ESPAÑA Y EL MEDITERRÁNEO EN EL SIGLO XX

DE LOS ACUERDOS DE CARTAGENA AL PROCESO DE BARCELONA

José Luis Neila

A quienes me descubrieron el Mediterráneo A quienes me orillan con sus aguas cada momento del día Una historiografía se da “en” una sociedad; y, de la misma forma en que aquélla contribuye a modelar la conciencia histórica de esta última, no hay historiografía que se sustraiga, directa o indirectamente, a los condicionamientos de un presente actuando sobre cada escuela y sobre cada historiador.

(José María Jover Zamora, “Corrientes historiográficas en la España contemporánea” en VV. AA.,
Once ensayos sobre la historia, Madrid, Fundación Juan March, 1976, p. 220)

Introducción el horizonte historiográfico¹

El siglo xx corto flanqueado por la celebración de la Conferencia de Algeciras en 1906, más tarde culminada con los acuerdos de Cartagena en 1907, y la Conferencia Euromediterránea de Barcelona en 1995 definen un tracto histórico coherente y definido de la proyección y la posición internacional de España en el Mediterráneo en lo concerniente a su política exterior y su seguridad.

Un ciclo definido en los prolegómenos del siglo xx por el redireccionamiento de la política exterior española tras la crisis finisecular y el abandono del Recogimiento. La acción y la posición internacional de España se tejerían desde sus mimbres mediterráneos y desde su condición de pequeña potencia profundamente ensimismada al socaire de su agitada vida interior. La vinculación a la entente franco-británica a tenor del intercambio de notas de 1904 y la posterior celebración de la Conferencia de Algeciras en 1906 al hilo de los ajustes internacionales en el Mediterráneo ilustraba: en primer término, el retorno activo a la política europea como consecuencia de la vinculación al tándem francobritánico y el statu quo constituido en el Mediterráneo Occidental, bajo el esquema de Cuádruple Alianza del siglo anterior; en segundo lugar, la concreción de una garantía internacional, que en breve cristalizaría en los acuerdos de Cartagena de 1907, sobre el nuevo equilibrio en la cuenca occidental del Mediterráneo, ante la indigencia defensiva y estratégica manifiesta en la crisis del 98; y un discurso y una acción internacional de España plenamente insertos en la lógica del imperialismo reinante en las relaciones internacionales, que se proyectarían en la nueva empresa colonial en el ultramar mediterráneo-africano. El Mediterráneo se constituía, por tanto, en el canal de conexión fundamental de España con la política europea y, en consecuencia, con el núcleo del sistema internacional.

1 La elaboración del presente texto, en partes muy significativas de su contenido, se ha realizado en el marco de los siguientes proyectos de investigación: en primer lugar, “La historia del presente. Un reto formativo e investigador”, dirigido por D. Javier Donézar Díez de Ulzurrun aprobado por Resolución de 22 de junio de 2009 en la 6ª Convocatoria de Proyectos de Cooperación Interuniversitaria UAM-Santander con América Latina; y en segundo término, la “Dimensión internacional de la transición española (1973-1982): protagonistas y memoria histórica”, concedido por el Ministerio de Ciencia e Innovación –Subdirección General de Proyectos de Investigación– y cuyo investigador principal es el Dr. Juan Carlos Pereira Castañares, entre el 1 de enero de 2010 y 31 de diciembre de 2012. Referencia del proyecto: HAR2009-13630 (subprograma HIST).

Las últimas pulsaciones del siglo xx depararían un lugar central a otra ciudad mediterránea, Barcelona, en el decurso de la política exterior y de seguridad española. La Conferencia euromediterránea celebrada en 1995 inauguraba el llamado proceso de Barcelona. Éste ilustraba, en primera instancia, el grado de homologación, normalización y europeización de la política exterior y de seguridad como políticas públicas. En este sentido, la transición política y la articulación de una política exterior democráticas en las décadas de los setenta y de los ochenta, habían anclado plenamente la posición internacional de España desde sus claves europeas y occidentales. Desde esta perspectiva, el proceso de Barcelona obedecía a la defensa de los intereses nacionales españoles pero desde unas claves discursivas y un horizonte de intereses plenamente europeos, es decir, indisociables de la propia construcción y los retos de la Unión Europea. El camino emprendido desde 1995 culminaba un cambio de escala en la concepción y la ejecución de la política española hacia el Mediterráneo, pues por primera vez se podía hablar con rigor de una auténtica política mediterránea, que pretendía atender a los retos de los problemas históricos con los vecinos del sur, en particular Marruecos, y a otros surgidos a tenor de la propia evolución de la cuenca mediterránea y de las relaciones internacionales tras la Guerra Fría. Y, por último, los nuevos desafíos y los problemas del Mediterráneo, generaron unas incertidumbres globales de muy diversa naturaleza sin las cuales sería incomprensible el proceso de Barcelona como foro y mecanismo de promoción de la paz y la estabilidad en el Mediterráneo. El Mediterráneo seguía desempeñando un lugar privilegiado en las relaciones internacionales de España, pero ahora desde su plena homologación con Europa, es decir, desde la centralidad de su posición en la Unión Europea.

El decurso del siglo xx de España en el Mediterráneo ha sido escenario de debates y procesos fundamentales para el análisis de sus relaciones internacionales. El debate y la dialéctica entre la neutralidad y el aliancismo que recorrería el siglo, las prioridades geopolíticas y estratégicas de la posición atlántica y mediterránea de España que gravitarían inevitablemente sobre sus expectativas y necesidades de seguridad, y el propio rumbo de la experiencia colonial y la deriva de la descolonización polarizarían la agenda internacional de España en el Mediterráneo.

El objeto de este estudio, a tenor de estas consideraciones, giraría en torno al análisis en el ciclo secular de la proyección y la dimensión internacional de la seguridad de España en el ámbito mediterráneo. Hacia este fin se encaminarían diferentes ejes de análisis que recorrerían de principio a fin la trama temporal: en primer término, la vinculación de España al sistema internacional y, en particular, en el plano europeo y occidental como eje de coordenadas sobre el que se inserta la condición mediterránea de España; en segundo lugar, el carácter privilegiado que el Mediterráneo –el eje atlántico-mediterráneo– ocupa en las relaciones internacionales y en la seguridad, de modo más explícito, de nuestro país; y por último, la proyección hacia el Mediterráneo, el ultramar próximo, resemantizada desde diferentes experiencias históricas como el imperialismo, la descolonización o la condición fronteriza entre centro y periferia del sistema internacional.

Como antesala a la reflexión sobre las claves interpretativas desde las que planteamos el estudio de la problemática de la seguridad de España en el Mediterráneo es pertinente, a nuestro juicio, interrogarnos y hacer una exploración sobre el paisaje historiográfico en el que incardinar la modesta pincelada de estas páginas en el cuadro general. Una labor que acometemos desde el prisma de la historia de las relaciones internacionales y el horizonte de fondo del diálogo entre la historiografía y las ciencias sociales.

Advertían, en una excelente aproximación al panorama académico e intelectual sobre los estudios en torno al mundo árabe y mediterráneo contemporáneos en España, Miguel Hernando de Larramendi –profesor de Estudios Árabes e Islámicos en la Universidad de Castilla-La Mancha y profesor de Estudios Internacionales Mediterráneos en la Universidad Autónoma de Madrid– y Bárbara Azaola que más allá del contorno del arabismo, las investigaciones desde otras disciplinas –Ciencia Política, Relaciones Internacionales, Economía, Antropología e Historia– “han desarrollado, a título individual en muchos casos, líneas específicas de trabajo sobre la región”². Ésta última es la condición del presente estudio y, en este sentido, los resultados y la ambición del trabajo no pueden escapar honestamente a esta circunstancia.

2 Miguel Hernando de Larramendi-Bárbara Azaola, “Los estudios sobre el Mundo Árabe y Mediterráneo contemporáneo en España”, en VV. AA., Investigando el Mediterráneo, monografías, Barcelona, CIDOB, 2006, p. 94.

La reflexión historiográfica, desde estas claves personales y generacionales, ha de remitirnos en primera instancia a uno de los debates centrales en la reconsideración del pasado y el presente de la historia de nuestro país. Desde esta perspectiva la reciente transformación de la sociedad española ha ido acompañada de una profunda reinterpretación de nuestra contemporaneidad, de modo que el razonable éxito de la modernización ha contribuido, como bien subrayan Santos Juliá y Ludolfo Paramio³, a la reinterpretación del excepcionalismo y el fatalismo del devenir de España abogando por una lógica de la normalidad sin obviar nuestra especificidad. En consecuencia, nuestra historia muestra razonables similitudes con Europa, incluso en su retraso. La revisión de aquellos estereotipos y mitos historiográficos sancionaban, de algún modo, la ejecución a partir de la muerte del general Franco y de la transición española del proyecto de modernización y europeización que se fraguó al hilo del desastre de 1898. El reciente fin de siglo consumaría, en opinión de Emilio Lamo de Espinosa, el fin del mito casticista y la emergencia del nuevo mito europeísta⁴.

La normalización ha favorecido, sin duda, la reinterpretación historiográfica de la historia de las relaciones internacionales de España, sometiendo a riguroso debate los tópicos reinantes sobre la política exterior y la posición internacional de nuestro país. Francisco Quintana destaca en la reciente historiografía española –e hispanista, cabría añadir– el “redescubrimiento de España como parte de una Europa plural”. Es decir, “la tendencia a integrar los problemas hasta hace poco considerados específicamente españoles (recuerdese lo del Spain is different) en el marco de unas realidades que se van asentando de forma dispar en los distintos espacios europeos”⁵. La revisión de unos tópicos asociados al exotismo emanado de la literatura de viajes del siglo xviii y la literatura romántica del siglo xix y en los que la proximidad al Mediterráneo y al continente africano estarían presentes, como se desprende de expresiones como “África comienza en los Pirineos” de Alejandro Dumas y la reflexión identitaria sobre la europeidad de España. La repercusión de las cuestiones africanas en el decurso de la historia española del siglo xx –como la Semana Trágica, el desastre de Annual, la propia Guerra Civil o el itinerario de la propia descolonización– que alimentaban el discurso excepcionalista serían revisados a la luz de estos nuevos planteamientos historiográficos. España lejos de ser un caso excepcional, reflejaría los problemas de Europa ya antes incluso del siglo xx. Sus crisis y guerras civiles, afirman Sebastian Balfour y Paul Preston, no son sino formas específicas de las que asolaron al continente. “Su creciente aproximación a Europa se debió no solo a las exigencias de seguridad estratégica, sino a un medio internacional cada vez más inestable y a las interrelaciones económicas, sociales y culturales”⁶.

3 Véase Ludolfo Paramio, “España y América, un siglo después”, en VV. AA., El 98 americano, Madrid, Editorial Pablo Iglesias, 1988, pp. 187-188; y Santos Juliá, “Anomalía, dolor y fracaso de España”, Claves de Razón Práctica, n.º 66, (octubre de 1996), pp. 10-21. Asimismo, consideramos muy sugerentes la lectura de los artículos de José Álvarez Junco, “Por una historia de España menos traumática”, en Claves de Razón Práctica, n.º 80, (marzo de 1998), pp. 47-53; y de Juan Pablo Fusi “España: el fin de siglo”, Claves de Razón Práctica, n.º 87, (noviembre de 1998), pp. 2-9.

4 Emilio Lamo de Espinosa, “La normalización de España. España, Europa y la modernidad”, en Claves de Razón Práctica, n.º 111, abril de 2001, p. 4.
5 Francisco Quintana, “España en la política europea contemporánea: ¿secular aislamiento o acomodo circunstancial?”, en Asociaçao Portuguesa de Historia das Relaçoes InternacionaisComisión Española de Historia de las Relaciones Internacionales (eds.), I Encuentro Peninsular de Historia de las Relaciones Internacionales, Zamora, Fundación Rei Afonso Henriques, 1998 , pp. 220-221.

Texto y contexto interactúan permanentemente en la construcción del conocimiento social y, de acuerdo, con esta premisa estimamos ineludible cartografíar el paisaje historiográfico polarizado en torno al Mediterráneo desde el plano de la historia de las relaciones internacionales, el cuadro general de las ciencias sociales y el entramado de saberes alumbrado desde el orientalismo en la perspectiva del siglo xx. Cualquier aproximación desde Europa y Occidente al Mediterráneo, especialmente hacia el ámbito del Norte de África y el Levante Mediterráneo, ya sea desde la teoría social, desde la literatura, desde la publicística u otras formas de expresión –como las artes gráficas–, está impregnada del corpus teórico y del secular bagaje del orientalismo. Este último, como construcción cultural occidental y cuya génesis está impregnada de eurocentrismo, y de hispanocentrismo en nuestro caso, recorre con mayor o menor intensidad el discurso –como construcción cultural en sus diversas expresiones– referido al ámbito mediterráneo-africano. Una cuestión fundamental para analizar, explicar y comprender los discursos e imágenes que se cruzan en el Mediterráneo.

El orientalismo presentaría, a juicio del intelectual norteamericano de origen palestino Edward Said, una triple definición. En primer término, la más aceptada, la académica, es decir, como un estudio académico de Oriente por parte de los académicos occidentales, aunque más inaprensible a medida que se especializa el conocimiento social a tenor de la americanización de las ciencias sociales y la articulación de las area studies –estudios de áreas culturales–. En segundo lugar, “un estilo de pensamiento –en palabras del propio Edward W. Said– que se basa en la distinción ontológica y epistemológica que se establece entre Oriente y –la mayoría de las veces– Occidente”. Una diferencia asumida por escritores e intelectuales que habría servido de base para elaborar teorías, epopeyas, novelas, descripciones sociales e informes políticos relacionados con Oriente. Y, finalmente, una aproximación más histórica y material que las anteriores en virtud de la cual se podría definir como una “institución colectiva que se relaciona con Oriente, relación que consiste en hacer declaraciones sobre él, adoptar posturas con respecto a él, describirlo, enseñarlo, colonizarlo y decidir sobre él”. En suma, “es un estilo occidental que pretende dominar, reestructurar y tener autoridad sobre Oriente”. En este sentido, la relación entre Occidente y Oriente es textual. El orientalismo ha de entenderse como un discurso a través del cual la “cultura europea ha sido capaz de manipular e incluso dirigir Oriente desde un punto de vista político, sociológico, militar, ideológico, científico e imaginario” desde la Ilustración⁷.

6 Sebastian Balfour y Paul Preston, España y las grandes potencias en el siglo XX, Barcelona, Crítica, 2002, pp. VII y VIII.

El caso español, aún participando de todos estos componentes, presenta unas especificidades subrayadas por el propio Edward W. Said, como consecuencia de las extremadamente complejas y densas relaciones entre España y el islam en términos históricos y geográficos. En este sentido, y más que en cualquier otro lugar de Europa, el islam formó “parte de la cultura española durante varios siglos, y los ecos y pautas que perduran de tal relación siguen nutriendo la cultura española hasta nuestros días”. El orientalismo español, a diferencia del de otras potencias europeas –Gran Bretaña, Francia o Alemania– no se manifiesta exclusivamente como una relación imperial. El Oriente, en estos Estados, es creado por los “conquistadores, administradores, académicos, viajeros, artistas, novelistas y poetas” es “algo que está ‘afuera’”. En España, en cambio, la dimensión imperial –del que mira afuera– que indudablemente existe y nutre buena parte de la cultura emanada del orientalismo se encuentra entretejida por el hecho histórico de que el “Islam y la cultura española se habitan mutuamente en lugar de confrontarse con beligerancia”⁸, una mirada desde dentro de la propia historia y cultura, así como la propia reflexión en torno a la identidad de los españoles.

7 Edward W. Said, Orientalismo, Barcelona, De bolsisllo, 2002, pp. 20-21. Consúltese, además, la obra de Sheley Walia, Edward Saïd y la historiografía, Barcelona, Gedisa, 2004, pp. 52-53, y de Ziauddin Sardar, Extraño Oriente. Prejucios, mitos y errores acerca del Islam, Barcelona, Gedisa, 2009, pp. 15-32.

Esta doble dimensión del orientalismo en el caso español se trasladaría el ámbito propio de la producción cultural y aún de la cultura política hacia Oriente –en particular hacia el mundo árabe y el Mediterráneo–. Los estudios árabes en España, como oportunamente advierte Miguel Hernando de Larramendi, se desarrollan a partir del siglo xviii en paralelo a las necesidades de la política africana y mediterránea de Carlos III. Durante el siglo xix se consolidaría la escuela de estudios árabes, de fundamentación filológica, nucleada en torno al estudio de al-Ándalus. La “experiencia colonial española en el noroeste de África tuvo un impacto limitado en el desarrollo de los estudios árabes, que siguieron centrados en el estudio de su «Oriente doméstico»”. A diferencia de Francia y Gran Bretaña, los “arabistas universitarios españoles no se implicaron activamente en la aventura colonial”. Serían los africanistas quienes, vinculados a la proyección hacia el ultramar próximo mediterráneo-africano, se convertirían en los artífices de la producción de la mayor parte de los estudios sobre el Norte de África –básicamente de Marruecos y el Sáhara occidental–⁹. Este divorcio entre el arabismo y el africanismo se pondría de manifiesto en la aproximación bibliográfica al africanismo español realizada por Rodolfo Gil Grimau para el periodo 1850-1980, a la vez que ilustraba la preponderancia de la dimensión administrativa y militar sobre la actividad y la producción académica en el estudio de la historia colonial¹⁰.

La actitud oficial de la administración española influyó, en opinión de Vicente Moga Romero, en la escisión entre el “arabismo académico y el africanismo más militante con una cuña ideológica centrada en el determinismo étnico y religioso”. Un legado que permanecería inalterable durante décadas y, de hecho, sigue marcando el itinerario de los actuales estudios magrebíes¹¹.

8 Said, Orientalismo, pp. 9-10.
9 De Larramendi, “Los estudios sobre el Mundo Árabe y el Mediterráneo”, p. 87.
10 Rodolfo Gil Grimau, en particular el impacto de su Aproximación a una bibliografía española sobre el norte de África: 1850-1980 I, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, 1982.
11 Vicente Moga Romero, La cuestión marroquí en la escritura africanista. Una aproximación bibliográfica y editorial española al conocimiento del norte de Marruecos (1859-2006), Barcelona, Bellaterra, 2008, p. 141.

El africanismo, tal como comenzó a utilizarse el término a mediados del siglo xix, estaría referido, según argumenta Federico Villalobos, a quienes, a título personal o en el marco de instituciones o grupos de opinión, reivindicaban “la existencia de intereses vitales para España al sur del estrecho de Gibraltar –estratégicos, económicos, históricos e incluso morales– y propugnaban una actuación decidida, tanto por parte del Estado como de la iniciativa particular, en defensa y promoción de tales intereses”. Desde este prisma:

[…] la historia del africanismo español discurre, en efecto, entre las bienintencionadas exhortaciones de una minoría de intelectuales que creyó encontrar en la empresa africana una oportunidad para la regeneración nacional, y la contundente actuación de los jefes y oficiales de las tropas de choque del ejército colonial, a los que la dura experiencia de las guerras de Marruecos imbuyó de una peculiar mística que los llevó a arrogarse en 1936 el papel de salvadores de la patria¹².

Desde un plano historiográfico A. de la Serna explora en torno a las causas de la ignorancia y el desinterés suscitado hacia las cuestiones africanistas y, en particular, la cuestión de Marruecos al menos hasta fechas muy recientes y ayunas del revisionismo crítico que otras historiografías han desarrollado en relación a su experiencia histórica colonial. En su opinión:

Los españoles han escrito, y mucho, sobre Marruecos en particular, y sobre el norte de África en general. Tenía que ser. Así consta, además, en las abundantes obras sobre bibliografía de la zona aparecidas en lengua española o en otros idiomas. Pero sucede también que por una serie de razones –aislamiento y apartamiento de España de las grandes corrientes intelectuales de los tiempos modernos, incomunicación internacional, desconocimiento de nuestra lengua en el extranjero, carácter demasiado especializado y a veces anecdótico de nuestra producción bibliográfica, falta general de espíritu científico en nuestra manera de abordar el problema norteafricano, etc.– que, pese a su existencia, la bibliografía española sobre esta parte del mundo es casi desconocida en el extranjero. Y, lo que es peor y motivado por otras razones, igualmente mal conocida de los propios españoles, hoy en su mayoría ignorantes de los más elementales datos de la realidad marroquí, por ejemplo, y de la común historia reciente de Marruecos y España¹³.

12 Federico Villalobos, El sueño colonial: las guerras de España en Marruecos, Barcelona, Ariel, 2004, p. 55.

El desconocimiento sobre el Norte de África, la presencia española y la propia producción bibliográfica, dentro y fuera de España, remitía entre otros factores al propio aislamiento y la pequeñez internacional de España. Una circunstancia fundamental para la comprensión del retraso, los límites y el ritmo con el que se ha ido implantando y consolidando la teoría y, en especial, la historia de las relaciones internacionales en España.

La homologación académico-científica de la historiografía española, consumada a tenor de la plena normalización de la sociedad española con su entorno europeo y occidental, muestra su plena participación en los grandes debates académicos y científicos de los siglos xix y xx, aunque su recepción y asimilación, como en otras historiografías, tuviese lugar con indiscutible retraso y mediatizado por las propias coordenadas internas e internacionales. El desarrollo de la historia de las relaciones internacionales en el ámbito académico y universitario transcurre según estas pautas, pero la naturaleza de su objeto de estudio, los contextos históricos a lo largo de los cuales ha transcendido y las coordenadas en las que se ha desenvuelto su relación con las ciencias sociales y en el seno de la misma historiografía aconsejan el bosquejo de ciertas consideraciones preliminares¹⁴.

De un lado, el retraso en la configuración de la ciencia de la sociedad internacional a lo largo del franquismo es un síntoma más de la tardanza en la implantación y consolidación de las ciencias sociales en medios universitarios e institucionales. La transición desde la historia diplomática a la historia de las relaciones internacionales estaría en su génesis determinada por las pautas de la historiografía francesa –el programa de las “fuerzas profundas”–, como también sucediera con la historia económica y social, en un sentido genérico en sus referentes annalistes y marxistas desde las décadas de los cincuenta y de los sesenta. La cristalización y consolidación, sin embargo, de la historia de las relaciones internacionales sería aún más tardía, puesto que tradicionalmente vinculaba la historia diplomática con el historicismo avanzaría por senderos marginales en un panorama historiográfico caracterizado por la primacía de la historia económica y social desde la década de los setenta. Al iniciarse la transición hacia la democracia en España, como constata Susana Sueiro, los estudios sobre las relaciones internacionales de nuestro país en la época contemporánea eran prácticamente inexistentes¹⁵.

13 A. de la Serna, “Prólogo”, en Gil Grimau, Aproximación a una bibliografía, 1982, p. 10; reproducido por Moga Romero, La cuestión marroquí, p. 71.
14 En buena medida el balance que esbozamos en estas páginas se estructura a partir de la reflexión genérica que realizábamos sobre esta cuestión en “La historia de las relaciones internacionales en España: un marco interpretativo”, Estudios de Historia de España, IX, 2007, Buenos Aires (Argentina), pp. 177-212.

En el excelente balance que hacía Francisco Quintana sobre la historiografía de las relaciones internacionales en España en 1996 hacía mención a su condición marginal en el horizonte de la “historiografía nacional”. Y esto había sido así desde que la historiografía española asumió su renovación conceptual, metodológica y temática al “amparo de la llamada nueva historia”. Así, bajo el “incuestionable dominio de la historia económica y social y de la historia política primero, y de la historia local y regional en último lugar, esta marginalidad ha contribuido a un desconocimiento de las aportaciones realizadas por los historiadores internacionalistas”¹⁶.

De otro lado, la polarización de la historiografía española sobre los asuntos internos y la propia entidad y naturaleza de la política exterior de un país que durante buena parte de la época contemporánea ha experimentado un proceso de empequeñecimiento internacional, jalonado a través de la disolución de su imperio colonial atlántico-pacífico a lo largo del siglo xix y que haría infructuosamente en la primera mitad del siglo xx de la lógica imperialista en ultramar uno de sus principales activos internacionales, tendría efectos directos sobre la historiografía internacionalista y en la publicística española.

La indigencia internacional de una potencia venida a menos, con unas relaciones marcadas por una adversa asimetría respecto a los centros de poder internacionales en los dos últimos siglos y el rumbo de su política ultramarina hasta la disolución de sus empresas coloniales, entre otras consideraciones, fueron conformando una percepción en las elites políticas e intelectuales en torno a la anomalía internacional de España que cristalizaría secularmente en la reflexión, cuando no la denuncia, en torno a la carencia de una política exterior. Esta opinión, persistente a lo largo de los siglos xix y xx, no sería indiferente a la historiografía, que aún en los años setenta y ochenta no dedicaba atención alguna a la política exterior por considerarla sencillamente inexistente.

15 Susana Sueiro, “La historia de las relaciones internacionales en España. Un balance. Tendencia actuales y perspectivas de futuro”, en René Rémond, Javier Tusell, B. Pellistrandi y Susana Sueiro, Hacer la historia del siglo XX, Madrid, Biblioteca Nueva (UNED), 2004, p. 95.

16 Francisco Quintana, “La historia de las relaciones internacionales en España: apuntes para un balance historiográfico”, en VV. AA., La historia de las relaciones internacionales: una visión desde España, Madrid, Comisión Española de Historia de las Relaciones Internacionales-Universidad Complutense de Madrid-Ministerio de Asuntos Exteriores-Ministerio de Educación y Ciencia, 1996, p. 50.

Aquel diagnóstico entroncaba con una convicción profundamente enraizada en la memoria colectiva de los españoles, la noción de “secular aislamiento” respecto a Europa. El ensimismamiento y la tibetanización de España, en términos orteguianos, había sido objeto de crítica, asimismo, por algunos intelectuales y políticos del primer tercio de siglo al denunciar los negativos efectos derivados del escaso interés por los asuntos internacionales y aún del conocimiento de las relaciones exteriores de España. Un hilo interpretativo desde cuyas coordenadas se enjuiciaba la esterilidad de la acción internacional de España, objeto de aguda reflexión en una conferencia pronunciada por Jerónimo Becker en la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación en 1924¹⁷. Este elenco de imágenes ampliamente extendidas en la publicística y en la historiografía llevaba a Francisco Quintana a entender que la “pequeñez, marginalidad y pasividad” solían ser los argumentos más habitualmente utilizados por los historiadores para caracterizar la política exterior de la España contemporánea. El diagnóstico sobre España era el siguiente:

Poder relativo pequeño, situación geopolítica marginal y comportamiento colectivo pasivo constituyen, pues, los componentes esenciales de los que se nutre una política exterior limitada en sus objetivos y escasa de medios, dispersa en el espacio y discontinua en el tiempo, por lo general caracterizada de aislacionista, en la que necesariamente hay que insertar toda reflexión que se haga sobre su dimensión europea¹⁸.

En el plano historiográfico el “contraste entre el peso específico español en los siglos modernos y su escasa presencia internacional posterior ––escribe María Victoria López-Cordón–, produjo una verdadera distorsión en la forma de abordar los problemas y un cierto rechazo al estudio de la llamada ‘política exterior’”, frente a la primacía del conflicto interno¹⁹.

17 Jerónimo Becker, Las causas de la esterilidad de la acción exterior de España, Madrid, Publicaciones de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, 1924, pp. 27-28.
18 Quintana, “España en la política europea contemporánea, p. 219.

El velo del aislacionismo –excepcionalismo– de España en su proyección internacional tejido desde la publicística arraigó profundamente en la historiografía. Estas convicciones historiográficas, extensivas a la valoración de la política exterior de la España de los siglos xix y xx, solo comenzarían a ser reconsideradas y revisadas tras la plena incorporación de la España democrática a la sociedad internacional y, en especial, a las estructuras multilaterales europeas y occidentales a mediados de la década de ochenta. Se cerraba, así, en palabras de Hipólito de la Torre, un “siglo y medio de empequeñecimiento internacional y de un recogimiento ensimismado con el que la tradición política española respondía a su retirada del mundo y la primacía del conflicto interno”²⁰.

Este nuevo velo interpretativo ha devenido, a su vez, de la implantación y lenta consolidación de la historiografía sobre las relaciones internacionales en nuestro país, al hilo de la cual se ha ido tejiendo un nuevo marco conceptual, metodológico y temático. En este nuevo horizonte, obviamente influido por el contexto histórico-social de España desde la década de los setenta y los referentes historiográficos internacionales, se amplificaría el objeto de estudio y se someterían a un riguroso examen las convicciones y valoraciones preexistentes.

Desde estas premisas ¿cómo ha cristalizado y evolucionado en España el estudio del Mediterráneo, y en particular la problemática de la seguridad, de acuerdo con la conformación e implantación de la historia de las relaciones internacionales en el marco general de las ciencias sociales? Considerando sus lógicas peculiaridades, la historiografía y la teoría social en España acometió este estudio siguiendo los grandes trazos y tendencias del orden intelectual europeo y occidental: primero, desde la primacía del derecho internacional y la historia diplomática, con el telón de fondo de la literatura y el proselitismo africanista hasta bien avanzado el siglo xx; y más tardíamente, desde la perspectiva de la ciencia de la sociedad internacional y de la historia de las relaciones internacionales en un contexto académico-intelectual animado por el redescubrimiento del Mediterráneo.

19 María Victoria López-Cordón, “Bases sociales e ideológicas de la política internacional de España”, en Asociaçao Portuguesa de Historia das Relaçoes Internacionais–Comisión Española de Historia de las Relaciones Internacionales (eds.) I Encuentro Peninsular de Historia de las Relaciones Internacionales, Zamora, Fundación Rei Afonso Henriques, 1998, p. 197.

20 Hipólito de la Torre, “Introducción”, en VV. AA. La historia de las relaciones internacionales: una visión desde España, Madrid, Universidad Complutense de Madrid-Ministerio de Asuntos Exteriores-Ministerio de Educación y Ciencia, 1996.

1. El patrón decimonónico y la cultura regenaracionista: historia diplomática y africanismo

El estudio clásico de las relaciones internacionales en España a lo largo del siglo xix y la primera mitad del siglo xx transcurriría, como en otros ámbitos académicos y profesionales europeos y americanos, desde la tradición historicista de la historia diplomática y el dominio del derecho internacional. Inercias que perdurarían tras los profundos cambios que se precipitarían en la sociedad internacional posterior a la Guerra del Catorce, aunque el nuevo orden intelectual que emergió de aquellos cambios no dejaría de influir, aunque fuera tímida y aisladamente, en la formulación y la práctica de la política exterior española y en la sensibilidad y las iniciativas intelectuales que irían aflorando en la décadas de los veinte y de los treinta en el estudio de la realidad internacional y, en particular, de la seguridad colectiva

Sería, por tanto, desde las disciplinas del derecho y la historia, así como de la misma diplomacia, los ámbitos académico-profesionales desde los que se afrontó el estudio de la realidad internacional y se establecieron las bases teóricas y prácticas de su estudio hasta bien entrado el siglo xx.

Desde finales del siglo xix, afirma Celestino del Arenal, los estudios internacionales experimentarían un gran auge en España, consolidándose definitivamente la aceptación de la expresión “relaciones internacionales” para designar las relaciones interestatales, a la vez que la historia diplomática alcanzaría su plena madurez.

Imbuida de las inquietudes regeneracionistas, preeminentes en la cultura española del primer tercio del siglo xx, la obra del político y jurisconsulto Rafael María de Labra abordaría diversas cuestiones internacionales y coloniales²¹. Este, en el plano específico de la diplomacia, hacía referencia en su libro La orientación internacional de España (1910) a la favorable acogida dispensada por el ministro de Estado, Manuel Allendesalazar, a su recomendación de crear una escuela especial para diplomáticos y cónsules, en la que se privilegiasen los estudios sobre América Latina, Portugal y Norte de África²². En 1911 tenía lugar la creación del Instituto Libre de Enseñanza de las Carreras Diplomática y Consular y Centro de Estudios Marroquíes.

21 Entre sus trabajos destacamos: Introducción a la historia de las relaciones internacionales de España, Madrid, Imp. del Asilo de huérfanos del S.C. de Jesús, 1897; La crisis colonial de España (1869-1898). Estudios de política palpitante y discursos parlamentarios, Madrid, 1901; La orientación internacional de España, Madrid, Tip. de Alfredo Alonso, 1910; La política exterior de España, Madrid, Tip. de Alfredo Alonso, 1910; o La personalidad internacional de España, Madrid, Fortanet, 1912.

No obstante, sería la obra y la personalidad de Jerónimo Becker y González la que mejor ilustraría el componente erudito y positivo de la historia diplomática en España y el compromiso intelectual y político, compartido por otros intelectuales de su generación y por la propia tradición jurídica e historiográfica de preocupación y denuncia por las carencias de la política exterior española. En el plano eminentemente mediterráneo, su preocupación, como miembro de la Liga Africanista Española y secretario de la Junta Superior de Historia y Geografía de Marruecos, por la cuestión de Marruecos y la penetración española ocupó un lugar destacado en su obra²³.

La Guerra del Catorce y la articulación del sistema internacional de Versalles tendrían profundas repercusiones en la emergencia de un nuevo orden intelectual en el ámbito de la teoría social y, en particular, en el nacimiento de la teoría de las relaciones internacionales. No obstante, la primacía del Derecho internacional y la historia en la Europa continental en el caso español, no solo se confirmaba sino que se agudizaba y prolongaba en el tiempo hasta la década de los cincuenta, precisamente con la consideración de las relaciones internacionales como disciplina científica en la Facultad de Ciencias Políticas y Económicas. Todo ello era reflejo de la hegemonía académica que había predominado en las Facultades de Derecho y de Filosofía y Letras, respecto a las Facultades de Ciencias Políticas y Sociología, y de la tardanza en la recepción de la eclosión de las ciencias sociales a mediados del siglo. Estas coordenadas académicas, junto al agitado panorama interno y la primacía del conflicto interior, en especial la falla de la Guerra Civil, y la tenue luz de una potencia secundaria que desde principios de siglo perseguiría un nuevo acomodo exterior al trasiego de las grandes transformaciones del sistema internacional, depositarían prioritariamente sobre la perspectiva jurídica y la lógica estatocéntrica²⁴ la comprensión y el análisis de las realidades internacionales y de la problemática de la seguridad en el ciclo de guerras mundiales.

22 De Labra, La orientación internacional de España, p. 293.
23 Entre sus trabajos y conferencias publicadas sobre la materia figuran: España y Marruecos: sus relaciones diplomáticas durante el siglo XIX, Madrid, Tip. Raoul Péant, 1903; El Rif, Madrid, Imp. del Patronato de Huérfanos de Administración Militar, 1909; Historia de Marruecos: apuntes para la historia de la penetración europea, y principalmente española, en el Norte de África, Madrid, Jaime Ratés, 1915; y Los derechos de España en Marruecos y la cuestión de Tánger, conferencia leída en la Real Sociedad Geográfica el día 7 de abril de 1919, Madrid, Real Sociedad Geográfica, 1919. Y, asimismo, una recopilación de documentos encargada por la Liga Africanista Española bajo el título Tratados, Convenios y Acuerdos referentes a Marruecos y la Guinea Española, Madrid, Liga Africanista, 1918.

No obstante, la Guerra del Catorce y la irrupción del intelectual como fenómeno social, al hilo del debate entre germanófilos y aliadófilos, elevó a un primer plano la proyección internacional de España, la interpretación de la neutralidad ante la Guerra del Catorce y, al socaire de estos acontecimientos, la vinculación de aquella España neutral al nuevo sistema internacional en construcción. Precisamente en este último plano devendrían las primeras aproximaciones teóricas y valoraciones políticas sobre la Sociedad de Naciones como eje vertebrador del sistema internacional y la socialización de la noción de la “seguridad colectiva”, cuyos efectos en la política española hacia el Mediterráneo serían muy notables.

En aquel horizonte histórico la cultura política y jurídica española, tanto en tiempos de la Monarquía como de la República, tendió a incorporarse a las transformaciones en curso en el ámbito del derecho internacional reivindicando la tradición jurídica española, que se remontaría más allá de Grocio hasta los teólogos juristas del siglo xvi, especialmente la obra de Francisco de Vitoria. Los puntos de contacto con algunos de los conceptos evocados en el Pacto de la Sociedad de Naciones, como el arbitraje o la “guerra justa”, impulsaron no solo la reivindicación de la figura y de la obra de Vitoria, amén de otros como F. Suárez, A. Soto o Gabriel Vázquez, sino también “revivir en un ambiente moderno” aquellas doctrinas.

En la reflexión teórico-política la política exterior española y la Sociedad de Naciones, así como el análisis de la problemática de la seguridad y el Mediterráneo fueron objeto de atención por parte de destacados intelectuales, especialmente de la generación del 14, entre ellos Salvador de Madariaga, Manuel Azaña, José Ortega y Gasset, Luis de Zulueta, Pablo Azcárate o Niceto Alcalá-Zamora. Su influencia fue mayor en los foros políticos y en la modelación de una opinión política, cuyo interés –no lo olvidemos– siempre gravitó hacia los problemas internos.

24 Véase Celestino del Arenal, La teoría de las relaciones internacionales en España, Madrid, International Law Association, Secc. Española, 1979, pp. 42-43. Véase, asimismo, del citado autor, Introducción a las relaciones internacionales, Madrid, Tecnos, 1987.

Por último, la literatura africanista, paralela al agitado desarrollo de la aventura colonial africana, desplegaría toda su fuerza textual en las dos primeras décadas del siglo xx, codificando el imaginario colonial español. Desde el último tercio del siglo xix se iría edificando la arquitectura intelectual y la intencionalidad política del africanismo español y su proceso de institucionalización a partir de la década de 1870 a tenor de la creación de la Sociedad Geográfica de Madrid y la Asociación Española para la Exploración de África. En el tramo final del siglo se articularía, por tanto, el africanismo como armazón ideológico, en cuya promoción desempeñaría un papel crucial Joaquín Costa, que promovería el ideal africanista como un plano de extraversión en clave imperialista y como una oportunidad de regeneración en clave interna e internacional.

El protagonismo del Ejército en el desarrollo de la aventura colonial, tendría consecuencias muy profundas en la propia institución –peninsulares y africanistas– y en el propio devenir de la vida política española. La ocupación de la zona española de Marruecos, de la que emergerían los militares de la generación del 15, entre ellos los generales Sanjurjo o Francisco Franco, vendría acompañada por un giro en el africanismo impreso, dando lugar a empresas editoriales como la Revista de Tropas Coloniales, fundada en 1924 por el general Queipo de Llano y que luego bajo la dirección del general Franco sería rebautizada como África. Revista de Tropas Coloniales. Quedaba atrás la estela de una “escritura ligada al periodo restauracionista y a las andanadas románticas legadas por la guerra de Tetuán”²⁵.

2. El franquismo, el cambio de ciclo en el Mediterráneo y el retraso en la conformación de la teoría y la historia de las relaciones internacionales

La quiebra de la Guerra Civil y la cimentación de la dictadura del general Franco tuvieron profundos efectos en el retraso y la recepción de la eclosión de las ciencias sociales y la renovación historiográfica. En el estudio de la sociedad internacional y la política exterior española este retraso estaría directamente ligado a la propia deriva internacional del Régimen, desde su marginación internacional tras la Segunda Guerra Mundial hacia una progresiva, pero incompleta, aceptación internacional que tendría su década decisiva en los años cincuenta. Proceso que se solaparía con los profundos cambios en el ultramar mediterráneo español que iniciaría desde aquella misma década un escalonado itinerario hacia la descolonización que perduraría hasta el final del mismo Régimen.

25 Véase Moga Romero, La cuestión marroquí, pp. 32-37.

La tradición historicista, especialmente en el plano metodológico, la construcción de una interpretación de la historia nacional sobre fundamentos católicos y la mitificación del pasado imperial presentes en la historiografía del Régimen, irían acompañados en los estudios internacionales por la tradición intelectual precedente católica y conservadora.

Los prejuicios político-ideológicos e historiográficos hacia el estudio de la contemporaneidad, entre otros factores como la creación de la Facultad de Ciencias Políticas y Económicas en 1944, potenciarían el protagonismo del derecho internacional en clara conexión con la tradición precedente y desplazaría, a su vez, progresivamente los estudios internacionales al ámbito de la teoría política, mediatizada hacia los fines ideológicos y políticos del Régimen.

En el proceso de articulación del nuevo Estado, desde la postguerra civil, se irían estableciendo centros e instituciones, orientados a la formación de cuadros y a la formulación de planteamientos político-ideológicos ad hoc a la cultura política del Régimen y tendentes, en nuestro ámbito de estudio, a articular una infraestructura para las necesidades internacionales, por limitadas que estas fueran tras la Segunda Guerra Mundial. Entre las primeras iniciativas, para paliar la carestía del personal de la carrera diplomática y garantizar la lealtad del Cuerpo, figuraría la creación de la Escuela Diplomática el 7 de noviembre de 1942.

En la década de los cincuenta comenzaría a hacerse visible la implantación de las relaciones internacionales en el ámbito de las modernas ciencias sociales, se ampliaría el catálogo de asignaturas internacionales en el plan de estudios. En 1953 se incorporarían las asignaturas de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. No sería, sin embargo, hasta el año 1957 cuando los estudios internacionales comenzarían a consolidarse a partir de la obtención de la cátedra de Derecho y Relaciones Internacionales por el profesor Antonio Truyol y la publicación de la que sería la primera gran obra teórica sobre la materia, La teoría de las relaciones internacionales como sociología. Desde entonces, sería la Facultad de Ciencias Políticas y Económicas de la que luego sería la Universidad Complutense de Madrid, el único centro universitario en el que se abordarían los estudios internacionales desde un nuevo prisma científico, en competencia con la tradición jurídico-internacionalista de las facultades de Derecho, hasta el inicio de los setenta. En torno a la figura del profesor Antonio Truyol se formaría el primer núcleo de especialistas españoles en relaciones internacionales²⁶.

Estas iniciativas académicas se complementarían con otras como la creación del Instituto de Estudios Políticos (IEP) en 1945 adscrito al Consejo Superior de Investigaciones Científicas, donde se afrontaría también el estudio y la divulgación sobre la materia a tenor de diversos canales, entre ellos la fundación de la revista de Cuadernos de Política Internacional en 1950, luego rebautizada en 1957 como Revista de Política Internacional.

La paulatina apertura internacional de la España de Franco desde la década de los cincuenta, al hilo de los Pactos con Estados Unidos y el Concordato con la Santa Sede en 1953, la integración al sistema de Naciones Unidas como miembro de pleno derecho en 1955 o el transcendental viraje de la política económica a partir de finales de la década, generaría nuevas necesidades instrumentales y doctrinales para legitimar su parcial incardinación internacional.

Desde los años cincuenta comenzarían a aflorar algunas líneas de investigación sobre cuyos cimientos se entretejería la transición hacia la historia de las relaciones internacionales. En primer término, emergería desde la pautas del modernismo de tradición positivista, que comenzaría a profundizar en el conocimiento del siglo xviii, un creciente interés hacia la política exterior. En segundo lugar, la aproximación historiográfica hacia la contemporaneidad, perceptible en la obra de Vicente Palacio Atard desde la década de los sesenta en la Universidad Complutense y como no el atipismo de la historia internacional de Jesús Pabón²⁷.

Pero sería, finalmente, la obra y el magisterio de José María Jover Zamora la que marcaría el tránsito hacia la historia de las relaciones internacionales. Su obra supuso, en palabras de Francisco Quintana, una “renovación conceptual, temática y metodológica para la historia internacional que se hacia en España hasta entonces”. En la introducción a la Política mediterránea y política atlántica en la España de Feijoo, el profesor José María Jover revela los componentes fundamentales de su viraje conceptual: el compromiso con la renovación de la ciencia histórica, de un lado, y el compromiso con la renovación del modo de pensar lo internacional desde España, del otro. De algún modo suponía el acta fundacional de la historia de las relaciones internacionales en España y en cuyo texto se hacen patentes las influencias de la historiografía francesa de Annales, preocupada en el estudio de la sociedades humanas en sus relaciones con el medio físico, las condiciones de la vida material y las estructuras, así como del programa de las “fuerzas profundas” de Pierre Renouvin, y de la historiografía italiana, en torno a Chabod, el poner el énfasis en los sentimientos y la mentalidad colectiva²⁸. Su obra, asimismo, afronta la reflexión de la política exterior española desde sus claves europeas extendiéndola en su eje cronológico hasta la contemporaneidad.

26 Una valoración de conjunto sobre este periodo y la obra del profesor Antonio Truyol se puede consultar en la obra colectiva Pensamiento Jurídico y Sociedad Internacional. Estudios en honor del profesor D. Antonio Truyol y Serra, Madrid, Universidad Complutense de Madrid-Centro de Estudios Constitucionales, 1986; y en el excelente estudio de Esther Barbé, Relaciones Internacionales, Madrid, Tecnos, 1995.

27 Véase Gonzalo Pasamar, La historia contemporánea. Aspectos teóricos e historiográficos, Madrid, Síntesis, 2000, p. 228.

Maestro de maestros, su labor investigadora y divulgadora tanto desde las aulas como desde ambiciosas empresas editoriales, en torno a su figura se fue forjando uno de los primeros y fundamentales núcleos de investigación sobre la historia de las relaciones internacionales en la Universidad Complutense de Madrid.

El Mediterráneo ocuparía un lugar destacado en las primeras reflexiones historiográficas sobre las relaciones internacionales de la España moderna y contemporánea, siempre en conexión con los grandes procesos de la historia europea y del propio sistema internacional.

Los estudios sobre el Mediterráneo y el mundo árabe transcenderían durante el régimen al amparo de los africanistas hasta la década de los sesenta, abordando diversas perspectivas como el valor geoestratégico del componente atlántico-mediterráneo de España en el marco de la Guerra Fría, el componente conflictivo de la frontera meridional a partir del proceso de descolonización, la naturaleza de la política árabe del régimen o las transformaciones políticas, sociales y económicas del mundo árabe tras la creación del Estado de Israel y las revoluciones nacionalistas.

La etapa de postguerra daría lugar al periodo más expansivo en lo concerniente a la literatura africanista, en especial en lo relativo al Protectorado, al amparo de las instituciones del régimen del general Franco en Madrid. La actividad editorial promovida por el Instituto de Estudios Políticos y la Editora Nacional, se sumaría a la del Instituto “General Franco” de Estudios e Investigación Hispano-Árabe, creado en 1938. Algunas de las obras publicadas desde estas instituciones enlazarían –afirma Vicenta Moga– con el “discurso africanista de los años veinte recogido en la Revista de Tropas Coloniales, desde cuyas páginas se enfatizaba el papel del Ejército colonial como factor de cohesión y de cimiento de la política africana²⁹. En este contexto confluiría una literatura reivindicativa e imperialista encarnada en la obra de José María de Areilza y Fernando María Castiella Reivindicaciones de España publicada por el IEP en 1941. Artificios culturales propagandísticos que convivirían con la trama tradicional del africanismo clásico proseguida por la generación de escritores africanistas de los años cuarenta como Tomás García Figueras, José María Cordero Torres³⁰ o las aproximaciones geopolíticas de las obras de R. Gay de Montellá o Carlos Ibañez de Íbero³¹. Pero sería la creación del Instituto de Estudios Africanos en junio de 1945, también adscrita al Consejo Superior de Investigaciones Científicas, la que conformaría el cenáculo desde el cual se generaría la literatura más vasta y especializada sobre la empresa colonial.

28 José María Jover Zamora, Política mediterránea y política atlántica en la España de Feijoo, Oviedo, 1956.

Asimismo, como pieza fundamental de la política árabe del franquismo en 1954 se creó el Instituto Hispano-Árabe de Cultura, cuyo primer director fue el arabista Emilio García Gómez, desde el que se impulsaría la política de amistad a través de una red de centros culturales en el mundo árabe y desde el que se promoverían seminarios y actividades académicas para promover el conocimiento sobre el pensamiento, la cultura, la historia, el arte, la economía, el derecho y la política en el mundo musulmán.

Paralelamente habría que esperar a la década de los setenta para que desde el Instituto de Estudios Africanos comenzara a aflorar un tímido revisionismo historiográfico sobre la experiencia africana de España al socaire de los estudios magrebíes del historiador Juan Bautista Vilar, la introducción paulatina de nuevos enfoques teóricos y metodológicos desde el arabismo al hilo de la labor de Bernabé López García o la incidencia de la obra del periodista Fernando López Agudín El impacto español en Marruecos, 1850-1956 publicada en 1973 bajo el pseudónimo de Miguel Martín a tenor de su aproximación crítica a la labor civilizadora de España.

29 Moga Romero, La cuestión marroquí, p. 48.
30 Autor entre otros trabajos de una monografía titulada Organización del Protectorado español en Marruecos, publicada por el IEP en 1942-1943 en 2 volúmenes o El africanismo en la cultura hispánica contemporánea, publicado por la misma institución en 1949.
31 Rafael Gay de Montellá, Valoración hispánica del Mediterráneo, Madrid, Espasa-Calpe, 1952. Autor que había indagado desde el periodo de entreguerras en el mediterraneísmo y los fundamentos de una cultura mediterránea en Mediterranismo y Atlantismo, Barcelona, Editorial Juventud, 1943. Y Carlos Ibañez de Íbero, –marqués de Mulhacén– La política mediterránea de España, 1704-1951, Madrid, 1952.

3. La homologación internacional de España, la historia de las relaciones internacionales y el nuevo orden intelectual: el redescubrimiento del Mediterráneo

La efectiva implantación de la historia de las relaciones internacionales como disciplina científica tendría lugar a lo largo del último tercio del siglo xx. Ciertamente, a partir de la década de los setenta y de los ochenta, los profundos cambios experimentados por la sociedad española han tenido un decisivo efecto sobre los planteamientos y las reflexiones historiográficas. De un lado, se ha de tener en consideración el propio proceso de la transición política española hacia un Estado democrático social de derecho tras la muerte de Franco y los procesos de transformación de la sociedad española en marcha, directa o indirectamente vinculados con aquélla, y que conducirían a la homologación de la sociedad española con sus modelos de referencia europeos y occidentales. Entre estos, por su incidencia en nuestro objeto de estudio, la transición hacia un modelo de política exterior democrática y la plena inserción internacional de España tras amortizar las hipotecas internacionales acarreadas por la dictadura del general Franco. La homologación y la normalización internacional, en clave modernizadora, a través de la europeización y la occidentalización encumbraban un proceso secular con el que se abría el siglo xx español.

En el plano de la proyección mediterránea de España, el proceso de normalización y homologación internacional desde las claves mencionadas, así como las propias transformaciones de la sociedad internacional a la estela del final de la Guerra Fría y las expectativas y debates sobre el nuevo orden mundial tendrían profundas repercusiones en el Mediterráneo y en el lugar y la posición de España en el mismo. Desde las décadas de los ochenta y los noventa la acción de España en el Mediterráneo experimentaría un giro copernicano al plasmarse en una auténtica política global mediterránea. En adelante ésta se concebiría y se plasmaría desde la lógica de la europeización de las políticas públicas y, en especial, la política exterior y de seguridad.

La redefinición de la posición internacional de España y la transición en política exterior que acabaría por consumarse desde mediados de la década de los ochenta estimularía, asimismo, un cierto despertar del interés de la opinión pública hacia las cuestiones internacionales y europeas, que se alentaría al compás de los cambios en la sociedad internacional y el reacomodo de España.

De otro lado, la homologación y la plena apertura de la sociedad española consumaría los esfuerzos por incorporarse a las grandes corrientes intelectuales y científicas del siglo. Una inercia que en el ámbito de la historiografía se plasmaría en la socialización de los planteamientos annalistes y marxistas de la historia social y de otras fórmulas científicas como la historia económica. En este proceso se afianzaría e institucionalizaría, de forma limitada y con evidente retraso la historia de las relaciones internacionales³².

Posteriormente, la emergencia y consolidación de la historia de las relaciones internacionales, coinciden en afirmar tanto Antonio Moreno como Susana Sueiro, se valorarían en el contexto de la crisis de la nueva historia científica y el giro culturalista. En este sentido, los estudios históricos de relaciones internacionales “no solo han experimentado un muy apreciable aumento numérico sino que, además, se han hecho más complejos, más profundos, más penetrantes, más sutiles, en sus análisis y explicaciones”. En este marco, el historiador español de historia de las relaciones internacionales –prosigue Susana Sueiro– sabe que:

[…]tiene que prestar atención a los factores de larga duración, a los factores estructurales (el medio físico, la estructura económica, social y cultural de un país), que condicionan su política exterior, pero, al igual que ha ocurrido en otras parcelas de la historiografía, la historia española de las relaciones internacionales no ha permanecido al margen de una de las tendencias más claramente perceptibles en la historiografía occidental reciente. Me refiero al reconocimiento de la importancia del factor humano en la explicación de los fenómenos históricos y, por consiguiente, a la revalorización del papel de los individuos, de las personalidades, como sujetos activos de la historia. Frente a la historia estructural interesada fundamentalmente en los factores de larga duración y las fuerzas profundas, el historiador ha recuperado, como ha dicho uno de ellos, “el interés por el drama de los acontecimientos, el poder de las ideas y la dignidad de los individuos”.

32 Véase Antonio Moreno, “La historia de las relaciones internacionales y de la política exterior española” en Juan Carlos Pereira (ed.), La historia de las relaciones internacionales, en Ayer, 42, (2001), pp. 75-76. Un estudio que hace un balance crítico de las aproximaciones historiográficas precedentes, entre estas las de: Pedro Martínez Lillo, “La historia de las Relaciones Internacionales”, Boletín de la Asociación de Historia Contemporánea, n.º 1, (1996), pp. 1-10; José Luis Neila, “Bibliografía reciente sobre historia en las relaciones internacionales en España (1995-1997)”, Boletín de la Comisión de Historia de las Relaciones Internacionales, 3-4, 1998, pp. 16-31; y Juan Carlos Pereira, “Los estudios internacionales en España: la política exterior. Un estado de la cuestión”, en Juan Carlos Pereira (coord.), La política exterior de España, 1800-2003, Barcelona, Ariel, 2003, pp. 55-81.

[…] otra de las tendencias que se perciben con claridad en el estudio de la historia internacional es el interés creciente que suscita el “mundo subjetivo” de los diversos actores, tanto individuales como colectivos, de la política exterior³³.

El desarrollo de la historia de las relaciones internacionales en España se vería impulsado no solo por las nuevas coordenadas internacionales sino por una nueva atmósfera académica en la que fructificarían los encuentros científicos internacionales, el libre acceso a la producción bibliográfica, la mayor sensibilidad de las editoriales hacia estas cuestiones, el incremento de las ayudas a la investigación, su incorporación a los nuevos planes de estudios en las universidades o la mayor accesibilidad a las fuentes archivísticas, en concreto de los archivos del Ministerio de Asuntos Exteriores³⁴. Todo ello estimularía un modesto, aunque limitado, avance en la mayor interpenetración y participación en los debates y desafíos de la historiografía y su relación con las demás ciencias sociales.

Mientras en la década de los setenta fue cristalizando tímidamente en el núcleo de la Universidad Complutense el magisterio de José María Jover en torno a las relaciones internacionales, su estudio adquiriría posteriormente mayor solidez y difusión en este mismo marco universitario³⁵. A lo largo de la década de los setenta y los primeros años ochenta el magisterio de los profesores Jesús Pabón y José María Jover Zamora, desde la historia, y de Antonio Truyol, desde el derecho, fructificaría en la aparición de una nueva promoción de especialistas de variado perfil disciplinar: politólogos, como Roberto Mesa y Antonio Marquina –ambos interesados desde diferentes prismas por las cuestiones mediterráneas–; juristas, como Antonio Remiro Brotons o Celestino del Arenal; economistas-historiadores, como Ángel Viñas; e historiadores, como Juan Bautista Vilar, Manuel Espadas Burgos, Julio Salom y Víctor Morales Lezcano, y, por supuesto, el núcleo de la Universidad Complutense – María Victoria López-Cordón, José Urbano Martínez Carreras, María Teresa Menchén, en los setenta, y Elena Hernández Sandoica, Rosario de la Torre, Juan Carlos Pereira, Hipólito de la Torre o José F. Pertierra, entre otros, en los primeros años ochenta–. Estos historiadores, en su gran mayoría, se aproximarían directa o indirectamente a algunos de los capítulos centrales de la política española hacia el Mediterráneo en los siglos xix y xx.

33 Sueiro, “La historia de las relaciones internacionales en España”, pp. 97-99.
34 Una realidad plasmada en el marco normativo, pero en no pocas ocasiones interferidas por las autoridades del ministerio para la consulta de fondos más recientes accesibles según la legislación vigente. En este sentido quisiéramos apelar a la sensibilidad de los responsables del ministerio hacia la utilidad social de la investigación historiográfica.
35 Del Arenal, La teoría de las relaciones internacionales en España, pp. 135 y ss.

La actividad investigadora y científica de esta hornada de historiadores de las relaciones internacionales revela una pluralidad temática y metodológica indisociable, en opinión de Francisco Quintana, de su “decidida vocación de acercamiento a los nuevos planteamientos que se habían abierto paso en la historiografía europea de las relaciones internacionales”. En este sentido, las nuevas investigaciones revelan una agenda de preocupaciones fundamentales en la política exterior de la España contemporánea, con una tendencia creciente a desplazar el polo de interés desde el siglo xix hacia el xx como en el resto de historiadores contemporaneístas. La agenda temática revela la importancia otorgada al estudio de las relaciones bilaterales con las grandes potencias –especialmente Gran Bretaña, Francia o Alemania, además de las relaciones de vecindad con Portugal y los vínculos con la Santa Sede–, como una premisa ineludible para profundizar en otras esferas temáticas, de un lado, y como escalón indispensable para un mejor conocimiento general de la política exterior española, de otro. A estas cuestiones se sumarían otras como el análisis del africanismo y el orientalismo, así como el estudio de la política colonial en el Norte de África y los flujos migratorios en el eje mediterráneo o el estudio genérico de la descolonización. Bajo esta diversidad temática, afirma Francisco Quintana, subyacía una “misma preocupación generacional: desvelar las claves del apartamiento español de los conflictos continentales y sus repercusiones para la inserción de España en Europa, o si se prefiere, la comprensión del binomio aislamiento versus integración como constante definitoria de la proyección exterior española”³⁶.

36 Quintana, “La historia de las relaciones internacionales en España”, p. 39.

Desde mediados de la década de los ochenta se observaría una eclosión en la producción historiográfica en el estudio histórico de las relaciones internacionales, la irrupción de una joven generación de historiadores que se habían ido formando en el seno de estos centros y en el marco de equipos y proyectos de investigación liderados por los nuevos maestros. De cualquier modo, pese a que el epicentro seguiría siendo Madrid, se observa un creciente proceso de descentralización y difusión de la historiografía sobre las relaciones internacionales.

La consolidación y limitada institucionalización de la historia de las relaciones internacionales desde mediados de la década de los ochenta había ido acompañada de una diversificación y una amplificación de las perspectivas de estudio, incorporándose nuevas preocupaciones temáticas, conceptuales y metodológicas. Un proceso que ha transcendido al hilo de la propia evolución de la sociedad internacional, la plena normalización –internacional– de España y las tendencias dominantes en las ciencias sociales y la historiografía. El catálogo de cuestiones que han acaparado el interés de las investigaciones muestran una amplificación de los límites cronológicos y espaciales. En este sentido, se afrontaría el estudio de cuestiones poco conocidas de la política exterior del siglo xix y se profundizaría en cuestiones centrales como la Restauración y la crisis de fin de siglo, aunque continuaría la tendencia de polarizar la atención de la investigación hacia el siglo xx, ya fuera desde la perspectiva del análisis de las relaciones bilaterales con las grandes potencias y con la vecina Portugal, a través de periodos poco frecuentados como la dictadura de Primo de Rivera y, sobre todo, de la Segunda República y el franquismo. Al socaire de estos nuevos ejes cronológicos emanarían diferentes líneas de proyección espacial, como el análisis de las relaciones España-Europa y el más reciente proceso de convergencia hacia Europa, la naturaleza de las relaciones con América Latina, y en nuestro ámbito especifico, la dimensión colonial y el proceso descolonizador en el ultramar mediterráneo-africano.

El ensanchamiento del perímetro temático en su dimensión cronológica y espacial, se complementaría, asimismo, con una agenda en cuyo glosario se incorporarían nuevos temas y preocupaciones indisociables de las nuevas temáticas y preocupaciones teóricas y metodológicas de la historiografía bajo el influjo del giro culturalista y la crisis de la historia científica de corte estructural y cuantitativo. A la luz de este panorama se incorporarían nuevas líneas de investigación y de reflexión historiográfica como: el análisis de la proyección y la política cultural española; el estudio del proceso de toma de decisiones y a su estela la roturación de temas como la política burocrática, la administración exterior y la propia diplomacia; la preocupación por la defensa nacional y la dimensión externa de la seguridad; la multilateralización de las relaciones internacionales de España; la preocupación por el mundo subjetivo y la reflexión en torno a las imágenes, estereotipos, representaciones y la propia visión del medio internacional atendiendo a la diversidad de la cultura política y sus determinados contextos históricos, entre otros temas, cuya investigación requerirá nuevos supuestos metodológicos y una mayor sensibilidad multidisciplinar.

Otro de los rasgos que han caracterizado el desarrollo de la historia de las relaciones internacionales desde los años ochenta ha sido el asociacionismo, cuya importancia cualitativa, como en otras especialidades historiográficas, es muy ilustrativa del proceso de consolidación e institucionalización³⁷.

El panorama de la historiografía española sobre la historia de las relaciones internacionales, y en particular sobre la proyección mediterránea de España, se ha visto, ciertamente, enriquecida por la actividad divulgativa y las investigaciones de hispanistas de muy diverso origen: anglosajones, como Richard Gillespie, Michael Alpert, Paul Preston, Sebastian Balfour o Christian Leitz; franceses, como Andrée Bachoud, Paul Aubert, Émile Temime o Jean-François Berdah; italianos, como, Marco Mugnaini,; alemanes, caso de Walter L. Bernecker; portugueses, como Cesar Oliveira o israelíes, como Raanan Rein.

El redescubrimiento del Mediterráneo a partir de la década de los noventa se plasmaría en la formulación de una política mediterránea. Este interés por el Mediterráneo desde sus claves europeas y occidentales repercutiría en el interés de la opinión pública y de los propios medios académicos e intelectuales. No es casual, por tanto, la adopción de líneas de investigación ya iniciadas en los años setenta y ochenta, la renovación metodológica, conceptual y temática de las investigaciones sobre el Mediterráneo, la elaboración de aproximaciones generales al mismo y a la actividad y la posición de España en el Mediterráneo en el siglo xx.

37 En nuestro plano específico de análisis habría que destacar, previamente a la eclosión de la especialidad, la Asociación de Orientalistas creada en 1964, que agrupa a casi novecientos socios y la Asociación de Africanistas creada en 1984, que cuenta con más de centenar y medio de miembros y cuya revista Estudios Africanos se ha consolidado como una de las pocas publicaciones periódicas dedicadas a los temas africanos en España. En 1991 tendría lugar la creación de la Comisión Española de Historia de las Relaciones Internacionales a iniciativa de un grupo de profesores universitarios para responder institucionalmente al creciente interés que se percibía no solo en medios universitarios sino también en la opinión pública española sobre la historia de las relaciones internacionales.

Entre estas publicaciones por orden cronológico figurarían: el número monográfico de la revista Cuadernos de historia contemporánea dedicado al “Dossier: Europa y el Mediterráneo: Confrontación y encuentro”³⁸, publicado en 1997; el trabajo colectivo editado por Raanan Rein que cubre la trayectoria de España en el Mediterráneo desde 1898³⁹; y, con especial énfasis, la obra del profesor de la Universidad Portsmouth Richard Gillespie, que aunque asume una perspectiva histórica pivota fundamentalmente sobre el desarrollo de una política europea hacia el Sur en el último tramo del siglo⁴⁰. Todos ellos ponen de relieve la actualidad de los temas mediterráneos en España y en Europa al hilo de la nueva dimensión que adquiere formalmente la política hacia el Mediterráneo a raíz del proceso de Barcelona, como consecuencia de la Conferencia Euro-mediterránea que allí se celebró en noviembre de 1995. De más reciente aparición es la aportación de Susana Sueiro Seoane, especialista en la política mediterránea de España en el primer tercio del siglo, en el que realiza una sugerente y completa panorámica de la evolución y la naturaleza y contenidos de la política mediterránea en el siglo xx⁴¹. En 2007 la revista CIDOB d’Afers Internacionals publicaba en su número 79-80 un monográfico sobre la política árabe y mediterránea de España. La aportación más reciente procede de un sugerente trabajo colectivo editado por Bernabé López García y Miguel Hernando de Larramendi sobre España y el Mediterráneo y el mundo arabomusulmán⁴². En todos ellos, el análisis de la seguridad ocupa un lugar destacado, más aún en la medida en que según avanzamos en el siglo y, especialmente, en la postguerra fría el concepto de la seguridad se hace más complejo e integral.

Este redescubrimiento del Mediterráneo se plasmaría en el ámbito específico de Marruecos, eje tradicional de la literatura africanista, en una reformulación discursiva de la cuestión marroquí, en el que nuevas generaciones de investigadores irían introduciendo nuevos enfoques de investigación. Si bien es cierto que se produce una cierta reformulación de la cuestión marroquí, continuarán persistiendo viejos desencuentros y fantasmas del pasado. Es en este contexto histórico y bibliográfico en el que Bernabé López se referirá en un artículo publicado en el año 2000 al “retorno del Rif ” en Revista de Libros⁴³.

38 Dossier: Europa y el Mediterráneo: Confrontación y encuentro en Cuadernos de historia contemporánea, n.º 19, (1997).
39 Raanan Rein (ed.), Spain and the Mediterranean sine 1898, Londres, F. Cass, 1998.
40 Richard Gillespie, Spain and the Mediterranean. Developing a European Policy towards the South, London, MacMillan Press, 2000.
41 Susana Sueiro Seoane, “La política mediterránea”, en Florentino Portero (ed.) La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, Ayer, n.º 49 (2001), pp. 185-202.
42 Bernabé López García y Miguel Hernando de Larramendi (eds.), España, el Mediterráneo y el mundo arabomusulmán. Diplomacia e historia, Barcelona, Icaria, 2010.

Desde el plano interdisciplinar de los estudios sobre el mundo árabe y mediterráneo contemporáneos, de acuerdo con las valoraciones del excelente estado de la cuestión de Miguel Hernando de Larramendi y Bárbara Azaola⁴⁴, los cambios de la sociedad española y del propio marco internacional tendrían también profundas repercusiones en el panorama académico y el propio pulso de las instituciones y de la sociedad civil. En la renovación del panorama académico-intelectual desempeñaría un papel fundamental el profesor Pedro Martínez Montávez al promover un plan de estudios rupturista en 1975, que perduraría hasta 1995, desde el Departamento de Estudios Árabes e Islámicos de la Universidad Autónoma de Madrid y el papel de la revista Almenara (1971-1977) en cuyas páginas cohabitaría el interés por la literatura con las cuestiones históricas, políticas e ideológicas del mundo árabe contemporáneo.

Los tres grandes polos de investigación sobre el mundo árabe y mediterráneo coinciden con los lugares donde ya existía una tradición universitaria de estudios árabes: Madrid, Cataluña –especialmente Barcelona– y la Comunidad de Andalucía, donde Granada ocupa un lugar preeminente. A estos polos habría que incorporar la Comunidad Valenciana donde la prioridad política hacia el Mediterráneo se vería estimulada tras la celebración de la Conferencia Euromediterránea en Valencia en abril de 2002.

La investigación universitaria sobre el mundo árabe y mediterráneo contemporáneo ha trascendido desde un doble plano: por un lado, desde el seno del arabismo, y de otro, desde el marco de las ciencias sociales. Dentro del arabismo, de acuerdo con las conclusiones de ambos autores, las investigaciones seguirían centradas en la literatura y la lengua, pero se irían incorporando nuevas líneas de investigación como las promovidas desde la Universidad Autónoma de Madrid sobre Marruecos y el Norte de África, impulsadas desde la década de los ochenta por Bernabé López, creador del Seminario de Sociología e Historia del Islam contemporáneo, embrión del fructífero Taller de Estudios Mediterráneos (TEIM), en los que participaría Miguel Hernando de Larramendi, y la actividad de tercer ciclo desempeñada desde el Doctorado en Economía y Relaciones Internacionales, impulsado por Alejandro Lorca desde la Facultad de Económicas de la misma universidad. En Andalucía fueron surgiendo otros equipos de investigación que, en el seno del arabismo, incorporarían a su agenda cuestiones sociales y políticas del mundo árabe contemporáneo como: el Grupo de Investigación en Estudios Árabes Contemporáneos, dirigido desde el Departamento de Semíticas de la Universidad de Granada por Merecedes del Amo; el Grupo Ixbilia, dirigido por Rafael Valencia de la Universidad de Sevilla; el Centro de Estudios sobre Oriente Medio y África (CEOMA), dirigido por Emilio González Ferrín en la Universidad de Sevilla; el Grupo de Investigación al-Ándalus-Magreb, coordinado por Fernando Velázquez o el Grupo de Investigación Lenguas y Sociedades Arabo-Bereberes dirigido por Mohamed Tilmatine, estos dos últimos en la Universidad de Cádiz. Desde la Universitat de Barcelona hay que destacar los estudios sobre el mundo árabe actual de Antoni Segura, codirector del Centre d’Estudis Històrics Internacionals.

43 Véase Moga Romero, La cuestión marroquí, pp. 76 y ss.
44 De Larramendi-Bárbara Azaola, “Los estudios sobre el Mundo Árabe y el Mediterráneo”, pp. 91 y ss.

Desde el panorama general de las ciencias sociales, en la Economía el interés por los temas mediterráneos ha trascendido fundamentalmente por la incorporación de temas comerciales y económicos en la agenda de la Unión Europea tras las ampliaciones hacia el sur. En la década de los ochenta, en el contexto de la adhesión de España a la Comunidad Europea, fueron surgiendo equipos de investigación como el liderado por Alejandro Lorca desde el Instituto de Economía y Geografía Aplicada del CSIC y, posteriormente, desde el Departamento de Análisis Económico de la Universidad Autónoma de Madrid, o la actividad de Josep María Jordán desde la Universidad de Valencia abordando los intercambios con los mercados del Magreb.

Desde la Ciencia Política la creación del Grupo de Estudios e Investigaciones del Mediterráneo (GEIM) en la Universidad de Granada culminaba las iniciativas y los estudios emprendidos por Juan Montabes y María Angustias Parejo desde la Facultad de Ciencias Políticas y de la Administración sobre el Magreb y el análisis de los procesos de liberalización política iniciados en la década de los noventa. El GEIM mantiene, asimismo, contactos regulares con el Grupo de Investigación en Estudios Árabes Contemporáneos y con el Instituto de la Paz y de los Conflictos de la citada universidad. Asimismo, desde la Antropología y la Sociología la atención hacia la región magrebí vendría impulsada al calor del proceso inmigratorio.

Y desde la disciplina de las relaciones internacionales el interés por los temas árabes y mediterráneos se remontan a la década de los setenta al socaire de la actividad académica de Roberto Mesa, centrada especialmente en Palestina en la Universidad Complutense de Madrid quién establecería una excelente conexión con el Departamento de Estudios Árabes e Islámicos de la Universidad Autónoma de Madrid. Desde el mismo Departamento de la Universidad Complutense, Antonio Marquina emprendería otra línea de estudio que gravitaría sobre el ámbito de la seguridad, de la que emanaría la Unidad de Investigación sobre Seguridad y Cooperación (UNISCI) en la que la atención sobre el Mediterráneo ocuparía un lugar destacado. Desde Cataluña, la actividad de la profesora Esther Barbé desde el Institut d’Estudis de la Universitat Autónoma de Barcelona ha abordado el estudio de las relaciones exteriores de la Comunidad Europea y la creación de una Política Exterior y de Seguridad Común, desde los que ilustraría su aproximación al proceso de Barcelona. A su vez, otros profesores de la citada universidad como Laura Feliú analizarían desde una perspectiva próxima a los estudios de área, la cuestión del Sáhara occidental y el conflicto palestino-israelí.

En este contexto se irían fraguando y formalizando los intercambios y la colaboración interdisciplinar, especialmente visible en los programas de postgrado. En este sentido habría que destacar la experiencia del Foro de Investigadores sobre el Mundo Árabe y Musulmán (FIMAM), creado en 1995.

En los círculos extrauniversitarios, la investigación sobre el mundo árabe y mediterráneo tendría una especial relevancia en la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), cuya creación en 1988 vino acompañada de la transformación del Instituto Hispano-Árabe de Cultura (IHAC) en el Instituto de Cooperación con el Mundo Árabe (ICMA), que abandonaría la labor investigadora de su predecesor pero mantendría la actividad cultural.

El desarrollo de las investigaciones sobre el mundo árabe y mediterráneo adolece de un tejido estable de centros de investigación especializados en la región. Esta tendencia podría paliarse a tenor de la creación de la Casa Árabe, dependiente del Ministerio de Asuntos Exteriores y con sede en Madrid, que, además, cuenta con un Instituto Internacional de Estudios Árabes y del Mundo Musulmán con sede en Córdoba, bajo la dirección de la profesora Gema Martín Muñoz.

Por último, la atención de los think tanks, conocidos en nuestra lengua como “laboratorios de ideas” y los centros de relaciones internacionales españoles al mundo árabe no han tenido en términos globales, en opinión de Miguel Hernando de Larramendi y Bárbara Azaola, un “peso destacado” pese a la importancia de la región mediterránea en la política exterior española. La única excepción en este sentido se vislumbraría en 1987 mediante la creación del Institut Catalá d’Estudis Mediterranis (ICEM), posteriormente denominado Institut Catalá d’Estudis i Cooperació de la Mediterrània y dependiente de la Generalitat de Cataluña. En el año 2002, fue refundado bajo la denominación de Institut Europeu de la Mediterrània (IEMED), transformándose en un consorcio gobernado por una junta rectora de la que forman parte la Generalitat de Cataluña, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y el Ayuntamiento de Barcelona. El IEMED colabora, asimismo, con el Observatorio de Políticas Mediterráneas, dependiente del Institut d’Estudis Europeus de la Universitat de Barceona y publica además la revista Quaderns de la Mediterrània, el Anuario del Mediterráneo –en colaboración con el CIDOB– y la revista Afkar-Ideas en colaboración con Estudios de Política Exterior.

En los demás centros y think tanks el interés por el mundo árabe y el Mediterráneo se incluye en los parámetros de una agenda más amplia de intereses. Entre estos centros hay que destacar el Centre de Informació i Documentació Internacionals de Barcelona (CIDOB), creado en 1973 y que se transformó en 1979 en Fundación CIDOB, entre cuyos patronos figuran el Ministerio de Asuntos Exteriores y el Ministerio de Defensa. Esta Fundación fue realmente una de las pioneras en la promoción del estudio sobre el mundo árabe contemporáneo en Cataluña. Desde la década de los noventa el CIDOB tiene una línea sobre el Mediterráneo dinamizada al calor del proceso de Barcelona, especialmente en el estudio de la dimensión de la seguridad. El CIDOB edita en castellano los títulos de la Enciclopedia del Mediterráneo, un proyecto intercultural entre diferentes editoriales del arco mediterráneo, además de la edición de la revista Afers Internacionals y numerosos estudios monográficos.

Entre los años 1992-1999 desempeño su actividad el Centro Español de Relaciones Internacionales, promovido por la Fundación Ortega y Gasset en colaboración con los Ministerios de Asuntos Exteriores y Defensa. Contaría con una activa área de investigación sobre el mundo árabe bajo la dirección de Gema Martín Muñoz, profesora de la Universidad Autónoma de Madrid. En la última etapa del centro, bajo la dirección de Gonzalo Escribano, vinculó sus actividades con las del Instituto de Cuestiones Internacionales y Política Exterior (INCIPE)⁴⁵.

El Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales vería la luz en 2002 a iniciativa del Gobierno de José María Aznar, y adquiriría notoriedad pública con la crisis del islote de Perejil en julio de aquel mismo año. Formado por un patronato, en el que participan los ministerios de Asuntos Exteriores, Defensa, Economía y Hacienda, y Cultura, su actividad se vería muy manipulada desde círculos gubernamentales en el marco de la crisis de Iraq en 2003, desvirtuando su vocación apartidista. El Instituto incorporaba doce investigadores para cada una de las doce áreas de trabajo. El área del Mediterráneo y Mundo Árabe no contaría con un investigador principal hasta octubre de 2003, aunque no tenía colaboradores estables, de modo que la mayor parte de los Análisis de Relaciones Internacionales (ARI) y Documentos de Trabajo (DT) fueran realizados por investigadores externos. En el año 2004 se constituyó en el Área del Mundo Árabe y Mediterráneo, un Grupo de Análisis y Seguimiento del Magreb integrado por una decena de arabistas, politólogos, economistas, diplomáticos y empresarios.

La Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE), creada en 1999, es un foro independiente que no cuenta en su patronato con representantes de la Administración. En su seno se impulsaría la creación de instituciones como el Centro Internacional de Toledo para la Paz, creado en 2004 e impulsado por Shlomo Ben-Ami ha prestado gran atención a las actividades en torno al proceso de Paz en Oriente Medio; y el Proyecto de Universidad de Oriente Medio en Toledo. El FRIDE canalizaría su atención hacia el mundo árabe y mediterráneo promoviendo la democratización y las reformas en la región.

A la hora de hacer balance de la conexión real entre los medios académicos y universitarios con la comunidad encargada y responsable de la formulación de la política, Richard Gillespie e Iván Martín destacan el creciente interés político hacia el Mediterráneo y otros estudios afines entre los diplomáticos y las instituciones españolas. No obstante, en la práctica, la densidad institucional de la investigación sobre la región seguía siendo mucho menor en España que en otros países como el Reino Unido, probablemente como consecuencia de “la falta de tradición y de la debilidad general de las universidades y las estructuras de investigación españolas”⁴⁶.

45 Este surgió de la fusión de Instituto de Cuestiones Internacionales y el Centro de Estudios de la Política Exterior.

A modo de conclusión, en lo que respecta al lugar de la historia de las relaciones internacionales en el marco general de la historiografía, y en particular a lo concerniente a los estudios sobre el mundo mediterráneo, es evidente que se ha producido un avance en la consolidación de la especialidad a lo largo de las últimas décadas. Pese a las evidentes lagunas como consecuencia del escaso debate interdisciplinar, la primacía de un discurso histórico de corte descriptivo y el acusado hispanocentrismo, entre otras consideraciones, el profesor Javier Tusell afirmaba, a la hora de hacer balance sobre la historiografía en torno a la política exterior española que “como en otras áreas temáticas se ha producido una, por llamarla así, reconquista de la investigación por los propios historiadores españoles cuando no hace tanto tiempo las aportaciones más novedosas solían proceder de manos de especialistas extranjeros”⁴⁷.

46 Richard Gillespie e Iván Martín, “Investigando el Mediterráneo y el mundo árabe en el Reino Unido, España y Europa: retos presentes e iniciativas futuras”, en VV. AA., Investigando el Mediterráneo, Barcelona, Monografías CIDOB, 2006, pp. 159-160.

47 Javier Tusell, Juan Avilés y Rosa Pardo (eds.),

La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, UNED-Biblioteca Nueva, 2000, pp. 13-14.

Parte primera

Las claves de la política mediterránea

Capítulo primero
La mediterraneidad
en las relaciones internacionales y la seguridad de España en el siglo xx

El Mediterráneo constituye desde los albores de la historia el “Área de mayor y más permanente conflictividad” nacional e internacional en cuanto a rivalidad de intereses y frecuencia de crisis y enfrentamientos bélicos. Con razón se ha dicho que el Mediterráneo es el “cielo” para los artistas y los intelectuales, el “purgatorio” para los políticos y el “infierno” para los estrategas¹.

Las palabras que dedicaba Jesús Salgado Alba en 1994 a prologar un estudio sobre el equilibrio y la irradiación del poder en el Mediterráneo ilustran la permanente preocupación por el equilibrio y la seguridad en un área extraordinariamente compleja y de prioritario interés y atención en la proyección internacional de España en el curso del siglo xx.

Y es precisamente la seguridad de España en el curso del siglo xx el eje sobre el que gravita la condición mediterránea de la proyección y la posición internacional de nuestro país. Un cesto conceptual, la mediterraneidad de España, tejido con mimbres en los que se entrecruzan de modo permanente: las relaciones internacionales de España y su posición en el sistema internacional, la dimensión externa de la seguridad en un área fundamental en términos geoestratégicos y la dialéctica desde la que se ha formulado y puesto en práctica la conexión y, a su vez, la presencia en el ultramar próximo africano acrisolada desde las coordenadas del imperialismo en el amanecer del siglo y agitada por las incertidumbres de la falla Norte-Sur que determinan la orografía económica, social, cultural y política del Mediterráneo en la actualidad.

A tenor de este poliédrico objeto de análisis adelantamos una agenda de cuestiones que suscitamos a modo de ejes interpretativos y al calor de las cuales abundaremos en las claves mediterráneas de la seguridad de España en el siglo xx.

1 Jesús Salgaldo Alba, “Introducción”, en VV. AA., El equilibrio aeronaval en el área mediterránea. Zonas de irradiación del poder, Madrid, Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional, Cuadernos de Estrategia, n.º 72, Ministerio de Defensa, 1994, p. 14.

En primer término, la naturaleza y la evolución del sistema internacional –atendiendo a sus claves geopolíticas, geoeconómicas y geoculturales– será un marco determinante a la hora de explicitar los procesos históricos dominantes y los actores en el modo en cómo la condición y la proyección mediterránea de España influirá en sus relaciones internacionales.

En segundo lugar, la proyección mediterránea de España ilustrará fielmente a lo largo del siglo la tensión centro-periferia a la hora de definir su posición en el sistema internacional. En este sentido, habrá que destacar el papel que ha desempeñado el ultramar mediterráneo como canal de conexión con la política europea y con el sistema internacional desde principios de siglo y la transformación de esa pauta a medida que España vaya centrando y normalizando su posición internacional en el último cuarto de siglo.

Asimismo, la preocupación en torno a la seguridad al hilo de la condición mediterránea de España derivaría del permanente carácter fronterizo del Mediterráneo y la percepción, el imaginario colectivo y la lectura que en términos históricos se ha ido fraguando y configurando en la mentalidad y la memoria colectiva de la sociedad española.

En cuarto lugar, el problema de la seguridad de España en el ámbito mediterráneo será una constante, en virtud de su relevancia geohistórica, y pondrá de manifiesto los cambios y la permeabilidad hacia la concepción de la seguridad a tenor de la evolución de las circunstancias regionales y la propia naturaleza del sistema internacional en el curso del siglo.

Y por último, el agitado devenir de la política española en el transcurso del siglo xx y las diferentes vías y opciones a la hora de asumir el reto de la modernización del Estado, y dentro de este la administración exterior y de la defensa, se habrían proyectado en la gestión de los asuntos mediterráneos. Solo a partir del estudio de la estructura burocrática-institucional y la arquitectura de poder del propio Estado, conjuntamente con los actores sociales y las culturas políticas que han concurrido en estos procesos, sería posible el análisis de toma de decisiones y la ejecución de las políticas públicas en lo concerniente al ámbito de la seguridad.

A tenor de estas consideraciones preliminares deberíamos plantearnos una cuestión, a nuestro juicio, fundamental: ¿en qué medida se puede hablar de una política mediterránea de España en el horizonte del siglo xx? A priori la respuesta no sería muy optimista si atendemos a los juicios y valoraciones realizados por la publicística de época y la propia historiografía española sobre la naturaleza y la existencia propiamente dicha de una política exterior de España en los siglos xix y xx. Los vectores que se entrecruzan en este corpus interpretativo son múltiples, algunos ya los hemos mencionado a tenor de la tradición excepcionalista respecto a la historia de España en el orden intelectual, en la teoría social y la propia historiografía hasta fechas no muy lejanas. También devendrían de la asimilación, en no pocos casos acrítica, de los planteamientos teóricos y metodológicos de la teoría social y de la historiografía sobre las relaciones internacionales, acomodadas a la elaboración de modelos de análisis fundamentados en la experiencia histórica de las grandes potencias, pero rara vez redefinidos y ajustados a la naturaleza, las limitaciones y las necesidades de Estados de menor rango internacional y el propio dinamismo de sus itinerarios históricos en la arena internacional.

Sería precisamente esta atrofia internacional el sustrato conceptual sobre el que se habrían sustentado en buena medida los juicios y reflexiones acerca de la indigencia internacional de la España contemporánea.

Así, la neutralidad ante la Gran Guerra, conjuntamente con otros episodios internacionales de la historia contemporánea de España, como el “Recogimiento” canovista, la neutralidad y la no beligerancia en la Segunda Guerra Mundial o el aislamiento internacional del régimen de Franco en la postguerra mundial afianzaron en la memoria histórica de los españoles, como bien subraya el profesor José María Jover Zamora, la noción de “secular aislamiento” respecto a Europa. Esta idea casaba bien con las lecciones de historia de los manuales de uso más generalizado:

[…] divulgadores de una imagen de una España vencida por Europa –Francia, Inglaterra–, que tomaba su revancha y extrae su lección de la guerra de la Independencia, aislada de Europa por la geografía y por la historia, no es de extrañar que tal noción arraigara sólidamente en gran parte de la conciencia colectiva de los españoles de la últimas décadas².

Una convicción solo superada tras la plena incorporación de la España democrática a la sociedad internacional en el último cuarto de siglo. Se cerraba así, en palabras de Hipólito de la Torre, un “siglo y medio de empequeñecimiento internacional y de un recogimiento ensimismado con el que la tradición política española respondía a su retirada del mundo y a la primacía del conflicto interno”³. Este elenco de imágenes ampliamente extendidas en la publicística y la historiografía llevaban a Francisco Quintana a entender que la “pequeñez, marginalidad y pasividad” solían ser los argumentos más habitualmente utilizados por los historiadores para caracterizar la política exterior de la España contemporánea. España como:

2 José María Jover Zamora, “Introducción. Después del 98. Horizonte internacional de la España de Alfonso XIII”, en José María Jover Zamora y Carlos Seco Serrano, Historia de España de Ramón Menéndez Pidal. La España de Alfonso XIII. El Estado y la política (1902-1931). De los comienzos del reinado a los problemas de la postguerra (1902-1922), t. XXVIII (*), Madrid, Espasa-Calpe, 1995, p. XVII.

Poder relativo pequeño, situación geopolítica marginal y comportamiento colectivo pasivo constituyen, pues, los componentes esenciales de los que se nutre una política exterior limitada en sus objetivos y escasa de medios, dispersa en el espacio y discontinua en el tiempo, por lo general caracterizada de aislacionista, en la que necesariamente hay que insertar toda reflexión que se haga sobre su dimensión europea⁴.

La neutralidad mostraba a los beligerantes una España marginal, como un “mundo aparte dentro del escenario europeo”. Una actitud, más obligada que elegida, para cuya explicación los manuales recurrían a tópicos como la “política aislacionista de Cánovas” o a la carencia de una “política exterior”⁵. Una imagen poéticamente evocada en los versos de Antonio Machado escritos en Baeza el 10 de noviembre de 1914 en el contexto de la Gran Guerra:

En mi rincón moruno, mientras repiquetea el agua de la siembra bendita
[en mis cristales, yo pienso en la lejana Europa que pelea, el fiero norte, envuelto en lluvias otoñales.

La identificación de esos vicios y deficiencias con la monarquía de Alfonso XIII serían el blanco de los dardos verbales lanzados por muchos de los intelectuales de la generación del 14, comprometidos, en su gran mayoría, con el cambio sociopolítico que devendría en el alumbramiento de la República del 14 de abril de 1931.

3 De la Torre, “Presentación”.
4 Quintana, “España en la política europea”, p. 219.
5 Véase Manuel Espadas Burgos, “España y la Primera Guerra Mundial”, en Javier Tusell, Juan Avilés y Rosa Pardo, La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, Biblioteca Nueva, 2000, pp. 97-98.

Ya en los años de la Guerra del Catorce, Salvador de Madariaga entendía que la “España real” era aliadófila. Una España que, tras haber tomado conciencia de la crisis del 98, aspiraba a la “regeneración nacional”⁶. José Ortega y Gasset, al reflexionar sobre la concepción inhibitoria y defensiva de la neutralidad practicada por España y la futura postguerra, advertía del desgajamiento de España respecto a la civilización europea y de la necesidad de alcanzar la “regeneración cívica, cultural y científica que no obtuvo durante el siglo xix, siglo de aislacionismo pernicioso que había convertido al país en un Tíbet provinciano”⁷.

Una vez proclama la República, la cimentación y la concepción de la política exterior del nuevo régimen se concebiría desde la antítesis de la actitud internacional de la monarquía alfonsina. Tomás Giménez Valdivieso calificaba como una de las vergüenzas de la Monarquía el secular aislamiento de España en el panorama internacional desde el siglo xix⁸. Salvador de Madariaga, uno de los principales artífices y portavoces de la política exterior republicana, escribía en las páginas del diario El Sol que la Monarquía no había tenido política exterior. Su única preocupación había sido “asegurar su vida, ir tirando lo mejor que pudiera”⁹. El propio Manuel Azaña enfatizaba en la clausura de la Asamblea de Acción Republicana en marzo de 1932 que España era un Estado mediatizado no solo en el interior, sino en el exterior. España y los españoles eran “solo unos siervos de intereses dinásticos”¹⁰.

La historiografía española seguiría hasta la década de los ochenta, en no pocos casos, siendo permeable a estas tesis. En el caso de la República, la valoración en las obras de Ramón Tamames, de Juan José Carreras Ares y, con ciertos matices, de Julio Gil Pecharromán transcenderían en este sentido¹¹.

6 Véase Víctor Morales Lezcano, “Salvador de Madariaga y The New Europe (le journaliste comme historien du présent)”, en Salvador de Madariaga, Exposición. Libro homenaje, La Coruña, Ayuntamiento de la Coruña, 1987, p. 383.

7 Véase Víctor Morales Lezcano, “Tres intelectuales regeneracionistas ante la guerra y la neutralidad (1914-1918), en Juan Bautista Vilar (ed.), Las relaciones internacionales en la España contemporánea, Madrid, Universidad de Murcia-Universidad Complutense de Madrid, 1989, pp. 240-241.

8 Tomás Giménez Valdivieso, La República. Su organización y principales problemas que ha de resolver, Valencia, Tall. Tip. La Gutenberg, 1931, pp. 145-146.
9 El Sol, 28 de octubre de 1932, “España en Ginebra por la paz de Europa”, por Salvador de Madariaga.
10 Manuel Azaña, “La República como forma de ser nacional” (Alocución pronunciada en la sesión de clausura de la Asamblea del partido de Acción Republicana, el 28 de marzo de 1932), en Obras Completas, vol. II, México, Oásis, 1967, p. 224.

La valoración historiográfica de la política exterior de la dictadura del general Franco no sería ajena al mencionado debate. En este sentido, Florentino Portero y Rosa Pardo, sostendrían con sólidos argumentos que considerando el debate entre los historiadores en torno a la existencia o no de una política exterior durante el franquismo, “resultaría difícil defender la existencia de una política exterior durante todo su mandato”¹².

La revisión de estos tópicos tradicionales sobre la política exterior española, y más explícitamente en nuestro periodo de estudio, se suscitaría como apuntábamos con anterioridad: al hilo de la eclosión y renovación de los estudios sobre la historia de las relaciones internacionales desde la década de los ochenta; al socaire de las profundas transformaciones que se han ido fraguando en las relaciones internacionales de España; y a tenor de la nueva visión que sobre el pasado se ha ido forjando desde una sociedad española que parecía superar los prejuicios de un pasado percibido e interpretado desde la lógica de la excepcionalidad y el pesimismo.

Esbozadas estas precisiones preliminares sería oportuno referirse a la sustancialidad de la política mediterránea de España en el decurso del siglo xx. El Mediterráneo, como bien acierta a afirmar Susana Sueiro, fue durante gran parte de la centuria el eje prioritario de su proyección internacional, hasta el punto de que “la política mediterránea constituyó, de hecho, toda su política exterior”. Cierto es que lo fue en un sentido limitado pues el Mediterráneo que acaparó la atención de España se circunscribía a un área muy específica, la más próxima a sus costas meridionales: El estrecho de Gibraltar y el norte de África. Todo ello dentro de un eje geoestratégico: Canarias-Gibraltar-Baleares. Efectivamente, en palabras de la citada autora, “no existe una política global mediterránea”, sería más apropiado referirnos a una “política marroquí”, dado que sería la “cuestión de Marruecos la que domina de forma absolutamente abrumadora las relaciones de España con las potencias europeas de su entorno”¹³. Un eje de gravedad que no variaría sustancialmente durante buena parte del siglo, aunque la propia evolución de la sociedad internacional y la posición internacional de España percutiría sobre la propia naturaleza de la política mediterránea. En un sentido amplio, la política mediterránea se escenificaría a través de tres planos interrelacionados: la política exterior conforme a la conexión mediterránea con el sistema internacional, la seguridad nacional, una cuestión central a tenor de la incertidumbre sembrada por la crisis de 1898 y, por último, la política colonial¹⁴.

11 Véase Ramón Tamames, La República. La era de Franco, Madrid, Alianza, 1977 y Juan José Carreras Ares “El marco internacional de la II República”, Arbor, n.os 426-427, (1981), pp. 37-50. A finales de la década el profesor Julio Gil Pecharromán en las palabras preliminares al capítulo dedicado a la política exterior valoraba el escaso conocimiento de la cuestión a tenor del secundario papel que la diplomacia ocupó en las preocupaciones gubernamentales. “Ello ha llevado a algunos autores –prosigue– a concluir que la Segunda República careció de una política exterior activa, afirmación que, aunque convenga matizar, parece responder a una realidad constatable, significada por la carencia de un auténtico programa exterior” (Véase Julio Gil Pecharrromán, La Segunda República Española, Madrid, Historia 16, 1989, p. 93).

12 Florentino Portero y Rosa Pardo, “La política exterior”, en Raymond Carr (coord.) Historia de España Ramón Menéndez Pidal. La época de Franco (1939-1975). Volumen I, Política, Ejército, Iglesia, Economía y Administración., t. XLI*, Madrid, Espasa-Calpe, 1996, p. 299.

El desarrollo de una auténtica política mediterránea no transcendería hasta las décadas de los ochenta y de los noventa al hilo del proceso de normalización de la política exterior y la incardinación europea y atlántica de España y del redescubrimiento del Mediterráneo. Nuevamente la seguridad ocuparía un lugar cenital en la formulación de la política mediterránea. La política mediterránea se concebiría y se plasmaría en la práctica desde la lógica de la europeización de las políticas públicas, y en especial de la política exterior y de seguridad¹⁵. Se incardinaría, por tanto, en una línea de acción que se remontaría a la Política Global Mediterránea (PGM), puesta en marcha en 1972, continuada y rectificada con la Política Mediterránea Renovada (PMR) en 1990 y se consumaría con el proceso de Barcelona en 1995, en la que España desempeñaría un protagonismo central¹⁶. En suma, “España quiso dejar claro que era un país europeo en la región mediterránea y no un país mediterráneo en Europa”¹⁷.

El itinerario que recorre estas páginas se entreteje a través de una serie de claves desde la que estimamos fundamental el análisis de las relaciones internacionales y la seguridad de España en el Mediterráneo: el sistema internacional como marco, la condición semiperiférica de España, la condición fronteriza del Mediterráneo en la España contemporánea, el Mediterráneo como escenario predilecto de la seguridad de España y el entramado institucional y legal.

13 Susana Sueiro Seoane, “La política mediterránea”, en Florentino Portero (ed.), La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, Ayer, n.º 49 (2001), p. 185.
14 Véase José Luis Neila, “La mediterraneidad de España en las relaciones internacionales del periodo de entreguerras (1919-1939)”, Cuadernos de Historia Contemporánea, 19, (1997), pp. 15-54.
15 Richard Gillespie, Spain and the Mediterranean. Developing a European Policy towards the South, Londres, MacMillan Press, 2000, p. 134.
16 Véase Laura Feliu-Mónica Salomón, “La dimensión sur de la UE: políticas para el Mediterráneo”, en Esther Barbé (coord.), Política exterior europea, Barcelona, Ariel, 2000, pp. 193-195.
17 Sueiro Seoane, “La política mediterránea”, p. 193.

1. El sistema internacional como marco de la política mediterránea de España

La naturaleza y la evolución del sistema internacional conforman un marco determinante a la hora de precisar los procesos históricos dominantes y los actores en el modo en cómo la condición y la proyección mediterránea de España influyan en sus relaciones internacionales. Atendiendo a la naturaleza del sistema internacional desde sus perfiles geopolítico, geoeconómico y geocultural en el curso del siglo xx, este telón de fondo es, sin duda, fundamental para valorar y precisar la posición y la inserción internacional de España y, en consecuencia, un marco contextual esencial para analizar las coordenadas mediterráneas de la acción internacional de nuestro país.

Así, el sistema internacional previo a la Gran Guerra, caracterizado por su naturaleza interestatal, la erosión de las claves del Concierto Europeo y del equilibrio de poder, la paulatina mundialización del sistema al hilo de la irrupción de nuevas potencias en el tablero internacional como Estados Unidos y Japón, la erosión de la hegemonía mundial británica ante el poder emergente de Estados Unidos y Alemania, la culminación del imperialismo y la escenificación de la redistribución colonial, así como el predominio de una cultura política nacionalista agresiva y conservadora, entre otros rasgos; precisaría algunas de las claves fundamentales para analizar la posición internacional de España. En este sentido, tras la pérdida del imperio ultramarino americano y pacífico en 1898, el redireccionamiento de la política exterior y la nueva posición internacional de España se escenificaría sobre su ultramar próximo, el escenario atlántico-mediterráneo proyectado prioritariamente hacia el Norte de África. La empresa de un nuevo proyecto colonial estaría determinada por la voluntad y los reajustes coloniales en el Norte de África, a rebufo del entendimiento franco-británico a cuya estela se acoplaría la diplomacia española, y estaría auspiciada por la monarquía alfonsina y los grupos africanistas que veían en la empresa africana una oportunidad más para la regeneración nacional. El lenguaje del imperialismo y el nacionalismo, en la escala propia de una gran potencia venida a menos, codificaba las normas de conducta con que España se incardinaba en el sistema internacional.

El sistema internacional que se articularía en la conferencia de paz de París en 1919 sancionaba cambios fundamentales en las relaciones internacionales determinados por el horror de la Gran Guerra. El sello wilsoniano del nuevo orden se dejaría sentir en el nacimiento de la Sociedad de Naciones, y su asociación a los valores y principios de moralidad internacional de impronta liberal, los nuevos fundamentos de la paz apuntalados a partir de los mecanismos de la seguridad colectiva, así como la apelación universal a los principios de autogobierno y de autodeterminación, no han de ocultar la persistencia de ciertas inercias en las relaciones internacionales asociadas al protagonismo de los Estados, como la práctica de las políticas de poder o la persistencia de la lógica imperialista. En este sentido, en el escenario mediterráneo cristalizarían, bajo diferentes ópticas, los compromisos y expectativas con el nuevo organismo internacional al socaire de la multilateralización de las relaciones internacionales y las modestas ambiciones coloniales españolas en el Norte de África. Según se percibiera la política en la Sociedad de Naciones por los diferentes regímenes políticos españoles, desde una perspectiva instrumental bajo la Monarquía y desde una concepción finalista bajo los ideales de paz de la República, la Sociedad se convertiría en un activo en las negociaciones sobre las aspiraciones mediterráneas de España bajo la Monarquía o en un marco cuya realidad política era indisociable del plano general de la gran política en Ginebra. La crisis de la República española transcendería los propios confines locales de una guerra civil para convertirse en un escalón más de la crisis de la seguridad colectiva y un escenario de las tensiones que agitaban la Europa de los treinta¹⁸.

Tras la Segunda Guerra Mundial el sistema internacional de la Guerra Fría caracterizado por la lucha sistémica de los dos bloques –capitalista, bajo el liderazgo norteamericano, y socialista, bajo el liderazgo soviético– no debe ocultar la creciente complejidad de la sociedad internacional a la estela de fenómenos como la alteración que la dialéctica Este-Oeste produciría sobre los fundamentos del sistema internacional de postguerra emanado de las conferencias interaliadas –entre ellas las Naciones Unidas–, el proceso de descolonización y la plena universalización de los Estados-nación, la socialización de la práctica de la diplomacia multilateral, la creciente heterogeneidad de los actores internacionales y la progresiva interdependencia del sistema internacional, entre otros factores.

18 Sobre estas cuestiones remitimos a la consulta de la obra de Antonio Telo e Hipólito de la Torre, Portugal e Espanha nos sistemas internacionais contemporâneos, Lisboa, Ediçoes Cosmos, 2000, además de la ya mencionada Asociaçao Portuguesa de Historia das Relaçoes Internacionais-Comisión Española de Historia de las Relaciones Internacionales (eds.), I Encuentro Peninsular.

La España del general Franco, relegada de su participación en la vida internacional en la segunda postguerra mundial como un residuo del derrotado fascismo, trenzaría su experiencia internacional desde sus coordenadas mediterráneas. De un lado, el proceso de descolonización polarizaría una de sus preocupaciones permanentes hasta el final del franquismo. El régimen se abocó a una estéril política retencionista. De otro lado, la apuesta por el catolicismo y el anticomunismo como estrategias para vadear la precaria situación internacional de postguerra rendiría sus frutos en los años cincuenta. Como ya sucediera a principios de siglo el activo geoestratégico de su posición en el Atlántico y el Mediterráneo y en la retaguardia europea sería decisivo para su incardinación al sistema defensivo occidental, a partir de un vínculo bilateral y asimétrico con Estados Unidos. La proyección mediterránea había sido, asimismo, uno de los escenarios predilectos sobre el que se desenvolvería la diplomacia de sustitución para sortear las carencias de su posición internacional, a tenor de la política de aproximación al mundo árabe.

La construcción de la democracia en España tras la muerte del general Franco, como expresión política de un proceso más amplio de modernización y homologación con las sociedades occidentales, favorecería no solo la normalización de sus relaciones internacionales sino la plena inserción de España en sus coordenadas atlánticas y europeas. En este sentido, la formulación de una política exterior democrática desde estas referencias tendría profundas repercusiones en su proyección mediterránea.

A la propia transición española hacia una política exterior democrática le sucedería, a partir de 1989, un proceso de cambio y de transición en el propio sistema internacional al hilo del desfondamiento del bloque del socialismo real, el final de la Guerra Fría y el incierto camino hacia la construcción de un nuevo orden mundial. La emergencia de un mundo globalizado, la magnitud de la falla Norte-Sur, los reajustes en el diseño y estrategias de la Alianza Atlántica y de las organizaciones y asociaciones multilaterales europeas en relación a los cambios fronterizos en el Este y el Sur mediterráneo, los propios procesos de profundización y ampliación en la construcción de la Unión Europea, entre algunos de los nuevos trazos del mundo de la postguerra fría, incidirían directamente en la posición internacional de España. Los reajustes de la diplomacia española y su posición en el mundo de la postguerra fría, no sin matices de relieve según las alternativas de gobierno, se redireccionarían en el sentido marcado por su incardinación atlántica y europea, es decir, desde su centralidad en el sistema, lo que determinaría su posición en su entorno mediterráneo.

2. El Mediterráneo y la condición semiperiférica de España

La proyección mediterránea de España ilustra fielmente a lo largo del siglo la tensión centro-periferia a la hora de definir su posición en el sistema internacional. Interpretado este concepto desde múltiples esferas
–desde la óptica de la modernización o desde el plano de las relaciones España-Europa, por citar algún ejemplo–, Roberto Mesa, desde una perspectiva estructuralista, insistía en la peculiar posición de España en la tensión centro-periferia. En su opinión, ponía de manifiesto una inercia convergente hacia el Centro, en virtud de su europeidad, conviviendo con líneas de proyección hacia la periferia en virtud de su dimensión mediterránea y americana. En suma, “España, por razones culturales, socioeconómicas, estratégicas y geopolíticas, se halla inserta en una zona fronteriza y móvil que separa o une, depende de las situaciones concretas, al Centro de la Periferia”¹⁹. España, en opinión de Javier Ordoñez y Alberto Elena, a lo largo del xix –y nosotros lo extenderíamos al siglo xx– podría ser “considerada fuera de toda duda como un ejemplo de semiperiferia”. En un sentido, se comportaría como virtual periferia de los grandes centros científicos y técnicos de los que no era sino “una completa sucursal tecnológica”. Pero España no dejó de albergar aspiraciones coloniales y ejercer “una cierta influencia científico-técnica” en sus posesiones y áreas de influencia colonial²⁰.

La condición semiperiférica de España no se pondría solo de relieve en el plano geopolítico y geoeconómico, a tenor de su dependencia en relación con los centros de poder mundiales desde principios del siglo xix, sino también y de modo muy sustancial en el marco geocultural. Frente al protagonismo desempeñado por España en el diseño del primer sistema-mundo moderno/colonial –en palabras de Walter D. Mignolo– en el siglo xvi a partir del ímpetu del Orbis Universalis Christianus que se consolidó con la “derrota de los moros, la expulsión de los judíos y el ‘descubrimiento’ de América”, así como la relocalización de los límites geográficos y los límites de la humanidad de la cosmología cristiana, su condición semiperiférica quedaría sancionada en el segundo diseño del sistema-mundo moderno/colonial. Un diseño germinado bajo el manto del protagonismo de Inglaterra y de Francia desde finales del siglo xviii. En el camino la noción de hegemonía de la “misión cristiana” sería reemplazada por la “misión civilizadora”, aunque esta primera no se desvanecería del todo. El Standard of Civilization entró junto al nacimiento del Estado secular con el cambio del espíritu intelectual introducido por la Ilustración. El espacio, dominante en el imaginario de la etapa precedente de la expansión colonial, dejaría paso al tiempo. Este, desde finales del siglo xviii, reordenaría la historia universal y se convertiría en la “esencia” de la modernidad. “El tiempo lineal de la historia universal se atrincheró, además, en la propia idea de la misión civilizadora: ser civilizado es ser moderno, y ser moderno significa estar en el presente”. En consecuencia, “la denegación de la coetaneidad se convirtió en una de las estrategias más poderosas para la colonialidad del poder en la subalternización de lenguas, conocimientos y culturas”.

19 Roberto Mesa, “La posición internacional de España. Entre el Centro y la Periferia”, Leviatán, n.º 33 (1988), p. 39.
20 Javier Ordoñez y Alberto Elenz, “Técnica y poder en la España del siglo xix: la aventura colonial”, en María Luis Ortega, Alberto Elena y Javier Ordoñez (eds.), Técnica e imperialismo, Madrid, Ediciones Turfán, 1993, pp. 51-52.

Desde finales del siglo xix hasta la Segunda Guerra Mundial, la “misión civilizadora en su versión europea se rehizo en torno a Estados Unidos cuando protagonizó su ascenso a potencia mundial, rearticulándose con el Destino Manifiesto”, en adelante serían el “desarrollo” y la “modernización” los que tomarían el relevo a la “misión civilizadora”²¹. A lo largo de este proceso fue cristalizando en el siglo xix un paradigma universal de conocimiento y unas relaciones jerárquicas entre la “humanidad racional” (Europa) y el resto del mundo. Esta epistemología de la dominación se pondría de manifiesto en la propia instrumentalización de las ciencias y el conocimiento social, como bien ha ilustrado Immanuel Wallerstein, a tenor del surgimiento y la naturaleza de la ciencia política, la economía y la sociología orientadas fundamentalmente hacia el Estado del mundo civilizado (moderno) y otras categorías como la antropología, para el estudio de los pueblos primitivos del mundo colonizado, y los “estudios orientales”, para las grandes civilizaciones no occidentales²². Un marco que perduraría hasta la americanización del orden intelectual y, en particular, de las ciencias sociales al institucionalizarse los estudios de área –area studies–.

21 Walter D. Mignolo, Historias locales/diseños globales. Colonialidad, conocimientos subalternos y pensamiento fronterizo, Madrid, Akal, 2003, pp. 356-361. En estas mismas líneas se orillarían, desde la perspectiva del pensamiento decolonial, los trabajos de: Ramón Grosfoguel “Apuntes para una metodología fanoniana para la decolonización de las ciencias sociales”, en Frantz Fanon Piel negra, máscaras blancas, Madrid, Akal, 2009, pp. 261-284; Nelson MaldonadoTorres, “On The Coloniality of Being: Contributions to the development of a concept”, en Cultural Studies, v. 21, n.os 2-3 (2007), pp. 240-270 y del mismo autor “Desigualdad y ciencias humanas en Rousseau y Fanon”, en Frantz Fanon, Piel negra, máscaras blancas, Madrid, Akal, 2009, pp. 285-307; y Aníbal Quijano, “Colonialidad y Modernidad/Racionalidad”, en Perú Indígena, n.º 29, (1991), pp. 11-21 y del mismo autor “Coloniality of Power, Ethnocentrism and Latin America”, Neplanta, vol. 1, n.º 3, (2000), pp. 533-580.

El orientalismo se proyectaba, como quedaba de manifiesto en los planteamientos postcoloniales de Edward Saïd, hacia las grandes civilizaciones situadas al Oriente de Occidente: el mundo islámico, China, India y Japón. Inseparable de la noción de Oeste y Occidente, el origen de este último como entidad política y civilizatoria se remontaría, en palabras del escritor y crítico cultural Ziauddin Sardar, al siglo xvi. Antes de él “existía la cristiandad”. Y es, precisamente, en los “encontronazos entre la cristiandad y su vecino más cercano, el islam, donde hay que buscar los orígenes del orientalismo, así como gran parte de su historia”. La primera vez que “Occidente desarrolló su visión de Oriente como un lugar misterioso, exótico y erótico en el que moran los misterios y se desarrollan escenas crueles y bárbaras fue en el momento de su contacto con el islam”. En adelante, la Reforma protestante y el ascenso del Imperio otomano influirían notoriamente en la transformación de la cristiandad en el “Oeste”. Durante los siglos xvii y xviii, “el Oeste” fue en gran medida una denominación geográfica, siendo un sinónimo de “Europa” y de “Occidente”²³. No sería hasta la escenificación del proyecto imperialista europeo, a tenor de la penetración en India, China, Oriente Próximo y África, así como la propia mundialización del sistema internacional con la incorporación de nuevos poderes como Estados Unidos, cuando la expresión “el Oeste” –y “Occidente”– adquirieron definitivamente un rango político y civilizatorio.

La condición semiperiférica de España quedaría retratada en los debates y el desafío en torno a la modernización (europeización/americanización) desde el siglo xix. El rumbo del Regeneracionismo y el redireccionamiento de la política exterior en aquel contexto, desde las coordenadas del nacionalismo y del imperialismo, en el ámbito mediterráneo se nutrirían del efecto modélico de las potencias europeas, como visibles iconos de la civilización. Es sintomático, en este sentido, el papel que ejercería en el desarrollo de la política mediterránea de España, en clave geocultural, el africanismo, como versión española de los “estudios orientales”, como soporte intelectual, político y propagandístico para la nueva aventura africana.

22 Immanuel Wallerstein, Capitalismo histórico y movimientos antisistémicos. Un análisis de sistemas-mundo, Madrid, Akal, 2004, pp. 187-188.
23 Sardar, Extraño Oriente. Prejuicios, mitos y errores acerca del Islam, pp. 18-20.

El profesor José María Jover definía la posición de España en la política mundial ochocentista como la de “una pequeña potencia, situada en posición tan periférica con respecto a los pueblos protagonistas de aquella, y tan radicalmente introvertida, que neutraliza con una pasividad internacional casi absoluta la agotadora actividad de sus luchas y tensiones internas”²⁴.

Las reticencias a involucrarse directamente en los asuntos de la política europea a lo largo del siglo xix y que adquiriría su más elaborada expresión en la política de Recogimiento canovista no ha de ocultar el componente más activo de la política española durante este y buena parte del siglo xx, la política hacia el mundo de ultramar. El mundo de ultramar sería a lo largo de ambos siglos la ventana de conexión con la política europea, es decir, con el centro del sistema mundial. En pleno auge de la expansión colonial y el imperialismo, la superación de la crisis finisecular de 1898 y la incardinación en el sistema internacional se trenzaría a partir del ultramar cercano –el ultramar mediterráneo y africano–. Efectivamente, los reajustes en el Mediterráneo y la configuración del nuevo statu quo en el Norte de África en el amanecer del siglo xx supondría para los españoles nuevamente el encuentro con los europeos en ultramar. En definitiva, “constituye un error de enfoque –retomando las palabras de José María Jover– buscar en el continente el principal plano de referencia para la percepción española de los conflictos europeos anterior al recodo de los años treinta”²⁵. La relación España-Europa, por lo tanto, no se entablará, en términos político-diplomáticos, a través de la conexión continental sino a través de una conexión periférica. Así pues, la ventana ultramarina y la nueva empresa colonial en África se erigirían en un canal privilegiado para la inserción de España en el sistema internacional, al cobijo del tándem franco-británico hasta el estallido de la Guerra Civil.

24 José María Jover Zamora, Política, diplomacia y humanismo popular en la españa del siglo XIX, Madrid, Turner, 1976, p. 86.
25 José María Jover Zamora, “La percepción española de los conflictos europeos: notas históricas para su entendimiento”, Revista de Occidente, (febrero de 1984), p. 11.

No obstante, la intensificación de los contactos con Europa, al calor del esfuerzo de europeización, junto con los cambios sobrevenidos en el sistema internacional tras la Gran Guerra –en especial la incorporación de España a la Sociedad de Naciones–, fueron introduciendo nuevas pautas en las relaciones internacionales de España, influyendo de forma notable en aspectos esenciales de su política mediterránea, como la seguridad o el revisionismo colonial.

Tras la Guerra Civil, el largo periodo de la dictadura del general Franco, introdujo notables cambios en la política exterior al compás de la evolución del propio Régimen en aras de su supervivencia y las transformaciones de la sociedad internacional. En opinión de Florentino Portero y Rosa Pardo, la nueva España de Franco no solo supuso la quiebra de la tradición liberal, sino también de su tradición diplomática. Desde una interpretación ultranacionalista y reaccionaria de la historia de España:

los nuevos gobernantes condenaban tanto el prudente aislacionismo canovista como el internacionalismo apoyado en la Sociedad de Naciones de los republicanos. Se proclamaban continuadores de la grandeza de la España imperial […] Dos fueron los intentos más significativos en este sentido: la decisión de entrar en el conflicto mundial, a cambio, entre otras cosas, de parte del imperio colonial francés, y la política de hispanidad. Franco creyó ver en los primeros años de la Guerra Mundial la posibilidad de situar a España entre las grandes naciones que habían de protagonizar el nuevo orden internacional, un puesto al que accedería desde su condición de vanguardia en la lucha contra el comunismo y el decadente liberalismo y desde la posición de fuerza que le daría su poderío colonial y su liderazgo americano²⁶.

Indudablemente, la política exterior del régimen del general Franco, desde su propia gestación en la Guerra Civil, contenía unos elementos de ruptura con la tradición liberal. La vinculación al Eje y las expectativas de entrar en la guerra, en aquella coyuntura internacional y en plena fascistización del Régimen, ilustrarían un giro significativo en la política exterior española. Se abandonaba, por un lado, la tradición de neutralidad hacia los conflictos europeos y, por otro, se marginaban las coordenadas francobritánicas que habían imperado de forma secular en la política exterior española, en favor de sus nuevos aliados, Alemania e Italia esencialmente.

26 Portero y Pardo, “La política exterior”, pp. 295-296.

Sin embargo, desde la perspectiva de la política ultramarina de España no se observa un cambio estructural, en la medida en que nuevamente eran los intereses, las ambiciones y la proyección ultramarina española las que inyectaban una mayor dosis de dinamismo a la política europea de España. Es cierto que los factores político-ideológicos, como el anticomunismo y el rechazo a la democracia y el liberalismo, jugarían un papel muy destacado, pero, en nuestra opinión, el “sueño imperial” hacia el Norte de África y el proyecto de la hispanidad, como una suerte de imperialismo informal, desempeñarían un papel primordial en la concreción de la política europea del Régimen.

A nuestro modo de ver, el cambio de pautas estructurales en la política exterior hacia el mundo de ultramar comenzaría a perfilarse a medida que el Régimen superase el aislamiento internacional de la segunda postguerra mundial y cristalizase su alineamiento con Occidente y su inserción en las coordenadas atlánticas y europeas, en cuyo proceso jugó un papel esencial el componente geopolítico de la posición internacional de España entre el Atlántico y el Mediterráneo. Una inserción, por supuesto, limitada por las hipotecas político-ideológicas del Régimen, las cuales solo podrían ser superadas a partir de la transición y la consolidación de la democracia en España tras al muerte del dictador.

El abandono de la neutralidad y la apuesta por la alianza con Estados Unidos y, en consecuencia, la limitada inserción atlántica y europea ha de ser analizada en relación con otros procesos y acontecimientos fundamentales en la condición mediterránea de España como la descolonización, cuyas repercusiones se dejarían sentir en el Régimen desde la década de los cincuenta. Un factor que modificaría por entero la percepción de los asuntos mediterráneos. Asimismo, habría que mencionar la instrumentalización de opciones políticas orientadas hacia los escenarios históricos de ultramar: Iberoamérica y el Mediterráneo. La política hispanoamericana y de aproximación al mundo árabe desempeñaron un papel esencial en el diseño de las políticas de sustitución para la búsqueda de un mejor acomodo internacional.

El proceso, en virtud del cual la ventana de ultramar dejaría de ser el canal predilecto de conexión con el centro del sistema internacional, no se consumaría hasta la transición y la consolidación de la democracia en España, así como su plena homologación internacional. Efectivamente, la homologación internacional y la normalización de las relaciones internacionales abonarían el camino para que, dentro del proceso de modernización impulsado con el cambio político, se fuera articulando una política exterior democrática y cristalizara la traslación de España al centro del sistema internacional. Resuelto este proceso en la segunda década de los ochenta, con España plenamente inmersa en el proceso de construcción europea, en las instituciones atlánticas y dotados de un mayor equilibrio los vínculos con Estados Unidos, España abandonaba su posición excéntrica. En adelante, su posición central en el sistema internacional determinaría, en adelante, sus relaciones con la periferia y con los escenarios históricos de ultramar, tanto hacia Iberoamérica –término que comenzaría a normalizarse– como hacia el mundo mediterráneo.

En este proceso los reajustes de la política exterior española tras las convulsiones de 1989, la guerra del Golfo en 1991 y la adaptación a las incertidumbres del mundo de la postguerra fría se harían desde el marco de sus compromisos y complicidades colectivas europeas y atlánticas. Definidas por tanto, sus prioridades y referencias en política exterior y de seguridad, el diseño y la formulación de una auténtica política mediterránea se llevaría a cabo desde esta red de complicidades. La ventana de ultramar había dejado de ser definitivamente el canal de acceso al núcleo del sistema internacional, para convertirse en un escenario de proyección de la asimilación, el diseño y la formulación de políticas concebidas desde la centralidad que caracterizaría la nueva posición internacional de España.

Desde estas coordenadas habría evolucionado la concepción de una auténtica política mediterránea. Un proceso en el que la institucionalización del diálogo euromediterráneo, pese a sus lagunas e intermitencias, tendría su punto de partida en la Conferencia Euromediterránea de Barcelona celebrada en 1995, año en el que España ocupó simultáneamente las presidencias de la Unión Europea y de la Unión Europea Occidental. Iniciativas en las que la percepción atlantista y europea sobre el Mediterráneo convergerían con la secular noción de frontera que este había desempeñado en la historia contemporánea de España.
3. España y la condición fronteriza del Mediterráneo

Las preocupaciones en torno a la seguridad según la condición mediterránea de España derivarían del permanente carácter fronterizo del Mediterráneo y la percepción, el imaginario colectivo y la lectura que en términos históricos ha calado en la mentalidad colectiva de la sociedad española. En ese complejo juego de vivencias el Mediterráneo, afirman Fernando Martín López y Francisco A. Muñoz, se puede convertir tanto en una “maraña que separa, que actúa de frontera, como un espacio comunicativo, de acuerdo con la capacidad que tengamos para entender y vivir su riqueza”²⁷.

El empequeñecimiento internacional de España tras la crisis colonial de 1898 daría lugar a la redefinición de sus coordenadas en el sistema internacional, de modo que la restricción de sus límites al espacio peninsular y a un horizonte ultramarino próximo, circunscrito al eje atlánticomediterráneo y proyectado hacia el ámbito africano, conferían a España unas connotaciones eminentemente euroafricanas. La nueva realidad geopolítica de la España de principios de siglo acentuaba el carácter fronterizo del hinterland del estrecho de Gibraltar.

El Mediterráneo, lugar a menudo de intercambios y de encuentros, ha sido frecuentemente una línea de fractura, de enfrentamientos y de antagonismos²⁸. Una imagen que comenzaría a cristalizar entre los siglos xvi y xviii a tenor del intenso contacto entre los reinos de España y Portugal y Berbería²⁹. Antagonismos que desde el siglo xix se han agudizado a tenor de la expansión europea. De hecho, como bien subraya Pedro Martínez Montávez, la vía “mediterránea es también, en primera y última instancia, la vía de penetración colonial. Los árabes, casi unánimemente, la ven y sienten así, como realidad material y como realidad simbólica”³⁰. Demarcaría un espacio geohistórico de frontera entre dos mundos: Occidente y el islam³¹. Sería, por tanto, una frontera europea que revestiría unas circunstancias históricas propias en la península ibérica. La experiencia fronteriza de España en el Mediterráneo remitiría primordialmente a la naturaleza vulnerable del flanco sur y, por tanto, un eje fundamental de su seguridad. No obstante, su comprensión y análisis sería indisociable de la experiencia cultural e histórica de larga duración, al hilo de la cual el alud de contactos habría ido generando un entramado de representaciones a ambos lados del estrecho de Gibraltar que habría de remitir, en última instancia, al Mediterráneo como escenario sobre el que se proyecta una frontera mental o simbólica³².

27 Fernando Martínez López y Francisco A. Muñoz, “El reconocimiento de la paz en las culturas políticas mediterráneas”, en Fernando Martínez López y Francisco A. Muñoz (eds.), Políticas de paz en el Mediterráneo, Madrid, Biblioteca Nueva, 2007, p. 14.

28 Véase Samir Näir, Mediterráneo hoy. Entre el diálogo y el rechazo, Barcelona, Icaria, 1998, p. 11. 29 Véase Víctor Morales Lezcano, España y el mundo árabe: imágenes cruzadas, Madrid, AECI,

1993 , p. 61.
30 Pedro Martínez Montávez, Los árabes y el Mediterráneo: reflexión desde el final del siglo (lección
inaugural del curso académico 1998-1999), Madrid, Universidad Autónoma de Madrid, 1998,
p. 34.
31 Véase Nouredinne Affaya y Driss Gerraoui, La imagen de España en Marruecos, Barcelona,
CIDOB, 2005, p. 36.

El Mediterráneo como línea de fractura a lo largo del siglo xx ha asumido nuevas formas de confrontación a la estela de procesos como la emancipación de la tutela colonial tras la Segunda Guerra Mundial, la concreción del enfrentamiento bipolar durante la Guerra Fría en el Mediterráneo o la multiplicidad de expresiones que el Mediterráneo como frontera adquiere en la dialéctica Centro-Periferia en el mundo de la postguerra fría.

La frontera mediterránea adquiere en el caso español unas connotaciones específicas en virtud de sus singulares imperativos geoestratégicos, de sus recursos, de sus ambiciones regionales y de su experiencia histórica fronteriza. Las nuevas coordenadas mediterráneas desde el inicio del siglo xx apuntalarían la tendencia secular a polarizar la frontera hacia el sur, como un condicionante histórico, cuya percepción hace referencia –en palabras de José Maréa Jover– “no solo a la existencia de una demarcación política o de una delimitación de civilizaciones, sino al antagonismo entre el español y el moro”³³, el europeo y el musulmán. Una noción ampliamente socializada en la conciencia histórica del pueblo español y amparada en un conflicto pasado con la otra orilla del Mediterráneo y que alcanzó el clímax de su valor simbólico durante la Guerra Civil por el papel del Norte de África y la participación de los “moros” entre las fuerzas rebeldes. Pero, asimismo, la frontera del sur mediterráneo era una frontera europea, tanto con Gran Bretaña en el estrecho de Gibraltar desde el Tratado de Utrecht en 1713 como con Francia a partir del reparto de áreas de influencia en Marruecos amparados en la Entente francobritánica de 1904.

32 Vease Víctor Morales Lezcano, “Representaciones hispano-marroquíes”, Cuadernos del Mediterráneo, n.os 2-3 (2001), p. 108.
33 Jover Zamora, “La percepción española de los conflictos europeos”, p. 11.

Durante la Dictadura del general Franco no perdería su condición fronteriza sino que adquiriría nuevas formas de expresión a raíz de la descolonización y el acceso de la independencia de Marruecos en 1956, lo que abriría un largo periodo de contenciosos en torno a la presencia española en el Norte de África, y por la bipolarización en que se vería inmerso el Mediterráneo por la confrontación Este-Oeste, en especial tras el vacío de poder dejado por las antiguas potencias coloniales europeas en la década de los cincuenta.

En el marco de incertidumbre generado tras la Guerra Fría, la percepción del Mediterráneo como frontera se agudizaría al corporeizar desde la percepción atlántica y europea la fractura entre el Norte y el Sur. En este sentido, la frontera meridional de España se tornaría en la frontera meridional de Europa en el proceso de redefinición de los nuevos espacios y amenazas en el seno de las instituciones atlánticas y europeas. La conflictividad existente en la cuenca mediterránea a tenor de los problemas derivados de los flujos migratorios, las desigualdades económicas, sociales y culturales entre ambas orillas, y la generalización de la amenaza del terrorismo islamista ha contribuido a enquistar las percepciones de amenaza y apuntalar consignas como el Choque de Civilizaciones –acuñada por Samuel Huntington–, pero también a valorar en su profundidad la necesidad de avanzar en la vía del diálogo euromediterráneo como mejor garantía para la paz y el desarrollo.

El Mediterráneo como encrucijada, como espacio de encuentro y de conflicto, ha catalizado con enorme riqueza de matices el imaginario que España y los españoles han modelado a lo largo de siglos de contactos y metabolizados por la peculiaridad de la historia de España como ese Oriente cercano y primigenio que fue el islam. En este sentido, la condición semiperiférica de España se proyectaría sobre el propio juego de imágenes entre una orilla y otra del Mediterráneo, primero como protagonista y partícipe de la hegemonía europea y luego como frontera imperial interna dentro del sistema-mundo moderno/colonial que se resemantizaría desde finales del siglo xviii, siendo subsidiario político, económico y epistemológico de los centros de poder mundiales. Un telón de fondo que se proyectaría en la cultura política española y su visión del mundo y, en particular, de su entorno cercano mediterráneo y atlántico. Y en este sentido penetraría en las percepciones, análisis y concepciones sobre la seguridad.
4. El Mediterráneo como escenario predilecto de la política de seguridad española

El problema de la seguridad de España en el ámbito mediterráneo es una constante, en virtud de su relevancia geopolítica, y pone de manifiesto los cambios y la permeabilidad hacia la concepción de la seguridad a tenor de la evolución de las circunstancias regionales y la propia naturaleza del sistema internacional en el curso del siglo xx.

La evolución de los conceptos en el orden intelectual y los fundamentos teóricos sobre la seguridad han ido cambiando y evolucionando e acuerdo con el propio decurso de la sociedad internacional y las circunstancias singulares de los Estados. En este sentido habrá de considerarse la conformación y la propia definición teórica y normativa de conceptos como defensa nacional, política de defensa nacional, política de guerra o política militar. Conceptos que dentro de su historicidad se proyectan sobre prácticas políticas y burocráticas que ilustran el grado de cohesión y de coordinación de los Estados en el desarrollo de las políticas públicas. En la obra de Eduardo Munilla Gómez Introducción a la estrategia militar española publicada en 1984 distinguía los tres pilares de la estrategia: la política de defensa, la seguridad nacional y la defensa nacional. La primera de ellas, la política de defensa estaría profundamente implicada por la política exterior. La política de defensa determinaría “los objetivos de la Defensa Nacional y los recursos y acciones –políticas, económicas y militares– necesarios para conseguirlas”. En la definición de la política de defensa intervienen diversos actores: “la debaten, en sus líneas generales, las Cortes; el Órgano de trabajo es la Junta de Defensa Nacional, que también es la encargada de asesorarla; la formula el Gabinete; y la aprueba, asimismo, el Gobierno de la Nación”. La seguridad nacional, en segundo término, es la “capacidad de protección ante las diversas amenazas, evitando las situaciones de vulnerabilidad”. La seguridad nacional sería el objetivo general de la política de defensa. Por último y ligado estrechamente al anterior, la defensa nacional sería “el conjunto armónico de medios para lograr el objetivo fundamental y permanente de Seguridad Nacional”. Este concepto vendría a sustituir al antiguo concepto de “guerra”³⁴.

34 Eduardo Munilla Gómez, Introducción a la estrategia militar española, Madrid, Servicio de Publicaciones del EME, 1984, pp. 23-33.

En plena resaca de la crisis de 1898 una de las preocupaciones fundamentales de Madrid en el marco de los reajustes coloniales de principios de siglo en el Norte de África sería la búsqueda de una garantía internacional respecto a su integridad territorial, cuya vulnerabilidad había quedado patente durante la crisis finisecular. La garantía internacional iría asociada al establecimiento del nuevo statu quo definido por Londres y París a partir de la Entente establecida en 1904 y más adelante sancionada en los acuerdos de Cartagena en 1907. Como bien ilustraba en sus Memorias el embajador León y Castillo “Marruecos es para nosotros una cuestión no solo de honor, sino una cuestión de frontera y de seguridad nacional”³⁵. El inconformismo que, en adelante, caracterizaría la política española, tanto durante el resto del reinado de Alfonso XIII como en tiempos de la República, mediante sus maniobras de aproximación primero hacia Alemania y luego tras la Gran Guerra hacia Italia no alteraría el equilibrio regional definido a principios de siglo.

La búsqueda de la seguridad se había conformado a partir de los mecanismos característicos de la diplomacia de poder previa a la Gran Guerra, en este caso la práctica de la entente. Más adelante, la creación de la Sociedad de Naciones y la puesta en marcha de las pautas y mecanismos de la seguridad colectiva introducirían nuevas expectativas en los caminos de la seguridad. En este sentido, ciertamente los intereses y las modestas ambiciones coloniales –con el trasfondo de la guerra de África para hacer efectiva la ocupación del Protectorado que no se consumaría hasta 1927 en plena dictadura del general Primo de Rivera– influirían en la política española en la Sociedad de Naciones. Asimismo, la práctica de la seguridad colectiva, ya fuera mediante las negociaciones en torno al desarme o ya fuera a través de las expectativas para la conclusión de un pacto mediterráneo, incidirían en las percepciones sobre la seguridad y el equilibrio en el Mediterráneo Occidental. Si bien es cierto que la España alfonsina mantuvo una actitud pasiva en lo concerniente a la conclusión de una inteligencia regional en el Mediterráneo, atenta a evitar cualquier exclusión de España, la República española se mostró más comprometida y activa respecto a esa posibilidad.

La precaria situación internacional de España desde la óptica geopolítica del poder naval suscitó numerosas manifestaciones en la prensa, fundamentalmente la militar, advirtiendo de la escasa atención a la dimensión naval de la seguridad. En este contexto y bajo los efectos del 98 Antonio Maura, artífice de los primeros planes navales regeneracionistas denunciaba que “España vive de espaldas al mar”. En el plano de la larga duración se hacía alusión a la dialéctica entre la mentalidad naval y la mentalidad continental, entre el poder marítimo y el poder continental. En la historiografía naval un nutrido conjunto de trabajos abogaban por este hilo interpretativo, cuya madeja se proyectaría hacia la trayectoria histórica de España desde el siglo xvi y que Eliseo Álvarez Arenas sintetizaba en los siguiente términos: “España es nación de condición naval, eminentemente marítima, pero de marcada mentalidad continental”³⁶. En similares términos, Jesús Salgado Alba, sentenciaba que “España ha sido una nación que, siendo geopolíticamente de carácter marítimo, vivió encerrada en una nefasta mentalidad continental provocando con ello el trágico fenómeno de nuestro aislamiento continental”³⁷.

35 Fernando León y Castillo, Mis tiempos, vol. 2, Madrid, Sucesores de Hernando, 1921, p. 126.

Tras la Guerra Civil y las veleidades del Régimen de Franco por asociarse al Eje la situación internacional de España en la segunda postguerra mundial sería muy precaria. La preocupaciones en torno a la seguridad transcurrirían en dos planos paralelos que el Régimen no podría complementar. De un lado, las preocupaciones derivadas del proceso de descolonización. La incapacidad militar y estratégica, al margen de otras consideraciones como la coherencia y la oportunidad de perseverar en las rutinas de la política colonial en pleno proceso de emancipación de los “pueblos de ultramar”, se pondría de relieve en la guerra de Ifni y su posterior retrocesión a Marruecos y, posteriormente, en el desafortunado desenlace del Sáhara occidental.

De otro lado, en el contexto de la Guerra Fría la incardinación de España al sistema de seguridad occidental por la puerta trasera de Washington a tenor de los Pactos de 1953 volvería a poner de relieve la asimetría de España respecto a los grandes poderes internacionales y, como a principios de siglo, su valor geoestratégico a tenor de su posición en el mapa. Como afirma Antonio Marquina el mayor interés de Estados Unidos derivaba del establecimiento de bases militares que “podrían influenciar las operaciones militares en casi cualquier dirección, dentro de un radio que incluía no solo las rutas del Atlántico norte, centro y este, sino también el Mediterráneo y toda Europa occidental”³⁸. En definitiva, la península ibérica daba profundidad a la defensa de Europa occidental contra el “más probable enemigo de la OTAN”.

36 Eliseo Álvarez-Arenas, Del mar en la historia de España, Madrid, Editora Naval, 1987, p. 27.
37 Jesús Salgado Alba, “Los problemas militares y estratégicos de la presencia de España en la OTAN”, en Hipólito de la Torre (coord.), España, Portugal y la OTAN, Proserpina, n.º 8 (abril de 1989), p. 167.

Los analistas políticos y militares del Régimen de los años cincuenta, como Luis García Arias, Enrique Manera y Camilo Barcia Trelles, valoraban el activo geoestratégico de España no solo en función del Atlántico sino reivindicando la dimensión mediterránea de España para la seguridad occidental³⁹. De cualquier modo, la asimetría y la dependencia de España respecto a Estados Unidos, perceptible desde múltiples puntos de vista en el desarrollo del contenido de los Pactos, se materializaría en el modo en cómo se desenvolvió la modesta modernización de sus Fuerzas Armadas orientada en exclusiva en torno a las necesidades de la defensa occidental en lugar de las especificidades estratégicas propias de España. Los derroteros de la política naval y la reconstrucción de la Armada se desenvolverían dentro de estas limitaciones. Así la firma de los Pactos secretos con Estados Unidos en 1953 marcarían el inicio de la modernización de las Fuerzas Armadas⁴⁰. Fue una modernización orientada a las necesidades de la defensa occidental en lugar de las especificidades estratégicas propias de España. No obstante, la inversión en las construcciones navales militares, de acuerdo con los datos esgrimidos por Fernando de Bordejé, no sobrepasarían el 0,85% de la inversión nacional, muy lejos del 3,76 que supuso el programa naval regeneracionista de Maura-Ferrándiz de 1907.

El viaje hacia el centro del sistema internacional, que España consumaría en su tránsito hacia la consolidación de la democracia, cristalizaría al compás de la articulación de una política exterior democrática y la plena definición de su posición internacional desde sus anclajes atlánticos y europeos. El Decálogo para la seguridad de España presentado por el Gobierno de Felipe González ante el Congreso el 23 de octubre de 1984 era un fiel reflejo de este proceso, que se consumaría con la entrada en las Comunidades Europeas y el referéndum sobre la Alianza Atlántica, celebrado el 12 de marzo de 1986, en el que se dilucidaba no tanto la presencia o no de España sino la forma en que se participaría y en la propia concepción de la política de seguridad. Este periplo se cerraría en 1988 mediante la firma del Protocolo de Adhesión de España a la Unión Europea Occidental y la firma de un nuevo Convenio de Defensa con Estados Unidos, análogo a los firmados con otros aliados europeos.

38 Antonio Marquina, “España y la OTAN: la vía de inserción norteamericana (1945-1975)”, en Hipólito de la Torre (coord.), España, Portugal y la OTAN, Mérida, UNED, 1989, p. 88. Una cuestión desarrollada con profundidad en su obra España en la política de seguridad occidental (1936-1986), Madrid, Ediciones Ejército, 1986.

39 Consúltese los trabajos de Monserrat Huguet Santos, “Descubrir el Mediterráneo: una orientación recurrente del ideario exterior franquista”, Cuadernos de Historia Contemporánea, 19 (1997), pp. 89-115; y “El Mediterráneo en la teoría sobre la política exterior del franquismo”, Studia Historica, 13-14, 1996, pp. 215-230.

40 Véanse Fernando de Bordejé, España, poder marítimo y estrategia naval, Barcelona, Ed. Naval, 1982, p. 148; y Marquina, “España y la OTAN”, p. 89.

Tras un largo devenir, España –en palabras de Fernando Morán– estaba por fin “en su sitio”⁴¹. La política de seguridad, en un mundo crecientemente globalizado, no era viable sino en el seno de los foros multilaterales.

Los cambios e incertidumbres que caracterizarían el mundo de la postguerra fría ilustraban con toda su amplitud, desde la perspectiva de la seguridad, que la naturaleza de esta venía definida por su multidimensionalidad y globalidad⁴². Esta realidad no era nueva, puesto que se remontaba más allá de la Guerra Fría hasta la propia concepción de la seguridad colectiva tras la Gran Guerra, pero la casuística, la naturaleza de los conflictos y la agenda se habían transformado sustancialmente en la postguerra fría. Las esferas de lo nacional y lo internacional se confunden, de modo que hay que descartar la concepción tradicional en virtud de la cual la seguridad es exclusivamente una función del poder nacional o de la fuerza militar y económica. El pensamiento estratégico ha tendido a desbordarse desde una óptica estatocéntrica hacia una panorámica más proyectada hacia las sociedades y desde un marco nacional hacia un concepto más global, multidimensional y complejo de la seguridad.

El marco euromediterráneo sería especialmente sensible a la inestabilidad e incertidumbre que generaría el final de la Guerra Fría. Desde la década de los noventa el debate sobre la seguridad en el Mediterráneo gravitaría sobre dos cuestiones fundamentalmente: de un lado, la naturaleza de los problemas que incidían en la seguridad; y de otro, la reflexión sobre la arquitectura más adecuada para fomentar la estabilidad de la cuenca.

El despertar del interés de España por el Mediterráneo en la década de los noventa y su protagonismo en la articulación de nuevos cauces en el seno de la Política Global Mediterránea devendría en este contexto de creciente toma de conciencia sobre la inestabilidad de la cuenca en el mundo de la postguerra fría. Este redescubrimiento de la política mediterránea desde España sobrevendría al calor de nuevos factores internacionales en el marco mediterráneo: la realidad de una creciente oleada de inmigración procedente del Sur del Mediterráneo; la inestabilidad de los países del Magreb y Oriente Próximo, así como la amenaza del islamismo radical; y la emergencia en toda su magnitud tras la Guerra Fría de la falla NorteSur escenificada en el flanco sur de Europa⁴³. Un horizonte que afianzaría, entre los medios políticos y militares un sentimiento compartido de vulnerabilidad derivada de la posición geográfica de España y la tendencia a europeizar las soluciones a tales desafíos.

41 Fernando Morán, España en su sitio, Barcelona, Plaza & Janés/Cambio 16, 1990. 42 Véase Esther Barbé, Relaciones internacionales, Madrid, Tecnos, 1995, p. 279.

5. La modernización del Estado y la problemática de la seguridad en el Mediterráneo

El análisis de la política de seguridad en el Mediterráneo requiere necesariamente, como clave complementaria a la anterior, la valoración del marco político-institucional en el que se desenvuelven las políticas públicas, en particular la política exterior y la seguridad, contemplada desde la óptica y el desafío secular de la modernización. El agitado devenir de la política exterior española en el curso del siglo xx y las diferentes vías y opciones hacia la modernización del Estado, y dentro de este de la administración exterior y de la defensa, así como sus rupturas se han proyectado en la asunción de la gestión de los asuntos mediterráneos. Solo a partir del estudio de la estructura burocráctico-institucional y la arquitectura del propio Estado, conjuntamente con los actores sociales y las culturas políticas que han concurrido en estos procesos, es posible el análisis de los procesos de toma de decisiones.

El modelo de política burocrática, como aproximación analítica al estudio del proceso de toma de decisiones, ciertamente se concibió y proyectó en la década de los setenta para Estados y sociedades democráticas. La política burocrática pretendía superar las evidentes limitaciones del modelo unitario racional, es decir, el análisis de las decisiones de los Gobiernos como actores unitarios y cuyos actos y decisiones eran tomados de forma racional. La acción gubernamental sería –en opinión de Ángel Viñas– el “producto de un juego político interno, complejo y silenciado, que obedece a reglas escritas y no escritas y que se desarrolla en el seno de la burocracia y de la alta dirección política”. La política gubernamental no sería el “resultado de un proceso calculado de adopción de decisiones, sino más bien el conglomerado que se deriva de la interacción de una serie de organizaciones y de una amplia gama de agentes políticos y sociales”⁴⁴. Un modelo que, con las obvias precauciones, presenta indudables virtudes para el estudio de la política exterior y de seguridad en regímenes autoritarios. En el horizonte de fondo del caso español convendría no olvidar la advertencia de Miguel Artola al subrayar que el edificio de la Administración, levantado y perfeccionado a lo largo de la época moderada en el siglo xix, y que había modelado una determinada forma de Estado, basada en la centralización, y una determinada forma de España, perduraría, sin graves sobresaltos, hasta 1978⁴⁵.

43 Véase Sueiro Seoane, “La política mediterránea”, pp. 104-195.

En la reconstrucción del andamiaje institucional del Estado para el estudio de la administración exterior y la burocracia de la defensa, la naturaleza de los modelos políticos españoles a lo largo del siglo xx presenta una variada tipología desde las fórmulas autoritarias de las dictaduras del general Primo de Rivera y del general Franco, que prácticamente abarcan la mitad de la centuria, hasta la construcción de la democracia desde 1931 y luego desde 1975 y, por supuesto, los esfuerzos regeneradores de la monarquía demoliberal alfonsina. Junto a la estructura del Estado, el análisis de los procesos de toma de decisiones implica a los actores sociales participantes, la vitalidad y funcionalidad de las instituciones públicas del Estado, la incidencia y permeabilidad respecto a la opinión pública y, asimismo, la evolución de la cultura política de las elites y fuerzas políticas que modelan la visión del mundo y la percepción del lugar de España en el mismo. Aspectos que, a su vez, han de confluir en un plano de reflexión fundamental, la articulación del poder a través de las instituciones y las reglas del juego político, así como el análisis de la gestión y los cambios en el poder en las estructuras administrativas menos permeables al cambio político. Todas ellas cuestiones centrales a la hora de analizar los logros y fracasos en los procesos de democratización o en la articulación de las redes de socialización de la participación en el poder oligárquico de la España alfonsina o en las dictaduras del general Primo de Rivera y del general Franco.

En un plano más específico, sin perder de vista la trama cronológica, las diversas vías hacia la modernización del Estado y de la administración exterior, en particular, nos emplazan ante uno de los problemas recurrentes a lo largo del siglo, la preservación de la unidad de acción institucional. Un problema indisociable de la propia evolución de la sociedad internacional y, en concreto, el creciente proceso de multilateralización y de interdependencia en las relaciones internacionales. La inercia por la preservación de la unidad en la acción exterior durante buena parte del siglo obedece a la visión monopolística de la acción exterior auspiciada y defendida desde el Ministerio de Estado y más tarde desde el Ministerio de Asuntos Exteriores. No se trataría tanto de reservar a la esfera de acción del Ministerio toda aquella actividad o gestión a realizar allende las fronteras nacionales sino la de canalizar la coordinación de las actividades del Estado desde la Administración Exterior. En la práctica, sin embargo, la preservación de la unidad de acción del Estado se revelaría como un ejercicio difícil de llevar a cabo.

44 Ángel Viñas, “La administración de la política económica exterior en España, 1936-1979”, Cuadernos Económicos de ICE, n.º 13 (1980), p. 161. Véase, asimismo, del autor de estas páginas “Política burocrática”, en Juan Carlos Pereira (coord.), Diccionario de relaciones internacionales y política exterior, Barcelona, Ariel-Ministerio de Defensa, 2008, pp. 782-784.

45 Miguel Artola, La burguesía revolucionaria (1808-1869), Madrid, Alfaguara, 1973, pp. 238 y ss.

La plena inserción y homologación internacional de España, una vez consolidada la democracia, cristalizó en la articulación de una política exterior democrática, indisociable del proceso de modernización de la administración exterior, cuya mejor expresión adquiriría carta de naturaleza en el Libro Blanco sobre la Administración Exterior en 1986⁴⁶. Aquel documento de trabajo pincelaba las pautas sobre las que encauzar la modernización a fondo de la administración exterior española para hacer frente a los retos de su plena incardinación en una sociedad internacional interdependiente y globalizada. Frente a la realidad de la dispersión de la unidad de la acción exterior y los impulsos centrífugos propios de cada Departamento de la Administración en sus competencias internacionales, se auspiciaba la puesta en marcha de procedimientos y mecanismos para preservar la necesaria coordinación entre las administraciones.

Estos procesos, finalmente, influirían directamente en la conducción de los asuntos mediterráneos que de forma creciente se encauzaría a través de los canales multilaterales atlánticos y europeos desde los que la diplomacia española afrontaría los desafíos de la política mediterránea. Cambios que han obligado a introducir multitud de modificaciones en las formas de actuación y los mecanismos de intervención no solo de la administración exterior, propiamente dicha, sino de toda la Administración en su conjunto en la gestión de la compleja agenda de la política mediterránea.

46 Libro Blanco sobe la Administración Exterior del Estado, Madrid, Presidencia del Gobierno, 1986.

Parte segunda

A Europa/Occidente desde el balcón mediterráneo

Capítulo segundo
La España de Alfonso XIII y el Mediterráneo en tiempos del imperialismo

Salimos del asilamiento, tomamos participación en la vida de las naciones europeas concertando inteligencias saludables, y hasta el presente solo podemos felicitarnos del resultado. Nuestra intervención en el problema de Marruecos fue, en realidad, una salvación […] Nuestra cooperación en Marruecos ha servido para instaurar una política internacional, de la que tan necesitados estamos. Merced a esta política hemos podido soportar con relativa seguridad la tormenta horrorosa que ha estremecido a Europa. Sin las inteligencias y conciertos con Francia e Inglaterra del Convenio de 1907 […] ¿qué hubiera pasado en Canarias, Baleares y Vigo, a pesar de nuestra neutralidad?¹.

La crisis finisecular daría lugar a una eclosión intelectual en la que fructificaría el regeneracionismo como empresa nacional, tanto en su vertiente cultural como política². En el itinerario de la regeneración internacional de España desempeñaría un lugar central su posición en el Mediterráneo, una vez limitado su radio de acción exterior y resemantizadas las premisas de su seguridad e integridad territorial. Aspectos que han de llevarnos a reflexionar previamente sobre el acomodo internacional de España tras la crisis finisecular, como paso previo al estudio del Regeneracionismo y la reinvención de la posición internacional de España y la proyección de esta inercia de cambio en el escenario mediterráneo como vía central de conexión diplomática con Europa.

