Ignacio Ruiz-Jarabo Colomer

ESTADO FISCAL Y DEMOCRACIA. LA AGENCIA TRIBUTARIA EN PERSPECTIVA

Dedicado a la memoria de cuatro seres queridos ya fallecidos (mis padres, Dámaso y Carmen, y mis hermanos Concha y Dámaso) y a la bendición diaria que supone compartir mi vida con otros cuatro (mi mujer, Marta, y nuestros hijos, Nacho, Dámaso y Jacobo).

CAPÍTULO I: OBJETIVOS DEL LIBRO

Desde que en la cultura anglosajona se acuñara el legendario non taxacion with representation, el desarrollo de la fiscalidad en el mundo ha caminado estrechamente ligado al de las instituciones democráticas.

En efecto, la Historia muestra como en cualquier periodo y en cualquier modalidad de Estado siempre ha existido algún tipo de tributo o exacción, por ruda que fuera su configuración jurídica y exiguo el esfuerzo exigido al que debía pagarlo. Sin embargo, la existencia de sistemas tributarios consolidados, con una configuración global consistente y niveles realmente exigentes de presión fiscal es una experiencia exclusivamente coincidente en coexistencia con sistemas políticos democráticos.

Lo anterior trae su motivo en una explicación relativamente sencilla y fácil de compartir. Tan solo un Estado plenamente legitimado ante sus ciudadanos (y no cabe otra legitimación que la basada en los principios y reglas de la democracia) puede plantear explícitamente una contribución fiscal seria y exigente a sus nacionales. En definitiva, el concepto y la existencia de Estado Fiscal, como expresión referida a aquél que financia la mayor parte de sus actividades mediante un sistema tributario, está intrínsecamente unido al de Estado Democrático.

La reciente historia de España constituye una experiencia paradigmática de la afirmación anterior. Veámoslo. Con notable diferencia sobre el resto, el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) son las dos figuras más importantes de nuestro sistema tributario y las que, en conjunto, determinan básicamente la suficiencia recaudatoria del mismo. Baste recordar que entre ambos impuestos se recauda más del 65% del total correspondiente al sistema tributario estatal. Pues bien, la incorporación de ambos a la realidad fiscal española fue coincidente con sendos hitos democráticos habidos en nuestro país. Vamos a recordarlo.

En 1977 se inició en nuestro sistema fiscal la llamada reforma Fernández Ordóñez. En ella, y entre otras medidas, desapareció el vetusto e inoperante Impuesto General sobre la Renta de las Personas Físicas, tributo que requería la presentación de su declaración anual a un escaso número de contribuyentes proporcionando niveles exiguos de recaudación. Fue sustituido por el actual Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, figura impositiva que generalizó entre los contribuyentes españoles la obligación de confesarse anualmente ante la Hacienda Pública en las conocidas campañas de renta y que constituye un tributo de gran potencia recaudatoria. Pues bien, Francisco Fernández Ordóñez impulsó aquel cambio desde el gobierno de la UCD recién salido de las primeras elecciones democráticas celebradas en España, en el histórico 15 de junio de 1977.

Unos años después (1985), en la fiscalidad española tuvo lugar otro cambio importante, sustituyendo el viejo y tosco IGTE (Impuesto General sobre el Tráfico de las Empresas) por el más moderno y perfeccionado IVA (Impuesto sobre el Valor Añadido). Dicho cambio se produjo en el entorno histórico de nuestra incorporación a la Comunidad Económica Europea, entonces selecto club de las democracias europeas y antecedente de la actual Unión Europea.

Ahondando en lo anterior, cabe prever que en la medida en la que los diferentes países del mundo que aún no pertenecen al grupo de las democracias recorran el camino hacia un sistema representativo, avanzarán simultáneamente en la dirección del Estado Fiscal. En definitiva, éste aparece como el punto de llegada deseable para cualquier país, una vez superadas como sistema de financiación de las actividades públicas otras alternativas más ancestrales y fracasadas. Entre éstas, por citar solo dos, nos referiremos brevemente al Estado Propietario y al Estado Empresario.

En el Estado Propietario, de recuerdo lejano para los países desarrollados, el Sector Público -por otra parte, reducido- obtenía sus recursos de los rendimientos procedentes de su patrimonio, ocasionalmente explotado de manera directa y con frecuencia cedido en explotación a manos privadas con diversas modalidades jurídicas: arrendamiento, aparcería, concesión… Esta configuración de los ingresos públicos no proporcionaba los recursos suficientes para financiar un estado moderno y aún menos lo que se ha dado en llamar el Welfare State.

En el Estado Empresario, expresión máxima de la implantación de sistemas socioeconómicos basados en la ideología del socialismo, el Estado obtiene sus recursos al ejercer en forma de casi monopolio la actividad empresarial en su territorio -tras erradicar al empresario privado-. El modelo socialista ha fracasado estrepitosamente en términos históricos, tanto por su liberticidio en el ámbito político como por su absoluta ineficacia en el plano económico. El estrépito del fracaso ha quedado sellado con el desplome de la experiencia socialista desarrollada en los países del antiguo imperio soviético, rubricado con la prolongación agónica del esperpento cubano, y certificado con las sorprendentes piruetas del contradictorio, injusto y criminal modelo chino.

Volviendo al Estado Fiscal, que es el tema que nos ocupa, digamos que el análisis de la configuración concreta que adopta en cada país determinado puede hacerse desde varias perspectivas.

Puede hacerse en primer término desde un enfoque material, analizando los diferentes impuestos que integran su sistema tributario y cómo, a través de ellos, se eligen las diversas manifestaciones de capacidad económica que originan la obligación de pagarlos (hecho imponible); quienes resultan obligados al pago (sujetos pasivos); la medición de la capacidad económica gravada (base imponible); y la cuantificación del esfuerzo exigido a cada contribuyente (cuota tributaria). Todo ello suele recibir la denominación de Derecho Tributario Material.

Puede hacerse en segundo lugar desde un enfoque formal, analizando las normas que regulan los procedimientos de aprobación y aplicación de los impuestos, las que definen las competencias para establecer los impuestos (potestad normativa); las que establecen reglas para exigirlos y cobrarlos (facultades administrativas); y las que ordenan el modo de resolver las controversias habidas en el proceso (facultades de revisión). Todo ello suele recibir la denominación de Derecho Tributario Formal.

Puede hacerse también desde un enfoque organizativo, analizando las instituciones, entidades u órganos responsables de la aplicación del sistema impositivo: su ubicación o dependencia administrativa, su régimen jurídico, sus estructuras organizativa y directiva, su nivel de competencias o su configuración territorial.

Los tres enfoques citados (material, formal y organizativo) se encuentran presentes en numerosos estudios y trabajos realizados sobre la fiscalidad, tanto referidos individualmente a un país, como orientados con fines de comparación internacional.

En ellos, según los casos, se estudia: a) la mayor o menor presencia en los sistemas tributarios de los diferentes principios de la imposición consagrados en la Teoría de la Hacienda: capacidad, beneficio, igualdad, progresividad, contribución al crecimiento… (enfoque material de la fiscalidad); b) la medida en la que el ordenamiento legal tributario cumple con los principios jurídicos de legalidad, de reserva de ley, de jerarquía normativa, de irretroactividad de normas sancionadoras… (enfoque formal de la fiscalidad); y c) el grado en el que la utilización de los recursos materiales empleados en la aplicación del sistema tributario cumple con los principios económicos exigibles en la actuación del sector público, como son básicamente el de eficacia y el de eficiencia (enfoque organizativo de la fiscalidad).

En mi opinión, resultando imprescindibles y complementarios los tres enfoques para analizar globalmente cualquier Estado Fiscal, el análisis resultante deviene incompleto. Expresado en lenguaje matemático, estudiar los aspectos materiales, formales y organizativos constituye la condición necesaria no suficiente para enjuiciar la calidad democrática de un Estado Fiscal. La condición de suficiencia la proporciona el estudio adicional de un conjunto de cuestiones que, no incluidas en los mismos, están permanentemente presentes en la aplicación diaria de un sistema tributario.

Dichas cuestiones son diversas y constituyen un conglomerado que engloba a las denominadas prácticas o costumbres administrativas de los organismos aplicadores del sistema fiscal; su cultura organizativa; los entramados corporativos existentes en su seno; las conductas personales de sus empleados; el grado de corrupción existente en las organizaciones; el nivel de tolerancia respecto a la misma…

En definitiva, este enfoque de la fiscalidad (que llamaremos contextual) atiende a un variado conjunto de circunstancias cuyo efecto global contribuye de modo notable a modular el día a día del Estado Fiscal, su quehacer cotidiano y, finalmente, condiciona en gran medida su calidad democrática.

En relación con lo expuesto en los párrafos anteriores y referido al Estado Fiscal Español, es contrastable que existe mucha bibliografía y numerosa literatura destinadas a analizar nuestra fiscalidad desde los enfoques material y formal. Por su parte, el esfuerzo intelectual dedicado al enfoque organizativo es menor. Finalmente, resulta prácticamente inexistente (y, en todo caso, poco o nada estructurada) la atención que ha merecido el denominado enfoque contextual.

En efecto, es fácil detectar la amplia atención dedicada en libros, artículos (en revistas o en diarios), cursos, seminarios, jornadas, conferencias… a los aspectos materiales de nuestra fiscalidad, conteniendo historia, análisis, juicios, reflexiones y opiniones. Se analiza la presión fiscal existente en España, realizándose comparaciones en el tiempo -series temporales- y en el espacio -cross section-; la mayor o menor equidad de los diferentes impuestos y de los cambios operados en los mismos; su mejor o peor contribución a diversos objetivos de política económica (crecimiento, inversión, empleo)…

Sucede de modo análogo en lo que se refiere al enfoque formal de la fiscalidad. También es voluminosa y frecuente la atención dedicada al estudio de nuestra arquitectura jurídico tributaria. Se analiza con amplitud el mapa territorial de la potestad tributaria para crear y exigir impuestos; el sistema existente para la revisión judicial de las actuaciones administrativas en materia tributaria; los criterios jurisprudenciales sobre la aplicación de las normas o el conjunto de los derechos y las obligaciones de los contribuyentes españoles.

Es claramente menor el stock bibliográfico destinado a la descripción, estudio o análisis de las distintas experiencias organizativas o institucionales existentes para organizar la aplicación de un sistema tributario y, entre ellas, la española. Se estudia la configuración jurídico legal de los órganos responsables de dicha aplicación; su estructura directiva, su despliegue territorial; sus recursos humanos; sus costes de gestión…

Convengamos además que, por lo general, las aportaciones científicas o doctrinales realizadas, sean referidas a los aspectos material, formal u organizativo de la fiscalidad española, rebosan en su planteamiento de un estricto prisma técnico, podríamos decir también tecnólogo o tecnócrata, sea en la perspectiva económica o en la jurídica.

A diferencia de lo expuesto hasta ahora, es infrecuente encontrar textos que aborden con cierta amplitud y estructura el conjunto integrado por el entramado intra organizativo, las prácticas administrativas, el modus operandi diario de los agentes -institucionales y personales- que conforman diariamente la realidad operativa del Estado Fiscal Español. Digámoslo de otro modo, el enfoque contextual es el gran olvidado de los análisis sobre nuestra fiscalidad.

La carencia descrita no se compadece con la importancia que la cuestión tiene para el funcionamiento de la economía de un país. En una medida no desdeñable, la manifestación contextual de la fiscalidad determina la mayor o menor eficacia en la actividad recaudatoria de un Estado, la mayor o menor comodidad de los contribuyentes al cumplir con sus obligaciones, la mayor o menor seguridad para la actividad empresarial y, en definitiva, puede llegar a condicionar la mayor o menor intensidad inversora en cada país, tanto la nacional como la procedente del exterior. Sin duda, los aspectos contextúales de la fiscalidad influyen en la mayor o menor calidad democrática de cualquier Estado Fiscal.

Pues bien, el presente libro pretende ser una contribución al citado enfoque contextual de la fiscalidad española, describiendo (aunque de manera no exhaustiva ni completa) algunos de sus más importantes aspectos, analizando varios de sus puntos críticos, aportando determinadas reflexiones y sugerencias personales. Para hacerlo, no he dudado en utilizar algunos datos estadísticos (intentando no resultar excesivo) y en recurrir a la narración de experiencias personales que, además de complementar las descripciones realizadas, pueden en determinadas ocasiones contribuir a amenizar la lectura de estas páginas.

Las descripciones, análisis, reflexiones, experiencias y sugerencia expuestas traen su origen en mis treinta años de actividad profesional que, en una gran parte (veinticuatro), se ha desarrollado en el Sector Público Español y, casi siempre, estrechamente ligada a su Administración Tributaria. A lo largo de dicho periodo, en diferentes funciones y con diversos niveles de responsabilidad, he sido espectador y actor de la fiscalidad española, acumulando experiencias (unas gratas, otras menos) y conformando opiniones (positivas y negativas) sobre la realidad de nuestro Estado Fiscal. Me propongo compartir unas y otras con el lector.

Tal como he expuesto, las experiencias y opiniones acumuladas se han acumulado en un periodo dilatado y con una variedad de orígenes. Recordar éstos ofrece interés para encuadrar adecuadamente aquéllas.

Tras ingresar en 1980 en el Ministerio de Hacienda, mis primeros años de funcionario público transcurrieron en varias de sus delegaciones territoriales (Lérida, Albacete, Alicante), formando parte de diversos eslabones de la cadena responsable de aplicar nuestro sistema fiscal. En dicha etapa aprendí y apliqué los conocimientos técnicos tributarios necesarios, pero también percibí y conviví con la cultura dominante en la Administración Tributaria Española.

Al incorporarme en 1988 a la Escuela de la Hacienda Pública, que es el centro de selección y formación de los funcionarios del Ministerio, pasé a formar parte de la institución responsable de transmitir dichos conocimientos y dicha cultura. En la Escuela y a lo largo de ocho años, primero como Jefe de Estudios, luego como Subdirector y finalmente como Director, participé en la selección de los funcionarios que ingresaban en los diferentes cuerpos del Ministerio de Hacienda, así como en el diseño e impartición de todas las acciones formativas destinadas a los funcionarios responsables de aplicar los impuestos. Desarrollar ambas facetas, seleccionar y formar, durante un periodo prolongado de tiempo, me proporcionaron una amplia visión del perfil del funcionario de la Hacienda Pública española y, en especial, de su Administración Tributaria.

En 1996 al constituirse el primer gobierno de José María Aznar, Gabriel Elorriaga y Baudilio Tomé me presentaron a Juan Costa, circunstancia que vino a resultar determinante en mi futuro profesional. Aquel encuentro desembocó en mi incorporación a las tareas de dirección de instituciones aplicadoras del sistema tributario, toda vez que el recién nombrado Secretario de Estado de Hacienda propuso a Rodrigo Rato mi nombramiento como Director General del Catastro. Más tarde, el propio Juan Costa quiso que pasara a ser Director del Departamento de Recaudación de la Agencia Tributaria (en 1997). Finalmente, propuso al vicepresidente económico y éste al Consejo de Ministros, mi nombramiento como Director General de la Agencia (desde 1998 hasta 2001). En conjunto, durante más de cinco años participé intensamente en la dirección de la aplicación efectiva de nuestros impuestos, siendo parte activa y corresponsable directo de las diversas manifestaciones de la fiscalidad española pero muy especialmente, por lo que interesa en este libro, de las que conforman sus realidades organizativa y contextual.

En julio de 2001 el Consejo de Ministros, a propuesta de Cristóbal Montoro (que lo era de Hacienda) me nombró Presidente de la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) y, consecuentemente, responsable del holding empresarial público y del proceso de privatizaciones de las empresas estatales. Desde el citado puesto pude apreciar lo que representa y significa la fiscalidad contextual cuando se juega el partido en el otro campo -el de los contribuyentes-. No obstante, el carácter público de las empresas cuyo holding presidía provocaba que dicha apreciación resultase parcialmente condicionada y, por tanto, limitada.

Por último en mayo de 2004 y, fruto de la lógica natural debida al cambio electoral acaecido en España, el primer Consejo de Ministros de la era Zapatero decidió mi cese. Inicié entonces una nueva etapa profesional, ya completamente ajena a la Administración Tributaria y al Sector Público, ejerciendo de consultor corporativo de empresas, formando parte del consejo de administración de varias sociedades y presidiendo un grupo empresarial dedicado al asesoramiento integral a las empresas (incluyendo el fiscal). La perspectiva proporcionada por esta última etapa me ha permitido completar y globalizar mi visión de la fiscalidad contextual española.

Siendo evidente la riqueza que proporciona al objeto de este libro la variedad de situaciones y perspectivas desde las que he podido observar, disfrutar y sufrir a la Administración Tributaria Española (y, en especial, a las cuestiones que conforman la realidad contextual de nuestro Estado Fiscal), también lo es que todas y cada una de las opiniones y reflexiones acuñadas en estos treinta años y volcadas en el presente libro incorporan un inevitable componente subjetivo. Todo lo que en él se expone trae su origen en mi experiencia personal y todo lo expuesto en él me compromete exclusivamente a mí.

Finalmente, tengo plena consciencia de asumir un riesgo evidente con la publicación de este libro. Es fácil, incluso lógico, que se me puedan realizar varios reproches.

Se me puede reprochar mi inacción durante el tiempo que fui Director General de la Agencia Tributaria respecto a los defectos y problemas que ahora señalo. Se me puede reprochar asimismo haber adquirido consciencia de las insuficiencias de la entidad ahora que las sufro como contribuyente y como asesor. Se me puede reprochar también falta de discreción y reserva al contar determinadas cuestiones. Se me puede reprochar, en fin, falta de compañerismo o de espíritu de cuerpo.

Pues bien, ante este cúmulo de posibles reproches que afronto con la publicación de este libro (los enunciados y, probablemente, muchos otros más que ahora no imagino) he de manifestar que soy plenamente consciente de ello y que asumo con plenitud el riesgo enunciado.

Personalmente soy de los que consideran que la responsabilidad con el servicio público de aquellos que hemos ocupado en el Estado cargos de relevancia no finaliza el día que cesamos en ellos, sino que permanece más allá del final del periodo durante el que desempeñamos la función. Dicha responsabilidad incluye el deber de seguir ayudando, en la medida de lo posible, a mejorar aquellas instituciones y organismos que en su día dirigimos. A esta misión, y no a otra, responde la asunción del riesgo asumido. Creo firmemente que al explicar aquello que, subjetivamente, considero lo mejor y lo peor de la Agencia Tributaria, contribuyo modestamente a que ésta pueda seguir profundizando en lo primero y superando lo segundo.

CAPÍTULO II: ESPAÑA, EJEMPLO DE ESTADO FISCAL

Los datos revelan claramente que España constituye un paradigma de lo que es un Estado Fiscal: aquél que financia sus actividades fundamentalmente a partir de los recursos obtenidos de los impuestos.

En efecto, desde hace ya varias décadas (hay que insistir en el paralelismo con la transición a la democracia), nuestra recaudación tributaria viene representando entre un 80% y un 85% de los ingresos no financieros del Estado. De este modo, y unidos a las cotizaciones sociales, proporcionan el grueso de la financiación del conjunto de los gastos públicos, tanto los corrientes como los de inversión. Así, puede afirmarse rotundamente que el funcionamiento de España como Estado depende de la recaudación procedente de su sistema tributario.

Puedo personalmente dar fe de la seriedad y rigor con la que el Gobierno de Aznar abordaba el tema de la recaudación tributaria. Mensualmente, el vicepresidente Rodrigo Rato presidía la Comisión de Presupuestación e Ingresos, donde una buena parte de los altos cargos del Ministerio de Economía y Hacienda analizábamos con detalle y minuciosidad la evolución y perspectiva de la recaudación tributaria, a fin de que la dirección de la economía española interiorizase aquélla.

En sentido análogo, asistí en alguna ocasión a las reuniones que, presididas por el propio Aznar, se celebraban en el Palacio de Moncloa a fin preparar el Proyecto anual de Ley de los Presupuestos del Estado. Presencié como antes de plantearse el volumen y composición de los Gastos, el Presidente se aseguraba exhaustivamente del nivel que iban a alcanzar los Ingresos, para conocer el volumen de aquéllos que éstos pudieran financiar.

Desconozco cómo se hacen actualmente las cosas pero, a juzgar por los resultados obtenidos, deben diferir bastante de lo expuesto. En efecto, desde 2007 se vienen aprobando Presupuestos de Gastos en base a previsiones de Ingresos completa y artificialmente infladas. Como es sabido, las significativas desviaciones posteriores entre los ingresos reales y los presupuestados han resucitado al déficit público y han disparado su crecimiento hasta cotas ciertamente preocupantes.

Esta dependencia de la economía española respecto a su fiscalidad -característica de todo Estado Fiscal- ha determinado que mientras en las etapas de vigor recaudatorio el déficit público ha podido reducirse de manera significativa, en los periodos en los que ha flaqueado la recaudación tributaria las cuentas del Estado han visto agravarse nuestro malhadado problema de déficit público.

Los datos estadísticos son bien elocuentes al respecto. Los incrementos anuales habidos en la recaudación correspondiente al conjunto del sistema tributario habidos desde 1997 (12,5% en dicho año; 7% en 1998; 9,1% en 1999; 7,8% en 2000; 6,3% en 2001; 7,5% en 2002; 5,7% en 2003) permitieron que el gobierno de Aznar, con Rato y Montoro de ministros responsables, lograra su objetivo de política económica enunciado como "déficit cero" (recordemos que el heredado en 1996 era algo superior al 6%). Es significativo que los incrementos citados tuvieron lugar pese a la realización de dos importantes reformas en el IRPF (una con Rato, otra con Montoro) que supusieron sendas y considerables rebajas fiscales para el contribuyente español.

Posteriormente ya con Zapatero en el gobierno y siendo ministro Solbes, la ausencia de nuevas reducciones impositivas propició un impulso alcista a la recaudación tributaria (14,1% en el año 2005; 11,6% en 2006; 11,9% en 2007), lo que, pese al aumento del Gasto Público operado en dichos años ejercicios, posibilitó que la liquidación del presupuesto del Estado se cerrara incluso con superávit.

Sin embargo, la aparición de la crisis económica internacional vino a cambiar la tendencia descrita. La economía española ha sufrido -está sufriendo- con mayor dureza que los países de nuestro entorno sus consecuencias debido al efecto acumulativo de tres errores consecutivos del gobierno socialista.

El primero, haber parado en 2004 el reloj de las reformas estructurales. En efecto, asentados en la comodidad que proporcionaba la prolongación de la fase alcista del ciclo, se abandonó la línea reformista aparcándose la reforma laboral, la del sistema público de pensiones, la del derecho de huelga, la del sistema financiero, las privatizaciones, la de la Administración Pública, la de recuperación de la unidad de mercado…

El segundo, haber tardado un año (el que va desde mediados de 2007 a mediados de 2008) en identificar (o reconocer, según se quiera expresar) la propia existencia de la crisis.

El tercero, haber perdido prácticamente dos años más (desde mediados de 2008 hasta mayo de 2008) aplicando políticas anticrisis exclusivamente paliativas, olvidando y despreciando las terapias curativas, las que debían ir a la raíz de los problemas de nuestra economía.

La confluencia de los tres errores descritos ha tenido -está teniendo- efectos devastadores en la economía española. Uno de los más graves es el brutal descenso de los ingresos tributarios (los obtenidos en 2008 fueron un 13,6% inferiores a los de 2007; los correspondientes a 2009 supusieron un descenso del 17% en relación a los de 2008).

Dos disminuciones anuales consecutivas en la recaudación tributaria de la dimensión señalada (13,6% y 17%, respectivamente) han supuesto una auténtica hecatombe para las arcas públicas. Pensemos que por cada 100 euros de recaudación que proporcionaba el sistema tributario en 2007, en 2009 proporcionó tan solo 71. La misma comparación realizada con los impuestos más importantes ofrece datos igualmente elocuentes.

En el sentido enunciado señalaremos que por cada 100 euros que se recaudaban por el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en 2007, en 2009 se recaudaron solo 87. Por cada 100 euros recaudados por el Impuesto sobre el Valor Añadido en 2007, en 2009 la recaudación fue exclusivamente 71. Finalmente, por cada 100 euros ingresados por el Impuesto sobre Sociedades en 2007, en 2009 se ingresó la paupérrima cifra de ¡45!

En el momento de redactar este capítulo del libro, la recaudación tributaria correspondiente a 2010 esboza una leve recuperación respecto a la del ejercicio anterior. La causa principal de la misma estriba en las varias y diversas subidas de impuestos decretadas por el gobierno de Zapatero: incremento de los impuestos especiales; aumento del tipo impositivo del IVA (del 16% al 18%); elevación del tipo aplicable a los rendimientos del capital mobiliario (del 18% al 19% y al 21% según los casos); eliminación de la deducción de los 400 euros… Otras causas también están contribuyendo al citado aumento de la recuperación. Es el caso de la ralentización de las devoluciones tributarias, que a 30 de septiembre eran inferiores en 10.000 euros a las practicadas a la misma fecha del año anterior. Con eso y con todo, lo previsible es que finalmente el aumento de recaudación operado en 2010 frente a 2009, sea menor al descenso habido en dicho año frente al anterior, con lo que terminará el ejercicio con una recaudación inferior a la habida en 2008.

La intensa correlación existente en los ingresos tributarios y el saldo de las cuentas públicas que caracteriza al Estado Fiscal (comentada hace tan solo hace unos párrafos) ha determinado que el desastre recaudatorio de los ejercicios 2008 y 2009, unido a la ausencia de políticas de contención del Gasto Público, haya devuelto a la economía española al infierno del déficit público del que había salido con tantos, tan prolongados y tan sostenidos esfuerzos.

Además, la nefasta reaparición del déficit en las cuentas del Estado se ha producido con una inusitada fuerza, notablemente mayor que la acaecida en cualquier país de nuestro entorno. Así es, en tan solo dos ejercicios el desequilibrio entre gastos e ingresos públicos ha alcanzado el 11,2%, porcentaje que prácticamente duplica al existente en 1996 y que costó casi una década erradicar.

