticos. Asimismo, la definen como un proceso intermitente, con períodos de estancamiento y súbitos y sorprendentes avances, en el que el interés básico ha sido el unirse y ser miembro de la Unión, derrotando dudas y reservas. La integración, qué duda cabe, fue y continúa siendo con todas sus contradicciones y limitaciones un interés fundamental para los europeos: fue el principal interés por razones de seguridad durante la Guerra Fría y se convirtió en un interés económico básico en la era de la globalización y su feroz competencia mundial. Como afirmó Jean-Claude Juncker, presidente de la Comisión Europa, en el discurso del Estado de la Unión de 2016: «Colectivamente, Europa, un lugar tenido por ejemplo de seguridad y justicia en todo el mundo. No defraudaremos esa reputación. Mostraremos nuestra resiliencia (...) somos más fuertes que los desafíos a los que nos enfrentamos. Contra todo aquello que busca dividirnos, nos uniremos más. En 2016 perseveraremos. Y triunfaremos». Todo un programa, la resiliencia, entendida como capacidad de adaptación para sobrevivir a crisis internas y externas.

El problema es que, salvo alguna excepción, no hay ganas de «más Europa» ni en las sociedades ni en un número creciente de gobiernos europeos. Y las causas del rechazo a Europa son mucho más profundas que los actuales conflictos. De hecho, los movimientos euroescépticos han recibido un fuerte impulso moral y político con la reaparición de los nacionalismos que han revivido el mito de una época dorada de Estados nacionales, étnica y políticamente homogéneos, libres de limitaciones externas e inmunes a las consecuencias negativas de la globalización. El poder desmitificador de dos guerras mundiales, que alguna vez bastó para forjar una Europa común y fundar la UE, ya no es suficiente para sostener la integración europea e incluso parecen lejanísimas las palabras de François Mitterrand en su último discurso ante el Parlamento Europeo («Le nationalisme c’est la guerre!»). La reaparición de los nacionalismos ha revivido el mito de una época dorada de Estados-nación étnica y políticamente homogéneos, libres de limitaciones externas e inmunes a las consecuencias negativas de la globalización. El nacionalismo ha crecido en casi todos los países europeos, y se dirige sobre todo contra los extranjeros y la UE, dos objetivos que se usaron en la campaña del Brexit. Sus partidarios apelaron principalmente al mito nacionalista, mientras que a menudo quienes apostaban por la permanencia sonaban como contables sosos y aburridos. Los mismos países de Europa Central y Oriental no olvidan que la campaña por el Brexit se basó en el presupuesto de la gran influencia de sus emigrantes en Gran Bretaña, pero, sin embargo, exigen defender sus fronteras de los refugiados procedentes de Siria, y hasta manifiestan su voluntad de desarrollar una nueva arquitectura institucional de la Unión que desmantele a la Comisión Europea.

Todo ello en conjunto ha conducido a que por el debate europeo se extienda un sentimiento de malaise, a que se plantee que hay elementos para pensar en el fin de Europa, o al menos de una cierta idea de Europa. La espiral que empezó con el rechazo de la Constitución Europea en los referéndums de Francia y Holanda y siguió con la crisis de la mal concebida eurozona, la anexión rusa de partes de Ucrania, los atentados terroristas islamistas de París y Bruselas, los millones de refugiados que huyen de la guerra en Oriente Próximo y la pobreza en África, el rápido crecimiento de los partidos euroescépticos y xenófobos, y, sobre todo, el referéndum británico sobre la salida de la UE ha dejado en 2016 al proyecto europeo tambaleándose. Incluso Angela Merkel ha hablado de «un punto de inflexión». Lo cierto es que la Unión Europea fue pensada para sumar, para integrar y no para restar.

En esa lógica, Timothy Garton Ash en un ejercicio de historia ficción de lo que podría ser la edición de la Historia de Europa Moderna publicada por Oxford en 2045, escribe: «La UE no se derrumbó de pronto igual que el Imperio Romano, como había sugerido un historiador, ni las hordas bárbaras ocuparon los palacios de Bruselas. Su declive se pareció más al del Sacro Imperio romano: conservó sus tratados, ceremonias e instituciones, pero cada vez más vacíos y carentes de significado. Por eso la decisión oficial de disolver la Unión Europea en 2043 no fue sino el reconocimiento tardío de lo que ya era una realidad política».

Ante esos sombríos escenarios, la Unión Europea necesita una nueva narrativa europea más allá de la (de)construcción que se está produciendo de la misma y que necesariamente debe surgir de la discusión sobre cuáles son los valores y principios del proyecto de integración política más importante en la historia de los modelos de gobernanza regionales y globales; sobre cuál es la misión de unas instituciones que han acabado regulando hasta la saciedad los intereses del mercado y se han visto limitadas, en cambio, en su capacidad para decidir el rol de la Unión como actor global, y sobre todo, cuál es hoy el bien común de veintisiete Estados miembros (si se descuenta a Gran Bretaña) con voluntades de integración política y económica distintas. De la respuesta que demos a esas cuestiones dependerá el futuro de la UE y su propia supervivencia institucional.

No obstante, mientras llega ese revulsivo, tal vez los europeos deberíamos acostumbrarnos a una soportable levedad de Europa. A sus asimetrías territoriales, económicas e institucionales, que no desaparecerán al menos a medio plazo. A las tensiones entre las fuerzas centralizadoras y las resistencias nacionalistas, que persistirán. A que algunas fronteras provisionales de la Unión se muestren frágiles y vulnerables, y con seguridad a nuevas entradas y también nuevas salidas entre sus Estados miembros. Pero sin duda seguirá habiendo fuertes elementos que mantengan la idea de unión del continente y su necesidad, aunque posiblemente sobre marcos diferentes. Lo único cierto es que el fin de la historia de una integración europea tal y como la conocemos en la actualidad no sería el fin de la Historia de Europa ni de la construcción europea.

Jorge Semprún, en su última intervención pública en el campo de concentración de Buchenwald, afirmaba que «el problema de Europa es que está cansada». Según él, «Europa parece agotada, y por eso es necesario volver al lugar donde están sus raíces y sus valores». En ese sentido, Semprún proponía activar otra tradición también europea, la que tenía en cuenta los fracasos de Europa, su largo historial de muertes y guerras, y que había ligado la idea de un espacio común a la causa de la libertad y al heroísmo de la razón. Recordaba sobre todo al filósofo judío alemán Edmund Husserl, que en 1935 pronunció en Viena una conferencia memorable sobre la crisis de Europa, justo en el año en que se promulgaron las Leyes de Núremberg, en virtud de las cuales el Estado nazi decidió quién era sujeto de derechos humanos y quién no.