1. El acomodo de España en el sistema internacional

El análisis de la posición internacional de la España de Alfonso XIII debería conducirnos, en primer término, a la consideración de algunas claves interpretativas sobre su proyección exterior y su estatus como peldaño previo a su acomodo a un sistema internacional caracterizado por la violenta eclosión del nacionalismo y del imperialismo, bajo cuya estela se diluirían los cimientos del Concierto Europeo.

1 Fernando León y Castillo, Mis tiempos (Memorias), 1918, reproducido en Víctor Morales Lezcano, España, de pequeña potencia a potencia media, Madrid, UNED, 1991, pp. 96-97.
2 Santos Juliá, “Regenerarse o morir: el discurso de los intelectuales”, en Mercedes Cabrera y Javier Moreno Luzón (dirs.), Regeneración y reforma. España a comienzos del siglo XX, Madrid, Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y Fundación BBVA, 2002, pp. 44-45.

Con la modernización como telón de fondo e hilo discursivo en el análisis del Regeneracionismo, en su dimensión exterior, hacíamos anteriormente mención a la naturaleza de la posición internacional de España desde la tensión centro-periferia. El desafío secular de la modernización, como una de las cuestiones centrales en el pensamiento histórico sobre la España contemporánea, está indisolublemente asociado al problema y la dialéctica España-Europa. Si bien es cierto que la cuestión concitó el interés de las elites desde el siglo xviii, no sería hasta el ocaso del siglo xix, con la crisis de fin de siècle, cuando adquiriría una relevancia sin precedentes al calor del debate y la toma de conciencia sobre la decadencia de España.

Europa, por tanto, ha sido un referente fundamental en el pensamiento y la búsqueda de soluciones al problema de España. Ahora bien, la apreciación de la idea de Europa y de las propias tensiones entre España y Europa han cristalizado en un doble sentido a lo largo del tiempo: uno convergente, significado por el reconocimiento de la identidad de España con la civilización europea; y otro divergente, en aras a la reivindicación de su especificidad fruto de su propia trayectoria histórica. Desde esta panorámica España, así lo afirma José Luis Abellán, fue quedando marginada desde el siglo xviii del concierto de las naciones³.

La condición periférica, o semiperiférica para ser más precisos, respecto de los núcleos de poder mundiales y, en concreto, del continente europeo incidiría, a su vez, en su estatus o consideración como potencia. El profesor José María Jover Zamora retomaba las argumentaciones del historiador británico Geoffrey Barraclough al reivindicar el papel desempeñado por las potencias periféricas o flanqueantes (border nations) –como Gran Bretaña, Portugal o España–, las cuales lejos de mantenerse aisladas de Europa habían participado en su historia de modo distinto mediante su extraversión y la creación de otras Europas en el mundo de ultramar.

En la perspectiva del cambio de siglo, el Desastre fue inequívocamente un punto de inflexión en la política exterior al trascender el recogimiento canovista, cerrar el capítulo ultramarino en América y el Pacífico y reorientar sus coordenadas internacionales desde su condición euroafricana. Sin embargo, con el amanecer del nuevo siglo la redefinición de la política exterior volvería a tejerse en el mundo de ultramar donde volvería a encontrarse con la política europea. En suma:

3 Véase José Luis Abellán, “El significado de la idea de Europa en la política y la historia de España”, Sistema, n.º 86-87 (1988), p. 35.

[…] al doblar el cabo de 1898 España continúa siendo lo que había sido desde la paz de Utrecht: una potencia periférica o flanqueante, cuya intensa política europea se desarrollaba fuera del perímetro costero de nuestro continente. Solo que, al cerrarse el gran ciclo ultramarino abierto en 1492, la política exterior española vuelve a proyectarse sobre el que fuera históricamente su campo predilecto de acción: la frontera meridional⁴.

Constituía, por tanto, un “error de enfoque buscar en el continente el principal plano de referencia para la percepción de los conflictos europeos anterior al recodo de los treinta”⁵. La ventana de ultramar, y en especial la nueva empresa colonial en África, en pleno auge de los imperialismos a lo largo del primer tercio del siglo xx continuó siendo el canal de conexión privilegiado con la política europea. La relación España-Europa no se entablaría, en términos político-diplomáticos, a través de una conexión continental sino a través de una conexión periférica.

La España de comienzos del reinado de Alfonso XIII, como lo había sido la España del Ochocientos, era una pequeña potencia⁶. Un concepto que, a juicio de Francisco Quintana –uno de los historiadores más sensibles a esta cuestión–, suele aplicarse a toda potencia a la que así se le reconoce tácitamente, “por su mediatización económica, su supeditación política y su vulnerabilidad defensiva, una cierta impotencia de acción autónoma en el sistema internacional, es decir, incapacidad para garantizar su seguridad por sus propios medios, e incluso, llegada una ocasión extrema, de garantizar por sí misma su supervivencia como Estado”. La España contemporánea, en suma, es:

4 Jover Zamora, “Introducción. Después del 98”, p. xx.
5 Jover Zamora, “La percepción española de los conflictos europeos”, p. 11.
6 Con la honestidad y el rigor que siempre presiden los trabajos de Hipólito de la Torre, este considera que referirse a España como una “potencia de segundo orden” en los dos últimos siglos es un juico no solamente insuficiente, sino eufemístico, puesto que dentro del orden internacional España ha sido realmente una “impotencia” (Hipólito de la Torre “El destino de la Regeneración internacional de España (1989-1918)”, Proserpina, n.º 1, (diciembre de 1984), UNED, Mérida, p. 9). Véase, a su vez, del mismo autor “España en el sistema internacional (siglos xix y xx)”, en Asociaçao Portuguesa de Historia das Relaçoes Internacionalis–Comisión Española de Historia de las Relaciones Internacionales (eds.) I Encuentro Peninsular de Historia de las Relaciones Internacionales, Zamora, Fundación Rei Afonso Henriques, 1998, pp. 171-194; y Charles T. Powell, “Las relaciones exteriores de España, 1898-1975”, en Richard Gillespie, Fernando Rodrigo y Jonathan Story (eds.), Las relaciones exteriores de la España democrática, Madrid, Alianza, 1995, pp. 25-52.

[…] una pequeña potencia que se encuentra atenazada por el conflicto interior, que se despliega en el flanco extremo occidental europeo manteniendo intereses coloniales extraeuropeos difíciles de proteger y cuya conciencia histórica (la de sentirse bastante agotada, un tanto vulnerable y algo confinada) le lleva a no dejarse arrastrar en contiendas continentales donde se ventilan intereses que incumben más directamente a otras naciones⁷.

Desde esta red de claves interpretativas cabría preguntarse por el lugar y las expectativas que España como pequeña potencia pudo abrigar en el seno de un sistema internacional en agitada y abrupta transformación en el primer tercio de siglo xx.

El reinado de Alfonso XIII acaecía en sus inicios en una coyuntura internacional marcada por decisivos procesos al hilo de los cuales se desvanecería el Concierto Europeo y asistiría en sus años centrales al alumbramiento de un nuevo sistema internacional, tras la Guerra del Catorce. La naturaleza de uno y otro y las diferentes circunstancias en que España se incardinó en cada uno de ellos determinaron el rumbo y el alcance de la presencia internacional de la monarquía de Alfonso XIII.

La definitiva fractura del Concierto Europeo en el sistema internacional de la Paz Armada definiría las coordenadas internacionales por las que transcendió la crisis finisecular española y los comienzos del reinado de Alfonso XIII. A lo largo de las décadas precedentes se diluiría buena parte de los fundamentos sobre los que se había cimentado la preservación del equilibrio de poder: polarizado, de un lado, en torno al liderazgo de las grandes potencias –Francia, Gran Bretaña, Rusia, Austria-Hungría, Alemania e Italia, tras su definitiva versión en 1870–; y cimentado, de otro, en prácticas políticas codificadas, la asunción del derecho de gentes
–luego derecho internacional– de forma voluntaria por los Estados, la sistematización de los usos y categorías diplomáticas o el recurso a prácticas de consenso, como los congresos, y en un menor rango las conferencias, para erradicar si no los conflictos, si su generalización en el Viejo Continente. Todo ello fundamentado sobre un marco geocultural y una epistemología de la dominación que había erigido a la civilización europea/occidental en el escaparate de la modernidad sobre el que se determinaba el itinerario universal e histórico de la humanidad. En esta dirección se habían configurado poderosos instrumentos de subalternización como las ciencias sociales y la tradición de estudios orientalistas.

7 Quintana, “España en la política europea contemporánea”, pp. 222-223.

El sistema interestatal –de Estados Europeos–, cimentado sobre la noción y la práctica del equilibrio de poder, experimentaría una irreversible evolución desde el Concierto Europeo a un verdadero concierto mundial, desbordado principalmente desde su periferia atlántica⁸. Al comenzar el siglo xx se iría produciendo un relevo en el protagonismo del poder mundial. Las grandes potencias mundiales no serán las seis del Concierto Europeo, sino los seis protagonistas de una historia verdaderamente mundial: “Gran Bretaña, Alemania, Estados Unidos, en primera línea; en un segundo plano, Francia, Rusia y Japón”⁹.

En aquellos años cristalizaría una rivalidad bipolar entre dos bloques antagónicos: la Triple Alianza –Alemania, Austria-Hungría e Italia– y la Triple Entente, que se iría conformando a tenor de un conjunto heterogéneo de acuerdos –la alianza franco-rusa (1891-1894), la Entente Cordiale franco-británica (1904) y la Entente anglo-rusa (1907)–¹⁰.

Conviene no olvidar, asimismo, que los extremos del Mediterráneo se convertirían en los escenarios de las crisis prebélicas: las marroquíes de 1905 y 1911 y las bálcánicas de 1908-1909 y 1912-1913. En torno a ellas se percibirían las tensiones reinantes y el deterioro de las prácticas del concierto.

Las nuevas rivalidades mundiales adquirieron su más universal expresión a partir de la expansión y los litigios coloniales, en su versión más agresiva y grandilocuente del imperialismo. Las rivalidades coloniales, plenamente mundializadas en el último tercio de siglo, abrirían un nuevo capítulo al hilo de la práctica de la redistribución colonial. En la era del imperialismo, como subraya Antonio Niño, el peso de cada Estado se medía no solo por su potencia demográfica, industrial y militar, sino también por su peso como potencia colonial¹¹.

8 Véase Hipólito de la Torre, “España en el sistema internacional”, p. 178; y José María Jover Zamora, Guadalupe Gómez-Ferrer y Juan Pablo Fusi, España: sociedad, política y civilización (siglos XIX y XX), Madrid, Areté, 2001, p. 634.

9 Jover Zamora, “Introducción. Después del 98”, p. XXX.
10 Peter J. Taylor, Geografía política. Economía-mundo, Estado-nación y localidad, Madrid, Trama Editorial, 1994, p. 68.
11 Antonio Niño, “Política de alianzas y compromisos coloniales para la Regeneración internacional de España”, en Javier Tusell, Juan Avilés y Rosa Pardo (eds.), La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, Biblioteca Nueva, 2000, pp. 33-34.

Los fundamentos materiales y morales sobre los que descansaba el poder internacional experimentarían una notable transformación en relación al canon decimonónico. En sus cimientos materiales, las posiciones de poder estarían más asociadas que nunca a los recursos económicos y tecnológicos aceleradamente acumulados por el desarrollo de la segunda fase de la industrialización.

La desaforada carrera de armamentos adquiriría su más universalizada expresión en el desarrollo del poder naval, sobre el cual se dejarían sentir decisivamente los avances tecnológicos. Las victorias de Estados Unidos en 1898 ante España y de Japón frente a Rusia en 1905 fueron ante todo expresiones de su recien adquirido poder naval. En consecuencia, la primacía de los ejércitos dejará paso a la primacía del poder naval, teorizada por el tratadista norteamericano Alfred T. Mahan, presidente del Colegio de Guerra Naval y autor de The Influence of Sea Power in History (1890) [La influencia del poder naval en la historia]¹².

La concepción del poder se cimentaba sobre nuevos pilares morales, ideológicos y legales. En la atmósfera de fin siglo, el pensamiento y la práctica del imperialismo estuvo decisivamente influenciada por el darwinismo político biológicamente fundamentado y un vitalismo que tendían a desplazar los valores positivistas del progreso y de la ciencia en favor de la vida. Ideas que se filtrarían en los medios políticos europeos y se erigirían en una pauta de conducta en las relaciones internacionales. El clímax intelectual de las redistribuciones coloniales alcanzaría uno de sus momentos culminantes en el famoso discurso del primer ministro británico, lord Salisbury, en el Albert Hall de Londres el 4 de mayo de 1898, al disociar las naciones del mundo en living nations y dying nations. La distinción entre grandes y pequeñas potencias, afirma José María Jover, dejaba de ser una consideración referida al Concierto Europeo. En adelante, las relaciones internacionales de fin de siglo y la fuerza de los poderosos descansarían en principios vitales y biológicos, mediatizando el derecho internacional¹³. La asimilación por la cultura política del imperialismo de la ley natural de la supervivencia del más apto, formulada por la biología evolucionista, y el irracionalismo dominante en las relaciones internacionales alteraría, por tanto, los fundamentos morales del derecho internacional¹⁴.

12 Véase Barbara W. Tuchman, “La guerra del 98 y el debate imperialista”, Claves de razón práctica, n.º 176, (octubre de 2007), pp. 68-69.
13 Jover Zamora, “Introducción. Después del 98”, p. LI.

Este clima intelectual se precipitaba, a su vez, sobre un terreno abonado por el tópico de la decadencia de las naciones latinas. Aquella dicotomía Norte-Sur en las relaciones internacionales europeas, ya diagnosticada por Antonio Cánovas del Castillo en noviembre de 1870, parecía confirmarse en no pocos capítulos coloniales como la crisis portuguesa de 1890, la frustración italiana en Adua en 1896, el propio desastre colonial español de 1898 o la crisis de Fashoda en las aspiraciones francesas en aquel mismo año.

El tránsito al siglo xx depararía, a su vez, en la práctica de la diplomacia el recurso a nuevos instrumentos diferenciados del formalismo de la alianza, típica de la era bismarckiana. La entente se erigía en el instrumento predilecto de las potencias en el apogeo del imperialismo. La entente se suscitó, por lo general, como un acuerdo bilateral menos formal, pactado en secreto entre las grandes potencias, inspirada en la distribución y regulación de intereses coloniales a costa de un tercero y transcendería, por último, en una relación de entendimiento entre las potencias participantes, pudiendo culminar en una inteligencia militar e incluso en una alianza¹⁵. Una práctica desarrollada, en última instancia, desde los cánones de la diplomacia clásica, la diplomacia secreta¹⁶.

¿Y cuál era el lugar reservado a las pequeñas potencias, y entre ellas a España, en este escenario internacional? Por un lado, es evidente que la distancia entre las grandes y las pequeñas potencias se había ensanchado enormemente al hilo del crecimiento económico y el desarrollo tecnológico de aquéllas en el último tercio del siglo xix. Por otro lado, tras la total marginación de la que fueron objeto las pequeñas potencias en el Concierto Europeo, los cambios que comenzarían a aflorar en las relaciones internacionales a partir de 1870 propiciarían una mayor participación de las mismas¹⁷. Así acontecería en la concertación sobre los asuntos coloniales tratados en la Conferencia de Berlín (1884-1885) y en la cuestión marroquí regulada en la Conferencia de Madrid (1880) y en la Conferencia de Algeciras (1906). Su participación sería más significativa aún en los intentos por dotar de una mayor vertebración al sistema internacional en las Conferencias de La Haya celebradas en 1899 y en 1907. España suscribió todos los acuerdos convenidos en 1899 y la mayor parte de los concertados en 1907¹⁸.

14 Consúltese Rosario de la Torre, Inglaterra y España en 1898, Madrid, Eudema, 1988, cap. 6.
15 Véase Jover Zamora, “Introducción. Después del 98”, pp. LV-LVI; y Niño, “Política de alianzas y compromisos coloniales”, p. 34.
16 Entre las aportaciones de la historiografía española al funcionamiento y los rasgos de la diplomacia clásica remitimos a la consulta de las obras de Ángel Ballesteros, Diplomacia y relaciones internacionales, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, 1995; José Martínez Cardós, “Introducción”, en Luis Eugenio Togores y José Luis Neila, La Escuela Diplomática: cincuenta años de servicio al Estado (1942-1992), Madrid, Escuela Diplomática, 1993, pp. 29- 70; Antonio Morales Moya, “Relaciones internacionales y función diplomática en la historia contemporánea”, Documentación Administrativa, 205 (1985), pp. 9-50; María Dolores Elizalde, “Diplomacia y diplomáticos en el estudio actual de las relaciones internacionales”, Historia Contemporánea, 15 (1996), pp. 37-39.

Para un país débil y expuesto, aún inmerso en la crisis bélica de 1898, el impacto del discurso de lord Salisbury fue muy notable en una sociedad conmocionada por la reciente noticia del desastre de Cavite. Aunque en su discurso no se especificaba a ninguna dying nation, la prensa londinense no dudó en referirse a Estados como China, el Imperio otomano, Marruecos, Persia, algunos países iberoamericanos y a Portugal y España. Por primera vez se aplicaba a España la metáfora del “hombre enfermo”¹⁹. Aquel discurso suscitó reacciones, entre las cuales la de mayor calado intelectual fue la de Rafael Altamira, en un extenso artículo “El problema actual del patriotismo” publicado en La España moderna en octubre de aquel mismo año y posteriormente recogido en su obra Psicología del pueblo español. Su respuesta constituía una réplica contundente a los argumentos de Salisbury y al darwinismo político en el que se amparaba la política anglosajona y germana²⁰.

2. Regeneracionismo y reinvención de la posición internacional de la España alfonsina

El pesimismo explícito en la noción de decadencia de la España contemporánea en el pensamiento de Cánovas parecía confirmarse trágicamente con el desastre colonial de fin de siglo. Un episodio más en la percepción de la decadencia de las naciones latinas frente a la emergencia y la modernidad de los pueblos anglosajones y germánicos. La imagen de España como un país singular y no moderno no era inédita²¹. La imagen de España, cuyos ecos se rastrean en la leyenda negra, cristalizaría en la Ilustración como paradigma de contramodelo, asociada a mitos como nación atrasada y a contrapié del tren del progreso, y a la que se asociaría el exotismo evocado por la literatura romántica. Más adelante, en el ambiente intelectual racista y darwininista de la segunda mitad del siglo xix la idea de decadencia se asociaría a la de degeneración racial. “La trayectoria española se convirtió así en una lección moral, la muestra de cómo una raza podía perder su vigor y su virilidad”²².

17 Quintana, “España en la política europea contemporánea”, pp. 224-225.
18 María Victoria López-Cordón, “España en las Conferencias de La Haya de 1899 y 1907”, Revista de Estudios Internacionales, III, 3, 1982, pp. 703-756.
19 Niño, “Política de alianzas y compromisos coloniales”, p. 37.
20 Jover Zamora, “Introducción. Después del 98”, p. LIII.
21 Véase Rafael Núñez Florencio, “La imagen de España en el mundo: la ‘marca España’”, en Juan Carlos Pereira (coord.), La política exterior de España (1800-2003), Barcelona, Ariel, 2003, p. 189. Del mismo autor remitimos a la consulta de Sol y sangre. La imagen de España en el

La imagen internacional de la España alfonsina, a pesar de los evidentes logros en la reinvención de su posición internacional, no logró desvanecer, como bien subraya Susana Sueiro, la negativa apreciación que respecto al país se evocaba desde medios políticos, diplomáticos y periodísticos europeos. “El desdén por la proyección exterior y, en concreto, por la labor colonial de España es generalizado en Europa, donde impera la imagen de un país atrasado, caótico y sin recursos. Con respecto a su actividad colonizadora no solo es un país inepto sino también bárbaro y cruel”. En “Europa –prosigue la autora– se tiene plena conciencia de la inferioridad de España en el escenario internacional a causa de su debilidad política y militar, y de la urgencia de atender a sus problemas internos”²³. Elenco de imágenes que ilustrarían su condición semiperiférica en el sistema internacional²⁴.

mundo , Madrid, Espasa, 2001. Para una sosegada inmersión en el caudal cultural e ideológico que ha ido acompañando a la construcción de la identidad española remitimos a la lectura de las obras de José Álvarez Junco, Mater Dolorosa. La idea de España en el siglo XIX, Madrid, Taurus, 2001; y Juan Pablo Fusi, España. La evolución de la identidad nacional, Madrid, Temas de hoy, 2000. Remitimos, asimismo, al número monográfico dedicado a la imagen de España de la revista Información Comercial Española. Revista de Economía, n.º 722, (octubre 1993), en especial el artículo de Emilio Lamo de Espinosa, “La mirada del otro. La imagen de España en el extranjero” (pp. 11-26); la obra de Ismael Saz (ed.), La mirada del otro, Ayer, n.º 31, (1998); y el artículo de Enric Ucelay-Da Cal, “La imagen internacional de España en el periodo de entreguerras: reminiscencias, estereotipos, dramatización neorromántica y sus consecuencias historiográficas”, Spagna Contemporanea, n.º 15, (1999), pp. 23-52.

22 Ucelay-Da Cal, “La imagen internacional de España”, pp. 33-35. Véase, asimismo, Ismael Saz, “Introducción”, en Ismael Saz (ed.), España: la mirada del otro, Ayer, n.º 31, Madrid, Marcial Pons, (1998), p. 12.

23 Susana Sueiro, “La política exterior de España en los años 20: una política mediterránea con proyección africana”, en Javier Tusell, Juan Avilés y Rosa Pardo, La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, UNED-Biblioteca Nueva, 2000, pp. 140 y 148.

24 Desde unas coordenadas eminentemente europeas y mediterráneas, la percepción de la España finisecular desde Italia venía a confirmar estas imágenes y estereotipos de España como país periférico y atrasado (véase Fernando García Sanz, “De la indiferencia simpática al descubrimiento del Mediterráneo. Panorama de la historiografía italiana sobre la historia contemporánea de España”, en Ismael Saz (ed.), La mirada del otro, Ayer, n.º 31 (1998), pp. 118-120; y del mismo autor Historia de las relaciones entre España e Italia. Imágenes, comercio y política exterior (1890-1914), Madrid, CSIC, 1994.

La socialización en torno a la toma de conciencia de la decadencia de España a raíz del desastre de 1898 –una crisis internacional– imprimiría un ritmo nuevo al secular desafío modernizador que se filtraría desde las élites políticas e intelectuales hacia otros ámbitos de la sociedad. El espíritu regeneracionista, que animaría el debate entre intelectuales y políticos en torno al problema de España y la fragilidad del nacionalismo español, se tejería al hilo de la dialéctica casticismo-europeización, que en buena medida y no exenta de múltiples matices caracterizaría el debate entre Miguel de Unamuno y José Ortega y Gasset, entre la generación del 98 y la del 14²⁵.

En lo relativo a la generación del 98 su papel fue formular un casticismo ideológico, que resultó ser la expresión de un sentimiento nacionalista, insuficientemente desarrollado como consecuencia de carencias históricas seculares. Respecto a Europa, Miguel de Unamuno escribiría: “esto del intento de españolizar a Europa es el único medio para que nos europeicemos en la medida que nos conviene, mejor dicho para que digiramos lo que del espíritu europeo puede hacerse nuestro espíritu”²⁶.

Para la generación del 14, sin embargo, el término regeneración tendría una valoración distinta a la propugnada por el casticismo noventayochista. En consonancia con las ideas de Joaquín Costa, propulsor de la europeización de España, José Ortega y Gasset estimaba que la “Regeneración es inseparable de europeización […] Regeneración es el deseo; europeización es el medio de satisfacerlo. Verdaderamente se vio claro desde un principio que España es el problema y Europa la solución”²⁷.

El calado del talante regeneracionista en la vida política entre el desastre colonial de 1898 y el desastre de la Guerra Civil en 1936 se canalizaría a través de diferentes expresiones institucionales y político-ideológicas. El historiador Carlos Seco Serrano distingue sucesivos peldaños en este ciclo regenerador: en primer término, los intentos por reconducir la vida política de la monarquía de Alfonso XIII desde dentro del sistema, emprendidos por Silvela, Maura, Canalejas y Alba, con el afán de renovar los partidos dinásticos en sus cuadros y sus programas; en segundo lugar, una opción al margen de la legalidad constitucional de 1876, de contenido autoritario pero bajo el paraguas de la Monarquía, iniciada en 1923 con la dictadura del general Primo de Rivera, entendiéndose a sí mismo como el “cirujano de hierro” de la literatura costista; y por último, un tercer intento regenerador de signo democrático con la proclamación de la República tras el definitivo hundimiento de la Monarquía en 1931²⁸.

25 Véase Juan Marichal, “La europeización de España 1898-1936”, Sistema, n.os 86-87, (noviembre 1988), pp. 55 y ss.; y Antonio Moreno Juste, “Del ‘problema de España’ a ‘la España europeizada’: excepcionalidad y normalización en la posición de España en Europa”, en Juan Carlos Pereira (coord.), La política exterior de España de España (1800-2003), Barcelona, Ariel, 2003, pp. 295-317.

26 Miguel de Unamuno, “Sobre la europeización”, en Ensayos, Madrid, Aguilar, 1958, p. 910. 27 José Ortega y Gasset, “Nueva revista”, en Obras completas, t. I, Madrid, Espasa-Calpe, 1961- 1963, p. 291.

La modernización que en todos los órdenes se emprendió desde la impronta del Regeneracionismo alcanzaría también a la posición y la proyección internacional de la España finisecular.

2.1. La regeneración internacional de España

La regeneración internacional sería la expresión o la divisa externa del esfuerzo modernizador emprendido por la España del primer tercio de siglo xx. La regeneración internacional fue más bien el resultado de un estado de ánimo explícito en las élites político-intelectuales espoleadas por el desastre que de un programa de acción coherente y bien definido. El proceso estuvo mediatizado por multitud de factores internos –los exiguos recursos materiales ante las exigencias de la modernización interna, la visión del mundo de una pequeña, débil e insegura potencia o la inestabilidad inherente a un sistema político, la “España oficial”, cada vez más alejada de una sociedad en profunda transformación, y la “España real”– y condicionantes externos, derivados de los profundos cambios anteriormente mencionados en el sistema internacional²⁹.

La redefinición de la posición internacional con el amanecer del siglo xx cimentaría las claves de su política exterior hasta el estallido de la Guerra Civil en 1936. El profesor José María Jover Zamora disecciona los rasgos de la política exterior durante el periodo alfonsino:

En primer lugar, su proyección preferente sobre la frontera meridional con miras al mantenimiento del statu quo territorial de la región del Estrecho tras la conmoción del 98, y a la consolidación de la zona de influencia en Marruecos que le había sido adjudicada por la Entente franco-británica de 1904. En segundo lugar, su retorno al modelo clásico de cuádruple alianza, tras la política de “recogimiento” y de gravitación germanoinglesa propia de la Restauración. En tercer lugar, un iberismo latente, manifiesto en determinadas corrientes intelectuales de la transición intersecular, en la conciencia de común integración en el sistema cuatripartito derivado de los acuerdos de Cartagena, y de manera más operativa –aunque no afortunada– en la diplomacia personal de Alfonso XIII […] En cuarto lugar, su renuencia a la intervención en problemas continentales, de acuerdo con el giro impreso a la política exterior española a partir de las paces de Utrecht, y de manera más rotunda a partir de la guerra de la Independencia; actitud que quedará manifiesta en la neutralidad mantenida durante la guerra europea de 1914- 1918, así como en la política de “neutralidad activa” ejercida en el marco de la Sociedad de Naciones. En quinto lugar y en fin, el resurgimiento, apenas cicatrizadas las heridas del 98, de un iberoamericanismo que comienza a dar señales de vida recién cubierta la transición intersecular, gracias en buena parte al esfuerzo pionero de Altamira³⁰.

28 Carlos Seco Serrano, “Chapaprieta: un técnico anterior a la democracia”, en Joaquín Chapaprieta, La paz fue posible. Memorias de un político, Barcelona, Ariel, 1971, p. 19.
29 Véase la obra de Víctor Morales Lezcano, León y Castillo embajador (1887-1918). Un estudio sobre la política exterior de España, Gran Canaria, Cabildo de Gran Canaria, 1975 (reeditado en 1998); y del mismo autor “Orientaciones de la política internacional de España: 1898- 1936”, en VV. AA., Estudios sobre la historia de España. Homenaje a Manuel Tuñón de Lara, vol. III, Madrid, UIMP, 1982, pp. 189-197.

Pero la determinación de estas líneas maestras y objetivos han de evaluarse en función de los tempos de la política exterior y de los ritmos de la “regeneración internacional”, utilizando la expresión de Hipólito de la Torre. El curso de la regeneración internacional hasta los albores de la Gran Guerra significó el “final del aislamiento y la comprometida inserción en el juego de los intereses exteriores”. En su decurso distingue dos etapas, cuya cesura vendría jalonada por los acuerdos de Cartagena en 1907. La primera se circunscribiría entre el desastre de 1898 y los citados acuerdos. El regeneracionismo internacional de primera hora estaría caracterizado por su talante conservador, satisfecho, conformista y consensuado. El panorama esperanzador de la modernización interna se había visto refrendado por la definición de nuevos parámetros en la política exterior, una vez que se había superado el aislamiento internacional y se habían logrado solventes garantías para la seguridad de su integridad territorial –incluidas sus posesiones insulares y ultramarinas– a tenor de la supeditación –peninsular– a la órbita franco-británica. Este regeneracionismo defensivo y pasivo devendría en un regeneracionismo más inconformista y activo a partir de 1907, y de forma definitiva desde 1912 al establecerse el Protectorado en la zona española de Marruecos. La formulación de objetivos exteriores activos –Marruecos, a tenor de los límites y especialmente el contencioso de Tánger, así como Portugal y Gibraltar– entrarían en colisión con los intereses franco-británicos, suscitando dudas y evidenciando la desigual inserción en la entente franco-británica. Todo ello conduciría a la quiebra de la unanimidad proentente precedente³¹.

30 Jover Zamora, “Introducción. Después del 98”, p. CLVI.

El nuevo tono de la regeneración internacional de la España alfonsina introduciría tres tendencias estratégicas que matizarían, pero nunca quebrarían, la supeditación a la órbita franco-británica hasta el final del reinado: la negociación con las potencias dominantes en el Mediterráneo Occidental; la tentación o el esbozo de inversión aliancista con poderes alternativos –Alemania hasta el final de la Gran Guerra y con Italia en la postguerra mundial– para influir en el curso de las negociaciones con las potencias dominantes; y la conversión del obligado neutralismo, expresión histórica de la impotencia y de la relación de fuerzas dentro del sistema, en un “factor de liderazgo internacional appeaser que realzará la potencia del país”³² en el sistema internacional de Versalles.

A estas dos fases se podrían añadir tres más para completar el curso del reinado de Alfonso XIII. La tercera cubriría los años de la Gran Guerra (1914-1918), marcados por el mantenimiento de una neutralidad oficial, consensuadamente asumida por la sociedad española pero en realidad impuesta y obligada por la voluntad de las grandes potencias y las circunstancias internacionales. Ya en la postguerra devendría una cuarta fase, entre los años 1919-1923, que estaría determinada por la inserción de España en el nuevo sistema internacional; y una última fase, entre los años 1923 y 1930/1931, que corresponderían al periplo autoritario de la Monarquía y en los que los asuntos mediterráneos capitalizarían el desarrollo de la política exterior y los imperativos de la defensa nacional.

Resulta difícil y aventurado concluir si realmente la España alfonsina tuvo un programa de política exterior. A este respecto, la valoración de Antonio Niño transciende en los siguientes términos:

31 De la Torre, “El destino de la Regeneración internacional”, pp. 11-16. 32 De la Torre, “España en el sistema internacional”, p. 185.

Se puede decir pues que la monarquía y los gobiernos españoles de la época compartían ciertas prioridades, que eran conscientes de los cambios producidos en el escenario internacional y de la necesidad de adaptarse a ellos, pero que no tuvieron un programa de política exterior planificado y coherente ante la nueva situación, con iniciativas, decisiones y soluciones adecuadas. Ése era un privilegio reservado a las grandes potencias de la época. Su principal orientación en esta búsqueda de acomodo fue una regla, resultado de la experiencia, que ya había servido de base a la política internacional de España hasta fines del siglo xix y que fue transmitida como legado al siglo xx: buscar la afinidad con Francia e Inglaterra y no comprometerse en alianzas con grandes potencias extranjeras capaces de obligar al país a intervenir en conflictos extraños a la nación³³.

Pero tras aquellas premisas y objetivos implícitos en la regeneración internacional la siguiente cuestión habría de llevarnos a indagar sobre los medios –humanos y materiales– con que contó y se dotó la Monarquía para perseverar en aquellos objetivos internacionales.

2.2. Medios humanos y materiales para la regeneración internacional de la España alfonsina

Las transformaciones del sistema internacional desde los primeros compases del siglo favorecerían el cambio y la mejora relativa de la posición de España. Su posición geoestratégica adquirió un gran valor a la luz de las rivalidades generadas por la bipolaridad del sistema internacional prebélico, si se compara con las coordenadas internacionales del recogimiento, lo que confirió a la España monárquica un modesto margen de autonomía, para la negociación con las grandes potencias. Asimismo, la España del primer tercio de siglo entraba –en palabras de Hipólito de la Torre– “definitivamente en un proceso de modernización”. La cuantificación de algunos indicadores son sumamente ilustrativos. La población creció a una tasa media anual del 0,79%, doblando a la de las décadas precedentes. Los efectivos agrarios descendieron de un 64,8 al 45,5%, mientras que los de la industria y los servicios ascendieron del 17,4 al 26,5% y del 17,8 al 28% respectivamente. La participación de la agricultura en el productor interior del país cayó del 46 al 35%, mientras que el de la industria ascendió del 20 al 32%. En el periodo álgido del despegue del capitalismo en España entre la Guerra del Catorce y la crisis del 29, el crecimiento español (2,4%) rebasó con claridad la media europea (1%) y la mundial (1,5%). Aún con todas las cautelas, “España estaba entrando en una fase de transformación económica y social que acortaba distancias con la Europa avanzada”. La confluencia de estos factores internos y externos contribuyó a dotar de cierta “autonomización” a la política exterior española y a promover una efectiva nacionalización en torno a unos objetivos exteriores progresivamente incorporados a la cultura y la praxis internacional del país³⁴.

33 Niño, “Política de alianzas y compromisos coloniales”, pp. 47-48.

La actividad diplomática en la España de Alfonso XIII, como en el resto de Europa, era una responsabilidad muy restringida al ámbito de los monarcas, los gabinetes, los partidos políticos, los cuerpos especializados
–las carreras diplomática y consular– y permeable a sectores muy minoritarios de la sociedad, entre ellos el Ejército. Este ámbito de la acción política, residual en el proceso de liberalización y democratización de la vida política de los pueblos europeos y occidentales, solo comenzaría a cambiar a medida que se fue implantado la sociedad de masas y especialmente tras la Guerra del Catorce.

En España el monarca, Alfonso XIII, desempeñaría un protagonismo central en la concepción y el desarrollo de la política exterior. Hasta 1919 los emperadores y reyes serían los supremos magistrados de la mayor parte de los Estados europeos exceptuando Francia, Suiza y San Marino.

En el caso español –estima Antonio Niño – la intervención del soberano iba mucho más allá de lo que era habitual en el resto de las monarquías constitucionales. La Constitución de 1876 consideraba los asuntos exteriores materia de su competencia al establecerse que la autoridad del rey “se extiende a todo cuanto conduce a la conservación del orden público en lo interno y a la seguridad del Estado en lo exterior” (art. 50). La Constitución le reconocía además como jefe supremo del ejército (art. 52), la potestad para declarar la guerra y hacer y ratificar la paz, así como para dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales con las demás potencias (art. 54). Liberado de responsabilidades, puesto que esta recaía en el ministro de Estado, tendió a asumir un creciente protagonismo en la dirección de la política exterior³⁵.

34 De la Torre, “España en el sistema internacional”, pp. 180-181.

El talante regeneracionista del rey, visible también en sus ambiciones internacionales, se fue forjando a lo largo de su formación y su experiencia política. A pesar de su cuidada formación, ésta adoleció de un conocimiento histórico actualizado de Europa, de su patria y de su pueblo. Una carencia que se iría paliando, de algún modo, con su continuada experiencia de cosmopolitismo inherente a su vida familiar y las primeras visitas oficiales.

Las preocupaciones internacionales del rey y su estilo como diplomático en ejercicio se orientaron preferentemente, en opinión del citado autor, hacia los siguientes objetivos. En primer término, la defensa de la integridad territorial de la nación en el entorno de la geografía política del monarca, circunscrita a la península y al eje Baleares-Canarias, es decir, sus islas y la frontera meridional. En segundo término, África como horizonte abierto a la expansión colonial española, una vez perdidas las colonias del ultramar americano-pacífico. Empresa que quedaría reservada a un ejército humillado y desprestigiado tras el desastre del 98. En tercer lugar, Portugal y sus veleidades iberistas³⁶. Y por último, frustrados sus sueños iberistas, la neutralidad se convertiría en los años de la Guerra del Catorce en uno de los grandes objetivos perseguidos por la diplomacia del rey.

En el retrato de este rápido perfil no puede omitirse el transcendental vínculo del rey con el Ejército y el determinante papel de su formación castrense. Corporeizaba y potenciaba una herencia que remitía en su genealogía a los orígenes de la Restauración, las convicciones políticas de Cánovas y la influencia del modelo prusiano, por aquel entonces emulado en buena parte de Europa³⁷.

El rey, gestionando en el exterior la “ansiada grandeza de España”, tendría su contrapeso en una clase política cuya realpolitik era, en opinión de Hipólito de la Torre, tanto reflejo de su “sabia prudencia como acaso de acomplejado escepticismo”³⁸. Una apreciación que ilustra el restringido círculo en que se desenvolvía la Diplomacia de Gabinete, característica de la España alfonsina. El propio Gabriel Maura escribía en 1905 que a las cuestiones internacionales “no pueden aplicarse los procedimientos democráticos; no ya a las muchedumbres, los mismos parlamentarios son ineptos para dirigir la política internacional”³⁹. En este marco la personalidad de los presidentes del Consejo de ministros, los ministros de Estado y de ciertos diplomáticos en embajadas estratégicas tendería a ser en ocasiones muy relevante. El hombre político de Estado, subraya Antonio Niño, tomaba “sus decisiones de forma solitaria, sin someterse a un proceso de discusión permanente, propio de las democracias liberales, y solo limitadamente a un proceso de comunicación con los otros actores políticos”⁴⁰.

35 Niño, “Política de alianzas y compromisos coloniales”, p. 40.
36 Sobre su iberismo y sus pulsaciones aliancistas remitimos a la consulta de las obras de Hipólito de la Torre, El imperio del Rey. Alfonso XIII, Portugal y los ingleses, Mérida, Ed. Regional de Extremadura, Serie de Estudios Portugueses, 2002 y de Javier Tusell y Genoveva Queipo de Llano, Alfonso XIII. El rey polémico, Madrid, Taurus, 2001.
37 Véase Fernando Puell de la Villa, Historia del Ejército en España, Madrid, Alianza, 2005, pp. 110-111.
38 De la Torre, El imperio del Rey, p. 19.

La comprensión de las iniciativas y decisiones en el ámbito de la política exterior para situarlas en su coyuntura precisa es inseparable de las convicciones de los políticos responsables y sus respectivos alineamientos políticos-ideológicos. Así se desprende de la convicción aliancista de los líderes liberales como Sagasta en el desarrollo de las gestiones, conducidas en París por el embajador español León y Castillo, que fructificaron en el proyecto de convenio con Francia sobre Marruecos en 1902, o la resuelta actitud proafricanista y aliadófila del conde de Romanones, cuyos negocios personales en la actividad extractiva en Marruecos se confundían con el interés nacional.

Aquellos líderes y partidos del turno que seguirían dominando la vida política hasta la quiebra del sistema a partir del ciclo revolucionario que se iniciaría en 1917 eran, como acertadamente apunta Sebastian Balfour, portavoces de los intereses de las oligarquías terratenientes y financieras. Su reducida representación sociológica otorgaría a aquellos Gobiernos cierto grado de autonomía en la formulación de la política exterior⁴¹.

No obstante, a medida que se fue nacionalizando la política exterior, incorporando objetivos activos y quebrando la unanimidad inicial proentente se iría suscitando entre las élites político-ideológicas un debate sobre la política exterior que tendría como escenario, aunque fuera de modo puntual, las Cortes.

39 Gabriel Maura, La cuestión de Marruecos desde el punto de vista español, Madrid, M. Romero, 1905, p. 79.
40 Niño, “Política de alianzas y compromisos coloniales”, p. 38.
41 Véase Balfour, “España y las grandes potencias”, p. 8.

A falta de una política exterior planificada y bien diseñada, carente de principios que la “vertebraran inteligentemente” –en palabras de José María Jover– y sin una percepción real del lugar internacional de una potencia de segundo orden, lo que prevalecería en la política exterior española sería “una visión alicorta y limitada respecto a la complejidad de la vida internacional”, y una inequívoca supeditación de aquélla respecto a los problemas de orden interno⁴².

En la formulación y ejecución de la política exterior la acción de los Gobiernos deviene en su formulación y ejecución de los medios diplomáticos a su alcance –la administración exterior y los agentes diplomáticos–.

La adecuada planificación, gestión y ejecución de la política exterior requería una eficaz estructura burocrática, un problema que entroncaba con una de las cuestiones centrales de la modernización, la construcción de un Estado eficaz como agente de cambio social. El asunto no era nuevo sino que había sido un problema estructural que se había perpetuado a lo largo del siglo xix y cuyas consecuencias se dejaban sentir directamente en la política exterior. Esta seguiría siendo objeto de denuncia por el que fuera subsecretario de Estado entre 1934 y 1936, José María de Aguinaga, que en uno de sus Cuadernos de política internacional Española aducía que un “Estado sin Administración no es más que una apariencia de Estado”. En España la Administración del siglo xviii no ha podido ser reemplazada en “todo el siglo xix y lo que va del xx”⁴³.

Como bien subraya Antonio Niño, los diplomáticos jugaron un papel central, puesto que no se limitaban a desempeñar una labor ejecutiva dependiente de las decisiones adoptadas en Madrid, sino que a menudo aconsejaban y proponían orientaciones políticas que habitualmente eran tenidas en consideración por los gabinetes ministeriales⁴⁴.

Los cambios y el pulso de la modernización en los órganos centrales de la administración exterior, el Ministerio de Estado, estuvieron determinados por los condicionantes externos y el propio pulso de la política exterior y los propios condicionantes económicos, culturales y políticos internos. Así a los cambios sobrevenidos para racionalizar la estructura y el patrón de funcionamiento del Ministerio de Estado tras la crisis finisecular, en el Real Decreto de 16 de agosto de 1899 y la Real Orden de 30 de diciembre de 1901 por la que se aprobaban las instrucciones para el régimen y despacho del Ministerio⁴⁵, que básicamente permanecerían inalterables hasta el giro autoritario de la Monarquía, sucederían otras reformas puntuales para hacer frente a las nuevas necesidades de la política exterior como la creación de una Sección de Marruecos en 1912, una vez que se procedió a la creación del Protectorado.

42 Jover Zamora, Gómez-Ferrer y Fusi, España: sociedad, política y civilización, p. 648.
43 AMAE R 5499 exp. 9. Cuadernos de política internacional española 1934-1936. España y América. Relaciones con la America Española y Filipinas y notas sobre el mundo hispánico, vol. II, por José María de Aguinaga, Madrid, junio de 1965.
44 Véase Niño, “Política de alianzas y compromisos coloniales”, p. 38.

La estructura administrativa a la altura de 1920 era, en opinión de Ángel Martínez de Velasco, todavía muy arcaica y deficiente a pesar de los intentos por racionalizar y centralizar la política exterior desde las secciones de Política y Comercio⁴⁶. Las reformas emprendidas en la administración exterior desde principios de siglo se hicieron bajo la mentalidad imperante en la época de preservar el monopolio que el Ministerio de Estado había ejercido durante el siglo xix sobre la acción exterior.

Por último, la política y la administración exterior se verían constantemente aquejadas de otro mal secular, la discontinuidad y la inestabilidad. La discontinuidad gubernamental y ministerial fue un obstáculo al eficiente desarrollo de la política exterior. Los frecuentes cambios de Gobierno entorpecieron y, en ocasiones, frustraron la conclusión de negociaciones diplomáticas, como ocurriera en 1902 con el proyecto de acuerdo con Francia sobre Marruecos. La sucesión de 34 gobiernos, incluidos el directorio militar y el directorio civil, entre 1902 y 1931, y la sucesión de treinta y nueve cambios en el Ministerio de Estado –incluidas las permutas de la Dictadura– ilustran la naturaleza del problema. Deficiencia que se agravaría con la inestabilidad en uno de los cargos necesariamente más estables dentro del Ministerio de Estado, la subsecretaría, en la cual tendrían lugar quince cambios⁴⁷.

Esta permanente discontinuidad fue, de algún modo, compensada
–a juicio de Antonio Niño– por la gran homogeneidad de la clase política de la Restauración, por la costumbre de concertarse los líderes de los partidos conservador y liberal cuando había de tomarse decisiones transcendentales y, asimismo, por la mayor permanencia de los embajadores en las grandes capitales europeas⁴⁸.

45 Para la consulta de la legislación concerniente a la actividad del Ministerio de Estado y la diplomacia española remitimos a la consulta de Carlos Fernández Espero y José Martínez Cardós, Primera Secretaría de Estado. Ministerio de Estado. Disposiciones orgánicas (1705-1936).I, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, 1972.

46 Ángel Martínez de Velasco, “España e Iberoamérica (1900-1931)”, Proserpina, n.º 1 (diciembre 1984), p. 54.
47 Datos extraídos de Carlos Fernández Espero y José Martínez Cardós, Primera Secretaría de…, pp. 671-182; y Pedro Voltes, Tablas cronológicas de la historia de España, Barcelona, Editorial Juventud, S.A., 1980, pp. 79-80.

La red de órganos periféricos en la administración exterior no experimentaría grandes alteraciones durante este periodo. En 1914 la red exterior de España constaba de ocho embajadas, veintiocho legaciones y dos agencias diplomáticas (Egipto y Tánger). La mayor parte de las embajadas y legaciones estaban distribuidas por Europa, centro del sistema internacional. A las siete embajadas europeas (las más antiguas, en París y Roma-Santa Sede; las embajadas de Londres, Berlín, Viena y RomaQuirinal establecidas en 1887; y la de San Petesburgo en 1896) se añadiría la creación en 1914 de la embajada en Washington⁴⁹.

Sociológicamente los miembros de la carrera diplomática eran percibidos por la opinión pública a finales del reinado de Alfonso XIII como un “cuerpo elitista y ultraconservador, firmemente monárquico por su vinculación familiar, ideológica y social con la aristocracia, identificados con la derecha social”⁵⁰. Un club eminentemente aristocrático, cosmopolita y muy reservado.

Una de las iniciativas más genuinamente regeneracionistas e importantes en la formación y selección de los integrantes a dichas carreras fue la creación del Instituto Libre de Enseñanza de las Carreras Diplomática y Consular y Centro de Estudios Marroquíes, por Real Decreto de 21 de diciembre de 1911. Con el nuevo centro se pretendía, por un lado, dar una respuesta oficial a las necesidades surgidas de la reactivación de la vida diplomática española y, por otro, a la proyección explícita de esa dinamización de la acción internacional de España sobre el Mediterráneo y más concretamente en el Norte de África⁵¹.

El peso y la posición internacional de un Estado están, a su vez, directamente relacionados con la dimensión de su poder naval y militar y el modo en cómo esos núcleos sociológicos –la Marina y el Ejército– influyen en la vida política y en el curso de la política exterior como grupos de influencia.

48 Niño, “Política de alianzas y compromisos coloniales”, p. 41.
49 Véase Juan Carlos Pereira, Las relaciones entre España y Gran Bretaña durante el reinado de Alfonso XIII (1919-1931), Madrid, Universidad Complutense de Madrid, 1986, pp. 217 y ss; Juan Carlos Pereira y Ángel Cervantes, Relaciones diplomáticas entre España y América, Madrid, Mapfre, 1992, p. 107; Martínez de Velasco, “España e Iberoamérica”, p. 55; Óscar J. Sánchez, “La formación del diplomático, 1890-1914: ¿elitismo o profesionalismo?”, Cuadernos de Historia Contemporánea, 23 (2001), p. 246.
50 Nuria Tabanera, Las relaciones entre España e Hispanoamérica durante la Segunda República española, 1931-1939: la acción diplomática republicana, Valencia, Universidad de Valencia, 1990, p. 128.
51 Véase Togores y Neila, La Escuela Diplomática, pp. 78-123; y de los mismos autores “La Escuela Diplomática en perspectiva histórica: valores en torno a su cincuentenario”, Cuadernos de la Escuela Diplomática, n.º 8 (1993), pp. 185-224.

Partiendo de la relevancia que el poder naval desempeña en la seguridad de la frontera meridional y en la proyección atlántico-mediterránea en el marco de la crisis finisecular parece pertinente precisar una serie de conceptos básicos. El “poder marítimo”, tal como lo define R. Cerezo Martínez, es la facultad de defensa de un espacio natural y su envergadura es el resultado de la interacción de tres componentes operativos: un componente móvil, que es la Marina, tanto civil como de guerra; un componente de apoyo, concebido para proveer las necesidades del anterior –astilleros, puertos, bases, arsenales y servicios–; y, por último, el componente geográfico. Inserto en este marco, el “poder naval” encarna el componente militar dentro del “poder marítimo”⁵² La configuración del poder marítimo ha de formularse necesariamente a partir de una “política naval” cuya eficiencia depende, según el contralmirante Fernando de Bordejé, de múltiples condicionantes: unos objetivos nacionales nítidamente definidos, una política exterior concebida de forma coherente con aquellos objetivos, una voluntad firme para llevar esos propósitos a cabo, los medios económicos adecuados a dichas necesidades, una industria capaz de ejecutar esos programas; y una clase política comprometida con la ejecución de estos proyectos⁵³.

El desastre de 1898 fue, en primer término, un “desastre naval”⁵⁴. Desde la perspectiva del poder naval, nos recuerda Agustín Rodríguez González, la crisis de fin de siglo ilustra el empequeñecimiento internacional de España prolongado a través de un siglo⁵⁵.

La España monárquica emprendería desde principios de siglo una estrategia de regeneración naval, “rehacer la Marina”, a partir de los nuevos planteamientos geopolíticos emergentes, y especialmente las ideas de Alfred Tailor Mahan, cuya obra La influencia del poder naval en la historia

52 R. Cerezo Martínez, España y el poder marítimo, Madrid, Editora Nacional, 1975, pp. 76-78. Véanse, asimismo, las precisiones conceptuales realizadas en 1941 por Luis Carrero Blanco, España y el mar, vol. 1, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1962, pp. 44-45.

53 Fernando de Bordejé, Vicisitudes de una política naval. Antecedentes, desarrollo de la Armada entre 1898-1936, Madrid, Editorial San Martín, 1978, p. 15.
54 Confróntese Agustín R. Rodríguez González, El desastre naval de 1898, Madrid, Arco/Libros S.L., 1997, pp. 7-11.
55 Rodríguez González, El desastre naval de 1898, pp. 7 y 11. Remitimos para el estudio de la política naval de la Restauración a la obra del mismo autor titulada Política naval de la Restauración, 1875-1898, Madrid, San Martín, 1988.

tendría su primera versión en castellano en 1910. Poco a poco sus teorías, muy críticas con el poder naval español, fueron seduciendo, no sin críticas, a los analistas y estudiosos navales españoles⁵⁶. En la propagación de las tesis de Mahan en España se embarcaron principalmente dos figuras: el político conservador, Joaquín Sánchez de Toca, autor de la obra El poder naval en España y su política económica para la nacionalidad iberoamericana; y un oficial de Marina, Fernando Navarrete, que divulgó sus conocimientos desde la Revista General de Marina.

En el marco del Regeneracionismo de la España alfonsina se suscitaron de inmediato los primeros intentos y manifestaciones en aras a la reconstrucción de la flota. Desde la tribuna política Francisco Silvela y Antonio Maura se pronunciaron desde un principio por la necesidad de reorganizar el poder naval. Silvela al prologar el libro de Joaquín Sánchez de Toca sentenciaba que “renunciar a tener Armada es renunciar a tener independencia nacional y porvenir en el mundo”⁵⁷.

El estado de opinión favorable a la reconstrucción del poder marítimo fue afianzándose en determinados círculos económicos y profesionales, como puede deducirse de la actividad de las cámaras de comercio, reunidas en Zaragoza en noviembre de 1898, la celebración del Certamen Naval de Almería en 1900, cuyo tema central giró en torno a la conveniencia o no de que España fuera potencia marítima, o la creación de la Liga Marítima en 1901, en cuya junta central figuraban Antonio Maura y Joaquín Sánchez de Toca, éste último a su vez miembro de la Liga Africanista.

En aquel caldo de cultivo se crearía la Junta de Escuadra en enero de 1902, en cuyo seno figuraban además del propio Sánchez de Toca, Antonio Maura y Ferrándiz, y cuyo objetivo prioritario sería proponer el programa naval de reconstrucción⁵⁸. En junio de aquel año tendría lugar la convocatoria en Madrid de un congreso para el fomento de la “España marítima”.

La reconstrucción de la flota se antojaba como un instrumento esencial en aquel contexto de reinserción internacional. Sin embargo, las enconadas discusiones en las Cortes a raíz de las dificultades económicas fueron retrasando la aprobación del programa naval hasta 1907, al amparo del nuevo Gobierno de Antonio Maura y su ministro de Marina Ferrándiz. La Ley de Organización Marítima y Armamentos Navales Militares, aprobada en el mes de noviembre, consagraba –en su artículo 1– una de las conclusiones del Certamen de Almería sobre la conveniencia de una marina defensiva y los trabajos previos de la Junta de Escuadra. El plan que preveía la construcción de unas cuarenta unidades y la modernización de las bases navales de El Ferrol, Cádiz y Cartagena, también se orientó al fomento de la industria nacional, mediante la creación de la Sociedad Española de Construcción Naval, pero su dependencia tecnológica respecto a las grandes potencias, en concreto de las casas británicas Vickers y Armstrong, seguiría siendo una constante de la política naval española⁵⁹.

56 Véase Jesús Salgado Alba, “Evolución estratégica de la Marina española entre las dos guerras mundiales”, Les armées espagnoles et françaises. Modernisation et réforme entre les deux guerres mondiales, Annexes au mélanges de la Casa de Velázquez, Madrid, (1989), p. 136.

57 Véase Melchor Fernández Almagro, “Política naval de la España moderna y contemporánea. VI. Afanes de Maura”, Revista de Estudios Políticos, vol. XII, año 4, 22-23, (1945), p. 39.
58 Véase A. de la Vega Blasco y P. Ruiz Fernández, El resurgir de la Armada: Certamen naval de Almería (25 de agosto de 1900), Madrid, Editora Nacional, 1994.

España se dotaba de una modesta flota naval para hacer valer sus intereses y sus compromisos desde el entendimiento internacional con Londres y París. A su vez, emulaba el lenguaje y el estilo del imperialismo de la época, recurriendo a la política de la cañonera, como sucediera el 3 de junio de 1911 con el envío de una pequeña escuadra al puerto marroquí de Larache, pocas semanas antes de que Alemania utilizara similares procedimientos en Agadir⁶⁰.

En vísperas de la Guerra del Catorce España seguía su periplo internacional en medio de una evidente insuficiencia estratégica, tal como lo denunciaba Amalio Gimeno en 1914, en cuya opinión la potencialidad de España en África y el Mediterráneo dependía en buena medida de su poderío marítimo⁶¹.

En relación al poder militar y al Ejército desde los inicios de la Restauración, su articulación doctrinal y operativa se había concebido a partir del modelo prusiano. En adelante éste sería el modelo de referencia en el reformismo militar español del último tercio del siglo xix. La admiración por todo lo que representaba el ejército alemán se mantendría durante todo el régimen de la Restauración e incluso tras la Guerra del Catorce.

El Ejército de la Restauración es una herencia del de Narváez, permeable a los cambios de la política europea, y en particular el ascenso de Prusia y la reunificación alemana. Las reformas de Isabel II introducirían

59 De Bordejé, España, poder marítimo y estrategia naval, p. 144.
60 Véase J.-M. Delaunay, “La mer dans les relations franco-espagnoles au début du xxè siècle”, Relations Internationales, n.º 60 (invierno 1989), pp. 457 y 461.
61 Amalio Gimeno, El factor naval de España en el problema mediterráneo, Madrid, Imp. de Juan Pueyo, 1914, pp. 38-44.

unas estructuras y una lógica de actuación que perdurarían hasta la transición a la democracia bajo el reinado de Juan Carlos I. Se configuraba una institución “de fuerte contenido nacionalista, orientada básicamente a la defensa de la integridad territorial y el mantenimiento del orden público”⁶².

La concepción del papel del Ejército y de los fundamentos del nuevo orden político por parte de Antonio Cánovas del Castillo acrisolarían el monopolio de la gestión militar en la institución armada y la asunción por parte de ésta del papel de garante del orden institucional. En palabras de Fernando Puell de la Villa, “favoreció que el ejército se erigiera en poder tutelar del Estado, toleró el desarrollo del pretorianismo durante el último cuarto del siglo xix y sentó las bases del militarismo que iba a presidir la vida pública española en los años centrales del siglo xx”⁶³.

La política de defensa canovista fue “combatir el peligro interior” y, en segundo término, conservar la soberanía española sobre las provincias de ultramar. Asimismo, el hecho de que España no hubiera sufrido una amenaza externa real desde la guerra de la Independencia en 1808 estimularía en la psicología colectiva de los españoles la noción de insularidad y de marginación respecto al conflicto externo. Todo ello tendería a desnaturalizar la función teórica o formal del Ejército, garantizar la soberanía y la integridad territorial del Estado frente a una amenaza externa. Así el militarismo que se desarrolló en la época, como sostiene Joaquim Lleixá tuvo una clara vocación interior⁶⁴.

La Constitución de 1876, de acuerdo con la tradición liberal, no definiría las misiones del Ejército. Estas quedarían definidas en la Ley Constitutiva del Ejército de 1878 que reiteraba conceptos ya enunciados poco después de la llegada de Alfonso XII a Madrid, la “primera y más importante misión del Ejército es sostener la independencia de la patria y defenderla de enemigos exteriores”.

En el Ejército-corporación de la España alfonsina, sus cuadros de mando “profesaban ideologías nacionalistas y visceralmente militaristas, y mantenían una acrisolada lealtad al poder constituido. Al mismo tiempo, estaban muy despolitizados, y constituían el colectivo más cohesionado, profesionalizado y disciplinado”⁶⁵. Pese a este carácter corporativo, la propia dinámica histórica de la España del primer tercio de siglo, iría configurando colectivos e intereses diferenciados. De hecho, en este periodo se podían distinguir tres grupos en el cuerpo de oficiales del Ejército: los africanistas, los burócratas y la oficialidad de provincias.

62 Puell de la Villa, Historia del Ejército, p. 217.
63 Ibídem, p. 108.
64 Joaquim Lleixá, Cien años de militarismo en España, Barcelona, Anagrama, 1986, pp. 21-22.
65 Puell de la Villa, Historia del Ejército, p. 219.

Desde una perspectiva vital, cualquier “análisis de la historia militar de España desde 1922 –afirma Gabriel Cardona– debe contar con la mentalidad y los intereses de la generación de 1915, como factor esencial. Es la generación de Franco y de los generales de la Guerra Civil”⁶⁶. Los militares de la Generación del 15, como también sucedió aunque en menor medida entre sus compañeros peninsulares, participaron del pesimismo generacional de los hombres del 98 a raíz del Desastre. Destacadas figuras como el general Franco y el general Mola, reticentes hacia la creciente ola antibelicista de la sociedad española, tenían dos ideas fijas en su pensamiento: reparar el agravio inferido a España por el abandono internacional y la necesidad de devolver a los españoles la confianza perdida⁶⁷.

El nacionalismo conservador que proliferó en el Ejército proyectaría una creencia, casi metafísica, en la creación de un nuevo imperio en África, que compensara la pérdida del imperio colonial en América. El recurso al Ejército en 1909 para hacer frente a la crisis de Marruecos y la militarización definitiva del proceso de penetración acabaría por impulsar el “nuevo entusiasmo pretoriano por la guerra colonial”⁶⁸. Un contexto que, como el de 1898 o la crisis de Melilla en 1893, pondría en evidencia la carencia de un ejército colonial adecuado a las circunstancias concretas de aquellos territorios. Tan solo a raíz de la crisis de la Semana Trágica y las protestas contra el servicio militar y del proceso de militarización de la ocupación de Marruecos se comenzaría a acometer la creación de unidades de voluntarios: primeramente, las unidades de Regulares, que Berenguer había proyectado en 1911 y más adelante la Legión, como fuerza de choque, en 1919⁶⁹.

El debate sobre la modernización del Ejército se suscitaría a la llegada de Maura al Gobierno en 1907 ante la conveniencia de perfilar el patrón más adecuado para atender a las necesidades militares del país, en el marco de la paz armada y la carrera armamentística que agitaba la política internacional. Como bien subraya, Fernando Puell de la Villa, parte de la opinión militar se declararía partidaria de conformar un Ejército con pocas unidades pero bien dotadas e instruidas y encuadrar al resto de la población en milicias territoriales, elementalmente entrenadas. Otros en cambio, se inclinaban por la organización de un gran ejército, capaz de participar en una guerra europea, con reservas movilizables constituidas por soldados veteranos⁷⁰.

66 Gabriel Cardona, El poder militar en la España contemporánea hasta la Guerra Civil, Madrid, Siglo XXI, 1983, p. 4.
67 Manuel Espadas Burgos, Franquismo y política exterior, Madrid, Rialp, 1987, pp. 19 y ss.
68 Sebastian Balfour, “España y las grandes potencias y los efectos del desastre de 1898”, en Sebatian Balfour y Paul Preston (eds.), España y las grandes potencias en el siglo XX, Barcelona, Crítica, 2002, pp. 10-11.
69 Véase Sebastian Balfour, El fin del imperio español (1898-1923), Barcelona, Crítica, 1997.

El Ejército, afirma Manuel Espadas, vivió de forma muy intensa el dilema entre neutralidad e intervención, entre aliadofilia y germanofilia. Pero pese a la germanofilia dominante en la institución militar el criterio de la neutralidad se impuso también en el mando, consciente de las deficiencias y de la infradotación en que vivía el Ejército, así como de la absorbente atención hacia el problema marroquí⁷¹. De los 140.00 hombres en pie de armas, 76.000 estaban destinados en Marruecos.

Las ambigüedades en la definición de la misión del Ejército y la predilección de su proyección interior, amén de la aventura colonial en el Norte de África, se inocularían en la dificultad y la necesidad creciente de definir una coherente política de defensa nacional. Ramón Salas Larrazabal advertía que, pese a la indigencia defensiva de España, la “política militar y la naval seguían por cauces totalmente independientes”, pese a que Maura creara por Decreto de 30 de marzo de 1907 la Junta de Defensa Nacional como órgano consultivo al más alto nivel para aconsejar al Gobierno en materia de seguridad y defensa nacional. En el marco de la Guerra del Catorce el conde de Romanones la ampliaría, por Real Decreto de 23 de enero de 1915, para dar cabida a los expresidentes de Gobierno. Se trataba, así, de promover una “incipiente coordinación de las políticas militares de guerra y marina y a un intento de dar continuidad a la defensa nacional”.

En lo concerniente a los vínculos con la política exterior en la concepción y la práctica de la defensa nacional en este primer cuarto de siglo, Mariano Aguilar Olivencia advertía de los escasos contactos entre militares y diplomáticos en la preparación de la defensa nacional⁷². C. Ellio Zoop es más concluyente a este respecto al juzgar que en España existía una desarticulación entre la política de defensa y la política exterior. Ambas podían considerarse de un modo independiente, pero en modo alguno podía hablarse de una concepción de la política de seguridad, en sentido moderno⁷³.

70 Puell de la Villa, Historia del Ejército, pp. 125-127.
71 Manuel Espadas Burgos, “La política exterior española en la crisis de la Restauración”, en Historia de España y América, vol. XVI, 2, Madrid, 1981, pp. 581-614.
72 Mariano Aguilar Olivencia, El ejército español durante la II República, Madrid, Econorte, 1986, p. 267.

A la acción y la influencia ejercida desde los medios navales y militares habría que añadir la actividad de los africanistas. El africanismo, la “estrella del orientalismo español” –en expresión de Víctor Morales Lezcano– se desarrolló en la segunda mitad del siglo xix, espoleado por el colonialismo y el imperialismo europeo de la época. África se percibió “como una salida al encanijamiento de la historia peninsular del siglo xix”.

El africanismo español –marroquísmo siendo más estrictos – sería el núcleo sociológico entorno al cual se articularía un discurso político, como expresión de la geocultura de la dominación propia del orientalismo.

La presencia francesa en el Noroeste de África constituyó, como bien afirma Víctor Morales Lezcano, el “factor desencadenante del africanismo español, o sea, del intento hispano por salvaguardar sus derechos históricos y la seguridad de su frontera meridional con el continente vecino”⁷⁴. En aquellas circunstancias –la derrota del sultán de Marruecos frente a Francia en la batalla de Isly en 1844– España aprovecharía para ocupar las islas Chafarinas en 1848 y colonizar las ciudades de Ceuta y Melilla –la “Puerta a África”–, conquistadas tres siglos antes. Aquel incipiente africanismo hacia 1850 fue del criterio de que una “intervención a tiempo en el Norte de África podría garantizar la seguridad y la imagen de España, convertida ya en pequeña potencia dentro del sistema europeo heredado del Congreso de Viena y de los reajustes que aquél experimentó hasta 1870”. Con Francia en Argelia, Marruecos devino en el polo de las expectativas del africanismo español, espoleados en el marco de la guerra de África de 1859-1860. A lo largo de la segunda mitad del siglo xix:

[…] los círculos colonistas españoles intentaron alertar a los gobiernos, a los intereses materiales y a la opinión pública del país sobre la ineluctable consumación del reparto del Norte de África en breve o en medio plazo. Los títulos jurídicos, los alegatos históricos, los imperativos de seguridad y de defensa del territorio peninsular y las aguas del estrecho de Gibraltar desde los presidios (Ceuta, muy concretamente) la exigencia de restablecer un comercio exterior debilitado desde la pérdida del Imperio en América, y una difusa convicción de potencia civilizadora en África, nutrieron las páginas de la corriente de opinión denominada africanismo español en el fin de siglo⁷⁵.

73 C. Ellio Zoop, “La sécurité nationale d’Espagne entre la politique et la diplomatie”, Centre d’Études et de recherches sur l’armée. Rapport preparé pour la Table Ronde du Groupe Hispano-Française de Sociologie Militaire, Toulouse, 25-28 juin 1982, citado por Aguilar Olivencia El ejército español, p. 267.

74 Víctor Morales Lezcano, España y el mundo árabe: imágenes cruzadas, Madrid, AECI, 1993, p. 20.

Entre la celebración de la Conferencia de Madrid en 1880 y la Conferencia de Algeciras en 1906, los gobiernos españoles oscilaron entre la tesis de una intervención benévola en Marruecos –la “penetración pacífica” respetuosa del statu quo– y la intervención militar en los puntos neurálgicos próximos a los presidios y los enclaves de la costa atlántica de Marruecos, como Santa Cruz de la Mar Pequeña y Río de Oro.

El grupo de presión “neocolonial” español, en opinión de Sebastian Balfour, no era una camarilla o un grupo de presión organizado como el partido colonial francés, sino que era un abanico de intereses que promovía la penetración del capitalismo español en África, y en especial en Marruecos. Un africanismo auspiciado por destacados miembros de las elites intelectuales regeneracionistas como Joaquín Costa y Ángel Ganivet, periodistas como Gonzalo de Reparaz, y políticos liberales como el conde de Romanoes y José Canalejas, así como desde plataformas asociacionistas –la Sociedad Geográfica de Madrid (1876), la Asociación Española para la Exploración de África (1877) y otras creadas con posterioridad como la Sociedad Española de Africanistas y Colonialistas (1883)⁷⁶. Tras un cierto languidecimiento del africanismo, el redireccionamiento de la política exterior española a principios de siglo y el privilegiado papel del Mediterráneo agitarían el ecosistema del africanismo español, a tenor de publicación de obras como la de Gonzalo de Reparaz España en África, la creación en 1904 de un Centro de Arabistas con vistas a la acción que España debía desempeñar en el Norte de África o la aparición en 1912 de la Liga Africanista⁷⁷. A éstos habría que añadir la actividad de grupos de intereses financieros, industriales y comerciales, como los industriales catalanes, las compañías navieras, compañías aseguradoras atraídas por el potencial negocio de las minas del Rif y la construcción de infraestructuras. Estos grupos actuarían cerca de las asociaciones citadas y promoverían la celebración de congresos africanistas –cuatro entre 1907 y 1910– para unir a los diferentes grupos de presión. Defendían un programa de penetración pacífica típicamente positivista, a caballo entre el liberalismo ilustrado y el darwinismo social⁷⁸. La historia del africanismo español, afirma Federico Villalobos, discurriría entre:

75 Alfaya y Gerraoui, La imagen de España, p. 52.
76 Véase Víctor Morales Lezcano, “El Norte de África, estrella del orientalismo español”, en AWRAQ, anejo al vol. XI, 1990, pp. 17-34; y del mismo autor Africanismo y orientalismo español en el siglo XIX, Madrid, UNED, 1989; así como las obras de Elena Hernández Sandoica, Pensamiento burgués y problemas coloniales en la España de la Restauración: 1857-1887, Madrid, Ed. de la Universidad Complutense de Madrid, 1982; José Antonio Rodríguez Esteban, Geografía y colonialismo. La Sociedad Geográfica de Madrid (1876-1936), Madrid, UAM, 1996, y del mismo autor como editor Conmemoración de la expedición científica de Cervera-QuirogaRizzo al Sáhara Occidental en 1886, Madrid, CSIC, 2008, y Azucena Pedraz Marcos, Quimeras de África. La Sociedad Española de Africanistas y Colonialistas. El colonialismo español de finales del siglo XIX, Madrid, Ediciones Polifemo, 2000.

[…] las bienintencionadas exhortaciones de una minoría de intelectuales que creyó encontrar en la empresa africana una oportunidad para la regeneración nacional, y la contundente actuación de los jefes y oficiales de las tropas de choque del ejército colonial, a los que la dura experiencia de las guerras de Marruecos imbuyó de una peculiar mística que los llevó a arrogarse en 1936 el papel de salvadores de la patria⁷⁹.

La penetración militar iría afianzando, a su vez, una africanismo militar que se canalizaría a través de las empresas tipográficas de Ceuta, Melilla y Tánger, que adquiriría mayor notoriedad en la década de los veinte.

El dramático inicio de la penetración española en Marruecos a partir de 1909 y los sucesivos desastres militares de aquel año y de 1921 en Annual agudizaron el malestar social y pusieron en evidencia la impopularidad de la guerra de África⁸⁰. Iría surgiendo una literatura, en muchos casos labrada en la propia experiencia marroquí de los autores, crítica hacia la presencia y la actividad española en Marruecos a tenor de los escritos de Giménez Caballero (Notas marruecas, 1922), Giménez Fernández autor de El blocao o los textos más conocidos de Ramón J. Sender (Imán, 1931) y Arturo Barea (La forja de un rebelde, 1946) e incluso pinturas alusivas al contexto de Annual como la de Dalí sobre la batalla de Tetuán⁸¹.

77 Véase José Urbano Martínez Carreras, “España y Marruecos a comienzos del siglo xx”, en José Urbano Martínez Carreras (coord.), Relaciones entre España y Marruecos en el siglo XX, en Cuadernos Monográficos. Asociación Española de Africanistas, n.º 4 (2000), pp. 18-19; y del mismo autor “El africanismo español”, en Juan Carlos Pereira (coord.), La política exterior de España (1800-2003), Barcelona, Ariel, 2003, pp. 361-362.

78 Véase Balfour, “España y las grandes potencias”, p. 9.
79 Federico Villalobos, El sueño colonial: las guerras de España en Marruecos, Barcelona, Ariel,

2004 , p. 55.
80 Remitimos en este sentido a la extraordinaria obra de Andrée Bachoud sobre el rechazo a la
intervención Los españoles ante las campañas de Marruecos, Madrid, Espasa Calpe, 1988.

El orientalismo español –africanismo – codificaría un discurso a través del cual España proyectaría un imperialismo, consentido por las grandes potencias –Gran Bretaña y Francia– y a través del cual se escenificaba su nueva incardinación en el sistema internacional. Amparada en la superioridad de la civilización europea/occidental, España proyectó, como un eje más de su regeneración, su convencida superioridad civilizacional sobre el ultramar cercano africano⁸².

La cultura política de la España del primer tercio de siglo, exceptuando los planteamientos formales de las agrupaciones y movimientos revolucionarios de clase, y evidentemente el africanismo participaban del equipaje intelectual y de la epistemología de la dominación inherente al orientalismo. En este sentido, el propio pensamiento político de José Ortega y Gasset daba cabida al anhelo modernizador-europeizador a través del reformismo de la sociedad española y, a su vez, entendía que “España tenía el deber inexcusable de extender la civilización, dentro de sus posibilidades y sin salirse del campo de acción que Europa le había asignado”⁸³.

La lógica colonial, a la que no son ajenos en el caso español los imperativos de seguridad, entre España y el ultramar norteafricano generaría un alud de imágenes, muchas de las cuales conectarían con el pasado histórico de contactos entre un lado y otro del estrecho de Gibraltar. La guerra de África de 1859-1860, como oportunamente advierte Víctor Morales Lezcano, desembocó en un “reconocimiento cultural del Otro”. El otro ajeno “era el mundo musulman, en este caso en versión marroquí; ajeno a Europa, a sus gentes y a su opinión pública”. El orientalismo marroquista de España enfrentó al país con el hecho de la percepción nacional del vecino meridional a través, básicamente, de dos ópticas segregadas en el tiempo por el ciclo conflictivo en las relaciones mutuas entre 1909 y 1927⁸⁴.

En España, como sucedería entre otras potencias coloniales europeas, Marruecos encarnaba el mito de Oriente. Todos los investigadores europeos, afirman Noureddine Affaya y Driss Gerraoui, se muestran unánimes en considerar que “la imagen del marroquí en la mentalidad del europeo es sinónimo de rechazo. Propio del orientalismo, el marroquí era percibido siempre conforme a unas dicotomías que variaban según las épocas y las situaciones de enfrentamiento: salvaje/civilizado, infiel/ creyente, colonizado/colonizador”⁸⁵.

81 Véase Morales Lezcano, España y mundo árabe, pp. 67-69.
82 Véase Eloy Martín Corrales, La imagen del magrebí en España. Una perspectiva histórica. Siglos XIX-XX, Barcelona, Bellaterra, 2002, p. 24.
83 Puell de la Villa, Historia del Ejército, p. 167.
84 Morales Lezcano, España y el mundo árabe, pp. 63-64.

En las primeras décadas del siglo xx tendría lugar el “despliegue de las fuerzas textuales del africanismo español”. En el curso de estos años se divulgarían obras que permitirían: de un lado, una aproximación al Marruecos desconocido, como las de Jerónimo Becker y R. Fernández de Castro, y de otro, una tipología de obras que “escenifican la codificación del imaginario colonial”, en un discurso descalificador: “Las tribus rifeñas han sido siempre las más levantiscas, las más refractarias a la civilización, las más celosas a su independencia y las que mayores trabas opusieron a la penetración europea”⁸⁶.

Durante el primer tercio de siglo, tal como ilustra el excelente estudio de Eloy Martínez Corrales, la prensa oficial y los portavoces de la colonización en España y la zona española de Marruecos fueron asumiendo el imaginario generado por el africanismo, en el que confluiría una imagen primitiva y salvaje, impregnada de paternalismo. La imagen de “simpatía de los ‘moritos’” derivaría al calor de la penetración militar en una imagen negativa, cruel, salvaje y traidora, acentuada con los desastres militares de 1909 y 1921⁸⁷.

Finalmente, más allá de estos ámbitos en los que convergen intelectuales, políticos, periodistas, hombres de negocios, diplomáticos de menor rango y militares, entre otros, circunscritos por lo general a los círculos madrileños, la norma –afirma Antonio Niño– fue la inhibición de la gran masa de la población rural y ciudadana respecto a la orientación internacional del país⁸⁸. Y esta fue una realidad ni tan siquiera transgredida en el agitado panorama cultural del debate entre aliadófilos y germanófilos, en la que los intelectuales asumieron un protagonismo central. En el caso español no sería tanto la crisis del 98 como la polémica surgida en la Gran Guerra entre aliadófilos y germanófilos el contexto en el que irrumpiría socialmente la figura del intelectual comprometido y de una forma corporativa tanto como actor como en su condición de testigo o conciencia crítica de las circunstancias de su país⁸⁹.

85 Affaya y Gerraoui, La imagen de España , pp. 49-50.
86 Cándido Lobera Girela, El problema rifeño, Melilla, Telegrama del Rif, 1909, citado por Moga Romero, La cuestión marroquí, p. 26.
87 Martín Corrales, La imagen del magrebí, pp. 99-144.
88 Niño, “Política de alianzas y compromisos coloniales”, p. 40.

Una labor que fructificaría a través de diversos canales, entre ellos las asociaciones, los congresos, la formación de plataformas políticas en la década de los veinte, pero fundamentalmente a través de la divulgación de su pensamiento a través de sus libros y especialmente por medio de su colaboración en la prensa periódica.

La regeneración internacional de España, desde estas premisas, instrumentos y condicionantes, se proyectaría sobre los escenarios tradicionales de la acción española y de forma privilegiada en el escenario mediterráneo-africano, al que estaba indisolublemente unido en el horizonte europeo.

3. A Europa por el ultramar mediterráneo-africano: aliancismo regional y neutralidad continental

La redefinición de la posición internacional de España y su incardinación en el centro del sistema –Europa– tras la crisis de fin de siglo se llevaría a cabo a partir de la ventana del ultramar próximo. La conexión con Europa a través del ultramar mediterráneo-atlántico se convertiría en el eje central de la política exterior durante el reinado de Alfonso XIII. En ese eje y esa proyección se pondría de manifiesto en toda su magnitud la posición semiperiférica que la España alfonsina ocuparía en el sistema internacional de la paz armada y en el sistema internacional de Versalles.

Convencida la clase política de la Restauración, y en especial los liberales, de la necesidad de abandonar la política de recogimiento tras la frustración del 98, la reorientación de la política exterior española se tejería desde una lógica aliancista. Pero esta voluntad aliancista tendría un radio de autonomía limitada por una actitud secular, ampliamente socializada en la psicología colectiva, el alejamiento y la neutralidad respecto a los conflictos continentales. Una neutralidad que a lo largo de todo el reinado se vería matizada, y en ocasiones desbordada, ante una serie de prioridades u objetivos cuya persecución condujo a los responsables políticos a recurrir a los compromisos internacionales. Estas prioridades fueron: la garantía de la seguridad e integridad territorial peninsular, los territorios insulares y las posesiones ultramarinas; la defensa de los intereses coloniales, mayoritariamente localizados en el Norte de África; y de modo más coyuntural las pulsaciones iberistas.

89 Espadas, “España y la Primera Guerra Mundial”, p. 107.

La tensión entre el aliancismo regional, en un primer momento inserto en una dinámica de bloques, y la neutralidad adquiriría diferentes grados y significados en función de la propia evolución de las circunstancias internacionales de la España de Alfonso XIII.

3.1. La búsqueda de un nuevo acomodo internacional en tiempos de inseguridad: la inserción peninsular en la órbita franco-británica (1898/1902-1907)⁹⁰

El proceso de redistribución iniciado con la guerra hispano-norteamericana sobre las islas españolas del ultramar americano-pacífico planeó sobre la península, sus conjuntos insulares adyacentes –Baleares y Canarias– y sus posesiones en el ultramar africano –Ceuta, Melilla y Fernando Poo–. La inseguridad en el Estrecho de Gibraltar se agudizó no solo por el temor al envío de la “Escuadra Oriental” norteamericana sino también por el contencioso generado con Gran Bretaña en torno a Gibraltar ante las obras de artillado de España en la parte occidental de la bahía de Algeciras.

Aquellas circunstancias –escribe José María Jover – depararon a España, “además de unas enajenaciones concretas de soberanía, una coyuntura de tremenda desorientación internacional en la que nadie podía prever cuáles serían los límites de un proceso de desintegración territorial, sin precedentes desde 1825”⁹¹.

La inseguridad en el área del estrecho de Gibraltar. amenazaba a su vez al statu quo de las dos orillas, y por tanto a la situación de Marruecos, el Imperio xerifiano. Hasta aquel momento las tesis de Madrid se habían ajustado al mantenimiento del statu quo resultante de la Conferencia de Madrid celebrada en 1880, donde se resolvió aplazar la decisión sobre el destino de aquel territorio susceptible de reparto. Desde la perspectiva española la cuestión marroquí no era tanto un problema colonial como un fundamento de defensa nacional. A España no le interesaba que el vecino imperio se convirtiera en colonia de ninguna potencia europea. En consecuencia, el interés español se proyectó en el aplazamiento de la cuestión, sin descuidar su presencia pacífica y civilizadora en Marruecos.

90 Para una lectura bien documentada y pormenorizada de la política exterior hasta la Guerra del Catorce remitimos a la obra ya citada de Niño, “Política de alianzas y compromisos coloniales”; y del mismo autor “La superación del aislamiento español tras el ‘Desastre’. 1898- 1907”, en Hipólito de la Torre y Juan Carlos Jiménez, Portugal y España en la crisis intersecular, 1890-1918, Madrid, UNED Mérida, 2000, pp. 203-259. Para este periodo en concreto también remitimos a la lectura de Javier Rubio “La crisis finisecular exterior de España: del Mediterráneo (1887) al Mediterráneo (1907)”, en la obra citada anteriormente, pp. 171-202.

91 Jover Zamora, “Introducción. Después del 98”, p. LXXX.

El embajador español en París –León y Castillo – advertía a los Gobiernos de Madrid de la carencia de medios para defender el statu quo marroquí, por lo que insistía, entre otras razones, en la necesidad de que España saliese de su abstencionismo internacional. Lo que era invariablemente peligroso para las naciones débiles, como España, era permanecer aisladas⁹².

En España se abriría camino la vía de las alianzas como fórmula para retornar al sistema internacional y garantizar la seguridad de su frontera meridional. En un discurso pronunciado por Rafael María de Labra ante el Senado, el 17 de julio de 1901, planteaba la siguiente cuestión:

Suponer que España, potencia del Mediterráneo, pueda en los conflictos probables ser neutral (es decir, pueda imponer su neutralidad a las demás potencias, y sobre todo a las naciones próximas, por sus propios y exclusivos medios), francamente me parece de una extraordinaria dificultad […] no basta la voluntad de un pueblo para ser neutral en una guerra de cierta atención (sic) e importancia, sostenida por Naciones poderosas y vecinas⁹³.

Ese potencial conflicto tendría obviamente por eventuales protagonistas a Francia y Gran Bretaña, e históricamente no había tenido lugar un solo conflicto entre ambos en que España no se hubiera visto obligada a estar de uno u otro lado. La única solución era, por tanto, la alianza. Pero el dilema era con quién establecer la alianza ¿con Francia o con Gran Bretaña?

El dilema se planteaba en un tesitura extraordinariamente delicada para España no solo por sus dificultades objetivas de inseguridad, sino también por la tensión existente entre Londres y París, cuyo punto crítico se alcanzó en la crisis de Fashoda. La salvaguarda de la paz con el acuerdo franco-británico de 21 de marzo de 1899 marcaría el comienzo de una distensión.

92 Fernando León y Castillo, Mis tiempos, vol. 2, Madrid, Sucesores de Hernando, 1921, p. 126. Un activismo hacia Marruecos sobre el que había insistido con anterioridad el diplomático Francisco Merry y Colom (véase María José Vilar, Una descripción de Marruecos a mediados del siglo XIX, Murcia, Ediciones de la Universidad de Murcia, 2009).

93 Reproducido en Jover Zamora, “Introducción. Después del 98”, p. CI.

Mientras perduró la sombra de un conflicto entre Londres y París las opciones manejadas desde Madrid para lograr una alianza que garantizase la seguridad de su frontera meridional se desenvolvieron en tres escenarios diplomáticos: la garantía británica, la alianza continental a través de París y el acuerdo con Francia a partir de la alteración del statu quo del Estrecho de Gibraltar y, en consecuencia, de Marruecos.

En pleno contencioso hispano-británico, el Foreign Office presentó al Gobierno español un borrador de tratado el 11 de agosto de 1898⁹⁴, en virtud del cual se aseguraba la posición británica en Gibraltar y se incorporaría España al área de influencia británica.

Contemplada aquella posibilidad por el Gobierno español entre agosto y noviembre de 1898, justo cuando se negociaba la paz en París, su actitud dilatoria daría paso al rechazo de la oferta británica de garantía, que de hecho suponía la satelización del país. El nuevo Gobierno conservador de Silvela optó, ante las presiones británicas, por claudicar, renunciando a las fortificaciones contiguas y cerrar el contencioso mediante un intercambio de notas en marzo de 1899.

Frente a las reticencias suscitadas por las ambiciones británicas sobre Gibraltar y el control del Estrecho y su resistencia a la “portugalización”, la diplomacia española orientó la búsqueda de la garantía hacia las grandes potencias continentales con intereses confrontados con Gran Bretaña.

Una de las opciones giraría en torno a la búsqueda de una “alianza continental” que en dos ocasiones sondearían los Gobiernos de Silvela, en abril de 1899 y junio de 1903. El escaso alcance de aquellas iniciativas diplomáticas hay que atribuirlas, en opinión de Hipólito de la Torre, a la propia debilidad del país incapaz de ofrecer contrapartidas eficaces a la garantía ofrecida por sus socios y a la diferente frecuencia en que se estaba desenvolviendo la política exterior francesa de Delcassé.

94 Véase Jover Zamora, “Introducción. Después del 98”, p. XCIII. Sobre esta cuestión también remitimos, además de a la obra de José María Jover, a la de Rosario de la Torre, en concreto: “De ultramar a la frontera meridional. Iniciativas en busca de una garantía internacional para España, 1898-1907”, en Guadalupe Gómez-Ferrer y Raquel Sánchez (eds.), Modernizar España. Proyectos de reforma y apertura internacional (1898-1914), Madrid, Biblioteca Nueva, 2007, pp. 153-175; Inglaterra y España en 1898, Madrid, Eudema, 1988; y “La crisis de 1898 y el problema de la garantía exterior”, Hispania, XLVI, 162, (1986), pp. 115-165. Asimismo, instamos a la lectura de algunas de las recientes publicaciones de Sabastian Balfour: “España y las…”; y “España, Marruecos y las grandes potencias, 1898-1914”, en Guadalupe Gómez-Ferrer y Raquel Sánchez (eds.), Modernizar España. Proyectos de reforma y apertura internacional (1898-1914), Madrid, Biblioteca Nueva, 2007, pp. 143-151. Y, por último, centrado en el nuevo equilibrio colonial otra aportación de Víctor Morales Lezcano, además de las ya citadas, “El equilibrio colonial a principios del siglo xx. España y la cuestión marroquí”, en Salvador Forner (ed.), Coyuntura internacional y política española (1898-2004), Madrid, Biblioteca Nueva, 2010, pp. 29-44.

Efectivamente el signo antibritánico de la garantía búscada por Silvela navegaba a contracorriente de la estrategia de Delcassé, orientada, de un lado, a acrecentar el poder colonial francés en el Magreb, y de otro, instrumentalizar la modificación del statu quo en el Norte de África para potenciar su posición internacional, atrayéndose la colaboración amistosa de las potencias latinas mediterráneas –Italia y España–⁹⁵.

Los esfuerzos de París fructificarían en su acercamiento a Roma en el intercambio de notas de 14 de diciembre de 1900 y el posterior convenio secreto de 30 de junio de 1902, en virtud de los cuales la diplomacia francesa se aseguraba la aquiescencia italiana con sus pretensiones en Marruecos, mientras correspondía a las aspiraciones coloniales de Roma en Tripolitania y Cirenaica, y se aseguraba, a la vez, un compromiso de neutralidad en caso de guerra.

La aproximación de París hacia Madrid cristalizaría, en primer término, en el arreglo colonial sancionado por el Tratado hispano-francés de 27 de junio de 1900, negociado por León y Castillo y Delcassé, a tenor del cual se precisaban los derechos españoles en Guinea Ecuatorial –la zona costera y el hinterland del río Muni– y los límites fronterizos de Río de Oro (Sahara occidental), entre cabo Bojador y cabo Blanco⁹⁶. Posteriormente, la cuestión marroquí ocuparía la agenda de los Gobiernos de París y Madrid. El proyecto de Tratado bilateral orientado al reparto de Marruecos en áreas de influencia entre Francia y España, también negociado entre León y Castillo y Delcassé, en noviembre de 1902, reconocía a España una esfera de influencia más amplia que la delimitada dos años más tarde, puesto que incluía el reino de Fez y Tánger, si bien quedaba abierta la posibilidad a la neutralización de la ciudad dada la importancia de la libertad de circulación en el Estrecho. Negociado por el Gobierno de Sagasta, su caída el 3 de diciembre y el acceso a las responsabilidades de Gobierno de Silvela malograron la firma del Tratado, ante el temor a la reacción que éste pudiera ocasionar en Londres.

95 Véase García Sanz, Historia de las relaciones entre España e Italia, pp. 169 y ss.
96 A este respecto remitimos a la consulta de Gonzalo de Reparaz, Política de España en África, Barcelona, Imp. Barcelonesa, 1907; F. de Reynoso, España en el África Occidental. El protectorado de Río de Oro, Madrid, Imprenta del Ministerio de Estado; y Juan Bautista Vilar “El contencioso franco-español de 1900 en los orígenes de la República de Guinea Ecuatorial”, Anales de la Universidad de Murcia, XXIX, 3-4 (1970-1971), pp. 44-95.

En general la historiografía incide en la indisociable dependencia de Madrid respecto a Londres y París, la falta de consenso entre la clase política de la Restauración a la hora de valorar el papel de Marruecos en la nueva incardinación internacional de España, y en un exceso de precaución y cautela, más evidente en el seno del partido conservador. El fracaso del tratado, afirma Antonio Niño, “ilustra bien la tendencia de los gobiernos españoles a aplazar la toma de decisiones en política exterior por los riesgos que implicaba cuando el riesgo, para los políticos traumatizados por el desastre del 98, era sinónimo de nuevos e impredecibles males para la patria”⁹⁷.

Cuando la distensión dio paso al entendimiento entre Londres y París el panorama cambió por completo para la diplomacia española. Sin embargo, el decisivo giro en las relaciones entre Londres y París fue en detrimento de la libertad de iniciativa diplomática española y el empeoramiento relativo de las condiciones en que participaría en el reparto en áreas de influencia en Marruecos.

Efectivamente, los acuerdos franco-británicos de 8 de abril de 1904, cuyas negociaciones comenzaron poco después del fracaso en la conclusión del tratado hispano-francés de 1902, se habían gestado de espaldas a España. Una vez que las dos grandes potencias con intereses en el Mediterráneo Occidental se pusieron de acuerdo sobre la alteración del equilibrio regional, el cambio de condiciones permitió el consenso entre la clase política española e insertarse sin que hubiera ninguna otra opción en la órbita franco-británica. La Entente Cordiale se cimentó sobre el principio del trueque de modo que mientras Francia le reconocía a Gran Bretaña su libertad de acción en Egipto, Gran Bretaña hacia lo propio con Francia en Marruecos, a condición de que se respetasen los intereses británicos en el estrecho de Gibraltar, e implícitos en estos últimos el respeto a los españoles en virtud de su posición geográfica y sus posesiones territoriales en la costa marroquí del Mediterráneo.

Se preveía que el Gobierno francés se concertase con el español. El resultado fue la conclusión del Convenio hispano-francés y la Declaración hispano-francesa de 3 de octubre de 1904, en virtud de las cuales España se adhería a la Entente franco-británica. La Declaración secreta delimitaba una zona de influencia apreciablemente menor que la otorgada en 1902, de la que quedaba excluida el Reino de Fez. Un territorio con una extensión de 22.000 kilómetros cuadrados, aproximadamente el 20% del territorio del Imperio xerifiano.

97 Niño, “Política de alianzas y compromisos coloniales”, pp. 56-57. Véase asimismo el trabajo de Enrique Rosas Ledesma, “Las Declaraciones de Cartagena (1907): significación en la política exterior de España y repercusiones internacionales”, Cuadernos de Historia Moderna y Contemporánea, 2 (1981), pp. 213-230.

La satelización de España, y en su conjunto, de la península ibérica, respecto a la Entente franco-británica, había puesto de relieve la condición pasiva y dependiente desde la que España ajustaba sus nuevas coordenadas internacionales. “Ni la iniciativa había sido suya, no había podido elegir sus amistades, ni mucho menos imponer sus condiciones”. España, escribe Hipólito de la Torre, quedaba “enganchada en la entente franco-británica de forma indirecta e imperfecta”⁹⁸.

Desde otra perspectiva, el giro en las relaciones entre Londres y París creaba las condiciones idóneas para el acomodo de España al sistema internacional desde premisas bien conocidas al hilo del principio secular de secundar a Francia y Gran Bretaña cuando marchen juntas y abstenerse cuando persista la discrepancia.

Pese a todo, España lograba salir de su aislamiento e implicarse en la política europea y el sistema internacional a partir del establecimiento de un nuevo equilibrio en el Mediterráneo Occidental, donde se concentraban sus mayores preocupaciones geoestratégicas, a la estela de los intereses franco-británicos.

El nuevo entendimiento en el Mediterráneo Occidental sería sometido en breve a una crisis internacional, a tenor de la negativa de Berlín a aceptar los privilegios acordados por las potencias occidentales en el Imperio xerifiano. Las reformas propuestas por Delcassé al sultán a principios de 1905 fueron el pretexto para la intervención alemana, escenificada con el desembarco de Guillermo II en Tánger, el 31 de marzo de aquel año, donde manifestó el deseo de que se preservase la libre concurrencia de todas las naciones bajo la soberanía del sultán. La gestión de la crisis se canalizó, en la mejor tradición del Concierto Europeo, a través de la celebración de una nueva conferencia internacional, la cual tendría lugar en Algeciras en enero de 1906⁹⁹.

98 De la Torre, El Imperio del Rey, p. 27.
99 Entre los testimonios españoles de época sobre la conferencia remitimos al capítulo dedicado a la misma en la obra del Conde de Limpias, Las alianzas y la política exterior de España a principios del siglo XX, Madrid, Sucesores de Rivadeneyra, 1914; y M. Gómez González, La penetración en Marruecos (política europea de 1904 a 1909. Tratados y compromisos de España con Francia e Inglaterra. Conferencia de Algeciras. Reconciliación franco-alemana), Zaragoza, Tip. de Emiliano Casañal, 1909. Instamos, asimismo, a la consulta de las actas del Congreso

Aquella conferencia, a la que asistieron las doce potencias que intervinieron en la Conferencia de Madrid de 1880¹⁰⁰, más una delegación marroquí, aparentemente sancionó algunas de las reclamaciones alemanas
–el respeto a la soberanía del sultán, la integridad del territorio marroquí y la aplicación de la política de “puerta abierta”–, pero reconocía, asimismo, el derecho de franceses y españoles para ejercer una influencia dominante en las reformas interiores del Imperio.

El curso de la crisis fortaleció los vínculos de España con la entente franco-británica, a la vez que favoreció la cristalización de un consenso en la clase política en torno a la orientación internacional emprendida en 1904 frente al reclamo alemán¹⁰¹.

El proceso de incorporación de España al sistema internacional, desde el equilibrio de poder en el Mediterráneo Occidental, culminaría con los acuerdos de Cartagena de 1907¹⁰². Unos acuerdos tripartitos, en virtud de los cuales Gran Bretaña, Francia y España afirmaban su voluntad de preservar el statu quo territorial en el área atlántico-mediterránea nucleada en torno al estrecho de Gibraltar. España por fin lograba la tan ansiada garantía territorial perseguida desde 1898.

El Gobierno de Antonio Maura, que afrontaría la recta final de las negociaciones, insistió en la necesidad de evitar la apariencia de una alianza militar que pudiera arrastrar al país a un enfrentamiento con Alemania. Se necesitaba, por tanto, un “acuerdo tripartito que no estableciera una verdadera alianza, que tuviera la apariencia de reciprocidad para no revelar la subordinación de la posición española, y que fuera al mismo tiempo un instrumento eficaz para la seguridad exterior del país”¹⁰³. Las negociaciones culminaron entre el 8 y el 10 de abril de 1907, cuando Alfonso XIII recibió a Eduardo VII en el puerto de Cartagena.

Internacional. La Conferencia Internacional de Algeciras de 1906. Cien años después, Algeciras, Fundación Municipal de Cultura José Luis Cano, 2008.

100 Alemania, Austria-Hungría, Bélgica, España, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Italia, Países Bajos, Portugal, Rusia y Suecia.
101 Consúltese Manuel Espadas, “Alemania y España: de la época bismarckiana a la Gran Guerra”, en Walter L. Bernecker (ed.), España y Alemania en la Edad Contemporánea, Francfort am Main, Vervuert Verlag, 1992, pp. 63-87; y María Rosa de Madariaga, “La Conferencia de Algeciras de 1906: una tregua en el reparto de Marruecos”, en Congreso Internacional. La Conferencia Internacional de Algeciras de 1906. Cien años después, Algeciras, Fundación Municipal de Cultura José Luis Cano, 2008, p. 171.
102 Entre la bibliografía disponible sobre los Acuerdos de Cartagena, además del artículo de Enrique Rosas Ledesma citado con anterioridad, emplazamos a la consulta de la obra de uno de los publicistas españoles clásicos sobre los temas mediterráneos Rafael Gay de Montellá, España ante el problema del Mediterráneo, Madrid, 1917; y Diez años de política internacional en el Mediterráneo 1904-1914, Barcelona, Imp. Casa Provincial de Caridad, 1914. Y, asimismo, remitimos a los trabajos de Rosario de la Torre, “Los Acuerdos anglo-hispano-franceses de 1907: una larga negociación en la estela del 98”, Cuadernos de la Escuela Diplomática, 2.ª época, 1 (1998), pp. 81-104; y José Manuel Allendesalazar, La diplomacia española y Marruecos, 1907-1909, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, 1990.

El intercambio de notas se haría efectivo el 16 de mayo de 1907. Gran Bretaña, Francia y España se manifestaban dispuestas a preservar el statu quo territorial de la región del Estrecho y a conservar intactos los derechos que cada país tenía en la región. Los acuerdos fueron muy positivamente acogidos por la clase política y la prensa.

La historiografía reciente ha tendido a valorar positivamente el balance que para la política exterior supuso el hito de los acuerdos de Cartagena, como es el caso de las conclusiones de José María Jover Zamora, Enrique Rosas Ledesma o Rosario de la Torre¹⁰⁴. Otros autores, aún reconociendo su valor, introducen ciertos matices en la calidad de la garantía, como Fernando García Sanz¹⁰⁵ al subrayar las lagunas de los acuerdos al carecer de detalles sobre los mecanismos de acción en caso agresión por una tercera potencia. Hipólito de la Torre entiende que fue un logro importante al garantizar la seguridad del área estratégica de su frontera meridional. Pero mientras que Francia y Gran Bretaña aportaban una garantía activa, España lo hacía con una garantía pasiva, en virtud de su posición geográfica. Con todo, la posición internacional de España había mejorado muy sustancialmente desde la crisis de fin de siglo¹⁰⁶. Unos argumentos similares a los esgrimidos por Antonio Niño, para quien los acuerdos de 1907 “parecieron realistas y convenientes porque se adaptaban a una política estrictamente defensiva, alejada de aventuras exteriores, que encajaba bastante bien con la perspectiva que tenían las potencias de España como ‘factor pasivo’, una pieza cuya importancia derivaba casi exclusivamente de su posición geográfica”¹⁰⁷.

103 Niño, “Política de alianzas y compromisos coloniales”, p. 72.
104 Jover Zamora, 1898. Teoría y práctica, pp. 60-61; Rosas Ledesma, “Las Declaraciones de Cartagena”, pp. 225-226; y Rosario de la Torre, “Los acuerdos anglo-hispano-franceses”, p. 82 y véase, asimismo, de la misma autora “la crisis internacional de 1905” en Congreso Internacional. La Conferencia Internacional de Algeciras de 1906. Cien años después, Algeciras, Fundación Municipal de Cultura José Luis Cano, 2008, pp. 85-104.
105 García Sanz, Historia de las relaciones entre España e Italia, p. 314.
106 De la Torre, El Imperio del Rey, pp. 28-29.

3.2. El acomodo inconformista en el sistema regional franco-británico (1907-1914)

A partir de 1907 el regeneracionismo internacional de España entraría en una nueva dinámica, cuyos signos serían visibles e inequívocos a partir de 1912. La posición española, defensiva y conformista, comenzaría a mostrar signos crecientes de cambio en favor de una actitud más vitalista y activa y de la determinación de objetivos más ambiciosos. Pulsaciones que entrarían a menudo en conflicto con los intereses de sus socios, especialmente de Francia, y que pondrían de relieve la condición dependiente y satelizada de España, los límites de su radio de autonomía y la tensión entre las veleidades aliancistas en pro de sus ambiciones regionales y la inercia a permanecer alejada de los grandes conflictos europeos.

La articulación de unos objetivos activos en la política exterior, determinados por las circunstancias internacionales y por el cambio en la percepción del horizonte exterior en los actores sociales, se fueron fraguando al socaire de la cuestión mediterránea, y en particular del problema de Marruecos.

El objetivo “norteafricano –escribe Hipólito de la Torre – fue también provocando pulsaciones imperialistas que encandilaban al rey y a los medios militares y, aunque sin gran entusiasmo, creaban en los círculos políticos del régimen, y hasta en la naciente opinión, la sensación de que la realización del proyecto marroquí era una obligación nacional”¹⁰⁸.

A la altura del año 1912 el curso de una política más activa en Marruecos había puesto de relieve la quiebra de la unanimidad proentente con que los medios políticos y de opinión habían acogido los acuerdos de Cartagena. La gran contradicción radicaba en que los principales objetivos exteriores necesitaban la aquiescencia de Londres y París, sin embargo dichas aspiraciones entraban en colisión con los intereses de sus aliados y protectores.

En principio, las opiniones cada vez más enfrentadas sobre la orientación internacional de España cristalizarían, por un lado, en los aliadófilos, promotores de un amistoso diálogo con Londres y París, como fórmula para alcanzar aquellas aspiraciones internacionales, y de otro, en los germanófilos, partidarios de una inversión radical en las alianzas para colmar dichos objetivos exteriores. Esta bipolarización emergía en España precisamente en la coyuntura en que Europa se abocaba definitivamente al antagonismo de bloques político-diplomáticos e ideológicos.

108 De la Torre, El Imperio del Rey, p. 30.

Esta división, a su vez, remite a otra más general y antigua. Por un lado, aquellos que entendían que el interés nacional apuntaba hacia la inserción internacional y la recuperación del protagonismo en el “tablero europeo”. Una ambición estrechamente ligada a la expansión en Marruecos –el “Rey, la mayor parte del cuerpo de oficiales, diplomáticos destacados como León y Castillo, políticos como Romanones”–. Y, por otro, quienes defendían que el interés prioritario debía concentrarse en la reconstrucción interior, la modernización, el desarrollo y la integración nacional, prioridades a las que había que supeditar la política exterior. Postura en la que se alineaban las organizaciones obreras, la oposición republicana, la mayor parte de los intelectuales y algunos políticos y militares¹⁰⁹.

La diplomacia española se encontraba enredada en una paradójica encrucijada respecto a Marruecos: por un lado, del mismo modo que había sido reticente a la alteración del statu quo del Norte de África, luego se manifestaría huidiza a participar en el reparto del territorio marroquí; y por otro, el temor a que su inhibición en Marruecos provocase la intervención de otra potencia.

En principio, el talante de la penetración de España en Marruecos se había dispuesto de acuerdo con las premisas pacíficas defendidas por los africanistas. La actividad de los grupos de presión africanistas –entre ellos las Comandancias de Ceuta y Melilla, la Sociedad Española de Minas del Rif o la colonia española en Tánger–, el apoyo dispensado por amplios sectores del Ejército, el respaldo de la Corona y de ciertos políticos, parecían mostrar que la empresa marroquí pasaría de percibirse como un obligada e ineludible empresa a erigirse en un sucedáneo imperialista con el que reemplazar el imperio perdido en la crisis de fin de siglo¹¹⁰.

En esta tesitura el año 1909 marca, en expresión de Antonio Niño, el comienzo del proceso de “realizaciones” imperialistas sobre Marruecos¹¹¹. Aquel año la diplomacia francesa logró concertarse con Alemania, sin precisar ninguna información al Gobierno español. La Declaración franco-alemana de 9 de febrero de 1909 definía el contenido de las cláusulas del Acta de Algeciras. Para España era un gesto que sembraba desconfianza respecto a las intenciones de Francia, cuyo partido colonialista no ocultaba el deseo de despojar a España de sus derechos¹¹².

109 Véase Niño, “Política de alianzas y compromisos coloniales”, pp. 85-86. 110 Confróntese con De la Torre, “El destino de la Regeneración internacional”, p. 14.

A la matanza de obreros españoles en las cercanías de Melilla en julio de aquel año le seguiría una demostración de fuerza mediante el envío de tropas expedicionarias, que cosecharían cuantiosas bajas en las batallas de Gurugú y Barranco del Lobo. La llamada a los reservistas, como signo inequívoco de la escalada en la intervención militar, se encuentra en la base de los acontecimientos de la Semana Trágica¹¹³.

La presión internacional conjuntamente con la del Ejército, respaldado por el rey, condujeron, en opinión de Antonio Niño y Sebastian Balfour, a la intervención militar en Marruecos¹¹⁴. Aquellos acontecimientos marcaron el fin de los intentos de penetración pacífica, auspiciados por los grupos africanistas, y el comienzo de la escalada militar.

El estallido de la segunda crisis marroquí y los acontecimientos que culminarían en el establecimiento del Protectorado español en su zona de Marruecos en 1912 pondrían fin a la fase diplomática de la penetración en Marruecos, para dar inicio a la fase militar de la ocupación hasta 1927¹¹⁵.

Nuevamente una iniciativa francesa, la ocupación militar de Fez –la capital del sultanato– en mayo de 1911 elevaría el tono de las tensiones entre Madrid y París. El Gobierno de Canalejas, con el único apoyo de la Corona, respondió de inmediato con la ocupación de Larache, Arcila y Alcazarquivir.

La tensión se internacionalizó cuando Alemania, interpretando que se habían traspasado los límites prescritos en el Acta de Algeciras, irrumpió en escena con el envío de la cañonera Panther a Agadir. En esta ocasión el desenlace de la crisis no se atuvo al protocolo del Concierto Eropeo, sino a la resolución bilateral del conflicto. Los Convenios franco-alemanes de 4 de noviembre de 1911 zanjaban la crisis, de nuevo a espaldas de Madrid. En virtud de aquellos acuerdos Alemania renunciaba a la soberanía del sultán y la independencia del territorio xerifiano, no así a la política de “puerta abierta”, mientras recibía como compensación los enclaves de Camerún y Togo en el África ecuatorial. El acuerdo con Alemania despejaba el horizonte de París para actuar con plena libertad en Marruecos y establecer su protectorado, lo que se institucionalizaría mediante un Tratado franco-marroquí firmado en Fez el 30 de marzo de 1912. Francia se convertía en la potencia tutelar del Imperio xerifiano.

112 Bachoud, Los españoles ante las campañas de Marruecos, p. 47.
113 Véase Andrée Bachoud, “L’affaire Ferrer ou la France en question”, en J.P. Etienvre-J.R. Urquijo (eds.) España, Francia y la Comunidad Europea, Madrid, CSIC-Casa de Velázquez, 1989, pp. 103-113; y V. Robert, “La protesta universal contra la ejecución de Ferrer: las manifestaciones de octubre de 1909”, Historia Social, 14 (1992), pp. 61-82.
114 Niño, “Política de alianzas y compromisos coloniales”, p. 79; y Sebastian Balfour, España y los…, pp. 15-16.
115 Para una visión panorámica sobre la acción colonial española en Marruecos remitimos a la consuta de la obra de Víctor Morales Lezcano, El colonialismo hispano-francés en Marruecos (1898-1957), Madrid, Siglo XXI, 1976; y España y el Norte de África. El Protectorado de Marruecos (1912-1956), Madrid, UNED, 1984.

Aquellos acontecimientos desencadenaron una reacción francófoba en la prensa que afianzarían las divisiones en la opinión pública. Las negociaciones que se emprenderían entre franceses y españoles –bajo la supervisión británica– pondrían nuevamente de relieve la frágil posición de España y su supeditación a la voluntad de las dos grandes potencias. El Convenio hispano-francés de 27 de noviembre de 1912 le permitía a España establecer el protectorado en su zona, pero pagando la factura de las concesiones francesas a Berlín. No solo el territorio reconocido era aún más reducido que el de 1904, sino que la autoridad del Gobierno de Madrid sobre su zona no procedía de ninguna negociación directa con el sultán, sino únicamente de la voluntad de Londres y París. La diplomacia francesa y el residente general francés, el general Lyautey, consideraron
–como bien precisa Antonio Niño– el protectorado español como una especie de subarriendo hecho por Francia a una potencia menor¹¹⁶.

Las crisis marroquíes, conjuntamente con las guerras balcánicas, otra crisis mediterránea acabarían por fracturar el precario equilibrio bipolar de la Paz Armada. El estruendo de la guerra pondría a España ante el espejo de su situación en el mundo desde la red tejida a tenor de sus compromisos internacionales desde principios de siglo.

3.3. El repliegue obligado a la neutralidad ante la Gran Guerra (1914-1918)

El mismo día en que estallaban las hostilidades, el 7 de agosto de 1914, el presidente del Consejo de Ministros, Eduardo Dato, declaraba la neutralidad oficial del país. Las potencias centrales, Alemania y AustriaHungría, parecían satisfechas por la neutralidad española al creerla comprometida con la Triple Entente. Por su lado, Francia y Gran Bretaña no podían dirigir ningún reproche, puesto que “nuestros pactos con ambas naciones estaban circunscritos a la actuación en Marruecos”. “¿No serviremos –se preguntaba Eduardo Dato el 25 de agosto– mejor a los unos y a los otros conservando nuestra neutralidad para tremolar un día la bandera blanca y reunir, si tanto alcanzásemos, una Conferencia de la paz en nuestro país que pusiera término a la presente lucha”¹¹⁷?

Los motivos de la neutralidad, en opinión de José María Jover, son, en primer término, el carente interés de las grandes potencias, en particular Gran Bretaña y Alemania, en extender la guerra a la península ibérica; en segundo lugar, por el compromiso militar de España en Marruecos; a continuación, la desproporción entre los medios disponibles y las necesidades que hubiera comportado la intervención; y por último, “España no estaba comprometida con ninguno de los dos bloques que dividían al continente europeo”¹¹⁸. Una apreciación coincidente con la de Manuel Espadas Burgos en el sentido de valorar el carácter impuesto y obligado de la neutralidad a tenor de la voluntad de las potencias, aunque no por ello se ha de subestimar la actitud neutral de los políticos españoles¹¹⁹.

En un plano eminentemente internacional, la neutralidad se justifica, en opinión de Hipólito de la Torre, porque España no tenía intereses en juego en la contienda ni desmentía la vigencia de los acuerdos mediterráneos, e implícitamente la orientación exterior inherente a los mismos, dado que se circunscribían a una región que no experimentaría modificaciones como consecuencia de la guerra. Resultaba, así, una lectura oficial legalista congruente con el espíritu y el contenido de los acuerdos de Cartagena¹²⁰.

Tanto dentro como fuera de España la neutralidad procedía de un amplio consenso, aunque no faltaron valoraciones críticas por parte de los coetáneos como la de Manuel Azaña, para quien la “neutralidad española no ha sido ni es una neutralidad libre, declarada por el Gobierno y aceptada por la opinión después de maduro examen, sino una neutralidad forzosa, impuesta por nuestra propia indefensión”¹²¹. Tampoco faltaron voces disidentes, no solo en los márgenes del sistema político como fueron las manifestaciones intervencionistas en pro de los aliados del republicano Alejandro Lerroux o los declarados sentimientos germanófilos de los sectores ultraclericales carlistas, sino también dentro de los partidos dinásticos, como las del conde de Romanones, explicitadas en un artículo publicado en su periódico El Diario Universal, el 7 de agosto pocos días después de la declaración oficial de neutralidad, bajo el elocuente título “Neutralidades que matan”, donde criticaba abiertamente la posición del Gobierno y abogaba no tanto por la intervención como por la aproximación de España a la Entente.

117 Gabriel Maura y Manuel Fernández Almagro, Así cayó Alfonso XIII, Madrid, Ambos Mundos, 1948, pp. 472-473.
118 José María Jover Zamora, Guadalupe Gómez-Ferrer y Juan Pablo Fusi, España: sociedad, política y civilización, p. 656. Entre la publicística de época atraída por la problemática de la neutralidad merece especial mención: A. Alcalá Galiano, España ante el conflicto europeo. 1914-1915, Madrid, s.e., 1916; Rafael Altamira, La guerre actuelle et l’opinion espagnole, París, Bloud et Gay, 1919; F. Anaya, Lo que interesa a España de la Guerra Mundial, Madrid, C. Vallinas, 1918; L. Ballesteros, La guerra europea y la neutralidad española, Madrid, Imp. De Jaime Ratés, 1917; G. de Balparda, La conjuración de las alianzas y la independencia del pensamiento español, Bilbao, Sabino Ruíz, 1915; H. Cenarmor Val, ¿Neutralidad o intervención?, Madrid, Sociedad Española de Librerías, 1916; o Un español neutral (pseudónimo de Federico Suquía) España en la política internacional, Madrid, Ed. Voluntad, 1926.
119 Manuel Espadas, “La política exterior española en la crisis de la Restauración”, en Historia de España y América, vol. XVI, 2, Madrid 1981, p. 581.
120 De la Torre, “El destino de la Regeneración internacional”, p. 18.

El análisis de la neutralidad española, como acertadamente plantea el profesor José María Jover, no debemos disociarlo de otros casos análogos en su contexto europeo. La geografía de la neutralidad en Europa se extiende, por un lado, en las “pequeñas democracias” del Centro y Norte de Europa –Suiza, Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Dinamarca, Suecia y Noruega–. La mayoría lograría preservar la neutralidad hasta el fin de la contienda, salvo Bélgica y Luxemburgo por razones ajenas a su voluntad. Por otro, las “neutralidades meridionales” –Rumanía, Grecia, Italia, Portugal y España–. Todos ellos, excepto España, acabarían involucrados en la guerra. Los Estados meridionales partirían de una posición neutral que derivaría, salvo el caso español, hacia una beligerancia calculada en función de objetivos políticos, solo parcialmente arraigados en el “sentir colectivo de las sociedades”. Este comportamiento diferencial obedecería a variables de muy diferente signo: la profunda huella de Francia sobre las elites político-intelectuales de los Estados meridionales –salvo Bulgaria todos los exneutrales se incorporarían al bando aliado–, mientras que en los Estados neutrales de la Europa central y nórdica la vecindad o la proximidad de Alemania fue un factor decisivo; y asimismo, la distinta autenticidad de sus regímenes representativos, en los niveles medios de la ciudadanía, y en la naturaleza de la política exterior de ambas “familias de pequeñas potencias”¹²².

121 Manuel Azaña, “Los motivos de la germanofilia”, discurso en el Ateneo de Madrid, 25 de mayo de 1917, en Obras Completas, vol. I, México, Oásis, 1965, pp. 140 y ss.
122 Jover Zamora, Gómez-Ferrer y Fusi, España: sociedad, política y civilización, p. 656.

En líneas generales, prosigue el citado autor, la posición de España y de la neutralidad española ante la Guerra del Catorce se ajustó al modelo de Estado meridional. Lo que prevalece en la Europa meridional es una “conciencia inicial de marginalidad con respecto al conflicto desencadenado por las grandes potencias, doblada por la viva sensación” de que la guerra parecía “destinada a afectar a todos y obliga, por tanto, a una toma de posición”.

A la primera reacción de los gobiernos ante la guerra, la neutralidad, le seguiría a continuación el planeamiento de una eventual intervención a la luz de los intereses nacionales, de las filias y fobias de la opinión pública, de los grupos de presión internos de todo orden y de las presiones directas o indirectas de los beligerantes. Frente a las motivaciones irredentas, en el caso italiano o griego, o la búsqueda de una legitimación internacional a regímenes políticos de frágil implantación, en el caso portugués, España mantendría su neutralidad hasta el final, a pesar de la profunda división de la clase política y de la opinión¹²³. Pero la “guerra verbal” que polarizó la opinión no fue sino una expresión más del torbellino y la sacudida que la Guerra del Catorce provocó en las sociedades europeas y en la sociedad internacional.

En general, el desacuerdo devendría no de la neutralidad misma, sino del tipo de neutralidad, entre una observancia estricta o benévola hacia los beligerantes. Pero la neutralidad se convirtió, asimismo, en España en el catalizador del debate sobre la orientación internacional de España, en los términos en que habían comenzado a cristalizar en años precedentes como expresión del paulatino proceso de nacionalización de la política exterior.

Los efectos socioeconómicos de la guerra en España fueron profundos y de muy diferente signo. La neutralidad reportó indudables ventajas y beneficios para el desarrollo del capitalismo y la economía española, como se puede percibir de la explosión en el volumen de las exportaciones y la retracción de las importaciones que permitieron sanear la balanza de pagos. Fue una época de súbito crecimiento económico y afluencia de capital y oro. Sin embargo, la historiografía insiste en el escaso impacto que aquella bonanza económica tuvo en la mejoría general de la calidad de vida de la sociedad española.

123 Ibídem, p. 638.

El impacto cultural e ideológico ha sido interpretado tradicionalmente en términos de división de la opinión pública entre aliadófilos y germanófilos. En realidad, como señalábamos con anterioridad, la polémica afectó a sectores minoritarios y a áreas muy concretas del mundo urbano. La polémica, asimismo, reflejaba la intensa interacción entre los asuntos internacionales y los problemas internos. La preferencia por uno u otro bando no solo ilustraba las simpatías internacionales, y más adelante la propia actitud hacia el sistema internacional en ciernes tras la guerra, sino la cosmovisión de un determinado modelo político y social.

Pero aquella bipolaridad aliadófilos-germanófilos traslucía una realidad mucho más compleja ya advertida por Salvador de Madariaga. No “había en España ni germanófilos ni aliadófilos, sino tan solo actitudes mentales y emotivas para con ciertos problemas nacionales, históricos y filosóficos”¹²⁴. Para unos su admiración y sus simpatías hacia Alemania vendrían como consecuencia o como reacción a los agravios históricos recibidos de los aliados –Gibraltar, la guerra del 98 o la política francesa en Marruecos–. En consecuencia, muchos ciudadanos españoles no serían tanto germanófilos cuanto antifranceses o antibritánicos. De otro lado, los aliadófilos veían en Gran Bretaña y Francia a las potencias que luchaban en pro del liberalismo, el modelo doctrinal y político que hacía del individuo el fin del entramado social, no un mero instrumento en manos del Estado. Desde esta panorámica no “eran precisamente aliadófilos, sino antiprusianos”. La situación era aún más trágica y paradójica en muchos intelectuales, mayoritariamente aliadófilos como Miguel de Unamuno, José Ortega y Gasset, Ramón Pérez de Ayala, Luis de Zulueta, Gregorio Marañón, Fernando de los Ríos o Julián Besteiro, que comprometidos con los principios y valores político-ideológicos de los aliados profesaban una profunda admiración por la cultura y la ciencia alemanas.

A grosso modo el perfil de los aliadófilos –políticos de mentalidad liberal, republicanos, intelectuales y profesionales, hombres de negocios, militantes socialistas, etc.– identificaban la causa de Francia y Gran Bretaña como la causa de la libertad y el derecho. En cambio, los germanófilos, actitud que prendería entre los grupos sociales privilegiados –en la mayor parte del clero, de la aristocracia, la propia Corte¹²⁵, la alta burguesía y la mayor parte del Ejército– y significado en términos políticos en los círculos carlistas y mauristas, se manifestaban como entusiastas del orden, de la disciplina y de la jerarquía –virtudes netamente prusianas– y mostraban su anglofobia y su francofobia ante el recuerdo lejano y reciente de los mencionados agravios internacionales¹²⁶.

124 Salvador de Madariaga, España. Ensayo de historia contemporánea, Madrid, Espasa-Calpe, S.A., 1989, pp. 249-250.
125 Una Corte en la que se manifestaron familiarmente ambas sensibilidades: la de María Cristina, la madre del rey, austriaca; Victoria Eugenia, la reina, inglesa, aunque la actitud del rey se

En el curso de la guerra la tensión en el seno de la clase política entre la ejecución de una neutralidad estricta y una neutralidad benévola, hacia los aliados, fue una constante. Con el retorno del conde de Romanones a las responsabilidades de Gobierno el 9 de diciembre de 1915 la cuestión de la neutralidad entró en una fase activa. Si bien es cierto que el discurso oficial se atuvo a la neutralidad estricta, las gestiones secretas emprendidas por vía diplomática, especialmente a través de León y Castillo desde París, iban encaminadas a manifestar la amistad proaliada de España a cambio de lograr la inclusión de Tánger. Sin embargo, los aliados no mostraron especial interés en esta propuesta. Además, el alineamiento de Italia y de Portugal con las potencias aliadas a lo largo de 1915 restaron valor a una hipotética alianza con España. Entre tanto, las presiones de las potencias centrales sobre España se orientaron a la preservación de una estricta neutralidad.

El escaso eco que las iniciativas de Alfonso XIII como árbitro de la paz¹²⁷ encontraton entre los aliados a finales de 1916 convencieron al conde de Romanones de que era una ingenuidad esperar conseguir algo en una paz negociada. En diciembre de 1916 la tensión entre el conde de Romanones y los sectores germanófilos se agudizaría.

El incremento de las acciones submarinas desde 1916, así como las actividades de sabotaje y espionaje, agudizaron la bipolaridad existente entre quienes defendían la neutralidad estricta y aquellos que argumentaban que aquel menosprecio por la neutralidad española debía tener como respuesta la ruptura de relaciones diplomáticas. Asimismo, el hecho de que la política del conde fuera respaldada por republicanos y socialistas convenció al grueso de las fuerzas dinásticas de los peligros de la política auspiciada por el Gobierno.

atuvo al respeto estricto de la neutralidad (véase Jover Zamora, Gómez-Ferrer y Fusi, España: sociedad, política y civilización, p. 658).

126 En torno a estas actitudes Manuel Azaña, en los años de la guerra civil española perfilaba diferenciadas actitudes hacia la propia lectura de la historia, emergentes una vez más en el fragor del conflicto. Al calor de la polémica aliadófilos-germanófilos, la “tesis liberales”, de las que él era participe, consideraban que España tenía un lugar en la civilización de Europa occidental y que en ese camino de modernización España había de seguir las pautas de las democracias occidentales, en especial de Francia y de Gran Bretaña. En cambio, las tesis germanófilas consideraban que la voluntad de engrandecimiento de España había tropezado históricamente con Francia y con Gran Bretaña, y que históricamente la asociación con el imperio alemán había coincidido con la gran preponderancia española en Europa (véase Manuel Azaña, “La neutralidad española”, en Obras Completas, vol. III, México, Oásis, 1967, p. 530).

127 Sobre este aspecto, y en particular la acción y la preocupación humanitaria de la diplomacia del rey remitimos a la consulta de la obra de Juan Pando Despierto, Un Rey para la esperanza: la España humanitaria de Alfonso XIII en la Gran Guerra, Madrid, Temas de Hoy, 2002. Y, asimismo, de J. Cortés Alfonso XIII y la Guerra del 14, Madrid, Alce, 1976.

En los primeros meses de 1917, en el más absoluto secreto, la diplomacia española trató de conseguir un pacto favorable con los aliados. Nuevamente la gestión de León y Castillo cerca del Quai d’Orsay se encaminó a que la contrapartida por la ruptura con Alemania y la contribución más activa al esfuerzo bélico aliado, se concretara en la consecución de Tánger, Gibraltar y manos libres en Portugal. El Gobierno francés se mostró dispuesto, aunque posponía cualquier acuerdo con Marruecos al final de la guerra. Sin embargo, el Gobierno británico se mostró más cauto y reservado.

El 19 de abril se producía la dimisión de conde de Romanones, en medio de la presión de los sectores germanófilos y en un contexto mediatizado por la Revolución rusa y la caída del zar en marzo de 1917, lo que acrecentó las reticencias de las clases dominantes españolas a cualquier expectativa intervencionista¹²⁸.

La evaluación sobre las bondades y las hipotecas de la neutralidad estaría presente en la recta final de la guerra y la articulación de la paz y el nuevo sistema internacional. La creación de la Sociedad de Naciones sería el catalizador en el que nuevamente se debatiría sobre la orientación internacional de España y su lugar en el nuevo orden internacional.

128 Véase Francisco Romero, “España y la Primera Guerra Mundial. Neutralidad y crisis”, en Sebastian Balfour y Paul Preston (eds.), España y las grandes potencias en el siglo XX, Barcelona, Crítica, 2002, p. 27.

Capítulo tercero La España alfonsina en el sistema internacional de Versalles: neutralidad y revisionismo en el Mediterráneo

—¿Qué ocurre?

—Aquí escribe Le Petit Parisienne que Francia no va a dejar las cosas así.
—¿Y qué es lo que no van a dejar así?
—Que Italia quiere ensanchar la isla de Lampedusa. Es una posición estratégica muy importante, ¿sabes? Así Italia podría amenazar a Túnez desde Lampedusa. Le Petit Parisienne asegura que Italia pretende construir en esa Lampedusa una fortaleza marítima de primer orden. Dicen que tienen allí unas sesenta mil salamandras armadas. Eso es cosa seria. Sesenta mil salamandras son tres divisiones, mamá. Te digo que en el Mediterráneo va a ocurrir algo el día menos pensado¹.

El Mediterráneo en la maravillosa fábula apocalíptica de Karel Capek La guerra de las salamandras publicada en 1936 nutría un escenario más del teatro global en el que se escenificaba y se agitaba con acidez e inteligencia el ocaso de un modelo y de un sistema social histórico. Un sistema social global embestido por la lógica expansiva y asimétrica del capitalismo, la lógica del nacionalismo y el ecosistema del Estado-nación y la onda expansiva de un imperialismo, amparado en el discurso dominante de la ciencia y la tecnología de la modernidad. Una fabulación sobre el ocaso del poder europeo en pleno decurso del periodo de entreguerras.

El final de la guerra del Catorce y la construcción de la paz y del sistema internacional de Versalles se adentra en el laberinto de una postguerra mundial que deparará tiempos de incertidumbre al menos hasta 1923. Una geografía del conflicto que se desenvuelve en múltiples actos y escenarios tanto en Europa como en el mundo de ultramar. La Conferencia de Lausanne celebrada en 1923 con la que se firmaba la paz con la Turquía kemalista ponía fin a la guerra civil turca y la implicación de las potencias en el corazón del antiguo Imperio otomano. La disolución del Imperio otomano, la redistribución de los territorios árabes del imperio entre las potencias vencedoras y dominantes en el Mediterráneo –Gran Bretaña y Francia–, las promesas y las expectativas truncadas en el incipiente nacionalismo en el mundo árabe-islámico y en el sionismo y su eco en el otro Extremo del Mediterráneo ilustrarían el agitado ambiente en el que trascenderían las relaciones internacionales en la cuenca mediterránea y, en consecuencia, de los imperativos de seguridad y las modestas aspiraciones internacionales de España en el Mediterráneo Occidental.

1 Karel Capek, La guerra de las Salamandras, Madrid, Hiperión, 2007, p. 208.

La preocupación de la España de Alfonso XIII, neutral durante la guerra del Catorce, por su lugar en el nuevo orden para defender sus intereses y aspiraciones internacionales ya se había puesto de relieve durante la contienda. Intelectuales y políticos, aún con diferentes registros e intensidades pensaron e imaginaron en el nuevo orden internacional en ciernes. Desde medios oficiales, asimismo, las maniobras políticas y diplomáticas no dejaban lugar a dudas respecto a estas inquietudes. El 18 de diciembre de 1918 partía para París el conde de Romanones con una agenda cuidadosamente preparada de los asuntos a tratar con el presidente norteamericano Woodrow Wilson, en una reunión que se celebraría el día 20. En aquella agenda se contemplaban objetivos generales de la política exterior española desde las claves en que ésta se había desenvuelto desde principios de siglo –el equilibrio mediterráneo, Marruecos incluida la cuestión de Tánger, Gibraltar, Portugal y América y Filipinas– a los cuales habría de añadirse una nueva cuestión, la Sociedad de Naciones y el deseo español de participar en la nueva organización internacional. ¿Cuáles eran los perfiles del sistema internacional que emanaría de la conferencia de paz de París y que pretendía evitar a la humanidad el azote de una nueva guerra?

1. El acomodo de la España alfonsina en el sistema internacional de Versalles

La guerra del Catorce, y el ciclo revolucionario en Rusia en 1917, modificaron sustantivamente el curso del tiempo histórico, o al menos la percepción del mismo, y emplazaban a Europa y los europeos a verse en un nuevo escenario más allá del espejismo de los imperios.

La guerra del Catorce y la edificación de la paz fueron episodios decisivos en la emergencia de la sociedad internacional contemporánea, pero indisociables en términos históricos del ciclo de guerras mundiales que culminó en 1945. Desde la naturaleza geopolítica del sistema internacional, aquella “nueva guerra de los treinta años” sepultaba definitivamente el sistema de equilibrio de poder emanado de la Paz de Westfalia para dejar paso a una realidad internacional que había dejado de ser eurocéntrica y eurodeterminada. La contienda, en esta línea argumentativa, alteró sustancialmente la restringida aristocracia estatal de las grandes potencias, a tenor del hundimiento de cuatro grandes imperios –el II Reich, el austro-húngaro, el ruso y el otomano– y la eclosión internacional de dos potencias extraeuropeas –Estados Unidos y Japón–. La extraversión colonial europea, asimismo, se desenvolvería en la paradoja del nuevo capítulo de la redistribución colonial a que dio lugar la guerra y la paz, pero cuya presencia sería cada vez más precaria como consecuencia de un progresivo despertar de la conciencia identitaria y nacional en el mundo de ultramar. Procesos que tendrían un escenario privilegiado en el Mediterráneo. En 1921 el Bulletin du Comité de l’Afrique française advertía que el “Mediterráneo es una caja de resonancia”. La “hostilidad de los árabes de Oriente Próximo repercute en el Magreb y a la inversa”².

En términos políticos, el nuevo brote de las nacionalidades, que había desbordado el perímetro europeo, tuvo profundos efectos en la fisonomía del viejo continente. Por otro lado, el triunfo de las potencias demoliberales no pudo ocultar el desgaste que habían experimentado durante la guerra y las dificultades para atender al reto de la normalización en la inmediata postguerra. En aquel entorno de crisis se irían promoviendo respuestas totalitarias y autoritarias de diferente signo, tanto en los años de la guerra como en la precaria paz de postguerra.

Desde un plano geoeconómico, el saldo de la guerra era concluyente en sus consecuencias en la escena europea. La tragedia demográfica, incluyendo la revolución rusa, ascendía a trece millones de muertos, en su mayoría franceses, alemanes y rusos. La guerra erosionó la solidez económica de Europa no solo atendiendo a la magnitud del desastre material y la reducción de su capacidad productiva sino también al ocaso de su hegemonía económica y la pujanza de nuevos mercados, como el norteamericano en un plano global. Desde estas coordenadas se afrontaría la postguerra, no bajo la preocupación geoeconómica de construir un nuevo orden, sino desde el espejismo del retorno a la normalidad prebélica (normalcy).

2 André Nouschi, El Mediterráneo en el siglo XX, Granada, Universidad de Granada-Universitat de València, 2008, p. 99.

Estas transformaciones son indisociables de la crisis de civilización que la propia guerra había fermentado en la conciencia de los europeos y los cambios que sobrevendrían en las coordenadas geoculturales del sistema internacional. Diseminado ese sentir en multitud de manifestaciones artísticas y literarias, la cultura del pesimismo teorizaba sobre la decadencia de Europa y de la civilización occidental.

La crisis de civilización percutía plenamente en el plano de la geocultura y la epistemología de la dominación sobre la cual se había cimentado y legitimado la expansión europea y la práctica del colonialismo. En el curso del periodo de entreguerras se iría transitando desde el agotamiento del sistema mundial moderno-colonial fraguado desde finales del siglo xviii hacia un nuevo modelo de hegemonía, desde claves occidentales, al otro lado del Atlántico. Desde finales del siglo xix hasta la Segunda Guerra Mundial, la misión civilizadora en su versión europea se rehizo en torno a Estados Unidos cuando protagonizó su ascenso a potencia mundial, rearticulándose con el Destino Manifiesto. En adelante, el “desarrollo” y la “modernización” tomarían el relevo a la “misión civilizadora”.

Tras la guerra del Catorce la emergencia del nuevo sistema internacional en 1919, el sistema internacional de Versalles, suponía un salto cualitativo en la configuración de la sociedad internacional contemporánea.

El nuevo orden tejido desde los aciertos y las contradicciones de las potencias vencedoras, proyectaba los valores democráticos y liberales de éstas últimas. El triunfo de la coalición aliada liderada por las potencias demoliberales en la Gran Guerra tendría un efecto multiplicador en la expansión de los principios y procedimientos democráticos en la esfera estatal y en la arena internacional de postguerra.

Aquel nuevo sistema, desde luego, no acababa con la naturaleza interestatal que había imperado en las relaciones internacionales, pero sí introducía una novedad fundamental, la vertebración orgánica de la sociedad internacional a partir de una organización universal. La Sociedad de Naciones había sido, a juicio de Frank P. Walters, una experiencia revolucionaria que “implicó un salto adelante en extensión y velocidad sin precedentes acompañado por cambios extraordinarios en la conducta de las Relaciones Internacionales: variaciones de principios, cambios de métodos e incluso en las convicciones generales, que forman la base de la opinión pública”³. Más atemperado al interpretar la capacidad de cambio, el jurista Juan Antonio Carrillo Salcedo no contemplaba la Sociedad de Naciones en términos de ruptura sino de reforma. Ésta representó el “momento del nacimiento de la organización internacional”, y aunque “introdujo importantes innovaciones en el funcionamiento del sistema internacional, no alteró la estructura interestatal de este último, ya que no fue concebida como una instancia de autoridad política superior y por encima de los Estados soberanos”⁴.

La aprobación del texto del Pacto ( The Covenant), en el que Woodrow Wilson asumió una directa responsabilidad en la Conferencia de Paz, tuvo lugar el 28 de abril de 1919. La salvaguardia de la paz descansaría no ya sobre el equilibrio de poder, sino sobre la noción de la seguridad colectiva. Este esfuerzo sería asumido por la Sociedad de Naciones en una doble dimensión, inseparable la una de la otra: la garantía de la paz mediante la seguridad colectiva propiamente dicha, cimentada en tres pilares –seguridad, desarme y arbitraje–; y la construcción de la paz a través de la cooperación técnica.

Aquellos cambios ejercerían una poderosa influencia sobre el derecho internacional y el derecho de los Estados. La positivación de aquellas novedades en el ámbito internacional tendría inéditos efectos en las leyes fundamentales de los Estados demoliberales, como puede constatarse de la incorporación de las normas de derecho internacional en los códigos internos de los Estados.

Pero la nueva organización internacional fue en esencia una asociación de y entre Estados. La labor que absorbió la mayor parte de las energías de los participantes en los distintos tratados de paz fue la delimitación de las fronteras de los Estados, así como la nueva redistribución colonial que sancionó la paz, a tenor de la voluntad y el principio de autodeterminación, evocado por los vencedores y por la revolución marxista-leninista. El Estado-nación seguía ocupando un lugar central en el sistema internacional y en el desarrollo de las relaciones internacionales.

Con el nacimiento de la organización internacional y, en consecuencia, de la diplomacia multilateral inspirada en los principios de la seguridad colectiva el papel de las pequeñas potencias experimentaría un cambio cualitativo. La Sociedad de Naciones ofrecía nuevos alicientes y nuevos horizontes a las pequeñas potencias para participar en la vida internacional. A priori, la seguridad colectiva suponía que todas las potencias, grandes y pequeñas, debían asumir un compromiso en pro del mantenimiento de la paz.

3 Frank P. Walters, Historia de la Sociedad de Naciones, Madrid, Tecnos, 1971, p. 19.
4 Juan Antonio Carrillo Salcedo, El Derecho Internacional en perspectiva histórica, Madrid, Tecnos, 1991, p. 65.

Mientras el sueño fue posible y la distensión se afianzó en la escena internacional hasta los primeros años treinta las pequeñas potencias disfrutaron de una sensación de seguridad y un protagonismo en Ginebra que favoreció su implicación y su participación en las relaciones internacionales del aquel periodo. Pero como sucediera con las grandes potencias las formas de la diplomacia tradicional y de la realpolitik siempre permanecieron entre bastidores para irrumpir sin complejos en el torbellino de la crisis de los años treinta. El compromiso de las pequeñas potencias, y entre ellas España, en aquellas dos décadas estuvo también mediatizado por las actitudes internas y las preferencias determinadas por sus respectivos Gobiernos. Así la España monárquica asistía, en la postguerra mundial, revestida del prestigio de su neutralidad pero inquieta por su condición de observadora y espectadora en la articulación de la paz y el nuevo equilibrio de poder. Posteriormente, la diplomacia primorriverista mostraría, acorde al tono de su política exterior, su faz más reivindicativa y revisionista. La Monarquía concibió a Europa y la Sociedad de Naciones no como un objetivo en sí mismo sino como un instrumento o un medio para lograr otros objetivos de política exterior y de seguridad⁵

2. La deriva autoritaria de la regeneración internacional de la España de Alfonso XIII: medios humanos y materiales

La crisis social y política vivida en España desde 1917, indisociable de la sacudida sísmica revolucionaria que recorrió Europa, agotó el crédito del sistema político de la Restauración. El sistema no era representativo de la realidad social española y de las profundas mutaciones que se venían manifestando desde principios de siglo. Entre las grandes cuestiones pendientes, dos de ellas –el problema militar y la cuestión de Marruecos– afectaban directamente a la defensa nacional y la dimensión mediterránea de la política exterior de la España alfonsina. El nuevo desastre colonial en 1921 cuestionaba no solo la propia entidad social y política del Ejército sino los cimientos mismos de la Monarquía. En aquel crítico contexto se fraguaría la deriva autoritaria y militarista de la monarquía de Alfonso XIII.

5 Confróntese Francisco Quintana, “La política exterior española en la Europa de entreguerras: cuatro momentos, dos concepciones y una constante impotencia”, en Hipólito de la Torre (coord.) Portugal, España y Europa. Cien años de desafío (1890-1990), Mérida, UNED, 1991, pp. 64-65.

Ya hemos tenido ocasión de glosar el papel de la Monarquía y, en particular, del monarca –Alfonso XIII– en la política exterior y el modo en cómo su personalidad, su formación y su intervencionismo influyó en el desarrollo de la acción internacional de España. La guerra del Catorce y la crisis social en España desde 1917 tendería a acrecentar su protagonismo en la vida política y, en particular, en la política exterior, así como el militarismo de su práctica política que acabaría por cristalizar en el golpe de Estado de septiembre de 1923.

Ciertamente, la guerra del Catorce y la construcción de la paz, bajo los principios demoliberales, impulsarían la divulgación de aquéllos tanto en el plano internacional –comenzando por el Pacto de la Sociedad de Naciones– como en el orden interno de los viejos y nuevos Estados. Sin embargo, en España como en otros Estados europeos, caso por ejemplo de Italia en el ámbito mediterráneo, la crisis de postguerra colapsó las vías para avanzar en este sentido, embarcándose en senderos y soluciones que harían confluir el pensamiento político conservador y reaccionario y los nuevos aires de las revoluciones nacionales –el fascismo–.

La Diplomacia de Gabinete, característica de la España alfonsina se vería afectada por la propia fragilidad del sistema político incapaz de hacer frente a la crisis sistémica de la Restauración y más adelante por el envite autoritario de la dictadura del general Primo de Rivera.

Asimismo, la guerra del Catorce confirmaría una tendencia, que ya venía aflorando desde el siglo xix, de fortalecimiento del Ejecutivo en los Estados. En efecto, las necesidades de guerra involucraron a los Ejecutivos en una tarea multiplicadora de su presencia en la sociedad. Su intervención en las esferas de lo económico, lo social o lo cultural, además de las parcelas tradicionales como la defensa o la diplomacia, eran todo un signo de los nuevos tiempos. Todos los sistemas políticos en boga en el periodo de entreguerras confirieron un papel privilegiado al Ejecutivo en el organigrama del sistema, aunque en los regímenes demoliberales se procurase someter su arbitrismo a la normativa constitucional.

La implantación de la dictadura de Primo de Rivera acabaría con el cuerpo necrosado del sistema político de la Restauración y emprendería un sendero autoritario, cuya hoja de ruta dejaría no poco espacio para la improvisación. Figura controvertida y contradictoria, Primo de Rivera –escribía Gabriel Cardona– era un “militar aristocrático, ingenuo y paternalista, no un fascista comparable a Mussolini sino un espadón del siglo xix deslumbrado ante el fascismo italiano”⁶. El dictador –afirma Ismael Saz– actuó “casi siempre de modo intuitivo, adoptando respuestas ad hoc en función de las circunstancias, marcándose objetivos a menudo improvisados y en no pocas ocasiones incompatibles”⁷.

El carácter improvisado de la política exterior, generalmente al hilo de las propias circunstancias internacionales, influiría sobre la formulación y la gestión de la misma. Los cambios en la administración exterior serían un vivo reflejo de estas circunstancias y del modo en cómo la dictadura y, en particular, Primo de Rivera afrontó la modernización del Estado en clave autoritaria.

Los cambios que irían acaeciendo a partir de la guerra del Catorce y el sistema internacional de Versalles se dejarían sentir con mayor o menor prontitud en la diplomacia y la política exterior española. Desde esta perspectiva la potenciación del papel de los Gobiernos tendría profundas repercusiones en los hábitos y los instrumentos diplomáticos. Ciertamente, estos acontecimientos –como afirma Blanca Lozano– originarían una “pérdida de iniciativa y de capacidad negociadora por parte de los agentes diplomáticos, propiciando el desarrollo de la diplomacia directa, desarrollada mediante el contacto entre los responsables políticos nacionales (Jefes de Estado, ministros...)”⁸. El signo de los tiempos apuntaba hacia una diplomacia que había dejado de ser una tarea individual, profundamente ligada a la personalidad de quien la ejercía, para devenir en una labor “más oscura, más burocrática”⁹.

Pese a todo, la estructura administrativa a la altura de 1920 era todavía muy arcaica y deficiente. A la escasez de personal y la inestabilidad en los puestos de naturaleza política –ministro de Estado– y los de más alto rango administrativo –como la subsecretaria del Ministerio–, había que añadir los limitados recursos presupuestarios, tan solo incrementados de manera tardía y en muy modestos términos durante la Dictadura.

6 Gabriel Cardona, El problema militar en España, Madrid, Historia 16, n.º 23, 1990, p. 142.
7 Ismael Saz, “La dictadura de Primo de Rivera: un revisionismo a media tensión”, en Sebastian Balfour-Paul Preston (eds.), España y las grandes potencias en el siglo XX, Barcelona, Crítica, 2002, p. 34.
8 Blanca Lozano, “Pasado, presente y futuro de la carrera diplomática”, en Documentación Administrativa, n.os 210-211, mayo-septiembre de 1987, p. 336.
9 Morales Moya, “Relaciones internacionales ”, p. 16.

No obstante, es obvio que el perfil sociológico del diplomático no experimentaría alteración alguna. Asimismo, los diplomáticos seguirían teniendo todavía un destacado protagonismo. La presencia de algunos embajadores como Quiñones de León en la década de los veinte, desde la Embajada española en París y como delegado español en la Sociedad de Naciones, así como de Alfonso Merry del Val desde la Embajada española en Londres, fue esencial en el desarrollo de la política exterior¹⁰.

La regeneración autoritaria del Estado y de la administración exterior emprendida por la dictadura de Primo de Rivera tuvo inequívocos aciertos. Pero los esfuerzos de modernización, a través de la racionalización de los medios burocráticos y la ampliación de la infraestructura de representación en el exterior, no podían ocultar la tardanza, la vacilación y en ocasiones las contradicciones de sus reformas¹¹. Durante la etapa del Directorio Militar –septiembre de 1923 a diciembre de 1925– la política de Primo de Rivera se dirigió a borrar todos los vestigios de la llamada vieja política y dar paso a una época de regeneración. Posteriormente, durante el Directorio Civil la mímesis con el fascismo, sin obviar la tradición del pensamiento conservador y reaccionario español, se hizo más visible.

El Ministerio de Estado fue suprimido durante el directorio militar. Con la instauración del directorio civil a finales de 1925 este se restablecería, siendo nombrado ministro de Estado José de Yanguas Messía. Tras la dimisión del ministro sería el propio Primo de Rivera quien asumiría la cartera, hasta que a finales de 1928 decidió la supresión del Ministerio, convirtiéndolo en un despacho de Presidencia del Consejo de Ministros. Fue en este momento cuando se afrontaron las reformas más ambiciosas de la administración exterior. Tras esta caótica discontinuidad administrativa el restablecimiento del Ministerio no tendría lugar hasta el 21 de febrero de 1930 después de la caída del dictador.

Asimismo, los problemas de competencias desde principios del siglo xx comenzarían a caracterizar el desarrollo burocrático del Ministerio, amenazando la unidad de acción exterior. El problema tendería a agravarse con la institucionalización de la diplomacia multilateral, tras la creación de la Sociedad de Naciones, puesto que incrementaba los cauces de cooperación entre los Estados reclamando el interés de otros Departamentos, además del propiamente específico de los Asuntos Exteriores.

10 Algunos testimonios de diplomáticos de la época son reveladores en este sentido como la obras de Francisco Agramonte El frac a veces aprieta, Madrid, Aguilar, 1925 y R. de Villaurrutia Palique diplomático: recuerdos de un embajador, Madrid, s.e., 1928.

11 Véase Saz, “La dictadura de Primo de Rivera”, p. 34.

Un problema latente en la gestión de los asuntos marroquíes, disociados en la esfera diplomática bajo la dirección del Ministerio de Estado y la esfera militar bajo la jurisdicción del Ministerio de la Guerra a medida que se fue militarizando la penetración en Marruecos. La dictadura de Primo de Rivera tendería a simplificar la cuestión a partir de la inercia de Presidencia del Gobierno a monopolizar la gestión de ciertas parcelas estratégicas de la administración. En la dirección de los asuntos marroquíes la creación de la Oficina de Marruecos en enero de 1924 en la Presidencia del Gobierno fue seguida de la supresión de la Sección de Marruecos en el Ministerio de Estado. Con el Directorio Civil la asunción de las atribuciones de Marruecos por parte de la restablecida Presidencia del Consejo de Ministros, dio un nuevo paso con la creación de la Dirección General de Marruecos y Colonias el 15 de diciembre de 1925, que absorbía a la Oficina de Marruecos y la Sección Colonial del Ministerio de Estado¹².