Valgan las cifras aportadas en este capítulo para corroborar que España es, con todas sus consecuencias, un auténtico Estado Fiscal en el sentido que hemos dado a este término. Como es lógico, esta circunstancia condiciona la existencia de otras, alguna de las cuales merecen ser destacadas.

Sin duda, en el Estado Fiscal la política tributaria cobra su máxima dimensión. Un antiguo Secretario de Estado de Hacienda (José Borrell) en cuyo mandato coexistieron éxitos y fracasos (ambos con notable intensidad), lo expresaba de una manera harto elocuente cuando solía afirmar que "la política tributaria no es sino política en estado puro".

Por ello, en el Estado Fiscal una buena parte del debate político gira en torno a los impuestos. No hay campaña electoral en la que los programas de todos los partidos políticos relevantes no incluyan medidas fiscales (siempre llamadas reformas). No hay debate parlamentario sobre el Estado de la Nación en el que la oposición no acuse al gobierno por sus actuaciones en materia tributaria, ni en el que el gobierno deje de alardear de las mejoras introducidas en la fiscalidad de los españoles. No hay, en fin, institución que se precie (sea organización sindical, patronal, cámara de comercio o colegio profesional) que no mantenga permanentemente levantada la bandera de los cambios tributarios que propugna, sugiere o reivindica.

Es cierto que el debate político y/o social suele girar en torno a la llamada fiscalidad material, es decir, la cuantía de impuestos que pagamos y la distribución de los pagado entre las diferentes figuras impositivas. Sin embargo, en determinados momentos, con ocasión de especiales circunstancias, el objeto de la discusión ha estado vinculado a los aspectos formales y a los organizativos de la fiscalidad. El tránsito desde la penúltima a la última década del siglo pasado es un claro ejemplo histórico en este sentido. Vamos a recordarlo.

CAPÍTULO III: LA AGENCIA TRIBUTARIA, NACIMIENTO Y DESARROLLO

Hace casi veinte años, presidiendo el gobierno Felipe González y siendo Carlos Solchaga el ministro de Hacienda, en España cambió de manera sustancial el mapa institucional de la gestión de los impuestos. En efecto, en el mes diciembre de 1990 y mediante la Ley de Presupuestos para 1991 se creó la Agencia Estatal de Administración Tributaria, cuya constitución efectiva tuvo lugar un año después (1 de enero de 1992), siendo Jaime Gaiteiro el primer timonel puesto a su mando. A éste le sucedió poco después Abelardo Delgado, uno de los más brillantes funcionarios de los que ha dispuesto el Ministerio de Hacienda. Las expectativas e ilusiones que generó su nombramiento fueron abortadas rápidamente por un grupo de funcionarios notablemente grises y aún más sectarios que en aquella época ocupaban puestos de responsabilidad en el Ministerio de Hacienda (desde 2004 han vuelto a ocuparlos).

Lo cierto es que el nacimiento de la Agencia Tributaria respondió al objetivo de modernizar la estructura administrativa de nuestro Estado, creando unidades gestoras con mayor flexibilidad, más herramientas de dirección y mayores dosis de responsabilidad en la gestión. Indudablemente, la nueva fórmula jurídico organizativa dada a la Agencia Tributaria (importada con adaptaciones del mundo anglosajón) resultó innovadora en el panorama administrativo español. En términos de comparación respecto al régimen jurídico general de la Administración del Estado, la innovación consistió en dotar a la creada Agencia Tributaria de una determinada autonomía en dos facetas importantes de su gestión: la presupuestaria y la de recursos humanos.

Al margen de los avatares de la natural e inevitable disputa política entre los partidos (para el gobernante cualquiera de sus proyectos incorpora solo ventajas respecto a la situación precedente; para el opositor, todos y cada uno de los proyectos del gobierno son maléficos por definición), tiene interés recordar las reacciones que la creación de la Agencia Tributaria provocó en el resto de ámbitos.

Pues bien, aunque veinte años no sean nada para el inolvidable Carlos Gardel, hemos de constatar que su transcurso sí proporciona una cierta perspectiva temporal para valorar en su auténtica medida las diversas reacciones y posicionamientos que provocó la creación y nacimiento de la Agencia Tributaria entre los sectores afectados o interesados.

De entrada, conviene recordar que, en general, el conjunto de las citadas reacciones tuvieron una notable intensidad y, en todos y cada uno de los casos, reflejaron tan fiel como gráficamente las características idiosincrásicas de los funcionarios españoles. Vamos a recordarlo.

Entre aquellos que iban a resultar integrados en la nueva institución se manifestó intensamente una de las patologías clásicas de nuestros funcionarios: la aversión al cambio. El temor -ilimitado- se hizo patente con innumerables dudas, recelos y prevenciones colectivas ante todo tipo de supuestos riesgos que presumían iba a traer el nacimiento del nuevo ente para sus condiciones laborales y, cómo no, para sus queridos y santificados derechos adquiridos.

En el resto de los funcionarios, especialmente los sectores del Ministerio de Hacienda no integrados en la Agencia Tributaria, operó (también de modo ilimitado) un mecanismo también consuetudinario del funcionario español: la envidia. Se encendieron a la vez todas las alarmas imaginables ante los presuntos privilegios y prebendas que podrían derivarse a favor de los funcionarios del nuevo organismo.

Finalmente, los catedráticos y profesores de Derecho Financiero tuvieron la sagacidad de detectar inmediatamente múltiples y variados defectos formales en la configuración jurídica de la Agencia Tributaria. En especial, la discusión o debate sobre su posible inconstitucionalidad proporcionó a la Academia un nuevo filón con el que multiplicar durante un cierto tiempo sus conferencias, seminarios, artículos y libros.

Transcurridas dos décadas, la evidencia empírica ha demostrado que no había lugar ni para las alarmas de los primeros, ni para la envidia de los segundos, ni para las tribulaciones de los terceros. Por el contrario, en mi opinión el nuevo modelo administrativo ha demostrado su utilidad para aumentar la eficacia de la gestión tributaria y ha permitido que, aunque de manera desigual en el tiempo y en el espacio, nuestra Administración Tributaria haya dado un espectacular salto adelante hasta situarse en muchos aspectos en la vanguardia mundial de las administraciones, como es reconocido casi unánimemente por otras Administraciones y por instituciones internacionales. Evidentemente y como no podía dejar de suceder, tal reconocimiento no se produce dentro de nuestras fronteras.

He mencionado que el salto adelante dado por la Agencia Tributaria ha sido desigual. Y lo ha sido, porque si bien ha proporcionado muchas e intensas luces, éstas han coexistido -coexisten- con alguna sombra, ciertamente muy oscura y muy alargada. Y es así puesto que mientras en determinadas áreas o facetas de su actividad, nuestra Administración ha logrado éxitos que se aproximan a lo que los teóricos de la nueva gerencia denominan la excelencia, en otros campos de su gestión perviven todavía (y probablemente acrecentados) determinados defectos atávicos e inadmisibles, como tendremos ocasión de analizar con cierto detenimiento más adelante. No obstante, anticiparemos ahora algunos ejemplos de unos y otros.

De entrada, el propio modelo jurídico administrativo ha dotado a la Agencia Tributaria de una estructura de dirección acorde con sus funciones y dimensión, lo que le ha permitido realizar la gestión del sistema impositivo y aduanero de manera integrada, al tiempo que acrecentar una cultura organizativa común. Probablemente, en ambas facetas, la Agencia ha alcanzado sendas cotas inigualables en la Administración Pública Española.

A su vez, es indudable que la experiencia de la Agencia Tributaria es un auténtico ejemplo de la utilización de las nuevas tecnologías en la gestión pública. La amplitud de su base de datos, la permanente actualización de la misma y, especialmente, su eficiente explotación, le permiten rentabilizar al máximo el esfuerzo exigido a los contribuyentes en orden al cumplimiento de obligaciones de suministro de información.

También resulta ejemplar el conjunto de acciones desarrolladas por la Agencia Tributaria para fomentar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes, realizando una intensa labor de ayuda y asistencia para la realización de aquéllas. A su vez, los servicios de información tributaria -con distintos niveles de atención- constituyen diversos y variados modos de orientar eficazmente al ciudadano a cumplir con sus obligaciones fiscales.

Sin embargo, resulta menos luminosa la imagen ofrecida por nuestra Agencia Tributaria en la detección y corrección de los incumplimientos tributarios o, como suele decirse en el argot al uso, en la lucha contra el fraude fiscal. Y no tanto por el nivel de su eficacia en los resultados cuantitativos finalmente obtenidos, cuestión en la que probablemente sin estar a un nivel superior del correspondiente a las administraciones de nuestro entorno, tampoco estamos a uno inferior, como por la manera en la que en muchas más ocasiones de las que serían de desear, son éstos logrados.

En efecto, dentro de las tareas desarrolladas por la Inspección Tributaria, coexisten actuaciones que se encuentran en los dos extremos de cualquier escala de valoración profesional que se emplee. Coexisten las eficaces con las ineficaces; las que respetan los derechos de los contribuyentes con las que los ignoran; las éticas con las inmorales; las que cumplen la legalidad con las que la incumplen… En definitiva, siendo difícil cifrar la dimensión relativa de unas y otras, sí puede afirmarse que si son numerosas las inspecciones que resultan ser profesional, técnica, legal y éticamente impecables, también lo son aquéllas que resultan impropias de una sociedad avanzada y de un Estado de derecho.

La gravedad de la cuestión expuesta justifica su tratamiento más detallado en un capítulo posterior, por lo que en este momento no profundizaremos más en ello. No obstante, sí debe constatarse que siendo grave que una parte (no todos) de los funcionarios de la Inspección de la Agencia Tributaria desarrollen sus importantes cometidos profesionales de semejante manera, no lo es menos la ausencia de instrumentos que lo hagan imposible. Pensemos que la elección de trabajar con estándares de responsabilidad profesional o sin ellos es individual y, por ello, ante la ausencia de medidas correctoras, nada impediría que lo que hoy solo es una parte, pudiera convertirse en el todo.

CAPÍTULO IV: LA AGENCIA TRIBUTARIA Y SUS FUNCIONARIOS

Los funcionarios (y empleados contratados) que trabajan en la Agencia Tributaria son uno de sus elementos más relevantes. Esta afirmación, que es predicable para cualquier organización, lo es especialmente en la Agencia. Y lo es por su elevado número, prácticamente 28.000 (aunque esta cifra resulta moderada si es comparada con otras administraciones tributarias).

No puede negarse que la dirección de tantas personas incorpora una considerable dificultad. Recordemos que Rodolfo Martín Villa, pese a las numerosas e importantes funciones que ha desarrollado en la política española (jefe del SEU, gobernador civil, ministro varias veces -entre ellas, de Interior-, vicepresidente del Gobierno) declaró que la tarea más difícil a la que se había enfrentado era la de "dirigir personas".

Pero la relevancia del componente humano en la Agencia Tributaria viene dada también, además de por su número, por determinadas circunstancias que confluyen en el caso, hasta el punto de poder afirmar que sus funcionarios son simultáneamente lo mejor y lo peor de la Agencia Tributaria.

La afirmación realizada incorpora una aparente contradicción. En ella, los funcionarios públicos, parafraseando a Sira Rodríguez del Saz, parecen ser como "el ungüento amarillo, que para nada vale y para todo sirve". Vamos a intentar aclararlo.

Hay que empezar destacando que, en términos globales, los funcionarios de la Agencia Tributaria disponen de una buena preparación técnica que, en determinados casos, llega a ser excelente.

Unos procesos de selección que, por lo general, son serios y rigurosos y una estrategia de formación (tanto inicial como permanente) apoyada en la Escuela de la Hacienda Pública, determinan que tanto en relación al resto de las Administraciones Públicas españolas como respecto a las administraciones tributarias de los países de nuestro entorno, la Agencia Tributaria disponga de unos medios personales potencialmente magníficos.

Por su parte, la actitud o predisposición de los funcionarios ante la tarea y la intensidad de su dedicación al trabajo puede globalmente ser calificada como razonable.

Matizando lo anterior, digamos que la actitud, predisposición y dedicación es cuando menos correcta en la mayoría de los funcionarios, francamente positiva en buena parte de los mismos, y resulta ser absolutamente heroica en un número que dista de ser reducido.

Al aunarse una buena preparación general y una disposición global razonable, no cabe extrañarse que muchos de los logros obtenidos por la Agencia Tributaria desde su nacimiento se deban en una proporción considerable a sus directivos, a sus técnicos superiores y a la generalidad de sus funcionarios y empleados. Sin temor al error, puede afirmarse que los funcionarios constituyen una de las cabezas tractoras de los muchos avances que se han producido en los últimos años en la aplicación efectiva de nuestro sistema impositivo y aduanero.

Sin embargo y coexistiendo con lo anterior, también es cierto que en el seno de la Agencia Tributaria existen dosis significativas de absentismo laboral, de falta de ética profesional y de desafección a la institución. Lo preocupante no es la existencia de lo anterior en casos individuales, pues a fin de cuentas esta circunstancia concurre en todas las organizaciones y más aún en las de gran dimensión. Lo grave para la Agencia es que en su seno la tipología descrita (absentismo, ausencia de ética y desafección) está notablemente extendida en determinados grupos o bloques de funcionarios, hasta constituir una nota característica de los mismos.

A ello se le debe añadir la existencia de determinados problemas de carácter sindical y corporativo que están fuertemente enquistados en la Agencia Tributaria desde su origen.

La consecuencia de las circunstancias descritas en los dos últimos párrafos provoca que con relativa frecuencia, los funcionarios resulten ser un lastre para el funcionamiento de la Agencia Tributaria. Especialmente para el desarrollo y mejora de alguna de sus funciones.

Sucede adicionalmente que los problemas genéricos del estatuto del funcionario público en España unidos a los específicos del régimen especial de la propia Agencia Tributaria, dificultan considerablemente cualquier intento de atajar los defectos señalados. La cuestión merece ser descrita con mayor detalle.

Hemos mencionado en un capítulo anterior que la gestión de su propio personal constituye uno de los dos aspectos que conforman la peculiaridad del régimen jurídico de la Agencia (recordemos que el otro es la gestión económico financiera). En términos generales cabe decir que, en comparación al resto de la Administración Pública, la autonomía de la que dispone en materia de recursos humanos la Agencia Tributaria le permite funcionar con notables dosis de autonomía, flexibilidad y agilidad en relación al funcionamiento de los demás órganos y centros administrativos.

Lo anterior puede explicarse de manera relativamente sencilla. En el régimen general de nuestra Administración Pública, cualquier responsable de cualquier dirección general de cualquier ministerio necesita de la aprobación de terceros para: 1) modificar el catálogo de puestos de trabajo de su organismo; 2) convocar y resolver un concurso para la provisión de los puestos vacantes; o 3) decretar comisiones de servicio para el desempeño provisional de un puesto. Por el contrario, los responsables de la Agencia Tributaria disponen de capacidad para decidir por sí mismos las tres cuestiones aludidas.

Evidentemente, con esas premisas, la Agencia está en condiciones de poder realizar una gestión considerablemente más eficaz y más eficiente de sus recursos humanos que el resto de organismos públicos.

Lo anterior pude apreciarlo personalmente contrastando los diferentes grados de libertad de los que dispuse cuando dirigí la Agencia Tributaria con los que había dispuesto previamente cuando estuve al frente de la Escuela de la Hacienda Pública o del Catastro.

Para explicar la dimensión práctica de lo expuesto en los párrafos anteriores, señalaré ejemplos concretos. Ante la necesidad de cubrir con urgencia mediante una comisión de servicio un determinado puesto de trabajo vacante -por jubilación o traslado del funcionario que lo desempeñaba previamente-, en la Escuela o en el Catastro se necesitaba un periodo medio que podía oscilar en torno a los dos meses, mientras que en la Agencia Tributaria puede hacerse en veinticuatro horas. En la misma dirección, para convocar un concurso de provisión de puestos de trabajo vacantes, en la Escuela o en el Catastro se requiere esperar a que haya una convocatoria general del Ministerio de Hacienda -lo que puede demorarse varios meses- para incluir en la misma los citados puestos. Posteriormente, hay que esperar otra vez varios meses a que el concurso sea resuelto y los puestos adjudicados. En cambio, en la Agencia Tributaria la convocatoria se realiza y se resuelve autónomamente por sus propios responsables, demorándose solo los días necesarios para su preparación y resolución.

Por su parte, la autonomía que en materia de gestión económica o presupuestaria dispone la Agencia Tributaria le permite le ejecución de su presupuesto de gastos con una celeridad inusual para lo que es la Administración Pública española. Evidentemente, los importes máximos que puede gastar por los diferentes conceptos le vienen dadas -como no podía ser menos-. Ahora bien, determinados éstos, la aplicación de los mismos durante el ejercicio para atender sus necesidades materiales son iniciadas, tramitadas y aprobadas sin que la tramitación de los correspondientes expedientes administrativos se eternice en los despachos de servicios horizontales burocratizados a la espera de decisiones y/o firmas de funcionarios y autoridades ajenos al organismo y en nada responsabilizados ni comprometidos con su gestión.

Merced a lo anterior, pueden ser atendidas con relativa rapidez las necesidades materiales de la Agencia Tributaria en orden a disponer de nuevos locales para oficinas, realizar en éstas las reformas y reparaciones que se precisen, adquirir mobiliario, material de oficina, equipos y componentes informáticos, encargar a terceros la elaboración de nuevo software, acordar el suministro de servicios por terceros, contratar campañas informativas en los medios de comunicación…

Considerado conjuntamente, disponer simultáneamente de autonomía en la gestión presupuestaria y en la de personal permite a la Agencia Tributaria la contratación masiva de personal eventual para cubrir transitoriamente aquellas necesidades, también transitorias, de medios humanos. El caso más habitual consiste en la contratación de personal de apoyo para la realización anual de la tradicional campaña de Renta.

Es objetivamente cierto que sin la doble autonomía descrita, la Agencia Tributaria no sería lo que es. Puede afirmarse que sin ella, no hubiera podido abordar -o lo hubiera hecho con niveles significativamente inferiores de calidad y servicio- las campañas masivas que realiza periódicamente (la citada declaración anual del IRPF). Tampoco habría podido realizar -o lo hubiera realizado de manera notablemente menos satisfactoria- aquellas campañas no periódicas que ha desarrollado con diferentes motivos (implementación de reformas normativos como, por ejemplo, un nuevo sistema de retenciones en los rendimientos por trabajo personal).

En definitiva, es innegable que una parte importante de la eficacia con la que, en general, la Agencia Tributaria gestiona el sistema impositivo y aduanero español descansa en las competencias administrativas de que dispone, más amplias que las del resto de órganos administrativos de nuestra Administración Pública.

Sin embargo, y centrándonos ahora en las competencias relativas a la gestión de personal, es preciso señalar que disponer de ellas, unido a determinadas características del estatus general del funcionario español, ha supuesto para la Agencia Tributaria -le sigue suponiendo en la actualidad- arrastrar en su seno una auténtica bomba que inexorablemente estalla de forma recurrente en términos de conflictividad laboral. Vamos a analizarlo.

Nombramientos y ceses de los funcionarios en la Administración española

Es preciso recordar que el sistema de provisión de puestos de trabajo en nuestra Administración admite básicamente dos modalidades: el concurso y la libre designación. El modo en el que un funcionario acceda a un puesto concreto condiciona el posible cese en el mismo.

El concurso es el sistema habitual o generalizado y en teoría -así está planteado en las disposiciones legales- se trata de un procedimiento objetivo y objetivado de selección. La convocatoria de los puestos incorpora la definición de su perfil, los requisitos imprescindibles para optar a ellos y un baremo de puntuación de los méritos de cada candidato, existiendo una comisión encargada de su valoración. De los puestos obtenidos mediante el sistema de concurso ningún funcionario puede ser cesado (solo cabe la remoción en casos muy extremos y absolutamente tasados).

El sistema de libre designación -previsto para los puestos directivos y de confianza- es distinto. El nombramiento recae en el funcionario elegido subjetivamente por los responsables del organismo, existiendo de modo simétrico la opción del libre cese. Es decir, de un puesto al que se accede por libre designación, se puede ser cesado inmediatamente si así lo decide la autoridad con competencia para ello.

Como vemos, la teoría consiste en un sistema dual en el que coexisten la flexibilidad y la subjetividad para determinados puestos de trabajo -los que son cubiertos mediante libre designación- con la rigidez y la objetividad para otros -los que se cubren mediante concurso-. En realidad las cosas no funcionan precisamente así.

La teoría es lucida y queda bien tanto en la exposición de motivos de una norma como en su propio articulado, pero no se compadece en absoluto con la realidad cotidiana de nuestra Administración Pública. Con demasiada frecuencia, los concursos no son sino auténticas libres designaciones encubiertas. Una definición intencionada e interesada del baremo aplicable -cambiante con habitualidad a capricho del convocante- y la aplicación de éste, campo de cultivo para todo tipo de pactos y cambalaches con la colaboración sindical, también interesada, permiten en un concurso adjudicar los puestos prácticamente a quien se desee. Y sin embargo, conceden a los candidatos seleccionados un puesto de trabajo de forma casi vitalicia, del que prácticamente es imposible removerles.

Su aplicación en la Agencia Tributaria

Con el marco general descrito, la autonomía de la que dispone en la gestión de su personal supone (junto a las ventajas antes señaladas) un serio inconveniente en forma de trampa peligrosa.

En efecto, la posibilidad de convocar y resolver los concursos de manera autónoma (en definitiva, adjudicar puestos a los funcionarios) provoca que los responsables de la Agencia Tributaria se enfrenten a una constante presión reivindicativa de su personal, incomparablemente más intensa que otros organismos (vuelvo a dar fe de ello por lo que toca a la Escuela de la Hacienda Pública y al Catastro).

También contribuye poderosamente a la citada presión las competencias de la Agencia Tributaria relativas a la modificación de su catálogo de puestos de trabajo, por las que puede crear nuevos puestos o modificar las retribuciones de los ya existentes.

Ahora bien, como hemos visto anteriormente, la flexibilidad dispuesta por la Agencia Tributaria para gestionar su personal resulta en cierta medida asimétrica, toda vez que puede decretar mejoras laborales y retributivas para sus funcionarios pero, debido a la farsa del sistema de concurso que hemos descrito, no puede cesar a aquellos funcionarios que sean ineficaces, que no trabajen lo suficiente o que no cumplan con los mínimos parámetros de la responsabilidad o la ética en el servicio público. Podríamos expresarlo manifestando que la Agencia dispone de flexibilidad al alza (mejorar al funcionario que se lo merece) y de rigidez a la baja (empeorar al que se hace acreedor a ello).

La consecuencia es que lo anterior supone un incentivo extra para acrecentar la presión reivindicativa de sus funcionarios. Las reivindicaciones en general y los conflictos en particular se afrontan por el personal de la Agencia y se conducen por sus sindicatos bajo la máxima de "todo por ganar, nada por perder".

Con el escenario descrito, no es de extrañar que la vida interna del organismo transcurra en una permanente, agotadora y frustrante conflictividad sindical que por el tiempo consumido en los conflictos y por las heridas -corporativas y personales- que éstos dejan, lastra de manera muy significativa las potencialidades de gestión de nuestra Administración Tributaria.

Descrito lo expuesto, se hace difícil no sucumbir a la tarea de profundizar en el análisis de algunas de las características que conforman el régimen jurídico del funcionario español y, consecuentemente, el de los destinados en la Agencia tributaria. Con carácter previo a hacerlo, es preciso insistir en lo estrictamente personal del análisis.

Considero que entrados ya de lleno en el siglo XXI, en un mundo cada vez más competitivo, con la sociedad española avanzando a pasos crecientes hacia lo que se ha dado en llamar la tolerancia cero con las ineficiencias administrativas, y con los contribuyentes progresivamente preocupados por el destino dado a los recursos que se les detraen con los impuestos, resulta inconcebible el mantenimiento de determinadas reglas y principios que son los actuales paradigmas organizativos de la Administración Pública Española.

En cualquier caso, puesto que en su día constituyó una avanzadilla en la transformación de nuestras estructuras administrativas y dada la especial relevancia de las funciones que desarrolla, la Agencia Tributaria no puede permanecer más tiempo sin plantearse la solución de los defectos y disfuncionalidades que se derivan de aquellos paradigmas son hoy todavía dominantes en el régimen legal de los funcionarios.

Para ello, es preciso acabar con el mito que identifica a algunos de ellos con la imparcialidad en el ejercicio de la función pública, aún cuando por plantearlo, se precisara explicarlo en alguna tertulia televisiva, como las que magníficamente moderan Concha García Campoy, Iñaki Gabilondo o Luis Vicente Rodríguez.

El carácter vitalicio de la condición de funcionario público

¿Es realmente necesario en el año 2010 conceder a cualquier funcionario público dicha condición de por vida? ¿Lo es en todos los casos? ¿Lo es con independencia de cuál haya sido su modo de acceso a la función pública?

Pensemos que el carácter vitalicio de la condición de funcionario suele justificarse en base a que, supuestamente, proporciona determinadas ventajas: favorece la profesionalidad; permite la independencia de criterio; evita el enchufismo; o dificulta el clientelismo político. Todo ello es susceptible de ser, cuando menos, matizado.

De entrada, digamos que la enorme heterogeneidad de las funciones que cumple la Administración Pública y, consecuentemente, la heterogeneidad de los perfiles profesionales de las personas que en ella trabajan, convierte en absurda cualquier solución universal -urbi et orbe- que se preconice sin distinción entre tipos de funciones y tipos de funcionarios.

Es evidente, cualquier consideración que se haga sobre la conveniencia -o no- de que un inspector de hacienda lo sea de manera vitalicia no puede servir, no sirve, para justificar lo mismo en relación con un ordenanza, una secretaria o un administrativo. Para contrarrestar la inevitable acusación de clasismo profesional, digamos que, por ejemplo, tampoco serviría para el caso de un médico del servicio público de salud.