47 Pero tampoco el Acuerdo de Londres de 1953 que, al cancelar prácticamente la deuda alemana, sentaría las bases del milagro económico. En su percepción y en su relato otros fueron los causantes de la crisis, sin tener en cuenta el papel de sus bancos o los intereses de sus empresas armamentísticas o la ruptura previa por la misma Alemania del Pacto de Estabilidad y Empleo exigido por ella misma en 1999.

48 Aquí se encuentra el origen de la crisis iniciada en 2008, en la sobredimensión financiera de la economía mundial producida en los últimos treinta años, fenómeno generado al amparo de la globalización y con el soporte de la revolución tecnológica experimentada en las comunicaciones. En síntesis, la economía mundial se ha «financiarizado». Con datos de distintas fuentes, pero con una gran coincidencia, puede afirmarse que el valor de los activos financieros es del orden de cinco veces superior al PIB mundial.

49 El presidente francés François Hollande declaró el 15 de septiembre de 2016, en relación con la situación europea: «No es una crisis más. Es una crisis sobre su existencia, sobre sus fundamentos».

50 En el caso del Consejo de Europa, que desde los años cincuenta vela por los derechos humanos en el Tribunal de Estrasburgo, se enfrenta al problema de países que quieren recuperar esos poderes europeos y que los tribunales nacionales no se vean obligados a someterse a la jurisdicción de la corte europea, sobre todo entre los socios habitualmente menos respetuosos con la Convención Europea de Derechos Humanos, como son, además de Turquía, Hungría dentro de la UE, y países como Azerbaiyán y Rusia.

51 Las proyecciones de Eurostat sitúan el crecimiento de la UE en un 1,8% para 2016, por debajo del 2,2% de 2015 (las cifras son de 1,6 y 2%, respectivamente, para la zona euro). La deuda pública de la zona euro se ha reducido moderadamente (del 92% en 2015 al 90,7% de 2016), pero continúa por encima del 84% de 2010, año en que se impuso la austeridad presupuestaria.

52 Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, conocido habitualmente como el Tratado de Estabilidad Fiscal y que se considera una versión más restrictiva del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 1999. Fue firmado el 2 de marzo 2012.

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Cronología

7 de mayo de 1945

Firma de la capitulación general alemana y final de la Segunda Guerra Mundial en su frente europeo.

19 de septiembre de 1946

Discurso de Winston Churchill en la Universidad de Zúrich a favor de una «especie de Estados Unidos de Europa».

17 de diciembre de 1946

Creación de la Unión de Federalistas Europeos.

4 de marzo de 1947

Gran Bretaña y Francia firman el Tratado de Dunquerque.

5 de junio de 1947

Discurso de Georges Marshall en la Universidad de Harvard por el que se anuncia un plan para la reconstrucción económica de Europa.

17 de marzo de 1948

Bélgica, Francia, Luxemburgo, los Países Bajos y Gran Bretaña firman el Tratado de Bruselas para la creación de la Unión Europea Occidental.

3 de abril de 1948

Harry Truman firma la Foreign Assistance Act, más conocido como el European Recovery Program o Plan Marshall.

16 de abril de 1948

Creación de la OECE por el Tratado de París para la coordinación del Plan Marshall.

7-10 mayo de 1948

Se celebra en La Haya un Congreso de Europa para el estudio de la integración política y económica de los países europeos.

11 de junio de 1948

El Senado de Estados Unidos aprueba la Resolución Vandenberg.

21 de junio de 1948

Creación del marco alemán occidental.

24 de junio de 1948

Comienza el bloqueo del Berlín Occidental hasta el 12 de mayo de 1949.

25 de octubre 1948

Se crea formalmente el Movimiento Europeo Internacional.

4 de abril de 1949

Firma en Washington del Tratado del Atlántico Norte.

5 de mayo de 1949

Constitución en Londres del Consejo de Europa, que entrará en vigor el 3 de agosto posterior.

8-12 de diciembre de 1949

Conferencia Cultural de Lausana en la que se proyecta la fundación del Colegio de Europa en Brujas.

9 de mayo de 1950

Declaración Schuman.

3 de junio de 1950

Bélgica, Francia, Luxemburgo, Italia, los Países Bajos y Alemania suscriben la Declaración Schuman.

25 de junio de 1950

Comienza la guerra de Corea.

19 de septiembre de 1950

Creación de la Unión Europea de Pagos.

24 de octubre de 1950

René Pleven, primer ministro francés, sugiere el establecimiento de una Comunidad de Defensa Europea.

4 de noviembre de 1950

Se firma en Roma la Convención Europea para la salvaguarda de los Derechos del Hombre y libertades fundamentales (CEDH).

18 de abril de 1951

Firma en París por los seis Estados fundadores (Francia, Alemania, Italia, Bélgica, los Países Bajos y Luxemburgo) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), que entrará en vigor el 23 de julio posterior.

27 de mayo de 1952

Firma en París del Tratado de la Comunidad Europea de Defensa.

Se firman los llamados contractuals que implican paralelamente el cese de ocupación de Alemania y el restablecimiento de la soberanía a la República Federal de Alemania.

30 de agosto de 1954

La Asamblea Nacional francesa rechaza el Tratado de la Comunidad Europea de Defensa por una mayoría de 319 votos frente a 264.

23 de octubre de 1954

Se firman en París los acuerdos sobre un Tratado de Bruselas modificado y nace la Unión Europea Occidental (UEO).

21 de diciembre de 1954

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas dicta su primera sentencia.

1-2 de junio de 1955

Conferencia de Messina sobre la integración económica de los seis.

5 de julio de 1955

Comienzo de las reuniones del Comité Spaak para la elaboración de un informe sobre los proyectos de los tratados comunitarios.

29-30 de mayo de 1956

El Informe Spaak es aprobado por los ministros de Asuntos Exteriores de los seis en la Conferencia de Venecia.

23 de octubre-10 de noviembre de 1956

Invasión de Hungría por la Unión Soviética.

29 de octubre-7 de noviembre de 1956

Crisis del canal de Suez.

25 de marzo en 1957

Firma de los Tratados de Roma para la constitución de la Comunidad Económica Europea y el Euratom por la República Federal de Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos.

1 de enero de 1958

Comienza la actividad de las Comunidades Europeas en Bruselas, donde queda establecida su sede.

26 de enero de 1958

Creación del Coreper para la preparación del trabajo de los Consejos.

3-11 de julio de 1958

Se fijan en Stressa las bases de una Política Agrícola Común (PAC).

29 de diciembre de 1958

Entra en vigor el Acuerdo Monetario Europeo.