Otro ejemplo paradigmático de las dificultades para la planificación y la coordinación de la acción exterior se plasmaría en la dirección y gestión de los asuntos de la Sociedad de Naciones. La solución articulada por la Monarquía, emulando a los modelos británico y francés, se concretó en la creación de una Oficina de la Sociedad de Naciones, el 31 de mayo de 1919 en el Ministerio de Estado, con la misión de atender el “curso y tramitación de cuantos asuntos se relacionasen con la participación de España en la Sociedad”, facilitar la provisión de instrucciones del Gobierno a sus representantes en Ginebra y la comunicación con los demás departamentos de la administración. Desde un principio surgieron críticas al entender que gozaba de demasiada autonomía. Suprimida en 1926 con motivo de la retirada temporal de España de la Sociedad, la Oficina no volvería a ver la luz hasta la reorganización del Ministerio de Estado en abril de 1930¹³.

En relación a la red de órganos periféricos, la Dictadura potenciaría la red exterior, especialmente en el ámbito hispanoamericano. A la altura del año 1931 la red se nutría de once embajadas, treinta y una legaciones, de las cuales dieciséis se encontraban en suelo europeo, y finalmente una treintena de consulados generales¹⁴. En Europa se localizaba el 63,3% de las embajadas, el 51,6% de las legaciones y el 38% de los consulados generales.

12 Véase Togores y Neila, La Escuela Diplomática., p. 111.
13 Véase José Luis Neila, La Sociedad de Naciones, Madrid, Arco/Libros S.L., 1997, pp. 76-77.

Durante la mayor parte del reinado de Alfonso XIII los cuerpos dedicados a la acción exterior estuvieron diferenciados entre los miembros de la carreras diplomática, consular e intérprete de lenguas, de acuerdo con la legislación vigente a tenor de la Ley Orgánica de 27 de abril de 1900. No sería hasta la dictadura de Primo de Rivera cuando se afrontase una profunda reforma de la carrera diplomática, a raíz de un informe presentado en 1927 por el entonces embajador español en Berlín Francisco Agramonte. Aquel mismo año Primo de Rivera encargaba al diplomático Luis de Silva un proyecto de estatuto a partir de su fusión con la consular. Aquel proyecto devendría en el Real Decreto de 29 de septiembre de 1928, por el que se fusionaban las carreras diplomática y consular¹⁵.

Aquella reforma modificaba las condiciones de ingreso en la carrera única que se creaba. Una de las iniciativas más genuinamente regeneracionistas, en este sentido, fue la creación en 1911 del Instituto Libre de Enseñanza de las Carreras Diplomática y Consular y Centro de Estudios Marroquíes. La reforma auspiciada por la Dictadura al fundir las dos carreras promovió la renovación del plan de estudios y la conversión del centro en “Instituto Diplomático y centro de Estudios Marroquíes”¹⁶. La trayectoria del Instituto estaría mediatizada no solo por los cambios de tan hondo calado en la carrera diplomática y consular, sino también por los efectos de la ocupación militar efectiva de la Zona española del Protectorado entre 1925 y 1927. En aquel proceso de readaptación del Instituto se trató no solo de afrontar la labor de formación y preparación de los potenciales opositores a la carrera diplomática, sino también de cubrir la formación de cuadros para la administración de la Zona española de Marruecos¹⁷.

La deriva autoritaria acrecientaría el papel del Ejército en la política pública. La creciente capitalización desde Presidencia de la política exterior o de la conducción de los problemas de Marruecos serían ilustrativos del lugar central que ocupaba el estamento militar en la política exterior y en la defensa nacional.

14 Véase Pereira, “Las relaciones entre España y Gran Bretaña, pp. 217 y ss; Pereira y Cervantes, Relaciones diplomáticas entre España y América, p. 107; Martínez de Velasco, “España e Iberoamérica”, p. 55; y del mismo autor, “La reforma del cuerpo diplomático por Primo de Rivera”, Revista Internacional de Sociología, n.º 35, 1980, pp. 409-442.

15 Real Decreto-ley de 29 de septiembre de 1928, Boletín Oficial de Ministerio de Estado, 1928, p. 627.
16 Véase Togores y Neila, La Escuela Diplomática, pp. 78-123.
17 AMAE R - 246, exp. 2: Informe del secretario general de Asuntos Exteriores, Madrid, s.f.

El poder naval y la Marina irían adquiriendo un lugar preponderante una vez superada la fase de reconstrucción del poder naval propio de los primeros años del regeneracionismo¹⁸. Tras la Gran Guerra los tratadistas españoles intentaron incorporar los nuevos avances doctrinales y tecnológicos, en especial el uso del arma submarina y del arma aérea. En la España de los años veinte y treinta, el pensamiento estratégico naval fue, a juicio de Jesús Salgado Alba, obra de tres tratadistas: el almirante Francisco Moreno, fundador de la Escuela de Guerra Naval; el capitán de navío Carvia, protagonista de uno de los programas navales más ambiciosos de la primera mitad de siglo; y el futuro almirante Luis Carrero Blanco, autor de la obra España y el mar. En sus tesis, y en especial en las de Carrero Blanco, habían influido de forma muy notoria las convicciones geopolíticas del almirante francés Raoul Castex, cuya teoría del “pertubador continental” encontró un atractivo acomodo interpretativo en el simil casticista español de las corridas de toros¹⁹.

A partir de la obra de estos tratadistas el pensamiento estratégico naval español en el periodo de entreguerras se puede concretar en los siguientes puntos:

1 . Creación de una mentalidad marítima en España abandonando la condición continental para salir del aislamiento internacional y crear un Poder Naval adecuado a nuestros intereses.

2 . Creación de una Fuerza Naval de composición equilibrada que contase con los tres elementos esenciales: acorazados como factor de dominio del mar; destructores para la protección de los acorazados y del tráfico marítimo, submarinos para atacar, en caso de conflicto, al tráfico enemigo y aviación naval para incorporar el poder aéreo a la fuerza naval.

18 Sobre estos aspectos remitimos a los trabajos clásicos de Carlos Ibañez de Ibero, Historia de la Marina de guerra española desde el siglo XVIII hasta nuestros días, Madrid, Espasa-Calpe, 1939; y Melchor Fernández Almagro Política naval de España Moderna y Contemporánea, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1946. Y asimismo a otros estudios de referencia, además de los ya citados, como los de A. Aguilera, Buques de guerra españoles, Madrid, Ed. San Martín, 1975; R. Cerezo España y el poder marítimo, Madrid, Editora Nacional, 1975; y A. Cuevas Torres Historia de la Marina de guerra española, Barcelona, Mitre, 1984.

19 Siendo capitán de corbeta Luis Carrero Blanco, realizó el curso de Guerra Naval en “L’École de Guerre Navale” de París (Véase Salgado Alba,“Evolución estratégica de la Marina española”, p. 137). Para profundizar en el pensamiento estratégico de Raoul Castex remitimos a la consulta de la obra de Hervé Coutau-Bégarie, La potencia marítima (Castex), Madrid, Ediciones Ejército, 1987.

3 . Reforzar el componente logístico, es decir, los arsenales, para construcción y sostenimiento de la fuerza.
4. Definir, en el plano de la geoestrategia, las zonas marítimas de interés español para aplicar sobre ellas el Poder Naval²⁰.

En el planteamiento de esos navalistas se reiteraba, por tanto, la necesidad de promover en España una conciencia marítima que desplazase la mentalidad continental que había imperado en la clase política desde el siglo xix. Ese objetivo junto a la potenciación de los medios navales y logísticos se concibieron en virtud de la idea imperante hasta el estallido de la Guerra Civil, consistente en ejercer el papel de “potencia equilibradora” en el Mediterráneo Occidental²¹.

A lo largo de la Dictadura de Primo de Rivera el privilegiado lugar que ocupó la política mediterránea y la búsqueda de soluciones al problema de Marruecos, fue acompañado de una “apreciable atención”, utilizando la expresión de Fernando de Bordejé, a la Marina, completándose el tercer programa de construcciones del vicealmirante Miranda²². A la altura de 1930, en opinión de Fernando de Bordejé, “España poseía unas fuerzas navales idóneas y con una preparación a la altura de las del resto de Europa, lo que contrastaba con la debilidad de medios y de la efectividad del Ejército e, incluso de la Aviación”. Este trato privilegiado, según el citado autor, fue fruto bien de una compensación del dictador por la neutralidad de la Marina en los asuntos internos, o bien “porque el General estaba convencido de que en caso de conflicto, incluidos en una alianza, el único componente de cierto valor que podía aportar España sería el núcleo de las modernas unidades navales que estábamos a punto de conseguir”²³

La línea de potenciación del poder naval prosiguió con el Gobierno de Berenguer, bajo cuyo mandato el ministro de Marina, el almirante Carvia, llevó a cabo un importante esfuerzo de racionalización y modernización de la Marina. Su aportación más notable fue erigir el Estado Mayor de la Armada como órgano superior de la Marina, ya que hasta entonces no había existido ningún servicio especializado para la preparación de la guerra, a pesar de que existiese nominalmente el Estado Mayor.

20 Salgado Alba, “Evolución estratégica de la Marina española”, pp. 138-139.
21 Ibídem, pp. 138-139.
22 De Bordejé, España, poder marítimo. y estrategia naval, p. 145.
23 De Bordejé, Vicisitudes de una política naval, p. 482.

Asimismo, Carvia elaboró un profundo estudio táctico, técnico y estratégico para la política naval española, que quedó plasmado en un proyecto, luego presentado al Gobierno y a las Cortes. El plan de Carvia respondía al temor “de que nuestra Marina, y por tanto España, quedase muy debilitada navalmente en la próxima década, precisamente cuando todo hacia presagiar que se iba a desarrollar una vertiginosa carrera armamentística por parte de todas las marinas del mundo”²⁴. La flota, según el plan del ministro, había que evaluarla a partir de hipótesis derivadas de la situación de Europa en aquellos momentos y de la fuerza naval que, con arreglo a los tratados, podía tener un valor en el caso de participar en una alianza. En términos más concretos, se deducía que la futura flota española debía ser tal que sumada a la de Italia constituyera un conjunto superior a la francesa, o bien que unida a esta última fuese superior a la de Italia y Alemania juntas, ya que era imposible enfrentarse a Gran Bretaña, siquiera contando con la alianza francesa e italiana (véanse cuadros 1 y 2).

La política naval, desarrollada por la monarquía de Alfonso XIII a lo largo de este periodo, de acuerdo con sus imperativos estratégicos pero limitada por sus recursos materiales, se mantuvo al margen de acuerdos internacionales en la materia. A finales de la década de los veinte España no era una gran potencia naval, pero ocupaba un “lugar decoroso entre las potencias navales secundarias”, con perspectivas de situarse en el cuarto lugar entre las potencias marítimas europeas, y en el sexto de las mundiales²⁵.

En medios militares, la guerra del Catorce estimuló el reformismo militar en Europa. Tras la contienda se consolidarían en Europa dos modelos de ejército: el francés, de milicias y de mentalidad defensiva y victorioso en los campos de batalla, se convertiría en el principal modelo en que se inspiraron los Estados continentales, a la vez que expresaba adecuadamente el creciente antimilitarismo de la época y la consideración inmoral de la guerra de conquista; y el alemán, reducido a su mínima expresión por las cláusulas de la Paz de Versalles, sería luego el embrión sobre el que Cuadro n. 1

24 De Bordejé, Vicisitudes de una política naval, p. 542.
25 Jover Zamora-Gómez-Ferrer-Fusi, España: sociedad, política y civilización, p. 661.

Principales Armadas internacionales en 1930
Marinas Acorazados Portaaviones Cruceros D es tructores Torp ederos Sub marinos

Gran
Bretaña 20 7 52 156 - 52
Es tad os
Unidos 18 3 32 309 - 122
Japón 10 5 34 101 - 69
Francia 9 1 15 61 7 52
Italia 4 1 14 77 43 54
Es p aña 2 - 5 6 22 10

Cuadro n. 2

Unid a d es en const ru cción y en p royect o
Marinas Portaaviones Cruceros Destructores Submarinos Gran Bretaña 1 12 29 24

Es tad os Unid os 1 23 8 2
Japón 1 7 18 12
Francia 1 6 38 59
Italia - 10 20 19
Es p aña - 2 10 8
(Fuente: Ejército y armada, 8 de enero de 1930)

Hans von Seekt organizaría un ejército profesionalizado y de mentalidad ofensiva

²⁶

.

Aquella ambivalencia se dejaría sentir en medios militares y políticointelectuales, aunque en los primeros incidió más en sus aspectos doctrinales –no exentos por supuesto de connotaciones políticas–, mientras que en los segundos aquella influencia se plasmó en una intencionalidad política consecuente a sus concepciones sobre el Estado.

La introducción de las reformas doctrinales y orgánicas en los ejércitos, como bien subraya Gabriel Cardona, fue heterodoxa en los medios militares²⁷. El modelo defensivo del ejército francés fue, como bien subraya Michael Alpert, el más aceptado y admirado en España²⁸, como asimismo sucedía en Polonia, Checoslovaquia, Yugoslavia y Grecia. Un Ejército donde predominaba el fuego sobre el movimiento y se confiaba en la rapidez de la movilización –la “nación en armas”– ante la agresión exterior. En España se publicó un buen número de trabajos sobre la organización militar francesa, mientras que el envío de militares españoles a las academias militares francesas se fue haciendo una práctica cada vez mas habitual. Pero, sin lugar a dudas, el hecho que mejor ilustra la influencia de la doctrina francesa en su cristalización en la española son dos textos fundamentales: El Reglamento para el empleo táctico de las Grandes Unidades, y la Doctrina para el empleo de las armas y servicios, ambos editados en 1925²⁹.

Sin embargo, una vez que pasaron los iniciales momentos de aceptación sumisa de la doctrina francesa, la reflexión en torno a su eficacia para las exigencias defensivas españolas alimentó ciertas críticas. La pregunta era obvia, ¿hasta qué punto era adecuada la doctrina francesa para los imperativos defensivos de España? A pesar de la aceptación mayoritaria de la misma, algunas críticas se dirigieron hacia la excesiva confianza de los franceses en los avances técnicos, cuando en realidad el ejército español estaba deficientemente pertrechado. Otras críticas se orientaban hacia la vinculación que las reformas del ejército francés tenían con su acomodo en un sistema político democrático. Las opiniones más adversas surgieron, como cabía esperar, desde aquellos sectores que habían detectado la inconveniencia del modelo francés para las necesidades españolas, que a diferencia de Francia era una “isla”³⁰.

26 Michael Alpert, La reforma militar de Azaña (1931-1933), Madrid, Siglo XXI, 1982, pp. 61-68; y José Díez de Villegas, J. “La evolución de las doctrinas de guerra”, en Memorial de Infantería, t. 1, n.º 5, noviembre de 1934, Madrid, pp. 206-207.

27 Cardona, El poder militar en la España contemporánea, pp. 81 y ss.
28 Michael Alpert, La reforma militar de Azaña, Granada, Comares, 2008, p. 74 y ss.
29 Véase E. Pardo, “La doctrina militar española después de la guerra de 1914-1918”, Memorial de Infantería, t. 4, nº. 1, (enero de 1935), pp. 22-23.

En medios político-intelectuales, liberales y progresistas, el debate sobre el problema militar alcanzó unas dimensiones bastante más modestas y éste se desenvolvió a través del papel y la posición del Ejército en función del modelo de sociedad para afrontar el reto de la modernización y su funcionalidad para garantizar los intereses nacionales. Estas proposiciones reformistas convergían en el encuentro de dos planos: por un lado, el clima regeneracionista y la preocupación por la modernización del país; y por otro, el reformismo militar suscitado por la Gran Guerra en los países europeos.

Como ya ocurriera en el estamento militar, estos proyectos surgieron tras la guerra del Catorce. En 1919 tuvo lugar la edición de un libro de Niceto Alcalá-Zamora sobre ideología militar, pero en el que no se abordó el problema de la reforma militar³¹. El Conde de Romanones, por su lado, publicó un libro en 1920 titulado El Ejército y la política, donde insistía en el escaso interés hacia el problema militar entre los españoles y mostraba su pesimismo respecto a la desaparición de la guerra y de los ejércitos, a pesar de la Sociedad de las Naciones y el pacifismo militante de los movimiento obreros³².

Los hombres de la generación del 14 no fueron impermeables a una cuestión tan capital como el Ejército a la hora de trazar las directrices de un Estado democrático. Las dos figuras que más se significaron sobre el problema militar fueron Ramón Pérez de Ayala y Manuel Azaña. El primero, considerado por Francisco Bravo Morata como el más importante antecedente de las teorías de Azaña, escribió dos artículos en el diario bonaerense La Nación en 1917 y 1918, criticando el pretorianismo³³. No obstante, el gran teórico civil sobre el problema militar en la España de los veinte y treinta fue, sin duda, Manuel Azaña.

30 Pedro Jevenois, “Nuevas orientaciones sobre organización militar”, en La Guerra y su preparación, marzo, abril y mayo de 1926, Madrid, pp. 247-254, 339-348 y 451-458. El problema de la seguridad en el marco de la nueva legalidad internacional ya acaparó su atención con anterioridad en una obra titulada El Ejército y la Sociedad de Naciones, Madrid, Imp. “Alrededor del Mundo”, 1920.

31 Niceto Alcalá-Zamora, La crisis de las ideas en los fundamentos del ejército, Madrid, s.e., 1919; y años más tarde publicaría Los intentos del pacifismo contemporáneo, Madrid, Imprenta de Ratés, 1925. Veánse, asimismo, sus Memorias, Barcelona, Planeta, 1977, p. 73.

32 Álvaro Figueroa y Torres, conde de Romanones El Ejército y la política, Madrid, s.e., 1920. 33 Francisco Bravo Morata, La República y el Ejército, Madrid, Fenicia, 1978, pp. 20-24.

Aquel reformismo –civil– no fructificaría en la década de los veinte. Sería, finalmente, Primo de Rivera quien tratara de reformar el Ejército. Intentó vincularlo al Régimen. Su gestión no se caracterizó, en opinión de Fernando Puell, por tratar de “modernizar el ejército”³⁴. Era consciente de la imposibilidad de sostener las voluminosas Fuerzas Armadas españolas y deseaba reducirlas a cuatro divisiones bien equipadas con una aviación y una marina eficaces, pero tan solo logro reducir el servicio militar de 3 a dos años.

Además del trato dispensado a la Marina, la Aeronáutica sería objeto de especial atención pero sin alcanzar resultado práctico alguno. La aviación militar española había nacido al calor de la guerra de Marruecos en 1910. En 1921 el Servicio de Aeronáutica lo constituían un par de centenas de aparatos, cuya antigüedad los hacía obsoletos.

El desastre de Annual en 1921, clave en el desenlace autoritario de la Monarquía, percutiría profundamente en las divisiones corporativas del Ejército, peninsulares versus africanistas. Unos y otros adoptarían actitudes diferentes respecto a las acciones que emprender en el Protectorado: de un lado, los peninsulares, alineados con las ya conocidas tesis abandonistas del general Primo de Rivera; y los africanistas, que exigían venganza y no se resignaban a abandonar el territorio, ni “tampoco estaban dispuestos a que los políticos civiles los desplazaran”³⁵. En términos generales, como bien apunta Fernando Puell de la Villa, los militares, como ya sucediera en 1898, reaccionaron a la crisis africana de 1921 responsabilizando al Gobierno y al parlamento de ser los principales causantes de su ineficacia, por no dotar de medios al Ejército³⁶.

En su conjunto, pese a los indudables éxitos cosechados con la clausura y la victoria militar en el Protectorado en 1927, el balance global de la política militar y de las reformas militares es muy limitado y muy pernicioso desde el punto de vista interno. La Dictadura, afirma Gabriel Cardona, “ estimuló la idea mesiánica del militar árbitro de las disputas civiles”. Confundió los “intereses de la dictadura, España y el Ejército”. Desde un punto de vista operativo, la dictadura:

[...] no había remediado la ineficacia militar y España carecía de un sistema de defensa, como en los últimos siglos. En 1930, únicamente estaban entrenadas las unidades de Marruecos, aunque tan desprovistas de material moderno que no eran comparables a las correspondientes de Europa occidental³⁷.

34 Puell de la Villa, Historia del Ejército, p. 178.
35 Puell de la Villa, Historia del Ejército, p. 167.
36 Ibídem, p. 197.

La Dictadura no solucionaría los problemas de competencias entre el Estado Mayor, creado en 1904 para asegurar la continuidad en la aplicación de los principios y los modos para la organización de la defensa nacional, y la subsecretaría en el Ministerio de la Guerra³⁸.

Precisamente el sector africanista del Ejército tendería a ocupar un protagonismo mayor en el africanismo, a medida que la solución militar fue ampliando el espacio de acción del Ejército en la empresa colonial. A lo largo de la década anterior y la de 1920 se desplegarían las fuerzas textuales del africanismo y la codificación del imaginario colonial.

En el marco de las trágicas condiciones militares, políticas, económicas y humanas de la ocupación del Protectorado, la creación en Ceuta en 1924 de la Revista de Tropas Coloniales. Propagadora de estudios hispano-africanos, fundada bajo la dirección de Gonzalo Queipo de Llano, canalizaría la consolidación de las pautas de actuación y el ideario de los militares africanistas. Sus principales sostenedores serían, además del propio Queipo, los generales Millán Astray y Francisco Franco, quién dirigiría la revista en su segunda etapa desde 1925, desde entonces denominada África. Revista de Tropas Coloniales. La revista dejaba atrás la estela de la escritura ligada al periodo restauracionista y las “andanadas románticas legada por la guerra de Tetuán”³⁹. En el primer número de la citada revista, Ramiro de Maeztu, inmerso en el discurso imperante entre la elite de la milicia africanista ensalzaba el papel del Ejército en la empresa africana. Frente a las críticas de Miguel de Unamuno hacia la guerra de Marruecos, Maeztu calificaba la guerra de Marruecos como guerra colonial, es decir, “civilizadora de un pueblo atrasado y para todo hombre de sentido histórico no habrá guerras más justificadas que las coloniales, pues merced a ellas ha sido posible llevar los bienes de nuestra civilización por toda la haz de la tierra”⁴⁰.

37 Cardona, El problema militar en España, p. 149.
38 Nicolás Cebreiros, Las reformas militares. Un estudio crítico, Santander, Tall. J. Martínez, 1931, pp. 131-134.
39 Moga Romero, La cuestión marroquí, pp. 31-33.
40 Ramiro de Maeztu, “Con el ejército”, Revista de Tropas Coloniales, n.º 1 (enero de 1924), pp. 4-5.

Por aquellos años, el Rif fue una auténtica obsesión para España –una frontera física, una frontera militar y política, pero también simbólica–. Una obsesión que se trasladaría al universo tipográfico a juzgar, como bien subraya Vicente Moga, por la literatura de época, en particular el desastre de Annual, en los trabajos del vizconde de Eza, Dámaso Berenguer, el general Franco (Diario de una bandera, 1922), Ernesto Giménez Caballero, las obras del periodista y director de cine Rafael López Rienda y escritores como César González-Ruano, además de los grandes escritores ya mencionados Ramón J. Sender –colaborador accidental del Telegrama de Rif– y Arturo Barea⁴¹.

Bajo el paraguas simbólico e intelectual del orientalismo la imagen fue incorporando más matices, al hilo del proceso de penetración junto con Francia en el Imperio xerifiano. Este proceso de penetración y dominación permitiría, en palabras de Noureddine Affaya y Driss Gerraoui, a los españoles tener “un conocimiento más profundo de los marroquíes (costumbres, hábitos, creencias) que fue utilizado por algunos escritores, periodistas, pintores y dibujantes para presentar una imagen caricaturizada de los ‘salvajes’, algo ingenuos y bonachones a los cuales, se pensaba, se iban a civilizar con el tiempo gracias a la potencia protectora”. Sin embargo, las trágicas derrotas militares de Monte Arruit y Annual favorecerían el renacimiento de la imagen “más negra y peyorativa de los marroquíes”⁴².

La magnitud de las derrotas españolas, inesperadas ante los mensajes y la propaganda que había pintado un fresco de la penetración en Marruecos como un paseo militar, causó una fuerte conmoción en la sociedad española, que mayoritariamente –como subraya Eloy Martín Corrales– se había pronunciado contra la aventura colonial. Con el fin de contrarrestar ese estado de opinión, desde instancias gubernamentales y militares, los partidos políticos y los medios de comunicación conservadores se embarcaron en una campaña orientada a la continuidad de las hostilidades. Con ese fin, “alentaron especialmente el afán de venganza y, casi sin excepciones, destacaron la naturaleza traidora de los marroquíes, juicio de valor que fue aceptado por la mayoría de los españoles independientemente de su posición social o ideología”⁴³.

41 Moga Romero, La cuestión marroquí, pp. 34-37.
42 Affaya y Gerraoui, La imagen de España en Marruecos, p. 52.
43 Martín Corrales, La imagen del magrebí, pp. 126.127.

Una imagen, por tanto, que se polarizaría al calor de la propia evolución de la presencia española en Marruecos, y en un marco más amplio en el propio escenario del Mediterráneo, donde se desenvolvía no solo la empresa colonial sino la propia seguridad.

3. El Mediterráneo como epicentro de la política exterior de España en la primera postguerra mundial

Si bien es cierto, que el sistema internacional de Versalles incorporaba novedades sustanciales, en particular la creación la Sociedad de Naciones que se convertiría en el epicentro formal e institucional de las relaciones internacionales, el ultramar mediterráneo-africano continuaría siendo el escenario prioritario de la política exterior y la defensa nacional de la España alfonsina en el curso de la década.

3.1. La inserción en el sistema internacional de Versalles desde las coordenadas franco-británicas (1919-1923)

El retorno a la normalidad de postguerra en la política exterior española estuvo determinada en Europa por la incorporación al emergente sistema internacional y en el Mediterráneo por el retorno a la agenda de los objetivos activos y pendientes en torno a la cuestión marroquí
–la ocupación efectiva de la zona y el contencioso de Tánger–. Desde la lógica imperialista de la época, Marruecos y el Mediterráneo seguirían siendo la premisa y la condición fundamental para que España ocupase una posición destacada en el sistema internacional⁴⁴.

En España el debate sobre la constitución de la Sociedad de Naciones y su eventual participación tuvo lugar con un apreciable retraso con respecto a las grandes potencias, implicadas en el conflicto y en el diseño de la paz. Los Gobiernos monárquicos asistieron a los prolegómenos de la conferencia de Paz de París a principios de 1919 revestidos, de un lado, por el prestigio internacional adquirido por su neutralidad, pero inquietos, por otro, ante el temor de ser meros espectadores en el foro en el que se iba a dilucidar y diseñar el nuevo sistema internacional.

44 Véase Susana Sueiro Seoane, “La política exterior de España en los años veinte: una política mediterránea con proyección africana”, en Javier Tusell, Juan Avilés y Rosa Pardo, La política exterior en el siglo XX, Madrid, UNED-Biblioteca Nueva, 2000, p. 141.

A mediados de noviembre de 1918 se leyó en el Congreso de los Diputados una solicitud de adhesión del Gobierno español a la futura Sociedad de Naciones. Poco tiempo después, el nuevo Gobierno liberal, liderado por el conde de Romanones, formado el 5 de diciembre de 1918 se disponía a paliar los efectos de la neutralidad. “Me apenaba –escribía el conde– ver a España, la más importante de los neutrales, permanecer muda. Era la primera vez desde la Paz de Westfalia en que se conviniera un nuevo reparto de los Estados de Europa sin el concurso de España. A atenuar los efectos de la neutralidad fuí a París”⁴⁵.

La postura oficial del Gobierno español se haría pública a través de una Comisión creada por Real Decreto de 9 de diciembre de 1918 para estudiar la participación de España en aquella organización. Compuesta por catorce vocales y presidida por Antonio Maura⁴⁶, la Comisión prestaría especial atención a la incidencia que la nueva organización pudiera tener sobre la defensa nacional y la conveniencia de disponer de un puesto en el Consejo⁴⁷.

Entre tanto, el peso de las negociaciones en París recaería en González-Hontoria. Las tesis defendidas por el representante español abundaron en el carácter especial que para España revestía ocupar un puesto en el Consejo de la Sociedad. A estas cuestiones de prestigio se unían, en apreciación de Glerie Bledsoe, otras inquietudes más explícitas como el temor y los rumores a que se extendiera a la ciudad de Tánger un régimen internacional similar al de Dantzig, las expectativas que acerca de Gibraltar se pudieran suscitar en virtud del principio de preservación de la integridad territorial o el efecto que el principio de autodeterminación evocado por Wilson pudiera tener en los movimientos separatistas catalanes⁴⁸.

45 Álvaro Figueroa y Torres, Conde de Romanones Las responsabilidades políticas del Antiguo Régimen, Madrid, 1924, p. 150.
46 AMAE R - 1827 exp. 9. Dictamen de la Comisión creada por Real Decreto de 9 de diciembre de 1918 para estudiar, desde el punto de vista de los intereses nacionales y las conveniencias nacionales, la eventual constitución de una Sociedad de Naciones, y la participación de España en la misma en su plena soberanía. La Comisión estuvo constituida por Joaquín Sánchez de Toca, Antonio Maura, el capitán general Valeriano Weyler, el vicealmirante Augusto Miranda, Augusto González Besada, Luis Marichalar, Joaquín Fernández Prida, Manuel García Prieto, Rafael Gasset, Juan de la Cierva, Santiago Alba, Françesc Cambó, Melquíades Álvarez y Manuel González-Hontoria.
47 Para un estudio detallado del mismo y su incidencia en la opinión pública y en las Cortes recomendamos la consulta del estudio de Gloria Solé, “La incorporación de España a la Sociedad de Naciones”, Hispania, n.º 132 (1976), pp. 134-138.
48 Glerie Bledose, “Spanish Foreign Policy, (1898-1936)”, en James W. Cortada (ed.) Spain in the Twentieth Century World. Essays on Spanish Diplomacy, 1898-1978, Londres, Aldwych Press, 1980, pp. 14-15.

Finalmente, en el artículo 4º del pacto de la Sociedad de Naciones, a iniciativa de los Estados Unidos y de Gran Bretaña, se designaban como miembros del Consejo hasta la celebración de la primera elección a los representantes de Bélgica, Brasil, España y Grecia. El día 14 de agosto el rey Alfonso XIII sancionaba la adhesión a la Sociedad de Naciones, previa aprobación en Cortes.

En 1919 España, afirma Francisco Quintana, había sido admitida a entrar en la Sociedad “por la puerta chica, pues fue la única que se abrió a los neutrales, pero con la cabeza bien alta, al habérsele dado asiento en el Consejo”. Las grandes potencias prefirieron atender a criterios más pragmáticos: “estimaron conveniente reconocer las razones históricas, estratégicas, coloniales y económicas que pesaban para obtener de ella, como contrapartida, su eficaz colaboración en la construcción del orden europeo y su influencia moral sobre los países latinoamericanos a lo que era preciso atraerse hacia la Sociedad de Naciones a fin de reforzar su dimensión universal”⁴⁹.

El debate sobre el nuevo organismo internacional, incardinado en la polémica entre aliadófilos y germanófilos, se suscitaría a finales de 1918. A pesar de la buena acogida general del dictamen de adhesión a la Sociedad, las posiciones de las distintas fuerzas político-ideológicas presentaban una mayor riqueza de matices. Desde las posturas más maximalistas de socialistas, republicanos y liberales de signo progresista, entre los que se pronunciaban un buen número de intelectuales de la generación del 14, se asoció el ingreso en la Sociedad de Naciones con la paz y con la necesaria homologación de las estructuras internas con aquellos principios liberales y democráticos. Aquellas intenciones quedaron explícitamente retratadas en el llamamiento realizado en noviembre de 1918 por la “Unión Democrática Española para la Liga de la Sociedad de Naciones Libres”⁵⁰. En el centro del arco político, el Partido Liberal, no sin diferencias de matiz en su seno, apoyó firmemente la adhesión de España pero sin deducir la necesidad de cambios internos en el régimen político. Las reticencias se pondrían de manifiesto en el seno del partido conservador, cuyos líderes Eduardo Dato y Antonio Maura acogieron la adhesión de España, pero ensalzando la neutralidad española y la defensa de la soberanía nacional⁵¹. Las fuerzas más reaccionarias, como el partido carlista o la mayor parte del Ejército, manifestaron sus reservas hacia la viabilidad de aquel proyecto internacional.

49 Francisco Quintana, “La política exterior...”, pp. 64-65.
50 España, 7 de noviembre de 1918, “Un llamamiento de la Unión Democrática Española para la Liga de la Sociedad de Naciones Libres”, integrada por: Miguel de Unamuno, Luis Simarro, Manuel B. Cossío, Adolfo A. Buylla, Luis Hoyos Sainz, Gregorio Marañón, Gustavo Pitalluga, Manuel Azaña, Juan Medinaveitia, Luis de Zulueta, Ramón Menéndez Pidal, Álvaro de Albornoz, Emilio Menéndez Pallarés, Luis Bello, Américo Castro, Ramón Pérez de Ayala, Manuel Pedroso, Manuel Núñez de Arenas, Luis G. Bilbao y Luis Araquistain.

Desde un primer momento la aspiración por lograr un puesto permanente en el Consejo que sancionase el reconocimiento de España como gran potencia y la dotase de mayor peso a la hora de discutir cuestiones sensibles a los intereses nacionales en Ginebra, mediatizaría la política monárquica en la organización internacional⁵². Una política de prestigio asociada indirectamente a las aspiraciones mediterráneas de España en el Norte de África, y en especial en Tánger, en el contexto de la ofensiva militar lanzada por España en el Protectorado marroquí y ante las negociaciones sobre el futuro estatuto internacional de Tánger. Operaciones que acabarían estrepitosamente en el desastre de Annual en 1921⁵³.

A raíz del nuevo desastre colonial resurgió en España el “sentimiento de derrotismo”, de la concepción de España como una nación moribunda. Sin embargo, la tentación de inhibición internacional fue, en esta ocasión, un fenómeno pasajero. La humillación de Annual provocó, a su vez, un estallido de rencor acumulado hacia las potencias directoras del equilibrio mediterráneo –Francia y, en menor medida, Gran Bretaña–.

En el año 1923 el último Gobierno de la monarquía constitucional, el Gobierno de García Prieto, iniciaría una “fase de rebeldía” –en palabras de Susana Sueiro⁵⁴– que luego tendría su continuidad y alcanzaría al paroxismo durante la dictadura de Primo de Rivera. Una rebeldía cuya primera escenificación tendría lugar en las negociaciones sobre el futuro estatuto de Tánger. El Gobierno de García Prieto intentó obtener algún rédito de las fricciones que caracterizaron las relaciones franco-británicas durante la postguerra. En el curso de las negociaciones, interrumpidas por la guerra, la diplomacia española decidió apoyar en 1923 la tesis de la internacionalización, defendida por Londres. Esta estrategia, proseguida por Primo de Rivera, no satisfaría las aspiraciones españolas puesto que el entendimiento entre británicos y franceses en Tánger y las escasas concesiones a España, darían lugar en 1923 a un Estatuto que sancionaba la internacionalización, por un lado, y la supremacía francesa en la ciudad, por otro. España lo firmó ad referendum, con reservas expresas. Solo cuando Francia hizo algunas concesiones lo ratificó en febrero de 1924.

51 Así se pondrá de manifiesto en la conferencia pronunciada por Antonio Maura el 15 de febrero de 1919 en el Centro del Ejército y de la Armada, Sociedad de Naciones y Fuerzas Militares, Madrid, Editorial Ibérica, 1919.

52 Véase Fernando María Castiella, Una batalla diplomática, Barcelona, Planeta, 1976, pp. 40 y ss.; Glerie Bledsoe, “Spanish Foreign Policy”, pp. 16 y ss.
53 Véase la obra de Juan Pando Despierto, Historia secreta de Annual, Madrid, Temas de Hoy, 1999.
54 Sueiro Seoane, “La política exterior de España en los años veinte”, pp. 145-146.

Gran Bretaña, como sucedería durante el resto de la década, actuaría respecto a España como apaciguador y mediador en sus conflictos con Francia, tratando de conciliar los intereses contrapuestos hispanofranceses siempre dentro del más absoluto respeto al orden internacional establecido⁵⁵.

3.2. La regeneración internacional de la dictadura de Primo de Rivera desde la lógica del revisionismo (1923-1930/31)

Con el establecimiento de la dictadura del general Primo de Rivera, el 13 de septiembre de 1923, el nuevo régimen afrontaría su acomodo internacional desde un espíritu inconformista⁵⁶, desde el que afloraría el estilo de una política de prestigio, a menudo retórica y alejada de la realidad internacional, que se polarizaría en el anhelo por un puesto permanente en el Consejo de la Sociedad de Naciones y en una política revisionista respecto al statu quo reinante en el Mediterráneo Occidental. En los primeros compases de la dictadura la agenda política internacional española era de inequívoca impronta mediterránea: la cuestión de Tánger; el viaje del rey Alfonso XIII a Italia, preparado por el último gobierno constitucional; y el problema marroquí, sin duda la cuestión más apremiante.

La aproximación a Italia, una línea pulsada y esbozada por el Gobierno precedente, se erigiría como uno de los instrumentos recurrentes de la diplomacia primorriverista en la puesta en escena de una política revisionista de objetivos activos, especialmente en el Mediterráneo⁵⁷. En el curso de aquel viaje, celebrado en el mes de noviembre de 1923 se negoció un tratado comercial y un borrador de tratado concebido en clave antifrancesa en cuyas cláusulas se hacía alusión a la política mediterránea y la observación de una neutralidad benévola. Primo de Rivera paralizó el curso del mismo ante el temor de las reacciones que pudiera ocasionar en el plano internacional, especialmente desde Gran Bretaña, y por el curso abierto de las negociaciones en Tánger, motivo real de la aproximación a Italia⁵⁸.

55 Para un estudio pormenorizado de las relaciones entre España y Gran Bretaña durante la década de los veinte, y en especial de la dictadura de Primo de Rivera, remitimos a la tesis de Juan Carlos Pereira, Las relaciones bilaterales; y el libro de Javier Tusell y Genoveva García Queipo de Llano, El dictador y el mediador. España-Gran Bretaña, 1923-1930, Madrid, CSIC, 1986.

56 Para un estudio de conjunto sobre la Dictadura de Primo de Rivera y el desarrollo de su política exterior remitimos a la consulta de Javier Tusell, “La dictadura de Primo de Rivera 1923- 1930)”, en La España de Alfonso XIII. El Estado y la política (1902-1931). Del plano inclinado hacia la dictadura al final de la Monarquía (1922-1931). Historia de España Ramón Menéndez Pidal., t. XXXVIII (**), Madrid, Espasa-Calpe, 1995, pp. 133-747.

57 Para el estudio de las relaciones entre las dos dictaduras mediterráneas recomendamos la lectura de: Javier Tusell e Ismael Saz “Mussolini y Primo de Rivera: las relaciones políticas

Si Tánger era, a juicio de Ismael Saz, una cuestión a mitad de camino entre el revisionismo y el irredentismo, la guerra de Marruecos era un problema nacional de la máxima transcendencia⁵⁹. Al establecerse el Directorio Militar, Primo de Rivera, hombre que con anterioridad se había pronunciado en favor del abandonismo en Marruecos, se vio sometido a la presión internacional e interna en la búsqueda de soluciones al problema.

Entre tanto, el Directorio contemplaría diversas alternativas –oscilantes entre la idea que comenzaba a cobrar cuerpo de una intervención militar a mayor escala, las negociaciones con Abd el-Krim e incluso negociar con Francia y Gran Bretaña la alteración del statu quo marroquí, horizonte en el que se contemplaría desde el abandono de la zona hasta la permuta de territorios como el de Ceuta por Gibraltar o la cesión a Francia de gran parte del Marruecos español a cambio de Tánger⁶⁰–.

Hasta marzo de 1924 el general Primo de Rivera mantendría la situación heredada del Gobierno anterior y favorable a la opción del repliegue, para asegurar las posiciones y que a corto plazo fomentó la euforia del nacionalismo rifeño. Algunos protagonistas de la política marroquí, como Francisco Gómez Jordana, –quién desempeñaría en aquellos años destacados cargos como director general de Marruecos y Colonias y, más adelante, Alto Comisario– y el propio Abd el-Krim, e historiadores como María Teresa González Calvet o Carlos Seco Serrano, sostienen que la puesta en práctica de la política semiabandonista de 1924 fue parte de un plan diseñado por Primo de Rivera “cuyo objetivo era forzar la colaboración militar de los franceses para poder así volver a ocupar la Zona”⁶¹. El “mito del estratega” no se sostendría, como bien ha puesto de relieve Susana Sueiro, a la luz de las fuentes, particularmente la correspondencia entre Gómez Jordana el presidente del Directorio. Primo de Rivera, no “era un estadista que actuase de acuerdo con unos programas perfectamente definidos. Era un gobernante pragmático (...) que, en muchas ocasiones, actuaba por impulsos y un poco ‘a tientas’, guiado por su intuición”⁶². Inicialmente tenía una actitud abandonista. Para el dictador la aventura de Marruecos carecía de sentido, pero frente a la opción abandonista se oponía la actitud del Ejército africanista y los compromisos internacionales y la presión de las grandes potencias.

y diplomáticas de dos dictaduras mediterráneas”, Boletín de la Real Academia de la Historia, CLXIX, 1982, pp. 413-483; Susana Sueiro Seoane, “Primo de Rivera y Mussolini: las relaciones diplomáticas entre dos dictaduras”, Proserpina, n.º 1 (1984), pp. 23-33; y Gustavo Palomares Mussolini y Primo de Rivera: política exterior de dos dictaduras, Madrid, Eudema, 1989.

58 Véase Saz “La dictadura de Primo de Rivera”, p. 36.
59 Para el estudio de la guerra de Marruecos y sus implicaciones internacionales, véase Susana Sueiro Seoane, España en el Mediterráneo. Primo de Rivera y la “Cuestión marroquí”, 1923- 1930, Madrid, UNED, 1992; Javier Tusell “La dictadura de Primo de Rivera”; S. y A. Fleming, “Primo de Rivera and Spain’s Moroccan Problem, 1923-1927”, Journal of Contemporary History, 1977, vol. 12, pp. 85-99; G. Ayache “Les relations franco-espagnoles pendant la guerre du Rif ”, en Españoles y franceses en la primera mitad del siglo XX, Madrid, CSIC, 1986, pp. 287-293; además de las obras ya citadas de Víctor Morales Lezcano.
60 Véase Juan Carlos Pereira, “La cuestión de Gibraltar (cambios, ofensivas y proyectos de búsqueda de un acuerdo hispano-británico en el primer tercio del siglo xx)”, en Juan Bautista Vilar (ed.), Las relaciones internacionales de la España contemporánea, Murcia, 1989, pp. 245-266.

En la actitud de las grandes potencias, las mayores incertidumbres devinieron la prensa colonialista francés y la tibia actitud, en ocasiones, del Gobierno francés en pro de los derechos de Francia en el caso de que España hiciera dejación de sus compromisos internacionales. No obstante, como bien ha demostrado Susana Sueiro, el Gobierno francés no estaba interesado en reabrir la cuestión por razones muy diversas como el temor a la implicación de nuevas potencias, caso de Italia.

La reapertura del expediente marroquí y la alteración del statu quo favorecería las aspiraciones internacionales y coloniales de la Italia de Mussolini, quién trataría de “sacar partido del embrollo norteafricano”. El Duce, afirma Susana Sueiro, no estaba “dispuesto a admitir” una ocupación francesa de la zona abandonada por España sin obtener compensaciones.

Por último, la actitud de Gran Bretaña, el auténtico árbitro y mediador en el equilibrio del Mediterráneo Occidental había optado por evitar la presencia de una potencia de primer orden, y en particular Francia su gran rival en el Mediterráneo⁶³, de acuerdo con las premisas de su política ultramarina, en la costa mediterránea de Marruecos, y especialmente en la orilla meridional del Estrecho. En un informe elaborado en el Foreign Office el 10 de diciembre de 1924 se valoraba la situación geopolítica y jurídica de Marruecos y el Mediterráneo Occidental ante la expectativa de una retirada de España de su Zona. A partir de estas consideraciones estratégicas se establecieron los objetivos mínimos en caso de que fuera inevitable el abandono de España: en primer término, el mantenimiento del principio de no fortificación del norte de Marruecos y la completa desmilitarización de toda el área; en segundo lugar, persuadir a los españoles de la necesidad de retener los presidios –Ceuta, Melilla y Alhucemas–; y, por último, mantener el régimen internacional en Tánger para garantizar su neutralidad⁶⁴. No obstante y desde un primer momento, Chamberlain quiso dejar claro que no “asistiría indiferente a una intervención unilateral francesa en el Rif y que cualquier eventual modificación de la situación marroquí debía contar con el consentimiento inglés”⁶⁵. En última instancia, la opción de una revisión de los tratados con las otras potencias para evacuar las responsabilidades de España no contaron con la aquiescencia ni de Francia ni de Gran Bretaña.

61 Véase Francisco Gómez Jordana, La tramoya de nuestra actuación en Marruecos, Madrid, 1976; Abd-el-Krim, Mémoires recuillis par J.R. Mathiew, 1927 y, en particular, la obra de F.P. de Cambra, Cuando Abd-el-Krim quiso negociar con Franco, Barcelona, 1981, p. 42. Entre los historiadores consúltese la obra de María Teresa González Calvet, La Dictadura de Primo de Rivera. El Directorio Militar, Madrid, 1987 y el prólogo de Carlos Seco Serrano a la obra de Andrée Bachoud, Los españoles ante las campañas de Marruecos, 1909-1914, Madrid, 1988.

62 Sueiro Seoane, España en el Mediterráneo, pp. 131-133.

La extensión de la rebelión en el Rif a finales de 1924 volvía a poner en evidencia la precaria situación militar de España en su Zona. Sería en este contexto en el que Primo de Rivera convertiría en un objetivo prioritario el desembarco en la bahía de Alhucemas, para golpear a la rebelión en su centro, en Beni-Urriaguel. Como bien subraya Susana Sueiro, la idea del desembarco de Alhucemas no había surgido como parte de un plan general de actuación. Como sucediera con la decisión del repliegue en 1924, la determinación de “ir a Alhucemas no respondía a ningún programa, sino a la necesidad de hacer frente a un peligro concreto, derivado de la acometividad de las tribus”. Primo de Rivera consideraba, en esta tesitura, que tenía un valor extraordinario el control de Alhucemas desde el punto de vista de la “defensa de España”. A todo ello habría que añadir su valor estratégico, conjuntamente con Tánger ante posibles permutas en futuras negociaciones y, en concreto, para negociar con Gran Bretaña la recuperación de Gibraltar.

63 Ibídem, pp. 168-181.
64 Citado en PRO FO 371 15746. Mallet, Memorandum about “The Treaty position of H.M.G. in the event of Spain evacuating the Spanish Zone of Morocco”, Londres, julio de 1931.
65 Sueiro Seoane, España en el Mediterráneo, p. 177.

La idea del desembarco de Alhucemas no supondría, en contra de lo que habitualmente se ha creído, un cambio en la política mediterránea
–marroquí– del dictador. El mismo Primo de Rivera ponía de manifiesto públicamente que el apoyo al desembarco no le convertía, ni mucho menos, en un africanista. Enfocaba la operación como el único medio para reducir gastos y el número de tropas, como principal objetivo de su política marroquí. La ocupación de la bahía no era a priori un obstáculo para alcanzar su deseo de revisar los tratados y reducir la escala del problema y de la presencia de España al otro lado del estrecho de Gibraltar⁶⁶.

Finalmente, al extenderse las hostilidades al Protectorado vecino la aproximación entre París y Madrid se concretaría en la colaboración político-militar hispano-francesa que culminaría en la conferencia de Madrid entre junio y julio de 1925. Las acciones militares españolas, en coordinación con las francesas, cristalizarían en el mayor éxito militar y político-diplomático de la dictadura, el desembarco de Alhucemas en septiembre de 1925 y el inicio de la recta final de la guerra de Marruecos que finalizaría en 1927.

Canalizado con éxito el problema marroquí el régimen emprendió importantes cambios en el interior, al establecerse el Directorio Civil y modelarse las bases institucionales de un nuevo Estado, y en el plano internacional, en el que se desató una eufórica política revisionista cuyos frentes nuevamente pondrían en conexión la política europea –en la Sociedad de Naciones– con la política mediterránea –el contencioso de Tánger–.

Lejano el general Primo de Rivera a los preceptos teóricos y morales de la Sociedad de Naciones⁶⁷, la dictadura retomaría el testigo de la diplomacia alfonsina para alcanzar un puesto permanente y situar a España en el club de las grandes potencias o disfrazarla de las “exterioridades de gran potencia” –en palabras de Fernando Albi⁶⁸. La dictadura emprendería una “batalla diplomática” a partir de 1926, aprovechando el reciente éxito internacional del régimen, la coyuntura de Locarno y las discusiones para el ingreso de Alemania en la Sociedad de Naciones. Aquella batalla diplomática ilustraría con clarividencia el carácter instrumental de la Sociedad para la política exterior alfonsina.

66 Sueiro Seoane, España en el Mediterráneo, pp. 187-193.
67 Salvador de Madariaga en sus Memorias aludía al desdén con que se refería el dictador a los “pactos y sociedades de naciones” (Memorias. Amanecer sin mediodía (1921-1936), Madrid, Espasa-Calpe, 1974, p. 98.
68 Fernando Albi, La política del Mediterráneo en la postguerra (1918-1928), Valencia, Tip. P. Quilés, 1931, p. 199.

La empresa diplomática se complicó con las aspiraciones de otros Estados como Polonia y Brasil a alcanzar análogo reconocimiento. Así al improbable logro del puesto permanente sucedió una opción compensatoria, la mejora de la posición española en Tánger como baza de negociación en la “última ofensiva diplomática”⁶⁹ de España a partir del mes de julio de 1926. Y finalmente, la amenaza de la retirada de la Sociedad como salida honorable a la dignidad nacional, la cual se consumaría en una nota enviada a Ginebra en septiembre de aquel año.

La condensación de estos elementos en la retórica del dictador quedaron fielmente reflejados en unas declaraciones efectuadas por Primo de Rivera al diario La Nación el 18 de agosto de 1926, en las que afirmaba que:

Respecto a la Sociedad de Naciones, el sentir y pensar de España es acorde y lógico con el que tiene respecto a Tánger. Cree que, a pesar de su abolengo, de su estirpe, de su actuación mundial en el pasado, podría vivir retirada y alejada de las pugnas y ostentaciones internacionales, atendiendo a reponer sus quebrantos y merced a su situación especial de confín de un continente, pero llamada a intervenir en ellas, su decoro, no su orgullo, le impone presentarse en lugar de preferencia. Al teatro del mundo no puede asistir España, la gloriosa España, madre de cien pueblos, a anfiteatro, ni siquiera a butaca: debe ir a palco⁷⁰.

En el camino nuevamente la diplomacia primorriverista pulsó la tecla italiana en su política revisionista. A lo largo del año 1926 se revitalizarían los contactos entre ambas dictaduras mediterráneas. Al reactivarse la cuestión de Tánger de inmediato la diplomacia española intensificó los contactos con Roma. En el mes de abril, el ministro de Trabajo, Eduardo Aunós, se desplazó a Italia para plantear la posibilidad de firmar un tratado de amistad. Aquellos pasos preliminares culminarían el 7 de agosto de 1926 con la firma de un Tratado de Amistad, Conciliación y Arbitraje Judicial. El clima de secretismo en que se fue gestando el documento alentó los rumores en medios diplomáticos y periodísticos internacionales en torno a la eventual existencia de cláusulas secretas de alcance militar en el ámbito mediterráneo. No hubo tales cláusulas, pero la diplomacia española estimó que la firma del Tratado podría contribuir a mejorar sus posiciones negociadoras respecto a Tánger.

69 La idea de ligar ambas cuestiones ya había sido perfilada por Primo de Rivera, en un telegrama enviado a José de Yanguas el 13 de marzo de 1926 (véase Juan Carlos Pereira, Las relaciones bilaterales, pp. 1270 y ss.; y Fernando María Castiella, Una batalla diplomática, p. 195).

70 Reproducido por Pereira y Cervantes, Relaciones diplomáticas entre España y América, p. 215.

En los meses siguientes se iría abriendo paso la idea de la apertura de conversaciones sobre Tánger. El secretario del Foreign Office, Austen Chamberlain, convencido de la necesidad de hacer lo posible para estimular el retorno de España a la Sociedad, mostró una actitud favorable para la reapertura de las conversaciones entre España, Francia y su propio país. Francia, por su lado, se manifestaba dispuesta a negociar sobre el marco del Estatuto de 1923. Entre tanto, Italia presionaría para no quedar excluida de un nuevo acuerdo. La mediación británica logró encauzar las negociaciones, especialmente a partir de la reunión entre Primo de Rivera y Chamberlain en Mallorca en septiembre de 1927. Primo de Rivera se manifestó a favor del reingreso de España en la Sociedad de Naciones, reconociendo, a su vez, que fue un error justificable por asuntos de política interior.

Tan pronto Francia hizo ciertas concesiones a España en Tánger, en concreto el tan ansiado control de la policía, Primo de Rivera se dedicó a enfriar las relaciones con Italia. La firma del nuevo Convenio sobre Tánger tendría lugar a finales del mes de julio de 1928. Aquel mismo mes España era oficialmente invitada por el Consejo de la Sociedad a reintegrarse en la misma. La batalla diplomática se había saldado con muy modestos logros: por un lado, España regresaba a la Sociedad de Naciones aceptando la oferta que en su momento rechazó de miembro semipermanente del Consejo; y por otro, las mejoras en Tánger no podían ocultar el fracaso en su aspiración tradicional de incorporar la ciudad a la zona española. Ambos reflejaban la supeditación de España al arbitraje de Gran Bretaña, al indispensable, aunque difícil entendimiento siempre, con Francia y al papel instrumental con el que mutuamente Primo de Rivera y Mussolini entendieron sus relaciones mediterráneas y europeas.

Por último, en el plano de la seguridad, la instrumentalización de la política de la Monarquía en Ginebra al socaire de sus intereses mediterráneos se plasmaría con nitidez en su actitud hacia el desarme. La Monarquía fundamentó su actitud hacia el desarme en una interpretación proclive a los intereses nacionales del artículo 8 del Pacto de la Sociedad de Naciones, en el cual se contemplaba la reducción de los armamentos nacionales al mínimum compatible con la seguridad nacional y el cumplimiento de las obligaciones internacionales, así como en la consideración de su situación geográfica y las condiciones especiales de cada Estado. En este sentido, el Mediterráneo como región, en su dimensión geoestratégica, fue un aspecto siempre presente tanto en los trabajos preparatorios de la futura conferencia de desarme⁷¹ como en las conferencias navales al margen, por lo general, del protocolo de la Sociedad.

Con el inicio de los años veinte las grandes potencias navales comenzaron a promover encuentros para establecer pautas de equilibrio entre sus marinas con el fin de no incurrir en la feroz carrera de armamentos que precedió a la Gran Guerra. Para alcanzar este objetivo se recurrió al sistema tradicional de conferencias, la primera de las cuales se celebró a iniciativa de los Estados Unidos en Washington entre noviembre de 1921 y febrero de 1922, reuniendo a las grandes potencias navales –Gran Bretaña, Japón, Francia e Italia, además del anfitrión–. En lo que concierne al equilibrio mediterráneo, a la hegemonía naval de Gran Bretaña que tuvo que aceptar la paridad con los Estados Unidos proseguiría la aceptación de la paridad naval entre Francia e Italia, al menos en acorazados y portaviones. Desde este momento la paridad sería un elemento de continua discordia entre París y Roma. Con el fin de universalizar aquellos acuerdos la Sociedad de Naciones convocó una nueva reunión general en Roma en 1924.

La postura española en la conferencia se concretó en tres puntos: en primer término, en la declaración del contralmirante Marqués de Magaz en la reunión de 1922, respecto a la libertad de acción de España en el desarrollo de su armada; en segundo lugar, la consideración estratégica de que España, en virtud de su posición geográfica y por el hecho de estar rodeada por tres potencias navales, necesitaría unas fuerzas navales iguales a las de ellas; y finalmente, a España no le proporcionaba beneficio alguno imponerse limitaciones como las estipuladas para las potencias de segundo orden, máxime cuando España no tenía ningún problema local pendiente. La conferencia fue un rotundo fracaso y España trató de preservar su libertad de acción o aceptar, a lo sumo, una limitación nominal condicionándola a la proporcionalidad con los armamentos de sus vecinos⁷².

71 AMAE R - 515 exp. 2, informe sobre la reunión de la Subcomisión A de la Comisión Preparatoria de la Conferencia del Desarme, realizado por el general de brigada Juan García Benítez, Madrid, 13 de noviembre de 1926; y AMAE. R - 825 exp. 2 “Preparación de la Conferencia del Desarme”, por J. Montagut, Valencia, 6 de abril de 1931; y AMAE R - 825 exp. 2, informe sobre la preparación de la Conferencia del Desarme realizado por la Dirección General de Campaña, Madrid, abril de 1931. Una sugerente aproximación a la actitud española ante el desarme y el pacifismo se puede consultar en Juan Carlos Pereira “De una guerra a otra. La actitud española ante el desarme y el pacifismo (1914-1936)”, en VV. AA., 17º Congreso Internacional de Ciencias Históricas. I Sección Cronológica, Madrid, Comité International des Sciences Historiques, 1992, pp. 452-470.

Convocada una nueva conferencia naval para 1930 en Londres, la prudente distancia observada desde Madrid se vería perturbada al suscitarse la posibilidad de concertar una inteligencia regional en el Mediterráneo⁷³. El temor a quedar relegada en una hipotética inteligencia regional movilizaría el interés político y los mecanismos diplomáticos.

En los meses previos a la conferencia naval de Londres, el Gobierno francés se mostraría expectante ante el rearme naval español y la hipótesis de un acuerdo naval italo-español, aunque desde la Embajada francesa en Madrid no se diera mucha verosimilitud a aquellos rumores⁷⁴. Estos temores incidieron, sin duda, en la iniciativa francesa tendente a la conclusión de un Pacto Mediterráneo.

El Memorándum francés salió a la luz a finales de 1929. El ministro de Asuntos Exteriores francés, Aristides Briand, informó de aquella iniciativa al resto de las potencias participantes en la Conferencia de Londres y al embajador español en París, Quiñones de León. El texto se articulaba en dos partes: la primera, atendía a la actitud general de Francia respecto a las bases de discusión de la Conferencia; y la segunda, a las virtudes que conllevaría la conclusión de un acuerdo de garantía mutua y de no agresión en el Mediterráneo. Era, precisamente, en éste último apartado donde el Gobierno francés hacia una mención explícita a España⁷⁵.

Los primeros movimientos de la diplomacia española se adoptaron a finales de diciembre de 1929 con el fin de recabar, especialmente entre las potencias con intereses en el Mediterráneo, la seguridad de que España no quedaría marginada de una eventual negociación sobre una inteligencia en el Mediterráneo. La posición española quedaba nítidamente definida en una carta de Primo de Rivera al embajador español en Londres, Merry del Val, el 4 de enero al coincidir con éste último en que:

72 AMAE R - 515 exp. 32. Informe reservado de la Subcomisión Naval elaborado por Joaquín Montagut. Cartagena, 12 de marzo de 1924.
73 Véase José Luis Neila, “España ante las implicaciones mediterráneas de la Conferencia Naval de Londres de 1930”, Revista de Historia Naval, año XIII, n.º 48 (1995), pp. 30-32.
74 (AQD) (s) Europe Archives du Quai d’Orsay, 1918-1940, (ss) Espagne, v. 207. D. n. 13. M. l’Ambassadeur de France à M. le Ministre des Affaires Étrangères. Rome, le 13 janvier 1930.
75 AQD (s) Société des Nations, v. 788. Project du Pacte Méditerranée. Memorandum. Paris, le 20 décembre 1929.

[...] cuanto afecte al Mediterráneo nos afecta aún tratándose de limitar y no de aumentar los armamentos navales, pues los efectos de esos acuerdos no dejarían de modificar la situación en dicha región y España necesita participar en ellos, aunque la modestia de nuestras actuales fuerzas navales, incluso partiendo de la base de la ejecución de los acuerdos adoptados, por mucho que quieran o aparenten atribuirles importancia esos periódicos, nos deja muy por debajo del límite mínimo que podríamos aceptar dentro de la salvaguardia de la seguridad nacional⁷⁶.

La seguridad ofrecida en enero de 1930 por las grandes potencias navales del Mediterráneo a España en caso de acometerse la discusión de un Pacto Mediterráneo no se alterarían en el curso de la Conferencia. La Conferencia Naval terminó el 22 de abril sin dilucidar una solución nítida a la rivalidad franco-italiana, ya que ninguna de ellas cedió en sus tesis. El Tratado de Londres solo fue firmado íntegramente por los Estados Unidos, Gran Bretaña y Japón.

La actividad de los trabajos de desarme se reanudarían tras el reingreso de España en la Sociedad, en el curso del cual se iniciaría una última batalla diplomática, también frustrada, por aparecer entre los firmantes iniciales del Pacto Briand-Kellogg el 28 de agosto de 1928, y al que unió su firma en febrero de 1929⁷⁷.

El vínculo con el centro del sistema internacional –Europa y la Sociedad de Naciones– seguía realizándose de forma preferente a través de la conexión mediterránea, aunque la creación de la nueva organización internacional había introducido nuevas claves internacionales que modificaban de forma muy considerable el acceso y la participación internacional a una pequeña y semiperiférica potencia como España. Sin embargo, la monarquía de Alfonso XIII perfiló la concepción y el desarrollo de su política mediterránea y europea desde claves tradicionales, más conexas con la lógica del imperialismo que con las nuevas directrices y valores del sistema internacional estructurado en torno a Ginebra.

76 AMAE R - 515 exp. 18. Correspondencia. Primo de Rivera a Merry del Val. Madrid, 4 de enero de 1930.
77 Consúltese el trabajo de Ana María Tamayo, “España ante el Pacto Briand-Kellogg”, Cuadernos de Historia Moderna y Contemporánea, vol. 5 (1981), pp. 187-213.

Capítulo cuarto Claves europeas y mediterráneas del proyecto internacional de la Segunda República

[...] la construcción del túnel de Gibraltar representa para España una posibilidad de introducir en la política internacional un factor nuevo, de tan indiscutible importancia, que le quitara de por vida la consideración injusta de pariente pobre. Será un elemento de protección de la neutralidad, de neutralidad flexible, elástica, de diversos matices, que consentirá desde una neutralidad hostil, que cierre el Estrecho a los beligerantes, personal y material; pasando por una intermedia que consienta el paso a los desarmados sin uniforme y a las mercancías que no se declaren contrabando de guerra (...); para llegar a una neutralidad favorable a uno de ellos, consintiendo el paso a uno solo. Al servicio de la Sociedad de Naciones, puede, para hacer cumplir sus acuerdos, conceder o negar la libertad¹.

El proyecto para la construcción de un túnel bajo el estrecho de Gibraltar, una herencia de la Dictadura asumida y potenciada con la Segunda República, ilustra más allá de lo anecdótico como idea y como motivación el sustrato regeneracionista que alimentó desde diferentes opciones políticas los anhelos por buscar un nuevo y mejor acomodo internacional aprovechando el potencial geoestratégico de España y la relevancia del estrecho de Gibraltar en las comunicaciones internacionales². Un proyecto impregnado de la retórica de la política de paz de la diplomacia europea de Primo de Rivera y que adquiría una nueva coherencia a tenor del carácter esencial que adquiriría la política de paz con la República, cuyos primeros Gobiernos harían de Ginebra un objetivo finalista de la política exterior. Y servía, asimismo, a un aspecto sustancial de esta, pero también de las esencias históricas de la política exterior española del siglo anterior, la neutralidad –redimensionada desde las coordenadas de la Sociedad de Naciones– como referente conceptual y gestual de la defensa nacional.

1 AMAE R - 2571 exp. 40. Conferencia para la Federación de Asociaciones de Estudios Internacionales”. No se especifica ni fecha ni autor, pero los todos los indicios del texto apuntan a su datación a mediados de mayo de 1935 y su autor el teniente coronel de artillería Pedro Jevenois.

2 Remitimos a la consulta del trabajo del autor de estas páginas “El túnel bajo el Estrecho de Gibraltar. La dimensión internacional de un proyecto en tiempos de la II República Española”, Revista de Estudios Africanos, v. X, n.os 18-19 (1996), pp. 125-146.

Como artilugio discursivo el proyecto del túnel de Gibraltar corporeiza las líneas de continuidad y de cambio que la República imprimió a su política exterior, a la política de defensa nacional y a la gravidez del Mediterráneo en su política europea y su incardinación en el sistema internacional.

1. La homologación de la España republicana con el sistema internacional de Versalles

El compromiso de las pequeñas potencias, y entre ellas España, hacia el nuevo sistema internacional emanado de la conferencia de Paz de París en 1919 estuvo también mediatizado por las actitudes internas y las preferencias determinadas por sus respectivos Gobiernos. Así la España monárquica concibió la Sociedad de Naciones no como un objetivo en sí mismo, sino como un instrumento o un medio para lograr otros objetivos de política exterior. A este carácter instrumental la República opuso, a partir de 1931, una determinación finalista en la concepción de la política en Ginebra, eje central de su política de paz.

Desde las páginas de la revista Tierra Firme en 1935, Luis de Zulueta
–ministro de Estado durante el primer bienio– se preguntaba retóricamente si España tenía una auténtica política internacional. La respuesta al interrogante se trazaba al hilo de su convicción de que tras el cambio de régimen político el 14 de abril de 1931 se había emprendido una política exterior “positiva, activa, fecunda, manifestación del espíritu español” que era, en suma, “toda una política definida en nuestra Constitución e iniciada por los primeros gobiernos republicanos”³. En opinión del profesor del Institut des Hautes Études Internationales de l’Université de Paris, Boris Mirkine-Guetzévitch, la República española había sentido la necesidad de proceder a la adaptación del derecho interno a las nuevas circunstancias internacionales y a la armonización del derecho constitucional con el derecho internacional⁴. Era, por tanto, la más elevada expresión de la homologación de España con el sistema internacional de Versalles.

Tres aspectos traducen el modo en cómo la Constitución concebía y regulaba la política exterior del nuevo Estado (véase cuadro n.º 3). En primer término, la incorporación de los principios y procedimientos evocados en el Pacto de la Sociedad de Naciones. La política de colaboración por la paz en Ginebra adquiriría su más elocuente expresión en la renuncia a la guerra como instrumento de política exterior (art. 6) y el acatamiento por parte del Estado español de las “normas universales del Derecho Internacional, incorporándolas a su derecho positivo” (art. 7). Eran, en opinión de Adolfo Posada, el corolario de las adhesiones de España al Pacto de la Sociedad de Naciones y al Pacto Briand-Kellogg. Se incluían, además, algunas cuestiones de procedimiento para la regulación de la política de paz en consonancia con la normativa ginebrina para la declaración de guerra (art. 77) o el eventual abandono de la Sociedad (art. 78). En segundo lugar, los relativos a cuestiones de procedimiento respecto a los tratados internacionales de acuerdo con las normas vigentes en la Sociedad de Naciones, en aras a su incorporación a la legislación española (art. 65). De este modo, los juristas, políticos e intelectuales que intervinieron en la elaboración del texto constitucional dieron al derecho internacional un valor superior y vinculante. Y, por último, cuestiones de orden general de la política exterior, entre ellas el corolario de competencias exclusivas del Estado en la materia (art. 14).

3 Luis de Zulueta, “La política exterior de la II República”, en Tierra Firme, 3, 1935, p. 6.
4 Boris Mirkine-Guetzévitch La technique parlementaire des relations internationales, París, Librairie du Recueil Sirey, 1937, p. 61.

El nuevo texto constitucional fue el producto más elaborado del pacifismo jurídico internacional de los treinta. En 1931 España –en clave regeneracionista– se había incorporado a la tendencia histórica de su tiempo, mediante la cual la democratización de los regímenes internos había promovido la democratización de la vida internacional.

La política exterior fue un instrumento muy valioso en manos del nuevo régimen para difundir la imagen de la nueva España y para diseñar un nuevo modelo de relaciones internacionales, acorde y homologado con el sistema internacional de Versalles y con los principios demoliberales en que se inspiró. La dinámica reformista que inspiró el cambio político en España parecía ofrecer la oportunidad para concretar las expectativas suscitadas en 1918, en pleno debate entre aliadófilos y germanófilos sobre la futura Sociedad de Naciones, en el manifiesto de la Unión Democrática Española para la Liga de la Sociedad de Naciones Libres. Proceder, en suma, a la republicanización –democratización– de España y superar las consecuencias del secular aislamiento internacional⁵.

5 Una visión global sobre el problema puede consultarse en los trabajos de Víctor Morales Lezcano, “La intelectualidad del 14 ante la guerra”, Historia 16, n.º 16, julio de 1981, Madrid, pp. 44-52; “El aislacionismo español y la opción neutralista: 1815-1945”, Ideas para la democracia, n.º 1 (1984), Madrid, pp. 251-261; y “L’Espagne, de l’isolationisme à l’integration internationale”, Relations Internationales, n.º 50, été 1987, París, pp. 147-155.

Ahora bien, esa voluntad de cambio en modo alguno supuso una ruptura total con el pasado y la elaboración, en consecuencia, de una política exterior radicalmente nueva. El quehacer político e intelectual de algunos de los principales responsables de la política exterior del nuevo régimen
–como Manuel Azaña, Luis de Zulueta o Salvador de Madariaga– evidenciaba su ánimo reformista al entretejer en su discurso renovador el reconocimiento de aspectos y elementos estructurales ineludibles en la concepción y el desarrollo de la política exterior. En un plano programático, la famosa Nota sobre política exterior de España de Salvador de Madariaga de 1932 surgió como un documento sumamente ilustrativo de ese espíritu de innovación alrededor de esa política tour court de España en Ginebra y de asimilación de objetivos e intereses tradicionales de la política exterior española, como lo prueban sus menciones explícitas a las aspiraciones seculares sobre Gibraltar, su vinculación histórica y cultural con el continente americano, las relaciones entre los Estados ibéricos o el preferencial vínculo con Gran Bretaña y Francia en la política europea y mediterránea de España⁶.

6 Salvador de Madariaga, Memorias. Amanecer sin mediodía (1921-1936), Madrid, Espasa-Calpe, 1974, pp. 607 y 613-615; y España. Un ensayo de historia contemporánea, Madrid, EspasaCalpe, 1979, pp. 387-388.

Cuadro n. 3 Sea como fuere, y en este sentido coincidimos con María de los Ángeles Egido, la República en sus planteamientos de política exterior no aspiró a provocar cambios esenciales en el fondo, sino más bien en los principios y en la forma de la misma⁷.

Fuente: elaborado a partir de la Constitución de 1931, Librería Miguel Hernández

En esa dinámica reformista de cuño democrático-liberal, ¿de qué modo se articularía el nuevo discurso republicano y el marco institucional del nuevo Estado en el ámbito de la “política de defensa nacional”?

2. La política de defensa nacional y el reformismo republicano

La historiografía en torno a la reforma militar azañista, como en el conjunto de la historia del Ejército en España, apenas ha prestado atención a la política de defensa nacional y las interacciones a las que esta dio lugar entre el ámbito internacional y el interno. Su interés se ha centrado en la naturaleza sociológica y el componente político-institucional del Ejército⁸.

La cuestión de fondo, en nuestro caso, nos sitúa ante la consideración o no de si la República, al abordar el problema de su seguridad, formuló y se dotó de una política de defensa nacional, con las connotaciones propias de aquellos Estados europeos que sirvieron de modelo de modernización.

Como ya apuntábamos con anterioridad, en España no existía una articulación orgánica entre la política de defensa y la política exterior. Ambas podían considerarse de un modo independiente y difícilmente podía hablarse de una concepción de la política de seguridad, en sentido moderno. En el caso específico de la España republicana, Mariano Aguilar escribe que:

La orientación política de la República potenciaba la singular desconexión entre la defensa nacional y la política exterior española, manteniendo a militares y a diplomáticos dentro de una independencia absoluta y como consecuencia de ellas, incomunicados, unidos solo a base de contactos muy esporádicos y enormemente intrincados⁹.

7 María de los Ángeles Egido, La concepción de la política exterior española durante la 2ª República, Madrid, UNED, 1987, p. 46.
8 Véase Manuel Muela, Azaña. Estadista, Madrid, Nueva Cultura, 1983, pp. 65 y ss.; y Emiliano Aguado Don Manuel Azaña, Madrid, Sarpe, 1986, pp. 246-247. Stanley G. Payne subraya el exclusivo interés de Manuel Azaña por lograr el control civil sobre el ejército como leit motiv de la reforma (véase Stanley G. Payne Ejército y sociedad en la España liberal 1808-1936, Madrid, Akal, 1977, p. 381)

No obstante, si bien es cierto que la práctica y los resultados políticos evidencian esta desconexión y esa asincronía entre ambas, conviene introducir una serie de precisiones al estudiar la política de defensa nacional: en primer lugar, si bien es verdad que no se tradujo en la práctica en una política global de defensa en sentido estricto, no menos cierto es que sí se plantearon reflexiones y estudios de los técnicos-militares y de algunos políticos interesados en esta materia; en segundo lugar, aunque los contactos entre militares y diplomáticos no fueron demasiado continuos, estos si se produjeron a raíz de ciertas circunstancias y coyunturas determinadas –caso de la conferencia del Desarme en Ginebra o de las conferencias navales–; en tercero, no es del todo cierto que la República no se plantease la conveniencia de crear un órgano desde el cual pudiera tratarse de forma global el problema de la defensa, puesto que la Junta Permanente de Estado acabó asumiendo la estrecha vinculación entre la política exterior y la defensa; y por último, los testimonios públicos y privados y la labor de personajes fundamentales de la República, como Manuel Azaña, muestran una concepción de la defensa nacional incuestionablemente moderna. ¿Qué significó esta concepción nacional en el proyecto republicano y cómo se articuló desde el nuevo Estado?

2.1. El diseño y la concepción de la política de defensa nacional

En la reflexión en torno a la reforma militar y la concepción de la política de defensa nacional, la obra intelectual y política de Manuel Azaña es un claro exponente del pensamiento y la literatura sobre el reformismo militar, y en particular entre los medios político-intelectuales de la España del periodo de entreguerras. La figura de Manuel Azaña es especialmente singular, por un lado, por la poco corriente aproximación intelectual a dicha cuestión en la sociedad civil española, y por otro, por su protagonismo en la vida pública española a partir de 1931, lo que le permitió trasladar al terreno de la praxis aquellas ideas y convicciones, desde el Ministerio de la Guerra y simultáneamente después desde la Presidencia del Consejo de Ministros.

9 Mariano Aguilar Olivencia, El Ejército español durante la II República, Madrid, Econorte, 1986, p. 268.

La puesta en marcha de la reforma militar, y la formulación de la política de defensa nacional, fue un proceso simultáneo y estrechamente vinculado a la articulación y puesta en escena de la política de paz de la República.

En una intervención en Cortes en diciembre de 1932 proponía dos políticas perfectamente claras frente al problema de la defensa nacional. En primera instancia España podía recurrir a una “política de pacifismo radical”, que habría de concretarse en un desarme inmediato y total, lo que implicaría la supresión de los presupuestos en materia de defensa. La opción, aunque audaz, era coherente si se tenía en consideración que la defensa nacional era costosa, los recursos de la Hacienda española eran exiguos, el país se encontraba en una época de transición social y económica y, además, existía un sentimiento nacional arraigado de rechazo a las aventuras bélicas. En cambio, dadas las condiciones del medio internacional constituía una “obligación nacional” atender la defensa de España dentro de los recursos que proporcionaba la economía nacional. España, proseguía:

[...] no puede permanecer indefensa; España es un país pacífico, no solo porque lo hemos dicho en la Constitución, sino porque lo somos, que tiene más valor aún que lo que dice la Constitución; pero nadie es dueño de su paz, ni siquiera la Sociedad de las Naciones puede sernos a nosotros una garantía de paz –la experiencia lo prueba–, y España tiene que estar en condiciones tales que, en caso de conflicto, que no está en el horizonte, pero que es posible, en caso de conflicto pueda al menos, hacer respetar su propia paz¹⁰.

La prevención de esa contingencia requería la adopción de una política de defensa nacional, en cuya formulación Manuel Azaña distinguía tres fases: la fase internacional, la política de guerra y, por último, la política militar de la República.

En el primer estadio se debía definir la orientación de la “ política internacional” de España¹¹. La voluntad pacifista de la República fue una de las consignas con que se presentó el nuevo régimen ante la sociedad internacional y con la que se intentaba lograr la plena homologación con el sistema internacional. Así lo anunció el ministro de Estado del Gobierno provisional, Alejandro Lerroux, en su primera comparecencia ante el Consejo de la Sociedad de Naciones en mayo de 1931 y en su intervención ante la XII Asamblea de la Sociedad de Naciones el 10 de septiembre de 1931. En aquel discurso, en cuyas líneas estaba latente el oficio de Salvador de Madariaga y del diplomático Julio López Oliván, el ministro de Estado argumentaba que existía:

10 Véase Manuel Azaña, “La defensa nacional, la política militar y el presupuesto del Ministerio de la Guerra” (Sesión de Cortes del día 18 de diciembre de 1932), en O.C., vol. II, p. 498.
11 Para una valoración general de la historiografía sobre la política exterior de la Segunda República remitimos a la consulta del trabajo del autor de estas páginas “La política exterior republicana (1931-1936): excepcionalismo y normalidad historiográfica”, Studia Historia. Historia

[...] una perfecta armonía entre los principios de la España republicana y los de la Sociedad de las Naciones. Pero hay, además, otra razón que ha de contribuir a que España se mantenga sinceramente ligada a la Sociedad de las Naciones: el nuevo régimen se consagra con toda su actividad a la reconstrucción interior del país sobre nuestras bases y esta obra no puede ser lograda sino dentro de la paz¹².

La política exterior, y en concreto la actitud hacia Ginebra, fue una de las esferas de acción que suscitó mayor consenso, no solo en el seno de la coalición gobernante durante el primer bienio, sino durante los años pacíficos de la República¹³.

Contemporánea , v. 22, 2004, pp. 47-83. Asimismo, entre las obras de carácter general –además de las ya citadas– aconsejamos la consulta de los siguientes trabajos: Jean-François Berdah, La democracia asesinada. La República española y las grandes potencias. 1931-1939, Barcelona, Crítica, 2002; María de los Ángeles Egido, “La dimensión internacional de la Segunda República: un proyecto en el crisol”, en Javier Tusell, Juan Avilés y Rosa Pardo (eds.), La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, UNED, 2000, pp. 189-220; Luis V. Pérez Gil, La política exterior republicano-socialista (1931-1933): idealismo, realismo y derecho internacional, Atelier, 2004; Francisco Quintana, España en Europa, 1931-1936. Del compromiso por la paz a la huida de la guerra, Madrid, Nerea, 1993; Ismael Saz-Nuria Tabanera, “La República en entredicho. A propósito del reformismo republicano en la política exterior española”, en VV. AA., La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, UNED, 1997, pp. 103-116; Ismael Saz, “La política exterior de la Segunda República en el primer bienio (1931-1933): una valoración”, Revista de Estudios Internacionales, vol. 6, n.º 4, octubre-diciembre de 1985, pp. 843-858 y del mismo autor, “La Segunda República en la arena internacional”, en Sebastian Balfour-Paul Preston (eds.) España y las grandes potencias en el siglo XX, Barcelona, Crítica, 2002, pp. 50-69; Nuria Tabanera, Ilusiones y desencuentros: la acción diplomática republicana en Hispanoamérica, Madrid, CEDAL, 1996, entre otros trabajos generales. Omitimos la cita de estudios de relaciones bilaterales –caso de las obras de Hipólito de la Torre en las relaciones con Portugal; las de Ismael Saz, con Italia; las de Feliciano Páez-Camino, con Francia o las de José Periterra de Rojas con Gran Bretaña–, cuya referencia puede consultarse en las obras mencionadas.

12 AMAE R - 772 exp. 5. Discurso pronunciado por el señor Lerroux Ministro de Estado en la Asamblea del día 10 de septiembre de 1931.

El consenso que la política hacia Ginebra concitó en el seno de la coalición gobernante durante el primer bienio no debe ocultar las tensiones generadas por las diferentes sensibilidades que aflorarían en torno a la misma. Del amplio elenco de intelectuales que asumieron un protagonismo de primer orden en la vida política de la República, dos figuras –Salvador de Madariaga y Manuel Azaña–, sin menoscabo del papel desempeñado por otros como Luis de Zulueta o Fernando de los Ríos, encarnaron sensibilidades bien definidas y diferenciadas frente a Ginebra. Así, mientras Salvador de Madariaga defendía la práctica de una política ginebrina que podría denominarse tour court y que la República no tenía por qué temer ir a vanguardia de los principios de la Sociedad¹⁴, Manuel Azaña aportaba un contrapunto más realista y nacionalista, en virtud de las limitaciones de España como potencia en el ámbito internacional y de las posibilidades reales de la Sociedad de Naciones. El sistema de seguridad colectiva ofrecía una “solución deseable para una nación desarmada, débil económicamente, pero en vías de progreso y de reconstrucción interior”¹⁵. Sin embargo, la preservación de la independencia nacional no podía cimentarse únicamente en las garantías de Ginebra, sino que requería el adecuado desarrollo de una política de defensa nacional.

La voluntad pacifista y la política de leal colaboración emprendida en Ginebra es, a su vez, inseparable de una noción clave para entender la política europea de España, la neutralidad.

En líneas generales los historiadores han coincidido en una interpretación negativa de la neutralidad, no tanto por sus efectos como por los fundamentos reales de la misma. Pero a la hora de juzgar la importancia de la neutralidad para los “pequeños Estados”, advertía Efraim Karsh, se ha de tener en consideración su propia psicología y sus comportamientos característicos que les distinguían de las grandes potencias¹⁶.

La consigna de la neutralidad se mantuvo invariablemente a lo largo de la Monarquía y la República la asumiría con la misma determinación. Desde esta panorámica la actitud de la República resultó a priori poco original. No existió, sin embargo, una doctrina oficial de la neutralidad de la República. A falta de respuestas globales la República se limitó a arbitrar “respuestas concretas a problemas puntuales”. La “neutralidad defendida”, como así la define Francisco Quintana, consistía en que:

13 Véase Francisco Quintana Navarro, Madariaga y la diplomacia republicana en la Sociedad de Naciones, 1931-1936, Madrid, UNED, 1989, luego publicada bajo el título España en Europa.
14 Véase la “Nota sobre política exterior española” de 27 de mayo de 1932, en Salvador de Madariaga, Memorias, p. 612.
15 Azaña, “La República y la Sociedad de Naciones”, vol. III..., p. 262.
16 Efraim Karsh, Neutrality and small States, Londres y Nueva York, Routledge, 1990, pp. 2 y ss.

[...] por una parte la República se adhería lealmente a la Sociedad de Naciones, cuyo sistema de seguridad la pondría a cubierto de agresiones, sin necesidad de comprometerse en el exterior ni de montar una máquina militar; pero por la otra, como quiera que la Sociedad de Naciones, por su debilidad intrínseca, no era una garantía plena y la tensión internacional crecía a marchas forzadas, la República debía hacer un esfuerzo por incrementar sustancialmente los medios destinados a su seguridad nacional, de tal manera que, cuando sobreviniera la guerra, pudiera estar en condiciones de defender su neutralidad, o incluso su beligerancia, si así lo decidiera¹⁷.

El rumbo internacionalista que, una vez proclamada la República, se imprimió a la política exterior española incidiría necesariamente en el modo de interpretar la neutralidad. La política de paz auspiciada por el nuevo régimen asumía una neutralidad que, desde la óptica de los nuevos dirigentes, habría de ser la expresión de la voluntad neutral de la sociedad española, como ferviente partidaria de la paz, pero que, a su vez, se alejase de los hábitos abstencionistas de la neutralidad tradicional.

La neutralidad comprometida con los principios de Ginebra, a la que la República se atuvo fervientemente en primera instancia, se concretó en una sensibilidad diversa según las lecturas que sobre la política de paz se podían advertir entre los dirigentes republicanos de carácter liberal y progresista. En consecuencia, al filosocietarismo de Salvador de Madariaga correspondería una asunción sin reservas a los procedimientos de Ginebra¹⁸. En cambio, desde los planteamientos más realistas de Manuel Azaña la neutralidad y la política de paz se interpretaban desde una prudente pero leal adhesión al Pacto y una consciente y activa preocupación por el problema de la defensa nacional, en el marco de un régimen democrático. Azaña se pronunciaba por una neutralidad “voluntaria y defendida”¹⁹.

17 Quintana, Madariaga y la diplomacia republicana, p. 70; y España en Europa, pp. 28-29.
18 El Sol, 28 de octubre de 1932, “España en Ginebra por la paz de Europa”, por Salvador de Madariaga; y del mismo autor España. Un ensayo, p. 388.

En el segundo tempo, la política de guerra se basaba en la recopilación de: las informaciones obtenidas por el servicio exterior del Estado, por la conciencia que los dirigentes de un país tenían de la situación internacional y, por último, de todas aquellas noticias y datos que permitían tener conocimiento de los potenciales enemigos y las hipotéticas alianzas en caso de un eventual conflicto. A partir de estos datos los órganos superiores de la defensa nacional, “que no están en el Parlamento, pero que tienen en el Parlamento la representación del Ministro de la Guerra”, adoptarían las disposiciones necesarias para prevenir esas amenazas e informar al Gobierno de la política de guerra del Estado²⁰. A este estadio, por coherencia conceptual y expositiva, incorporaremos las políticas de otras armas, la política naval y la política aeronáutica.

La política de guerra implicaría a la propia naturaleza y actividad del Ministerio de la Guerra y la operatividad del Ejército. En el curso del periodo de entreguerras las funciones encomendadas al Ejército se orientaban en tres direcciones: el mantenimiento del control de la Zona española del Protectorado, la salvaguardia del orden interno y, por último, la defensa nacional ante cualquier agresión externa²¹.

Amparado en el modelo militar francés que ya había sido objeto de su atención en 1917, la concepción azañista de la reforma militar expresaba los criterios defendidos por los republicanos de izquierda, especialmente los de su agrupación política, “Acción Republicana”²². Así puede constatarse en su I Asamblea Nacional celebrada en Madrid a finales de mayo de 1931, en el transcurso de la cual se estableció su ideario, haciendo mención expresa a la política pacifista de la República en pro del “desarme, el arbitraje y la conciliación entre los pueblos” y la configuración de unas instituciones marciales que se redujesen “a lo necesario para la defensa nacional en el caso de una agresión”. Eran, en consecuencia, los planteamientos de una media y pequeña burguesía progresista en la tarea de democratizar las instituciones fundamentales y la estructura del Estado²³.

19 Manuel Azaña, “La neutralidad de España”, en Obras Completas, vol. III, pp. 525-527.
20 Manuel Azaña, “La defensa nacional”, pp. 498-502.
21 Véase Mariano Aguilar Olivencia, El ejército español, pp. 232-233.
22 Véase José Luis Neila, “Azaña y los fundamentos teóricos de la reforma militar y la política de defensa nacional de la II República Española”, Cuadernos Republicanos, n. 22, abril de 1995, pp. 35-65.
23 Véase Eduardo Espin, Azaña en el poder. El partido de Acción Republicana, Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas, 1980, pp. 181-182 y 316.

El objetivo esencial de la reforma militar era convertir el Ejército en un órgano eficaz al servicio de un Estado moderno. Acondicionar política y técnicamente el aparato militar de la Restauración a las exigencias de un Estado democrático, liberal y republicano, que, asimismo, se había comprometido por vía constitucional a ser un recurso de una política exterior que había renunciado a la guerra como instrumento de política nacional²⁴.

Esas prioridades explican el contenido y la premura con que se fueron escalonando las distintas medidas adoptadas por Manuel Azaña desde el Ministerio. Así las cuestiones técnicas, cuya responsabilidad recaía en esencia en los órganos militares, fueron emplazadas a un plazo más lejano, por las prioridades políticas y los limitados recursos para llevarlas a buen término.

La reforma militar se articuló en una treintena de Decretos, convertidos en Ley por las Cortes el 16 de septiembre de 1931. La filosofía de la reforma se explicitaba en el preámbulo del Decreto de 22 de abril de 1931. En aquel texto se definía la misión del Ejército como valuarte para “sostener la independencia de la Patria”²⁵. La inspiración en el modelo francés, la “nación en armas”, era sumamente nítida. Si la República era el modelo de Estado libremente elegido por la voluntad popular, el Ejército identificado con la nación debía armonizarse con los principios y estructuras democráticas que configuraban el Estado al que servía²⁶.

La reforma redefinía, formalmente, el papel de la institución militar dentro del Estado, bajo planteamientos civilistas de modo que ésta quedase al margen de los asuntos civiles y consagrase todos sus esfuerzos y sus recursos a la defensa de la soberanía nacional y la integridad territorial. ¿Cual debía ser la misión del Ejército de la República? El ejército nacional de España:

[...] a lo que se dirige y para lo que se prepara es para una eventualidad que amenace la independencia nacional o para una eventualidad, que no está ni el horizonte, en que España, a consecuencia de su política exterior, tuviera que verse mezclada en un conflicto en Europa. Para esto es para lo que hay que preparar el ejército español²⁷.

24 Confróntese Carlos Seco Serrano, Militarismo y civilismo en la España contemporánea, Madrid, Instituto de Estudios Económicos, 1984, p. 378; Manuel Muela, Azaña, pp. 65-66; y Joaquím Lleixà, Cien años de militarismo, p. 97.

25 Decreto del 22 de abril de 1931, Diario Oficial del Ministerio de Guerra (DOMG), 23 de abril de 1931, p. 155.
26 Véase Michael Alpert, La reforma militar, p. 127.

Un Ejército de semejantes características, escribía Gabriel Cardona, debía estar dotado de oficiales altamente cualificados, materiales modernos y una buena capacidad combativa. Solo así podría ser un eficaz instrumento para la política exterior española²⁸. Para una política fundamentada en los principios de Ginebra y para un estado democrático el modelo más idóneo era el ejército defensivo, la “nación en armas”, a imagen del francés. En un sentido análogo se manifestaría L. de Zulueta en un discurso pronunciado el 16 de abril de 1933. En aquella ocasión y ante la audiencia del Centro del Ejército y de la Armada se expresaba en los siguientes términos:

[...] pensaba yo que este Ejército español, compenetrado con el pueblo, compenetrado con el país, este Ejército verdaderamente nacional, responde fielmente a las aspiraciones de la República que allá, en Ginebra ha repudiado, ha condenado todo ataque, toda agresión dondequiera que se produzca, en cualquier lugar del planeta y, en cambio, ha defendido estas ideas de protección y de paz: Política de defensa de nuestro territorio, de nuestras costas e islas; neutralidad despierta y vigilante; política de paz, procurando alejar del mundo los peligros, las amenazas de una nueva guerra y estableciendo sobre bases jurídicas una organización de la vida internacional, la colaboración estrecha y fraternal de todos los pueblos de la tierra²⁹.

Del mismo modo que la formulación y ejecución de la política de guerra requería una política exterior con unos objetivos claramente delimitados, la política naval sería poco eficaz si no operase dentro de unas directrices definidas en la política exterior. A la luz de las consideraciones de algunos especialistas, como el teniente de navío Pascual Cervera, la inadecuada política naval de España, si es que alguna vez la había tenido, era consecuencia de la “inestabilidad en que siempre se desenvolvió nuestra política exterior”³⁰.

27 Manuel Azaña, “La política militar: Líneas generales de las reformas de Guerra y creación del cuerpo de suboficiales” (Sesión de Cortes del 2 de diciembre de 1931), en O.C., vol. II, p. 90.
28 Gabriel Cardona, El poder militar, p. 127.
29 Luis de Zulueta, Discurso pronunciado por el Excmo. Sr. Ministro de Estado D. Luis de Zulueta en el Centro del Ejército y de la Armada, el día 16 de abril de 1933, Madrid, Taller-Escuela de Artes Gráficas de Huérfanos de la Guardia Civil, 1933, p. 4.

El consenso entre los especialistas sobre este extremo es absoluto, aunque las preferencias por una determinada política exterior u otra en función de sus consecuencias en la política naval afloraron en ocasiones en la publicística naval de la época. A lo largo de 1931 el capitán de Corbeta Enrique Navarro Margati y el teniente de Navío Pablo Suanzes reiteraron la necesidad y la importancia de una política exterior definida, pero el primero de ellos lo hacía desde una valoración más positiva de la legalidad internacional y denostando el aislamiento internacional³¹. Por su lado, Pablo Suanzes, polarizando su atención a las condiciones mediterráneas de España, juzgaba indispensable potenciar los recursos navales para garantizar la neutralidad o fortalecer su posición en una hipotética alianza³².

La escasa especialización de los ministros de Marina contribuiría a potenciar el carácter modélico de la obra de Mauel Azaña sobre la labor de aquéllos. Conviene recordar que la reforma militar de Manuel Azaña concretaba las aspiraciones del republicanismo progresista en esta materia, y la adscripción político-ideológica de los titulares de Marina se encontraban en aquellas coordenadas: José Giral militaba en las filas de Acción República, correligionario por tanto de Manuel Azaña; Santiago Casares Quiroga en el partido regionalista ORGA; y Lluis Companys en la Esquerra Republicana de Cataluña. La orientación de las reformas navales serían, por tanto, consecuentes con la política de paz.

Por último, en un mismo plano en el proceso de conformación de la política de defensa nacional se situaría la política aeronáutica, sobre la que desde luego se podrían suscitar razonables dudas, como consecuencia del carácter embrionario en que se encontraba su asentamiento como arma en el ejército.

Con la irrupción del arma aérea en la Guerra del Catorce, su génesis discurrió bajo el padrinazgo y supeditación al Ejército de Tierra y la Armada. Lentamente, algunos países europeos fueron reconociendo la autonomía de la Aeronáutica, caso de Francia donde se creó un Ministerio del Aire en 1928. La Aeronáutica en España comenzó su andadura en los cielos marroquíes con motivo del conflicto colonial, pero en su evolución durante este periodo nunca llegó a disponer de un Ministerio propio.

30 P. Cervera, “El ‘poder naval’ y los ‘acorazados’”, Revista General de Marina, abril de 1930, pp. 567-568.
31 Enrique Navarro Margati, “La política internacional del desarme y nuestro poder naval”, Revista General de Marina, mayo de 1931, p. 724.
32 Pablo Suanzes,”Los submarinos y la estrategia naval de España”, Revista General de Marina, septiembre de 1931, p. 380.

Tras el advenimiento de la República el ministro de la Guerra, Manuel Azaña, hizo pública su inquietud en reiteradas ocasiones por las consecuencias que una débil aviación podría tener para la defensa nacional. Aquel malestar se trasladó al terreno legislativo. Una de las primeras iniciativas de Manuel Azaña fue la creación del Cuerpo General de Aviación el 27 de junio de 1931.

La polémica de fondo, según Michael Alpert, se concretaba entre una concepción estratégica de la Aviación, como entidad autónoma, y otra en la que se la valoraba como un elemento auxiliar del Ejército de Tierra
–y a la que nosotros añadiríamos la Armada–³³. El objetivo maximalista, tal como se detallaba en la edición de junio de 1932 de la Revista de Aeronáutica, era disponer del “nuevo medio de combate en el mismo plano de importancia que las otras dos instituciones tradicionales y organizar su Aviación Militar con independencia completa de las demás fuerzas”³⁴. En la defensa de esa pretensión asumió un notable protagonismo el jefe de escuadra de Aviación, el comandante de Ingenieros y miembro del Estado Mayor Central de la Guerra, Luis Manzaneque. Sus tesis, como las de otros compañeros de armas, se basaban en las teorías del general italiano Dohuet, partidario de que la fracción más importante de los recursos destinados a la defensa habían de invertirse en la Aeronáutica³⁵.

De cualquier modo, no conviene perder de vista el verdadero horizonte como nos advierte Mariano Aguilar. Aquellas discusiones no eran otra cosa que una disputa entre pobres, pues “si el Ejército estaba mal atendido, la Marina resultaba a todas luces insuficiente y en gran parte obsoleta y la Aviación ocupaba el último lugar entre las naciones de nuestro hemisferio”³⁶.

Culminando este proceso, en un tercer nivel, se desarrollaría la denominada “política militar” que conjugaba todos los elementos anteriores. La política militar era propuesta por el Gobierno a las Cortes. En este planteamiento global el ejército era una de las piezas del “sistema de defensa nacional”. Eran, en definitiva, los “diputados, las Cortes, y los periódicos, y la opinión pública, y las sociedades, y quien sea: los ciudadanos”, quienes debían participar de forma activa en el problema de la defensa³⁷.

33 Véase Alpert, La reforma militar, p. 321.
34 “La reorganización de nuestra Aviación Militar”, Revista de Aeronáutica, n.º 3, junio de 1932, Madrid, p. 100.
35 Luis Manzaneque, “El problema aéreo”, La Guerra y su preparación, n.os 1 y 2, julio-agosto de 1931, pp. 95-97.
36 Aguilar Olivencia El Ejército español, p. 108.

En este último estadio se definía la política del Estado frente al problema de la seguridad, valorando las directrices y condicionantes de la posición de España en el mundo y las líneas de acción emprendidas para dotarse y usar eficaz y racionalmente los instrumentos para su defensa, siempre dentro de las posibilidades que ofrecían sus recursos humanos y materiales.

La política militar involucraba como conjunto orgánico a las más altas instituciones del Estado y habilitaba los canales para la participación de la sociedad civil, por la vía de sus representantes en las Cortes y las vías de opinión a través de la prensa u otras formas de manifestación pública.

Una visión epidérmica de los Diarios de Sesiones de Cortes, foro privilegiado en el que Manuel Azaña dio a conocer el contenido de sus reformas, bastaría para verificar que el problema militar y las soluciones propuestas no generaron grandes debates. Esta circunstancia nos sugiere una doble lectura: en primer término, la tenue sensibilidad e interés demostrado por la nueva clase política hacia un tema de tal entidad como la defensa nacional; y en segundo término, la existencia de un amplio consenso y respaldo entre las fuerzas políticas representadas en las primeras Cortes republicanas hacia los principios y objetivos de la reforma militar.

En el seno del estamento militar, en principio se aceptaron tácitamente las ideas y contenidos de la reforma, aunque no habría que esperar mucho tiempo para que aflorasen voces críticas³⁸. En el Ejército se sentía la necesidad de una profunda reforma, pero las críticas entre los sectores más conservadores de la oficialidad, y entre ellos especialmente los africanistas, se desataron por el contenido político y, en concreto, el espíritu civilista de la reforma, amén de otras cuestiones como el pacifismo internacionalista³⁹ o la reducción de la presencia militar en el Protectorado español en Marruecos, a la que eran muy susceptibles estos últimos.

A pesar de que la entidad de las Fuerzas Armadas no atrajo en exceso la atención de los medios diplomáticos y militares extranjeros, la reforma militar sí que levantó cierta expectación en aquellos círculos en el contexto general de las reformas emprendidas por la República. Entre aquellas valoraciones, la diplomacia francesa, por medio de su embajador en Madrid Jean Herbette, consideraba que la reforma pretendía “faire une armée moderne, étrangère à la politique, dotée de tout le matériel nécessaire, apte à être mobilisée, limitée dans ses cadres et ses unités”⁴⁰. Por su lado, la diplomacia y, en concreto los análisis del agregado militar británico Perry-Jones, juzgaba con acierto que la reorganización del Ejército no había sido concebida con una afán exclusivo de desarme, sino más bien con el fin de ajustar la estructura del mismo a los efectivos y recursos reales del país⁴¹.

37 Azaña, “La defensa nacional”, pp. 498-502.
38 Alpert, La reforma militar p. 279.
39 Véase Pedro Asensio Fernández Cienfuefos, “La guerra inevitable”, en Memorial de Infantería, n.º 230, t. 39, marzo de 1931, Madrid, p. 187; y Luis Manzaneque “La guerra futura (III)”, en Madrid Científico, n.º 1.295, diciembre de 1931, Madrid, p. 354.

El alcance real de la política de defensa nacional, de acuerdo con estos planteamientos conceptuales, dependía a su vez de la capacidad del nuevo Estado para dotarse de unos mecanismos institucionales capaces de dar una respuesta orgánica a los problemas y objetivos de la misma.

2.2. El Estado republicano y la política de defensa nacional

La definición de los principios y las orientaciones que la República pretendía establecer en la formulación y ejecución de la política exterior, y en su conjunto de la defensa nacional, parecían responder si no a un programa elaborado de acción del Estado, sí a unas premisas y a unas directrices compartidas de forma mayoritaria por las nuevas elites político-intelectuales republicanas. El anhelo modernizador y de homologación con Europa asumido por el nuevo régimen heredaba una convicción firmemente arraigada en la cultura política reformista en torno al Estado, como pieza fundamental para canalizar y racionalizar el cambio y el progreso social.

¿Cómo cristalizó en la construcción del nuevo Estado republicano la impronta reformista y los valores de las nuevas elites político-intelectuales en la proyección internacional y la política exterior? En el periodo más dinámico del proceso de cambio durante el primer bienio estos esfuerzos cristalizarían de forma solemne en la nueva Ley Fundamental y en los aparatos del poder, los órganos e instrumentos de planificación y ejecución –básicamente el ejecutivo y la administración–, de control –las Cortes– y de consulta –la Junta Permanente de Estado–.

40 AQD (S) Europe 1918-1940, (ss) Espagne, v. 181. D. n. 206. M. l’Ambassadeur de France à M. le Ministre des Affaires Étrangères. Madrid, le 6 mai 1931.
41 PRO FO 371 16.508. Annual Report for 1931. Madrid, January 14th, 1932.

La planificación, discusión y puesta en marcha de las líneas de acción del Estado requerían la adecuada organización, interacción y regulación de unos órganos e instrumentos de ejecución. El poder ejecutivo, configurado por las más altas instituciones del Estado, extendía sus lazos hasta los más alejados rincones de la administración –la administración exterior–⁴².

En el entramado del ejecutivo el poder del Presidente de la República quedaba considerablemente limitado por la Constitución, precisamente para evitar los efectos de la concentración de poder, como había ocurrido en la Monarquía y la Dictadura. Sus facultades quedaban restringidas por la propia normativa de la Constitución y el papel de las Cortes. El presidente podía declarar la guerra, conforme a los criterios explicitados en el artículo 77, así como firmar tratados y convenios internacionales en los términos expuestos con anterioridad. No obstante, tras el margen legal de maniobra que regulaba el poder y las competencias presidenciales, la personalidad de las figuras que se situaron al frente de aquella institución
–Niceto Alcalá-Zamora y Manuel Azaña– determinaron de un modo decisivo su influencia en la política exterior.

Más relevante sería, desde el punto de vista de la formulación y ejecución de la política exterior, la labor del Gobierno. Desde el mismo instante de la proclamación del nuevo régimen, el gobierno provisional se convertiría en el verdadero motor del vasto programa de reformas. Institucionalizado el nuevo régimen, la Constitución delimitaba las competencias del Gobierno como diseñador y gestor de las líneas de actuación del Estado, incluida evidentemente la política exterior (arts. 86 y 87). Dentro del marco constitucional, la eficiencia y el alcance de la actividad de los gobiernos dependería del capital humano y de la estabilidad del sistema. La falta de coordinación en los equipos ministeriales se vería agravada por la incesante inestabilidad política. A lo largo de estos años tan solo Manuel Azaña, y más modestamente Niceto Alcalá-Zamora y Alejandro Lerroux, entre los presidentes del Consejo de Ministros, habían mostrado un interés político e intelectual por los asuntos de la política exterior y la defensa nacional.

Por debajo de la labor directiva del jefe del gobierno, los ministros eran la piezas clave encargadas de diseñar las políticas sectoriales de acuerdo con la filosofía general del gobierno. En el caso de la política exterior era competencia del Ministerio de Estado, núcleo fundamental de la administración exterior.

42 Para un tratamiento más pormenorizado de esta cuestión remitimos a la consulta del trabajo de José Luis Neila, “‘Amanecer sin mediodía’ en la política exterior democrática de la Segunda República: transición sin consolidación (II)”, Aportes, n.º 48 (1/2002), pp. 88-102.

El carácter no revolucionario de la República quedó reflejado en la ausencia de una campaña radical de republicanización. Es incuestionable que entre 1931 y 1933 se llevaron a cabo importantes cambios en la administración, más allá de las permutas en los altos cargos, pero nunca se llevó a cabo una depuración política en todos los niveles de la administración.

La evolución de la Segunda República refleja una breve pero agitada vida política, que se tradujo en una constante inestabilidad ministerial. Como hecho significativo resulta ilustrativo la sucesión de diecinueve gobiernos en poco más de cinco años. En el caso concreto del Ministerio de Estado transcendió en una larga sucesión de titulares de la cartera y cargos tan fundamentales como la Subsecretaría, lo que dificultaría extraordinariamente el desarrollo de una política coherente, continua y definida. En el primer caso se sucedieron diez ministros, aunque realmente fueron doce ya que Alejandro Lerroux volvió a ocupar el cargo en septiembre de 1935 y Juan José Rocha ocupó el cargo de forma interina previamente a su designación. La Subsecretaría, el cargo técnico de mayor relevancia en el Ministerio, experimentaría también una alta inestabilidad a juzgar por los siete miembros de la carrera que la desempeñaron.

La imagen que la cultura política republicana tenía del diplomático, señala Nuria Tabanera, era en general la de un “cuerpo elitista y ultraconservador, firmemente monárquico por su vinculación familiar, ideológica y social con la aristocracia, identificados con la derecha social”⁴³.

En este contexto los intelectuales que habían mostrado sus simpatías por la República aparecían como un capital de inestimable valor para representar al nuevo régimen en el exterior. Algunos de estos intelectuales dejarían una profunda huella en la política exterior como “embajadores políticos”, caso de Ramón Pérez de Ayala en Londres, Salvador de Madariaga en Washington y París, así como delegado en Ginebra o Américo Castro y Luis Araquistain en Berlín.

En el plano de las reformas orgánicas de la administración exterior, la conformación del Estado republicano como un Estado pretecnocrático heredaba uno de sus grandes desafíos, la preservación de la unidad de acción exterior. Con el advenimiento del nuevo régimen se proseguiría en aquella misma línea de acción. La República iniciaría un intenso periodo de reajustes en los órganos centrales de la administración exterior, con el fin de racionalizar y modernizar sus estructuras para hacer frente a los retos de la sociedad internacional de su tiempo, inspirándose fundamentalmente en el Foreign Office y el Quai d’Orsay. Con el mandato de Luis de Zulueta el estudio de la reorganización de los servicios del Ministerio se emprendería al calor de la reforma general de la administración. Una tarea en cuyo proceso participó activamente Salvador de Madariaga, partidario en su conocida Nota sobre política exterior de la “creación de un Ministerio de Estado capaz de una política de conjunto, concebida orgánicamente, ejecutada con método, continuidad e inteligencia y expuesta periódica y continuamente a la opinión pública en el Parlamento y la prensa”⁴⁴. Aquel ímpetu europeizador y racionalizador cristalizaría en la reforma del Ministerio de Estado de 28 de diciembre de 1932, cuya nueva estructura perduraría no sin ciertos cambios hasta las modificaciones introducidas por el reajuste presupuestario de Joaquín Chapaprieta en septiembre de 1935. Los órganos periféricos completaban el entramado de la maquinaria diplomática. Como ya precisábamos con anterioridad extendían la parte más compleja y tupida de su red en el escenario europeo.

43 Nuria Tabanera, Las relaciones entre España e Hispanoamérica durante la Segunda República española, 1931-1939: la acción diplomática republicana, Madrid, tesis doctoral leída en la Universidad de Valencia, 1990, p. 128.

La tradición de falta de coordinación interministerial en España suponía un pesado lastre para el desarrollo de una política de defensa, la cual requería un grado intenso de interacción entre el Ministerio de Estado y los Ministerios de la Guerra y de Marina –la burocracia del ejército–. Sin embargo, algunos factores externos, como la gestión de los problemas de la seguridad colectiva por la Sociedad de las Naciones, obligaron al estrechamiento de los contactos entre las entidades burocráticas encargadas de la política exterior y la defensa, aunque fuese de modo coyuntural.

Junto a estos factores externos, tras la proclamación de la República, otros de índole interna parecían presagiar ciertos cambios en la política burocrática del Ministerio de la Guerra.

La guerra del Catorce, argumentaba el capitán de corbeta Mateo Mille a mediados de 1930, había puesto de relieve que la conducción de la guerra no era solo una labor exclusiva de los estamentos militares, sino también de la sociedad civil. Desde una perspectiva interministerial, de todos los departamentos:

44 De Madariaga, Memorias, p. 611.

[...] el que tiene mayor relación con los institutos armados, porque es el que debe saber los métodos coercitivos con que cuenta, es el de Estado. La guerra no es ya una continuación de la política, según la famosa frase, sino que es la política misma, seguida con medios diferentes a los habituales⁴⁵.

En ese contexto de transformación y modernización de los medios y los principios de la seguridad, una de las cuestiones objeto de discusión, tanto en medios políticos como militares, era si los institutos armados debían permanecer en departamentos separados o bien formando parte de un solo ministerio. En tiempos de la dictadura de Primo de Rivera el general Kindelán, antes de alcanzar dicho cargo, ya se había pronunciado en favor de la unidad de mando y defendió la idea de la creación de un órgano administrativo común: un Ministerio de Defensa Nacional, pero acabó primando el criterio de la diversificación⁴⁶. Algunos políticos como Alejandro Lerroux defendían una visión más centralizada de la estructura orgánica de las Fuerzas Armadas⁴⁷. Sin embargo, la idea de un macroministerio nunca llegaría a cristalizar durante la República.

El ministro de la Guerra Manuel Azaña había elaborado, y así lo compartían miembros del estamento militar, una concepción global de la defensa nacional, pero sin que esta supusiese la creación de una entidad burocrática que reemplazase a los Ministerios de la Guerra y de Marina.

El mismo día que Manuel Azaña fue designado ministro, el Departamento recobró su tradicional denominación de Ministerio de la Guerra, en lugar del Ministerio del Ejército, nombre con que se le había conocido en la Dictadura. En la nueva estructura del Ministerio el preámbulo del Decreto de 4 de julio de 1931 distinguía dos planos funcionales: el primero, era esencialmente administrativo y consistía en la reorganización de los servicios de la Subsecretaría; el segundo, era técnico-militar y concernía al restablecimiento del Estado Mayor central y la creación del Consejo Superior de la Guerra⁴⁸.

45 Mateo Mille, “La política de la guerra”, Revista General de Marina, julio de 1930, Madrid, p. 50.
46 Ramón Salas Larrazabal, Seguridad, paz y seguridad, Madrid, Ministerio de Defensa, 1995, p. 226.
47 Alejandro Lerroux, La pequeña historia de España (1930-1936), Madrid, Afrodisio Aguado, 1964, p. 295.
48 DOMG, Madrid, 5 de julio de 1931, t. III, p. 81.

El Ministerio constaría esencialmente, tal como se especificaba en el artículo 3, de dos organismos: la Subsecretaría y el Estado Mayor Central. Ambos, encargados de unos servicios determinados, funcionarían “paralela y separadamente”. El Decreto reinstauraba el Estado Mayor Central, cuya creación había tenido lugar en 1904 con el fin, escribía Nicolás Cebreiros, de asegurar al Ejército “la continuidad en la aplicación de los principios y modos juzgados como fundamentales para su organización y empleo en los conflictos bélicos”⁴⁹. La extensión de sus atribuciones inevitablemente invadía las competencias del ministro. La reacción de los sucesivos ministros culminó en la creación de una Subsecretaría que tendió a convertirse en una especie de Estado Mayor del ministro.

En la reforma azañista el restablecimiento del Estado Mayor Central, organizado en cuatro secciones –Organización y Movilización, Información e Historia, Operaciones y Doctrina Militar, y Abastecimientos y Servicios–, respondía a que de éste dependía el que la “Nación” pudiese defenderse eficazmente en caso de guerra. Con esta medida, de acuerdo con el texto del preámbulo, se pretendía dotar al Ejército de un órgano pensante, que “fije la doctrina de guerra, la mantenga en relación con los progresos del arte militar, promueva y eleve la instrucción superior, y prevea la aplicación de los recursos defensivos del país en todas las eventualidades posibles”⁵⁰.

En el aspecto técnico-militar la gran innovación de la reforma azañista, de inspiración francesa, fue la creación del Consejo Superior de la Guerra. Era un órgano de carácter consultivo para el ministro que lo presidía y estaba constituido por el jefe del Estado Mayor Central y por los generales Inspectores de las divisiones en calidad de vocales, y el segundo jefe del Estado Mayor en funciones de secretario. El Consejo, que el preámbulo del Decreto de reorganización consideraba como “la más alta autoridad en el ramo de Guerra”, ponía en contacto las funciones militares con la función del Gobierno responsable. El Consejo Superior de la Guerra sería objeto de una reorganización bajo el ministerio de José María Gil Robles por la Ley de 31 de mayo de 1935. La modificación que se llevaría a cabo en dicho organismo acentuó la capacidad de influencia del ministro⁵¹.

49 Nicolás Cebreiros, Las reformas militares. Estudio crítico, Santander, Tip. J. Martínez, 1931, p. 131.
50 DOMG, Madrid, 5 de julio de 1931.
51 DOMG, Madrid, 6 de junio de 1935, t. II, p. 565.

Otra de las incorporaciones más significativas de la reforma de Manuel Azaña fue la efímera andadura del Gabinete Militar –también de inspiración francesa–, cuyas atribuciones y competencias fueron de más delicada definición⁵². También de naturaleza consultiva sería el Cuarto Militar del Presidente de la República.

Complementariamente a las estructuras centrales del Ministerio de la Guerra y en estrecha relación con los órganos periféricos de la Administración exterior, la red periférica del Ministerio de la Guerra dependía directamente de la Sección de Información e Historia del Estado Mayor central, que era la que se ocupaba de forma habitual de las relaciones con el Ministerio de Estado y de coordinar y centralizar las informaciones suministradas por los agregados militares españoles en el extranjero.

España, a la altura de 1931, contaba con una red periférica de diez agregadurías militares extendidas la mayor parte en Europa –Berlín, Lisboa, Londres, París, Roma y Varsovia– y el resto en América. Esta situación se mantuvo durante los primeros años de la República, para reducirse en 1934 a causa de los reajustes presupuestarios⁵³.

Si la reforma militar azañista fue un norte constante para las medidas impulsadas por Santiago Casares Quiroga y José Giral desde Marina, el patrón organizativo de la burocracia militar diseñado por Manuel Azaña dejaría su huella en la reforma del Ministerio de Marina. Esta influencia del modelo azañista explicaba la similitud morfológica en la reorganización de los Ministerios de la Guerra y de Marina y la sincronía con que éstas se llevaron a cabo –ambos Departamentos fueron reorganizados en julio de 1931–.

En efecto, el Decreto de 10 de julio reorganizaba la estructura del Ministerio de Marina, bajo el ministerio de Santiago Casares Quiroga. De esta medida surgía una nueva estructura de los órganos centrales de la Armada, que como en el caso de los de Guerra apenas sufrirían variaciones hasta el estallido de la Guerra Civil. La reforma adquiría rango de Ley tras ser aprobada por las Cortes el 24 de noviembre de 1931, dos meses después de ser aprobadas las de Guerra.

En el preámbulo del Decreto se anunciaba el propósito de dar una solución a la ausencia en la Marina de una “organización apta para prever, ordenar y dirigir la utilización de las Fuerzas Navales”, motivo por el cual su desarrollo no había tenido lugar conforme a una doctrina bien definida y un plan acorde a esos principios⁵⁴. Estas carencias, ya denunciadas por el teniente de navío Pascual Cervera y el capitán de corbeta Enrique Navarro, ponían de relieve la indispensable vinculación entre los institutos armados y el Ministerio de Estado, y la necesaria coordinación y compenetración de sus actividades.

52 Véase Alpert, La reforma militar, pp. 263-264.
53 Véase Anuario Militar de España, (1930-1933), Madrid, Ministerio de la Guerra, 1930, 1931, 1932 y 1933.

El problema de fondo de la reorganización del Ministerio de Marina, como se había planteado en la reforma del Departamento de la Guerra, radicaba en la necesidad de establecer la debida separación y coordinación entre las funciones de mando y administración. En la Armada la distinción entre ambos criterios fue objeto de un tratamiento específico en la Ley de 24 de noviembre de 1934⁵⁵.

Sobre estas premisas, la acción del ministro –jefe de la Marina militar– se ejercería mediante la Administración Central, en la que se insertaban dos de los órganos técnicos de mayor peso específico en el Ministerio: la Subsecretaría y el Estado Mayor Central de la Armada. Uno y otro eran la expresión institucional de esa dualidad de funciones –administración y mando– dentro del Ministerio. El restablecimiento de la Subsecretaría en el Ministerio era uno de los rasgos más característicos de la reforma. En la reforma técnico-militar del Ministerio, el Estado Mayor Central era la pieza clave de la nueva estructura orgánica. Su origen en la Marina española data de 1895, anticipándose casi en una década a su creación en el Ministerio de la Guerra. Su intermitente existencia, dado que fue restablecido en 1902, 1908 y 1930, era fiel reflejo de las dificultades para precisar la política naval y su adecuada coordinación y coherencia con la política exterior. En el preámbulo del Decreto de 10 de julio de 1931 se concebía a éste como un órgano esencialmente militar, de mando y preparación de la guerra.

La constitución del Estado Mayor Central de la Armada no ofrecía muchas variaciones respecto de la reforma de Carvia. El Estado Mayor estaba organizado en tres secciones: la primera de Organización, que se ocupaba de la movilización, la flota, las Bases Navales⁵⁶ y el Aprovisionamiento; la segunda de Información, se ocupaba de la red periférica del Ministerio de Marina y por sus cualidades era la más proyectada hacia las competencias del Ministerio de Estado; y, finalmente, la tercera de Operaciones, que se ocupaba de las cuestiones doctrinales, de los planes de estudio y programar las actividades operativas de la Armada.

54 De Bordejé, Vicisitudes de una política naval, p. 576.
55 Estado General de la Armada. 1935, Madrid, Imprenta del Ministerio de Marina, 1935, pp. XX-XXI.
56 Según la nueva reorganización de la Armada éstas eran las siguientes: Ferrol, Cádiz y Cartagena, como principales; y Ríos y Mahón, como enclaves de aprovisionamiento y operaciones.

Emulando el ejemplo del Ministerio de la Guerra se creó un alto órgano de carácter consultivo en la elaboración y decisión de la política naval
–el Consejo Superior de la Armada–.

La red periférica tejida desde el Ministerio de Marina, a partir de la infraestructura exterior dependiente del Ministerio de Estado, era más modesta que la red de agregados militares. A la altura de 1931 se podían contabilizar cuatro: tres en Europa –Londres, París y Roma–, y la otra en América –Washington–.

Por último, el marco de la reforma militar estimuló el debate en torno al futuro de la Aeronáutica en España. Manuel Azaña decidió dar en 1933 un paso decisivo en la institucionalización de la Aviación Nacional. Efectivamente, el Decreto de 5 de abril de ese año dotaba por primera vez a la Aeronáutica española de una estructura organizativa. Se configuraban así unos órganos centrales específicos para la Aeronáutica, nucleada en torno a la Dirección General de Aeronáutica en el seno de la Presidencia del Consejo de Ministros, y se establecía el marco mínimo indispensable para que pudiese desarrollarse un embrión de red periférica, exclusivo para el Ejército del Aire⁵⁷. Afirmaba Manuel Azaña al contestar un ruego en las Cortes el 28 de junio de 1933, “en lo que se refiere a la Aviación concretamente vamos de la nada a la unidad”⁵⁸.

Posteriormente, la reforma más significativa sobrevendría por el Decreto de 2 de octubre de 1935, a partir del cual la Dirección General de Aeronáutica dejaba de pertenecer a la Presidencia del Consejo de Ministros para pasar a depender del Ministerio de la Guerra.

Las nuevas élites político-intelectuales republicanas pretendieron transmitir a todos los órdenes de la sociedad los hábitos de conducta en democracia. Ese reto pretendía, desde luego, incorporar a esos principios de acción esferas tan tradicionalmente cerradas como la diplomacia. Ciertamente, la Constitución de 1931 incorporaba importantes novedades acerca de la política exterior. Un texto realmente modélico y ejemplar, desde el punto de vista jurídico, en la regulación de los procedimientos para el control parlamentario de la política exterior y la defensa nacional⁵⁹.

57 “Reorganización”, Revista de Aeronáutica, n.º 14, mayo de 1933, Madrid, p. 227.
58 “Un importante discurso del jefe del Gobierno”, Revista de Aeronáutica, n.º 16, julio de 1933, Madrid, pp. 347; y Manuel Azaña, “La Aeronáutica nacional” (Sesión de Cortes del 28 de junio de 1933), en O.C., vol. II, p. 786.

En un plano general, en las relaciones entre el gobierno y las Cortes, la Constitución de 1931 se fundaba, como todo régimen parlamentario, en la colaboración o acuerdo de poderes entre el gobierno y las Cortes.

Entre los mecanismos de control merecen especial atención las comisiones parlamentarias, y en concreto la Comisión Permanente de Estado, menos activa que las de Guerra y Marina. Formada, como el resto de las comisiones ministeriales, por veintiún miembros, cuya designación se haría en proporción a la fuerza numérica de las distintas fracciones políticas, su misión era emitir dictámenes sobre aspectos concernientes a la actividad del Ministerio de Estado y presentarlos posteriormente a las Cortes.

A pesar de estos mecanismos de control sobre la política exterior, la lectura de los Diarios de Sesiones de Cortes y las actas de la Comisión evidencian el modesto interés y atención que generaron los problemas de la política exterior y la defensa nacional. Un hecho más elocuente si se tiene en consideración la intensa actividad parlamentaria que caracterizó la vida política de la República. Condicionantes como el excesivo peso del conflicto interior, que polarizó el interés de la opinión pública y de la clase política, restó indudablemente protagonismo a las cuestiones de orden internacional.

Por último, la necesidad de mantener unas directrices básicas en la definición de la política exterior en los grandes Estados demoliberales había acabado por consolidar la existencia de una serie de órganos consultivos, que debían preocuparse de definir y delimitar los intereses nacionales por encima de las veleidades partidistas. A tal fin, la República alumbraría una de sus iniciativas institucionales más novedosas. La Junta Permanente de Estado, concebida durante la gestión de Fernando de los Ríos al frente del Ministerio de Estado pero creada en tiempos de su sucesor Claudio Sánchez Albornoz, vería la luz por Decreto de 7 de noviembre de 1933. En su preámbulo se definía como un “órgano de asesoramiento y de consejo que, coordinando la labor sucesiva de los gobiernos, sirva entre ellos de lógico y eficaz enlace, llamado a facilitar a la política exterior de España la indispensable continuidad”. Este organismo debía facilitar el desarrollo de cuantas orientaciones constituían el “objetivo ideal” de la República en materia de política exterior:

59 Véase Faustino Fernández-Miranda, El control parlamentario de la política exterior en el derecho español, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1977, p. 60.

[...] el máximo apoyo moral y la más entusiasta y activa cooperación en cuanto se refiere a la Sociedad de Naciones; la aproximación espiritual hacia nuestras hermanas de cultura y raza; la intensificación, de una manera general, de nuestras amistosas relaciones con todas las naciones ligadas ya a España por el lazo de los intereses comunes y de la recíproca amistad, y el cumplimiento –por último–, solícito y desinteresado, de la misión de cultura y de paz que nos corresponde en el Norte de África”⁶⁰.

Tras ciertas modificaciones en 1934, sería objeto de una reforma sustancial en 1935, en un contexto mediatizado por la crisis de Abisinia, el temor a un conflicto en el Mediterráneo y la emergente preocupación en medios militares y políticos y en la opinión pública por la defensa nacional. Fue a lo largo de aquellos meses cuando se planteó la posibilidad de crear un Consejo Supremo de Defensa Nacional, que en no pocos aspectos podía recordar a la Junta de Defensa Nacional de tiempos de la Monarquía. Sin embargo, las estrecheces presupuestarias cristalizaron en una solución salomónica, la reforma de la Junta Permanente de Estado el 21 de mayo de dicho año asumiendo no solo las cuestiones de la política exterior sino también las de la defensa nacional.

La efectividad de la Junta no estuvo a la altura de las expectativas, puesto que su funcionamiento estuvo mediatizado por el continuo enfrentamiento entre el gobierno y la oposición hasta su definitiva disolución en mayo de 1936.

El escenario mediterráneo sería testigo de la nueva sensibilidad reformista de la República, de las herencias de la Monarquía a tenor de sus responsabilidades internacionales y testigo de la crisis de la seguridad colectiva.

60 Gaceta de Madrid, 11 de noviembre de 1933, pp. 986-987.

3. La República española y el Mediterráneo: entre la vocación de paz y la crisis de la seguridad colectiva

⁶¹

Con el advenimiento del nuevo régimen la situación estratégica de España en el Mediterráneo se mantuvo bajo las mismas premisas geopolíticas que la década anterior, aunque tamizado por el nuevo estilo y las preferencias de las nuevas élites políticas gobernantes. El Mediterráneo continuó siendo la ventana preferente de conexión al sistema internacional, matizada obviamente tras la incorporación a la Sociedad de Naciones y los grandes procesos y cuestiones de la política europea, tanto en materia de seguridad como en la proyección colonial hacia el ultramar africano.

3.1. La República española, el Mediterráneo y la seguridad colectiva

La política mediterránea, en primer término, estaría estrechamente interrelacionada con la europea, especialmente en el marco de la Sociedad de Naciones. Estas interacciones se desenvolverían en un doble flujo: la influencia sobre la política republicana en Ginebra de los asuntos mediterráneos y, en un sentido inverso, la incidencia de los compromisos derivados de la seguridad colectiva en las estrategias para asegurar el equilibrio de poder en el Mediterráneo Occidental y defender los objetivos y expectativas coloniales.

De la incidencia del Mediterráneo en la política española en la Sociedad de Naciones conviene advertir de la existencia de un ámbito de consenso, entre los políticos e intelectuales de la mayor parte del arco parlamentario, en considerar el Mediterráneo como un área de atención preferencial de la acción exterior y como una zona vital para la defensa nacional.

En la Nota sobre política exterior redactada por Salvador de Madariaga aparece implícita la multidimensionalidad de la política española hacia el Mediterráneo. Acerca de ella afirmaba:

Queda, no obstante, el hecho de que por hallarse España en situación privilegiada sobre el Estrecho –situación que hacen más privilegiadas todavía los progresos de la técnica aérea y artillera– es adversaria actual o presunta de todas las grandes potencias. Este hecho es quizá el más importante de los que determinan nuestra política.

61 Para un estudio en profundidad de la materia remitimos a la consulta de la obra del autor de estas páginas, La 2ª República española y el Mediterráneo. España ante el desarme y la seguridad colectiva, Madrid, Dilema, 2006.

De él derivan la actitud de Francia y la de Inglaterra, así como, por vía de consecuencia, las formas que toman los problemas de Marruecos-Tánger y de Portugal.⁶²

.

En una dirección inversa, pero complementariamente a estos planteamientos, los principios y mecanismos de la seguridad colectiva, y más concretamente los pactos regionales, incidirían en las estrategias y, métodos para asegurar el equilibrio de poder en el Mediterráneo. Las tribulaciones y expectativas en torno a un eventual “Pacto Mediterráneo” o “Locarno Mediterráneo” depararían un lógico interés en medios oficiales y de opinión españoles. Tanto la Monarquía como la República reaccionaron ante el temor de que España pudiera quedar marginada de cualquier inteligencia mediterránea y debilitar aún más su posición en el equilibro regional. No obstante, la sensibilidad de la República hacia el Pacto Mediterráneo como fórmula regional bajo el paraguas de la seguridad colectiva fue más vitalista y comprometida, al menos y de forma más explícita en los gobernantes del primer bienio. De cualquier modo, la capacidad efectiva de la diplomacia española para promover un acuerdo mediterráneo, tangible a sus intereses regionales, estuvo sometida constantemente al estrecho margen de maniobra delimitado por el juego de fuerzas triangulares entre Londres, París y Roma.

Las intenciones y la vocación de paz de la República se harían públicas desde las primeras comparecencias en Ginebra. Desde el verano de 1931 Salvador de Madariaga asumió un papel central en los preparativos españoles para la Asamblea de septiembre de 1931, estableciendo las principales líneas de acción de la política a seguir en Ginebra y tratando de dotar a la acción española de un carácter orgánico en aquel foro internacional.

No obstante, los problemas de coordinación entre los Departamentos ministeriales implicados en el problema de desarme fueron muy notables. En este sentido subrayamos la tesis de Francisco Quintana, en cuya opinión:

62 De Madariaga, Memorias, p. 607.

[...] se notó claramente que una cosa era la política de defensa, que quedaba en manos de Azaña, y otra bien distinta la política de desarme a seguir en Ginebra, que se dejó en manos de sus delegados en la Sociedad de Naciones, y particularmente de Madariaga, echándose en falta, también, una coordinación entre los Ministerios de la Guerra y de Marina, por un lado, y el Ministerio de Estado, por el otro. Éste último recabó datos e informes y contó con el asesoramiento de expertos, tanto del Ejército de Tierra, como de la Armada y de la Aviación, pero no se adoptó una estructura orgánica precisa que preparara, coordinara e hiciera un seguimiento continuado de los trabajos de la Conferencia⁶³.

En los meses de octubre y noviembre se acabó de recibir toda la documentación pertinente de los Ministerios de la Guerra y de Marina para la preparación de la conferencia. Y en el mes de noviembre se iniciaron las labores de la Comisión preparatoria de la Conferencia de Desarme, en la que se reunirían los expertos de los institutos armados con los funcionarios del Ministerio de Estado. La Comisión, presidida por S. de Madariaga, se reuniría hasta principios de 1932.

Se habían respetado algunos de los planteamientos de fondo sostenidos por las antiguas delegaciones monárquicas y en las recomendaciones de los Estados Mayores de los Ministerios de la Guerra y de Marina, como la interpretación del artículo 8 del Covenant como base de la posición española ante el desarme. Entre todos aquellos informes, los problemas navales fueron considerados por la Comisión Preparatoria como los más acuciantes para la defensa nacional de España y se partía de la premisa de que dada la posición internacional de España era:

[...] absolutamente necesario, no solo en interés de España sino en el de toda Europa, que en caso de conflicto entre fuerzas navales que no disten demasiado del equilibrio, tengamos nosotros las suficientes para garantizar nuestra neutralidad; y las actuales están muy sensiblemente por debajo de esta posibilidad⁶⁴.

63 Quintana, Madariaga y la diplomacia republicana, p. 202.
64 AMAE R - 825 exp. 2. “Preparación de la Conferencia del Desarme”, por el vicealmirante J. Montagut. Cartagena, 6 de marzo de 1931.

El ministro de Estado, Luis de Zulueta presentó ante la Conferencia dos programas de desarme: uno máximo, que reflejaba la actitud maximalista y resuelta en pro del desarme internacional; y otro mínimo, que se concretaba en propuestas más específicas y posibilistas de acuerdo con la capacidad de acción de la Conferencia.

El “programa audaz de desarme” proponía: en tierra, según las bases del artículo 8, la reducción de los armamentos hasta el límite estrictamente necesario para la guarnición interior, para las obligaciones internacionales y para el servicio de la Sociedad de Naciones; en el mar, la reducción de las flotas hasta el mínimo necesario para la vigilancia de las costas, la neutralización de los estrechos y la contribución nacional a la flota de policía internacional; y, por último, en el aire, la supresión absoluta de la aviación militar, combinada con la internacionalización de la comercial⁶⁵. En previsión de que las condiciones generales no hicieran viable ese programa, la diplomacia española sugería la discusión de un “programa de desarme modesto y posibilista”, para avanzar en ámbitos más concretos.

En el marco de la conferencia la diplomacia republicana escribiría una de sus páginas más originales y activas al hilo de su concertación con el Grupo de los Ocho. Fue las más pragmática expresión del rumbo que la República pretendía imprimir a su política de paz en Europa. La espontánea convergencia que desembocó en la acción colectiva del denominado Grupo de los Ocho –Checoslovaquia, Bélgica, Holanda, Suiza, Suecia, Dinamarca y Noruega, además de España– fue posible gracias a la identidad de una serie de factores y de valores, cuya similitud permitió una sincronización de la actividad de aquellos Estados ante la seguridad colectiva, entre ellos la similar percepción sobre el significado de la seguridad colectiva en relación a los problemas de su defensa nacional.

En el plano de la política europea, los trabajos preliminares y la misma celebración de la conferencia de Desarme volverían, a iniciativa francesa, a agitar las aguas mediterráneas al barajarse y especularse sobre la eventual concertación de una inteligencia regional.

El mismo Salvador de Madariaga en un informe elaborado en fechas cercanas a la inauguración de la conferencia de Desarme, contemplaba que ante la posibilidad de que en las gestiones políticas conducentes al convenio general se suscitase la conclusión de un “Locarno Mediterráneo” o un tratado de garantía mutua para defender el statu quo del Mediterráneo sería muy oportuno que “nuestros técnicos y nuestros políticos fuesen a Ginebra con la idea concreta sobre el particular”⁶⁶.

65 AMAE R - 772 exp. 5. Discurso de Luis de Zulueta en la Conferencia de Desarme. Ginebra, 12 de febrero de 1932.

En la inercia de aproximación entre París y Madrid en aquellos primeros años, el Mediterráneo, marco regional en el que convergían los intereses de ambas Repúblicas, presentaba una amplia complejidad en la que a los aspectos puramente coloniales se sumaban los argumentos político-estratégicos.

Desde el año 1932 la agenda de trabajo que había reunido a políticos y especialistas de ambos Estados se había ceñido a cuestiones de naturaleza básicamente “bilateral”. Tan solo el problema de la presencia de España en Marruecos desbordaba aquel marco. El planteamiento de elementos de discusión de naturaleza “multilateral” –como la colaboración por la paz en Ginebra– irían adquiriendo mayor entidad desde entonces.

El hito más significativo de la atmósfera de entendimiento que se creó en las relaciones entre Madrid y París, tras la proclamación de la República en España, fue el viaje del presidente del Consejo de Ministros francés
–Edouard Herriot– a Madrid.

El entendimiento y la colaboración con Francia desde la óptica de Salvador de Madariaga se articulaba dentro del marco del Pacto, macrovisión en la que coincidiría con ciertos círculos políticos y diplomáticos franceses. Sin embargo, los planteamientos del embajador en París sobrepasaban el espíritu de compromiso de algunos miembros del Gobierno republicano, especialmente de Manuel Azaña.

En materia de desarme las tesis francesas, al ir cediendo terreno ante la reivindicación de la igualdad de derechos de Alemania, se aproximaron en cierta medida a las posiciones que sobre el desarme defendían el Grupo de los Ocho.

El 31 de octubre de 1932 Edouard Herriot llegó a Madrid en medio de aquel clima de confusión creado por la inquietud de los medios políticos y diplomáticos de las grandes potencias hacia la aproximación entre Madrid y París y, especialmente, por las especulaciones que habían tenido lugar en la prensa internacional.

Los resultados más sobresalientes en la “inteligencia cordial” que habían alcanzado Madrid y París se produjeron en el ámbito multilateral. En efecto, las vías de diálogo que se habían ido perfilando a lo largo de 1932 cristalizaron en una cierta concertación política entre Madrid y París en el marco de la Sociedad de Naciones y en el escenario concreto de la conferencia de Desarme.

66 AMAE R - 822 exp. 10. “Bases que se proponen para la situación de la Delegación española en la Conferencia del Desarme”. Sin fecha.

Un día después de la presentación del Memorándum de la Delegación francesa –el Plan Constructif– a la conferencia de Desarme el 14 de noviembre, en cuyo capítulo cuarto se hacía mención a las ententes regionales con relación al Mediterráneo al aludir a las fuerzas navales y de ultramar; el ministro de Estado español hacía alusión a dicho acuerdo regional en las Cortes, indicando que ninguna negociación debería tener lugar sin la participación de Madrid. Las reacciones de Londres y Roma respecto a la propuesta francesa de un “Locarno Mediterráneo” en el contexto del Plan Constructif no fueron tan comprensivas como se hubiera deseado desde Madrid⁶⁷.

En junio de 1933 el socialista y antiguo ministro de Instrucción Pública, Fernando de los Ríos se haría cargo de la cartera de Estado, durante el último Gobierno de Manuel Azaña. Durante su mandato mostró una muy favorable acogida a la idea de la cooperación entre las democracias occidentales en el marco de Ginebra para asegurar el mantenimiento de la paz y la eficacia de las instituciones societarias y a la promoción de una inteligencia regional en el Mediterráneo. A diferencia de otros momentos pasados en que se planteó la posibilidad de concluir o al menos negociar un acuerdo regional en el Mediterráneo, España no se limitó a reaccionar con mayor o menor pasividad, sino que tomó la iniciativa en el planteamiento del mismo.

El ministro español, en una entrevista celebrada con Jean Herbette el 22 de julio, estimó que la viabilidad de aquel proyecto pasaba necesariamente por el concurso de Italia y de Gran Bretaña, pero la aquiescencia de esta última potencia parecía muy remota a tenor de su tradicional inhibición de los asuntos europeos⁶⁸.

Los estudios que hasta el presente han tratado la cuestión coinciden en afirmar que el proyecto se quedó en mero intento y que la caída del Gobierno de Azaña imposibilitó la continuación de la operación⁶⁹.

La crisis de 1933 supuso un punto de inflexión en la trayectoria de la Sociedad de Naciones, en tanto que el fracaso para solucionar el conflicto de Manchuria y buscar una salida al laberinto de la Conferencia del Desarme minaron la confianza que sus miembros habían depositado en ella.

67 PRO FO 371 16.469. Memorandum by R.L. Craigie. Geneva, November 25th, 1932.
68 DDF (1932-1939), 1 Série, T. IV. Doc. n. 32. T. n. 374-376. M. Herbette, Ambassadeur de France à Madrid, à M. Paul-Boncour, Ministre des Affaires Étrangères. Saint-Sébastien, 22 juillet 1933.
69 Saz, “La política exterior de la Segunda República”, p. 858; Quintana, Madariaga y la diplomacia republicana, p. 394; y Jean-François Berdah, La democracia asesinada, pp. 135-139.

El deterioro progresivo de los principios y métodos del Pacto incitó irremisiblemente a los Estados a cuestionarse la viabilidad de procedimientos como la diplomacia abierta, los mecanismos de coacción de la Sociedad y, en suma, la eficacia de la seguridad colectiva. Las grandes potencias, que se habían valido de la Sociedad de Naciones para legitimar y defender sus intereses, seguirían instrumentalizándola en su favor, recurriendo para ello a las prácticas diplomáticas tradicionales de la política de poder. Las demás potencias, actores menos privilegiados dentro del sistema, tenderían en líneas generales a extremar sus precauciones –retornando en la mayor parte de los casos a hábitos de la diplomacia tradicional que habían definido su posición internacional en un pasado no muy lejano–, aunque buscando un cierto equilibrio con sus compromisos en Ginebra.

España, como otras potencias europeas de segundo orden, reaccionó de este modo de acuerdo con su percepción de la realidad internacional. El deterioro de los pilares de Ginebra modificó la percepción de la amenaza de un conflicto europeo, suscitando un sentimiento de inseguridad, que en el caso de España se catalizó en una relectura en clave tradicional de la neutralidad.

El triunfo de las fuerzas conservadoras en las elecciones de noviembre, precedidos por los Gobiernos de Alejandro Lerroux y Diego Martínez Barrio, inauguraba el bienio radical-cedista o “restaurador”. En el terreno de las ideas es indudable que “las simpatías, orientaciones y aspiraciones de los nuevos gobiernos republicanos determinaron cuando menos un cambio de actitud que cabe pensar podría haber alterado la situación mantenida durante el bienio precedente”⁷⁰. Una situación, especialmente perceptible a medida que fue haciéndose más numerosa la presencia de la CEDA en el Gobierno. No obstante, el “viraje neutralista” –afirma Francisco Quintana– venía gestándose con anterioridad a remolque de los acontecimientos diplomáticos europeos. Una tendencia que no fue exclusiva de España, sino “compartida por todos los exneutrales europeos”. En el fondo con el viraje neutralista se pretendía ir adquiriendo “en tiempos de paz la inmunidad necesaria para hacer valer la condición de neutral en el caso de que se llegara a la guerra”, a la vez que se hicieron cada vez más evidentes los deseos de acercamiento a la política de apaciguamiento británica y la afirmación de una prudente actitud hacia la política francesa⁷¹, tanto en la política europea como mediterránea de la República.

70 Egido, La concepción de la política exterior española, pp. 217-218.

En sus prolegómenos el proyecto de coordinación de la actividad de los Estados europeos exneutrales fue una idea que ya había sido concebida en mayo de aquel año en la preparación de una reunión del Consejo en Ginebra a la que asistió Luis de Zulueta, acompañado de José María Doussinague –director de Política y Comercio Exteriores desde enero de 1933–. En el transcurso de aquellos trabajos se hizo hincapié en el estado de decadencia del Grupo de los Ocho y en la oportunidad de aprovechar aquel “tacto de codos” –en expresión de José María Doussinague– para proceder a una “reagrupación de naciones” en torno a la neutralidad⁷². Sin embargo, sería la retirada de Alemania de la Conferencia del Desarme y de la Sociedad de Naciones el factor desencadenante de la iniciativa del Ministerio de Estado de crear el Grupo de los Neutrales.

El deterioro de la credibilidad de la Sociedad de Naciones, y en consecuencia la fe en la seguridad colectiva, y los temores cada vez más fundados ante el estallido de un conflicto en Europa, incidieron directamente en la frecuencia para la discusión y concertación de inteligencias regionales desde 1933.

El Mediterráneo como venía siendo habitual desde 1929, fue nuevamente punto de mira en la concertación de una inteligencia regional. En esta ocasión el interés por el Locarno Mediterráneo no se suscitó con motivo de los preparativos de la conferencia naval en Londres prevista para 1935, sino que devendría del diseño de pactos regionales que el ministro de Asuntos Exteriores francés Louis Barthou había realizado para preservar la seguridad de Francia en el continente. Sin embargo, los planes de Louis Barthou se vieron interrumpidos fatalmente, cuando fue asesinado junto al rey de Yugoslavia en Marsella el 9 de octubre de 1934. Aquellas circunstancias llevaron a Pierre Laval de nuevo al Quai d’Orsay el 13 de octubre de 1934. Más proclive a Mussolini que a Hitler, acabaría por escenificar la distensión franco-italiana en los acuerdos de Roma, firmados en enero de 1935.

71 Quintana, Madariaga, pp. 421-422. Véase, asimismo, una aproximación a la cuestión en la obra de Berdah, La democracia asesinada, pp. 126-135.
72 AMAE R - 694 exp. 60. “Informe sobre política internacional española con relación a la conferencia del Desarme”, realizado por José María Doussinague. Madrid, 23 de octubre de 1933.

En el primer tercio de 1935 asistimos a una luna de miel en las relaciones entre las tres grandes potencias europeas con intereses en el Mediterráneo Occidental. Por primera vez, desde el advenimiento de la República en España, las relaciones entre estas grandes potencias –Francia, Gran Bretaña e Italia– y las de España con aquellas reflejaban una atmósfera general de cordialidad. Aquella situación inédita para la República tenía una extraordinaria importancia para el desarrollo de su política en el Mediterráneo, la garantía de su neutralidad y el planteamiento de los contenciosos coloniales pendientes.

El Gobierno español reaccionó con intensidad movilizando su aparato diplomático y utilizando los resortes institucionales para hacer evidente su “presencia” como potencia regional en el Mediterráneo Occidental. Asimismo, los acuerdos de Roma suscitaron un amplio debate en la opinión pública española, tan relevante como el motivado por el viaje de Edouard Herriot a Madrid.

El día 29 de enero tenía lugar una declaración del ministro de Estado en las Cortes, cuyo eje fue el Mediterráneo. La posición geográfica de España y sus intereses al otro lado del Estrecho convertían al Mediterráneo en una pieza esencial de la propia existencia nacional. Ambos planos –el equilibrio mediterráneo y el problema colonial– se presentaban y se valoraban por la diplomacia española, en aquel contexto, en un mismo nivel. Y quien mejor reflejó aquella forma de aproximación desde el Palacio de Santa Cruz frente a aquellos problemas fue José María de Aguinaga
–subsecretario de Estado–, cuyo papel en este proceso y en el desarrollo de la política mediterránea y colonial fue clave. En una carta enviada al director de Le Temps en diciembre de 1936 recordaba que España era una “potencia mediterránea de primera importancia” y que nada que se relacionase con dicho mar le podía ser indiferente, en virtud de su “posición en el estrecho de Gibraltar, sus extensas costas sobre dicho mar, sus plazas de soberanía en la costa africana, su Zona marroquí, las Islas Baleares” –argumentos que de por sí avalaban su “condición de potencia africana”–⁷³.

El ministro de Estado abundaría más en detalles en la reunión de la Comisión Permanente de Estado del día 6 de febrero, en presencia de los diputados de la Comisión y los jefes de la Minorías. La exposición del ministro trató de forma preferente el problema mediterráneo, y más concretamente las expectativas y el interés con que era seguida la posibilidad de la conclusión de un pacto.

73 AMAE R - 5.499 bis exp. 1. Cuadernos de Política internacional española. Periodo 1934-1936. Nuestras relaciones internacionales. España y el Mediterráneo. Partes I y II, por el exsubsecretario de Estado. Madrid, junio de 1959.

Desde un plano meramente diplomático, y en relación con las instrucciones emanadas de Madrid, a España le convenía desarrollar una política más dinámica y activa con el fin de visualizar su condición de potencia mediterránea o de evitar, al menos, que la aproximación francoitaliana diera lugar a un desconocimiento de sus derechos a ser consultada sobre cualquier cuestión relativa al Mediterráneo o al Norte de África.

La aparente mejora de la situación en el Mediterráneo no supuso en modo alguno, cambios en la preocupación por la defensa nacional en España. Desde luego el debate sobre la defensa nacional se había revitalizado con motivo del giro neutralista de la política exterior de la República. Las aristas del debate, independientemente de sus matices políticos, no hacían más que poner de relieve la estrecha interconexión entre el problema del Mediterráneo y la cuestión de la defensa nacional, ya que de aquel entorno geopolítico se tenía la percepción de una amenaza inequívoca ante un posible conflicto.

La preocupación por los problemas de la defensa, y en concreto de la política naval, no fue un hecho aislado español, sino que otros Estados
–de pequeña y gran magnitud en sus Fuerzas Armadas– reaccionaron de modo muy similar. Junto a la evidente preocupación rearmista de grandes potencias –como Gran Bretaña, Francia o Italia–, otros pequeños Estados mediterráneos como Grecia anunciaban en el mes de febrero la puesta en marcha de un programa naval, o de la misma península ibérica, donde Portugal aprobó un modesto programa de construcciones navales y en España Abad Conde presentaba el plan de defensa marítimo al Consejo de Ministros el 6 de marzo⁷⁴.

El agravamiento de la crisis de la seguridad colectiva a tenor del conflicto italo-etíope ilustraría los temores y las contradicciones de la política española, y de otros neutrales, de sincronizar la seguridad colectiva y la neutralidad con la crisis que acechaba al Mediterráneo. La crisis de Abisinia inauguró –en opinión del entonces secretario general adjunto de la Sociedad de las Naciones Pablo de Azcárate– un “periodo de franca decadencia” en la historia de aquel organismo internacional⁷⁵.

74 AVM Leg. 7.651. E.M. Sección de Información. D. n.º 93. Encargado de negocios de España a ministro de Estado. Lisboa, 4 de febrero de 1935; y D. n.º 33. Ministro de España a ministro de Estado. Atenas, 21 de febrero de 1935.

Por primera vez, a España se le planteaba el problema de un conflicto europeo en el Mediterráneo y su opción neutral en conexión directa con la aplicación de los mecanismos de la seguridad colectiva. El tema había aflorado en diversas ocasiones en las Cortes españolas durante el debate que sobre política exterior tuvo lugar en el mes de mayo. Todos parecían coincidir en la conveniencia para la política exterior española del mantenimiento de buenas relaciones con Gran Bretaña, Francia e Italia.