Por otra parte, no puede obviarse que históricamente la contrapartida natural al carácter vitalicio de la condición de funcionario público estribaba en la forma de acceso a la misma: procesos selectivos reglados, públicos y transparentes, que garantizaban el cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad (de oportunidades), mérito y capacidad.

Lamentablemente en el momento actual la realidad española es, en muchos casos, radicalmente diferente. Hoy, los procesos de ingreso en nuestra Administración han perdido (y además la pérdida continúa) buena parte de las esencias que los han caracterizado históricamente (reglados, públicos, transparentes). En consecuencia, el tradicional binomio formado por modo de acceso y carácter vitalicio ha perdido una parte notable de su fuerza.

A su vez, en nuestra Administración se han generalizado unos procesos perversos que acaban concediendo la condición de funcionario mediante vías de circunvalación (eufemísticamente llamadas procesos de funcionarización). Se empieza contratando en cualquier Ministerio a un grupo de personas elegidas de manera subjetiva (cuando no arbitraria). Mediante los correspondientes mecanismo de reivindicación/presión convenientemente conducidos por los sindicatos, aquéllas pasan de ser contratados a convertirse en funcionarios interinos. A continuación, una nueva ofensiva sindical les convierte en funcionarios de carrera con todos sus derechos, incluido el carácter vitalicio de su condición. En estos casos, no es ya que el binomio que une al modo de acceso y la condición vitalicia haya perdido intensidad, sencillamente es que no existe.

El carácter cuasi vitalicio del puesto de trabajo

La imposibilidad de remover de su puesto de trabajo a la gran mayoría de los funcionarios (los designados por el mecanismo llamado concurso) es la segunda gran herramienta que, supuestamente y según sus defensores, garantiza la independencia en su actuación.

En realidad, para quien supone una garantía es para los funcionarios, pues les está garantizando la innecesidad de tener que esmerarse en su dedicación y en su trabajo para conservar su puesto de trabajo. Es decir, expresándolo de modo más sincero, lo que permite es la generalización del absentismo laboral más lacerante.

Expuesto lo expuesto, es de justicia reconocer que los dos instrumentos citados: carácter vitalicio de la condición de funcionario y cuasi vitalicio del puesto de trabajo representaron en su día un avance en la Administración Pública española. Importados ambos de la Administración francesa de origen napoleónico, supusieron ambos una mejora respecto a nuestra Administración de cesantes y cesantías inmortalizada literariamente por algunos de nuestros clásicos.

Pero, evidentemente, enrocarse hoy en un esquema administrativo de corte decimonónico no es más que poner palos en la rueda de la evolución de nuestro Administración, e impedir que ésta responda adecuadamente a los retos a los que se enfrenta en la actualidad.

Las limitaciones de los gestores públicos

¿Cuántos responsables de la Administración gestionan sus organismos con un sistema de objetivos serio y riguroso? ¿Cuántos responden con su puesto del cumplimiento de los mismos? ¿Cuántos disponen de las herramientas de gestión que permitan responsabilizarlos de los objetivos que se les encomienda?

Las respuestas a las preguntas formuladas nos hundirían en la depresión, pues revelarían la existencia de un círculo vicioso en el esquema de funcionamiento de nuestra Administración. Los gestores públicos no tienen las herramientas necesarias para una gestión eficaz. Por ello, o no se les fijan objetivos o no se les exige su cumplimiento. Por ello, no se sienten presionados al gestionar sus responsabilidades. Por ello, su gestión no es suficientemente eficaz ni eficiente.

La consecuencia derivada es que la Administración Pública Española no es bien valorada por los españoles. No se discute (no ha lugar a que se haga) su legitimidad de origen, pero en el día a día dista mucho de ganarse la legitimidad de ejercicio. Se encuentra en serio peligro de perder el tren del futuro.

CAPÍTULO V: LA AGENCIA TRIBUTARIA Y LA CORRUPCIÓN

Resulta evidente que una buena parte de las funciones que realiza la Agencia Tributaria afecta de manera muy directa al bolsillo del ciudadano respecto del que las cumple. A su vez, en muchas ocasiones lo hace de modo muy relevante en su cuantía.

Pensemos en una inspección tributaria, donde la decisión de un funcionario -el inspector actuario- al proponer una forma concreta de regularización en su propuesta de acta determina por lo general el importe máximo que va a exigirse al contribuyente inspeccionado.

Pensemos en un procedimiento de gestión recaudatoria, donde la decisión de un funcionario va a determinar el acceso o no de un contribuyente a un aplazamiento de su deuda tributaria o a las condiciones -garantías a aportar y calendario de pagos- del mismo, o la mayor, menor -o ninguna- intensidad en las actuaciones de embargo ante el impago de una deuda.

Pensemos en un procedimiento de gestión tributaria, donde la decisión de un funcionario va a determinar la mayor o menor rapidez o lentitud en la obtención de una devolución tributaria o, en el peor de los casos, su obtención indebida o la ausencia injustificada de su obtención.

Pensemos en un procedimiento de revisión de actos administrativos donde la decisión de un funcionario va a determinar la modificación o el mantenimiento de la actuación administrativa previa que ha sido recurrida.

No hay duda que en aquellos casos de importancia cuantitativa relevante, algunos de los contribuyentes afectados pueden sentir la tentación de arreglar total o parcialmente su problema mediante la compra del pertinente favor al funcionario que ha de adoptar la decisión. Y tampoco puede haberla respecto a que, en ocasiones, el funcionario en cuestión puede ser más que receptivo al deseo del contribuyente. En definitiva, la naturaleza de las funciones que ejerce la Agencia Tributaria sitúan a muchos de sus funcionarios -generalmente, todos aquellos que realizan tareas vinculadas al control- ante la potencial opción de ejercer indebidamente sus competencias, favoreciendo -también indebidamente- a un contribuyente a cambio de recibir por ello una compensación en la forma que fuera.

En definitiva, resulta evidente que el perfil de las actividades realizadas por la Agencia Tributaria incorpora un considerable riesgo en forma de corrupción administrativa.

En realidad, lo anterior no es exclusivo del citado organismo. Por el contrario, sucede siempre que de la actuación de un órgano y de sus funcionarios pueden derivarse consecuencias relevantes para las personas y entidades respecto de las que se actúa.

Pero volviendo a la Agencia Tributaria, habría que ser extremada e injustificadamente ingenuo para pensar que cuando existe riesgo de corrupción entre un universo tan grande de funcionarios, ésta no se produce. Y desde luego, estoy en condiciones de afirmar, con sobrado conocimiento de causa, que en la Agencia Tributaria la existencia de casos de corrupción es más que una posibilidad teórica.

Estas reflexiones fueron especialmente acuñadas en mi etapa de Director General de la entidad, y motivaron las consideraciones que, sobre la materia, realicé en todo momento a mis colaboradores más próximos y, en general, al conjunto de funcionarios de la Organización.

Mi posición sobre la materia expuesta partía de considerar que la sociedad española era cualquier cosa menos ingenua, por lo que, sin conocer con el mismo nivel que nosotros los procedimientos empleados en la Agencia Tributaria, la distribución de competencias existente o las capacidades de decisión de cada cual, con toda seguridad era plenamente consciente del elevado riesgo de existencia de corrupción inherente en la entidad.

En base a ello, yo mantenía -y ahora sigo manteniendo- que la sociedad ni juzgaría ni condenaría ni a la Agencia Tributaria ni a sus responsables por el hecho de que se produjeran casos aislados de corrupción entre algunos de sus funcionarios. Afín de cuentas, cuando el riesgo es tan elevado alrededor de tantas personas, resulta inevitable que en algunos casos se concrete y la corrupción pase de ser potencial o posible a real. Sin embargo, entonces afirmaba -y ahora sigo afirmando- que, por el contrario, la sociedad española si juzgaría a la Agencia Tributaria y a sus responsables -y, en su caso, les condenaría- según cual fuera la respuesta colectiva y corporativa ante la corrupción.

Lo anterior conformaba lo que debía ser -así lo fue en mi etapa- la política a seguir ante la corrupción. Como principio básico e irrenunciable, la más absoluta intransigencia frente a ella. Como ejes de la misma, sendas gestiones proactivas de prevención, detección y represión. Se endurecieron las normas internas reguladoras de las conductas de los funcionarios, se intensificaron los controles e investigaciones internos a los mismos, y se actuó sin contemplación alguna ante la sospecha de cualquier presunta irregularidad detectada. He de decir que para actuar en el sentido expuesto dispuse del máximo apoyo de mis superiores jerárquicos (Rodrigo Rato, Juan Costa y Cristóbal Montoro) y la general ayuda de mis colaboradores directos.

Probablemente, mis años como Director General constituyeron el periodo de la Agencia Tributaria en el que se inició un mayor número de expedientes disciplinarios a funcionarios, se impuso un mayor número de sanciones administrativas y se denunció un mayor número de casos a los Tribunales y demás órganos de la Justicia (incluida la Fiscalía Anticorrupción).

No puedo ocultar que actuar del modo descrito supuso personalmente un notable rosario de incomodidades y sinsabores. De entrada, los investigados, sancionados o denunciados (según la menor o mayor gravedad de la conducta detectada) eran en muchas ocasiones compañeros e incluso en algunas amigos. A su vez, los focos de resistencia interna encontrados no resultaron precisamente insignificantes. Permanentemente funcionaban los resortes del compañerismo mal entendido (en realidad, complicidad revestida de corporativismo). Con frecuencia, los asuntos saltaban a los medios de comunicación, haciéndolo con tratamientos no ajustados a la precisión y, con ello, la consecuente necesidad de matizar la información y aportar explicaciones -incluso en sede parlamentaria-. También resultó dura la inevitable (pero desagradable) provocación de molestias a funcionarios que, una vez investigados, resultaban libres de sospecha. Con todo, mi equipo directivo y yo estábamos férreamente convencidos de la necesidad de actuar con absoluta firmeza en la cuestión frente a la corrupción.

En relación con esta materia, considero ilustrativo detenerme en la exposición de los dos casos que tuvieron un mayor eco mediático y social de entre los que se detectaron en la etapa en la que fui Director General de la Agencia Tributaria.

El caso de Huguet y Aguiar

Sin duda alguna, el asunto más grave -también el de mayor repercusión mediática- con el que nos tocó lidiar fue el que se dio en llamar el "caso Huguet y Aguiar". Tanto por su trascendencia objetiva como por su impacto social y político, merece la pena describir sus principales coordenadas. A través de las mismas, pueden apreciarse las características y métodos de la potencial corrupción que acecha el quehacer diario de la Agencia Tributaria.

Empezando por los personajes que bautizaron el caso. José María Huguet es un ingeniero industrial que aprobó la oposición de inspector de hacienda siendo ya, en términos comparativos, algo mayor. Destinado en Cataluña, y ante la escasez de funcionarios catalanes (los no catalanes duran por lo general poco tiempo en dicha región) le resultó sencillo ascender con rapidez, llegando relativamente pronto a ser Inspector Regional (Jefe de la Inspección Tributaria en Cataluña). Inteligente, bien formado desde el punto de vista técnico, y profesionalmente "duro" (en apariencia intransigente ante las conductas de fraude fiscal), no le costó demasiado esfuerzo ganarse una posición de auténtico liderazgo entre los inspectores destinados en Cataluña, todos ellos muy jóvenes y con poca experiencia profesional debido a la movilidad geográfica anteriormente mencionada.

Por su parte, Ernesto Aguiar ofrecía un perfil distinto. Más proclive a la política interna del Ministerio de Hacienda, personalmente muy próximo a José Borrell, fue designado Delegado provincial en Barcelona. Ocupando ese puesto, y con motivo de un incendio habido en una Administración Tributaria de su provincia, tuvo un incidente serio con la Inspección de los Servicios del Ministerio de Hacienda, que en un informe oficial (suscrito por Joaquín del Pozo, preparador de José María Aznar en su etapa de opositor) recomendó encarecidamente al Secretario de Estado de Hacienda el cese de Aguiar. La reacción de Borrell estuvo marcada por la soberbia. A él, ningún subordinado le podía sugerir ceses, menos en su propia región, y aún menos si el propuesto para ser cesado era amigo suyo.

Lejos de seguir la recomendación, Borrell decidió ascender a Aguiar, nombrándole Delegado Especial de Cataluña. El mensaje enviado era demoledor: en Cataluña, a mis amigos nadie les toca. Como era de esperar, fue recibido en sus estrictos términos y a partir de entonces, nadie en el Ministerio de Hacienda se sintió con fuerza para dirigir, supervisar, coordinar y controlar el trabajo de los amigos de Borrell como directivos de Hacienda en Cataluña. Se habían sentado las bases para lo que vino después.

Aguiar y Huguet impusieron una línea súper estricta de control tributario a las empresas catalanas. Se ganaron bien a pulso la fama de duros, en Cataluña -ante sus subordinados- y en el Ministerio -ante sus jefes y sus iguales-. Habían construido la coraza ideal para: 1-) resultar ajenos a cualquier sospecha de connivencia con los defraudadores; y 2-) generar en los empresarios acosados el deseo de escapar del acoso "como sea".

Diseñar el "como sea" fue obra de Huguet. Empezó por elegir el sector económico en el que aplicarlo, escogiendo para ello el inmobiliario. Continuó designando como Inspector Jefe adjunto responsable del sector a alguien dispuesto a compartir su aventura. Prosiguió adscribiendo a dicho sector a los inspectores más conspicuos de Barcelona -entre ellos, el tristemente famoso Alvaro Pernas-, todos ellos dispuestos a la jugada. Ya estaba hecha la alineación interna, y era el momento de pactar con la otra parte. Contactó -directa o indirectamente, según los casos- con empresarios y asesores fiscales de las empresas inmobiliarias catalanas y dibujó el perímetro de contribuyentes que iban a recibir un trato especial a cambio de que le proporcionaran a él y a su equipo un especial trato -quid pro quo-.

La maquinaria se puso en marcha. Todas las empresas del perímetro establecido fueron citadas para ser inspeccionadas. Todas las inspecciones finalizaron con actas de comprobado y conforme, aquellas en las que la Inspección de Hacienda da por buenas las declaraciones presentadas, santificando lo que haya hecho el contribuyente en todos los impuestos inspeccionados (IVA, Impuesto sobre Sociedades, Retenciones sobre Rendimientos del Trabajo Personal en IRPF…) y para todos los ejercicios objeto de inspección.

Si el dato expuesto resulta estadísticamente anómalo en la praxis de la Inspección Tributaria (más aún en el ámbito de la Inspección de Cataluña dirigida por el "duro" Huguet), más extrañas resultaban las circunstancias coincidentes. Así, las inspecciones que, por término medio, duraban entre uno y dos años, se finalizaron en cuestión de semanas, cuando no de días. Como ejemplo, las realizadas al grupo empresarial Seteinsa (al que pertenecía la constructora Núñez y Navarro) se concluyó a los diecisiete días de su inicio. Más aún, las inspecciones fueron concluidas sin haber entrado a consultar la base de datos informática del Ministerio, sin realizar ningún requerimiento de información a terceros, sin solicitar a las empresas inspeccionadas la aportación de ninguna documentación complementaria, sin que los inspectores realizasen ninguna visita a las oficinas y locales de los inspeccionados… En fin, un prodigio de eficacia y diligencia inspectora.

En paralelo, en los patrimonios de los inspectores que conformaban la trama de Aguiar y Huguet empezaron a producirse determinadas alteraciones… Alguno construyó con inusitada rapidez una espectacular cartera en Bolsa, otro adquirió un dúplex suntuoso a Núñez y Navarro, declarando esta constructora en la escritura que había percibido en metálico íntegramente y con anterioridad el precio de la adquisición. Probablemente, el cambio más radical se produjo en el propio Huguet. Según testimonio que me ha proporcionado Enrique Heriz, en sus primeros años de inspector de hacienda el personaje tenía su domicilio particular decorado con cuadros adquiridos en el Corte Inglés y pasaba sus vacaciones alojado en una tienda de campaña en campings catalanes. Tras varios años de funcionamiento de la trama, vivía en un conocido barrio residencial de Barcelona, las paredes de su vivienda acogían una valiosa colección de pintura y había abierto un restaurante de lujo en una zona de moda de la ciudad. Todo ello sin necesidad de haberse endeudado, pues no le fue necesario acudir a financiación ajena.

Como es lógico, todos los datos expuestos, junto a otros muchos que también fueron obtenidos en la correspondiente investigación interna que decreté en 1999 (mi nombramiento como Director General de la Agencia Tributaria fue en noviembre de 1998) se incluyeron en la denuncia realizada el 31 de julio de 1999 ante la Fiscalía Anticorrupción (siendo Jiménez Villarejo el fiscal jefe). En la denuncia, además de un puñado de inspectores (con Aguiar y Huguet a la cabeza, e incluyendo al conspicuo Alvaro Pernas que compartió aula conmigo durante un año en la vieja Escuela de Inspección), figuraban como denunciados varios asesores fiscales de Barcelona y otros varios directivos de las empresas inmobiliarias (entre ellos José Luis Núñez, antiguo presidente del Barcelona). En definitiva, el núcleo de la trama en sus tres ramas.

Como era de esperar, el desarrollo de la investigación interna y su posterior conclusión con la citada denuncia produjo reacciones significativas en diversos ámbitos.

En el ámbito interno de la Agencia Tributaria se sucedieron la sorpresa, el estupor, la incredulidad y, en algunos sectores, un cierto tufillo corporativista. A muchos les resultaba difícil creer que los "duros" Aguiar y Huguet hubieran creado y capitaneado una trama de corrupción. Y les resultaba especialmente difícil de creer a aquellos que habían trabajado con Huguet -al margen de la trama-, como le sucedió a Miguel Ángel Sánchez (entonces Jefe de Gabinete de Rodrigo Rato) que en sus años en Barcelona había sido adjunto de Huguet. Por el contrario, también hubo muchos que se apuntaron al "yo ya lo sabía". A varios de ellos les pregunté la razón por la que no lo habían comunicado, sin recibir ninguna respuesta coherente. Hubo algunos inspectores que manifestaron su contrariedad por la actuación de la Dirección de la Agencia "atacando" el trabajo de la Inspección, llegando a suscribir un escrito colectivo de protesta. El propio Director de Inspección (Heriberto Padrol) manifestó sentirse incómodo ante la situación, aunque lo más probable es que su incomodidad proviniera de haber iniciado ya con Convergencia i Unió la negociación que le llevó a ser el número dos de su candidatura por Barcelona al Congreso de los Diputados en las elecciones del año 2000.

En el ámbito externo, el asunto despertó el i nterés periodístico y los medios siguieron con atención el desarrollo de la investigación. El periodista Manel Pérez se las ingenió para obtener información y datos antes que nadie. Nunca supe con seguridad quien ejerció como "garganta profunda", aunque tuve y tengo la convicción de quien pudo ser. Por su parte, en aquellos días Borrell ejercía de candidato del PSOE a la presidencia de gobierno (había derrotado a Almunia en las primarias). Que se fueran descubriendo las fechorías que en su etapa de Secretario de Estado de Hacienda hicieron sus amigos nombrados por él en cargos de responsabilidad, cargó las armas de los que disparaban constantemente al muñeco, entre ellos y muy especialmente el diario El País. Finamente, Borrell arrojó la toalla y dimitió como candidato cediéndole el paso a Joaquín Almunia.

En lo que concierne al fondo de la cuestión, resta decir que el proceso judicial sigue su curso.

El fallido caso Gescartera

Como es públicamente sabido, en las semanas previas al verano de 2001, estalló el denominado caso Gescartera, entidad de valores sobre la que recayó la sospecha de haber recibido un trato de favor por parte de la Comisión Nacional del Mercado de Valores.

El asunto cobró inmediatamente una especial dimensión periodística, política y social debido a que la presidenta de Gescartera era Pilar Giménez Reina, hermana del entonces Secretario de Estado de Hacienda (Enrique, a la sazón mi superior jerárquico en ese momento).

A Enrique Giménez Reina se le atribuyó una buena y fluida relación (cuando no, una estrecha amistad) con Antonio Camacho, hombre fuerte de Gescartera. Como consecuencia del affairé, se vio forzado a presentar su dimisión como Secretario de Estado. Muchos creemos que fue una firme y justificada exigencia de su Ministro (Cristóbal Montoro), que gestionó el asunto con honestidad y eficacia.

Ante las primeras informaciones sobre el caso, convoqué a una reunión en mi despacho de Director de la Agencia Tributaria al Director de Inspección (Gerardo Pérez Rodilla) y al Director del Servicio de Auditoría Interna (Luis Beneyto). Tras un análisis de los datos que disponíamos, ambos recibieron sendas instrucciones.

Al primero le encargué que se revisara la situación de las empresas y directivos del Grupo Gescartera y que, en los casos que procediera, se incluyera en los Planes de Inspección a quien, no figurando en los mismos, debiera ser incluido de acuerdo a la nueva información disponible. Al segundo le instruí para que se iniciara una investigación interna relativa a todas las actuaciones seguidas ante las empresas de Gescartera y sus directivos por parte de funcionarios de la Agencia Tributaria (incluyendo las de omisión: aquéllas que debiéndose practicar, no hubiesen sido practicadas).

Sucedió que a los pocos días de aquello, fui nombrado Presidente de la SEPI por el Consejo de Ministros a propuesta del de Hacienda (Cristóbal Montoro), razón por la que no me correspondió seguir el curso de la ejecución de las instrucciones dadas a Pérez Rodilla y a Beneyto.

Sin embargo, el curso de los acontecimientos determinó que finalmente tuviera que conocer (al menos, parcialmente), estudiar y explicar el resultado de aquellas órdenes dadas en mi despacho.

En efecto, la circunstancia de que el hermano de la presidenta de Gescartera fuera el Secretario de Estado de Hacienda orientó hacia esta institución buena parte de los focos de la atención suscitada por el caso (la periodística, la política y la social). Se planteó abiertamente como posibilidad que Gescartera hubiera recibido trato de favor en la Agencia Tributaria y se generalizó el inevitable interés en aclarar dicha cuestión.

Así las cosas, no resultó extraño que tras la constitución de la correspondiente comisión de investigación en el Congreso de los Diputados, mi nombre fuera incluido entre las personas que fueron citadas a comparecer en ella.

Es cierto que en el momento de producirse mi comparecencia, se había ya publicado un auténtico océano de información sobre el asunto y que, en la misma, yo era citado escasa y colateralmente. Ni me había reunido nunca con Antonio Camacho, ni le conocía, ni había hablado nunca de la materia con nadie de la Comisión del Mercado de Valores, ni aparecía significativamente (tan solo una vez de pasada) en la famosa agenda de Pilar Giménez Reina… Sin embargo, las dudas sobre las actuaciones realizadas (y sobre las no realizadas) por la Agencia Tributaria estaban en el primer plano del tratamiento periodístico y político sobre el caso Gescartera.

En consecuencia, el interés de mi comparecencia en la comisión parlamentaria no obedecía tanto a ser uno de los investigados, como a lo que mi declaración pudiera aportar respecto a los que sí eran objeto directo de la investigación (Enrique Giménez Reina fundamentalmente). Empleando una analogía procesal, podría decirse que no fui citado a declarar como imputado, sino como testigo.

Mi declaración duró cinco horas. El desarrollo de la sesión junto con otros datos relacionados tiene interés para el objeto tratado en este apartado (la corrupción en la Agencia Tributaria). A su vez, constituyen una aproximación al entorno en el que se desarrolló la investigación parlamentaria.

Sobre la primera de las cuestiones enunciadas, he de decir que con carácter previo a mi comparecencia, la Agencia Tributaria me hizo llegar el informe elaborado por el Servicio de Auditoría Interna (también disponían del mismo los diputados de la comisión). Tras la descripción de los hechos, las conclusiones del Informe eran nítidas. No había habido trato de favor alguno por parte de la Agencia Tributaria ni hacia Gescartera, ni hacia ninguna de sus sociedades filiales, ni hacia ninguno de los directivos de una y otras. Tan solo se mencionaba una actuación relativamente negligente (por inacción) sucedida en la Delegación Territorial de una provincia próxima a Madrid que afectaba a una pequeña sociedad del grupo y por importes escasamente relevantes. En todo caso, conocido el informe, la Agencia Tributaria (que ya no dirigía yo) había actuado con diligencia y contundencia cesando en su puesto al responsable de la citada inacción.

No puedo dejar de subrayar, y lo hago lleno de orgullo y de satisfacción, que la Agencia Tributaria saliera indemne de la investigación realizada por la comisión al demostrarse que no actuó indebidamente para favorecer a Gescartera. Como es lógico, los grupos parlamentarios de la oposición exploraron toda la información disponible intentando detectar posibles irregularidades. Lo más relevante que encontraron (y así se encargaron de manifestarlo) consistía en que la Agencia Tributaria no había investigado o inspeccionado con la intensidad que ellos entendían necesaria la situación fiscal del conglomerado de empresas de Gescartera.

El atisbo de crítica implícita que comportaba lo anterior pude desactivarlo en mis intervenciones en la comisión con relativa facilidad. Las inspecciones de la Agencia Tributaria incorporan respecto al periodo de realización de los hechos a inspeccionar un inevitable decalaje temporal. Las declaraciones por los impuestos periódicos (IRPF e Impuesto sobre Sociedades) son realizadas por los contribuyentes (de acuerdo al ordenamiento legal) a mediados del ejercicio siguiente a aquél al que se refieren. El tiempo necesario para 1) el tratamiento informático y estudio de la información contenida en las declaraciones presentadas por el conjunto de contribuyentes; 2) adoptar justificadamente la decisión relativa a cuales de éstos son incluidos en los Planes de Inspección; y 3) la planificación de las inspecciones a realizar, determinan que, en un escenario de normalidad, un contribuyente no sea inspeccionado por cualquier ejercicio económico como pronto, sino hasta pasados doce meses desde la finalización del mismo.