1 de enero de 1959

Se toman las primeras medidas para abolir progresivamente los derechos de aduana y las cuotas en la CEE.

8 de junio de 1959

Grecia solicita una asociación con la CEE, negociaciones que comenzarán el 10 de septiembre posterior.

20-21 de julio de 1959

Austria, Dinamarca, Noruega, Portugal, el Reino Unido, Suecia y Suiza deciden establecer una Asociación Europea de Libre Comercio (AELC).

31 de julio de 1959

Turquía solicita su asociación con la CEE, negociaciones que comenzarán el 27 de septiembre posterior.

4 de enero de 1960

Firma en Estocolmo de la AELC.

20 de septiembre de 1960

Entra en vigor el reglamento del Fondo Social Europeo.

18 de julio de 1961

Se celebra una cumbre europea en Bonn en la que los seis expresan su deseo de crear una unión política.

31 de julio de 1961

Solicitud de adhesión de Irlanda.

9 de agosto de 1961

Solicitud de adhesión de Gran Bretaña.

10 de agosto de 1961

Solicitud de adhesión de Dinamarca.

5 de enero de 1962

Willi Birkelbach presenta su informe ante la Asamblea Parlamentaria sobre los «aspectos políticos e institucionales de la adhesión o de la asociación».

9 de febrero de 1962

España solicita la apertura de negociaciones para llegar a algún tipo de vinculación con la CEE.

30 de abril de 1962

Solicitud de adhesión de Noruega.

11 de octubre de 1962

Kennedy firma la Trade Expansion Act, abriendo el camino a las negociaciones para el GATT.

1 de noviembre de1962

Entra en vigor del Acuerdo de Asociación con Grecia.

22 de enero de 1963

Tratado de Amistad entre Francia y la República Federal de Alemania.

5 de febrero de 1963

Sentencia Van Gend & Loos del Tribunal de Justicia Europea.

4 de mayo de 1963

Apertura oficial de las negociaciones comerciales del GATT (Kennedy Round).

20 de julio de 1963

Convenio de Yaundé entre la Comunidad y 17 Estados africanos más Madagascar.

14 de febrero de 1964

España recuerda la llamada «carta Castiella».

1 de julio de 1964

Creación del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA).

15 de julio de 1964

Sentencia Costa-Enel en virtud de la cual las disposiciones de derecho comunitario pasan a primar sobre las nacionales.

1 de diciembre de 1964

Entra en vigor el Acuerdo de Asociación con Turquía firmado en septiembre de 1963.

8 de abril de 1965

Fusión de los órganos ejecutivos de las tres instituciones (CECA, CEE y Euratom) en un Consejo y una Comisión común regidos bajo un principio de unidad presupuestaria.

1 de julio de 1965

Francia rompe las negociaciones sobre la financiación de la Política Agrícola Común (PAC) y comienza la llamada crisis de la silla vacía.

28-29 de enero de 1966

Compromiso de Luxemburgo.

21 de abril de 1967

Golpe de los Coroneles en Grecia.

Mayo de 1967

Gran Bretaña, Irlanda, Dinamarca y Noruega presentan una segunda solicitud de adhesión.

13 de septiembre de 1967

La Comisión presenta al Consejo el Dictamen previsto en los Tratados para la ampliación.

Mayo de 1968

Comienzan las revueltas estudiantiles y obreras en Francia, especialmente en París, que acaban extendiéndose por otras ciudades internacionales.

1-2 de diciembre de 1969

Los Estados miembros acuerdan en la cumbre de La Haya avanzar hacia una unión económica y monetaria y hacia la ampliación.

6 de marzo de 1970

El Consejo encarga a un comité de expertos, presidido por Pierre Werner, que elabore propuestas para crear una Unión Económica y Monetaria y confía a otro, presidido por Étienne Davignon, que elabore propuestas sobre cooperación política.

22 de abril de 1970

Firma del Tratado de Luxemburgo por el cual los Estados miembros se comprometen a introducir paulatinamente un sistema de recursos propios.

29 de junio de 1970

Firma del Tratado Comercial Preferencial con España.

8 de octubre de 1970

Publicación del Plan Werner para la UEM.

27 de octubre de 1970

Publicación del Informe Davignon para la Unión Política.

Noviembre de 1970

Tiene lugar la primera reunión bajo el nuevo método Davignon en Múnich sobre la situación en Oriente Medio y la coordinación de las delegaciones nacionales en el seno de las Naciones Unidas.

Diciembre de 1971

Los ministros de la OTAN acuerdan organizar una conferencia de seguridad europea, la cual se inaugurará en julio de 1973 en la ciudad de Helsinki.

22 de enero de 1972

Firma de los cuatro Tratados de Adhesión e inicio de su consecuente ratificación antes de su definitiva entrada en vigor prevista para el 1 de enero de 1973.

22 de julio de 1972

Acuerdo de Asociación con Portugal.

26 de septiembre de 1972

Celebración del referéndum en Noruega para la ratificación del Tratado de adhesión, siendo rechazado por el 53,5% de los participantes.

19-20 de octubre de 1972

Cumbre en la ciudad de París para fijar nuevos campos de acción en materia más allá de la integración económica.

10-11 de septiembre 1973

Los ya nueve aprueban en Copenhague el llamado Informe Davignon II, en el cual se proponía reforzar los mecanismos presentados en el primer informe en lo referente a las políticas comunes de seguridad de la CEE.

6-27 de octubre de 1973

Crisis del Yom Kippur.

14-15 de diciembre de 1973

Cumbre de Copenhague: los nueve deciden llevar a cabo una política energética común y publican una declaración sobre la identidad europea producto de diversos acuerdos de cooperación política.

25 de abril de 1974

Revolución de los claveles en Portugal.

Julio de 1974

Se inaugura oficialmente el Diálogo Euro-Árabe.

20 de julio de 1974

Grecia pone en marcha la invasión a la isla chipriota que desembocará en la vuelta del exilio de Konstantinos Karamanlis el 24 de julio y el inicio de un nuevo régimen civil en el país.

9-10 de diciembre de 1974

Cumbre de París en la que queda configurada la CPE con la celebración de tres reuniones anuales del nuevo Consejo Europeo y en la que se da vía libre a la celebración de elecciones directas al Parlamento Europeo, se acuerda crear el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y la Unión Económica y Monetaria, y se pide al primer ministro belga Leo Tindemans la elaboración de un informe sobre la Unión Europea.

10-11 de marzo de 1975

Primera reunión del Consejo Europeo en Dublín.

20 de marzo de 1975

Creación del Instituto Europeo de Florencia.