La definición de una pauta de conducta nítida del Gobierno español se vería dificultada por diversos factores: en primer lugar, la propia ambigüedad que la política dual de Londres y París había adoptado hacia la crisis; en segundo lugar, la ambigüedad inherente a la línea de comportamiento escogida por Madrid; a continuación, la presión de la opinión pública dividida ante el conflicto⁷⁶; y por último, la reproducción a escala de esa división dentro del propio Gobierno⁷⁷. La orientación dual de permanecer leal a los principios del Pacto y alentar las vías para una solución transaccional con Italia fue la vía prescrita por el Ministerio de Estado y sostenida por el Gobierno.

La crisis degeneró en una guerra a partir del 3 de octubre, lo que abocó a la Sociedad de Naciones a recurrir a la aplicación del artículo 16, por primera vez en su historia. El amplio respaldo alcanzado en Ginebra para aplicar las sanciones restringió aún más la capacidad de acción de la diplomacia española. El Gobierno español adoptó una línea de actuación muy próxima a la francesa, de promover un retraso en la aplicación de las sanciones económicas y adoptar una actitud poco decidida para solventar las dificultades para su aplicación⁷⁸, a la vez que continuó confiando en la vía de la negociación con Italia para llegar a un arreglo final.

75 Pablo de Azcárate “La Sociedad de Naciones. Recuerdos y notas sueltas”, en VV. AA., ONU. Año XX, 1946-1966, Madrid, Tecnos, 1966, p. 90.
76 La opinión española, según el estudio de Ismael Saz, se dividió en líneas generales entre italófilos e italófobos de acuerdo con las tendencias políticas de derecha e izquierda respectivamente. No obstante, hay que hacer mención a dos excepciones de notable relieve en el ámbito de la prensa conservadora –los diarios monárquicos ABC y La Vanguardia–. Por su lado, las líneas básicas mantenidas por los órganos de expresión republicanos –Heraldo de Madrid, El Liberal, El Sol o La Voz– y de izquierda –caso de El Socialista–, fueron en todo momento las posiciones ginebrinas y de condena a la agresión italiana, aunque sin abandonar el presupuesto de la neutralidad española (Véase Ismael Saz Mussolini contra la II República. Hostilidad, cosnpiraciones, intervención (1931-1936), Valencia, Ediciones Alfons el Magnànim, 1986, pp. 148-149).
77 Las diferencias de criterio entre los miembros radicales del Gabinete –Alejandro Lerroux y Juan José Rocha básicamente– y José María Gil Robles respecto a la actitud hacia Italia y la Sociedad de Naciones eran incuestionables. Sin embargo, la tensión realmente se polarizó entre Niceto Alcalá-Zamora y el líder de la CEDA. Alejandro Lerroux destacaba la poca simpatía del presidente de la República hacia el partido Agrario, pero sobre todo su animadversión hacia José María Gil Robles (Véase Lerroux, La pequeña historia, p. 256).

No era pues de extrañar que en estas circunstancias la diplomacia española siguiese con expectación la tensión entre Gran Bretaña e Italia y, especialmente, sus repercusiones mediterráneas una vez que el Gobierno de Londres no se contentó solo con el despliegue de parte de la Home fleet en el Mediterráneo, sino que inició las negociaciones diplomáticas pertinentes para asegurar la ayuda mutua de las potencias rivereñas ante una hipotética agresión italiana. Los contactos cerca de las potencias rivereñas del Mediterráneo de menor relieve solo se llevaron a cabo, cuando los términos de la coordinación con Francia habían sido definidos con mayor claridad y concreción. Esta aproximación se realizó en primera instancia a finales del mes de noviembre con Estados de la cuenca oriental del Mediterráneo –Grecia, Turquía y Yugoslavia–, donde la situación estratégica de Gran Bretaña era más delicada.

Las gestiones británicas sobre Grecia, Yugoslavia y Turquía colmaron las previsiones del Foreign Office. Casi de inmediato y de forma simultánea a la apertura de las sesiones de la Conferencia Naval se produjo la primera aproximación de la diplomacia británica a la española, solicitándose de modo abierto el concurso de España en los mecanismos de ayuda mutua. La ocasión surgió de un encuentro entre Pérez de Ayala y sir R. Vansittart el 6 de diciembre⁷⁹.

La consulta británica sobre el embajador español cogió por sorpresa al Gobierno republicano⁸⁰. Madrid optó por mantener una posición dilatoria ante la petición británica, y para ello no dudó en escudarse en la aguda crisis política que asolaba al Gobierno del país⁸¹.

La disposición del Ministerio de Estado ante la comprometida petición de Londres se orientó hacia una restrictiva interpretación de los compromisos –de orden militar– derivados del artículo 16 del Pacto. En aquel contexto se llegó a plantear desde el Palacio de Santa Cruz algún tipo de contrapartida, en particular sobre el contencioso de Gibraltar.

78 Ismael Saz, “Acerca de la política exterior de la 2ª República: la opinión pública y los gobiernos españoles ante la guerra de Etiopía”, Itálica: Cuadernos de Trabajo de la Escuela Española de Historia y Arqueología en Roma, n.º 16 (1982), p. 278.

79 El Gobierno británico preveía una cooperación pasiva de España, aunque extensiva a tierra, mar y aire (PRO 371 19.201. Report by the Chiefs of Staff Sub-Committee. Sub-Committee on defence policy and requirements. Committee of Imperial Defence. London, December 6th, 1935.

80 Véase José Fernando Pertierra, Las relaciones hispano-británicas durante la II República española, 1931-1936, Madrid, Fundación Juan March, n.º 217 serie universitaria, 1984, p. 42.
81 AMAE R - 2.571 bis exp. 3. T. Ministro de Estado a embajadores de España en Londres (n. 194) y en París (n. 461). Madrid, 8 de diciembre de 1935.

La situación era especialmente comprometida para la diplomacia española. Así lo entendía Salvador de Madariaga, quién estimaba que de optar por mantener el prolongado silencio España se exponía a la proliferación de todo tipo de “falsos comentarios”; a un posible “malhumor británico”; y a la aceptación implícita de que España había sido tratada en condiciones de inferioridad. En consecuencia, lo más procedente era dar una “contestación positiva”⁸². La posición final del Gobierno español quedaría definida en los siguientes términos:

Informado por el Gobierno del Reino Unido de estas conversaciones, el Gobierno español estima que en lo concerniente al principio general, España cree inútil reiterar que hará, como siempre, honor a sus compromisos, y que en cuanto atañe al caso concreto del Mediterráneo, el Gobierno de la República estima que, puesto que la hipótesis considerada está ligada a las aplicaciones de las sanciones, procedería estudiar el caso, si pareciese necesario, en el seno de los Comités a los efectos creados en Ginebra, con el fin de asegurar la mayor eficacia en la aplicación de dicho artículo⁸³.

La tibia respuesta del Gobierno español a la petición británica a través de las instituciones societarias, escudándose y desviando sus responsabilidades hacia el laberinto burocrático de Ginebra, era todo un síntoma y una síntesis de la ambigua línea de comportamiento y el difícil equilibrio en el que se movió la diplomacia española desde el comienzo de la crisis.

El triunfo del Frente Popular en España y la formación del nuevo Gobierno no alteraría en la práctica la política española. El pragmatismo de la política exterior del Gobierno del Frente Popular le conduciría a una situación paradójica y extraordinariamente ambigua, que heredaría el Gobierno de Santiago Casares Quiroga, debido a que la necesidad de mantener ante la opinión un discurso y un mensaje de inequívoca lealtad hacia la Sociedad de Naciones, dada la morfología del cuerpo electoral que había arropado al Frente Popular, contrastaba con el realismo con el que se conduciría la diplomacia española ante los grandes problemas de la seguridad colectiva al asumir las directrices de acción de los Gobiernos precedentes.

82 AMAE R - 2.571 bis exp. 9. Nota del Señor Madariaga. Sin fecha.
83 AMAE R - 768 exp. 3. Carta dirigida por la Delegación española al Presidente del Comité de Coordinación. Ginebra, 24 de enero de 1936; y AMAE R - 2.571 bis exp. 9. Informe sobre el “Conflicto italo-etiópico”. Madrid, 25 de enero de 1936.

El desprestigio que sufrió la Sociedad de Naciones por su nula eficacia ante el problema de Renania y sus baldíos esfuerzos para frenar la determinación italiana era ya irreversible. En el Congreso de los Diputados Manuel Azaña realizó una declaración ministerial el 15 de abril en la que enjuiciaba la posición de España frente a la crisis internacional. España
–afirmaba– que había trabajado con lealtad y desinterés en Ginebra, permanecía y quería seguir permaneciendo en la Sociedad de Naciones. Pero Azaña, con su habitual pragmatismo, no dejó pasar la ocasión en aquel preciso contexto de manifestar el deseo de España de conservar la “libertad de determinación”, libertad para que “no nos encontremos metidos donde no tenemos obligación de estar, ni en compromisos o deberes que no nos incumbe aceptar”⁸⁴.

El revisionismo alemán e italiano, en Europa, y el japonés, en el Extremo Oriente, desbordó el umbral de contención del sistema internacional de Versalles y sus consecuencias se pondrían de manifiesto en el espíritu de repliegue que los Estados, grandes y pequeños, mostraron hacia los compromisos del Pacto y la involución hacia las fórmulas diplomáticas tradicionales, entre ellas la neutralidad.

3.2. La dimensión colonial de la política exterior republicana en el Mediterráneo

En otro plano, la proyección y la práctica del imperialismo en el ultramar mediterráneo y africano se ejercería desde la impronta del civilismo y el reformismo propio de la cultura política dominante en la República española, asumiendo en plenitud los compromisos internacionales y expresando, ya en tiempos del segundo bienio, las aristas de la inercia revisionista en la política colonial.

Finalizada la ocupación militar en 1927 se afianzaría un clima de pacificación que al llegar la República trataría de desplazar el protagonismo militar hacia la presencia civil, como parte del proyecto civilista y modernizador del nuevo régimen, cambios que afectarían a la Alta Comisaría y a la reducción y reorganización de las fuerzas militares en el Protectorado desde junio de 1931.

84 Azaña, O.C., vol. III, p. 316.

En este contexto se incentivaría y potenciaría, como bien subraya Eloy Martín Corrales, una imagen más positiva del colonizado y, en particular, de la población indígena del Protectorado. Se recuperaría la “imagen más tolerante, aunque burlona y caricaturesca, de los marroquíes”. Había llegado el momento de “civilizar con el ejemplo y los métodos pacíficos”⁸⁵.

Pero el cambio de régimen vino acompañado de incertidumbres iniciales en sus responsabilidades coloniales, indisociables de la expectación internacional suscitada por la proclamación de la República. Las declaraciones abandonistas de Indalecio Prieto en Bilbao el 26 de junio de 1931, realizadas a título personal, introducirían un elemento de incertidumbre precisamente cuando el nuevo régimen iba delineando las directrices para Marruecos. En líneas generales la izquierda, en opinión de María de los Ángeles Egido, había mantenido “siempre una postura abandonista como correspondía a una interpretación clásica en clave antiimperialista, pero durante el periodo republicano la cuestión se consideraba zanjada y el partido se limitó a dar por buena la política azañista”⁸⁶.

La unanimidad en torno a la asunción de las responsabilidades internacionales adquiridas al otro lado del Estrecho era inequívoca en el resto de los grupos político-ideológicos, aunque luego las políticas diseñadas para Marruecos variasen en determinadas cuestiones entre estas facciones.

Ante la inquietud generada en medios diplomáticos y de opinión internacionales, las reacciones en la prensa española y el equipo gubernamental no se hicieron esperar en el sentido de desprender de todo carácter oficial a las palabras de Indalecio Prieto. Los medios diplomáticos republicanos se decidieron a actuar, instruyendo a los embajadores en París y Londres, para clarificar el carácter de las declaraciones del ministro de Hacienda y hacer constar que el Gobierno mantendría la política hacia Marruecos sin alteración alguna y en completo acuerdo con Francia y los Tratados en vigor. Esta nota oficial fue transmitida al Foreign Office el 7 de julio y dos días más tarde al Quai d’Orsay.

Si la neutralización de los rumores abandonistas con Francia se consumó a partir del marco del rapprochement hispano-francés, bien diferente sería la percepción del problema y la desestimación del mismo por parte de Gran Bretaña en función de sus intereses estratégico-militares y económicos. La interpretación de las palabras del dirigente socialista cobraron mayor relevancia si consideramos el modo en que se percibió en ciertos medios del Foreign Office y por el propio embajador británico en Madrid el proceso revolucionario que posibilitó la República en España. Si algo se temía en Londres era que la República se radicalizara por sus efectos estratégicos, financieros y políticos. Entendiendo que la República se hallaba en una fase burguesa –una fase Kerensky–, la radicalización de las fuerzas revolucionarias podía desembocar en una revolución de corte bolchevique⁸⁷.

85 Martín Corrales, La imagen del magrebí, pp. 144-147.
86 Egido, La concepción de la política exterior española, pp. 578, 595 y ss.

Las intervenciones y actos realizados por diversos representantes del Gobierno español, especialmente desde octubre y noviembre de 1931, acabaron por disipar cualquier rumor abandonista. Meses después, en el debate de Cortes sobre los presupuestos Manuel Azaña al hablar de la política colonial y del papel de España en Marruecos argumentaba que:

En Marruecos, la paz; [...] lo que nosotros podemos hacer en Marruecos, manteniendo unos compromisos internacionales, de los que no nos conviene desligarnos, es civilizar el país; ofrecer al concierto europeo un leal y eficaz cumplimiento de nuestras obligaciones de nación mandataria; a los españoles, un pequeño campo de expansión comercial, industrial y territorial, y al moro, al indígena, un ejemplo de que España todavía sirve para civilizar⁸⁸.

Bajo esta premisa se desarrollaron las relaciones y la actividad de Francia y España en sus respectivas zonas de influencia en Marruecos. Unas relaciones marcadas por ese espíritu de entendimiento que caracterizaría los contactos entre Madrid y París desde el cambio de régimen político en España. Sin embargo, los contenciosos coloniales abiertos seguirían siendo un foco de confrontación entre España y Francia. Si España, por su lado, mantenía entre los contenciosos pendientes la cuestión de las cábilas en manos francesas tras la colaboración militar en tiempos de la dictadura de Primo de Rivera, la delimitación de los límites de la Zona o la ocupación efectiva de Ifni, entre otras; Francia, por el suyo, deseaba solucionar el problema de la agitación nacionalista y modificar el sistema aduanero del Protectorado, sujeto a los acuerdos de Algeciras.

87 PRO FO 371 16.508. D. n. 18. Annual Report for 1931. Madrid, January 14th, 1932.
88 Manuel Azaña, “Marruecos: orientación de la política del Gobierno en la Zona del Protectorado”, (Cortes, 29 de marzo de 1932), en O.C., vol. 2, p. 238.

Los rumores sobre posibles arreglos entre Madrid y París en el Norte de África, seguidos muy de cerca desde Londres y Roma, continuaron aflorando en la prensa británica, incluso después del viaje de Edouard Herriot⁸⁹.

Desde mediados de 1934 y ante la proximidad en la agenda colonial de la eventual revisión del Estatuto de Tánger en noviembre de 1935, los Gobiernos republicanos pondrían en marcha una política, que a nuestro juicio podría caracterizarse, de “revisionismo moderando” en el Norte de África. El “revisionismo moderado” o posibilista de la República en el área norteafricana estaba determinado por una serie de factores que incidirían decisivamente en la naturaleza del mismo.

En primer lugar, el clima de distensión, que desde principios de 1935 parecía afianzarse entre Gran Bretaña, Francia e Italia, creaba unas condiciones idóneas para que la República desarrollase una política de diálogo, entendimiento y prudencia con dichas potencias en relación con el statu quo del Mediterráneo Occidental.

En segundo lugar, el giro conservador de la República desde finales 1933 conducido por los radicales y la presencia en alza de los hombres de la CEDA en los sucesivos gabinetes imprimió un carácter más enérgico a la política colonial española, aunque persistió un notable consenso, como subraya María de los Ángeles Egido, entre estos grupos para llevar a cabo una política de prudencia y realismo⁹⁰.

En tercer lugar, ese espíritu de moderación no fue únicamente patrimonio de ciertos grupos político-ideológicos sino que, también, inspiró la actividad de los servicios técnicos de la propia Administración española. Los planes que se concibieron desde el Ministerio de Estado y la Presidencia del Consejo de Ministros proponían la vía de la moderación y la racionalidad a la hora de suscitar las modificaciones y las negociaciones con estas potencias, que superasen los habituales problemas de descoordinación interburocráticas denunciados anteriormente por Julio López Oliván.

En cuarto y último lugar, habría que considerar la política de moderación en cuanto a la delimitación de objetivos que ya había puesto en práctica la Dictadura y que la República intentó potenciar para amoldarla a los objetivos y las líneas generales de actuación en la política exterior republicana.

89 AGA (AE) Caja 7.243. D. n. 669. Embajador de España a ministro de Estado. Londres, 15 de noviembre de 1932.
90 Egido, La concepción de la política exterior española, p. 333.

Desde el Palacio de Santa Cruz se tomó conciencia desde el primer momento que ante las conversaciones franco-italianas, en tanto que ponían sobre el tapete de negociaciones el problema colonial entre ambas potencias, debía adoptarse una actitud de seguimiento cercano por la situación de España como potencia africana.

Ciertos miembros de la diplomacia española, como el subsecretario de Estado José María de Aguinaga, contemplaron una posible vinculación entre las reivindicaciones españolas en el área del Estrecho y una posible inteligencia mediterránea como marco ideal para su discusión y afianzar la paz⁹¹.

Se pueden distinguir, no sin ciertos matices, dos grandes fases en el proceso de preparación y ejecución de la política de “revisionismo moderado” que la República pretendería aplicar a sus reivindicaciones en el ámbito del Mediterráneo Occidental dentro del marco más amplio del plan, no muy preciso de cualquier modo, de actuación exterior promovido desde las altas esferas del Palacio de Santa Cruz. Se desarrollaría, en nuestra opinión, una primera fase de planificación y preparación, entre la primavera de 1934 y los primeros meses de 1935, donde las labores logísticas de diferentes organismos de la Administración del Estado se verían acompañadas por los primeros sondeos diplomáticos y por una labor de concienciación de la opinión pública española y de captación de la opinión internacional para transmitir el estado de ánimo de la República frente a los problemas mediterráneos.

A este periodo le sucedería una fase de actividad diplomática o de ejecución de esas premisas de acción exterior, cuya extensión en el tiempo alcanzaría su punto culminante en septiembre y noviembre de 1935. Desde octubre la diplomacia española se vio envuelta en una frenética actividad con Francia y Gran Bretaña hasta llegar al canje de notas del 13 de noviembre, en el clímax de la crisis de Abisinia, por el que Francia concedía sobre el papel satisfacción a los modestas reivindicaciones de España sobre Tánger, en especial la elección de un español para ocupar el cargo de administrador⁹². A cambio España se comprometía a negociar un acuerdo para modificar el régimen aduanero. Las demás cuestiones permanecerían en lista de espera enredadas en interminables discusiones técnicas. Espera que fue truncada por los acontecimientos del 18 de julio de 1936 en España.

91 AMAE R - 5.499 bis exp. 3. Cuadernos de política.
92 AQD (s) Maroc 1917-1940. V. 678a. “Lettres échanges entre l’Ámbassade d’Espagne et le Département: Lettre de M. Laval”, Paris, le 13 Novembre, 1935.

En suma, el desfondamiento del sistema internacional, una de las referencias estructurales del nuevo estilo que intentó imprimir la República a su política internacional, encontró un dramático eco solidario en la crisis interna de España y su violenta convulsión. La contienda civil en que se vio sumida España desde el 18 de julio fue el epílogo al proyecto de modernización de la República, tamizado a través de diversos filtros político-ideológicos en los años que siguieron a su proclamación, y acabó por convertir a España desde una perspectiva internacional en un nuevo escenario de la crisis de la seguridad colectiva y un primer campo de batalla donde la dialéctica fascismo-antifascismo se aplicó con el lenguaje de las armas.

Capítulo quinto La guerra civil española como crisis mediterránea

Me doy muy bien cuenta, como todos vosotros, de que el peso político de España en el mundo es inferior a su dimensión geográfica; que nunca nuestra poca potencia militar, o nula potencia militar, si queréis, disminuye este peso de España en el mundo europeo; que, además, el pueblo español es un pueblo enemigo de las aventuras internacionales y de las guerras –sus motivos tiene–, y que sobre lo único que hemos estado de acuerdo los españoles en las últimas décadas es en ser todos partidarios de una posición neutral. Pero dentro de estas características, la presencia de España en el sistema occidental europeo tenía un valor extraordinario, el que nacía de su posición geográfica, de sus balcones a dos mares, de su posición en el estrecho, de sus posesiones isleñas destacadas en el Mediterráneo y en el Atlántico, de sus riquezas naturales y, cabalmente, del desarme de sus fronteras terrestres y navales. Cabalmente de eso. Es decir, que la debilidad militar de España y su voluntad de neutralidad han sido una pieza fundamental en la organización del sistema de equilibrio en el Occidente de Europa¹.

Quizás sean estas palabras pronunciadas por el presidente de la República, Manuel Azaña, en el Ayuntamiento de Valencia en el ecuador de la Guerra Civil, las que mejor reflejen la naturaleza sustantiva de la política exterior española desde principios de siglo a tenor de su vocación neutral y su huidiza inercia a verse involucrada en las guerras europeas, así como el carácter de su proyección mediterránea y atlántica para comprender su incardinación en el sistema internacional y la razón de su presencia al otro lado del estrecho de Gibraltar. Su debilidad internacional había sido un factor determinante en el juego de las grandes potencias en la articulación del statu quo del cuadrante occidental de Europa y del Mediterráneo. La guerra civil española, como acontecimiento, desbordaría el propio perímetro de lo doméstico, insertándose en los fenómenos dominantes y determinantes de la crisis del periodo de entreguerras. En este sentido, el análisis de la Guerra Civil como crisis mediterránea requiere, en nuestra opinión, atender previamente a sus coordenadas internacionales como paso previo al estudio de su internacionalización, la improvisación y la articulación de la política exterior de ambos bandos y el componente ultramarino africano de la contienda.

¹Manuel Azaña, “Discurso en el Ayuntamiento de Valencia” (21 de diciembre de 1937, en O.C., vol. III, México, Oasis, 1966-1968, p. 334.

1. La Guerra Civil como crisis internacional

La Guerra Civil, como un acontecimiento central de la historia de España del siglo xx y polo de atención predilecto de la historiografía sobre la historia contemporánea de España, ha sido hasta no hace mucho tiempo expresión grandilocuente del excepcionalismo de España y de los españoles respecto a la historia europea. Sin embargo, la Guerra Civil fue una expresión de la propia crisis europea de los años de entreguerras, un episodio más en el colapso del sistema internacional y de la seguridad colectiva y teatro de aquellas graves tensiones en el ámbito del Mediterráneo, particularmente del Mediterráneo occidental. En realidad, como bien afirma Genoveva García Queipo de Llano, la crisis internacional favoreció la internacionalzación de la Guerra Civil².

La Guerra Civil no dejaría de ser, en este sentido, una escenificación regional de la crisis europea. El avispero español se convirtió –como bien afirma Enrique Moradiellos– en el “escenario de lo que cabe considerar también como una guerra civil europea a pequeña escala”³.

Esta aproximación historiográfica en clave normalizadora pondría de relieve los límites desde los cuales se habían construido la mayor parte de las interpretaciones y aportaciones historiográficas hasta la década de los ochenta, incluidas las valiosas aportaciones del hispanismo anglosajón y francés, a tenor de la imagen dualista dominante del mito de las dos Españas y el excepcionalismo de España, una imagen y un mito fuertemente arraigado en la cultura política española del primer tercio de siglo. En última instancia, la Guerra Civil y la polarización del mundo intelectual y de la palabra en la guerra de la propaganda vendría a institucionalizar la visión de las dos Españas. Esta simplificación dicotómica inherente al esquema de gesta heroica y maniquea no era ajena a las necesidades de movilización, una vez fracasado el golpe de Estado y la deriva que acabaría en la espiral de la Guerra Civil.

² Genoveva Queipo de Llano, “El impacto internacional de la Guerra Civil española”, en Javier Tusell y Juan Avilés-Rosa Pardo (eds.) La política exterior española en el siglo XX, Madrid, Biblioteca Nueva-UNED, 2000, p. 222.

³ Enrique Moradiellos, “El mundo ante el avispero español: intervención y no intervención extranjera en la guerra civil”, en Santos Juliá (coord.), Historia de España Ramón Menéndez Pidal. Repúblca y Guerra Civil, XL, Madrid, Espasa-Calpe, 2004, pp. 224-225.

La cristalización del mito de las dos Españas tendría una honda huella en la forja de la memoria sobre la Guerra Civil y en la propia historiografía. El mayor logro de las investigaciones y la revisión historiográfica desde la década de los ochenta, como bien subraya Enrique Moradiellos⁴, ha sido la demostración de la patente inadecuación de ese esquema binario para comprender la génesis, el estallido y el desenlace del propio conflicto, dominante hasta entonces en la historiografía. De la base física de esas dos Españas no surgían dos proyectos políticos con sus respectivos apoyos sociales, sino que aparecían tres núcleos de proyectos políticos muy distintos y antagónicos: el reformismo democrático radical; el reaccionario autoritario o totalitario; y el revolucionario colectivizador.

El ritmo del desarrollo social contemporáneo español es singular, pero la crisis española –afirma Julio Aróstegui– está dentro de esas coordenadas precisas: la “crisis del mundo liberal y el imperativo democrático, los problemas de la Europa de los años veinte y treinta, la debilitación o disolución de los poderes que habían sido indiscutidos hasta 1917 y el intento de encontrar un nuevo orden o reacomodar el existente ante las crisis diversas de los años treinta”. En definitiva, la crisis española fue un “microcosmos” donde se discutieron alternativas para un nuevo orden social que estaban presentes también en otros muchos ámbitos europeos de la época⁵. Una competencia sistémica en el cosmos social de la Europa de entreguerras que se debatía entre el reformismo democrático radical, el fascismo –las revoluciones nacionales– y socialismo/comunismo –revoluciones de clase. Estas serían las “tres erres” que iban a dominar aquel periodo y a protagonizar una “silenciosa y espasmódica ‘guerra civil europea’: Reforma, Reacción y Revolución”⁶.

La singularidad del caso español, a diferencia de lo que ocurrió en Europa, fue que en España ninguno de esos tres proyectos concurrentes en el escenario social lograría suficiente fuerza y respaldo sociológico como para imponerse a los otros dos de modo definitivo. Un aspecto esencial para comprender la resolución violenta de conflicto⁷.

⁴ Para el análisis de la construcción del mito de las dos España y su impacto en la historiografía remitimos a la consulta de la obra de Enrique Moradiellos, 1936. Los mitos de la Guerra Civil, Barcelona, Ediciones Península, 2004, pp. 19-42.

⁵ Julio Aróstegui, Por qué el 18 de julio… Y después, Barcelona, Flor del Viento, 2006, pp. 212-213.
⁶Moradiellos, “El mundo ante el avispero español”, p. 227.

Desde la panorámica de las relaciones internacionales y la dinámica del sistema internacional de Versalles, la Guerra Civil no es ajena, que duda cabe, al imparable deterioro y colapso de la seguridad colectiva. Desde 1936 el organismo internacional asistiría impotente y evacuado de toda capacidad de acción política real a las crisis internacionales, comenzando por la propia guerra civil española en 1936.

La guerra civil española fue, en última instancia, una crisis mediterránea en la que se escenificó la crisis de la seguridad colectiva y la erosión del equilibrio mediterráneo en los términos en que este se articuló desde principios de siglo. Una crisis internacional que se modularía desde diferentes frecuencias de conflicto: el pulso entre las potencias revisionistas europeas –Alemania e Italia– y los garantes del viejo equilibrio –Gran Bretaña y Francia– embarcados en la travesía del apaciguamiento; y las tensiones político-ideológicas derivadas de las tensiones sistémicas entre los tres proyectos mencionados –reformismo democrático liberal/revoluciones nacionales/ revoluciones de clase-.

La Guerra Civil devino en una coyuntura extraordinariamente delicada del equilibrio y la seguridad en el Mediterráneo. Los años que transcurrieron entre 1935 y 1939 agudizarían la inestabilidad y las tensiones en el Mediterráneo, una región ya de por si convulsa por la rivalidad de las potencias europeas –Gran Bretaña, Francia e Italia–, por la redistribución colonial que proseguiría a la estela de la Guerra del Catorce y el emergente eco identitario en el mundo árabe-musulmán bajo la tutela de los imperios europeos.

2. Las claves mediterráneas de la internacionalización de la guerra civil española

La sublevación y la puesta en escena del golpe de Estado contra la República se iniciaría en tierras marroquíes el 17 de julio de 1936, bajo el liderazgo del general Franco. El día 18 se extendería al resto de España donde su fracaso daría lugar a una fractura de la sociedad y del territorio y abocaría a los insurgentes y a los partidarios de la República a un escenario imprevisto, la Guerra Civil. Ambos bandos ante el espectro de una división equilibrada del territorio y la escasa entidad de la industria militar se vieron abocados a recurrir a la ayuda exterior para hacer frente a las inminentes necesidades de guerra.

⁷Julio Aróstegui, Por qué el 18 de julio, pp. 213-214.

Desde sus coordenadas externas, el fenómeno más decisivo de la Guerra de España fue su internacionalización. De la amplia bibliografía sobre esta cuestión⁸, podemos concluir que la naturaleza y las tendencias predominantes en el sistema internacional, así como la actitud e intereses de ciertos actores del mismo, principalmente los grandes Estados, determinaron el sentido de la internacionalización de la contienda española.

La actitud de las grandes potencias y de algunos Estados menos relevantes en la jerarquía internacional pero directamente interesados en la crisis española, como Portugal, se acomodaría a la percepción y el análisis que de cada bando hicieron aquellos a la luz de sus intereses geoestratégicos, militares, políticos, económicos e ideológicos. Cálculos y expectativas en los que las coordenadas del Mediterráneo de la crisis española desempeñarían un papel central.

El resultado de aquellos contactos internacionales en el curso de los primeros meses del conflicto ilustraría, como oportunamente puntualiza Enrique Moradiellos, una “estructura de apoyos e inhibiciones exterior muy desigual para ambos bandos y de efectos muy desiguales”⁹. Así, frente al temprano apoyo con el que contaron los insurgentes, y en especial el general Franco, de parte de las potencias fascistas –Alemania e Italia–, además de la importante cobertura ofrecida por la dictadura salazarista, el Gobierno republicano vio frustrados todos sus intentos por atraer hacia sí la ayuda activa de las grandes democracias –Francia, Gran Bretaña y luego Estados Unidos– y acabaría sostenida por el apoyo de la Unión Soviética. Una estructura asimétrica de apoyos que se delinearía entre la intervención y la no intervención en la Guerra Civil española.

⁸ Entre algunas de las obras, además de las que iremos reseñando, que ofrecen una panorámica general sobre la internacionalización del conflicto remitimos a la consulta de: Michael Alpert, A New International History of the Spanish Civil War, Londres, MacMillan, 1994; Juan Avilés, “El contexto europeo: intervención y no intervención”, en Stanley G. Payne-Javier Tusell La Guerra Civil. Una nueva visión del conflicto que dividió España, Madrid, Temas de Hoy, 1996, pp. 267-332; Walter L. Bernecker, Guerra en España, 1936-1939, Madrid, Síntesis, 1991, pp. 45-92; Rafael Calduch y Gustavo Palomares, “La política exterior durante la Guerra Civil”, en Rafael Calduch (coord.), La política exterior española en el siglo XX, Madrid, Ediciones Ciencias Sociales, 1994, pp. 71-106; Manuel Espadas Burgos, Franquismo y política exterior, Madrid, Rialp, 1987, pp. 39-89; Charles R. Halstead, “Spanish Foreign Policy, 1936-1978”, en James W. Cortada (ed.), Spain in the Twentieth-Century. Essays on Spanish Diplomacy,Spain in the Twentieth-Century. Essays on Spanish Diplomacy, 1978, Londres, Alswych Press, 1980, pp. 41-54; F. Olaya, La intervención extranjera en la Guerra Civil, Madrid, Ed. Madre Tierra, 1990; Javier Salas, Intervención extranjera en la guerra de España, Madrid, Editora Nacional, 1976; F. Schwartz La internacionalización de la guerra civil española, julio de 1936-marzo de 1937, Barcelona, Ariel, 1971; V. Sevillano Carvajal, La diplomacia mundial ante la guerra española, Madrid, Editora Nacional, 1969; Pierre Vilar, La guerra civil española, Barcelona, Crítica, 1986, pp. 158-172; las aportaciones clásicas de Ángel Viñas, “La internacio nalización de la guerra de España”, Historia 16. Siglo XX. Historia Universal, n.º 14 (1983), pp. 99-116, “Los condicionantes internacionales”, en VV. AA., La Guerra Civil. 50 años después, Barcelona, Labor, 1985, pp. 123-197, “El impacto internacional del estallido de la guerra”, Historia 16. La Guerra Civil, n.º 8 (1986), pp. 6-48; e “Intervención y no interven ción extranjeras”, en Edward Malefakis, La guerra de España, 1936-1939, Madrid, Taurus, 1996, pp. 263-288; y R.H. Whealey, “La intervención extranjera en la guerra civil”, en Raymond Carr (ed.), Estudios sobre la República y la guerra Civil española, Barcelona, Ariel, 1974, pp. 266-297.

¿En qué medida el componente mediterráneo de la crisis española estuvo presente y pudo ser determinante en la actitud de las grandes potencias a tenor de su intervención o inhibición?

La asimetría de los alineamientos internacionales ante la crisis española favorecerían desde un primer momento a los insurgentes. Las primeras iniciativas de los rebeldes por lograr ayuda internacio nal para superar sus deficiencias logísticas y materiales se hicieron con escasa coordinación y por canales muy informales, muy ilustrativos de la provisionalidad y de la indefinición de la situación tras el inicio de la rebelión. La desigual fortuna de las gestiones del general Franco y del general Mola para recabar dicha ayuda en Alemania e Italia, se constituirían en breve plazo no solo en un factor decisivo de la internacionalización, sino también de la definición del equilibrio de poder entre los sublevados. Franco era, en opinión de Javier Tusell, el dirigente de la España sublevada en mejores condiciones para establecer aquellos contactos, puesto que “no estaba apremiado por una presión bélica adversaria y disponía de diplomáticos de otros países con posibilidad de convertirse en aliados en su proximidad inmediata”¹⁰.

Las peticiones rebeldes serían atendidas, en primera instancia, por Alemania. Tras un primer intento estéril, Franco envió una nueva petición de ayuda a través del consulado alemán en Tánger, el 23 de julio de 1936, por mediación de dos empresarios alemanes y miembros del partido nacionalsocialista residentes en Marruecos, Langenheim y Bernhardt. Ambos, gracias a los oficios de Rudolf Hess, se entrevistarían con Hitler en Beirut la noche del 25, que se decidiría en última instancia por enviar ayuda a Franco para facilitar el paso de las tropas africanas.

⁹ Enrique Moradiellos, “El acuerdo inalcanzable: las potencias democráticas occidentales y la Unión Soviética ante la Guerra Civil española”, en Sebastian Balfour y Paul Preston (eds.), España y las grandes potencias en el siglo XX, Barcelona, Crítica, 2002, p. 70.

¹⁰Javier Tusell, Franco en la Guerra Civil. Una biografía política, Barcelona, Tusquets, 1992, p. 178.

La decisión de Italia de ayudar a los insurgentes en España se demoraría hasta el 28 de julio. Este apoyo se concretaría tras reiterados intentos de Franco de recabar la ayuda de Mussolini a través de Luis Bolín, corresponsal del ABC enviado a Roma el 19 de julio y quien se entrevistaría con el yerno del Duce, Ciano, y especialmente a través del canal de la consulado italiano en Tánger y de su agregado militar. El envío de los primeros aviones y de una expedición militar a Mallorca se llevó a cabo una vez conocida la decisión de Hitler de apoyar a Franco, la renuncia del Gobierno francés a intervenir a tenor de sus divisiones internas y los recelos de Gran Bretaña hacia el gobierno republicano¹¹.

Ambos dictadores determinaron intervenir en los asuntos de España sin consulta mutua, pero basándose –afirma Enrique Moradiellos– en un cálculo político-estratégico muy similar, ya que para ambos “la victoria de los militares insurgentes con su ayuda limitada y (en principio) encubierta ofrecía la posibilidad de modificar a su favor el equilibrio de fuerzas en el Mediterráneo occidental, debilitando la posición franco-británica con unos riesgos y costes aceptables”. A éstos habría que añadir consideraciones de tipo político-ideológico, en virtud de su común anticomunismo, el cual podía ser esgrimido oportunamente para tranquilizar al Gobierno conservador británico y los círculos conservado res franceses¹². En consecuencia, oportunismo e ideología son indisocia bles en las primeras reacciones alemanas e italianas sobre la crisis de España¹³.

¹¹ Véase Ricardo Miralles, “La Guerra Civil en el contexto de la crisis europea de preguerra”, en Salvador Forner (ed.) Coyuntura internacional y política española (1989-2004), Madrid, Biblioteca Nueva, 2010, pp. 105-106; y Moradiellos, “El mundo ante el avispero español”, pp. 236-237.

¹² Enrique Moradiellos “La Guerra de España. La Guerra Civil y el conflicto europeo”, en Claves de Razón Práctica, n.º 78, (diciembre 1997), p. 54.
¹³Véase Bernecker, Guerra en España, p. 48. En torno a la intervención alemana consúltese: Jean-François Berdah “L'Allemagne et le Royaume-Uni face à la question espagnole: reconnai ssance ‘de facto’ ou reconnaisance ‘de iure’?”, Mélanges de la Casa de Velázquez, 1993, t. XXIX (3), p. 203-241; Walter L. Bernecker, “L intervención alemana en la guerra civil española”, en Espacio, Tiempo y Forma, serie V, t. 5, (1992), pp. 77-104; F.T. Harper German economic policy in Spain during the Spanish Civil War, La Haya, Mouton, 1967; R. Hidalgo, La ayuda alemana a España, 1936-1939, Madrid, 1975; D. Smyth, “Reacción refleja: Alemania y el comienzo de la guerra civil”, en Paul Preston (comp.), Revolución y guerra en España, Madrid, 1986, pp. 205-220; Ángel Viñas, La Alemania nazi y el 18 de julio, Madrid, Alianza, 1977 y del mismo autor “El Tercer Reich y el estallido de la Guerra Civil”, Historia 16. La Guerra Civil, n.º 8 (1986), pp. 50-63 y “Las relaciones entre Franco y Alemania en la Guerra Civil”, en M. Engelbert y J. García (eds.), La Guerra Civil-medio siglo después, Francfort, Vervuert Verlag, 1990, pp. 147-155; y R.H. Whealey, Hitler in Spain. The Nazi Role in the Spanish Civil War, Lexington, University Press of Kentucky, 1989. Y sobre la intervención italiana véase: J.

Las motivaciones de la decisión de Hitler de ayudar a Franco habrían de situarse desde el punto de vista geopolítico y geoestratégico en el marco de su política europea. Ante la hipótesis del triunfo de los insurgentes se le brindaba la posibilidad de alterar el equilibrio de Europa occidental, ganando un aliado y debilitando la posición político-militar de Francia tanto en lo referente a la ruta desde sus colonias norteafricanas como en la frontera pirenaica en caso de conflicto. Una victoria republicana reforzaría los vínculos con Francia y con la Unión Soviética, las grandes potencias que flanqueaban su posición en Europa y podían entorpecer sus planes revisionistas y expansionistas¹⁴.

En el caso italiano las claves geoestratégicas serían predominantemente mediterráneas, en un contexto de euforia tras el éxito militar de la guerra italo-etíope y la construcción del imperio italiano. El propio Mussolini declaraba en febrero de 1939 ante el Gran Consejo Fascista que la intervención en favor de Franco había respondido a sus designios imperiales mediterráneos y a una “necesidad histórica fundamental: la necesidad de Italia de obtener el libre acceso al mar”¹⁵. Su interés por España, ya previo a 1936, le permitía en aquella tesitura si ganaban los insurgentes granjearse los favores de un aliado. Alentado por su imperialismo ideológico, con el fin de extender el fascismo, la victoria de Franco podría propiciar el establecimiento de un régimen análogo que debilitaría la posición de Francia en Europa y en el Mediterráneo occidental, erosionar la hegemonía franco-británica en el Mediterráneo¹⁶ y aspirar a convertir el Mare Nostrum en un “mar italiano”. Desde la perspectiva de Mussolini, afirma Morten Heiberg, España “era un país más débil que Italia y estaba ubicado en el Mare Nostrum italiano. Asimismo, estaba en posesión de la única y minúscula salida del Mediterráneo al océano Atlántico. Solo aquello la convertía en un objetivo potencial de Mussolini”¹⁷.

Coverdale, La interven ción fascista en la guerra civil española, Madrid, Alianza, 1979; J.L. de Mesa, El regreso de las Legiones (la ayuda militar italiana a la España Nacional, 1936-1939, Granada, 1994; Ismael Saz y Javier Tusell, Fascistas en España. La interven ción italiana en la guerra civil a través de los telegramas de la Missione Militare Italiana in Spagna, Madrid, CSIC, 1981; Ismael Saz, Mussolini contra la Segunda República, Valencia, Edicions Alfons el Magnànim, 1986 y del mismo autor “El fracaso del éxito: Italia en la guerra de España”, en Espacio, Tiempo y Forma, serie V, t. 5, 1992, pp. 105-128; y VV. AA., Italia y la Guerra Civil Española, Madrid, CSIC, 1986, entre otros estudios.

¹⁴ Véase Miralles, “La Guerra Civil”, pp. 104-105; y Moradiellos, “El mundo ante el avispero español”, p. 236.
¹⁵Véase Moradiellos, “El mundo ante el avispero español”, p. 237.
¹⁶Véase Paul Preston “Italia y España en la Guerra Civil y en la II Guerra Mundial, 1936-1943”, en Sebastian Balfour y Paul Preston, España y las grandes potencias en el siglo XX, Barcelona, Crítica, 2002, p. 117.

Posteriormente, a medida que se alargó el conflicto y aumentó la implicación de ambos, se irían diversificando los objetivos: algunos de índole económica, en virtud del interés, especialmente alemán, por las riquezas del subsuelo español –en concreto piritas y mineral de hierro–, para su programa de rearme; otros de índole puramente militar, como la experimentación de nuevas armas y tácticas de guerra en el teatro español; y en otros casos, por motivaciones de naturaleza política, más evidentes en el caso italiano, en un intento por influir en el bando insurgente para estimular la fascistización del sistema político de los sublevados.

La convergencia de alemanes e italianos en España acabaría cristalizando en el Eje, acuerdo que de facto había empezado a funcionar, como subraya Ricardo Miralles, desde el 4 de agosto de 1936 con motivo de la reunión de los jefes de los servicios secretos alemán e italiano –Canaris y Roatta– quienes acordaron un intercambio diario de telegramas que permitiera su coordinación en España. El Eje se escenificaría formalmente en la entrevista de Hitler y Mussolini, el 24 de octubre de 1936, en Berchtesgaden.

Las posiciones relativas de Alemania e Italia en su apoyo a Franco, tras las conversaciones para la coordinación de la ayuda, serían nítidamente explicitadas en un despacho confidencial elaborado a finales de diciembre de 1936 por el embajador alemán en Roma, Ulrich von Hassel, justificando la precedencia de Italia:

Los intereses de Alemania e Italia en el problema español coinciden en la medida de que ambos países pretenden evitar una victoria del bolchevismo en España o Cataluña. Sin embargo, mientras que Alemania no persigue ningún objetivo diplomático inmediato en España al margen de éste, los esfuerzos de Roma se dirigen sin ninguna duda a lograr que España se acomode a su política mediterránea o, al menos, a evitar la cooperación entre España y el bloque de Francia e Inglaterra¹⁸.

¹⁷ Morten Heiberg, Emperadores del Mediterráneo. Franco, Mussolini y la guerra civil española, Barcelona, Crítica, 2003, p. 65.
¹⁸Despacho del embajador alemán en Roma, 18 de diciembre de 1936, reproducido en Moradiellos, “El mundo ante el avispero español”, p. 238 y al que también se alude y del que se reproducen otros fragmentos en Preston, “Italia y España”, p. 127.

En adelante, la ayuda procedente de Roma y de Berlín resultaría vital y decisiva, y fue más regular y constante en su llegada que la recibida por la República, a pesar de su asimetría de partida. La ayuda militar, tanto material como humana –cerca de ochenta mil soldados italianos y unos 19.000 soldados alemanes– canalizada a través del Corpo di Truppe Volontarie (CTV) y la Legión Cóndor, diplomática y financiera sería de una importancia vital para los insurgentes en el transcurso de la guerra¹⁹.

Las peticiones de los insurrectos españoles también encontrarán un positivo acomodo en el seno del Estado Novo. Las motivaciones de la actitud portuguesa son de muy diferente índole: en primer término, de política internacional, en la medida en que aquel marco sirvió para acentuar la afirmación nacionalista frente a la tradicional dependencia de las grandes potencias democráticas europeas –concretamente de Gran Bretaña–, aunque ésta nunca se puso en peligro, y un cierto acercamiento a Alemania e Italia; el alineamiento político-ideológico con la civilización occidental frente al comunismo; y los tradicionales temores iberistas alimentados durante las complicadas relaciones con la España republicana. La ayuda portuguesa, prestada desde los primeros momentos del conflicto, se manifestó en ámbitos muy variados: el apoyo logístico; las facilidades ofrecidas por las autoridades portuguesas para la adquisición y llegada de armamento; los medios de propaganda y de comunicación a favor de los insurrectos; el apoyo financiero; la intervención directa por medio de los voluntarios portugueses; y una inestimable ayuda diplomática²⁰.

La política de no intervención fue el marco dominante en el flujo de las relaciones diplomáticas entre las grandes potencias. La inhibición de las democracias occidentales ante las solicitudes de ayuda internacional de los Gobiernos republicanos se plasmaría en la articulación de la política de no intervención que, en sí misma, no era sino el ajuste de la política de apaciguamiento auspiciada desde Gran Bretaña y secundada por Francia y Estados Unidos.

¹⁹ Véase Moradiellos, “El mundo ante el avispero español”, pp. 258-260.
²⁰Sobre la actitud de Portugal y su ayuda al bando insur gente, consúlten las obras de: J. Arango, “La intervención extranjera en la Guerra Civil española: el caso de Portugal”, en VV. AA., Estudios de Historia de España. Homenaje a Tuñón de Lara, Madrid, UIMP, 1981; Manuel Espadas Burgos, “Portugal ante el estallido de la guerra civil”, Historia 16. La Guerra Civil, n.º 8 (1986), pp. 80-91; I. Delgado, Portugal e a guerra civil de Espanha, Lisboa, Europa-America, 1982; Juan Carlos Jiménez, “La política del bloque ibérico: las relaciones hispano-portuguesas (1936-1949)”, Mélanges de la Casa de Velázquez, t. XXXIX3, 1993, pp. 175-201 y del mismo autor “El papel de Nicolás Franco en la conducción de la política española hacia Portugal”, Historia Contemporánea, n.º 15 (1996), pp. 180-181; Manuel Loff, Salazarismo e Franquismo na época de Hitler (1936-1942), Porto, Campo Das Letras, 1996; y César Oliveira, Salazar e a guerra civil de Espanha, Lisboa, O Jornal, 1988.

A la inicial buena disposición del Gobierno frentepopulista francés a facilitar ayuda a la República, seguiría un reajuste neutralista, consecuencia no solo de la presión externa de la diplomacia británica, sino también de la presión de los medios católicos y conservadores franceses, muy influyentes en medios económicos, burocráticos y militares²¹. Efectivamente la primera reacción del Gobierno de Léon Blum el 21 de julio fue aceptar en secreto la petición del Gobierno de José Giral tras consultar con sus socios del partido radical en el Gobierno, los ministros de la Guerra –Édouard Daladier– y de Asuntos Exteriores –Yvon Delbos–. Existían, como bien apunta Enrique Moradiellos, sólidos argumentos para auxiliar a la República española: la proximidad y amistad de esta era crucial en caso de guerra para garantizar la seguridad de la frontera pirenaica y aliviar las necesidades militares de las otras fronteras y garantizar el libre tránsito comercial y de tropas entre Francia y las colonias africanas²².

Sin embargo, la filtración de la posición del Gobierno francés a la opinión pública y medios políticos franceses desde la Embajada española en París, generaría un polémico debate mostrando la profunda división entre los simpatizantes de la causa republicana –la izquierda socialista y comunista, así como parte del partido radical– y los partidarios de la neutralidad –la derecha, la opinión pública católica y amplios segmentos de la Administración estatal y del Ejército–. La fractura en la sociedad francesa y la actitud neutral de Londres llevaron al Gobierno francés a revocar su decisión. El día 25 de julio el Gobierno frentepopulista hacia pública la decisión de no intervenir en el conflicto español y cancelar todo envío de armamento y municiones. La actitud francesa oscilaría a lo largo de la Guerra Civil entre las pulsaciones neutralistas y la simpatías hacia la causa republicana.

²¹ Para el estudio de la posición francesa ante el conflicto remitimos a la consulta de: Juan Avilés Farré, Pasión y farsa. Franceses y británicos ante la guerra civil española, Madrid, Eudema, 1994; José María Borrás, Francia ante la guerra civil española. Burguesía, interés nacional e interés de clase, Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas, 1981 y del mismo autor “Relaciones entre los Gobiernos de París y Burgos al final de la Guerra Civil española: la firma del Convenio Jordana-Bérard”, en VV. AA., Estudios de historia de España. Homenaje a Manuel Tuñón de Lara, Madrid, UIMP, 1981, pp. 297-306 y “Relaciones franco-españolas al comienzo de la guerra civil: la Embajada de Jean Herbette (1936-1937)”, Arbor, n.º 185 (1986), pp. 77-100; J. Martínez Parrilla, Las fuerzas armadas francesas ante la Guerra Civil española (1936-1939), Madrid, Ed. Ejército, 1987; D.W. Pike, Les Français et la Guerre d'Espagne, (1936-1939), París, PUF, 1975; M. Séguela, Franco. Pétain. Los secretos de una alianza, Barcelona, Editorial Prensa Ibérica, 1994; y Ángel Viñas, “Las relaciones hispano-francesas, el gobierno Daladier y la crisis de Munich”, en VV. AA., Españoles y franceses en la primera mitad del siglo XX, Madrid, CSIC, 1986, pp. 161-201.

²² Véase Moradiellos, “El mundo ante el avispero español”, p. 240 y del mismo autor “El acuerdo inalcanzable”, p. 76. Véase, asimismo, Michael Alpert, “The Spanish Civil War and the Mediterranean”, en Raanan Rein (ed.), Spain and the Mediterranean since 1898, Londres, Frank Cass, 1999, p. 352.

La neutralidad benévola que asumió el Gobierno conservador británico, presidido por Stanley Baldwin, fue la respuesta al urgente peligro de internacionalización del conflicto, dado que la perspectiva de un apoyo aliado francés a la República y de una ayuda italiana y alemana a los insurgentes, podría acarrear fatales consecuencias para la política de apaciguamiento británica. En consecuencia, en esas condiciones –afirma Enrique Moradiellos– parece evidente:

[ …] que la percepción oficial británica del proceso de internacionalización de la guerra civil estuvo condicionada estrecha mente por dos factores paralelos y complementarios: la agudización extrema del recelo antisoviético estimulado por las noticias sobre el proceso revolucionario abierto en España y el omnipresente objeto de lograr el apaciguamiento de Europa y restablecer la armonía política con Italia. Tales serían los parámetros esenciales en cuyo seno se formularía y ejecutaría la respuesta británica ante el conflicto español y sus implicaciones para el equilibrio político-estratégico en el Mediterráneo occidental²³.

El mayor celo militar y estratégico de franceses y británicos derivaba de la presencia de tropas italianas en Mallorca y el temor a que esta o cualquier otro punto estratégico en poder de los insurgentes pudiera ser utilizado o cedido a Italia o Alemania. Esta eventualidad podría amenazar la seguridad de las rutas imperiales, y en particular del estrecho de Gibraltar. La flota británica no podría ser enviada al Lejano Oriente sin asegurar su ruta imperial mediterránea²⁴.

²³ Enrique Moradiellos, La perfidia de Albión. El Gobierno británico y la Guerra Civil española, Madrid, Siglo XXI, 1996, p. 51. Asimismo, en torno a la neutralidad británica hacia el conflicto español remitimos a la consulta de Avilés, Pasión y farsa y del mismo autor, “Un Alba en Londres: la misión diplomática del XVII duque (1937-1945)”, Historia Contemporá nea, n.º 15, (1996), pp. 163-178; Berdah, “L’Allemagne et le Royaume-Uni face”; L.A. Buñuel, “Inglaterra frente a la Guerra Civil española”, en Historia 16. La Guerra Civil, n.º 8 (1986), pp. 106-123; J. Edwards, The British Government and the Spanish Civil War, 1936-1939, Londres, MacMillan, 1979; J. Fyrth, The Signal War Spain. The Aid Spain Movement in Britain, 1936-1939, Londres, Lawrence Wishart, 1986; D. Little, Malevolent Neutrality. The United States, Great Britain and the Origins of the Spanish Civil War, Ithaca, Cornell University Press, 1985; y Enrique Moradiellos, Neutralidad benévola, Oviedo, Pentalfa Ediciones, 1990.

Estas razones, conjuntamente, con la defensa de los intereses británicos en España –el 40% de las inversiones extranjeras en España eran británicas–, impulsaron a Londres a modular la política de apaciguamiento en el caso español adoptando una estricta neutralidad entre ambos bandos contendientes, que en definitiva resultaría benévola para los insurgentes y muy perjudicial para la República.

La preocupación por las implicaciones geoestratégicas de la guerra de España sentida por medios políticos y diplomáticos era, obviamente, compartida por la Junta de Jefes del Estado Mayor. El 24 de agosto de 1936 dicho organismo aprobaría un detallado informe que ejercería una determinante influencia en la actitud de los Gobiernos británicos durante la guerra civil española. La benevolencia española o en el peor de los casos una estricta neutralidad era un requisito primordial de la defensa imperial británica en razón de la posición de Gibraltar y la integridad de las comunicaciones marítimas y aéreas con las colonias.

En relación a la amenaza italiana y la expectativa de que pudiera obtener ventajas comparativas en el Mediterráneo, el informe evaluaba la intensidad de los peligros de modo que se estimaba que el nacionalismo español permitía descartar cualquier ocupación permanente de la propia España; la ocupación del Marruecos español o la concertación de una alianza hispano-italiana podría considerarse como una amenaza a intereses británicos vitales; y se estimaba que una ocupación italiana de cualquiera de las islas Baleares no afectaría vitalmente a los intereses estratégicos británicos²⁵. En consecuencia, seguían considerando una prioridad estratégica la reconciliación con Italia para evitar su alianza definitiva con Alemania y para asegurar la tranquilidad del Mediterráneo.

En este contexto y con el fin de encapsular el conflicto español, el Gobierno francés propondría el 1 de agosto de 1936 que las principales potencias europeas se comprometieran a un Acuerdo de No Intervención en España y prohibieran la venta, envío y tránsito de armas y municiones con destino a ambos bandos en liza. La propuesta de París sería inmediatamente asumida por Londres en la medida en que podía ser el mecanismo idóneo para preservar su neutralidad y amortiguar las críticas de la oposición laborista afecta a la causa republicana.

²⁴Alpert, “The Spanish Civil War”, pp. 150-152.
²⁵Véase Moradiellos, La perfidia de Albión, p. 78 y Alpert, “The Spanish Civil War”, p. 155.

Las gestiones de la diplomacia francesa y británica culminarían a finales del mes de agosto. Veintisiete Estados europeos suscribieron oficialmente el Acuerdo de No Intervención en España y poco después se aprobaba una nueva propuesta franco-británica a tenor de la cual se formaría un Comité, que se constituiría el 9 de septiembre, con sede en Londres e integrado por los representantes diplomáticos allí acreditados.

En una misma sintonía neutralista se movería la diplomacia norteamericana, que si bien es cierto no intervendría en la política de no intervención, sí se pronunciaría por una abstención tácita ante el conflicto. Desde un punto de vista convencional, afirma Walther L. Bernecker, Estados Unidos, como Gran Bretaña, se decantaron por una política de apaciguamiento que se plasmó en la política de “embargo moral” adoptada el 5 de agosto por el Departamento de Estado²⁶.

La República no encontró ningún contrapeso a la ayuda de las potencias fascistas a los insurgentes hasta que se produjo el viraje de la Unión Soviética, una vez constatada la violación de la no intervención por Alemania e Italia. Inicialmente la Unión Soviética percibió como una “perturbación grave e inoportuna” la crisis española y la agitación revolucionaria en que se desenvolvió la República desde los primeros compases de la guerra, pues podían poner en peligro la laboriosa política de aproximación a las potencias democráticas europeas occidentales.

Sin embargo, la actitud de la Unión Soviética iría modificándose paulatinamente desde principios de septiembre como consecuencia del fracaso de la política de No Intervención. El 14 de septiembre, Stalin personalmente decidió el envío directo de material bélico a España, encomendando la puesta en marcha de la operación clandestina a la NKVD
–los servicios secretos y de seguridad soviéticos–. Los motivos del viraje soviético, como argumenta Enrique Moradiellos, fueron esencialmente políticos y estratégicos: evitar el deterioro de la posición estratégica de su reticente aliado francés y para vislumbrar la viabilidad de su estrategia de colaboración con las democracias europeas frente a la amenaza del expansionismo nazi²⁷.

²⁶ Bernecker, Guerra en España pp. 68-70; y Viñas, “Los condicionantes internacionales”, pp. 144-145. Sobre la actitud norteamericana hacia la guerra civil española consúltese: F. Pike, “The Background to the Civil War in Spain and the United States Response to the War”, en M. Falkoff y F. Pike, The Spanish Civil War, 1936-1939. American Hemispheric Perspectives, Lincoln y Londres, University of Nebraska Press, 1982, pp. 1-48; P.J. Taylor, The United States and the Spanish Civil War, Nueva York, Columbia University, 1956; Richard P. Traina, American Diplomacy and the Spanish Civil War, Bloomington, Indiana University Press, 1968; además de la obra ya citada de D. Little.

La ayuda soviética se canalizaría a través de las Brigadas Internacionales, bajo el control de la Unión Soviética y de la Komintern, aprovechando la corriente de solidaridad internacional hacia la República española, y que encuadraría en el curso de la guerra unos 35.000 voluntarios. Y, asimismo, la ayuda se concretaría a través del envío de armas y municiones, así como de asesores y expertos soviéticos –2.015 en el curso del conflicto–. El primer envío fue recibido en el puerto de Cartagena el 4 de octubre de 1936. La ayuda soviética fue fundamental para que la República pudiera sostener el esfuerzo de guerra, pero las dificultades para su recepción fueron muy superiores a las del bando insurgente tanto por el tránsito, especialmente una vez que se hizo inviable la ruta mediterránea, como en el ritmo de su recepción.

Una vez conformado el marco de la no intervención como sustrato formal sobre el que se dramatizaría la interpretación diplomática de la crisis española ¿de qué manera el Mediterráneo estuvo presente en la escenificación de la política de no intervención y en las diplomacias de guerra de republicanos e insurgentes?

3. Diplomacias en guerra: insurgentes y republicanos, el Mediterráneo y la política de no intervención

La improvisación y articulación de una política exterior de guerra por parte de ambos bandos fue un frente más ante la necesidad de unos y otros por adaptarse a las circunstancias de un horizonte de guerra civil.

La Guerra Civil fue en esencia un conflicto interno. En consecuencia, la internacionalización del mismo no dejó de ser un acto voluntarista de ambos bandos, impulsado por sus intereses y carencias.

²⁷ Moradiellos, “El mundo ante el avispero español”, p. 254. Para el estudio de la intervención soviética en la Guerra Civil española remitimos, entre otras, a la siguientes obras: Bajo la bandera de la España republicana, Moscú, Progreso, s.a.; Pierre Broué, Staline et la révolution. Le cas espagnol (1936-1939), París, Fayard, 1993; Edward H. Carr, The Comintern and the Spanish Civil War, Londres, MacMillan, 1984; Andreu Castell, Las Brigadas Internacionales de la guerra de España, Barcelona, Ariel, 1974; David T. Cattell, Soviet Diplomacy and the Spanish Civil War, Berkeley y Los Ángeles, University of California Press, 1957; Antonio Elorza y Marta Bizcarrondo, Queridos camaradas. La Internacional Comunista y España, 1919-1939, Barcelona, Planeta-De Agostini, 2006; Ricardo Miralles, Los rusos en la guerra de España, Madrid, Fundación Pablo Iglesias, 2009; y Dan R. Richardson, Commintern Army. The International Brigades and the Spanish civil War, Lexington, The University Press of Kentucky, 1982.

En primer término, las decisiones e iniciativas políticas de ambos bandos estuvieron determinadas por la dimensión militar de la Guerra Civil.
En segundo lugar, el imprevisto desenlace de la guerra como consecuencia del frustrado golpe de Estado y la carencia de medios y preparativos para aquella contingencia se tradujo en una aguda dependen cia de la ayuda exterior. Una ayuda que se expresaría fundamen talmente en tres ámbitos: el abastecimiento militar, el apoyo político-diplomático y las ayudas económicas²⁸.
En tercer término, la formulación y ejecución de la política exterior estuvo costreñida, no solo por esa condición dependiente de la ayuda internacional, sino también por la indefinición y la provisionalidad. Una indefinición, como bien han acertado a señalar Julio Aróstegui y Javier Tusell, en el modelo de Estado desde el seno mismo de la conspiración, puesto que a pesar de la claridad de sus objetivos sociales carecían de un modelo alternativo explícito y unánimemente aceptado²⁹. La construcción de un aparato estatal y la puesta en escena de la política exterior se vería envuelta en una constante provisionalidad e improvisación. En el caso republicano, el colapso generado por el intento de golpe de Estado y la necesidad de reconstruir el poder del Estado ante el policentrismo de poder existente en los primeros compases de la guerra también obligó a recurrir a la improvisación de una política exterior de guerra, primero para recabar infructuosamente el apoyo internacional a la República y posteriormente para adaptarse a las circunstancias adversas de la no intervención.
Y por último, el carácter heterogéneo de las fuerzas sociales integrantes de la coalición conservadora, que se sublevó contra la legalidad republicana, y de los defensores de la República influiría en la propia concepción del Estado y las opciones evolutivas de éste a lo largo del conflicto.
Aquella heterogeneidad influyó en la formulación y ejecución de la política exterior a tenor de la relevancia de dichas fuerzas en la dirección de la misma, puesto que difícilmente podremos comprender la política exterior del bando insurgente o de la República sin tener en consideración la recreación del mundo que tenían los decisores a partir de su formación y cultura política³⁰.

²⁸ Véase Calduch y Palomares, “La política exterior durante la Guerra Civil”, p. 82.
²⁹Tusell, Franco en la guerra, p. 24; y Julio Aróstegui, “Los componentes sociales y políticos”, en VV. AA., La guerra civil española. 50 años después, Barcelona, Labor, 1985, p. 48.
³⁰Un aspecto sobre el que insiste con mucho acierto, en nuestra opinión, Rosa Pardo como paso ineludible para el estudio y comprensión de la política exterior del régimen (véase Rosa

Condicionantes que, en su conjunto, delimitaron el estrecho margen de acción de la política exterior de republicanos e insurgentes. Una política exterior cuyos objetivos y medios estuvieron mediatizados por un hecho esencial la guerra y la búsqueda de un desenlace favorable a aquel imprevisto acontecimiento y en los que el telón de fondo del Mediterráneo siempre jugó un papel activo.

3.1. La diplomacia de guerra republicana, el Mediterráneo y la No Intervención

En la recomposición de las estructuras de poder de la República ante el policentrismo reinante en las primeras semanas de la guerra, el desarrollo de la política exterior estuvo determinada por el impacto de la Guerra Civil en la administración exterior de la República y, en consecuencia, la urgencia de reconstruir los instrumentos básicos de la acción exterior del Estado.

El seísmo de la Guerra Civil tuvo un enorme impacto en el aparato de representación exterior de la República. El ministro de Estado, Augusto Barcia, confirmado en el cargo por José Giral tuvo que hacer frente a una defección masiva de los funcionarios de la carrera diplomática. El recuento que hiciera el nuevo ministro de Estado, el periodista Julio Álvarez del Vayo, arrojaba un saldo de acuerdo con el cual desde el inicio de la Guerra Civil un 90% de los funcionarios de la carrera diplomática y consular en activo antes de la guerra habían desertado. Según el cómputo de Marina Casanova solo sesenta y dos diplomáticos se mantuvieron fieles a la República a lo largo de la guerra³¹. Esta deserción masiva obligó al Gobierno republicano a recurrir a prestigiosos intelectuales y universitarios para representar dignamente al régimen –Fernando de los Ríos en Washington, Luis Jiménez de Asúa en Praga, Marcelino Pascua en Moscú, Luis Arquistáin en París y el experimentado funcionario internacional Pablo Azcárate para Londres–.

La recomposición del poder del Estado se traduciría con el Gobierno de Largo Caballero en el plano exterior en la reestructuración del cuerpo diplomático y la inyección de un nuevo impulso a la acción internacional³².

María Pardo, Con Franco hacia el Imperio. La política exterior española en América LatinaCon Franco hacia el Imperio. La política exterior española en América Latina 1945, Madrid, UNED, 1995, pp. 15-16).
³¹Marina Casanova, La diplomacia española durante la guerra civil, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, 1996, p. 31.

La reacción del Gobierno republicano ante la génesis y escenificación de la política de no intervención ilustraba el desconcierto e improvisación que afectó inicialmente a la formulación y ejecución de una clara línea de conducta en el exterior. El Gobierno republicano no pudo “prescindir de la política definida por la política de no intervención, sino que debió adaptarse a ella a la hora de elaborar su política internacional”. Una política que, en adelante, transcurriría a través de cuatro vías principales: en primer término, la República tuvo que aceptar la No Intervención, pero con la condición de hacerla efectiva; a continuación, esforzándose por acabar con la no intervención denunciando su permanente transgresión por Alemania e Italia o bien con el fin de lograr al menos facilidades de las autoridades francesas para la apertura de la frontera al tránsito de armas; en tercer lugar, la búsqueda del apoyo diplomático de Francia y Gran Bretaña a su causa, especialmente en el primer caso con el fin de obtener incluso apoyo militar; y por último, utilizar las ofertas de mediación internacional como una baza diplomática³³.

En consecuencia, el Gobierno republicano volcó sus esfuerzos en exigir la aplicación rigurosa de la Política de No Intervención. Asimismo, la diplomacia republicana se volcaría, sin mucho éxito dadas las propias circunstancias del organismo internacional, en la implicación de la Sociedad de Naciones en el conflicto español.

En adelante la ayuda de la Unión Soviética sostendría a la República, pero toda su acción diplomática se polarizaría en torno a Londres y París y la Política de No Intervención. Desde finales de 1936 y a lo largo de 1937, tiempo en el que la crisis española ocupó un lugar central en la agenda internacional y en el que las tensiones en el Mediterráneo fueron más agudas entre las potencias como consecuencia del conflicto español, la diplomacia republicana emprendería diversas iniciativas diplomáticas y respaldaría ciertas propuestas de las democracias occidentales aprovechando la cobertura del Comité de Londres.

A lo largo de estos meses se pondría de relieve la retracción de las potencias democráticas, siguiendo el guión del apaciguamiento, y las violaciones de la no intervención de Alemania e Italia siempre bajo el techo del confinamiento del conflicto español.

³² Véase Berdah, La democracia asesinada, pp. 255-256.
³³Ricardo Miralles, “Las iniciativas diplomáticas de la Segunda República durante la Guerra Civil, 1936-1939”, en Javier Tusell, Juan Avilés y Rosa Pardo (eds.), La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, Biblioteca Nueva-UNED, 2000, p. 248.

El primer plan de control del Comité de Londres fue aprobado el 12 de noviembre de 1936 y propuesto a ambos bandos el 1 de enero de 1937. El Plan preveía la vigilancia de la entrada de armas y material de guerra a España a través de un sistema de supervisión terrestre y marítima. A mediados de enero se extendió el acuerdo a instancias de la diplomacia británica para ampliar el Acuerdo de No Intervención al reclutamiento, tránsito y salida de personas de nacionalidad no española hacia la península con el propósito de intervenir en la guerra.

Por su lado, Manuel Azaña, convencido de la imposibilidad del triunfo militar, exploraba la posibilidad de la retirada de los voluntarios extranjeros y de salvar la República en el plano diplomático a través de una mediación impuesta. Las primeras iniciativas fueron puestas en marcha por el mismo Azaña desde finales de octubre de 1936. Más adelante, la idea de la retirada de los combatientes sería asumida por las democracias occidentales e introducida a partir de 1937 en la agenda del Comité de Londres.

El segundo plan de control, aprobado el 8 de marzo y en vigor desde el 20 de abril, contemplaba el control de las fronteras terrestres y un control marítimo mediante la intervención de observadores que podían embarcarse en cualquier navío mercante con bandera de países miembros del Comité de Londres y mediante patrullas navales, encomendadas a las principales potencias del Comité. Los problemas de aplicación del nuevo plan generarían en breve incidentes marítimos y entraría en vía muerta ante la retirada de Alemania e Italia. Gran Bretaña movilizó sus recursos diplomáticos para lograr el retorno de ambas potencias al sistema de control y salvar así, formalmente, la No Intervención³⁴. En el curso del año 1937 la política de no intervención se convirtió “definitivamente en una farsa institucionalizada y mutuamente consentida”³⁵.

Desde el comienzo de la Guerra Civil y a lo largo del año 1937 la tensión internacional en el Mediterráneo polarizó la atención de las potencias. Ante las ambiciones italianas en el Mediterráneo, la diplomacia británica siguiendo el guión del apaciguamiento y la evaluación de la situación realizada al calor de sus intereses imperiales canalizaron sus esfuerzos por favorecer la distensión con Italia. La diplomacia británica promovió la negociación con Roma para concretar un gentlemen’s agreement sobre la situación del Mediterráneo. La firma del acuerdo tendría lugar el 2 de enero de 1937 y en virtud del mismo ambas potencias coincidían en la preservación del statu quo territorial de los Estados del Mediterráneo. Mussolini se opuso a la inclusión de una mención explícita a España, pero en un nota posterior se aseguraba que la integridad territorial de España permanecería sin cambios. No obstante, las lecturas realizadas en torno al acuerdo por Londres y Roma no disiparon las tensiones y desconfianzas recíprocas.

³⁴Miralles, “Las iniciativas diplomáticas”, p. 254. ³⁵Moradiellos, “El acuerdo inalcanzable”, p. 90.

La tensión en el Mediterráneo se acrecentaría desde principio de 1937 al socaire de la creciente y abierta implicación e intervención de Italia en España y el refuerzo de las posiciones de Mussolini en Libia y el Dodecaneso³⁶. Medidas que vendrían acompañadas de una mayor presencia naval de Italia en el Mediterráneo con el fin de estrangular los envíos de ayuda militar a la República española.

Los dirigentes de la República, afirma Jean-François Berdah, estudiaron “todo tipo de posibilidades para provocar el aumento de las tensiones en el Mediterráneo e incluso implicar a Francia a favor de la República”. El Gobierno de Valencia y el Ministerio de Estado comenzaron a “evaluar las ventajas potenciales de una crisis europea”³⁷.

En este contexto no fue casualidad que comenzaran a aflorar rumores cerca del Gobierno francés sobre una intervención militar alemana en Marruecos. Aquellas noticias sembrarían la inquietud en el Quai d’Orsay ante la amenazante expectativa de una interrupción de las rutas con sus colonias norteafricanas.

El origen de aquellos rumores, pronto confirmados como falsos es muy probable que proviniesen del Gobierno de la República y, en particular, de Luis Araquistáin, cuya correspondencia con su cuñado y ministro de Estado, Julio Álvarez del Vayo, ilustra hasta qué punto se estuvieron planteando proyectos para desestabilizar el Norte de África en el contexto del conflicto español³⁸.

Los dirigentes republicanos eran perfectamente conscientes de que las grandes democracias europeas nunca asumirían el “riesgo de intervenir militarmente” en la península, pero si albergaban la hipótesis de que si se hicieran ciertas concesiones a Francia y Gran Bretaña podría concretarse en un apoyo diplomático más decidido a la causa republicana, especialmente desde el Comité de No Intervención. Desde estas premisas, Manuel Azcárate imaginó un proyecto de “acuerdo general europeo para la retirada de los alemanes de España” a partir de la revisión del statu quo colonial y de una alianza entre Francia, Gran Bretaña y España.

³⁶ Alpert, “The Spanish Civil War”, p. 157.
³⁷Berdah, La democracia asesinada, pp. 275-276.
³⁸Ibídem, pp. 276-277.

El escenario colonial entraba en escena. Manuel Azaña ya lo había barajado desde el primer momento de la guerra. La iniciativa más relevante en este sentido fue la entrega a Londres y París el 9 de febrero de 1937 de un memorándum redactado por Julio Álvarez del Vayo en virtud del cual la República española se mostraba dispuesta a un “arreglo general europeo” que hiciera posible la retirada de alemanes e italianos de España, proponiendo la alteración del statu quo del Mediterráneo Occidental cediendo su Protectorado en Marruecos y las islas Canarias a Francia y Gran Bretaña. Se contemplaba la posibilidad de que se hicieran ciertas compensaciones de carácter colonial a Alemania, como ya se había hecho en las crisis marroquíes previas a la Guerra del Catorce y abrir una vía a la incorporación del Reich a la política de colaboración europea³⁹.

La diplomacia francesa, a tenor de la atención dispensada por Yvon Delbos y de René Massigli, director general de Asuntos Políticos del Quai d’Orsay, fue favorable pero con reservas en espera de la actitud del Foreign Office. En Londres aquella propuesta no fue bien acogida, de acuerdo con la postura definida ya por las autoridades británicas respecto a la crisis española y la situación del Mediterráneo.

En mayo de 1937 se constituía el primer Gobierno de José Negrín, recayendo la cartera de Estado en José Giral. La política exterior del nuevo Gobierno trataría de frenar el gradual deterioro de la posición militar de la República intensificando la actividad internacional, como se pondría de relieve en su labor en la Sociedad de Naciones y cerca de Londres y París, tratando de lograr el apoyo de las democracias occidentales y acabar con la política de no intervención.

Tras el fracaso del segundo plan de control, la inseguridad en el Mediterráneo y el temor a que la crisis de España se desbordara en los meses de agosto y septiembre de 1937, la diplomacia británica, con el respaldo de París, adoptó una actitud de mayor firmeza. A lo largo de aquellos meses se intensificaron los ataques indiscriminados de aviones y submarinos contra los barcos mercantes que traficaban con la República. Entre el 6 de agosto y el 2 de septiembre fueron atacados, y en algunos casos hundidos, una treintena de buques mercantes de diversa nacionalidad. A continuación, por iniciativa franco-británica y con el apoyo soviético, se convocó en la localidad suiza de Nyon una conferencia de potencias ribereñas del Mediterráneo y del mar Negro con el fin de garantizar el libre tráfico y a terminar con los ataques de “submarinos piratas” –en eufemísitica alusión a las acciones de la flota italiana–. La conferencia, a la que no asistió Italia, encomendaría, en adelante, a las Marina británica y francesa la vigilancia de las rutas comerciales del Mediterráneo, autorizando a hundir cualquier navío agresor del tráfico mercante. Tras aquella acción resolutiva, que hizo remitir los ataques italianos, la “guerra española se convirtió en un escenario marginal y estabilizado de la tensión política continental”⁴⁰.

³⁹Ibídem, p. 278; y Miralles, “Las iniciativas diplomáticas”, pp. 252-253.

Desde comienzos del año 1938 la política exterior republicana, ante la cada vez más precaria situación militar, comenzaría a mostrar con claridad las divisiones internas en el seno del Gobierno: de un lado, los partidarios, entre ellos Manuel Azaña, de la finalización del conflicto mediante una solución diplomática; y de otro, los defensores de la resistencia a ultranza, significada por José Negrín⁴¹.

Iniciadas las operaciones de la ofensiva insurgente sobre el frente de Aragón en marzo de 1938, José Negrín partió urgentemente a París en búsqueda de auxilio militar, donde se entrevistó con Léon Blum, Daladier, Cot y Chautemps. El 15 de marzo Léon Blum convocó una reunión del Comité Permanente de la Defensa Nacional francesa para analizar la situación de España. Finalmente, no se contemplaría bajo ningún punto de vista la intervención directa en España, pues a la falta de preparación de las fuerzas francesas, se sumaría la presión británica que por medio de su embajador en París le había pedido a Blum todo tipo de precauciones y advirtiéndole contra “acciones de Francia que Gran Bretaña no respaldaría”⁴². Lo máximo que logró la República fue una mayor permeabilidad de la frontera francesa para facilitar el acceso al material de guerra soviético.

El 6 de abril se formaba el segundo Gobierno de José Negrín resueltamente partidario de la resistencia a ultranza. El respiro otorgado por la apertura de la frontera pirenaica duró poco tiempo, pues la rápida caída del Gobierno de Léon Blum dejaría paso al Gobierno Daladier-Bonnet, sin presencia de socialistas, y que acabaría cediendo a las presiones del Gabinete británico Chamberlain-Halifax a finales de abril. Acto seguido se cerraría la frontera el 13 de junio. El nuevo Gobierno reorientaría la política exterior en un sentido más próximo al de Londres y más sensible a la aproximación a Italia. Conviene no olvidar, en este sentido, cómo la salida de Anthony Eden del Foreign Office aceleraría el ritmo del acercamiento hacia un nuevo acuerdo anglo-italiano. Las conversaciones, iniciadas en marzo en Roma, se polarizarían en torno a dos temas: el reconocimiento de iure de la soberanía italiana sobre Etiopía y el problema español. En virtud del acuerdo firmado el 16 de abril de 1938, Gran Bretaña aceptaría que las tropas italianas permaneciesen en España hasta la victoria final de Franco, mientras que Italia aseguraba a Gran Bretaña que las tropas italianas dejarían España y que no albergaban ambiciones territoriales en España⁴³.

⁴⁰ Moradiellos, “El acuerdo inalcanzable”, p. 93.
⁴¹Véase Miralles, “Las iniciativas diplomáticas”, p. 256.
⁴²Ibídem, p. 256 y Berdah, La democracia asesinada, pp. 367-368.

Desde mayo de 1937, como argumenta Enrique Moradiellos, el Gobierno de Neville Chamberlain consideraba que la República española podía ser “sacrificada sin excesivo peligro en beneficio de la colaboración italiana en Europa y de la preservación de la paz continental”⁴⁴.

El último gran episodio internacional que percutiría sobre la actitud internacional de ambos bandos sería el primer acto de la crisis de los Sudetes en septiembre de 1938 y que culminaría en el Acuerdo de Munich suscrito el día 29 entre Daladier, Chamberlain, Mussolini y Hitler, sancionando el desmembramiento de Checoslovaquia. En el curso de la crisis José Negrín valoró aquella situación de riesgo de guerra entre Alemania y las democracias occidentales como una vía de escape a la precaria situación de la República en caso de estallar una guerra en Europa. El día 13 de septiembre le pidió al embajador francés, Labonne, que le concertara una entrevista con Daladier, esgrimiendo que las agresivas iniciativas alemanas en Europa eran el resultado de la inhibición de las potencias democráticas y que el problema español debía ser considerado como indisociable del checoslovaco.

Meses después, ante la visita de Neville Chamberlain y lord Halifax a Roma los días 11 a 14 de enero de 1939 para poner en vigor el acuerdo anglo-italiano de 1938 suscitaría entre las autoridades republicanas el temor a que pudiera escenificarse allí el “Munich español”. La diplomacia republicana trató de conjurarlo mediante la presentación a los Gobiernos francés y británico de un memorándum que llevaba por título “Posición del Gobierno español en el problema del Mediterráneo”, el 30 de diciembre de 1938. El objetivo de tal iniciativa era la asociación a una política de acuerdo mediterráneo a cuatro, incluyendo a Italia y a las dos democracias occidentales, en la “perspectiva expresa de que ‘el triunfo de la República no constituye […] ninguna amenaza o riesgo para los intereses legítimos italianos en el Mediterráneo occidental’”. El memorándum no tuvo efecto político alguno ante la negativa de Gran Bretaña a tratar su contenido mientras perdurase la guerra⁴⁵.

⁴³Véase Alpert, “The Spanish Civil War”, p. 163. ⁴⁴Véase Moradiellos, “El acuerdo inalcanzable”, p. 94.

3.2. La diplomacia de guerra insurgente, el Mediterráneo y la No Intervención

La puesta en escena de una diplomacia de guerra por parte de los insurgentes, dado el escenario de contienda civil y a tenor de la relevancia de las ayudas internacionales, se iría materializando a través de unos indispensables medios de acción, cuya fisonomía y naturaleza se fueron fraguando a medida que se construyó una estructura estatal y se organizó el poder en torno a la figura de Franco⁴⁶. Al acabar el conflicto el general Franco concentraba en su persona las jefaturas del Estado, del Gobierno, del Partido y del Ejército.

La experiencia de Franco en materia de política exterior hasta la Guerra Civil había sido muy limitada. Estas cuestiones, en opinión de Javier Tusell, no le habían preocupado en absoluto y “el único horizonte que en él puede intuirse del exterior es el de una actitud recelosa frente a Francia”⁴⁷, país con el que había tenido más contacto por la experiencia marroquí. Tanto Javier Tusell como Paul Preston coinciden en subrayar la importancia que la experiencia de la Guerra Civil y la indispensable ayuda internacional, especialmente de Alemania e Italia, ejerció sobre Franco puesto que le hizo tomar conciencia de la relevancia de la política internacional⁴⁸.

En los años de la Guerra Civil, la articulación de una Administración Exterior fue cobrando forma a medida que se fue improvisando la construcción del Estado, y el protagonismo de Franco en aquella esfera de acción se iría acrecentando en la misma proporción en que el Estado se fue identificando con su persona.

⁴⁵ Miralles, “Las iniciativas diplomáticas”, pp. 260-261.
⁴⁶Véase Paul Preston, Franco “Caudillo de España” , Barcelona, Grijalbo, 1993, p. 226.
⁴⁷Tusell, Franco en la Guerra, p. 175.
⁴⁸Paul Preston, “Franco y la elaboración de una política exterior personalista”, Historia Contemporánea, n.º 15 (1996), p. 15; y Tusell, Franco en la Guerra, p. 175.

El fracaso del golpe de Estado y el inicio de la confrontación armada obligó a los sublevados a improvisar un aparato estatal, y en consecuen cia una embrionaria administración exterior. Una provisionalidad agravada por el policentrismo que se puso de manifiesto en aquellas primeras semanas de la contienda. Tanto Javier Tusell como Paul Preston recurren a la expresión “Estado campamental” acuñada por Serrano Suñer, como fórmula para definir “una forma de organizarse de modo temporal y como en campaña, en la que todo, desde las medidas políticas hasta las instituciones parecía improvisado”⁴⁹.

En el vago proyecto político de los conspiradores, como puede concluirse de las ideas perfiladas por el general Mola, se remitía a un paréntesis dictatorial militar. Mola, tras la muerte del general Sanjurjo, tomó la iniciativa de crear en Burgos por Decreto de 24 de julio de 1936 la Junta de Defensa Nacional, la cual asumía “todos los Poderes del Estado” y representaría “al País ante las Potencias extranjeras”.

La Junta de Defensa era básicamente un instrumento de intendencia y administrativo-jurídico y en su seno tendría lugar la creación de un Gabinete Diplomático el 30 de junio, bajo la dirección de José de Yanguas Messía⁵⁰. La Junta, en realidad, tuvo poca incidencia en la improvisación de una acción exterior. El hecho de que Franco se convirtiese en el interlocutor válido con Alemania e Italia y el prestigio que fue alcanzando por sus éxitos militares en el sur afianzaron su posición frente a sus compañeros de armas. En torno a él se fue articulando un aparato político, donde disponía de una oficina diplomática a cargo de José Antonio Sangróniz.

La concentración del poder en Franco por mediación del Decreto de 29 de septiembre de 1936, en virtud del cual se convertía en generalísimo de los Ejércitos y en jefe del Gobierno del Estado, y en cuya gestación jugó un destacado protagonismo Nicolás Franco, tendría importantes efectos en la medida en que generaba un marco político-institucional para consolidar y reforzar el poder personal de Franco.

Los efectos del citado Decreto también se dejarían sentir en la organización del Estado. La nueva estructura estatal se caracterizó por su provisionalidad, su dispersión geográfica –Burgos, Salamanca y Valladolid– y la duplicidad de funciones, de modo que si por un lado estaba la Junta Técnica con sede en Burgos, presidida en primera instancia por el general Dávila, por otro estaba la estructura de poder íntimamente ligada a Franco con sede habitual en Salamanca. La administración exterior, y en concreto sus órganos centrales, responderían a esos criterios en la medida en que existía una Secretaría de Relaciones Exteriores dependien te de la Junta, y un Gabinete Diplomático, bajo la dirección del diplomático José Antonio Sangróniz.

⁴⁹ Tusell, Franco en la Guerra, p. 34; y Preston, Franco "Caudillo de España", p. 322.
⁵⁰Véase Moradiellos, “El mundo ante el avispero español”, pp. 251-253 y José Luis Neila, “La sublevación y la improvisación de una política exterior de guerra, 1936-1939”, en Javier Tusell, Juan Avilé y Rosa Pardo (eds.), La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, Biblioteca Nueva-UNED, 2000, pp. 263-297.

En la Junta Técnica el perfil sociológico de sus integrantes respondía al predominio del talante tradicional de la derecha conservado ra española, frente al carácter falangista del partido único. Un perfil análogo, por tanto, al de los responsables de la diplomacia insurgente y de la mayor parte de la Carrera Diplomática.

Estos cambios se concretarían a principios de 1938, con la institucionalización del Régimen⁵¹. A principios de aquel año se acometió una reorganización concretada en dos instrumentos jurídicos: uno general, la Ley de 30 de enero que organizaba la Administración del Estado, por la que se instauraban los Departamentos Ministeria les; y otro más específico, el Decreto de 16 de febrero por el que se organizaba el Ministerio de Asuntos Exteriores. Todo ello, era un paso más en el plan seguido por Serrano Suñer para centralizar el poder en beneficio de Franco.

Dos figuras emergentes consolidarán su posición en el entramado político nacionalista, Serrano Suñer, adalid de la fascistización y la construcción del nuevo Estado, y el general Jordana, un hábil gestor y hombre de gran prestigio político. En el ámbito inmediato de la política exterior, la presencia de Jordana, no solo como vicepresidente sino también como ministro de Asuntos Exteriores, representa la continuidad de los sectores de la derecha tradicional y una línea de acción en política exterior continuista respecto a José Antonio Sangróniz.

Orgánicamente la reorganización de la administración exterior se materializó en la creación del Ministerio de Asuntos Exteriores a mediados del mes de febrero. Sus servicios internos, dependientes del ministro y el subsecretario, se organizaron en dos jefaturas de Servicios Nacionales: la de Política y Tratados, y la de Administración. Una estructura que guardaba ciertas analogías con la del antiguo Ministerio de Estado en 1935 y que se mantendría relativamente inalterable hasta los años cincuenta.

⁵¹Véase Preston, Franco “Caudillo de España”, p. 369.

Uno de los frentes abiertos en la construcción de la administración exterior nacionalista fue la improvisación de una indispensable Carrera Diplomática que personalizase la ejecución de la política exterior⁵². A los llamamientos realizados para la adhesión de los miembros del Cuerpo Diplomático por las autoridades insurgentes seguirían una serie de medidas tendentes a la organización de una nueva Carrera Diplomática. Los fundamentos sobre los que se crearía no serían tanto los criterios profesionales de cualificación como los de lealtad, puesto que realmente aquella iniciativa formaba parte de un proceso generalizado de depuración de los cuadros funcionariales. El punto de partida legal para la organización de la nueva Carrera fue el Decreto-Ley de 11 de enero de 1937.

El objetivo inmediato de los rebeldes para imponer un modelo político acorde a sus aspiraciones y principios era la consecución de la victoria en la guerra. Hacia ese objetivo se irían improvisando y determinando las líneas maestras de la política exterior insurgente, cuyo contenido fue explicitado con posterioridad por un alto funcionario del Ministerio de Asuntos Exteriores, Ginés Vidal, en un Memorándum fechado el 28 de enero de 1939. En aquel documento, sobre cuya importancia han insistido Enrique Moradiellos y Rosa María Pardo, se constataban tres ejes de actuación: en primer término, localizar la guerra en territorio español, evitando su derivación en una guerra internacional, pero asegurando la ayuda de las potencias amigas y procurando limitar, en lo posible, el apoyo extranjero al “enemigo”; en segundo lugar, contrarrestar la actividad republicana en el exterior; y por último, lograr un estatus jurídico como Estado que otorgara a los sublevados una cierta aceptación en el sistema internacio nal⁵³.

En aquellas primeras semanas ya se vislumbraba una doble vertiente en la embrionaria política exterior nacionalista, la cual adquiriría unos rasgos más notorios a medida que se prolongó el conflicto y se afianzó la perspectiva de una contienda prolongada. Esa doble vertiente se plasmaría, en opinión de Javier Tusell, en una doble diplomacia a medida que se difuminaron las previsiones sobre el rápido fin de la guerra. Aquella vertiente se orientaba; por un lado, a una estrategia activa, en la que Franco asumió un acentuado protagonismo, de vinculación a las potencias fascistas y la dictadura portuguesa para garantizar la fluidez de la ayuda internacional; y, por otro, a una estrategia de neutralización de las posibles ayudas a la República, cerca de las democracias occidentales, especialmente Gran Bretaña y de forma más problemática Francia, en la que Franco mantuvo una posición más distante y delegó un mayor protagonismo en los círculos político-diplomáticos, donde existía un predominio sociológico de la derecha tradicional de corte autoritario.

⁵² Ibídem, p. 180.
⁵³Véase Moradiellos, La perfidia de Albión, p. 88; y Rosa María Pardo, “Hispanoamérica en la política nacionalista, 1936-1939”, Espacio, Tiempo y Forma, serie V, t. 5 (1992), pp. 214-215.

La política activa de los sublevados hacia Alemania e Italia, así como Portugal tendería a intensificarse en virtud de las continuas demandas de ayuda y a asumir en breve plazo un rango oficial, o al menos oficioso en el caso de ésta última.

Tras concretarse la coordinación italo-alemana respecto del conflicto de España, tendría lugar el reconocimiento oficial por parte de ambas el 18 de noviembre sin esperar a la caída de Madrid y el envío de sus representantes diplomáticos, Anfuso y Von Faupel. A este paso seguiría la normalización del marco de las relaciones entre los militares insurgentes y ambas potencias mediante la conclusión de acuerdos internacionales. El primero en regular aquellas relaciones fue Mussolini, que por medio de Anfuso, promovió la firma de un protocolo secreto el 28 de noviembre de 1936, por el que Italia se erigía en garante de la independencia e integridad territorial española. Asimismo, ambos Gobiernos se concertarían en cuestiones de mutuo interés, especialmente en lo referente al Mediterráneo occidental. Y, por último, se garantizaba una neutralidad benevolente en el caso de que uno de los dos se viese implicado en un conflicto y una promesa genérica de colaboración económica. El marco jurídico-político de las relaciones entre los insurgentes y el Tercer Reich no se materializaría hasta el 20 de marzo de 1937, con la firma del protocolo secreto, mucho menos preciso que el italiano, por el que se instaba a mantener contactos y consultas permanentes y neutralidad benévola en caso de conflicto, y asimismo, la previsión de intensificar las relaciones comerciales⁵⁴.

Mientras persistieron las expectativas de una guerra corta ante la inminencia de la caída de Madrid, prosiguieron por parte de las autoridades nacionalistas los contactos con los medios oficiales y conservadores británicos, canalizados a través de la Junta Nacional en Londres y los contactos con el embajador británico en Hendaya, Chilton, y con los círculos conservadores franceses, especialmente militares, por medio de Quiñones de León y del embajador francés Jean Herbette⁵⁵.

⁵⁴Véase Preston, Franco “Caudillo de España”, pp. 57 y ss.; Tusell, Franco en la guerra, pp. 182- 185; y Viñas, “Los con dicionantes”, p. 170.

Con la prolongación del conflicto se haría más visible la continuidad de aquella ambivalencia en la política exterior nacionalista, asegurada por la propia solidez de la posición política de Franco y la cohabitación en el seno del incipiente régimen entre la emergencia de los elementos falangistas, en concreto la estrella de Serrano Suñer, y los elementos de la derecha tradicional, cuya primacía en la esfera de la actividad diplomática se mantendría inquebrantable a lo largo de la contienda.

La dependencia del bando nacionalista respecto al Eje se fue acentuando a medida que se prolongó la contienda y se fueron diversificando los objetivos alemanes e italianos, aparecien do no pocas situaciones de fricción, a las ya tradicionales críticas sobre el modo y la lentitud de las operaciones militares. La relación de las autorida des sublevadas con sus mentores fue incómoda pero indispensable para alcanzar sus objetivos en la contienda.

Italia asumiría un mayor peso específico en la ayuda dispensada a Franco desde finales de 1936. Los móviles de la política italiana, además de los puramente geoestraté gicos e ideológicos, se fueron manifestando cada vez con mayor nitidez en el ámbito de la política interna y en la influencia sobre el nuevo modelo político en gestación, como se pondrá de relieve a lo largo del proceso de unificación política en la primavera de 1937, especial mente a través de Cantalupo y Farinacci⁵⁶ o los síntomas de aproximación político-ideológi ca en la recta final de la guerra y la postguerra civil. Las motivaciones económicas en el caso italiano desempeñaron un papel mas modesto y, en este sentido, plantearán menos fricciones que con el III Reich.

La naturaleza de las relaciones entre los insurgentes y Alemania fue muy distinta. No sujeta a los temperamentales vaivenes entre Franco y Mussolini a tenor del curso de las operaciones militares, las relaciones entre Franco y Hitler no estuvieron presididas por una efusiva solidaridad, sino por una mayor austeridad emocional y una mayor frialdad en los cálculos y la determinación de los intereses, principalmente económicos. Prueba de ello fueron los protocolos firmados en julio de 1937 que establecían un marco general para regular las relaciones económicas, lo que introduciría unas notables limitaciones a la libertad de acción del Gobierno de Burgos⁵⁷.

⁵⁵Véase Avilés Farré, Pasión y farsa, pp. 27-28 y 43.
⁵⁶Véase Preston, Franco “Caudillo de España”, p. 316; y Tusell, Franco en la Guerra, pp. 110-114.

La política de neutralización de las potencias democráticas europeas occidentales, con el objeto localizar y limitar la internaciona lización del conflicto y obstaculizar los apoyos exteriores a la República, preservando la ayuda de las potencias fascistas, también servía al deseo de contrarrestar la dependencia y la influencia italo-alemana. Aquella política se orientó al fomento de las vías de aproxima ción y al establecimiento de unos canales más formales y regulares en sus relaciones con aquellos Estados, especialmente Gran Bretaña. Un proceso de acercamiento que se tejería en un ambiente de anglofobia y francofobia muy extendida entre los sublevados a tenor de la actitud de Londres y París ante la guerra⁵⁸.

El factor económico desempeñaría un papel determinante en el acercamiento entre Burgos y Londres, unos por el deseo de cobrar mayor libertad de acción económica y otros por defender su posición en un mercado tradicional y contrarrestar la influencia italo-alemana. El reconocimiento de facto se inició entre Sangróniz y Chilton a principios de octubre. El acuerdo se haría público el 12 de noviembre de 1937, procediéndose en los días siguientes al intercambio de agentes. Para Franco, en opinión de Enrique Moradie llos, “significó un triunfo político indudable en la medida en que aumentaba su estatura internacional y ampliaba su margen de maniobra diplomática”⁵⁹. Establecida una relación estable, pero oficiosa, la estrategia de la diplomacia insurgente consistió en mejorar sus posiciones por medio de promesas de neutralidad futura y de mantenimiento de la normalidad económica, aprovechando el balón de oxígeno de la política de apaciguamiento británica⁶⁰.

Por su lado, las relaciones con Francia resultaron mucho más complicadas por la actitud del Gobierno frentepopulista que aunque artífice con Gran Bretaña de la política de No Intervención y de localización del conflicto, se manifestó de forma zigzageante más sensible hacia la causa republicana. De hecho, pese a los esfuerzos del conde de Jordana los franceses no consumaron el paso para establecer relaciones oficiosas con Franco.

En septiembre de 1938 la crisis internacional de los Sudetes ilustraría los estrechos límites en que se desenvolvía la diplomacia insurgente, ante el temor de que la plena internacionalización del conflicto español pudiera alterar el precario equilibrio de sus lazos exteriores. El riesgo a que la crisis de los Sudetes pudiera desembocar en una guerra europea era un escenario nada tranquilizador para Franco, en la medida en que si se declaraba efectivamente la guerra afectaría a la capacidad de la ayuda italogermana y podía dar lugar a la ejecución de los planes del Estado Mayor francés para que tropas francesas actuaran en Marruecos y Cataluña.

⁵⁷ Véase Viñas, “Los condicionan tes”, p. 170; Bernecker, Guerra en España, pp. 52-53; Preston, Franco "Caudillo de España", pp. 360-361; y Tusell, Franco en la Guerra, pp. 202-203.
⁵⁸Véase Avilés, Pasión y farsa, p. 115; y Moradiellos, La perfidia de Albión, p. XIII.
⁵⁹Moradiellos, La perfidia de Albión, p. 215.
⁶⁰Véase Tusell, Franco en la Guerra, p. 206.

En ese contexto y en plena batalla del Ebro, la diplomacia insurgente consideró que una declaración de neutralidad anticipada podría ser la mejor garantía de supervivencia. La decisión fue adoptada el día 26, dos días antes de que Hitler aceptase celebrar una conferencia en Munich con los otros dignatarios de las grandes potencias europeas. Al día siguiente, sin tener ninguna noticia sobre las reacciones de sus aliados, se comunicaba a los Gobiernos de Londres y París la decisión de mantener la neutralidad, mientras Francia no interviniera en Marruecos o en Cataluña⁶¹. Los acontecimientos de Munich aliviaron la tensión que se había vivido en el Gobierno de Burgos, pero la decisión adoptada por éste último fue acogida con frialdad por sus aliados.

Durante la recta final de la guerra a lo largo del año 1939 Jordana se esforzaría por lograr el reconocimiento de iure de Gran Bretaña y de Francia, pero en este último caso las posiciones de negociación se harían desde una posición nacionalista fortalecida por la inminente victoria militar. Las negociaciones con el Gobierno francés culminaron el 25 de febrero. El Convenio Jordana-Bérard no integraba, como había sido el deseo francés, ningún acuerdo sobre la futura orientación de la política exterior española. El único compromiso político asumido en la primera declaración del convenio era que el Gobierno francés se manifestaba convencido de que el Gobierno español reunía todas las condiciones necesarias para mantener la independencia e integridad territorial⁶². Finalmente, el reconocimiento de iure del Gobierno del general Franco por Londres y París se consumaría el 27 de febrero.

⁶¹ Avilés Farré, Pasión y farsa, pp. 162-164; J.A. Durango, “La España nacionalista ante la crisis de Múnich: nuevas evidencias empíricas”, en VV. AA., El Régimen de Franco (1936-1975). Congreso Internacional, t. II, Madrid, UNED, 1993, pp. 259-272; Preston, Franco “Caudillo de España”, pp. 390-391; y Tusell, Franco en la Guerra, pp. 209-212.

62 Véase Borrás, “Relaciones entre los Gobiernos de París y Burgos al final de la Guerra Civil española: la firma del Convenio Jordana-Bérard”, en VV. AA., Estudios de historia de España. Homenaje a Manuel Tuñón de Lara, Madrid, UIMP, 1981”, pp. 303-304; y Avilés Farré, Pasión y farsa, p. 187.

4. El componente ultramarino en la guerra: el africanismo en las trincheras

La guerra civil española sería incomprensible en su origen y desarrollo sin el ultramar africano español y, en consecuencia, del orientalismo – africanismo– implícito en esa experiencia sobre la que se había sustentado la empresa neocolonial.

La Guerra Civil llevó al paroxismo las implicaciones emocionales con su ultramar africano porque el ultramar mismo se convirtió en un factor muy importante en el desarrollo del conflicto. La conspiración comenzó en el ultramar africano y el hecho de que los insurgentes, y en particular el general Franco, contasen con la lealtad de las tropas africanas, de largo las mejor preparadas y pertrechadas y con experiencia de guerra, se mostraría como un factor clave en un momento tan crítico como las primeras semanas de la Guerra Civil. La ayuda internacional a los insurgentes, a Franco en definitiva, les permitió trasladar las tropas africanas a la península, sortear el bloqueo de la Marina republicana y acelerar su avance hacia Madrid. Ambos factores, la ayuda internacional y el ejército de África le permitieron al general Franco encaramarse a la cúspide del poder en el bando insurgente y fueron capitales para su triunfo en la Guerra Civil.

El reclutamiento de mercenarios marroquíes por el bando insurgente nutrió su fuerza militar de efectivos. Las tropas regulares indígenas formadas por mercenarios marroquíes reclutados en el Protectorado ascendería a una cifra cercana a los 70.000 hombres, de los cuales 50.000 habían sido reclutados en los seis primeros meses de guerra⁶³.

La dimensión mediterránea y ultramarina de la Guerra Civil, atendiendo al componente orientalista-africanista de la contienda, nos suscita tres polos de atención: la mentalidad operacional de los militares africanistas; la interacción y manipulación por parte de ambos bandos del nacionalismo marroquí; y, por último, el efecto de la contienda en el juego de espejos e imágenes sobre los marroquíes en la sociedad española rasgada por la guerra.

⁶³ Consúltense las obras de Sebastian Balfour, Abrazo mortal. De la guerra colonial a la guerra civil en España y Marruecos (1909-1939), Madrid, Editorial Península, 2002; Rosa María de Madariaga, Los moros que trajo Franco. La intervención de tropas coloniales en la Guerra Civil española, Barcelona, Ed. Martínez Roca, 2002; José Luis de Mesa, Los moros de la Guerra Civil española, Madrid, Actas, 2004; y Francisco Sánchez Ruano, Islam y Guerra Civil española. Moros con Franco y con la República, Madrid, La Esfera de los Libros, 2004, entre las más relevantes.

El contraste entre la mentalidad operacional del ejército insurgente, en particular de las tropas coloniales y de los militares africanistas con el de sus aliados alemanes e italianos –escenificado en el modelo operativo de la Legión Cóndor o del CTV– es muy significativo. De un lado, el modelo operativo de un ejército orientado a una guerra europea moderna, cimentada sobre el impacto de las innovaciones tecnológicas –la aviación y el debate en torno al uso de los carros de combate y los vehículos acorazados– y, de otro, un modelo amparado en la experiencia y el aprendizaje de la guerra colonial. Morten Heiberg insiste en esta dualidad: la guerra di rapido corso que inspiraba la operatividad del cuerpo expedicionario italiano frente a la guerra “africanista” del general Franco. Mussolini estaba impaciente por liquidar la guerra con una empresa militar “rápida, violenta y arrolladora” –tras la euforia de la victoria militar en Abisinia– mientras que el general Franco prefería conquistar España “metro a metro y destruir físicamente toda oposición a su régimen”⁶⁴.

Esta diferencia es fundamentalmente una cuestión de mentalidad. El general Franco, como otros militares africanistas, caso de Goded, Sanjurjo, Queipo de Llano, Mola y Millán Astray y los coroneles Yagüe y Varela, se habían formado en las campañas militares de la guerra colonial en Marruecos. Franco, en un artículo que al no ser publicado en la Revista de Infantería, incluiría en su libro Diario de una Bandera, escribía que la “campaña de África es la mejor escuela práctica, por no decir la única de nuestro ejército”⁶⁵. La visión estratégica de los africanistas se convertiría en dominante en el bando insurgente. Como otros compañeros de armas africanistas, Franco veía España como un “gran Marruecos”, infestada de “tribus rebeldes, no consideraba que hubiera otra solución que limpiarla usando los mismo medios que se habían utilizado en las colonias”⁶⁶.

Una mentalidad operativa y una visión estratégica inseparable de la experiencia colonial y de los componentes orientalistas del africanismo español. Influido y legitimado por el modelo convencional de disuasión estratégico perfilado por Lyautey y Kitchener, el recurso al terror y la brutalidad era una práctica habitual de la guerra colonial y sistemáticamente usado por la Legión y las tropas marroquíes⁶⁷.

⁶⁴ Heiberg, Emperadores del Mediterráneo, p. 93.
⁶⁵De Madariaga, Los moros que trajo Franco, p. 253.
⁶⁶Heibert, Emperadores del Mediterráneo, pp. 93-94.

La instrumentalización de las colonias y, en particular, del Protectorado marroquí en la guerra por ambos bandos fue evidente. En este sentido resultan sumamente ilustrativas las estrategias y la relación con los círculos nacionalistas marroquíes.

Tras el advenimiento de la República en 1931 los círculos nacionalistas de la Zona española del Protectorado acogieron con esperanza el impulso reformista y civilista del nuevo régimen. Los nacionalistas marroquíes, como ha puesto de relieve Rosa María de Madariaga, mantuvieron contactos con políticos e intelectuales de la izquierda española, promovidos por la Asociación Hispano-Islámica –también conocida como la Casa Árabe– creada en Madrid en 1932, y entre cuyos miembros figuraban Gil Benumeya o su único miembro femenino Clara Campoamor⁶⁸. Sin embargo, la política del alto comisario López Ferrer, muy influida por la política que los franceses seguían en el vecino Protectorado, mostró desde un principio una actitud recelosa hacia el nacionalismo marroquí.

El triunfo de la sublevación en la Zona española de Marruecos desató la represión entre los nacionalistas no afectos a los insurgentes. Algunas de las figuras centrales del nacionalismo marroquí en la zona española, como Abdeljalek Torres se declaró inicialmente neutral ante un asunto puramente español, como era la Guerra Civil, aunque manifestó alguna crítica respecto al reclutamiento de marroquíes. Franco confió en la habilidad de Jordana, hombre experimentado en las cuestiones marroquíes, para granjearse los favores de los círculos nacionalistas. Jordana ganaría para la causa insurgente a Torres, dándole permiso para fundar el 3 de agosto de 1936 el Partido Reforma Nacional –Hizb al-islâh al-watani–. El oportunismo del líder nacionalista que en 1934 se había afiliado a la Liga Antiimperialista y Antifascista de Madrid y un año después a la masonería, se pondría de relieve con la creación ya en enero de 1936 de la Falange Nacionalista Marroquí.

El oportunismo y al accidentalismo político-ideológico con que actuaron muchos líderes nacionalistas en el mundo árabe-islámico en el Mediterráneo ha de interpretarse en clave anticolonial y antiimperialista y, en el espacio concreto del Mediterráneo, en clave antifrancesa y antibritánica al ser las potencias que ejercían su tutela sobre la mayor parte de los territorios y habitantes del Norte de África y del Oriente Próximo. La influencia del nacionalsocialismo y del fascismo sobre ciertos círculos nacionalistas del mundo árabe-islámico, como parte de su estrategia para debilitar a las grandes potencias coloniales europeas era un escenario más del gran tablero mundial. André Nouschi insiste, en este sentido, en el esfuerzo propagandístico de la Italia de Mussolini a partir de 1928 en Palestina, en Egipto y Líbano⁶⁹.

⁶⁷Balfour, Abrazo mortal, pp. 531-533.
⁶⁸De Madariaga, Los moros que trajo Franco, pp. 220-221.

El nacionalismo encarnado por Torres refleja, a juicio de Rosa María de Madariaga, la posición de los nacionalismos árabes:

[ …] respecto de otras cuestiones como el comunismo, al que, como movimiento internacionalista y “ateo”, aquéllos repudiaban. Poderosamente influidos por la propaganda alemana, sin hacer la menor distinción entre las diversas fuerzas que componían el Frente Popular, consideraban comunista a todos los republicanos, y, por tanto, no deseaban que éstos triunfasen en la contienda civil española. Su progermanismo no significaba que fueran pronazis, aunque algunos tuvieran estas veleidades, no tanto por convicción ideológica como debido a la imagen que entonces quería dar Alemania de defensora de los pueblos islámicos frente a Inglaterra y Francia, las dos potencias que los colonizaban y, por ello, consideradas principales enemigas⁷⁰.

En este contexto la estrategia de Beigbeder, el alto comisario en Marruecos, tendería también a evitar la monopolización del movimiento nacionalista en la figura de Torres, promoviendo, en consecuencia, la aparición de otros polos nacionalistas como la nucleada en torno a Mekki El Nasiri, procedente del Marruecos francés⁷¹.

Asimismo, afloraron noticias en torno a la posibilidad de que las autoridades sublevadas pudieran otorgar la autonomía a la Zona Norte de Marruecos, tal como había anunciado el general Queipo de Llano el 11 de octubre de 1936 en sus habituales intervenciones en Radio Sevilla. La intervención de Queipo respondía, como bien explicita Rosa María de Madariaga, al conocimiento del general Franco de las negociaciones que en septiembre habían promovido en Barcelona una delegación nacionalista del Comité de Acción Marroquí con los partidos y asociaciones sindicales de Cataluña con el objeto de lograr del Gobierno de la República un estatuto de autonomía para la zona norte⁷².

⁶⁹ André Nouschi, El Mediterráneo en el siglo XX, Granada, Ediciones Universidad de Granada, 2008, pp. 176-177.
⁷⁰De Madariaga, Los moros que trajo Franco, p. 234.
⁷¹Ibídem, p. 237.

El curso de aquellas iniciativas nacionalistas no tuvieron ningún éxito. El Comité de Acción Marroquí, en opinión de Rosa María de Madariaga, envió inicialmente una delegación a Madrid para negociar con el Gobierno de José Giral la concesión de un estatuto de autonomía. Fracasado aquel intento la delegación se trasladaría a Barcelona para tratar con las fuerzas políticas y sindicales de Cataluña que parecían mostrarse más receptivas a sus reivindicaciones. De cualquier modo, el Gobierno de la República no estaba en condiciones de aceptar ningún acuerdo de esta naturaleza sin contar con las potencias garantes del statu quo del Mediterráneo.

La Guerra Civil tendría profunda influencia en el crisol de imágenes sobre el marroquí y, en su conjunto, del mundo árabe-musulmán, provocando un reajuste sustancial, de acuerdo con las necesidades de ambos bandos. El africanismo español, que en buena medida se había ido polarizando a última hora al socaire del protagonismo de los militares –africanistas– en la empresa colonial, se erigiría en un eficaz instrumento de propaganda en manos de los insurgentes.

El africanismo –de guerra– proveería de los instrumentos y del bagaje intelectual para resemantizar la imagen del magrebí en función de las necesidades bélicas del bando insurgente. La Guerra Civil escenificaría un ruptura con la imagen negativa del magrebí, al que era necesario, por razones obvias, rehabilitar desde su condición de aliado para la causa insurgente.

Una operación ideológica que suponía enfrentarse a unos clichés y a una memoria colectiva que en el universo cultural de los círculos católicos tradicionales, formados en la idea de que la “identidad nacional hispánica se había forjado en la lucha secular contra el islam”. Resultaba, por tanto, paradójico y complejo asimilar la participación de los “moros”, hasta entonces considerados los enemigos de la fe, en la nueva cruzada del cristianismo en la guerra. En esta operación ideológica desempeñaría un papel central el arabista español, sacerdote y catedrático de la Universidad de Madrid, Miguel Asín Palacios⁷³. Este sería el eje discursivo, en el que también desempeñaría una labor destacada Giménez Caballero, del que se serviría la propaganda insurgente tanto en España como en Marruecos.

⁷²Ibídem, pp. 234-235.
⁷³Ibídem, pp. 345-346. Véase, asimismo, Moga, La cuestión marroquí, p. 41

Se recrearía la imagen del marroquí fundido en fraternal abrazo con el español en lucha contra el común enemigo de los sin Dios. La idea y la expresión de la “hermandad hispano-marroquí” se convertiría en una de las imágenes mas recurrentes utilizadas por los militares, caso del propio general Franco –en el famoso discurso de recepción a la delegación marroquí recibida el 2 de abril de 1937 en el salón de los Embajadores del Alcázar de Sevilla en el que haría mención a las famosos “rosales de las victoria”–. Se trataba, como bien advierte Eloy Martín Corrales, de una visión paternalista, muy propia de la tradición orientalista.

Se ensalzaban, asimismo, las virtudes militares de los marroquíes: “orden y disciplina, contrapuestas a la anarquía” de las tropas milicianas. El prestigio de lo marroquí fue evidente entre los insurgentes y manifiestamente visibles en gestos de alto contenido simbólico como la exótica Guardia Mora de Franco⁷⁴.

El arsenal conceptual del africanismo se pondría al servicio de los insurgentes. En la zona española de Marruecos se iniciaría la reestructuración de los estudios coloniales mediante la creación de instituciones especializadas, orientadas a la arabización de la enseñanza y la cultura, como el Instituto Jalifiano “Muley el Hassan” de Estudios Marroquíes en 1937, el Centro de Estudios Marroquíes y el Instituto “General Franco”, ambos en 1938⁷⁵.

Desde Tetuán, residencia del Jalifa y del alto comisario, se proyectarían las primeras actuaciones institucionales, bajo el respaldo y la supervisión del africanista Juan Beigbeder⁷⁶ para promover la actividad editorial y cinematográfica como trascendería con el estreno de la película Romancero Marroquí en fecha tan señalada como el 17 de julio de 1939.

Por el contrario, los defensores de la República que habían promovido una imagen paternalista pero amable de los marroquíes, adoptarían al iniciarse la guerra el discurso tradicional conservador y católico, de afirmación de “lo español” y despectivo hacia el “moro” al haberse asociado con los insurgentes. El bando republicano, afirma Eloy Martín Corrales, no solo recuperó la imágenes peyorativas tradicionales respecto al “moro” sino que ampliaría su registro. Se apresurarían, asimismo, a exaltar la contradicción que representaba la participación de alemanes, italianos, portugueses y marroquíes refiriéndose a aquella alianza como una “nueva invasión”, por lo que la contienda adquiría los tintes de una “guerra por la independencia”.

⁷⁴ Martín Corrales, La imagen del magrebí, pp. 169-171.
⁷⁵Moga, La cuestión marroquí, pp. 44-45.
76 Su biografía muestra el atipismo respecto a otros militares africanistas por su amplio conocimiento sobre el mundo árebe-musulmán (véase Jesús Albert, “Beigbeder. Iniciador de la política española en el mundo árabe”, en Bernabé García y Miguel Hernando de Larramendi (eds.), España, el Mediterráneo y el mundo arabomusulmán, pp. 81-93.

La propaganda republicana se burlaba de que los marroquíes, al igual que los “alemanes e italianos, pudieran contribuir a civilizar algún pueblo, máxime cuando eran considerados bárbaros y salvajes”. Más aún, incidían en la ironía de que los insurgentes pretendieran la “españolización” del país con semejantes socios.

Y, por encima de todo, la persistencia de los viejos tópicos orientalistas, presentando a los magrebíes como “salvajes, como seres sanguinarios que cometían toda suerte de crímenes, torturas y vejaciones con los republicanos que caían en su poder y con sus familias”. En la mentalidad colectiva anidaban los pasajes de la guerra de Marruecos y la represión de la revolución de octubre de 1934 en Asturias⁷⁷.

Un juego de espejos y de imágenes que era un fiel reflejo del trágico desgarro de la sociedad española y de la propia interiorización de la experiencia colonial en el ultramar africano, distorsionada por los dramáticos acontecimientos de julio de 1936.

⁷⁷Martín Corrales, La imagen del magrebí, pp. 153-159.

Parte tercera

Del “Imperio que nunca existió” al “largo adiós” de la descolonización

Capítulo sexto

La España de Franco y la Segunda Guerra Mundial: belicismo y retórica imperial en el mediterráneo

[…] Hemos hecho un alto en la batalla […] pero no hemos acabado nuestra empresa. No hemos hecho la Revolución y, como un deber y una misión del pueblo, nos queda el mandato de Gibraltar, la expansión africana y la permanencia de la política de unidad. España está sobre sus problemas y dos millones de soldados defenderán la integridad de sus derechos. Necesitamos crear un Imperio, y estas palabras no serán vanas palabras¹.

Con motivo del cuarto aniversario del “alzamiento” del 18 de julio no era casual que el discurso del general Franco tuviera, para la ocasión, como polo de atención África y las aspiraciones imperiales del nuevo régimen. Trasladaban a la palestra pública toda una campaña de propaganda, ya orquestada desde la prensa, especialmente la más afín al Partido FET de las JONS como el diario Arriba, y escenificado en los pasillos de las cancillerías y contemplado, desde hacia ya algún tiempo, en los planes y proyectos de los órganos de planificación y decisión del ejército. Las expectativas suscitadas por la marcha de la guerra, el imparable avance de la maquinaria de guerra alemana y la eventualidad de un inminente nuevo orden internacional determinaron a los dirigentes españoles, comenzando por el propio general Franco a lanzarse a la arena internacional y transcender con los hechos el “Imperio retórico” y emprender la construcción de un nuevo imperio, como se jaleaba en la víspera del discurso de Franco desde las páginas del diario Arriba².

El Mediterráneo, la posición geoestratégica de España entre dicho mar y el Océano Atlántico y las aspiraciones africanas de España determinarían en buena medida el comportamiento internacional de España durante la Segunda Guerra Mundial. La modulación de la neutralidad y la no beligerancia y la actitud de las grandes potencias –implicadas en los juegos de intereses en el Mediterráneo y en Europa– hacia España transitaría a la sombra de estas coordenadas. Las claves mediterráneas y africanas de la actitud de España durante la guerra mundial, como polo gravitatorio de estas páginas, aconsejan, no obstante, pincelar un fresco general sobre las expectativas internacionales del nuevo Estado ante el desmoronamiento del orden internacional de Versalles.

1 “Día de África”, Arriba, 17 de julio de 1940. 2 “Imperio Retórico”, Arriba, 16 de julio de 1940.

1. La dictadura del general Franco y el desmoronamiento del orden internacional de Versalles

La Segunda Guerra Mundial acabaría con el viejo orden y el viejo equilibrio en el Mediterráneo. En los primeros años de la guerra, cuando ésta parecía decantarse del lado del Eje, las expectativas de un nuevo orden en Europa y el Mediterráneo sepultaron las ruinas del hasta entonces existente. Eclipsado el horizonte de convertir el Mediterráneo en un “mar cerrado” bajo la influencia del Eje, en el que España depositó sus más ambiciosas expectativas, el final de la guerra y el colapso del poder europeo abriría el espacio mediterráneo a la irrupción de las superpotencias que emergerían de la guerra mundial –Estados Unidos y la Unión Soviética– y a la explosión identitaria de la periferia sur de la cuenca.

Los nuevos gobernantes de la España de la postguerra civil pretendían redireccionar la política y la posición internacional de España. En esta línea de actuación asumieron la decisión de entrar en el conflicto mundial a cambio de satisfacer sus aspiraciones territoriales en África en aras de la creación de un nuevo imperio y ocupar un lugar privilegiado entre las grandes potencias del nuevo orden mundial en ciernes³. Nuevamente, era sobre el balcón de ultramar en clave imperialista –a través de la edificación de un nuevo imperio africano– sobre el que se pretendía buscar un mejor acomodo en el nuevo orden mundial en construcción.

La extraversión hacia el ultramar africano es inseparable de otro factor fundamental de la política exterior y la defensa nacional de España, como lo había sido desde principios de siglo, el activo de su posición geográfica, tanto en su valoración geoestratégica en los cálculos y planteamientos de las grandes potencias como en el pensamiento y las expectativas geoestratégicas de España

Las dos almas de Franco en la política exterior –el alma tradicional de corte conservador y católico próxima a Francia y Gran Bretaña y el alma revolucionaria de corte falangista próxima al Eje– cohabitarían en el curso de la guerra mundial, aunque su relación de fuerzas estuvo siempre al albur del propio devenir del conflicto y de los juegos de equilibrios y del pragmatismo del general Franco para mantenerse en el poder.

3 Portero y Pardo, “La política exterior”, pp. 295-296.

Para España –e Italia– el estallido de la guerra fue –en palabras de Javier Tusell– una “sorpresa desagradable”⁴. Para España en plena postguerra civil y enfrentada a la difícil tarea de la reconstrucción la guerra era inoportuna y, de hecho, el belicismo inherente a los planes de reconstrucción del Ejército y de rearme se habían previsto a medio y largo plazo.

El viraje y la oscilación entre la neutralidad y la no beligerancia de España, como es bien sabido, no fue sino el reacomodo de la política exterior española a las circunstancias internacionales en el decurso de la guerra, del mismo modo en que actuaron otros Estados neutrales durante el conflicto. De hecho, la no beligerancia fue la forma predilecta que asumiría la neutralidad durante aquellos años en virtud de las inclinaciones –cambiantes, en no pocos casos– hacia los bandos beligerantes. Los datos son sumamente ilustrativos si se considera que en septiembre de 1939, cuando comenzó la guerra en Europa, una veintena de Estados europeos se declararon neutrales. Cuando acabaron las hostilidades solo cinco naciones: Irlanda, Suecia, Suiza, Portugal y España permanecían neutrales, aunque en su periplo la neutralidad devino en benévola hacia algún bando.

La mayor parte de los Estados neutrales durante la Segunda Guerra Mundial, como bien apunta Manuel Ros Agudo, se vieron imposibilitados para preservarla al ser invadidos por Alemania entre 1940 y 1941
–Dinamarca, Noruega, Bélgica, Luxemburgo, Holanda, Grecia o Yugoslavia–, al convertirse en aliados del Reich a raíz de la invasión de la Unión Soviética –Finlandia, Hungría, Rumania y Bulgaria– o bien al haber sido anexionados por la Unión Soviética, como acontecería con las Repúblicas bálticas –Estonia, Lituania y Letonia–.

La forma predilecta e inédita de neutralidad durante la contienda fue la no beligerancia, cuya práctica supondría la inclinación en el “campo económico a uno de los beligerantes mientras se mantenían los derechos inherentes a una nación neutral”. Italia sería el primer Estado en anunciar su estatus de Estado no beligerante, al proclamarse así el 4 de septiembre de 1939. Una práctica que sería seguida por España y Turquía los días 13 y 26 de junio de 1940, respectivamente. Cada gobierno neutral, afirma Manuel Ros Agudo, fue “sorteando las distintas fases del conflicto (hegemonía del Eje hasta 1942, progresivo triunfo aliado de 1943 en adelante) tratando de preservar su independencia, plegándose hacia uno u otro bando con mayor o menor intensidad según lo dictaba el desarrollo de la guerra”⁵.

4 Javier Tusell y Genoveva García Queipo de Llano, Franco y Mussolini. La política española durante la Segunda Guerra Mundial, Barcelona, Península, 2006, p. 85.

La articulación de los medios e instrumentos para la política exterior y la defensa nacional se irían tejiendo al socaire de la conformación del nuevo Estado que iría superando el estado campamental que caracterizó su naturaleza durante la Guerra Civil para ir asumiendo una estructura más estable al abrigo de las premisas político-ideológicas de la coalición conservadora y reaccionaria y la mímesis y adaptación a las propias circunstancias del entorno. Desde el tramo final de la Guerra Civil, la postguerra española constataría la creciente oleada de fascistización que asolaba el viejo continente, impulsada en el caso español por la red de filiaciones tejida durante la guerra y que habían sido fundamentales en la victoria. En este sentido, el fascismo italiano –promovido desde Roma y alentado por los sectores falangistas desde España– se convertiría en un modelo de referencia, no exento de resistencias entre otras “familias políticas” del Régimen. El cuñado de Franco, Serrano Suñer se erigiría en aquellos primeros años de la postguerra civil en el principal inspirador en la articulación de un nuevo Estado sobre unos fundamentos fascistas⁶.

En términos más genéricos, aunque la legitimación básica del nuevo régimen fue la victoria militar en la Guerra Civil, el Régimen necesitó –a juicio de Álvaro Soto– de otras legitimidades con el fin de perpetuarse, para lo que contó con la ayuda de la Iglesia y de los sectores conservadores y reaccionarios de la derecha española⁷.

5 Manuel Ros Agudo, La guerra secreta de Franco (1939-1945), Barcelona, Crítica, 2002, pp. 1-2.
6 Informes de Gambara a finales de 1939 citados por Javier Tusell-Genoveva García Queipo de Llano, Franco y Mussolini p. 101. Consúltese, asimismo, sobre el proceso de fascistización del Estado las obras de: M. Argaya, Historia de los falangistas, 19 de abril de 1937-1 abril de 1977, Madrid, Plataforma, 2003; Miguel Ángel Aparicio, El sindicalismo vertical y la formación del Estado franquista, Barcelona, Eunibar, 1980; A. Cazorla, Las políticas de la victoria. La consolidación del nuevo Estado franquista (1938-1953), Madrid, Marcial Pons, 2000; Ricardo Chueca El fascismo en los comienzos del régimen de Franco. Un estudio sobre FET-JONS, Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas, 1983; Sh. Ellwood, Prietas las filas. Historia de la Falange Española, 1933-1983, Barcelona, Grijalbo, 1984; José Luis García Delgado, El primer franquismo. España durante la Segunda Guerra Mundial, Madrid, Siglo XXI, 1989; I. Merino, Serrano Suñer. Conciencia y poder, Madrid, Algaba, 2004; y G. Sánchez Regio (ed.), El primer franquismo (1939-1959), Madrid, Ayer, n.º 33, 1999.
7 Véase Álvaro Soto “La dictadura del general Franco (1939-1975)”, en Javier Donézar-Pedro-A. Martínez Lillo-José Luis Neila-Pablo Martín de Santa Olalla-Álvaro Soto, Historia de España Contemporánea. Siglos XIX y XX, Madrid, Sílex, 2008, p. 244.

En un primer momento, en la postguerra civil y la Segunda Guerra Mundial se intentó escenificar la creación de un Estado totalitario, similar al fascismo, pero que estaría mediatizado por la debilidad del partido único y la sólida posición de la Iglesia católica y del Ejército. El contexto internacional y la victoria incondicional lograda en la Guerra Civil –afirma Enrique Moradiellos– permitiría a Franco la “institucionalización de su régimen por la senda de la fascistización progresiva emprendida con anterioridad”. La Ley de Reorganización de la Administración Central del Estado de 8 de agosto de 1939 reafirmaba la “extrema concentración de poderes legislativos y ejecutivos” en manos del caudillo. Al día siguiente el nuevo Gobierno incorporaba miembros de todas las “familias” políticas de la coalición vencedora, quedando la dirección de los asuntos de la defensa nacional y la política exterior en manos del Ejército. Sin embargo, a pesar del predominio militar y el equilibrio de carteras, la influencia determinante en el Gabinete y su acción de gobierno correspondería al sector falangista, en función del “firme apoyo prestado por Franco a su cuñado y entonces íntimo asesor político”⁸.

La formulación y ejecución de la política exterior y la defensa nacional se verían directamente afectadas por el propio curso en la construcción del nuevo Estado, los juegos de equilibrios dentro del régimen y las circunstancias internacionales. La concentración de poder en Franco, que se iría institucionalizando con nuevos instrumentos jurídicos ya fuera a la estela de la inercia fascistizadora o a través del maquillaje cosmético del régimen en los últimos coleteos de la guerra, determinaría decisivamente el curso de la política exterior. La ausencia de instrumentos de control o de simple pluralidad, como bien advierte Rafael García Pérez, conferían al dictador una “primacía absoluta en la toma de decisiones”⁹.

El curso de la política y la administración exterior sería indisociable del carácter secreto, elitista y estrechamente asociado al personalismo de los líderes. En aquel contexto se consolidaría el paradigma del “poder exterior”, término usado por primera vez por A. Haenel en 1890. Durante el Trecer Reich E. Wolgast y el jurista Carl Schmitt formularían el marco teórico del poder exterior –Auswärtige Gewalt–, en virtud de la cual cuando el Estado actuaba ajeno total o parcialmente a los controles jurídicos y políticos previstos para el ejercicio del poder. En España sería el jurista Antonio de Luna¹⁰ uno de los más destacados receptores de los planteamientos autoritarios en el proceso de la política exterior. Estos fundamentos teóricos apuntalarían el protagonismo y el personalismo de la política exterior en la persona del “Caudillo”¹¹.

8 Enrique Moradiellos, La España de Franco (1939-1975), Madrid, Síntesis, 2000, pp. 69-76.
9 Rafael García Pérez, “España y la Segunda Guerra Mundial”, en Javier Tusell-Juan Avilé-Rosa Pardo (eds.), La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, Biblioteca Nueva-UNED, 2000, p. 302.

Los ministros de Asuntos Exteriores gozaron de un cierto margen de maniobra que permitiría introducir estilos y matices sustanciales en la formulación y ejecución de la política exterior. Tarea que en estos años recaería en Juan Beigbeder, Ramón Serrano Suñer, Gómez-Jordana y, tras su muerte, José Félix de Lequerica¹².

Sobre los mimbres que se fueron estableciendo durante la Guerra Civil se fue articulando una Administración Exterior que fue dejando atrás la interinidad y el carácter circunstancial que tuvo durante la contienda. El primer intento de crear una estructura administrativa más sólida, pero en modo alguno definitiva, en la construcción del nuevo Estado se concretó, recordémoslo, en la Ley de 30 de enero de 1938, que daría lugar a la creación del Ministerio de Asuntos Exteriores. La estructura del Ministerio apenas sufrió alteraciones por la reforma de la Administración Central acometida tras finalizar la Guerra Civil por la Ley de 8 de agosto de 1939¹³. El titular de la cartera desde el momento de su creación fue el general Francisco Gómez-Jordana. Este, afirma Rosa Pardo a cuya obra remitimos para el estudio de la evolución del Ministerio de Asuntos Exteriores entre 1939 y 1945, favoreció un estilo castrense y facilitó el acceso a puestos relevantes a funcionarios que ya había conocido en el Norte de África, muchos de ellos de sensibilidad monárquica y católica¹⁴. Una tendencia que no sufriría alteraciones sustanciales con la llegada de Juan Beigbeder al Ministerio.

10 Antonio de Luna, “Poder Exterior”, en Las relaciones internacionales en la era de la Guerra Fría, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1962, pp. 193-230.
11 Véase Juan Carlos Pereira, “La Guerra Fría y su proyección sobre la política exterior del primer franquismo”, en Salvador Forner (ed.), Coyuntura internacional y política exterior española (1898-2004), Madrid, Biblioteca Nueva, 2010, pp. 121-124. Entre la bibliografía y referencia básicas remitimos a la consulta de los trabajos de: Rafael García Pérez, “La idea de la ‘Nueva Europa’ en el pensamiento nacionalista español en la inmediata postguerra, 1939- 1944”, Revista del Centro de Estudios Constitucionales, 1990, pp. 203-240 y del mismo autor, “El proyecto continental del Tercer Reich”, Revista de Estudios Políticos, 87 (1995), pp. 259-283; Chantal Moufle, La paradoja democrática, Barcelona, Gedisa, 2003; y Carlos Sanz “El concepto de poder exterior en el franquismo”, en E. Martínez Ruiz (coord.), Poder y mentalidad en España e Iberoamérica, Madrid, Universidad Complutense de MadridUniversidad de Zulia, 2000, pp. 85-97. Remitimos, asimismo, a la consulta del trabajo de S.E. Norling, “La Revista de Estudios Políticos, 1941-1943. Un intento de elaboración de una doctrina en política exterior durante la Segunda Guerra Mundial”, en Javier Tusell (dir.), La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, UNED, 1997, pp. 287-298.
12 En torno a la consulta de obras generales sobre España y la Segunda Guerra Mundial, remitimos, entre otras a las siguientes: Manuel Espadas Burgos Franquismo y política exterior (1936-1975), Madrid, Rialp, 1988; Antonio Marquina, “Estudio preliminar”, en L. Pascual Sánchez-Gijón La planificación militar británica y España (1940-1942), Madrid, Instituto de Cuestiones Internacionales, 1984, pp. I-XVII y del mismo autor “España y las alianzas durante el periodo ministerial de Ramón Serrano Suñer”, VV. AA., El impacto de la Segunda Guerra Mundial en Europa y en España, Madrid, Asamblea de Madrid, 1989, pp. 33-51, “La etapa de Ramón Serrano Suñer en el Ministerio de Asuntos Exteriores”, Espacio, Tiempo y Forma, serie V, 2 (1989), pp. 145-168 y “La política exterior española durante la Segunda Guerra Mundial”, en José Luis Cásas Sánchez (coord.), La postguerra española y la Segunda Guerra Mundial, Córdoba, Diputación Provincial de Córdoba, 1990, pp. 45-57; Víctor Morales Lezcano, Historia de la no beligerancia española durante la Segunda Guerra Mundial, Las Palmas, Cabildo Insular, 1995; Stanley G. Payne y D. Contreras (eds.), España y la Segunda Guerra Mundial, Madrid, Editorial Complutense, 1996; Paul Preston, “Franco y Hitler: el mito de Hendaya”, Historia 16, 184, 1991, pp. 12-25 y Franco “Caudillo” de España; Javier Tusell, “España y la Segunda Guerra Mundial”, en José Luis Cásas Sánchez (coord.), en La postguerra española y la Segunda Guerra Mundial, Córdoba, Diputación Provincial de Córdoba, 1990, pp. 35-43 y Franco, España y la Segunda Guerra Mundial. Entre el Eje y la neutralidad, Barcelona, Temas de Hoy, 1995; y Ángel Viñas, Guerra, dinero y dictadura. Ayuda fascista y autarquía en la España de Franco, Barcelona, Crítica, 1984.

Durante el periodo que Ramón Serrano Suñer, uno de los estandartes de la germanofilia, ocupó la cartera de Asuntos Exteriores la diplomacia española se impregnó de un lenguaje y un estilo falangista.

Con el retorno de Gómez-Jordana al palacio de Santa Cruz en septiembre de 1942 se pondría en marcha una política de desfalangistización de la diplomacia española y el retorno a la “normalidad burocrática” alterada por su predecesor¹⁵. Quedaba atrás una gestión caracterizada por la mayor disparidad de intereses de Serrano Suñer, la prioridad de la esfera política y del partido único, y un estilo marcado por “el mundo de la relación personal y de carácter verbal, marginando incluso a los más altos cargos diplomáticos”¹⁶. Bajo su mandato se llevaría a cabo una nueva reestructuración del organigrama del Departamento. En efecto, el Decreto de 16 de octubre de 1942 lo articulaba en una Subsecretaría y tres Direcciones: la Dirección General de Política Exterior, la Dirección General de Política Económica; y la Dirección de Asuntos Generales. Semanas después, se creaba la Escuela Diplomática por el Decreto de 7 de noviembre.

A lo largo de estos años se restablecieron y se crearon instrumentos para potenciar la presencia internacional de España mediante cauces menos formales que los diplomáticos, entre ellos el consejo de la Hispanidad y la restablecida Junta de Relaciones Culturales.

13 Ángel Viñas, “La política exterior española en el franquismo”, Cuenta y Razón, n.º 6 (1982), Madrid, p. 66
14 Rosa Pardo, Con Franco hacia el Imperio. La política exterior española en América Latina, 1939- 194, Madrid, UNED, 1995, pp. 83-85 y 93.
15 Ibídem, pp. 270 y 275.
16 Tusell y García Queipo de Llano, Franco y Mussolini, pp. 303-304.

La naturaleza autoritaria del Estado y la evolución del mismo, junto a la indefinición constitucional del Régimen y la patrimonialización de la Administración, incidiría en la unidad de acción exterior. En la etapa de mayor fascistización del Régimen la duplicación de la Administración estatal del partido único, y en concreto la Delegación Nacional del Servicio Exterior de Falange, produciría frecuentes interferencias en la Administración Exterior.

Los cambios en la organización del Estado tras la Guerra Civil y la influencia de los modelos alemán e italiano se dejarían sentir en profundidad en la estructura orgánica de la defensa nacional. La citada Ley de Reordenación de la Administración Central del Estado de 8 de agosto de 1939 modificaba la estructura institucional de la defensa nacional que desde 1938 había recaído en un único Ministerio de Defensa Nacional, ocupado por Fidel Dávila, dando lugar a la creación de tres Ministerios: Ministerio del Ejército –denominación ya utilizada en la época de Primo de Rivera–, cuyo titular sería el general José Varela, el Ministerio de Marina, bajo la responsabilidad del contraalmirante Salvador Moreno, y el nuevo Ministerio del Aire, a cuyo frente se situaría al general Juan Yagüe, reconociendo igual estatus a un arma que se había potenciado e independizado durante la Guerra Civil.

Asimismo, el Cuartel General del generalísimo que se había erigido en el órgano operativo más relevante durante la Guerra Civil sería sustituido en el nuevo entramado por el Alto Estado Mayor, que estaría bajo la dependencia directa del jefe del Estado, con un teniente general como jefe que recaería en Juan Vigón. Su misión era “ordenar la totalidad de las energías nacionales en caso de guerra” y se organizaba en torno a tres secciones: militar, económica y de información. La primera tenía el cometido de dirigir la acción conjunta de las Fuerzas Armadas, proponiendo su organización permanente y responsable de los planes de defensa y de los estudios estratégicos. La segunda debía optimizar los recursos materiales e industriales. Y por último, la tercera sección debía actuar bajo la premisa de “proporcionar información del potencial militar y económico en otros países” y “enfrentarse, dentro de España, a los complejos Servicios de espionaje Extranjeros”¹⁷.

17 Puell de la Villa, Historia del Ejército, pp. 188-189.

Por último, se reorganizaría la Junta de Defensa Nacional cuya presidencia recaería en el jefe del Estado y cuyo secretario era el jefe del Alto Estado Mayor. La Junta se erigiría como el máximo órgano decisorio del Estado en materia de defensa. Tras la Guerra Civil el Ejército experimentaría, en opinión, de Álvaro Soto, una intensa renovación, donde el criterio básico fue de índole política y no profesional¹⁸. En el juego de equilibrios y tensiones que recorrieron los años de la guerra mundial, el Ejército –aún considerando diferentes sensibilidades y preferencias– fue junto a la Iglesia católica el otro pilar institucional más reticente a la creciente hegemonía de Falange, bajo el liderazgo de Serrano Suñer. Los jefes militares, como bien puntualiza Enrique Moradiellos, resistieron “tenazmente la pretensión falangista de dominar la burocracia estatal y de poner bajo su custodia dos áreas que el alto mando consideraba propias y reservadas: la gobernación interior (incluyendo el orden público y la política económica) y la definición de la política exterior”. Destacados miembros del alto mando militar, la jerarquía eclesiástica y la aristocracia, promoverían la opción de una “monarquía católica y conservadora como forma definitiva de Estado y auspiciaban una política exterior más neutralista y menos próxima al Eje para evitar los peligros de sumarse a la guerra mundial”¹⁹.

La tensión entre ambos grupos en la agenda de la política interior y la política exterior, “siempre bajo la mirada vigilante y arbitral de Franco”, fue agudizándose a lo largo de 1940 y 1941, al compás de la extensión de la guerra al Mediterráneo y la tentación sentida en aquel contexto hacia las aspiraciones coloniales en el ultramar africano bajo el peaje de la implicación en el conflicto, y a tenor de la erosión de la situación económica y administrativa del país como consecuencia del contexto bélico y los efectos de la ineficaz política autárquica.

Que la historiografía haya reparado en aspectos esenciales de la actitud e incluso las veleidades intervencionistas de España ante la contienda mundial en expresiones como la “gran tentación”, como reza el título del libro de Manuel Ros Agudo²⁰, el “imperio que nunca existió”, en el caso de la obra de G. Nerín y A. Bosch²¹, o el Aborted Imperialism²², redundan en el esencial papel que desempeñaron la condición mediterránea-atlántica de España y sus sueños coloniales en África en la modulación de su actitud hacia la guerra.

18 Álvaro Soto, “La dictadura del general Franco”, p. 251.
19 Moradiellos, La España de Franco, pp. 76-77.
20 Manuel Ros Agudo, La gran tentación. Franco, el Imperio colonial y los planes de intervención en la Segunda Guerra Mundial, Barcelona, Styria, 2008.

Es muy ilustrativo del lugar central que ocupaba el africanismo en la cultura política y la visión del mundo de los dirigentes españoles, la observación que hacía el embajador británico en misión especial en España desde junio de 1940, sir Samuel Hoare, en una carta privada fechada el 23 de julio de 1940 a su amigo Lord Beaverbrook, por aquel entonces ministro de Producción Aeronáutica. En su opinión:

Si pretendemos mantener a los españoles en nuestra órbita marítima e imperial, debemos aproximarnos a ellos en cuanto se refiere al Mediterráneo y el norte de África […] No te puedes imaginar lo que Marruecos significa para la nueva generación española y en especial para los actuales líderes españoles. Franco, Beigbeder y muchos otros hicieron sus carreras en Marruecos y están mucho más interesados en Marruecos que en Europa ¿Hay alguna posibilidad de que el Imperio francés continúe en Marruecos? Lo dudo mucho. Si es así, ¿no valdría la pena usar Marruecos como un puente por el que llevar a los españoles desde el lado de Berlín al nuestro?²³.

El embajador británico constataba una evidencia fundamental para comprender el pensamiento político y la concepción y las expectativas internacionales de España, la trascendencia de la experiencia africana en el aprendizaje profesional y político de buena parte de los responsables del nuevo régimen, deudores y promotores, asimismo, del africanismo.

Durante la Guerra Civil ya hicimos mención a la actividad del alto comisario, Juan Beigbeder para promover los intereses españoles y el desarrollo de la enseñanza y de la cultura árabe, continuando las premisas y consejos ya evocados desde los años veinte en la Liga Africanista. Se promocionó, asimismo, la actividad editorial, y se reemprendería tras el paréntesis de la Guerra Civil la publicación de la revista África.

21 G. Nerín-A. Bosch, El imperio que nunca existió. La aventura colonial discutida en Hendaya, Barcelona, Plaza & Janés, 2001.
22 C.R. Halstead y C.J. Halstead, “Aborted Imperialism: Spain’s Occupation of Tangier, 1940- 1945”, Iberian Studies, v. 7, 2 (1978), pp. 53-71.
23 Reproducida por Ros Agudo, La gran tentación, p. 206.

Sin embargo, pese a la actividad desarrollada desde Melilla y Tetuán, sería Madrid el auténtico epicentro de la actividad africanista, primero desde el Instituto “General Franco” de Estudios e Investigación HispanoÁrabe y más adelante, ya en 1945 a través del Instituto de Estudios Africanos. El Instituto “General Franco”, creado en 1938 iniciaría su andadura en 1941, bajo la dirección de Tomás García Figueras, africanista que había desempeñado el cargo de secretario general en la Alta Comisaría con Juan Beigbeder. Se daría continuidad, de este modo, a la trama tradicional del africanismo clásico en las obras del propio Tomás García Figueras o la monografía de José María Cordero Torres Organización del Protectorado Español en Marruecos, esta última publicada por el Instituto de Estudios Políticos²⁴.

Esta tradición africanista conviviría, en el contexto de la postguerra civil española, con la literatura revisionista y expansionista que se promovería, especialmente, desde el Instituto de Estudios Políticos (IEP) creado en 1939, dependiente de la Junta Política de FET de las JONS e inspirado en los estudios de Ciencia Política de la Italia fascista. Algunas de las obras de contenido reivindicativo, nacionalista e imperialista como la de Fernando María Castiella y José María de Areilza Reivindicaciones de España (1941) entroncarían con el discurso africanista de los años veinte recogido en la Revista de Tropas Coloniales, desde cuyas páginas se ensalzaba al Ejército colonial como factor de cohesión y de cimiento de la política africana. El Instituto, su labor editorial y la publicación de la Revista de Estudios Políticos desde 1941, serían permeables a los cambios que acaecerían en la coyuntura internacional de la guerra y el propio devenir de la política interna. El Instituto de Estudios Políticos pasó de ser un centro de investigación política –acompañado de una visión propagandística y totalitaria de la cultura– a convertirse, a partir de 1943, en un organismo editor –bibliográfico, incluso–, en el que se vieron representados todos los sectores del Régimen, aunque con destacada participación de católicos²⁵.

Mención aparte merece, por último, la creación a iniciativa de Serrano Suñer en 1941 del Instituto Español de Estudios Mediterráneos y que se pondría en funcionamiento en 1943. Con sede en Barcelona su vehículo predilecto de expresión sería su órgano de difusión la Revista de Estudios Mediterráneos. Su labor preveía la puesta en marcha de proyectos de inequívoca impronta regeneracionista como la organización de viajes marítimos anuales en torno al Mediterráneo –como ya se haría durante al República– y la aspiración a contar con un “buque escuela” de estudios del Mediterráneo²⁶. Desde 1943, a rebufo de la propia evolución de la guerra en el Mediterráneo, se fueron suscitando en el seno del instituto la reflexión sobre la paz y la concordia en el Mediterráneo y la velada insinuación del potencial de España como actor relevante para promover la pacificación del Mediterráneo desde “posiciones rigurosamente internacionales”²⁷.

24 Moga, La cuestión marroquí, pp. 47-48
25 Véase Gonzalo Pasamar, La historia contemporánea. Aspectos teóricos e historiográficos, Madrid, Síntesis, 2000, p. 226.

La cuestión marroquí y, en conjunto, las aspiraciones en el ultramar africano, se convertirían en un tema central y predilecto de los dirigentes españoles durante la postguerra civil y, en particular, durante 1940 y 1941. La preocupación por África era un denominador común del pensamiento y la cultura política de la coalición vencedora en la Guerra Civil. Los “españoles somos todos moros” era una de las frases predilectas de Juan Beigbeder. Sin embargo, el discurso y la práctica política de la España del general Franco hacia las aspiraciones africanas no fue homogéneo, pues se modularía desde diferentes registros en virtud de los interlocutores, los destinatarios y la propia coyuntura internacional. En este sentido, en correlación a las dos almas de la política exterior de la España franquista, cohabitarían dos discursos igualmente deudores del africanismo español: de un lado, la formulación de un imperialismo africanista, de nuevo cuño vinculado al pensamiento falangista y que adquiriría un amplísimo predicamento en plena fascistización del Régimen y en el plano de la coyuntura bélica internacional del verano de 1940 con el hundimiento de Francia y la entrada en guerra de Italia; y de otro, la pervivencia de una tradición irredentista, que hundiría sus raíces en el pensamiento y la práctica del africanismo clásico²⁸.

26 Estas iniciativas recuerdan ineludiblemente al crucero universitario por el Mediterráneo de 1933 a borde del Ciudad de Cádiz, y entre cuyo pasaje se encontraban Gregorio Marañón, Jaume Vicens Vives o Julián Marías (véase Francisco Gracia Alonso-Josep María Fullola i Pericot, El sueño de una generación. El crucero universitario por el Mediterráneo de 1933, Barcelona, Publicacions i Ediciones Universitat de Barcelona, 2006).

27 Véase Montserrat Huguet Santos, “El Mediterráneo en la teoría sobre la política exterior del franquismo”, Studia Storica, n.º 13-14 (1995-1996), pp. 216-217; y de la misma autora “Descubrir el Mediterráneo: una orientación recurrente en el ideario exterior franquista”, en Cuadernos de Historia Contemporánea, n.º 19 (1997), pp. 89-115. En la promoción de estas reflexiones jugaría un papel destacado Wenceslao González Ontiveros y el ensayista Rafael Gay de Montellá, autor de la obra Mediterraneismo y Atlantismo publicada en 1943.