En el caso de Gescartera, su información económica revelaba que su boom empresarial se había producido en 1999, por lo que éste era el primer ejercicio con trascendencia para cualquier posible inspección. Por consiguiente, de acuerdo al esquema temporal antes expuesto, no era sino hasta 2001 cuando, en un escenario normal, se iniciaba el periodo hábil para que fuera inspeccionada. Adicionalmente, la posibilidad de comprobar el ejercicio 1999 se mantenía viva (debido al periodo legal de prescripción) hasta 2004.

Todo lo explicado revelaba que, en contra de lo sospechado por algunos, la relativamente escasa actividad inspectora de la Agencia Tributaria sobre el grupo Gescartera, sus empresas y sus directivos hasta junio de 2001, estaba plenamente justificada, encajaba plenamente en sus pautas habituales de conducta y, en todo caso, no había puesto en peligro la posibilidad de ninguna comprobación posterior (como hemos dicho, hasta junio de 2004 no prescribía la posibilidad de iniciar actuaciones de inspección).

Debido a todas las consideraciones realizadas, la comisión de investigación sobre Gescartera reveló que la Agencia Tributaria es (al menos lo era en aquella etapa) una institución con escasa permeabilidad a la corrupción (sin negar que ésta pueda producirse -de hecho, que se produzca en ocasiones- como ocurre en todo organismo cuyas funciones constituyen un riesgo potencial para que así suceda).

Al margen de lo anterior, debido al interés complementario que puedan suscitar respecto a la cuestión principal, procede entrar en otras de carácter secundario.

He descrito antes cómo mi comparecencia se producía como testigo y que de mi declaración pudiera esperarse que agravara la situación procesal (digámoslo así) de Enrique Giménez Reina. Pues bien, he de decir que desde que se conoció mi inclusión en la lista de comparecientes hasta que se produjo la comparecencia, Enrique no se puso en ningún momento en contacto conmigo para interesarse por el contenido de mi declaración, ni personalmente ni mediante terceras personas. La explicación puede deberse a dos motivos. Uno, que estuviera muy tranquilo o muy seguro respecto a que lo que yo declarase no podía afectar negativamente a su situación en el affaire. Dos, a la mala relación que habíamos mantenido como Secretario de Estado de Hacienda y Director General de la Agencia Tributaria respectivamente desde nuestros respectivos nombramientos (coincidieron en el mismo Consejo de Ministros).

Por otra parte, me llamó poderosamente la atención que a poco de iniciarse la sesión de la comisión en la que comparecí, la primera intervención de la diputada del grupo parlamentario socialista (Mayte Costa), no se refirió al asunto investigado, sino que tuvo como fin convertirse en portavoz (vocera, en terminología latinoamericana) de la enésima denuncia realizada por la Asociación de Subinspectores sobre el supuesto mal funcionamiento general de la Agencia Tributaria. Me pareció fuera de lugar que así lo hiciera, por lo infundado de la denuncia y por lo improcedente de hacerse eco de la misma en dicho foro y en ese día.

La citada Asociación llevaba años diciendo lo mismo y anunciando la presentación de querellas y ni había aportado datos que apoyasen sus afirmaciones ni había visitado ningún juzgado. En realidad, llevaba tiempo con determinadas reivindicaciones laborales y profesionales y empleaba esas declaraciones como táctica de presión, pero había perdido ya ante todos cualquier credibilidad que hubiera podido tener inicialmente. Como es natural, en mi respuesta tuve ocasión de afear su conducta a la diputada Costa por asumir torpe e irresponsablemente el papel de instrumento de los subinspectores. Su interrogatorio, que intentó ser incisivo, resultó ser un cúmulo de vaguedades, naderías y errores de bulto (técnicos y fácticos).

También me sorprendieron las preguntas que me formularon los representantes del grupo parlamentario de Izquierda Unida, Francisco Frutos y Felipe Alcaraz. Estos, lejos de centrarse en lo actuado por la Agencia Tributaria en Gescartera, estaban empeñados en conocer mis opiniones acerca de si Gescartera debió ser o no ascendida de rol por la Comisión Nacional del Mercado de Valores, si debió o no ser intervenida, o por el mayor o menor acierto que yo concediese a una supuesta estimación del dinero negro en euros realizada por "la catedral monetaria de la Unión Europea".

Vicente Martínez Pujalte (Partido Popular) tuvo una intervención fogosa y punzante, características habituales en él. Con lo condicionantes que acompañan a las intervenciones parlamentarias de los diputados del grupo gobernante, estuvo bastante acertado.

Del resto de intervinientes, he señalar que, de entre los grupos parlamentarios ajenos al gobierno, fue la diputada Pigem i Palmes (del grupo parlamentario de la Minoría Catalana) la que me pareció más oportuna, centrada y estructurada. En eso coincido con la valoración dada por los medios a lo que fue el desarrollo completo de la comisión de investigación. Puigcercos y la representante del PNV (Uría Etchebarría) no destacaron especialmente.

CAPÍTULO VI: LA AGENCIA TRIBUTARIA Y SUS PRINCIPALES LOGROS

En un capítulo anterior ya se apuntaron algunas facetas de la gestión de nuestros impuestos en las que la Agencia Tributaria realiza una labor óptima que, en algunos casos, llega a ser excelente. El propósito del presente capítulo es completar la relación y detallar algunas características de las mismas.

Con carácter previo, conviene señalar que una de las notas que definen el modelo de gestión tributaria existente en España estriba en el nivel de exigencia trasladado a los contribuyentes en orden a las obligaciones de carácter formal que les son impuestas. En efecto, el pago de los impuestos se apoya en la obligatoria presentación de declaraciones que han de incorporar autoliquidaciones. A su vez, el modelo se basa en un extensivo sistema de retenciones por el que aquellos sujetos que satisfacen a otros determinadas retribuciones vienen obligados a retenerles a cuenta ciertos importes e ingresarlos en el Tesoro. Asimismo, existe un amplio elenco de obligaciones de información, por el que los contribuyentes tienen que presentar multitud de declaraciones informativas de carácter periódico y contestar a los requerimientos ocasionales que reciban de la Agencia Tributaria.

El alto nivel de exigencia que para los contribuyentes españoles supone el conjunto de obligaciones expuestas justifica que, en justa correspondencia, la Administración desarrolle una política activa de apoyo a su cumplimiento. Ésta y no otra es la razón de ser de muchas de los instrumentos y herramientas puestas en marcha desde su existencia por la Agencia Tributaria, que han sido desarrollados con general acierto, como vamos a poder observar.

La política de información al contribuyente

Lo primero que se precisa para que una obligación se cumpla es que sea conocida. Es cierto que al respecto nuestro ordenamiento jurídico declara (concretamente en el Código Civil) que "la ignorancia de una norma no exime de su cumplimiento". Pero lejos de anclarse en el precepto citado la Agencia Tributaria, acertadamente, ha optado desde siempre por desarrollar una política informativa muy activa, para mantener al contribuyente español permanentemente al corriente de aquello a lo que está obligado.

La intensidad de la política de información desarrollada por la Agencia Tributaria se percibe claramente a partir de determinados datos.

De entrada, con carácter recurrente, la Agencia viene enviando todos los años unas cartas informativas a los contribuyentes con una función de recordatorio de sus obligaciones habituales (el número anual de cartas viene oscilando, según los años, en torno a los cincuenta millones).

A su vez y también de modo anual, la Agencia Tributaria elabora unos manuales prácticos que sirven de guía para la elaboración de las declaraciones anuales de los dos grandes impuestos directos (IRPF e Impuesto sobre Sociedades). Los manuales incorporan ejemplos y explican con especial intensidad aquellas cuestiones que, por ser novedosas, requieren mayor atención. Dichos manuales se venden a un precio módico y son ciertamente apreciados por los profesionales de la asesoría fiscal. El motivo estriba en que con frecuencia, vienen a resolver por la vía de hecho, muchas de las dudas que suscita una novedad aprobada por Ley o por Decreto. Con ironía, Estanislao Rodríguez Ponga, que fuera primero Director General de Tributos y después Secretario de Estado de Hacienda, manifestaba que "lo importante no es lo que diga la Ley, ni el Decreto Ley, lo que cuenta es lo que dice el Folleto Ley" (el manual).

Por su parte, ya de manera ocasional (y por tanto con intensidad variable), cuando la aprobación de novedades en la materia aconseja suministrar determinada información a los contribuyentes, la Agencia recurre a publicaciones informativas especiales. Por las características comentadas, el número de éstas es muy variable. A modo de ejemplo, en 2009 se elaboraron 60.000, mientras que en 2008 habían sido elaboradas 17 millones.

En los tres instrumentos descritos la iniciativa de suministrar información corresponde a la propia Agencia Tributaria. Para responder a los contribuyentes en aquellos casos en los que la iniciativa parte de ellos, existe un servicio de atención telefónica básica o primaria que da debido cumplimiento a dicha demanda de información. Ha de considerarse que según la memoria de la entidad, en el año 2009 fueron atendidas casi cinco millones y medio de llamadas.

La política de ayuda directa al contribuyente

Además de recordarle sus obligaciones, ayudar a los contribuyentes a cumplirlas es una buena estrategia para aumentar el cumplimiento de las mismas. En esta dirección, la Agencia Tributaria emplea un variado, intenso y eficaz conjunto de herramientas, cuya descripción proporciona una idea suficientemente nítida del esfuerzo realizado.

Desde 1997, con ocasión de cada campaña anual de Renta, la Agencia Tributaria facilita a los contribuyentes del IRPF los datos fiscales (disponibles por ella) referidos a dicho impuesto y al ejercicio afectado. A su vez, desde 2003, y también en la citada campaña anual, la Agencia proporciona a dichos contribuyentes el borrador de su declaración de renta, elaborada con los datos que obran en poder de la Agencia. Recibido el borrador, cada contribuyente puede confirmarlo, rectificarlo o ignorarlo. El envío del borrador se basa en el precedente que supuso la experiencia de la devolución rápida puesta en marcha en el año 2000. El número de los envíos de datos fiscales y borradores no ha dejado de crecer desde que se implementaron como servicio de ayuda. Así, en 2009 casi siete millones de contribuyentes recibieron sus datos y casi catorce recibieron su borrador.

A su vez, y también con ocasión de la campaña anual de Renta, la Agencia Tributaria se ofrece para hacer en sus propias oficinas la declaración del impuesto a aquellos contribuyentes que así lo desean. Para ello, se organiza un servicio de cita previa que funciona con una precisión y eficacia dignas de todo elogio. A quien lo solicita se le asigna una oficina, un día, y una hora para dicha cita y, llegado el momento exacto asignado (no un minuto antes, no un minuto después), en el lugar señalado se le realiza su declaración. Se trata de un servicio de ayuda extraordinariamente bien valorado por los contribuyentes españoles, de lo que es una buena muestra la intensidad con la que se utiliza. En 2009 (para hacer la declaración de 2008), fueron tres millones y medio el número de personas que solicitaron la cita previa.

La política de ayuda indirecta al contribuyente

De modo complementario a lo que hemos denominado ayuda directa, en la que la se prestan directamente determinados servicios, la Agencia Tributaria también desarrolla una estrategia de proporcionar a los contribuyentes herramientas que facilitan que sean éstos los que cumplan con sus obligaciones.

Es el caso de los programas informáticos de ayuda para las declaraciones de los impuestos (el más popular es el llamado coloquialmente PADRE). Iniciado su empleo hace ya varios años, en la actualidad, la inmensa mayoría de las declaraciones tributarias presentadas se realizan a través de ellos, incorporándose on line a la base de datos de la Agencia Tributaria (en 2009, el 99% de las declaraciones de IRPF, el 91% de las correspondientes al Impuesto sobre Sociedades y la práctica totalidad de las relativas al IVA).

También debe ser destacada la presentación de declaraciones a través de la red de Internet cuestión en la que la Agencia Tributaria resultó pionera, obteniendo en 1999 un prestigioso premio internacional como reconocimiento. Diez años después, la utilización de esta vía en la presentación de declaraciones ha adquirido carta estadística de normalidad, toda vez que en 2009 fueron así presentadas el 66% del total de declaraciones realizadas por los contribuyentes españoles.

La política de agilidad y flexibilidad con el contribuyente

Desde que inició su andadura, la Agencia Tributaria se ha preocupado tanto de aumentar la agilidad con la que desempeña sus servicios a los contribuyentes como de incorporar elementos que flexibilicen los plazos y condiciones exigidos a los contribuyentes en el cumplimiento de determinadas obligaciones.

En la primera de las cuestiones enunciadas, cabe mencionar como a partir de 1997 se inició un proceso de rápida disminución del plazo en el que se realizan las devoluciones tributarias (hasta entonces los retrasos eran más que considerables), alcanzándose en dos o tres ejercicios una determinada velocidad crucero que, en términos generales, se viene manteniendo desde entonces.

Otro ejemplo importante de agilización se encuentra en el despacho aduanero. Con la globalización de la economía y la Aduana Comunitaria común, la demora en el despacho de las mercancías en las oficinas aduaneras constituía un lastre para la participación de los puertos y aeropuertos españoles en el tráfico comercial internacional. Por eso, desde 1998, con la eficaz dirección de Javier Goizueta (entonces Director de Aduanas) se puso en marcha un plan de agilización que redujo drásticamente el tiempo medio de despacho. La prolongación del esfuerzo ha conseguido posteriormente nuevas reducciones del mismo, hasta lograr que actualmente sea inferior a los cuarenta minutos.

Por lo que respecta a la segunda de las cuestiones apuntadas, cabe señalar la política de aplazamiento de deudas seguida por la Agencia Tributaria. Con una concepción acertada (cobrar a plazos es mejor que no hacerlo), se facilita a los contribuyentes el pago de sus deudas, sin exigencia de garantías en los casos de deudores que deben menos de 18.000 euros, y con criterios de cierta flexibilidad (tanto en garantías como en plazos) para deudas de importe superior.

Con carácter general, la política de aplazamientos se ha revelado como alternativa eficaz a una gestión agresiva de embargos, permitiendo que los deudores vayan pagando su deuda en función de sus posibilidades. Lo anterior resulta especialmente importante en el escenario de una crisis económica como la actual. En este sentido, en 2009 el número de aplazamientos solicitados ascendió a 1.125.000 (aumentando un 71% respecto a 2008), en tanto que el importe global que se solicitó aplazar en dicho ejercicio fue 15.000 millones de euros (creciendo un 58% sobre el año anterior).

La política de empleo de la nuevas tecnologías en la gestión tributaria

La Agencia Tributaria viene destacándose desde que fue creada por la utilización masiva, inteligente y eficaz de las potencialidades que proporcionan las nuevas tecnologías en la organización de una gestión compleja, como es la referida al conjunto de los impuestos. En este punto, la Agencia española fue inicialmente pionera y es hoy líder en el conjunto de las administraciones tributarias internacionales.

Probablemente, nos encontremos ante uno de los escasos ejemplos que hay en España de política pública sostenida, en la que los cambios políticos no han provocado que cada nuevo gobierno despilfarre los avances realizados por el anterior. Sin duda, a ello ha contribuido la magnífica gestión que de su área informática se ha venido realizando en la Agencia Tributaria. Entre todos los responsables es de justicia destacar a Santiago Segarra. Estuvo más de diez años al frente del Departamento de Informática Tributaria y fue a la vez brillante impulsor, animoso dinamizador y eficaz catalizador de los servicios y productos que él y su equipo (entre otros, José Ignacio González y Julio Bermejo) diseñaban y gestionaban.

Varios de los instrumentos o herramientas que se han expuesto en los apartados anteriores tienen su base material en el potente desarrollo informático de nuestra Agencia Tributaria. Es el caso de la organización del servicio de citas previas, del modelo PADRE y el resto de programas de ayuda en la confección de declaraciones, del envío de datos fiscales, del de los borradores de declaraciones, o del sistema de presentación de éstas a través de la red de Internet.

Debe considerarse que para realizar algunos de los servicios descritos, es necesario que la Agencia Tributaria disponga de una amplia y extensa base de datos.

Pues bien, desconozco la cifra actual (que será indudablemente mayor), pero valga como referencia la correspondiente a 2001, fecha en la que dejé la institución. En ese momento, la Agencia tenía almacenados la friolera de 2.500 millones de registros, debiendo aclarar que el número de datos era considerablemente mayor (en términos informáticos, una declaración tributaria es un registro y, como se sabe, contiene multitud de datos).

Sin embargo, no basta con disponer de un volumen de información tan voluminoso como el descrito. Es necesario también que su explotación sea intensa y eficaz (frecuencia con la que se realizan transacciones entre los datos, volviendo a la terminología técnica) condición que es cumplida sobradamente por el Departamento de Informática de la Agencia Tributaria.

En el presente apartado cabe incluir también determinados servicios no vinculados específicamente a la informática. Nos referimos al Centro de Atención Telefónica de la Agencia Tributaria, plataforma desde la que se atienden anualmente más de cuatro millones de cuestiones planteadas por los contribuyentes (además de a declaraciones tributarias, se refieren a otras materias como temas recaudatorios o cambios de domicilio fiscal). En parecida dirección, las Unidades de Reconocimiento de Voz que, funcionando las 24 horas del día, sirve para que los contribuyentes puedan obtener información sobre sus devoluciones pendientes de recibir, solicitar etiquetas informativas o pedir determinados certificados de carácter tributario.

Efectos conjuntos de las políticas expuestas

Como resultado final derivado de la aplicación simultánea del conjunto de políticas que han sido objeto de descripción en los apartados anteriores, la gestión que la Agencia Tributaria realiza del sistema impositivo español en sus fases previas al inicio de las actuaciones de la Inspección Tributaria puede calificarse en general de brillante. Puedo dar testimonio personal del prestigio internacional alcanzado por la entidad en todos los ámbitos y foros en los que participa o está presente, prestigio que alcanza también a un buen número de los que representan o han representado internacionalmente a la Agencia en dichos espacios (muy especialmente Fernando Diez Yubero, pero entre otros muchos también Abelardo Delgado, Jaime Gaiteiro, Rafael Salinas, Raúl Junquera, Santiago Segarra, Luis Cremades, o Ángeles Fernández).

Avanzando más en la idea, me atrevo a expresar una opinión personal de la que estoy absolutamente convencido. Considero que la Agencia española es la mejor administración tributaria del mundo en dos facetas concretas. Éstas son: 1-) las funciones de ayuda y asistencia a los contribuyentes; y 2-) el empleo de los medios tecnológicos en la gestión tributaria.

Sin disponer de las mismas referencias comparativas y con una menor precisión relativa a los detalles, parece evidente que el conjunto de contribuyentes españoles también valoran en alto grado los servicios recibidos de la Agencia Tributaria. Evidentemente, una inspección de hacienda ni constituye un servicio al inspeccionado ni es por éste así percibido, por lo que en ningún caso puede extenderse la alta valoración de los contribuyentes sobre el trabajo de la Agencia al que se desarrolla en las inspecciones.

Pues bien, la encuesta anual Opinión Pública y Política Fiscal realizada por el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) del Ministerio de la Presidencia revela de modo evidente la satisfacción existente entre los contribuyentes españoles por el trato y la atención recibidos de la Agencia Tributaria. Hay que destacar que el porcentaje de los que declaran estar satisfechos o muy satisfechos viene oscilando entre el 80% y el 85%, en tanto que por el contrario los que dicen encontrarse insatisfechos o muy insatisfechos se mueven entre el 8% y el 10%. Mencionaré que Pilar del Castillo, cuando estaba al frente del CIS, siempre nos animó resaltando lo positivo de estos resultados.

En dirección parecida, alrededor del 70% de los contribuyentes encuestados consideran como bueno el servicio de información y atención realizado por la Agencia, siendo exclusivamente un 6% los que opinan que es malo.

Sin duda la alta valoración que da la sociedad española al conjunto de servicios analizado en este capítulo es fruto de la eficacia con la que los mismos son realizados. Debe reconocerse el acierto que en su diseño y en su instrumentación han tenido los diversos responsables del área: Ángel Bizcarrondo, Fernando Diez Yubero, Soledad Fernández Doctor, Alberto Monreal, Jesús Gascón, Dolores Bustamante, Gaspar Caballo…

Otro cantar es la realidad y la valoración que puedan merecer una parte significativa de las actuaciones de la Agencia en materia de inspección tributaria (aunque sobre este punto no se disponga de datos relativos a encuestas).

CAPÍTULO VII: LA AGENCIA TRIBUTARIA Y SU AGUJERO NEGRO

La identificación y el análisis de los defectos es una condición necesaria para poder erradicarlos. A lo largo de este libro, en diferentes momentos se han señalado diversos problemas elativos a la Agencia Tributaria. Sin embargo, es preciso señalar que, con mucha diferencia, el mayor de ellos es el marco de conflictividad en el que desarrolla sus actuaciones de inspección, aquéllas que tienden a detectar y corregir los incumplimientos tributarios realizados por los contribuyentes.

Siendo de interés conocer las causas que originan la citada conflictividad, así como las consecuencias que ésta provoca, hay que resaltar que la dimensión adquirida por su intensidad afecta muy negativamente al entorno contextual de nuestro Estado Fiscal, hasta el punto de constituir su auténtico agujero negro.

La complejidad de las normas tributarias

Las leyes tributarias y disposiciones menores concordantes que configuran el Derecho Tributario Español (especialmente el material) son excesivamente complejas. Además, con frecuencia lo son innecesariamente. El exceso de complejidad puede ser observada en sí misma, como (lo que la hace especialmente criticable) si se compara con las legislaciones tributarias de nuestro entorno. Francia, Reino Unido, Alemania o Italia no necesitan legislaciones tan complejas como la española para aplicar su sistema impositivo.

Probablemente sean varias y variadas las causas que concurren en la generación de dicha complejidad, pero es muy posible que la pretensión de la perfección (aspirar a eficacia absoluta de la norma aprobada) sea una de las más importantes. Acaba sucediendo que si como señalaba Fray Luis de León "el sueño de la razón crea monstruos", a nuestro sistema tributario el sueño de la razón de la eficacia le ha convertido en un monstruo extremadamente eficaz.

Como muestra histórica de lo anterior, recordaremos un ejemplo acaecido en la etapa de José Borrell como Secretario de Estado de Hacienda que, probablemente, constituya en materia impositiva el paradigma mundial de cómo hacer difícil aquello que no lo es. Coincidiendo con el tránsito entre las décadas de los años ochenta y noventa del siglo pasado, el Tribunal Constitucional sentenció la inconstitucionalidad de la acumulación de las rentas del matrimonio en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, cerrando así una larga e intensa polémica doctrinal y política.

A consecuencia de la sentencia, resultaba obligado modificar el IRPF para evitar el perjuicio anticonstitucional a los matrimonios. Frente a fórmulas más sencillas y naturales, ya experimentadas en otros países por formar parte del Derecho Tributario comparado, el equipo de Borrell decidió establecer una deducción en la cuota del impuesto para corregir la sobre imposición recaída en los cónyuges por la acumulación de sus rentas. Pues bien, para cuantificar dicha deducción en cada pareja de contribuyentes, se inventó una complejísima fórmula (fue bautizada como la fórmula polinómica) que se basaba en un modelo econométrico cuyo diseño se atribuyó a Antonio Zabalza -entonces Jefe de Gabinete de Borrell y experto en técnicas cuantitativas-. Lo cierto es que la disposición normativa que estableció la deducción incorporaba una sucesión interminable de tablas numéricas que ocupó mayor número de páginas del BOE que la propia Ley del impuesto.

La variabilidad de las normas tributarias

Afortunadamente, la vida de aquella nefasta deducción polinómica fue breve, pues resultó rápidamente derogada y sustituida por un método, probablemente menos perfecto técnicamente, pero inconmensurablemente más sencillo de comprender y aplicar. Claro que esto nos lleva a otro defecto de nuestra arquitectura tributaria que consiste en la excesiva -y también innecesaria- variabilidad de las normas.

En efecto, la vertiginosa rapidez con la que los respectivos responsables modifican las leyes, decretos, órdenes ministeriales y resoluciones que rigen y regulan la aplicación de nuestros impuestos o, expresado de manera alternativa, el escaso tiempo de vigencia que por lo general tienen las disposiciones impositivas españolas no tiene parangón en los sistemas comparados y confiere a nuestro sistema tributario una volatilidad claramente perjudicial para su aplicación efectiva y, muy especialmente, para la seguridad jurídica del contribuyente.

Seamos conscientes de varios de los problemas concretos generados por la citada variabilidad. Cada vez que mediante una norma se modifica un impuesto, tras los recursos empleados en el estudio de la modificación realizada, es preciso acometer diversas tareas. Entre ellas: informar a los contribuyentes; formar a los funcionarios que la aplican; cambiar los impresos o formularios para su declaración; modificar los programas informáticos utilizados en su gestión… Todas ellas suponen para la Administración Tributaria el empleo de tiempo y de recursos económicos, lo que hace que la excesiva variabilidad también afecte a la eficiencia de nuestro Estado Fiscal.

La variabilidad llegar a ser tan extrema que no es infrecuente que cuando en el curso de una inspección tributaria, a un contribuyente se le revisan sus declaraciones presentadas por un impuesto en los cuatro ejercicios no prescritos, la revisión de una cuestión concreta (por ejemplo, cualquier deducción en cuota) suponga tener que aplicar cuatro legislaciones distintas, una por año.

La agresividad en la aplicación de las normas tributarias

Complejidad y variabilidad son dos problemas que, afectando negativamente al Estado Fiscal en su manifestación contextual, resultan exógenas a la Agencia Tributaria y por tanto no imputables a la misma.

Por el contrario, sí es endógena a la Agencia Tributaria y, consecuentemente, a ella y solo a ella imputable la intensa agresividad con la que las normas son aplicadas por determinados funcionarios responsables de su aplicación. Nos estamos refiriendo a una parte (no todos) de los inspectores de hacienda cuando inspeccionan a los contribuyentes españoles.

