Paisaje Transversal

Escuchar y transformar la ciudad

Urbanismo colaborativo y participación ciudadana

Prólogo de Ramón López de Lucio

Ilustraciones de cubierta e interiores:
Paisaje Transversal

© Paisaje Transversal, 2019

© Los libros de la Catarata, 2019

Fuencarral, 70

28004 Madrid

Tel. 91 532 20 77

www.catarata.org

Escuchar y transformar la ciudad.
Urbanismo colaborativo y participación ciudadana

ISBN: 978-84-9097-688-3

e-isbn: 978-84-9097-719-4

DEPÓSITO LEGAL: M-15.011-2019

IBIC: AM/AMV/AMVD/RPC

este libro ha sido editado para ser distribuido. La intención de los editores es que sea utilizado lo más ampliamente posible, que sean adquiridos originales para permitir la edición de otros nuevos y que, de reproducir partes, se haga constar el título y la autoría.

Agradecimientos

Este libro comenzó a escribirse en 2007 y es el resultado de todos los aprendizajes y la experiencia práctica recabados durante los más de diez años de historia de Paisaje Transversal. Por lo tanto, solo ha sido posible gracias a todas las personas que nos han acompañado durante este periplo. Algunas de ellas ya aparecen citadas a lo largo del texto, otras muchas, en cambio, no. Así que aquí va un sentido y merecido agradecimiento en cuatro actos para quienes han colaborado de algún modo en que este libro pueda ver la luz y Paisaje Transversal sea lo que es hoy en día.

A nuestros maestros, referentes y compañeros de viaje, de quienes tanto hemos aprendido y con quienes hemos tenido el placer compartir reflexiones y proyectos en distintas ocasiones.

A todos los profesionales y empresas, así como a todas las entidades sociales que han participado o colaborado en los distintos proyectos y etapas; especialmente a Sonia Ortega y Ángela Peralta, por estar a nuestro lado durante todo este tiempo.

A las organizaciones e instituciones que han apostado por nosotros a lo largo de estos años, en reconocimiento a su valor y voluntad por impulsar un urbanismo más ecológico y democrático, especialmente a aquellas que hicieron posibles los proyectos que recogemos en este libro.

Y, por supuesto, a nuestras familias, parejas y amistades, que tanto nos han apoyado durante todo este tiempo, y sin cuya comprensión, cariño y aliento Paisaje Transversal seguramente no existiría.

PRÓLOGO

El 8 de noviembre de 2018 se presentó en el Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid (COAM) el libro Escuchar y transformar la ciudad. Urbanismo colaborativo y participación ciudadana, cuya nueva edición tengo ahora la oportunidad de prologar, como ya hiciera de viva voz en aquella fecha con la primera.

Lo breve del tiempo en que se ha agotado esa edición es ya un expresivo indicador del interés que suscita el libro, lo que me permite confirmar el positivo juicio que me causó su lectura y que ya expresé en la mencionada presentación en el COAM.

Confío en un éxito similar para esta nueva edición y, sobre todo, en que la continuada difusión de este texto efectivamente apoye y ayude a articular la necesaria refundación de las prácticas urbanísticas.

Los integrantes de Paisaje Transversal —varios de ellos exalumnos y enseguida colaboradores en distintos trabajos entre los años 2004 y 2007— representan a mi entender un caso excepcional de vocación urbanística y de pasión por la ciudad (y lo digo con la perspectiva que me conceden mis 40 años de experiencia docente). También suponen un caso inusual por su capacidad para generar debates, incluso como estudiantes, y de organizarse autónomamente. Crean Paisaje Transversal en 2007 y se empeñan como jóvenes profesionales en el rechazo tanto del exilio obligatorio como de la entrada en los tristes mecanismos de la precariedad laboral dependiente. Con una voluntad inquebrantable a lo largo de la difícil década que sigue a la crisis iniciada ese mismo año, se insertan poco a poco en el complicado campo profesional del urbanismo y el proyecto urbano en España.

Desde entonces, Paisaje Transversal ha desarrollado una labor sorprendentemente intensa y diversa: más de cien trabajos repartidos en las comunidades de Madrid, Cataluña, País Vasco, Valencia, Asturias o Andalucía, entre otras. Han cubierto todas las escalas que van desde el rediseño de plazas y espacios libres (Oviedo, 2013), la intervención en tejidos consolidados (v. g., Olot, 2013), los proyectos para núcleos urbanos en su conjunto (Pinto, Madrid, 2016), la ordenación territorial (Directrices de Ordenación Territorial [DOT] del País Vasco, 2014) e, incluso, la redacción de marcos legales para la ordenación del territorio y el paisaje (Anteproyecto de Ley de Castilla-La Mancha, 2015). Todo ello con la divisa distintiva del urbanismo participativo que les ha obligado a innovar de continuo, pero que también les ha abierto puertas y ofrecido oportunidades.

Su primer libro, Escuchar y transformar la ciudad, cuya nueva edición se presenta ahora, recoge el fruto de estos diez años largos de experiencia. En mi opinión, es una valiosa reflexión de sorprendente madurez, dada la edad de sus autores —bien escrito, bien argumentado y bien ejemplificado—, en la que hacen frente no solo a las dificultades económicas que para los profesionales y las distintas administraciones públicas supone la recesión, sino también a la crisis de las certidumbres y las recetas metodológicas, arraigadas durante décadas, que sufren el planeamiento y el diseño urbano en el momento actual.

El texto es un alegato entusiasta a la vez que pragmático en su voluntad de seguir interviniendo en las realidades urbanas y territoriales de manera más dialogante e inclusiva.

Paisaje Transversal se hace eco de las repetidas críticas al sistema tradicional de planificación, cada vez más rígido, jerarquizado y burocratizado, críticas que quieren hacer compatibles con ciertos valores clásicos del urbanismo europeo contemporáneo. En especial, se ponen en relación con la reivindicación de la densidad, la compacidad, la continuidad y la complejidad como atributos necesarios de los territorios, las ciudades y los distritos urbanos.