Las reivindicaciones internacionales defendidas por el general Franco en sus negociaciones con el Eje en el curso de 1940 y 1941, que suponían la incorporación del Marruecos francés, el Oranesado y nuevos territorios en África ecuatorial y occidental, eran las formuladas por el discurso imperialista de los falangistas²⁹. El revisionismo internacional que habría de conducir a la construcción de un nuevo imperio traspasaría el plano formal de la retórica para tornarse en un objetivo político que mediatizó la política española hacia el Eje durante estos años.

Las aspiraciones imperiales africanas evocadas por el general Franco, Juan Beigbeder y el propio Ramón Serrano Suñer –quién había defendido ante la prensa alemana el derecho español a tener su lebensraum en el norte de África³⁰– eran “punto por punto, el mismo que venía oyéndose en España desde hacía décadas”. Aquel discurso, como bien sintetiza Susana Sueiro³¹, consideraba, a grandes rasgos, que los indiscutibles derechos históricos y geográficos de España en el norte de África, los cuales se remontarían a la presencia española en diversos lugares del litoral marroquí desde el siglo xvi –Ceuta, Melilla, Alhucemas y el peñón de Vélez–, habían sido cercenados por las ambiciones y el reparto de áreas de influencia urdido entre Francia y Gran Bretaña a principios del siglo xx. Un despiadada usurpación política que proseguiría en el curso de diferentes acuerdos y tratados que habían acabado por “arrebatar a España porciones de terreno hasta dejarle tan solo la ‘espina del Rif ’, ‘el hueso de Yebala’, el terreno más pobre y agreste, mientras que la ambiciosa Francia se había adueñado de las ricas y fértiles llanuras”.

El discurso grandilocuente de la construcción del nuevo imperio cohabitaría con otro más templado, arraigado en la tradición de pensamiento africanista y en la experiencia colonial en el ultramar africano desde principios de siglo. Un pensamiento irredentista sólidamente interiorizado en los sectores conservadores y en la mayoría de los militares, que pretendía, en cambio, la necesidad de una rectificación de las fronteras entre las dos zonas de Marruecos. Este discurso, que sería el que escenificaría la diplomacia española hacia Vichy y Londres, insistía en la recuperación de una serie de territorios fundamentada en argumentos de distinta solidez legal y política. En primer término, la petición del desplazamiento de la frontera sur de la zona española hasta el río Sebú, incluyendo las ciudades de Fez, Meknes y Taza, entre otras de acuerdo con las líneas fronterizas acordadas en el acuerdo non nato de 1902; en segundo lugar, la opción de renunciar a la fértil cuenca del Sebú, pero manteniendo la cuenca del Uarga, tal como estaba previsto en la Declaración franco-española de 3 de octubre de 1904; y, por último, la más modesta de todas, tendente a mantener la delimitación prevista en el Tratado hispano-francés de 27 de noviembre de 1912, que había supuesto perder el valle del Uarga, así como territorios en el Marruecos meridional, motivo de litigio tras las operaciones militares hispano-francesas de 1925-1926, en la región habitada por los Beni-Zerual al norte del valle del Uarga.

28 Una precisa exposición de ambas tradiciones, a cuyo texto recurrimos, puede consultarse en Susana Sueiro “Sueños de imperio. Las pretensiones territoriales españolas en Marruecos y la diplomacia británica durante la Segunda Guerra Mundial”, en VV. AA., El régimen de Franco, 1936-1975, t. II, Madrid, UNED, 1993, pp. 299-320.

29 La idea de imperio, como bien ha estudiado María de los Ángeles Egido, estaría ya presente en el ideario desde el mismo lance fundacional de Falange. En el manifiesto político del partido de Ledesma y Onésimo, JONS, en diciembre de 1931, el punto cuarto remitía a la “Expansión imperial de España. Reivindicación inmediata de Gibraltar. Reclamación de Tánger y aspiraciones de dominio en todo Marruecos y Argelia. Política nacional de prestigio en el extranjero”(véase Egido, La concepción de la política exterior española, pp. 508 y ss.)

30 Declaraciones que serían reproducidas en el órgano de Falange Arriba, el 17 de septiembre de 1940.
31 Sueiro Seoane, “Sueños de imperio”, pp. 300-308.

Bajo estas premisas se desenvolverían las ambiciones españolas en el ultramar africano, cuyas implicaciones en el curso de la guerra mundial vendrían determinadas por el fluir de la contienda en el Mediterráneo e implicarían directamente a la posición de España ante el conflicto. Una actitud modulada desde una neutralidad benévola hacia el Eje e inclinándose hacia una no beligerancia de claros tintes intervencionistas en virtud de las aspiraciones coloniales africanas. El posterior repliegue hacia la neutralidad vendría obligado por el propio decurso de la guerra, donde la extensión de la contienda al Mediterráneo encontraría su más significativa expresión, desde la lectura de Madrid, en el desembarco aliado en el Norte de África y el posterior salto hacia el continente, vía Sicilia, y el inminente hundimiento del fascismo en Italia.

2. España ante el espejismo de un nuevo orden mundial: belicismo y retórica imperial en el Mediterráneo

El estallido de la guerra en Europa sorprendió a España en plena postguerra civil. La reacción del gobierno español se incardinaría, a priori, con la tradición de la política exterior española desde el siglo xix en relación a los grandes conflictos europeos, la neutralidad. El Boletín Oficial del Estado publicaba un decreto con fecha del 4 de septiembre de 1939 firmado por el general Franco en virtud del cual se declaraba la “estricta neutralidad” de España.

A lo largo de diez meses España mantuvo esa actitud oficial, justificada por el ministro de Asuntos Exteriores, el coronel Juan Beigbeder, en el cargo desde el 9 de agosto de aquel año, aludiendo a la tradicional neutralidad del país, a que el conflicto no afectaba directamente a España por cuanto era una guerra entre Alemania y Francia y Gran Bretaña y a las críticas condiciones internas que exigían por encima de todo la reconstrucción del país³². El ministro, fiel representante de los sectores más conservadores y tradicionales del Ejército, dirigió una política exterior pragmática y cuidadosa orientada a no despertar los “recelos británicos por un excesivo acercamiento a Berlín” y fruto de sus propias posiciones ideológicas y las tensiones políticas, pero sobre todo económicas, que se habían registrado en las relaciones con el Tercer Reich³³.

Bajo el paraguas de la neutralidad, las iniciativas diplomáticas emprendidas por el Gobierno español, subordinadas a la política italiana, se habían encaminado en aquellos primeros meses hacia la búsqueda de una solución pacífica al conflicto³⁴. No obstante, la neutralidad española estuvo muy lejos de ser equidistante entre ambos bandos. La sinergia dominante en la política española inclinaba decididamente su voluntad y sus intereses hacia la red de contactos y de vínculos establecida durante la Guerra Civil con Alemania, Italia y Portugal.

Un tejido sustentado al hilo de una red de contactos formales e informales y cuyos vínculos de dependencia ya habían cristalizado durante la Guerra Civil. En el caso alemán culminaron en el Tratado de Amistad hispano-alemán de 31 de marzo de 1939, que comprometía de forma más explícita la neutralidad benévola de España hacia Alemania en caso de conflicto europeo. Los vínculos con Roma ya se prefiguraron en el acuerdo secreto firmado con Italia el 28 de noviembre de 1936. Finalmente, con Portugal se había suscrito el Pacto de Amistad y de No Agresión el 17 de marzo de 1939, cuyo objetivo primigenio era impedir verse arrastrados a una guerra no deseada, evitando que desde su territorio una tercera potencia atacase a la otra. No obstante, El acuerdo afianzaría las relaciones ibéricas de vecindad, pero no diluiría la suspicacias portuguesas respecto al peligro español, alentadas con el discurso imperialista del régimen de Franco³⁵.

32 Pereira, “La Guerra Fría”, p. 129.
33 Véase García Pérez, “España y la Segunda Guerra Mundial”, pp. 303-304; y Ángel Viñas Política comercial exterior de España, 1931-1975, Madrid, Banco Exterior de España, 1979, vol. I, pp. 212-234.
34 Véase Portero y Pardo, “La política exterior”, p. 196; y Tusell y García Queipo de Llano, Franco y Mussolini, pp. 88-89.

En esta deriva, decisiones diplomáticas como la adhesión al Pacto Anti-komintern el 29 de marzo de 1939 y la posterior retirada de la Sociedad de Naciones en el mes de mayo serían ilustrativas de la sensibilidad internacional de la España de Franco.

En definitiva, transcribiendo literalmente la valoración genérica de Rafael García Pérez, en torno a las expectativas e inclinaciones internacionales del nuevo régimen:

Italia, Alemania y, en menor medida, Portugal, configuraban los modelos de organización política y económica, y los referentes ideológicos, en los cuales se inspiraría la nueva elite dirigente. Existía, sin duda, un cierto grado de gratitud y afinidad, pero también un fuerte tropismo hacia unas potencias que en la segunda mitad de los años 30, y siendo aún apreciables las consecuencias de las crisis de 1929, representaban el éxito de unas economías intervencionistas con pleno empleo, frente a unas potencias tradicionales cuyos sistemas demoliberales se revelaban impotentes frente a la crisis. Este duelo europeo, que enfrentaba a las potencias emergentes, ansiosas por reformar el statu quo continental, y a las antiguas y caducas potencias coloniales, empeñadas en mantenerlo, fue percibido de forma absolutamente correcta por parte de los vencedores en la Guerra Civil, alineándose con las aspiraciones de cambio y en contra de las potencias tradicionales, a las cuales se les hacía responsables de la marginación del sistema internacional sufrida por España durante toda la época contemporánea³⁶.

35 Para el estudio de las relaciones entre España y Portugal consúltese: María Soledad Gómez de las Heras-Esther Sacristán, “España y Portugal durante la segunda guerra Mundial”, en Espacio, Tiempo y Forma, serie V, vol. 2 (1989), pp. 209-225; María Soledad Gómez de las Heras, “España y Portugal ante la Segunda Guerra Mundial desde 1939 hasta 1942”, en Espacio, Tiempo y Forma, serie V, vol. 7 (1994), pp. 165-179; Manuel Loff, Salazarismo e franquismo na época de Hitler (1936-1942), Oporto, Campo das Letras, 1996; Hipólito de la Torre, “La relación hispano-portuguesa en el siglo xx”, en Javier Tusell y Juan Avilés-Rosa Pardo (eds.), La política exterior española en el siglo XX, Madrid, UNED-Biblioteca Nueva, 2000, pp. 159- 186 y del mismo autor Portugal en el exterior (1804-1974). Intereses y políticas internacionales, Madrid, UNED, 2006, pp. 181-208.

El sendero desde la neutralidad –benévola hacia el Eje– hasta la no beligerancia vendría determinado, por tanto, desde estas referencias internacionales, moduladas por el propio curso de la guerra, y el juego y el equilibrio de las fuerzas internas dominadas en este contexto por la inercia de la fascistización. Las claves de la política del nuevo régimen hacia el ámbito mediterráneo y africano, un objetivo prioritario de la política exterior en aquel contexto de mudanza internacional, se proyectarían tanto en las propias expectativas, el pensamiento y los planes estratégicos y de defensa nacional, como en la escenificación y la modulación de una política exterior en un claro sentido belicista e imperialista.

2.1. ¿Un belicismo de salón? Voluntad intervencionista y precariedad operativa

Ante la eventualidad de una guerra europea, afirma Rafael García Pérez, “pocas razones tenían los dirigentes españoles para mantenerse al margen”. La victoria de las potencias aliadas podría poner en peligro la independencia, en virtud de sus vínculos originarios con el Eje. La victoria del Eje podría privar a España de participar en el nuevo orden si no se comprometía en el conflicto. “Había que prepararse para la guerra y el medio era el rearme”³⁷. El pensamiento y la planificación militar elaborada por los Estados Mayores de Franco desde el verano de 1939 y los planes de rearme, “debían permitir a España, en el momento que se juzgara oportuno y provechoso, pasar de la neutralidad benevolente a la beligerancia activa junto al Eje”³⁸.

La condición atlántico-mediterránea –el eje Canarias-Gibraltar-Baleares– continuaría siendo el núcleo del pensamiento estratégico español desde la Guerra Civil. El pensamiento geoestratégico en torno al Mediterráneo estaba condicionado por una circunstancia central, dicho mar no solo es un mar interior, sino que en virtud de sus estrechas vías de acceso: el estrecho de Gibraltar, el canal de Suez y los estrechos del Bósforo y Dardanelos; es ante todo Estrecho Marítimo, en expresión de Predrag Matvejevitch³⁹.

36 García Pérez, “España y la Segunda Guerra Mundial”, p. 303. Consúltese, asimismo, el trabajo de Manuel Loff “El Franquismo ante el Nuevo Orden europeo (1938-1944), oportunidad histórica y adhesión voluntaria”, en Javier Tusell (dir.), La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, UNED, 1997, pp. 235-252.

37 García Pérez, “España y la Segunda Guerra Mundial”, p. 306.
38 Ros Agudo, La guerra secreta, p. 25.

Las enseñanzas de la Guerra del Catorce, en especial el impacto de los avances tecnológicos bélicos –como el arma aérea y el arma submarina– obligaría a revisar las doctrinas geopolíticas en boga, herederas del pensamiento de Alfred T. Mahan, Halford Mackinder y James Fairgrieve⁴⁰. El dominio del mar y la preservación de la integridad de las rutas navales perduraría como una premisa fundamental, como bien se advertiría en la política de Winston Churchill durante la guerra. El pensamiento ortodoxo naval, pese a la experiencia de la Guerra del Catorce, acabaría por imponerse, esforzándose en luchar contra los detractores de las flotas acorazadas⁴¹.

En Francia, donde predominaría un pensamiento estratégico continental a salvo de las aportaciones doctrinales de Raoul Castex en el pensamiento naval –y que tan influyente fue en Carrero Blanco–, éste se movería, a la luz de los efectos de la Guerra del Catorce y la obsesión por la seguridad, entre las enseñanza vidalianas que incidirían en la emergencia de una geopolítica de la paz y una geografía de corte ratzeliano⁴². La obra de Raoul Castex Théories stratégiques, aparecida entre 1929 y 1935, trataría de modernizar la doctrina de la vieja escuela reconociendo que los submarinos alemanes habían realizado un gran daño, pero que en ausencia de una ofensiva de superficie no podían obtener resultados decisivos.

El pensamiento geopolítico en Alemania estuvo dominado por su vocación continental, pese a la influencia del pensamiento de Mahan en el almirante von Tirpitz. El personaje central del pensamiento geopolitico alemán era karl Haushoffer, profesor de geografía en la Universidad de Munich desde 1921 hasta 1939. El objetivo del pensamiento geopolítico alemán era la revisión del statu quo. El concepto clave, afirma Peter J. Taylor, para justificar esta reclamación era la idea de Lebensraum, un concepto original de Ratzel, que interpretaba que los problemas de Alemania se debían a que tenía unas fronteras injustas que la aprisionaba. Con todo no se debe exagerar la influencia de Haushoffer y la teoría de las panregiones sobre la política nacionalsocialista del Trecer Reich, pues la ciencia rectora de la Alemania nacionalsocialista se apoyaba fundamentalmente sobre las teorías de la superioridad racial⁴³.

39 Predrag Matvejevitch, “La Méditerranée et l’Europe”, en Méditerranée, espace de culture et de civilisations, Institut Robert Schuman pour l’Europe, 1996, citado por Gérard de Puymège “Introduction”, Relations Internationales, 87 (otoño 1996), pp. 241-242. Número monográfico dedicado a La Méditerranée dans la vie internationale.

40 Peter J. Taylor, Geografía política. Economía-mundo, Estado-nación y localidad, Madrid, Trama Editorial, 1994, pp. 50-51; y Geoffrey Parker, Western Geopolical Thought in the Twentieth Century, Londres, Croom Helm, 1985, pp. 35 y ss.

41 Hervé Coutau-Bégarie, La potencia marítima (Castex), Madrid, Ediciones Ejército, 1986.
42 Véase Paul Claval, Géopolitique et géoestratègie. La pensée politique, l’espace et le territoire au XXè siècle, París, Éditions Nathan, 1994, pp. 60 y ss.

La preeminencia de este pensamiento continental se pondría de relieve en el papel reservado al ámbito colonial en la guerra contra Francia y Gran Bretaña. La opción de un ataque a los ámbitos coloniales y las rutas imperiales fueron concebidas de modo auxiliar, como una palanca más de presión en caso de enquistamiento de la guerra. No ocurrió así en el caso francés por su rápido hundimiento, pero sí en el británico con motivo del fracaso de la batalla de Inglaterra y el recurso reclamado por especialistas navales, como el jefe de la Abwehr –Servicio de Información Militar– desde 1935, el contralmirante Wilhem Canaris, de estrangular al Imperio británico a través de las rutas imperiales, en particular el Mediterráneo.

El pensamiento estratégico naval alemán se debatiría entre dos tendencias opuestas: de un lado, el predominio de la ortodoxia mahanista y la tradición de Tirpitz; y de otro, la ideas de la Joven Escuela que ya habían aflorado a finales del siglo xix y que tendrían un importante predicamento en la década de los treinta, propugnando la guerra al comercio con los raids de superficie y Doenitz con los submarinos⁴⁴. De hecho, desde 1934 el Alto Mando de la Marina comenzaría a organizar un sofisticado servicio de abastecimiento a escala mundial, el Ettapendienst –servicio de etapas– para su flota, y en el que España ocuparía un lugar muy destacado, como se desprende del servicio prestado a Alemania durante la Segunda Guerra Mundial⁴⁵.

En suma, los planteamientos dominantes en las principales marinas mundiales –incluida Italia–, pese a los avances de la aviación y de los submarinos, continuarían siendo los ortodoxos privilegiando la construcción de grandes navíos, donde aún persistía el mito del acorazado. Premisas que se harían visibles en el pensamiento estratégico español y, en particular, en el pensamiento naval.

La colaboración militar con el Eje adquiriría un papel central en las aspiraciones internacionales y coloniales del Régimen. En una conversación entre el general Franco y el general italiano Gambara en marzo de 1939, el Caudillo le comentaba que tras la guerra España tendría necesidad de apoyo por parte de las “potencias amigas”, Alemania e Italia, pera “formar una poderosa fuerza defensiva”⁴⁶. ¿A qué fines y sobre qué supuestos se articulaban aquellas aspiraciones militares?

43 Taylor, Geografía política, pp. 51-53.
44 Coutau-Bégarie, La potencia marítima, pp. 54-55.
45 Véase Ros Agudo, La guerra secreta, pp. 72-117.

La vocación belicista imperante en la cúpula militar y en el seno de las altas instituciones armadas, visible al menos hasta que se fue diluyendo el sueño de ultramar y se fue abriendo camino el repliegue neutral, descansaba sobre la imperiosa necesidad de la ayuda económica y militar exterior. El Ejército, comenta Fernando Puell de la Villa, podría parecer “un tigre de papel”, pero el estado real de las diferentes unidades era agónico⁴⁷.

El exhaustivo estudio de las fuentes militares españolas realizado por Manuel Ros Agudo pondría de relieve la voluntad rearmista y belicista de la cúpula del Ejército, desde su misma cúspide en la figura del general Franco. En este sentido, lo relevante a la altura del verano de 1939 era que las “disposiciones militares que España adoptó entonces no obedecían a requerimientos por parte del Eje, que se conformaban con un Franco neutral, sino que respondían a ambiciones puramente españolas. Aquí no hubo presión externa alguna”⁴⁸.

Lo cierto es que el inicio de la guerra en Europa en septiembre de 1939 no hizo sino acelerar los dispositivos militares españoles, cuya planificación se remontaba incluso al tramo final de la Guerra Civil. Tan solo un mes después del avance alemán sobre Polonia, advierte el citado autor, la reformada Junta de Defensa Nacional sería convocada por primera vez en sesión secreta con una agenda orientada a la “preparación de una movilización general y de planes estratégicos a seguir con vistas a una eventual participación de España en el conflicto europeo”. Expectativas que se apoyarían en “un ambicioso (y desproporcionado) programa de rearme”. La voluntad belicista, por tanto, no era capitalizada solamente por Falange sino que era compartida por la cúpula militar⁴⁹.

El desarrollo de esta política belicista y esta planificación estratégica estaría estrechamente relacionada con la cultura política y la experiencia de militares marcados por la experiencia africana y definitivamente mediatizada por la vivencia de la Guerra Civil. Los preparativos militares y el análisis del escenario internacional serían indisociables de las fijaciones, compartidas por muchos compañeros de armas, del general Franco: la amenaza francesa, Gibraltar y las aspiraciones imperiales en África⁵⁰.

46 Ros Agudo, La guerra secreta, pp. 31-32.
47 Véase Puell de la Villa, Historia del Ejército, p. 190.
48 Ros Agudo, La guerra secreta, p. 35.

En el plano general de la seguridad en la citada reunión de la Junta de Defensa Nacional el 31 de octubre de 1939 el orden del día “daba a entender que el tema a tratar sería un ambicioso programa de rearme a completar en diez años, entre 1940 y 1950”. La Junta bajo la presidencia del general Franco reunía a los ministros de los tres Ejércitos –el general José Varela (Ejército), el general Juan Yagüe (Aire) y el contraalmirante Salvador Moreno (Marina)–, junto a los respectivos jefes de Estado Mayor.

En aquel plan, el Ejército de Tierra preveía la dotación de unos efectivos que permitieran la movilización en pocas semanas de 150 divisiones, cuya misión prioritaria sería la organización defensivo-ofensiva de las fronteras francesa y portuguesa y como misión principal ofensiva la interdicción o clausura absoluta del estrecho de Gibraltar. La segunda operación vital encomendada a las fuerzas terrestres sería la ofensiva a desarrollar en el Marruecos francés, tema especialmente sensible a Franco y Beigbeder, empleando tropas españolas en combinación con fuerzas rifeñas y de las tribus vecinas.

Las Fueras Aéreas, de acuerdo con el plan presentado por el general Yagüe y sus colaboradores, propusieron la construcción escalonada de 3.600 aviones, cantidad que luego se revisaría al alza hasta 5.000 unidades previstas para un periodo diez años.

Por último, la Marina, pieza capital junto a la aviación para la seguridad en el Mediterráneo y en el Atlántico tenía, en el primer escenario, la misión principal de defender el archipiélago balear y la costa levantina, así como el hostigamiento al tráfico marítimo enemigo en el Mediterráneo occidental. En el Atlántico, su cometido era el bloqueo de las rutas hacia Europa occidental y también sus puertos a base de minas y ataques submarinos. La Marina colaboraría en el cierre del estrecho de Gibraltar.

En la reunión de la Junta se detalló, asimismo, el plan de construcciones navales aprobado por ley el 8 de septiembre de aquel mismo año. Era el más cuantioso y el más urgente por cuanto se consideraba fundamental para transformar a España en una potencia de primer orden y servir a los intereses exteriores del nuevo régimen. El plan preveía en un plazo de ejecución de once años la construcción de 4 acorazados, 2 cruceros protegidos, 12 cruceros ligeros, 54 destructores, 36 torpederos, 50 submarinos, 100 lanchas torpederas y un número indeterminado de buques auxiliares. Un proyecto claramente inspirado en el rearme naval de la Italia de Mussolini. Los planificadores españoles seguían abogando, de acuerdo con las directrices imperantes en la época, por las grandes unidades de superficie. Estos proyectos eran absolutamente desproporcionados para la capacidad real del país y su viabilidad dependía de la participación de capital extranjero –alemán e italiano–.

Los dirigentes españoles estaban persuadidos de que era el camino “para convertir a España en una potencia respetada y preparada para sacar partido de una época de grandes cambios” en el statu quo europeo y colonial. En el texto del propio preámbulo, firmado por el general Franco, se contemplaba que “iniciada la etapa de reconstrucción […] se impone rectificar un trágico error de siglos, causa de una gran parte de nuestras desdichas históricas, haciendo que España, con toda la rapidez posible, posea en el mar la fuerza y el rango a que le obliga su geografía y su historia”⁵¹. Y, asimismo, el poder naval debía servir de soporte a una política exterior expansiva en el Mediterráneo y en el Norte de África.

Aquellos planes navales tenían sus antecedentes teóricos en los planes ya esbozados por el mismo Salvador Moreno en junio de 1938. En plena Guerra Civil, el almirante jefe de la Armada, Juan Cervera, y su estrecho colaborador, el entonces capitán de navío Salvador Moreno, ya abordaron la reflexión sobre el tipo de flota de la que debía disponer el nuevo Estado tras la victoria. El objetivo no era nuevo, pues conectaba con la tradición de pensamiento navalista español desde principios de siglo: “la voluntad de crear un ‘poder naval’ que sirva de respaldo a la política internacional del nuevo Estado”. El gran activo geoestratégico de España era su privilegiada posición para el control del estrecho de Gibraltar. En el documento ambos marinos advertían de los dos bloques antagónicos en formación –bloque franco-británico y bloque italo-alemán– que definían las opciones de España. La idea que subyacía a lo largo del documento era “convertir a España en ‘árbitro de la situación, que asegure el que un grupo (de naciones) pueda regir la política de Europa y posiblemente la mundial […]’, obteniendo a la sombra de Berlín y Roma el estatus de primera potencia que hasta entonces siempre le había sido negado a España por los franco-británicos”⁵².

51 Ibídem, p. 66. 52 Ibídem, pp. 36-37.

Al terminar la Guerra Civil, el Estado Mayor de la Armada presentaría un nuevo informe. El documento elaborado por la Sección de Operaciones del Estado Mayor, entonces bajo la dirección de Luis Carrero Blanco” y elevado el 3 de abril al almirante Juan Cervera, estaba fundamentado en los mismo supuestos.

Mención especial merece la preocupación de los militares españoles, y en especial de Franco, de la ocupación de Gibraltar por ser uno de los puntos neurálgicos de las preocupaciones alemanas y españolas desde el verano de 1940. El interés del general Franco por Gibraltar se remonta al año 1935, siendo jefe del Estado Mayor en el marco de la crisis italoetíope, ante los preparativos británicos en la Roca.

Tras la Guerra Civil, Franco recuperaría su atención por Gibraltar, encargando un estudio fotogramétrico del peñon desde territorio español con el fin de estudiar los emplazamientos más idóneos para la artillería española. Se crearía, asimismo, la Comisión de Fortificación de la frontera Sur cuyos trabajos se realizaron bajo la dirección del general de brigada de Artillería Pedro Jevenois, entre agosto de 1939 y febrero de 1940. La aprobación de sus recomendaciones por Franco y el Estado Mayor Central del Ejército darían lugar a la realización de trabajos de fortificación y artillado que culminarían en diciembre de 1941. Aquellos preparativos acabarían cristalizando en la llamada Operación C.

La planificación de una política belicista y de rearme y la cristalización de planes específicos para los tres Ejércitos y acciones puntuales, pero de alto contenido estratégico y simbólico como el de Gibraltar, antecedieron al interés alemán por la participación de España en la guerra y el control explícito de Gibraltar.

La planificación y los preparativos militares, aún considerando las obvias limitaciones materiales de la España de postguerra, transcurrieron en paralelo y como un instrumento fundamental de acción de la vía de la diplomacia. El curso de la guerra mundial determinaría un cambio de expectativas que agitaría las aspiraciones expansionistas y belicistas de los gobernantes españoles y polarizarían en el Mediterráneo el interés del Eje como un nuevo escenario del conflicto.

2.2. ¿“Un imperio retórico”? De la gran tentación a la gran evasión

Efectivamente el decurso de la guerra al socaire de los sorprendentes avances de Alemania en Europa cobraría especial significado para España a tenor del rápido hundimiento de Francia y la entrada de la Italia de Mussolini en la guerra el 10 de junio de 1940. Tan solo Gran Bretaña se resistía en Europa al avance del Tercer Reich. En este contexto, se agitarían los ánimos belicistas e intervencionistas en España. El eventual advenimiento y diseño de un nuevo orden en Europa y la apertura de un nuevo capítulo en la redistribución colonial, uno de cuyos escenarios preferentes sería el Mediterráneo –hasta entonces un lago eminentemente franco-británico– avivaron las aspiraciones ultramarinas de la España de Franco.

La guerra en Europa de algún modo podía interpretarse en clave española como la prolongación del conflicto civil español en el que las fuerzas nacionalistas lucharon en contra de las democracias y el comunismo. En este sentido, como apuntan Florentino Portero y Rosa Pardo, del mismo modo que Italia y Alemania brindaron su apoyo a Franco, en este momento se presentaba la oportunidad de que la “Nueva España” aprovechase la “opción histórica de participar en la construcción de un nuevo orden, abandonando el estatuto de potencia secundaria al que los decadentes gobiernos liberales le habían llevado”⁵³.

Las pulsaciones de la política española en aras de un mayor compromiso con el Eje no se harían esperar. España, una vez más, seguiría la estela de Italia. En una carta de Mussolini a Franco, fechada el 9 de junio, que llegaría por mediación de Giménez Arnau –agregado de prensa de la Embajada española en Roma y hombre de confianza de Serrano Suñer–, el Duce le comunicaba la entrada de Italia en la guerra al lado de Alemania y le solicitaba a Franco una “solidaridad de naturaleza moral y económica”. Asimismo, sugería que en la “nueva sistematización del área mediterránea que resultará de la guerra Gibraltar volverá a las manos de España”. La respuesta de Franco, además de agradecer la disposición de Italia respecto a Gibraltar, le anunciaba que al entrar Italia en guerra, había “decidido alterar los términos anteriores en el sentido de sustituir la actual declaración de neutralidad por la de ‘no beligerancia’”⁵⁴. El abandono de la neutralidad por parte de España quedaría sancionado el 12 de junio mediante la publicación en el Boletín Oficial del Estado de un acuerdo del Consejo de Ministros, en virtud del cual “extendida la lucha al Mediterráneo por entrada de Italia en guerra con Francia e Inglaterra, el Gobierno ha acordado la no beligerancia de España en el conflicto”.

53 Portero y Pardo, “La política exterior”, p. 197.
54 Tusell y García Queipo de Llano, Franco y Mussolini, pp. 133-134.

Dos días más tarde, coincidiendo con la entrada de las tropas alemanas en París, se producía otro gesto ilustrativo de las aspiraciones africanas del nuevo régimen, la ocupación de Tánger. Se hacía bajo el pretexto de garantizar el estatuto internacional de la ciudad. Ante las potencias del Eje, como bien aduce Manuel Ros Agudo, se presentó como una “viril operación unilateral española, en el mejor estilo de las ocupaciones-sorpresa tan características de Hitler y Mussolini en los meses y años anteriores”⁵⁵. En la prensa española se presentó el acontecimiento como un primer escalón en la construcción de un imperio norteafricano español. Sin embargo, la diplomacia española actuó bajo el beneplácito de Francia y Gran Bretaña. La ocupación española de Tánger, que se presentó ante ambas potencias como una ocupación temporal y una garantía para preservar la neutralidad y los intereses internacionales de la ciudad, respondía a lejanas motivaciones irredentistas de la política marroquí española y a la eventual inquietud de que Italia intentara aprovechar el desmoronamiento de Francia para mejorar su posición relativa en el Norte de África. La decisión española no fue un acto espontáneo sino que la idea había sido madurada por Juan Beigbeder, siendo alto comisario en Tetuán, desde junio de 1939, aunque los preparativos no se iniciarían hasta mediados de abril de 1940⁵⁶.

La llegada de Serrano Suñer al Ministerio de Asuntos Exteriores el 16 de octubre de 1940 desencadenó abiertamente una política de españolización de la ciudad que culminaría con la supresión del Estatuto y la incorporación de Tánger al Protectorado español el 13 de noviembre de aquel mismo año.

Los acontecimientos de junio de 1940 precipitarían una intensa actividad diplomática, paralela a los preparativos militares ya mencionados, orientada a la mejora de la posición internacional de España y la culminación de sus aspiraciones ultramarinas en África. El peaje para lograrlo en la estrategia acariciada por las autoridades españolas era la intervención en la guerra y en aras de esa intervención se mostró el perfil más imperialista y belicista de la diplomacia española hacia Alemania, depositaria del núcleo principal del esfuerzo diplomático, e Italia. Pero, asimismo, se presentaría un perfil irredentista y más moderado en los canales diplomáticos ante la Francia de Vichy y la presión de las potencias anglosajonas.

55 Manuel Ros Agudo, Franco/Hitler 1940: de la Gran Tentación al Gran Engaño, Madrid, Arco/ Libros, S.L., 2009, p. 30.
56 Véase Ros Agudo, La gran tentación, pp. 104-109. Consúltense además los trabajos de C.R. Halstead-C.I. Halstead “Aborted Imperialism”; Miguel Hernando de Larramendi “ Tánger durante la ocupación española, 1940-1945”, en VV. AA., Actas del Congreso Internacional sobre el Estrecho de Gibraltar, 1987, t. III, pp. 571-582; y Susana Sueiro Seoane, “España en Tánger durante la Segunda Guerra Mundial”, Espacio, Tiempo y Forma, serie V, 7, 1994, pp. 135-163.

2.2.1.

El perfil imperialista de la no beligerancia

El contexto internacional y el paso dado por España apuntaba hacia la construcción de un imperio efectivo en África. Pero el futuro de Marruecos, y por extensión de las demás aspiraciones imperiales españolas, se ventilaba en Europa. El propio Franco, según consta entre los papeles del general Varela, escribía en el verano de 1940 que “la suerte de nuestra zona y la vecina no se ventilan en Marruecos sino en Europa, y que de lo que en Europa resulte así se configurará el nuevo Marruecos”⁵⁷.

Sería, en consecuencia, Berlín, y en menor medida Roma, los escenarios centrales sobre los que se canalizarían los esfuerzos diplomáticos de la España de Franco para plantear sus reivindicaciones territoriales y mostrar hasta donde estaba dispuesto a llegar por alcanzar el sueño imperial⁵⁸.

Los contactos con Alemania se formalizarían con el viaje del general Vigón para entrevistarse con Hitler y entregarle una carta del general Franco. El encuentro que tuvo lugar el día 16 de junio, coincidiendo con el armisticio francés, en el castillo belga de Acoz en presencia del ministro de Asuntos Exteriores alemán von Ribbentrop. La principal inquietud de Franco, que solo veladamente aparecía reflejada en la carta, fue planteada por Vigón verbalmente ante Hitler: “España estaba interesada en adquirir para sí todo el Marruecos francés y una parte de la región de Argelia”. Franco temía que alguna cláusula del armisticio franco-alemán, a punto de negociarse, pudiera garantizar a Francia la integridad de su imperio colonial.

Fue en este escenario de descomposición del poder internacional y la propia integridad de Francia, en el que España intervino en Tánger y culminó el 17 de junio los preparativos para desplegar una gran operación militar para ocupar la zona francesa de Marruecos. Una operación que quedaría anulada ante la petición de Pétain a Madrid solicitando su intermediación con Berlín para alcanzar un alto el fuego y posiblemente, especula Manuel Ros Agudo, por la negativa de Berlín a raíz de una posible injerencia en la voluntad francesa de rendición⁵⁹.

57 Tusell y García Queipo de Llano, Franco y Mussolini, p. 157. Para el análisis de la estrategia de la España de Franco para articular un nuevo proyecto imperial remitimos a la consulta de las obras de: J.A. Durango, La política exterior de Franco. Estrategia para un Imperio (1938-1940), Universidad de Zaragoza, 1992 (tesis doctoral) y del mismo autor “España y la política internacional del fin de la guerra civil al comienzo de la mundial”, en Espacio, Tiempo y Forma, serie V, t. 5, 1992, pp. 252-272; y Nerín y Bosch, El imperio que nunca existió.

58 Véase Preston “Italia y España”, p. 140.

Ante la evasiva actitud alemana, la diplomacia española asumió voluntariamente un nuevo paso. El 19 de junio de 1940, tres días antes del inicio de las negociaciones alemanas con Francia, el embajador español en Berlín, el almirante Magaz, fue instruido desde Madrid para entregar al Gobierno alemán un memorándum y un mapa precisando las aspiraciones territoriales de España en Marruecos, el Oranesado, la ampliación del Sáhara español y territorios costeros en el golfo de Guinea como parte esencial de las contrapartidas a su participación. En el memorándum se puntualizaba que:

En el caso de que Inglaterra continúe después de que Francia haya dejado de combatir, España estaría dispuesta a entrar en el conflicto tras un corto periodo de preparación de la opinión pública. En este caso, necesitaríamos alguna asistencia de Alemania en material de guerra, artillería pesada, aviación para el ataque a Gibraltar, y posiblemente la cooperación de submarinos alemanes en la defensa de las islas Canarias⁶⁰.

59 Manuel Ros Agudo, Franco/Hitler 1940, pp. 31-32. Para el estudio de las relaciones entre España y Alemania durante la guerra remitimos a la consulta de las obras de: W.H. Bowen, Spaniard and Nazy Germany. Collaboration in the New World Order, Columbia, University of Missouri Press, 2000; Charles Burdick, Germany’s Military Strategy and Spain in the World War II, Syracuse University Press, 1968; Donald S. Detwiler, Hitler, Franco und Gibraltar, Wiesbaden, Franz Steiner, 1962; Rafael García Pérez, Franquismo y Tercer Reich, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1994; Norman J.W. Goda, “Germany’s Conception of Spain’s Strategy Importance, 1940-1941”, en Christian Leitz y David J. Dunthorn (eds.), Spain in an International Context, 1936-1959, Nueva York, Oxford, Berghan Books, 1999, pp. 129-147 y del mismo autor Y mañana el mundo… Hitler, África noroccidental y el camino hacia América, Madrid, Alianza, 2002; Andreas Hillgruber, Hitler: Strategie. Politik im spanischen Bürgsführung 1940-1941, Múnich, Bernard und Graefe, 1982; Christian Leitz, “La Alemania nazi y la España franquista, 1936-1945”, en Sebastian Balfour y Paul Preston, España y las grandes potencias en el siglo XX, Barcelona, Crítica, 2002, pp. 98-116; Jaume Miratvilles, Los comunicados secretos de Franco, Hitler y Mussolini, Barcelona, Plaza & Janés, 1977; Xavier Moreno Juliá, Hitler y Franco. Diplomacia en tiempos de guerra (1936-1945), Barcelona, Planeta, 2007 y del mismo autor La División Azul. Sangre española en Rusia, 1941-1945, Barcelona, Crítica, 2006; Stanley G. Payne, Franco y Hitler. España, Alemania, la Segunda Guerra Mundial y el Holocausto, Madrid, La Esfera de los Libros, 2008; Klaus-Jörg Rhul, Franco, Falange y el “Tercer Reich”. España en la Segunda Guerra Mundial, Madrid, Akal, 1986; y Emilio Sáenz-Francés, Entre la antorcha y la esvástica. Franco en la encrucijada de la Segunda Guerra Mundial, Madrid, Actas, 2009.

60 Ros Agudo, Franco/Hitler 1940, p. 33.

Fue, por tanto, el primer ofrecimiento español, realizado de forma voluntaria y sin mediar presión alemana alguna, para la entrada de España en la guerra. En Madrid se suponía que la revancha alemana por el Tratado de Versalles conduciría a la dislocación del imperio colonial francés. La sorpresa de España no pudo ser mayor al constatar las condiciones del armisticio, en virtud del cual Francia quedaba dividida en dos partes, una de ellas libre de ocupación alemana y a cuyas autoridades se les permitía mantener íntegramente su flota y el imperio colonial.

El general Franco intentó aprovechar la coyuntura internacional y la expectativa de un próximo desenlace de la guerra para dar satisfacción a aquellas aspiraciones imperiales. Como más tarde afirmaría Ramón Serrano Suñer en 1945 la política de España era “entrar en la guerra al final, a la hora de los últimos cartuchos”⁶¹. En suma, la posición de la España de Franco ante la guerra en el momento de la “gran tentación” se cimentaría sobre dos supuestos esenciales: en primer término, España entraría en la fase final de la guerra, para asestar el golpe definitivo a Gran Bretaña cobrándose Gibraltar; y en segundo lugar, para obtener el soñado imperio colonial de forma inmediata o con garantías escritas que aseguraran aquel fin tras la firma de los tratados de paz⁶².

La primera reacción de Berlín al ofrecimiento del general Franco fue de frialdad. Las propuestas de Franco no solo interferían en las intenciones alemanas respecto al armisticio con Francia sino que tampoco resultaban oportunas a la luz de la política apaciguadora de Hitler hacia Gran Bretaña bajo la presión de su abrumadora ventaja militar en Europa. En los planes de guerra alemanes sobre Gran Bretaña, la presión sobre el imperio y las rutas imperiales se contemplaban como una vía auxiliar y ante esta eventualidad se emprenderían por parte del Estado Mayor alemán desde finales de junio los preparativos para ocupación de Gibraltar
–la Operación Félix– . Una operación sobre Gibraltar, como bien afirma Rafael García Pérez, aunque limitada hubiera supuesto un “cambio de estrategia, en un escenario naval y teniendo que dar satisfacción a intereses coloniales enfrentados de las tres potencias latinas”⁶³. La resistencia británica y la alteración de los planes de invasión de las islas británicas en el verano de 1940 reavivaron el interés alemán por el Mediterráneo y, en particular, por Gibraltar. El ofrecimiento de Franco adquiría una nueva dimensión en virtud de la revalorización geopolítica del Mediterráneo⁶⁴.

61 Dennis Smyth, “Franco y los aliados en la Segunda Guerra Mundial”, en Sebastian Balfour y Paul Preston, España y las grandes potencias en el siglo XX, Barcelona, Crítica, 2002, p. 149.
62 Ros Agudo, Franco/Hitler 1940, p. 36.
63 García Pérez, “España y la Segunda Guerra Mundial”, p. 308.

La pérdida de Gibraltar hubiera subvertido la presencia británica en la cuenca mediterránea, una zona considerada por el almirante alemán Raeder como el “eje del imperio mundial (británico)”. A partir de entonces si bien es cierto que había una convergencia de voluntades entre Berlín y Madrid para entrar en la guerra, las diferencias serían sustanciales a tenor de las diferentes valoraciones de la naturaleza de la participación de España en la guerra, el prorrateo de las contrapartidas y la propia valoración del juego de equilibrios internacionales dentro de la órbita del Eje.

Tanto Hitler como Mussolini coincidirían al valorar el alto precio de las exigencias de Franco y el escaso valor de la potencial ayuda española. En el caso de Italia, la expectativa de una entrada de España en la guerra alentaría ciertas suspicacias. Ciertamente en la respuesta de Mussolini a la misiva enviada por Franco a mediados de agosto de 1940 solicitando la solidaridad de Italia a las aspiraciones de “seguridad” y “grandeza” se manifestaba a favor de la entrada de España en la guerra, de no dejar pasar la ocasión de dar a España “su espacio vital africano” y de intervenir como intermediario con Alemania. Sin embargo, afirman Javier Tusell y Genoveva García Queipo de Llano, se iría observando un gradual cambio de actitud respecto a España, una vez que esta manifestó cerca de Berlín y de Roma sus aspiraciones y su voluntad de ir a la guerra. En este sentido, y ciertamente era un sentimiento recíproco entre ambas dictaduras mediterráneas, aflorarían las suspicacias por la confluencia de intereses y la rivalidad colonial en el Mediterráneo⁶⁵.

El tiempo de la gran tentación encendió, asimismo, la propaganda iberista auspiciada por Serrano Suñer, con el fin de provocar una división entre Portugal y su aliado tradicional, Gran Bretaña, y satelizar a Lisboa. No obstante, el Protocolo adicional firmado el 29 de julio permitía a Portugal y a España mantener un contacto más continuado para asegurar los intereses de ambas partes, defender la inviolabilidad de sus territorios y en caso de peligro preservar su respectiva seguridad e independencia. El protocolo en modo alguno fracturó los vínculos luso-británicos⁶⁶.

64 Smyth, “Franco y los aliados”, p. 146.
65 Véase Tusell y García Queipo de Llano, Franco y Mussolini, pp. 165-166 y 180. Para el análisis de las relaciones entre España e Italia, además del estudio general de Javier Tusell sobre Franco, España y la Segunda Guerra Mundial, remitimos a la consulta de la obra Massimiliano Guderzo Madrid e l’arte della diplomazia: l’incognita spagnola nella seconda guerra mondiale, Florencia, Manent, 1995.

La fase crítica de los contactos y negociaciones al más alto nivel de España con Alemania e Italia se escenificaría en el otoño de 1940, tiempo durante el que se iría transitando desde la efervescencia de la gran tentación a la gran evasión ante el curso de los acontecimientos bélicos y la frustración de las aspiraciones imperiales. El curso de las negociaciones fue poniendo de relieve el escaso realismo de las ambiciones españolas.

Asimismo, la traslación del interés geopolítico hacia el Mediterráneo occidental en la estrategia de Alemania para doblegar a Gran Bretaña acabaría por trasladar la iniciativa en el proceso negociador al Tercer Reich. La evidencia más visible devendría del equilibrio de fuerzas promovido desde Berlín para conformar un bloque continental antibritánico en el que Italia, España y la Francia de Vichy estuvieran al socaire de la voluntad de Alemania y sus aspiraciones por cerrar la guerra en Europa occidental. Hitler trató de manipular las piezas de ajedrez para componer su constelación continental tratando de atraer a Vichy para que preservara y defendiera su imperio africano y amparar las reivindicaciones territoriales de Italia e incluir a España en la guerra para garantizarse el camino más fácil a África y al control del acceso occidental del Mediterráneo. Hitler predijo que solo mediante “un gran engaño” sería posible conciliar objetivos tan divergentes.

La primera ronda de negociaciones se iniciaría con el viaje de Serrano Suñer a Berlín y Roma, el cual se emprendería el 15 de septiembre. En el curso de los primeros encuentros con Von Ribbentrop y el propio Hitler se pondrían de relieve las primeras dificultades y las primeras decepciones, a tenor de las contrapartidas económicas y territoriales alemanas como el establecimiento de bases en Marruecos –en Agadir y Mogador– y la cesión de una de las islas Canarias para establecer una base aeronaval⁶⁷.

En la entrevista con Hitler, Serrano le hizo entrega de una carta de Franco donde precisaba los extremos ya expuestos por el general Vigón en su viaje, de modo que quedaran precisados los objetivos españoles: las aspiraciones territoriales en África y la ayuda material alemana. En la correspondencia de Hitler con Franco, en respuesta a esta carta, se hacía alusión a la relevancia de la ocupación de Gibraltar para asegurar el control del Mediterráneo occidental y a la ayuda material de Alemania, pero no se concretaba nada respecto a las aspiraciones imperiales de España.

66 Véase Portero y Pardo, “La política exterior”, pp. 197-198; y Enrique Moradiellos, Franco frente a Churchill. España y Gran Bretaña en la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), Barcelona, Península, 2005, p. 159.

67 Véase Ros Agudo, Franco/Hitler 1940, p. 39.

El conjunto de las cuestiones tratadas desde la óptica alemana para la beligerancia de España presentaba, como bien advierte Rafael García Pérez, una unidad implícita en la negociación: el acuerdo político general ofrecido por Hitler, la negociación del protocolo de alianza llevado por Von Ribbentrop y la discusión de las ayudas militares y económicas y sus respectivas compensaciones. Las conclusiones que extrajo Sthorer de una conversación reservada con Serrano Suñer el día 26 de septiembre eran esclarecedoras: España admitía la firma inmediata de un protocolo que recogiera su voluntad de entrar en la guerra –permitiéndole fijar la fecha– y su predisposición a firmar una alianza militar por un periodo de diez años. Con posterioridad se negociarían los extremos de la ayuda económica y militar –protocolos adicionales–, en cuyas discusiones España, pese al discurso de nacionalismo económico de Franco, estaba dispuesta a hacer importantes concesiones para favorecer la penetración alemana⁶⁸. Estas premisas, incluidas las reivindicaciones españolas, serían recogidas en un memorándum elaborado el 27 de septiembre que sería entregado por el propio Serrano al embajador alemán Von Sthorer.

En la valoración alemana de la utilidad de la Francia de Vichy tendrían una honda repercusión los sucesos de Dakar, cuya incidencia en las negociaciones hispano-alemanas sería inmediata. El fracaso en el desembarco de tropas francesas gaullistas con el apoyo de la escuadra inglesa en Dakar, en manos de la Francia de Vichy, demostraría a los ojos de Hitler la fiabilidad del régimen colaboracionista francés para preservar su imperio colonial y le permitía albergar esperanzas para la conformación de un bloque continental antibritánico, con la participación del régimen de Vichy. El propio Hitler le confiaría a Ciano el 29 de septiembre y al Duce el 4 de octubre que era más beneficioso para Alemania que los franceses siguieran en Marruecos⁶⁹. Su cesión a España podía poner en peligro la colaboración de Vichy y empeoraría la situación estratégica del Mediterráneo. El Duce, conforme con la recuperación de Gibraltar por España, propondría dejar, en todo caso, la discusión sobre las modificaciones territoriales para el momento de la paz⁷⁰.

68 Rafael García Pérez, “El sueño irrealizable: la ambición imperialista de Franco”, en VV. AA. El Régimen de Franco, Madrid, UNED, t. II, 1993, pp. 293-297.
69 Andreas Hillgruber, Estadistas y diplomáticos con Hitler, vol. I, Barcelona, Luis de Caralt, 1969, pp. 255-258.

En suma, la nueva política de Hitler consistiría en “embaucar a Franco en un ‘gran engaño’ para que consintiera la operación contra Gibraltar a cambio de recibir solo el Peñón y algunos suministros, dejando indefinidas sus ganancias en África”⁷¹.

En la entrevista entre Hitler y Franco en Hendaya el 23 de octubre Franco mostraría su voluntad beligerante y su vocación imperialista mientras que Hitler presionaría a España para su entrada inmediata en la guerra dentro de un guión en el que su preferencia por Vichy supeditaba las concesiones a Madrid. La agenda de viaje de Hitler era sumamente ilustrativa pues el encuentro con Franco estaría flanqueado por una reunión con Pierre Laval la víspera en Montoire y a su regreso de Hendaya en la misma localidad con el mariscal Pétain. Hitler intentaría conciliar las aspiraciones francesas y españolas en aras de la gran coalición.

En esta entrevista de Hendaya, Hitler y Franco⁷² estuvieron acompañados de sus respectivos ministros de Asuntos Exteriores –Von Ribbentrop y Serrano Suñer–. El resultado de la reunión no colmó las expectativas de ninguna de las partes. Como bien concluye Enrique Moradiellos, Franco rehusó comprometerse a una fecha fija para entrar en la guerra y hacer efectiva la Operación Félix, si previamente no se aceptaba la totalidad de sus reivindicaciones imperiales y de la ayuda material preparatoria solicitada. No era, por tanto, una “cuestión de falta de voluntad beligerante por parte del Caudillo, como sostendría después de terminada la guerra una hábil operación de propaganda mistificadora auspiciada por el régimen franquista”. Era una cuestión de riesgos muy elevados, ya que la derrota británica no parecía todavía próxima, en “disonancia con los hipotéticos beneficios”⁷³ –el botín imperial–. La indignación de Franco era manifiesta, tal como relata Serrano Suñer, cuando le comentó que “quieren que entremos en la guerra a cambio de nada”⁷⁴.

Cualquier acuerdo debía ser protocolizado para garantizar el anhelado sueño imperial como auténtico leit motiv para la beligerancia de España. Sin embargo, el Führer hacia tiempo que estaba persuadido la prioridad de mantener a la Francia colaboracionista a su lado y garantizar la “neutralidad benévola del imperio africano francés e incluso su posible beligerancia antibritánica”⁷⁵.

70 Tusell y García Queipo de Llano, Franco y Mussolini, pp. 188-189.
71 Ros Agudo, Franco/Hitler 1940, p. 47.
72 Un pormenorizado análisis de la documentación y el transcurso de la entrevista se puede consultar en Ros Agudo, Franco/Hitler 1940, pp. 54 y ss.
73 Moradiellos, Franco frente a Churchill , p. 177.
74 Ramón Serrano Suñer, Memorias entre el silencio y la propaganda, la historia como fue, Barcelona, Planeta, 1977, p. 299.

El resultado de Hendaya se plasmaría en la versión final del protocolo secreto –el “Protocolo de Viena” lugar donde lo firmó Ciano–. Suscrito por Serrano Suñer el 11 de noviembre, en aquel documento España: declaraba su disposición a adherirse al Pacto Tripartito concertado el 27 de septiembre de 1940 entre Italia, Alemania y Japón; se vinculaba al Pacto de Acero, el pacto de amistad y alianza entre Alemania e Italia; y en cumplimiento de sus obligaciones como aliada, España intervendría en la guerra de las potencias del Eje contra Gran Bretaña después de que dichas potencias le prestasen el apoyo necesario militar para su preparación y en una fecha fijada conjuntamente entre las tres potencias. En el protocolo se explicitaba la reincorporación de Gibraltar a España, pero las demandas territoriales españolas en África quedaban imprecisas en un limbo, “las potencias del Eje se declaraban dispuestas en principio –con arreglo a la reestructuración general que se llevará a cabo en África y que será plasmada en los tratados de paz tras la derrota de Inglaterra– a conseguir que España reciba territorios en África en la misma medida en que se pueda indemnizar a Francia con territorios en África de igual valía”⁷⁶. La España de Franco se convertía “formalmente en un asociado todavía no beligerante del Eje y se reservaba de facto la fijación de la entrada en el conflicto⁷⁷.

Con el fracaso de la batalla de Inglaterra, Hitler aceleraría los preparativos para estrangular las comunicaciones y las rutas imperiales británicas, objetivo preciso del Plan Félix. Ante la inminente necesidad de contar con la participación de España se intensificaría en el curso de aquellas semanas la presión de Berlín sobre Madrid.

En la antecámara del viaje de Serrano para encontrarse con Hitler en Bertchesgaden el 18 de noviembre y en un contexto bélico marcado por los fracasos militares de Italia en Grecia y en Tobruk– en el Norte de África– tendría lugar una reunión entre Franco, Varela, Vigón y Serrano Suñer para examinar detalladamente la situación estratégica en cuya consideración fue muy relevante un informe fechado el 11 de noviembre del jefe del Estado Mayor de Operaciones de la Armada, Luis Carrero Blanco. En aquel informe se aconsejaba prudencia a tenor de diversas consideraciones: la expectativa de una guerra larga y la integridad de la capacidad de ataque de Gran Bretaña; las precarias condiciones materiales de España; y que solo se juzgaba razonable entrar en guerra, en términos estratégicos, cuando Suez hubiera sido tomado por el Eje⁷⁸. Estas directrices marcarían la actitud de aplazamiento de Serrano frente a la presión de Hitler.

75 Moradiellos, Franco frente a Churchill, p. 178.
76 Para la consulta del texto del protocolo remitimos a Ros Agudo, Franco/Hitler 1940, p. 68.
77 Véase Moradiellos, Franco frente a Churchill, p. 179.

El siguiente paso en la estrategia alemana de presión devendría de la gestión de Canaris sobre Franco en Madrid el 7 de diciembre, transmitiéndole la propuesta de Berlín para el inicio de la Operación Félix. La maniobra dilatoria de Franco se escudó en la situación militar y económica de España y el temor a que una reacción británica pusiera en peligro la integridad de las Canarias y sus posesiones ultramarinas. Nada más conocer el contenido de la entrevista de Canarias y Franco, Hitler ordenó la cancelación de los preparativos para iniciar el Plan Félix el 10 de enero, puesto que no existían los “prerrequisitos políticos” para su ejecución.

La presión alemana, no obstante, prosiguió por mediación del embajador alemán en Madrid, Von Sthorer, ante Franco el 20 de enero de 1941 haciendo explícita su protesta por la indecisión y la vacilante actitud de España. Asimismo, el 6 de febrero Hitler le remitía una carta recriminatoria a Franco con el fin de que reconsiderara su decisión y moderara sus ambiciones coloniales y confiaba, asimismo, en la acción mediadora de Mussolini en la entrevista que celebraría con Franco en Bordighera el 19 de febrero de 1941. Italia que aparecía como la consejera más cercana a España, pero cuyas reticencias hacia la entrada de España en la guerra ya hemos comentado, no intervino hasta que se lo requirió oficialmente Alemania. Mussolini, afectado por los reveses de Italia en la guerra, medió, sin ejercer presión alguna sobre España.

La carta de respuesta de Franco a Hitler el 20 de febrero de 1941, que pondría fin a la correspondencia epistolar entre ambos, denunciaba el Protocolo de Viena y desvinculaba a España de los acuerdos alcanzados hasta entonces. En el texto se aducía la inconveniencia para España de una guerra larga y la indefinición de las compensaciones territoriales, en el Protocolo secreto. Las circunstancias, afirmaba Franco, habían cambiado sustancialmente en relación al mes de octubre y los posteriores acontecimientos hacían que el Acta de Hendaya “debe considerarse obsoleta”⁷⁹.

78 Ibídem, p. 183.

La evasión que había escenificado la diplomacia española respecto a los compromisos contraídos en Hendaya, como consecuencia de la negativa de Hitler a sobrepasar ciertas líneas rojas que concernían al plano de ultramar y sus juegos de equilibrio en la política europea en relación con la marcha de la guerra, no acabaría con las pulsaciones intervencionistas en la guerra. Los éxitos militares cosechados por Alemania en la primavera de 1941 en el Mediterráneo oriental –Yugoslavia y Grecia, así como los avances del Afrikakorps en dirección a Egipto– recreaban un escenario en el que parecía factible cerrar el Mediterráneo.

El Estado Mayor de la Armada cursaría el 30 de abril de 1941 unas órdenes secretas a los buques mercantes españoles que se hallaran en aguas internacionales en virtud de las cuales debían dirigirse de vuelta a España ante una previsible entrada en la guerra. Los supuestos, como bien subraya Manuel Ros Agudo, seguían siendo los mismos: una guerra de corta duración y el precio inalterable de un imperio colonial en el Norte de África. Así se pondría de relieve en la reacción de Serrano cuando Ciano trasladó la invitación de Roma y Berlín para que España firmara su adhesión al Pacto Tripartito. En realidad dar aquel paso prácticamente suponía su participación y tal supuesto solo sería contemplado, en la respuesta del ministro español siguiendo instrucciones de Franco, cuando se explicitaran las compensaciones africanas a España⁸⁰.

Poco tiempo después, el 22 de junio de 1941 se iniciaba la Operación Barbarroja, la agresión alemana a la Unión Soviética. Los éxitos militares del Eje y la invasión alemana incentivarían el entusiasmo pro Eje del Régimen, pero la apertura del nuevo frente desplazaría el centro de gravedad de la guerra a Europa oriental y el Levante Mediterráneo y dejaría en un lugar muy secundario la cuenca occidental del Mediterráneo. La propaganda del régimen de Franco asoció la iniciativa alemana a la cruzada española, la guerra contra el comunismo soviético. El mismo día 22 Franco aceptó la sugerencia de Serrano Suñer de crear una unidad de voluntarios españoles para luchar contra el comunismo en la Unión Soviética. El envío de la División Azul representaba, como bien apunta, Enrique Moradiellos un “paso crucial y arriesgado” en su política de alineamiento con el Eje y virtual prebeligerancia. Sin embargo, Franco atendiendo a las preocupaciones militares por la posible respuesta británica se cuidó de no aceptar la sugerencia alemana de que el envío de los voluntarios fuera acompañado de una declaración formal de guerra contra la Unión Soviética⁸¹.

79 Ros Agudo, Franco/Hitler 1940, pp. 78-80. 80 Ibídem, pp. 81-82.

La División Azul sería desplegada en octubre en el frente de Leningrado y permanecería activa hasta su repatriación a finales de 1943. La beligerancia moral, expresada en el envío de la División Azul, era el corolario a una neutralidad benevolente y una no beligerancia españolas hacia el Eje que se manifestaría a través de las facilidades ofrecidas para establecer en suelo español redes de información, puestos de observación –como el creado en Tánger que permitían a Alemania vigilar el paso del estrecho–, facilidades dadas a la aviación y los submarinos alemanes e italianos, además del comercio de productos estratégicos.

Los movimientos de la diplomacia española cerca de las potencias del Eje para intervenir en la guerra ante la expectativa de un nuevo orden y las aspiraciones de España en el Norte de África, ilustrarían un perfil más cauto y moderado en el ámbito de la política de apaciguamiento británica, ante el temor de su respuesta militar en caso de que España entrase en guerra y un discurso eminentemente irredentista en el trato con las autoridades de Vichy.

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. El perfil irredentista de la no beligerancia

La polarización del interés geopolítico hacia el Mediterráneo occidental desde mediados de 1940 como consecuencia del decurso de la guerra en Europa ante el desfondamiento de Francia, la beligerancia de Italia, la soledad de Gran Bretaña en la guerra contra el Eje y el paso de España hacia la no beligerancia alarmaría tanto a británicos como norteamericanos.

Más allá de la retórica imperialista y belicista de la propaganda oficial del Régimen de Franco, la diplomacia española mostraría un perfil más moderado, aunque reivindicativo, hacia Londres y hacia Vichy en clave irredentista.

Para Gran Bretaña una eventual incorporación de España al bloque antibritánico plantearía un escenario muy delicado, pues las facilidades que otorgaba la posición estratégica de España en el Atlántico y en el Mediterráneo occidental, a través del angosto paso de Gibraltar, podría colapsar las rutas imperiales británicas por el Mediterráneo. Una parte sustancial de la preocupación de los estrategas británicos se cerniría sobre el peñón de Gibraltar el “mismísimo símbolo de la fuerza y solidez imperial británica”, en palabras de Denis Smyth⁸². El mismo Winston Churchill reconocería que “España tiene la llave de todas las iniciativas británicas en el Mediterráneo”.

81 Moradiellos, Franco frente a Churchill, pp. 232-236.

El experto en estrategia Basil Liddel Hart había advertido al ministro de la guerra, Leslie Hore-Belisha, en 1938 que “una España amiga era ‘deseable’ y una ‘España neutral’ era vital si Gran Bretaña entraba en una guerra⁸³. El interés por España entre los estrategas británicos se acrecentaría a tenor de las victorias alemanas en la primavera de 1940. El capitán Alan Hillgarth, agregado militar, aéreo y naval en la embajada británica en Madrid y a quién Churchill había confiado las actividades del SIS –Secret Intelligence Service– en España, estaba persuadido de que “podríamos mantenernos en España a menos que perdamos Egipto”, en otro términos, Gibraltar seguiría siendo útil mientras Suez siguiera en manos británicas⁸⁴.

Mantener a España apartada de la guerra se convertiría en el motivo central de la política británica hacia Madrid y, en este sentido, se manifestaría el Gobierno británico, por mediación del secretario del Foreign Office tras la caída de Francia, cerca del español al apreciar la neutralidad de España y la voluntad de no intervenir en los asuntos internos españoles.

Aquel mismo mes de mayo se nombraría como embajador en España a un viejo apaciguador, Samuel Hoare, quien se había manifestado en favor de Franco durante la guerra civil española. El objetivo de su “misión especial”, como revela Enrique Moradiellos en su excelente estudio de las relaciones entre Londres y Madrid durante la guerra mundial, era: tratar de mejorar las relaciones con Franco, contrarrestar la influencia italoalemana sobre él y evitar que España entrase en la guerra al lado del Eje.

82 Smyth, “Franco y los aliados”, p. 146. Para el estudio de las relaciones entre Londres y Madrid remitimos, además de la obra del citado autor Diplomacy and Strategy of Survival. British Policy and Franco’s Spain, 1940-1941, Cambridge University Press, 1986, a la consulta de: W. Beaulac, Franco: Silent Ally in World War II, Carbondale, S. Illinois University Press, 1986; Luis Pascual Sánchez Gijón La planificación militar británica con relación a España desde la derrota de Francia hasta el desembarco anglo-americano en el Norte de África (1940-1942) según la documentación del Public Record Office, Madrid, Instituto de Cuestiones Internacionales, 1983; Glyn Stone “The Degree of British Commitment to the Restoration of Democracy in Spain, 1939-1946” en Christian Leitz y David J. Dunthorn (eds.), Spain in an International Context, 1936-1959, Nueva York, Oxford, Berghan Books, 1999, pp. 191-217; J.R. Thackrah, “The Gibraltar Question and its Effect on Anglo-Spanish Relations, 1936-1945”, Iberian Studies, V, n.º 1, (1976), pp. 9-17; y R. Wigg, Churchill y Franco. La política de apaciguamiento y la supervivencia del Régimen, 1940-1945, Barcelona, Debate, 2005, entre otros.

83 Basil Liddel Hart, The Defence of Britain, Londres, Faber, 1939, p. 68, citado por Denis Smyth, “Franco y los aliados”, p. 147.
84 Véase Moradiellos, Franco frente a Churchill, p. 140.

En adelante, la política apaciguadora de Londres hacia Madrid, centralizada en buena medida en la figura de Samuel Hoare y por supuesto de Winston Churchill transitaría en paralelo a los planteamientos estratégicos y los preparativos contemplados ante una eventual entrada de España en la guerra con el Eje y la pérdida del peñón de Gibraltar.

El análisis de la situación militar en la península ibérica realizado por el Subcomité Conjunto de Planificación Estratégica de la Junta de Defensa del Estado Mayor de mediados de mayo, en previsión de una posible participación de España en la guerra al lado del Eje, se decantaba, a tenor de los recursos disponibles, por recurrir al arma del bloqueo económico, el ataque a las zonas más expuestas y vulnerables –Canarias y Marruecos– y el fomento de la desestabilización interior en España.

Entre los meses de junio y julio los estrategas británicos fueron concretando los planes de acción ante la hipotética beligerancia de España. El 13 de junio el Comité de Jefes del Estado Mayor había previsto un plan, luego modificado, para asegurarse las Baleares y las islas atlánticas portuguesas y españolas, que había de llevarse a cabo únicamente cuando el enemigo hubiera iniciado sus operaciones y tenía como objetivo compensar la pérdida de Gibraltar⁸⁵.

Pero el desarrollo de estos planes preventivos fueron complementarios respecto a lo que fue el patrón de conducta prioritario del Gobierno británico: inducir al Gobierno español a preservar su neutralidad y evitar el riesgo de la beligerancia a partir de la práctica de la política de apaciguamiento en Madrid. Las estrategias para modular aquella política apaciguadora se orientarían prioritariamente hacia la vertiente económica, que se revelaría crucial y determinante, gestionando la presión y los incentivos según aconsejaran las circunstancias. Asimismo, se canalizarían a través de las concesiones políticas –la aceptación de demandas coloniales en África y la discusión en torno al estatuto de Gibraltar– y, por último, mediante la implicación en los asuntos internos mediante el “soborno y compra de voluntades” entre altos funcionarios y gobernantes para promover posiciones neutralistas⁸⁶.

85 Western Mediterranean and Atlantic Island. Chiefs of Staff Committee, 13 de junio de 1940, citado por Moradiellos Franco frente a Churchill, p. 141. Sobre estos aspectos consúltese, asimismo, la obra de Pascual Sánchez-Gijón, La planificación militar y de Morales Lezcano, Historia de Marruecos, pp. 168-179.

La vía de presión más determinante de la política de apaciguamiento de Gran Bretaña hacia España fue la vía económica, según la tradicional dependencia de España respecto de la influencia económica británica y el papel estratégico de ciertos suministros como los alimentos o el petróleo. El equipo diplomático de Hoare desde Madrid, a quién se uniría David Eccles como representante del Ministerio de Guerra Económica para la península ibérica. aconsejaban la promoción de una política de ayuda económica para persuadir a Franco de los beneficios de la neutralidad. Finalmente, el Gobierno recurriría a ambos procedimientos, según las circunstancias, “el palo o la zanahoria”, la disuasión por medio del bloqueo y la atracción por medio de la ayuda económica.

La eficacia de la política británica de apaciguamiento económico y su modulación entre la presión y la concesión requirió de la coordinación con Estados Unidos en aras a una mayor eficacia y ante las propias limitaciones británicas, por el esfuerzo económico de la guerra.

Los gestos y manifestaciones que ilustraban la tentación beligerante de Franco se harían bien visibles en su discurso de 18 de julio de 1940. Las reticencias a emprender medidas más allá de la presión económica, auspiciadas por los sectores apaciguadores del Gabinete, en especial de Halifax, vendrían corroboradas, como bien advierte Enrique Moradiellos, en un informe del servicio de inteligencia británico de 24 de julio en el que se enfatizaba certeramente que la posible beligerancia española dependería fundamentalmente del interés alemán y estaba inducida por la esperanza de tomar parte en el botín imperial. Erraba, sin embargo, a la hora de evaluar la sinceridad neutralista de Franco y el grado de su tentación beligerante. Se trataba de un “error de juicio firmemente arraigado en las esferas oficiales británicas”, entre ellos el propio Samuel Hoare ⁸⁷.

La presión económica llevaría a Franco a autorizar en agosto la apertura de negociaciones con Gran Bretaña para relajar el bloqueo y restablecer los suministros. Aquellos contactos cristalizarían el 6 de septiembre con la firma del acuerdo petrolífero anglo-español y otros acuerdos de cupos sobre materias primas de similar valor. En suma, “casi cuatro meses después del colapso francés y de la beligerancia italiana, los gobernantes británicos apostaban claramente por la vía del apaciguamiento económico de España como opción preferible a cualquier otra para preservar su neutralidad y evitar su entrada en la guerra como enemigo abierto”⁸⁸.

86 Véase Moradiellos, Franco frente a Churchill, p. 145. 87 Ibídem, p. 158.

Sin embargo, los cambios en el Gobierno español a mediados de aquel mes, potenciándose la influencia de Serrano Suñer y de Falange y la celebración de la cumbre de Hendaya elevaron la incertidumbre y la preocupación de los medios oficiales británicos.

En aquel contexto se intensificarían los contactos con el Departamento de Estado norteamericano y el presidente F.D. Roosevelt. A partir de entonces, la diplomacia norteamericana se concertó con la británica en el uso de las bazas económicas como única arma en España, aunque Washington siempre se mostró más inflexible en la presión económica.

La actitud británica tras la cumbre de Hendaya fue, en palabras de Enrique Moradiellos, “muy prudente y cautelosa”⁸⁹. A medida que el Gobierno británico fue teniendo noticias del desencuentro entre Hitler y Franco en Hendaya y fueron colmándose las derrotas italianas en Yugoslavia y Grecia se afianzó la estrategia de apaciguamiento del palo y la zanahoria.

El reverso de la diplomacia económica apaciguadora se escenificaría en la intensificación de los planes y los preparativos militares británicos ante la incertidumbre y el temor a una deriva beligerante de Franco en aquellos meses críticos. En la reunión del Comité de Defensa de 28 de octubre de 1940 se promoverían a instancias de Churchill la elaboración de diversos planes ante potenciales circunstancias de intervención en el Atlántico. El primero de estos planes estuvo listo para el 6 de noviembre tenía por finalidad salvaguardar el control británico del estrecho de Gibraltar. Ante las dificultades logísticas en los meses de noviembre y diciembre se trabajaría sobre planes más detallados y concretos. Aquella batería de planes de operaciones orientadas hacia la zona del estrecho de Gibraltar, supervisadas y aprobadas por Churchill siempre fueron contempladas desde la prioridad estratégica convenida en junio de 1940, cualquier iniciativa bélica en la zona del eje atlántico-mediterráneo estaría supeditada a la previa ocupación de las Azores y Cabo Verde. Aquellas medidas estuvieron activadas entre noviembre de 1940 y marzo de 1941. Asimismo, en enero de 1941 el Comité de Defensa aprobó la misión Goldeneye [Ojo dorado]– que aprobaba una misión militar en Gibraltar.

88 Ibídem, p. 170.

Sin embargo, los éxitos militares alemanes en Grecia y Yugoslavia en abril de 1941 y los avances del Afrika korps del mariscal Rommel hacia Egipto volverían a tentar la beligerancia de Franco. El discurso de Franco en la Escuela Superior del Ejército el 17 de abril de 1941 fue una auténtica apología de la guerra y la preparación para el combate como vía para la construcción del imperio.

Pese a estas manifestaciones de anglofobia, la diplomacia británica no variaría el guión. Los británicos, y así lo había corroborado Samuel Hoare y el propio duque de Alba con motivo de una reunión con Anthony Eden, estaban persuadidos de que mientras el canal de Suez y Egipto continuaran bajo control británico y la Royal Navy mantuviese su capacidad operativa en el Mediterráneo era muy poco probable que España pudiera intervenir en Gibraltar.

No obstante, el curso de la guerra en el Mediterráneo reactivarían nuevamente el interés británico por Gibraltar. Así el 23 de abril de 1941, coincidiendo con la capitulación de Grecia ante Alemania, los estrategas británicos remitieron al primer ministro un informe en el que contemplaban la aplicación global del Proyecto Islas Atlánticas de junio de 1940 ante las incertidumbres en torno a Gibraltar y Suez. Al día siguiente, Churchill, presidiendo el Comité de Defensa, dio su aprobación a la ejecución de las medidas para llevar adelante la operación, entonces rebautizada como Operación Puma⁹⁰. Los cambios en el Gobierno en España en el mes de mayo, en el que se observaría una pérdida de poder relativo de Serrano Suñer y un aumento de la presencia de los militares, favorecieron el aplazamiento de la operación.

La segunda vía que canalizaría la atención de Samuel Hoare en su misión en España sería la exploración de concesiones políticas en dos ámbitos especialmente sensibles: Gibraltar –cuestión que no disuadiría de por sí la eventual beligerancia de los españoles, y Marruecos–.

El gobierno español utilizaría varios registros en su política africana: la presión militar, mediante los preparativos militares para invadir parte del Protectorado francés; las negociaciones con el Eje ofreciendo la beligerancia de España como activo para construir su nuevo imperio colonial sobre las “ruinas” del imperio francés en el Magreb; y por último, los contactos diplomáticos con Londres y Vichy, en cuyo discurso se hacía mención a las rectificaciones territoriales que se modularían en clave irredentista.

Los contactos diplomáticos con Francia ofreciendo la participación española para sofocar cualquier desorden en la Zona francesa, como parte del plan de España para intervenir el protectorado francés, se verían complementados con los sondeos realizados por Juan Beigbeder cerca de Samuel Hoare a finales de julio de 1940, insistiendo en que era la mejor solución para salvaguardar los intereses británicos y la neutralidad de la zona. Este, tras consultar a Londres, le comunicaría que la ocupación solo sería bien vista si se producía el colapso del imperio francés y con el fin de impedir una intervención alemana o italiana⁹¹.

La actitud del Gobierno británico fue siempre cauta ante la situación del Magreb. Lo cierto es que, a lo largo de estos meses críticos, y pese a la insistencia de Samuel Hoare para que Londres fuera más receptivo hacia las aspiraciones de España en el Mediterráneo y África, el Gobierno británico no alentaría las ambiciones coloniales de España al otro lado del estrecho. Pese a tener en consideración las aspiraciones de Madrid en Marruecos, su cautela pretendía no dañar, como bien subraya Enrique Moradiellos, las “expectativas abrigadas respecto a un cambio de las autoridades coloniales francesas a favor de las posiciones gaullistas”⁹² y la causa de la Francia libre. Paradójicamente, afirma Susana Sueiro, los británicos se encontraron con el mismo dilema que los alemanes “la dificultad de reconciliar un apoyo a las reclamaciones españolas con la necesidad de no perjudicar su posición con respecto a los franceses”⁹³.

El fracaso de la operación Menace en Dakar a finales de septiembre obligaría al Gobierno británico a asegurar al español que no habría acciones similares en Marruecos y que aquellas acciones no eran hostiles a España. El Gobierno británico se mostraba, y así lo manifestaría Hoare, dispuesto a la búsqueda de un modus vivendi aceptable en la región de Marruecos entre Francia y España⁹⁴.

Sería en este contexto de presión alemana sobre España para que ésta entrase en la guerra y los contactos y maniobras británicas para atraerse al general Weygand cuando se suscitó un mayor interés desde el Foreign Office por las reivindicaciones españolas en Marruecos como baza negociadora para preservar la neutralidad de España. En enero el Foreign Office recabaría informes sobre la legitimidad de las aspiraciones españolas. El agregado militar en Madrid, el brigadier Torr, que había servido en Marruecos en la década de los veinte, argumentaba que las demandas más legítimas eran las de 1925-1926 a tenor de la ocupación francesa de ciertas áreas –la región de Beni-Zerual– que no les pertenecían durante la campaña militar. En virtud de estas consideraciones se consideraba que llegado el caso se podría legitimar y mediar en las aspiraciones españolas fundadas en el convenio de 1904, pero en modo alguno sobre las fronteras contempladas en 1902.

91 Véase Ros Agudo, La gran tentación, p. 181; y Sueiro “Sueños de imperio”, pp. 309-310.
92 Moradiellos, Franco frente a Churchill, p. 149.
93 Sueiro Seoane, “Sueños de imperio”, p. 317.
94 Véase Ros Agudo, La gran tentación, pp. 209-210.

El embajador británico estaba en contacto con los militares más proclives a Gran Bretaña y a mantener la neutralidad, entre ellos el general Kindelán y el general Aranda. Precisamente, éste último, entregaría al agregado militar británico, el 8 de febrero de 1941 y a instancias de la Embajada británica, un memorándum en el que se explicitaba una demanda mínima que implicaba la inclusión de la región de Beni-Zeural y una demanda máxima que España esperaba ver satisfecha al acabar la guerra en la conferencia de paz y que comprendía los territorios comprendidos en los límites del convenio non nato de 1902. El embajador británico en Madrid fue instruido en el sentido de mantener “total reserva” acerca de las reclamaciones españolas, mientras no se pronunciara el general Weygand, aunque podía seguir dando seguridades de que el Foreign Office veía “con simpatía” aquellas demandas⁹⁵. En el otoño de 1941 el Comité de Defensa –influido por la posición del Secretario del Foreign Office, sir Anthony Eden– dejaría de contemplar la idea de respaldar las reivindicaciones territoriales de España en Marruecos⁹⁶.

La última vía, la de la interferencia en los asuntos internos para promover posiciones neutralistas contaría con el respaldo de influyentes figuras como Juan March y alcanzaría a una treintena de jefes y oficiales del Ejército. Esta estrategia es, como bien afirma Enrique Moradiellos, de difícil estimación, respecto a su efectividad real, pero sin duda sirvió para “crear una retícula de contactos entre los involucrados y los diplomáticos británicos” que se reactivaría recurrentemente durante toda la guerra⁹⁷.

La invasión alemana de la Unión Soviética y la efervescencia de las manifestaciones españolas pro Eje, explicitada en el discurso de Serrano Suñer el 2 de julio y la encendida intervención en clave antialiada de Franco ante el Consejo Nacional de Falange el 17 de aquel mismo mes, y el envío de la División Azul volverían a acrecentar los recelos hacia España. La reacción británica y norteamericana –afirma Enrique Moradiellos– ante las medidas adoptadas por España fue “controlada pero resolutiva”. En el ámbito estratégico se actualizaron los planes para la intervención preventiva en los archipiélagos atlánticos, incluida las Canarias. Nunca antes los “líderes británicos habían considerado con tanta firmeza la posibilidad de entrar en guerra contra España por su propia iniciativa y sin esperar a una acción del enemigo”. El nuevo diseño se rebautizaría como Operación Pilgrim.

95 Sueiro Seoane, “Sueños de imperio”, p. 314-315; y Ros Agudo, La gran tentación, p. 211.
96 Sueiro Seoane, “Sueños de imperio”, p. 316.
97 Moradiellos, Franco frente a Churchill, pp. 146-147.

Las prevenciones de Winston Churchill y los estrategas británicos a emprender unilateralmente acciones militares contra España encontrarían en breve nuevos argumentos en los informes de Samuel Hoare y Hillgarth desde Madrid⁹⁸. Ambos apostaban por mantener una política de espera y paciencia que influiría decisivamente sobre Churchill, que en última instancia decidió aplazar temporalmente la invasión de las Canarias, la cual sería definitivamente archivada en febrero de 1942. La capacidad de reconsideración geopolítica de Churchill, afirma Dennis Smyth, evitó la intervención de Gran Bretaña⁹⁹.

En el plano económico la reacción se concretó en el reforzamiento del bloqueo naval del país y en la interrupción de los suministros alimenticios y energéticos con destino a España. Así se anunciaría en una comparecencia parlamentaria de Anthony Eden el 24 de julio. Estados Unidos no tardaría en sumarse a la estrategia de presión sobre España.

Pasados aquellos momentos críticos se retornaría a la vía de las pulsaciones económicas, la preferida por Samuel Hoare, que encontraría signos positivos desde el Gobierno español para buscar un modus vivendi más satisfactorio y acorde a las necesidades y la dependencia de los suministros de alimentos y carburante desde Gran Bretaña y Estados Unidos. Con el fin de aplacar los recelos de Washington y Londres se alentaría la tesis de las dos guerras implícita en el discurso de Serrano Suñer y muy pronto acogida por Franco en sus entrevistas con el embajador británico, Samuel Hoare, y con los representantes norteamericanos –Weddell hasta enero de 1942 y luego con Carlton J. Hayes desde el mes de mayo–.

La mirada irredenta también estaría presente ante el principal obstáculo a los designios y sueños imperiales de la España de Franco, la Francia de Vichy. El Gobierno de Franco recurriría simultáneamente a la presión militar y la vía diplomática. Los preparativos militares españoles –que también se extendieron a Sidi Ifni y Cabo Juby– para intervenir en la zona francesa, bajo el ardid de restablecer el orden ante el esperado caos y desmoralización de las autoridades coloniales francesas, se verían acompañados de gestiones diplomáticas para tratar ciertas concesiones a España en clave claramente irredentista¹⁰⁰.

98 Ibídem, pp. 237-244.
99 Smyth, “Franco y los aliados”, p. 159.

La diplomacia española jugaría a dos bandas, respecto a las iniciativas y contactos con Berlín en aras de sus aspiraciones imperiales y en relación con las conversaciones con las autoridades francesas que giraron en torno a aspiraciones territoriales eminentemente irredentas. El consentimiento de Vichy para iniciar conversaciones limitadas a la rectificación de fronteras tan solo en la región de Beni-Zerual era la menos lesiva para los intereses franceses y además correspondía a la zona española ocupada durante la campaña del Rif de 1925-1926. La finalidad era ganar tiempo en su acomodo en relación con Berlín y aplacar las ansias expansionistas de Madrid. El ministro de Asuntos Exteriores español, Juan Beigbeder se embarcó en estas negociaciones que se prolongaron durante tres meses.

La preocupación de Vichy se hizo mayor con motivo de la presencia de la delegación española encabezada por Serrano en Berlín, durante el mes de septiembre. El doble juego de Madrid se hacia evidente a tenor de las palabras de Juan Beigbeder al embajador francés el 24 de septiembre respecto a las conversaciones de Berlín, al asegurarle que España se atendría al respeto del statu quo y que se quería respetar la sola presencia de España y Francia en Marruecos¹⁰¹. De cualquier modo, las conversaciones quedarían bloqueadas a mediados de octubre, tras conocerse la oferta francesa: la renuncia de Francia a sus derechos en Tánger y su disposición a ceder la región de Beni-Zerual ocupada a título provisional en 1925. En contrapartida el Gobierno francés solicitaba el enclave español de Ifni.

100 Véase Ros Agudo, La gran tentación, pp. 173-174. Para el estudio de las relaciones entre la España de Franco y la Francia de Vichy remitimos, entre otros, a la consulta de los trabajos de Juan Avilés, “Un país enemigo. Franco frente a Francia, 1939-1944”, Espacio, Tiempo y Forma, serie V, n.º 7, (1994), pp. 109-134 y “Vichy y Madrid. Las relaciones hispano-francesas de junio de 1940 a noviembre de 1942”, en Espacio, Tiempo y Forma, serie V, n.º 2, (1989), pp. 227-239; Michel Catala, Les relations franco-espagnols pendant la deuxième guerre mondiale. Rapprochement nécessaire réconciliation imposible, 1939-1944, París, L’Harmattan, 1997; J.A. Durango, “Las relaciones hispano-francesas entre dos guerras: febrero-septiembre de 1939”, en Españoles y franceses en la primera mitad del siglo XX, Madrid, CSIC, 1986, pp. 203-220; María Pilar Melchor Santaolalla, “Las relaciones hispano-francesas entre el armisticio y las entrevistas de Hendaya y Montoire”, en Perspectivas de la España contemporánea. Estudios en homenaje al profesor Vicente Palacio Atard, Madrid, 1986, pp. 227-239; Matthieu Séguela Franco-Pétain: los secretos de una alianza, Barcelona, Prensa Ibérica, 1994; Martin Thomas “French Morocco-Spanish Morocco: Vichy French Strategy Planning against the ‘Threat form the North’, 1940-1942”, en Christian Leitz y David J. Dunthorn (eds.), Spain in an International Context, 1936-1959, Nueva York, Oxford, Berghan Books, 1999, pp. 149-169; y A. Truchet “L’Armistice de juin 1940 et l’Afrique du Nord”, Revue d’Histoire de la Deuxième Guerre Mondiale, n.º 83, (1983). Y para las relaciones con la Francia libre Jean-Baptiste Duroselle, “Le Géneral De Gaulle et l’Espagne (1940-1944)”, en Españoles y franceses en la primera mitad del siglo XX, Madrid, CSIC, 1986, pp. 249-261.

Tras Hendaya, la decepción de Franco influiría en el desarrollo de los contactos con Francia en torno a Marruecos. En el mes de noviembre se decidiría reabrir, sin mucho entusiasmo, las negociaciones con Vichy. El 5 de noviembre se expondría ante el nuevo embajador francés en Madrid, el católico Piétri, el deseo de reemprender las negociaciones, eso si alterando radicalmente las bases de discusión pues se instaba a partir del acuerdo non nato de 1902. La táctica francesa, al corriente del desencuentro entre Hitler y Franco, fue, como bien ha estudiado Manuel Ros Agudo, “dilatoria: mantener los contactos con España, pero sin transigir en la vuelta a otra ronda oficial de conversaciones”¹⁰². Finalmente, el ofrecimiento oficial que haría Serrano ante Piétri el 28 de febrero de 1941, partiría de la situación legal de 1904. El Gobierno español albergaba la esperanza de que en la futura conferencia de paz se procediera, a partir del acuerdo entre ambos países, a las revisiones territoriales y económicas pertinentes.

Sería en este contexto en el que Pétain haría en el mes de marzo la primera y única declaración sensible a un entendimiento con España en torno a Marruecos. A su modo de ver, cualquier concesión a España en torno a Marruecos debería tener como contrapartida la creación de alguna modalidad de alianza entre Francia y España.

Los contactos con Francia proseguirían pero con una evidente pérdida de protagonismo de Serrano Suñer. Franco, en una práctica cada vez más frecuente, puentearía a Serrano, recurriendo al general Francisco de Borbón para que transmitiera la predisposición de España a lograr un entendimiento con Francia. El 23 de abril le manifestaría a Piétri el deseo de un acercamiento entre Madrid y Vichy, así como de evitar una presencia estable de Alemania en el Mediterráneo occidental. España debía “tender más que nunca hacia el ‘mare nostrum’, el Mediterráneo occidental, lago latino, con España, Francia e Italia, desalojando si es posible a Inglaterra de Gibraltar”. Un marco en el que podría llegar a un entendimiento con Francia para resolver las rectificaciones fronterizas en Marruecos, pero sobre la base del Convenio de 1904. El Gobierno español acogía así la idea de Pétain de una colaboración latina a cambio de rectificaciones territoriales en Marruecos.

101 Véase Ros Agudo, La gran tentación, p. 183. 102 Ibídem, p. 187.

Sin embargo, estas pulsaciones de Madrid irían languideciendo a medida que el interés de Vichy se diluía y se esfumaba la amenaza de una intervención alemana en Gibraltar y el peligro que “aquello representaba para el territorio francés de África del Norte”¹⁰³.

Entre el verano de 1941 y noviembre de 1942 se produciría –en palabras de Florentino Portero y Rosa Pardo– en el Gobierno español “una reevaluación de su posición y necesidades que concurriría en una actitud más neutralista, sin por ello decrecer sus simpatías por el Eje ni la confianza en su victoria”¹⁰⁴. Un cambio de circunstancias que incidirían directamente sobre el Mediterráneo, que se convertiría paulatinamente en un “lago aliado”, y la posición de España en el conflicto.

3. El Mediterráneo “aliado” y el repliegue neutral de España

La entrada de Estados Unidos en la guerra, precedido de la invasión de la Unión Soviética por el Tercer Reich, tendría decisivos efectos en la evolución de la misma y afectaría decisivamente a la situación bélica del Mediterráneo y la posición internacional de España. En el devenir de la guerra en el Mediterráneo dos capítulos afectarían directamente a los intereses españoles, el desembarco anglo-norteamericano en el Norte de África y el hundimiento de la Italia de Mussolini. En ambos, la presencia y la participación de Estados Unidos fue fundamental. En este sentido, Washington, como ya se había puesto de manifiesto antes de su entrada en la guerra, compartía con Londres el afán y el objetivo de mantener a España neutralizada y fuera del conflicto.

Los objetivos de la política norteamericana respecto a España en el teatro europeo se verían confirmadas en las instrucciones que el presidente norteamericano Franklin D. Roosevelt precisaba al nuevo embajador en Madrid, Carlton J. Hayes en la Casa Blanca el 19 de marzo de 1942. La política del presidente y de la Junta de Jefes del Estado Mayor, así como del Departamento de Estado, consistía en “mantener a España apartada de la guerra para que sirviera de barrera a ulteriores avances alemanes en el Mediterráneo y África, y en no romper, sino fomentar, unas relaciones amistosas con su Gobierno”¹⁰⁵.

103 Ibídem, p. 194.
104 Portero y Pardo, “La política exterior”, pp. 203-204.

En la presentación de sus credenciales ante el general Franco el 9 de junio de 1942, el jefe del Estado le hizo partícipe de la teoría de las dos guerras: la “no beligerancia de España significaba que no era neutral en la lucha contra el comunismo, específicamente en la guerra entre Alemania y Rusia, mientras que no tomaba parte en el conflicto entre el Eje por un lado y las potencias occidentales del otro. España, concluyó, no sentía la menor enemistad hacia Estados Unidos”¹⁰⁶.

Las expectativas de las potencias anglosajonas por preservar a España de la guerra mejorarían a tenor del relevo de Serrano Suñer por GómezJordana, tras los graves sucesos de Begoña entre tradicionalistas y falangistas. Con su retorno al palacio de Santa Cruz el 3 de septiembre de 1942 se harían más ostensibles los indicios hacia la promoción de una política exterior más independiente y de tono más neutral, aunque proseguirían los gestos y las manifestaciones de simpatía hacia el Eje.

Con la entrada en la guerra de Estados Unidos la coordinación con la política británica respecto a España tendería a estrecharse, aunque perdurarían enfoques diferenciados en relación al modo de actuar en España¹⁰⁷. La Administración norteamericana, una vez incorporada a los esfuerzos de guerra tendió a valorar la España de Franco, en opinión de Joan Garcés, desde:

[…] el solo punto de vista del interés militar del territorio español. Roosevelt descartaba intervenir en España en tanto que Franco no se sumara a Alemania. Entre tanto, la actitud de Gran Bretaña se orientaría a la recuperación del control sobre España. El modo de reintegrar a España dentro de su área de influencia se canalizaría a través del restablecimiento de la monarquía, a través de la figura de don Juan y recabando el apoyo de los monárquicos¹⁰⁸.

105 Carlton J. Hayes, Misión de guerra en España, Buenos Aires, Epesa, 1946, pp. 12 y 24. Para el estudio de las relaciones entre Washington y Madrid durante la guerra remitimos a la consulta de la obra de W.L. Beaulac, Franco, Silent Ally in War World, Illinois University Press, 1986; James W. Cortada, Relaciones España-USA, 1941-1945, Barcelona, 1973; Antonio Marquina, “La península ibérica y la planificación militar aliada”, Revista de Occidente, 41, (octubre de 1984), pp. 88-100; Florentino Portero, “El régimen franquista y Estados Unidos. De enemigos a aliados”, en Lorenzo Delgado y María Dolores Elizalde (eds.), España y Estados Unidos en el siglo XX, Madrid, CSIC, 2005, pp. 141-155; y B.A. Whatson, United States-Spanish Relations. 1939-1946, Doctoral Disertation, George Washington University, 1971.

106 Hayes, Misión de guerra, pp. 42-43.
107 Véase Beaulac, Franco, Silent Ally, p. 167.

De cualquier modo, Estados Unidos coincidiría en lo esencial con los británicos, es decir, en canalizar su principal vía de presión sobre España a través de la diplomacia económica. En noviembre de 1941 se entablaron, a iniciativa de Estados Unidos, negociaciones con España para levantar el embargo de petróleo, que concluirían en la firma de un convenio en febrero de 1942. A tenor de aquel convenio, España obtendría petróleo a cambio de suministrar a Estados Unidos productos estratégicos como el wolframio y el caucho, de permitir controles para evitar que el petróleo vendido no se desviara a manos del Eje y del compromiso de no entrar en la guerra¹⁰⁹.

Portugal desempeñaría un papel central en los objetivos diplomáticos de Gran Bretaña y Estados Unidos para neutralizar el espacio ibérico y evitar la entrada de España en la guerra al lado del Eje¹¹⁰. En este sentido, la neutralidad peninsular era un terreno de común entendimiento entre ambas dictaduras al hilo de la cual cristalizaría en diciembre de aquel año el “bloque ibérico”.

El contexto era extremadamente delicado para España ante la expectativa de una potencial invasión aliada. Los preparativos de la Operación Torch, que junto a la resistencia británica en Egipto cambiarían el curso de la guerra en el Mediterráneo, estaban en marcha.

Con el fin de “amortiguar toda reacción hostil” por parte de España hacia el proyecto de desembarco aliado en el Norte de África y disipar las sospechas de apoyo a la oposición –tanto monárquica como republicana– el gobierno británico decidió intervenir cerca del español. En este sentido, la audiencia concedida el 19 de octubre de 1942 en el palacio del Pardo en presencia del conde de Jordana revelaría, como bien aduce Enrique Moradiellos, el carácter apaciguador de la intervención de Samuel Hoare al puntualizar que Gran Bretaña no tenía intención de inmiscuirse en los asuntos internos españoles, ni voluntad de llevar a cabo ningún desembarco ni ocupación en ninguna parte de la península ni tampoco en los demás territorios bajo soberanía o protección de España. El deseo primordial del Gobierno británico era “ver a España continuar alejada del actual conflicto”. La única preocupación británica era, y así se lo comunicó a Franco, la pasividad oficial ante las actividades del Eje en España incompatibles con la neutralidad: el aprovisionamiento de “barcos alemanes” y “submarinos” en puertos españoles; las “instalaciones situadas en la cercanía del estrecho de Gibraltar como puntos de observación”; y la actividad del “servicio de espionaje e información” alemán¹¹¹.

108 Joan Garcés, Soberanos e intervenidos. Estrategias globales, americanos y españoles, Madrid, Siglo XXI, 1996, pp. 30-31.
109 Véase Marta Sansigre, “El petróleo en las relaciones España-USA (1940-1941)”, Historia 16, n.º 98 (1994), pp. 11-17.
110 Hayes, Misión de guerra, p. 49.

La diplomacia norteamericana se manifestó en términos igualmente apaciguadores y benévolos en los encuentros mantenidos por el embajador norteamericano con el conde de Jordana el 29 de septiembre y en la entrevista celebrada con el general Franco el día 30, en la que Franco le expondría su teoría de las tres guerras y la diferencial posición de España: beligerante moral en la lucha contra el comunismo en el Este; estrictamente neutral en la lucha entre anglosajones y el Eje en el occidente, y neutral pero benévola hacia Estados Unidos en el frente asiático-pacífico.

En suma, tanto Washington como Londres estaban persuadidos de que España no iría a la guerra contra Gran Bretaña y Estados Unidos como consecuencia de la Operación Torch. No obstante, los estrategas británicos volverían a reactivar entre los meses de septiembre y octubre los antiguos planes de intervención en las Canarias –Operación Pilgrim– y para la invasión del Marruecos español –Operación Backbone–¹¹².

El desembarco masivo aliado en el Norte de África, en el Marruecos y la Argelia franceses se iniciaría el 8 de noviembre de 1942. La operación aliada tendría lugar en una coyuntura delicada en el curso de la guerra para Alemania a tenor de la derrota de Rommel en la batalla de El Alemein, que posibilitaría la posterior ocupación de Libia por los británicos y la ofensiva del Ejército Rojo en torno a Stalingrado cercando al ejército alemán del general Von Paulus.

El mismo día que se inició la Operación el 8 de noviembre, el embajador norteamericano, tal como había sido acordado previamente con la diplomacia británica, telefoneó a primeras horas de la madrugada al conde de Jordana para solicitar urgentemente una entrevista con él y con el general Franco. El jefe del Estado recibiría a la mañana siguiente al embajador, recibiendo la carta personal del presidente norteamericano en la que exponía los motivos de la intervención de la fuerza militar aliada en las posesiones francesas del Norte de África y en la que le daba seguridades de que “en forma alguna va dirigido este movimiento contra el gobierno o el pueblo español ni contra Marruecos u otros territorios españoles” a la vez que expresaba su convencimiento del deseo del Gobierno y del pueblo español de conservar la neutralidad y permanecer apartado de la guerra¹¹³. Aquella misma mañana, el embajador británico, Samuel Hoare hacía entrega al conde de Jordana de una nota oficial británica reiterando las garantías británicas en similares términos.

111 Moradiellos, Franco frente a Churchill, pp. 284-285. 112 Véase Garcés, Soberanos e intervenidos, p. 27.

El balance que hacía el Departamento de Estado norteamericano del acomodo del régimen de Franco a los objetivos de guerra norteamericanos el 8 de marzo de 1943 era sumamente favorable:

Cuando desembarcamos en el Norte de África […] el general Franco expresó al presidente Roosevelt su deseo de que no ocurriera nada que perturbara las relaciones de España con EEUU, en ninguno de sus aspectos […] A fin de cuentas, la actitud de España es favorable a las Naciones Unidas, ha permitido a las Naciones Unidas el uso de Gibraltar como una base naval vital, mantener abierto el Mediterráneo, hacer posible la campaña militar en África del Norte y proteger su flanco norte. Es, por consiguiente, el claro deseo de nuestras prioridades militares que nuestras relaciones presentes con España no sean perturbadas¹¹⁴.

La decisión del Consejo de Ministros y los informes reservados de Carrero Blanco, afirma Enrique Moradiellos, sirvieron para cortar definitivamente las “arraigadas veleidades intervencionistas del régimen de Franco”. Las deliberaciones en el Consejo de Ministros celebrado los días 8 al 10 de noviembre ilustraron las posiciones en liza. De un lado, el ministro del Ejército, el general Asensio, con el respaldo de los falangistas Arrese y Girón, sostenía que era el momento de intervenir en la guerra al lado del Eje, reflejando las posiciones de Falange y de los sectores militares germanófilos, entre ellos la figura del general Muñoz Grandes. De otro, los argumentos de los defensores de la neutralidad, principalmente el conde de Jordana, apoyado por el general Vigón y el almirante Moreno. Las razones de la pasividad de España vendrían respaldas por un informe reservado de Carrero Blanco fechado el 11 de noviembre de 1942, en el que se reconocía el éxito militar aliado como el “más serio revés de la guerra” para el Eje. En el mismo se consideraba que pese a que el Eje combatía a los enemigos naturales de España “democracias, masonería, liberalismo, plutocracias y comunismo” no existían condiciones objetivas para entrar en la guerra.

113 Carlton J. Hayes, Misión de guerra…, pp. 115-119. 114 Garcés, Soberanos e intervenidos, p. 30.

Las directrices de la política exterior española en los siguientes meses serían: una “forzada pasividad neutralista que se combinaba con la apenas velada simpatía pro Eje, la más furibunda denuncia anticomunista, el propósito de aproximarse al Vaticano para enarbolar la bandera católica, y la promoción de la idea de una mediación entre el Eje y los anglosajones para terminar la guerra en el frente occidental”¹¹⁵. El repliegue hacia la neutralidad desde la beligerancia moral sería lento y tortuoso.

A mediados de enero de 1943 los estrategas británicos subrayaban el efecto que había tenido sobre Franco el éxito aliado en el Norte de África. España era más que nunca “dependiente de la buena voluntad de Gran Bretaña y América”. La conclusión de aquel informe apuntaba a la necesidad de proseguir con la política de asistencia económica coordinada con la presión diplomática para terminar con las ventajas logísticas concedidas por España al Eje¹¹⁶.

La victoria aliada en Túnez y la expectativa de una próxima ofensiva aliada en algún lugar de la Europa mediterránea sembrarían nuevamente inquietud entre las autoridades españolas. El 19 de mayo Carrero Blanco informaba a Franco de la delicada y peligrosa situación para el Eje y España. Había que estar precavidos ante la posibilidad, remota en principio, de que los aliados pudieran intervenir en España, pues lo más probable era que tuviera lugar en Francia, Italia o Grecia. Por su lado, el conde de Jordana instruía al embajador español en Roma para que estuviera alerta sobre la situación de Italia¹¹⁷.

La guerra en el Mediterráneo se iría decantado decisivamente del lado aliado con motivo del desembarco en Sicilia el 10 de julio de 1943 y el cese y encarcelamiento de Mussolini y, en consecuencia, el hundimiento del Estado fascista en Italia. El 26 de julio de 1943 el rey Víctor Manuel III ante el avance militar aliado en Sicilia y la crisis interna del régimen encargaría a Badoglio la formación de un nuevo Gobierno y la solicitud de inmediato de un armisticio.

115 Moradiellos, Franco frente a Churchill, pp. 290-291.
116 Ibídem, pp. 298-299. Y véase James W. Cortada, Two Nations over time. Spain and the United States, 1776-1977, Londres, Greenwood, 1978, p. 213.
117 Véase Moradiellos, Franco frente a Churchill, pp. 314-315.

El efecto sobre Franco no pudo ser mayor, no solo por lo que suponía para la marcha de la guerra en Europa sino por las consecuencias que el hundimiento del régimen fascista en Italia pudiera tener en la política interna española y en la posición del general Franco. Este, afirma Javier Tusell y Genoveva García Queipo de Llano, no estaba dispuesto a acabar como Mussolini. La reacción de Franco fue de prudencia, tal como ya había puesto de manifiesto ante el nuevo embajador italiano en Madrid Paulucci el 20 de abril con motivo de la solicitud velada de ayuda militar y diplomática de Mussolini¹¹⁸.

El rescate de Mussolini y el restablecimiento del fascismo con la intervención de Alemania si bien es cierto fue recibida con júbilo en los círculos falangistas, en el caso del conde de Jordana su reacción fue extraordinariamente prudente, al mismo tiempo que “poco complaciente para el fascismo restablecido”, que de hecho no sería reconocido por el régimen del general Franco.

En adelante, y a medida que fueron avanzando los aliados por la península transalpina, el Mediterráneo y, en particular, el Mediterráneo occidental se convertiría en un espacio secundario bajo el control aliado.

En estos peldaños hacia el repliegue neutral, la resistencia de Franco a abandonar la no beligerancia se había puesto de manifiesto, previamente a la crisis final de la Italia fascista, en una entrevista celebrada con Carlton J. Hayes el 29 de julio de 1943. Se instaba a la introducción de tres líneas de acción: en primer término, el abandono por parte del Gobierno de su ambigua “no beligerancia” y a la declaración en sus términos netos de la neutralidad; en segundo lugar, si efectivamente el Gobierno español pretendía ser en “verdad neutral”, tanto Falange como el Ministerio de Asuntos Exteriores debían conducirse de acuerdo con aquella actitud, de modo que convenía que las instancias oficiales gobernadas por Falange no obstaculizaran la labor del conde de Jordana; y por último, se planteaba por primera vez la retirada de los voluntarios españoles del Ejército alemán, la División Azul¹¹⁹.

Finalmente, el 1 de octubre de 1943 se producía la declaración oficial del Gobierno español en virtud de la cual se ratificaba la “posición de España de estricta neutralidad a la que se viene ateniendo legalmente”. Poco después se produciría otro gesto, la retirada de cuatro contingentes de seiscientos hombres de la División Azul. No obstante, el paso hacia la neutralidad de iure no terminó con los gestos de simpatía hacia el Eje.

118 Véase Tusell y García Queipo de Llano, Franco y Mussolini, pp. 341 y ss.; y Moradiellos Franco frente a Churchill p. 311.
119 Hayes Misión de guerra, pp. 201-207.

El periodo de mayor presión sobre España en aras al mantenimiento de la neutralidad y la limitación de las inercias pro Eje fue el transcurrido entre el otoño de 1943 y la primavera-verano de 1944¹²⁰. En un contexto dominado por los preparativos del desembarco de las fuerzas aliadas en Europa y la conveniencia de debilitar los recursos alemanes para erosionar su capacidad de resistencia, la presión sobre Madrid para forzar la interrupción de los suministros estratégicos hacia Alemania se intensificaría, aunque hubiera disparidad de criterios entre las potencias anglosajonas. De cualquier modo, se deseaba evitar cualquier alteración de la neutralidad española en vísperas del desembarco aliado en Normandía.

A partir de mayo de 1944 hasta la primavera de 1945, a consecuencia del propio curso de los acontecimientos bélicos, decrecería la estimación del papel geopolítico de España. El fallecimiento del conde de Jordana llevaría al palacio de Santa Cruz a José Félix de Lequerica, un hombre de perfil ultraconservador y que había desempeñado un destacado protagonismo en la negociación del armisticio con Francia en 1940. Razones por las cuales su nombramiento no fue bien recibido por los aliados.

La nueva orientación de la política exterior española tendría como premisa fundamental la mejora de las relaciones con Estados Unidos, aunque tampoco había mucho margen de acción. Pese a todo, el Gobierno español no acabaría por decantarse por una política de alineamiento firme con los aliados ante el temor de que hubiera reforzado las tendencias monárquicas en el seno del Régimen¹²¹.

La precaria posición de la España de Franco ante la paz y la construcción del nuevo orden postbélico estaría determinada por sus vínculos genéticos y la deriva que había descrito su política exterior hacia las potencias del Eje. Su posición internacional era, por tanto, precaria a los ojos de la opinión pública internacional, hacia las intenciones de los aliados respecto a la construcción del nuevo orden y respecto a un espacio mediterráneo dominado desde todos los ángulos por la coalición aliada.

120 Véase Joan Garcés, Soberanos e intervenidos, p. 40, y Rosa Pardo “La política norteamericana”, en Florentino Portero (ed.) La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, Ayer, n.º 49, (2003), p. 33.

121 Véase García Pérez, “España y la Segunda Guerra Mundial”, p. 320; y Portero y Pardo, “La política exterior”, p. 211.

Capítulo séptimo El aislamiento internacional de España en los márgenes del Mediterráneo

El leadership de la organización y de la defensa de Europa corresponde a Estados Unidos de América. Sus poderosas reservas económicas son las únicas que pueden atender a las necesidades de la defensa del mundo. Contra la preponderancia militar de choque, comprobada en las organizaciones de guerra soviéticas, la SACEUR (Supreme Allied Commander, Europe) opone el triple plan defensivo terrestre de la defensa de las cordilleras que sustituye a la defensa de las vías fluviales, considerando los espaldares de los Vosgos, de los Alpes y de los Pirineos como bastiones defensivos de la libertad de tránsito mediterránea, en cuya cuenca Turquía, Grecia, Yugoslavia, Italia, Francia y España, juntamente con las posiciones y bases aéreas norteafricanas, desempeñan un papel de la más alta importancia estratégica para asegurar a las flotas del mar y del aire y a las fuerzas motorizadas el abastecimiento del petróleo que necesitan sus motores. De aquí la importancia de la red de posiciones escalonadas en el Mediterráneo, desde el fondo de las costas sirias hasta su salida al Atlántico, para asegurar la vida económica del mundo¹.

La prosa de Rafael Gay de Montellá ilustra la emergencia del poder americano cuya condición hegemónica es incontestable tras la Segunda Guerra mundial y su determinante presencia en Europa y el Mediterráneo en la dialéctica bipolar de la Guerra Fría, así como el activo de la posición geoestratégica de España en la vertebración de sus vínculos con el sistema internacional tras su condición marginal y marginada en la postguerra mundial. El propio Javier Rupérez reflexionaba en los siguientes términos respecto al aislamiento internacional de España: “no estuvimos en el que George Kennan llamó ‘el momento de la creación’ (…) no hicimos las guerras –más allá de las terribles domésticas– pero tampoco las paces”². La marginalidad de España en la postguerra mundial sería determinante en su posición internacional a tenor de la inestabilidad sistémica generada por la emergente dinámica de bloques y el movedizo suelo en el que se desenvolverían las relaciones internacionales en el Mediterráneo: escenario primigenio de la Guerra Fría y teatro avanzado de la descolonización.

1 Rafael Gay de Montellá, Valoración hispánica del Mediterráneo. Estudios de Política Internacional, Madrid, Espasa-Calpe, S.A., 1952, pp. 366-367.

1. La Postguerra y la naturaleza del sistema internacional de la Guerra Fría

Los principios evocados en la Carta del Atlántico en agosto de 1941 y de cuya base emanaría la Declaración de las Naciones Unidas firmada por veintiséis Estados el 1 de enero de 1942 en Washington definían el código teórico y moral desde el cual se alumbraría la noción de Franklin Delano Roosevelt de un solo mundo, intelectualmente heredero de la tradición wilsoniana. La culminación de aquel proceso en 1945 en las conferencias de Yalta, San Francisco, y Potsdam, trenzarían el horizonte del nuevo sistema internacional.

Las tensiones sistémicas presentes en el periodo de entreguerras entre el demoliberalismo, las revoluciones de clase y las revoluciones nacionales se había simplificado tras la guerra a una lógica binaria de las tensiones intrínsecas de los viajeros accidentales en el furgón de las Naciones Unidas. Yalta y Potsdam ilustran el cambio de temple y la erupción de las tensiones en la construcción de la paz de las cuales alumbraría la Guerra Fría.

La Guerra Fría podría definirse como un sistema internacional bipolar flexible, cuya naturaleza estaría determinada por su heterogeneidad sistémica. Esta diferencia constitutiva fundamentaría el conflicto intersistémico entre dos modelos de sociedad que interactuarían en una dinámica competitiva e internacionalizante, cuya inestabilidad sería crítica en la periferia, escenario de la gran mayoría de los conflictos –entre ellos la cuenca mediterránea–, y mitigada en los centros de cada bloque o subsistema.

Las dinámicas de conflicto se escenificarían a tenor de dos ejes de tensión sistémica: de un lado, la dialéctica este-oeste que sería el eje axial de tensión durante la Guerra Fría; y de otro, la tensión centro-periferia que se reformularía a la estela del proceso de descolonización y la emergencia del entonces denominado Tercer Mundo. La cooperación se articularía en el seno de cada bloque en virtud de los procesos de homogeneización a diversos niveles y en el ámbito global por la modulación en las relaciones entre los dos bloques, entre fases críticas de tensión e intervalos de distensión que se plasmarían en la práctica de la coexistencia pacífica.

2 Javier Rupérez (coord.), La OTAN en su medio siglo. Una visión española, Madrid, Asociación Atlántica Española, 1999, citado por Jorge Ortega Martín La transformación de los ejércitos españoles (1975-2008), Madrid, UNED-Instituto Universitario Gutiérrez Mellado, 2008, p. 84.

El catálogo de actores sería más amplio y heterogéneo que el de los sistemas internacionales modernos precedentes, como consecuencia del propio proceso de transformación de la sociedad internacional. En este sentido, la bipolaridad se articularía en torno a dos actores estatales centrales, las dos superpotencias –Estados Unidos y la Unión Soviética– y los Estados cuya posición en el sistema vendría definida por sus vínculos y su posición respecto a los bloques. La creciente interdependencia y vertebración del sistema internacional adquiriría carta de naturaleza con la proliferación de organizaciones internacionales. A estos actores habría que añadir el protagonismo de otros como las organizaciones no gubernamentales o los actores transnacionales protagonistas y testigos de la creciente complejidad del medio internacional.

La diferencia constitutiva en el plano geopolítico se pondría de manifiesto en la diferente naturaleza de los Estados, los modelos políticos y las políticas exteriores de ambas superpotencias y de los miembros de los respectivos bloques. Una rivalidad que se plasmaría en la articulación y definición de sus áreas de influencia y la constitución de bloques que se homologarían en términos político-diplomáticos –estados democráticos sociales de derecho versus democracias populares– y estratégico-militares al socaire de una red de alianzas bilaterales y multilaterales.

Sin embargo, la Guerra Fría, como recuerda John Lewis Gaddis, “no fue solo una rivalidad geopolítica o una carrera armamentística nuclear. Lo que estaba en juego era casi tan importante como la supervivencia humana: el mejor modo de organizar la sociedad humana”³.

En el plano geoconómico la dinámica competitiva de ambos bloques vendría caracterizada por el carácter universal del capitalismo y del socialismo como modelos sociales productivos. Se presentarían, en consecuencia, como estructuras homogeneizadoras dentro de sus respectivas áreas de influencia: de un lado, el capitalismo escenificado en el patrón del estado del bienestar y más adelante del neoliberalismo tras la crisis de los años setenta y el modelo de la sociedad de consumo de masas; y de otro, el socialismo real basado en la economía estatalista de planificación imperativa. Modelos que se presentaban como opciones excluyentes en la dinámica de la modernización a nivel global.

3 John Lewis Gaddis, La Guerra Fría, Barcelona, RBA, 2005, pp. 97-98

Y, por último, en el pano geocultural el capitalismo y el socialismo remitirían en última instancia no solo a modelos ideológicos sino a dos aproximaciones a la modernidad occidental, a la razón científica en suma, desde la configuración misma de la noción de civilización.

La cuenca mediterránea, inmersa ya desde la primera postguerra mundial en la dinámica histórica de la descolonización en el mundo árabeislámico, sería, asimismo, escenario de las crisis que desembocarían en la aplicación de la doctrina de la Contención y los orígenes de la Guerra Fría: las tensiones en Oriente Medio, concretamente en Irán entre soviéticos y británicos en el invierno de 1945-1946; la crisis turca como consecuencia de la presión soviética para forzar modificaciones territoriales en el mar Negro y revisar el estatuto de los estrechos del Bósforo y Dardanelos; y por último, la guerra civil griega internacionalizada por la presencia militar británica desde la guerra mundial.

La Guerra Fría, al alterar los cimientos y la lógica del sistema internacional desde los que se concibió el mundo de la postguerra mundial, habilitaría un espacio de maniobra –ciertamente restringido– que permitiría a la España de Franco ir sorteando el aislamiento, y la marginación internacional a que había sido sometida desde los foros aliados en 1945. La posición marginal de España, como pequeña potencia, en el nuevo sistema internacional determinaría no solo la naturaleza y los medios de la política exterior, orientada en exclusiva a la supervivencia del Régimen, sino también las estrategias en la propia configuración del Estado atendiendo a las demandas de un entorno hostil sin sacrificar su naturaleza autoritaria.

Los escenarios de proyección periférica ocuparían en este contexto un lugar destacado, lo que volvería a ilustrar la inercia y la importancia de la ventana de ultramar como canal de acceso y conexión con el sistema internacional, a través de las políticas de sustitución hacia Iberoamérica y hacia el mundo árabe (mediterráneo) para la superación del aislamiento internacional en el foro de las Naciones Unidas.

La década de los cincuenta tendría una especial significación no solo en el decurso de la política exterior y la posición internacional de la España de Franco, sino contemplada desde la perspectiva secular. La superación parcial del aislamiento no implicaba tan solo la incorporación formal de España a las instituciones del sistema internacional, en especial el sistema de Naciones Unidas, sino también el establecimiento de sólidos vínculos con Occidente, dentro de la dialéctica de la Guerra Fría, y particularmente con Estados Unidos a partir de un compromiso que sería el epitafio a la tradición neutral de España.

Asimismo, los acontecimientos de los años cincuenta marcarían un giro esencial en la política africana y mediterránea de España a la luz de su cristalización desde principios del siglo xx. La independencia de Marruecos en 1956, fecha de la crisis de Suez y el repliegue franco-británico, abría un capítulo esencial en la política exterior de España al iniciarse el proceso descolonizador y la clausura del último ciclo ultramarino en clave imperialista de España. Ambos procesos –la deriva atlantista y europea y el cambio de signo en la política hacia el ultramar mediterráneo-africano– ilustrarían un cambio de inercia, que no acabaría de tomar forma hasta la plena normalización de las relaciones internacionales de España tras la muerte del general Franco, en virtud del cual la ventana de ultramar dejaría de ser el canal predilecto de conexión con el sistema internacional.

2. Marginalidad y ostracismo

de una pequeña potencia mediterránea

La presión internacional sobre la España de Franco, creciente a medida que la guerra tocaba a su fin y se celebraban las últimas conferencias interaliadas, promovería en el seno del Régimen la exploración y puesta en marcha de estrategias para propiciar la supervivencia del mismo.

En 1945, el año más duro de la presión internacional, Franco se aprestó, como argumenta Enrique Moradiellos, a “enfrentarse a la campaña internacional (completada en el interior con la presión monárquica en favor de don Juan) con una ‘política de espera’ y resistencia numantina enmascarada tras una operación de constitucionalismo cosmético”⁴, en virtud de la cual se sucederían la retirada de los símbolos falangistas, el nuevo Gobierno de julio de 1945, la promulgación del Fuero de los Españoles el día 13 del mismo mes y la Ley de Referéndum Nacional de 22 de octubre de 1945, así como la ley de Sucesión en la Jefatura del Estado de 26 de julio de 1947.

4 Enrique Moradiellos, La España de Franco (1939-1975). Política y sociedad, Madrid, Síntesis, 2000, p. 96.

El nacionalcatolicismo se convirtió en el nuevo estandarte de la estrategia camaleónica del régimen, aunque sin alterar su esencia autoritaria. En aquella coyuntura Franco actuó con suma cautela, admitiendo solo los cambios indispensables para neutralizar a sus opositores monárquicos y ganar tiempo ante sus enemigos exteriores⁵. El anticomunismo y el catolicismo se erigirían en los dos baluartes básicos de la cultura política del Régimen a los que se encomendó el general Franco para sortear el cerco internacional y preservar el poder.

Desde el plano de la cultura política y de los medios de los que se dispuso ¿en qué medida la política y la administración exterior, la defensa nacional y su marco institucional y la proyección cultural e institucional del orientalismo-africanismo resultaron capitales para superar la marginación internacional?, ¿en qué medida la propia naturaleza político-institucional del Régimen obstaculizó o limitó las posibilidades y las opciones internacionales de la España de Franco?

2.1. La política y la administración exterior entre el aislamiento y la reinserción internacional

Tras la Segunda Guerra mundial la política exterior de la España de Franco estaría inequívocamente determinada por su carácter pragmático en aras de su objetivo principal, la pervivencia internacional del Régimen. En opinión de Ángel Viñas “el franquismo desarrolló una política internacional cortada a la estricta medida de sus necesidades”, e impregnada de pragmatismo para extraer “de las relaciones internacionales importantes elementos de legitimación para su régimen”⁶.

La presión y las condenas internacionales que culminarían en la resolución 39 (I) de 12 de diciembre de 1946 no fueron lo suficientemente contundentes como para poner verdaderamente en peligro la pervivencia del Régimen, a consecuencia de las divisiones internas en el seno de la oposición española en el exilio y las diferentes actitudes dentro de la coalición vencedora de la guerra mundial⁷.

5 Véase Preston, Franco. “Caudillo de España”, pp. 666-667.
6 Ángel Viñas “La política exterior española en el franquismo”, Cuenta y Razón, n.º 6, primavera de 1982, pp. 62-63; y véase asimismo José María Armero La política exterior de Franco, Barcelona, Planeta, 1978, p. 69.
7 Véase Antonio Marquina, España en la política de seguridad occidental, 1939-1986, Madrid, Ediciones del Ejército, 1986, pp. 145-159 y en el estudio realizado sobre la “política exterior” de la España de Franco en José Andrés, Gallego, Juan Velarde, Juan Linz, Nazario González

En ese proceso fueron esenciales los cambios en el mundo de postguerra y en concreto las nuevas coordenadas del mundo bipolar que surgió de la Guerra Fría y el oportunismo con que el régimen afrontó aquellas nuevas circunstancias para realinearse con Occidente, haciendo valer su anticomunismo y su posición geoestratégica. Una estrategia acompañada de políticas sustitutorias del déficit en la relación con las potencias occidentales, orientadas hacia los países iberoamericanos y los países árabes, en las que se primaron los canales de acción cultural frente a las limitaciones en la acción política y económica.

El proceso de reinserción internacional de España iría materializándose desde el inicio de la década de los cincuenta. La normalización de sus relaciones bilaterales se aceleró una vez que la Asamblea de las Naciones Unidas aprobó en la sesión de 4 de noviembre de 1950 el retorno de los embajadores y el ingreso de España en los organismos internacionales. Entre 1950 y 1953 España normalizará sus relaciones diplomáticas con los países de Europa Occidental y con Estados Unidos y Canadá. En 1953 se produjo un salto cualitativo en este proceso en virtud de la firma de un Concordato con la Santa Sede el 27 de agosto y los convenios hispanonorteamericanos el 26 de septiembre. En el ámbito multilateral, la normalización parcial, se iniciaría con el ingreso de España en la FAO el 10 de noviembre de 1950, en la UNESCO dos años más tarde, en las Naciones Unidas el 15 de diciembre de 1955, y en el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en 1958.

Pero la España de Franco nunca logró la total inserción internacional ni el realineamiento pleno con Occidente, precisamente por la contradicción intrínseca de querer pertenecer a un bloque con cuyos valores no se comulgaba en plenitud.

En la estructura político-institucional el general Franco fue siempre la pieza clave del sistema. Durante la Dictadura, argumenta Ángel Viñas, la “política exterior fue, básicamente, una actuación gubernamental definida, instrumentada y realizada en el seno de los aparatos del Estado”⁸. En este marco, subraya Juan Carlos Jiménez, esta estructura:

[…] autoritaria y personalista confería especial relevancia al hombre de Estado como definidor de la política exterior, ya que es indudable que los elementos esenciales del pensamiento y la propia forma de ejercer las funciones de gobierno tuvieron honda repercusión en la política exterior desarrollada⁹.

y Antonio Marquina, Historia de España. España actual. España y el mundo (1939-1975), 13, 3, Madrid, Gredos, 1996, pp. 460-462.
8 Ángel Viñas, “La política exterior española”, p. 6.

El estudio de la burocracia y el desarrollo de la política exterior en la España de Franco habrá de estimarse desde la esencia autoritaria del Estado. Partiendo de la consideración de que el Estado, al “conservar o restablecer el orden social, lo que está haciendo es perpetuar la estructura concreta de dominación del país, institucionalizando la hegemonía de las clases dominantes”¹⁰; el Estado franquista, se configuraría, por tanto, como la estructura de dominación de la coalición conservadora triunfante en la Guerra Civil.

El general Franco, en la cúspide del sistema político, desempeñó un protagonismo esencial en el proceso de toma de decisiones¹¹. La supervivencia del régimen, argumenta Ángel Viñas, se debió en parte a la voluntad del dictador en amalgamar intereses conflictivos muy diversos. Consecuencia de ello fue que los gobiernos solieron ser de coalición, reflejando el equilibrio entre las diferentes fuerzas integrantes del pluralismo limitado del Régimen. Franco confirió cierta autonomía de actuación a los miembros del Gobierno en sus respectivas áreas, pero reservándose, eso sí, las decisiones más trascendentes. Los ministros, ante la ausencia de partidos políticos, no dispusieron de otros mecanismos de apoyo eficaces que los Departamentos que se encontraban bajo su dirección y de la tendencia dentro de la fuerzas del Régimen con la que se identificasen.

La organización de la burocracia sería, en consecuencia, un instrumento básico en el desarrollo de la política exterior y de defensa española durante el franquismo. De hecho, el porcentaje de funcionarios que formaba parte del personal político durante el franquismo es superior al de los regímenes democráticos y al de los regímenes españoles precedentes a la dictadura de Franco¹².

9 Juan Carlos Jiménez, El ocaso de la amistad entre las dictaduras ibéricas, 1955-1968, Mérida, Cuadernos de Estudios Luso-Españoles n.1 (UNED), 1996, p. 11.
10 R. Bañón Martínez, “Burocracia, burócratas y poder político”, Información Comercial Española, n. 522, febrero de 1977, p. 37.
11 Para una aproximación metodológica a la política burocrática remitimos a la consulta de Marlis G. Steinert, “La décision en matière de politique extérieur: un essai sur l’utilisation de théories pour l’étude des relations internationales”, en VV. AA., Enjeux et puissance. Hommages à Jean-Baptiste Duroselle, París, Publications de la Sorbonne, 1986, pp. 73-74.
12 Véase Ángel Viñas, “La Administración de la política económica exterior en España, 1936- 1979”, Cuadernos Económicos de I.C.E., n.º 13 (1980), pp. 169-171.

En el entramado político-institucional del Régimen, por debajo de la jefatura del Estado, el Departamento más influyente en la dirección de los asuntos del Estado fue la Presidencia del Gobierno. En su seno la figura más destacada fue, sin duda, el almirante Luis Carrero Blanco, un hombre de la plena confianza de Franco y con quién mantuvo una constante sintonía político-ideológica. Fue subsecretario de la Presidencia desde mayo de 1941, luego elevado a rango de ministro por Decreto-Ley de 19 de julio de 1951. En aquel cargo permanecería hasta que en junio de 1973 fue nombrado presidente del Gobierno. Su intervención, como ya se pudo constatar durante la Segunda Guerra mundial, fue muy influyente en la determinación de los objetivos de la política exterior y en la promoción de determinadas personas y grupos en el seno del régimen para la dirección de parcelas fundamentales de la acción estatal.

El Ministerio de Asuntos Exteriores recaería en Alberto Martín Artajo. Su nombramiento tuvo lugar el 20 de julio de 1945 y permanecería en el cargo hasta 1957. Su acceso a la cartera de Asuntos Exteriores en aquella delicada coyuntura fue, en opinión de Florentino Portero, uno de los gestos más significativos de la nueva imagen que Franco quería proyectar de su régimen. Presidente de Acción Católica y promovido a instancias de Carrero Blanco era una de las figuras más relevantes del catolicismo político en el interior¹³. Con su nombramiento:

[…] Franco llevaba al Ministerio de Asuntos Exteriores a un hombre con imagen de relativa independencia respecto del Régimen, con la esperanza de ganar el apoyo de la Democracia Cristiana europea y del Vaticano, con los que Artajo mantenía fáciles relaciones. Era un elemento más de la operación de cambio de imagen con la que Franco confiaba superar las previstas tensiones de la postguerra mundial¹⁴.

El entramado político-burocrático para la gestión de la política exterior estuvo supeditado a los avatares de la misma y el propio devenir del Estado. A este respecto convendría insistir sobre dos rasgos esenciales: la primacía de los “procedimientos informales” en la burocracia, y la “patrimonialización” de la Administración.

13 Véase Moradiellos, Franco frente a Churchill, p. 421.
14 Florentino Portero, Franco aislado. La cuestión española (1945-1950), Madrid, Aguilar, 1989, p. 106.

En primer término, el entramado burocrático del franquismo, sustitutivo de unos principios constitucionales inexistentes, dio lugar, en opinión de Antonio Moreno, a la primacía de los procedimientos informales. El Régimen se caracterizó por una “ocultación, en la maquinaria administrativa, de las personas que realmente incidieron en la decisión”¹⁵.

Y en segundo lugar, la “patrimonialización” de la Administración. En el proceso de construcción del nuevo Estado y la generación de una burocracia a la medida del mismo, desde la misma Guerra Civil, el personal disponible y el reclutado estaba conformado por individuos no desafectos al régimen con la doble finalidad de recompensar sus servicios y garantizar su afinidad al régimen. La Administración se convirtió, de este modo, en un “botín de guerra y sus conquistadores no adquirieron el compromiso de una gestión mínimamente eficaz”¹⁶. Estas pautas se mantuvieron a lo largo del periodo 1939-1957, aunque a lo largo de la década de los cincuenta un paulatino cambio generacional –sustanciado por su formación burocrática– comenzó a cobrar forma.

La Administración Exterior presentaba ciertas especificidades por su estructura funcional y sus competencias, así como por la composición sociológica y las exigencias inherentes a los integrantes de la Carrera Diplomática. El general Franco, afirma Ángel Viñas, sentía cierta desconfianza hacia los diplomáticos profesionales, “expuestos a la contaminación derivada de modos de comportamiento y actitudes de carácter exótico”. Muchos de ellos sociológicamente eran monárquicos convencidos y habían ejercido su profesión en el reinado de Alfonso XIII, aunque habían superado los filtros depuradores aplicados durante la Guerra Civil¹⁷.

Dos aspectos de la Administración Exterior de la España de Franco¹⁸ acaparan nuestra atención: en primer término, la naturaleza y evolución de su estructura funcional; y, en segundo término, la ruptura de la unidad de la acción exterior como problema de fondo en la modernización y adaptación de la Administración Exterior al cambiante marco internacional.

15 Antonio Moreno, “La Administración exterior en la transición de la política exterior española (1975-1986)”, en VV. AA., Historia de la transición y consolidación democrática en España, vol. II, Madrid, UNED-UAM, 1995, pp. 237-238.

16 Alejandro Nieto, “De la República a la Democracia: la Administración española del franquismo”, Revista de Derecho Administrativo, n.º 11, octubre-diciembre de 1976, pp. 569-572. Véase Blanca Lozano “Pasado, presente y futuro de la carrera diplomática”, Documentación Administrativa, n.os 210-211, mayo-septiembre de 1987, pp. 307-342; y Rocío Valdivieso, La carrera diplomática en España (1939-1990), Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, 1996.

17 Ángel Viñas, Guerra, Dinero y Dictadura. Ayuda fascista y autarquía en la España de Franco, Barcelona, Crítica, 1984, p. 299.
18 Para una valoración más amplia de la cuestión remitimos a la consulta de José Luis Neila “The Foreign Administration Franco’s Spain: from isolation to international realignment (1945-1957)”, Christian Leitz-D.J. Dunthorn (ed.), Spain in an International Context, Spain in an International Context, 1959, Oxford, Berghahn Books, 1999, pp. 277-297.

La Administración Exterior expresaría fielmente las estrategias de supervivencia internacional del Régimen y el tránsito desde la indigencia internacional del aislamiento y su permeabilidad al dinamismo subyacente de la lenta y parcial reinserción internacional. La llegada al Ministerio de Asuntos Exteriores de Alberto Martín Artajo fue un revulsivo para hacer frente a las adversas condiciones internacionales. La actividad del nuevo ministro y las circunstancias y los recursos de actuación en el medio internacional quedarían reflejados en los órganos centrales de la Administración Exterior a tenor del nuevo organigrama ministerial y su posterior evolución.

En la Ley de 31 de diciembre de 1945, por la que se reorganizaban los servicios del Ministerio, se juzgaba que era el momento oportuno para acometer un cambio interno para “acrecentar su eficacia”, tras las circunstancias en que se había desarrollado la política española en los últimos años. En la nueva estructura la Subsecretaría seguiría ejerciendo la jefatura de los distintos servicios y se ampliaba el número de Direcciones Generales. En primer término la Dirección General de Política Exterior, bajo la cual se agrupan Direcciones geográficas –entre ellas las de Europa, América y África y Oriente Próximo– y Direcciones temáticas. A continuación la Dirección General de Política Económica, cuya importancia se vería impulsada por el protagonismo que el Ministerio adquirirá en la dirección de los asuntos económicos y comerciales en el marco de la autarquía, al menos hasta la creación del Ministerio de Comercio en 1951. Y se crearía, asimismo, una Dirección General de Relaciones Culturales.

El escaso volumen de negocio del Ministerio de Asuntos Exteriores en aquel contexto de ostracismo internacional, potenció otras vías de acción con el fin de mantener e incrementar los apoyos exteriores al régimen. Afirma Antonio Moreno que “la mal denominada ‘diplomacia informal’ ofrecía enormes posibilidades, bloqueadas o reducidos al mínimo las vías diplomáticas tradicionales”¹⁹. Sobre este planteamiento se desenvolvería la labor de instrumentos culturales de penetración política como el Instituto Hispano-Árabe de Cultura desde 1954.

19 Antonio Moreno, “El Centro Europeo de Documentación e Información. Un intento fallido de aproximación a Europa”, en VV. AA., El régimen de Franco (1936-1975). Congreso Internacional, Madrid, UNED, v. II, 1993, p. 461.

A medida que se inició la lenta reinserción de España a la comunidad internacional desde finales de los años cuarenta los instrumentos de la Administración Exterior se fueron adaptando a las nuevas exigencias derivadas del incremento de las relaciones bilaterales y del reinicio de las multilaterales. Al aumento de la actividad en los diferentes servicios del Ministerio, como consecuencia del inicio de la “normalización” de las relaciones exteriores, habría que añadir desde la década de los cincuenta la generada por los nuevos Estados surgidos de los procesos de descolonización.

Pero, sin duda, una de las grandes novedades en la estructura del Ministerio sería la creación de instrumentos para afrontar la actividad en los organismos internacionales. Con el ingreso en las primeras entidades internacionales dependientes de la ONU desde inicios de la década y la posterior incorporación de pleno derecho en ésta en 1955, se creó por Orden de 2 de abril de 1951 una Sección de Organismos Internacionales en la Dirección General de Relaciones Culturales y se reorganizó por Orden de 4 de abril del mismo año la Dirección General de Política Exterior²⁰, habilitándose una Dirección de Organismos Políticos Internacionales y otra de Convenios y Conferencias Políticas Internacionales y Registro de Tratados.

El propio Reglamento de la Carrera Diplomática se adaptó, por un lado, a la nueva situación administrativa de los funcionarios de la Administración Civil del Estado regulada por la Ley de 15 de julio de 1954; y por otro, a las nuevas circunstancias internacionales. En efecto, el nuevo Reglamento Orgánico de 15 de julio de 1955 recogía los nuevos aires tecnocráticos de la Administración²¹.

Los órganos periféricos de la Administración Exterior experimentaron paralelamente una hipertrofia inicial y una lenta normalización que se tradujo en una mayor actividad y un incremento de los medios y el personal del Servicio Exterior. Los datos relativos a la red periférica directamente dependiente del Ministerio son concluyentes a este respecto: en 1945 existían 40 embajadas y legaciones, 26 consulados generales y 56 consulados; en 1950 había ascendido a 47 embajadas y legaciones, 31 consulados generales y 66 consulados; y en 1962 eran 60 misiones diplomáticas, 46 consulados generales y 48 consulados de carrera²².

20 La cuestiones mediterráneo-africanas quedarían bajo el amparo de una dirección de Asuntos Políticos del Mundo Árabe, Oriente Próximo y Medio y África. (Boletín Oficial del Estado, de 12 de abril de 1951).

21 Ministerio de Asuntos Exteriores Reglamento orgánico de la Carrera Diplomática, aprobado por Decreto de 15 de julio de 1955, Madrid, Imprenta del Ministerio de Asuntos Exteriores, 1955, p. 7.

Una de las cuestiones capitales, que había ido adquiriendo creciente importancia en la formulación y ejecución de la política exterior española hacia el Mediterráneo, fue la dificultad para la preservación de la unidad de acción²³.

El Ministerio de Asuntos Exteriores, como su predecesor el Ministerio de Estado, procuró mantener el criterio de la unidad de acción exterior. Cuando este problema empezó a plantearse con toda su amplitud en la década de los cincuenta, la globlalidad y centralización de la alta política exterior, afirma Ángel Viñas, era:

[…] el dominio incontestado e incontestable del Ministerio de Asuntos Exteriores, pero la limitación de su actividad induciría un natural desbordamiento sobre otros ámbitos, más o menos conexos, aún cuando ello llevara a invadir el terreno propio de las competencias de otros Departamentos más allá de lo estrictamente necesario para mantener el sacrosanto principio de la ‘unidad de acción del Estado’ consagrado por la Ley²⁴.

El proceso de ruptura de la unidad de acción exterior se fue materializando desde una doble vertiente: la propia naturaleza autoritaria del Estado y sus mecanismos de funcionamiento, y por los efectos derivados de la adaptación paulatina a la diplomacia multilateral.

En primer lugar, la naturaleza autoritaria del Estado y la evolución del mismo, junto a la indefinición constitucional del Régimen y la patrimonialización de la Administración, incidirían en la unidad de acción exterior. Así a las interferencias del Partido Único, en particular de la Delegación Nacional del Servicio Exterior de Falange durante la Segunda Guerra mundial, la postguerra mundial y la Guerra Fría, habría que añadir la injerencia de Presidencia del Gobierno y de la burocracia militar
–los Ministerios de las tres armas y el Alto Estado Mayor– en los avatares de los asuntos mediterráneos y africanos o las interferencias en la gestión de los temas económicos y el comercio exterior durante la vigencia de la autarquía²⁵.

22 Datos extraídos del AMAE Representantes de España en el Extranjero, Madrid, enero de 1945 y agosto de 1950; y de Juan Carlos Pereira y Ángel Cervantes, Relaciones diplomáticas entre España y América, Madrid, Mapfre, 1992, p. 109.

23 Es lo que Marcel Merle ha definido como el “desmembramiento del Ejecutivo” (véase el Libro Blanco sobre la Administración Exterior del Estado, vol. I, Madrid, Presidencia del Gobierno, 1986, p. 9; y, asimismo, Ángel Ballesteros, La técnica de la política exterior, Mendoza, Editorial Inca, 1995, p. 18).

24 Viñas, “La Administración de la política económica”, p. 200.

Esta dispersión en la unidad de acción exterior se fue acentuando a medida que avanzó la reinserción internacional de España, y especialmente por su incorporación en los organismos internacionales desde los años cincuenta.

El resultado de este proceso fue el aumento de las tensiones burocráticas entre el Ministerio de Asuntos Exteriores, de un lado, y Presidencia del Gobierno y los Ministerios técnicos, generando un deterioro progresivo del principio de unidad de acción exterior.

2.2. La indigencia defensiva de España y las perspectivas institucionales de la defensa nacional

Las tensiones institucionales y burocráticas entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y las Fuerzas Armadas –presentes en los ministerios militares y en la Presidencia del Gobierno– se proyectarían en el plano de la agenda mediterránea: de un lado, a tenor de las negociaciones y particularmente de las renegociaciones desde la década de los sesenta de los acuerdos con Estados Unidos, fundamentales para la defensa nacional; y de otro, en la gestión de los asuntos coloniales y el propio proceso de descolonización, dada la tradicional presencia militar en la administración de los territorios dependientes en África.

Desde un plano orgánico e institucional no se introducirían reformas de relieve tras las ya acometidas tras la Guerra Civil con la supresión, recordemos, del Ministerio de Defensa Nacional y el restablecimiento de las entidades ministeriales correspondientes a los ejércitos: Ejército, Marina y la creación del Ministerio del Aire, así como la ya mencionada reorganización de la Junta de Defensa Nacional y la creación del Alto Estado Mayor que perduraría hasta 1980. Entre el año 1945 y 1957 la cartera de Ejército sería ocupada por el general Fidel Dávila hasta julio de 1951, año en el que le sucedería el general Agustín Muñoz Grandes hasta febrero de 1957. En el Ministerio de Marina la titularidad del mismo recaería en Francisco Regalado Rodríguez, quién sería sustituido en julio de 1951 por Salvador Moreno Fernández, que permanecería en el cargo hasta 1957. Finamente, la titularidad del Ministerio del Aire fue asumida en 1945 por Eduardo González Galarza hasta 1957. Los tres ejércitos, afirma Jorge Ortega Martín, llevaron “caminos disjuntos” durante cuatro décadas y dificultando cualquier posibilidad de homogeneización²⁶. Tan solo a partir de la década de los sesenta se afrontó el debate global en torno a la modernización –no solo material– de las Fuerzas Armadas.

25 Confróntese Donato Fernández Navarrete, “La política económica exterior del franquismo: del aislamiento a la apertura”, en dossier, Franquismo, política exterior y memoria, Historia Contemporánea, n.º 30, (2005) (I), pp. 49-78.

Los problemas de coordinación se pondrían de relieve durante las negociaciones con Estados Unidos. Los contactos casi clandestinos entre militares españoles y estadounidenses que se iniciaron en enero de 1948 por el teniente general Juan Vigón, jefe del Alto Estado Mayor, se formalizarían en el verano de 1951 cuando el subsecretario de la Presidencia del Gobierno, Carrero Blanco, patrocinó el encuentro de Franco con el almirante Forrest Sherman, jefe de Operaciones Navales de Estados Unidos²⁷. El protagonismo de El Pardo y del Alto Estado Mayor obstaculizaron la preservación de la unidad de acción desde el Ministerio de Asuntos Exteriores, pues el componente político de una negociación tan transcendente para el Régimen giraría en última instancia en torno a las posiciones de Carrero Blanco y del general Franco. Afirma Ángel Viñas que:

[…] hay razones para suponer que el peso principal de las conversaciones recayó no tanto en los servicios más directamente relacionados con la formulación de la política exterior, siquiera apagada, de la España de Franco, es decir, los centrados en el Palacio de Santa Cruz, sino en los departamentos militares y, en particular, en el Alto Estado Mayor, dirigido en la época por el teniente general Juan Vigón. En la sombra […] trabajó Carrero Blanco.

Esto, naturalmente, no significó en modo alguno que Martín Artajo fuese mantenido al margen de la negociación, pero sí que no parece que en torno al ministro se fraguaran equipos que perfilasen la postura sobre temas absolutamente vitales. No es de extrañar, pues, la amargura entre los diplomáticos españoles que hubieron de asumir más tarde la ardua tarea de reequilibrar los convenios²⁸.

26 Jorge Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles (1975-2008), Madrid, UNEDInstituto Universitario Gutiérrez Mellado, 2009, p. 32.
27 Puell de la Villa, Historia del Ejército, p. 171.

Los Pactos Secretos con Estados Unidos firmados en 1953, además de apuntalar la posición internacional del Régimen al vincularlo con el sistema defensivo occidental, iniciaba un lento, desigual y limitado proceso de modernización de las Fuerzas Armadas. Este proceso no alteraría, sin embargo, la introversión de la función real del Ejército. A lo largo de aquella décadas los “militares se identificaron con el franquismo y Franco los instrumentalizó a su favor”. Desde la inmediata postguerra civil –afirma Fernando Puell de la Villa– el Estado se “sirvió de ellos para constituirse, más tarde les convocó esporádicamente para gestionarlo y hasta el final les utilizó como herramienta de disuasión frente a posibles disidentes y espontáneos reformadores”²⁹.Tan solo a finales de la década de los sesenta comenzaría a alumbrarse un cambio de modelo de ejército y de concepción de la defensa nacional y la seguridad.

En términos genéricos la situación de las Fuerzas Armadas al acabar la Segunda Guerra mundial era muy precaria. La derrota del Eje y el posterior aislamiento internacional en la segunda postguerra mundial abocaron a la práctica de la autarquía militar. Hasta la firma de los pactos con Estados Unidos en 1953 la política de defensa española –afirma Jorge Ortega Martín– era prácticamente inexistente. La valoración que los expertos norteamericanos hicieron del aparato de disuasión militar español, afirma Ángel Viñas, no podía ser más contundente: “capacidad defensiva insignificante, capacidad ofensiva inexistente”³⁰.

La escasa operatividad y movilidad del ejército tan solo comenzaría a paliarse con lentitud y de modo desigual, según los ejércitos, a partir de 1953. Los acuerdos con Estados Unidos, como bien apunta Agustín R. Rodríguez González, permitieron disponer de material más moderno y eficaz, pero estas armas, por lo general cedidas en arriendo y no en propiedad, “tenían la severa limitación de su uso, restringido a los desafíos del conflicto este-oeste”. El material recibido tampoco “brillaba ni por su cantidad ni por su calidad”³¹. De acuerdo con las premisas de seguridad estadounidenses las mejoras fueron más notables en el ejército del Aire y en la Marina, donde se fraguaría una auténtica revolución no solo técnica sino profesional incorporando nuevas doctrinas de carácter operativo.

28 Ángel Viñas, En las garras del águila. Los pactos con Estados Unidos, de Franciso Franco a Felipe González, Barcelona, Crítica, 2003, p. 171; y véase, asimismo, del mismo autor Los Pactos Secretos de Franco con Estados Unidos, Barcelona, Grijalbo, 1981. En relación a la referencia a Carrero Blanco remitimos a la consulta de la obra de Javier Tusell, Carrero. La eminencia gris del régimen de Franco, Madrid, Temas de Hoy, 1993.

29 Puell de la Villa, Historia del Ejército, pp. 254-255.
30 Ángel Viñas, “La política franquista de seguridad y defensa”, Historia Contemporánea, n. 30, 2005 (I), p. 94.

El Ejército fue el menos favorecido, desde el punto de vista de la dotación material. Seguía siendo un ejército enorme, mal dotado y equipado³² y con la peculiaridad de su amplio despliegue en el Protectorado marroquí y el resto de las posesiones coloniales africanas. El ejército de África, argumenta Victor Morales Lezcano, acaparó “un porcentaje desmesurado del presupuesto destinado mantener el atípico colonialismo español en África. Nada justificaba, en la península o en Marruecos, el mantenimiento de un ejército tan descomunal, a no ser la naturaleza poderosamente militar del régimen político mismo”³³.

Las modestas mejoras del ejército del Aire no paliaron las deficiencias para poder asegurar el espacio aéreo español, confiado básicamente a las fuerzas aéreas norteamericanas de las bases de Zaragoza, Torrejón y Morón. Mientras, la Armada acrecentaría su capacidad anfibia y aeronaval, de acuerdo con las premisas de seguridad occidentales, pero siempre ocupando un lugar secundario respecto a la decisiva importancia de la base de Rota. El propio Carrero Blanco hacía el siguiente balance de la modernización de la Marina como consecuencia de los acuerdos con Estados Unidos: “ha puesto al día, en el orden técnico, a nuestro personal, y ha transformado nuestra flota, aunque los buques modernizados han quedado con el armamento y medios de detección que eran normales en las marinas aliadas a la terminación de la Segunda Guerra Mundial”³⁴. Fue, por tanto, una modernización orientada a las necesidades de la defensa occidental en lugar de las especificidades estratégicas de España.

2.3. Africanismo, arabismo y mediterraneísmo en el imaginario y la cultura política de la España de Franco en la postguerra mundial

En la postguerra civil y durante la Segunda Guerra mundial se acrisolaría un proyecto y un sueño imperial preñado de tópicos orientalistas. En este contexto, como bien subraya Monserrat Huguet, las reivindicaciones africanistas:

31 Rodríguez González, “El papel de las Fuerzas Armadas”, p. 275.
32 Véase Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles, p. 35.
33 Víctor Morales Lezcano, Historia de Marruecos. De los orígenes tribales y las poblaciones nómadas a la independencia y la monarquía actual, Madrid, La Esfera de los Libros, 2006, p. 333.
34 Véase De Bordejé, España, poder marítimo, p. 148.

[…] consumieron buena parte del esfuerzo teórico de los ensayistas políticos, en cuyos textos resultaba difícil deslindar las líneas teóricas de proyección exterior: el mediterraneismo, el arabismo o el africanismo se expresaban confundidos en el abigarramiento de la prosa política del régimen.

Durante aquellos años no se contemplaba la posibilidad de integrar la actividad socioeconómica, política y cultural de ambos márgenes del Mediterráneo, antes bien, persistía la división tradicional del mar en dos franjas. La norte, europea y cristiana, y la sur, norteafricana y árabe³⁵.

El imperialismo explícito en esta proyección orientalista de la política española hacia el Mediterráneo perduraría a lo largo de la dictadura del general Franco, especialmente entre los círculos oficiales –en concreto los militares africanistas–, generando tensiones que se acrecentarían a medida que se fue imponiendo el proceso de descolonización y la formulación de opciones políticas más realistas y sensibles hacia la emancipación del ultramar africano como las que se fueron promoviendo desde el palacio de Santa Cruz desde finales de la década de los cincuenta.