5 de junio de 1975

El 67,2% de los votantes británicos se declara a favor de que el Reino Unido siga perteneciendo a la Comunidad.

12 de junio de 1975

Grecia solicita formalmente su adhesión a las Comunidades Europeas.

22 de julio de 1975

Tratado de Bruselas por el que se conceden al Parlamento Europeo poderes presupuestarios y se crea el Tribunal de Cuentas.

1 de agosto de 1975

Firma en Helsinki por 35 Estados del Acta final de la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa.

20 de noviembre de 1975

Muere Francisco Franco y es sucedido por Juan Carlos I en la jefatura del Estado en España.

30 de diciembre de 1975

Los nueve reciben el Informe Tindemans.

1 de abril de 1976

Entra en vigor el Convenio CEE-ACP, firmado en Lomé el 28 de febrero de 1975.

20 de septiembre de 1976

Se acuerdan en Bruselas los instrumentos necesarios para las primeras elecciones por sufragio universal directo de los miembros de un nuevo Parlamento.

28 de marzo de 1977

Portugal presenta oficialmente la solicitud de adhesión a las Comunidades.

28 de julio de 1977

España presenta oficialmente la solicitud de adhesión a las Comunidades.

19-23 de septiembre de 1977

Se celebra en Estambul una conferencia energética mundial a la que acude una representación oficial de la Comisión.

6 de junio de 1978

El Consejo da su conformidad a la solicitud de adhesión de Portugal y entabla las negociaciones.

29 de noviembre de 1978

Dictamen favorable de la Comisión sobre la solicitud de adhesión española.

4-5 de diciembre de 1978

Consejo Europeo de Bruselas: creación del Sistema Monetario Europeo (SME) y acuerdo para el establecimiento del Comité de los Tres Sabios para el estudio de los reajustes necesarios en los mecanismos y procedimientos institucionales de cara a la ampliación.

13 de marzo de 1979

Entrada en vigor del Sistema Monetario Europeo.

28 de mayo de 1979

Firma del Tratado de Adhesión de Grecia.

7-10 de junio de 1979

Primeras elecciones al Parlamento Europeo por sufragio universal directo.

30 de mayo de 1980

El Consejo logra un acuerdo de compromiso para la contribución del Reino Unido al presupuesto comunitario tras la presión de Margaret Thatcher.

1 de enero de 1981

Entrada en vigor del Tratado de Adhesión de Grecia.

7 de noviembre de 1981

Francia y la RFA presentan el Plan Genscher-Colombo de un Acta Europea.

2 de abril-14 de junio de 1982

Guerra de las Malvinas.

17-19 de junio de 1983

Consejo Europeo de Stuttgart: los diez firman una Declaración Solemne sobre la Unión Europea.

14 de febrero de 1984

El Parlamento Europeo aprueba el Tratado para la Fundación de la Unión Europea de Altiero Spinelli.

25-26 de junio 1984

Consejo Europeo de Fontainebleau: los diez logran un acuerdo sobre el importe de la compensación que se concederá al Reino Unido para reducir su contribución al presupuesto comunitario.

3-4 de diciembre de 1984

Consejo Europeo de Dublín: se decide reforzar el Sistema Monetario Europeo (SME) y otorgar al ecu un papel más importante.

29-30 de marzo de 1985

Consejo Europeo de Bruselas: se acepta la adhesión de España y Portugal a las Comunidades y se llega a un acuerdo sobre los Programas Integrados Mediterráneos (PIM).

12 de junio de 1985

Firma de los Tratados de Adhesión de España y Portugal.

14 de junio de 1985

La Comisión presenta al Consejo un Libro Blanco titulado «La consecución del mercado interior» y se firma en Luxemburgo el Acuerdo de Schengen sobre la eliminación de controles fronterizos entre Bélgica, Alemania, Francia, Luxemburgo y los Países Bajos.

20 de junio de 1985

Se presenta al Consejo el Informe del Comité Adonnino sobre la Europa de los ciudadanos.

28-29 de junio de 1985

Consejo Europeo de Milán: se acuerda la convocatoria de una conferencia intergubernamental basándose en el artículo 236 del Tratado de Roma para poner en marcha la reforma del mismo.

9 de septiembre 1985

Primera reunión de la CIG.

2-4 de diciembre 1985

Consejo Europeo de Luxemburgo en el que se acuerda definitivamente reformar los Tratados Fundacionales y revitalizar el proceso de integración europea mediante la reorganización institucional y el establecimiento de un Mercado Común antes del 31 de diciembre de 1992.

1 de enero de 1986

Adhesión de España y Portugal a las Comunidades Europeas.

17 de febrero y 28 de febrero de 1986

Se firma el Acta Única Europea en Luxemburgo y en La Haya, respectivamente.

29 de mayo de 1986

Se iza por primera vez ante el edificio Berlaymont en Bruselas la bandera europea.

1 de julio de 1987

Entra en vigor el Acta Única Europea.

27-28 de junio de 1988

El Consejo Europeo de Hannover encarga a un comité de expertos, presidido por Delors, un estudio sobre las etapas concretas que deberían conducir a una Unión Económica y Monetaria.

26-27 de junio de 1989

Se establecen en el Consejo Europeo de Madrid los principios generales de la Unión Económica y Monetaria.

14-16 de julio de 1989

El G7 acuerda en la cumbre celebrada en París la coordinación del programa Polonia-Hungría que posteriormente se amplió a Checoslovaquia, Rumanía, Bulgaria, República Democrática Alemana y Yugoslavia.

17 de julio de 1989

Austria solicita oficialmente la adhesión a la Comunidad Europea.

9 de noviembre de 1989

Cae el muro de Berlín y la RDA abre sus fronteras.

8-9 de diciembre de 1989

El Consejo Europeo de Estrasburgo acuerda convocar una nueva Conferencia Intergubernamental con el objetivo de elaborar un nuevo tratado que asegurara el perfecto funcionamiento de las etapas finales de la Unión Económica y Monetaria.

28 de abril de 1990

Se celebra en Dublín un Consejo Europeo extraordinario para llegar a un acuerdo común respecto de la unificación alemana y de las relaciones de la Comunidad con los países de Europa Central y Oriental.

29 de mayo de 1990

Acuerdo fundacional del Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo de Europa del Este (BERD).

25-26 de junio de 1990

Consejo Europeo de Dublín: se define la convocatoria de dos Conferencias Intergubernamentales simultáneas para trabajar sobre la Unión Económica y Monetaria y la Unión Política Europea, respectivamente.

3 de octubre de 1990

Se firma la reunificación alemana.

14-15 de diciembre de 1990

Comienzan las CIG sobre Unión Económica y Monetaria (UEM) y la reforma institucional y la unión política.