No es casual que coincidan en esto con los principales posicionamientos de la crítica medioambiental actual y su intento por reintroducir los postulados de sostenibilidad urbanística que, de manera natural, impregnaban las propuestas del urbanismo clásico. Tales propuestas se han ido diluyendo a partir del último tercio del siglo XX, arrastradas por las crecientes exigencias de la movilidad mecanizada privada (redes de autopistas y autovías) y por las oportunidades de negocio que estas abren para el desarrollo de suelos vírgenes cada vez más lejanos, menos densos y más homogéneos en su composición tipológica y funcional.

Marcan así distancias con los que, en medios académicos del pensamiento arquitectónico, aún se consideran “vanguardistas”, pese a que se propusieron hace ya casi un siglo; en concreto, con la apuesta de los teóricos y prácticos del llamado Movimiento Moderno por la ciudad estrictamente zonificada, simplificada, desdensificada y dependiente de la movilidad motorizada privada.

En estos momentos en los que las consecuencias del aceleradísimo cambio climático son cada vez más visibles y graves —con la población del planeta cada vez más concentrada en las ciudades—, la batalla por la reducción de emisiones y la pérdida de biodiversidad se desarrolla crecientemente en las ciudades. Para doblegar tales efectos, los territorios urbanos deberán diseñar e implementar políticas eficaces en espacios de tiempo necesariamente breves.

Termino con una cita literal del libro, pues queremos “(…) una ciudad entendida como espacio de relaciones humanas, de intercambios sociales y económicos, no como una yuxtaposición de piezas disgregadas, inconexas y monofuncionales” (p. 141).

En pocas palabras, los jóvenes autores señalan la ingente labor que les queda, a ellos y a la fracción más consciente de su generación, de cara a las próximas décadas: reinventar y devolver la legitimidad al planeamiento urbanístico, hacer compatible la defensa de tales valores con las voluntades de unas ciudadanías que deberán asumir que para mejorar su calidad de vida (en términos estrictos, para hacer posible la vida humana en un planeta limitado y estresado) tendrán que defender a la vez la sostenibilidad de los sistemas urbanos y territoriales, limitando de manera significativa el consumo de recursos —combustibles fósiles, agua, materias primas no renovables y suelos naturales fértiles— y reduciendo drásticamente la emisión de gases de efecto invernadero y de residuos tóxicos de todo tipo.

Difícil pero imprescindible reto para unas personas que, especializadas en la participación y en el urbanismo colaborativo, deben pensar a su vez que su tarea va más allá de la simple recogida o transcripción de tendencias y opiniones más o menos informadas y responsables.

15 de marzo 2019

Ramón López de Lucio

Catedrático Emérito de Planeamiento

Urbanístico, ETSAM/UPM

Introducción

Desde sus orígenes, la ciudad ha sido una construcción humana en permanente evolución. Pero no fue hasta la llegada de la Revolución Industrial cuando las ciudades experimentaron un crecimiento sin precedentes hasta convertirse, en apenas un siglo, en el principal foco de estudio y motor económico para la sociedad. Especialmente tras la Segunda Guerra Mundial, cuando se consolidó el éxodo del campo, las ciudades tuvieron que expandirse para dar cabida a los millones de personas que buscaban nuevas oportunidades de vida.

Queda fuera de toda duda que las ciudades desempeñan un rol crucial en la realidad global contemporánea. Sin embargo, para remarcar su importancia no acudiremos a los recurrentes pronósticos y debates, que se suelen expresar en forma de eslogan, sobre el porcentaje de la población mundial que vive y vivirá en ellas, ni sobre si son o no el campo de batalla definitivo de la sostenibilidad. Desde un ángulo más personal, el estudio de las ciudades y la voluntad por hacer de ellas entornos más humanos y sostenibles fue la principal motivación que nos llevó a crear Paisaje Transversal en 2007. Mientras que por aquel entonces los programas académicos y la profesión de arquitecto estaban orientados a la producción de arquitecturas singulares, por nuestra parte pensábamos que era necesario dirigir nuestros esfuerzos e intereses a la mejora de nuestros entornos desde una perspectiva ecológica y colectiva.

Como urbanistas que somos siempre hemos sentido fascinación por la ciudad y por cómo mejorarla. Y como iremos viendo a lo largo del libro, todavía tenemos mucho trabajo por hacer. Si echamos un vistazo a nuestro alrededor, cuando viajamos a otros países, cuando consultamos los medios de comunicación y las redes sociales, cuando vemos la televisión o vamos al cine, contemplamos lo que en muchos casos se han convertido nuestras urbes. Se trata de espacios contradictorios, de enormes posibilidades pero también de conflictos. Artefactos que durante siglos han atraído a población de otros territorios, pero en los que también se concentran situaciones de desigualdad y vulnerabilidad. Al fin y al cabo, su crecimiento se ha producido a menudo de manera rápida, poco controlada y un tanto disfuncional.

El creciente impacto que el ser humano ha tenido sobre su entorno ha sido visibilizado a lo largo de la historia reciente por numerosas voces —algunas de las cuales nos acompañan en este libro—, aunque también por organismos internacionales tan relevantes como las Naciones Unidas que, a través de sucesivos hitos —la Cumbre de la Tierra de 1972, la Primera Conferencia de Naciones Unidas sobre asentamientos humanos (Hábitat I) de 1976— han ido cristalizando un reconocimiento de la magnitud y las consecuencias de la rápida urbanización del planeta.

Estos y otros acontecimientos fueron el precedente necesario para la redacción, una década más tarde, del Informe Brundtland (1987) —que toma el nombre de su artífice, la ex primera ministra noruega Gro Harlem Brundtland— en el que se ponen de manifiesto los costes sociales y ambientales del actual modelo de crecimiento, y en el que además se sientan las bases conceptuales y la propia definición del término “sostenibilidad”.