Tras la Segunda Guerra mundial la proyección mediterránea de la política exterior española gravitaría: en primer término, en torno al objetivo esencial del Régimen de superar la marginación exterior y lograr la aceptación internacional del mismo canalizándose a través de uno de los ejes de las políticas de sustitución, la amistad con los países árabes; y de otro, la preservación del pequeño imperio africano, una vez evaporado el sueño colonial que tan solo alcanzaría a la ocupación de Tánger y a la que tuvo que renunciar una vez terminada la guerra mundial³⁶.

Las contradicciones de la política colonial y la posterior descolonización, así como los límites de la política de aproximación hacia el mundo árabe, se escenificarían en un horizonte determinado inicialmente por la necesidad de superar el aislamiento y posteriormente por los anclajes occidentales sobre los que gravitaría la política exterior del Régimen. Fiel reflejo de ello fue el modo en cómo la retórica en torno al mediterraneísmo fue indisociable del atlantismo preeminente en la posición en el sistema internacional de la Guerra Fría. El debate, como sugiere Montserrat Huguet, transcendería en los siguientes términos:

35 Huguet Santos, “Descubrir el Mediterráneo, p. 92
36 Huguet Santos, “El Mediterráneo en la teoría sobre la política”, p. 220.

Aunque todas las voces parecían coincidir en afirmar que España poseía una situación estratégica ideal, indispensable para cualquier proyecto de equilibrio global, la discrepancia aparecía en torno a la cuestión de si la incorporación española al sistema global de equilibrio habría de llevarse a cabo de forma directa, mediante una vía exclusivamente occidental, o bien indirectamente, a través del significado que el Mediterráneo pudiera tener para la defensa de Europa³⁷.

Planteada la cuestión en estos términos, en 1951 el catedrático de Derecho Internacional, Luis García Arias se pronunciaba en un sentido eminentemente atlantista y defendiendo la adhesión de España al Pacto Atlántico, por medio de un contacto directo con Estados Unidos y no con Europa –dadas las resistencias de Londres y de París–³⁸.

Afianzado el vínculo atlántico a través de la conexión bilateral con Estados Unidos, las discrepancias manifiestas por algunos publicistas como el africanista José María Cordero Torres devendrían a partir de la valoración de la condición mediterránea de España en su vínculo con el sistema defensivo occidental. En este sentido, en 1959 reivindicaba la unidad regional del Mediterráneo. Defensor de la conclusión de un pacto mediterráneo, el ensayista recriminaba la fragmentación del Mediterráneo como una consecuencia los acuerdos bilaterales suscritos por las potencias de la Alianza Atlántica con los países ribereños, incluido el firmado entre España y Estados Unidos, que introducían en la región un sistema ajeno, el atlántico, e impedían articular un sistema propiamente mediterráneo³⁹.

Indisociables de las reflexiones geopolíticas y de las premisas de la seguridad, el componente orientalista de cultura política española hacia el Mediterráneo y el continente africano se acrisolaría tanto en la naturaleza de un vector tradicional de su agenda política –la proyección colonial– como en los perfiles de un componente inédito de la política exterior del franquismo, la política de aproximación hacia el mundo árabe.

37 Ibídem, p. 222.
38 Véase Luis García Arias, “España y el Pacto Atlántico”, Revista de Política Internacional, n. 5, enero-marzo de 1951, pp. 9-20. En similares términos se manifestaría Enrique Manera, profesor de la Escuela de Guerra Naval, al enfatizar sus recelos hacia las potencias europeas occidentales y la necesaria cooperación hispano-portuguesa (véase Enrique Manera “La situación del Mediterráneo en la defensa de Europa”, Revista de Política Internacional, n. 7, septiembre de 1951, pp. 73-90).
39 José María Cordero Torres “El Mediterráneo, complejo internacional”, Revista de Política Internacional, n.os 45-46, septiembre-diciembre de 1959, pp. 109-121.

Las tensiones interburocráticas en el desarrollo de la política colonial devenían de la propia estructura heredada del primer tercio de siglo y se agravarían extraordinariamente con motivo del proceso de descolonización y la disparidad de los proyectos políticos auspiciados desde el Ministerio de Asuntos Exteriores y desde la Presidencia del Gobierno. A lo largo de este periodo hasta la independencia de Marruecos en 1956, la Administración colonial no había experimentado grandes cambios en sus órganos centrales desde la creación en 1925 de la Dirección General de Marruecos y Colonias, dependiente de la Presidencia del Gobierno. La capacidad real de acción del Ministerio de Asuntos Exteriores era muy limitada, pues carecía de “competencia e información” en los temas coloniales, actuando solo cuando incidiese en la política exterior.

En la inmediata postguerra mundial el entramado periférico de la administración colonial española se articulaba geográficamente en las dependencias de Guinea Española, el Protectorado español en Marruecos y el África Occidental Española (AOE) creada por Real Decreto de 29 de agosto de 1946 y que agrupaba a un conjunto de tres territorios: Ifni, Cabo Juby y Sáhara español⁴⁰. El protagonismo desempeñado por el Ejército en la conquista, ocupación y pacificación de los territorios convirtió de hecho la administración colonial en un coto de las Fuerzas Armadas, tan solo alterado tímidamente en los tiempos de la Segunda República. Un protagonismo visible, tanto en los órganos centrales, a tenor del protagonismo de Carrero Blanco en la Presidencia del Gobierno como del general José Díez de Villegas, máximo responsable de la Dirección General de Marruecos y Colonias, luego denominada desde agosto de 1956 Dirección General de Plazas y Provincias Africanas; como en la administración colonial periférica –el alto comisario y los gobernadores generales de Guinea y el África Occidental Española–.

La orientación de la política colonial, como ya se había puesto de relieve durante la Segunda Guerra mundial, estaría determinada por el africanismo, y en particular por los militares africanistas. La reciente frustración imperial no alteraría el componente orientalista que presidiría la política española hacia el Mediterráneo y sus dependencias africanas.

40 Gabriel Cañadas, “Castiella y la política de descolonización”, en Mariano Oreja AguirreRafael Sánchez Mantero (coords.), Entre la historia y la memoria. Fernando María Castiella y la política exterior de España (1957-1969), Madrid, Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, 2007, p. 58.

A partir de 1945 el proselitismo cultural en torno al africanismo descansaba sobre la actividad del Instituto General Franco, la labor editorial del Instituto de Estudios Políticos y el papel difusor y propagandista de la revista África que había reaparecido en su tercera época en 1942 bajo la dirección del general José Díaz de Villegas y en cuyas páginas se publicaban colaboraciones de Carrero Blanco, Fernando María Castiella, José María Areilza, José María Cordero Torres, Tomas García Figueras o Rodolfo Gil Benumeya, a los que se sumarían a partir de 1943 el arabista y africanista Ricardo Ruiz de Orsati⁴¹. Pero, sin duda, la novedad de mayor calado en el horizonte del africanismo de postguerra fue la creación del Instituto de Estudios Africanos (IEA) el 28 de junio de 1945 a instancias del que sería su primer director, el general José Díaz de Villegas, cargo en el que permanecería hasta su muerte en 1968. Fue la institución del Régimen que generó la literatura más vasta y especializada sobre la “empresa colonial”. Además de integrar la revista África, daría cobijo a otras publicaciones como los Cuadernos de Estudios Africanos⁴². La adscripción del IEA al Consejo Superior de Investigaciones Científicas ha sido interpretada, en alguna ocasión, como una “maniobra política de los militares africanistas de la dictadura para dar a su vocación ‘un fino barniz académico’ en busca de ‘cierto prestigio científico’”⁴³.

El componente cultural desempeñaría, asimismo, un protagonismo esencial en el desarrollo de la política de aproximación al mundo árabe, de modo que la articulación de una diplomacia cultural se sustentaría sobre iniciativas institucionales como la creación del Instituto Hispano-Árabe de Cultura, aprobado por la Junta de Relaciones Culturales el 21 de julio de 1954 y cuyo primer director fue el arabista Emilio García Gómez⁴⁴.

41 Autor de la obra Relaciones hispanomarroquies, publicada por el Instituto de Estudios Políticos en 1950, encarnaba en opinión de Juan Goytisolo los estereotipos racistas y etnocéntricos del orientalismo europeo (véase Moga, La cuestión marroquí, p. 54).

42 Véase Victoriano Darias de las Heras, “El africanismo español y la labor comunicadora del Instituto de Estudios Africanos”, Revista Latina de Comunicación Social, n.º 46, enero de 2002.

43 Véase Moga, La cuestión marroquí, p. 53.
44 Escuela Diplomática, Escuela Diplomática. S.E. el Jefe del Estado inaugura el curso de 1954- 1955 (21 de octubre de 1954), Madrid, Imprenta del Ministerio de Asuntos Exteriores, 1954, p. 34. Desde un principio y en posteriores proyectos de reorganización, el Instituto se concibió siempre como un “enlace entre el mundo hispánico y el mundo árabe” explorando en vías más informales de diplomacia cultural (AMAE R - 7514 exp. 10. “Informe sobre la

En la exploración de los canales periféricos de la diplomacia española para sortear el aislamiento, la condición semiperiférica cristalizaría en la construcción de imágenes eminentemente fronterizas, como la noción de puente entre Occidente y el mundo árabe-islámico e incluso de puente entre el mundo hispánico y el mundo árabe.

El Régimen tendió a recurrir a los servicios de algunos arabistas para promover la diplomacia cultural como canal de aproximación hacia el mundo árabe y recurrir al universo ontológico del arabismo español e instrumentalizar en pro de los intereses del Régimen el pasado andalusí de España –el Oriente doméstico–. La evocación de lo andalusí es “anterior y posterior a Franco”, pero en los años de la segunda postguerra mundial, las circunstancias internacionales unidas “al empeño español por resucitar el pasado dotaron al tema de un valor especial, acompañándolo de tintes políticos que fueron utilizados en las relaciones hispano-árabes de los años del aislamiento”⁴⁵.

El mundo árabe e islámico, como bien advierte una de las grandes autoridades del arabismo español Pedro Martínez Montávez, no ha dejado de incurrir en una dicotomía perniciosa en lo tocante a su percepción de España: de una parte, en esta percepción musulmana, estaría el “país oficial”, el “Estado Moderno”; y de otro, la recreación del pasado andalusí, como si se tratara de un paraíso perdido y de nuevo encontrado⁴⁶.

En el perímetro de la experiencia colonial española y, en particular en el Magreb español, la imagen del marroquí cultivada por el Franquismo hasta la pérdida de la zona norte del Protectorado como consecuencia de la independencia de Marruecos siguió forjándose sobre las mismas claves que las evocadas y promovidas desde la Guerra Civil. La imagen oficial evocaba sobre el lienzo de fondo del orientalismo una visión eminentemente paternalista y condescendiente con el amigo y aliado marroquí durante la Guerra Civil. Este discurso paternalista y civilizador, acompañaría al africanismo explícito de los círculos de poder del Franquismo, especialmente entre los militares forjados en la experiencia africana. En suma, la “condición de los colonizados como aliados, naturalmente en un rango inferior al de los colonizadores, fue la tónica imperante hasta la independencia de Marruecos, aunque esta imagen se fuera deteriorando con los años”⁴⁷. Un imaginario trenzado a través de múltiples escenas -la exaltación de la lealtad y la obediencia entre la administración colonial (el ejército en realidad) y las autoridades y el pueblo marroquí como reflejo de un clima de paz absoluta, el encuentro entre religiones (Cristiandad e Islam) e invariablemente el trasfondo orientalista del discurso en torno al gusto por lo exótico y la evocación de un mundo inmóvil sobre el que actuaba la voluntad modernizadora y civilizadora del colonizador. Por lo general “los habitantes del Protectorado (…), así como los de Ifni, Sáhara Occidental y Guinea, fueron permanentemente caracterizados como menores de edad, circunstancia que explicaba la “necesaria” labor tutelar y “civilizadora” de España”⁴⁸.

reorganización del Instituto Hispano-Árabe de Cultura a la vista de los nuevos objetivos de nuestra política exterior”, Madrid, 29 de diciembre de 1960). Consúltese, asimismo, el trabajo de Fernando de Agreda Burillo, “Recuerdos del Instituto Hispano-Árabe en su aniversario (1954-2004), en www.aldadis.com/a/historia/15.10.2004.pdf.

45 María Dolores Algora Weber, Las relaciones hispano-árabes durante el régimen de Franco. La ruptura del aislamiento internacional (1946-1950), Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, 1995, p. 283.

46 Reflexión evocada por Víctor Morales Lezcano, España y mundo árabe: imágenes cruzadas, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, 1993, p. 86. Entre las obras de Pedro Martínez Montávez remitimos a la consulta de las siguientes obras: Literatura árabe de hoy, Madrid, Cantarabia, 1990; la recopilación anterior Exploraciones en Literatura neoárabe, Madrid, Instituto Hispano-Árabe de Cultura, 1977; y Signicado y símbolo de al-Ándalus, Almería, Fundación Ibn Tufayl de Estudios Árabes, Cantabria-Caja Granada, 2011.

No obstante, esta imagen idílica construida del colonizado no era “representativa del sentimiento prevalente en el conjunto de la población española”. Pese a los esfuerzos de la propaganda del Régimen es obvio, en opinión de Eloy Martínez Corrales, que no “podían contrarrestar los estereotipos y clichés que habían ido conformando la visión de los musulmanes y norteafricanos desde los inicios de la Reconquista”. Este imaginario afloraría desde el cine que trataba de evocar el pasado africanista de los dirigentes del Régimen, en cuya narración afloraban las terribles luchas mantenidas con los marroquíes. Así transcendería en películas como Harka de Carlos Arévalo (1941), ¡A mí la Legión! de Juan de Orduña (1942) o Alhucemas de José López Rubio (1942). Estos puntos de fuga al imaginario oficial se manifestarían también en la literatura a través de la publicación de novelas como las de Francisco Camba Annual (1946) y Ricardo Fernández de la Reguera y Susana March El desastre de Annual. Episodios Nacionales contemporáneos (1968). El fracaso de la imagen oficial se pondría de manifiesto con mayor rotundidad en el terreno del cómic, un “medio de expresión que, más libre de las ataduras de la censura de la época, dio rienda suelta a todos los estereotipos y clichés acumulados contra marroquíes y musulmanes durante siglos”. Los tebeos recuperarían “todo el acervo antimusulmán, antiárabe o antimarroquí y llenaron el vacío dejado por la decadencia de la literatura de cordel de los siglos xviii y xix, de las revistas satíricas de fines del xix y comienzos del xx, y de las postales caricaturescas y de los cromos que llegaron hasta la segunda mitad del siglo xx”. En este espacio cultural se expresarían las aventuras de El guerrero del Antifaz de Manuel Gago entre 1944 y 1966 o las andanzas de El Capitán Trueno, con guión de Víctor Mora y dibujos de Ambrós y que comenzarían su periplo precisamente en 1956. La “cascada de insultos y gestos despectivos que esta nutrida nómina de héroes propinó a lo largo de varias décadas a los musulmanes, árabes, magrebíes y marroquíes, educó a generaciones de españoles en una visión muy poco amable”⁴⁹.

47 Martínez Corrales, La imagen del magrebí, p. 180. 48 Ibídem, p 184.

El Mediterráneo y el ultramar africano desempeñarían un protagonismo incuestionable en la agenda de la política exterior española ya fuera en el abanico de consideraciones geoestratégicas cuya finalidad era su inserción en el sistema de seguridad occidental como en el desarrollo de las políticas de sustitución y la conservación de su imperio colonial.

3. El aislamiento y la reinserción internacional de España en los orígenes de la Guerra Fría: los condicionantes atlánticos y mediterráneos

El final de la Segunda Guerra mundial y la postguerra depararían para la España de Franco el inicio de una edad de hielo en sus relaciones internacionales como consecuencia de sus lances fundacionales y su itinerario internacional durante la guerra. El triunfo aliado dejaba al Régimen del general Franco a los ojos de los vencedores como el único residuo del fascismo derrotado en la contienda.

En marzo de 1945 el presidente Franklin D. Roosevelt instruía por carta al embajador norteamericano en Madrid, definiendo la postura oficial frente a España: “mientras el Régimen se mantuviera, las relaciones se congelarían y España quedaría excluida de los nuevos organismos internacionales”⁵⁰. Meses después, en septiembre, las diplomacias norteamericana y británica se pronunciaban públicamente en este sentido. En junio de 1945 España era excluida del acto fundacional de las Naciones Unidas.

49 Ibídem, p 191.

No obstante, la determinación de Franco de perpetuarse en el poder y las desavenencias cada vez más visibles entre las grandes potencias aliadas en el camino de Yalta a Potsdam fueron poniendo de relieve las diferentes sensibilidades respecto a la España de Franco. Como bien advierte Enrique Moradiellos, las esferas oficiales británicas y norteamericanas se fueron resignando paulatinamente a la continuidad en el poder del general Franco ante el fracaso de la presión de las potencias anglosajonas⁵¹ y en virtud de sus consideraciones geoestratégicas, políticas y económicas ante la construcción de la paz.

La conferencia de Potsdam (julio-agosto de 1945– ilustraría la polarización, aún con matices, entre la determinación de la Unión Soviética por influir sobre la situación de España y la preocupación con que era percibida por Gran Bretaña y, en menor medida, por Estados Unidos esta actitud, dentro del tablero de ajedrez de la Europa de postguerra. Desde el comienzo de la conferencia Stalin mencionó el problema español, argumentando que España suponía un peligro para las Naciones Unidas. Finalmente, la presión británica y la mediación norteamericana por buscar una vía de acuerdo que camuflase las discrepancias entre los vencedores cristalizaría en una declaración tripartita entre Stalin, Truman y Attlee fechada el 2 de agosto, en virtud de la cual se condenaba al régimen del general Franco. En el texto no se iba más allá del veto a la entrada de España en las Naciones Unidas, como ya se había resuelto en la Conferencia de San Francisco⁵².

En Potsdam también se trató el futuro de Tánger. Americanos, británicos y franceses se habían reunido en París previamente para discutir la cuestión. La diplomacia española, pese a las protestas oficiales quedaría marginada del proceso negociador. El Acta Final de la Conferencia de París, de 31 de agosto de 1945, determinaba la fecha del 11 de octubre para que se consumase la retirada de las tropas españolas y se contemplaba una reforma del marco legal e institucional de la ciudad internacional que fuera perfilada en una futura conferencia, y que finalmente no se convocó a la “espera de cambios profundos en el régimen político español”⁵³.

La presión internacional, en especial la de Francia y la Unión Soviética, no cesaría a lo largo de los siguientes meses. El Gobierno francés, si bien es cierto que no creía que una presión más extrema sobre Franco favoreciera los cambios políticos en España, no podía obviar la presión socialista y comunista tanto en el parlamento como en la opinión pública. Fue en este contexto en el que París solicitó a Londres y Washington una acción más coordinada y un tono más resolutivo contra el régimen del general Franco, que fructificaría en una condena conjunta el 4 de marzo de 1946. A comienzos de aquel mismo mes el Gobierno francés decidió, asimismo, cerrar la frontera con España⁵⁴.

51 Moradiellos, Franco frente a Churchill, p. 423.
52 Véase Portero y Pardo, “La política exterior”, pp. 212-213; y Moradiellos, Franco frente a Churchill, pp. 425-432.

Por su lado, la Unión Soviética no descuidó su presión sobre la situación de España por razones muy diversas: los vínculos establecidos con la España republicana durante la Guerra Civil, la agresión del régimen de Franco corporeizada en el envío de la División Azul y las reticencias a que la restauración de la monarquía en España –un escenario acariciado por las potencias anglosajonas– concretase su vinculación internacional con aquellas potencias en detrimento de los intereses soviéticos. La estrategia soviética se orientaría, en adelante, a la internacionalización de la cuestión española en el foro de Naciones Unidas.

La escalada de presiones y acciones en el seno de las Naciones de Naciones Unidas alcanzaría su cenit con una resolución de compromiso entre las partes. Sería la Resolución 39 (I) de 12 de diciembre de 1946 aprobada por 34 votos a favor, 13 abstenciones y 6 votos en contra la que definiría los términos definitivos de la condena internacional a la España de Franco. La Asamblea decidió: en primer término, excluir a España de todos los organismos internacionales creados por las Naciones Unidas; en segundo lugar, recomendaba al Consejo de Seguridad que se examinase de nuevo la cuestión si en un “plazo razonable” no se habían adoptado las medidas necesarias para implantar en España un gobierno cuya autoridad emanase del consentimiento de los gobernados; y, por último, instaba a la inmediata retirada de los embajadores acreditados en Madrid⁵⁵.

Este último fue el gesto más extremo adoptado por las Naciones Unidas contra España y sería aplicado por la mayor parte de los países acreditados ante España, excepto el Vaticano, Portugal, Irlanda, Suiza y Argentina. Nunca hubo una verdadera intención de derribar a la dictadura española por parte de las grandes potencias y el aislamiento siempre fue parcial aunque intenso. “Las potencias democráticas –afirma Enrique Moradiellos–, ante la alternativa de soportar a un Franco inofensivo o provocar en España una desestabilización política de incierto desenlace, resolvieron aguantar su presencia como mal menor e inevitable”⁵⁶.

54 Pereira, “La Guerra Fría”, p. 134. Véanse, asimismo, los trabajos de Pedro A. Martínez Lillo, Una introducción al estudio de las relaciones hispano-francesas (1945-1951), Madrid, Fundación Juan March, 1985 y el trabajo más reciente de A. Dulphy, La politique de France à l’égard de l’Espagne de 1945 à 1955. Entre idéologie et réalisme, París, Ministère d’Affaires Étrangères, 2002.

55 Para el desarrollo de la cuestión española, además de la obra ya mencionada de Florentino Portero, Franco aislado, remitimos a la aportación historiográfica más completa sobre el tema, el trabajo de Alberto Lleonart Amselem España y ONU (1945-1955), 6 vols., Madrid, CSIC, 1978-2002.

¿Cuál fue la reacción de la cúpula de régimen en aquel contexto crítico internacional y en qué medida estuvieron presentes en sus cálculos la posición geoestratégica de España? Franco, en opinión de Florentino Portero y Rosa Pardo, “tuvo la habilidad de hacer un análisis correcto de hasta dónde estaban dispuestas a llegar las potencias anglosajonas en sus presiones y de cuáles eran sus intereses en España”⁵⁷. Tras la declaración tripartita, Carrero Blanco en un informe elevado al general Franco a finales de agosto estimaba que los anglosajones aceptarían lo que fuere de España porque en modo alguno quieren desórdenes que pudieran abocar a “una situación filocomunista en la península ibérica”. Carrero aconsejaba que “la única fórmula para nosotros no puede ser otra que orden, unidad y aguantar”, porque los términos de la situación internacional no eran desfavorables del todo⁵⁸.

El general Franco estaba persuadido, a la luz de estas evidencias, de que ni Gran Bretaña ni Estados Unidos deseaban un nuevo periodo de agitación en la Península. Querían –afirman Florentino Pérez y Rosa Pardo– algunos cambios:

[…] en la estructura política para hacer aceptable a España. La opción más apropiada parecía ser la restauración de la monarquía con un Gobierno moderado, apoyado en el Ejército (…) En líneas generales necesitaba la implantación de un régimen que asegurara la estabilidad política, que favoreciera el desarrollo económico y que mantuviera a la Península a salvo de la influencia soviética, lo que de ocurrir tendría consecuencias gravísimas sobre el control del Mediterráneo y del Norte de África. La política de Franco se centró en hacer imposible la solución moderada⁵⁹.

56 Moradiellos, La España de Franco, p. 98. Remitimos, a su vez, a la consulta de los trabajos de J. Edwards Anglo-American relations and the Franco Question, 1945-1955, Oxford, Clarendom Press, 1999 y de otras aportaciones más recientes: B.N. Liedtke Embracing a Dictatorship. US Relations with Spain, 1949-1953, Londres, MacMillan Press, 1998; F. Termis Renunciando a todo. El régimen franquista y los EE.UU. desde 1945 hasta 1963, Madrid, Biblioteca Nueva, 2005; y Lorenzo Delgado y María Dolores Elizalde (eds.) España y Estados Unidos en el siglo xx, Madrid, CSIC, 2005, además de otros trabajos ya mencionados.

57 Portero y Pardo, “La política exterior,”, p. 213.
58 Véase Moradiellos, Franco frente a Churchill, pp. 437-438.

La puesta en escena de la Guerra Fría a partir de la formulación de la Doctrina Truman, expuesta en su discurso ante el Congreso el 12 de marzo de 1947 y los términos de la respuesta soviética concretados en el informe Jdánov de 22 de septiembre del mismo año confirmaban, con cierta dilación temporal, las predicciones de Franco y Carrero Blanco. La Guerra Fría reestructuraba el sistema internacional y permitiría un mayor relajamiento del cerco internacional sobre España.

La valoración estratégica de España, desde su condición europea, mediterránea y atlántica por parte de las potencias anglosajonas, en particular Estados Unidos, durante la Guerra Fría derivaría de la propia experiencia de la Segunda Guerra mundial y de la concepción geopolítica subyacente a la Doctrina de la Contención. La naturaleza del sistema internacional se manifestó más inestable en la periferia de los bloques, es decir en ese margen continental de Eurasia donde se desplegó la inmensa mayoría de los conflictos bélicos que se registraron en el mundo. Este margen continental de Eurasia fue denominado por el geógrafo estadounidense Nicolas Spykman como Rimland. Una noción heredera de la visión geopolítica de Mackinder, de acuerdo con la cual se consideraba de especial valor estratégico esta franja dado que era el espacio geográfico donde se enfrentaban de modo directo las áreas de influencia de la potencia terrestre –la Unión Soviética– y la potencia naval –antes Gran Bretaña y tras la Segunda Guerra mundial Estados Unidos–. La tesis de la contención, propuesta y formulada por Georges Kennan y que se convertiría en la doctrina de seguridad estadounidense tras el discurso de Truman, se basaba en esta concepción geopolítica para promover la creación de “cinturones defensivos” en torno al territorio de Estados Unidos.

Dentro de este marco teórico Europa, la divisoria oeste-este localizaba en primera línea de enfrentamiento potencial a las regiones centro-europeas. El Mediterráneo, escenario de los primeros conflictos genéticos de la Guerra Fría (Grecia y Turquía) quedaba como un escenario secundario, especialmente su cuenca occidental. No obstante, como bien apuntan Ricardo Méndez y Silvia Marcu, la protección:

[…] del llamado Flanco Sur de la OTAN también adquirió una importancia creciente ante la necesidad de frenar lo que se consideraba como una amenaza soviética en el Mediterráneo (movimientos de su escuadra naval e influencia en ciertos países del área), asegurar el acceso de los buques y aeronaves de Estados Unidos a un escenario de conflicto como Oriente Próximo, y proteger el libre tránsito de los superpetroleros que, a través de Suez y Gibraltar, abastecían los mercados europeos con el crudo del golfo Pérsico⁶⁰.

Desde la perspectiva norteamericana, los análisis elaborados por los expertos militares tras la Guerra Mundial tenderían a primar la estabilidad de España a tenor de su relevancia geoestratégica por encima de otros criterios político-ideológicos y morales.

La permeabilidad de los círculos militares norteamericanos a los planteamientos geopolíticos de sus homólogos británicos se vería, de algún modo, apuntalada a tenor de la presión de la diplomacia británica sobre Estados Unidos para que se supeditara la política hacia España al marco más amplio de la política hacia Europa Occidental. Si lo más urgente era, afirman Florentino Portero y Rosa Pardo “dar cohesión al bloque atlántico, lograr un soporte social lo más amplio posible, era necesario que la política de contención se identificara con la defensa de las libertades. Si se incluía a la España franquista esta política se convertiría en sinónimo de anticomunismo”⁶¹.

El Departamento de Estado, cuyos planteamientos serían acogidos por el presidente Truman, haría suyas las tesis británicas. La comunión de Truman con estos preceptos se plasmaría en los primeros momentos en la exclusión de España del Plan Marshall y de la Alianza Atlántica. En el seno mismo del Departamento de Estado, las recomendaciones de Georges Kennan, a la sazón director del Departamento de Planificación Política, a finales de 1947 presentaban un punto de discrepancia. En su informe sobre la política de Estados Unidos hacia España recomendaba un cambio radical en sus planteamientos. En su opinión, la política de confrontación era un error y, por lo tanto, aconsejaba avanzar por la vía de la cooperación política, económica y militar con la España de Franco. Era muy recomendable mantener unas relaciones amistosas con la España de Franco, con el objetivo de poder contar con su cooperación en caso de conflicto entre Estados Unidos y la Unión Soviética⁶². Este informe adquiriría gran influencia desde 1948, cuando la Administración Truman inició una lenta pero progresiva aproximación a la España de Franco.

60 Ricardo Méndez-Silvia Marcu, “La posición geoestratégica de España”, en Juan Carlos Pereira (coord.) La política exterior de España (1800-2003), Barcelona, Ariel, 2003, p. 109.

Los análisis de George Kennan estaban en sintonía con los realizados desde las instancias militares. Los estrategas militares, afirma Rosa Pardo, concluyeron que, al no haber “una alternativa a Franco para los intereses occidentales, la línea de ostracismo era un fiasco; además en vez de una evolución democrática había dado lugar a la reacción aislacionista y nacionalista del régimen”⁶³. En 1946 el plan Pincher ya preveía, en el marco de su estrategia europea, “aportar a los españoles tanto apoyo como fuere practicable en orden a mantener la seguridad del Estrecho de Gibraltar”. El papel estratégico de la península era sumamente importante en la medida en que una de las vías de aproximación “desde el Oeste hacia el heartland de la URSS es a través del área mediterránea”⁶⁴.

El activo geoestratégico de España se estaba revalorizando desde 1947 en los análisis realizados desde el Pentágono. La península ibérica sería fundamental como “reducto de resistencia y aprovisionamiento para una posible contraofensiva: daría profundidad a la defensa occidental”⁶⁵. Asimismo, la estabilidad interna de las dictaduras ibéricas las convertía en un valor anticomunista seguro en comparación con la inestabilidad de otros países mediterráneos –Italia incluida–. Se estaba perfilando, a juicio de Rosa Pardo, el encaje:

[…] de España en la estrategia norteamericana de seguridad occidental, en un momento en que aumenta la presencia naval americana en el Mediterráneo para paliar las consecuencias del abandono de responsabilidades británicas en la zona (Grecia y Turquía) y de los vacíos de poder que se podían producir por la fuerza del nacionalismo árabe. El interés norteamericano por España se enmarcaba todavía en el problema de la defensa de Europa Occidental, porque aún no hay una percepción del Mediterráneo como una unidad estratégica. No se teme la penetración comunista en el Magreb […] Por el momento se trata de mantener abiertas las entradas y comunicaciones, aunque en este sentido también se empiezan a considerar las deficiencias de la base militar británica de Gibraltar como pieza básica de ese control⁶⁶.

62 Véase Arturo Jarque Íñiguez, “Confrontación y cooperación política entre Estados Unidos y España, 1945-1953”, en C. Flys Junquera-J.E. Cruz Cabrera (eds.) El nuevo horizonte: España/ Estados Unidos. El legado de 1848 y 1898 frente al nuevo milenio, Madrid, Universidad de Alcalá, 2001, p. 134.

63 Rosa Pardo, “La política norteamericana”, en Florentino Portero (ed.) La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, Ayer, n.º 49 (2003), p. 34.
64 Joan Garcés, Soberanos e intervenidos. Estrategias globales, americanos y españoles, Madrid, Siglo XXI, 1996, pp. 62-63.
65 Rosa Pardo, “La política mediterránea de Franco”, Mediterranean Historical Review, v. 16, n. 2 (2001), pp. 45-68 (Ejemplar original amablemente facilitado por la autora). Véase, asimismo, Viñas, Los Pactos secretos, pp. 25-65 y Antonio Marquina, España en la política de seguridad occidental, pp. 240-245.

La revalorización estratégica de la península ibérica, reforzada por los intereses políticos y económicos franco-británicos, propiciaría los primeros contactos españoles con militares norteamericanos desde 1948. Comenzaron a hacerse visibles gestos que mostraban un cierto relajamiento del cerco como la decisión del Gobierno francés de reabrir la frontera el 10 de febrero de 1948 y en mayo, junto a Gran Bretaña, firmaron con España dos importantes acuerdos comerciales. No obstante, las sensibilidades y las prioridades de los países europeos distaban sustancialmente de las de Washington, promoviendo una postura más firme frente a Franco respecto a la negativa a la participación de España en el Recovery Plan y en la Alianza Atlántica.

La línea de aproximación a España por la que se inclinaría la Administración Truman desde 1947 y 1948 sería a través de canales específicos y diferenciados al del resto de sus aliados europeos occidentales, incluidas otras dictaduras como las de Portugal o Turquía que más adelante se incorporarían a la Alianza Atlántica. En 1949 esta aproximación cristalizaría en la concesión de los primeros créditos norteamericanos –del Chase National Bank, el Export-Import Bank y el National City Bank– a la España de Franco. El 3 de septiembre de aquel mismo año hacía, asimismo, escala en aguas de El Ferrol la escuadra norteamericana y el almirante Connolly, comandante en jefe de la flota del Atlántico Oriental y el Mediterráneo, se entrevistaría con el general Franco⁶⁷.

66 Pardo, “La política mediterránea”. Remitimos, asimismo, a la consulta de Paola Brundu Olla, Ostracismo e Realpolitik. Gli alleati e la Spagna franchista negli anni del dopo-guerra, Cagliari, 1984 y de la misma autora L’anello mancante. Il problema della Spagna franchista e l’organizzazione della difesa occidentale (1947-1950), Sassari, U. degli Studi di Sassari, 1990; y G. Valdebilt Gli Stati Uniti e il Mediterraneo. Da Truman a Reagan, Milán, 1992.

67 Pereira, “La Guerra Fría”, p. 136.

Desde Madrid la reorientación de la política exterior en medio del ostracismo internacional se canalizaría a través de los dos supuestos fundamentales sobre los que se redireccionó el Régimen: el componente cultural, político y sociológico del catolicismo y el anticomunismo.

Desde el palacio de Santa Cruz, Alberto Martín Artajo promovería, con el apoyo dispensado por José Félix de Lequerica como embajador en Washington desde 1948, una ofensiva diplomática en Estados Unidos que se orientaría a la captación de los sectores católicos, conservadores, anticomunistas, militares y empresariales⁶⁸.

El estallido de la Guerra de Corea y la convulsión que desencadenó en Occidente y, particularmente, en Estados Unidos darían el impulso definitivo al acercamiento hacia la España de Franco. El nuevo conflicto confería nuevos argumentos al lobby español en Estados Unidos, al Pentágono, la CIA y los sectores católicos e influir sobre las posiciones del Departamento de Estado⁶⁹. Asimismo, subraya Rosa Pardo, el efecto de Corea en la política norteamericana de contención tendría efectos en el Mediterráneo. El Pentágono trataba de asegurar la “integración de España y del Norte de África en la estrategia de seguridad occidental con una nutrida red de bases militares” y aceptaría un “mayor compromiso en la seguridad de Oriente Medio para prevenir la presencia soviética en la zona”⁷⁰.

En 1952, cuando se iniciaron las negociaciones con Estados Unidos, España trató de esbozar una política más ambiciosa hacia el Mediterráneo. El ministro de Asuntos Exteriores, Alberto Martín Artajo en el contexto de su gira por seis países árabes presentaría un proyecto de Pacto Mediterráneo de defensa que incluiría a los países árabes y magrebíes más Grecia, Turquía y Portugal, además de España. Fundamentado el proyecto en su vocación anticomunista pretendía ser una alianza complementaria a la Alianza Atlántica. Se trataba realmente de un recurso negociador, al socaire de la política de aproximación a los países árabes, en las conversaciones con Estados Unidos para “presentar a España como posible barrera del comunismo en el Mediterráneo”⁷¹. Se pretendía, de este modo, “agigantar” el papel de España aprovechando las dificultades francesas y británicas en la cuenca mediterránea y promover el papel de España como puente entre Occidente y los países árabes. El impacto de la propuesta española fue inapreciable, tanto en los países árabes como en Estados Unidos, Gran Bretaña y Francia⁷².

68 Portero y Pardo, “La política exterior”, p. 218.
69 Ángel Viñas, “La negociación y la renegociación de los acuerdos hispano-norteamericanos, 1953-1988: una visión estructural”, en Cuadernos de Historia Contemporánea, n.º 25 (2003), p. 89.
70 Véase Pardo, “La política mediterránea”
71 Ibídem.

La aproximación entre Estados Unidos y España comenzaría a precipitarse. En septiembre de 1950, el Export Import Bank concedía un modesto crédito de 62,5 millones de dólares. El 4 de noviembre de aquel mismo año la Asamblea de las Naciones Unidas revocaba la resolución condenatoria de 1946, aunque mantuvo la condena moral al Régimen. Acto seguido, en febrero de 1951, tendría lugar la llegada del nuevo embajador norteamericano a Madrid, Stanton Griffiths. Y en el mes de julio de ese año se produciría la visita del almirante Sherman a Madrid, donde discutiría con el general Franco la eventual apertura de negociaciones para alcanzar un tratado de cooperación económica y militar entre Estados Unidos y España.

La naturaleza de los acuerdos secretos con Estados Unidos en 1953 evidenciarían la posición real de la España de Franco en el sistema internacional y el peaje por su incardinación en el sistema de seguridad occidental.

Los acuerdos hispano-norteamericanos fueron la alternativa que modelaron Estados Unidos para insertar a España en el sistema de seguridad, cuenta tenida del veto de la Alianza Atlántica al ingreso de España y las críticas de la opinión pública en Europa Occidental hacia la España de Franco.

La negociación fundacional, argumenta Ángel Viñas, en contra de lo que habitualmente se ha afirmado no fue lenta. La ronda negociadora duró realmente año y medio, menos que otras posteriores en las que a priori se actuaba sobre terreno conocido y con mayor conocimiento mutuo de los interlocutores.

En el otoño de 1951 llegarían a España dos equipos, uno militar y otro económico, con la finalidad de examinar la situación y determinar la viabilidad de las bases militares, así como las necesidades españolas. El triunfo electoral de Dwight Eisenhower en noviembre de 1952 daría el impulso definitivo a la ronda negociadora. El general Franco desempeñaría un papel central en las negociaciones. En torno a Franco intervendrían: el almirante Luis Carrero Blanco; su hombre de confianza en asuntos económicos, el ministro de Comercio Manuel Arburúa; en el plano militar el jefe del Alto Estado Mayor, el teniente coronel Juan Vigón; y el ministro de Asuntos Exteriores, Alberto Martín Artajo. Las tensiones y los problemas de coordinación fueron muy notables, especialmente con motivo de la marginación de Asuntos Exteriores en aspectos y momentos claves de la negociación.

72 Cf. Marquina, “Política exterior”, p. 469.

La adversa asimetría con que el Régimen asumió sus vínculos con Estados Unidos quedaría retratada en: la condición de los Pactos como Executive Agreements, que como tales no requerían la ratificación por órganos democráticos de control; la trasgresión de la retórica y el principio de la soberanía nacional a raíz del establecimiento de bases militares norteamericanas en Rota, Morón, Torrejón y Zaragoza; y la supeditación española a los imperativos estratégicos de la seguridad occidental.

Estados Unidos había logrado lo que el Pentágono había venido solicitando desde hacía tiempo. Con la instalación de las bases militares y la incardinación de España en el dispositivo defensivo occidental, se garantizaba una “cabeza de puente en el continente para evitar una situación similar a la vivida durante la Segunda Guerra Mundial, cuando los aliados tuvieron que realizar varias invasiones en la misma Europa occidental”⁷³.

¿Cuál fue el balance de los Pactos de 1953 desde la óptica de los intereses del régimen de Franco? A priori, el Régimen, concluye Rosa Pardo, “aceptó una relación subordinada, encubierta con cláusulas secretas, pero de la que obtenía amplios beneficios político-diplomáticos y, de algún modo, militares y económicos”⁷⁴.

En términos político-diplomáticos, los acuerdos hispano-norteamericanos, conjuntamente con la firma del Concordato con la Santa Sede “allanaron” el camino hacia una cierta normalización internacional, mediante su incorporación a los organismos internacionales y una cierta mejoría en las relaciones con los países occidentales. La firma de los Pactos determinaría, por tanto, el viraje occidental y atlantista que modularía, en buena medida, la política exterior española hasta nuestros días, clausurando el anclaje neutral que había caracterizado la política europea de España durante el siglo xix y buena parte del xx, así como el papel que la ventana de ultramar había desempeñado como canal de acceso predilecto a los núcleos de poder del sistema internacional.

73 Jarque Íñiguez, “Confrontación y cooperación”, p. 136. 74 Pardo, “La política norteamericana”, p. 37.

En el plano militar, si bien es cierto que España recibiría una ayuda militar limitada, la cual se dedicaría en principio a la “construcción de las bases, oleoductos e infraestructuras necesarias para su activación”⁷⁵, lo cierto es que los acuerdos no ofrecían una garantía de mutua defensa, ante supuestos como un conflicto en la frontera meridional, ni proporcionaba los medios necesarios para la modernización de las Fuerzas Armadas. En términos de seguridad, los pactos servían a las necesidades defensivas de Occidente, no a las específicamente españolas, de modo que lejos de aportar una solución añadían la incertidumbre del riesgo de un conflicto entre las superpotencias o de un accidente nuclear.

Por último, desde la perspectiva económica, la contrapartida norteamericana se calculó exclusivamente en función el programa militar diseñado en virtud de las necesidades estratégicas de Estados Unidos. No obstante, la historiografía económica, como aduce Nuria Puig, ha destacado su impacto positivo en la medida en que contribuyó a retrasar el colapso económico del Régimen, del modelo autárquico de la economía franquista, al facilitar importaciones de alimentos, materias primas, bienes intermedios y de equipo, cuya escasez por carencia de divisas era una de las causas del estancamiento económico y promovería un ambiente favorable a la liberalización progresiva de la economía⁷⁶.

4. la pulsaciones mediterráneas de españa en la postguerra mundial

A falta de una política mediterránea, propiamente dicha, la cuenca mediterránea en su conjunto, como brillantemente ha analizado Rosa Pardo, ha sido contemplada “más bien como un foro subsidiario de protagonismo internacional para España; un espacio en el que lanzar iniciativas más independientes de las grandes potencias dominadores del orden internacional o que supusieran alternativas al alineamiento internacional que tradicionalmente se había seguido”⁷⁷.

Si bien es cierto que el activo geopolítico de España en virtud de su posición geográfica en la dialéctica de la Guerra Fría fue un factor pasivo, la agenda política de la España de Franco en el Mediterráneo presentó líneas activas: de un lado, las políticas de sustitución, uno de cuyos escenarios predilectos fue el ultramar mediterráneo y africano, la aproximación hacia el mundo árabe; y de otro, la inercia retencionista del imperio realmente existente en el continente africano.

75 Ibídem, p. 37.
76 Nuria Puig, “La ayuda económica norteamericana y los empresarios españoles”, Cuadernos de Historia Contemporánea, n. 26 (2003), p. 115.
77 Pardo, “La política mediterránea”.

4.1. Políticas de sustitución: la acción exterior de aproximación hacia el mundo árabe

Las duras condiciones del cerco internacional llevarían a la diplomacia de la España de Franco a explorar otras vías alternativas para paliar su marginación y allanar el camino para lograr la retirada de las condenas internacionales y su incorporación al sistema de Naciones Unidas. La búsqueda de estos escenarios se plasmaría en “regiones menos sensibilizadas con los recuerdos de la Segunda Guerra mundial y recelosas de cualquier intervencionismo extranjero en asuntos internos”. Serían, por tanto, los escenarios periféricos donde cristalizarían las llamadas “políticas de sustitución”: de un lado, Iberoamérica; y de otro, los Estados independientes del mundo árabe: Arabia Saudí, Irak, Yemen, Siria, Líbano, Jordania y Egipto. Todos ellos, excepto Jordania, eran miembros de las Naciones Unidas en 1947.

Las “políticas de sustitución” se erigirían en la diplomacia paliativa de la indigencia internacional del Régimen. A efectos analíticos María Dolores Algora advierte de la necesidad de tener en consideración algunas precauciones: en primer término, la aproximación hacia los países árabes fue contemplada en un sentido instrumental para lograr un fin último; y en segundo lugar, pese al número reducido de países con los que se estableció contacto, estos tuvieron una notable capacidad de influencia sobre otros gobiernos en el foro de las Naciones Unidas⁷⁸.

En los orígenes de la política de sustitución desempeñaría un destacado protagonismo el embajador español en El Cairo, C. Miranda. Desde El Cairo, uno de los centros intelectuales y políticos del mundo árabeislámico y epicentro de la Liga Árabe⁷⁹, el embajador advirtió de la conveniencia y de la oportunidad de atraerse a aquellos Estados que a priori no “parecían tener escrúpulos con la adscripción política del franquismo”. A juicio de Rosa Pardo, se daban unos componentes extrapolíticos que podían favorecer esta aproximación: en primer término, la experiencia colonial y militar en Marruecos del general Franco y varias generaciones de militares que fomentaron el contacto y una cierta empatía hacia el mundo musulmán, aunque extrapolasen sus “conocimientos norteafricanos al conjunto de la cultura árabe”; en segundo lugar, la existencia de una tradición intelectual hispanófila que tendía a identificar España con al-Ándalus; asimismo, el hecho de que España no hubiera sido potencia colonial en Oriente Próximo; en cuarto lugar, la naturaleza autoritaria del Franquismo y el caudillaje militar ejercido por Franco eran familiares a las prácticas políticas de aquellos Estados; y por último, la empatía sentida hacia planteamientos básicos de la cultura política del franquismo como el anticomunismo, el recelo hacia el secularismo del liberalismo occidental o los sentimientos francófobos y anglófobos⁸⁰.

78 María Dolores Algora Weber “España en el Mediterráneo: entre las relaciones hispano-árabes y el reconocimiento del Estado de Israel”, en Eduard Soler i Lecha (coord.) dossier La política árabe y mediterránea de España, Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.os 79-80 (12/2007), p. 17.

79 El Cairo capitalizaría la política española de aproximación hacia los países árabes. En aquel momento era miembro del Consejo de Seguridad, la sede de la recién creada Liga Árabe y centro de la exigua red diplomática en la región (véase Portero y Pardo “La política exterior”, p. 260).

La diplomacia española recurrió a la retórica de los lazos histórico-culturales establecidos durante los siglos de presencia islámica en la península y la “supuesta actitud no imperialista de España, frente a los abusos del colonialismo franco-británico”⁸¹. Un discurso que resultaba contradictorio con la actividad colonial española, en particular con el ejercicio del Protectorado en Marruecos.

El foro de aproximación político-diplomática con los países árabes se concretaría en las Naciones Unidas, especialmente a partir de 1947 y 1948 cuando la cuestión palestina y la creación del Estado de Israel, de un lado, y la cuestión española, de otro, polarizaron los intereses recíprocos en un sentido convergente.

En el año 1946 la acción diplomática española quedaría eclipsada por la actividad de los nacionalistas marroquíes, muy activos en El Cairo y en el seno de la Liga Árabe, recordando a las autoridades árabes la condición de potencia protectora de la España de Franco, junto a Francia, en Marruecos.

Tanto Miranda, que en breve ocuparía la subsecretaría en el Palacio de Santa Cruz, como el Ministerio de Asuntos Exteriores comenzarían a contemplar la conveniencia de ofrecer alguna concesión a los nacionalistas de la zona española que permitiera mayor autonomía con el fin de inyectar más pragmatismo a la política de aproximación a los países árabes⁸².

80 Pardo, “La política mediterránea”; y Algora Weber, Las relaciones hispano-árabes, pp. 268 y ss. 81 Pardo, “La política mediterránea”

En un primer momento, ante los escasos resultados del acercamiento al mundo árabe, el nuevo embajador español en El Cairo, Alonso Caro, planteó la conveniencia de que el Gobierno de Madrid reconociera de inmediato al Gobierno de Tel Aviv, con el fin de mejorar la imagen de España ante las potencias anglosajonas y así favorecer un cambio de actitud en las Naciones Unidas. Una línea de acción que sería descartada, entre otras consideraciones por el negativo efecto que tendría sobre el incipiente acercamiento a los países árabes. Además, la irrupción de la “cuestión palestina” en las Naciones Unidas tendría efectos imprevistos en la conexión con el mundo árabe en la política puente promovida por el Gobierno español. El Plan de Partición tuvo dos efectos inmediatos:

El primero de ellos fue que alteró el orden de preferencias en los intereses que los Estados árabes tenían en el ámbito internacional. La “cuestión marroquí”, que hasta entonces había logrado atraer la acción diplomática y política de estos Estados, quedó desplazada ante la importancia de los acontecimientos en Oriente Próximo. El segundo efecto se percibió en las relaciones que España mantenía con los gobiernos árabes, puesto que estos (sic) encontraron en el Gobierno de Madrid la posibilidad de acercarse a las delegaciones iberoamericanas en busca de los votos favorables a sus propios intereses. Es decir, la política puente se convirtió en una política de doble dirección. Por primera vez, el régimen de Franco lograba ser útil a las aspiraciones árabes en la sociedad internacional⁸³.

La decisión de Madrid de no reconocer al Estado de Israel y su posición proárabe en la primera guerra árabe-israelí tendría inmediatos efectos en la actitud de las delegaciones árabes en Naciones Unidas al manifestarse dispuestas a votar positivamente el levantamiento de las sanciones contra España cuando surgiera el debate y evitar la presentación en aquel foro la cuestión marroquí para no perjudicar a España⁸⁴.

Desde un principio, la diplomacia española trató de discernir entre lo que se entendió como la “cuestión judía” y la “cuestión israelí”, es decir, entre el “problema hebreo” y el “problema sionista”, coincidiendo en este sentido con la actitud de muchos gobiernos de la comunidad internacional, incluidos los países árabes. El dilema respecto a Israel y Palestina concitó el encuentro entre Alberto Martín Artajo y el alto comisario en el Protectorado en Marruecos, el general Varela, quién recomendó al ministro que no se reconociera al Estado de Israel por el efecto positivo que tendría en las relaciones con los países árabes y la posibilidad de capitalizarlo hacia el interior del Protectorado. Asimismo, recomendó la neutralidad de España ante la guerra árabe-israelí, a tenor de la importancia y la proximidad respecto al régimen español de la comunidad sefardí en el Protectorado español⁸⁵.

82 Algora Weber, “España en el Mediterráneo”, p. 18.
83 Ibídem, pp. 19-20, y de la misma autora Las relaciones hispano-árabes, pp. 185 y ss.
84 Algora Weber, “España en el Mediterráneo”, p. 21.

La neutralidad española sería, en última instancia, una neutralidad benévola hacia la causa árabe promovida desde el Palacio de Santa Cruz que se deslizaría hacia la venta de armas en secreto a Siria y Líbano y la realización de labores humanitarias en su favor. Por otro lado, el Régimen practicaría una política de mano tendida a los sefardíes para la concesión de la nacionalidad española a finales de 1948⁸⁶.

Pese algunas iniciativas para reconocer al Estado de Israel alentadas por el cónsul español en Jerusalén, Pío Casares, y el envío con este fin de Rafael Soriano para entablar contactos con las autoridades israelíes en febrero de 1949, éstas no acabarían de cristalizar. La admisión del Estado de Israel en la organización internacional aquel mismo año iría acompañada de un alineamiento activo en pro del mantenimiento de las condenas contra el régimen de Franco en las Naciones Unidas⁸⁷.

La intensificación del compromiso político con el mundo árabe se traduciría en la formalización y “normalización” de las relaciones diplomáticas a través del establecimiento de legaciones y consulados en Siria, Líbano y Arabia Saudí. En esa misma líneas trascendería el viaje del rey Abdallah de Jordania en 1950, el primero que realizaba oficialmente un jefe de Estado a España desde 1945, al que seguirían los viajes de otros mandatarios, ministros y funcionarios de otros países del mundo árabe. Una política paliativa de la soledad internacional que iría acompañada, a su vez, de la firma de acuerdos diplomáticos con aquellos Estados en 1949, Líbano, 1950, Jordania, y 1952, Yemen, Egipto, Siria e Irán.

El pilar sobre el que se cimentó la política de amistad hacia los países árabes fue la diplomacia cultural. Lo cultural, afirma María Dolores Algora, se “convirtió en el soporte que justificó la búsqueda de respaldo político de los países árabes”. Desde el otoño de 1946 las sugerencias del ministro de España en El Cairo, Miranda, bien acogidas por el Director de África y Próximo Oriente, José del Castaño, abundarían sobre la relevancia de los contactos culturales⁸⁸.

85 Ibídem, p. 22.
86 Algora Weber, “España en el Mediterráneo”, p. 23.
87 Sobre estos aspectos remitimos a la consulta de la investigación de Isidro González García Relaciones España-Israel y el conflicto de Oriente Medio, Madrid, Biblioteca Nueva, 2001, pp. 45-77.

Los medios de que disponía España para desarrollar su diplomacia cultural en el mundo árabe era muy precaria. Su acción se centralizó a través de la difusión de algunos centros culturales por los países árabes. Los centros culturales estaban vinculados a las legaciones, luego embajadas. En los años del aislamiento internacional el Centro cultural de El Cairo
–creado en 1932– se convertiría en el centro aglutinador de la actividad cultural española. Éste dependía directamente de la Dirección General de Relaciones Culturales del Ministerio de Asuntos Exteriores. Más adelante el Instituto Hispano-Árabe de Cultura, creado en 1954, se convertiría en el ente coordinador de la labor de los diferentes centros que se fueron estableciendo en el mundo árabe.

De regreso en la arena política, los votos de las delegaciones de los Estados iberoamericanos y los países árabes contribuirían a la derogación de las condenas internacionales en la V Asamblea General de las Naciones Unidas en 1950. La política de aproximación al mundo árabe había rendido sus frutos, aunque no fueron determinantes en el fin de aislamiento internacional cuya suerte dependió crucialmente de la lógica inherente a la Guerra Fría y los activos geopolíticos que facilitaron la inserción de España en el sistema de seguridad occidental.

La espectacular gira de Alberto Martín Artajo en 1952 por el mundo árabe se produjo como consecuencia del respaldo que los países árabes habían dado a la “cuestión española” en Naciones Unidas⁸⁹. Con el telón de fondo de las negociaciones hispano-norteamericanas, la diplomacia española propuso –recordemos– un proyecto de Pacto Mediterráneo que no concitó demasiado interés. En el curso del viaje y contra el deseo de España se suscitaría en Damasco, Bagdad y El Cairo el delicado problema de la presencia de España en Marruecos y las aspiraciones nacionalistas. Las aspiraciones del nacionalismo marroquí habían vuelto a acaparar a atención de la Liga Árabe desde 1951 y había sido inscrita para 1952 en la agenda de la Asamblea General. La política española “de apaciguamiento en el Protectorado, sobrepasada por las demandas del nacionalismo marroquí, interfirió de forma negativa en la amistad árabe hasta 1956”⁹⁰.

88 Algora Weber, Las relaciones hispano-árabes, pp. 231-233.
89 El ministro visitó en abril de 1952 Líbano, Jerusalén, Jordania, Siria, Irak, Arabia Saudí y Egipto (véase Algora Weber, Las relaciones hispano-árabes, p. 191).

Tras los logros diplomáticos del Régimen en 1953 y el respaldo de la nueva legitimación internacional, el Gobierno español actuaría en los “años siguientes –escribe Rosa Pardo– con la ilusión de que puede desarrollar una política independiente, no alineada con los países occidentales, incluso moderadamente antioccidental”⁹¹. La política hacia el mundo árabe en estos años se hizo, en opinión de Antonio Marquina, “más sutil”, tratando de presentarse como un “país para el acercamiento” entre el mundo árabe y Occidente⁹².

Finalizado el proceso que concluiría con la admisión de España en las Naciones Unidas en 1955, lo que de algún modo liberaba a la España del general Franco de la servidumbre de los votos árabes en la organización internacional, la diplomacia española intentaría desarrollar una política más autónoma en el Mediterráneo.

El año 1956 ilustró el corto vuelo de las aspiraciones de España por desplegar una política exterior más autónoma y desnudó su dependencia de Occidente y las contradicciones de su política hacia el mundo árabe. En torno a aquella fecha la región experimentaría cambios trascendentales: la crisis de Suez y la segunda guerra árabe-israelí; el final de la influencia franco-británica –precedida de las tensiones nacionalistas en el Magreb ante Francia y en Egipto e Irán ante Gran Bretaña– y la consolidación de Estados Unidos como nueva potencia dominante en el Mediterráneo; el apogeo del nasserismo y la efervescencia de las revoluciones baasistas; la irrupción de la Unión Soviética en el mundo árabe; y las independencias de Túnez, Sudán y Marruecos.

En los prolegómenos de la crisis de Suez, el bloque árabe solicitó los buenos oficios de España ante las potencias occidentales para las negociaciones sobre el Canal en la Conferencia de Londres. La capacidad de maniobra de España fue muy limitada como consecuencia de la deriva de Egipto hacia el neutralismo y el recurso a la baza soviética y la postura antioccidental adoptada por los regímenes nacionalistas populistas inspirados por el nasserismo –Irak, Siria– y agravada por el ataque combinado de fuerzas franco-británicas e israelíes sobre el Canal. La diplomacia española tuvo serias dificultades para defender una posición equidistante y contemporizar el discurso anticomunista del Franquismo y su amistad con el nacionalismo panárabe radical. El balance –como bien ilustra Rosa Pardo– no podía ser más elocuente respecto a las limitaciones y la dependencia de la política exterior española:

90 Portero y Pardo, “La política exterior”, p. 262.
91 Pardo, “La política mediterránea”.
92 Marquina, “La política exterior española”, p. 492.

Como la crisis de Suez reforzó el prestigio soviético ante el mundo árabe, en la lógica de la Guerra Fría, anticomunistas como Franco y, en especial Eisenhower empezaron a ver en el nacionalismo árabe un instrumento de penetración soviética en Oriente Medio y el Magreb. A partir de ese momento, ambos militares van a compartir una visión unitaria del problema de la seguridad mediterránea. Desde Washington, la doctrina Eisenhower se tradujo en una oferta de ayuda económica y militar a los países de la región; en el caso español, se incrementará la percepción de amenaza desde el sur. Con respecto a los países árabes, la impotencia española es absoluta: no tiene capacidad económica […] y ante la división de la Liga Árabe entre monarquías conservadoras prooccidentales y regímenes revolucionarios nacionalistas en la estela del nasserismo egipcio, las relaciones con estos países se vaciarán aún más de contenido para no perder a ninguno de estos grupos y tampoco chocar con EE.UU.⁹³

4.2. El epílogo a la “pseudo Samarcanda doméstica”

El protectorado marroquí fue para la España de postguerra una “especie de remanso de paz, destino preferente de militares, espacio migratorio para quienes no se atrevían a expatriarse al otro lado del Atlántico”. El arabista Emilio García Gómez recurría la imagen de la “pesudo Samarcanda doméstica”, en referencia a “ese Oriente cercano idealizado por cierta literatura del régimen franquista⁹⁴.

El africanismo de las élites dirigentes del Régimen, especialmente el estamento militar, se confinaron en una política retencionista ante la marea descolonizadora. Las convicciones coloniales del propio general Franco y de la Presidencia del Gobierno –en particular de Carrero Blanco y el general Díaz de Villegas– determinaron la política hacia las posesiones africanas. En la segunda postguerra mundial y hasta la independencia de Marruecos la política de la España de Franco siguió anclada en la premisas orientalistas de un imperialismo paternalista y civilizador.

93 Pardo, “La política mediterránea”
94 Referencia citada por Bernabé López García “Marruecos en la política española”, en Salvador Forner (ed.), Coyuntura internacional y política española (1898-2004), Madrid, Biblioteca Nueva, 2010, p. 238. La mención explícita a Emilio García Gómez había sido evocada por Pedro Martínez Montávez, Poesía Árabe contemporánea, Madrid, Escelicer, 1958.

La relectura de estas premisas en el marco de la Guerra Fría introducirían, desde la óptica del Régimen, nuevos argumentos sobre la necesaria permanencia de España en el Norte de África. A la altura de 1954 Carrero Blanco elevaba un informe a Franco crítico con la permisividad hacia el nacionalismo marroquí, puesto que el comunismo internacional “se aprestaba a subvertir todo el norte de África desde el canal de Suez al cabo Espartel para seccionar el mundo libre a través de la cuenca del Mediterráneo”. España debía aprestarse a futuras “guerras chicas” con Marruecos. Los “nacionalistas marroquíes serían la levadura de futuras reivindicaciones fronterizas en las otras posesiones españolas (Tarfaya, claro está, pero Ifni y Río de Oro también)”⁹⁵.

Una tesis compartida por el general Franco, quién había comentado a Salgado Araujo que “considero que el Imperio (cherifiano) no está aún preparado para su independencia (…) en Marruecos estamos para cumplir un mandato internacional y para prepararlo para su completa independencia”⁹⁶. Franco estimaba en un cuarto de siglo el tiempo que tardaría Marruecos en alcanzar la madurez necesaria para acceder a una verdadera independencia, no mediatizada por Francia⁹⁷. Y ante el inevitable escenario de la independencia y atendiendo a los imperativos de la seguridad y la propia integridad del régimen político, se decantaba por un Marruecos independiente bajo la forma de un régimen autoritario similar, como afirma María Concepción Ybarra, al modelo de monarquía que tenía en mente para España. Se evitaría, así, el peligroso ejemplo de una monarquía constitucional que temía fuera instaurada a instancias de la república francesa⁹⁸.

95 Morales Lezcano, Historia de Marruecos p. 346.
96 Ibídem, p. 347.
97 Véase Portero y Pardo, “La política exterior”, p. 272.
98 Véase María Concepción Ybarra, “Acción política española en la independencia de Marruecos, 1951-1956”, Congreso Internacional “El régimen de Franco, 1936-1975”, v. II, Madrid, UNED, 1993, pp. 401-414; y su tesis doctoral La acción española en la descolonización del Magreb. Rivalidad hispano-francesa en Marruecos (1951-1961), Madrid, UNED, 1998. Y consúltese, asimismo, Juan Bautista Vilar “España y la descolonización de Marruecos”, en José Urbano Martínez Carreras, Relaciones entre España y Marruecos en el siglo xx, en Cuadernos monográficos. Asociación Española de Africanistas, n.º 4 (2000), pp. 65-76.

El general Franco coincidía con las valoraciones geopolíticas de Carrerro Blanco respecto al problema de seguridad que emergía en la frontera meridional como consecuencia del nacionalismo marroquí, la independencia del reino alauí y el resto de las posesiones españolas. Poco tiempo después de la firma de los acuerdos con Marruecos, el ministro de Asuntos Exteriores, Alberto Martín Artajo, hacía entrega en Washington de una carta del general Franco al presidente Eisenhower en la que explicitaba su valoración sobre el problema marroquí y la importancia de la zona para la seguridad europea. Argumentos que el general Longoria expondría en el Pentágono. Se esbozaba lo que luego se convertiría en la “amenaza del sur”⁹⁹.

La inercia de la España de Franco por preservar su imperio colonial y proseguir su “misión civilizadora” en la segunda postguerra mundial no fue solo un fenómeno de raigambre ibérica, en virtud de la política colonial portuguesa, sino que fue un comportamiento genérico de los viejos imperios coloniales europeos hasta que se hizo insostenible la resistencia frente a la marea de la descolonización. La crisis económica y el nacionalismo de los años treinta revitalizó el interés por los mercados cautivos de las colonias y la Segunda Guerra mundial acrecentó su importancia en los imperios coloniales, como arsenal económico y demográfico para mantener el esfuerzo de la guerra. Tras la guerra los imperios fueron una palanca para recuperar el prestigio internacional, especialmente en los casos francés y británico. Algunos autores se refieren a esta inercia como “una segunda ocupación colonial”¹⁰⁰.

En el plano socioeconómico la revitalización de la política imperialista europea tras la Segunda Guerra mundial se canalizaría a partir de la reformulación de la idea imperial en el marco discursivo del “desarrollo”. Se plasmaría en un considerable aumento del gasto público de las metrópolis en las colonias africanas, destinado fundamentalmente a la consolidación del sector productivo y las infraestructuras, pero también en las inversiones sociales como la sanidad y la educación. En su dimensión política, las principales iniciativas de británicos y de franceses se dirigieron a aplacar las demandas identitarias mediante concesiones tanto de índole socioeconómica como de naturaleza política mediante la introducción de fórmulas de autogobierno –la Commonwealth en el caso británico desde la década de los treinta o la Unión Francesa y luego la Comunidad Francesa después de la Segunda Guerra mundial.

99 Marquina “La política exterior”, p. 500.
100 David Killingray-Richard Rathbone (eds.), West Africa and the Second World War, Londres, Macmillan, 1986.

En el ámbito marroquí, sobre el que Francia y España ejercían su protectorado, ambas metrópolis observaron con disgusto cómo prendió en el periodo de entreguerras el nacionalismo árabe y cómo éste, tras el paréntesis de la guerra mundial, recuperaba el ímpetu combativo. Franceses y españoles, beneficiarios, –en desigual escala– del prestigio y los beneficios económicos, no estaban dispuestos a renunciar a su presencia colonial. Pero ni en un caso ni otro, la revitalización de la acción colonial pudo contener la desintegración de ambos imperios.

La capacidad de transformación de la zona española de Marruecos fue menor que la francesa por múltiples motivos que ya se habían puesto de manifiesto desde los inicios de la penetración española: en primer término, el menor empuje del mundo empresarial y comercial de España que obligó a una mayor esfuerzo del erario público; en segundo lugar, la naturaleza de la zona española más abrupta, mal comunicada y fundamentalmente rural; y en última instancia, la guerra endémica del Rif (1909-1926). En consecuencia, tan solo desde 1926 y especialmente desde la década de los treinta fue viable normativa y materialmente la acción colonial española en Marruecos.

Durante la Guerra Civil, el alto comisario Juan Beigbeder fue el artífice de una política de atracción de la población marroquí a la causa insurgente y de modesta mejora de las infraestructuras mediante la promoción de obras públicas, mejoras sanitarias, educativas y económicas, así como la promoción de una política de marroquinización de la zona española fomentando la cultura árabe¹⁰¹.

Las “fuerzas vivas del franquismo africanista –militares y civiles– realizaron un esfuerzo administrativo y lanzaron un paquete de medidas entre 1947 y 1955 con las que actualizar el mandato español en el noroeste de África”¹⁰². Intentaron reforzar la “acción española” en la zona jalifiana a través de la intensificación de la actividad legislativa e imprimir mayor vigor a la acción económica y cultural, que lograría una “modesta diversificación”. La literatura africanista del régimen haría un uso propagandístico de estas modestas transformaciones, haciendo una capciosa utilización de los desastres del pasado para “contraponerlos a los éxitos cosechados por el nuevo régimen (1939) en España y las colonias”¹⁰³.

101 Véase Portero y Pardo, “La política exterior”, p. 270. 102 Morales Lezcano, Historia de Marruecos, p. 339.

Aquella política, sin embargo, no evitó que los nacionalistas pidieran la independencia en abril de 1947, durante el viaje del sultán a Tánger. Si el tema no se incorporó de inmediato a la agenda de las Naciones Unidas, fue por la irrupción de la cuestión palestina. En este contexto, la política del alto comisario, Varela, fue similar a la ejercida por el residente francés Juin. Una política firme y represiva que abocó a la clandestinidad a las organizaciones nacionalistas. El descontento, afirman Florentino Portero y Rosa Pardo, fue en aumento en la zona española.

En 1951 Madrid cambió su estrategia, de modo que el nuevo alto comisario, García Valiño, retomaría la política más condescendiente con el nacionalismo marroquí de la zona española. Este giro se escenificaría mediante la aprobación de un II Plan Quinquenal, el retorno a la legalidad de los partidos políticos nacionalistas y la introducción de reformas para fomentar una mayor participación marroquí en la administración local¹⁰⁴. La nueva política de apaciguamiento pretendía marcar diferencias con la política promovida desde París, calmar la agitación de la zona española y mejorar la imagen de España frente a sus “socios” del mundo árabe. Una actitud que se pondría de relieve en la reacción de las autoridades españolas en el Protectorado con motivo del destronamiento del sultán Mohamed ben Yuseff en agosto de 1953 por las autoridades francesas. El alto comisario no solo condenó la actitud adoptada por París, sino que transigió con el tráfico de armas y el refugio de activistas antifranceses en la zona española y alentó la propaganda nacionalista y antifrancesa.

La política de París, reticente hacia la actitud española, se seguiría desenvolviendo al margen de Madrid. De hecho, en las instrucciones transmitidas al embajador francés en Madrid por Robert Schuman, ministro de Asuntos Exteriores, se explicitaba que “los términos del Tratado de Fez de 1912 fueron contraídos solo por el sultán y el presidente de la República francesa: España se vinculó al tratado de la mano de Francia y era solo un inquilino en el norte de Marruecos”¹⁰⁵.

A mediados de 1954 la situación en el Mediterráneo era muy efervescente como consecuencia del nacionalismo árabe en Egipto y la agitación nacionalista en el Magreb. En breve el desenlace de la crisis colonial francesa en Túnez y Marruecos se vería acompañado por el estallido de la guerra en Argelia el 1 de noviembre de 1954. Desde París se optaría por promover la autonomía interna para Túnez y la reposición de Mohamed V en el trono de Marruecos y la negociación en 1955 con el Sultán y los grupos nacionalistas para el acceso a la independencia. Desde París se pretendía que la independencia de ambos Estados preservase los puentes para seguir ejerciendo su influencia en el Magreb.

103 Ibídem, p. 356.
104 Portero y Pardo, “La política exterior”, pp. 271-272.
105 Morales Lezcano, Historia de Marruecos, p. 345. Consúltese, asimismo, los trabajos de Espadas Burgos, Franquismo y política, p. 212.

En la actitud de Francia y, obviamente de España, influiría la posición defendida por Estados Unidos. Tanto Washington, como en menor medida, Londres atendieron –en palabras de María Dolores Algora– “a la trayectoria del nacionalismo, pero no por el interés en sí que les suscitaba la ‘cuestión marroquí’, sino por el planteamiento geopolítico que emanaba del orden internacional de postguerra”. En los cálculos geopolíticos, la conveniencia de establecer bases militares en el extremo occidental del Mediterráneo, resultaría más accesible negociando con las autoridades de los nuevos Estados –descolonizados– que con las antiguas metrópolis. Asimismo, Washington se mostraría receptivo hacia formas de nacionalismo moderado, como el patrocinado por el sultán de Marruecos, pero no hacia vías de nacionalismo más radical que pudieran ser receptivos a la penetración de la influencia soviética¹⁰⁶. Estas motivaciones guiaron la presión norteamericana sobre Francia para que cambiase su política hacia los territorios norteafricanos, llegándole a prohibir el uso de material militar norteamericano en suelo marroquí, y también sobre España, con el fin de que cesase el hostigamiento a Francia.

El cambio radical de escenario sorprendió y desbordó al régimen del general Franco, que, entre el desconcierto y la perplejidad, recurrió a la represión en el momento más inoportuno desnudando la retórica de la política española hacia las aspiraciones marroquíes. De poco sirvieron los signos emitidos desde la diplomacia española y, en particular, por el propio ministro Alberto Martín Artajo aconsejando una solución no colonialista desde 1952, pero su influjo en las cuestiones africanas fue inapreciable en Presidencia del Gobierno y sobre el general Franco¹⁰⁷.

A la estela de las iniciativas y la metodología adoptada por París –que comunicó su decisión de conceder la independencia a Marruecos en enero de 1956–, el general Franco se vio abocado a negociar y reconocer la independencia y la plena soberanía de Marruecos sobre la zona norte del Protectorado. No fue posible, como era la intención de Franco de que al menos el proceso se articulase en una negociación a tres bandas en una conferencia internacional, pues París pactó bilateralmente con el sultán el 2 de marzo. Desbordado por los acontecimientos e incapaz de asumir la iniciativa, se invitó con urgencia a Madrid al sultán para negociar la retirada española. El 7 de abril de 1956 tenía lugar la firma de la Declaración hispano-marroquí en virtud de la cual España reconocía la independencia de Marruecos¹⁰⁸.

106 Algora Weber, Las relaciones hispano-árabes, pp. 165 y 182. 107 Véase Portero y Pardo, “La política exterior”, p. 272.

La “estrategia española –afirman Florentino Portero y Rosa Pardo– había sido errónea”. Las autoridades españoles habían apostado por la carta del nacionalismo marroquí convencidas de que Francia no abandonaría Marruecos. Los prejuicios francófobos de los dirigentes franquistas impidieron “calibrar cuán grave era dar alas al nacionalismo marroquí si no existía voluntad de apoyar, ni siquiera a medio plazo, la independencia”. La rectificación del Gobierno francés le permitiría seguir ejerciendo su influencia sobre Marruecos, también sobre Túnez, mientras que las incongruencias y contradicciones de la política española sembrarían la desconfianza entre Madrid y Rabat. Además, el acuerdo de 1956 dejaba unos flecos sueltos a través de los cuales se canalizaría el irredentismo marroquí y sería una fuente permanente de conflicto.

108 Véase Marquina, “La política exterior”, pp. 497-499.

Capítulo octavo
Atlantismo y mediterraneísmo en la reinserción internacional de la España de Franco y el fin del ciclo imperial

En esta área geográfica también está comprendido el Norte de África. Ese Norte de África constituye la espalda de Europa. La paz y el orden en el Norte de África es vital para todo el Occidente, como la suerte del Occidente es vital para el Norte africano; porque, quiéranlo o no algunos, forma parte de él. Por lo tanto, esto debe llevarnos a ayudar lealmente a los pueblos del Norte de África a consolidar su independencia y a asegurar su paz y su progreso¹.

La efervescencia del proceso descolonizador, en plena ebullición en el continente africano, se erigiría en uno los temas centrales de la agenda de la política exterior y de defensa nacional de la España de Franco desde finales de la década de los cincuenta. La presión de los nuevos Estados, en particular Marruecos, y de las Naciones Unidas como foro prioritario para legitimar y canalizar políticamente el proceso descolonizador afectaría decisivamente a los Estados ibéricos. En España, el irredentismo y las reivindicaciones marroquíes volverían a polarizar sobre la frontera meridional la percepción de peligro. Una incertidumbre y una laguna en la defensa nacional que los medios españoles, especialmente los círculos diplomáticos, tenderían a asociar a los procesos de negociación con Estados Unidos para obtener mejoras comparativas en relación a los términos pactados en 1953. Pero la asimétrica incardinación de España en el sistema defensivo occidental y la debilidad de su posición internacional en el Mediterráneo, así como las consecuencias derivadas de las tensiones internas del Régimen, generarían no pocas frustraciones en las ambiciones internacionales alimentadas desde el palacio de Santa Cruz.

1 Discurso del general Franco en la Capitanía General, Sevilla, 29 de abril de 1956, en Francisco Franco Pensamiento político de Franco, t. II, Madrid, Ediciones del Movimiento, 1975, p. 779.

1. La distensión internacional y el acomodo de España como potencia mediterránea

La distensión internacional que seguiría a la crisis de los misiles en Cuba recorrería la década de los sesenta y de los setenta. La mayor gravidez de Europa –especialmente a partir del inicio del proceso de construcción europea–, junto con la emergencia internacional del Tercer Mundo, de China y de Japón, “contribuiría –en palabras de Hipólito de la Torre– a desdibujar desde los años sesenta la simplificación bipolar del sistema”². Ciertamente comenzaba a surgir un policentrismo en la naturaleza geoeconómica del sistema, pero las referencias político-militares e ideológico-culturales sistémicas seguían moduladas por la naturaleza bipolar del sistema.

El destino internacional de España, pese a su evidente singularidad, no podía desligarse del de Europa. De entre las ruinas de la II Guerra Mundial emergería una Europa “secundarizada y dependiente”. Aquella Europa se diluiría, en primera instancia, en un “orden bipolar que controla y arbitra en cada uno de los espacios europeos” y, más tarde, “cuando el continente recupere posiciones de poder internacional, también por los efectos de su proceso de integración”. El efecto para España, en clave geopolítica, no fue en modo alguno menor, pues los tradicionales objetivos españoles de la “geopolítica peninsular (la ‘frontera meridional’ y el espacio ibérico) dejan de constituir un motivo de potencial rivalidad, al inscribirse de forma subordinada en el ámbito de los intereses occidentales regulados por la superpotencia norteamericana”³.

El “surgimiento de la autonomía” durante la distensión, recurriendo a la expresión de John Lewis Gaddis⁴, a tenor del emergente policentrismo económico, el avance del proceso de descolonización y la articulación del Movimiento de los No Alineados o el carácter díscolo de algunos de los actores de los bloques como la República Popular China o la Francia de De Gaulle, alimentaría en la diplomacia española expectativas para mejorar sus posiciones relativas en el sistema. A lo largo de la década de los sesenta, apunta Hipólito de la Torre, la “diplomacia de Madrid –‘ayudada’ por el aparente cuarteamiento de la bipolaridad, las pretensiones de ‘autonomía’ europea (desde el Tratado de Roma al eje París-Bonn) y la propia modernización socioeconómica del país–, vivió la euforia de unas perspectivas de reconocimiento internacional y experimentó el desengaño de la persistencia del ostracismo”.

2 De la Torre, “España en el sistema internacional”, p. 188.
3 Ibídem, p. 189.
4 John Lewis Gaddis, La Guerra Fría, pp. 131-165.

No obstante, el ostracismo político encubría un proceso ya en marcha de homologación socioeconómico que allanaría, de forma sustancial, el camino hacia la plena incorporación cultural, económica y político-cultural en Occidente tras la muerte del dictador. Los cambios económicos desde finales de la década de los cincuenta, en particular desde el cambio de Gobierno en 1957 y la aprobación del Plan de Estabilización en 1959, modificaría profundamente la estructura del modelo económico y la estructura ocupacional y productiva que permitiría recortar sensiblemente las distancias con el mundo Occidental. Algunos indicadores económicos son sumamente ilustrativos como la evolución entre 1950 y 1973 del producto real per cápita que creció a una tasa media anual del 5,9%, lo que significaba un punto por encima del de la República Federal Alemana, 1,1 sobre el italiano,1,8 sobre el francés y 2,4 superior al británico. En este sentido los indicadores de la producción industrial –el mejor exponente de la modernización española– reflejaban un crecimiento del 7,23% entre 1950 y 1960 y del 11,13% entre 1960 y 1974, mientras que la media europea fue respectivamente del 6,05 y del 5,03. Un proceso que impulsaría una profunda transformación de la sociedad, la mentalidad y los hábitos “que, como la economía, se abren al exterior y evolucionan según parámetros comunes al entorno internacional del país”. España había dado el salto definitivo hacia la plena modernización. La España de Franco “recorrió un camino histórico de aproximación efectiva a un sistema internacional donde las instituciones y la diplomacia constituían la cobertura de un entramado de civilización denso como nunca”⁵.

2. La proyección internacional de la modernización y el autoritarismo tecnocrático del régimen del general Franco

La clausura de la década de los cincuenta, a tenor de decisiones como el cambio de Gobierno de 1957 o el Plan de Estabilización de 1959, ilustraría la deriva del Régimen hacia un autoritarismo tecnocrático. Los cambios en la política y la administración a raíz del nombramiento de Fernando María Castiella como ministro de Asuntos Exteriores el 25 de febrero de 1957 cristalizarían en la formulación de metas más coherentes y definidas, así como una mayor dosis de planificación. Su preocupación esencial –afirma Ángel Viñas– se centró en:

5 De la Torre “España en el sistema internacional”, pp. 190-191.

[...] en los problemas políticos y en mejorar la imagen del Régimen en el mundo exterior, y entendió que la impresentabilidad ideológica del franquismo no debía obstaculizar el realismo con que España abordaba las relaciones internacionales [...] Tuvo la buena fortuna de que su labor coincidiera con la expansión económica española y con un espíritu de modernización tecnocrática en la Administración que le permitieron abordar algunos de los costreñimientos más intolerables aceptados por el Régimen en la fase de introversión y repliegue anterior⁶.

La formulación de la política exterior durante su mandato se canalizaría prioritariamente en un sentido prooccidental y proeuropeo, pero sin renunciar a los activos heredados de las políticas de sustitución. Una política exterior más definida, planificada y ambiciosa cuyo estilo se dejaría sentir en la Administración Exterior. El ministro, argumentan Florentino Portero y Rosa Pardo, estimó indispensable una “cierta renovación en el palacio de Santa Cruz: una apuesta por la eficacia y la profesionalización de la burocracia diplomática”. De acuerdo con estas premisas:

Reestructuró el organigrama del Ministerio en un sentido centralizador buscando aumentar su capacidad de control sobre las distintas secciones y ampliar las competencias de su departamento en las vertientes económicas y de organismos internacionales. También propició la expansión de la red diplomática y reformó la diplomacia cultural [...] Cambios, todos ellos, acordes con el espíritu tecnocrático que se quiso conferir desde 1957 a la Administración franquista⁷.

Durante la gestión de Castiella se afrontó, por tanto, la modernización y tecnificación del Ministerio de Asuntos Exteriores con el fin de adaptarse a las transformaciones de la sociedad internacional y a la mayor apertura del Régimen. En el ámbito del Ministerio de Asuntos Exteriores no se había llevado a cabo una reorganización en profundidad desde la Ley Orgánica de 31 de diciembre de 1945. A principios de 1966 Castiella trató de mejorar el equilibrio entre las Direcciones Generales con cometidos políticos de base regional y las funcionales. El espíritu centralizador cristalizaría en la creación de la Subsecretaría de Política Exterior que trataría de racionalizar en adelante la labor de las anteriores Direcciones Generales. Por su lado, la red periférica de la Administración Exterior, es decir, las representación diplomáticas y consulares de España en el extranjero pasarían de 136 en 1952 a 157 en 1974.

6 Viñas, “La política exterior española”, p. 70. 7 Portero y Rosa, “La política exterior”, p. 230.

Los cambios sobrevenidos en la Administración Exterior se modularon al compás de la transformación de la Administración española en el curso de la década de los sesenta. Desde un punto de vista político y generacional se iniciaría, como apunta José Luis Togores, la “paulatina sustitución de buena parte de la clase política surgida de la Guerra Civil”⁸ en beneficio de nuevas generaciones de políticos y funcionarios, de mayor cualificación profesional. La Ley de Bases de Funcionarios Civiles del Estado de 20 de julio de 1963 pretendía una renovación total del sistema para adaptarla a la dinámica de cambio de la sociedad española y reconocía la especificidad de los cuerpos especiales, como la Carrera Diplomática⁹. Los cambios en la función pública tendrían efectos directos sobre la Carrera Diplomática, especialmente en lo concerniente al reclutamiento, selección y formación de los futuros diplomáticos, al establecer un sistema escalonado de pruebas selectivas y un curso de formación¹⁰.

La agenda mediterránea de la política exterior española durante la era Castiella se vería agitada al socaire de las incertidumbres en torno a la seguridad en la frontera meridional como consecuencia de los contenciosos coloniales pendientes, el propio proceso descolonizador y la necesaria modernización de la política de sustitución hacia el mundo árabe. Para lograrlo, afirma Rosa Pardo, se rodeó “de un equipo de colaboradores competentes, encabezados por Ramón Sedó. Dos jóvenes diplomáticos, Eduardo Ibáñez y García de Velasco –hasta 1964– y Gabriel Mañueco de Lecea –hasta 1969– que desde la Dirección General de África fueron los responsables de la coordinación de la política árabe y de descolonización¹¹. En este plano de redes personales desempeñaría también un destacado protagonismo en el desarrollo de la estrategia descolonizaodora y el expediente de Gibraltar el embajador español ante Naciones Unidas, Jaime Piniés.

8 Togores y Neila, La Escuela Diplomática, p. 239.
9 Véase Lozano, “Pasado, presente y”, p. 326. Para una aproximación global a las reformas en la Administración Pública durante este periodo remitimos al estudio de Raúl Pascual Bermejo “Las reformas de la Administración Pública durante el franquismo (1957-1973)”, en VV. AA. Del aislamiento a la apertura: la política exterior de España durante el franquismo. III Jornadas de la Comisión Española de Historia de las Relaciones Internacionales, Madrid, CEHRI, 2006, pp. 61-70.
10 El sistema de reclutamiento fue precisado por la Ley de 1963 y, posteriormente, desarrollado por el Decreto 1.411/1968, de 27 de junio, que aprobaba la Reglamentación General para el ingreso en la Administración Civil del Estado.

En el decurso de la política española hacia el Mediterráneo las tensiones interburocráticas tenderían a agudizarse, entorpeciendo crónicamente la preservación de la unidad de acción exterior. Las tensiones tenderían, en consecuencia, a acrecentarse entre el Ministerio de Asuntos Exteriores, de un lado, y Presidencia del Gobierno –de la que dependía la Dirección General de Plazas y Provincias Africanas– y los ministerios militares.

En el ámbito de la seguridad y las Fuerzas Armadas, desde finales de los años sesenta se emprendería un proceso de cambio que culminaría con la concepción y articulación de un nuevo modelo de ejército y una nueva concepción de la defensa nacional y de la seguridad, que si bien es cierto que no se consumaría hasta la plena democratización de la sociedad española y la homologación internacional de España sí que iniciaría su transición en la recta final del franquismo. El ejército, hasta entonces, seguiría “orientado a la defensa del orden interior”. Sus cuadros de mando “profesaban ideologías nacionalistas y visceralmente militaristas, y mantenían acrisolada lealtad al poder constituido”. Asimismo, “estaban muy despolitizados, y constituían el colectivo más cohesionado, profesionalizado y disciplinado”¹². La situación de las Fuerzas Armadas en la década de los setenta estaría caracterizada, en palabras de Jorge Ortega, por:

[...] la falta de capacidad de proyección exterior, como consecuencia, por una parte, de la descoordinación entre los tres ejércitos y, por otra, de la inexistencia de una lógica funcional que permitiera el apoyo y sostenibilidad de las unidades sobre el terreno, más allá de unas maniobras y ejercicios programados, y siempre apoyándose en instalaciones del territorio nacional¹³.

11 Rosa Pardo, “Fernando María Castiella y la política española hacia el mundo árabe, 1957- 1969”, IEMED, Barcelona. Ejemplar amablemente cedido por la autora. El texto puede consultarse en http://e-spacio.uned.es/fez/view.php?pid=bibliuned:5000343-17. Un trabajo recientemente publicado en Bernabé López García y Miguel Hernando de Larramendi (eds.), España, el Mediterráneo y el mundo arabomusulmán. Diplomacia e historia, Barcelona, Icaria, 2010, pp. 117-145.

12 Puell de la Villa, Historia del ejército, pp. 218-219.

No obstante, observa Ángel Viñas, se iría observando una basculación hacia el sur del centro de gravitación del aparato disuasorio. Una tendencia que obedecería a dos percepciones esenciales: de un lado, las amenazas futuras no parecían que pudieran llegar allende los Pirineos; y de otro, las incertidumbres provenientes del Mediterráneo y del Magreb¹⁴, sobre todo a partir de 1956 con la independencia de Marruecos.

Desde la década de los sesenta los contactos entre el Ejército del Aire y la Marina con sus homónimos de otros países –en el marco de la Alianza Atlántica, a los que luego se incorporaría el Ejército de Tierra, pondrían de relieve la “carencia casi por completo de experiencia en el campo de la interacción operativa”. Con esta finalidad el Alto Estado Mayor promovió la creación de un organismo que unificara las bases doctrinales de los tres ejércitos. En 1964 tenía lugar la creación del Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN), al que a su vez se le encomendaba la “tarea de implicar a la sociedad civil en el problema de la defensa nacional”¹⁵. El Centro se estructuró en dos escuelas, la de Altos Estudios Militares y la de los Estados Mayores Conjuntos. En 1970 se incluiría el Instituto de Estudios Estratégicos. El CESEDEN desempeñaría un protagonismo fundamental en la agitación del debate y la promoción de iniciativas para la reforma de la Fuerzas Armadas. En este sentido, el protagonismo del general Díez-Alegría –primer director del CESEDEN– sería determinante.

En 1968 el general Díez-Alegría consideró, dentro del marco de las actividades del CESEDEN, la apremiante necesidad de una ley de Bases de la Defensa Nacional, que normalizase la coordinación de las actuaciones de los tres ejércitos. Entre las novedades introducidas por el borrador de la ley, primer antecedente de los varios redactados hasta 1980, destacaba la propuesta en virtud de la cual la dirección de la política de defensa se independizara de la gestión administrativa de la fuerza armada. Se estimaba que “la primera debía ser competencia del presidente del gobierno, asesorado por un órgano político –la Junta de Defensa Nacional– y otro técnico –la Junta de Jefes de Estado Mayor–”, mientras que la segunda, aunque permaneciera bajo la dirección de los tres ministerios militares, convenía que fuera “coordinada por una subsecretaría dependiente de la Presidencia del Gobierno”. La otra novedad relevante residía en que el mando operativo de las unidades se haría depender directamente del presidente del Gobierno, es decir, del poder político¹⁶.

13 Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles, p. 39.
14 Véase Viñas, “Política franquista”, p. 97.
15 Puell de la Villa, Historia del ejército, p. 231.

El borrador tuvo una mala acogida en los ministerios militares y la publicación en 1970 de la Ley Orgánica de la Armada impulsada por el almirante Nieto Antúnez desde el Ministerio de Marina obligó a abandonar el proyecto. El titular de la Armada se negaba rotundamente a que la Armada estuviera sometida a un mando único superior.

Posteriormente, en 1971 el general Díez-Alegría desde su nuevo destino en el Alto Estado Mayor contaría con el apoyo expreso del general Franco y del almirante Carrero Blanco para promover un equipo del Alto Estado Mayor, bajo la dirección del general Gutiérrez Mellado, cuyo trabajo cristalizaría en un segundo borrador de la ley de Bases de la Defensa Nacional. El documento era menos radical que el anterior y contemplaba que la dirección de la política de defensa debía recaer formalmente en el presidente del Gobierno, asesorado por el Alto Estado Mayor, pero sin que su jefe tuviera mando directo sobre los ejércitos.

Pese a la resistencia de los tres ministerios, el acceso de Carrero Blanco a la presidencia del Gobierno en 1973 reavivaría el proyecto, cuya versión final no se distanciaría mucho de la anterior. El proyecto de ley fue remitido a las Cortes, pero el asesinato de Carrero frustró su tramitación. La creación de una nueva comisión en el Alto Estado Mayor culminaría estos trabajos en julio de 1975 con un nuevo borrador en el que se pretendía consagrar la autonomía del poder militar e independizarlo del poder civil¹⁷.

Las interferencias, la descoordinación y las tensiones burocráticas en la formulación y la gestión de la política exterior y la defensa nacional se hicieron visibles durante la negociación de los acuerdos con Estados Unidos. Tras la llegada de Fernando María Castiella, como bien argumenta Rosa Pardo, las “más altas instancias del Estado, incluido Carrero Blanco, abogaban por una política algo más exigente con EE.UU.”. Pese a esta decepción común, las tensiones interburocráticas entre el Ministerio de Asuntos Exteriores, de un lado, y la Presidencia del Gobierno y los ministerios militares, de otro, tenderían a agudizarse al compás de las sucesivas renegociaciones de los acuerdos en 1963 y 1968.

16 Ibídem, p 231.
17 Véase Puell de la Villa, Historia del ejército, pp. 233-234. En el nuevo borrador se contemplaba al jefe del Estado como la cúspide de dos estructuras jerárquicas distintas e independientes entre sí: de un lado, la gestión de la función política y administrativa, bajo la dirección del presidente del Gobierno, el vicepresidente para la Defensa Nacional y los tres ministerios militares; y de otro, la responsable de la función “operativa y logística”, a cargo de la Junta de Jefes del Estado Mayor (JUJEM). El nexo de unión entre ambas sería la Junta de Defensa Nacional, presidida por el jefe del Estado.

Desde un principio, el nuevo titular del Ministerio de Asuntos Exteriores se propuso sacar mayor partido de los acuerdos de 1953 económica y militarmente, motivo por el cual se decidió crear en 1957 una comisión interministerial en Presidencia del Gobierno para el seguimiento y la coordinación de los programas desarrollados a tenor de los acuerdos de 1953¹⁸. La preparación y el desarrollo de las renegociaciones de 1963 y 1968 pondrían de relieve las dificultades y los escasos resultados prácticos de la voluntad mostrada por el Ministerio de Asuntos Exteriores de planificar la estrategia y promover la coordinación con Presidencia del Gobierno, Carrero Blanco, y los ministerios militares. Al final se acabarían imponiendo las premisas y valoraciones políticas defendidas desde Presidencia y por el propio jefe del Estado, respecto a la necesidad irrenunciable de contar con el vínculo estadounidense.

En el plano de la modernización de las Fuerzas Armadas, desde principios de los años sesenta, en el marco de la bonanza económica de la estabilización y la “apertura” económica, de las renegociaciones de los acuerdos con Estados Unidos y el paulatino abandono de la doctrina de la respuesta masiva por la doctrina de la respuesta flexible, se incidiría aún más en los medios aéreos y navales, en detrimento del Ejército de Tierra¹⁹. Pese a todo, el Ejército del Aire solo dispuso de sus primeros aviones supersónicos cuando a finales de 1965 llegaron los primeros F104.

En el ámbito de la Armada, el modesto plan del almirante Nieto Antúnez, complementado con la ayuda financiera norteamericana, persiguió el viejo anhelo de potenciar la industria y la tecnología españolas, pero la participación real de las empresas españolas era muy limitada. En la segunda mitad de la década se presentó otro modesto plan cuyas expectativas estarían directamente vinculadas a la suerte de las negociaciones para la renovación de los acuerdos militares con Estados Unidos. Así pues, a mediados de los sesenta solo se habían recibido cinco destructores y un único submarino, cuya utilidad fue mayor para el adiestramiento que su función primordial como arma plenamente operativa.

18 Pardo, “La política norteamericana de Castiella”, en Marcelino Oreja Aguirre-R.Sánchez Mantero (coords.) Entre la historia y la memoria. Fernando María Castiella y la política exterior de España (1957-1969), Madrid, Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, 2007, pp. 310 y 312.

19 Véase Antonio Marquina, “España y la OTAN: la vía de inserción norteamericana (1945- 1975)”, en Hipólito de la Torre (coord.) España, Portugal y la OTAN, Proserpina, n.º 8, abril de 1989, p. 88.

La comparación con el esfuerzo de regeneración naval de principios de siglo no admite comparación. Entre 1915 y 1936 España construyó o adquirió diecisiete destructores, dieciséis submarinos, además de algunas unidades mayores, como ocho cruceros y un portaeronaves entre otros, algunos de los cuales todavía prestaban servicio en la década de los sesenta²⁰. En términos presupuestarios las diferencias son palmarias pues los gastos destinados a construcciones navales militares, según las cifras aportadas por Fernando de Bordejé, no sobrepasaban el 0,85% de la inversión nacional, muy por debajo del 3,26% que supuso el programa Maura-Ferrándiz²¹.

En 1970 se procedería a un estudio estratégico más detallado sobre las misiones de la Armada en torno a los cuales se perfilarían los planes navales a lo largo de la década. Se había llevado a cabo un esfuerzo de modernización de la Armada pero limitado por la dependencia logística, operativa, tecnológica y financiera respecto de Estados Unidos.

Por último, la independencia de Marruecos tuvo un decisivo impacto en la política española hacia el Mediterráneo y, en particular, en la apertura de un capítulo que sería un caudal de conflictos no solo externos en la frontera meridional sino también internos provocados por las diferentes posiciones delineadas en el seno del Régimen respecto a la descolonización. Se convertiría en un foco de tensiones permanente entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y la Presidencia del Gobierno –y en su seno la Dirección de Plazas y Provincias Africanas–.

La influencia ejercida por Carrero Blanco y el general José Díaz de Villegas sobre Franco devenía, en gran medida, del común sustrato africanista de la cultura política de buena parte de la cúpula militar del Régimen. Unas convicciones que se afianzarían a tenor de la valoración geoestratégica de la posición atlántico-mediterránea de España en el marco general de la Guerra Fría. Para estos sectores, como acertadamente valora Rosa Pardo, África tenía “connotaciones sentimentales y políticas”. África:

20 Rodríguez González, “El papel de las Fuerzas Armadas”, p. 276. 21 Véase De Bordejé, España, poder marítimo, p. 149.

Antes que cuna del Alzamiento, había sido el escenario de su formación como militares [...] Desde su perspectiva, la acción española en África no había sido estrictamente colonial y explotadora, sino de civilización. En su visión paternalista, las colonias necesitaban protección: la independencia equivaldría al caos y la dejación de los deberes metropolitanos sería un menoscabo para el prestigio nacional²².

Sobre este trasfondo sobrevolaba la Guerra Fría. Franco y Carrero, prosigue la citada autora, enjuiciaba el fenómeno colonial desde las claves de la dialéctica bipolar: “el nacionalismo africano era artificial, instigado por la subversión comunista y, si España no lo remediaba, aquellos territorios caerían en las garras soviéticas facilitando a Moscú el control del Mediterráneo o una nueva cuña en el África negra”. Valoraciones que, en última instancia, remitían a la valoración geopolítica de la posición internacional de España y su presencia en la orilla africana ante la necesidad de mantener “cubierta la espalda” de Canarias, Ceuta y Melilla²³. En términos muy similares, pero más explícitos en cuanto a la valoración geoestratégica de Carrero Blanco, se expresaba Gabriel Cañadas:

Canarias era una posición estratégica esencial para influir en el Occidente de África, se justificaba por ello la existencia de una marina potente capaz de oponerse desde sus puertos y de mantener la presencia española en el estrecho (sic) para neutralizar a Gibraltar. Si se contaba con el apoyo que suponía nuestra presencia en Ceuta, Melilla, Chafarinas, los Belez y Alhucemas. Ese conjunto unido al puerto de Cádiz suponía el dominio total del estrecho y conducía a poder ejercer influencia suficiente sobre Marruecos para proteger las ciudades españolas del norte de África y la nueva riqueza que en aquel momento suponía el descubrimiento de los fosfatos del Sahara²⁴.

Sobre estas convicciones y el peso de los vínculos con Portugal se acometería de inmediato la política de provincianización de las colonias –la vía portuguesa–, como se plasmaría en los cambios orgánicos en la Presidencia del Gobierno a tenor de la creación de la Dirección General de Plazas y Provincias Africanas. Aquella política ya había sido objeto de crítica por Alberto Martín Artajo y con la llegada de Fernando María Castiella a la cartera de Asuntos Exteriores se acometería y se articularía un diseño político que asumía la inercia del proceso descolonizador.

22 Rosa Pardo, “El proceso de descolonización”, en Mariano Oreja Aguirre-Rafael Sánchez Mantero (coords.) Entre la historia y la memoria. Fernando María Castiella y la política exterior de España (1957-1969), Madrid, Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, 2007, p. 86.

23 Ibídem, p 86.
24 Cañadas, “Castiella y”, p. 60.

Los esfuerzos por sincronizar la política española en un sentido occidental y europeo determinarían la apuesta por la política de descolonización y la evocación de los modelos que otras potencias coloniales como Francia y Gran Bretaña habían puesto en práctica para afrontar el proceso descolonizador pero tratando de preservar su influencia sobre las antiguas colonias. Esta impronta occidental y europea también estaría presente en la revaluación de la política de amistad hacia el mundo árabe.

El talante más pragmático del general Franco le llevaría a aceptar como inevitable el proceso de descolonización. Sin embargo, “el ascendiente que Carrero ejercía sobre sus decisiones y el peculiar funcionamiento de los gobiernos franquistas, explican que Presidencia fuese siempre el valladar en el que se atoraron los diseños descolonizadores del Ministerio de Asuntos Exteriores”²⁵.

La clausura del Protectorado español en Marruecos sorprendió al Régimen del general Franco. Sus efectos no solo se harían notar en el ciclo que se iniciaba de descolonización y las tensiones internas en el seno del régimen, sino que también se extenderían a la actividad de las instituciones y el proselitismo cultural del africanismo. El “epílogo al Protectorado
–afirma Vicente Moga– produjo un fenómeno de desinterés progresivo, de desencanto y de frustración, incrementado con cada concesión territorial y política efectuada a Marruecos”. La labor de los círculos africanistas quedaría más diluida hacia el orientalismo y el arabismo. A diferencia de lo que ocurriría en los cenáculos académicos franceses en España no se acometería un esfuerzo renovador y crítico sobre la experiencia colonial en el Magreb –como los trabajos de Albert Ayache, Jacques Berque o Pierre Bordieu. En España, por el contrario, se constataría un retorno al pasado y una mirada complaciente y evocadora de la “misión africana”. La literatura oficial sobre el Protectorado en esta primera hora presenta una triple vertiente: la clausura sobre el papel de la historia del Protectorado, la exaltación laudatoria de la pax franquista y, por último, la reorientación de la ya inexistente cuestión marroquí para focalizarla hacia las otras posesiones coloniales españolas. Esta literatura oficial ilustraría el “reajuste moral” del agonizante africanismo español y el afán por enmascarar el repliegue “físico y psicológico del fallido imperialismo español”²⁶.,

25 Pardo, “El proceso de descolonización”, p. 86.

En el ámbito del imaginario de ultramar y, en particular, las imágenes y percepciones sobre el mundo árabe y el Magreb conformadas sobre el telón de fondo del orientalismo, merece especial atención el efecto que tendría la independencia de Marruecos y el propio proceso de descolonización sobre la imagen de los norteafricanos en España.

El fin del Protectorado en la zona norte de Marruecos “fue vivido –en palabras de Eloy Martín Corrales– como una auténtica traición por el núcleo de militares africanistas”. El posterior episodio de la guerra de Ifni-Sáhara en 1957-1958, junto a la presión de Marruecos sobre los demás contenciosos coloniales y la agenda bilateral –la cuestión pesquera o la marroquinización de la actividad económica en la antigua zona española– deterioró las relaciones hispano-marroquíes y de paso la imagen de estos últimos. Este viraje en la imagen del marroquí promovida desde los círculos oficiales españoles haría converger las imágenes promovidas desde el “país oficial” y el “país real”.

El desleimiento de la imagen del “moro amigo” correría pareja a la reconstrucción de las imágenes de los saharauis. La imagen que se fue forjando de los saharauis a lo largo del tiempo los caracterizaba como “salvajes, crueles y violentos”. La Guerra Civil, pese a la escasa presencia de combatientes saharauis, revalorizó la imagen de aliados de los saharauis entre el bando sublevado. La percepción de los saharauis estuvo siempre “impregnada de paternalismo e inserta en los prejuicios colonialistas” propios del orientalismo. Comenzaba a gestarse la percepción de los saharauis como “nobles y orgullosos señores del desierto”. A partir de los años cincuenta, a raíz del descubrimiento de grandes yacimientos de fosfatos, se intensificó la acción colonial. En el curso de la independencia de Marruecos y las tensiones bilaterales se fue fraguando lentamente el juego de imágenes entre el “leal y noble saharaui y el desleal y molesto marroquí”.

La crisis final del franquismo tendría un epílogo africano cerrando el ciclo descolonizador que se inició en 1956. El ultramar africano y mediterráneo y la agudización de la percepción fronteriza y la inestabilidad en el Magreb enfatizarían el interés por el Mediterráneo y el ámbito africano en las preocupaciones sobre la defensa nacional y la seguridad regional.

26 Moga, La cuestión marroquí, pp. 61-64.

3. España, la seguridad y el Mediterráneo: entre la amenaza meridional y el vínculo atlántico

En 1967, uno de los artífices de la política africana del régimen de Franco –José Díaz de Villegas–, insistía sobre la relevancia del Estrecho de Gibraltar en la posición internacional y la seguridad de España desde principios de siglo. Los “fundamentos de nuestra política defensiva se han basado, hasta aquí, en tres postulados clave: la amistad con Portugal, la colaboración con Estados Unidos; y la tranquilidad en África”. Para España era imperativo mantener sus posiciones en el Norte de África. “La orilla opuesta –prosigue– del estrecho de Gibraltar, el Norte de Marruecos, continúa siendo, aún en la era de las armas atómicas, el indispensable glacis meridional para la defensa de España”²⁷.

Los cambios acaecidos en el Mediterráneo y en el Norte de África, como consecuencia de la descolonización, tendrían profundas consecuencias en la percepción del entorno internacional por el régimen del general Franco. El cambio de ciclo en la modesta empresa imperial de España abocaba al régimen a un escenario imprevisto, la marea de la descolonización. La independencia de Marruecos y la inminente irrupción del irredentismo de Rabat volvía a situar a los españoles ante la amenaza del sur, su carácter fronterizo y devolvía a la memoria colectiva, especialmente de los africanistas, el pasado violento y conflictivo y episodios críticos de la guerra del Rif. La guerra de Ifni-Sáhara de 1957-1958 ilustraba a pequeña escala la viveza de esta amenaza y la precariedad de los medios y los recursos defensivos de España.

En adelante, la frontera meridional y la amenaza del sur, no solo seguiría siendo un foco de permanente atención de la política exterior y de defensa nacional, sino que se incorporaría a la agenda de las relaciones con Washington y los sucesivos procesos de renegociación de los pactos de 1953 en el curso de la década de los sesenta –1963 y 1968–. Un prisma desde el que polarizamos nuestra atención en torno a las relaciones entre Washington y Madrid, en el marco general de la seguridad occidental y las prioridades de seguridad en el marco regional del Mediterráneo Occidental.

27 José Díaz de Villegas, África española en la geopolítica y geoestrategia nacionales, Madrid, Instituto de Estudios Africanos, 1967, pp. 24-26. (La cursiva es del propio autor).

Cuando Castiella accedió a la cartera de Asuntos Exteriores en 1957 la asimetría de la relación entre Estados Unidos y España fue motivo de reflexión desde la cúpula política del régimen que, en adelante, trataría de lograr mejoras en las prestaciones de su relación con Estados Unidos.

Para Estados Unidos el balance no podía ser más óptimo, en la medida en que había logrado su objetivo: “disponer de bases militares e instalaciones de apoyo en España para complementar el sistema de defensa occidental, a cambio de una reducida ayuda militar y económica a España, más un mínimo apoyo político al régimen de Franco”. La regla de oro desde 1954, afirma Rosa Pardo, era “garantizarse el uso de las bases militares y, para asegurarlo, contribuir con la asistencia económica y militar mínimas a fin de mantener estabilizado el país y sostener la necesaria amistad con el Franquismo”²⁸.

La cúpula del Régimen, incluido el propio Carrero Blanco, abogaba por presentar una actitud más exigente hacia los Estados. La decepción, apunta Rosa Pardo, se manifestaba en varios frentes. De un lado, en el plano económico la aportación recibida no había colmado las aspiraciones españolas. Las cifras eran inferiores en comparación con las de otros países. Y de otro, en el cuadro militar, “España no disponía de la garantía defensiva de los socios de la OTAN y la ayuda comprometida en 1953 solo había servido para cubrir objetivos básicos marcados unilateralmente por EE.UU.”²⁹.

Con la llegada de Castiella al Ministerio de Asuntos Exteriores se intentaría emprender una política exterior más coherente y planificada. Una política exterior fundamentada en las necesidades e intereses “objetivos” de España. Una “diplomacia –afirman Florentino Portero y Rosa Pardo– pragmática, lo menos ideologizada posible, capaz de reinsertar a España en el sistema internacional en condiciones de igualdad con el resto de los países occidentales anticomunistas”³⁰. Un fin que pasaba por el afianzamiento de las relaciones con Estados Unidos, mejorando la cobertura defensiva, la aproximación a Europa Occidental y rentabilizar el activo de su prestigio internacional en su política hacia Iberoamérica y hacia el mundo árabe.

28 Pardo, “La política norteamericana”, p. 311. Y véase, asimismo, Marquina, “La política exterior”, p. 528; Viñas “La política franquista”, p. 94; y asimismo Lorenzo Delgado “¿El ‘amigo americano’? España y Estados Unidos durante el franquismo”, Studia Historica, n.º 21 (2003), pp. 231-276.

29 Pardo, “La política norteamericana”, pp. 310-311.
30 Portero y Pardo, “La política exterior”, p. 229.

La inestabilidad en el Mediterráneo desde mediados de los cincuenta a tenor de la crisis de Suez, el nacionalismo radical árabe, el temor a la penetración soviética en el Mediterráneo y los procesos de descolonización en el Magreb influirían de modo muy notable en la política exterior y las premisas de la defensa nacional del régimen del general Franco.

Desde esta perspectiva, la guerra de Ifni de 1957-1958, junto al impacto de la reciente independencia de Marruecos, dejarían notables secuelas sobre Madrid en lo concerniente a la amenaza del sur y su indigencia defensiva. En un plano estrictamente militar la guerra, afirma Rosa Pardo, evidenció la “vulnerabilidad militar española así como las limitaciones y el desequilibrio de los acuerdos hispano-norteamericanos”, ya que estos no incluían la cobertura militar en caso de un conflicto regional al margen del supuesto global del sistema de seguridad occidental³¹.

El giro en las relaciones con Francia se apuntalaría tras la cooperación militar en la guerra de Ifni. La diplomacia española tendería a emular el modelo francés en sus relaciones con las antiguas colonias. El apoyo francés tendría no solo consecuencias en la política norteafricana de España, sino también en el campo de la seguridad. Los contactos entre medios militares franco-españoles, afirma Antonio Marquina, conducirían al estrechamiento de la cooperación militar. El ministro del Ejército español, el teniente general Barroso, llegaría a plantear el proyecto de un pacto mediterráneo –circunscrito a la cuenca occidental (Francia, Italia, Marruecos y Túnez, además de España)– que permitiera a España ocupar un lugar más destacado en la defensa de Occidente. El proyecto, del que fue informado el Pentágono por el propio ministro, difería de los intereses franceses, dispuestos en todo caso a una extensión de la Alianza Atlántica hacia África o, a lo sumo, a integrar a España en la Unión Europea Occidental, haciéndola bascular hacia el Mediterráneo. De cualquier modo, la cooperación militar entre ambos países en Europa meridional y África, en especial Marruecos y los territorios del Sáhara, se fue desarrollando siempre bajo la preeminencia y los intereses franceses³².

Por último, un problema añadido al horizonte de las relaciones hispano-norteamericanas y las aspiraciones por mejorar las prestaciones defensivas y económicas de los acuerdos devendría del papel y de los vínculos establecidos entre Washington y Rabat en el marco de la Guerra Fría.

31 Pardo, “La política mediterránea”.
32 Véase Marquina, “La política exterior”, pp. 515-516.

La escala en Madrid del secretario de Estado norteamericano Foster Dulles en diciembre de 1957 ilustraría el pliego de cuestiones que la diplomacia española quería plantear para actualizar la relación bilateral. No se pretendía una revisión a fondo de los Pactos de 1953, sino de obtener algunas concesiones a la espera de mejores oportunidades para plantear globalmente el contenido de dichos acuerdos. Algunas demandas se suscitaban en el plano general de los acuerdos, como la petición del apoyo para la entrada de España en la Alianza Atlántica –confirmado ya el respaldo de Francia y la República Federal Alemana– y la petición de ayuda militar y económica. La solicitud de ayuda militar, coincidía con los planes de reforma del ministro del Ejército –el teniente general Barroso– para implantar el modelo pentómico para lo que era indispensable la ayuda logística y material de Washington. La ayuda militar fue mínima, pues la Administración Eisenhower se mostró tan solo dispuesta a patrocinar la modernización de aquellas unidades que podían contribuir a los planes defensivos occidentales, es decir, las ya aprovisionadas con material norteamericano.

La visita de Eisenhower a Madrid en diciembre de 1959 marcaba un momento dulce en las relaciones bilaterales. El abrazo de Eisenhower y Franco, como bien subraya Rosa Pardo, fue más provechoso para el Caudillo al ser interpretado “por la opinión internacional como un gesto de solidaridad con el régimen franquista”³³.

En la escala de Foster Dulles en Madrid surgió la preocupación por la amenaza marroquí, al hilo de los acontecimientos recientes. En este sentido, se hizo mención a la preocupación por los vínculos del príncipe Hassan con el Ejército de Liberación, el peligro de infiltración comunista en el Norte de África –percepción compartida tanto por Franco como por Carrero Blanco– y la conveniencia de preservar la continuidad de la presencia española y francesa en la zona. En enero de 1958 el Gobierno español solicitaría permiso para la utilización en la guerra de Ifni del material suministrado por Estados Unidos. La respuesta de Washington fue permisiva con el uso de dicho material en territorio español –Ifni y Sáhara–, pero no así en la zona sur del Protectorado.

Estados Unidos desempeñaría a lo largo de estos años una política de apaciguamiento en las tensiones recurrentes entre Madrid y Rabat, en aras de conservar sus intereses globales de seguridad en la región en el marco de la Guerra Fría. Se trataba, en suma, de evitar un conflicto entre dos Estados aliados y la desestabilización regional³⁴.

En 1961, ya con la nueva administración norteamericana, volvían a aflorar las suspicacias en esta relación triangular. A las noticias sobre la intención de Hassan II de pedir la cesión del Sáhara e Ifni a cambio de acuerdos económicos, se unieron las recomendaciones del embajador norteamericano en Rabat (Bonsal) cerca de su homólogo español (Castillo) para ceder a las pretensiones marroquíes. Ante el temor de un deslizamiento de Washington hacia las tesis de Rabat se envió en misión diplomática a Eduardo Ibáñez, director general de África, y Ángel Sagaz, director de Norteamérica, a Washington para pedir explicaciones. Washington seguía amparando una política de apaciguamiento para evitar un conflicto entre Madrid y Rabat y de neutralidad ante tal eventualidad de modo que “España debía prepararse para afrontar en solitario una guerra con Marruecos”³⁵.

La llegada de una administración demócrata, tras el triunfo de John F. Kennedy, no debía suponer, desde la perspectiva del Ministerio de Asuntos Exteriores, cambios en la relación con España aunque podía mostrar una actitud más hostil hacia el franquismo. Se entendía –afirma Rosa Pardo– que “su programa incluía reforzar el potencial militar norteamericano para afrontar agresiones limitadas sin armas nucleares (respuesta flexible) y promover la estabilidad de los estados donde su país tuviera intereses vitales”. Una de las preocupaciones derivaba de la posición de la nueva Administración más sensible a la descolonización y que en su equipo se impusieran intelectuales proclives al apaciguamiento con la Unión Soviética. La elección de Dean Rusk para la secretaría de Estado fue acogida con optimismo desde Madrid, dado que había sido partidario de la normalización de las relaciones con España a finales de la década de los cuarenta³⁶.

Ante la proximidad de la fecha para la primera renovación de los acuerdos hispano-norteamericanos en 1963, se fue afianzando desde 1960-1961 en el Ministerio de Asuntos Exteriores la tesis de intentar renegociar dichos convenios. La preferencia del Palacio de Santa Cruz era:

34 Ibídem, p. 315.
35 Pardo, “La política norteamericana”, p. 327; y Marquina, España en la política de seguridad, pp. 751-754.

[...] renegociar los acuerdos y no prorrogarlos automáticamente, a sabiendas de que las bases españolas seguían siendo básicas en el sistema defensivo norteamericano, máxime con la actitud más crítica de De Gaulle en la OTAN, la tensión de EE.UU. con Portugal por Angola, con las bases de las Azores en juego, el desmantelamiento de las marroquíes y la búsqueda de una ubicación para submarinos nucleares³⁷.

El ministro de Asuntos Exteriores estuvo preparando desde 1960 al general Franco mediante el envío de informes enfatizando las carencias de la garantía militar norteamericana. En octubre de 1961, el general Franco, en un discurso conmemorativo en Burgos de su “exaltación” a la Jefatura del Estado 25 años antes, apelaba a la necesidad de actualizar los convenios con las circunstancias del momento³⁸.

La Comisión Delegada para el Desarrollo de los Convenios acordó en junio de 1961 sondear a la nueva Administración encargando a J.J. Rovira una misión en Estados Unidos para transmitir oficiosamente la intención española de iniciar conversaciones para renovar los acuerdos y tantear la posición de Washington. Ante el Departamento de Defensa informó de los deseos españoles de que se colmasen las necesidades mínimas de material para atender a la defensa efectiva del territorio español ante los riesgos en el Mediterráneo Occidental. Los norteamericanos, afirma Ángel Viñas, mostraron lo que iba a ser su postura “inquebrantable”: los arreglos sobre las bases eran enteramente satisfactorios y no deseaban introducir modificación alguna”³⁹.

Planteamientos que se verían estimulados a tenor de la información que recibieron los norteamericanos de Agustín Muñoz Grandes en el sentido de que Franco deseaba continuar con los acuerdos y ni siquiera sería necesaria una renegociación formal. Sería suficiente “con el suministro de suficiente material militar como para que Marruecos no fuera una amenaza”⁴⁰.

37 Ibídem, p 326.
38 Véase Viñas, En las garras del águila, pp. 339-340.
39 Ibídem, p 336.
40 Pardo, “La política norteamericana”, p. 329.

En septiembre de 1962 comenzaría la negociación para la prórroga de los convenios. Desde el Ministerio de Asuntos Exteriores, Castiella había depositado buena parte de su confianza en el nombramiento como embajador ante Estados Unidos en la figura de Garrigues⁴¹ para mejorar la imagen de España en los círculos de opinión y los medios económicos. Introduciría, en connivencia con Castiella, un discurso en virtud del cual el régimen español se movía hacia una liberalización controlada y un verdadero reformismo político.

En noviembre de 1962 se precisaría la estrategia negociadora sobre la que venían trabajando el equipo de Castiella en el Ministerio de Asuntos Exteriores y el embajador en Washington. De un lado, como bien aduce Rosa Pardo, la crisis de Cuba y el deseo de utilizar Rota para los Polaris habían acrecentado el valor de las bases españolas. Y de otro, la circunstancias internacionales, en especial la situación en el Mediterráneo y África aconsejaban la revisión de los acuerdos, no una simple renovación automática. La “conclusión era que había que exigir un precio político por la renovación: apoyo para el ingreso en la OTAN y en la CEE, aunque ello implicase profundizar, a un tiempo, en la reforma económica y política de la España franquista”⁴².

El curso de la negociación requería ineludiblemente la coordinación de los ministerios implicados, en particular los económicos y los militares. En el tramo decisivo de la negociación en 1963 quedaban las peticiones militares y las de los ministerios económicos y aún no se sabía la opinión de la cúpula del gobierno. Por si fuera poco, los militares –como subrayan Florentino Portero y Rosa Pardo– no “confiaban en los diplomáticos y preferían tratar directamente con sus homólogos norteamericanos interfiriendo en las gestiones de la embajada”, y entre ellos especialmente con el vicepresidente del Gobierno y responsable de la coordinación de los ministerios militares en la negociación, Agustín Muñoz Grandes⁴³.

La capacidad de negociación era mínima, cuenta tenida de que Estados Unidos sabían que Franco quería renovar y que la posición española sería un programa de máximos que se podría reducir considerablemente, como ya había ocurrido en 1953 y eran, conocedores, de las tensiones entre los militares y los diplomáticos. La prioridad conferida a los contactos con los militares desactivó la capacidad negociadora del Ministerio de Asuntos Exteriores.

41 Había ejercido como abogado defendiendo intereses norteamericanos en España. Estaba emparentado con la familia Rockefeller y era amigo de la familia Kennedy (véase Portero y Pardo “La política exterior”, p. 235.

42 Pardo, “La política norteamericana”, p. 334.
43 Portero y Pardo, “La política exterior”, p. 236 y Pardo “La política norteamericana”, pp. 335-336.

El 22 de junio, el embajador español entregó en el Departamento de Estado una carta de Castiella que precisaba el marco general político-diplomático de los acuerdos. Se planteaba la renovación de los acuerdos por cinco años a cambio de contrapartidas políticas, económicas y militares. Entre éstas, además de un compromiso defensivo equivalente al adoptado entre Estados Unidos y Japón, se solicitaban canales de financiación para el Plan de Desarrollo y la contribución militar necesaria para la modernización de las Fuerzas Armadas y para “afrontar un posible conflicto en el Norte de África”.

El 26 de septiembre tenía lugar la renovación de los convenios por cinco años, sin apenas cambios. Se conseguía una declaración conjunta que reconocía la importancia estratégica de España en la defensa occidental y una cierta reciprocidad teórica de los acuerdos. No se había conseguido ningún tipo de garantía frente a la amenaza meridional y la cobertura de los territorios africanos. La ayuda militar aceptada finalmente fue de 150 millones de dólares, la mitad de lo solicitado. En realidad “los acuerdos de 1953 no se modificaban: la cláusula secreta de activación automática de las bases continuó hasta 1970” y “la declaración conjunta no implicaba ningún compromiso defensivo concreto de Estados Unidos hacia España”⁴⁴. La renovación de 1963 había puesto al descubierto la debilidad negociadora de España. Franco –afirma Ángel Viñas– precisaba de las bases para “mantenerse ligado a la potencia líder occidental. La alternativa era, simplemente, el vacío, algo que erizaba los cabellos colectivos del régimen, acostumbrados a gravitar en torno al poder hegemónico”⁴⁵.

Tras la experiencia de la renovación de 1963 el Ministerio de Asuntos Exteriores trató de ejercer un mayor control sobre las actividades norteamericanas en suelo español, como se vería plasmado en la negociación con Estados Unidos, tras la aprobación de la Ley de energía nuclear de 1964, que conduciría al acuerdo hispano-norteamericano de 17 de julio de 1964. El acuerdo obligaba a Estados Unidos a respetar los protocolos de seguridad de la legislación norteamericana. Riesgos que luego se pondrían en evidencia con el accidente de Palomares en enero de 1966.

44 Portero y Pardo, “La política exterior”, p. 237. 45 Viñas, En las garras del águila, p. 370.

Desde mediados de la década la diplomacia española mostró un perfil más asertivo, autónomo y reivindicativo en su discurso respecto a sus anclajes atlánticos. En plena crisis de Gibraltar en diciembre de 1965 la intervención de Castiella en las Cortes insinuaría, por primera vez, un alejamiento táctico de la alineación occidental⁴⁶. Se iba abriendo camino un discurso más reivindicativo, alentado desde el palacio de Santa Cruz como elemento de presión negociadora frente a Washington, que a la vez respondía al contexto de la coexistencia pacífica y la búsqueda de un mayor margen de autonomía a la política española en el Mediterráneo y a sus opciones de seguridad. En palabras de Florentino Portero y Rosa Pardo:

Aprovechando las nuevas opciones de alineamiento propiciadas por la descolonización y la distensión (incluido el diseño diplomático de De Gaulle) enunció nuevas tareas internacionales para España: entre ellas, trabajar por la paz y la seguridad del Mediterráneo occidental para construir un sistema colectivo de seguridad en la región. Con ello pretendía difuminar el compromiso atlantista contraído en 1953, fomentar los contactos con los países ribereños (Italia y el Magreb) y justificar mejor el control de Gibraltar por España⁴⁷.

La agitación en el Mediterráneo en 1967, con motivo de la Guerra de los Seis Días, se extendía de un lado a otro de la cuenca. En el Magreb, los problemas candentes de la descolonización y la política de Rabat seguían alimentando en Madrid los temores y la percepción amenazante del sur. El bloqueo en las relaciones entre Madrid y Rabat, en plena efervescencia de la campaña reivindicativa sobre el Sáhara, coincidió con el viaje de Hassan II a Estados Unidos. Franco decidió remitir una carta al presidente Johnson ante el temor de que Hassan II atrayese a Washington a sus tesis territoriales y lograse ayuda militar. Rabat logró dicha ayuda para contrarrestar la capacidad militar argelina, de ese modo Washington pretendía apuntalar la estabilidad de los regímenes conservadores –Marruecos, Túnez y Libia– frente a la amenaza de Argelia y Egipto –apoyados por la Unión Soviética⁴⁸–. La respuesta del presidente norteamericano pretendía tranquilizar al general Franco asegurando que no se “había concedido ningún tipo de garantía de seguridad y que el reducido suministro acordado estaría sujeto a condiciones de uso defensivo y el compromiso de Marruecos de arreglar pacíficamente las cuestiones territoriales en litigio”. Respecto a la cuestión del Sáhara, Washington se pronunciaba en pro de una política de autodeterminación y redundaba en la actitud de neutralidad respecto a las cuestiones hispano-marroquíes.

46 Véase Pardo, “La política norteamericana”, p. 354.
47 Portero y Pardo, “La política exterior”, p. 239.
48 Para un estudio de la presencia soviética en el Mediterráneo remitimos a la consulta del trabajo de Fernando Castillo Cáceres “La presencia soviética en el Mediterráneo (1945-1990)”, en Boletín de Información del Ministerio de Defensa, n.os 234 (1994); pp. 9-29.

Las negociaciones con Estados Unidos comenzaron oficialmente en marzo de 1968. Las posiciones de partida eran dialécticamente más exigentes, al considerar que si no se concretaba una mejora sustancial de la vinculación al bloque occidental, Castiella amenazaba veladamente con la aproximación a Francia e incluso un alejamiento de la vía occidental. Eran bazas negociadoras, puesto que ni eran viables ni eran realmente alternativas que pudieran sustituir la gravidez del vínculo del Régimen con Estados Unidos.

Se inició una primera etapa informativa que, en opinión de Rosa Pardo, afianzó en los militares españoles la convicción de que la situación estratégica española era más relevante que en 1963 a tenor de la situación de la Alianza Atlántica y la “disidencia” francesa, el nuevo poderío nuclear de China, la situación de Vietnam y la convulsa situación en el Mediterráneo. En este ámbito la posición norteamericana se había deteriorado, pues además de la actitud de Argelia y Egipto que había favorecido la penetración soviética en el Mediterráneo, Libia había pedido la retirada norteamericana de su base de Wheelus, mientras que Francia había tenido que hacer lo mismo en Mers-el-Kebir en Argelia, revalorizando las bases militares españolas⁴⁹. En consecuencia, el Ministerio de Asuntos Exteriores estimaba que tenía mayor capacidad de maniobra en la negociación. No obstante, como acertadamente recuerdan Florentino Portero y Rosa Pardo, los objetivos españoles no habían cambiado respecto a 1963. La “meta máxima era la OTAN o bien un Tratado de Alianza con Washington, que fue lo que se pidió en un principio”. Sin embargo, las dificultades para alcanzarlos, bien por la oposición de algunos socios de la Alianza o bien por la oposición del Senado norteamericano, acabarían conduciendo a posiciones más realistas con el fin de mejorar los acuerdos de 1953 en las contrapartidas políticas, militares y económicas⁵⁰.

49 Pardo, “La política norteamericana”, p. 364. 50 Portero y Rosa Pardo, “La política exterior”, p. 240.

En clave interna, el desarrollo de la negociación dependería de la capacidad del Régimen de llevar a cabo una acción coordinada y planificada, evitando los errores del pasado. A lo largo del año 1967 se preparó en Madrid la negociación. Asimismo, el general Díez Alegría viajó a Washington al frente de una comisión del CESEDEN y elaboró un informe en el que concluía que el Pentágono daba gran importancia a las bases, pero no parecía probable un incremento de las ayudas.

El 6 de mayo Castiella presentó un extenso informe en una reunión de la Junta de Defensa Nacional y aconsejó la creación de una comisión militar, integrada por representantes de los tres ministerios militares, con el fin de preparar un documento en el que se justificasen los términos de la ayuda militar y las partidas correspondientes a cada ministerio⁵¹. Era preciso preparar al general Franco para la negociación y evitar los errores de 1963. A tal fin Castiella contó con la colaboración del ministro de Marina, Nieto Antúnez, que participaba de las mismas inquietudes que el ministro de Asuntos Exteriores⁵².

La administración norteamericana era consciente de que la negociación se iba a plantear en términos más duros, pero se atendría a la premisa de retener las bases militares al menor precio. Y eran, asimismo, plenamente conscientes de las divisiones internas en el seno del Régimen. Detectaban la división entre los círculos proclives a desafiar a Estados Unidos por objetivos nacionales o personales –Castiella y Fraga o Garrigues en Washington– frente a Carrero Blanco, Agustín Muñoz Grandes y los militares más antiguos y conservadores del Régimen⁵³.

El 15 de julio comenzaría la fase política de la negociación mediante las conversaciones entre Castiella, Dean Rusk y P. Nietze del Pentágono en Washington. Las posturas estaban muy distanciadas y la posición final norteamericana no se precisaría finalmente hasta septiembre. Estados Unidos quería la renovación, pero no contemplaba ir más allá de los términos de la renovación de 1963 en lo concerniente a las garantías de seguridad y un paquete de asistencia militar de cien millones de dólares –de material de segunda mano– y otros cien en créditos oficiales para la compra de equipo militar. Washington descartaba, además del acuerdo de seguridad mutua, cualquier tipo de garantía sobre los territorios africanos de España y el apoyo en la cuestión de Gibraltar⁵⁴.

51 Véase Marquina, “Política exterior”, p. 537. 52 Pardo, “La política norteamericana”, pp. 363-364.

En el mes de septiembre, tras un Consejo de Ministros celebrado el día 24 muy tenso a tenor de las reticencias de la cúpula militar, Franco decidió secundar a Castiella. No se firmaría la renovación y se recurriría a los seis meses de prórroga para renegociar. El ministro español llegó a esgrimir la posibilidad de que si no se acercaban las posturas, España comenzaría a contemplar opciones políticas de recambio, como la adopción de una postura neutralista, aunque proclive a Estados Unidos. Las negociaciones estaban en un punto muerto.

En octubre Franco aprobó la prosecución de una vía de negociación en cuyo horizonte se contemplase, como vía de presión, un cambio de rumbo en la orientación diplomática en un sentido neutralista. El 18 de noviembre, en una nueva visita de Dean Rusk a Madrid, el ministro deslizó, para enojo norteamericano, la sugerencia de una “posible desnuclearización del Mediterráneo, con la salida de EE.UU. y URSS”.

Ante la posición de bloqueo de Exteriores, Washington decidió desde mediados de noviembre explorar directamente la negociación por la vía militar. El general Wheeler, responsable de las nuevas negociaciones militares en Madrid, tras contactar con Díaz Alegría, Carrero Blanco y los tres ministros militares y Agustín Muñoz Grandes, concluía que los “españoles querían firmar; deseaban una garantía de seguridad y proteger sus intereses en el Norte de África”. Los militares no parecían dispuestos a secundar una vía neutralista. De nuevo, se minaba la posición negociadora escenificada desde el palacio de Santa Cruz. De los contactos celebrados entre las comisiones militares a finales de noviembre y principios de diciembre emergió un documento que:

[...] reconocía como amenaza común una guerra general (ofensiva soviética u ofensiva comunista por vía continental europea, vía mediterránea o norteafricana o ambas), pero también una guerra limitada por ataque de fuerzas militares de los países del norte de África que “tenían fronteras comunes con territorios españoles”: sobre todo Argelia (sola o como peón de la URSS) o elementos radicales de Marruecos (concertados con Argelia o para tomar el poder en Marruecos)⁵⁵.

54 Véase Portero y Pardo, “La política exterior”, p. 240. 55 Pardo, “La política norteamericana”, p. 375.

La filtración de los contactos entre militares españoles y norteamericanos en la prensa neoyorquina bloquearía esta vía de contacto en febrero de 1969. A partir de aquel momento, argumentan Florentino Portero y Rosa Pardo, comenzaría a hacerse más visible el nerviosismo y la impaciencia entre ciertos sectores militares españoles. “Franco tomó cartas en el asunto. Aunque en el Consejo de Ministros aprobase la posición de Exteriores de prolongar las negociaciones, estaba claro que el objetivo del general era la renovación –eso sí– que ésta fuera lo más digna y presentable posible”⁵⁶.

El proceso negociador sería continuado por la Administración Nixon desde enero de 1969, la cual recurriría a la conexión predilecta con los militares y a presionar a fondo dejando la negociación para los momentos finales. A mediados de marzo se habían acercado las posturas sobre ayuda militar. La cifra final ofrecida por Estados Unidos era de 175 millones de dólares, pero se desligaban de los compromisos adquiridos en las conversaciones entre los militares de ambas partes respecto a un eventual apoyo de “guerra limitada de España contra Argelia o incluso Marruecos”. Tan solo se reconocían las amenazas globales.

Finalmente, el 20 de junio de 1969 se firmaba una prórroga de dos años, a contar desde 1968, hasta el 26 de septiembre de 1970, a cambio de 50 millones de dólares de ayuda militar y 35 millones en créditos. El documento firmado por Castiella perfilaba lo que iban a ser los convenios firmados en agosto de 1970. Las bases militares pasarían tras la prórroga a ser exclusivamente españolas y quedaba por delante un tiempo prudencial para ir preparando un acuerdo general de cooperación. El ministro, en una posición muy delicada y enfrentado a Carrero, se había “percatado de que llevaba varios meses actuando al margen de la voluntad de Franco. El régimen no podía prescindir del aliado estadounidense”⁵⁷.

El sucesor de Castiella, Gregorio López Bravo se vería mediatizado por la postura de Carrero Blanco en cuestiones tan centrales como la política hacia Estados Unidos y, por supuesto, el dossier del Sáhara.

El expediente con Estados Unidos se resolvió con prontitud. Aunque se mantuvieron en esencia los planteamientos de fondo de Castiella para la renegociación, se profundizó en la diversificación de recursos en el exterior, en particular, la compra de material de guerra a Francia –la compra de una treintena de Mirage 3-E– y la firma de un acuerdo de defensa con París en junio de 1970⁵⁸. Pero pese a intentar exhibir una mayor independencia, la dependencia estratégica y política del Régimen respecto a Estados Unidos era insustituible. El 6 de agosto de 1970 William Rogers y Gregorio López Bravo firmaron un Acuerdo de Amistad y Cooperación. El acuerdo en sí no incluía un compromiso defensivo, pero si introducía alguna modificación relevante como la desaparición de la cláusula secreta de activación y la posibilidad de utilización unilateral por parte de Estados Unidos de las bases y la derogación del acuerdo defensivo de 1953. Las bases serían en adelante españolas. Se introducían algunas referencias, muy vagas, respecto a la conexión entre la seguridad y la integridad de los dos países, la conveniencia de armonizar sus políticas de defensa y el apoyo defensivo recíproco que se debían. Las contraprestaciones consistieron especialmente en préstamos para la compra de material de guerra de segunda mano y ayudas a fondo perdido limitadas, así como la financiación de un 70% de la Red de Alerta y Control y la financiación de un centro de coordinación conjunto. En opinión de Antonio Marquina, fue “el mejor acuerdo firmado con Estados Unidos durante el régimen de Franco”, pero continuó siendo una continuación de los acuerdos firmados en 1953⁵⁹. Ángel Viñas se muestra más crítico respecto a la benevolencia del texto, pues reamente solo se atendía al escenario de una amenaza general. No afectaba a los escenarios parciales o individuales, como el Norte de África. Mas aún, en lo concerniente a Marruecos, la Administración Nixon siempre trató de preservar las buenas relaciones con Rabat. Estados Unidos no estaba dispuesto a alterar una relación, sólidamente asentada, y cuya sensibilidad se pondría de manifiesto en la crisis del Sáhara⁶⁰.

56 Portero y Rosa Pardo, “La política exterior”, p. 241.

A principios de junio de 1973, un hombre de confianza de Carrero Blanco, Laureano López Rodó, pasaría a ocupar la cartera de Asuntos Exteriores. La proximidad de la fecha en la que expiraba el acuerdo vigente con Estados Unidos otorgaría gran protagonismo a la preparación de la negociación con Washington. En la visita de Henry Kissinger a Madrid los días 18 al 20 de diciembre se acordó el procedimiento para iniciar la negociación y la firma de una declaración conjunta lo más próxima posible a las que iban a firmar Estados Unidos con los países miembros de la Alianza Atlántica⁶¹.

58 Marquina, “La política exterior”, p. 584.
59 Ibídem, p. 585.
60 Véase Viñas, En las garras del águila, p. 403.Véase, asimismo, Espadas, Franquismo y política, pp. 242-243.

Desde diciembre de 1973 y hasta la muerte del general Franco, Pedro Cortina Mauri ocuparía la cartera de Asuntos Exteriores. El nuevo titular, que había sido subsecretario de Exteriores en 1963 y embajador en París en 1968 recuperaría algunos de los objetivos esgrimidos por Castiella, en particular el condicionamiento de los acuerdos al reconocimiento de la aportación especial española a la seguridad occidental y la conexión con la Alianza Atlántica. En última instancia se pretendía, afirma Encarnación Lemus, que Estados Unidos asumieran un compromiso para defender a España “como elemento disuasorio ante las reivindicaciones del Magreb sobre el futuro del Sáhara español y los enclaves en el norte de Marruecos”⁶².

Invariablemente la actitud norteamericana se guió por un interés exclusivamente estratégico, las bases. Estados Unidos siempre estuvo preocupado por la estabilidad política del régimen desde la firma de los acuerdos de 1953 y esta atención tendió a aumentar en el curso de los primeros años setenta, en pleno declive del Régimen, no por el devenir de los españoles sino por el uso operativo de las instalaciones y la preservación de las ventajas militares concedidas por Madrid. En este sentido Nixon y Kissinger se mostrarían interesados en una liberalización ordenada⁶³, más aún teniendo en cuenta la delicada situación del Mediterráneo y el temor a su desestabilización: el rumbo de la Revolución portuguesa, el aumento del peso y la influencia de los partidos comunistas en Francia e Italia, y de la presencia soviética en Libia y Argelia, además del seísmo provocado por la crisis del petróleo. En este contexto el interés por la evolución de España fue un factor estratégico sumamente relevante.

El 19 de julio de 1974 tenía lugar la firma de una Declaración Conjunta Hispano-Norteamericana, que había sido negociada entre Kissinger y López Rodó. El acto de la firma fue escenificado por el presidente Nixon y Don Juan Carlos, el mismo día que asumía la jefatura del Estado con carácter interino. La Declaración subrayaba la armonización de las relaciones económicas y políticas y recogía las “aspiraciones españolas a que fuera reconocido su importante papel en la defensa del Oeste y de la Paz en el Atlántico y en el Mediterráneo”.

61 Véase Marquina, “La política exterior”, p. 596.
62 Encarnación Lemus, “La política de Castiella después de Castiella”, en Marcelino Oreja Aguirre y Rafael Sánchez Mantero (coords.), Entre la historia y la memoria. Fernando María Castiella y la política exterior de España (1957-1969), Madrid, Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, 2007, p. 393.
63 Ibídem, pp. 390-392.

La situación crítica del Régimen, como consecuencia del rumbo de la crisis del Sáhara, el aislamiento internacional por la política represiva del Régimen y con la fecha de los acuerdos con Estados Unidos a punto de expirar aceleraron el desenlace. Cumpliendo órdenes de Franco se acabaría rubricando en Washington el 26 de septiembre un acuerdo-marco⁶⁴.

4. España y el Mediterráneo descolonizado

La década de los cincuenta fue diluyendo irreversiblemente la condición del Mediterráneo como un “lago europeo”, sujeto a la pax colonial. En adelante, la agitación de los procesos de descolonización, algunos tan traumáticos y sangrientos como la guerra de liberación argelina y otros tan determinantes y duraderos como el conflicto árabe-israelí volverían a recordar la naturaleza fronteriza y el carácter heterogéneo del Mediterráneo. El Mediterráneo como demarcación fronteriza sería escenario de conflictos que ilustrarían las fallas estructurales del sistema internacional posterior a la Segunda Guerra Mundial. De un lado, el afloramiento del conflicto centro-periferia –o norte-sur si se prefiere– al socaire del proceso de descolonización y los desafíos de los nuevos Estados y, de otro, la proyección de la dialéctica este-oeste propia de la Guerra Fría que alcanzaría a todos los rincones del Mediterráneo.

Desde Madrid, el cambio de condiciones en el Mediterráneo desde mediados de la década de los cincuenta, agravó la percepción de la amenaza del sur, convirtiéndose en un elemento de constante preocupación para la defensa nacional. Portugal y España, la segunda prosiguiendo el itinerario de la primera, protagonizarían una huida hacia adelante tratando de eludir el alud de la descolonización. La práctica de la provincianización acabaría desencadenando no poco problemas para sus respectivas metrópolis.

La noción fronteriza del Mediterráneo para España se resemantizaría desde las claves de la Guerra Fría y desde la inercia de un proceso de descolonización, que encontraría una enraizada resistencia en ciertos círculos del Régimen. Desde finales de aquella década la política española en el Mediterráneo estaría determinada por dos vectores: el primero, heredado de las políticas de sustitución, la amistad con el mundo árabe; y el segundo, suscitado por la agenda internacional de la descolonización.

64 Véase Viñas, En las garras del águila, p. 423; Portero y Pardo, “La política exterior, p. 247; y Marquina “La política exterior”, p. 612.

4.1. La amistad con el mundo árabe como vector de la política española en el Mediterráneo

A la llegada de Fernando María Castiella al palacio de Santa Cruz heredaría una política árabe consolidada. El nuevo titular de Asuntos Exteriores encajaría la “acción diplomática hacia el mundo árabe en su programa de política exterior”, en un proyecto diplomático definido claramente en un sentido proeuropeo y occidental. En su concepción, el activo de la política árabe se debía orientar en un doble sentido: por un lado, se trataba de un “bloque de países dispuesto a acoger con simpatía las peticiones diplomáticas españolas en Naciones Unidas”; y por otro, servía para realzar el perfil diplomático español como “puente de comunicación entre el mundo occidental y el árabe y entre éste e Hispanoamérica”⁶⁵. La política de amistad hacia el mundo árabe estuvo modulada por la propia dinámica descolonizadora del Magreb y por el devenir de los problemas de la cuenca oriental, en particular, la crisis árabe-israelí⁶⁶.

Durante el mandato de Castiella la política árabe se fue modelando según las circunstancias coyunturales y las necesidades internacionales del Régimen. Desde un principio, se intentó dinamizar la política árabe e insertarla en el proyecto de política exterior del ministro. Desde aquellos primeros años se introduciría un sesgo de occidentalización en la política árabe, eliminando los planteamientos y gestos anglófobos y francófobos que tan estériles resultados habían dado, especialmente en 1956.

A estos factores se sumarían otros, no menos relevantes. De un lado, el creciente temor de Franco y Carrero Blanco a una penetración soviética en Oriente Medio y el Mediterráneo. La mejor garantía contra el comunismo era la presencia de Estados Unidos y Francia, además de España y la estabilidad de Marruecos. Y de otro, el efecto del irredentismo marroquí tras la independencia que afectaría a la imagen de España ante el mundo árabe⁶⁷. La prudencia se extremaría en la amistad con los países árabes a tenor de la división de la Liga Árabe entre monarquías prooccidentales –Arabia Saudi, Libia, Jordania e Irán– y regímenes revolucionarios influidos por el socialismo panarabista de Nasser.

65 Pardo, “Fernando María Castiella”.
66 Véase Marquina, “La política exterior”, p. 549.
67 Pardo, “Fernando María Castiella”.

La política española hacia Oriente Medio, mediatizada por el conflicto árabe-israelí, se tejería sobre los mismos mimbres, es decir, la persistencia en la negativa a reconocer el Estado de Israel, la defensa de la internacionalización de Jerusalén y la evocación de las responsabilidades históricas sobre los Santos Lugares.

La política hacia Israel no experimentaría, por tanto, cambios a comienzos de la década de los sesenta. Las relaciones fueron fundamentalmente culturales y en este sentido se canalizarían iniciativas como la exposición sefardí en la Biblioteca Nacional en 1959 y la creación del Instituto de Estudios Sefardíes en 1961⁶⁸.

El interés de Israel por normalizar las relaciones con España se debía, según los medios diplomáticos españoles, a su interés por lograr apoyos en las Naciones Unidas de los países iberoamericanos y afroasiáticos. Para Castiella, reconocer en aquel momento a Israel, “significaba -en palabras de Antonio Marquina- un bofetón a los países árabes, no le gustaría al Vaticano, y la amistad con Estados Unidos no pasaba por Tel-Aviv. Con el mundo árabe solo podrían jugar dentro de la inexistencia de relaciones con Israel”⁶⁹.

Sobre una base sólida de relaciones con Egipto, Siria, Jordania, Irak, Arabia Saudí y Libia en 1957, Castiella trataría de potenciar aquellos contactos. No obstante, los avances reales fueron muy modestos como consecuencia de la debilidad económica de España, en unos mercados donde ya operaban otras economías europeas desde hacía mucho tiempo, y por las prácticas intervencionistas y proteccionistas tanto de la economía española como de los países árabes. Y asimismo, pese al activo de España en la diplomacia cultural, Madrid no podía competir con la oferta cultural brindada por las potencias europeas –la República Federal Alemana o Italia, además de la ya tradicional de Francia y Gran Bretaña– y, por supuesto de Estados Unidos⁷⁰.

A partir de 1963 los cambios en el contexto internacional y el avance en la distensión favorecerían la puesta en escena desde Madrid de una política más ambiciosa y diversificada en sus canales de acción, como las pulsaciones neutralistas o un discurso desarrollista de cierta empatía con los problemas del Tercer Mundo.

68 Isidro González García, Relaciones España-Israel, p. 201. Consúltese, asimismo, los trabajos de J.A. Lisbona España-Israel. Historia de unas relaciones secretas, Madrid, Temas de Hoy, 2002, y María Dolores Algora, “La cuestión palestina en el Régimen de Franco”, en I. Álvarez-Ossorio-I. Barreda (coords.), España y la cuestión palestina, Madrid, Catarata, 2003, pp. 19-49.

69 Marquina “La política exterior”, p. 553.
70 Véase Pardo, “Fernando María Castiella”, pp. 8-9.

La reactivación de la política árabe del Régimen se desenvolvió en los mismos cauces, especialmente en el pacto tácito de apoyos recíprocos en las Naciones Unidas y en la centralidad que Egipto seguía ocupando en la política española. El apoyo de la diplomacia española a las posiciones árabes sobre Israel se veía correspondido por los oficios de la diplomacia egipcia cerca del resto de las cancillerías árabes para recabar su apoyo en aquel foro para la política descolonizadora de España respecto a Gibraltar y amortiguar los contenciosos pendientes en el Magreb –Ifni y Sahara–, además de la cuestión de Guinea⁷¹.

Los avances en las relaciones económicas y culturales fueron muy modestos, como advertirían diplomáticos como Juan José Rovira, que en 1964 sentenciaba que “nos hemos quedado parados en el Instituto Hispano-Árabe de Cultura, en el no reconocimento de Israel y en las bellezas de al-Ándalus”. Las relaciones culturales siguieron hipotecadas por la penuria presupuestaria, especialmente en los países árabes progresistas como Egipto y Argelia, cuya significación era muy relevante para los intereses nacionales españoles. Los datos de las exportaciones españolas en el conjunto de Oriente Medio ilustraban los escasos avances y la entidad de los intercambios⁷². En diciembre de 1966, Ramón Sedó –el hombre de confianza de Castiella en el Ministerio de Asuntos Exteriores– valoraba la política española hacia el mundo árabe de “moderado éxito”.

El tono más reivindicativo de la política de Castiella a partir de 1967, en el contexto de las negociaciones con Estados Unidos y las dificultades para incardinarse en el proceso de construcción Europea, así como la agitación de las cuestiones concernientes a la descolonización a diferentes bandas en las Naciones Unidas, harían aflorar pulsaciones como el neutralismo en el Mediterráneo y la búsqueda de espacios más autónomos en la arena internacional.

71 La posición de Nasser de “neutralidad en el tema y de no modificar el statu quo de la zona resultaba fundamental” y muy influyente sobre los países árabes de Oriente Medio (Véase Pardo, “Fernando María Castiella”, p. 15).

72 Las exportaciones durante estos años evolucionaron del siguiente modo: en 1963 suponían el 0,1% de las exportaciones españolas, en 1964 el 0,2%, en 1963 el 0,4%, en 1966 el 0,2%, en 1967 el 0,5%, en 1969 el 0,7% y en 1970 el 0,4% (véase Pardo, “Fernando María Castiella”, p. 16)

Durante la Guerra de los Seis Días en 1967 la diplomacia española hilvanó hábilmente una actitud que ilustraba formalmente el tono más resolutivo y autónomo de la política de Castiella, actuando como puente entre Occidente y el mundo árabe. España exhibió una política amistosa respecto a los requerimientos norteamericanos y formalmente proárabe.