22 de agosto de 1991

Golpe de Estado fallido en la Unión Soviética.

7 de septiembre de 1991

Apertura en La Haya de la Conferencia de paz sobre Yugoslavia.

21 de octubre de 1991

Acuerdo del Consejo sobre el establecimiento del Espacio Económico Europeo (EEE).

9 y el 10 de diciembre de 1991

Consejo Europeo celebrado en Maastricht en el que se llega a un acuerdo sobre el proyecto de Tratado de la Unión Europea.

3 de febrero de 1992

El Consejo adopta medidas positivas para ayudar a Croacia, Eslovenia, las Repúblicas yugoslavas de Bosnia y Herzegovina y Montenegro y la Antigua República yugoslava de Macedonia.

9 de febrero de 1992

Firma en Maastricht del Tratado de la Unión Europea.

18 de marzo de 1992

Solicitud formal finlandesa de adhesión a las Comunidades Europeas.

25 de noviembre de 1992

Nueva solicitud formal noruega de adhesión a las Comunidades Europeas.

1 de enero de 1993

Entra en vigor el Mercado Único Europeo.

1 de febrero de 1993

Inicio en Bruselas de las negociaciones para la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia.

5 de abril de 1993

Inicio en Luxemburgo de las negociaciones para la adhesión de Noruega.

18 de mayo de 1993

Voto de Dinamarca a favor del Tratado sobre la Unión Europea en un segundo referéndum, después del rechazo en el referéndum celebrado el 2 de julio anterior.

21-22 de junio de 1993

Consejo Europeo de Copenhague: confirmación de que la adhesión de Austria, Finlandia, Suecia y Noruega tendrá lugar antes de 1995, y se garantiza explícitamente la histórica promesa de la adhesión de los países de Europa Central y Oriental.

1 de noviembre de 1993

Finalizan todos los procedimientos de ratificación y entra en vigor el Tratado de la Unión Europea.

30 de marzo de 1994

Concluyen en Bruselas las negociaciones para la adhesión de Austria, Suecia, Finlandia y Noruega.

31 de marzo de 1994

Solicitud formal de Hungría de adhesión a la Unión Europea.

5 de abril de 1994

Solicitud formal de Polonia de adhesión a la Unión Europea.

26-27 de mayo de 1994

Celebración en París de la Conferencia inaugural del Pacto de Estabilidad para Europa Central y Oriental.

24-25 de junio de 1994

Consejo Europeo de Corfú: firma de las Actas de adhesión de Austria, Suecia, Finlandia y Noruega, y análisis del Libro Blanco sobre el Crecimiento, la Competitividad y el Empleo elaborado por la Comisión Delors.

28 de noviembre de 1994

La mayoría del electorado noruego vuelve a pronunciarse en contra de la adhesión a la Unión Europea.

9-10 de diciembre de 1994

Consejo Europeo de Essen: establecimiento de las líneas de acción para consolidar la estrategia del Libro Blanco sobre el Crecimiento, la Competitividad y el Empleo con especial referencia a las medidas para combatir el desempleo y poner en marcha las redes transeuropeas; acuerdo sobre la estrategia global para aproximar la Comunidad a los países asociados de Europa Central y Oriental, y nuevos votos para crear un régimen de cooperación euromediterránea.

1 de enero de 1995

Suecia, Austria y Finlandia se convierten en Estados miembros de la Unión Europea.

20-21 de marzo de 1995

Firma y adopción en París del Pacto de Estabilidad para Europa Central y Oriental.

26 de marzo de 1995

Entra en vigor el Acuerdo de Schengen entre Alemania, Bélgica, España, Francia, Luxemburgo, los Países Bajos y Portugal.

10 de abril de 1995

Adopción por el Consejo de un informe sobre el funcionamiento del Tratado de la Unión Europea de cara a la Conferencia Intergubernamental de 1996.

28 de abril de 1995

Austria firma el Acuerdo de Schengen.

3-10 de mayo de 1995

Adopción por la Comisión del Libro Blanco sobre la integración de los países asociados de Europa Central y Oriental en el mercado interior de la Unión Europea.

22 de junio de 1995

Rumanía presenta su solicitud de adhesión a la Unión Europea.

27 de junio de 1995

Eslovaquia presenta su solicitud de adhesión a la Unión Europea.

13 de octubre de 1995

Letonia presenta su solicitud formal de adhesión a la Unión Europea.

24 de noviembre de 1995

Estonia presenta su solicitud formal de adhesión a la Unión Europea.

8 de diciembre de 1995

Lituania presenta su solicitud formal de adhesión a la Unión Europea.

14 de diciembre de 1995

Bulgaria presenta su solicitud formal de adhesión a la Unión Europea.

15-16 de diciembre de 1995

Consejo Europeo de Madrid: se confirma el calendario hacia la moneda única y se adopta la decisión de llamar «euro» a la futura moneda.

1 de enero de 1996

Entra en vigor la unión aduanera entre la Unión Europea y Turquía.

3 de enero de 1996

La República Checa solicita oficialmente la adhesión a la Unión Europea.

29 de marzo de 1996

Se inaugura en Turín la Conferencia Intergubernamental para revisar el Tratado de Maastricht.

10 de junio de 1996

Eslovenia solicita oficialmente la adhesión a la Unión Europea.

21-22 de junio de 1996

Consejo Europeo de Florencia: se precisan los objetivos y el programa de la CIG y se esboza un calendario para las negociaciones con los países de Europa Central y Oriental (PECO).

4-5 de diciembre de 1996

En la Conferencia de Londres sobre la aplicación de los acuerdos de paz en la antigua Yugoslavia se adopta un plan para consolidar la paz.

13-14 de diciembre de 1996

Consejo Europeo de Dublín: acuerdo para la introducción de la moneda única y confirmación del calendario de la CIG.

19 de diciembre de 1996

Dinamarca, Finlandia y Suecia firman el Acuerdo de Schengen.

16-17 de junio de 1997

Consejo Europeo de Ámsterdam: finaliza la Conferencia Intergubernamnetal y se logra un consenso sobre un proyecto de tratado.

16 de julio de 1997

La Comisión Europea presenta un informe bajo el título de Agenda 2000: Por una Unión más fuerte y más amplia.

12-13 de diciembre de 1997

Consejo Europeo de Luxemburgo: se autoriza la puesta en marcha del proceso de ampliación.

12 de marzo de 1998

Se celebra en Londres una conferencia europea a la que asisten los quince Estados miembros y los países que han solicitado oficialmente la adhesión a la UE.