Es preciso subrayar la precisión realizada. No sería en absoluto justo la generalización, toda vez que existe un buen número de inspectores que desarrollan magníficamente su función, con altas cotas de profesionalidad y en condiciones no siempre favorables. Debe reconocerse que su trabajo y la función que realizan son técnicamente complejos, socialmente relevantes y humanamente incómodos, lo que proporciona mayor realce a aquellos casos en los que se desarrollan de manera correcta.

Ahora bien, no sucede siempre. Desgraciadamente, es significativo el número de inspectores cuya conducta profesional se aleja de los parámetros anteriores. En estos casos se manifiesta con una preocupante frecuencia la citada agresividad fiscal.

Las formas en las que se manifiesta la agresividad son múltiples y afectan fundamentalmente de una parte a la interpretación de las normas aplicables y, de otra al proceso de valoración de las pruebas que configuran la realidad material del caso inspeccionado. Como consecuencia, el contribuyente inspeccionado resulta agredido en sus derechos ciudadanos y negativa e injustamente afectado en el plano material.

En muchas inspecciones las normas son interpretadas por los inspectores de manera completamente sesgada. No es ya que ante posibles dudas, frente al conocido principio "in dubio pro reo" se aplique por lo general un peculiar "in dubio pro Fisco", es que también se aplican las normas a favor de la Hacienda Pública (indebidamente) cuando ni siquiera cabe dudar que su aplicación correcta es la contraria.

Sucede del modo expuesto cuando los preceptos legales que resultan de aplicación no son del gusto de los inspectores actuantes. Y sucede así, pese a que aquéllos formen parte de nuestro ordenamiento jurídico y, por tanto, sean de obligada aplicación por los inspectores. Y sucede así pese a que, con frecuencia, para hacerlo haya de contradecirse la doctrina administrativa emanada de la Dirección General de Tributos mediante consultas vinculantes, que también debe aplicarse obligatoriamente por los funcionarios de la Inspección. Y sucede así, pese a que, en ocasiones, existan sentencias y resoluciones de los Tribunales que han dictaminado en casos anteriores y similares en el sentido opuesto al aplicado por los inspectores.

Por otra parte, en muchas inspecciones la valoración de los elementos de prueba realizada por los inspectores que las realizan es, muchas más de las ocasiones que pudiera imaginarse, completamente arbitraria. Apoyándose en su condición de parte (y no de juez) en el procedimiento, y en que sus actos son revisables en sucesivas instancias (primero por el Inspector Jefe, posteriormente por los Tribunales Económico Administrativos y, finalmente por los Tribunales de Justicia), no dudan en configurar ficticiamente una realidad tributaria del inspeccionado a su antojo para dar cobertura en la conclusión de sus actuaciones a la liquidación tributaria que se les antoje.

Esta agresividad empleada por muchos inspectores en sus actuaciones origina en primera derivada dos consecuencias, ambas tremendamente negativas en la perspectiva contextual de nuestra fiscalidad y, en última instancia, un bucle auténticamente perverso que emborrona gravemente la calidad democrática del Estado Fiscal Español.

Consecuencias de la agresividad (1): la imagen de la Agencia Tributaria

La agresividad desarrollada enrarece el clima humano en el que se desarrollan las inspecciones. Los contribuyentes se perciben subjetivamente como víctimas de un atropello administrativo inadmisible e impropio de un Estado de Derecho, teniendo razones objetivas y fundadas para ello. Los mecanismos que se ven obligados a emplear en su defensa intensifican la conflictividad personal en las inspecciones y, como resultado, todo ello acaba socavando la imagen de la imagen de la Agencia tributaria.

La medición cuantitativa de los efectos inducidos que la agresividad de la Inspección de Hacienda (parte de sus inspectores) provoca en la percepción de los contribuyentes españoles sobre la Agencia Tributaria no es sencilla. La encuesta que realiza anualmente el Centro de Investigaciones Sociológicas no resulta útil para ello. No lo es pues las preguntas formuladas no se refieren a la función de Inspección. Y no lo es, porque el número de contribuyentes inspeccionados es muy escaso en relación al conjunto de contribuyentes que reciben servicios de la Agencia Tributaria.

Sí es posible utilizar como indicador objetivo el planteamiento de quejas que los contribuyentes formulan ante el Consejo de Defensa del Contribuyente. Dado el carácter no vinculante de las actuaciones del citado organismo, las quejas recibidas son, en cualquier caso, muy escasas en relación a las actuaciones de la Agencia Tributaria. En el ejercicio 2009, de acuerdo a la memoria oficial del organismo, fueron 10.749 los contribuyentes que se quejaron ante el Consejo y de éstos un 70% (poco más de 7.000) dirigieron sus quejas ante actuaciones de la Agencia Tributaria.

Pues bien, dentro de la escasa frecuencia con la que se utiliza el procedimiento de queja, es destacable la radical diferencia que al respecto existe entre los diferentes procedimientos de la Agencia Tributaria si se distingue entre las inspecciones tributarias y el resto de los procedimientos (recaudación, gestión, asistencia, información…). En el sentido aludido, y utilizando los datos de la memoria del Consejo de Defensa del Contribuyente, se llega a la conclusión de que, en términos homogéneos (considerando el mismo número de actuaciones en ambos casos) los contribuyentes afectados por inspecciones se quejan mil veces más que los afectados por otras actuaciones de la Agencia. Es decir, manteniendo la homogeneidad en los términos de comparación, por cada queja que recibe el Consejo de Defensa del Contribuyente contra los funcionarios de la Agencia Tributaria que realizan el resto de sus actividades, recibe mil contra aquellos que realizan las inspecciones.

Consecuencias de la agresividad (2): La litigiosidad tributaria La segunda consecuencia derivada de la agresividad con la que actúa una buena parte de los inspectores de Hacienda es la intensa litigiosidad vinculada a sus actuaciones. Como es lógico, muchos de los contribuyentes (no todos) que consideran que en una inspección tributaria se les han aplicado indebidamente las normas tributarias, proceden a recurrir el resultado de aquélla, formulando sus correspondientes reclamaciones y recursos (ante los Tribunales Económico Administrativos y los Tribunales de Justicia respectivamente).

Pues bien, la frecuencia con la que los contribuyentes consideran que las actuaciones de la Inspección se apartan de la legalidad vigente es tan alta que sus impugnaciones tienen literalmente inundados a los Tribunales encargados de resolverlas, saturando a éstos de reclamaciones y recursos contra las liquidaciones practicadas en las inspecciones.

Según la última memoria publicada del Tribunal Económico Administrativo Central correspondiente al ejercicio 2008, en dicho año este tribunal y sus homónimos regionales recibieron la friolera de 152.194 reclamaciones, de las cuales aproximadamente un 75% se referían a liquidaciones de impuestos.

Sin duda alguna, esta intensa litigiosidad produce un efecto de saturación en los Tribunales, afectando negativamente a la tardanza con la que éstos resuelven las reclamaciones y recursos. Más adelante volveremos sobre esta cuestión, pero ahora apuntaremos un dato relativo al Tribunal Económico Administrativo Central. En 2008 el número de reclamaciones que le llegaron fue 8.899. En el mismo año resolvió tan solo 6.544, un 73% de las que le llegaron. Es fácil intuir que el efecto acumulado en el tiempo por esta diferencia entre el número de reclamaciones que llegan y las que se resuelven provoca un atasco en el funcionamiento del organismo citado con la consiguiente tardanza en la resolución de los expedientes que ha de revisar. Curiosamente, nada dice la memoria del TEAC sobre el plazo medio en el que resuelve las reclamaciones, como tampoco dice nada sobre el número de reclamaciones que tiene pendiente de resolver.

También es interesante analizar la razonabilidad que acompaña a las impugnaciones formuladas por los contribuyentes. Como es lógico, dicha razonabilidad será inversamente proporcional a la mayor o menor fundamentación que exista en las actuaciones impugnadas. Pues bien, la respuesta vuelve a estar en la memoria del TEAC del ejercicio 2008. Según ésta, del conjunto de reclamaciones resueltas por los Tribunales Económico Administrativos, Central y Regionales, un 44% lo fueron a favor de los contribuyentes. Quiere esto decir que el propio Ministerio de Hacienda (los citados Tribunales son órganos administrativos dependientes de él) reconoce que en prácticamente la mitad de los casos impugnados, las liquidaciones practicadas por la Agencia Tributaria (con frecuencia, en las inspecciones) eran contrarias a la Ley. Ni la memoria del TEAC ni la de la Agencia Tributaria dan información relativa al resultado obtenido en aquellos recursos formulados por los contribuyentes ante los Tribunales Ordinarios de Justicia.

No puede dejar de considerarse que el reconocimiento posterior por órganos del propio Ministerio de Hacienda de la ilegalidad de tantas actuaciones de la Agencia Tributaria tan solo resarce a los contribuyentes afectados del coste financiero inherente (interés de demora}. Por el contrario, no hay ningún resarcimiento ni del coste de su defensa ante las actuaciones de la Inspección, ni del tiempo empleado en la misma, ni de la incertidumbre que se les ocasiona, ni del posible efecto transitorio en sus estados financieros (para las empresas).

Todas los efectos negativos descritos se agravan considerablemente (en plazo, en coste y en intangibles) cuando, en vez de los Económico Administrativos, han de ser los Tribunales de Justicia los que proceden a la anular los actos y liquidaciones de la Inspección de Hacienda.

Consecuencias de la agresividad (3): el bucle perverso de la fiscalidad española En los apartados anteriores he explicado como la complejidad y variedad de las normas tributarias, pero muy especialmente la agresividad que para aplicarlas desarrollan muchos inspectores, provoca varios efectos nocivos y, entre ellos, la frecuente litigiosidad que inunda de recursos y reclamaciones a los Tribunales.

También hemos apuntado que dicha acumulación provoca inevitablemente un retraso considerable en la resolución de las reclamaciones y recursos contra las liquidaciones practicadas por la Inspección, circunstancia que afecta negativamente a la calidad de nuestro Estado Fiscal.

Sin embargo, para proporcionar una idea de la dimensión del retraso señalado, no me resisto a narrar un hecho reciente del que fui testigo. En un seminario organizado por la Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales celebrado antes del verano de 2010 y dirigido por Baudilio Tomé, la intervención de un magistrado del Tribunal Supremo puso el dedo en la llaga. Manifestó que al día siguiente, él llevaba a la sección económico administrativa de la sala de lo Contencioso del Tribunal una propuesta de sentencia para resolver un conflicto entre la Administración Tributaria y un contribuyente.

Al margen de la cuestión dirimida, lo cierto es que el ponente iba a proponer fallar a favor del contribuyente. Pero los asistentes al Seminario quedamos sobrecogidos por dos datos aportados por el magistrado. En primer término, el acto administrativo objeto de impugnación se había dictado en ¡1988!, lo que quiere decir que se iba a tardar la friolera de veintidós años en resolver judicialmente una controversia surgida al aplicar un impuesto. Desgraciadamente, la notificación de la sentencia no iba a poder hacerse al contribuyente que recurrió, sino a sus herederos, pues aquél ya había fallecido. En segundo lugar, la norma sobre cuya correcta aplicación se iba a manifestar el Tribunal Supremo estaba ya derogada, como lo estaba también aquella que la había sustituido y, a su vez, la que sustituyó a ésta. ¿Cabe imaginar un escenario que desmonte de manera más gráfica cualquier intento de defender la existencia de seguridad jurídica real o efectiva para el contribuyente español?

La consecuencia es que la demora en resolverse los litigios judiciales (consecuencia directa de la excesiva litigiosidad que, a su vez, trae su origen fundamentalmente en la agresividad de la Inspección, pero también en la complejidad y variabilidad de las normas) genera otros problemas que añadir a los comentados anteriormente (costes, incertidumbre y contingencias para el contribuyente).

Uno de ellos es que en nuestro Derecho Tributario está muy limitada por la vía de hecho una de las fuentes de interpretación de las leyes, como es la Jurisprudencia. En efecto, con el entorno descrito resulta prácticamente imposible que cuando el Tribunal Supremo resuelve las dudas existentes sobre la interpretación de una norma tributaria, ésta permanezca todavía vigente. En definitiva, el día a día de la aplicación de nuestro sistema tributario carece en la práctica de uno de los elementos característicos de la seguridad jurídica como es la Jurisprudencia.

Pero con todo, la consecuencia más negativa es que el bucle perverso o círculo vicioso de nuestra fiscalidad real consiste en que su propia existencia constituye lamentablemente el abono más eficaz para que crezcan y se extiendan las conductas indebidas por parte de un buen número de inspectores Hacienda.

La trascendencia del asunto merece dedicarle un capítulo específico.

CAPÍTULO VIII: LA AGENCIA TRIBUTARIA Y LOS INSPECTORES DE HACIENDA

Llegar a ser inspector de hacienda no es sencillo. Es preciso superar una oposición ciertamente difícil, tanto por la extensión y complejidad de los conocimientos exigidos como por la fuerte competencia que existe en el proceso selectivo. En frase utilizada por Pepe Folgado para la cuestión "muchos son los llamados y pocos los elegidos".

En promedio, el tiempo de estudio intensivo requerido para superar la oposición por aquellos que finalmente la superan ronda los tres años. Tras superarla, han de permanecerse un año entero en la Escuela de la Hacienda Pública realizando (también en régimen intensivo) el curso selectivo de formación para ingresar definitivamente en el cuerpo.

Ya como inspectores, desarrollan una función que (como ya se ha expuesto) es a la vez técnicamente compleja, socialmente importante y humanamente difícil. Tres características que, en conjunto, hacen que la citada función sea merecedora de una alta valoración. Sin embargo, sus condiciones laborales no suelen estar a la misma altura, dado que ni las retribuciones ni las opciones profesionales que se les ofrecen en la Administración Tributaria corren parejas con la relevancia de aquélla. A pesar de ello, son legión los inspectores cuyo trabajo diario merece ser elogiado.

En un capítulo anterior expliqué como, en mi opinión, los funcionarios son simultáneamente lo mejor y lo peor de la Agencia Tributaria. Debo decir en este momento que, aplicada a los inspectores de hacienda, la citada dualidad cobra su máxima dimensión.

Con el riesgo evidente de resultar reiterativo, insistiré que muchos de los inspectores de Hacienda desempeñan su función con una profesionalidad impecable, con una dedicación encomiable y con un sentido de la responsabilidad y de la ética intachable.

Sin duda, lo anterior es predicable respecto a la práctica totalidad de los que ejercen funciones directivas, a la gran mayoría de los que ejercen funciones diferentes a la Inspección (Gestión, Recaudación, Aduanas, Informática…), y a un considerable número de los que realizan funciones inspectoras. Considero incluso que, entre todos ellos, se dan casos de dedicación al trabajo que, en función de las condiciones en las que éste se desarrolla (retributivas y otras), no está exenta de cierta heroicidad. Aceptan de modo entusiasta el rol de "mitad monjes, mitad soldados", como suele manifestar con humor Baudilio Tomé.

Por el contrario lo expuesto no puede ser predicado para otra buena parte de los inspectores que desarrollan labores inspectoras. En muchos casos, su actitud (que no su capacidad) deja bastante que desear. Esta dispersión del rendimiento laboral ofrecido por los inspectores de hacienda sería gráficamente reflejada por Sira Rodríguez del Saz: "cuando Mariquita quiere pronto va y viene, más cuando no quiere, ni va ni viene".

A los que ni van ni vienen (y exclusivamente a ellos) se refiere el contenido crítico del capítulo que paso a desarrollar.

¿Inspectores de hacienda o nuevos corsarios? Sabido es que durante un largo periodo de tiempo estuvo internacionalmente vigente una figura jurídica poco edificante que fue puesta de moda por el antiguo Imperio Británico y copiada por otros grandes Estados: la patente de corso.

Mediante la patente de corso, un Estado concedía legalmente al propietario de un barco y a su tripulación la facultad (con inmunidad garantizada) de actuar criminalmente en el mar contra vidas y haciendas de terceros, con tal de cumplirse dos condiciones: 1-) que las víctimas de su actuación criminal fueran barcos de otro Estado previamente declarado enemigo; y 2-) que el beneficio económico de dicha actuación se distribuyera entre el barco corsario y el Estado concedente de la patente de corso.

Alrededor de tan peculiar figura jurídica se generó un negocio más que floreciente, hasta el punto de que la existencia de armadores, embarcaciones y tripulaciones corsarias proliferó en correlación directa a los pingues beneficios que proporcionaba la piratería amparada estatalmente.

Quiere la casualidad que el corsario británico más legendario -sir Francis Drake- tuviera el mismo apellido que una conocida saga de funcionarios de la Hacienda Pública Española. En efecto, la familia Drake ha proporcionado en varias generaciones a nuestra Administración Tributaria un conjunto numeroso de inspectores de hacienda. Una de ellas, María Drake, fue compañera mía en la sexta promoción de la Escuela de Inspección Financiera y Tributaria y, años después, ocupó un puesto destacado en el Consejo de Defensa del Contribuyente.

Sin embargo, el más famoso de toda la saga fue Ramón Drake (tío de la anterior), al haber salido con frecuencia en los medios de comunicación desde su etapa de Subdirector General del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

Ramón era simpático y divertido. En las clases que impartía en la Escuela de Inspección describía sus visitas al Palacio de la Zarzuela para realizar la declaración de renta de Su Majestad el Rey, narrando con ironía (y respeto) los comentarios que realizaba Don Juan Carlos al conocer los importes de renta que correspondía imputarle (3% del valor catastral) por el uso de viviendas oficiales por razón del cargo (el propio Palacio de la Zarzuela, el de Marivent…).

También era un personaje peculiar y lleno de pasiones. Entre éstas ocupaba un lugar relevante su querencia hacia los animales salvajes, de los que tenía muchos y disfrutaba encargándose personalmente de su cuidado. Entre otras cosas, en el precioso valle cántabro de Liendo (donde pasaba el verano en una casa montañesa) se le recuerda como el principal impulsor del reinicio de los festejos taurinos en la reducida y coqueta plaza de toros de dicha localidad.

Pues bien, una leyenda urbana que circula por los despachos, pasillos y corros del Ministerio de Hacienda atribuye a la citada familia de tributaristas españoles un parentesco con el corsario inglés, de suerte que el bueno de Ramón, su sobrina María y el resto de inspectores de la saga familiar serían descendientes directos del legendario pirata. Sea o no cierta la leyenda, lo cierto es que la curiosa identidad de apellidos proporciona una feliz coincidencia para desarrollar el presente capítulo.

Veamos, ¿qué tiene de corsario un inspector de hacienda español? ¿Qué relación hay entre las facultades legales de las que hogaño él dispone y la patente de corso que antaño se concedía a los piratas protegidos? Indaguemos en la cuestión.

Es indudable que la Administración Tributaria Española y los funcionarios que la integran disponen de unas facultades o competencias nada despreciables, de entre las que desatacan espacialmente las atribuidas a la Inspección Tributaria y al personal inspector. Sin ánimo de exhaustividad, además de disponer de toda la información acumulada en la base de datos corporativa, el inspector puede requerir cualquier documento o dato al contribuyente inspeccionado, puede requerir información a terceros, dispone de la presunción de veracidad de los documentos elaborados por un inspector y disfruta de la ejecutividad de los actos administrativos que él origina.

Es evidente que sin la existencia de un conjunto de facultades como el descrito u otro parecido, la Inspección tributaria no podría cumplir eficazmente su función de vigilancia del cumplimiento de las obligaciones tributarias y, de ser así, es también evidente que el cumplimiento voluntario de los contribuyentes disminuiría notablemente, con lo que el nivel de nuestros ingresos tributarios se vería significativamente perjudicado. En consecuencia, convengamos que la propia existencia del Estado Fiscal requiere que los órganos y funcionarios de la Inspección dispongan de un potente elenco de facultades en el cumplimiento de sus funciones. En principio, nada hay que objetar al respecto.

Ahora bien, la cuestión es que en justa correspondencia, la utilización de las facultades y prerrogativas dispuestas debe realizarse con un escrupuloso sentido del equilibrio y de la responsabilidad. Lamentablemente no siempre es así, y lo cierto es que muchos inspectores de hacienda ejercen sus facultades de manera desequilibrada e irresponsable.

En efecto, con frecuencia el conjunto de facultades o prerrogativas puestas a disposición de los inspectores son utilizadas por éstos con absoluto desprecio del mínimo sentido de responsabilidad profesional que es exigible y, lo que aún es peor, simultáneamente sus actuaciones sobrepasan -cuando no incumplen flagrantemente- la legalidad.

El resultado de lo descrito en el párrafo anterior es que el contribuyente inspeccionado es literalmente atropellado en sus derechos, con graves perjuicios económicos, en ocasiones irreversibles, saliendo de ello beneficiada la gestión liquidatoria y la recaudación de la Agencia Tributaria, lo que podría explicar la relativa pasividad de ésta ante la extensión del citado modus operandi en la inspección.

Como vemos, el paralelismo es notable. Para que actuando ante otros (ayer los Estados enemigos, hoy los contribuyentes españoles), recauden para mí (ayer el Estado concesionario de la patente de corso, hoy la Agencia Tributaria), doy carta blanca a determinados sujetos (ayer los corsarios, hoy los inspectores de hacienda españoles), santificando su actuación por más que ésta dañe los principios éticos más elementales y socave la legitimidad moral del Estado.

La extrema gravedad de lo afirmación realizada requiere explicar con mayor detalle el modus operandi utilizado por aquellos inspectores de hacienda (no todos) cuya conducta se asemeja a la de los antiguos corsarios.

Recordemos que cuando la Inspección de Hacienda levanta un acta de inspección por el que practica una liquidación a un contribuyente, éste -de no estar conforme con la misma- puede manifestar su disconformidad y/o recurrir en sucesivas instancias: primero ante la propia Inspección (Inspector Jefe), posteriormente ante los Tribunales Económico Administrativos y, por último, ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Eso sí, desde que la Inspección (Inspector Jefe) notifica la liquidación, se inicia el procedimiento de recaudación (la obligación de pagar) salvo que el contribuyente solicite la suspensión del mismo, para lo que debe aportar un aval bancario.

Lógicamente, hasta que la controversia judicial se resuelva en la última instancia que en cada caso proceda, transcurre un largo -larguísimo- plazo que, como hemos dicho anteriormente, puede llegar en el límite al entorno de los veinte años. Y mientras tanto, el contribuyente español ha tenido que pagar (sí es que puede hacerlo) avalar (sí es que lo consigue) o soportar el procedimiento ejecutivo con los embargos pertinentes. Es claro que la probabilidad para cada contribuyente de enfrentarse a cualquiera de los tres escenarios descritos está en directa relación con sus posibilidades de pago y de acceso al crédito.

La posibilidad de pagar una deuda para afrontar el periodo de tiempo necesario hasta la resolución de la controversia depende de la dimensión que tenga la deuda tributaria respecto a su capacidad de pago y/o endeudamiento. Sucede que, en muchas ocasiones, las citadas posibilidades son absoluta y objetivamente nulas. Pensemos que la deuda liquidada por la Inspección incluye además de una cuota, resultado de aplicar un tipo impositivo (normalmente alto) a una base imponible (con frecuencia, el objeto de la controversia), unos intereses de demora (siempre a un tipo superior al de mercado), y la habitual sanción (modulada en importes siempre exagerados).

A su vez, la posibilidad de garantizar una deuda hasta que se resuelva la controversia depende del acceso al aval bancario del que disponga el contribuyente. Con frecuencia es inexistente y, en el mejor de los casos, cuando sí existe, la concesión del aval supone una utilización de línea de crédito que lastra las posibilidades de empleo de financiación ajena en la actividad económica del contribuyente.

En caso de no proceder ni al pago ni al aval de la deuda, el contribuyente se enfrenta al proceso de embargos de la Agencia Tributaria, proceso que puede afectar a todos sus bienes y derechos: cuentas bancarias, créditos de clientes, bienes inmuebles, muebles, subvenciones…

Es cierto que se puede acudir (muchos lo hacen) al enfoque formal del Estado Fiscal para intentar relativizar los daños y perjuicios que, en cualquiera de los tres escenarios descritos soporta un contribuyente que litiga con la Agencia Tributaria. No hay motivo para la alarma dirán los formalistas, si finalmente resultara que la razón está de su parte, el contribuyente recuperará el importe pagado (y además, percibirá el interés de demora por el tiempo transcurrido desde el pago), cancelará el aval (y además, recuperará el coste financiero ocasionado por el mismo), o se levantarán los embargos que se le hayan practicado.

Ahora bien, es tan evidente que la alarma sería irreal si el tiempo necesario para la resolución del litigio fuera razonable, como que resulta real dados los plazos que transcurren en España para que un litigio se resuelva. ¿Quién resarce a un contribuyente del tiempo y de las oportunidades perdidas por tener durante veinte años ocupados sus recursos, utilizadas sus líneas de crédito o embargados sus bienes y derechos? ¿Quién le resarce de su debilitamiento financiero y/o patrimonial durante todo ese tiempo? ¿Quién le resarce de su pérdida de solvencia ante terceros? Nadie. Como hemos dicho anteriormente, no existe tal resarcimiento.

Ha de considerarse que la magnitud del daño o perjuicio ocasionado es casi siempre notable, resulta espectacular con frecuencia y puede llegar a ser irreversible. Pensemos en las molestias vitales y en el coste económico de oportunidad que se le generan a cualquier persona física por la indisponibilidad de sus recursos durante un periodo tan prolongado. Pensemos en una empresa, a la que la citada indisponibilidad envilece su balance (por la obligada provisión contable) disminuye la rentabilidad de su actividad empresarial, reduce la dimensión de su potencial inversión y puede llegar a afectar a la propia subsistencia de la sociedad. Estos daños son absolutamente irrecuperables y constituyen en sí mismos un déficit significativo de la manifestación contextual de nuestra fiscalidad, empobreciendo seriamente la calidad del Estado Fiscal español.