Las peticiones de Washington respecto a España fueron muy leves y atendidas sin demora, tan solo se solicitó ayuda para la evacuación de sus ciudadanos en los países árabes y garantizó que no se prestó apoyo a la acción militar israelí. La diplomacia española, asimismo, actuó como intermediaria entre Estados Unidos y la República Árabe Unida –RAU–, Siria y Argelia, además de otros países árabes, donde se divulgó que la posición de Washington en el conflicto había sido de neutralidad y que no se habían utilizado las bases españolas en favor de Israel.

Asimismo, las autoridades españoles permitieron el tránsito de los judíos residentes en Marruecos a Ceuta y Melilla y la Embajada de El Cairo medió en favor de la salida de muchos judíos encarcelados en Egipto⁷³.

Siempre con el trasfondo de la cuestión de Gibraltar en el foro de Naciones Unidas, la diplomacia española apoyó las propuestas árabes en la cuestión de palestina, confirmando su línea de actuación tradicional sobre la cuestión. El argumento, que tampoco era inédito, era evitar que los países árabes se sintieran “abandonados por Occidente tras su derrota”. Esta actitud no encontró el respaldo de Washington que presionó a Madrid para que “abandonara unas actividades que favorecían los intereses soviéticos”. La diplomacia española trató de navegar entre corrientes votando con Estados Unidos, pero también apoyando resoluciones como las de Jordania y Egipto, el 22 de noviembre, condenando el ataque israelí y la ocupación. La crisis de Oriente Medio, concluye Rosa Pardo, fue:

[...] otra lección: la superpotencia podía tratar con los países comunistas y la URSS o proteger aliados regionales de dudosa lealtad y estabilidad (Marruecos), pero España no podía permitirse desarrollar sus políticas regionales libremente, ni siquiera cuando servían al interés occidental⁷⁴.

Con la llegada al Ministerio de Asuntos Exteriores de Gregorio López Bravo se rebajaría el tono dialéctico neutralista, antiimperialista y nacionalista que se había exhibido en los últimos años de Castiella. No obstante, subraya Rosa Pardo, la política exterior española y, en particular, en el ámbito mediterráneo, no se movió de “los cauces en que su antecesor le había dejado”. El clima de distensión permitía que España siguiera desplegando, al menos en términos formales, una cierta imagen de país independiente en su particular Ostpolitik y sus vínculos con Iberoamérica y los países árabes. En este contexto la diplomacia española defendió sus planteamientos sobre la cooperación en el Mediterráneo en la Conferencia de Paz y Seguridad Europea de Helsinki en 1973, subrayando la relación con los países no alineados, la búsqueda de un diálogo multilateral alternativo a la dialéctica este-oeste y la necesaria participación de los países árabes en la cooperación y la seguridad en el Mediterráneo.

73 González García, Relaciones España-Israel, pp. 248-249. 74 Ibídem, p. 363.

La política de amistad hacia el mundo árabe adoleció de un contenido que sobrepasase el umbral de la retórica del común imaginario de AlÁndalus, del puente entre Occidente y el mundo árabe y entre Iberoamérica y éste último, y tuvo un escasísimo bagaje económico y político. El balance de la política árabe, concluye Rosa Pardo, fue:

[...] positivo en términos político-diplomáticos: como dispositivo de contención de Marruecos, paliativo para sostener la vía descolonizadora lenta impuesta por Presidencia del Gobierno y como fuente de votos favorables en la ONU. Más discutible fue su capacidad para generar intereses comunes, culturales y económicos, con esos países y, sobre todo, para solventar el dossier del Sáhara⁷⁵.

4.2. Descolonizando desde la semiperiferia

En el debate sobre Gibraltar celebrado en el seno del Comité de los Veinticuatro en las Naciones Unidas en septiembre de 1963, la intervención del embajador español Jaime Piniés, tras el discurso del delegado británico, planteaba la paradójica situación de España, dado que era un “país administrador y también colonizado”⁷⁶. Quizás sea ésta una de las imágenes que mejor retrate desde el plano geopolítico la condición semiperiférica de España en el sistema internacional.

75 Pardo, “Fernando María Castiella”, p. 20. 76 Marquina, “La política exterior”, p. 558.

En la década de los sesenta el proceso de descolonización emplazaba y sincronizaba el destino de Gibraltar y de los territorios no autónomos españoles en África. Cuando Gibraltar quedó incluido en el orden del día del citado Comité en junio de 1963, el ministro de Asuntos Exteriores Fernando María Castiella juzgó que la discusión sobre Gibraltar no debía desligarse de la descolonización de los territorios españoles en África. Era incongruente, como bien subraya Rafael Sánchez Mantero, que “pudiera llegar a cederse en estos territorios coloniales sin recuperar lo que se había usurpado con la conquista inglesa de 1704 y con la firma del Tratado de Utrecht”⁷⁷. En consecuencia, las dos agendas quedaron ligadas en las discusiones que se entablaron en las Naciones Unidas a lo largo de aquella década. Castiella contó con la plena implicación del embajador español ante las Naciones Unidas Jaime Piniés⁷⁸ y la supervisión de Fernando Olivié⁷⁹, director general de Europa, y de Gil de Armangué, que apoyaba esta dirección. El desarrollo de esta estrategia requería como condición sine quanon agilizar el proceso de descolonización o la búsqueda de soluciones que permitiesen avanzar sobre la cuestión, lo que provocaría constantes tensiones con Presidencia del Gobierno y con la Dirección General de Plazas y Provincias Africanas.

La cuestión de Gibraltar, un problema excepcionalmente sensible en el nacionalismo español, había sido un tema de permanente interés desde los orígenes del mismo Régimen. En la década de los cincuenta el contencioso permaneció en un perfil bajo tan solo alterado por dos circunstancias: la primera, las airadas reacciones en España por la visita de la Reina Isabel de Inglaterra en 1954 para inaugurar el Consejo Legislativo y el Consejo Ejecutivo de Gibraltar, y la segunda, con motivo de la primera comparecencia de Alberto Martín Artajo ante la Asamblea de las Naciones Unidas el 21 de noviembre de 1956 en la que hizo mención a la “anacrónica supervivencia” de la situación de Gibraltar⁸⁰.

77 Rafael Sánchez Mantero “Castiella y Gibraltar”, en Marcelino Oreja Aguirre y Rafael Sánchez Mantero (coords.) Entre la historia y la memoria. Fernando María Castiella y la política exterior de España (1957-1969), Madrid, Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, 2007, p. 142.

78 Autor cuya experiencia en aquel privilegiado foro quedaría recogida en La descolonización española en Naciones Unidas, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2001.
79 El desarrollo de las conversaciones hispano-británicas fue detallado por el diplomático en “Gibraltar y la política exterior de España, 1704-1969”, en Estudios sobre Gibraltar, Madrid, INCIPE, 1999, pp. 95-102.
80 Véase Marquina, “La política exterior”, pp. 554-555.

La actividad descolonizadora de las Naciones Unidas se intensificaría a raíz de la aprobación en 1960 en la XV Asamblea General de la Resolución 1514 que promovía la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales. A tal fin se creó un Comité formado por diecisiete países que en 1962 quedaría, finalmente, compuesto por veinticuatro. El Comité de los Veinticuatro solicitó a Gran Bretaña que le habilitase una lista de los territorios no dependientes susceptibles de ser descolonizados, entre los que incluyó Gibraltar.

En 1946 Londres ya remitió a las Naciones Unidas la relación de los territorios no autónomos, entre los que incluía Gibraltar. La estrategia de Gran Bretaña, afirma Gabriel Cañadas, había sido modificar “el estatus de una base militar colonial” bajo la apariencia de un “territorio no autónomo”. Este replanteamiento pretendía sustraer el origen de la colonia en el Tratado de Utrecht, base de la reclamación histórica española, para enmarcarlo en la lógica de la descolonización amparada desde Naciones Unidas⁸¹.

La respuesta de la diplomacia española, liderada por Fernando María Castiella, fue reivindicar los títulos y razones de España y promover de que las Naciones Unidas obligasen a Gran Bretaña a negociar el futuro de la colonia, amparándose en el artículo 6 de la Resolución 1514, en virtud de la cual “todo intento destinado a quebrantar total o parcialmente la integridad del territorio de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta”. Se intentaba, así, evitar la pretensión de Londres de recurrir a la voluntad de los gibraltareños invocando el principio de autodeterminación⁸².

Las aportaciones fundamentales y más novedosas del ministro en torno al contencioso de Gibraltar, afirma Gabriel Cañadas, fueron: en primer término, la “construcción intelectual del esquema sobre el que ahora descansa cualquier intento serio de recuperar Gibraltar –los dos libros rojos enviados a Cortes en 1965 y 1967 y el denominado Alegato, documento entregado al secretario del Foreign Office Michael Stewart el 18 de mayo de 1966 que luego sería publicado por el Ministerio de Asuntos Exteriores español bajo el título “Razones de España sobre Gibraltar”–; y en segundo lugar, la armonización y coordinación de la red diplomática española en torno al desarrollo del contencioso en las Naciones Unidas⁸³.

81 Gabriel Cañadas, “Castiella y la política de descolonización”, en Marcelino Oreja AguirreRafael Sánchez Mantero (coords.) Entre la historia y la memoria. Fernando María Castiella y la política exterior de España (1957-1969), Madrid, Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, 2007, p. 70.

82 Véase Sánchez Mantero, “Castiella y Gibraltar”, p. 143.

En 1963, el Comité de los Veinticuatro, en cuya agenda figuraban los territorios no autónomos españoles en África instaba a Londres y a Madrid a iniciar negociaciones sobre Gibraltar. A partir de este año se recrudecería la “batalla diplomática”. Así, en 1964 el Gobierno británico, adelantándose a la reunión del Comité de los Veinticuatro, decidió enmendar la Constitución de Gibraltar de 1950 para dotarla de un contenido más democrático y acelerar el camino hacia la autodeterminación. Al año siguiente, el Gobierno británico presentó ante el Parlamento un Libro Blanco, en el que se insistía en que no se podían iniciar conversaciones mientras persistieran las restricciones aplicadas por España.

La respuesta de la diplomacia española, ante los gestos de Londres desde 1963, se arbitró mediante la imposición de ciertas restricciones a las comunicaciones a los gibraltareños que residían en España o la prohibición de vuelos a aviones de combate europeos que sobrevolasen territorio español en operaciones organizadas por Gran Bretaña⁸⁴. Castiella decidió preparar un texto que reuniese todos los documentos sobre el asunto, desde sus orígenes y las bases argumentales de la posición española. Una tarea que descansaría en buena medida en el trabajo de Gil Armangué y Emilio Barcia⁸⁵. El resultado final sería el Libro Rojo⁸⁶.

Las conversaciones bilaterales entre ambos Estados comenzarían el 18 de mayo de 1966. La intervención de Castiella hacía un alegato de la historia del contencioso y ofrecía una propuesta al Gobierno británico para llegar a un acuerdo sobre la base del cumplimiento de las recomendaciones de las Naciones Unidas, respetando los intereses de la población gibraltareña y de Gran Bretaña.

Tras la ruptura de las negociaciones bilaterales⁸⁷ las tensiones entre Londres y Madrid se agudizarían y los gestos se intensificarían en el Peñón. Gran Bretaña adoptó medidas para reforzar y ampliar su jurisdicción sobre el espacio aéreo y marítimo de Gibraltar y anunció la convocatoria de un referéndum para el 10 de septiembre de 1967 para recabar la opinión de los gibraltareños respecto a su futuro a tenor de dos alternativas: la transferencia a la soberanía española de acuerdo con la propuesta del Gobierno español de mayo de 1966 o la preservación de los vínculos con Gran Bretaña, con instituciones locales democráticas y el mantenimiento de las vigentes responsabilidades de Londres⁸⁸.

83 Cañadas, “Castiella y”, pp. 71-72.
84 Rafael Sánchez Mantero “Castiella y Gibraltar”, p. 144.
85 Ambos habían realizado trabajos previos sobre la cuestión. Emilio Barcía García-Villamil presentó su tesis en la Escuela Diplomática titulada La población de Gibraltar. Conjunto humano artificial al servicio de una base militar; y Gil de Armangué había realizado una memoria sobre Antología sobre el pensamiento sobre Gibraltar (1959). Éste último publicaría un libro de amplia difusión titulado Gibraltar y los españoles. (Véase Togores y Neila, La Escuela Diplomática p. 564; y Marquina “La política exterior”, p. 561).
86 Documentos sobre Gibraltar presentado a las Cortes Españolas por el Ministro de Asuntos Exteriores, Madrid, Imprenta del Ministerio de Asuntos Exteriores, 1966.
87 Estas negociaciones serían recogidas en un segundo Libro Rojo, Negociaciones sobre Gibraltar. Documentos presentados a las Cortes Españolas por el Ministro de Asuntos Exteriores, Madrid,

La diplomacia española seguiría combinando la presión bilateral obstaculizando las condiciones económicas y logísticas de Gibraltar y la presión multilateral. El Gobierno español respondió al Gobierno británico con el envío de un memorándum el 3 de julio en el que acusaba a Londres de menospreciar a las Naciones Unidas ya que la celebración del referéndum contravenía las recomendaciones de la Organización Internacional. Las tesis españoles se verían corroboradas en las Naciones Unidas. La Asamblea de las Naciones Unidas aprobaba la Resolución 2353 (XXII) por setenta y tres votos a favor, diecinueve en contra y veinte abstenciones, de acuerdo con la cual se afirmaba que el referéndum en Gibraltar contravenía la Resolución 2231 (XXI) y la resolución del Comité de los Veinticuatro e invitaba a ambos Gobiernos a reemprender negociaciones. El texto de la Resolución amparaba la integridad territorial y la unidad nacional, aunque reconociendo los intereses de los gibraltareños⁸⁹. Las Naciones Unidas amparaban las tesis de Madrid.

A principios del año 1968 el Gobierno británico, en virtud del resultado del referéndum proclive a sus tesis, iniciaba conversaciones con las autoridades gibraltareñas para la elaboración y aprobación de una nueva Constitución. El nuevo texto definiría a Gibraltar como “dominio de la Corona” y entre las reformas que se introducían figuraba la creación de una Asamblea Legislativa y el Consejo Municipal con el fin de dar más autonomía a los gibraltareños sobre los asuntos internos⁹⁰.

El 4 de mayo el Gobierno español anunció que, desde la medianoche del día 5, el puesto de control de La Línea quedaría cerrado a todo tipo de tráfico, incluido el peatonal, excepto para los residentes permanentes en Gibraltar y los cinco mil españoles que tenían permiso de trabajo en la colonia⁹¹.

Imprenta del Ministerio de Asuntos Exteriores, 1967.
88 Sánchez Mantero, “Castiella y Gibraltar”, p. 150. Véase, asimismo, Marquina, “La política
exterior”, p. 566.
89 Véase Marquina, “La política exterior”, pp. 568-569.
90 Sánchez Mantero, “Castiella y Gibraltar”, p. 152.

El bloqueo de la situación no experimentaría cambios en la práctica durante el Franquismo. Con la llegada de Gregorio López Bravo al Ministerio de Asuntos Exteriores se intentó descongelar, sin demasiado éxito, las relaciones con Gran Bretaña en torno al contencioso gibraltareño. De hecho, en el encuentro que mantuvo el ministro español con el primer ministro británico Edward Heath, en mayo de 1973 en Downing Street, este le indicó –según recoge Antonio Marquina– que “al sur de España había dos países, España y Gibraltar, al igual que había dos Alemanias”⁹².

La estrategia de Castiella en torno a la cuestión de Gibraltar tenía su contrapunto en la política promovida desde el Palacio de Santa Cruz respecto del futuro de los territorios coloniales aún dependientes de España –Ifni y Sáhara español, en el Magreb, y Guinea Ecuatorial–. Los planteamientos emanados desde el Ministerio de Asuntos Exteriores suscitarían desde un primer momento tensiones agudas con Presidencia del Gobierno y la Dirección General de Plazas y Provincias Africanas. Se trataba, ciertamente, de la crónica de una descolonización anunciada, pues la inercia retencionista de Presidencia, a la que Franco no fue insensible, no pudo ignorar el signo de los tiempos y los efectos acabarían siendo a la larga muy negativos.

Casi en paralelo al desenlace de la presencia española en el Protectorado de Marruecos, en febrero de 1956 se recibió en Madrid la primera demanda de las Naciones Unidas sobre los territorios no autónomos que se encontraban bajo la administración española. No tardarían en aflorar las tensiones entre Presidencia del Gobierno y el Ministerio de Asuntos Exteriores. Frente a la tesis de Martín Artajo, que luego sería proseguida por su sucesor en el cargo, de colaborar con el organismo internacional con el fin de evitar el desprestigio internacional y la pérdida de apoyos en la Asamblea, las tesis africanistas de Carrero Blanco y del general Díaz de Villegas en pro de la integración administrativa de aquellos territorios como provincias en régimen especial acabarían siendo secundadas por el general Franco. En julio de 1956 se legislaba la “portugalización” de la política colonial⁹³.

91 Véase Marquina, “La política exterior”, p. 569. 92 Ibídem, p. 587.

Con la independencia de Marruecos se abría un capítulo irredentista, que a lo largo de la Dictadura se desenvolvería en dos fases: la primera circunscrita al futuro de Tarfaya e Ifni, y la segunda correspondiente a la suerte del Sáhara español. Ambos escenarios, conjuntamente con la descolonización de Guinea, cuya proyección geográfica excede el perímetro del presente trabajo, configurarían la cartografía de la descolonización desde 1956.

La descolonización de Tarfaya e Ifni en 1957-1958 escenificó la última guerra colonial clásica de la historia de España. Cedido por el sultán en 1860, este territorio se incorporaría como parte del Protectorado en 1912 y la ligazón con el Sáhara español cristalizaría en 1946 con la creación del África Occidental Española. El vínculo del territorio de Tarfaya al Protectorado se convertiría en el argumento jurídico marroquí para reclamar su adhesión. España, en cambio, se encontraba en plena desnudez jurídica pues pese a entenderse que la soberanía española descansaba sobre tratados concertados con las tribus por varias misiones geográficas y científicas a finales del siglo xix, estos nunca fueron ratificados por las Cortes ni publicados en la Gaceta⁹⁴.

El discurso irredentista y nacionalista del Gobierno marroquí y del propio sultán pronto se haría permeable a los planteamientos del líder del ala más conservadores del Ïstiqlal –Partido de la Independencia–, Allal-el-Fasi, cuyas proclamas en 1956 divulgarían su proyecto y su mapa del “Gran Marruecos”. Un proyecto que implicaba la anexión de dos millones de kilómetros cuadrados, escasamente poblados pero ricos en recursos naturales y de gran interés estratégico que englobaban la totalidad del Sáhara español y Mauritania, así como zonas de Argelia, Senegal y Malí. En agosto de 1957 Rabat, reclamaba oficialmente la zona sur del Protectorado e Ifni. En noviembre, el ejército de Liberación –un “brazo armado del nacionalismo marroquí– atacaba las guarniciones españolas de Ifni y Sáhara. La carestía de medios obligó a las tropas españolas a refugiarse en la capital, Sidi Ifni. Las carencias logísticas y militares, como bien afirman Florentino Portero y Rosa Pardo, “recordaron episodios de guerras africanas del pasado”⁹⁵.

93 Portero y Pardo, “La política exterior”, p. 274. Véase, asimismo, Manuel Loff, “Portugal e Espanha em África perante as Naçoes Unidas: Obstinaçao portuguesa, improvisaçao espanhola”, I Congreso de Estudios Africanos en el Mundo Ibérico, Madrid, Universidad Complutense-Colegio Mayor Nuestra Señora de África, 1991.

94 Véase Juan Bautista Vilar, “La descolonización española en África”, en Javier Tusell, Juan Avilés y Rosa Pardo (eds.) La política exterior española en el siglo XX, Madrid, Biblioteca Nueva, 2000, pp. 400-401. Entre la escasa bibliografía existente sobre el conflicto remitimos a la consulta de los estudios de época de Rodolfo Gil Benumeya, La cuestión de Ifni, Madrid, 1958, e investigaciones posteriores como las de: Ramiro Santamaría Quesada, Ifni-Sahara, la guerra ignorada, Madrid, Dyrsa, 1984; Rafael Casas de la Vega, La última guerra de África. la campaña de Ifni-Sáhara, Madrid, Ministerio de Defensa, 1985, E. del Pozo Manzano, “La campaña de Ifni en la última guerra de África, 1957-1958”, en Estudios Africanos, V, n. 8-9, 1990, pp. 106-128, y José Ramón Diego Aguirre, La última guerra colonial. Ifni-Sáhara, Málaga, Algazara,1993.

El hostigamiento del Ejército de Liberación a las guarniciones y los intereses franceses, facilitó –como en tiempos no muy remotos– la cooperación militar con París. En febrero de 1958 esta cooperación trascendería en la operación combinada Ouragan [Huracán] a raíz de la cual se expulsó a las bandas armadas de aquellos territorios. Con la firma de los acuerdos de Sintra de 1 de abril de 1958, España se retiraba de la zona sur del Protectorado, pero retenía Ifni.

El interés marroquí por el Sáhara se intensificaría en la medida en que se vieron frustradas las expectativas del Gran Marruecos a tenor de la proclamación en octubre de 1960 de la República Islámica de Mauritania y el apoyo dispensado por la Organización para la Unidad Africana (OUA) y por la mayor parte del mundo árabe a Argelia en la llamada “guerra de las Arenas”, en pro del respeto de las fronteras heredadas de la colonización.

Pese al deseo de España por zanjar el problema de la descolonización con la práctica de la provincianización –un Decreto de 10 de enero de 1958 convertía en provincias Ifni y Sáhara⁹⁶–, lo cierto es que “el riesgo de un conflicto armado en el flanco ‘sur’ español y de nuevas reclamaciones marroquíes en los foros internacionales, lejos de desaparecer, se había acrecentado”⁹⁷.

Desde un principio el equipo de Castiella, subraya Rosa Pardo, tomo conciencia de la dificultad de seguir negando a las Naciones Unidas que no se administraban territorios no autónomos, bajo el eufemismo de la provinciacianización⁹⁸. Tras la crisis de Tarfaya-Ifni, el Ministerio de Asuntos Exteriores comenzaría a remitir desde 1959 informes elaborados desde la Dirección de Asuntos Políticos de África –bajo la responsabilidad de Eduardo Ibañez y García de Velasco hasta 1964– en los cuales se sugerían soluciones aceptables para las Naciones Unidas inspiradas en las fórmulas de descolonización promovidas desde Francia, Gran Bretaña y Holanda y proponiendo planes para avanzar en el autogobierno y programar la emancipación de las colonias o preveer algún tipo de asociación con la metrópoli. Se pretendía, así, evitar insurrecciones violentas y contener la penetración de las doctrinas marxistas o nasseristas.

95 Portero y Rosa Pardo, “La política exterior”, p. 274 y consúltese, asimismo, Vilar, “La descolonización española”, pp. 401-402.
96 Véase J. Cola Alberich, “El nuevo régimen legal de la provincia del Sahara”, Revista de Política Internacional, 55, mayo-junio de 1961, pp. 69-79.
97 Portero y Pardo, “La política exterior”, p. 275.
98 Véase Pardo, “El proceso de descolonización”, pp. 87-88.

En pleno “despertar del África negra” la posición de España al comenzar la década de los sesenta se hizo más crítica en el foro de Naciones Unidas, y la presión del Ministerio de Asuntos Exteriores sobre Presidencia respecto a la descolonización se acrecentó. El juego de Castiella y su equipo, como precisa Rosa Pardo, para “forzar la mano de Presidencia tenía un doble frente: en Madrid, martilleando desde el Ministerio a Franco con informes sobre la necesidad de descolonizar; y en Nueva York, con Lequerica apurando al máximo las directrices de Exteriores”⁹⁹.

Desde el palacio de Santa Cruz trataban de espolear al Régimen para que rectificara su política ultramarina. En 1961 la propuesta del equipo de Castiella era una “política descolonizadora ágil y flexible”. En Guinea aún se podía explorar alguna solución basada en la fórmula de la asociación como las de Puerto Rico o Hawai con Estados Unidos o la del Reino de los Países Bajos para Surinam y las Antillas Holandesas. Para el Sáhara, recomendaban:

[...] asociar la élite autóctona a la explotación de los recursos naturales (como Francia con Mauritania), propiciar la sedentarización para elevar el nivel de vida de la población, abandonar la tradicional política de enfrentar a las diferentes tribus, implantar población peninsular y una administración civil¹⁰⁰.

Para Ifni ni tan siquiera se contemplaba un desarrollo análogo dadas las dificultades para retener el territorio frente a las reclamaciones marroquíes. En enero de 1962 Jaime de Piniés recomendaba desde Nueva York, en una carta reenviada al Pardo con copia para Carrero Blanco, que se pusieran los medios para iniciar el proceso de autodeterminación de Guinea y Sáhara y la rápida devolución de Ifni a Marruecos, como “política preventiva y única fórmula” para resolver los problemas de España en las Naciones Unidas.

99 Ibídem, p. 94. 100 Ibídem, p. 97.

A partir del año 1963, favorecida por un mejor acomodo internacional del Régimen, la diplomacia española adquiriría un mayor dinamismo en el encauzamiento de los dossiers coloniales, tanto en Guinea como en el Magreb. La magnitud de la ola descolonizadora en el continente africano y la presión desde las Naciones Unidas, el afloramiento de la cuestión de Gibraltar y la emisión, asimismo, de algunos indicios más sensibles, en términos formales, hacia el proceso de autodeterminación desde el seno del Régimen, influirían en el pulso vital de la diplomacia española. El general Franco aprobó la puesta en escena de dos decisiones estrechamente entrecruzadas: de un lado, el lanzamiento del expediente de Gibraltar en las Naciones Unidas, planteándolo en el Comité de los Veinticuatro; y de otro, la puesta en marcha de la autonomía para Guinea, aprobándose una Ley de Bases el 9 de agosto para regular el nuevo régimen legal en la colonia.

En 1964 desde el Ministerio de Asuntos Exteriores, año en que entró en vigor la autonomía de Guinea Ecuatorial, se promovería una “nueva política regional en África”. Las ofertas de cooperación económica, técnica y cultural se concretaron en las giras de los ministros Gregorio López Bravo por el Magreb y Alberto Ullastres por el África subsahariana, particularmente a los países vecinos de Guinea (Camerún, Gabón y Nigeria) y del Sáhara (Mauritania, Argelia y Marruecos).

En el Magreb, la política española que gravitaría en torno al futuro de Ifni y, especialmente del Sáhara, delinearía estrategias cuya perdurabilidad en el tiempo excederían a la propia Dictadura y, que engrosarían el influyente legado de Castiella a la concepción y el decurso de la política exterior española.

La guerra de Ifni diluiría los esfuerzos de Castiella por proseguir la política emprendida por el Gobierno español cerca de Rabat con el fin de promover relaciones de buena vecindad con el reino de Marruecos y actuar con prudencia en el conflicto de Argelia. Se intentaba, así, emular la política neocolonial francesa. De hecho se llegarían a firmar algunos acuerdos en 1957 en materias muy diversas –cooperación diplomática, económica y cultural, entre otros–. A medio plazo, afirma Rosa Pardo cuyo juicio suscribimos, “se pensaba envolver los posibles problemas políticos con una vasta red de intereses económicos que asegurara la colaboración marroquí. Lo que décadas después se llamó el ‘colchón de intereses compartidos’ ya se había previsto años atrás”¹⁰¹.

El irredentismo marroquí, manifiesto en su carácter más virulento en la guerra de Ifni, determinaría el signo dominante en las relaciones postcoloniales entre Rabat y Madrid. En términos genéricos la política de Rabat respecto a los territorios irredentos, y en particular Ifni y Sáhara, se canalizaría, en opinión de Juan Bautista Vilar, a través de diversas vías de acción: en primer término, se promovió su internacionalización en el foro de Naciones Unidas; en segundo lugar, la agitación del discurso descolonizador se hacía sin perjuicio de sus reivindicaciones territoriales sobre los citados territorios en disputa; y, por último, el escenario de un potencial reparto del Sáhara Occidental entre Marruecos y Mauritania, contemplando a su vez los intereses de Argelia. En los planteamientos marroquíes no solo gravitaban argumentos político-estratégicos, sino también económicos a tenor de la riqueza pesquera del banco sahariano o los yacimientos de fosfatos en Bu Craa (1964) no lejos de la frontera marroquí¹⁰².

La presión marroquí en la XVI Asamblea en 1960, presentando sus reclamaciones sobre Ifni, Sáhara, Ceuta y Melilla, vendría acompañada de una oferta para la búsqueda de soluciones por la vía bilateral sobre Ifni y Sáhara, mediante la discusión de un gran acuerdo bilateral. A su vez, la independencia de Argelia asentaba en pleno Magreb un nuevo valuarte del socialismo árabe y del neutralismo que podía ser motivo de desestabilización en Marruecos y que podía servir de base para la actividad de opositores republicanos al franquismo y nacionalistas guineanos, canarios y vascos, allí establecidos¹⁰³.

Tras la independencia de Argelia el palacio de Santa Cruz llegaría a contemplar un proyecto orientado al desarrollo de un marco regional de cooperación entre los Estados magrebíes, Francia y España, para “dar estabilidad a la zona evitando la penetración comunista y difuminar los contenciosos territoriales con la explotación conjunta de los recursos minerales de la zona”. El proyecto, sin embargo, sería inviable a la luz de las disputas entre los países magrebíes, la presión norteamericana en favor de los intereses marroquíes, la latente rivalidad franco-española pese a la inercia de acercamiento bilateral y la influencia del modelo neocolonial francés y, en un plano interno, la limitada capacidad económica de España para promover por sí sola una política de cooperación y penetración en aquellos mercados¹⁰⁴.

101 Pardo, “Fernando María Castiella”, p. 2.
102 Vilar, “La descolonización española”, p. 404
103 Pardo, “Fernando María Castiella”, p. 10.

El deshielo coyuntural de las relaciones entre Rabat y Madrid tendría su expresión más ilustrativa en la “escala técnica” de Hassan II en Barajas, en julio de 1963. Marruecos, por su lado, defendía la apertura de una negociación global que incluyera una solución a los contenciosos territoriales y “dejase asegurado el flanco español” en el contexto de la guerra de las Arenas con Argelia. En cambio, España no contemplaba la opción de un acuerdo que conllevase la cesión de Ifni y la renuncia al Sáhara, sino que pretendía promover una política de cooperación y buena vecindad, como forma de atenuar el conflicto con Rabat y mejorar los canales de diálogo y lograr cierta influencia en Marruecos. Madrid pretendía “congelar las controversias territoriales dejando que siguieran su curso en la IV Comisión de la ONU. A lo largo de aquellos años se intensificarían las visitas de técnicos y ministros –Alberto Ullastres, Gregorio López Bravo, Manuel Fraga, J. Solís y el mismo Fernando María Castiella– y se elaborarían proyectos para incentivar los intercambios económicos y culturales.

Pero las cuestiones territoriales, Ifni y especialmente el Sáhara seguirían siendo el eje gravitacional en las relaciones entre España y los países del Magreb, particularmente Marruecos. En diciembre de 1965 la XX Asamblea de las Naciones Unidas aprobaba los proyectos de resolución sometidos por la IV Comisión. La Resolución 2072 instaba a adoptar medidas urgentes para la liberalización colonial de Ifni y Sáhara e internacionalizaba su solución, dado que incluía a Marruecos y Mauritania como partes implicadas para resolver el contencioso del Sáhara.

Las tensiones entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y Presidencia se recrudecerían. Carrero Blanco y Díaz de Villegas seguirían ignorando las advertencias del palacio de Santa Cruz en torno a la conveniencia de cerrar cuanto antes el expediente de Ifni con Marruecos y aprovechar el marco de las Naciones Unidas para promover la autodeterminación del Sáhara para salvaguardar los intereses españoles, emulando la política seguida por Francia hacia Mauritania. El embajador en Rabat, E. Ibañez
–recientemente sustituido por Gabriel Mañueco en la Dirección General de África– proponía para el Sáhara la superación de la mera ocupación militar y promover el desarrollo socioeconómico –una suerte de New Deal sahariano– y hacer del Sáhara un “Líbano del Occidente africano” para que fuera aceptado como un “estado tampón por todos, con facilidades de paso, zonas francas y vías de comunicación utilizables por los países vecinos”. El Sáhara, de acuerdo con este planteamiento, podía convertirse en un “elemento de distensión en la zona y un polo de desarrollo regional”¹⁰⁵.

104 Véase Pardo, “La política mediterránea”

La tensión llegó a tal grado que el 15 de noviembre de 1966 se celebró una reunión especial sobre la descolonización presidida por el general Franco y en la que estuvieron presentes, además de Carrero Blanco y Castiella, los ministros de Información, Comercio, Marina, Aire, Justicia, el secretario general del Movimiento y el vicepresidente Muñoz Grandes. El fin era definir posiciones que fueran adoptadas por las diferentes instancias del Régimen, como política gubernamental. El resultado concretaba el respaldo a la celebración de la conferencia constitucional para Guinea, la negociación de la devolución de Ifni y respecto al Sáhara, se pretendía, contrariamente a las tesis preeminentes en el Palacio de Santa Cruz, una vía lenta que permitiese retener la colonia, promover el desarrollo de la misma y evitar la intromisión extranjera en su desenlace futuro¹⁰⁶.

Desde finales del año 1965 comenzaba a diluirse la luna de miel en las relaciones con Marruecos, quedando en suspensión muchos de los proyectos de cooperación concebidos durante estos años. Marruecos volvería a elevar el tono de sus reivindicaciones territoriales en el seno de las Naciones Unidas y de la Organización de la Unidad Africana. Un argumento inédito se incorporaría al discurso descolonizador de Rabat al apoyar la vía de la autodeterminación para el Sáhara desde diciembre de 1965. Su finalidad, no obstante, era agudizar la presión sobre España para forzarla a emprender una negociación bilateral.

En adelante, la diplomacia marroquí actuó con mayor iniciativa y mayor agilidad que la española tanto en los foros multilaterales, como en los contactos con las otras potencias magrebíes y con Estados Unidos, además de Francia. La diplomacia de Rabat, como bien aduce Juan Bautista Vilar, llevaría constantemente la iniciativa respecto del Sáhara¹⁰⁷.

105 Pardo, “El proceso de descolonización”, pp. 103-104; y de la misma autora “Fernando María Castiella”, p. 11.
106 El peculiar modo de interpretar la autodeterminación de Carrero Blanco quedaría retratada en la iniciativa que adoptó aquel mismo año para dar respuesta a la Resolución 2072. Se decidió a enviar una comisión de saharauis, a quienes acompañaría el general Díaz de Villegas, con un escrito de 80 chiujs –jefes tribales– que solicitaban el mantenimiento de los vínculos con España. Castiella logró que se retrasase su presentación hasta el otoño para evitar una situación embarazosa en la reunión de la Comisión de los Veinticuatro prevista para la primavera y debía tratar sobre el desarrollo de las colonias españolas. Con el fin de contrarrestar el negativo efecto del escrito, la delegación española propuso la visita al territorio de una misión de las Naciones Unidas (véase Marquina, “La política exterior”, p. 575)

La desconfianza hacia Marruecos y el nuevo entramado geopolítico en el Magreb a raíz del proceso descolonizador cristalizaría en el diseño de una política de equilibrio en el Magreb desde el Ministerio de Asuntos Exteriores que se desarrolló entre 1963 y 1966 y que luego proseguiría desde 1969. El objetivo era contrarrestar las iniciativas marroquíes mediante el cultivo de las relaciones con Argelia y Mauritania. Se pretendía “fomentar los lazos bilaterales con generosas políticas comerciales y de cooperación”, con la esperanza de estimular a estos países para que se mantuviesen firmes frente a Marruecos, facilitando la fragmentación del voto árabe en las Naciones Unidas respecto a la cuestión del Sáhara. Rosa Pardo pondera su balance en los siguientes términos:

[...] no se logró cimentar la relación con Mauritania y Argelia sobre lazos económicos, a pesar del empeño del equipo de Castiella. No acompañaron ni Presidencia del Gobierno, ni el INI, ni los Ministros de Industria y Comercio, probablemente porque sus titulares habían tomado partido en la batalla de Carrero contra Castiella [...] Y, por supuesto, la fragilidad última de esta política de balanza era que cualquier distensión entre los tres países enfrentados probablemente pasaría por un reparto del Sáhara. El equipo de Castiella era muy consciente de todos estos riesgos, pero lo único que pudo hacer fue exponer sus temores en reiterados informes a Franco para intentar mover la voluntad del gobierno¹⁰⁸.

Entre los años 1968 y 1969, España aligeraría la agenda de la descolonización. De un lado, el 12 de octubre de 1968, una vez aprobada en referéndum la Constitución, se concedía oficialmente la independencia y se proclamaba la República de Guinea Ecuatorial. Y de otro, la salida al expediente de la retrocesión de Ifni a Marruecos. Finalmente, en enero de 1969 tenía lugar la firma del Tratado de Fez en virtud del cual se concretaba la retrocesión del territorio a cambio del acuerdo pesquero concertado en agosto del año anterior, como contrapartida. La cesión, consumada en el mes de junio, se escenificaría al más alto nivel a tenor del encuentro entre Hassan II y el general Franco en Sevilla el 1 de julio, y en el marco de la cual se incluyó una ampliación de la participación española en el desarrollo económico del Norte de Marruecos. Las dificultades con Marruecos no se diluirían. En octubre el acuerdo de pesca entraba en vía muerta.

107 Vilar, “La descolonización española”, p. 404. 108 Pardo, “Fernando María Castiella”, p. 14.

Escasos avances hubo, sin embargo, en el dossier del Sáhara¹⁰⁹. Los tímidos pasos concedidos por Presidencia para asumir las premisas definidas por las Naciones Unidas habían dado lugar al establecimiento de un régimen autónomo apoyado institucionalmente en la creación en 1967 de la Yema’a o Asamblea General del Sáhara. La imposición de los criterios de Carrero se traducirían en un claro inmovilismo¹¹⁰. Pese a la insistencia de Castiella en estimular la “nacionalidad saharaui” y preparar el terreno para la celebración de un referéndum, la única decisión adoptada por el Gobierno español fue la reestructuración de la Administración Civil del Sáhara para reforzar el control directo metropolitano sobre el territorio¹¹¹.

La única maniobra a la que pudo recurrir la diplomacia española fue a la política de equilibro intentando atraer a Mauritania y Argelia para que contrarrestasen la política de presión marroquí respecto al Sáhara. Sin embargo, los temores de Castiella se avecinaba en 1969 ante los gestos de aproximación entre Marruecos, Mauritania y Argelia. Con el nuevo clima de distensión en el Magreb que había devenido al calor del acuerdo suscrito entre Marruecos y Argel en enero de aquel año y la predisposición de Marruecos a reconciliarse con Mauritania que conduciría al establecimiento de relaciones diplomática a principios de 1970, se fue fraguando una aproximación de posiciones respecto al futuro del Sáhara¹¹².

109 Para el estudio del desarrollo del proceso descolonizador remitimos a la consulta de los trabajos de: José Ramón Diego Aguirre, Historia del Sáhara Occidental. La verdad de una traición, Madrid, 1988; F. Villar, El proceso de autodeterminación del Sáhara, Valencia. Fernando Torres, 1982, Jaime de Piniés, La descolonización del Sáhara. Un tema sin concluir, Madrid, Espasa-Calpe, 1990. Asimismo, entre las aportaciones realizadas desde otras historiografías, destacamos: Elsa Assidon, Sahara Occidental: un enjeu pour le nord-ouest, París, 1978; Maurice Barbier, Le conflit du Sahara Occidental, París, L’Harmattan, 1982; A. Berramdane, Le Sahara Occidental: enjeu magrebine, París, 1992; John Damis, Conflict in North West Africa: the Western Sahara Dispute, Standford, Hoover Institution Press, 1983; Martin de Froberville Sahara Occidental. La confiance perdue, París, L’Harmattan, 1992; M. Galeazi, La questione del Sahara Occidentale. Profilo storico e documentazione, Roma, Fundazione Internazionale Lelio, 1985; Attilio Gaudio Dossier du Sahara Occidental, París, Nouvelles Éditions Latines, 1978; Tony Hodges, Western Sahara. The Roots of a Desert War, Westport, 1983; H. Laroui, L’Argelie et le Sahara Marocain, Casablanca, 1976; Ahmed-Babá Miske Front Polisario, l’âme d’un peuple, París, Éditions Rupture, 1978; y G. Vedel, Édification d’un État moderne. Le Maroc du Hassan II, París, Albin Michel, 1986.

110 Véase Pardo, “El proceso de descolonización”, p. 124; y Portero y Pardo, “La política exterior.”, p. 282.
111 Pardo, “El proceso de descolonización”, pp. 126-127.

A todo ello habría que añadir, la articulación de un nacionalismo saharaui a través de la creación de diversas fuerzas políticas como la Organización del Pueblo Saharaui en 1968 y el Frente Polisario en 1973, en cuyo ideario confluían los ecos del panarabismo y del nacionalismo árabe.

El punto culminante de la crisis de autodeterminación del Sáhara se desencadenaría en una coyuntura crítica de la monarquía alauí, objeto de dos intentos de golpe de Estado en 1973, y la espiral de crisis en que se sumió el Régimen del general Franco tras el asesinato de Carrero Blanco. El 20 de febrero de 1973, la Yema’a presentó por escrito a Franco su adhesión a España, lo que agudizaría el malestar marroquí que impondría el 3 de marzo la ampliación de sus aguas territoriales desde las doce hasta las setenta millas.

A partir de 1974 la vía de la autodeterminación defendida por el Frente Polisario y auspiciada desde Naciones Unidas, que aquel mismo año envió una misión al Sáhara, hubo de sortear una difícil tesitura no solo por la radicalización de las exigencias y la estrategia de presión de Rabat, al amparo del beneplácito norteamericano, francés y de algunos países árabes, sino también por la contradictoria política española al comprometerse con la convocatoria de un referéndum que nunca se llevaría a efecto y que nunca contó con el asentimiento de Presidencia del Gobierno. En suma, bien por el deseo de evitar un enfrentamiento bélico con Marruecos o bien por el temor a que se generara un vacío de poder que propiciara una situación como la guineana, tanto desde Presidencia como desde el Alto Estado Mayor se acabaría imponiendo desde mayo de 1975 la tesis abandonista¹¹³.

El capítulo crítico de la crisis tuvo lugar en octubre de 1975 ante el anuncio y la puesta en escena de una invasión pacífica marroquí integrada por 350.000 voluntarios, bautizada como la Marcha Verde –el color de la paz en los países árabes–. En plena agonía del general Franco la precipitada negociación para salir de la crisis, ante la posibilidad de un conflicto y presumiblemente bajo la presión norteamericana interesada en no desestabilizar a su aliado norteafricano, se avino a negociar directamente con Rabat. El resultado final, plasmado en el Acuerdo Tripartito de Madrid el 14 de noviembre de 1975, suponía el incumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por el régimen de Franco y la entrega de la administración del Sáhara a Marruecos y Mauritania, las cuales procederían a su reparto y anexión.

112 Véase Portero y Pardo, “La política exterior”, p. 282; y Marquina, “La política exterior”, p. 590.
113 Véase Portero y Pardo, “La política exterior”, p. 283.

En su conjunto al hacer balance de la política española en la región, el “franquismo –concluye Rosa Pardo– dejó una pesada herencia a los posteriores gobiernos de la monarquía porque dejaron muy envenenadas algunas relaciones de vecindad mediterránea”¹¹⁴. Una herencia que no solo se evidenciaría en los flecos pendientes de la descolonización y las aspiraciones irredentistas marroquíes, sino que también engrosaría el legado que dejaría la política exterior bajo el estilo y el diseño de Fernando María Castiella en la política exterior y la seguridad hacia el Mediterráneo.

114 Pardo, “La política mediterránea”.

Parte cuarta

Al Mediterráneo desde Europa/Occidente

Capítulo noveno
“Mientras el Estrecho les separe”: el Mediterráneo y la articulación de una política exterior y de seguridad democrática en la transición (1975-1986/88)

“El problema de los pesqueros españoles”

¡También es mala suerte vivir en un país rodeado de mar de otros países!

¹

(Escena hogareña en la que un hijo atiende el comentario de su progenitor con motivo de la lectura de un periódico en cuyo texto aparecen impreso tan solo dos titulares: “OPEP” y “Hassan”)

No, este no és el “Siglo de Oro”... ¡Este es el “Siglo del moro”!

²

La muerte del general Franco y el inicio del cambio político en España hacia la configuración de una democracia tendría profundas consecuencias al impulsar el definitivo desbloqueo de las hipotecas internacionales de la España de Franco e iniciar, en consecuencia, su plena inserción en el sistema internacional. Sin embargo, las herencias sobre la política exterior y la posición internacional serían profundas y, en algunos casos, duraderas. En este sentido, las consecuencias del prolongado proceso de descolonización seguiría siendo fuente de tensiones y de preocupaciones para la clase política y la sociedad civil española.

Marruecos continuaría siendo un factor externo con una extraordinaria capacidad de influencia sobre el devenir de la vida política española. Motivo de fricciones continuas durante los años de la transición política en España, pero indispensable para la estabilidad regional, “Mientras el Estrecho les separe” –sutil reclamo textual de los profesores de Economía de la Universidad Complutense José A. Herce y Simón Sosvilla Rivero– percute sobre un bucle que sigue desafiando las relaciones de vecindad y la propia noción de la política global mediterránea.“Trece siglos de historia, problemática si se quiere, pero al fin y al cabo compartida, doce kilómetros de un mar que en la antigüedad era llamado nostrum no son suficientes, al parecer, para que dos países se sientan cercanos y practiquen las reglas de la buena vecindad”³.

1 Texto de una viñeta de Perich, El Jueves, n.º 172 (10 de septiembre de 1980). Reproducida en Martín Corrales, La imagen del magrebí, p. 215
2 Texto de una viñeta de Oli, publicada en La Vanguardia, 27 de junio de 1979. Reproducida en Martín Corrales, La imagen del magrebí, p. 223.

La agenda y las amenazas del sur estarían, en suma, muy presentes en el desarrollo de la política exterior, la concepción de la seguridad y las percepciones sobre el entorno internacional.

1. La periferia mediterránea europea en transición: el acomodo internacional de España

El ocaso del Régimen devendría en plena distensión entre las superpotencias, al hilo de la cual se fueron fraguando a lo largo de los setenta las conversaciones sobre el desarme –acuerdos SALT I (1972) y SALT II (1979)– e iniciativas como la Conferencia para la Seguridad y la Cooperación Europea celebrada en Helsinki. No obstante, el Mediterráneo se vería sacudido por los cambios sobrevenidos en Libia con el advenimiento al poder de Gadaffi en septiembre de 1969 y la presencia soviética en Libia y Argelia, la guerra del árabe-israelí de 1973 –la guerra del Yom Kipur– y los procesos de transición a la democracia que se escalonarían en la Europa Mediterránea y meridional –Grecia, Portugal y España–. El Mediterráneo, no obstante, seguiría siendo a lo largo de la Guerra Fría un escenario secundario, en cuanto a la percepción de la seguridad de Europa⁴, pese a su importancia creciente para la protección del flanco sur de la Alianza Atlántica.

Desde un punto de vista comparativo y atendiendo a la dimensión internacional de los procesos de transición, Charles T. Powell, insiste en las peculiaridades y paralelismos entre las transiciones emprendidas por Grecia, Portugal y España desde los años setenta: “tres países de la Europa meridional cuyas historias, sociedades y culturas ofrecen algunas similitudes importantes, cuyos regímenes autoritarios pertenecían al mismo bloque occidental”. En dichos países se constata una “relación directa entre la importancia de los factores exógenos en la crisis del régimen autoritario previa a la democratización y el protagonismo de la política exterior durante los primeros momentos de la transición”. En Grecia, los coroneles que tomaron el poder en 1967 provocaron una crisis que se saldaría con la invasión de Chipre por parte de Turquía en julio de 1974. La expectativa de un conflicto bélico a gran escala con Ankara repercutiría sobre la situación interna y el giro hacia la democracia. En Portugal, el golpe protagonizado por las Fuerzas Armadas el 25 de abril de 1974 ponía fin a la guerra colonial que en buena medida había incentivado el golpe, impulsando el proceso de descolonización y la transición política en la metrópoli. En España, la crisis del Sáhara desempeñó, en opinión del autor, un papel menos relevante en la crisis del Régimen, pero “no debemos subestimar la importancia el conflicto del Sáhara, que pudo complicar gravemente el inicio del proceso democratizador”⁵.

3 José A. Herce-Simón Sosvilla Rivero “Mientras el Estrecho les separe”, El País (27 de septiembre de 2002).
4 Véase Ignacio Fuente Cobo “Las políticas de seguridad y defensa en el Norte de África”, en VV. AA., Evolución geopolítica del Norte de África: implicaciones para España, Documentos de Seguridad Defensa, n.º 10, Madrid, CESEDEN - Ministerio de Defensa, 2007, p. 11.

En el contexto explícito del Régimen su final acaecería en medio de una profunda crisis interna, la presión internacional por la represión del Régimen y un nuevo episodio de la amenaza meridional al hilo de la crisis colonial del Sáhara español y la improvisada y desacertada solución de los acuerdos de Madrid de 1975. En medio de este panorama convulso en el Mediterráneo Estados Unidos se encontraba embarcado en la negociación de su estatus de seguridad en España, cuyo objetivo primordial era preservar la operatividad y el uso de sus bases militares. La Administración norteamericana, afirma Encarnación Lemus, mantendría la centralidad de su respaldo a don Juan Carlos, pero sin descuidar el pleno respaldo a la “oficialidad franquista”. En el documento que recibió el presidente Ford para preparar su conversación con Arias Navarro el 1 de agosto en Helsinki, se explicitaba que:

Tenemos dos intereses principales: en primer lugar y a corto plazo queremos renovar el Pacto de Amistad y Cooperación que expira en septiembre, así podemos continuar con el uso de nuestras bases para apoyar nuestras fuerzas en Europa y en el Mediterráneo. En segundo lugar, a más largo término, queremos preservar la orientación de España en favor de Estados Unidos y de Occidente durante el periodo posterior al franquismo⁶.

5 Charles T. Powell “Cambio de régimen y política exterior: España, 1975-1989”, en Javier Tusell, Juan Avilé y Rosa Pardo (eds.) La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, Biblioteca Nueva, 2000, pp. 415-416.

6 Texto reproducido por Lemus, “La política de Castiella”, p. 396.

Mientras tanto, las potencias europeas occidentales y en su conjunto las Comunidades Europeas se mostraban, en opinión de Ángel Viñas, “más sensibles ante los acontecimientos a largo plazo y a los estrictos requisitos de una democratización”⁷.

La transición política catalizó una dinámica de procesos de cambio, en el conjunto de la sociedad española, con el objetivo de crear un “complejo sistema occidental, democrático y pluralista”. La apertura de fronteras aceleró la plenitud del proceso de europeización y americanización del modelo productivo, de la estructura y los hábitos sociales, de las formas y la construcción del conocimento, además de la homologación de la práctica y la concepción de las relaciones internacionales. Todo esto, afirma Ángel Viñas, significaba:

[...] el establecimiento de libertades fundamentales y el respeto al desarrollo de los derechos humanos, una completa modernización institucional, transferencias de gobierno a las regiones, modernización de las relaciones con la Santa Sede y con la Iglesia Católica Romana y, lo que no es menos importante, la introducción de un alto grado de control civil sobre los mandos militares y el aparato de seguridad donde se encontraban muy extendidos los sentimientos profranquistas y antidemocráticos⁸.

La dimensión internacional fue, por tanto, un capítulo indispensable del proceso de cambio, sin el cual no se podrían contextualizar ni situar en el plano de la larga duración las directrices de la modernización en un sentido europeísta y occidentalizador. Este camino acabaría clausurando como ya apuntábamos con anterioridad el ciclo modernizador y regenerador con el que se iniciaba el siglo xx.

El bajo perfil del acomodo internacional de España en 1975 no era sino el reflejo de unas relaciones internacionales que no estaban plenamente normalizadas y de una política exterior y de seguridad insuficientemente definidas. La transición a la democracia habilitaría unas precondiciones a tenor de las cuales no solo se superarían los lastres de la herencia internacional del franquismo sino que se reformularían sobre nuevas bases y conceptos las relaciones internacionales de España. A su vez, la normalización de estas favorecerían su incorporación e implicación en una sociedad internacional extraordinariamente dinámica y caracterizada por su heterogeneidad, interdependencia y complejidad.

7 Ángel Viñas “Rompiendo las cadenas del pasado. La política exterior española de Franco a Felipe González”, en Sebastian Balfour y Paul Preston (eds.), España y las grandes potencias en el siglo XX, Barcelona, Crítica, 2002, pp. 194-213, p. 197.

8 Ibídem, p. 196.

2. Modernización y democratización de los instrumentos y el marco institucional de la política exterior y de seguridad

La reflexión sobre la naturaleza de la política exterior democrática como parte del propio proyecto político de la transición y la consolidación de la democracia en España sería objeto de atención por dos de los ministros de Asuntos Exteriores con mayor calado intelectual e impronta en el diseño y ejecución de la política exterior: Marcelino Oreja Aguirre y Fernando Morán. El primero pronunció un discurso el 26 de mayo de 1977 sobre la política exterior en un sistema democrático en la Escuela Diplomática⁹. Su intervención tenía como principal objetivo la reflexión respecto de lo que debía ser la nueva política exterior democrática española, atendiendo a la naturaleza del poder de los Gobiernos como “poder deliberante” y la trascendencia de la unidad de acción exterior. Pocos años después, Fernando Morán detallaría en su libro Una política exterior para España¹⁰ los rasgos que debía reunir una política exterior democrática, entre los que enfatizaba la plena homologación exterior y el internacionalismo.

La cuestión atraería la atención de los medios académicos de las ciencias sociales y jurídicas –entre ellos Antonio Remiro Brotons¹¹, Pere Vilanova¹² o Roberto Mesa¹³. Más recientemente la cuestión acabaría atrayendo el interés de los historiadores. Juan Carlos Pereira ha sido, sin duda, uno de los historiadores, junto a Charles T. Powell, que más atención ha dedicado al estudio de la transición en su dimensión internacional. Las claves para la formulación y ejecución de una política exterior democrática¹⁴ serían: en primer término, la elaboración de una “política de Estado y no de Gobierno”; en segundo lugar, esa política de Estado debería estar sometida a un “control democrático por parte del Parlamento”; a continuación, el papel de la “opinión pública” –identificada con la sociedad civil– en la orientación y la valoración de la política exterior; en cuarto lugar, el protagonismo de los “partidos políticos” –indisociable en muchos casos de sus vínculos con sus homólogos extranjeros–; en quinto término, esa política de Estado debería ejecutarse a través de una “Administración Exterior” moderna, democrática, eficaz, profesionalizada y autónoma, que respondiese al principio básico de la unidad de acción en el exterior; asimismo, la “universalidad” de la proyección internacional tanto en el plano bilateral como multilateral; en séptimo lugar, el desarrollo de un “internacionalismo” positivado en el plano normativo; a continuación, la “homologación” del Estado, del régimen político y de los actores sociales, a través de su reconocimiento y admisión en las organizaciones internacionales, especialmente las regionales, y en otros actores intraestatales no gubernamentales que actúan en la sociedad internacional; y finalmente como telón de fondo, la articulación de una política exterior democrática cimentaría las condiciones para una auténtica situación de “paz democrática”.

9 Marcelino Oreja Aguirre, “La política exterior en un sistema democrático”, Discursos y declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores Don Marcelino Oreja Aguirre (7 de julio de 1976-31 de diciembre de 1978), Madrid, OID, 1978, pp. 51-64.

10 Fernando Morán, Una política exterior para España, Barcelona, Planeta, 1980, pp. 48 y ss.; y Palimpsesto. A modo de memorias, Madrid, Espasa, 2002, pp. 189-226.
11 Antonio Remiro Brotons, La acción exterior del Estado, Madrid, Tecnos, 1984 y Política Exterior de Defensa y control parlamentario, Madrid, CEC, 1988.
12 Pere Vilanova “El sistema político y la política exterior: el ciclo formal”, Working Paper, n.º 94, Barcelona, Institut de Ciènces Politiques i Socials, 1994.
13 Roberto Mesa, “El proceso de toma de decisiones en política exterior”, en Documentación Administrativa, 205, 1985, pp. 143-163; Democracia y Política Exterior, Madrid, Eudema, 1988, y La reinvención de la política exterior española, Madrid, CEC, 1985.

El establecimiento de un régimen democrático transformaría el marco normativo desde el que se formularía, ejecutaría y controlaría la política exterior. Institucionalizado en la Constitución de 1978, la articulación de una política exterior democrática se consumaría entre 1975 y 1986-1988, con la plena universalización de sus relaciones diplomáticas y la incardinación en sus coordenadas europeas y occidentales.

Este proceso es indisociable del propio proyecto modernizador en el que se embarcó la monarquía parlamentaria de Juan Carlos I. En este trayecto la incorporación a las Comunidades Europeas y a las instituciones atlánticas contribuiría sustancialmente a modificar la propia noción de las políticas públicas, en un sentido europeizador. Sería, por tanto, una vertiente esencial del proceso de homologación internacional de España.

A su vez, la propia naturaleza evolutiva de la sociedad internacional influiría de modo muy directo sobre la teoría y la práctica de la política exterior. El debate y los procesos de cambio a que se vería sometido el Estado, como consecuencia del proceso de globalización, y en particular el fenómeno de la perforación de la soberanía nacional, se trasladaría de modo inmediato a la propia concepción y gestión de la política exterior, tradicionalmente concebida como un espacio predilecto del Estado.

14 Juan Carlos Pereira, “La Constitución española y la política exterior: del autoritarismo a la democratización de la política exterior”, La Constitución española y la acción exterior del Estado, Madrid, n.º 8 colección Escuela Diplomática (2004), pp. 99-103.

La clave de bóveda del Estado y, por tanto, de la propia gestión de la política exterior descansaría en la Ley Fundamental, la Constitución de 1978. Desde sus claves internacionales, el texto resulta mucho menos grandilocuente e internacionalista que el de 1931. No hay menciones explícitas a la incorporación de principios y normas constitutivas del sistema internacional. No obstante, de forma implícita la definición del Estado, como un Estado social y democrático de derecho (art. 1.1.) traducía explícitamente la homologación del modelo social imperante en Europa Occidental. La definición de España como un Estado social y democrático de derecho implicaba una voluntad de ruptura respecto al franquismo, para indicar que este último no era un Estado de derecho. La cuestión radicaba en evitar equívocos y distinguir el “Estado de derecho” del “Estado con derecho”¹⁵.

La Constitución abordaba de forma explícita los aspectos concernientes a la gestión de la política exterior, como política pública, tanto en lo que se refiere a la ejecución y control de la misma como en la gestión y asimilación de la legalidad internacional por la vía de los tratados y los convenios (véase cuadro n.º 4). En ambos sentidos, se observa una profundización en los principios ya articulados por la Constitución de 1931. De un lado, una definición cada vez más nítida de competencias en la gestión de la política exterior en la relación entre el poder ejecutivo y el poder legislativo; y de otro, el reconocimiento de la legalidad internacional mediante la precisión de los mecanismos de aceptación y ratificación, así como la determinación de las pautas de homologación normativa. Pero la Constitución de 1978 quedaba muy lejos del perfil internacionalista de la carta magna republicana.

En la formulación y ejecución, aspectos esenciales en el proceso de toma de decisiones, de la política exterior resulta fundamental el análisis de la unidad decisoria central¹⁶. En el caso de la política exterior española, la “unidad decisora central” estaría formada por el presidente del Gobierno y el ministro de Asuntos Exteriores y sus respectivos gabinetes. El Ministerio de Asuntos Exteriores sería la pieza central de la Administración Exterior, tanto en sus órganos centrales como periféricos.

15 Véase Álvaro Soto Carmona, Transición y cambio en España, 1975-1996, Madrid, Alianza Editorial, 2005, pp. 127-128
16 Esta unidad “está constituida por actores que detentan poderes particulares conferidos por normas constitucionales y legislativas, y por estructuras administrativas que institucionalizan sus roles (véase Uxía Lemus de la Iglesia-Haizam Amirah, “La Presidencia del Gobierno

La política exterior ha sido tradicionalmente y sigue concibiéndose como una política pública, una política de Estado. En términos teóricos, la Constitución de 1978 en su artículo 149, definía en el marco de reparto de competencias, dada la naturaleza descentralizada del modelo autonómico, que el Estado tenía responsabilidad exclusiva en las relaciones internacionales.

Tras el periodo transcurrido entre la muerte de Franco y la aprobación de la Constitución, en la que el rey, el jefe del Estado, dispuso de una alta capacidad de acción y de discrecionalidad en la política exterior, la nueva Ley Fundamental definía en términos simbólicos el papel del rey en la política exterior. De acuerdo con el artículo 56, el rey era el jefe del Estado, símbolo de la unidad y permanencia, arbitraría y moderaría el funcionamiento regular de las instituciones y asumiría la más alta representación del Estado en las relaciones internacionales. Al Rey, además, le correspondería manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes (art. 63.2). Y sería, asimismo, la figura ante la que se acreditarían los embajadores y otros representantes diplomáticos en nuestro país (art. 63.1).

En la práctica, acorde a los propios intereses de la política exterior se ha recurrido a la diplomacia del rey como fórmula para explorar canales y facilitar la consecución de objetivos de la política exterior.

Las relaciones internacionales y, en particular, la política exterior serían normativamente competencia del Estado (art. 149). Correspondería, por tanto, al Gobierno la concepción, planificación y ejecución de la política exterior. En su seno habría que advertir varias instancias: el presidente del Gobierno, el Consejo de Ministros y otras agencias.

El artículo 97 explicitaba que el Gobierno dirigiría la política interior y exterior, así como la Defensa del Estado. Y el artículo 98 precisaba que

y la política exterior española hacia el Magreb”, en Hernando de Larramendi, MiguelMañé Estrada, Aurelia (eds.), La política exterior española hacia el Magreb. Actores e intereses, Barcelona, Ariel, 2009, p. 89; y R.A.W. Rhodes, “From Prime Ministerial Power to Core Executive”, en R.W.A. Rhodes, R.A.W. Dunlaey, Patrick (eds.), Prime-Minister, Cabinet & Core Executive, Nueva York, Macmillan, 1995, pp. 28-54).

Cuadro. 4

Fuente (elaboración propia)

el presidente del Gobierno dirigiría la acción del Gobierno y coordinaría las funciones de los demás miembros del mismo.

En el proceso de transición hacia la articulación de una política exterior democrática ya se fueron estableciendo algunas pautas que caracterizarían la gestión de la política exterior española. Tal como indica Pere Vilanova la política exterior se inclinaría por favorecer la “concentración visual” en el presidente, debido a la necesidad de los Estados de identificar claramente un interlocutor dotado de poder de decisión¹⁷.

Pasados los momentos más críticos de la transición entre 1975 y 1982, ya con el triunfo socialista en las urnas, en los años ochenta, afirma Roberto Mesa que existió una tendencia cada vez más fuerte al “monopolio de la acción exterior en manos del Ejecutivo”, debido a la ausencia de voluntad, tanto del partido en el Gobierno como de los partidos en la oposición, para realizar la función de control¹⁸. Esta tendencia se vio favorecida, en las legislaturas socialistas por la autonomía prácticamente total de los Gobiernos en política exterior amparado en las mayorías absolutas en el Parlamento, circunstancia que luego se repetiría en la segunda legislatura del Partido Popular (2000-2004)¹⁹.

La creciente estabilidad política sería determinante en la continuidad gubernamental, en especial en la figura del jefe del Ejecutivo, mal crónico en la historia de España desde el siglo xix. En la transición a la democracia tras la muerte del general Franco se sucederían entre 1975 y 1982, tres presidentes del Gobierno, Arias Navarro, Adolfo Suárez y Leopoldo Calvo Sotelo, tras el triunfo electoral del PSOE, que consumaría la articulación de una política exterior democrática la cabeza del Ejecutivo recaería en Felipe González (1982-1996). Con posterioridad ocuparía el cargo José María Aznar (1996-2004) y José Luis Rodríguez Zapatero desde el año 2004.

17 Vilanova “El sistema político”, p. 6.
18 Roberto Mesa Democracia y política exterior en España, Madrid, Eudema, 1998; y La reinvención de la política exterior española, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1996, p. 15.
19 Véase K. Sabá, “The Spanish Foreign Policy Decision-Making Process”, The International Spectator, vol. 21, n.º 4, 1986, pp. 24-33. Una cuestión contemplada también por Elvira Sánchez Mateo, “Un marco de análisis para el estudio de los actores y los procesos de toma de decisiones”, en Hernando de Larramendi y Mañé Estrada, (eds.) La política exterior española, p. 30, y para la época de Aznar, Miguel Hernando de Larramendi, Irene González González y Bárbara Azaola Piazza, “El Ministerio de Asuntos Exteriores y la política exterior hacia el Magreb”, en la misma obra, p. 79.

El jefe del Gobierno y el ministro de Asuntos Exteriores eran los máximos encargados de la política exterior, aunque para tomar sus decisiones tenían en consideración a los asesores integrantes de sus Gabinetes.

En la década de los ochenta Felipe González se fue rodeando de un pequeño staff, denominado Gabinete de Presidencia, con el fin de controlar el proceso de formulación de la política exterior y realizar una función vital en la coordinación de dicha política. De forma creciente, sería la Presidencia del Gobierno la instancia que se encargaría de las grandes concepciones de la política exterior.

Durante este periodo adquirieron un nivel de influencia creciente. Durante la primera legislatura el pequeño núcleo de expertos en política exterior que había acompañado a los anteriores presidentes desembocaría en un Departamento Internacional, que adscrito al Gabinete de Presidencia, sería muy influyente y bien estructurado²⁰. Era, además, totalmente independiente en lo organizativo y, a veces, en lo personal al Ministerio de Asuntos Exteriores. Se procuró que el director de dicho Departamento fuera miembro de la Carrera Diplomática en activo.

En suma, como bien subraya Leopoldo Calvo Sotelo, en el sistema español se optó progresivamente por el modelo francés de organización en la cumbre, en el que el Presidente formaría a su lado un Gabinete de expertos que reproducía, a escala reducida, el esquema de los ministerios, y con él organizaba y vigilaba el trabajo de los ministros–“el esquema de la desconfianza”–frente al modelo inglés, en el que el presidente se apoyaba sobre la llamada línea ejecutiva, es decir, en el caso del Gobierno sobre los ministros, y les confía plenamente el programa, su ejecución y seguimiento. El presidencialismo, como en la mayor parte de las democracias occidentales, se erigiría en uno de los rasgos principales de la política exterior.

Siguiendo la tradición constitucional española, el ministro de Asuntos Exteriores era en la teoría el encargado de dirigir la diplomacia y la Administración Exterior del Estado, bajo las órdenes del Gobierno, como se especificaba en la Constitución de 1978, en el artículo 98.2.

Durante los primeros años de la transición a la democracia, la cartera de Asuntos Exteriores recaería en José María de Areilza (1975-1976), bajo el Gobierno de Arias Navarro. Fue el primer rostro de la política exterior de la monarquía de Juan Carlos I. Con los Gobiernos de la UCD le sucederían, Marcelino Oreja Aguirre (1976-1980) y José Pedro Pérez Llorca (1980-1982) quienes tuvieron que asumir la tarea de la reinserción y la normalización internacional de España orientando sus cauces hacia las coordenadas atlánticas y europeas.

20 Véase Celestino del Arenal, “La posición exterior de España”, en Cotarelo (comp.), Transición política y consolidación democrática 1975-1986, Madrid, CIS, 1992, p. 404.

A medida que se fue afianzando la tendencia presidencialista en la política exterior española desde la década de los ochenta, el ministro de Asuntos Exteriores y su equipo fueron perdiendo protagonismo. Las tareas del Ministerio de Asuntos Exteriores se concentrarían más en la fase de conceptualización y de aplicación de la política exterior.

El nombramiento de Fernando Morán como ministro de Asuntos Exteriores en 1982 no fue una sorpresa, pues era el principal especialista en cuestiones internacionales del PSOE. En sus Memorias subrayaba que él propendía a una concepción del gobierno como de Gabinete mientras que Felipe González defendía una cierta personalización del poder²¹. Su sustitución en julio de 1985 por Francisco Fernández Ordoñez se debió, en opinión de algunos autores como Ángel Viñas, a que Felipe González quería marcar muy de cerca la política exterior²². Fernando Morán, por su lado, alegaba el antagonismo personal entre ambos²³. Fernández Ordoñez se adaptaba mejor a la personalidad dirigente de Felipe González y sus concepciones sobre el poder. En junio de 1992, Fernández Ordóñez fue sustituido por Javier Solana por motivos de salud, quién sería sustituido en 1995 por Carlos Westendorp al ser nombrado secretario general de la Alianza Atlántica.

La secuencia ministerial revela la mayor estabilidad política. Entre 1975 y 1988 cuando ya se ha completado la transición hacia una política exterior democrática han ocupado el cargo cinco ministros. Si prolongamos el recuento hasta la actualidad contaríamos 12 ministros entre 1975 y 2011.

Durante la era socialista, bajo la dirección de Fernando Morán en el Ministerio, el Gabinete del ministro no tendría el grado de influencia del Gabinete de Presidencia, pese a contar con expertos de renombre. Con el tiempo tendería a convertirse en un órgano de coordinación más que de reflexión y análisis²⁴.

21 Morán, Una política exterior, p. 206.
22 Ángel Viñas, “Dos hombres para la transición externa: Fernando Morán y Francisco Fernández Ordoñez”, Historia Contemporánea, n.º 15 (Nombres propios para una diplomacia), 1996, pp. 257-288.
23 Fernando Morán, España en su sitio, Barcelona, Plaza & Janés, 1990, pp. 455-498.

Los cambios organizativos en la estructura del Ministerio de Asuntos Exteriores son el reflejo de la dinámica de modernización-democratización y la adaptación sobrevenida por los propios cambios de la sociedad internacional.

Inicialmente, la estructura administrativa del Ministerio de Asuntos Exteriores se caracterizó por el continuismo sin que fuera acometida una reforma en profundidad de la maquinaria administrativa heredada del régimen del general Franco²⁵. En 1979 se intentó mejorar esta infraestructura con la creación de una Secretaría de Estado de Asuntos Exteriores encargada de la coordinación general de los órganos del Ministerio.

Sería, finalmente, bajo los Gobiernos socialistas y con el telón de fondo de la adhesión a la Comunidad Europea en la década de los ochenta cuando se acometió una profunda reforma del Ministerio de Asuntos Exteriores acorde a los parámetros de una política exterior democrática homologable a la de sus socios europeo-occidentales.

El Ministerio de Asuntos Exteriores, según se precisaba en el Real Decreto de 28 de agosto de 1985, era la pieza central de la Administración Exterior. Como bien subraya Carlos Sanz era el Departamento responsable de la implementación de la política exterior del Gobierno y por ello, al menos en teoría, el protagonista en todo lo relativo a la acción exterior del Estado²⁶.

La nueva estructura del Ministerio, la cual perduraría en esencia hasta el siglo XXI, introducía tres novedades significativas: la primera fue la creación de una Secretaría de Estado para la Unión Europea; la segunda, la creación de una Secretaría de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica (SECIPI), encargada de gestionar la política de cooperación hasta entonces dispersa en diferentes ministerios; y la tercera, la creación de una Secretaría de Estado de Política Exterior encargada de coordinar las actividades de las Direcciones Generales de Política Exterior y también de participar en reuniones periódicas que mantenían los directores políticos en el marco de la Cooperación Política Europea.

24 Consúltese Ignacio Molina y Fernando Rodrigo “las transformaciones organizativas de la política exterior española”, Revista de Estudios Políticos, n.os 117, 2002, p. 197.
25 Véase Antonio Moreno Juste, ”La administración exterior en la transición de la política exterior española (1975-1986)”, en Javier Tusell y Álvaro Soto Carmona (eds.), Historia de la transición democrática en España (1975-1986), Madrid, UNED-UAM, 1995, p. 244.
26 Carlos Sanz Díaz, “La Administración Exterior del Estado”, Juan Carlos Pereira (coord.), La política exterior de España (1800-2003), Barcelona, Ariel, 2003, pp. 169-186.

La prioridad otorgada a las relaciones con el Magreb y el Mediterráneo no tuvo ni ha tenido su reflejo en el marco organizativo del Ministerio, lo que no ha sido obstáculo para que la región “haya sido uno de los espacios geográficos en los que la política exterior española ha mostrado gran ambición, con el doble objetivo de ganar influencia en la escena internacional y asegurar los intereses de seguridad en la ribera sur del Mediterráneo”²⁷.

Mientras estuvo Fernando Morán en el cargo, la Dirección General de Política Exterior para África y Asia Continental recaería en Manuel Massot, un compañero suyo de promoción y con experiencia en Oriente Medio. Massot institucionalizaría las reuniones periódicas con los embajadores españoles acreditados en los Estados del Magreb. En 1985 Jorge Dezcallar, que había trabajado a las órdenes de Manuel Massot como subdirector general de África del Norte y Medio Oriente, le reemplazaría en la citada Dirección hasta 1993. Su puesto sería ocupado hasta 1996 por Miguel Ángel Moratinos, que había sido Subdirector de África del Norte y director del Instituto de Cooperación con el Mundo Árabe en los años precedentes.

En estos años los diplomáticos con responsabilidad en los asuntos en el Magreb iniciarían un proceso de apertura al mundo académico y la sociedad civil “buscando feedback para la elaboración de la política hacia la región”. Sería, en este contexto, en el que se realizaron los Encuentros de Gredos organizados entre 1986 y 1989 por el catedrático de Teoría Económica de la Universidad Autónoma de Madrid, Alejandro Lorca, con el respaldo del Instituto de Cooperación con el Mundo Árabe. Estos encuentros, que conformarían un foro de análisis sobre los problemas comunes de España y el Magreb, animarían unos canales de conexión con el mundo académico que se intensificarían en los años noventa²⁸.

Este impulso reformador había sido auspiciado por Fernando Morán, que promovió la realización de un estudio, El Libro Blanco de la Administración Exterior del Estado que sería publicado en 1986. Algunas de sus recomendaciones serían llevadas a la práctica por su sucesor Fernández Ordoñez.

27 Miguel Hernando de Larramendi; Irene González González, y Bárbara Azaola Piazzo, “El Ministerio de Asuntos Exteriores y la política exterior hacia el Magreb”, en Miguel Hernando de Larramendi-Aurelia Mañé Estrada (eds.) La política exterior hacia el Magreb. Actores e intereses, Barcelona, Ariel-Real Instituto Elcano, 2009, p. 71.

28 Hernando de Larramendi; González González, y Azaola Piazzo “El Ministerio de Asuntos Exteriores”, p. 73.

La red periférica permitiría al Estado desplegar más allá de sus fronteras su acción exterior, al amparo de una serie de unidades administrativas que constituyen los órganos periféricos de la Administración Exterior, organizadas en la actualidad a través de cuatro modalidades: las misiones diplomáticas permanentes, las misiones consulares, los servicios sectoriales en el exterior y las distintas formas de diplomacia ad hoc o extraordinaria. Las misiones diplomáticas –embajadas y misiones en el extranjero– compondrían el entramado básico y fundamental para la ejecución de la política exterior de un Estado. Todavía se hallaba vigente a principios del siglo xxi el Reglamento Orgánico de la Carrera Diplomática de 15 de julio de 1955.

Tras los esfuerzos de la diplomacia de la España de Franco por superar el aislamiento y alcanzar una parcial inserción internacional, España mantenía en 1975 relaciones diplomáticas con 85 países. Los grandes ausentes en este catálogo eran los países del bloque socialista, además del caso especial de Israel. Desde el primer Gobierno de la monarquía de Juan Carlos I se fue avanzando en esta dirección mediante el establecimiento de relaciones diplomáticas con la Unión Soviética y el resto de los países socialistas, así como con México –el único país hispanoamericano que no había reconocido al régimen de Franco– en 1977 y por ultimo, con Israel en 1986.

Asimismo, una de las cuestiones pendientes en el proceso de articulación de una política exterior democrática es la de una reforma y modernización del Servicio Exterior. Al iniciarse la transición a la democracia el modelo de formación y selección del personal de la carrera diplomática era el contemplado en la reforma de la Escuela Diplomática explicitada en el Decreto 2.927/1968 de 28 de noviembre. Sería, finamente, el Real Decreto 571/1982, de 17 de marzo, del Ministerio de Asuntos Exteriores el que modificaba el sistema de ingreso, estableciendo el modelo de oposición a la Carrera Diplomática.

Asimismo, el Real Decreto 1.475/1987, de 27 de noviembre, reorganizaba la Escuela Diplomática para adaptarla, según el preámbulo, a las nuevas necesidades de la vida internacional, poniendo de manifiesto la vocación de la Escuela por erigirse en un centro de altos estudios internacionales, promoviendo la docencia y la investigación.
Por último, una problemática que recorrería el curso del siglo, la unidad de acción exterior. Al Ministerio de Asuntos Exteriores, de acuerdo con la pauta tradicional y el propio contenido implícito en la Constitución de 1978, le correspondería desde un plano teórico el monopolio de la ejecución de la política exterior. Se pretendía así, afirma Carlos Sanz, “reservar la ejecución de la política exterior como un ámbito de competencias propio del Ministerio de Asuntos Exteriores, frente a la intromisión de los demás Ministerios que integran el Gobierno, y de instancias ajenas al Ejecutivo”²⁹, tales como el Ejército.

Los problemas para ejercer esa prioridad tenderían a agravarse por múltiples motivos tanto externos como internos y por problemas tradicionales junto a otros sobrevenidos por los cambios de la sociedad española actual: en primer término, la propia transformación y complejidad de la agenda de la sociedad internacional y de las propias relaciones internacionales; en segundo lugar, la creciente interdependencia entre lo interior y lo exterior y su efecto en la gestión de las políticas públicas; y los cambios en la propia concepción de la política exterior, tradicionalmente enclaustrada en el plano gubernamental. Hoy, el “Estado es un conjunto de actores públicos centrales y periféricos que ha de compartir el poder con otros actores privados en una red de relaciones de reglas difusas y en el que se pueden desarrollar múltiples intereses, no siempre coincidentes”³⁰. En el caso español, además, habría que introducir otros dos factores: la configuración del Estado de la autonomías y la incorporación a la Comunidad Europea/Unión Europea.

En la práctica sería, por tanto, muy frecuente el riesgo de descoordinación y conflicto en la gestión de la política exterior. En las conclusiones al Libro Blanco sobre la Administración Exterior se proponía preservar la unidad de acción mediante:

[...] un sistema comunicante de doble llave que, reconociendo la responsabilidad de estos en la elaboración, gestión y ejecución de programas de actuación sectoriales, incluidos los de naturaleza convencional y de participación en los Organismos internacionales, permita al Ministerio de Asuntos Exteriores cribarlos en función de los objetivos globales de nuestra política, coordinarlos y encauzarlos hacia el exterior donde las representaciones diplomáticas españolas han de ser los centros preeminentes de irradiación y apoyo logístico³¹.

29 Sanz Díaz, “La Administración Exterior, p. 183. 30 Sánchez Mateos, “Un marco de análisis”, p. 22.

La modernización y democratización del marco institucional y la estructura de las Fuerzas Armadas conformarían el otro valuarte de la política pública en la configuración de una política de seguridad, homologada con el entorno internacional.

La transición en el seno de las Fuerzas Armadas ya había comenzado antes de la muerte del general Franco a tenor de la actividad de ciertos círculos como el CESEDEN y las inquietudes de protagonistas como los generales Díez-Alegría y Gutiérrez Mellado, entre otros. Habría que esperar, sin embargo, a la muerte del dictador y la puesta en escena de la transición política hacia la democracia y, más adelante, la incardinación de España en la estructura multilateral defensiva occidental –la Alianza Atlántica y la Unión Europea Occidental– para que se completase la transición de las Fuerzas Armadas a un entorno democrático y una posición internacional normalizada y homologada.

Desde un punto de vista institucional y organizativo las iniciativas adoptadas por el Gobierno de Arias Navarro estuvieron, en buena medida, inspiradas en el borrador aprobado en julio de 1975 que pretendía preservar la autonomía del poder militar e independizarlo del poder civil. Se contemplaba la figura del jefe del Estado como la cúspide de dos estructuras jerárquicas diferentes e independientes entre sí: una gestionaba la función “política y administrativa”, bajo la dirección del presidente del Gobierno, el vicepresidente para la Defensa y los tres ministros militares; y otra, responsable de la función “operativa y logística”, encabezada por la Junta de Jefes del Estado Mayor (JUJEM). El nexo entre ambas sería la Junta de Defensa Nacional, presidida por el Jefe del Estado. Este punto de partida sería el origen de conflictos y ambigüedades a lo largo del proceso de transición.

El primer Gobierno de la Monarquía presidido por Arias Navarro creó la Vicepresidencia para los Asuntos de Defensa desempeñada por el general De Santiago y Díaz de Mendivil. Su proyecto, expuesto en una conferencia en el CESEDEN, pretendía la creación de un Ministerio de Defensa básicamente gestor de recursos y mantendría una estructura operativa dirigida por la Junta de Jefes de Estado Mayor, al amparo ambas de la Junta de Defensa Nacional³². El nuevo texto universalizaba el concepto de defensa nacional, haciéndolo extensivo al campo civil.

31 Conclusiones definitivas del informe sobre el Libro Blanco de la Administración Exterior del Estado (Aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de Abril de 1987), Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, 1987.

Con la formación del primer Gobierno de Adolfo Suárez en julio de 1976 se mantendrían los ministros militares –Álvarez-Arenas en Ejército, Pita la Veiga en Marina y Franco Iribarne-Garay en Aire–. Pocos meses después sustituiría al vicepresidente para los Asuntos de la Defensa por el general Gutiérrez Mellado, auténtico artífice de la transición de las Fuerzas Armadas. A iniciativa suya se crearía en diciembre una Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Militares³³. La vía reformista emprendida por Gutiérrez Mellado, como bien subraya Fernando Puell de la Villa, suponía un punto de inflexión respecto a los planteamientos barajados en la década precedente. Se proponía partir de una nueva metodología, una suerte de vía intermedia entre los planteamientos en liza
–la reforma desde el vértice de la pirámide como proponía Díez-Alegría y De Santiago y la reforma desde la base de la pirámide–. Gutiérrez Mellado comenzó por unificar la organización interna de los tres ministerios militares, inspirándose en el modelo de Marina. Institucionalizó la figura de los jefes de Estado Mayor como “cabezas visibles de cada ejército”. Acto seguido, instauró la Junta de jefes de Estado Mayor (JUJEM) y la colocó bajo la presidencia del jefe del Alto Estado Mayor, órgano que se mantendría hasta que la Constitución de 1978 derogó la Ley Orgánica del Estado. Por último, una vez segregadas las competencias operativas de las administrativas, se procedería a la unificación de sus órganos burocráticos, las antiguas subsecretarías, y se consumaría la creación de un Ministerio de Defensa³⁴.

El presidente del Gobierno, Adolfo Suárez, decidió aplazar la adopción de esta iniciativa hasta que no se hubieran celebrado las primeras elecciones democráticas. Legitimado el mandato de Suárez por las urnas, el 4 de julio de 1977 un Real Decreto reestructuraba la Administración Central del Estado, en la que figuraba ya el Ministerio de Defensa. La creación del Ministerio obedecía, en opinión de Jorge Ortega, a una doble finalidad: la homologación con otros Estados europeos, en cuya estructura burocrática figuraba un Departamento de tales características; y disponer de una “herramienta, de un instrumento, que permitiera la indispensable transformación de las Fuerzas Armadas, desde un único organismo de la administración”³⁵. El texto normativo definía al nuevo Departamento como el órgano “encargado de la ordenación y coordinación de la política general del Gobierno en cuanto se refiere a la Defensa Nacional, así como a la ejecución de la política militar correspondiente”. En adelante, el ministro asumiría la dirección de la política de defensa por delegación del presidente del Gobierno. Hasta aquel momento la propuesta al Gobierno sobre la política de defensa y política militar correspondía al alto Estado Mayor y a los ministros militares. El diseño del Ministerio sería muy austero y funcional y se organizaría en torno a una Subsecretaría de Defensa, de la que dependían tres secretarías generales
–correlativas a cada uno de los ejércitos–. Se definía una organización dual: de un lado, la dimensión política gestora de recursos, dirigido desde el nuevo Ministerio, y de otro, el plano militar en el que se integraba la Junta de Jefes del Estado Mayor y los jefes de Estado Mayor de los tres ejércitos. La cadena de mando militar la encabezaban los jefes de Estado Mayor de los tres ejércitos, bajo la autoridad política, pero no de mando, del ministro de Defensa.

32 Véase Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles, p. 49.
33 Esta Comisión quedaría integrada por el Presidente del Gobierno y el vicepresidente, los ministros de Justicia, Hacienda y Gobernación, además de los tres ministros militares.
34 Puell de la Villa Historia del Ejército, pp. 233-235.

Este primer impulso legislativo preconstitucional culminaría con la Ley 83/78 de 28 de diciembre en virtud de la cual se regularían, por primera vez, las funciones y las relaciones de los órganos superiores del Estado en relación con la defensa nacional y se mantendría a los ejércitos fuera del control político del ministro, preservando, por tanto, un alto margen de autonomía estando tan solo bajo la autoridad del jefe del Estado. La Ley crearía, asimismo, la Junta de Defensa Nacional³⁶ cuyas atribuciones serían: “proponer y formular al Gobierno las líneas generales de la defensa nacional y la política militar, y asesorarle en la dirección de la política de defensa en paz y en guerra, y en la dirección general de la guerra”. Sin embargo, su utilidad práctica ha sido meramente testimonial³⁷.

La Constitución de 1978 sancionaría el umbral normativo para la prosecución del proceso de reforma y transición de las Fuerzas Armadas. El artículo 8 precisaba la misión de las mismas: “garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional”.La clave del tratamiento constitucional de las Fuerzas Armadas y su misión derivaba, no tanto, de su redacción como de su localización en el texto constitucional, pues figura en el Título Preliminar. La razón obedecería a la práctica de los consensos, tan propia de la dinámica de la transición. El general Jesús del Olmo, quién fuera jefe del CESID, sostiene la hipótesis de que esta decisión obedecería a la convicción del general Gutiérrez Mellado de evitar a “toda costa que los ejércitos se vieran vinculados a los Gobiernos para que no les contaminasen las querellas políticas”³⁸. El artículo 8 en su apartado 2 preveía, además, que una ley orgánica regularía las bases de la organización militar conforme a los principios de la Constitución.

35 Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles, p. 60.
36 En su composición figuraba, bajo la presidencia del jefe del Estado: el Presidente del Gobierno, los vicepresidentes, los ministros de Defensa, Asuntos Exteriores, Economía, Hacienda, Interior, Industria y Energía, Sanidad y Seguridad Social, y Transporte y Telecomunicaciones, el presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor y los jefes de Estado Mayor de los tres ejércitos.
37 Véase Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles, p. 62.

En el nuevo Gobierno de Adolfo Suárez, tras las elecciones de 1979, el general Gutiérrez Mellado continuaría como vicepresidente, mientras que la titularidad del Ministerio de Defensa recaería en Agustín Rodríguez Sahagún, el primer civil en cuatro décadas al frente de aquella esfera de la actividad del Estado. Uno de sus principales cometidos, previsto en la Constitución, sería la elaboración y aprobación de la Ley Orgánica de Criterios Básicos de la Defensa Nacional y la Organización Militar. El proyecto remitido al Congreso de los Diputados, en septiembre de 1979, se fundamentaba, en lo concerniente a la defensa nacional, sobre los trabajos realizados desde el CESDEN y el Alto Estado Mayor, y en el capítulo de la organización militar en los planteamientos asumidos por Gutiérrez Mellado. Aquel anteproyecto, subraya Fernando Puell de la Villa, era “el documento más progresista que podían ofrecer los militares reformistas que lo redactaron, pero en aquellos momentos era raro encontrar un profesional dispuesto a renunciar a la autonomía de su institución”. Tanto Fernando Puell como Jorge Ortega, coinciden en el carácter ambiguo y, en este sentido continuista de las normas aprobadas en 1977 y 1978. La Ley 6/80 de Criterios Básicos de la Defensa Nacional y de la Organización Militar es un texto abierto a dobles lecturas respecto a la definición de la cadena de mando sobre los ejércitos³⁹. Su aprobación en el Congreso de los Diputados estuvo condicionada por el abortado golpe de Estado del 23 de febrero de 1981. Se saldó con un balance de 291 votos favorables, dos negativos y dos abstenciones⁴⁰.

38 Véase Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles, p. 67. Consúltese, asimismo, las aportaciones incluidas en Isidro Sepúlveda-Sonia alda (eds.), Congreso de Historia de la Defensa. Fuerzas Armadas y política de defensa: transición y modernización, Madrid, Instituto Universitario Gutiérrez Mellado, 2008.

39 Puell de la Villa, Historia del Ejército, p. 236. Véase, asimismo, Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles, pp. 79-80.

Con el telón de fondo de la toma de posiciones políticas en torno al ingreso en la Alianza Atlántica, en el plano doctrinal, siguiendo el trabajo conceptual realizado desde el CESEDEN, se iría afinando la noción de la defensa⁴¹. Se contemplaba, asimismo, la necesidad de un “mecanismo procedimental para su planificación y seguimiento”, que se concretaría en la Directiva de Defensa Nacional (DDN). Éste capital instrumento sería el “documento en el cual el Gobierno define los objetivos de la defensa nacional, expone las líneas genéricas de actuación para alcanzarlos y las directrices para el desarrollo tanto de la política de defensa como de la política militar”. Tiene un ciclo temporal de cuatro años y se erigiría en la base del planteamiento de la defensa nacional y de la defensa militar. La primera se adoptaría en 1980.

El proceso de transición de las Fuerzas Armadas entraría en su recta decisiva a partir de 1982 con la victoria electoral del PSOE. Con el primer Gobierno de Felipe González, en diciembre la cartera de Defensa recaería en Narcís Serra. Las reformas, luego proseguidas por sus sucesores en el cargo –García Vargas y Suárez Pertierra–, pretendían aproximarse, en función de las circunstancias, en los asuntos de defensa y de las Fuerzas Armadas a los modelos europeos. El mismo Narcís Serra en una intervención ante el Congreso de los Diputados en 1983 aseguraba que “no se puede concebir una política de defensa en la que se analicen con independencia problemas de política militar con los de política exterior o de seguridad nacional”⁴².

40 Los acontecimientos del 23-F afianzarían las convicciones sobre la conveniencia de la incorporación a la Alianza Atlántica con el fin de impulsar la transición de las Fuerzas Armadas a un entorno democrático. Rodolfo Martín Villa, en una entrevista concedida en octubre del año 2009, afirmaba en este sentido que “era bueno que entrásemos en la OTAN y que los militares españoles empezasen a tratar con sus colegas europeos. Porque ya los colegas europeos estaban educados no sé si de toda la vida, pero por lo menos vacunados desde hace mucho tiempo en que son los Gobiernos los que hablan a los ejércitos y no los ejércitos los que hablan a los Gobiernos. En este sentido era una ventaja enorme”. Entrevista n.º 5, realizada a Rodolfo Martín Villa el 21 de octubre de 2009, en Madrid, p. 21. Proyecto de investigación “Dimensión internacional de la transición española (1973-1982): protagonistas y memoria histórica”, concedido por el Ministerio de Ciencia e Innovación –Subdirección General de Proyectos de Investigación– y cuyo investigador principal es el Dr. Juan Carlos Pereira, entre el 1 de enero de 2010 y 31 de diciembre de 2012. Referencia del proyecto: HAR2009-13630 (subprograma HIST). (En adelante se citará la referencia del proyecto).

41 Se precisarían tres conceptos: la Defensa Nacional, entendida como la “disposición y acción coordinada de todas las energías y fuerzas morales y materiales de la Nación ante cualquier forma de agresión, debiendo todos los españoles participar en el logro de tal fin”; la “Política de Defensa”, como parte de la “política general, determina los objetivos de la Defensa Nacional y los recursos y acciones necesarios para obtenerlos”; y, por último, la política militar, como componente esencial de la Política de Defensa, “determina la organización del potencial militar, constituido fundamentalmente por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, teniendo en cuenta las posibilidades de la Nación en relación con la Defensa”.

Una de las prioridades que acometió el ministro Narcís Serra fue dar término a la ambigüedad residente en la Ley Orgánica de 1980 y precisar con nitidez la dependencia de las Fuerzas Armadas respecto del poder Ejecutivo. Fisura que fue subsanada con la Ley 1/84 –Ley Orgánica de Criterios Básicos de la Defensa Nacional– de 5 de enero de 1984, luego desarrollada a través del Real Decreto 135/84, de 25 de enero. La nueva ley mantenía las atribuciones conferidas al rey, las Cortes Generales y el Gobierno, pero potenciaba las responsabilidades del presidente del Gobierno y del ministro de Defensa y modificaba las de la Junta de Defensa Nacional (JDN), de la Junta de Jefes de Estado Mayor (JUJEM) y de los Jefes de Estado Mayor de los ejércitos. Se creaba, asimismo, el cargo de jefe de Estado Mayor de la Defensa (JEMAD), el cual debía ser el principal colaborador del ministro y de quién dependía órgánica y funcionalmente en el planteamiento y ejecución de los aspectos operativos de la política militar. La Ley de 1984, afirma Fernando Puell de la Villa, “puso término a ciento diez años de autonomía efectiva de la institución castrense y marco el final de la transición militar”⁴³.

El 10 de julio de aquel mismo año, Felipe González firmaría su primera Directiva de Defensa Nacional, como va a ser práctica habitual en las diferentes legislaturas (DDN 1/84). En ésta se precisaban los objetivos de la defensa nacional: la defensa del orden constitucional garantizando la unidad, soberanía e independencia de España y su integridad territorial –como reza en la Constitución–; la protección de la población contra riesgos de agresión o catástrofe; la aportación del mayor esfuerzo para mantener la paz entre las naciones; el desarrollo de la capacidad disuasoria frente a las amenazas; y el control del estrecho de Gibraltar y de sus accesos⁴⁴. La preocupación por el eje Canarias-estrecho de GibraltarBaleares y su trascendencia como ruta internacional seguía, como a principios de siglo, ocupando un lugar central en la consideración geopolítica del Mediterráneo.

42 Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles, pp. 96-97.
43 Puell de la Villa, Historia del ejército, pp. 237-240.
44 Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles, p.108.

La modernización de las Fuerzas Armadas se emprendería en un estadio ulterior, una vez se fuera definiendo el nuevo marco normativo e institucional y afianzada la transición de las Fuerzas Armadas a un entorno democrático. Definida esa premisa y allanado el camino para la definitiva incorporación de España a las estructuras defensivas europeas y atlánticas, se incorporarían a la agenda política la necesaria modernización de las Fuerzas Armadas

Las preocupaciones internacionales y, en particular, la seguridad son inseparables de su condición mediterránea. En este sentido, resulta pertinente reflexionar, aunque sea de forma epidérmica, sobre las cambios y continuidades en la cultura política y la psicología colectiva respecto a los vecinos del Sur y la vigencia de los prejuicios orientalistas.

Durante el viaje de España al centro del sistema internacional se fraguarían cambios de concepto, entre ellos, la noción de una auténtica política mediterránea cuyo desarrollo efectivo no tendría lugar hasta bien entrada la década de los ochenta. En este sentido, los elementos de continuidad convivirían con la irrupción de elementos de cambio y revisión respecto del ultramar cercano. Los elementos subyacentes del orientalismo-africanismo en el caso español permanecerían vigentes.

En el plano de las imágenes y percepciones el periodo circunscrito entre el año 1975 y 1986 fueron turbulentos en las relaciones hispano-marroquíes, al hilo de las tensiones heredadas del proceso descolonizador y los contenciosos que marcarían la agenda de Rabat y Madrid. Una situación agravada, como bien matiza Eloy Martín Corrales, por nuevos factores del contexto internacional y el impacto negativo de tres acontecimientos para la percepción árabe-musulmana en Occidente: en primer lugar, la guerra árabe-israelí y las consecuencias derivadas por la subida desorbitada de los precios del crudo; el segundo, el incremento de la lucha armada practicada por organizaciones árabes, el “anatemizado terrorismo”; y por último, el trascendental acontecimiento de la revolución islamista en Irán, “responsable del nacimiento del temor a la ‘marea islámica’”. En definitiva, la imagen de los “árabe-musulmanes sufrió un importante deterioro que se hizo extensivo a la totalidad de los países y habitantes del este ámbito cultural-religioso. La percepción negativa de los marroquíes se vio actualizada con los nuevos estereotipos generados en lugares muy alejados del país vecino”⁴⁵.
La tensiones de la agenda bilateral –la fallida descolonización del Sáhara, las reivindicación de Ceuta, Melilla y los peñones, y el conflicto pesquero– continuaron sembrando la discordia y alimentando el caudal de estereotipos heredados del pasado.

El catálogo gráfico de las imágenes del sur, particularmente de Marruecos, al hilo de estos escollos salpicó la crónica gráfica satírica que aparecía en revistas como El Papus o El jueves, pero también de diarios y semanarios como Época, Cambio 16 o Triunfo, entre otros. Recogieron la visión negativa de los árabe-musulmanes proyectada en tebeos como El Guerrero del Antifaz, el Capitán Trueno o Audaces Legionarios, pero cuyo discurso había quedado desfasado y se renovaron con un lenguaje “directo y fresco” y supieron expresar en clave irónica e iconoclasta la evolución de las relaciones de vecindad con Marruecos.

El fallido proceso descolonizador del Sáhara dejó un poso muy agitado en la memoria colectiva de los españoles, cuyas consecuencias políticas perduran en la actualidad envenenando las relaciones con el Magreb. En la entrevista realizada a Alfonso Osorio caracterizaba en los siguientes términos el problema: “El Sáhara realmente es un problema que se resuelve mal viviendo Franco. Y después España quedó comprometida con los saharauis, y bueno, ya sabemos que no se cerró”⁴⁶. En una valoración más genérica del sentimiento colectivo, Eloy Martín Corrales, afirma que para la “inmensa mayoría de la población, independientemente de su filiación ideológica, se mostró insatisfecha con la solución dada al conflicto del Sáhara”, siendo para unos una auténtica traición a los saharauis y para otros una “descolonización vergonzosa”⁴⁷.

En el poso de esa memoria colectiva perduraría la doble y contrapuesta imagen que se generó ya durante el franquismo entre los saharauis, tratado en términos positivos, y los estereotipos negativos de los marroquíes.

Asimismo, los problemas derivados de las negociaciones pesqueras y las reivindicaciones sobre Ceuta, Melilla y los peñones polarizaron una visión negativa, que se encarnó en buena medida en las imágenes satíricas en la imagen del rey Hassan II o las críticas a las carencias democráticas del reino alauí. El problema de Ceuta y Melilla no concitó en estos años en España ninguna suerte de unidad patriótica. Para las derechas, en clave tradicional, la defensa de las ciudades constituía una obligación ineludible, al menos formalmente. Para las izquierdas, en la clandestinidad hasta que se inició la transición democrática, Ceuta y Melilla “simbolizaban la aborrecida aventura colonial española en Marruecos y eran considerados enclaves coloniales; por lo tanto, exigían su entrega al país vecino”. Sin embargo, la transición a la democracia en España y los cambios estratégicos e ideológicos en los principales partidos de la izquierda – PSOE y PCE– acabarían por ir modificando lentamente su postura hacia Ceuta y Melilla⁴⁸.

46 Entrevista n. 7, realizada a Alfonso Osorio el 13 de enero de 2010, en Madrid, p. 27. Referencia del proyecto: HAR2009-13630

Lentamente irían surgiendo nuevos temas como el tráfico de estupefacientes o la emergencia de la inmigración norteafricana desde la década de los setenta y ochenta, que comenzó a preocupar a ciertos sectores de la sociedad y de la prensa española. La conformación de la democracia en España y la incorporación a las instancias de la construcción europea tendrían un decisivo efecto en el curso de la dinámica textual y la pervivencia de estos prejuicios orientalistas. En el ámbito académico y cultural, como ya analizábamos en la introducción, comenzaban a percibirse ciertas pautas de cambio que comenzaban a vislumbrarse desde la década de los setenta de renovación científica que alcanzaría a los estudios sobre el mundo y la cultura árabe-musulmana.

3. El Mediterráneo, la seguridad y los anclajes internacionales para una política exterior democrática

La definición del nuevo perímetro de las relaciones internacionales de España, una potencia semiperiférica, y la articulación de un nuevo modelo de política exterior y de seguridad desde el último cuarto del siglo xx ha estado profundamente influida en su contenido y en su ritmo por dos procesos: la transición interna hacia un Estado democrático social de derecho y la plena incardinación europea occidental (1975-1988), sobre el que polarizamos nuestra atención; y la transición externa hacia un nuevo sistema internacional en el mundo de la postguerra fría, desde el ciclo revolucionario de 1989-1991, en la que España actuaría y se adaptaría desde la centralidad de sus referentes europeos y occidentales.

La política exterior de los Gobiernos de la Unión de Centro Democrático, y en especial los presididos por Adolfo Suárez (1976-1981), gravitó en torno a la búsqueda de unas nuevas coordenadas en sintonía con el desafío democratizador. Si bien es cierto que comenzó a pincelarse el nuevo proyecto de política exterior y de seguridad, sus directrices no se llegarían a definir con precisión hasta la llegada al poder del Partido Socialista Obrero Español en 1982, cuyo giro realista y posibilista acabaría por incardinar plenamente a España en Europa y Occidente⁴⁹.

48 Ibídem, pp. 217-218.

3.1. La normalización internacional, las inercias del pasado y el mito del consenso en la política exterior y de seguridad bajo los gobiernos centristas (1975-1982)

En el discurso de recepción a la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas del expresidente del Gobierno Leopoldo Calvo Sotelo, pronunciado el 16 de noviembre de 2005, titulado precisamente “Sobre la transición exterior”, percutía sobre el excepcionalismo internacional de España a la hora de afrontar el regreso de España al escenario internacional, como uno de los factores que girarían en torno a la polémica del anclaje atlántico de España. “Volver siempre es un difícil ejercicio. Y, casi siempre, un ejercicio de humildad”. España:

[...] había estado como protagonista en el escenario internacional a lo largo del siglo xvi y de una buena parte del siglo xvii. A partir de Westfalia se arrastra por las cancillerías el fantasma de un poder antiguo que desfallece. Cuando los Gobiernos de la Transición pretenden que España vuelva al escenario saben que ya no puede volver con un papel protagonista, como el que tuvo doscientos años antes; saben que ha de aceptar el papel secundario propio de su nueva dimensión relativa en el mundo, en un mundo radicalmente nuevo también. Y esa aceptación exige realismo y humildad [...]

49 La articulación de una política exterior democrática ha sido objeto de una atención creciente en la historiografía. Entre los títulos más relevantes figuran: Francisco Aldecoa, La Transición y la redefinición de la política exterior española, Madrid, Ciencias Sociales, 1999; Celestino del Arenal, “Democracia y política exterior: el largo camino hacia el cambio”, en José Vidal Beneyto (ed.,) España a debate, vol I. La política, Madrid, Tecnos, 1991, pp. 45-65; R. Clark-M. Hatzel (eds.), Spain in the 1980’s. The Democratic Transition and a New International Role, Cambridge, Balinger, 1987; Richard Gillespie-R Young (eds.), Spain: the European and international chellenges, Londres, Frank Cass, 2001; Juan Carlos Jiménez Redondo, De Suárez a Rodríguez Zapatero: la política exterior de la España democrática, Madrid, Dilex, 2006; Pedro Antonio Martínez Lillo, “Consenso y política exterior en la transición española”, en Javier Tusell-Álvaro Soto (eds.), Historia de la Transición, 1975-1986, Madrid, Alianza Editorial, 1996, pp. 159-181 y del mismo autor “La política exterior en la transición y la democracia (1975-1996)”, en J.R. Díaz Gijón; Donato Fernández Navarrete; Manuel Jesús González González; Pedro A Martínez Lillo y Álvaro Soto, Historia de la España actual (1939-1996), Madrid, Marcial Pons, 1998, pp. 317-336; Roberto Mesa, Democracia y política exterior, Madrid, Eudema, 1988 y del mismo autor La reinvención de la política exterior de España, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1996; Juan Carlos Pereira-Pedro, A. Martínez Lillo, “La política exterior, 1976-1997)”, en Javier Paredes (coord.), Historia contemporánea de España (siglo XX), Barcelona, Ariel, 1998, pp. 976-999; B. Pollack-G. Hunter, The paradox of Spanish Foreign Policy. Spain’s Internacional Relations form Franco to Democracy, Londres, Piner Publishers, 1987; entre otros, además de los citados en el texto.

Algunas de las posiciones contrarias al ingreso de España en la Alianza Atlántica adolecía, quizás no conscientemente, de falta de realismo y de falta de humildad. Por ejemplo: las que propugnaban que no se incorporara España en ninguno de los bloques oriental y occidental, vigentes entonces, y preferían que se incorporase al grupo de los no alineados, entre los que podía aspirar a una posición eminente⁵⁰.

Referida esta última alusión a las actitudes promovidas desde el PSOE, las veleidades neutralistas no fueron un espacio reivindicado tan solo desde los círculos más progresistas, sino que también formaba parte del corolario de opciones y líneas de actuación exterior legadas por el régimen del general Franco y que hicieron acto de presencia en aquellos primeros años de la transición. La dimensión exterior se canalizaría obviamente en la articulación de una política exterior democrática, pero en aquellos primeros años todo se polarizó en torno a la empresa del cambio político. La transición y la construcción de la democracia en la España postfranquista acaparó el interés de los actores internacionales y la agenda de una política exterior y de seguridad aún por definir en plenitud⁵¹. El fundador del grupo tácito y vicepresidente segundo del Gobierno de Adolfo Suárez, Alfonso Osorio, lo puntualizaba en una entrevista realizada el 13 de enero de 2010, en la que afirmaba que “hay que tener en cuenta que en la época en la que yo estaba en el gobierno nuestro principal objetivo y casi único era la transición hacia la democracia y la celebración de elecciones”⁵².

50 Leopoldo Calvo Sotelo, Sobre la transición exterior, Discurso de recepción del académico de número Excmo. Sr. D. Leopoldo Calvo-Sotelo Bustelo, Marqués de la Ría de Ribadeo, sesión del día 16 de noviembre de 2005, Madrid, Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, 2005, pp. 62-63.

51 La dimensión externa de la transición ha sido objeto de atención reciente, tanto desde el ámbito de la transitología y de la historiografía. En el caso español los trabajos más relevantes hasta la fecha son: L. Debray, La forja de un rey: Juan Carlos I, de sucesor de Franco a rey de España: política exterior y democratización interior, Sevilla, Fundación El Monte, 2007; S. Desazars de Montgailhard, Madrid et le monde: les tourments d’une reconquête, París, Autrement, 2007; D. González Madrid (coord.), El franquismo y la Transición en España. Desmitificación y construcción de una época, Madrid, Libros de la Catarata, 2009; Encarnación Lemus, En Hamelin... La transición española más allá de al frontera, Oviedo, Septem, 2001; P. Ortuño, Los socialistas europeos y la transición española (1959-1977), Madrid, Marcial Pons Historia, 2005; Juan Carlos Pereira, “Transición y política exterior: el nuevo reto de la historiografía española”, Ayer, n.º 42 (2001), pp. 97-124, y del mismo autor “La Constitución española y la política exterior: del autoritarismo a la democratización de la política exterior”, Colección Escuela Diplomática. La Constitución española y la acción exterior, n.º 8 (2004), pp. 83-103; Charles T. Powell, “La dimensión exterior de la transición española”, Afers Internacionals, n.º

En este sentido, cualquier aproximación en torno al mito del consenso en la política exterior ha de partir de la gravidez de la dinámica del consenso político como estrategia para la promoción del cambio y la transición hacia la democracia. En el ámbito de la política exterior el consenso, afirma Ángel Viñas, se plasmaría, no sin un debate muy ideologizado sobre los principios y el papel de España en el mundo, en cuatro áreas: el anhelo de la incorporación a las organizaciones europeas; la necesidad de “neutralizar las consecuencias internas de acontecimientos externos que podían poner bajo coacción el proceso de transición”, la normalización de las relaciones con la Santa Sede; y el establecimiento de una relación especial entre la España democrática en construcción e Iberoamérica⁵³. Sin embargo, hubo cuestiones de la agenda internacional sobre los que fue muy problemático hallar complicidades, entre ellas la cuestión de la esperpéntica descolonización del Sáhara o la definición de la posición de España respecto a la Alianza Atlántica.

La construcción de estos mitos sobre el consenso daría lugar a una excelente revisión llevada a cabo por Fernando Rodrigo, en la que ponía en tela de juicio la existencia real de dicho consenso. El acuerdo sobre la política exterior había sido uno de los más persistentes, sin embargo el autor entiende que se ha de hablar más propiamente de “pacto tácito”, que “permitía avanzar únicamente en aquellos temas de política exterior que no crearan división entre las principales fuerzas políticas empeñadas en la ardua tarea de establecer las líneas maestras de nuestro sistema democrático”. El pacto tácito era algo así como el “negativo” del consenso⁵⁴.

26 (1993), pp. 37-65, y del mismo autor “Cambio de régimen y política exterior: España, 1975-
1989”, en Javier Tusell; Juan Avilés y Rosa Pardo (eds.), La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, Biblioteca Nueva, 2000, pp. 413-453; Charles T. Powell y Juan Carlos Jiménez Redondo (eds.), Del autoritarismo a la democracia: estudios de política exterior, Madrid, Sílex,
2007; y G. Pridham (ed.), Encouring Democracy. The International Context of Regimen. Transition in Southern Europe, Leicester, Leicester University Press, 1991.
52 Entrevista n.º 7, realizada a D. Alfonso Osorio el 13 de enero de 2010, en Madrid, p. 27. Referencia del proyecto: HAR2009-13630.
53 Viñas, “Rompiendo las cadenas”, pp. 200-201.
54 Fernando Rodrigo, “La inserción de España en la política de seguridad occidental”, en Richard Gillespie-Fernando Rodrigo-Jonathan Story (eds.), Las relaciones exteriores de la España democrática, Madrid, Alianza, 1995, p. 78.

En esencia, el objetivo prioritario de los primeros Gobiernos de la transición, hasta el año 1981 al menos, fue la superación de la herencia exterior del franquismo y la normalización de las relaciones internacionales de España, en aras a avanzar en la universalización de las relaciones diplomáticas y lograr la homologación de España con su entorno europeo.

El Gobierno de Arias Navarro, como bien recuerda Charles T. Powell, se “mostró tan escasamente operativo en el exterior como en el interior”. No obstante, la diplomacia desarrollada por el ministro de Asuntos Exteriores José María de Areilza y su subsecretario, Marcelino Oreja Aguirre, se comenzaría a orientar a la persecución de estos objetivos prioritarios: “la plena incorporación de España a la sociedad internacional, la universalización de sus relaciones diplomáticas y su homologación exterior”. El vínculo atlántico con Washington fue objeto de una atención especial por Areilza. El ministro anhelaba la transformación de los acuerdos en tratado, con el fin de “hacer ver a los EE. UU. que con la muerte de Franco se había producido no solamente un cambio en la jefatura del Estado, sino sobre todo un cambio de régimen”. En este sentido, Henry Kissinger se había manifestado partidario de la democratización en España, pero como observaría el ministro español se “le veía un alto grado de reserva en orden a lo que ese proceso podía traer como elemento discordante o factor de complicación en el ajedrez político europeo y mediterráneo”⁵⁵. Un testimonio coincidente con el de Marcelino Oreja Aguirre, quién atendiendo también a su experiencia posterior al ocupar la cartera de Exteriores, afirmaba que: “A ellos una vez que España tenía una democracia asentada, probablemente ellos preferían una dictadura que un interrogante democrático, pero una vez que la democracia estaba asentada en España, les parecía correcto”⁵⁶.

Finalmente, el secretario de Estado norteamericano Henry Kissinger accedió a la firma de un nuevo Tratado de Amistad y Cooperación firmado en enero de 1976, ratificado por el Senado poco tiempo después de la visita de los reyes de España a Washington en junio de aquel año. El texto presentaba un carácter más político que sus precedentes y estaba dirigido, en opinión de Florentino Portero, a preparar lo que se consideraba por ambas partes como fin último de la relación bilateral: la integración de España en la Alianza Atlántica⁵⁷.

55 Powell, “Cambio de régimen”, pp. 312-329 y El amigo americano. España y los Estados Unidos: de la dictadura a la democracia, Barcelona, Galaxia Gutenberg, 2011, pp. 312-329 y las memorias del ministro, José María de Areilza, Diario de un ministro de la Monarquía, Barcelona, Planeta, 1977, pp. 14-15, 66 y 95.

56 Entrevista n.º 12, realizada a D. Marcelino Oreja Aguirre el 11 de octubre de 2010, en Madrid, p. 21. Referencia del proyecto: HAR2009-13630.

Tras el cese de Arias Navarro y el nombramiento de Adolfo Suárez como presidente del Gobierno en julio de 1976 surgiría la oportunidad para diseñar una política exterior más ambiciosa. Un camino en el que desempeñaría un papel crucial el nuevo ministro de Asuntos Exteriores, Marcelino Oreja Aguirre, actuando en estrecha relación con la Zarzuela y la Moncloa. Marcelino Oreja es, en opinión de Javier Rupérez, el “que sienta las bases de lo que era la política... de lo que iba a ser la política exterior de España”. Fue “el momento más creativo de la política exterior”, pues es desde el Palacio de Santa Cruz desde donde se “va generando”, la “normalización de relaciones”, la aproximación a las Comunidades Europeas, los “primeros tanteos con la NATO”⁵⁸. Una posición internacional y una política exterior que el ministro definía ante la Comisión de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados como “europea, democrática y occidental”⁵⁹. De hecho, a finales de 1977 se había logrado la casi total universalización de las relaciones diplomáticas, a excepción de Albania, Corea del Norte e Israel–.

El sinuoso proceso de inserción euroatlántica traduciría, de algún modo, la complejidad de la transición y las dificultades derivadas de la indefinición de la política exterior en temas decisivos. Europa y la incorporación al proceso de integración europea se erigieron en el objetivo prioritario de la España de la transición. Los primeros pasos en esta dirección se emprenderían el 28 de julio de 1977 con la petición de apertura de negociaciones para la adhesión a la Comunidad Europea, cuyo inicio no tendría lugar hasta febrero de 1979, y se concretarían, a su vez, con el ingreso en el Consejo de Europa en noviembre de 1978. Se ponía en marcha un lento y alambicado proceso de negociación que acabaría por mezclarse con el polémico proceso de inserción a la Alianza Atlántica.

57 Véase Florentino Portero, “Política de seguridad”, 1975-1988”, en Javier Tusell, Juan Avilés y Rosa Pardo (eds.), La política exterior de España en el siglo XX, Madrid, Biblioteca Nueva, 2000, p. 475; y “La política exterior española entre dos siglos: de la ‘era Reagan’ a la ‘era Busch’”, en Salvador Forner (ed.), Coyuntura internacional y política española (1898-2004), Madrid, Biblioteca Nueva, 2010, p. 204.

58 Entrevista n.º 10, realizada a D. Javier Rupérez, el 29 de julio de 2010, en Madrid, p. 20. Referencia del proyecto: HAR2009-13630.
59 Acta Comisión de Asuntos Exteriores. Cortes generales Congreso de los Diputados, 18 de septiembre de 1979, p. 14 (www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/ Publicaciones).

Frente a la mayor convergencia de las fuerzas políticas hacia Europa, la posición de España en el sistema ofensivo occidental sería un tema extremadamente delicado ante la opinión pública y en el debate político entre las fuerzas parlamentarias⁶⁰.

Desde la perspectiva atlántica, precisa Florentino Portero, el mayor interés de la Alianza Atlántica residía en el territorio mismo y en su posición geográfica, es decir, el activo geoestratégico, dada la falta de profundidad en términos defensivos, que de facto ya se implicaba los vínculos entre España y Washington. Asimismo, la Alianza valoraba la incorporación de las Fuerzas Armadas españolas. La Armada podría reforzar su presencia en el Atlántico Oriental y, sobre todo, en el Mediterráneo Occidental, permitiendo a la VI Flota de Estados Unidos concentrarse en el sector oriental, más conflictivo. La Fuerza Aérea se valoraba como un importante apoyo. Menor incidencia tendría el Ejército de Tierra, menos modernizado que las otras armas y cuya principal misión era la defensa del territorio nacional. A esta valoración puramente geoestratégica se le podría sumar otra de corte político, pues con el ingreso de España en la Alianza “se controlarían las tendencias neutralistas, muy arraigadas en los partidos de izquierda”⁶¹.

Desde la perspectiva española es evidente que en el plano militar España ambicionaba un mando y el control del eje Canarias-Estrecho-Baleares, eje gravitacional de su seguridad desde principios de siglo. Pero desde un punto de vista político la incorporación de España a la Alianza Atlántica resultaba un tema muy polémico y profundamente ideologizado.

60 Entre las aportaciones historiográficas, además de las mencionadas en el texto, queremos destacar: Celestino del Arenal y Francisco Aldecoa, España y la OTAN. Textos y documentos, Madrid, Tecnos, 1986; Esther Barbé, España y la OTAN. La problemática europea en materia de seguridad, Barcelona, Laia, 1981; Rafael Bardají e Ignacio Cosidó, España y su defensa. 1994: el aumento de la vulnerabilidad, Madrid, INCIPE, 1994; Centro de Documentación de la Defensa, 25 años de España en la OTAN, Madrid, Ministerio de Defensa, 2007; J. Díez Nicolás, “La transición política y la opinión pública ante los problemas de la defensa y hacia las Fuerzas Armadas”, Revista Española de Investigaciones Sociológicas, n.º 36, ocubrediciembre de 1986, pp. 13-24; Jorge Fuentes, La seguridad exterior de España. Ensayo, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, 1987; F.Gil-J.S. Tulchin, Spain’s entry into NATO. Conflicting Political and Strategic Perspectives, Londres, Lynne Rienner Publisher, 1988; B. Labaut-P. Dazebies, Renaissance d’une puissance? Politique de défense et réforme militaire dans l’Espagne démocratique, París, Foundation pour les Études de Défense Nationale, 1993; Ángel Linares Sirul-lo, La política de seguridad en la Transición española, 1976-1982, Madrid, Ministerio de Defensa, 2008; A. Lobo, OTAN y España. El precio de una alianza, Madrid, 1981; Antonio Marquina, El flanco sur de la OTAN, Madrid, Editorial de la Complutense, 1993; F. Pérez Muinelo, El presupuesto de Defensa en España, 1946-2006, Madrid, Ministerio de Defensa, 2006; Florentino Portero, “Las relaciones con Estados Unidos y la política de seguridad”, en Javier Tusell (coord.), Historia de España Menéndez Pidal. La transición a la democracia y la España de Juan Carlos I, t. XLII, Madrid, Espasa-Calpe, 2005, pp. 85-794; Carlos Robles Piquer, España ante el mundo: la política exterior, la OTAN, Madrid, Fundación Cánovas del Castillo, 1985; Javier Rupérez, España en la OTAN. Relato parcial, Madrid, Plaza & Janés, 1986; entre otros, además de los citados en el texto.

61 Portero, “Política de seguridad”, pp. 475-477.

Desde el año 1977, como recuerda Javier Rupérez, la diplomacia española desarrollaría una política de aproximación a la Alianza, aunque entendida como un objetivo a largo plazo⁶². La posición del Gobierno, como detallamente ha analizado Florentino Portero, comenzaría a ser más nítida desde marzo de 1978, con motivo de la defensa que el ministro de Asuntos Exteriores hizo ante el Senado del ingreso de España en la Alianza. Su intervención generó una gran polémica y suscitó posiciones encontradas en el seno de la UCD. De hecho, durante la celebración del I Congreso Nacional de la Unión de Centro Democrático se harían públicas estas diferencias. En sus resoluciones se defendió la existencia de la Alianza Atlántica, mientras perdurase la dinámica de bloques, y la entrada de España que se vería condicionada a un debate en Cortes, a un acuerdo sobre la cuestión de Gibraltar y la definición de las responsabilidades de la Organización en la región, lo que parecía –afirma el autor– una “alusión a Ceuta y Melilla”.

Esta sería la postura oficial asumida por la UCD y así se pondría de manifiesto en las siguientes elecciones en 1979 y en el discurso de investidura de Adolfo Suárez, donde puso de manifiesto su deseo de que España formara parte de la Alianza Atlántica, por “coherencia con su vocación europea y occidental”, pero siempre y cuando quedaran satisfechas las “peculiaridades” de España y se consumase un amplio respaldo parlamentario.

A partir de 1978 se comenzarían a hacer más visibles las diferencias de criterio entre Marcelino Oreja y Adolfo Suárez. El ministro, como Areilza, era un convencido partidario de la entrada de España en la Alianza. Ambos, argumenta Charles T. Powell, veían en la incorporación a la Organización la “fórmula idónea para normalizar la presencia española en el bloque occidental al que ya pertenecía, sustituyendo la relación bilateral con los EEUU en el ámbito de la defensa y la seguridad con una relación multilateral más equilibrada”⁶³. Dada la creciente interdependencia del sistema internacional y la incapacidad de los Estados para resolver los graves problemas internacionales, por sí sola, la pertenencia a grandes conjunos confería más libertad y posibilidades de acción a los Estados⁶⁴.

62 Rupérez, España en la OTAN, pp. 58-59. 63 Powell, “Cambio de régimen”, p. 432.

Pero Marcelino Oreja no contaba con el aval del presidente. En el mes de septiembre de 1980 sería reemplazado por José Pedro Pérez-Llorca en el palacio de Santa Cruz. Adolfo Suárez no compartía las prisas de Marcelino Oreja por apurar el ingreso de España en la Alianza. Las razones son múltiples: en primer término, su prioritaria preocupación por las cuestiones internas y el rumbo de la transición, en un momento comprometido de su gestión política y el temor a airear el problema de la Alianza Atlántica podría poner en peligro el frágil consenso político; en segundo lugar, no estaba dispuesto a que las fuerzas políticas de izquierda, abiertamente opuestas al ingreso en la Alianza, monopolizaran la bandera de la neutralidad y el neutralismo; y por último, la propia herencia del Franquismo en el que se formó políticamente y que influyó, como en tantos otros políticos provenientes del régimen del general Franco, en su cultura política y su visión del mundo. Adolfo Osorio incide precisamente en esta genética, pues Adolfo Suárez era “un producto claro del Movimiento”. Al no poder estar en Europa, Adolfo Suárez “siguió esa misma línea del Tercer Mundo y Estados Unidos”⁶⁵. Una valoración coincidente con la de Javier Rupérez, en cuya opinión, tanto la derecha tardofranquista, a la que pertenecían el propio Adolfo Suárez o Rodolfo Martín Villa, como el mundo del “neosocialismo” de Felipe González y Alfonso Guerra, en el fondo tienen una vision de la política exterior, más bien orientada hacia la neutralidad, porque:

[...] es lo que heredan, consciente o inconscientemente, del tardofranquismo, es decir, el tardofranquismo... en el fondo por razones concretas, fundamentalmente a través de la actuación de [Fernando María] Castiella [ministro de Asuntos Exteriores de 1957 a 1969], va inclinando la orientación del país hacia fórmulas neutralistas no alineadas⁶⁶.

64 Estas convicciones eran expuestas por el ministro ante la comisión de Asuntos Exteriores del Congreso en septiembre de 1979 (Acta Comisión de Asuntos Exteriores, n.º 6, Cortes Generales, Congreso de los Diputados, 18 de septiembre de 1979, pp. 3 y 4).

65 Entrevista n.º 7, realizada a D. Adolfo Osorio, el 13 de enero de 2010, en Madrid, p. 39. Referencia del proyecto: HAR2009-13630.
66 Entrevista n.º 10, realizada a D. Javier Rupérez, el 29 de julio de 2010, en Madrid, pp. 6-7. Referencia del proyecto: HAR2009-13630.

A todo ello habría que añadir el análisis del propio Marcelino Oreja sobre las motivaciones de Adolfo Suárez, de por si más proclive al mundo iberoamericano y al mundo árabe. En la entrevista mencionada afirmaba que:

[...] había un tema en el cual no coincidíamos, que fue el tema de la Alianza Atlántica. Yo no compartía, pero respetaba, una opinión que él tenía, y descubrí exactamente la razón: él creía que aquello podía ser un factor perturbador en el tema más grave que tenía el Gobierno en aquel momento, que era ETA. Creía que una aproximación a la Alianza Atlántica podía provocar una reacción por parte de la Unión Soviética que produjera un desequilibrio y que trajera unas consecuencias serias, que al mismo tiempo se desequilibraran las relaciones entre el este y el oeste⁶⁷.

Se ha afirmado en alguna ocasión que Adolfo Suárez, de forma un tanto intuitiva e ingenua, pretendía promover una “tercera vía” en las relaciones internacionales, lo que le indujo a estas pulsaciones e iniciativas como la celebración de la Conferencia de Seguridad y Cooperación Europea en Madrid, que, en opinión de Marcelino Oreja, pretendía elevar el perfil internacional de España, donde no se había vuelto a reunir una gran conferencia internacional desde la celebrada en 1906 en Algeciras⁶⁸.

Tras la dimisión de Adolfo Suárez, Leopoldo Calvo Sotelo anunciaba en su discurso de investidura el 18 de febrero de 1981, días antes del intento de golpe de Estado, su intención de iniciar consultas con los grupos parlamentarios con el fin de concitar una mayoría, para “escoger el momento y definir las condiciones y modalidades en que España estaría dispuesta a participar en la Alianza”. El ingreso en la Alianza era para Leopoldo Calvo Sotelo, y para la mayor parte del centrismo, un peldaño más en la incorporación de España a Occidente. Para el Gobierno de Leopoldo Calvo Sotelo el ingreso de España en la Alianza, lejos de la imagen y el antiamericanismo de la izquierda, encarnaba la imagen de una organización que había garantizado las libertades en la Europa Occidental frente a la amenaza soviética y gracias al apoyo norteamericano.

67 Entrevista n. 12, realizada a D. Marcelino Oreja Aguirre el 11 de octubre de 2010, en Madrid, pp. 9-10. Referencia del proyecto: HAR2009-13630.
68 Portero, “Cambio de régimen”, p. 435. El embajador Jorge Fuentes coincide en señalar que la elección de Madrid frente a la candidatura de Viena era una “espaldarazo” a la joven democracia española. (Informe entrevista n. 3, realizada a D. Jorge Fuentes el 12 de mayo de 2009, en Madrid, p. 5. Referencia del proyecto: HAR2009-13630).

La decisión se precipitó como consecuencia de la revisión de las relaciones con Estados Unidos, dado que la vigencia del Tratado estaba a punto de expirar. Los diplomáticos y militares españoles, encabezados en un primer momento por Carlos Robles Piquer y el almirante Ángel Liberal, eran conscientes de que la vía bilateral no podía ofrecer mucho más, de modo que había que asumir la decisión política de proseguir el camino de la incorporación plena al sistema de seguridad occidental⁶⁹. En el mes de junio el presidente Leopolodo Calvo Sotelo decidió someter a las Cortes la discusión sobre el ingreso en la Alianza. Afianzado el respaldo a su iniciativa en el seno de la UCD y del propio Consejo de Ministros, el Congreso de los Diputados aprobó el 29 de octubre de 1981 por 186 votos a favor y 146 en contra el ingreso de España en la Organización. El texto aprobado hacía referencia a que se garantizara todo el territorio español, se avanzara en el contencioso gibraltareño y que se utilizara la entrada de España en la Alianza como instrumento de presión para acelerar el estancado proceso negociador para entrar en las Comunidades Europeas. El 29 de mayo de 1982, Pérez-Llorca firmaba el Instrumento de Adhesión al Tratado del Atlántico Norte.

Con el inicio de la década de los ochenta tendría lugar la apertura del debate sobre las grandes cuestiones pendientes de la política exterior. Fue un debate eminentemente político y muy ideologizado. Frente a las tesis defendidas por Leopoldo Calvo Sotelo, desde su discurso de investidura, se opondrían los argumentos del PSOE y del PCE. Ambas formaciones interpretarían la decisión de Lepolodo Calvo Sotelo como un acto “precipitado y desleal”, que pretendía hurtar a la opinión pública española el gran debate nacional que se venía anunciado desde 1977. En el antinorteamericanismo que se proyectó sobre la problemática de la Alianza Atlántica ha de tenerse en consideración la lectura del pasado:

La posición española –en palabras de Ángel Viñas– no se ajustaba a la experiencia histórica de los países de Europa Occidental con los que todos los partidos españoles, incluidos los de izquierda, querían unirse. Europa Occidental consideraba a las tropas norteamericanas como libertadoras de las cadenas del fascismo. Había considerado a Estados Unidos como el único abastecedor de ayuda económica a través del Plan Marshall, y de seguridad militar contra la amenaza del Este. Influida por la memoria colectiva de la guerra civil española y el régimen franquista, en España [...] los soldados norteamericanos, o mejor dicho, las Fuerzas Aéreas de Estados Unidos, eran considerados como la encarnación del apoyo político al régimen de Franco⁷⁰.

69 Véase Portero, “Política de seguridad”, pp. 481-482.

Las nuevas generaciones de socialistas estaban escasamente formadas en temas internacionales y sus posturas y tesis esgrimidas en los debates políticos eran eminentemente doctrinales. En el XXIX Congreso del PSOE, celebrado en octubre de 1981, se anunciaba que se pediría al pueblo que decidiera en un referéndum, si España debía ingresar o no en la Alianza. Los argumentos utilizados por la izquierda, en particular los socialistas, eran de índole muy diversa. En opinión de Florentino Portero:

Con carácter general se denunció la política exterior de Estados Unidos, calificando a la Alianza de instrumento del imperialismo norteamericano [...] Se insistió en que la entrada de España representaría un desequilibrio del balance de fuerzas entre ambos bloques, aumentando por consiguiente la tensión internacional y animando quizás a la Unión Soviética a ampliar el Pacto de Varsovia. Desde una perspectiva nacional, se destacó que Ceuta y Melilla quedaban fuera del Tratado, que la Alianza no asumía los escenarios donde España tenía amenazas reales, una alusión al Magreb, y que el riesgo de sufrir un ataque nuclear aumentaba. Frente a la propuesta centrista defendían el mantenimiento de la relación bilateral con Estados Unidos⁷¹.

3.2. De la “ética de las ideas” a la “ética de la responsabilidad” en la definición de la política exterior y de seguridad de los primeros Gobiernos socialistas (1982-1988)

En octubre de 1982 se iniciaba el periodo de las legislaturas socialistas en el curso de las cuales la transición de la política exterior culminaría lo que Celestino del Arenal denominaba el “periodo constituyente”, ya iniciado en 1980⁷². En 1988 España no solo había completado su esfuerzo de incorporación a Europa y Occidente, sino que había logrado definir con precisión las líneas maestras de la política exterior y de seguridad y el nuevo horizonte de sus relaciones internacionales.

70 Viñas, “Rompiendo las cadenas”, p. 208. 71 Portero, “Política de seguridad”, p. 488.

Una vez en el Gobierno, los socialistas se dispusieron a alcanzar dos objetivos fundamentales: la consolidación de la democracia y la modernización socioeconómica de España. La consumación de ambos objetivos, precisa Charles T. Powell, exigía “no solamente un contexto internacional favorable, sino la plena inserción de España en el bloque de países democráticos con sociedades civiles y económicas firmemente asentadas”⁷³. En la práctica, suponía lograr no solo la incorporación a las Comunidades Europeas, sino también la permanencia en la Alianza.

Estancadas las negociaciones con las Comunidades Europeas, el primer Gobierno de Felipe González confirió prioridad a la agilización del proceso negociador. En el mismo discurso de investidura, el 30 de noviembre de 1982, se insistía en la vocación europeísta, a la vez que se asumía en su estrategia el vínculo con la incardinación atlantista de España, al juzgar que la construcción europea era un proyecto global en el que concurrían no solo aspectos políticos, económicos y culturales, sino también defensivos y de seguridad. El 12 de junio de 1985 se firmaban los Tratados y Actas de Adhesión de Portugal y España a las Comunidades Europeas, cuya entrada en vigor tendría lugar a partir del 1 de enero de 1986.

El capítulo más delicado y comprometido de la gestión socialista en aquella década fue la definición de la política de paz y seguridad al dirimir el futuro de España ante la Alianza Atlántica. Concebida en su formulación y ejecución desde un espíritu pragmático, la política de paz y de seguridad se cimentó sobre tres pilares: la Alianza Atlántica, Europa Occidental y los vínculos bilaterales con Estados Unidos. En unas declaraciones de Felipe González al diario El País realizadas el 17 de noviembre de 1985 argumentaba porqué había decidido pasar de la “ética de las ideas a la de las responsabilidades”⁷⁴.

En el discurso de investidura Felipe González en noviembre de 1982, sin referirse explícitamente a la Alianza Atlántica, se reservaba el “derecho y el deber de determinar [...] las modalidades de nuestra participación en la política y en la defensa” del conjunto del mundo occidental. Al mes siguiente, el ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morán, anunciaba la decisión del Gobierno de congelar las negociaciones para la integración de España en la Alianza hasta que se celebrase el referéndum. Entre tanto, el Gobierno se mantendría como un aliado “seguro, fiel y cooperador”⁷⁵.

72 Celestino del Arenal, “La posición internacional de España”, en Ramon Cotarelo (comp.) La transición política y la consolidación democrática en España (1975-1986), Madrid, CIS, 1992, pp. 393-395.

73 Chales T. Powell, “Cambio de régimen”, p. 439.
74 Calvo-Sotelo, Sobre la transición, p 70.

El giro posibilista del PSOE modificó los márgenes sobre los que el nuevo Gobierno diseñó su estrategia atlantista como parte de su proyecto global de política exterior y de seguridad. Como le sucediera a la UCD, el Gobierno socialista tuvo que afrontar su particular travesía por el desierto resolviendo la contradicción entre su vocación europea y sus tendencias neutralistas, que tenían sus raíces en el propio franquismo, de un lado, y en la literatura radical de aquella joven generación. El viraje pragmatista provocaría divisiones dentro del Partido y la militancia, además del propio Gobierno. El propio Fernando Morán, como recuerdan Charles T. Powell y Florentino Portero, acabaría asumiendo el giro realista. El respaldo del bloque económico y de Narcís Serra, ministro de Defensa, facilitó el deslizamiento definitivo de Felipe González hacia el atlantismo, frente a los planteamientos de Alfonso Guerra⁷⁶. Como la UCD el Gobierno de Felipe González asimiló la importancia que tenía la permanencia en la Alianza para promover la transformación y modernización de las Fuerzas Armadas, como instrumento de presión en la negociación con las Comunidades Europeas y, por último, como baza negociadora con Estados Unidos.

Asimismo, la apertura parcial de la verja de Gibraltar en diciembre de 1982 parecía confirmar las tesis que defendían que la presencia de España en la Alianza favorecerían el alcance de un acuerdo con Gran Bretaña sobre el contencioso. Este gesto, impulsado por el propio Fernando Morán, posibilitó la Declaración de Bruselas de noviembre de 1984, en la que Gran Bretaña se mostraba dispuesta, por primera vez, a discutir la soberanía del Peñón. En este contexto tendría lugar la apertura definitiva de la verja en febrero de 1985⁷⁷.

En el estadio previo a la convocatoria del referéndum el Ejecutivo se embarcó en la elaboración y difusión de su proyecto político, plasmado en el famoso Decálogo para la seguridad de España. Aquel documento pretendía recabar el apoyo en el seno de su propio partido, siendo presentado al XXX Congreso del PSOE en diciembre de 1984, y lograr el apoyo parlamentario, donde ya había sido presentado el 23 de octubre de 1984. El documento reflejaba la filosofía del Gobierno que había optado por europeizar los anclajes atlánticos de la posición internacional de España. En sus líneas maestras se pretendía: el mantenimiento del compromiso electoral de no ingresar en la estructura militar de la Alianza Atlántica y de convocar un referéndum sobre la participación española en la Organización; la no nuclearización del territorio; la reducción de la presencia norteamericana en España y la voluntad de ingresar en la única organización europea con competencias en materia de defensa, la Unión Europea Occidental⁷⁸.

75 Fernando Morán, España en su sitio, Barcelona, Plaza & Janés, 1990, p. 28.
76 Powell, “Cambio de régimen”, p. 440; Portero “Política de seguridad”, p. 492; y Rodrigo, “La inserción de España”, pp. 96-97.
77 Véase Powell, “Cambio de régimen.”, p. 442.

El ingreso de España en las Comunidades Europeas afianzó la estrategia atlantista ante la decisiva cita del referéndum, celebrado el 23 de octubre de 1986. Los términos de la consulta, inspirados en el propio Decálogo, no giraron en torno a la presencia o no de España en la Organización sino en la forma en que se participaría y en la propia concepción de la política de seguridad. A pesar del alto porcentaje de abstención, el 40,6%, las tesis de la Moncloa obtuvieron un respaldo de un 52,49% de los sufragios.

Superado el Rubicón del referéndum se iniciaba un proceso diplomático en el seno de la Alianza para perfilar el modelo de participación de España con el fin de lograr “el máximo grado de integración sin vulnerar los establecido en el referéndum”. La diplomacia española recurría al precedente francés para resolver la relación con la estructura integrada de la Alianza Atlántica. El Consejo Atlántico acabaría aceptando la propuesta presentada en enero de 1988 por el embajador español ante la Alianza, Jaime de Ojeda. La prioridad geoestratégica:

[...] seguiría siendo el eje Baleares-Estrecho-Canarias, que requería una defensa aeronaval. A partir de esta premisa, la contribución más importante de España a la Alianza Atlántica sería la defensa del propio territorio y de su área de seguridad, puesto que ello implica la salvaguardia de una región de alto valor estratégico, la garantía de profundidad en la defensa de Europa Occidental y la más fácil ejecución del Plan de Refuerzo Rápido⁷⁹.

78 Esta última fue una idea de Juan Antonio Yañez con el fin de europeizar la relación atlántica.

De acuerdo con las premisas del Decálogo, el segundo pilar, también de naturaleza multilateral, cristalizaría el 14 de noviembre de 1988 mediante la firma del Protocolo de Adhesión de España a la Unión Europea Occidental (UEO). En si mismo, era un sistema defensivo más clásico, ya que en su artículo 4 establecía un vínculo defensivo entre los Estados firmantes mucho más rígido que el establecido entre los socios de la Alianza Atlántica.

Por último, en el plano de las relaciones bilaterales entre Washington y Madrid, el 1 de diciembre de 1988, tendría lugar la firma del Convenio de Defensa con Estados Unidos, análogo a los firmados con otros aliados europeos, en el que además de suprimir las supeditaciones de 1953 se contemplaba una sustancial reducción de la presencia militar norteamericana. Asimismo, el Gobierno español intentó introducir la fórmula, aprobada en el referéndum, en virtud de la cual “se mantendrá la prohibición de instalar, almacenar e introducir armas nucleares en territorio español”. Sin embargo, la Administración norteamericana logró en el anexo segundo que España se comprometiera por escrito a no inspeccionar la carga de buques de esa nacionalidad que se encontraran en sus puertos, lo que equivalía a autorizar el paso de armamento nuclear transportado en barco.

España, en palabras de Ángel Viñas, había procedido a la “europeización de las opciones estratégicas”. Se sentaron las bases para que España volviera a la “corriente dominante de los acontecimientos económicos, políticos y de seguridad europeos”⁸⁰.

Los nuevos anclajes euroatlánticos de España determinarían la percepción y la proyección de su acción exterior hacia los escenarios periféricos en Iberoamérica y en el mundo mediterráneo-africano, ante los cuales ya no se presentaba como un interlocutor aislado sino que lo haría desde su nueva identidad europea y occidental.

79 Portero, “Política de seguridad”, p. 505. 80 Viñas, “Rompiendo las cadenas,”, p. 212.

4. De las herencias periféricas a la formulación de la política mediterránea

La política mediterránea en el curso del siglo xx había mostrado. a una eminente polarización en torno al Magreb y, en especial, sobre Marruecos, hasta articularse como una política mediterránea propiamente dicha a partir de la década de los ochenta, cuyos horizontes se extenderían al conjunto de la cuenca mediterránea, aunque el Magreb siguiera desempeñando un papel prioritario. La gravidez de Marruecos en la política española hacia el Mediterráneo es un excelente indicador del modo en cómo han influido la transformación de la política exterior y de seguridad y los cambios en el sistema internacional, en especial el final de la Guerra Fría. Bernabé López García distinguía en las relaciones entre Marruecos y España, tras la muerte del general Franco, una etapa que transcurriría desde 1975 hasta 1989, o desde una perspectiva más coherente, en 1991 con motivo de la firma del Tratado de Amistad y Buena Vecindad entre ambos países⁸¹, que ilustraría en el plano bilateral un auténtico cambio de escala a tenor de la formulación y articulación de una auténtica política global mediterránea desde España. Una política que devenía del propio proceso de democratización de la sociedad española, de la definición precisa de una nueva política exterior y de seguridad y de la europeizaciónoccidentalización de su inserción en el sistema internacional.

La articulación de una política mediterránea vendría precedida de la inercia de la política de equilibrio hacia el Magreb. Así lo explicitaba Marcelino Oreja, en su comparecencia ante la Comisión de Asuntos Exteriores del Congreso el 15 de septiembre de 1979, al definir los principios que inspiraban la política española hacia el Magreb: la idea de cooperación y la idea de equilibrio. La actividad internacional de España en el área, afirmaba Fernando Morán, se había caracterizado por la ausencia de una auténtica “política general”. Había pecado de indefinición y de incoherencia, “sin plan ni visión previos”, y se había limitado, todo lo más, a ir a “remolque de los acontecimientos”⁸².

Los primeros Gobiernos de la transición habían polarizado sus prioridades internacionales hacia Europa y Occidente. El Mediterráneo quedaría relegado, como bien subraya Susana Sueiro, a un segundo plano y las directrices de la diplomacia se atendrían a la inercia de la política de equilibrio y pragmatismo desarrollado desde los años sesenta. España, “por primera vez en todo el siglo, no centró el objetivo de su política exterior en el área del Estrecho o del norte de África, sino que su interés primordial consistió en su aproximación a Europa”⁸³. El giro proeuropeo que fue cristalizando en el golpe de timón de la política exterior de Fernando Castiella, se intensificaría durante la transición en aras de la tan anhelada normalización y homologación internacionales.

81 Bernabé López García, “Marruecos en la política española”, en Salvador Forner (ed.), Coyuntura internacional y política española (1898-2004), Madrid, Biblioteca Nueva, 2010, pp. 237-254, p. 245.

82 Morán, Una política exterior, p. 196.

La inestabilidad en el Norte de África fue el obstáculo más importante para la articulación de una política más lógica hacia el Mediterráneo. Durante las décadas de los setenta y ochenta la rivalidad entre Marruecos y Argelia fue una continua amenaza a la estabilidad regional. La política de equilibrio tendería a fomentar las buenas relaciones con los dos Estados magrebíes, con veleidades hegemónicas regionales. España, sin embargo, no renunciaba a explotar la rivalidad entre ambos en favor de la defensa de sus intereses y frenar las aspiraciones del nacionalismo marroquí. Lo que subyacía bajo la estrategia española –afirma Richard Gillespie– era “la preocupación española por encontrar un forma de contener las ambiciones nacionalistas de Marruecos, pues eran éstas las que afectaban más directamente sus intereses nacionales”. Solo Marruecos y sus “pretensiones con respecto a Ceuta y Melilla, suponían realmente un problema potencial para la política interna española”⁸⁴.

Pese al fracaso de la política de equilibrio, como se puso de relieve durante la crisis del Sáhara en 1975, ésta continuaría siendo la directriz de las improvisadas respuestas a las relaciones con el Magreb. Las tensiones con Marruecos continuarían pese al Acuerdo Tripartito de Madrid. La postura oficial española respecto a la cuestión de Sáhara Occidental sería fijada en febrero de 1976 por José María de Areilza. Se consideró que se trataba de un problema de “descolonización inconclusa en espera de que se celebre un referéndum de autodeterminación”. España habría cedido a Marruecos y Mauritania la administración del territorio, pero no una “soberanía que residía en el pueblo saharaui”⁸⁵. Se pretendía, así, salvar los principios y compromisos adquiridos por España como potencia colonizadora sin que se comprometiesen las relaciones con Marruecos. La política de equilibrios alternativos no dio resultados. Los intentos por aplacar a Argelia respecto al problema del Sáhara Occidental o las concesiones a Marruecos en el Acuerdo de 1977 acabarían por alimentar una dinámica de inestabilidad que acabaría afectando a las presiones sobre Ceuta y Melilla o el discurso en torno a la africanidad de las islas Canarias.

83 Sueiro Seoane, “La política mediterránea”, pp. 192-193. Esto fue ciertamente así pese a la retórica discursiva de la diplomacia española. El ministro de Asuntos Exteriores José Pedro Pérez -Llorca se refería al Magreb como una parte fundamental de la “historia del propio ser de España” y una “dimensión ontológica de nuestra política” (Acta de la Comisión de Asuntos Exteriores, n.º 23, Cortes Generales. Congreso de los Diputados. 23 de octubre de 1980, pp. 8-9. www.congreso.es/portal/Congreso/Congreso/Publicaciones).

84 Richard Gillespie, “España y el Magreb: una vía posible de política global”, en Richard Gillespie-Fernando Rodrigo-Jonathan Story (eds.), Las relaciones exteriores de la España democrática, Madrid, Alianza, 1995, p. 213.

La ausencia de consenso respecto a la cuestión del Sáhara, la otra gran controversia conjuntamente con el ingreso en la Alianza Atlántica en la política exterior española, contribuiría–afirma Miguel Hernando de Larramendi–, a que los “sucesivos gobiernos españoles pusieran en práctica políticas reactivas con las que intentaban, a remolque de las presiones de Marruecos, del Frente Polisario o de Argelia, mantener una relación equidistante con todos ellos”⁸⁶.

Con la llegada de Leopoldo Calvo Sotelo a la Presidencia en 1981 se comenzaría a priorizar las relaciones con Marruecos. Posteriormente, la llegada del POSE al Gobierno en 1982 no alteraría inicialmente en la práctica la política hacia el Magreb. En el giro posibilista que se advierte en el Gobierno de Felipe González se acabaría por abandonar el apoyo a las tesis del Frente Polisario en la cuestión del Sáhara Occidental y proseguir la línea de aproximación a Marruecos ya roturada por su predecesor. No obstante, el PSOE había criticado en su programa electoral la política de los Gobiernos de la UCD hacia el Magreb por la ausencia de “globalidad, sistematicidad y planificación”.

85 Miguel Hernando de Larramendi, “España, Mediterráneo y el mundo árabe”, en Juan Carlos Pereira (coord.), La política exterior de España. De 1800 hasta hoy, Barcelona, Ariel, 2010, 2ª edición, p. 511. Véase, asimismo, Paloma González del Miño, Las relaciones entre España y Marruecos. Perspectivas para el siglo XXI, Madrid, Catarata, 2005, p. 84.