25 de marzo de 1998

La Comisión adopta el Informe de Convergencia y recomienda a once Estados miembros la adopción del euro para el 1 de enero de 1999.

1 de junio de 1998

Se crea el Banco Central Europeo.

1 de enero de 1999

Implantación oficial del euro.

15 de marzo de 1999

Dimisión de la Comisión Santer, acusada de corrupción.

1 de mayo de 1999

Entra en vigor el Tratado de Ámsterdam.

10-11 de diciembre de 1999

Consejo Europeo de Helsinki: se decide abrir negociaciones de adhesión con Rumanía, Eslovaquia, Letonia, Lituania, Bulgaria y Malta y aceptar a Turquía como país candidato y convocar en febrero de 2000 una conferencia intergubernamental de revisión de los tratados.

15 de enero de 2000

Celebración en Bruselas de las conferencias ministeriales intergubernamentales para la negociación de la adhesión de Malta, Rumanía, Eslovaquia, Letonia, Lituania y Bulgaria.

14 de febrero de 2000

Inauguración en Bruselas de la Conferencia Intergubernamental para la reforma institucional.

28 de septiembre de 2000

Dinamarca celebra un referéndum sobre el euro que se salda con un rechazo de la mayoría de sus ciudadanos a integrarse en la moneda única europea.

8 de noviembre de 2000

La Comisión entrega al Consejo el informe global sobre la ampliación con informes provisionales sobre la preparación de los países candidatos y una propuesta sobre las cuestiones claves que Turquía debe completar antes de empezar las negociaciones de adhesión.

7-9 de diciembre de 2000

Consejo Europeo de Niza: la Conferencia Intergubernamental finaliza con un acuerdo político sobre el Tratado de Niza.

12 de enero de 2001

Grecia se convierte en el miembro número doce de la zona euro.

26 de febrero de 2001

Firma del Tratado de Niza que modifica el Tratado sobre la Unión Europea y los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas.

7 de junio de 2001

Se celebra un referéndum en Irlanda sobre el Tratado de Niza en el que el electorado vota en contra.

15-16 de junio de 2001

Consejo Europeo de Gotemburgo: se establece el marco para la conclusión de las negociaciones de ampliación.

11 de septiembre de 2001

Atentados contra las Torres Gemelas y el World Trade Center de Nueva York.

21 de septiembre de 2001

Consejo Europeo extraordinario de Bruselas para analizar la situación internacional tras los atentados terroristas del 11 de septiembre y dar los impulsos necesarios a las acciones de la Unión Europea.

15 de diciembre de 2001

Consejo Europeo de Laeken en que los Estados miembros se pronuncian a favor del método de la Convención para la preparación de la Conferencia Intergubernamental para la reforma de los Tratados.

1 de enero de 2002

Los billetes y monedas euro entran en circulación en los doce países miembros de la zona euro: Alemania, Austria, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos y Portugal.

27 de febrero de 2002

Comienzan los trabajos de la Convención sobre el futuro de Europa.

23 de agosto de 2002

El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) expira tras cincuenta años en vigor.

19 de octubre de 2002

Un nuevo referéndum en Irlanda se salda con el voto a favor del Tratado de Niza.

1 de febrero de 2003

Entra en vigor el Tratado de Niza.

16 de abril de 2003

Se firma en Atenas el Tratado de Adhesión a la Unión Europea de Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y República Checa.

20-21 de junio de 2003

Consejo Europeo de Salónica: se acoge el proyecto de Constitución de la UE como base para las próximas negociaciones sobre el futuro de Europa.

25 de junio de 2003

Cumbre entre Estados Unidos y la Unión Europea en Washington D.C. sobre la lucha contra el terrorismo y la proliferación de armas.

4 de octubre de 2003

Se celebra en Roma la CIG para la redacción y adopción de la versión final de la primera Constitución de la UE.

11 de marzo de 2004

Atentados en Madrid-Atocha.

25-26 de marzo de 2004

Se celebra en Bruselas un Consejo Europeo sobre la Estrategia de Lisboa y la situación económica, social y medioambiental de la Unión.

1 de mayo de 2004

Entra en vigor la Europa de los veinticinco.

17-18 de junio de 2004

El Consejo Europeo de Bruselas decide que Croacia reúne los criterios políticos establecidos por el Consejo Europeo de Copenhague en 1993 y las condiciones del Proceso de Estabilización y Asociación establecidas por el Consejo en 1997, por lo que pasa a ser país candidato a la adhesión.

29 de octubre de 2004

Los jefes de Estado y de Gobierno y los ministros de Asuntos Exteriores de la UE firman el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa.

29 de mayo de 2005

Los electores franceses votan no (54,87%) a la ratificación del Tratado Constitucional.

1 de junio de 2005

Los ciudadanos holandeses votan no (61,6%) a la ratificación del Tratado constitucional.

3 de octubre de 2005

Apertura de las negociaciones de adhesión de la Unión Europea con Turquía y Croacia.

1 de enero de 2007

Rumanía y Bulgaria completan la quinta ampliación de la UE, que pasa a tener 27 Estados miembros, 492,8 millones de habitantes y 23 lenguas oficiales.

23 de julio de 2007

Se produce en Bruselas la apertura oficial de una nueva Conferencia Intergubernamental (CIG) sobre el proyecto del Tratado de Reforma para la modificación de los Tratados de la Unión Europea.

18-19 de octubre de 2007

Se acuerda la redacción exacta del nuevo Tratado de Lisboa que los líderes europeos firmarán oficialmente en la capital portuguesa el 13 de diciembre de 2007.

21 de diciembre de 2007

Ampliación del espacio Schengen a Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y República Checa.

1 de enero de 2008

Chipre y malta asumen el euro.

15 de octubre de 2008

La crisis financiera ocupa un lugar destacado en el Consejo Europeo.

12 de diciembre de 2008

Se alcanza un acuerdo en la Cumbre de Bruselas para actuar contra el cambio climático, impulsar la economía y responder a la crisis financiera. Suiza se incorpora a la zona Schengen de la UE.

1 de enero de 2009

Eslovaquia asume el euro como moneda.

25 de febrero de 2009

El Grupo de expertos Larosière presenta el informe que le ha encargado la Comisión Europea sobre la necesidad de una mayor supervisión financiera.

23 de julio de 2009

Islandia solicita su adhesión a la UE.

1 de diciembre de 2009

Entra en vigor el Tratado de Lisboa.

17 de junio de 2010

En el Consejo Europeo de Bruselas los dirigentes de la UE adoptan una estrategia decenal de crecimiento inteligente, sostenible e integrador, Europa 2020, y deciden iniciar las negociaciones de adhesión de Islandia.