A partir de entonces, se inaugura un periodo para la reflexión y la acción en forma de distintos eventos y documentos en los que se establecen los ejes que han guiado las políticas urbanas hasta nuestros días: la Cumbre de Río (1992), Hábitat II (1996), la Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas Sostenibles (2007), la Conferencia de Desarrollo Sostenible Rio +20 (2012), y otros a los que nos referiremos en estas páginas. De esta manera, a lo largo de las últimas tres décadas se han ido determinando los retos a los que se enfrentan las ciudades, así como la forma en la que las administraciones públicas deberían hacerles frente.

Desde la perspectiva que nos da hoy el tiempo transcurrido, pareciera que todo este empeño por hacer de nuestras ciudades lugares más habitables sufriera de cierto síndrome de Sísifo: un volver a empezar continuo en el que cada veinte años se renuevan los votos para salvar al planeta del atolladero en el que se encuentra. Sin embargo, creemos que a diferencia del mito griego, la piedra con la que se ha cargado durante tanto tiempo ha ido, poco a poco, avanzando. Por un lado, se han delimitado los principales problemas de nuestros entornos urbanos y, por otro, se ha progresado enormemente en la manera en la que debemos afrontarlos, aportando instrumentos, programas, procedimientos y financiación al respecto.

Con estos mimbres se llega a la que parece la llamada definitiva para una cierta resolución de los males urbanos de nuestro tiempo. Actualmente estamos viviendo un periodo de transición histórica en el diseño de las políticas internacionales, auspiciado por la Agenda 2030 de las Naciones Unidas. Este documento, y los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible definidos, son el espejo en el que se reflejan los distintos instrumentos legales que se han comenzado a elaborar y que determinarán en última instancia las hojas de ruta a seguir durante los próximos años por los países y regiones de todo el mundo.

La (¿última?) oportunidad
para las ciudades

Este nuevo escenario internacional se inauguró el 25 de septiembre de 2015, cuando la ONU aprobó la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible. La resolución de este acuerdo insta a los líderes mundiales a adoptar un conjunto de objetivos globales para erradicar la pobreza, proteger el planeta y asegurar la prosperidad para toda la población, constituyendo una oportunidad para que los países y sus sociedades emprendan un nuevo camino con el que mejorar la vida de toda la población mundial, “sin dejar a nadie atrás”. Para lograrlo, la Agenda cuenta con 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que incluyen desde la erradicación de la pobreza hasta la lucha contra el cambio climático, la educación, la igualdad de la mujer, la defensa del medio ambiente o el diseño de nuestras ciudades. Cada objetivo contiene metas específicas que deben alcanzarse en los próximos 15 años, sumando un total de 169.

Los ODS establecidos serán la guía fundamental para las políticas continentales y estatales, así como para las políticas urbanas derivadas de ellos y a implementar en las regiones y ciudades a lo largo y ancho del mundo. En lo que concierne al urbanismo y la planificación urbana integral, existe un objetivo propio que alude a los retos que afrontan nuestras urbes, nos referimos al ODS 11 relativo a “Ciudades y Comunidades Sostenibles”, del cual nace la Nueva Agenda Urbana (NAU), cuya redacción ha sido liderada desde ONU-Hábitat, el Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos.

Este documento fue aprobado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III) celebrada en Quito, Ecuador, el 20 de octubre de 2016. La Asamblea General de las Naciones Unidas refrendó la Nueva Agenda Urbana en la sexagésimo octava sesión plenaria de su septuagésimo primer periodo de sesiones, el 23 de diciembre de 2016. Su importancia radica en que recoge y actualiza todas las experiencias previas señaladas anteriormente y da un nuevo marco a la planificación urbana atendiendo a la complejidad actual de las ciudades.

Así, la NAU es una guía para orientar los esfuerzos en materia de desarrollo de las ciudades para una amplia gama de actores (estados, líderes urbanos y regionales, donantes, programas de las Naciones Unidas, academia y sociedad civil, entre otros) para los próximos veinte años. Su objetivo es promover ciudades más inclusivas, compactas y conectadas mediante la planificación y el diseño, la gobernanza y legislación, y la economía urbanas.

Pero la NAU no solo es un compendio de propuestas y directrices sobre Desarrollo Urbano Sostenible, también incluye un Plan de Aplicación que insta a los países y entidades supraestatales a elaborar políticas e instrumentos que permitan implantarla. En consecuencia, en mayo de 2016 Comisión Europea (CE) puso en marcha un proceso para la transposición de la NAU y el diseño de la Agenda Urbana Europea. En él están implicados la propia Comisión, distintos estados miembros, las ciudades, así como otros agentes relevantes y expertos, agrupados en distintos partenariados temáticos.

La Agenda Urbana Europea será un elemento vital en el desarrollo de las políticas urbanas que impulsará la CE en los próximos años, así como de las vías de financiación asociadas a las mismas. Por lo tanto, las bases y el diseño de las políticas de planificación urbana que hemos de acometer de ahora en adelante deberán tener en consideración estos marcos e incorporarlos de manera evidente, así como adelantarse a las posibilidades que ofrecerán en el futuro. Ya que si bien en el marco conceptual y de financiación europea actual la planificación urbana integral y participativa es uno de los principales protagonistas, de cara al nuevo periodo su importancia será todavía mayor, atendiendo a lo establecido en el borrador del reglamento FEDER para el periodo 2021-2027 presentado en mayo de 2018.

Paralelamente a la confección de la Agenda Urbana Europea, los diferentes estados miembros de la UE están impulsando la redacción de sus propias agendas urbanas. Así, como consecuencia de los compromisos internacionales asumidos por el Gobierno Español en 2016 (Pacto de Ámsterdam y la Declaración de Quito), el Ministerio de Fomento ha elaborado la Agenda Urbana Española (AUE) que se aprobó en Consejo de Ministros el pasado 22 de febrero de 2019.