86 Hernando de Larramendi, “España, Mediterráneo y el mundo arabomusulmán”, pp. 511-512. La preocupación por las complejas implicaciones de la cuestión y las diferentes perspectivas hacia la misma se pondrían de relieve en las sesiones dedicadas en la Comisión de Asuntos Exteriores entre los días 13 y 16 de marzo de 1978 en las que intervinieron responsables directos en el desenlace de la crisis en 1975: Luis Rodríguez de Viguri, secretario general del territorio; Jaime de Pimiés, representante español ante Naciones Unidas; Adolfo Martín Gamero, embajador español en Rabat; José María de Areilza; Álvarez de Miranda, ministro de Industria; A. Carro, ministro de la Presidencia; y Pedro Cortina Mauri, ministro de Asuntos Exteriores, entre otros. Actas Comisión de Asuntos Exteriores, n.os 30-33, Diarios de Sesiones del Congreso de los Diputados. 13 a 16 de marzo de 1978. www.congreso.es/portal/ portal/Congreso/Congreso/Publicaciones.

Serían, en definitiva, los Gobiernos de Felipe González los que acabarían, a medio plazo, sentado las bases para el desarrollo de una auténtica política mediterránea y de unos fundamentos teóricos, perfilados en buena medida por Fernando Morán, sobre los que el Mediterráneo volvería a ocupar un lugar prioritario en la política española. La propuesta del PSOE se centraría en elaborar un “diseño sistemático de carácter global de la acción, exterior, aunque la puesta en marcha de este modelo no se hará visible hasta que queden finalizados los procesos de integración en Europa y la Alianza Atlántica”⁸⁷.

La europeización de la política exterior y de seguridad de España, tendría su traslación al marco del Mediterráneo, un ámbito secundario en las prioridades de la Comunidad Europea. El Mediterráneo y en especial el Magreb, como bien puntualiza Miguel Hernando de Larramendi, pasaron “de ser vertientes retóricas de la política exterior española a convertirse en prioridades activas de la acción exterior, con las que España aspiraba encontrar un espacio de influencia en los asuntos internacionales”. En este sentido, la “diversificación de la agenda estuvo acompañada por la consolidación de un nuevo enfoque que analizaba la región en términos de estabilidad y seguridad e intentaba abandonar las inercias de la vieja política africanista que hacía una lectura de los intereses de España en clave territorial”⁸⁸.

La definición precisa del lugar de España en el mundo y la articulación de una política exterior y de seguridad democrática y homologada, encarrilada en el proceso de europeización de las políticas públicas, junto a los profundos cambios socioeconómicos y culturales de la sociedad española, tendrían profundas repercusiones en la política mediterránea y las relaciones con el Magreb y el Levante mediterráneo.

Las relaciones con los principales países del Magreb ilustraban las tensiones y los escasos resultados de la política de equilibrio alternativo desplegada desde Madrid. Aquella política suponía en la práctica que cualquier decisión adoptada hacia Marruecos o hacia Argelia debía ser compensada con otra similar hacia el otro.

87 González del Miño, Las relaciones entre España y Marruecos, p. 86. En la comparecencia de Fernando Morán ante la comisión de Asuntos Exteriores el 18 de febrero de 1983 aludía al convencimiento propio y de su partido en torno a la necesidad de desarrollar algún tipo de mecanismo que favoreciese el “equilibrio y la estabilidad” en el Mediterráneo, es decir, un sistema de seguridad regional. Y asimismo resulta indispensable desarrollar una política de colaboración y cooperación económica, social y cultural con el Magreb (Acta Comisión de Asuntos Exteriores. n.º 11. Cortes Generales. Congreso de los Diputados. 18 de febrero de 1983. wwww.congreso.es/portal/page/portal/pp. 11-13.

88 Hernando de Larramendi, “España, Mediterráneo y el mundo arabomusulmán”, p. 512.

Desde los inicios de la transición las relaciones con Marruecos estarían marcadas por cuestiones derivadas de la política irredentista y nacionalista de Rabat, cuyas secuelas continuarían agitando la agenda bilateral⁸⁹, entre ellas: el contencioso del Sáhara Occidental, las plazas de soberanía
–las ciudades de Ceuta y Melilla, además de los peñones de Alhucemas y Vélez de Gomera y las islas Chafarinas–, la política pesquera y la intensidad de los flujos migratorios hacia España, especialmente desde los años ochenta.

El conflicto del Sáhara Occidental se convertiría desde 1975 en el principal conflicto de la región magrebí, gangrenando las relaciones entre los principales Estados africanos del área y las potencias europeas mediterráneas occidentales, Francia y España.

Desde la óptica marroquí se interpreta que el Acuerdo tripartito le transfería la soberanía, contrariamente a la doctrina española que considera que se menciona expresamente el término “administración”. Por su lado, Argelia apoyó desde un principio la creación de la República Árabe Saharaui Democrática, un Estado independiente que fuese un freno a la política expansionista y el sueño del “Gran Marruecos”, que bloquearía su salida al Atlántico.

La actitud española hacia el contencioso del Sáhara Occidental se ha mantenido en esencia, aunque no exento de matices, desde comienzos de la década de los ochenta. Un discurso oficial articulado en el mantenimiento de una neutralidad activa, sustentada sobre la legalidad de las Naciones Unidas y en el Derecho Internacional con el fin de favorecer el entendimiento entre las partes. Esta toma de postura que ha contado con el respaldo de la mayor parte de las fuerzas políticas no debe ocultar, como bien argumenta Paloma González del Miño, que España “ha intentado aplicar una opción política de perfil moderado en el proceso de paz, y como antigua potencia en el territorio, podía haber asumido un papel más dinámico por las históricas responsabilidades contraídas”⁹⁰. En la opinión pública española se observa desde la década de los setenta un claro sentimiento en favor de la causa saharaui. A contracorriente del discurso oficial, algunos académicos como Bernabé López⁹¹ o el general Ramón Salas Larrazabal argumentan que el problema radica en que España debió incorporar el territorio a Marruecos en 1958 después de la Guerra de Ifni.

89 Una aproximación personal e histórica puede consultarse en la obra del que fuera embajador de España en Marruecos entre 1977 y 1983, Alfonso de la Serna, Al sur de Tarifa. EspañaMarruecos: un malentendido histórico, Madrid, Marcial Pons, 2001.

90 González del Miño, “Las relaciones entre España y Marruecos”, p. 135.

La reclamación de las plazas de soberanía se convertiría en un tema de asidua y cíclica conflictividad en las relaciones bilaterales. La presencia española sobre las plazas es muy remota, en el caso de Melilla se remonta a 1497. Marruecos cuestiona la españolidad de las mismas en virtud de su política irredentista y el sueño del Gran Marruecos. No obstante, Ceuta y Melilla y sus dependencias no figuran en la lista de territorios no autónomos en espera de ser descolonizados⁹².

Otro de los argumentos habitualmente esgrimidos desde Rabat ha sido la asociación del futuro de las plazas a la del peñón de Gibraltar a tenor de las reivindicaciones históricas de España. La situación, sin embargo, no es en absoluto comparable dado que Gibraltar constituye un territorio no autónomo según el derecho de descolonización de las NacionesUnidas, circunstancia así reconocida por el Reino Unido.

La política pesquera, otro de los temas controvertidos de la agenda bilateral, ha sido en opinión de Richard Gillespie, un barómetro aproximativo del estado de las relaciones entre ambos Estados⁹³. Con la independencia de Marruecos se fueron definiendo gradualmente sus aguas jurisdiccionales pasando de 70 a 200 millas en 1981, generando un litigio en torno a la delimitación de las aguas territoriales entre las Canarias y Marruecos.

Las relaciones pesqueras hispano-marroquíes comenzarían realmente el 29 de junio de 1979 con la firma del primer protocolo transitorio. A partir del ingreso de España en la Comunidad Europea la negociación del capítulo pesquero se plasmaría en el marco de las negociaciones multilaterales con las instancias europeas, comunitarizándose el proceso. El capítulo pesquero se convertiría en un instrumento de presión de la diplomacia marroquí para la obtención de contrapartidas de la Comunidad Europea.

Por último, a esta agenda se incorporaría un problema más reciente a tenor de la creciente importancia del flujo migratorio de la que emanarían dos fenómenos: el peso creciente de la comunidad marroquí en España y la emigración ilegal hacia España desde tierras marroquíes. El flujo migratorio se iría incrementando desde la década de los ochenta, siendo la expresión más notable del escalón socioeconómico existente entre ambas orillas del Estrecho.

91 Bernabé López García, “Sáhara y democracia en Marruecos”, en El País, 17 de agosto de 1999.
92 Véase Carlos Echevarría, “Relaciones hispano-marroquíes: una compleja agenda”, en DT, Real Instituto Elcano, 21 de septiembre de 2002.

Las relaciones con el otro gran actor magrebí, Argelia, balizarían el otro polo de tensión de la política de equilibrio. Durante los años de la UCD, además del contencioso del Sáhara Occidental, aflorarían escenarios conflictivos, indirectamente relacionados con éste último, como la presión de la diplomacia argelina sobre la Organización para la Unidad Africana (OUA) respecto a la africanidad de las Canarias. El apoyo de Marruecos y Zaire, así como el de la diplomacia francesa, fueron sumamente importantes en una acción diplomática que lograría amortiguar la presión argelina, cuya más grandilocuente escenificación fue la Operación África en 1978, a tenor de la cual el ministro de Asuntos Exteriores español Marcelino Oreja visitó diecinueve Estados africanos. Este periodo de “guerra fría”, como lo denomina Richard Gillespie, en las relaciones entre Madrid y Argel se disiparía entre 1978 y 1979 a tenor del restablecimiento y normalización de la representación diplomática y ciertos gestos apaciguadores por parte de Madrid, como el reconocimiento del Frente Polisario como representante del movimiento de liberación nacional⁹⁴.

Con el triunfo del PSOE en 1982 las autoridades argelinas habían abrigado ciertas esperanzas de que se denunciara el Acuerdo Tripartito de Madrid respecto al Sáhara. Los esfuerzos por equilibrar los gestos de aproximación hacia Marruecos, a tenor de la visita de Alfonso Guerra a Argel en 1983 defendiendo la búsqueda de una solución al problema del Sáhara Occidental o la necesidad de convertir el Mediterráneo en una zona neutral de paz, y posteriormente la visita de los reyes de España, se verían sacudidos por los desacuerdos en las relaciones diplomáticas hispano-argelinas, a tenor del delicado dossier del apoyo logístico dispensado por Argelia a Euskadi ta Askatasuna (ETA) y del curso de las negociaciones sobre el suministro de gas.

En aquellos años las tensiones con España se canalizarían en un terreno político sumamente delicado, la cobertura y el apoyo logístico del Gobierno de Argel a ETA. Argelia fue uno de los pocos países que dispensó su apoyo a la organización terrorista durante los años ochenta, especialmente cuando Francia dejó de ser un santuario para el nacionalismo separatista vasco a partir de la aproximación entre París y Madrid entre 1983 y 1985. Entre los motivos que impulsaron a Argelia a esta política figuraba la empatía entre ETA y ciertos sectores del Frente de Liberación Nacional (FLN) y los desacuerdos de Argelia con la política española en relación al Sáhara Occidental que pervivirían tras la llegada de Felipe González al Gobierno.

En 1988 dos acontecimientos facilitarían la mejoría de las relaciones hispano-argelinas y la resolución del amparo a ETA en tierras africanas: de un lado, el restablecimiento de las relaciones diplomáticas entre Marruecos y Argelia; y de otro, la revuelta popular que asoló Argelia en octubre, tras la cual el presidente argelino Chadli Bendjedid no vio otra alternativa que introducir reformas políticas y económicas. En este contexto las autoridades argelinas se avendrían a reconocer y asumir las reclamaciones españolas para presionar a los miembros de ETA en Argelia.

Las relaciones económicas entre España y Argelia se deben, por un lado a que presentan un alto perfil político, especialmente por la importancia estratégica del país norteafricano en el suministro de gas para España. En este sentido, las dificultades han devenido: de un lado, por el predominio del sector público en las relaciones comerciales, lo que introducía un inevitable componente político a las negociaciones; y de otro, la posición dominante de Argelia dada la dependencia energética de España.

En el Levante mediterráneo, las relaciones con el mundo árabe no experimentarían grandes cambios hasta mediados de los ochenta, cuando comience a perfilarse una auténtica política mediterránea y se produzca el reconocimiento del Estado de Israel.

Las claves de la política española hacia el mundo árabe durante los primeros años de la transición transcurrirían dejados a la inercia de las bases precedentes, la retórica de la amistad de España hacia el mundo árabe y un mayor énfasis en las relaciones económicas a rebufo de las necesidades energéticas.

Las posiciones respecto al problema árabe-israelí, agitado por la guerra de Yom Kippur de 1973 proseguirían en la misma línea, pronunciándose en favor de. la defensa del pueblo palestino y el reconocimiento de la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) como su legítimo representante. De hecho, su dirigente Yassir Arafat sería invitado por el presidente Adolfo Suárez a visitar España y se autorizó la apertura de una representación de la Organización en Madrid.

Estas posiciones siguieron mediatizando la oportunidad de proceder al reconocimiento de Israel. El presidente Adolfo Suárez manifestó pronto su interés por considerar el establecimiento de relaciones diplomáticas. A pesar del interés mutuo, afirman Miguel Ángel Moratinos y Bernardino León, pesaría más la cautela ante la confusión reinante en la región⁹⁵. El ministro de Asuntos Exteriores, Marcelino Oreja Aguirre, evaluaba la cuestión, de acuerdo con las premisas persistentes en las relaciones con el mundo árabe y la relevancia de estas en el contexto de la crisis económica y las necesidades energéticas de España, principalmente de Arabia Saudí. Desde su perspectiva era conveniente dar el paso del reconocimiento de Israel pero inserto en un marco que permitiera justificar ese paso, como la adhesión a la Comunidad Europea⁹⁶. La relación con representantes israelíes se iría haciendo más fluida en el curso de los años ochenta, especialmente la interlocución del embajador de Israel en España, Samuel Haddas. El reconocimiento de Israel habría de esperar a 1986.

95 Miguel Ángel Moratinos y Bernardino León, “España y el proceso de paz en Oriente Medio”, en Ignacio Álvarez, Ossorio, Isaías Barreñada (eds.), España y la cuestión palestina, Madrid, Catarata, 2003, p. 108. Consúltese, asimismo, la obra de Danielle Rozenberg, La España contemporánea y la cuestión judía, Madrid, Marcial Pons, 2010.

96 Entrevista n.º 12, realizada a D. Marcelino Oreja Aguirre el 11 de octubre de 2010, en Madrid, pp. 16-17. Referencia del proyecto: HAR2009-13630.

Capítulo décimo

¿Reinventar el mediterráneo? hacia la política mediterránea de España y el proceso de Barcelona

El Mediterráneo ocupa un lugar de privilegio en el horizonte de prioridades de la política exterior española. A lo largo de los últimos años, la diplomacia española se ha esforzado por consolidar la dimensión mediterránea de nuestra política exterior en respuesta a los grandes desafíos que se plantean en la región y que afectan a los intereses y al destino mismo de nuestra nación. España no se ha limitado a reaccionar pasivamente ante los acontecimientos, sino que ha llevado la iniciativa en la presentación de propuestas para fomentar el diálogo y la cooperación en el área mediterránea¹.

El anclaje al sistema internacional desde las coordenadas europeas y occidentales, a lo largo del proceso que consumó la transición y la articulación de una política exterior y de seguridad democráticas, completaba un largo periplo intersecular respecto a la posición internacional de España. El reto de la modernización, en este caso en su dimensión internacional, se había cumplido, clausurándose el desafío europeizador con el que el que se iniciaba el siglo xx tras la crisis finisecular del 98. A partir de esta coyuntura las dinámicas de transformación de la sociedad española, y en particular en los capítulos de la política exterior y de seguridad, se afrontarían y transitarían desde su posición central en el sistema, como parte de Europa y de Occidente. En este sentido, los cimientos desde los que se fue afianzando y perfilando la política exterior democrática y los nuevos pilares de la seguridad cristalizarían en una auténtica política mediterránea.

1 Javier Solana, “Hacia una nueva arquitectura mediterránea”, en El País, 18 de julio de 1994.

1. Incertidumbre y (des)orden internacional en la postguerra fría: España y la periferia mediterránea

En el imaginario colectivo y en buena parte de la literatura y la aproximación intelectual y académica los acontecimientos de 1989 condensan un paréntesis de aceleración del tiempo histórico que tuvo como principal desenlace el final de la Guerra Fría, cuyo epílogo se escribiría en 1991 con la desaparición de la Unión Soviética. Las Revoluciones de 1989 en Europa Central y Oriental² modificarían el horizonte de expectativas, muchas de ellas mutiladas por la represión de las disidencias en las décadas precedentes –Budapest en 1956 o Praga en 1968–, impulsando procesos de transición político-ideológica, socioeconómica y, en no pocos casos, político-territoriales, caracterizadas por el alud de la simultaneidad en su desarrollo. Niall Ferguson, al reflexionar sobre la lectura de aquellos acontecimientos, afirma que “sospecho que la mayoría de los estadounidenses comparte hoy la visión del historiador de Yale John Lewis Gaddis según la cual 1989 vio el final de la guerra fría, una victoria alcanzada ante todo por el presidente Ronald Reagan, noblemente ayudado por Margareth Thatcher [... y por el papa polaco Juan Pablo II”.

Más relevante como hito cronológico, en opinión, de Naill Ferguson, fue 1979. Entonces los soviéticos iniciaron su “política de autodestrucción invadiendo Afganistán”. Los británicos se lanzaron en brazos de la economía de mercado bajo el liderazgo de Margaret Thatcher. En China Den Xiaoping reorientaría a China en una nueva “senda económica” visitando Estados Unidos y contemplando las bonanzas del libre mercado. Y, por último, los iraníes iniciarían una nueva “época de civilizaciones en conflicto proclamando una república islámica”. Treinta años más tarde las secuelas de dichos acontecimientos han sido más profundas para Estados Unidos y el resto del mundo en comparación con 1989³.

Sin embargo, más allá de la búsqueda de fechas totémicas, lo relevante a nuestro juicio es la valoración del final de la Guerra Fría (1989-1991) en un panorama más amplio de los procesos históricos y desde la amplitud de horizontes de la larga duración. Ciertamente el final de la Guerra Fría tuvo incuestionables consecuencias en la transformación de la estructura y la naturaleza del orden internacional, primordialmente en el plano geopolítico, pero estos cambios estructurales no pueden disociarse de otros procesos de cambio de similar gravidez como las transformaciones en la estructura económica mundial a partir de la crisis de los setenta y los cambios en el capitalismo y su soporte intelectual e ideológico en el liberalismo y el mercado, así como sus etiquetas conceptuales como la gobernabilidad y la gobernanza. El capitalismo postindustrial o turbocapitalismo como se ha caracterizado a un capitalismo evolucionado y plenamente universalizado, donde el individuo en el mundo occidental se ha encaramado a la cúspide del entramado social, son reflejo de una transformación profunda de lo que hasta entonces se entendía por mundo moderno. Más aún, desde el plano intelectual y de la geocultura la socialización de la posmodernidad como síntoma de agotamiento de un paradigma, en términos khunianos, emplaza a la reflexión en los núcleos académicos y de conocimento sobre la crisis de la Modernidad⁴. En este sentido, Immanuel Wallerstein aboga por incluir otra fecha significativa, 1968. La revolución mundial de 1968 “resplandeció como una llamarada y luego se fue apagando, o la fueron apagando”. Esta tendría un:

2 Un proceso al que Thimothy Garton Ash ha denominado la “refolución” –una mezcla de reforma revolución– que barrió el socialismo real en Europa Central y Oriental (véase Niall Ferguson, “El año en que el mundo cambio de verdad”, Vanguardia. Dossier, n.º 34, enero/ marzo de 2010, p. 17.

3 Ibídem, p. 20.

[...] efecto profundo en la geocultura del sistema-mundo, ya que sacudió el dominio de la ideología liberal sobre la misma (...) precisamente porque entre 1945 y 1970 el liberalismo parecía haber triunfado en todo el mundo (autodeterminación más desarrollo económico), la decepción de las décadas de 1970 y 1980 fue mucho más grave. Eran las esperanzas traicionadas y las ilusiones quebrantadas, sobre todo, aunque no exclusivamente, en las zonas periféricas y semiperiféricas, lo que hacía tanto más plausibles los lemas de 1968. El reformismo racional (más aún cuando se había envuelto en una retórica “revolucionaria”) parecía un amargo engaño⁵.

4 Una sugerente reflexión de conjunto en torno a estas cuestiones puede consultarse en Julio Aróstegui-Jorge Saborido, “¿Hacia una nueva época? Los años 90, en Julio Aróstegui-Cristian Buchrucker-Jorge Saborido (dirs.), El mundo contemporáneo: historia y problemas, Buenos Aires-Barcelona, Editorial Biblos-Crítica, 2001, pp. 787-853.

5 Immanuel Wallerstein, Capitalismo histórico y movimientos antisistémicos. Un análisis del sistema-mundo, Madrid, Akal, 2004, pp. 439-440.

El final del sistema internacional de la Guerra Fría daría lugar a un debate político y a la reflexión teórica sobre la articulación de un nuevo orden. En la inmediata postguerra fría, en un clima político embriagado por el optimismo y el liderazgo norteamericano y los valores asociados al Destino Manifiesto, se fue alimentando el espejismo de un nuevo orden internacional. Los acontecimientos son elocuentes en este sentido: en diciembre de 1989, en la cumbre de París, dieciséis naciones de la Alianza Atlántica y otras seis del Pacto de Varsovia firmaron la Declaración de la Nueva Europa que ponía fin a la Guerra Fría; en noviembre de 1991 la Alianza Atlántica aprobaba un nuevo Concepto Estratégico basado en la cooperación de los antiguos enemigos; y en diciembre de aquel mismo año se firmaba el Tratado de Maastricht que daría lugar al nacimiento de la Unión Europea, por citar algunos acontecimientos ilustrativos. En España, el clima de distensión se haría visible en el Plan Estratégico Conjunto de 1990, en el que se hacía hincapié en el desarme y el propio ministro de Defensa Narcís Serra exponía ante el Congreso las directrices para la articulación de una doctrina defensiva apoyada en la distensión y el diálogo⁶.

La desaparición del “conflicto ideológico –afirman Ricardo Méndez y Silvia Marcu– parecían abrir mayores posibilidades para avanzar hacia un nuevo orden mundial más cooperativo, pacífico y seguro, con un reforzamiento del arbitraje ejercido por las organizaciones internacionales, en particular las Naciones Unidas”⁷, una paulatina apertura de las fronteras al comercio y los intercambios, así como la difusión de la democracia y la economía de mercado. Pero la herencia de los noventa y el tránsito al nuevo siglo, sacudido violentamente por los atentados del 11 de septiembre de 2001, pusieron de relieve la naturaleza del (des)orden internacional.

A efectos de análisis en torno a la seguridad y sus retos resulta sumamente ilustrativa la incapacidad de Estados Unidos por imponer su hegemonía en el mundo de la postguerra fría, así como el papel y la pérdida de poder relativo de Europa en el tablero mundial. Aspectos fundamentales a la hora de valorar la posición internacional de España dado que sobre ellos ha fundamentado el redireccionamiento de su política exterior y de seguridad desde los ochenta.

6 Véase Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles, pp. 120-121. Véase la comparecencia del ministro de Defensa, Narcís Serra, ante la Comisión de Defensa, n.º 20. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, 29 de enero 1990, pp. 200-211 (www. congreso.es/page/portal/Congreso/Congreso/Publicaciones).

7 Méndez y Marcu, “La posición geoestratégica”, p. 111.

Desde el final de la Guerra Fría hasta la llegada del candidato demócrata a la Presidencia de Estados Unidos Obama en 2008, se han sucedido tres administraciones presidenciales que han articulado y desarrollado medios y estrategias diferentes que perseguían, con idéntico resultado, un mismo objetivo: imponer su hegemonía. Ninguno, afirma Rafael García Pérez, conseguiría tal fin: ni el “nuevo orden internacional” pretendido por George Bush, consistente en un proyecto de “sistema internacional democrático basado en los valores estadounidenses (democracia, libre mercado e imperio de la ley) que defendiera la paz a través de la ONU en defensa de la seguridad entendida en términos globales”; ni la “hegemonía benigna” de Bill Clinton, a partir de un discurso que gravitaba sobre la globalización en torno a la cual se difundió un discurso y una “concepción cooperativa de la política internacional según la cual todos los países podían beneficiarse si colaboraban de forma constructiva bajo el liderazgo estadounidense”; ni el “unilateralismo hegemónico” de George W. Bush forjado tras el 11-S desde los baluartes neocon. Una concepción que alcanzaría su expresión más diáfana en la Estrategia de Seguridad Nacional de septiembre de 2002 que sancionaba la doctrina del ataque preventivo, el unilateralismo y la confianza preeminente en el uso de la fuerza como base de la supremacía⁸.

En este trayecto resulta revelador el papel de Europa, indisociable de la salud del propio proceso de construcción europea, en la estrategia global norteamericana. Europa transitaría desde su condición de escenario defensivo, propio de la Guerra Fría, a la promoción de socio principal de Estados Unidos en el ejercicio del liderazgo mundial y la fractura que posteriormente se trazó en el viejo continente ante las posiciones adoptadas por los Estados europeos frente al unilateralismo promovido por Washington. La parálisis de Europa se haría aún más evidente tras la llegada de Obama a la presidencia a tenor de un discurso y una estrategia que tiende a ofrecer nuevos espacios a las potencias emergentes. Pero Europa como bien matiza Kenneth Weisbrode no es un “monumento” sino un “museo vivo” que sigue siendo la mayor economía del mundo y que es el núcleo de la Alianza Atlántica⁹.

8 Rafael García Pérez, “Del ‘Nuevo Orden’ de G. Bush al ‘Eje del Mal’ de G. W. Bush (1991- 2008)”, en Juan Carlos Pereira (coord.), Historia de las relaciones internacionales contemporáneas, Barcelona, Ariel, 2009, 2ª edición actualizada, pp. 657-674.

9 Kenneth Weisbrode, “El museo vivo de Europa”, Vanguardia. Dossier, n. 34 (enero-marzo de 2010), pp. 56-61. Para un análisis geopolítico del lugar de Europa en el nuevo marco de

La globalización, argumenta James Cockayne, ha ido más lejos y ha sido más profunda que la del periodo inicial de la liberalización del último tercio del siglo xix hasta el periodo de entreguerras. En el curso de ese proceso, “La globalización ha dispersado el poder mucho más allá a través de todo el sistema internacional”¹⁰.

En suma, el mundo en el que se desenvuelve la acción internacional de España y sobre el que se proyectan sus prioridades de seguridad estaría dominado, como bien precisa Rafael Calduch, por la globalización, la transición estructural –la progresiva transformación de la bipolaridad política y militar, la universalización del capitalismo y la creciente interacción cultural entre las distintas sociedades– y la aceleración de los procesos de cambio¹¹.

La estructura de poder es, en consecuencia, mucho más compleja y poliédrica. Quizá la metáfora que mejor ha captado la naturaleza compleja del poder en el mundo de la postguerra fría siga siendo la de Joseph S. Nye y Alexandra Scacco¹². Los autores imaginan un modelo consistente en un complejo juego de ajedrez en tres dimensiones. En el tablero superior, la “fuerza militar” que es en gran medida unipolar y ejercida sin réplica por Estados Unidos. En el tablero central, el “poder económico” que es multipolar, con Estados Unidos, Japón y Europa que a principios del siglo xxi representaban dos tercios de la producción mundial, y al que se irían incorporando, además del espectacular crecimiento de China, las potencias emergentes asiáticas y americanas. En el tablero inferior, la situación es mucho más “compleja y difícil de encajar en la terminología tradicional del equilibrio de poder entre estados”. Este plano reflejaría el “ámbito de las relaciones transnacionales que cruzan las fronteras al margen del control gubernamental”, que incluye a un elenco de actores muy heterogéneo y donde el poder está muy disperso.

El acomodo de España a estos cambios se tejería, por tanto, desde la externalidad de dichos procesos en los que España se encuentra plenamente inmersa, como consecuencia de su plena incardinación en el sistema internacional. La dinámica de europeización de las políticas públicas sería el eje fundamental a través del cual se irían tejiendo las estrategias e incorporando los medios de adaptación a los desafíos de un mundo en profundo cambio. Transformaciones que tendrían especial repercusión sobre la concepción de la seguridad y que para España resultarían de primordial importancia a tenor del protagonismo del Mediterráneo como escenario de fractura y demarcación fronteriza centro-periférica.

la postguerra fría remitimos a la consulta de la obra de Zbigniew Brzezinski, El gran tablero mundial. La supremacía estadounidense y sus imperativos estratégicos, Barcelona, Paidós, 1998. 10 James Cockayne, “¿Puede Estados Unidos construir un nuevo orden mundial?”, Vanguardia.

Dossier , n. 34, enero-marzo de 2010, p. 10.
11 Rafael Calduch “Procesos de cooperación y conflicto en el sistema internacional del siglo
xxi”, en Juan Carlos Pereira (coord.) Historia de las relaciones internacionales contemporáneas,
Barcelona, Ariel, 2009, 2ª edición actualizada, pp. 701-702.
12 Joseph S. Nye y Alexandra Scacco “La gobernabilidad del globalismo”, Vanguardia. Dossier,
n.º 3 (octubre-diciembre de 2002), p. 38.

2. Europeización de la política exterior y de la seguridad en España: la naturaleza fronteriza del mediterráneo en el cambio de siglo

En este horizonte finisecular la seguridad ocuparía un lugar primordial no solo por la envergadura, la complejidad y la globalidad de las incertidumbres y riesgos sino también por la resemantización del propio concepto que acabaría por desbordar su componente estratégico, político y militar, que hasta este momento había caracterizado su agenda.

Cualquier valoración de los medios e instrumentos y del utillaje conceptual de la política exterior y de seguridad de España en el mundo de la postguerra fría, así como la proyección de los mismos en la agenda de su política mediterránea, hace aconsejable, en nuestra opinión, plantear aunque sea de forma somera una aproximación genérica a los cambios en la noción de la seguridad y el protagonismo del Mediterráneo en la agenda internacional como espacio de frontera y fractura, pero también como escenario de interacción regional.

Los cambios e incertidumbres que caracterizarían el mundo de la postguerra fría ilustraban con toda su amplitud, desde la perspectiva de la seguridad, que su naturaleza venía definida por su multidimensionalidad y globalidad¹³. Esta realidad no era nueva, puesto que se remontaba más allá de la Guerra Fría hasta la propia concepción de la seguridad colectiva tras la Gran Guerra, pero la casuística, la naturaleza de los conflictos y la agenda se habían transformado sustancialmente en la postguerra fría. Las esferas de lo nacional y lo internacional se confunden, de modo que hay que descartar, tal y como afirma Celestino del Arenal, la idea caduca de que:

13 Véase Esther Barbé, Relaciones internacionales, Madrid, Tecnos, 1995, p. 279.

[...] la seguridad es exclusivamente una función del poder nacional o de la fuerza militar y económica. En la búsqueda de soluciones al problema de la inseguridad, los Estados deben afrontar con mayor frecuencia circunstancias fuera de su control, como crisis económicas estructurales y tendencias económicas, demográficas, ambientales y financieras a las que solo puede darse solución mediante acciones comunes y solidarias¹⁴.

En una misma línea irían las reflexiones de Richard Gillespie cuando plantea el problema de la seguridad en términos de estabilidad. Tras la Guerra Fría se ha ido produciendo una desmilitarización de la agenda en torno a la seguridad, de modo que los planteamientos y el pensamiento estratégico ha tendido a desbordarse desde una óptica estatocéntrica hacia una panorámica más proyectada hacia las sociedades y desde un marco nacional hacia un concepto más global de la seguridad, dando cabida no sólo a las problemáticas diplomáticas, militares y geoestratégicas, sino también económicas, culturales y políticas.

El Mediterráneo adquiriría un marcado protagonismo en la postguerra fría, al erigirse en uno de los escenarios que con mayor densidad y nitidez expresaría las líneas de tensión y de fractura estructurales en la arena internacional. El Mediterráneo retrataría en sus dos orillas el enorme abismo y la falla existente entre el Norte y el Sur, entre centros y periferias, que desde los años noventa emergían en toda su complejidad y globalidad. El Mediterráneo, afirman Ricardo Méndez y Silvia Marcu, es desde los años noventa escenario de conflictos heredados de la Guerra Fría y del proceso de descolonización, pero también de tensiones que responderían al nuevo escenario geopolítico. En el Mediterráneo “se inicia hoy ese arco de crisis o línea de fractura geopolítica, que luego continúa en dirección al este por el Cáucaso y Kurdistán, el golfo Pérsico, Irak, Asia Central, Cachemira, el Triángulo de Oro, Sri Lanka, Indonesia y Filipinas, donde se concentran la mayor parte de los enfrentamientos bélicos”¹⁵.

La fractura entre el Norte y el Sur, afirma Paloma González del Miño, es una “constante en la sociedad internacional contemporánea, pero es en el espacio mediterráneo donde posiblemente los efectos de esta polarización se muestren más visibles”. El Mediterráneo “es la zona del mundo que en un ámbito geográfico tan reducido presenta las diferencias de renta per cápita más amplias”¹⁶. Una fractura que se manifiesta en un complejo elenco de disparidades que, como advierte Paul Balta, se manifiestan en el plano demográfico. En 1950 los países ribereños tenían 212 millones de habitantes de los cuales dos tercios vivían en el norte. En 1985 se repartían equitativamente en ambas orillas 360 millones de personas. Según el Plan Azul se calcula que para el año 2025 serán unos 600 millones, dos tercios de los cuales habitarían en la ribera meridional. Las disparidades económicas incentivarían los procesos migratorios hacia el norte, percibido como una suerte de El Dorado. Más del 50% de los intercambios de la región se realizan con la Unión Europea, sin embargo, los intercambios sur-sur siguen siendo muy débiles, en torno al 5%. Europa es el primer inversor extranjero directo en la región y la primera fuente de asistencia y medios de financiación. A principios del siglo xxi la diferencia de los PIB por habitante oscila de 1 a 23: unos 1.000 dólares –Siria, Marruecos– y 23.000 dólares –Francia–. A todo ello habría que añadir las disparidades culturales, no sólo en términos civilizatorios, sino también en los datos referentes a escolarización o investigación I+D. Y, por supuesto, las disparidades políticas. Salvo algunas excepciones, como Líbano e incluso Jordania y Marruecos, los “países del sur tienen regímenes autoritarios”¹⁷. Una región en plena convulsión en 2011, como consecuencia de la marea revolucionaria en pro de las libertades en el mundo árabe, lo que en algún medio se ha denominado la “revolución de la dignidad”¹⁸.

14 Celestino del Arenal, “El nuevo escenario mundial y la teoría de las relaciones internacionales”, en VV. AA., Hacia un nuevo orden internacional y europeo. Estudios en homenaje al profesor Don Manuel Díez de Velasco, Madrid, Tecnos, 1993, p. 87.

15 Méndez y Marcu, “La posición geoestratégica”, p. 119.

Algunos autores como el tunecino Nadji Saphir aventuran la hipótesis de que esta fractura esta creando un nuevo “muro de Berlín” en el Mediterráneo¹⁹. Amin Maalouf lo retrataba trágicamente en su novela El primer siglo después de Béatrice:

[...] el reencuentro entre las dos alas del mundo desarrollado, esa convergencia hacia unos valores, unas instituciones, un lenguaje y una forma de existencia similares habían puesto de relieve brutalmente el vertiginoso foso que dividía al mundo, esa “falla horizontal” responsable de tantas sacudidas. De un lado, toda la riqueza, todas las libertades, todas las esperanzas. Del otro, un laberinto de callejones sin salida: estancamiento, violencia, rabia y tormentas, contagio del caos, y la salvación mediante la huida masiva hacia el paraíso septentrional²⁰.

16 Paloma González del Miño, Las relaciones entre España y Marruecos, pp. 79-80. 17 Paul Balta, “2005, año del Mediterráneo”, Vanguardia. Dossier, n.º 17 (octubre-diciembre de

2005) , pp. 10-11.
18 Ignacio Cembrero, “La revolución de la dignidad”, El País, 11 de febrero de 2011. 19 Samuel Hadas, “Una visión israelí”, Vanguardia. Dossier, n.º 17 (octubre-diciembre de 2005),

p. 40.

El propio Felipe González, bajo cuya acción política se tejió la política mediterránea, advertía de la complejidad del Mediterráneo. En esta región se concitaría la “mayor mezcla de identidades por metro cuadrado de todo el mundo y la más explosiva, porque todas comparten la idea de un único Dios, todos creen estar en posesión de la verdad absoluta típica de todas las religiones monoteístas”. En este magma social “no resulta fácil organizar la convivencia en esa mezcla de identidades que se excluyen”²¹.

Desde los años noventa el Mediterráneo y la noción de frontera, que permanentemente ha acompañado a España en el curso del siglo, convergería con la percepción y la delimitación de las nuevas fronteras desde las instancias europeas y atlánticas. Se ha convertido, afirma Ignacio Fuente Cobo, en una de las “áreas preferentes de atención para las organizaciones de seguridad y defensa regionales y para los Estados europeos de la orilla norte del Mediterráneo²².

El marco euromediterráneo sería especialmente sensible a la inestabilidad e incertidumbre que generaría el final de la Guerra Fría. Desde la década de los noventa emergería, en palabras de Elvira Sánchez Mateos, una “nueva agenda de seguridad” en la región euromediterránea en la que se incluirían “factores medioambientales, económicos, sociales y de política interna –migraciones, contaminación, violaciones de los derechos humanos– junto con las amenazas militares a la seguridad”. El propio “concepto de seguridad se transforma así en la búsqueda de certidumbre por las sociedades y los Estados en la conservación de su integridad económica, territorial y cultural, junto a otros bienes y valores”. En suma:

[...] los estados siguen confiando en el poder militar como garantía de su seguridad, pero la guerra como medio regulador de las relaciones entre estados aparece como algo obsoleto en el contexto interno del mundo “occidental” debido a valores culturales compartidos, al conocimiento mutuo, a la existencia de intereses comunes y de instituciones de integración²³.

20 Amin Maalouf, El primer siglo después de Béatrice, Madrid, Alianza, 1992, p. 75.
21 Felipe González, Mi idea de Europa, Barcelona, RBA, 2010, pp. 224-225.
22 Ignacio Fuente Cobo, “Las políticas de seguridad y defensa en el Norte de África”, en VV. AA. Evolución geopolítica del Norte de África. implicaciones para España, Documentos de Seguridad y Defensa, n.º 10, Madrid, Ministerio de Defensa, 2007, p. 11.

La mayor complejidad en la agenda de la seguridad y la búsqueda de nuevos pilares arquitectónicos para promover la estabilidad devendría en el caso español al ritmo de la europeización de los medios de la acción exterior y la política mediterránea.

La gestión de la política exterior, una vez consolidado el nuevo modelo conceptual en un marco democrático, mantendría en esencia una apreciable continuidad. En las legislalturas del Partido Popular bajo el liderazgo de José María Aznar desde 1996 y las socialistas con José Luis Rodríguez Zapatero desde 2004, proseguiría la tendencia al presidencialismo en la política exterior.

La llegada del Partido Popular en marzo de 1996 representó un continuismo inicial de objetivos en la política exterior española. Centrado en la primera legislatura más en cuestiones internas que internacionales, la atención más acusada a estas últimas a partir de la segunda legislatura (2000-2004) acentuarían el presidencialismo en la formulación y ejecución de una política exterior, de acusada tendencia atlantista.

A partir de la nueva legislatura hubo un desembarco de asesores de La Moncloa –como Fernando García Casas o Alfonso Dastis, todos ellos especialistas en Europa– en el Ministerio de Asuntos Exteriores a fin de marcar desde la Presidencia la labor de Exteriores, lo que reduciría aún más el margen de maniobra del Ministerio de Asuntos Exteriores.

El retorno al poder del PSOE, en marzo de 2004, bajo el liderazgo de José Luis Rodríguez Zapatero vendría marcado por un esfuerzo por reconducir la política exterior española hacia Europa, el abandono del alineamiento a ultranza con Washington y la búsqueda de una relación más equilibrada con Estados Unidos y los intentos por reconstruir la política mediterránea, entre otros objetivos.

Con José Luis Rodríguez Zapatero en la Presidencia el Gabinete de Presidencia tuvo como director del Departamento de Internacional a Carles Casajuana, escritor y diplomático, con un importante conocimiento de asuntos europeos, en un momento de bloqueo por el fracaso de la Constitución Europea.

23 Elvira Sánchez Mateos, “Europa y la seguridad global en el Mediterráneo”, Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 57-58 (2002), pp. 20-21. Véase, asimismo, la obra de M. Álvarez Verdugo, La política de seguridad y defensa en la Unión Europea, Madrid, Dykinson, 2004.

En el ámbito específico del Ministerio de Asuntos Exteriores y expuesta la secuencia bajo los últimos mandatos de Felipe González, tras la victoria del PP en las elecciones de marzo de 1996, Abel Matutes sería designado ministro de Asuntos Exteriores, quién realizó una labor continuista. Con la mayoría absoluta en el Parlamento, a partir de 2000 el creciente protagonismo de Aznar conllevaría la pérdida de peso del Ministerio de Asuntos Exteriores, cuyo titular sería en primera instancia Josep Piqué (2000-2002) y a quién le sucedería Ana Palacio. En lo que se suponía que debía ser el nuevo reparto de áreas de la política exterior, Ana Palacio debería ocuparse de los temas europeos, acorde con su experiencia política, mientras que la Presidencia del Gobierno tendría un mayor control sobre otros asuntos de la agenda internacional.

Con el triunfo de José Luis Rodríguez Zapatero en 2004 la cartera de Asuntos Exteriores sería ocupada por Miguel Ángel Moratinos, cuyo protagonismo en la primera legislatura fue muy notable. Pero el nombramiento de Bernardino León, segundo de Moratinos, como secretario general de la Presidencia del Gobierno se interpretó como un nuevo paso desde Moncloa de controlar la política exterior, aunque con personal que reflejaría una mayor presencia de los medios del Ministerio de Asuntos Exteriores. En 2010 Moratinos sería reemplazado por Trinidad Jiménez en el palacio de Santa Cruz.

En el desarrollo de la actividad y la estructura del Ministerio, con el triunfo del PP en 1996 se llevó a cabo aquel mismo año bajo el mandato de Abel Matutes una reforma organizativa, que reduciría el organigrama del Ministerio para cumplir con los criterios de déficit público del Tratado de Maastricht. En consecuencia, los temas mediterráneos y magrebíes pasaron a depender de una macro Dirección General de Política Exterior para África, Asia y Pacífico de la que derivaban cinco Subdirecciones Generales con competencias en áreas muy diversas: África del Norte, África Subsahariana, Oriente Medio, Asia Continental y Filipinas y Asuntos del Pacífico.

Las disfunciones generadas por la simplificación del organigrama ministerial obligaron en el año 2000 a acometer una nueva reestructuración del Ministerio bajo el mandato de Josep Piqué. La Secretaría de Estado de Política Exterior y para la Unión Europea se desgajó en dos: la Secretaría de Estado para la Unión Europea y la Secretaría de Estado de Asuntos Exteriores. Esta reorganización daba más coherencia a la gestión de la política exterior dado el carácter de coordinación interministerial de la primera y la dimensión fundamentalmente diplomática de la segunda.

La pérdida de autonomía del Ministerio de Asuntos Exteriores en la formulación de la política exterior se pondría de manifiesto, obviamente, en el área del Magreb. Durante la etapa de Abel Matutes, la Dirección General de Política Exterior para África, Asia y Pacífico, que recayó en Manuel Alabart, continuaría aplicando las mismas directrices que hasta ese momento había orientado la política hacia el Mediterráneo y el Magreb. En 1997 la Dirección sería encabezada por Luis Calvo, hasta aquel entonces destinado en la embajada de Argel. La Dirección contaría desde aquellos momentos con un embajador en Misión Especial para Asuntos del Mediterráneo, encargado de realizar el seguimiento del proceso de Barcelona. Con el fortalecimiento del presidencialismo hacia la política exterior se consumaría una progresiva pérdida de influencia del Ministerio en la formulación de la política hacia la región. De hecho, las relaciones con Marruecos fueron dirigidas directamente por José María Aznar y su gabinete de Presidencia del Gobierno. En este contexto, “los responsables de la Dirección General de Política Exterior, el Mediterráneo, Oriente Medio y África no dispusieron de gran capacidad para el lanzamiento de iniciativas innovadoras”²⁴, aunque sí ejercieron un papel relevante para diseñar la hoja de ruta para recomponer las relaciones con Marruecos tras la crisis bilateral que paralizó sus relaciones entre 2001 y 2003.

Por último, la llegada de Miguel Ángel Moratinos al Ministerio de Asuntos Exteriores tras el triunfo socialista vendría acompañada de una remodelación de la estructura organizativa aquel mismo año. El nombre del Ministerio se modificaría por el de Asuntos Exteriores y Cooperación, cambio que reflejaba la prioridad acordada por el Gobierno para el aumento de la Ayuda Oficial al Desarrollo.

El ministro trató de reimpulsar las maltrechas relaciones con el Magreb y dar más vitalidad a la política mediterránea, situando en puestos de responsabilidad a diplomáticos con experiencia en la región, que habían colaborado con él en el pasado. Así, Bernardino León, buen conocedor del dossier del Sáhara desde su etapa en Argel, fue nombrado Secretario de Estado de Asuntos Exteriores. En 2008 su traslado a la Secretaría General de Presidencia del Gobierno, llevaría a Ángel Lossada, también con experiencia en Argelia y que había ocupado la Subdirección General de Oriente Medio, a la Secretaría de Estado para Asuntos Exteriores.

24 Hernando de Larramendi; González González y Azaola Piazzo, “El Ministerio de Asuntos Exteriores”, p. 79.

En los cambios introducidos en la estructura del Ministerio, la Dirección de Política Exterior para el Mediterráneo, Oriente Próximo y África mantendría su denominación durante la primera legislatura. Sin embargo la necesidad de reforzar la política hacia el África subsahariana tras la crisis migratoria de 2005-2006 y las necesidades organizativas derivadas del Plan África se plasmarían en la creación de una Dirección General de Política Exterior para África, especializada en el área subsahariana. Estos cambios confirieron una mayor coherencia a la labor de la Dirección General de Política Exterior para el Mediterráneo, el Magreb y Oriente Medio. Por último, en el plano multilateral, de esta Dirección dependería, a su vez, el embajador en misión especial para asuntos mediterráneos para seguir el proceso de Barcelona, así como el embajador en misión especial para las relaciones con las comunidades y organizaciones musulmanas en el exterior y el embajador en misión especial para las relaciones con la comunidad y organizaciones judías.

Asimismo, dada la relevancia de la dimensión mediterránea en el marco de la política española en la Unión Europea, dentro de la Secretaría de Estado para la Unión Europea, la unidad encargada de llevar a cabo el seguimiento de los temas mediterráneos es la Dirección General de Integración y Coordinación de Asuntos Generales y Económicos de la Unión Europea. Los temas relacionados con el Mediterráneo son gestionados por un diplomático, encargado del seguimiento de los temas sobre los que tiene competencia la Dirección General de Relaciones Exteriores de la Comisón Europea, como son la Política Europea de Vecindad hacia el Mediterráneao y el proceso de Barcelona²⁵.

A esta estructura ministerial se han sumado con posterioridad una serie de organismos de naturaleza analítica, a los que hacíamos mención en la introducción, destinados a cubrir algunos de los flancos débiles del Servicio Exterior.

En el año 2005 se intentó promover la primera reforma integral del Servicio Exterior realizada en la España democrática, fundamentada en el informe elaborado por la Comisión Interministerial que se ocupaba de la cuestión desde junio de 2004 (Comisión para la Reforma Integral del Servicio Exterior). El ministro de Asuntos Exteriores Miguel Ángel Moratinos nombró un embajador en misión especial para la reforma del Servicio Exterior, Melitón Cardona, un veterano diplomático.

25 Ibídem, pp. 81-83.

El informe sobre la Reforma del Servicio Exterior de 2005 recogía la percepción generalizada de que los recursos de la política exterior española eran cualitativamente deficientes, y la propia Administración, como bien observa Élvira Sánchez Mateo, parecía tener consciencia de las limitaciones²⁶. El número de diplomáticos seguía situándose en menos de 700, una cantidad muy similar a la de 1975, pese al ingreso de España en más de 30 organismos internacionales, la apertura de más de una docena de embajadas y, lo más relevante, la creciente complejidad de los asuntos internacionales. Con respecto a las misiones en diciembre de 2008 existían 191 embajadas españolas más 12 en organismos internacionales y 18 embajadas en misiones especiales y 99 consulados en el mundo. Unos números significativamente menores a los de las grandes potencias europeas, como Alemania, Reino Unido y Francia, pero que serían análogos a los de otras potencias medias de nuestro entorno. En cuanto a la distribución geográfica, buena parte de las embajadas seguía estando en Europa (18,8%), esencialmente en países de la Unión Europea. El resto se repartiría entre Iberoamérica (10,4%), África Subsahariana (22,5%), Norteamérica (3%), Asia (13%) y países árabes (12,5%)

La creación, por último, de mecanismos de naturaleza consultiva en el desarrollo de la política exterior sería muy posterior al propio periodo en el que se fue articulando una política exterior democrática. En el año 2000 tendría lugar la creación de un Consejo de Política Exterior, encabezado por el presidente del Gobierno y que había sido definido, en palabras del entonces ministro de Asuntos Exteriores Josep Piqué, como un “foro de definición de los intereses y objetivos del conjunto de la proyección exterior española”.

El Consejo de Política Exterior creado por el Presidente José María Aznar por Real Decreto 1412/2000 de 21 de julio, coincidía con el giro presidencialista de la política exterior. Consistía en una “estructura colegiada de apoyo y asesoramiento al Presidente el Gobierno en el desempeño de su función de dirigir y coordinar la acción del Gobierno en materia de política exterior”²⁷.

26 Sánchez Mateo, “Un marco de análisis”, p. 25; y P. Egurbide, “El Gobierno acelerará la unidad de acción exterior y la reforma de la Escuela Diplomática”, El País, 5 de noviembre de 2005.

27 Su composición, de acuerdo con el artículo 2, sería la siguiente: en primer término, los miembros permanentes –el presidente del Gobierno, los vicepresidentes del Gobierno y los

El Consejo se reuniría como mínimo dos veces al año y en el marco de sus relaciones con el Congreso de los Diputados, debía remitir un informe anual sobre Balance, prioridades y perspectivas de la acción exterior del Estado.

El Consejo se reunió poco durante la segunda legislatura de José María Aznar y durante la primera legislatura de José Luis Rodríguez Zapatero. En cumplimiento de las recomendaciones realizadas por la Comisión Interministerial para la Reforma Integral del Servicio Exterior se intentaría revitalizar y reformar el Consejo de Política Exterior para adaptarlo a la estructura del Gobierno por el Real Decreto 1389/2007 de 29 de octubre, en cuyo seno se creó un Consejo Ejecutivo de carácter permanente.

Los nuevos anclajes euroatlánticos de España, desde la década de los ochenta, determinarían su proyección exterior hacia los escenarios periféricos en el mundo mediterráneo-africano e Iberoamérica ante los cuales no se presentaría como un interlocutor aislado sino que lo haría desde su nueva identidad europea y occidental. Tras un largo devenir España –en palabras de Fernando Morán– estaba por fin “en su sitio”²⁸. La política de seguridad, en un mundo crecientemente globalizado, no era viable sino en el seno de los mecanismos y las prácticas multilaterales.

Una vez consumado el proceso de transición en las Fuerzas Armadas a mediados de la década de los ochenta y completada la deriva hacia el centro del sistema de seguridad occidental, se afrontarían: la adaptación de su marco institucional; la concepción y la asunción de las nuevas premisas en torno a la seguridad, atendiendo de forma prioritaria a las incertidumbres en el ámbito mediterráneo; y la modernización de las Fuerzas Armadas.

Desde finales de la década de los ochenta y, especialmente, a partir de la clausura de la Guerra Fría, los esfuerzos de los Gobiernos españoles, ya fuera bajo el mandato socialista o bajo las legislaturas del Partido Popular, se esforzaron, tal como afirma Fernando Puell de la Villa, por “adecuar las caducas y anquilosadas estructuras funcionales y operativas de las Fuerzas Armadas al nuevo entorno nacional e internacional”. La tendencia general se orientaría a “unificar el mando y la estructura de los tres ejércitos, profesionalizar los recursos humanos y modernizar el armamento y el material”²⁹.

Ministros de Asuntos Exteriores, de Defensa, del Interior, de Justicia, Turismo y Comercio, de Educación y Ciencia, de Cultura y de Trabajo y Asuntos Sociales–; en segundo lugar, podrían ser convocados otros miembros del Gobierno; y asimismo, podrían ser igualmente requeridos, en función de los asuntos a tratar, autoridades o altos cargos de la Administración General del Estado y autoridades o altos cargos de las Comunidades Autónomas y entidades locales.

28 Morán, España en su sitio.

A partir de 1987 se irían potenciando las competencias operativas del jefe del Estado Mayor de la Defensa, asumiendo las responsabilidad del planteamiento y ejecución de las misiones encomendadas a las Fuerzas Armadas, con el fin de garantizar el empleo coordinado de las mismas, asegurar el apoyo mutuo y racionalizar la gestión de recursos.

Con la conformación del Gobierno del Partido Popular en 1996, bajo el liderazgo de José María Aznar, la llegada del nuevo ministro de Defensa, Eduardo Serra cristalizaría en una nueva reorganización del Ministerio de Defensa en el mes de agosto. El Real Decreto 1883/96 restauraba la antigua estructura ministerial y restituía la Subsecretaría. En la planta resultante se distinguían tres áreas: la militar, que incluía el Estado Mayor de la Defensa y los ejércitos; el secretario de Estado de la Defensa, a cargo de armamento, material, infraestructuras, investigación y desarrollo y planificación económica; y la Subsecretaría, responsable de organización, normativa, recursos humanos y reclutamiento³⁰. Proseguiría esa misma línea continuista con el fin de convertir al jefe del Estado Mayor de la Defensa en jefe de los tres ejércitos, desde el punto de vista funcional. Del ministro, a su vez, dependerían directamente el Centro Superior de la Información de la Defensa (CESID) y la Dirección General de Política de Defensa (DIGENPOL).

La creciente implicación y presencia de las Fuerzas Armadas españolas en la capacidad operativa y los planteamientos de seguridad euroatlánticos se consumaría en 1998 con la plena incorporación de España a la Alianza Atlántica. Anunciada por José María Aznar en julio de 1997, con motivo de la cumbre de la Alianza celebrada en Madrid, paliaba un déficit de representación y participación en el sistema de decisiones de la Alianza Atlántica al permanecer fuera de la estructura militar. Se lograba la plena homologación con el resto de los socios de la organización y permitía disponer de unidad de mando en la defensa de la totalidad del territorio nacional. Un año después, en cumplimiento de los compromisos electorales y como respuesta a la naturaleza de las nuevas misiones de las Fuerzas Armadas –crecientemente externalizadas– se aprobaría la Ley de Personal 17/99 en virtud del cual se procedía a la adopción de un modelo profesional de Fuerzas Armadas.

29 Puell de la Villa, Historia del ejército, pp. 240-241.
30 Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles, pp. 131-131.

Tras la investidura del presidente Aznar para su segundo mandato en abril de 2001, el nuevo titular de la cartera, Federico Trillo-Figueroa promovería una nueva modificación de la estructura ministerial. El Real Decreto 64/01, del mes de enero, incorporaba una nueva Secretaría de Política de Defensa, justificada en virtud de la plena integración en el organigrama de la Alianza y los nuevos compromisos adquiridos en Europa para la creación del Cuerpo de Ejército Europeo y Eurofor, Euromarfor y SIAF –Fuerza Anfibia hispano-italiana–³¹. Posteriormente, el 6 de septiembre de 2002 se emprendía otra reforma en virtud de la cual se homogeneizó y racionalizó la estructura de los tres ejércitos y se puso fin al decimonónico despliegue territorial del Ejército heredado de los tiempos de Espartero. La nueva estructura, más funcional y operativa, era un paso más en la economía de medios humanos y materiales y para potenciar la acción conjunta³².

El trasfondo de la guerra del Irak y la actitud del Gobierno español estaría detrás de las iniciativas adoptadas en cuestiones de política exterior y en las reformas que se emprenderían en materia de Defensa por el nuevo Ejecutivo, tras la victoria electoral del PSOE en 2004. Durante los dos años que José Bono permaneció en la cartera de Defensa, cuyo puesto sería luego ocupado por José Antonio Alonso, se aprobaría la nueva Ley Orgánica de Defensa Nacional. La Ley Orgánica 5/05, aprobada en el Congreso de los Diputados en septiembre de 2005 con el voto en contra del Partido Popular, incorporaba un nuevo concepto de defensa nacional e importantes novedades, entre ellas la creación de un Consejo de Defensa Nacional, cuya primera reunión se celebraría en octubre de 2007 y pondría fin a la Junta de Defensa Nacional. El nuevo órgano colegiado se definía como “coordinador, asesor y consultivo del presidente del Gobierno en materia de Seguridad y Defensa”. Se avanzaba más en la potenciación del jefe del Estado Mayor de la Defensa al ser suprimida la Junta de jefes de Estado Mayor. La Ley definía con claridad la estructura dual de las Fuerzas Armadas: una de carácter orgánico para la preparación de la fuerza, y otra operativa para el empleo de la misma en las misiones encargadas por el Ejecutivo. Por último, se incorporaba un elemento inédito, reflejo directo de las tensiones políticas suscitadas por la implicación de España, sin mandato de Naciones Unidas, en la guerra de Irak, al regularse la consulta al Congreso en operaciones exteriores de los ejércitos³³.

31 Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles, p. 143. 32 Puell de la Villa, Historia del Ejército, p. 242.

La política exterior y de seguridad, particularmente en el ámbito del Mediterráneo, dentro del modelo de política burocrática se perfila desde la perspectiva del proceso de toma de decisiones –al menos a nivel formal desde dos líneas de actuación política: la política exterior y la política de defensa. Como acertadamente argumenta María Dolores Algora, el modelo de funcionamiento atendería a las siguientes pautas: la política exterior determinaría las bases de la proyección de España en la sociedad internacional, mientras que la política de defensa quedaría supeditada a las de aquélla en la toma de decisiones.

El modelo resultante, en virtud de esta evolución desde los años ochenta, ilustraría un proceso de toma de decisiones en política de defensa que descansaría en última instancia en el ámbito político. Ni el presidente ni el Gobierno cuentan en su gestión con un órgano específico y permanente en materia de seguridad y defensa. El carácter presidencialista del modelo de gestión política en el plano internacional había potenciado los recursos de la Presidencia, donde el jefe del Ejecutivo contaba con un Departamento de Política Internacional y de Seguridad, así como de un Consejo de Política Exterior que también le prestaba asesoramiento. En el Consejo de Defensa Nacional, creado en 2005, la defensa continuaba asociada al concepto militar.

El ministro de Defensa es el enlace natural con el Presidente del Gobierno y es el responsable de rendir cuentas al Parlamento. La planificación de la defensa responde a dos procesos paralelos: de un lado, el “planteamiento militar”, que depende del jefe del Estado Mayor de la Defensa; y de otro, el “planteamiento de los recursos”, que depende del secretario de Estado de la Defensa. No obstante, la Directiva de Defensa Nacional es elaborada por la Secretaría General de Defensa, que actúa en permanente combinación con el Ministro de Asuntos Exteriores, puesto que de esta Secretaría dependen tanto las relaciones bilaterales con otros Estados como las establecidas con organizaciones internacionales. La coordinación entre ambos Ministerios quedó explicitada en el Real Decreto 64/2001, ante la necesaria preservación de la unidad de acción exterior³⁴.

33 Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles, pp. 172-173.
34 María Dolores Algora Weber, “El Ministerio de Defensa español como actor de cooperación internacional en la seguridad y la defensa del Magreb y del Mediterráneo”, en Hernando

La relevancia estratégica del Mediterráneo en la postguerra fría haría de él un polo privilegiado en la evolución del pensamiento, los conceptos y las directrices de la seguridad en España. El despertar del interés de España por el Mediterráneo en la década de los noventa y de su protagonismo en la articulación de nuevos cauces en el seno de la Política Global Mediterránea, suscitada en el seno de la Europa comunitaria en 1972, devendría en este contexto de creciente toma de conciencia sobre la inestabilidad de la cuenca en el mundo de la postguerra fría. Este redescubrimiento de la política mediterránea desde España sobrevendría al calor de nuevos factores internacionales en dicho marco: la creciente presión inmigratoria procedente del Sur del Mediterráneo; la inestabilidad de los países del Magreb y Oriente Próximo, así como la amenaza del islamismo radical, y la incapacidad de España para ofrecer respuestas unilaterales a esos desafíos de modo que se tendería a europeizar la política mediterránea; y la emergencia en toda su magnitud tras la Guerra Fría de la falla Norte-Sur escenificada en el flanco sur de Europa³⁵.

Los medios políticos y militares, afirma Richard Gillespie, compartían el sentimiento de vulnerabilidad derivada de la posición geográfica de España. No solo por la proximidad de España a sus vecinos del Sur inmersos en una dinámica de inestabilidad, sino también la propia fragilidad derivada de sus enclaves estratégicos –Canarias-Gibraltar-Baleares–. Factores a los que habría que añadir, además de los ya mencionados, la dependencia energética, algunas de cuyas fuentes de abastecimiento se encuentran precisamente en el Magreb.

En este marco, la política exterior y de seguridad española, bajo las legislaturas socialistas y populares, han gravitado y evolucionado, con todos sus matices, al compás de sus referentes euro-atlánticos. La precisión y la redefinición de la política de paz y seguridad expresaba esas connotaciones globalistas, ya fuera desde el marco regional de las organizaciones europeas y atlánticas o ya fuera desde el plano universal de las Naciones Unidas. Esta experiencia internacional ha sido fundamental en la actualización de los conceptos y directrices de seguridad y la modernización de los medios de la defensa en España, en los que la proyección mediterránea ha ocupado un lugar central. Ya en 1984, la Directiva de Defensa Nacional impulsaría reformas militares tendentes a reforzar las instalaciones defensivas del sur, mediante la reorganización geográfica de las Fuerzas Armadas y mediante la adquisición de misiles antiaéreos y aviones de combate aptos para actuar sobre objetivos en el Norte de África³⁶. No obstante, la incardinación de España en la Alianza Atlántica –recordemos– no cubriría la defensa de las plazas españolas de Ceuta y Melilla.

de Larramendi y Mañé Estrada (eds.), La política exterior española hacia el Magreb. Actores e intereses, pp. 109-110.
35 Véase Sueiro Seoane, “La política mediterránea”, pp. 104-195.

Con el final de la Guerra Fría la Alianza Atlántica iniciaría un proceso largo de reacomodo a las nuevas expectativas y riesgos de la sociedad internacional. El “Nuevo Concepto Estratégico” formulado en la cumbre de Roma en 1991 proyectaba las áreas o frentes de incertidumbre hacia Europa Central y Oriental y hacia la ribera sur del Mediterráneo, el flanco sur de la Alianza. Sobre estas nuevas claves se emprendería en España una amplia reforma de las Fuerzas Armadas para adaptarlas al nuevo marco estratégico y afrontar una mejor defensa conjunta de la península y en especial de la zona sur.

La Directiva de Defensa Nacional firmada por el Presidente del Gobierno el 27 de marzo de 1992 redefinía por primera vez el contenido del modelo de paz y seguridad sancionado por el Decálogo. El nuevo texto, además de actualizar algunos conceptos como el de seguridad por defensa, determinaba las misiones de paz como la tarea fundamental de las Fuerzas Armadas. Desde la década anterior Felipe González encomendó al ministro de Asuntos Exteriores, Francisco Fernández Ordoñez, que incentivara la activa cooperación de las Fuerzas Armadas en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz patrocinadas desde Naciones Unidas, la primera de las cuales se realizó en Ángola en 1989. Desde entonces España ha intervenido en operaciones de paz y de ayuda humanitaria, en el marco de las Naciones Unidas y de las instituciones europeas y atlánticas, en la que han participado más de 70.000 militares³⁷. Esta dinámica ha quebrado la inercia introspectiva del Ejército dominante en los siglos xix y xx. El ejército –afirma Fernando Puell de la Villa– recuperaba:

[...] su proyección externa, su cometido específico de contrarrestar los riesgos derivados de la conflictividad en determinadas áreas de interés estratégico que pudieran afectar a la seguridad nacional, en lugar de la ingrata tarea de neutralizar al enemigo interior.

36 Véase Gillespie, Spain and the Mediterranean, p. 163.
37 Véase Juan Escrigas Rodríguez “El papel de las Fuerzas Armadas en la acción exterior de España”, en Juan Carlos Pereira (coord.) La política exterior de España. De 1800 hasta hoy, Barcelona, Ariel, 2ª edición, 2010, p.274.

La consecuencia más positiva de todo fue que la oficialidad española se vio abocada [...] a considerar como propios los escenarios estratégicos mediterráneos e iberoamericanos, lo que no ocurría desde el siglo xviii³⁸.

La teorización de este esfuerzo de modernización y adaptación estratégica cristalizaría en el nuevo Concepto Estratégico Nacional de 1994, que preveía la mejora de las capacidades de los ejércitos en su proyección exterior, y el Plan Estratégico Conjunto de aquel mismo año, en virtud del cual se vinculaba la seguridad nacional con el esquema de seguridad colectiva y se concebía todo el territorio nacional como una entidad única, superando el secular concepto basado en el eje Canarias-Gibraltar-Baleares³⁹.

A finales de aquella década, la cumbre de la Alianza celebrada en Washington en abril de 1999 alumbraría un “Nuevo Concepto Estratégico”, al hilo del cual la potencial zona de inestabilidad se extendía al área euro-atlántica y alrededores⁴⁰. Los jefes de Estado y de Gobierno de la Alianza decidieron mejorar la cooperación práctica y fomentar la política de diálogo mediterráneo ya iniciada en 1994.

España, plenamente incorporada a la estructura militar de la Alianza desde 1998, asumiría aquellos nuevos planteamientos en el Libro Blanco de la Defensa del año 2000⁴¹. La concepción estratégica española, en virtud de la nueva doctrina, se proyectaría hacia sus ámbitos geoestratégicos históricos –Europa, Atlántico y Mediterráneo– y priorizaría sus intereses nacionales de seguridad a tres niveles: “vitales”, “estratégicos” y “otros intereses nacionales”. Más allá del mero plano nacional en el que se perfilan los “intereses vitales”, identificados con la propia supervivencia del Estado, los “intereses estratégicos”, definidos como aquellos que “aportan seguridad a nuestro entorno y cuya protección contribuye decisivamente a la defensa de los intereses vitales”, asumen la dimensión regional de la seguridad. El afán explícito de impulsar una “Europa más integrada y estable” era compartido con los “socios y aliados” en el ámbito euro-atlántico, a la vez que era un signo representativo de la “posición central” de España en un mundo de “círculos concéntricos”. En el seno de la compleja arquitectura europea de la seguridad sus plataformas prioritarias serían la Alianza Atlántica y la Unión Europea.

38 Puell de la Villa, Historia del ejército, p. 230.
39 Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles, p. 134.
40 Véase Miguel Herrero de Miñón, “Kosovo y la Nueva Estrategia Atlántica”, Política Exterior, n.º 71 (septiembre-octubre de 1999), pp. 55-66
41 Libro Blanco de la Defensa, Madrid, Ministerio de Defensa, 2000.

El Libro Blanco de la Defensa y la Directiva de la Defensa Nacional del mismo año, promoverían –siguiendo el ejemplo de otros socios de la Alianza como Alemania, Reino Unido o Bélgica– la realización de la Revisión Estratégica de la Defensa –RED–, que sería coordinada por el secretario general de Política de Defensa, Francisco Javier Jiménez-Ugarte. El resultado de este trabajo en el que participaron más de mil civiles y militares se presentaría en diciembre de 2002 ante la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados y se publicaría en febrero de 2003. Se pretendía abordar la problemática de la defensa desde una perspectiva holística y se presentaba como una “guía para la Política de Defensa española a medio y largo plazo”. En su atención específica al Mediterráneo y, en especial, al área del Magreb, como escenarios de interés preferente, se argumentaba que las herramientas básicas para promover una “diplomacia de defensa” con el fin de fomentar la seguridad y el bienestar de las sociedades en el Mediterráneo eran el diálogo y la cooperación multilateral, las relaciones bilaterales y la cooperación con otros actores como las ONG⁴².

El ámbito de la defensa sería especialmente susceptible en el contexto internacional posterior al 11 de septiembre de 2001. El Presidente del Gobierno, José María Aznar, abundaría en su alineamiento con las tesis de Washington en sus intervenciones públicas y en los gestos políticos. En una conferencia pronunciada en el CESEDEN, en octubre de 2003, bajo el título “La política española de defensa en nuestro mundo” abogaba abiertamente por la “defensa de los ataques anticipativos” como pauta frente al terrorismo internacional.

El triunfo socialista en las elecciones de 2004 daría lugar a una política de seguridad en la que se atenderían aspectos debatidos en la campaña electoral y a convicciones con las que se había comprometido el líder del PSOE, José Luis Rodríguez Zapatero. En consecuencia, se introducirían iniciativas y se emprenderían actos que suponían un giro respecto a la política exterior y de seguridad del Partido Popular –la potenciación del papel del parlamento en la decisión del envío de las Fuerzas Armadas al exterior o la retirada de las tropas españolas de Irak–. Pero, por otro y pese a la falta de consenso entre las fuerzas políticas, se proseguiría en la vía de adaptar los conceptos y los medios para garantizar la seguridad del país desde los anclajes euroatlánticos. La Directiva de Defensa Nacional (DDN 1/2004) definía como objetivos prioritarios: la seguridad compartida y la defensa colectiva, la contribución a las misiones de ayuda humanitaria y operaciones de paz y gestión de crisis y, por último, el fomento de la conciencia de defensa. El documento contemplaba, asimismo, el desarrollo de la Revisión Estratégica de la Defensa y en el plano internacional se pretendía impulsar decididamente la Política Común de Seguridad y Defensa de la Unión Europea; la participación en las iniciativas de la Alianza Atlántica; mantener una relación sólida y equilibrada con Estados Unidos; fomentar las relaciones entre la Unión Europea y la Alianza Atlántica; y la prioridad de la dimensión mediterránea. El texto incluía alguna novedad sintomática del nuevo perfil que se quería ofrecer de la política de seguridad de España, como la apuesta por el concepto de “anticipación” frente a la opción de la “guerra preventiva”⁴³.

42 Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles, pp. 152-153, y Algora Weber, “El Ministerio de Asuntos Exteriores”, p. 107.

Con posterioridad la Ley Orgánica de 2005 precisaba la nueva concepción de la defensa nacional, en la que se profundizaba y se concretaban nuevos componentes en la noción de seguridad. Se superaba el “concepto de supervivencia del Estado por el de seguridad de España y de los españoles”. Un cambio de escala, en sintonía con los de su entorno europeo y occidental. Se consumaba así una transformación que, en opinión de Félix Arteaga Martín, superaba el propio concepto de la defensa propio de los ochenta, que pivotaba sobre la supervivencia de los Estados, para transmutarse en la seguridad de los ciudadanos⁴⁴, desbordando el perímetro de lo propiamente militar. En este sentido, la Directiva de Defensa Nacional 01/2008 perseveraría en similares planteamientos. La ministra de Defensa, Carme Chacón, insistiría en la importancia de potenciar la “visión conjunta e interdepartamental de los asuntos de Seguridad y Defensa”⁴⁵. El texto reiteraba, como en documentos precedentes, el carácter prioritario del Mediterráneo para la seguridad nacional⁴⁶, así como la atención preferente a las áreas de África y Asia-Pacífico en materia de pacificación y estabilización⁴⁷.

43 Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles, pp. 170-171. En este sentido la propuesta más ambiciosa lanzada por el nuevo Ejecutivo fue el proyecto de Alianza de Civilizaciones, presentada por el presidente del Gobierno en la Asamblea de las Naciones Unidas el 21 de septiembre de 2004. La propuesta, que más adelante sería asumida por la Organización, pretendía establecer un nexo entre el mundo árabe y musulmán y Occidente para hacer frente al terrorismo por vías alternativas al uso de la fuerza. La iniciativa española encontraría el respaldo y copatrocinio del presidente de Turquía Recep Tayip Erdogan, así como el respaldo de una veintena de países de Europa, Iberoamérica, Asia y África, además del apoyo de la Liga Árabe.

44 Félix Arteaga Martín, “Las leyes de la Defensa Nacional desde una perspectiva funcional”, en Congreso de Historia de la Defensa, Madrid, Instituto Universitario Gutiérrez Mellado, 2007, citado por Ortega Martín La transformación de los ejércitos españoles, p. 170.

Esta profunda transformación en el concepto de la defensa nacional y la seguridad se trasladaría desde finales de los años ochenta a la modernización de las Fuerzas Armadas, adaptándose a un nuevo entorno y a nuevas misiones. En el caso del Ejército de Tierra el plan META pondría las bases de su transformación desde la década de los ochenta. En 1990 se abordaría un segundo plan de reorganización, el plan RETO, mediante el cual se pretendió hacer frente a la disminución de efectivos y se modernizó su armamento y material para conservar su efectividad.

Los cambios acaecidos en el pensamiento estratégico en el marco euroatlántico cristalizarían en el plan NORTE, aprobado en 1994, cuyos objetivos serían “instrumentar unidades con elevada capacidad de proyección exterior, desplegadas en función de la misión a cumplir, y organizadas flexible y sistemáticamente, así como arrumbar la caduca tendencia a la defensa territorial y la rígida estructura anterior”. Se pretendía así articular un nuevo modelo de ejército apto para afrontar la creciente participación española en los compromisos adquiridos en las Naciones Unidas, la Alianza Atlántica y la Unión Europea Occidental y la implicación en la construcción de la identidad europea de seguridad y defensa⁴⁸.

45 Una cuestión que sería abordada monográficamente, a tenor de los objetivos precisados en la Directiva de Defensa Nacional de 2008, en Hacia una estrategia de seguridad nacional para España, Documentos de Seguridad y Defensa, n.º 25, Madrid, CESEDEN, 2009.

46 Una problemática que había ido un lugar muy relevante en los trabajos de reflexión conceptual promovidos desde el Ministerio de Defensa y, en especial desde el Centro de Estudios Superior de la Defensa (CESEDEN), desde donde se incentivará la realización de cursos, coloquios y la publicación de monografías y documentos de seguridad y defensa. Entre éstos últimos figurarían: La evolución geopolítica del Norte de África: implicaciones para España (n.º 10, 2007) y Seguridad y estabilidad en la cuenca mediterránea (n.º 19, 2008). A estas habría que añadir las Monografías dedicadas al Mediterráneo: La Seguridad en el Mediterráneo. (Coloquios C4/2002), (n.º 58, 2002); La Seguridad en el Mediterráneo. (Coloquios C4/2004-2005) (n.º 83, 2005); Una década del Proceso de Barcelona: evolución y futuro (n. 86, 2006); La Seguridad en el Mediterráneo (Coloquios C4/2006) (n.º 89, 2006); La Seguridad en el Mediterráneo: complejidad y multidimensionalidad (n.º 92, 2007); y Las fronteras exteriores de la Unión Europea (n.º 104, 2009). El Ministerio de Defensa promovió, asimismo, la celebración del XIV Curso Internacional de Defensa, celebrado en Jaca, en septiembre de 2006, dedicado a El Mediterráneo: unión y frontera. Por último, el Ministerio dedicó un volumen especial a las fuentes y la bibliografía especializada sobre Mediterráneo (Guías de fuentes. Bibliografías especializadas. El Mediterráneo: unión y frontera, Madrid, Ministerio de Defensa, 2006).

47 Juan Escrigas Rodríguez, “El papel de las Fuerzas Armadas”, pp. 274-275.
48 Véase Puell de la Villa, Historia del ejército, pp. 244-251.

Pero serían la Armada, principalmente, y el Aire, los ejércitos más permeables tradicionalmente al proceso de modernización, los que mejor traducirían en el ámbito mediterráneo los cambios doctrinales y los nuevos escenarios estratégicos. El ingreso en la Alianza Atlántica tendería a conferir mayor trascendencia aún a la flota, que ya en los años ochenta había afrontado un importante programa naval que incluía un nuevo portaaviones, las fragatas FFG, la segunda serie de corbetas clase Cazadora y submarinos clase Acosta. La estrategia naval, en el marco de la Alianza, se orientaría básicamente al control del Estrecho y del eje Canarias-Estrecho-Baleares.

En 1989 se aprobaría el Plan Alta Mar, el más completo, detallado y ajustado a los recursos de los elaborados por la Armada, que preveía la entrada en servicio entre 1990 y 1992 de treinta y cinco unidades mayores, así como cuatro patrulleros de altura. En 1995 se crearía –a iniciativa de Francia, Italia y España, y a la que luego se incorporaría Portugal– Euromarfor como una fuerza no permanente aeronaval concebida para afrontar cualquier crisis en el Mediterráneo. Dos años más tarde tenía lugar la creación de la Fuerza Anfibia Hispano-Italiana (SIAF) para acciones en el marco de la Alianza Atlántica, la Unión Europea Occidental y la Organización para la Seguridad y la Cooperación Europea. La adaptación de la Armada a los nuevos escenarios y amenazas de la postguerra fría ha transformado profundamente sus preceptos conceptuales y operativos. Así a la concepción vigente durante la Guerra Fría de un dispositivo preparado para actuar en mar abierto y en estado de guerra declarado frente a una potencia flota, le sucedería un nuevo marco donde:

Se debe pensar [...] en una acción conjunta y combinada que, ante la aparición de riesgos asimétricos y de nuevas formas de seguridad colectiva, exige de la Armada la capacidad para llegar a un teatro de operaciones distante [...] permanecer en el mismo por largos periodos con alta capacidad de inteligencia, y disponiendo de libertad de acceso sobre tierra.

Todo lo anterior llevaba a cambiar el anterior concepto de una flota básicamente antisubmarina, por otra con un papel predominantemente antiaéreo, capaz de proteger, en ambientes conjuntos y combinados, los tráficos marítimos internacionales y las líneas de comunicación [...] La Armada debe convertirse en expedicionaria en litorales marítimos alejados y ser capaz de desarrollar misiones en colaboración con otros ejércitos⁴⁹.

La aviación articulada en dos bloques –fuerzas de combate y fuerzas de transporte– se vería también afectada operativamente con la integración en la Alianza Atlántica, así como en el sistema de defensa aérea de la organización. Con el comienzo de siglo se cometería, entre 2002 y 2004, una nueva reorganización de la Fuerza Aérea, cuya estructura terminaba definitivamente con el criterio de territorialidad, como en los otros ejércitos⁵⁰.

El primordial lugar del Mediterráneo en las preocupaciones por la seguridad, la paz y la estabilidad regional compartida por los españoles y muchos de sus socios europeos y atlánticos, plantea un reto cultural al confrontar la necesidad de reinventar el Mediterráneo. Ahora bien, este desafío que se proyectaría fundamentalmente en la ingeniería social de los proyectos multilaterales que emergerían desde los años noventa ¿en qué medida heredan y hasta que punto revisan, especialmente en el caso español, la secular herencia del orientalismo?

Desde los años ochenta se observa en el marco académico y cultural una cierta renovación en los enfoques y la irrupción de una nueva generación de investigadores que irían plasmando el creciente interés por el Mediterráneo. El “retorno bibliográfico del Rif ”, al que se refería Bernabé López sería un síntoma de unos aires renovadores que se harían más visibles a comienzos del siglo xxi.

La gravidez del paisaje fronterizo en el Mediterráneo en el mundo de la postguerra fría y la convergencia de la noción fronteriza tradicional de España con la polarización del sentido de frontera en el marco euroatlántico tendería a agudizar ciertas percepciones e imágenes que no son extrañas a los ecos orientalistas. Desde esa nueva centralidad, afirma Richard Gillespie, “España ya no era diferente; el mundo árabe sí”⁵¹.

El proceso de democratización de España y su incardinación plena en su marco de referencias europeo-occidental irían modulando las percepciones sobre el mundo mediterráneo, sobre el que se han escenificado esas fracturas centro-periferia. La toma de conciencia respecto a la importancia del futuro del Mediterráneo para la estabilidad y la paz de la cuenca determinarían las visiones respecto al sur. En el caso español, especialmente, en la relación con su periferia meridional mediterránea próxima, el Magreb, se incorporarían nuevos factores a los ya tradicionales en la agenda internacional, especialmente con Marruecos. Entre estos nuevos factores destacarían principalmente dos: la inmigración y la amenaza del islamismo radical, más virulento y extenso desde la Guerra del Golfo de 1990-1991 y el estallido de una auténtica guerra civil en Argelia a comienzos de 1992.

49 Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles, p. 251.
50 Para un desarrollo más detallado de estas reformas y la modernización de la Fuerza Aérea remitimos a la consulta de la obra de Ortega Martín, La transformación de los ejércitos españoles, pp. 273 y ss.
51 Richard Gillespie, “España y el Magreb: una vía posible de política global”, en Richard Gillespie-Fernando Rodrigo-Jonathan Story (eds.), Las relaciones exteriores de la España democrática, Madrid, Alianza, 1995, pp. 210-232, en especial p. 218.

La inmigración es un fenómeno nuevo en la España contemporánea. España, que había sido desde el siglo xix un país secularmente de emigrantes, se convertiría en el curso de las décadas de los setenta y los ochenta en un país de acogida. El problema de la inmigración no suscitaría un auténtico debate en la sociedad española en estos años. En su ausencia, como acertadamente afirma Eloy Martín Corrales, todas las tribunas, casi sin excepción –instituciones políticas, universidades, medios de comunicación, asociaciones ciudadanas, editoriales, entre otras– afrontaron el tema desde una “óptica receptiva y benevolente para los recién llegados”. Se daba por sentado que el “conjunto de la sociedad española acogía con dosis más o menos intensas de tolerancia y solidaridad a los magrebíes llegados al territorio español”⁵². Una comunidad que pese a su creciente presencia, aún permanecía en los ochenta “invisible” la sociedad española. Desde mediados de los años ochenta, el Gobierno socialista, apremiado por la Comunidad Europea para homologar la legislación inmigratoria, publicaría en 1985 la Ley Orgánica de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España, más conocida como la Ley de Extranjería. Una legislación que fue objeto de crítica desde la izquierda del PSOE, al considerarla muy restrictiva, y desde los círculos conservadores, al entenderla como excesivamente permisiva.

El aumento del flujo migratorio y las transformaciones en el proceso de constitución de la Unión Europea y, en particular, el nuevo marco creado por la unificación de fronteras tras la entrada en vigor del espacio Schengen, obligaría a una actualización del marco legal y revisar las políticas desarrolladas hasta el momento. En este contexto se iniciaría un debate, aún abierto, sobre la inmigración en los niveles local, autonómico y estatal. A comienzos del año 2000 sería el Gobierno de José María Aznar el que promulgaría la nueva Ley de Extranjería (Ley Orgánica 4/2000), sustituida poco después por la Ley Orgánica 8/2000, a tenor de las cuales se introducía una regulación más restrictiva, más preocupada por impedir la llegada de nuevos flujos migratorios que de solucionar los problemas de la población extranjera que vivía en España, respecto a sus derechos.

52 Martín Corrales, La imagen del magrebí, p. 228.

El tratamiento gráfico dado al problema de la inmigración y, en particular a la magrebí –el “retorno de los moriscos”, en expresión de Víctor Morales Lezcano⁵³–, en los medios de comunicación se ha caracterizado por la “constante denuncia de las duras condiciones que sufren al tratar de llegar a España y por las posteriores condiciones de vida que deben soportar”⁵⁴. Las imágenes publicadas en la prensa, especialmente las viñetas publicadas en los diarios, apuntalaban la idea de Europa, y España como parte de ella, como una fortaleza inexpugnable o del Estrecho – “Estrecho de los náufragos”– como escenario de la tragedia humana con que desgraciadamente muy a menudo terminaba el viaje clandestino en las pateras.

A medida que el proceso se agudizó comenzaría a ponerse en evidencia que la inicial tolerancia hacia los inmigrantes –en particular los magrebíes–, especialmente en aquellos lugares donde el fenómeno fue más acusado, había ido desapareciendo. Asimismo, la literatura y el cine se irían haciendo eco y tratarían de promover una mayor conciencia social sobre los problemas de la inmigración, principalmente la clandestina⁵⁵.

Pero este espacio políticamente correcto en el que se ha movido en general la prensa y pese a la labor de concienciación social respecto a los problemas de la población inmigrada desde ONGs, sindicatos y también desde instituciones públicas, los brotes racistas no han “estallado como consecuencia de la lucha por el trabajo”, ni tampoco como consecuencia de amenazas como el terrorismo islamista⁵⁶, sino de la “convivencia cotidiana”. Estas nuevas realidades originadas, sobre todo, por la inmigración y, más lejanamente, por la amenaza del islamismo radical, junto a los problemas históricos presentes en la agenda internacional con los vecinos del Magreb pondrían de relieve la pervivencia de los prejuicios negativos hacia el Islam y hacia Marruecos. Eloy Martín concluye afirmando que:

53 Morales Lezcano, “Representaciones hispano-marroquíes”, p. 108.
54 Ibídem, p. 229.
55 En la literatura se hacían eco de estos problemas obras colectivas como El nadador, Málaga, Arguval, 1998 y Estrecho. Una poética de la solidaridad, Cádiz, Diputación, 1998; o la obra de A. Sorel, Las voces del Estrecho, Muchnik, 2000. Y en el cine en títulos como: Las cartas de Alou, de Montxo Armendáriz en 1990; Susana, de Antonio Chavarrías en 1995; La aventura del Estrecho, de V. López Domínguez en 1996; o Saïd, de Llorenç Soler en 1998 (todas citadas en Martín Corrales, La imagen del magrebí, p. 234).
56 Javier Noya, “Spaniards and Islam”, en ARI/2007, Real Instituto Elcano, 29 de noviembre de 2007. Un trabajo en el que se indagaba en el impacto de la imagen del islam en España después de los atentados de Madrid del 11 de marzo de 2004.

[...] no se trata de fenómenos aislados [...] sino de algo mucho más profundo, de una percepción de los magrebíes que está fuertemente anclada en el imaginario colectivo español. Además, la percepción del inmigrante magrebí es complementada por la del musulmán practicante, con sus hábitos vestimentarios, como el hiyab y la chilaba, y corporales, como la barba, y con la observancia de determinadas celebraciones, como el Ramadán y la fiesta del cordero. Por último, la emergencia del islamismo radical favorece la consideración de los marroquíes como una potencial amenaza. En consecuencia, la imagen de los magrebíes se ha deteriorado extraordinariamente, se ha “ennegrecido” con una intensidad similar a la de aquellos periodos, tan frecuentes en el pasado, de enfrentamientos abiertos entre españoles y magrebíes⁵⁷.

La gravidez de los asuntos mediterráneos y la mayor preocupación desde medios intelectuales y académicos se traduciría, especialmente, en una creciente preocupación por Marruecos, tanto en la revisión del pasado colonial y el proceso de descolonización como la aproximación cultural a problemas más recientes. Es sintomático el “retorno del Rif ” no sólo en el plano académico sino también en el cine y la literatura. En España, afirma Vicente Moga, más que una “memoria histórica del Protectorado, existe una confusa ‘sentimentalidad’ acerca de la realidad histórica de este periodo, lo que ha llevado a afirmar que el imaginario español ‘todavía vive de Muza y Tarik y del Rif ’”⁵⁸. Pero también se filtrarían problemas y experiencias contemporáneas como, las ya mencionadas respecto a la inmigración, y otras como las reivindicaciones y las tensiones entre Rabat y Madrid por Ceuta y Melilla⁵⁹ y otros contenciosos que atañen a la seguridad⁶⁰. El trecho por recorrer para lograr una relaciones más normalizadas, hacia las que se enfocaría la política del “colchón de intereses” es, por tanto, todavía muy amplio.

57 Martín Corrales, La imagen del magrebí, p. 244. 58 Moga Romero, La cuestión marroquí, p. 123.

3. Los anclajes multilaterales de la política mediterránea de España: el proceso de Barcelona

España, como acertadamente afirma Susana Sueiro, ha jugado un papel muy destacado en la toma de conciencia europea en torno a la existencia de una amenaza procedente del sur del Mediterráneo y la conveniencia de afrontarla no sólo por la vía política y estratégica sino mediante la promoción del desarrollo económico, social y político de los países de la rivera sur. En suma:

La idea es que es inútil hacer de Europa una fortaleza, que es imposible aislarla de ese inestable sur del Mediterráneo estableciendo un cordón sanitario; que el fenómeno migratorio es imparable si no se buscan soluciones a largo plazo que reduzcan las desigualdades y los desequilibrios entre las dos riberas. Una ribera norte donde hay una entidad estructurada, compacta, la Unión Europea, que contrasta vivamente con el fracaso de la estructuración o integración regional de la orilla meridional⁶¹.

La percepción y la concepción de la seguridad hacia los escenarios periféricos, y especialmente el Mediterráneo como área de interés preferente en términos de seguridad, ha dado lugar a una activa política en diversos foros multilaterales europeos y atlánticos –la Alianza Atlántica, la Unión Europea Occidental y la Unión Europea–.

59 Tal sería el caso de la literatura de ficción de obra como la de León Klein, Marruecos: la amenaza. Su guerra de baja cota contra España, Barcelona, Pyre, 2005.
60 Tal sería el caso, por ejemplo de la obra de: Alberto Pertejo-Barrena Aláiz-García, La tierra del sur, Madrid, De Librum Tremens, 2005, donde se escenifica una guerra con Marruecos por la disputa de la isla de Almadán –Perejil, se pregunta Vicente Moga?–; y la novela del capitán de navío Antonio Ruibérriz de Torres-Sánchez, El hombre de Nador, Madrid, De Librum Tremens, 2006, que sitúa en su tiempo presente un eventual conflicto con Marruecos –bajo el reinado de Mohammed V– al planear una nueva Marcha Verde dirigida, en esta ocasión, contra Melilla, “la ciudad europea más cerca del desierto”.
61 Sueiro Seoane, “La política mediterránea”, pp. 197-198. En una comparecencia del ministro de Defensa, Narcís Serra, ante la Comisión de Defensa de 29 de enero de 1990, enfatiza la necesidad de promover un giro mediterráneo en Europa, hacia el sur. Había que incentivar políticas para mejorar la seguridad europea estableciendo mecanismos de cooperación económica, cultural y política para fomentar la estabilidad (Actas de Comisión de Defensa, n.º 20, p. 204. www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Publicaciones).

En el plano euroatlántico, la Alianza Atlántica comenzaría a prestar mayor atención al flanco sur desde 1994, fruto de la persistencia de Italia, Francia y España ante su preocupación por la polarización del interés de la Alianza hacia los países de Europa Central y Oriental en detrimento de los problemas de los vecinos del sur⁶². El Consejo Atlántico aprobó por consenso aquel mismo mes, a iniciativa española, un documento estratégico titulado “Recomendaciones sobre la puesta en práctica de un diálogo con países mediterráneos no miembros de la Alianza”, el cual establecía tres fases para alcanzar un “diálogo directo” político y de seguridad con países del Norte de África y de Oriente Medio. El camino, iniciado a partir de cauces bilaterales, debía conducir al establecimiento de un proceso de cooperación plena cuyo objetivo sería la creación de algún tipo de estructura permanente de cooperación entre la Alianza Atlántica y estos países. El objetivo del diálogo de la Alianza era contribuir a la seguridad y la estabilidad del Mediterráneo, alcanzar un mejor entendimiento mutuo y corregir las negativas percepciones sobre la Organización existentes en los países mediterráneos⁶³. En la cumbre de Madrid de julio de 1997 se daría mayor impulso al diálogo al considerar la dimensión mediterránea como un componente más de la arquitectura europea de seguridad. En adelante, el diálogo quedaría bajo los auspicios del Grupo de Cooperación Mediterránea, pero sus resultados han mostrado un bajo perfil a tenor de las reticencias existentes entre ambas orillas.

En el marco de las instituciones europeas la Unión Europea Occidental se convertiría en uno de los foros pioneros en la reflexión y la búsqueda de vías de trabajo para afrontar los problemas de la seguridad en el Mediterráneo. Simultáneamente a la definición de las misiones Petesberg en 1992, en la propia Declaración los países de la UEO decidieron iniciar un diálogo gradual bilateral con algunos países mediterráneos –Argelia, Marruecos y Túnez, y con posterioridad se ampliaría a Egipto, Mauritania, Israel y Jordania–. Turquía ya era miembro asociado de la UEO. Estas iniciativas de diálogo de seguridad se emprendieron no tanto ante la eventualidad de una amenaza militar hacia Europa desde el sur –un conflicto militar Norte-Sur–, sino ante los “efectos de la eventual desestabilización del Sur provocada por la proliferación de armas de destrucción masiva, el acceso al poder de grupos radicales, la presión demográfica, el subdesarrollo económico y las fracturas culturales”⁶⁴. Esta línea de trabajo se vería reforzada y mejor delimitada en sus objetivos en la Declaración de Lisboa de 1995, a tenor de la cual se ampliaba la visión en torno a la seguridad, todavía muy vinculada a cuestiones militares y de defensa predominantes en las iniciativas precedentes.

62 Actas de la Comisión de Defensa, n.º 392. Diario de Sesiones Congreso de los Diputados 20 de diciembre de 1994, pp. 12105-12106 (www.congreso.es/portal/Congreso/Congreso/ Publicaciones).

63 Véase Sánchez Mateos “Europa y la seguridad global”, pp. 11-12.

El alcance de estas iniciativas, sin embargo, fue muy limitado pues se verían distorsionadas por la decisión adoptada en Lisboa, a iniciativa del grupo mediterráneo de la UEO –Francia, Italia Portugal y España– de crear unas fuerzas de reacción rápida terrestres y marítimas –Eurofor y Euromarfor– para el eventual desarrollo de las misiones Petesberg. Estas fuerzas acabarían siendo percibidas por algunos países del sur como una “nueva forma de intervencionismo europeo”.

Serían, finalmente y pese a sus limitaciones, las políticas emprendidas en el seno de la Unión Europea las que tendrían mayor transcendencia en el marco del Mediterráneo. Las iniciativas para profundizar en la política mediterránea europea fueron muy diversas desde principios de la década de los noventa. Entre ellas la asumida por Francia en 1990 al promover el Foro Mediterráneo o “Proceso 4+5» que se orientaría hacia el Mediterráneo Occidental englobando a los países ribereños -Francia, Italia, España y Portugal, a los que luego se sumaría Malta, desde el lado europeo y Marruecos, Mauritania, Túnez, Argelia y Libia, los países del Magreb– y que se diluiría en breve a tenor del colapso de la Unión del Magreb Árabe (UMA), los acontecimientos políticos de Argelia y las sanciones internacionales a Libia por el atentado de Lockerbie. Recelosas del protagonismo francés, España e Italia tenderían a potenciar una perspectiva más global de la política mediterránea, más panmediterránea, incluyendo toda la cuenca, por medio de una iniciativa en septiembre de aquel mismo año para celebrar la Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en el Mediterráneo (CSCM), directamente inspirada en la experiencia de la Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE)⁶⁵.

Un camino que conduciría a la iniciativa más ambiciosa y global de la celebración de la Conferencia Euromediterránea en Barcelona en noviembre de 1995, que daría lugar al llamado proceso de Barcelona. La iniciativa española, uno de los logros más destacados de la diplomacia española en la década junto a la Conferencia de Paz de Madrid sobre Oriente Próximo, mostraba –como bien apunta Susana Sueiro– la superación de:

64 Ibídem, p. 10.
65 Se pretendía así, en palabras del ministro de Asuntos Exteriores Javier Solana, promover un “protagonismo responsable” para superar el statu quo en la región y crear un “entramado lo más sólido posible de intereses recíprocos que acerquen previamente ambas orillas del Mediterráneo” (Comisión de Asuntos Exteriores. n.º 509. Diario de Sesiones Congreso

[...] su restringida visión histórica del Mediterráneo como su frontera meridional (o sea, básicamente sus relaciones con Marruecos), España quiso ampliar el tradicional foco exclusivo de su acción mediterránea para adoptar un enfoque global, precisamente a fin de tratar de convencer a los países miembros de la Unión Europea –y de otros foros multilaterales donde está presente, como la OTAN, la UEO o la CSCE (luego OSCE)– de que el Mediterráneo es un área de vital importancia estratégica para toda Europa y no sólo para sus miembros meridionales [...] España centró todo el peso de la política mediterránea en conseguir de Bruselas apoyo financiero para el desarrollo de la ribera meridional del Mediterráneo, pero, al mismo tiempo, siguió haciendo todo lo posible por defender su posición de privilegio duramente ganada en el seno de la Unión Europea frente a los países terceros mediterráneos⁶⁶.

La Conferencia de Barcelona sancionaba la nueva dimensión global de la política mediterránea. Se pretendía convertir la cuenca mediterránea en una zona de cooperación, paz, seguridad y bienestar, e impulsar la idea de un partenariado –o tratados de asociación– en el Mediterráneo. En Barcelona se darían cita, además de los Estados miembros de la Unión Europea, doce países mediterráneos no miembros –Marruecos, Túnez, Argelia, Egipto, Israel, la Autoridad Nacional Palestina, Jordania, Siria, Líbano, Turquía, Chipre y Malta–

El documento final de la Conferencia se articuló en torno a tres pilares, inspirados en el sistema de cestas del proceso de Helsinki: la colaboración política y de seguridad; la colaboración económica y financiera; y la colaboración en los ámbitos social, cultural y humano. El eje central sobre el que gravitaría el proceso de Barcelona sería el de la colaboración económica y financiera⁶⁷, del que emanaría un importante paquete de ayudas financieras gestionadas por el programa MEDA, pero cuya concepción derivaba de la premisas de la seguridad y la búsqueda de la estabilidad en el Mediterráneo. En el primero de los pilares, el de mayor calado político se recogerían principios ya recogidos en otros documentos sobre la seguridad internacional, como el respeto al derecho de autodeterminación o la abstención a intervenir en los asuntos internos de los países, entre otros– junto a otros más novedosos en aquel marco regional, como la promoción de la seguridad regional, la estabilidad y la prosperidad o la cooperación en la prevención y la lucha contra el terrorismo. En este capítulo se contemplaría la posibilidad a largo plazo de establecer un Pacto Mediterráneo o de alcanzar un acuerdo en torno a una futura Carta Euromediterránea de la Paz y la Seguridad. La preeminencia de la preocupación por la seguridad volvería a quedar patente en el tercer pilar, donde además de la cooperación sociocultural se contemplaba la cooperación intergubernamental donde se hacía hincapié en los problemas del terrorismo o de la inmigración ilegal.

de los Diputados. 16 de septiembre de 1992, p. 14954. www.congreso.es/portal/page/portal/ Congreso/Congreso/Publicaciones.

La concepción de la seguridad, en su complejidad y integridad, obedecería una visión eminentemente liberal, pues se partía del a priori de que el proceso de Barcelona estimularía una “dinámica virtuosa”. Se trataría en suma, desde el agudo análisis de Bichara Khader –director del Centro de Estudios e Investigaciones sobre el Mundo Árabe Contemporáneo de la Universidad Católica de Lovaina– de:

[...] la receta liberal en su versión más ortodoxa de mercados desregulados, que supuestamente aumentarían la atracción del espacio mediterráneo para los inversores locales e internacionales, privados y públicos, lo cual debería favorecer la competencia de la región, el crecimiento y, en última instancia, la reducción de la presión migratoria y el debilitamiento de la “oposición islamista” y de las “agitaciones sociales”; es decir, la estabilidad en el espacio mediterráneo.

67 Véase Laura Feliu-Mónica Salomón “La dimensión sur de la UE: políticas para el Mediterráneo”, en Esther Barbé (coord.), Política exterior europea, Barcelona, Ariel, 2000, pp. 200-207. Se concretaba así, en opinión del secretario general de Política Exterior, Villar y Ortiz de Urbina, la voluntad manifiesta en el Consejo Europeo de Corfú y Essen de dinamizar la política mediterránea y aportar la sensibilidad mediterránea española (Actas de la Comisión de Asuntos Exteriores. n.º 396. Diario de Sesiones Congreso de los Diputados. 21 de diciembre de 1994, pp. 12247-12248. www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/ Congreso/Publicaciones).

Este escenario optimista de una estabilidad por la “economía” se conjugaba, desde el punto de vista europeo, con otro escenario, igual de optimista y casi angelical, de una estabilidad por la democracia y la paz. Aquí la hipótesis postulaba que el desarrollo económico, inducido por la apertura de los mercados y su exposición a la competencia internacional, la captación de inversiones extranjeras y la privatización, acabaría por ampliar las “clases medias”, vectores de las transformaciones democráticas⁶⁸.

Pese a la continuidad del proceso en sucesivas conferencias euromediterráneas –Malta (1997), Stuttgart (1999), Marsella (2000) y Valencia (2002)–, la inestabilidad de la cuenca mediterránea, en particular el problema árabe-israelí, y las dificultades de entendimiento entre las dos orillas han dificultado la fluidez y la eficacia de los objetivos del proceso de Barcelona.

Las dificultades para el desarrollo del proceso de Barcelona han sido de muy variada naturaleza, además de las propiamente derivadas del conflicto árabe-israelí. El problema fundamental –recuerda Susana Sueiro– es de estructura. Los “términos de intercambio no son justos desde el momento en que los países del norte imponen condiciones, muy ventajosas para ellos”. La “retórica del discurso de los políticos y estadistas de la UE sobre la necesidad urgente de una política mediterránea de cooperación contrasta con la realpolitik, en la que prevalecen los intereses nacionales”⁶⁹. España es un ejemplo vivo de la ambigüedad de la política mediterránea de la UE promoviendo el desarrollo de una ambiciosa política global hacia el Mediterráneo, pero reacia a hacer concesiones a los países de la ribera sur si éstas afectaban a sus intereses nacionales. Richard Gillespie subraya la doble percepción de que es objeto España desde sus vecinos del Sur, de un lado como “puente” entre el Norte y el Sur y, de otro, como cabeza de puente del Oeste o de la Unión Europea en aquel cercano Sur⁷⁰.

68 Bichara Khader, “El Proceso de Barcelona 1995-2005: el texto y el contexto”, en Vanguardia. Dossier, n.º 17, octubre-diciembre de 2005, p. 18. En la reflexión en la conexión entre democracia, desarrollo y paz en la cuenca mediterránea remitimos a la valoración de conjunto y el balance realizado en torno a la teoría social llevado a cabo por Martin Jerch, Democracia, desarrollo y paz en el Mediterráneo. Un análisis de las relaciones entre Europa y el Mundo Árabe, Madrid, Universidad Autónoma de Madrid, 2007. Desde principios del siglo xxi las investigaciones sobre la democracia en el mundo árabe han dado un giro en el sentido de que éstas no gravitan en torno a la cuestión de la compatibilidad del islam con la democracia, sino más bien sobre cómo introducir la democracia en el mundo árabe.

Existe, a juicio de Elvira Sánchez Mateos otro factor, la carencia de una cultura común en el Mediterráneo, donde convergiesen una cultura de seguridad europea, global y cooperativa, y una cultura de seguridad árabe, también deudora de la Guerra Fría, pero sujeta a otras influencias como “el juego de alianzas de las superpotencias en busca de clientes en Oriente Medio y en el Magreb, la consolidación de los Estados postcoloniales, la naturaleza conflictual de la política regional y la militarización de los regímenes”. Además, los países árabes han tenido históricamente dos aproximaciones, íntimamente vinculadas entre sí: de un lado, un concepto de seguridad nacional propio de cada Estado; y de otro, “una visión más global que implica la seguridad del mundo árabe en su conjunto”⁷¹. De todo ello derivarían unas Fuerzas Armadas cuyo lugar dentro del Estado y en sus relaciones con sus respectivas sociedades presentan radicales diferencias en la cuenca mediterránea. Así, mientras las “cúpulas militares de los países del Norte –en palabras de María Dolores Algora– están desprovistas de poder político por el desarrollo interno de los Estados europeos, en muchos países árabes toman parte en el proceso de decisiones gubernamentales”⁷².

No obstante, las iniciativas tanto gubernamentales como civiles a partir del contexto del proceso de Barcelona tienden a proseguir en la vía de tender puentes y canales de conocimiento que permitan sortear y superar las barreras y diluir los prejuicios existentes en las relaciones entre las comunidades mediterráneas. En este sentido, iniciativas como el Comité Averroes –en el ámbito concreto de las relaciones hispano-marroquíes–, las actividades académicas concitando la participación de investigadores y de responsables de la gestión de las políticas públicas, amén de otros círculos concernidos de los asuntos mediterráneos como las promovidas desde el CIDOB⁷³, el Instituto Europeo del Mediterráneo, el Instituto de Paz y Conflictos de la Universidad de Granada o la Red Andaluza de Investigación para la Paz y los Derechos Humanos, entre otras, son ilustrativas de esta atmósfera intelectual⁷⁴.

70 Gillespie, Spain and the Mediterranean, p. 160; ídem, “España y el proceso euromediterráneo”, en López García y Hernando de Larramendi (eds.), España, el Mediterráneo y el mundo arabomusulmán. Diplomacia e historia, pp. 273-289.

71 Sánchez Mateos, “Europa y la seguridad global, p. 22.
72 Algora Weber, “El Ministerio de Asuntos Exteriores”, p. 105.
73 El CIDOB ha capitalizado, de modo muy considerable, el hervidero de iniciativas que emergería en Barcelona a partir de la celebración de la Conferencia Euromediterránea en 1995. Entre sus actividades más destacadas, en este ámbito regional, figuran: la publicación del Anuario del Mediterráneo desde el año 2003; la celebración y publicación, conjunta con el

En el año 2004 tendría lugar el lanzamiento de la Política Europea de Vecindad (PEV) como respuesta a la ampliación hacia de la Unión Europea hacia el Este, sembrando cierta inquietud por los efectos que podría tener esta deriva continental en los asuntos mediterráneos y, particular, sobre el proceso de Barcelona. En el momento de gestación, como bien advierte Miguel Hernando de Larramendi, España presionó junto a Francia para transformar esta iniciativa en una “política de alcance europeo abierta también a los países del sur del Mediterráneo”. La posición oficial española ante la Política Europea de Vecindad, superadas las reticencias iniciales, fue la de “defender su complementariedad con la Asociación Euromediterránea”. Desde el prisma español, la dimensión multilateral del proceso de Barcelona sería complementada por la lógica bilateral de la Política Europea de Vecindad, que ofrecía un marco de cooperación reforzado a aquellos países sin perspectiva de adhesión a la Unión Europea mediante el establecimiento de Planes de Acción negociados separadamente con cada país⁷⁵.

En 2007, el presidente Sarkozy propondría en un discurso en Toulon dinamizar la política mediterránea. Su proyecto preveía crear una Unión Mediterránea, similar a la Unión Europea, restringida a los países ribereños y que incluyera a Turquía, a cuyo ingreso se oponía el Gobierno francés. La diplomacia española acogió la iniciativa del Palacio del Eliseo con inquietud dada la parálisis del proceso de Barcelona. La proposición de París fue discutida y recogida, no sin suspicacias en el seno de la Unión, especialmente de Alemania, y de algunos países miembros de la UE de la cuenca mediterránea. La Comisión Europea aprobó en mayo de 2008 un plan para reorientar el proceso de Barcelona y el plan francés, bajo la denominación de “proceso de Barcelona: Unión por el Mediterráneo”, en los términos de un acuerdo pragmático para el desarrollo de la ribera sur del Mediterráneo⁷⁶. El acta de nacimiento de la Unión por el Mediterráneo tendría lugar en la cumbre celebrada en París en julio de 2008, en la que participaron 43 jefes de Estado y de Gobierno europeos y mediterráneos. La Unión para el Mediterráneo asumía el acervo del proceso de Barcelona e introducía una nueva metodología de trabajo que “combinaba la puesta en marcha de proyectos sectoriales con una nueva arquitectura institucional que incluía dos copresidencias –asumidas por un país europeo y otro país del sur–, reuniones ministeriales y una Secretaría Permanente”. La diplomacia española lograría que la Secretaría de la Unión por el Mediterráneo se estableciera en Barcelona. Sus estatutos y la designación de un secretario general no fueron decididos hasta marzo de 2010, durante la presidencia española de la UE. El estado de parálisis de las instituciones europeas, azotadas por la virulencia de la crisis especialmente en algunos de sus principales promotores como España, ha influido de modo determinante en el decurso de los asuntos mediterráneos.

Ministerio de Defensa, de los Seminarios Internacionales sobre Seguridad y Defensa en el Mediterráneo, que se celebran desde el año 2002 con una periodicidad anual y reúne a representantes gubernamentales de los países de la Unión Europea, de los socios de la Alianza Atlántica y de los países del Sur y del Este del Mediterráneo para debatir sobre los retos de la seguridad en la región; la publicación de números monográficos en la revista Afers Internacionals, como el dedicado a la “Estabilidad y conflictos en el Mediterráneo” (n.º 37/1997) o a “Europa y la seguridad global en el Mediterráneo” (n.º 57-58/2002); o Documentos como el elaborado por Laura Feliú, España y la promoción de los Derechos Humanos en el Mediterráneo (1996-2007), entre otros. Remitimos, asimismo, a la consulta del balance realizado por Eduar Soler i Lecha, El Mediterráneo tras la cumbre de Barcelona. La necesidad de una voluntad política ampliada, Barcelona, Documentos CIDOB n.º 5, 2001.

74 Precisamente de la actividad de éstas últimas, junto a otras instituciones, se promovería el Congreso Internacional sobre La paz en las culturas políticas mediterráneas, entre cuyas aportaciones merece especial mención la de Beatriz Molina Rueda, indagando sobre la noción de paz en la cultura árabe-islámica, insistiendo en su complejidad y su historicidad y desnudando los prejuicios orientalistas presentes respecto a la inmovilidad y la inflexibilidad del orden islámico tradicional. (Beatriz Molina Rueda “Propuestas de paz desde el mundo árabeislámico mediterráneo”, en Fernando Martínez López-Francisco A. Muñoz (eds.) Políticas de paz en el Mediterráneo, Madrid, Biblioteca Nueva, 2007, pp. 259-281).

75 Hernando de Larramendi, “España, el Mediterráneo y el mundo arabomusulmán”, p. 518.

Las expectativas siguen estando lejos, así se han vuelto a poner en evidencia durante la última Presidencia española de la UE en 2010. Pero el camino y la metodología promovida desde el Gobierno socialista se fundamenta en los pilares conceptuales el proceso de Barcelona. En el año 2008, el ministro de Defensa José Antonio Alonso insistía en el déficit de la política de la Unión Europea hacia el Mediterráneo. Era preciso, advertía, que los Estados miembros de la Unión Europea, no sólo los rivereños de ese mar, tomen conciencia de la necesidad de que la política de la Unión Europea gravite más sobre el Mediterráneo. Las iniciativas existentes no “cubren las expectativas de una PESD que debe ser particularmente ambiciosa en lo que respecta al Mediterráneo y a África”⁷⁷.

76 “El proceso de Barcelona se torna en plan de ayuda al Sur”, en El País, 21 de mayo de 2008. Consúltese, asimismo, Hernando de Larramendi “España, Mediterráneo y el mundo arabomusulmán” pp. 518-519; así como los trabajos de: Gonzalo Escribano-Alejandro Lorca, La Unión por el Mediterráneo: una unión en busca de un proyecto, DT CIDOB, 13/2008; Eduard Soler i Lecha, Proceso de Barcelona. Unión por el Mediterráneo, DT CIDOB 28/2008; ídem, “La Unión por el Mediterráneo: la adaptación y la huella de España”, en López García y Hernando de Larramendi (eds.), “España, el Mediterráneo y el mundo arabomusulmán”, pp. 291-308.

4. El perímetro regional de la política mediterránea de España

La formulación de una auténtica política mediterránea, concebida desde la plenitud de la inserción de España en su acomodo europeo y occidental, estaría profundamente mediatizada por la percepción de los problemas de la seguridad. El radio y la modulación de la política mediterránea de España giraría en torno al Magreb, hacia donde se promovería la construcción de una buena vecindad, e iría adquiriendo una entidad más visible hacia el Levante mediterráneo a tenor, principalmente, de su implicación en el proceso de paz en el Oriente Próximo.

4.1. La política global hacia el Magreb y la buena vecindad en construcción

La convergencia de intereses en virtud de la interdependencia de la zona, en especial con Marruecos, adquiriría su formulación teórica en la “doctrina del colchón de intereses”, según la cual la creación de una red de intereses comunes, a partir de un diálogo político institucionalizado y de la cooperación, amortiguaría la conflictividad latente en las relaciones bilaterales⁷⁸. A estos objetivos marco se adscribirían otros más explícitos: el fomento de la estabilidad en la región y la cooperación entre los Estados que la integran; la implantación de una política global, considerando las especificidades de cada uno de los países; el reforzamiento de las relaciones entre el Magreb y la Unión Europea; la reducción y control de los flujos migratorios; el aumento de los intercambios comerciales bilaterales; o la preservación del statu quo de Ceuta y Melilla, entre otros. Una política que se sustentaría, en última instancia, en el consenso que se tejería desde los ochenta en el plano de la política exterior.

77 José Antonio Alonso, “España y la seguridad en el Mediterráneo”, en Eduard Soler i LechaLaia Carbonell Agustín (eds.), VI Seminario Internacional sobre Seguridad y Defensa en el Mediterráneo. La seguridad humana, Barcelona, CIDOB, 2008, p. 12.

78 Jorge Dezcallar, “La política exterior de España. La política española hacia los países del Magreb”, en Dolores García Cantus (ed.), El Mediterráneo y el Mundo árabe ante el nuevo orden mundial, Valencia, Universidad de Valencia, 1994, pp. 111 y ss. Aspectos evocados por el diplomático Villar y Ortiz de Urbina ante la Comisión de Asuntos Exteriores al explicitar que el objetivo de la política global hacia el Magreb era defender y promover los intereses estrátegicos, políticos y económicos españoles mediante el fomento de la estabilidad y prosperidad en el Magreb (Actas de la Comisión de Asuntos Exteriores. n.º 396. Cortes Generales. Congreso de los Diputados. 21 de diciembre de 1994, p. 12347. www.congreso.es/portal/page/ portal/Congreso/Congreso/Publicaciones).

No es de extrañar, por tanto, que la articulación de una política mediterránea, –y en particular hacia el Magreb–, tanto en el plano bilateral como el multilateral, adquiriese una dimensión especial en el plano de la cooperación económica y social como continente del “colchón de intereses” y en aras a la construcción de una buena vecindad. No obstante, como advierte Miguel Hernando de Larramendi, si bien es cierto que la diplomacia española desarrollaba una estrategia de conjunto que pretendía normalizar las relaciones con el Magreb, mediante la intensificación de la cooperación política y el fomento de las relaciones económicas y financieras, el objetivo primordial era “limitar el carácter conflictivo de las relaciones con Marruecos, reforzando la interdependencia económica entre ambos países mediante la creación de un entramado de ‘intereses cruzados’ como instrumento para promover una ‘estabilidad dinámica’”⁷⁹.

Las raíces de la estrategia global estarían ya presentes en el periodo de Adolfo Suárez, quién ya había aludido en 1978 a la conveniencia de promover un espacio de intereses comunes entre España y el noroeste de África con la esperanza de que favoreciese el establecimiento de un marco regional más estable.

El camino hacia una política global hacia el Magreb bajo los Gobiernos socialistas serpenteó entre la propia definición de las directrices de la política exterior y de seguridad en la década de los ochenta, el propio decurso de la economía española entre la bonanza de la segunda mitad de aquella década y la crisis de los primeros noventa y la propia complejidad e inestabilidad de la situación del Magreb y del Norte de África en general. En última instancia, acabaría por consolidarse en la década de los noventa, en el contexto de la postguerra fría y las nuevas expectativas y amenazas que se tejerían sobre el Mediterráneo.

En este contexto se abriría camino el discurso socialista sobre la promoción del desarrollo económico y la estabilidad de la región como antídoto contra su potencial conflictividad, cuya expresión más grandilocuente se alcanzaría mediante la vía multilateral del proceso de Barcelona.

La política global de España hacia el Magreb se sustentaría en tres instrumentos: el diálogo político, que habría de plasmarse en el terreno de las relaciones bilaterales mediante el establecimiento de cumbres periódicas al más alto nivel con los principales Estados magrebíes, tal como se hacía con los países europeos como Francia, Italia, Portugal o Alemania; la cooperación al desarrollo socioeconómico, con el fin de reducir las disparidades y potenciar el crecimiento económico y la mejora de la calidad de vida, para favorecer la paz social y la estabilidad regional, y crear así un entramado de intereses que fuese capaz de amortiguar y encapsular las crisis potenciales; y el fomento de los intercambios comerciales y las inversiones directas de las empresas. Estos esfuerzos comenzarían a cristalizar en la década de los ochenta, concentrándose principalmente en Marruecos y, en menor medida, en Argelia y Túnez. Se trataría de un comercio con un alto valor estratégico añadido, pues España compra en la región el 70% del gas y el 20% del petróleo que consume.

79 Hernando de Larramendi, “España, Mediterráneo y el mundo arabomusulmán”, p. 513.

La institucionalización del diálogo político con aquellos Estados habilitaría canales estables de comunicación que permitieran profundizar en la cooperación y amortiguar y encapsular los conflictos que de modo cíclico surgían con aquellos Estados, principalmente Marruecos y Argelia. La promoción de esta aproximación culminaría en la firma de Tratados de Amistad, Buena Vecindad y Cooperación, el primero de los cuales se firmaría con Marruecos en 1991 y más adelante con Túnez en 1995. Con Argelia se demoraría hasta el año 2002, como consecuencia de la guerra civil y, por último, con Mauritania no se formalizaría hasta el año 2008, en un contexto mediatizado por la presión migratoria.

La España democrática proyectaría, en opinión de Paloma González del Miño, en el conjunto del Magreb, un esquema de actuación que ayudara a asegurar la estabilidad de la zona y de sus intereses. El Magreb comenzaba a consolidarse como un “vector determinante de la política exterior española”. La estabilidad en el área se convertiría en un “objetivo ineludible mediante una apuesta por el conjunto regional, aunque con un socio ponderado, Marruecos”⁸⁰.

Tras la victoria electoral del PSOE en 1982, la diplomacia española comenzaría a perfilar un cambio en el modelo de relaciones con el Magreb, cuya concreción prioritaria se escenificaría con Marruecos y cuya prioridad ya había sido visualizada con el Gobierno de Leopoldo Calvo Sotelo. Desde el primer Gobierno de Felipe González se propiciaría una relación preferente con Rabat, siendo el segundo viaje del presidente del Gobierno después del realizado a París. No obstante, la normalización de las relaciones con Marruecos llegaría a mediados de la década, cuando se definiera el modelo de política exterior y de seguridad. En este marco se perfilaría, recordemos, la política mediterránea y el enfoque global hacia el Magreb, priorizándose las relaciones de vecindad con Marruecos, cuya expresión institucional daría lugar a la firma del Tratado de Amistad, Buena Vecindad y Cooperación de 1991, que entraría en vigor en 1995. Se institucionalizaría el diálogo político en su máxima expresión.

80 González del Miño, Las relaciones entre España y Marruecos, pp. 104-105.

El Acuerdo contempla algunos derechos fundamentales consagrados por el Derecho Internacional –el respeto a la legalidad internacional, la igualdad soberana, la no intervención en asuntos internos, el arreglo pacífico de disputas o la cooperación para el desarrollo–. El diálogo político se articularía a través de las Reuniones de Alto Nivel (RAN) entre los jefes de Gobierno de ambos países y también a través de la convocatoria de reuniones de carácter semestral de ministros de Asuntos Exteriores y la consulta regular entre altos funcionarios de diferentes departamentos de la Administración.

En Argelia, pese a la mejoría de las condiciones en las relaciones bilaterales, la inestabilidad política del país magrebí tendría inmediatas consecuencias en el terreno económico, a tenor del aplazamiento de los estudios preparatorios para la construcción del gaseoducto Magreb-Europa entre 1993 y 1996. Sus consecuencias políticas fueron también de suma importancia tanto para las relaciones políticas como para el conjunto de la política mediterránea de España. Los avances del Frente Islámico de Salvación (FIS), fundado en 1989, en el marco de la guerra del Golfo fueron muy notorios. El éxito en las elecciones legislativas, celebradas a doble vuelta, en diciembre de 1991 y enero de 1992 del FIS, suscitaron temores entre las autoridades españolas. La posterior intervención militar en Argelia, tras la suspensión del proceso electoral en enero de 1992 ante los resultados del FIS en la primera vuelta, fue asumida por Chadli Bendjedid bajo la presión del Ejército y del Alto Consejo de Estado.

La actitud de España vendría dictada por el pragmatismo y las premisas de su seguridad ante el peligro de desestabilización, de modo que mostraba su pesar por la decisión del Gobierno argelino pero se abstenía de condenar el golpe de Estado o de reclamar la celebración de la segunda vuelta. Ese pragmatismo, fundando en prioridades estratégicas, conduciría a una política que, por un lado, apoyaba el derecho del régimen argelino a combatir el terrorismo islamista, mientras que, por otro lado, reclamaba el respeto de los Derechos Humanos y llamaba a las autoridades a un final dialogado del conflicto.

Las premisas de la política mediterránea y, en particular, hacia el Magreb perdurarían durante el primer Gobierno de José María Aznar, cuando el Partido Popular obtuvo una ajustada mayoría en las elecciones de 1996. Por aquel entonces el líder conservador propugnaba una visión de la política exterior como un asunto de Estado sobre el que en España se había alcanzado un notable consenso, cuyos cimientos se remontarían a la propia transición y a la era de la UCD⁸¹. Esta línea de continuidad se plasmaría en la agenda mediterránea promoviendo un discurso en el que se primaba la estabilidad sin anunciar ningún cambio con respecto a la estrategia precedente y adhiriéndose explícitamente a la “política global”, tal como aparecía en el programa electoral de 1996. Los matices que se incorporaban eran: de un lado, el mayor peso de la diplomacia económica; y de otro, una mayor preocupación por las cuestiones ligadas a la seguridad y la percepción del Mediterráneo como una región muy inestable.

El punto de inflexión en la acción de Gobierno y en la política exterior del Partido Popular tendría lugar durante la segunda legislatura a partir del año 2000. El viraje en la política exterior ilustraría la ruptura del consenso en la materia, la ideologización de la política exterior y alteraría sustancialmente la política mediterránea. El impacto de los atentados terroristas del 11-S influyeron en el ánimo de José María Aznar. En adelante, la lucha antiterrorista se erigiría en un pilar esencial, sino el más importante de la política exterior e interior. Una deriva política que le llevaría a reforzar la impronta atlantista y la aproximación a Estados Unidos en detrimento del peso de la Europa del eje franco-alemán. Y un viraje ideológico que haría al círculo más próximo al Presidente muy receptivos a la influencia del pensamiento neocon estadounidense.

En el Magreb se mantendrían las líneas de continuidad que caracterizaron la primera legislatura del Partido Popular. En las relaciones con Marruecos se harían visibles con motivo del primer viaje oficial internacional realizado por José María Aznar, cuyo destino sería precisamente Rabat. Unas intenciones que volverían a hacerse explícitas tras la muerte del rey Hassan II en 1999 y el acceso al trono de su hijo Mohamed V con el viaje de José María Aznar a Rabat para transmitir al nuevo monarca la solidaridad de España y su compromiso de apoyo y cooperación en la nueva etapa que se iniciaba en Marruecos.

81 Véase Aznar, Presente y futuro de España en el mundo, Madrid, INCIPE, n.º 8, 1996.

Los datos económicos ilustrarían la intensificación de los vínculos económico-comerciales. Desde los años noventa se colmarían dos grandes proyectos: la construcción del gaseoducto Magreb-Europa que transportaría el gas argelino a través de Marruecos y la interconexión eléctrica a través del estrecho de Gibraltar. España comerciaba con el Magreb más que con todos los países del Este europeos juntos y casi tanto como con Iberoamérica. En este entramado Marruecos ocupaba un lugar privilegiado, pues se había convertido en el principal receptor en el Magreb de la ayuda a la cooperación española y se había incrementado el caudal de las relaciones económicas y comerciales. España se había convertido en el segundo de sus proveedores después de Francia y Marruecos había devenido en uno de los principales destinos de la inversión española. Las exportaciones españolas hacia Marruecos se han multiplicado por siete entre 1995 y 2008⁸².

Sin embargo, el giro que se observaría en la política exterior española en la segunda legislatura de José María Aznar alteraría de forma sustancial la política global en el Magreb y escenificaría la primera crisis del siglo xxi con Marruecos, evidenciando la fragilidad de la política de Buena Vecindad.

La casuística es amplia y los factores del desencuentro múltiples. El fracaso en la renovación del Acuerdo de Pesca entre la Unión Europea y Marruecos agudizaría las tensiones bilaterales que irían in crescendo hasta su clímax con motivo de la ocupación por gendarmes marroquíes del islote de Perejil en julio de 2002 y la posterior restitución del statu quo por la vía de la intervención militar española. En el camino y en el propio contexto convergirían la retirada del embajador marroquí acreditado en Madrid, la postura española ante el contencioso del Sáhara Occidental, las negociaciones hispano-británicas sobre la soberanía de Gibraltar, la inmigración ilegal marroquí, conjuntamente con el tratamiento otorgado por los medios de comunicación de ambos países que contribuirían al deterioro de las relaciones entre Rabat y Madrid. Las razones de fondo que motivaron este desencuentro, en opinión de Paloma González del Miño, habrían sido: en primer término, la gestión de la crisis fue llevada bajo una impronta de talante personalista por parte del presidente del Gobierno español y por el soberano alauí; en segundo lugar, el frágil asentamiento institucional de la política bilateral entre España y Marruecos; asimismo, en el terreno de las imágenes y percepciones aún no se había logrado afianzar el convencimiento del carácter “imprescindible” de uno y otro para conformar un partenariado estratégico; y por último, la existencia de contenciosos que continuaban agitando la relación bilateral, entre ellos el más desestabilizador sobre la zona, el del Sáhara.

⁸² Véase Hernando de Larramendi, “España, Mediterráneo y el mundo arabomusulmán”, p. 514.

Tras el capítulo del incidente de Perejil se inciaría el proceso de normalización de las relaciones bilaterales formalizada en una reunión en Madrid en diciembre de 2002 de escasos resultados tangibles, pero que daría lugar a la creación de una plataforma de entente para encauzar y restablecer sus relaciones privilegiadas.

Este desencuentro iría en paralelo a una mejoría de las relaciones con Argelia, especialmente en el plano de la cooperación, las inversiones y los intercambios económicos y el alineamiento de Madrid con planteamientos menos favorables a Marruecos en la resolución del conflicto del Sáhara Occidental. La política de buena vecindad se vería, por tanto, sacudida por los contenciosos pendientes que afloraban cíclicamente y el retorno de la política de equilibrio⁸³.

En los primeros años de José María Aznar en la Moncloa la postura oficial de España respecto de Argelia no variaría⁸⁴. Se optó por interpretar la violencia generalizada en Argelia como una situación de guerra civil y no como mero producto del terrorismo islamista, tal como lo pretendía presentar el régimen argelino. Sin embargo, las reticencias hacia el régimen tenderían a diluirse tras la victoria electoral de Abdelaziz Butelfika en 1999, el fin de estado de excepción y la promulgación de la Ley de Concordia Civil, que despajaban el camino hacia una frágil estabilización. En julio de 2000 José María Aznar fue el primer jefe de Gobierno europeo en realizar una visita oficial a Argelia desde 1992. Poco tiempo después, se cerraba el protocolo de acuerdo entre Cepsa y Sonatrach para la construcción del nuevo gaseoducto Medgaz que pondría en conexión directa la zona de Orán con la costa de Almería, sin atravesar territorio marroquí. Este camino de aproximación se rubricaría con la firma en Madrid de un Tratado de Amistad, Buena Vecindad y Cooperación en el año 2002, en plena crisis con Marruecos. Parecía evidente el interés de José María Aznar en reivindicar el papel de Argelia como interlocutor en la política magrebí y, asimismo, el peso de la diplomacia económica, como se pondría de manifiesto en la propia agenda de las relaciones hispanoargelinas, así como las concesiones a petroleras españolas, adjudicaciones a sociedades constructoras españolas o el primer intercambio de deuda por inversiones.

83 Consúltese Irene Fernández Molina, “El Partido Popular y la política de España hacia el Magreb”, Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.os 79-80, pp. 53-71, p. 54.
84 Véase Fernández Molina, “El Partido Popular”, pp. 58-59.

El contencioso del Sáhara continuaría siendo un factor de tensión permanente en las relaciones con el Magreb y el litigio más desestabilizador de la zona. En 1991 Naciones Unidas propuso el Plan de Arreglo, que recogía proposiciones conjuntas realizadas por la Organización para la Unidad Africana y las Naciones Unidas. En dicho plan, apoyado por Marruecos y el Frente Polisario, se preveía la celebración de un referéndum de autodeterminación con dos propuestas: independencia o integración en Marruecos. Sin embargo, nunca se llegó a un acuerdo. La discrepancia fue especialmente visible en los criterios de elaboración de la lista de electores. Naciones Unidas autorizó el envío de una Misión de las Naciones Unidas para el referéndum del Sáhara Occidental (MINURSO).

La elección de Kofi Annan como secretario general de las Naciones Unidas, más lejano a las tesis francesas que sus predecesores, trató de dar un nuevo impulso al proceso de paz al designar como enviado personal para el Sáhara Occidental a James Baker. El nombramiento del que fuera secretario de Estado de la Administración de George Bush, ilustraría el interés de Estados Unidos por promover una solución y por la situación del Magreb. Los oficios de James Baker favorecieron el encuentro al más alto nivel entre Marruecos y el Frente Polisario cuyos resultados se plasmarían en los acuerdos de Houston, que pretendían desbloquear el proceso de los votantes.

El bloqueo del proceso ante el elevado número de recursos de Marruecos contra la lista de electores y el rechazo de los saharauis, daría lugar a la exploración de nuevas vías que se concretarían en el Plan Baker I y II, que sustituirían al Plan de Arreglo. Este nuevo plan, que exploraría la llamada “tercera vía” marcaría un giro sustancial en la actitud de las Naciones Unidas atrayendo la sensibilidad de Rabat y la desconfianza del Frente Polisario. El Proyecto de Acuerdo Marco de mayo de 2001 preveía que durante un periodo transitorio de cinco años el territorio estaría bajo soberanía marroquí y que al final de dicho periodo un referéndum decidiría el futuro del mismo en el cual tendría derecho de voto toda persona que hubiera residido en el territorio durante el año precedente al referéndum. En el año 2003, James Baker promovería una nueva fórmula, el llamado “Plan de Paz” para la Autodeterminación del Pueblo del Sáhara Occidental, que era el resultado de una síntesis del Plan de Arreglo y el Proyecto de Acuerdo Marco. Esta propuesta que abría el camino hacia la tesis marroquí de la autonomía como fórmula intermedia, acabaría siendo aceptada por el Frente Polisario de manera temporal. Pero el rechazo de Marruecos pondría de relieve la oposición, unánimente puesta de manifiesto por los partidos que de hecho criticaron al Gobierno por auspiciar la vía de la autonomía.

El desarrollo del contencioso del Sáhara pincela el telón de fondo sobre el que se desarrollaría la crisis en las relaciones hispano-marroquíes ante la percepción marroquí sobre una supuesta modificación en la actitud del Gobierno español, además de gestos de apoyo al Frente Polisario como el referéndum informal realizado en Andalucía para la autodeterminación del Sáhara Occidental. Las desavenencias con el Ejecutivo español coincidieron con el malestar provocado en Rabat, porque España no aprobó en las Naciones Unidas la imposición a la parte saharaui del Acuerdo Marco⁸⁵.

El triunfo del líder del PSOE, José Luis Rodríguez Zapatero, en marzo de 2004, tras los sangrientos atentados islamistas en Madrid, reorientaría la política exterior española. Desde un primer momento el Ejecutivo y, en particular, el ministro de Asuntos Exteriores y Cooperación, Miguel Ángel Moratinos, se interesó por la recomposición de la política global hacia el Magreb. De hecho, los últimos Gobiernos de José María Aznar promovieron pulsaciones que recordaban la vieja “política de equilibrio”. En este sentido, la diplomacia española del nuevo Ejecutivo restableció el lugar prioritario de Marruecos en la política mediterránea de España, lo que generaría no pocas suspicacias con Argel cuyos efectos no se harían esperar.

En el programa de política exterior del PSOE de las elecciones de 2004 Miguel Ángel Moratinos enfatizaba la necesidad de apostar por una política activa en el Mediterráneo y con el mundo árabe tras el “daño causado por el gobierno del PP a nuestros intereses en toda esta zona geopolítica”⁸⁶. En este sentido era indispensable recuperar la política global hacia el Magreb y fortalecer la consolidación de la Unión del Magreb Árabe, potenciar el proceso de Barcelona y promover un “Oriente Próximo en paz y prosperidad”.

85 González del Miño, Las relaciones entre España y Marruecos, pp. 141-146.
86 Miguel Ángel Moratinos, “Una nueva política exterior para España”, ARI, n.º 37, Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos, 2004.

Con el giro político en España a partir del 14 de marzo de 2004, en la primera entrevista concedida por José Luis Rodríguez Zapatero subrayó que las líneas de actuación en la política exterior serían “Europa comunitaria y recuperar los ejes tradicionales con Latinoamérica y el Mediterráneo”, a la vez que explicitaba el deseo de restablecer las relaciones bilaterales privilegiadas con Marruecos. Se trataba, como así se explicitó en el primer viaje oficial del jefe del Ejecutivo español que tendría por destino Rabat, de inaugurar una etapa de cooperación reforzada y cuya agenda se polarizaría en primera instancia sobre el terrorismo islamista y la emigración ilegal. Una política de gestos que proseguiría con el viaje de los Reyes de España a Marruecos en enero de 2005 o la matización de la posición española respecto al Sáhara Occidental más próxima a los planteamientos de Francia, con el fin de explorar una solución regional capaz de complementar la que se promovía desde las Naciones Unidas.

Así lo pondría de relieve el secretario de Estado de Asuntos Exteriores, Bernardino León: “el Gobierno considera que el conflicto es la clave de la integración regional y, por tanto, de la estabilidad futura de todo el norte de África”. El Gobierno español no tendría la clave para solucionar el conflicto, pero podía ejercer una cierta influencia “dada la interlocución privilegiada que mantenemos con las partes, Marruecos el Frente Polisario, y países concernientes destacados en la comunidad internacional, así como actores fundamentales en la región, muy en particular, Argelia”⁸⁷. Los acontecimientos recurrentes en torno al Sáhara, en particular los enfrentamientos violentos en el Sáhara Occidental en 2010 volverían a poner de manifiesto la pervivencia de las tensiones cíclicas y de la herencia envenenada de los acuerdos tripartitos de Madrid.

Por último, en las relaciones con Argelia, los intentos por restablecer la proximidad en las relaciones con Marruecos por parte del Gobierno español en el año 2004 acabarían incidiendo en la actitud de Argelia, como se pondría de relieve en las trabas y obstáculos para el desarrollo de la actividad de las compañías españolas en el ámbito de la explotación de las riquezas energéticas.

87 González del Miño, Las relaciones entre España y Marruecos, pp. 144-145.

4.2. España y el proceso de Paz en el Levante mediterráneo

Si bien es cierto que el Magreb ocuparía un lugar prioritario en la política mediterránea de la España democrática, la formulación de esta última se escenificaría en el conjunto del arco mediterráneo hasta los confines del mundo árabe. Oriente Medio conforma un área de interés geoestratégico para España a tenor del flujo de intereses económicos –el mercado del petróleo y del gas, la venta de armamento y el mantenimiento del comercio con los países del Golfo– y su proyección se ha visto potenciada con motivo de la europeización de su posición internacional.

La clave para adquirir influencia en el Levante mediterráneo, como bien argumenta Richard Gillespie, era la revisión de la política desarrollada por España hacia Oriente Medio y un equilibrio entre la política de alineamiento con el mundo árabe impulsada por la España de Franco y la incardinación con Occidente y, en particular, con Estados Unidos, principal benefactor de Israel⁸⁸. La plena incorporación a las instituciones europeas y atlánticas acelerarían el reconocimiento del Estado de Israel y el establecimiento de relaciones diplomáticas en enero de 1986. No obstante, el reconocimiento de Israel no alteraría la posición española ante la cuestión árabe-israelí: apoyo a la celebración de una conferencia sobre Oriente Medio bajo los auspicios de Naciones Unidas, la asunción del liderazgo de la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) en las negociaciones de paz, la aprobación al derecho de Israel a existir con unas fronteras seguras, la retirada de Israel a las fronteras de 1967, el rechazo a la exigencia de capitalidad de Israel, el libre acceso a Jerusalén a todos los pueblos, la oposición a los establecimientos judíos en los territorios ocupados, el rechazo del terrorismo y el respeto a los derechos del pueblo palestino.

Es sintomático, en este sentido, que el 10 de enero de 1986 el ministro de Asuntos Exteriores Fernández Ordoñez reunió a los embajadores árabes acreditados en Madrid y les hizo entrega de una carta del Presidente Felipe González. En la misiva se anunciaba que España iba a establecer relaciones diplomáticas con Israel, sin que este hecho supusiera la aceptación de la política exterior o interior de un Estado. Se estimaba que al tener España relaciones con ambas partes, estaría en “condiciones de desempeñar un papel más activo en la búsqueda de una solución pacífica, justa y duradera al conflicto del Oriente Próximo”⁸⁹.

88 Gillespie, Spain and the Mediterranean, pp. 119 y ss. Véase asimismo, González García, Relaciones España-Israel, pp. 264-269.

El reconocimiento de Israel conferiría a España mayor capacidad mediadora en el conflicto de Oriente Medio. La diplomacia española se esforzó, en el contexto de la Intifada palestina en 1987 y del retorno del Ejército israelí a Líbano en el año siguiente, por promover la vía de la Cooperación Política Europea y dar un trato prioritario a la situación de Oriente Medio durante su primera presidencia de la Comunidad Europea en 1989.

Los cambios acaecidos con el fin de la Guerra Fría y la convulsión de Oriente Medio con motivo de la guerra del Golfo de 1991 pondrían de relieve el inequívoco alineamiento occidental de España en la declaración de Felipe González a favor de la liberación de Kuwait. La buena sintonía con Washington se vería acompañada de una sustancial mejoría de las relaciones con Israel que recibiría la visita del presidente español aquel mismo año y cuyos cimientos ya se habían ido asentando a través del estrechamiento de los lazos culturales –los preparativos de Sefarad 92 para conmemorar la contribución judía a la historia y la sociedad españolas– y las visitas de altos dignatarios como la del primer ministro Isaac Shamir en 1989 y la del ministro de Asuntos Exteriores Moshe Arens en 1990. La equidistancia de Madrid entre su sensibilidad hacia el mundo árabe y la causa palestina y la mejoría de sus relaciones con Israel facilitarían el protagonismo que desempeñaría la diplomacia española a tenor de la celebración de la Conferencia de Paz sobre Oriente Medio en Madrid en octubre de 1991.

Encallado el proceso de Paz tras la visita del primer ministro israelí Ariel Sharon a la Explanada de las Mezquitas en Jerusalén en septiembre de 2000, que daría lugar a la segunda Intifada, España, dentro de estos cauces multilaterales, promovería durante su presidencia semestral de la Unión Europea en 2002, la creación de un cuarteto formado por Estados Unidos, la Federación Rusa, las Naciones Unidas y la Unión Europea.

El viraje atlantista de España en la guerra contra el terrorismo y el respaldo español a la invasión de Irak en marzo de 2003, auspiciado por el Gobierno de José María Aznar la creación de una brigada multinacional de apoyo a la reconstrucción tras la caída de Sadam Hussein y la organización en octubre de aquel año de una conferencia de donantes para la reconstrución de Irak en Madrid ilustraban el compromiso de Madrid con las tesis de Washington y sus planes para remodelar el conjunto de la región de Oriente Medio.

89 Moratinos y Bernardino León, “España y el proceso de paz”, p. 111.

La rectificación de la política exterior y de la política mediterránea impulsada por José Luis Rodríguez Zapatero desde 2004 también se trasladaría al ámbito del Oriente Medio. Miguel Ángel Moratinos ya había manifestado que el núcleo del problema de la región y el “gran cáncer de las relaciones internacionales es el conflicto israelo-palestino”⁹⁰. España y la Unión Europea debían implicarse en mayor medida en la mediación y la búsqueda de soluciones, tratando de recuperar el espíritu de la Conferencia de Paz de Madrid de 1991.

La escenificación de esos propósitos se vería plasmada en el protagonismo español en julio de 2006 cuando el Gobierno hebreo desató una oleada de ataques aéreos en el sur de Líbano como represalia a la agresión del brazo armado de Hezbolá a un puesto fronterizo israelí. La implicación diplomática española para estabilizar la zona y posteriormente la presencia española –un contingente de 1100 efectivos– en la renovada Fuerza Interna de Naciones Unidas en Líbano (FINUL). Un esfuerzo que se vería acompañado por una mayor implicación económica en concepto de ayuda de emergencia y cooperación en la reconstrucción del Líbano en 2006 y 2007 en las conferencias de donantes.

El protagonismo diplomático de España respondía, en opinión de Amaia Goenea a la concreción de una estrategia del Gobierno español en su política mediterránea. En primer término, por motivos de seguridad. La “seguridad y estabilidad en el Mediterráneo son un asunto de seguridad nacional” y España por su localización geográfica es uno de los países más expuestos a los focos de inestabilidad en el Mediterráneo. El conflicto se percibió, por tanto, como una amenaza para la estabilidad de Europa y el Mediterráneo. Así lo pondría de relieve el ministro de Defensa, José Antonio Alonso ante el Congreso al afirmar que la crisis de Líbano no era una “crisis estanca”, pues involucraba a toda la región y “España tiene gran interés por las cuestiones que afectan al Mediterráneo”⁹¹.

En segundo lugar, el Ejecutivo socialista y Miguel Ángel Moratinos, en particular, habían defendido la necesidad de incrementar el protagonismo de la Unión Europea en Oriente Medio. El Gobierno se acercó a la crisis del Líbano en clave regional a tenor del deseo de convertirse en un interlocutor válido en Oriente Próximo tanto por los actores regionales como por la Unión Europea.

90 Moratinos, “Una nueva política”.
91 Irene Goeneaga, “El compromiso español en Líbano: ¿un nuevo papel para España en Oriente Próximo?”, Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.os 79-80 (2007), pp. 227-246, p. 237.

El papel de la Unión Europea, sin embargo, sigue siendo poco resolutivo en el problema de Oriente Medio, lo que ha dificultado hasta el presente no sólo la estabilidad del Levante Mediterráneo sino que sigue lastrando el propio decurso del Diálogo Euromediterráneo.

En el curso del siglo xx Europa, y en su seno y con sus singularidades España ha pasado de ser el árbitro del Mediterráneo en plena eclosión de los imperialismos –un lago europeo– a percibir y vivir el Mediterráneo como espacio de fractura y frontera pero también de necesaria e inevitable interacción entre ambas orillas. En la experiencia secular española, desde el prisma de la seguridad, este itinerario se ha recorrido desde las contingencias de su condición semiperiférica en un trayecto –en clave modernizadora– hacia sus anclajes en el centro del sistema –Europa y Occidente–. Algeciras y Barcelona confrontan en la memoria colectiva circunstancias bien diferentes de la vivencia española del Mediterráneo, pero en la que las incertidumbres y los anhelos por la seguridad estuvieron siempre presentes.

Al acabar de redactar este texto los recuerdos recientes de las tensiones y la violencia por el expediente abierto del Sáhara Occidental, el horizonte transmediterráneo de los movimientos de placas en Oriente Próximo tras la Guerra Fría y lo que parece apuntar a una oleada democratizadora en el mundo árabe desde los primeros balbuceos del año 2011 en Túnez, luego Egipto y después extendiéndose a diferentes focos dentro del mundo árabe nos vuelven a mostrar el carácter contingente y el componente dinámico de la historicidad –en el Mediterráneo–. Conflictos que sitúan ante el espejo los análisis de la teoría social y los planteamientos de forma y de fondo desde los que se concibió el proceso de Barcelona. Es sintomático el bajo perfil cuando no el silencio institucional de la voz de la Unión Europea, y dentro de ella la de España y otros países europeos mediterráneos miembros de la Unión, ante la crisis y la dinámica revolucionaria que recorre el mundo árabe. El cambio en ciernes es susceptible de percibirse como una oportunidad para la construcción de la democracia en el mundo árabe y diluir ciertos prejuicios orientalistas persistentes o percibirse meramente como una alteración sospechosa e incómoda de los juegos de equilibrio y los cálculos geopolíticos y geoeconómicos en torno a la estabilidad y el orden. En un reciente artículo Ángel Viñas instaba a tomar nota del fracaso de las políticas seguidas hasta ahora primando la estabilidad de “axfisiantes dictaduras”. Parece llegado el momento de explorar la “combinación de realpolitik y de efectivo compromiso con los valores de libertad y democracia” reiteradamente evocados en los textos de la construcción europea⁹². En el maravilloso relato de Herman Melville Bartleby el escribiente, éste respondía tan educado como perseverante a los requerimientos de su jefe con una nada inocente “preferiría no hacerlo”, expresión de un civilizado grito de rebeldía. La crisis actual en el mundo árabe pudiera ser una excelente oportunidad para superar las lagunas de la Política Exterior y de Seguridad Común y la herencia del proceso de Barcelona y acometer con el incorfonfismo de Bartleby la superación de las convenciones fallidas del pasado reciente y afrontar el presente con una nueva mirada, liberada de prejuicios orientalistas hacia los vecinos del sur.

92 Ángel Viñas, “Europa y el mundo árabe: la hora de la acción”, El País, 20 de febrero de 2011.

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Títulos de la colección Serie Historia Antigua

Constantino. Crear un emperador

Santiago Castellanos

Los emperadores romanos y el sexo.

Juan Luis Posadas

Títulos de la colección Serie Historia Medieval

Isabel I de Castilla y la sombra de la ilegitimidad. Propaganda y representación en el conflicto sucesorio (1474-1482) Ana Isabel Carrasco Manchado

Un crimen en la Corte.
Caída y ascenso de Gutierre Álvarez de Toledo, señor de Alba (1376-1446) José Manuel Nieto Soria

Sacerdocio y Reino en la España Altomedieval. Iglesia y poder político en el Occidente peninsular, siglos VII-XII Carlos de Ayala Martínez

El rey y el papa.
Política y diplomacia en los albores del Renacimiento (el siglo XV en Castilla)
Óscar Villarroel González

Beltrán de la Cueva, el último privado Monarquía y nobleza a fines de la Edad Media María del Pilar Carceller Cerviño

Títulos de la colección Serie Historia moderna

La cultura de la guerra y el teatro del Siglo de Oro

David García Hernán

Nápoles y el virrey conde de Oñate La estrategia del poder y el resurgir del reino (1648-1653) Ana Minguito Palomares

Los viajes de Henry Swinburne por la España de Carlos III

José Francisco Pérez Berenguil

Títulos de la colección Serie Historia Contemporánea

Los aspectos internacionales de la transición democrática española

Charles T. Powell y Juan Carlos Jiménez (eds.)

Historia del País Vasco durante el franquismo

Imanol Villa

España y Portugal en transición Los caminos a la democracia en la Península Ibérica Juan Carlos Jiménez

Los orígenes de la integración de España en Europa. Desde el franquismo hasta los años de la transición Maria Elena Cavallaro

Intervenciones coloniales y nacionalismo español. La política exterior de la Unión Liberal y sus vínculos con la Francia de Napoleón III (1856-1868) Juan Antonio Inarejos Muñoz

España y el Mediterráneo en el siglo XX De los acuerdos de Cartagena al proceso de Barcelona José Luis Neila

Este libro se terminó de imprimir en el mes de octubre de 2011