1 de enero de 2011

Estonia adopta el euro y entran en funcionamiento tres nuevas autoridades de supervisión financiera: la Autoridad Bancaria Europea, la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación y la Autoridad Europea de Valores y Mercados.

9 de diciembre de 2011

En el Consejo Europeo, diecisiete países de la eurozona y otros países de la UE acuerdan participar en un nuevo «pacto presupuestario» y coordinar más estrechamente sus políticas económicas.

19 e diciembre de 2011

Liechtenstein se une al espacio Schengen.

2 de febrero de 2012

Se firma un tratado para crear un Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE).

1 de abril de 2012

Se pone en marcha la Iniciativa Ciudadana Europea: un millón de ciudadanos de como mínimo una cuarta parte de los Estados miembros de la UE pueden sugerir a la Comisión Europea que presente propuestas legislativas en ámbitos de su competencia.

28-29 de junio de 2012

Pacto por el Crecimiento y el Empleo del Consejo Europeo.

8 de octubre de 2012

Entra en vigor el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE) para la estabilidad financiera de la zona euro.

10 de diciembre de 2012

La Unión Europea recibe el premio Nobel de la Paz por su contribución a la paz, la reconciliación, la democracia y los derechos humanos.

13 de diciembre de 2012

Los líderes de la UE dan el primer paso hacia la realización de una unión bancaria con la decisión de crear un «mecanismo único de supervisión» (MUS), permitiendo así que el Banco Central Europeo supervise directamente a los grandes bancos de la zona euro.

1 de enero de 2013

Entra en vigor el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (más conocido como «Pacto Presupuestario»).

1 de julio de 2013

Croacia es el Estado miembro número veintiocho de la UE.

1 de enero de 2014

Letonia adopta el euro como moneda.

5 de junio de 2014

Los representantes del G7 se reúnen por primera vez en Bruselas, con la UE como anfitriona.

1 de noviembre de 2014

Entran en vigor las nuevas reglas para votar en el Consejo de Ministros establecidas en el Tratado de Lisboa, que sustituyen el antiguo sistema en el que cada país tenía un número de votos asignado.

4 de noviembre de 2014

Entra en vigor el Mecanismo Único de Supervisión de los bancos.

1 de enero de 2015

Lituania adopta el euro y pasa a ser el decimonoveno país de la eurozona.

7 de enero de 2015

Tiene lugar un atentado en París contra la revista satírica Charlie Hebdo.

13 de febrero de 2015

Los dirigentes de la UE celebran un Consejo Europeo informal en Bruselas para debatir tres retos europeos: el restablecimiento de la paz en Ucrania, la lucha contra el terrorismo y la mejora de la unión monetaria europea.

23 de abril de 2015

En una reunión extraordinaria del Consejo Europeo en Bruselas, los dirigentes de la UE discuten sobre la situación de crisis humanitaria en el Mediterráneo.

7 de mayo de 2015

El Partido Conservador obtiene la mayoría en las elecciones generales del Reino Unido y confirma la celebración de un referéndum sobre la pertenencia a la Unión Europea antes de finales de 2017.

5 de julio de 2015

Grecia celebra un referéndum sobre las condiciones de un programa de apoyo propuesto conjuntamente por la Comisión Europea, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Central Europeo. Gana el «no» con un 61% de los votos frente al 39% a favor.

23 de febrero de 2015

En una cumbre informal de la UE se toman algunas decisiones ante el problema de los refugiados, tema que vuelve a tratarse en el Consejo Europeo de Bruselas del mes de octubre.

13 de noviembre de 2015

Atentados terroristas en París.

29 de noviembre de 2015

Los jefes de Estado y de Gobierno de la UE celebran una cumbre con Turquía, en la que se adopta un plan de acción conjunto para hacer frente a la crisis de refugiados creada por la situación en Siria.

19 de febrero de 2016

Los dirigentes de la UE, reunidos en el Consejo Europeo, acuerdan un nuevo encaje del Reino Unido en la Unión Europea, mientras que el primer ministro británico, David Cameron, anuncia que el 23 de junio de 2016 se celebrará un referéndum sobre la permanencia del Reino Unido en la UE.

17-18 de marzo de 2016

En una reunión del Consejo Europeo en Bruselas, los dirigentes de la UE llegan a un acuerdo con Turquía para reducir la inmigración irregular por mar de Turquía a Grecia.

22 de marzo de 2016

Atentado terrorista en Bruselas.

23 de junio de 2016

Los británicos acuden a votar al referéndum sobre el Brexit y un 52% de los electores deciden abandonar la UE.

28 de junio de 2016

Se presenta en el Consejo Europeo de Bruselas el documento Estrategia Global Europea por Federica Mogherini.

17-18 de septiembre de 2016

Consejo informal de Bratislava en el que se estudia la situación de la Unión Europea tras el Brexit, y que ha sido definida por varios líderes europeos como de crisis estructural.

20 de enero de 2017

Donald Trump toma posesión de la presidencia de Estados Unidos.

1 de marzo de 2017

Libro Blanco de Juncker sobre el futuro de la Unión. Bruselas plantea cinco opciones para diseñar la futura UE a veintisiete.

20 de marzo de 2017

La primera ministra británica, Theresa May, hace entrega de la carta que activa el Brexit.

25 de marzo de 2017

Celebración del 60 aniversario de los Tratados de Roma.

23 de abril y 7 de mayo de 2017

Elecciones presidenciales francesas. Se impone el candidato centrista Emmanuel Macron.

8 de junio de 2017

Elecciones generales en el Reino Unido. El Partido Conservador pierde la mayoría absoluta.

Anexos

Europa y la Guerra Fría

Ámbitos, formas y ejemplos de la integración europea

COOPERACIÓN BILATERAL

COOPERACIÓN MULTILATERAL

Actores de la cooperación

Cooperación bilateral no estatal

Cooperación bilateral interestatal

Organizaciones internacionales no gubernamentales

Organizaciones internacionales gubernamentales

Tipo de cooperación

Integración de tipo intergubernamental

Integración de tipo supranacional

Ámbito de la actividad

Economía

Cámaras de Comercio Airbus (1991)

Unión monetaria belgo-luxemburguesa (1922)

Unice (1958)

CES (1973)

OECE (1948)

AELE (1960)

EEE (1994)

CECA (1951)

CEE (1957)

EU (1991)

UEM (1992)

Justicia, Derechos del Hombre, Política Interior

Movimiento Europeo (1949)

Consejo de Europa (1949)

Acuerdos de Schengen (1985) 3.er pilar de la UE (1992)

Europol (1995)

Tribunal Europeo de Derechos del Hombre de Estrasburgo (1959)

Seguridad, Defensa, Asuntos Exteriores

Tratado franco-alemán (1963)

Brigada franco-alemana (1989)

Acuerdos de Saint Malo entre Francia y Gran Bretaña (1998)

OTAN (1949)

UEO (1955)

CSCE (1975-1995)

OSCE (1995) Eurocuerpo (1992)

2.º pilar de la UE (1992)

PESD (1999)

Cultura, Deporte, Educación, Investigación y Desarrollo Tecnológico

Arte (1992)

Eurovisión (1954)

UEFA (1954)

CERN (1954)

ESA (1975)

Eureka (1985)

IUE (1984)

FUENTE: Fabrice Larat, Histoire politique de l’intégration européenne, 1945-2003. La Documentation Française, 2003.