Pues bien, no es lo más grave lo expuesto (siendo notable su gravedad). Desde una perspectiva ética, lo peor resulta ser la utilización absolutamente inmoral que de ello hacen en muchas ocasiones los inspectores. Conocedores de las negativas consecuencias (antes descritas) que para un contribuyente supone litigar con la Agencia Tributaria, incorporan en sus actuaciones conductas que pueden ser calificadas como extorsión. Así puede calificarse el que en las inspecciones se proponga al contribuyente su conformidad sobre unos importes elevados e injustificados legalmente con la amenaza de que, en caso de disconformidad, éstos serían mucho más elevados aún. Con ello se pretende que, ante los ingentes perjuicios derivados (ya explicados) de iniciar un litigio con la Agencia Tributaria o incluso ante la imposibilidad de hacerlo, el contribuyente se vea obligado a aceptar el pago de una cantidad superior a la que real y legalmente le corresponde. Se trata de una conducta abusiva que ética y moralmente es de todo punto reprobable, por más que en términos de recaudación fiscal resulte rentable en el corto plazo (los efectos a largo plazo son más discutibles).

Con todo la cuestión no acaba aquí. En efecto, no olvidemos que una actuación inspectora es un procedimiento reglado y que el importe con el que concluye debe tener una cierta justificación (sea el ofrecido al contribuyente en caso de prestar su conformidad o el mayor con el que se le amenaza en caso de disconformidad y posterior litigio). Dado que en ambos casos (aunque con distinta intensidad) los importes son mayores que los que legalmente corresponderían, los inspectores en sus actas han de forzar o desbordar la legalidad tributaria e interpretar y narrar los supuestos de hecho a su conveniencia.

Para desbordar la legalidad tributaria recurren con habitualidad a las prácticas (ya apuntadas) de todo punto rechazables. Reinterpretan la legalidad aplicable (las normas reguladoras de los impuestos) a su antojo. Incumplen flagrantemente la obligación legal de aplicar la doctrina interpretativa que emana de la Dirección General de Tributos (a través de las consultas vinculantes). Llegan a incumplir el principio de jerarquía administrativa, desatendiendo los criterios oficiales emitidos por sus superiores (Dirección General de la Agencia Tributaria o Departamento de Inspección). Ignoran las sentencias existentes aplicables al caso.

A estos inspectores corsarios poco o nada les importa porque nada o poco les afecta que, en caso de litigio, años después un Tribunal les quite la razón. A diferencia de lo que le sucede al contribuyente, para ellos este inmoral juego no les representa ningún coste y, aún más, puede reportarles determinadas ventajas. Así, cada vez que el intento de extorsión tiene éxito (el contribuyente acepta pagar lo que legalmente no procede para evitar males aún mayores), el inspector se encuentra con una considerable reducción de su trabajo, pues se evita los informes que se le requieren en caso de litigio, a la vez que aumenta los resultados de su gestión (lo que le proporciona prestigio interno y, de un modo u otro, mejoras en su retribución).

Todos hemos visto en los largometrajes de un determinado género cinematográfico la forma de actuar de determinados individuos que plantean a ciertos establecimientos públicos (bares, restaurantes, pubs) el pago periódico de una cantidad a cambio de una prometida protección de su local (protección contra actos violentos de los propios auto propuestos como protectores). Evidentemente, se trata de una propuesta ilegal que, sin embargo, con frecuencia es aceptada por el destinatario a fin de evitar un mal mayor (ataques a su establecimiento con daños físicos y personales).

No nos engañemos, ésta es la pauta de conducta seguida habitualmente por los inspectores corsarios. Proponen al contribuyente la aceptación de un importe superior al legal bajo la amenaza de que, si no es aceptado el trato, ellos mismos le ocasionarán un mayor daño, del que tardarán mucho tiempo, esfuerzo y dinero en escapar. Con frecuencia, los contribuyentes (para subsistir) se ven obligados a aceptar el inadmisible trato. Como se ven obligados los propietarios de establecimientos públicos a pagar por la protección de sus potenciales agresores.

El perfil del inspector corsario

Conviene preguntarse por las características personales que acompañan al perfil sociológico del inspector corsario. No se trata tanto de dibujar su retrato robot, como de encontrar la causa o tipología de causas que puedan originar su comportamiento.

Para ello, empezaré por referirme a la teoría de los tres sanchos que con ironía narraba un conocido inspector de hacienda como Eduardo Sanz Gadea (desconozco si es suya o si exclusivamente se hacía eco de ella}. Según contaba Sanz Gadea, el ciclo vital profesional de muchos inspectores transcurre por tres etapas sucesivas.

En una primera etapa, el (joven) inspector es Sancho el Bravo. Recién ingresado en el cuerpo de inspectores, iniciando su andadura profesional, con la formación teórica recibida reciente y reluciente y con todo su futuro laboral por escribir. Sancho el Bravo se plantea las inspecciones tributarias que le asignan como un auténtico toro de lidia. Sale al ruedo dispuesto a vencer a todo y a todos: picadores, banderilleros, diestro y, si se tercia, también a algunos espectadores. Como le sucede al toro suele acabar perdiendo la guerra, pero entretanto en ocasiones gana alguna batalla parcial y logra tumbar al que luce el castoreño, empitonar a los de plata o a los de oro, pudiendo incluso provocarles la muerte.

En la segunda etapa, el inspector (maduro) es Sancho el Fuerte. Mantiene, por lo general, sus conocimientos en un buen grado de engrase y a ello le añade la experiencia de varios trienios de ejercicio profesional. En la plaza se comporta como un auténtico cinqueño ya placeado, pues conoce los engaños y el modo en el que se utilizan. Trotará menos, pero para sus oponentes será más peligroso que Sancho el Bravo. Aumenta el riesgo de sangre en la arena.

Finalmente, en su última etapa profesional, el inspector (veterano) es Sancho Panza. Sus conocimientos están algo agostados y su actitud y capacidad para renovarlos ya no es la máxima. Atesora una considerable experiencia que emplea para evitar daños en la lucha cuando no la lucha misma. Desea sustituir la salida al coso por el correteo en el prado rodeado de vacas y ejerciendo de semental. Solo ofrece peligro si se le discute la hierba en la que pasta o la hembra con la que pace.

Probablemente, los motivos por los que un funcionario de la inspección adopta el comportamiento de inspector corsario son varios. Y también probablemente dichos motivos se dan con distinta intensidad en cada una de las etapas de su vida profesional. Vamos a reparar especialmente en la primera cuestión, atendiendo no obstante a la segunda.

El inspector corsario por motivos ideológicos

La función del inspector como aquélla que revisa el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes para garantizar que, tras su revisión, todos contribuyan al sostenimiento de las cargas públicas de acuerdo a su capacidad, incorpora un cierto halo romántico que puede cautivar a determinadas personas.

Un inspector de hacienda puede llegar a percibirse a sí mismo como una especie de redivivo Robin Hood, cuya misión en el bosque que es la actual economía sigue siendo detraer recursos a los ricos (los contribuyentes por él inspeccionados) para que mediante las políticas de Gasto Público, sean repartidos entre los pobres (destinatarios de las políticas asistencialistas del Estado). Un planteamiento de este tipo facilitaría que para algunos, el fin (altruista) llegue a justificar los medios (ilegales), con los evidentes riesgos que se derivan, como acertadamente señalaba Gabriel Elorriaga cuando era Jefe de Estudios en la Escuela de la Hacienda Pública.

Esta visión épica de la profesión inspectora es más propia de la primera etapa de la vida profesional de un inspector. Puedo asegurar que, eliminando los componentes líricos empleados, no es despreciable el número de jóvenes inspectores que participan de ella.

Existe una motivación también ideológica, pero en un sentido mucho más prosaico del término. En ella ya no es la idea romántica anteriormente expuesta la que guía el comportamiento como corsario de un inspector. Éste obedece más a criterios en nada edificantes: los contribuyentes que inspeccionamos tienen dinero ¿no? ¡pues que paguen!

Este último motivo puede estar presente en los tres tipos de Sancho anteriormente estereotipados.

El inspector corsario por envidia o resentimiento

No puede desconocerse que la inspección de hacienda actúa cerca de personas físicas que suelen tener capacidades económicas significativas o de personas jurídicas cuyos propietarios y/o directivos también las tienen. Con frecuencia, de dimensión superior a las del propio inspector actuario.

A su vez, los representantes de los contribuyentes inspeccionados son profesionales que también suelen tener capacidades económicas significativas y también normalmente superiores a las del correspondiente inspector.

Sin embargo, habitualmente el inspector no está predispuesto a admitir con facilidad que unos y otros acumulen más méritos que él para tener unos ingresos superiores. A fin de cuentas, él fue quien hizo una difícil oposición y él es quien desarrolla una importante función que proporciona notables recursos al Estado.

Lo anterior puede verse agravado si el representante del contribuyente es un compañero de profesión ahora trabajando en el sector privado. Es difícil que el inspector que trabaja en la inspección acepte con naturalidad que el que la abandona gane más trabajando para el equipo contrario.

Los motivos de envidia y resentimiento se dan con mayor intensidad en Sancho Panza que en Sancho el Fuerte y en éste que en Sancho el Bravo.

El inspector corsario por comodidad

Es indudable que finalizar una actuación inspectora con propuestas de liquidación con muchos ceros resulta más cómoda que hacerlo con pocos o, en el límite, con ninguno.

En efecto, el riesgo máximo que afronta el inspector que practica una liquidación por importes elevados (aunque sea ilegalmente) es tener que redactar un documento adicional o informe de disconformidad, en el caso de que el contribuyente inspeccionado no esté conforme con aquélla. Pero nadie le dirá nunca nada, incluso si se hubiera equivocado flagrantemente. Así, acabar con un acta elevada no le proporcionará especiales disgustos ni riesgos al inspector. A fin de cuentas -piensa- si me equivoco, hay muchas instancias posteriores que pueden corregir el error: el inspector jefe, el Tribunal Económico Administrativo Regional, el Central, los Tribunales de Justicia… y a mí nadie me pedirá cuentas por haber errado.

Por el contrario, si finaliza la inspección con una liquidación moderada o sin liquidación alguna (por considerar correcta la actuación del contribuyente) asume el riesgo de, en caso de haberse equivocado, ser acusado de haber afectado negativamente a los recursos públicos o, cuando menos, de haber provocado dicho riesgo.

En el citado contexto, no es extrañar que muchos inspectores actúen con aversión al riesgo (al fin y al cabo, son funcionarios) y prefieran equivocarse en más (incluso a conciencia) que asumir el posible error en menos.

El motivo expuesto se da con intensidad similar en las tres etapas profesionales por las que pasa un inspector de hacienda.

El inspector corsario por interés personal

No es infrecuente que el comportamiento de un inspector como corsario obedezca a un motivo tan egoísta y poco edificante como resulta ser su propio interés personal.

No puede desconocerse que aún no existiendo un algoritmo que vincule de manera directa y automática el importe de las liquidaciones realizadas en sus actas por un inspector con las retribuciones que percibe, sí que es cierto que, de un modo u otro, entre ambas existe con una altísima frecuencia una correlación positiva: a mayor importe de las liquidaciones realizadas, mayor retribución variable y viceversa.

Poco importa que tiempo después, las liquidaciones sean anuladas por resoluciones o sentencias posteriores. Su retribución no se verá afectada por tal anulación.

En idéntica dirección opera el deseo de lograr prestigio profesional con las actuaciones realizadas. Por una malhadada y errónea concepción de la función, en el ámbito de la Inspección de Hacienda está extendida una máxima según la cual una elevada liquidación a un contribuyente hace buena a una actuación inspectora tanto como una reducida la hace mala, al margen de cual sea la liquidación que legalmente corresponda.

Por razón de la mayor necesidad de recursos económicos al iniciar la profesión y la mayor ponderación que suele concederse en dicha etapa al futuro profesional, el interés personal explicado como motivo para comportarse como inspector corsario suele darse con más frecuencia en Sancho el Bravo.

El inspector corsario por desconfianza en el trabajo realizado

Cuando un inspector está en trance de finalizar su trabajo, suele incurrir en una duda recurrente. En efecto, no es inhabitual que dude si habrá sido capaz de descubrir todos y cada uno de los incumplimientos y fraudes cometidos por el contribuyente inspeccionado.

A fin de cuentas, él considera que no ha dispuesto del tiempo necesario para revisar la documentación en profundidad. Tampoco cree contar con un equipo de colaboradores adecuado (ni en número, ni en calidad, ni en esfuerzo}. Y, además, piensa que la Agencia Tributaria no le ha dado el apoyo que necesitaba.

Ante ese panorama, el inspector considera probable que se haya dejado mucho por descubrir (por supuesto, sin que haya culpabilidad por su parte}. En base a lo anterior, es lógico que aquello que sí ha descubierto lo exprima más allá de lo (legalmente} razonable. En definitiva, lo que aprieto de más en lo que veo por lo que no he visto y todos en paz.

La intensidad con la que este motivo provoca que un inspector actúe como corsario no depende tanto de la etapa profesional en la que se encuentre como de determinadas características personales.

CAPÍTULO IX: LA AGENCIA TRIBUTARIA Y LA POLÍTICA

Suele señalarse por algunos la politización como un problema existente en la Agencia Tributaria. De mi experiencia personal no puede deducirse que tal circunstancia sea cierta si por politización se entiende la utilización indebida de la Agencia Tributaria y de sus instrumentos de actuación con fines político partidistas.

Es posible que la idea de politización cuajara en un momento determinado por la sobre utilización periodística de los problemas fiscales de algunos famosos (Lola Flores, Pedro Ruiz) que caracterizó una etapa de la Hacienda Pública Española, la protagonizada por Solchaga y Borrell en el gobierno de González. Digamos que esto no ha sido siempre así y, como ejemplo, valga la discreción con la que años después se llevó la inspección tributaria a Carmen Sevilla, pese a la existencia de detalles tan curiosos como la necesidad de tener que notificarle su inicio en los estudios en los que presentaba el programa Telecupón en la cadena dirigida por Paolo Vasile.

Veamos, una cosa es que en tanto que órgano de la administración dependiente del Gobierno, las actuaciones que desarrolla y los resultados que obtiene puedan ser (es más, deban serlo) objeto del debate político. Como es lógico, natural y esperable, la oposición política utiliza los fallos de la Agencia Tributaria -reales o ficticios- para criticar por elevación al Gobierno de turno. Éste, por su parte, hace uso de los éxitos (ficticios o reales) para apuntarse el tanto. Considero que de lo descrito no puede inferirse que exista politización en la Agencia Tributaria.

También es cierto que un Director General de la Agencia Tributaria recibe con cierta frecuencia llamadas de políticos (tanto del Gobierno como de la oposición) interesándose por casos o expedientes de contribuyentes concretos, solicitando su intervención a fin de agilizar la resolución de los mismos, para garantizar que se resuelven de acuerdo a las normas aplicables a satisfacción de todos, o sencilla y llanamente para que el contribuyente tenga constancia de la existencia de la llamada.

Mencionaré varias de entre las llamadas que recuerdo haber recibido para ilustrar la tipología de contenidos de las mismas. Francisco Marhuenda, cuando era director de gabinete de Mariano Rajoy (entonces Ministro) me llamó pidiendo que atendiera con amabilidad al presidente del Pontevedra; Pedro Antonio Martín me llamó para pedirme consejo sobre el mejor modo de plantear la solicitud de aplazamiento de una deuda tributaria; Rosa Aguilar (entonces Alcaldesa de Córdoba) lo hizo para interesarse por la situación recaudatoria del Córdoba Club de Fútbol; Álvarez Cascos, con motivo de un conflicto en el sector del Transporte, nos llamó para ver si la Agencia Tributaria podía contribuir a solucionarlo modificando los módulos aplicables a los empresarios del sector; el presidente de la Federación Española de Tenis me llamó preocupado por los embargos practicados por la Agencia Tributaria a Arancha Sánchez Vicario; todos los partidos políticos intercedieron para que se estudiara en profundidad el problema que generaba la gestión del IVA al sector de empresarios forrajeros de Lérida. Siendo Presidente de la SEPI, Ignacio Fernández Toxo (actual líder de Comisiones Obreras) me pidió que intercediera en la Agencia Tributaria por una cuestión determinada; Francisco Villar, como Secretario de Estado del Deporte, quiso conocer (acompañado de Butragueño, que era asesor suyo) la encrucijada tributaria de los clubes de fútbol…

Como se desprende del conjunto de solicitudes de intervención que contuvieron las llamadas y reuniones referidas, tampoco de ellas se desprende la existencia de politización en la Agencia Tributaria.

Es más, aportaré otro dato relativo a la ausencia de cualquier intento de utilización política de la Agencia Tributaria referido a mi etapa como Director. Como es natural, hubo personas y entidades que pretendiendo algo de la Agencia Tributaria, se dirigieron a Rodrigo Rato para que éste les facilitara una entrada (fluida) conmigo. En todas las ocasiones en las que el vicepresidente lo hizo, me trasladó una instrucción que él utilizaba con frecuencia (y que todos sus colaboradores recordarán): "intenta arreglarlo si puede hacerse, pero no hagas lo que no debas hacer".

Como excepción a lo comentado hasta ahora, recuerdo una ocasión en la que el trabajo ordinario de la Agencia sí se vio en el centro del debate político. Sucedió en la precampaña electoral de las legislativas del año 2000. Aquel año, la Agencia Tributaria había puesto en marcha un nuevo servicio favorable a los pequeños contribuyentes. Como quiera que la reforma del IRPF aprobada en 1998 y aplicable al año 1999 había liberado de la obligación de presentar declaración a los contribuyentes que no llegaran a un umbral de renta, se planteaba para éstos el problema de cómo lograr en 2000 la devolución de las retenciones a cuenta que sus pagadores les habían practicado el ejercicio anterior.

La solución ideada entre la Secretaría de Estado de Hacienda (dirigida por Juan Costa) y la Agencia tributaria consistió en diseñar un nuevo procedimiento (fue denominado "devolución rápida"). Mediante el mismo, bastaba la mera solicitud de la devolución incorporando solo los datos personales y de la cuenta bancaria designada para que la Agencia Tributaria, en base a su información, practicara la correspondiente liquidación y procediera a realizar el ingreso oportuno (todo con ello con inusitada rapidez). En realidad, las devoluciones rápidas fueron el precedente del actual envío de los borradores de declaración de Renta a la generalidad de los contribuyentes.

Pues bien, sucedió que el desarrollo de la campaña de las llamadas devoluciones rápidas coincidió inevitablemente en el tiempo con la precampaña electoral, lo que fue interpretado por el candidato socialista (Joaquín Almunia) como una actuación político electoralista por parte del Gobierno. En un mitin preelectoral celebrado en Valladolid llegó al extremo de arrojar despectivamente al suelo (en un gesto teatral) una de las comunicaciones que la Agencia Tributaria enviaba esos días a los contribuyentes afectados para informarles del nuevo servicio y enviarles el formulario de solicitud de la devolución.

El desafortunado gesto de Almunia sí provocó que una actuación ordinaria de la Agencia Tributaria saltara al primer plano informativo y se incrustara en el debate preelectoral y, que en el mismo y contra su voluntad, se viera obligado a intervenir el Director General de la Agencia Tributaria. Así fue toda vez que en los días siguientes, los medios de comunicación me asaetaron a preguntas sobre el tema, claro que en menor medida que a Rodrigo Rato y a Juan Costa que eran el Ministro y el Secretario de Estado de Hacienda, respectivamente.

En lo que a mí concierne, cada vez que fui preguntado salí en encendida defensa de las decenas de directivos de la Agencia Tributaria que habían trabajado para diseñar el sistema de devoluciones rápidas, de los cientos de funcionarios que trabajaban para hacerlas efectivas, y de los cientos de miles de contribuyentes que resultaban beneficiados por ellas. De manera objetiva e implícita, y sin que fuera el fin pretendido, mis declaraciones resultaron ser claramente críticas al gesto (que no a la persona) de Joaquín Almunia.

Frente a la inexistencia de politización, lo que sucede en muchas ocasiones es que determinados contribuyentes sobrevaloran el grado de permeabilidad de la Agencia Tributaria, creyendo que en ésta se puede influir con cuestiones que puedan llegar a tener relevancia política. Afortunadamente para los españoles, dicha sobrevaloración es un error de aquellos.

En dicho sentido, en la etapa en la que fui Director General de la Agencia Tributaria me enfrenté personalmente a varias situaciones en las que la otra parte, un contribuyente poderoso o popular -según los casos-, pretendía hacer valer su poder o popularidad (por la proyección finalmente política de su función) frente al funcionamiento de los órganos de la administración.

Sin duda alguna, no es casualidad que muchas de aquellas situaciones se produjeran en torno a los clubes de fútbol, dada la relevancia social (y, en consecuencia, política en última instancia) que éstos tienen en España. Frente al posible análisis socio político que sería capaz de realizar alguno de nuestros mejores periodistas, (Concha García Campoy o Jorge Ribera, por citar dos ejemplos), me limitaré a narrar algunas de estas situaciones.

En todo caso, la lectura de las siguientes páginas son, además de un divertido conjunto de descripciones, una muestra bastante representativa de lo ineficaz que resulta -cuando menos, resultaba entonces- utilizar cualquier tipo de resorte directa o indirectamente político para intentar influir en el funcionamiento de la Agencia Tributaria.

El Real Madrid no quiere pagar en la Aduana

Recuerdo una ocasión en la que con motivo de haber jugado el equipo madridista la Copa Intercontinental en Tokio, la delegación del Real Madrid aterrizó de regreso en el aeropuerto de Barajas. Al pasar el control de Aduanas, un funcionario de la Agencia Tributaria preguntó a los componentes de la delegación:

- ¿Tienen algo que declarar?

Tras un pequeño revuelo, el entonces presidente de la entidad (Florentino Pérez) asumió el mando de las operaciones y procedió a contestar -Sí hombre, que somos campeones del mundo (creo que el Real Madrid había ganada la Copa ante un equipo paraguayo)

- Me refiero a alguna mercancía adquirida

- Pues no, no tenemos nada que declarar

Como el funcionario había visto en la prensa deportiva varios reportajes fotográficos en los que se veía a los componentes de la plantilla del Real Madrid de compras por las calles de Tokio, le constaba que sí existían mercancías que debían declararse para liquidar los impuestos arancelarios, por lo que se limitó a contestar

- Por si acaso, hagan el favor de abrir los equipajes que vamos a hacer una comprobación.

El comportamiento del funcionario -completamente impecable- desagradó al presidente del Real Madrid que replicó

- Quiero hablar con tu jefe

Con Florentino esperando para entrar en su despacho, el jefe del funcionario llamó por teléfono a Javier Goizueta (Director de Aduanas) y le comentó lo sucedido. Goizueta le dijo que no tuvieran ninguna duda, que actuaran -él y el funcionario- como procedía: aplicando la legalidad y tratando correctamente a los contribuyentes. Asimismo le manifestó que actuaran tranquilos, que no pasaría nada y que, en todo caso, de derivarse alguna consecuencia, él respondería personalmente de la actuación.

La conversación posterior con Florentino Pérez debió ser todo menos florentina por parte de éste. Al parecer el presidente del recientemente proclamado campeón del mundo le manifestó que era inconcebible que al "mejor embajador mundial de España" se le molestara tras un largo viaje, advirtiéndole que, de persistir en su actitud, "se la iba a organizar con sus jefes y con la prensa". El directivo de la Aduana española se limitó a contestar que estaba seguro que sus jefes apoyarían que él y el resto de funcionarios cumplieran con su obligación y que aquello que, en su caso, fuera a decir la prensa no podía condicionar su actuación.

Pese al enfado de Florentino Pérez, la Aduana española cumplió su función y se liquidaron los aranceles que correspondían. Pasados unos días y probablemente arrepentido de su actuación, el presidente del Real Madrid envió a los funcionarios de la Aduana de Barajas un buen paquete de entradas para el siguiente partido que jugaba el equipo en el estadio Santiago Bernabeu. Todas las entradas -una tras otra- le fueron devueltas.

Ruiz de Lopera quiere acabar con el Sevilla

Siendo Director del Departamento de Recaudación de la Agencia Tributaria, me llegó una solicitud formal de entrevista procedente del presidente del Real Betis Balompié. Para la cita, mis colaboradores me habían preparado un dossier con la situación tributaria de la entidad verdiblanca que, en principio, estaba en orden con nosotros, pues estaba al corriente de sus obligaciones con la Hacienda Pública. No se nos ocurría cual podía ser el motivo o la pretensión de la reunión solicitada.

Pronto lo sabríamos. Nada más empezar la reunión, José María Ruiz de Lopera con su típico y peculiar acento, me dijo.

- Mira Director, he pedido verte porque después de pensarlo, creo que en el momento actual se dan todas las condiciones para que entre tú y yo lo consigamos. Juntos podemos.

Le hice ver que no podía adivinar sus intenciones. El prosiguió:

- Te digo que si queremos los dos, ahora es el momento. Me consta que el Sevilla te debe mucho dinero. Por otra parte como ahora está en Segunda División, tiene muy pocos ingresos de publicidad, de abonos y taquillas, de televisión… Se trata de que tú le aprietes al máximo, yo me encargo de los jueces y de mover a los medios y, entre todos, acabamos de una vez con el Sevilla.

Respiré hondo varias veces antes de responder.

- Presidente, antes de nada debes conocer que la legislación tributaria me prohíbe hablar con un contribuyente de la situación tributaria de otro, por lo que yo no puedo hablar contigo sobre el Sevilla. En todo caso, debes saber que ante cualquier deuda tributaria, mi deseo -también mi deber- es realizar aquello que aumente sus posibilidades de pago -presentes o futuras-. Desde luego, acabar con el deudor es probablemente, lo menos inteligente que puede hacerse para poder cobrar una deuda. Por ello, y al margen de que no puedo, no quiero, tampoco debo, hablar contigo de las posibles deudas que mantenga el Sevilla con la Agencia Tributaria, sí quiero que tengas claro que te equivocas si crees que en mi despacho puedes encontrar ayuda para tus pretensiones.