La AUE es un documento de carácter estratégico y no normativo que busca orientar el sentido de las políticas urbanas sostenibles con objetivos sociales, ambientales y económicos. Desde ese punto de vista, pretende ser un instrumento al servicio de todas las administraciones públicas, en el ámbito de sus respectivas competencias, y principalmente de los ayuntamientos, para propiciar mejoras en los ámbitos de la normativa y la planificación, la financiación, la gobernanza, el conocimiento, la transparencia y la participación. A partir de ella se han comenzado a elaborar distintas agendas urbanas de carácter autonómico, que completan una cadena documentos que unen lo global con lo regional y lo local.

De esta manera, todos estos documentos permiten asentar las bases de cómo deberíamos planificar e intervenir en las ciudades si queremos encaminarlas hacia escenarios verdaderamente ecológicos, justos, inclusivos y saludables. Es decir, si queremos que nuestros entornos construidos se conviertan en espacios más humanos, más amables, más habitables. Lugares en los que, en definitiva, merezca la pena vivir. Por lo tanto, para los gobiernos sería importante que las distintas administraciones públicas comenzaran a incorporar o profundizar en sus postulados, estableciendo una hoja de ruta e implementando acciones eficaces que les acerquen a esta (no tan) nueva realidad.

En este sentido, es importante destacar que desde hace una década se está produciendo una profunda revisión del urbanismo, tanto a nivel europeo como mundial, mediante la cual las ideas de Desarrollo Urbano Sostenible (DUS) y de Planificación Urbana Integral (PUI) han tomado un protagonismo especial. Esto ha supuesto también un cambio de paradigma en la manera de construir ciudad, en el que la integralidad —la inclusión de factores y miradas disciplinares distintas en los procesos de transformación urbana de manera coordinada— y la participación social se conciben como verdaderos motores de este cambio.

Desde esta óptica, se entiende que la ciudad, como ente vivo y complejo, requiere de herramientas que incorporen estas premisas. Por lo tanto, es necesario reunir elementos que vayan más allá de los límites del planeamiento urbanístico y que son también vitales para el éxito de los procesos urbanos colaborativos. Para ello, resulta ineludible definir nuevos instrumentos de planificación urbana capaces de aportar prospectiva a través de la definición de estrategias que permitan adelantarse y adaptarse a las situaciones cambiantes que puedan darse, al tiempo que den respuesta a las necesidades más acuciantes a través de acciones tácticas.

En consecuencia, alinear los proyectos y políticas urbanas dentro de esta urdimbre de planteamientos pasa forzosamente por atender, al menos, a dos claves que presentamos aquí y en las que ahondaremos a lo largo del libro: la integralidad y la participación ciudadana.

Integralidad

Desde las Naciones Unidas, ONU-Hábitat y la Unión Europea se está haciendo una apuesta firme para que se promuevan políticas urbanas que atiendan a la complejidad de las ciudades a través de una planificación que aúne una visión integral y que permita atender a distintos factores, no únicamente a los urbanísticos, y agentes en el diseño de nuestros entornos. Se trata así de transitar de una concepción exclusivamente ligada al planeamiento urbano tradicional —y su visión exclusivamente técnica y sectorial— a un escenario claramente orientado a una planificación urbana estratégica, integral y participativa, como medio para alcanzar una verdadera sostenibilidad (ambiental, económica, social y física) de nuestros barrios y ciudades.

Esta idea ha permeado en las diferentes instituciones y disposiciones europeas, lo que también permite empezar a vislumbrar un nuevo escenario para el año 2030 en el que seguramente se ahondará en estas cuestiones. Un concepto que, además, viene recogido tanto en la pauta marcada desde las Naciones Unidas (a través de la Agenda 2030, la Nueva Agenda Urbana y documentos derivados), como en el borrador del reglamento de financiación europea para el próximo periodo 2021-2027 que se ha publicado en 2018.

En la idea de integralidad aplicada tanto a la planificación como al planeamiento urbanos, es importante remarcar su relación con los conceptos de integración horizontal y vertical. El primero aborda el planteamiento del proyecto considerando de manera transversal las diferentes perspectivas, factores (urbanísticos, sociales, ambientales, económicos, etc.) y áreas municipales que inciden sobre la ciudad y un proyecto de estas características. La segunda idea pone el acento en la alineación del proyecto tanto con las diferentes políticas y marcos de ámbito supramunicipal (regional, estatal, europeo, etc.) como con las necesidades enunciadas desde la base social y la ciudadana.

Bajo nuestro punto de vista, para lograr introducir estas dos perspectivas en el urbanismo es imprescindible comenzar a tender puentes de cooperación y diálogo entre los diversos agentes que intervienen en el territorio en tres ejes de trabajo confluyentes: la interdepartamentalidad, la transdisciplinariedad y la colaboración entre agentes.

La interdepartamentalidad alude a hacer permeable la consabida departamentalización interna de la Administración Pública. De esta manera, el trabajo interdepartamental debe incorporar estrategias para una colaboración entre diferentes departamentos con un doble objetivo: que tenga un carácter integral, fomentando así una dinámicas intersectoriales dentro de la Administración Pública; y que se puedan diversificar las cargas económicas, incorporando o reinterpretando programas y presupuestos, y permitiendo viabilizar las estrategias de regeneración proyectadas. Si queremos que el urbanismo se rija por una perspectiva integral no puede depender de la “ventanilla única”. Tenemos que integrar en los proyectos urbanos diferentes áreas o departamentos de la Administración y hacerles colaborar: Urbanismo, Asuntos Sociales, Movilidad, Promoción Económica, Medio Ambiente, Participación Ciudadana, Comunicación, etc.

Por su parte, la transdisciplinariedad busca romper con una concepción de los saberes como departamentos estancos y hacer converger las diferentes disciplinas —urbanismo, medioambiente, sociología, economía, geografía, etc.— desde el origen mismo del proyecto urbano. Para resolver los problemas que atañen a la complejidad de la ciudad y el territorio, resulta imprescindible incorporar esta mirada plural. Por lo tanto, es necesario impulsar procesos creativos que las aúnen desde el origen y establezcan una correlación de fuerzas entre ellas, sin caer en la habitual dominación de la perspectiva urbanística-arquitectónica.