Tratados europeos CEE/UE

Tratados

Fecha de firma

Entrada en vigor

Diario Oficial

Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CEE)

25-3-1957

1-1-1958

No publicado

Tratado de fusión

8-4-1965

1-7-1967

DO 152 de 13-7-1967

Tratado por el que se modifican algunas disposiciones presupuestarias

22-4-1970

1-1-1971

DO L 2 de 2-1-1971

Tratado por el que se modifican algunas disposiciones financieras

22-7-1975

1-6-1977

DO L 359 de 31-12-1977

Tratado de Groenlandia

13-3-1984

1-1-1985

DO L 29 de 1-2-1985

Acta Única Europea

28-2-1986

1-7-1987

DO L 169 de 29-6-1987

Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht)

7-2-1992

1-11-1993

DO C 191 de 29-7-1992

Tratado de Ámsterdam

2-10-1997

1-5-1999

DO C 340 de 10-11-1997

Tratado de Niza

26-2-2001

1-2-2003

DO C 80 de 10-3-2001

Tratado de Lisboa

13-12-2007

1-12-2009

DO C 306 de 17-12-2007

Tratados de adhesión a la CE/UE

Tratados de adhesión

Fecha de firma

Entrada en vigor

Diario Oficial

Tratado de adhesión del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca

22-1-1972

1-1-1973

DO L 73 de 27-3-1972

Tratado de adhesión de Grecia

28-5-1979

1-1-1981

DO L 291 de 19-11-1979

Tratado de adhesión de España y Portugal

12-6-1985

1-1-1986

DO L 302 de 15-11-1985

Tratado de adhesión de Austria, Finlandia y Suecia

24-6-1994

1-1-1995

DO C 241 de 29-8-1994

Tratado de adhesión de los diez nuevos Estados miembros

16-4-2003

1-5-2004

DO L 236 de 23-9-2003

Tratado de adhesión de Bulgaria y Rumanía

25-4-2005

1-1-2007

DO L 157 de 21-6-2005

Cronograma del proceso de integración europea (1945-2005)

Presidentes de la Comisión Europea (1952-2019)

Walter Hallstein (I):

1958-1962

Walter Hallstein (II):

1962-1967

Jean Rey:

1967-1970

Franco Maria Malfatti:

1970-1972

Sicco Mansholt:

1972-1973

Gaston Thorn:

1981-1985

Jacques Delors (I):

1985-1989

Jacques Delors (II):

1989-1992

Jacques Delors (III):

1992-1995

Jacques Santer:

1995-1999

Romano Prodi:

1999-2004

José Barroso (I):

2004-2009

José Barroso (II):

2009-2014

Jean Claude Juncker:

2014-2019

Grado de cumplimiento de los criterios de convergencia

Tasa de inflación

Tipo de interés

Déficit público

Deuda pública

Participación en mecanismos de cambio

Valor de referencia de los criterios

País

2,6

7,5

3,0

60,0

Alemania

1,3

5,4

2,7

61,3

Sí

Austria

1,1

5,4

2,5

66,1

Sí

Bélgica

1,3

5,5

2,1

122,2

Sí

Dinamarca

1,8

5,9

–0,7

66,1

Sí

España

1,7

5,8

2,6

68,8

Sí

Finlandia

1,5

5,6

0,9

55,8

Sí

Francia

1,1

5,4

3,0

58,0

Sí

Grecia

4,9

9,7

4,0

108,7

Sí

Irlanda

1,2

5,8

–0,9

66,3

Sí

Italia

1,8

6,1

2,7

121,6

Sí

Holanda

2,1

5,4

1,4

72,1

Sí

Luxemburgo

1,4

5,4

–1,7

6,7

Sí

Portugal

1,7

5,9

2,5

62,0

Sí

Reino Unido

1,8

6,6

1,9

53,4

No

Suecia

2,1

6,1

0,8

76,6

No

FUENTE: Comisión Europea, Informe de primavera, marzo de 1999.

Las claves del Tratado de Lisboa

1.Presidente del Consejo. Tendrá un mandato de dos años y medio, en vez de los seis meses actuales.

2.Alto representante de Política Exterior. Será el responsable del nuevo Servicio Exterior Europeo y también vicepresidente de la Comisión Europea.

3.Eurogrupo. La reunión de ministros de Economía y Finanzas de la zona euro se formalizará y elegirá un presidente con un mandato de dos años y medio.

4.Defensa. Los Estados miembros se beneficiarán de una cláusula de defensa mutua al estilo de la OTAN en caso de que alguno de ellos sea atacado.

5.Tribunal de Justicia Europeo. Aumenta sus competencias al poder controlar si las leyes nacionales en justicia e interior son compatibles con la legislación europea, excepto en Reino Unido e Irlanda.

6.Comisión Europea. El Ejecutivo de la UE, compuesto por un comisario de cada país, tendrá menos integrantes a partir de 2014, dos tercios del número de los Estados miembros.

7.Parlamento Europeo. Los escaños pasarán de 751 a 736.

8.Sistema de voto. Hasta 2014, la toma de decisiones en el Consejo de la UE continuará siendo proporcional al peso de cada país, no a su población, según el Tratado de Niza (2000).

9.Doble mayoría. Desde 2014, el voto se basa en el principio de DOBLE MAYORÍA, el 55% de los Estados miembros representando al 65% de la población de la UE.

La Europa de los veintiocho

Ampliaciones de la Unión Europea

1952

1972

1981

1986

1990

1995

2004

2007

Cooperación e integración en Europa (1975)

Cooperación e integración en Europa (2010)

Distribución del Producto Bruto Mundial en 1990 y 2010

Distribución del Producto Bruto Mundial, 1980-2016

Edición en formato digital: 2017

© Antonio Moreno Juste y Vanessa Núñez Peñas, 2017

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ISBN ebook: 978-84-9104-839-8

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