Como es natural, Ruiz de Lopera se fue de las oficinas de la Agencia Tributaria notablemente decepcionado. Confieso que esperaba que su ofensiva apuntara a otros despachos. No sé si lo hizo Juan Costa no me dijo nada al respecto) pero, en todo caso, la gestión recaudatoria de las deudas del Sevilla siguió su curso normal, la paciencia cobratoria de la Agencia Tributaria permitió la supervivencia del Sevilla, su ascenso a la Primera División, la multiplicación de sus ingresos, y el inicio del pago de su deuda con la Hacienda Pública.

Ruiz-Mateos no quiere aportar garantías

El Departamento de Recaudación llevaba tiempo trabajando con los representantes de la A.D. Rayo Vallecano el aplazamiento de una deuda tributaria por impago de IVA. Había acuerdo sobre el plazo y calendario de pagos, pero la cuestión se había atascado al no estar dispuesta la entidad a aportar garantía alguna. Al parecer, la decisión la había adoptado directamente José María Ruiz-Mateos, apoderado general del club.

Así las cosas, el asunto terminó recibiendo en mi despacho al personaje que, eso sí, entró en él después de piropear por el pasillo a Elisa de la Nuez, una abogada del Estado destinada en el Servicio Jurídico, diciéndole:

- Nena, qué pena que con lo rubia y lo mona que eres, trabajes en un sitio como la Agencia Tributaria.

Iniciada la reunión y abordado el asunto, reiteré a Ruiz-Mateos lo que mis colaboradores venían manifestando a los suyos: la necesaria aportación de garantías para que les concediéramos el aplazamiento del pago de la deuda que mantenían con nosotros. Entonces, el empresario jerezano, sobreactuando, se puso muy solemne y dijo:

- Ignacio, voy a entregarte la mejor garantía posible, la que nunca te ha llegado a dar ningún deudor: ¡mi palabra de honor!

Tras esforzarme por contener la risa, decidí que yo también sabía sobreactuar y que era el momento de emular a mi interlocutor.

- Sin duda, José María. La palabra de honor de un empresario que ha sido capaz de crear y reflotar cientos de empresas, de crear y consolidar miles de puestos de trabajo, y que es un ejemplo vivo de esfuerzo, tenacidad, trabajo y constancia, constituye una garantía inmejorable. Escúchame, si yo fuera el titular de la deuda, si yo fuese tu acreedor, no había más que hablar, en este instante cerrábamos el acuerdo. Solo hay un problema y es que yo solo soy el gestor de la deuda, la titularidad es de la Agencia Tributaria, del Estado y la forma en que he de gestionarla me viene marcada legalmente.

Prosiguiendo la sobreactuación me levanté, caminé hasta la librería, extraje un libro de textos legales y tras situarme en los pertinentes artículos de la Ley General Tributaria y del Reglamento General de Recaudación, se los mostré, indicándole

- Ves José María, aquí se señalan las posibles garantías a aportar por los contribuyentes: aval bancario, hipoteca inmobiliaria, mobiliaria, prenda… Como ves, no figura entre ellas la palabra de honor del deudor. Insisto que a mí valdría, pero las normas no me permiten aceptarla por cuenta del Estado.

En fin, Ruiz-Mateos acabó convenciéndose de la inevitable aportación de garantías para conseguir el aplazamiento.

Miguel Ángel Cortés y el pago de impuestos con obras de arte

Como es sabido, el pago de determinados impuestos puede ser realizado en especie, siempre que ésta sean obras de arte debidamente incluidas en los catálogos oficiales y dicha forma de pago, así como el valor dado a la obra, sean aceptados por la Agencia Tributaria y por el Ministerio de Cultura (destinatario de los bienes así adquiridos).

Sobre esta cuestión, en mi etapa de Director de Recaudación de la institución (1997-1998) me correspondía definir la posición de la Agencia Tributaria en las propuestas de pago que formularan los contribuyentes.

Sucedió que con Miguel Ángel Cortés al frente de la Secretaría de Estado de Cultura, empezó a crecer de manera espectacular el número de contribuyentes que proponían el pago de impuestos con obras de arte. Mis colaboradores y yo intuíamos que Cortés estaba detrás. Que creía haber encontrado una mina con la que sortear la disciplina presupuestaria impuesta por Rodrigo Rato y ejecutada por José Folgado y Elvira Rodríguez, adquiriendo cuadros en importe muy superior al consignado en los Presupuestos. En definitiva, que era el auténtico inductor del cambio de tendencia operado y, consecuentemente, de la avalancha de peticiones que se recibían.

La cuestión era que Miguel Ángel Cortés, con sutileza y con clara intencionalidad siempre dejaba caer en uno u otro momento, de una u otra manera, el interés del Presidente Aznar en que cristalizaran positivamente las propuestas que recibíamos. Y, como se sabe, era conocida la proximidad política y personal de ambos (a través de lo que se dio en llamar el clan de Valladolid). Había que confirmar si de verdad estaba José María Aznar en la jugada o si, por el contrario, era un intento de Miguel Ángel Cortés para que nos ablandásemos en todos los casos y así obtener hábilmente un sobre presupuesto para sus adquisiciones.

Contacté con Gabriel Elorriaga, un buen amigo mío y que en ese tiempo era el segundo del Gabinete del Presidente del Gobierno. Le puse en antecedentes y le sondeé sobre la cuestión. Sonriendo, me contestó de forma lacónica:

- No te dejes engañar.

De ese modo, pudimos mantener el pago de impuestos mediante obras de arte en sus niveles habituales, frustrando el intento Miguel Ángel Cortés para lo contrario.

Florentino Pérez no quiere que el fútbol sea inspeccionado

La Agencia Tributaria había decidido iniciar un plan de inspección fiscal a los clubes de fútbol. Recuerdo que para evitar posibles suspicacias entre unos y otros (fáciles de provocar ente entidades que compiten entre sí cada domingo), decidimos inspeccionar a todos aquellos que habían estado en la primera división durante los ejercicios objeto de inspección. Evitamos las suspicacias, pero provocamos la reacción corporativa o en bloque del sector.

En efecto, a las pocas semanas del inicio de las actuaciones inspectoras, los clubes decidieron que debían hacer algo cerca del Ministerio de Hacienda y mandataron a aquel que, entre ellos, pasaba por tener mejores relaciones políticas y, en su concepción, mayor capacidad de influencia ante las autoridades: Florentino Pérez. Éste decidió hablar con Enrique Giménez Reina que era el Secretario de Estado de Hacienda. La conversación me la contó un testigo presencial de la misma (Baudilio Tomé) según el cual el tono y el volumen de voz empleado por Florentino (y consentido por Giménez Reina) era el que hubiera empleado un capataz para dar una orden a un obrero.

Tras manifestar su indignación por el inicio de las inspecciones, Pérez declaró que el fútbol español no iba a consentirlas por lo que éstas debían paralizarse inmediatamente. En caso contrario, amenazó, ellos pararían la Liga de fútbol y "a ver cómo aguanta el Gobierno los domingos sin partidos".

Lo peor no fue que Giménez Reina consintiera el tono, el volumen y el contenido de las palabras de Florentino sin invitarle a abandonar las oficinas del Ministerio, sino que inmediatamente nos convocó al Director de Inspección -Gerardo Pérez Rodilla- y a mí mismo para trasladarnos la instrucción recibida y sugerirnos que la ejecutáramos, que paralizásemos las inspecciones.

Por un momento, recordé la frase atribuida a Martín Villa, según la cual "si los españoles supieran cómo funcionan algunas de sus instituciones y algunos de sus rectores, cogerían de inmediato el primer avión que les sacara de España".

Superado el estupor inicial, decidí que procedía lograr que la frase del veterano político no resultara aplicable a la Agencia Tributaria. Gerardo Pérez Rodilla debió pensar algo similar, puesto que ambos reaccionamos prácticamente al unísono. Manifestamos que resultaba intolerable que un sector económico recurriese a la amenaza o al chantaje para evitar ser inspeccionado y que, desde luego, bajo ningún concepto debía cederse. Argumentamos que, además, la amenaza no era real, toda vez que paralizar la competición perjudicaría especialmente a los clubes de fútbol, tanto por lo saturado de su calendario de competiciones (sería muy difícil la recuperación de la jornada o jornadas perdidas), como porque el impacto social de la medida llevaría el asunto a las portadas de los periódicos lo que supondría sacar a pasear las vergüenzas tributarias de las entidades y exponerlas abiertamente a la opinión pública. En definitiva, jamás cumplirían su amenaza. Pero, en cualquier caso, la cumplieran o no, la respuesta de la Agencia Tributaria, por moralidad pública y por legalidad, no podía ser otra que seguir adelante con las inspecciones.

Giménez Reina avanzó en su planteamiento:

- La Agencia Tributaria no puede crearle un problema a José María Aznar, al Presidente del Gobierno. Ante el riesgo que corremos y como superior vuestro, os ordeno que deis las instrucciones para paralizar las inspecciones.

De nuevo coincidimos Pérez Rodilla y yo. Además de insistirle en que no existía tal riesgo, le hicimos ver que la pretendida paralización sería claramente ilegal y podría resultar económicamente perjudicial para el Tesoro Público (por los efectos derivados de la interrupción injustificada de una inspección tributaria). En definitiva, le manifestamos con toda rotundidad que su orden -en realidad, la de Florentino-, no sería cumplida y que las inspecciones iban a seguir su curso ordinario. La cara del Secretario de Estado era un poema. Como tonto no es, fue consciente que, por su conducta, había resultado doblemente humillado. Primero cuando voluntariamente admitió recibir una instrucción de Florentino Pérez y segundo, cuando al trasladarla, se encontró con nuestra negativa a cumplirla. Lo cierto es que, efectivamente, las inspecciones tributarias siguieron su curso y que, evidentemente, la Liga no se interrumpió.

El Hospital General y la sociedad civil catalana

Siendo Director de Recaudación vino a verme Ramón Guardans (el yerno de Cambó), cuyo hijo Pau era entonces director general con Piqué en el Ministerio de Industria. Quería hablar de la situación del Hospital General de Cataluña que arrastraba una ingente deuda tributaria (junto a otras de distinta naturaleza), y de sus proyectos de futuro. Le di cita de inmediato.

Guardans era un señor mayor, culto, educado, afable en el trato, destilaba seny por los cuatro costados. No en balde había pertenecido al Consejo Privado de Don Juan de Borbón. Empezó por aclararme que no venía a título personal, sino mandatado por un conjunto de personalidades e instituciones (no soy ahora capaz de recordarlas), preocupadas por el Hospital General de Cataluña. Me describió con notable entusiasmo el valor de símbolo que la citada institución tenía para Cataluña, como era percibido por los catalanes como un ejemplo de actuación en materia sanitaria, que agrupaba valores como la calidad en la atención médica, la previsión vital, la solidaridad social… Sin embargo, la evolución financiera del Hospital no había transcurrido en paralelo, y la acumulación de sucesivas pérdidas le había conducido a una situación económica de extrema gravedad.

Guardans y el grupo de personalidades e instituciones en nombre de quienes hablaba, consideraban que los sucesivos fracasos económicos del Hospital se debían a que éste había vivido siempre en la órbita de una u otra administración, fuera ésta de ámbito provincial, regional o estatal. Así, el éxito del producto de debía a la iniciativa originaria de la sociedad civil catalana y al buen hacer -pasado y presente- de los profesionales sanitarios catalanes, en tanto que el fracaso económico obedecía a la sombra pública proyectada sobre ella. Por ello, habían decidido que el futuro y la viabilidad del Hospital General pasaba por desengancharlo definitivamente y para siempre de las instituciones publicas, que pasara a ser una realidad exclusiva de la sociedad civil catalana y que nunca más, nunca, dependiera para nada del sector público.

Le felicité por la idea y le deseé toda la suerte del mundo, además de agradecerle la deferencia de venir a contarme sus proyectos (en realidad, la Agencia Tributaria era el principal acreedor). En ese momento, me dijo que aún no había terminado. Le faltaba por decirme que para empezar con buen pié la nueva andadura del Hospital General era imprescindible que yo decretara una quita del 99% en la deuda que éste mantenía con la Agencia Tributaria, (¡valiente proyecto de la sociedad civil!).

Tuve que dedicar unos cuantos minutos para explicarle detalladamente los condicionantes legales, racionales y éticos que imposibilitaban una actuación como la que solicitaba.

Jesús Gil y las alarmas de los bancos

En una ocasión y como consecuencia de una serie de embargos realizados al Atlético de Madrid por impago de varias deudas tributarias pendientes. Su presidente me solicitó una reunión a la que le acompañarían (según me dijo) su hijo Miguel Ángel Gil y el abogado de la entidad (el antiguo jugador Clemente Villaverde). El objeto de la reunión sería estudiar la posibilidad y la manera de levantar dichos embargos. Mi secretaría le dio una fecha y una hora.

Llegado el día, una llamada del puesto de control avisaba de la presencia en la entrada de las oficinas de la Agencia Tributaria de Jesús Gil y seis personas más. Extrañada por el número, mi secretaria preguntó por la identidad de los acompañantes que resultaron ser los dos anunciados y cuatro guardaespaldas. La respuesta fue que éstos últimos aguardasen a la puerta del edificio, pues la Agencia Tributaria garantizaba la seguridad de Gil dentro de sus oficinas.

Con el precedente citado, se inició la reunión en la que, de entrada, hice ver el cúmulo de obligaciones tributarias incumplidas por parte de la sociedad anónima deportiva Atlético de Madrid y que habían motivado la reacción de la Agencia Tributaria procediendo a los citados embargos.

Jesús Gil admitió con notable naturalidad que se afeara el comportamiento realizado echando la culpa de ellos "a éstos" según su expresión literal. Ni que decir tiene que "éstos" eran su hijo y el abogado. Más o menos vino a decirme:

- Mira Director, como te podrás imaginar yo de leyes y de impuestos no entiendo nada. Lo que se haya hecho, lo han hecho éstos. Ahora bien, que quede claro, éstos no hacen nada que no les haya ordenado yo.

Tras superar mi sorpresa por el argumento circular empleado mediante el cual él no sabía lo que se hacía pero, a la vez, no se hacía nada sin que él lo supiera y ordenara, le pregunté por el contenido de las órdenes que daba a sus colaboradores. Me respondió:

- Muy fácil. Son dos y por este orden. Primero, para la Agencia Tributaria ni un duro. Segundo, si para eso hay que engañarla, se le engaña.

Ante tal declaración, me sentí obligado a endurecer el tono de mi intervención y el gesto que lo acompañaba. Le hice ver que ésa no era la conducta adecuada para ningún contribuyente, menos aún para uno que solicitaba una reunión con los rectores de la Agencia Tributaria y que, o modificaba inmediatamente su actitud o habría que dar por zanjada la reunión y dejar que los embargos practicados siguieran su curso.

Tras mi intervención, Gil modificó la actitud y estrategia adoptadas. Atacó por otro flanco.

- Oye Director, sé que eres una buena persona y estoy convencido que no vas a ir a por el Atleti. Además, yo no puedo olvidar que fue tu tío Don Francisco el que llevó mi indulto para que lo firmara el Caudillo. Estoy convencido que encontrarás una solución.

Se estaba refiriendo a Francisco Ruiz-Jarabo, hermano mayor de mi padre, que en época de Franco fue Presidente del Tribunal Supremo y Ministro de Justicia (del que, una vez fallecido, me han contado sabrosas anécdotas personajes tan dispares como S. M. el Rey o Manuel Fraga). Desconozco si la afirmación de Gil era cierta y no pude comprobarlo pues mi tío Paco ya había fallecido. En todo caso, el nuevo tono que había empleado el mandatario del Atlético de Madrid se merecía un nuevo intento de reconducir la reunión, por lo que intervine otra vez:

- Mira, si queréis que levantemos los embargos, no hay más que dos soluciones. La primera es que paguéis las deudas, pero entiendo que no disponéis de tesorería para ello. Nos queda la segunda, que solicitéis un aplazamiento para pagarlas fraccionadamente durante cuatro o cinco años pero, eso sí, aportando el correspondiente aval bancario.

Jesús Gil respondió con rapidez y no exento de gracia:

- Es imposible Ignacio. Cada vez que intento entrar en una oficina bancaria, se disparan automáticamente todas las alarmas del local. No puedo darte el aval.

- Pues entonces no podemos concederte el aplazamiento. Seguiremos adelante con los embargos.

La reunión se dio por terminada en términos razonablemente correctos quedando las espadas en alto. Afortunadamente, pocos días después, el Atlético de Madrid traspasó a su jugador Vieri por una jugosa cantidad de dinero, y buena parte del importe del traspaso lo destinó a cancelar íntegramente sus deudas tributarias por lo que los embargos fueron automáticamente levantados.

El Partido Socialista denuncia fiscalmente al ministro Piqué

Siendo Josep Piqué ministro del Gobierno Aznar saltó a los medios una polémica provocada por el PSOE. Éste alegaba la comisión de determinadas irregularidades de aquél en sus declaraciones tributarias durante la etapa en la que estuvo al frente de determinada empresa privada.

Tras unos días de agitación con diversos rifirrafes cruzados entre los actores de la polémica, tuvo entrada en el registro oficial de la Agencia Tributaria y dirigida personalmente a su Director General, una denuncia pública firmada por Francisco Fernández Marugán (portavoz del PSOE en la comisión de Economía y Hacienda del Congreso y eterno colaborador directo de Alfonso Guerra).

La moneda estaba echada y, con ella, un doble riesgo para la Agencia Tributaria. Tan injusta hubiera sido la sobreactuación (incrementar el celo investigador puesto en este tipo de casos) como irresponsable la pasividad (enterrar la denuncia).

En contacto con el Director de Inspección, remití el escrito a la unidad responsable de su tramitación con una instrucción expresa para que fuera tratada como cualquier otra denuncia. Debían analizarse los datos aportados por el denunciante y, en función de la razonabilidad de la información proporcionada, ser incorporada al correspondiente Plan de Inspección o archivada.

La Agencia Tributaria embarga al Real Madrid

En la etapa de Lorenzo Sanz como presidente, el Real Madrid arrastraba una deuda con la Agencia Tributaria que no estaba dispuesto a pagar. Más que el importe de la misma (siendo considerable, su pago distaba mucho de representar una dificultad seria para una entidad como el citado club), lo que se ventilaba era una cuestión de fuero. Los rectores del Real Madrid consideraban que, puesto que la liquidación que originaba la deuda estaba recurrida, en tanto no se resolviera el recurso, la Agencia Tributaria debía abstenerse de cualquier actuación recaudatoria.

Tal pretensión suponía desconocer el Derecho Tributario español. A los rectores del club se les explicó que un recurso no paralizaba el cobro de ninguna deuda salvo que ésta fuera pagada o garantizada (solve et repete), pero ellos insistían en su actitud de impago, por lo que se les avisó que la deuda entraría en fase ejecutiva y que procedería realizar los pertinentes embargos.

En una reunión posterior con el vicepresidente económico del club Gerardo Sánchez Revenga, éste manifestó citando a otro vicepresidente (Juan Onieva) y al propio presidente (Lorenzo Sanz) que en la Agencia Tributaria "no habría huevos para embargar al Real Madrid". Finalicé la reunión y ordené que inmediatamente se procediera al embargo. Lo embargado fue el dinero del reparto de las quinielas que le correspondía a la entidad. El importe era notoriamente inferior al adeudado, pero se trataba de tener un gesto de autoridad para conseguir disciplinar al indisciplinado deudor.

Las consecuencias del embargo fueron curiosas. Al día siguiente, la noticia era portada de los periódicos deportivos de difusión nacional (Marca y As), a la vez que comentario generalizado en todos los programas radiofónicos dedicados al deporte.

Ese mismo día, llamaron del programa nocturno de José María García pidiendo la intervención de Juan Costa en el mismo pues el entonces líder de las ondas deportivas nocturnas proyectaba tratar el asunto en profundidad. Puesto que yo había ordenado el embargo, Juan Costa me pasó el testigo. Puesto al habla con el famoso periodista, solo puse dos condiciones para la intervención solicitada: 1-) yo podría hablar de las causas y procedimientos que originan y enmarcan una actuación de embargo, pero no podría hablar del Real Madrid, pues la Ley General Tributaria prohíbe a funcionarios y directivos de la Agencia Tributaria hablar públicamente sobre la situación fiscal de contribuyentes en concreto; y vinculada a la anterior, 2-) yo no iba a entrar en debate en directo con ningún representante del Real Madrid. José María García comprendió ambas y quedamos que yo haría la entrevista desde mi domicilio a través del teléfono.

Iniciada la entrevista, García empezó su alocución en su más puro estilo diciendo más o menos:

- Nos acompaña Ignacio Ruiz-Jarabo, directivo de la Agencia Tributaria. Buenas noches Don Ignacio. Sabemos que ustedes no pueden hablar de ningún contribuyente en concreto. No se preocupe, vamos a hablar en hipótesis. Supongamos que hipotéticamente un club de fútbol que, por ejemplo, vista de blanco y sea de Madrid, se niegue a pagar sus impuestos ¿Cuál debe ser la reacción de la Agencia Tributaria?

Expliqué detenidamente todo lo que concernía a la hipotética situación de un club moroso que hipotéticamente fuera de Madrid y vistiera de blanco y a la necesaria respuesta de la Agencia Tributaria. Finalizada mi entrevista, entró en antena Juan Onieva. Lo cierto y verdad es que José María García, apoyándose en mis respuestas previas, le dio hasta en el carnet de conducir. El veterano periodista estuvo magistral, como para contratarle como portavoz de la Agencia Tributaria.

La asistencia de José María Aznar a la boda de Arancha Sánchez Vicario

La inigualable tenista había sido objeto de una inspección tributaria que había resultado especialmente conflictiva. La cuestión que se dirimía era si Arancha era no residente en España a efectos tributarios como ella sostenía o, si por el contrario, correspondía declararla residente fiscal en territorio español como sostenía el inspector actuario.

La cuestión estaba ya en la fase de recurso contencioso, pero fruto de la citada conflictividad existían múltiples piezas separadas en las que una y otra parte (Agencia Tributaria y Arancha) se demandaban por varios incidentes procesales. Además, se había cursado orden de embargo contra sus bienes y derechos. Hacía meses que, a instancia del presidente de la Federación Española de Tenis, yo mantenía contacto con el representante legal de la deportista a fin de intentar encauzar el asunto. Parecía imposible, pues creyéndose en el uso de toda la verdad y apoyándose en el valor de símbolo nacional de su representada, el asesor no buscaba el empate sino la victoria por goleada.

Fue entonces cuando los medios de comunicación anunciaron la noticia de la próxima boda de Arancha. A los pocos días recibí una nueva llamada de su representante.

- Querido Director. Te habrás enterado de lo de la boda. Como estoy seguro que conoces, Arancha ha cursado una invitación al presidente del Gobierno con el que le une una buena amistad. Bien, al día de hoy no tenemos respuesta confirmando la presencia del señor Aznar a la boda y, ante el retraso en la contestación, hemos caído en la cuenta que la llave para su asistencia la tiene usted. Comprendemos que Don José María no puede ir a una boda de una contribuyente que mantiene un enfrentamiento con la Agencia Tributaria y a la que ésta ha tenido que embargar. Como suponemos que desde el palacio de la Moncloa estarán en contacto diario con usted para seguir el curso de los acontecimientos-

Evidentemente, yo desconocía todo lo que me estaba diciendo salvo el hecho de la boda, pues había salido en la prensa. Ahora bien, me había dado pistas suficientes para intuir que la Agencia Tributaria podría sacar tajada de la situación. Sin mentir, le seguí la onda:

- Se puede imaginar. Ya sabe usted como es el presidente para este tipo de cosas…

El representante siguió diciéndome:

- Bueno, pues nada. Aunque seguimos pensando que nos asiste plenamente la razón, a Arancha le hace mucha ilusión la presencia del señor Aznar el día de su boda. Por ello, estamos dispuestos a tirar la toalla. Queremos llegar a un acuerdo rápidamente para que usted pueda llamar a Moncloa y desbloquear la asistencia del Presidente. Me pongo a su disposición, ordene los pasos que debemos dar y los ejecutaremos de inmediato.

Así se hizo, los flecos complementarios del asunto tributario de Arancha pudieron reencauzarse pacíficamente y el Presidente Aznar asistió a la boda sin que nunca haya llegado a saber que su asistencia a la boda fue la causa que permitió encauzar la situación, Eso y el equívoco del entorno de Arancha que mi silencio ayudó a mantener.

CAPÍTULO X: LA AGENCIA TRIBUTARIA Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

La elaboración del nuevo Estatuto de Autonomía para Cataluña vino a consumar una tragedia previsible y, en cierto modo, anunciada. Quedó desvelada y explícita la pretensión de los nacionalistas catalanes (incluidos los socialistas) de hacer desaparecer la Agencia Tributaria estatal en aquella comunidad, traspasando íntegramente sus funciones a una Agencia Tributaria catalana.

En realidad, hacía tiempo que se asistía a declaraciones políticas en consonancia con lo anterior y a decisiones que apuntaban en dicho sentido. Recuerdo que en vísperas de las elecciones legislativas del año 2000, Convergencia y Unión fichó de manera relumbrante al entonces Director del Departamento de Inspección de la Agencia Tributaria (Heribert Padrol) para incorporarle como número dos de su lista al Congreso de los Diputados por la circunscripción electoral de Barcelona.

En la presentación del fichaje (realizada a bombo y platillo) el citado partido nacionalista comunicó que una de sus nuevas reivindicaciones para la legislatura venidera consistía en reclamar una Agencia Tributaria Catalana (que sustituiría a la Estatal en todas sus funciones), anunciando que Padrol sería el responsable de organizar y dirigir la nueva institución. No hubo lugar, el resultado electoral otorgó al Partido Popular la mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados, por lo que la pretensión nacionalista quedó obligatoriamente aparcada.