Por su parte, la colaboración entre agentes hace referencia al diseño de espacios y dinámicas que permitan la cooperación entre los diversos actores que operan sobre el territorio. Esto supone que las instituciones deben ser capaces de impulsar procesos de trabajo conjunto entre los tres grandes grupos de agentes que actúan sobre el territorio: ciudadanía, Administración Pública y proveedores, conjunto de actores este último que abarca desde las empresas privadas que aportan servicios, productos y soluciones tecnológicas, hasta aquellas entidades que aportan conocimientos y saberes como pueden ser las universidades u otros centros científicos.

Sin embargo, las dinámicas de concertación entre agentes, lo que en Paisaje Transversal denominamos como “negociación urbana”, son complejas y muchas veces complicadas: cada uno de los actores que intervienen tiene intereses y necesidades diferentes —contradictorios en muchas ocasiones—, y también lo son sus lenguajes y códigos. Además, la dificultad para la Administración Pública de establecer canales de diálogo con la ciudadanía y con el resto de agentes, así como el hermetismo de los procedimientos en la ejecución de los proyectos, ha penalizado el éxito de muchos procesos de transformación urbana. De este modo, surge la figura de facilitador o mediador, la cual se plantea como un equipo imparcial que haga de interlocutor y garantice la comunicación entre los actores. Pero no se trata de un elemento que permita apaciguar los conflictos urbanos en aras de los intereses de un grupo de presión concreto, sino de un equipo que sea capaz de canalizar las energías en la construcción colectiva de un proyecto común de ciudad desde una perspectiva integral.

En este sentido, es importante que desde las estrategias de facilitación se impulse la creación de canales de comunicación y espacios de diálogo y aprendizaje colectivo que superen las dinámicas reivindicativas y conviertan, así, las demandas y reclamaciones ciudadanas en estrategias propositivas, capaces de aportar soluciones al tiempo que se visibilizan los problemas. Una relación fluida desde el inicio del proceso y una preocupación real por su transparencia podrían resolver muchos de los problemas que surgen al concebir la participación de manera meramente justificativa o, en el mejor de los casos, consultiva.

Participación ciudadana

Íntimamente ligado al punto anterior, aparece la participación ciudadana como un elemento clave tanto de la construcción democrática de la ciudad en general, como en la del urbanismo colaborativo en particular. Más allá de sus valores per se, la participación es una inmejorable fuente de innovación y un canal para enriquecer los proyectos urbanos, pues permite adecuarlos a las necesidades de la población. Pero para ello es imprescindible poner en marcha procesos participativos que permitan aunar la visión técnica de los urbanistas y las percepciones ciudadanas.

Aunque en los últimos tiempos se han hecho avances hacia la incorporación de la perspectiva ciudadana en el urbanismo, y actualmente los diferentes procesos de transformación urbana e instrumentos de planeamiento ya incluyen mecanismos y espacios dirigidos a promover la implicación de la ciudadanía en la toma de decisiones, como hemos apuntado, todavía es una las asignaturas pendientes de las instituciones públicas. Si analizamos someramente los cauces legales mediante los que la población puede incidir en el diseño de su entorno, entenderemos mejor esta afirmación.

Hoy en día la elaboración de los planes urbanísticos está sujeta a una serie de criterios legales y competenciales que determinan las reglas que deben cumplirse en la toma de decisiones. Así, si bien las competencias en urbanismo y ordenación del territorio se encuentran en manos de las comunidades autónomas, son los ayuntamientos los que, en la práctica, elaboran dichos planes de acuerdo a la regulación autonómica. De esta forma, son las comunidades autónomas las que tienen la potestad para aprobar o no los planes urbanísticos municipales, así como de velar por el cumplimiento de los contenidos y obligaciones normativas definidas legalmente. Pero, dentro de este andamiaje de atribuciones competenciales, ¿dónde entra la ciudadanía y su capacidad de incidir en la evolución de su entorno?

De conformidad con el artículo 105 de la Constitución Española, tanto la legislación urbanística estatal como la autonómica han de garantizar y fomentar la participación ciudadana durante la tramitación de los instrumentos de planeamiento urbanístico. Para ello se ha establecido el trámite de información pública como principal canal para vehicular dicha participación. Por lo general, este procedimiento se aplica en los prolegómenos de la Aprobación Inicial y Provisional de los Planes Urbanísticos, para posteriormente hacerse efectiva su tramitación a través de los Plenos Municipales.

En resumidas cuentas, según las exigencias legales, la participación pública en la elaboración de los instrumentos del planeamiento queda por lo general circunscrita a un periodo de información pública, que consiste en poner a disposición de la ciudadanía la documentación del plan (normalmente en formato expositivo), la posibilidad de presentar alegaciones (a título individual o colectivo) y la obligación por parte de la Administración local de leerlas y darles respuesta. Lo que viene a significar que, en efecto, la información pública se atiene a sus términos jurídicos.

Por ello, si el urbanismo quiere ser una herramienta para la mejora de la sociedad es vital que se aporten mecanismos que fomenten la alineación del planeamiento con los intereses sociales. Esto supone que la participación ciudadana se conciba como un elemento esencial que contribuya a que el diseño del planeador encuentre elementos de juicio y de análisis más y mejor contrastados, permitiendo incorporar las necesidades y visiones heterogéneas de la población y facilitando el proceso de toma de decisiones.

Pero para lograr este viraje es necesario establecer una serie de criterios conceptuales y metodológicos claros. Para empezar, debemos revisar la propia noción de participación ciudadana y su aplicación. El alcance limitado estipulado por ley que acabamos de exponer debe ser superado ampliándolo hacia una noción que posibilite una verdadera implicación —y también una mayor toma de conciencia— en la toma de decisiones sobre el futuro de nuestras urbes.