Con los antecedentes descritos y de acuerdo a la estrategia básica propia de los nacionalistas, era cuestión de tiempo que su pretensión volviera a salir a la luz antes o después. La ocasión les ha llegado de la mano del nuevo Estatuto y, esta vez, han contado con la inestimable cooperación de los socialistas catalanes y la complicidad culpable del gobierno de la nación, muy especialmente la de su presidente Rodríguez Zapatero.

La cuestión es extremadamente grave por varios motivos, que pude desarrollar en un artículo publicado el 18 de octubre de 2005 en el diario Cinco Días. Paso a extractarlos.

Es extremadamente grave pues supondría la desaparición en una parte del territorio español del Estado en su proyección fiscal.

Es extremadamente grave pues resultaría manifiestamente insolidaria, al pretender de modo descarnado aumentar los recursos financieros de Cataluña a costa de disminuir a otras comunidades autónomas.

Es extremadamente grave pues representaría el principio del fin de la actual Administración Tributaria estatal y, con ella, de la actual configuración de nuestro Estado Fiscal.

El último motivo de los enunciados es aquél en el que puedo realizar una aportación más significativa, por lo que me centraré en él durante los siguientes párrafos.

Cabe comenzar argumentando que la sustitución de una institución cuyo balance de funcionamiento ofrece más luces que sombras no resulta, en principio, fácilmente justificable. Pero es que, adicionalmente, la sustitución pretendida de la Agencia Estatal por la autonómica catalana afectaría muy negativamente a la gestión global de nuestro sistema tributario.

Como es sabido, una de las herramientas empleadas con eficacia por la Agencia Tributaria y que resulta esencial para su gestión es la disposición de un volumen significativo de información relevante que, debidamente procesada, es utilizada profusamente tanto en los procesos de asistencia y ayuda al contribuyente (pensemos en la confección y envío de los borradores de declaración del IRPF) como en los de control del cumplimiento de las obligaciones tributarias (pensemos en cualquier inspección de hacienda).

En relación con lo expuesto, la creación de una Agencia Tributaria Catalana que gestionara los impuestos hoy gestionados por la Estatal supondría que ésta perdería toda la información con relevancia fiscal relativa a los hechos con trascendencia tributaria acaecidos en Cataluña (los que afectasen a contribuyentes catalanes y a los del resto de España). Todo quedaría después supeditado a la transferencia de información desde la Agencia Catalana a la Estatal. Es decir, a semejanza de lo que sucede en las provincias vascas (y en Navarra) con las Diputaciones Forales.

No nos engañemos. La información no fluiría desde Cataluña hasta la Agencia Tributaria, del mismo modo que no fluye desde Vizcaya, Guipúzcoa, Álava o Navarra. La realidad es bien elocuente, la Agencia Estatal recibe más información y más colaboración de las administraciones tributarias francesa, alemana o belga (por citar tres ejemplos) que de las Diputaciones Forales de los territorios citados.

Claro que esta opacidad fiscal entre el País Vasco, Navarra y el resto de España es un agujero que se utiliza hábil y profusamente con fines defraudatorios. Agregar Cataluña a la excepción constitucional reconocida a los territorios citados por motivos históricos y, con ello, iniciar un proceso de disgregación de la información tributaria es un auténtico despropósito y dañaría de modo irreversible a la gestión global del conjunto de impuestos que integran nuestro sistema tributario.

En otro orden de cosas, la asunción por una Agencia Tributaria Catalana de la inspección y control de los principales impuestos del sistema (IRPF, IVA, Impuesto sobre Sociedades) permitiría (posiblemente alentaría) la aplicación de una política permisiva o de control blando por parte del citado organismo como instrumento de captación de inversiones y de localización de empresas. De nuevo, resulta elocuente al respecto la experiencia de las Diputaciones Forales Vascas. Cataluña dispondría así de un arma poderosa para competir deslealmente con el resto de comunidades autónomas.

Llegados a este punto, es inevitable anticipar que la creación de una Agencia Tributaria Catalana con las facultades que se pretende empujaría a las otras catorce comunidades autónomas a incorporar la misma reivindicación. No puede negarse que se trataría de una defensa legítima para intentar reestablecer la igualdad de condiciones en la competencia fiscal. Esto explica que dar el paso analizado no es sino el principio del fin de nuestro actual Estado Fiscal.

Existe otra cuestión importante a considerar. ¿Podría afectar la disgregación de la actual Agencia Tributaria (la Estatal) a la regularidad en la gestión de los impuestos? Preguntado con menor eufemismo: ¿Podría afectar al grado de corrupción de la gestión tributaria? Estoy convencido que sí y que lo haría negativamente, que la probabilidad de corrupción aumentaría considerablemente con Agencias Tributarias Autonómicas.

Mi convencimiento parte de considerar que la dependencia de un poder político de menor rango (el gobierno autónomo frente al nacional) abre paso a la tentación de utilizar el poder (en este caso el tributario) con fines clientelistas, fenómeno que crece conforme disminuye el rango del órgano ejecutivo del que se trate.

Es inevitable volver a invocar la experiencia histórica en defensa de lo afirmado. Recordemos que a principios de 2004, los medios de comunicación se hicieron eco de la utilización por la Diputación Foral de Vizcaya de listas de contribuyentes afectos a su gobierno que recibían un trato tributario favorable en relación al resto de contribuyentes.

En definitiva, la disgregación de la actual Agencia Tributaria, su fraccionamiento en tantas Agencias como comunidades (pues éste sería, antes o después el final del proceso que seguiría indefectiblemente a la constitución de la Agencia Catalana pretendida por nacionalistas y socialistas) haría aumentar la corrupción en la gestión de los impuestos.

En función de todo lo expuesto, no cabe sino insistir en lo preocupante en extremo que resulta la cuestión analizada. Tan preocupante como sorprendente la predisposición favorable que los pretendientes han encontrado en el presidente Zapatero y en su gobierno. A su vez, también sorprende la pasividad o tibieza, según los casos, de las reacciones habidas por parte de los dirigentes socialistas del resto de comunidades autónomas.

CAPÍTULO XI: LA AGENCIA TRIBUTARIA Y EL SUEÑO DE INDEPENDENCIA

En cada ocasión en la que se plantean las reformas que precisa la Agencia Tributaria, se reproduce entre sus directivos y funcionarios de mayor nivel la recreación del sueño de una noche de verano: una Agencia Tributaria independiente.

Así ocurrió en 1998 cuando tras la llamada "crisis de los 200.000", el Congreso de los Diputados recomendó formular un Plan de Modernización de la Agencia Tributaria. Así sucedió cuando entre el 2000 y el 2001 se barajó la posibilidad de promulgar un Estatuto Orgánico para le entidad. Así acaeció cuando con motivo del Estatuto de Cataluña, se intensificó al límite la pretensión nacionalista de suplantar en dicha comunidad autónoma a la Agencia Tributaria estatal por una autonómica. Y así resulta cada vez que un grupo de directivos, ex directivos o candidatos a directivos de la Agencia dedican un espacio de tiempo a reflexionar sobre el futuro de la institución.

El sueño colectivo dibuja una Agencia Tributaria independiente del poder político, cuyo máximo responsable sea elegido por el parlamento español y con un mandato temporal preestablecido. De ese modo (piensan) liberada del yugo gubernamental y respondiendo solo y exclusivamente ante los representantes de la soberanía nacional, cabe esperar que la institución pueda superar sus dificultades crónicas y quede liberada para recorrer el potencial camino de mejoras que aún le queda por recorrer.

Por mi parte, siempre he considerado (también cuando dirigí la Agencia Tributaria) que, además de ingenuo, dicho planteamiento es equivocado. Así lo he manifestado en todo momento privada y públicamente en base a los motivos que paso a exponer.

Es ingenuo, pues pretender situar a la Agencia Tributaria (por lo que respecta al nombramiento de su máximo responsable) en el mismo plano que los órganos constitucionales o de relevancia constitucional no tiene un pase. La Agencia no tiene las características de dichos órganos y no existe ninguna razón para que el nombramiento de su director general recaiga en sede parlamentaria.

Por el contrario, la Agencia Tributaria es un órgano típicamente administrativo, cuyas funciones son indudablemente administrativas y, consecuentemente, es la Administración Pública el único lugar razonable donde puede -y debe- estar encuadrada.

No obstante, al margen de la ingenuidad, el planteamiento de una Agencia Tributaria independiente es también equivocado. Considero que un estatus de independencia (con las características del soñado) no solo no serviría para resolver ninguno de los problemas que arrastra el organismo sino que, con toda seguridad, contribuiría a agravar varios de los que tiene y, probablemente, haría surgir alguno nuevo.

Empezando por los problemas que podrían surgir, pensemos en el mandato temporal preestablecido que se pretende tenga el director de la Agencia. Éste, una vez elegido por el Parlamento, dispondría de un periodo (cuatro, cinco años) en el que no sería posible su cambio, cese o destitución. Preguntémonos por la garantía de acierto que acompaña a una elección parlamentaria y puesto que ésta no existe, el corolario es que en caso de error, una institución como la Agencia Tributaria (con 28.000 empleados y responsable de la obtención del 85% de los ingresos no financieros del Estado) estaría condenada a funcionar cuatro o cinco años con un responsable inadecuado.

Es cierto que puede aducirse lo mismo de aquellos órganos cuyos componentes sí son elegidos por el Parlamento (y en los que tampoco existe garantía de acierto en la elección), pero la radical diferencia entre uno y otros estriba en el citado carácter administrativo de la Agencia Tributaria. Ésta, dadas las características de sus funciones requiere que el Gobierno (a quien constitucionalmente corresponde dirigir la Administración del Estado) pueda cesar o renovar al primer directivo de la entidad, cuando su gestión no responde a los criterios de eficacia y eficiencia según el criterio del propio gobierno que es quien debe rendir cuentas de la gestión de la Administración Pública.

Continuemos ahora con los problemas para los que dotar a la Agencia Tributaria de la pretendida independencia no significaría ni su solución ni el instrumento para solucionarlos. Hagámonos al respecto varias preguntas. ¿Resolvería la parlamentarización de la Agencia Tributaria sus problemas sindicales? ¿Haría lo propio con los corporativos? ¿Serviría la dependencia parlamentaria para superar el abstencionismo de parte de sus funcionarios? ¿Cesaría la actuación corsaria de un buen número de los inspectores de Hacienda? Sinceramente creo que las respuestas son negativas en todas y cada una de las preguntas formuladas.

Aún más, es muy probable que depender del Parlamento provocara la intensificación de la presión sindical en la Agencia Tributaria y alimentara el espíritu reivindicativo. A fin de cuentas, el cambio de dependencia sería interpretado como una elevación de categoría de la institución, lo que proporcionaría una motivación adicional a las reivindicaciones.

En otro orden de cosas, abandonar la actual adscripción al Ministerio de Hacienda daría alas a las posturas de indisciplina corporativa por la que se desprecian los criterios de la doctrina administrativa emanada de la Dirección General de Tributos (pese a las disposiciones legales existentes al respecto), se reinterpretan las leyes a la conveniencia del funcionario actuante y se hace abstracción de las resoluciones y sentencias de los Tribunales. En definitiva, se agravaría el espíritu de anarquía o de ejército de Pancho Villa que late en el seno de una parte de la Inspección de Hacienda.

Una última consideración negativa sobre la materia. Depender del Parlamento supone quedar al pairo de las mayorías y acuerdos parlamentarios. Desgraciadamente, con mucha frecuencia la consecución del pacto necesario para la renovación de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional ha consumido excesivo tiempo, lo que ha motivado retrasos considerables en los nombramientos. El Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal de Cuentas o el Defensor del Pueblo han visto demorar meses (incluso años) su renovación por ausencia del necesario pacto entre los partidos políticos. Sinceramente, creo que la dirección de la Agencia Tributaria no debiera nunca someterse a este tipo de interinidades.

No obstante todo lo expuesto hasta ahora, es posible que cambiar la dependencia gubernamental por la parlamentaria sí tuviera un efecto positivo para la Agencia Tributaria, en relación a la presión del nacionalismo catalán (y, por emulación, de otras fuerzas en varias comunidades autónomas más) para suplantar a la Agencia Estatal sustituyéndola por una catalana.

He de aclarar que no se trata de esperar que desaparezca (ni siquiera que aminore) la presión. Al fin y al cabo, los auténticos motivos para desear una Agencia Tributaria catalana (analizados en otro capítulo) seguirían intactos, por lo que la pretensión seguiría viva. Ahora bien, convengamos que la dependencia del Parlamento desarma cualquier motivación lógica y razonable (si es que alguna hubiera) en defensa de la sustitución de la Agencia Estatal por las autonómicas. Es decir, restaría argumentos a la pretensión nacionalista.

CAPÍTULO XII: LA AGENCIA TRIBUTARIA Y CUATRO POSIBLES REFORMAS

Tras haber redactado todas las páginas anteriores a ésta no puedo, sin caer en la frustración, dar por finalizado el presente libro sin atreverme a esbozar cuando menos algunas de las líneas de reforma más importantes que considero contribuirían a mejorar la realidad contextual de nuestro Estado Fiscal y, con ello, a aumentar su calidad democrática.

Con carácter previo a su exposición, es preciso hacer tres consideraciones.

En primer término, las medidas que se exponen responden a la misma subjetividad que subyace en todas y cada una de las opiniones que han sido reflejadas hasta este momento. Lo expuesto me lleva a admitir desde este instante no ya que las propuestas (igual que las opiniones) pueden ser compartidas o no (faltaría más), si no que puedan resultar absolutamente equivocadas.

En segundo lugar, no todas las reformas propuestas van referidas directamente a la Agencia Tributaria, en el sentido de preconizar la modificación de disposiciones que regulen su funcionamiento. Pero sí se refieren todas ellas al entorno en el que realiza sus funciones, por lo que, de un modo u otro, acabarían afectando al desarrollo de sus tareas.

Finalmente, es evidente que de las medidas que se exponen no puede preconizarse aquello de "están todas las que son". Sin duda, dar un salto adelante con toda la intensidad posible en la calidad de nuestro Estado Fiscal exige más medidas que las propuestas. Sin embargo (y reiterando la mención hecha a la subjetividad) sí considero que "son todas las que están". Es decir, que aunque no se hiciera nada más, poner en práctica todas o cualquiera de las líneas de reforma apuntadas sí contribuiría a mejorar la realidad contextual del Estado Fiscal español.

Pues bien, con las precisiones efectuadas, me atrevo a trazar cuatro grandes líneas de reforma para nuestra fiscalidad.

Mayor simplicidad de las normas tributarias

La simplicidad de las normas como idea genérica es una idea fácil de enunciar y de compartir, pero resulta menos sencilla de concretar y, una vez concretada, es difícil que resulte compartida. En todo caso, pienso que la simplificación ha de ser radical y, por coherencia, resultar simple en su concepción y explicación.

Pues bien, la reforma que propongo consiste en generalizar al máximo (tanto en los impuestos como en los contribuyentes afectados) la utilización de los sistemas de estimación objetiva para la determinación de las bases imponibles, reduciendo al mínimo la subsistencia de los métodos de estimación directa.

Los puristas que la lean arremeterán de inmediato contra la propuesta (espero que no contra el proponente) y lo harán empleando dos argumentos: 1) los métodos de estimación objetiva de las bases imponibles son toscos, en tanto que los de estimación directa son más certeros; y 2} la generalización de los primeros haría aumentar el fraude.

Vayamos por partes. La mayor perfección o superioridad de la estimación directa está bien para la teoría o para los manuales, pero no se compadece con la realidad. Pretender ajustar tanto la cuantificación de las bases imponibles a la capacidad económica o de contribuir no es más que un sueño de perfección, una quimera. Los métodos objetivos, si se definen adecuadamente las magnitudes, índices, módulos o datos a emplear, permiten una razonable aproximación e incorporan una dosis de igualdad y de reducción de subjetividad en las inspecciones posteriores que los convierten en mucho más eficaces y garantistas.

Tampoco es cierto que el cambio favoreciera al fraude. Veamos. Suele argumentarse (y es cierto) que la coexistencia de los dos sistemas de estimación (directa y objetiva} abre una vía a la defraudación, pues los contribuyentes que están en estimación objetiva pueden realizar actuaciones fraudulentas (fraude del modulero} que sin afectar a su propia tributación acaben favoreciendo indebidamente a los que tributan en estimación directa (fraude del no modulero}.

En base a lo anterior, suele postularse por lo general la reducción del número de contribuyentes que pueden acogerse a sistemas objetivos, con lo que disminuiría la posibilidad del fraude modulero y, con ello, la dimensión del no modulero.

Pues bien, la reforma que propongo va justo en la dirección opuesta. Si se reduce el número de contribuyentes sometidos a sistemas de estimación directa, se reducirá objetivamente el ámbito potencial del fraude no modulero (el que provoca reducciones indebidas de tributación y, por tanto de ingresos públicos} y esto hará disminuir la actual demanda existente de fraude modulero.

En cualquier caso, es obvio que la extensión de los sistemas o métodos objetivos de determinación de bases haría disminuir los costes indirectos de la tributación, entendidos como las molestias que, complementarias al pago, recaen en los contribuyentes; los recursos empleados por la Administración (tiempo y personas} para inspeccionar las declaraciones; la conflictividad en la aplicación del sistema tributario; la saturación de los tribunales; los plazos consumidos para la revisión jurisdiccional de las inspecciones; y el riesgo existente para actuaciones incorrectas en las inspecciones.

Mayor flexibilidad en el régimen de los funcionarios

Cada vez resultará más difícil realizar una gestión eficaz del sistema tributario de prolongarse en el tiempo el actual sistema de seguridades con el que está blindado el funcionario público, básicamente el carácter vitalicio de su condición administrativa y el cuasi vitalicio de su puesto de trabajo.

Por ello, la reforma que propugno consiste en ir reduciendo dichas seguridades para lograr ganancias de flexibilidad a favor de los gestores públicos y poder así, responsabilizarles efectivamente del resultado de su gestión.

Debe eliminarse el carácter vitalicio de la condición de funcionario público para la inmensa mayoría de los nuevos funcionarios e incluso incentivar, con incentivos laborales y profesionales, la renuncia a tal condición por parte de los actuales funcionarios.

Simultáneamente, debe reformarse radicalmente el sistema de provisión de puestos de trabajo en la Función Pública para suprimir radicalmente el actual carácter cuasi vitalicio del puesto de trabajo desempeñado. Debería mantenerse, eso sí, una retribución mínima personal asociada al grupo de funcionarios al que se perteneciera pero sin que eso supusiera la imposibilidad de remoción de los puestos desempeñados.

La flexibilidad que se alcanzara con las medidas enunciadas permitiría responsabilizar de modo efectivo de su gestión a los gestores públicos, contribuyendo a un funcionamiento más eficaz y más eficiente de la Agencia Tributaria (y, en su caso, de la Administración Pública en general}.

Reformar la ejecutividad de los actos administrativos tributarios

Los plazos de tiempo necesarios para que se produzca finalmente su revisión, elimina cualquier legitimidad moral a la ejecutividad de los actos administrativos tributarios, lo que exige reformar radicalmente la situación actual.

Pensemos que actualmente el retraso o demora en cumplimentar la revisión es exclusivamente imputable al Estado, en tanto que los costes y molestias consecuentes recaen íntegramente en los contribuyentes (en los términos y con las consecuencias expuestas en un capítulo anterior).

La sinrazón y la injusticia derivadas son de tal magnitud que ante ellas solo cabe proponer como reforma la radical supresión de la ejecutividad. Que sea el Estado el que soporte su incapacidad -suya y solo suya- para instrumentar un sistema que resuelva en plazos razonables la revisión de sus actos.

Como posición intermedia podría establecerse aquella en la que la ejecutividad pudiera ser aplicada por el propio Estado en los casos excepcionales en los que considerara que las reclamaciones y recursos planteados por los contribuyentes carecen de fundamentación o base jurídica, teniendo por único objeto ganar tiempo para posibilitar actuaciones que pusieran en peligro la futura recaudación de la deuda tributaria devenida en firme. Eso sí, tal medida debería llevar incorporada la previsión de fuertes indemnizaciones (no solo el interés de demora, si no auténticas penalizaciones indemnizatorias del conjunto de perjuicios causados) al contribuyente afectado por ella si finalmente la deuda tributaria reclamada por la Agencia Tributaria no fuera confirmada.

De hacer recaer sobre el Estado los costes de su actual inoperancia en la materia analizada, bien adoptando la primera línea de reforma enunciada, bien la segunda, se obligaría al Estado a tomarse en serio el actual mega problema de los plazos de tiempo utilizados en la revisión de los actos. Sería la manera eficaz para lograr que se abordasen con energía las hoy olvidadas reformas legales, de medios y de organización en varios de sus compartimentos (la fiscalidad en sus manifestaciones material, formal, organizativa y contextual, pero muy especialmente la Administración de Justicia).

Mayor control interno de las actuaciones inspectoras

El entorno actual en el que desenvuelve el trabajo de la Inspección de Hacienda, con clara ausencia de liderazgo corporativo y tintes autogestionarios en los criterios técnicos y legales utilizados por muchos inspectores, constituye un evidente lastre para la eficacia de su funcionamiento al tiempo que un peligroso riesgo para la seguridad y garantías jurídicas de los contribuyentes.

Por ello, se precisa modificar la situación descrita de manera radical reinventando integralmente la organización y funcionamiento de la Inspección. El nuevo diseño debe basarse en la clara prevalencia de la jerarquía administrativa, dotando a aquéllos que ostenten funciones de jefatura de las facultades y de la responsabilidad necesarias para hacer cumplir escrupulosamente en las actuaciones inspectoras el principio de legalidad.

Naturalmente, facultades y responsabilidad deben ir de la mano. No puede exigirse la segunda sin diseñar el conjunto de las primeras que posibiliten una dirección efectiva y eficaz. Solo operando de la manera descrita, podrá establecerse una adecuada organización jerárquica de la Inspección de Hacienda que haga posible que en la misma empiece a ser realidad el imperio de la Ley.

ÍNDICE DE PERSONAS CITADAS

Aguiar, Ernesto

Aguilar, Rosa

Alcaraz, Felipe

Almunia, Joaquín

Álvarez Cascos, Francisco

Arnaldo, David

Aznar, José María

Barranco Esther

Baz, Isabel

Beceiro, Juan

Beneyto, Luis

Bermejo, Jesús

Bermejo, Julio

Bizcarrondo, Ángel

Borbón, Don Juan de

Borbón, S. A. R Don Juan Carlos de

Borrell, José

Butragueño, Emilio

Bustamante, Dolores

Caballo, Gaspar

Camacho, Antonio

Cambó, Francisco

Corees, José Ignacio

Cortés, Miguel Ángel

Costa, Juan

Costa, María Teresa

Cremades, Luis

De la Nuez, Elisa

De León, Fray Luis

Del Castillo, Pilar

Del Pozo, Joaquín

Delgado, Abelardo

Diez Yubero, Fernando

Domínguez Rodicio, Santiago

Drake, María

Drake, Ramón

Drake, Francis

Elorriaga, Gabriel

Etchebarría Uría, Margarita

Fernández Doctor, Soledad

Fernández Marugán, Francisco

Fernández Ordóñez, Francisco

Fernández Pérez, Ángeles

Fernández Toxo, Ignacio

Flores, Lola

Folgado, José

Fraga, Manuel

Franco, Francisco

Frutos, Francisco

Gabilondo, Iñaki

Gaiteiro, Jaime

García, José María

García Campoy, Concha

García Cano, Alfonso

García Martín, José Aurelio

Garde, Juan Antonio

Gardel, Carlos

Gascón, Jesús

Germán, Manuel

Gil Marín, Miguel Ángel

Gil y Gil, Jesús

Giménez Reina, Enrique

Giménez Reina, Pilar

Gimeno, Miguel

Goizueta, Javier

González, Felipe

González, José Ignacio

Guardans, Pau

Guardans, Ramón

Guerra, Alfonso

Guerrero, Elena

Heribert, Padrol

Hériz, Enrique

Hernández, Enrique

Huguet, José María

Jiménez Villarejo, Carlos

Junquera, Raúl

Lagares, Manuel

López Lubián, Juan Ignacio

Marhuenda, Francisco

Martín, Pedro Antonio

Martín Villa, Rodolfo

Martínez Pujalte, Vicente

Merola, Tomás

Morales, Beatriz

Menéndez Menéndez, Santiago

Monreal, Alberto

Montoro, Cristóbal

Moreno, María José

Núñez, José Luis

Onieva, Juan

Ortega de Oro, Emma

Pacheco, Manuel

Pérez, Florentino

Pérez, Manel

Pérez Martínez, José María

Pérez Rodilla, Gerardo

Pernas, Alvaro

Pigem y Palmes, M- Mercé

Piqué, Josep

Puigcercós, Joan

Rabinal, Juan Carlos

Rajoy, Mariano

Rato, Rodrigo

Ribera, Jorge

Rodríguez, Elvira

Rodríguez, Luis Vicente

Rodríguez del Saz, Sira

Rodríguez-Ponga Estanislao

Rodríguez Zapatero, José Luis

Ruiz, Pedro

Ruiz de Lopera, José María

Ruiz Gallud, Salvador

Ruiz-Jarabo, Dámaso

Ruiz-Jarabo, Francisco

Ruiz Mateos, José María

Salinas, Rafael

Sánchez, Javier

Sánchez, Miguel Ángel

Sánchez Revenga, Gerardo

Sánchez Vicario, Arancha

Sanz Gadea, Eduardo

Sanz, Lorenzo

Segarra, Santiago

Serrano, Roberto

Sevilla, Carmen

Solbes

Solchaga, Carlos

Suero, Celestino

Tomé, Baudilio

Valencia, Francisco

Valiente, Pilar

Vasile, Paolo

Vieri, Christian

Villa, Pancho

Villar, Francisco

Villaverde, Clemente

Vives, Salvador

Zabalza, Antonio