Afortunadamente, no son pocos los ayuntamientos que ya han empezado a impulsar políticas de participación ciudadana en esta línea. Así, hoy en día cada vez son más habituales los procesos participativos asociados al urbanismo en general y a los instrumentos de planeamiento en particular. Incluso, podríamos decir que se vive una fiebre participativa.

Como suele ocurrir, este auge tiene sus riesgos, pues la participación puede acabar, como ya ocurrió con el término “sostenibilidad”, como un concepto vacío. Sin entrar a realizar un examen exhaustivo al respecto, cabe mencionar dos ejemplos ilustrativos: por un lado, el modelo de selección por votación popular sobre una serie de propuestas arquitectónicas ya dadas y cerradas. Y por otro, la multitud de procesos de participación que se lanzan sin ningún tipo de compromiso de que las decisiones alcanzadas vayan a llevarse a cabo. Estos casos reflejan la disociación de la participación con el propio proceso de transformación urbana.

En este sentido, y desde nuestra práctica profesional, reivindicamos la idea de la participación como un medio y no como un fin en sí mismo, como un proceso, no un resultado. Una vía mediante la cual escuchamos, entendemos y hacemos conjuntamente. Si bien en otros contextos la participación puede ser entendida por su capacidad para empoderar y reforzar los lazos sociales, en el urbanismo es una herramienta que sin transformación real se vuelve inútil y frustrante.

De esta manera, la participación es el proceso que nos permite reflexionar, debatir y definir conjuntamente un horizonte común en relación a un tema o problemática planteada, diseñando y construyendo colaborativamente las soluciones, estrategias o acciones para alcanzarlo. Porque, en última instancia, entendemos que esta manera de hacer, en la que se incorporan visiones y perspectivas diferentes, es la que obtiene mejores resultados en la transformación de un sistema complejo como es la ciudad. Como decía uno de los personajes de la película de Sorrentino, La grande bellezza, “algunas cosas son muy complicadas para comprenderlas una sola persona”.

Más allá de que tengamos claro qué es y no es la participación ciudadana, lo importante es cómo la incorporamos a los procesos de transformación de las ciudades y los territorios. Además del qué, es importante el cómo. Por lo tanto, si queremos desarrollar procesos de urbanismo colaborativo nos tenemos que armar de metodologías y herramientas que garanticen no solo la implicación social en la toma de decisiones, sino que también permitan vincular la perspectiva ciudadana con nuestras capacidades técnicas de urbanistas para el análisis y diseño urbanos. Y es que solamente desde la combinación entre la visión técnica del urbanismo y la participación ciudadana podremos lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean más inclusivos, justos y ecológicos.

Por eso, consideramos que es fundamental invertir tiempo en pensar de qué manera es mejor intervenir en las ciudades para hacer frente a los retos y problemáticas a los que se enfrentan las ciudades, y solventarlos de una manera integral y eficiente. Todas estas reflexiones, y el conocimiento generado, queda ahora en este libro con el objetivo de que pueda ser utilizado y replicado en otros contextos y con ello podamos alcanzar conjuntamente un objetivo común: hacer de nuestras plazas, calles, barrios, ciudades y territorios lugares donde poder vivir de manera plena.

ESCUCHAR Y TRANSFORMAR LA CIUDAD

La complejidad de la realidad contemporánea nos lleva a repensar constantemente la manera en que hacemos las cosas. Utilizar nuevas formas de pensar para solucionar los problemas creados por las viejas formas de pensar. Por ello, para hacer evolucionar el pensamiento —y la práctica— muchas veces hay que salirse del marco (think outside the box).

En el caso de la arquitectura y el urbanismo, reproducimos las mismas lógicas operativas, cuando todo a nuestro alrededor nos dice que resulta necesario replantear la manera en que transformamos nuestras ciudades. Y es precisamente en este contexto donde proponemos la idea de “innovación urbana”. Un concepto que, más que cerrar, trata de ampliar nuestra mirada hacia las nuevas realidades que nos rodean.

De esa necesidad de dirigir la mirada hacia nuevas realidades para poder trabajar sobre ellas surge la idea de escuchar y transformar. Una idea que se construye desde el diseño colaborativo, pero también desde esta visión integral de la que hablábamos antes, desde la nueva visión ecológica necesaria para afrontar los retos actuales y desde el nuevo paradigma tecnológico que nos permite aprovechar las posibilidades que se abren. Ella define nuestra manera de entender la innovación urbana. Es un desencadenante, una manera de mirar la práctica profesional y de entender los procesos de transformación de la ciudad que hemos ido construyendo a lo largo de diez años y en los proyectos que durante este tiempo hemos llevado a cabo.

Escuchamos la ciudad para transformarla. Porque es necesario conocerla, analizarla y evaluarla antes de intervenir sobre ella. Escuchar la ciudad implica no solo una mirada sobre su realidad física —sus espacios, su estructura y su infraestructura—; también una escucha y un diálogo con las personas que la habitan y la usan, con sus residentes y visitantes, con las personas que toman las decisiones desde distintos centros de poder, con su tejido social y económico. Y con ello, la creación de los canales de diálogo, los mecanismos y los espacios para hacer posible esa escucha que permite recoger información de los distintos actores urbanos.

Escuchar la ciudad también implica un análisis de las dinámicas y fenómenos que tienen lugar en ella: su actividad, sus flujos, su tejido relacional y productivo, las funciones que cubre y no cubre. Una mirada integral de todas aquellas realidades que componen la ciudad y que permite intervenir con más garantías de lograr los objetivos propuestos, tanto los iniciales como los que surgen en el proceso.

Aplicamos nuestras metodologías para lograr el objetivo de tener una visión lo más amplia posible de los problemas, las necesidades y potencialidades del espacio urbano sobre el que vamos a intervenir. Una visión que abarca lo cuantitativo y lo cualitativo, como dos caras de una misma moneda que no pueden ser entendidas la una sin la otra. Lo cualitativo permite un análisis más profundo de las realidades sobre las que trabajamos; lo cuantitativo establece los marcos de referencia técnica que permite definir estándares de calidad y sostenibilidad.

Este conjunto de información cuantitativa y cualitativa constituye la base de los diagnósticos que nos ayudan a conocer la realidad sobre la que intervenimos. Saber dónde estamos para, a continuación, definir a dónde queremos ir. Escuchar la ciudad y a las personas que la viven permite construir estos relatos compartidos, que definen los criterios y los objetivos para la posterior transformación.

Transformar la ciudad abarca también un conjunto de acciones diversas. El propio relato compartido del que hablábamos es en sí una primera transformación, pues sobre este se construye la estrategia que marcará el camino futuro.

Sobre esta estrategia y sobre los objetivos marcados, la transformación implica un trabajo de concreción. De la planificación y la programación de actuaciones al diseño y la ejecución de proyectos. De lo general a lo concreto, para pasar de nuevo a lo general, siempre contemplando la participación y la implicación de los distintos actores como un elemento sustancial de la transformación urbana. Porque si en la construcción de esta idea compartida es esencial la participación de los agentes, también lo es en la toma de decisiones sobre qué haremos, pues son estos actores los que vivirán y usarán —y muchas veces incluso llevarán a cabo— las trasformaciones que llevemos a cabo. Y porque serán estas personas, en última instancia, los que determinarán lo correctas o incorrectas que han sido nuestras decisiones y nuestros diseños.

Este último ejercicio de evaluación resulta también fundamental. A menudo la labor de los profesionales de la arquitectura y el urbanismo acaba una vez realizados los diseños o, si acaso, tras la ejecución de las intervenciones. Pero pocas veces contemplamos la evaluación y la monitorización de estas actuaciones, lo que permite establecer mecanismos de seguimiento de las estrategias urbanas. Los conceptos de gestión adaptativa y resiliencia resultan aquí interesantes, pues permiten pensar el proceso de transformación urbana no como un hecho puntual, sino como un proceso a lo largo del tiempo, a través del cual vamos alcanzando unos objetivos y revisando e incorporando otros. De esta forma, nos aseguramos de marcar las prioridades más adecuadas en cada fase, de aprovechar nuevas oportunidades que puedan surgir o de reformular algunos diseños. Por eso, podemos afirmar que nuestro trabajo está antes y después de la intervención, acompañando en todo el proceso a sus verdaderos protagonistas: las ciudades y quienes las habitan.

De esta manera, la idea de escuchar y transformar se materializa como un proceso continuo en constante retroalimentación, yendo del análisis urbano y la formulación de estrategias al diseño colaborativo de los planes y los proyectos; para volver después a la “escucha” a través de la evaluación y el seguimiento, que orientará las futuras transformaciones.

A lo largo de este libro desarrollaremos más en detalle esta idea, describiendo su aplicación desde una perspectiva tanto teórica como práctica y presentando tanto reflexiones como casos prácticos (propios y ajenos) asociados a tres escalas diferentes: el espacio público, la ciudad y sus barrios y el territorio. Una suerte de compendio dirigido a profesionales, estudiantes, representantes políticos y cualquier otra persona con inquietudes sobre nuevas maneras de intervenir en la ciudad y en el territorio.

Porque las ciudades y los territorios son un reflejo de la calidad de vida de una sociedad, y su transformación debería ser un desafío que afrontásemos conjuntamente. Porque, como decía Jaime Lerner, “la ciudad no es el problema, la ciudad es la solución”.

Capítulo 1

La plaza y el espacio público

Por espacio público entendemos un ámbito de nuestra vida social, en el que se puede construir algo así como opinión pública.

Jürgen Habermas, “Öffentlichkeit

(ein Lexikonartikel)”, 1964

Plaza: del centro a su irrelevancia

Para entender la importancia que tiene cuidar el diseño de la escala más pequeña de ciudad —como el espacio público, las calles, las plazas o los parques—, atendiendo a las necesidades e intereses de todas las personas que la habitan, tenemos que ubicar y restituir su importancia en la vida urbana. La plaza, máxima expresión del espacio público, fue concebida en origen como un espacio político, de relación e intercambios sociales. Y, con el paso del tiempo, y a pesar de los cambios que el concepto ha experimentado, el espacio público sigue siendo el escenario principal de la vida urbana, la expresión física, simbólica y política de nuestra sociedad, con sus aspectos positivos y negativos.

En su raíz clásica, el ágora griega y el foro romano fueron concebidos como un ámbito deliberativo y autónomo, destinado a la construcción democrática de la ciudad (pólis), a través de la participación activa de la ciudadanía en la toma de decisiones. Desde la antigua Grecia el espacio público ha sido el principal lugar de encuentro y socialización en las ciudades y en los pueblos, y ha servido de soporte para múltiples actividades, tanto lúdicas como de debate político y de empoderamiento colectivo.

Con la caída del Imperio romano arranca un proceso de transformación del espacio público, en el que, a lo largo de los diferentes periodos de la historia, se produce una transición que nos lleva a la noción moderna del espacio público. En esta deriva histórica, se inicia un proceso de jerarquización funcional y simbólica de los espacios públicos que tiene en las plazas mayores su referente más destacado: centros urbanos principalmente vinculados a los poderes políticos y religiosos, pero también al comercio y a otras actividades sociales de congregación y expresión ciudadana.

Posteriormente, el ciclo de revoluciones europeas de finales del siglo XVIII y los procesos de industrialización marcan un nuevo hito en la reconfiguración de las ciudades y, por ende, de su espacio público. El enorme crecimiento urbano obliga, durante los siglos XIX y XX, a afrontar los progresivos retos vinculados a la calidad de vida en las ciudades y a la mejora de las condiciones de higiene y salubridad. La construcción de los ensanches decimonónicos (el Plan Haussmann en París o el Plan Cerdá en Barcelona son algunos de los más paradigmáticos) implica la aparición de calles más amplias y concurridas, en contraste con los tejidos más cerrados, debido a las necesidades defensivas, que caracterizaron a la etapa histórica anterior. Sin embargo, la expresión institucional se restringe ahora a edificios específicos construidos a tal finalidad, como los parlamentos, las cámaras de representantes, los senados, etc., que reducen la presencia del componente político del espacio público.

Con la llegada del siglo XX y la aparición de las vanguardias modernas se adopta también una mirada más radical para afrontar los crecientes problemas de desorden de unas ciudades que, durante siglos, han crecido sin ningún tipo de planificación y que durante el proceso de industrialización se han convertido en lugar de llegada de la población rural. Así, arquitectos como Le Corbusier comienzan a sentar las bases de una nueva corriente funcionalista de la ciudad, en la que se segregan tanto los usos —residenciales, recreativos, industriales— como los flujos —peatonales, automóviles, tranvías, etc.—. El elemento que organiza la ciudad ya no es el espacio público, sino los edificios situados —torres, bloques lineales exentos—, como dice Ramón López de Lucio, en un “paisaje ilimitado y teóricamente verde”. El espacio público deja así de ser un reflejo de la diversidad y la complejidad urbana, tomando como referencia el paisaje natural, contrapuesto a los espacios congestionados de la ciudad industrial. Ejemplos como AZCA en Madrid o las banlieues en las ciudades francesas muestran una nueva configuración urbana en la que las funciones se encuentran separadas: residencia, trabajo y ocio ya no aparecen como un continuo dentro de la ciudad, sino como ámbitos disgregados, entre los cuales nos movemos, fundamentalmente por medios motorizados. La propia circulación de vehículos y de personas se segrega, unos y otros ya no comparten espacio, sino que el tránsito se hace por vías separadas —o como en el caso de AZCA, por niveles—.

Así, pasamos de un modelo en el que los espacios públicos se configuran en los “vacíos” que deja la urbanización de edificios —pero que se mantienen muy vivos, ya que a su alrededor se desarrollan multitud de actividades—; a otro modelo alternativo en el que se propone una gran extensión de espacio público desde un punto de vista teórico y racional, pero donde no se evalúa cómo será la vida cotidiana en esos espacios. En muchas ciudades es fácil ver grandes plazas que están vacías de actividad de lunes a viernes, ya que es cuando habitualmente el vecindario está trabajando o en la escuela. Lo mismo ocurre, de forma inversa, con otras —como las plazas de AZCA que mencionábamos antes— que se quedan vacías fuera de los horarios de oficina. Además del poco aprovechamiento de estos espacios, esta situación genera conflictos que todos conocemos: inseguridad generada por la ausencia de tránsito —la teoría de los “ojos en la calle”, que desarrollará luego Jane Jacobs al poner de manifiesto que la presencia de personas en la calle actúa como una especie de “vigilancia informal” que aumenta la sensación de seguridad en esos espacios—, segregación espacial de barrios enteros y, con ellos, de los colectivos que los habitan —población migrante y de bajo nivel de renta—.

A través de este breve repaso histórico, podemos extraer un aprendizaje fundamental que marcará el pensamiento en los siguientes años sesenta y setenta: para hacer un planteamiento exitoso es necesario escuchar la ciudad, atender a los diferentes factores que intervienen en el diseño urbano y que influyen en la ciudadanía que la habita.

De la mano de autores como Henri Lefebvre o Jane Jacobs, y posteriormente con Manuel Castells y Mario Gaviria, entre otros, se romperá con tres décadas de pensamiento funcionalista del movimiento moderno, aunque no así de sus efectos, que perdurarán en el tiempo: la segregación social y la fragmentación espacial. Cuando hoy día hablamos de la condición política y crítica del espacio público no estamos descubriendo nada. Una persona como Jane Jacobs encarnó la figura contemporánea de la condición política y crítica del espacio público, de la reivindicación urbana, de la denuncia de los efectos del feroz desarrollo del Nueva York de los años cincuenta sobre el sentido de “lugar”, los barrios y las comunidades, mostrándonos una nueva mirada sobre la vida urbana, sobre la ciudad compleja y completa.

Muerte y vida de las grandes ciudades (1961) es uno de los libros más influyentes sobre planificación urbana y, en él, Jane Jacobs plantea una visión sobre la ciudad absolutamente renovadora respecto a las teorías de la arquitectura y el urbanismo del movimiento moderno. Jacobs pone la mirada sobre esa pequeña escala: la integración de la movilidad, la creación de condiciones de diversidad, la seguridad del espacio público, la vitalidad de los espacios públicos, entre otras cuestiones. Hoy los espacios públicos son reconocidos como elementos esenciales en la estructura y el funcionamiento de la ciudad, además de ser un barómetro perfecto para determinar la calidad de la vida urbana y la actividad económica y para el intercambio y la creación compartida de valores e identidades. Sin embargo, pese a ese valor de los espacios públicos, se plantean algunos retos, que veremos a continuación, que ponen en cuestión el carácter, el papel y las oportunidades que los entornos físicos a pequeña escala generan en los modos de vida moderna.

Otro autor, William H. White, desarrolló investigaciones en relación con el uso y el funcionamiento de plazas, calles y espacios públicos en la ciudad de Nueva York. Su trabajo puede verse también en diversos documentales, entre los que cabe destacar The Social Life of Small Urban Spaces (1980), en el que ya se pone de manifiesto la repercusión que pueden tener los espacios públicos sobre la calidad de vida tanto a nivel individual como colectivo.

White y Jacobs (ambos compartían amistad y colaboraciones) fueron quienes inauguraron toda una corriente de pensamiento y acción urbana en relación con el diseño del espacio público, poniendo en el centro a las personas. Un movimiento que hoy sigue plenamente vigente, como veremos más adelante con el ejemplo de Project for Public Spaces (PPS), iniciativa de la que White fue uno de los precursores.

Los retos actuales

A pesar de que esta visión renovada sobre el espacio público y sobre el uso que hacemos de él tiene ahora más de cincuenta años, basta una mirada sobre las calles y plazas que habitualmente encontramos en nuestra ciudad para saber que todavía existe mucho trabajo por hacer.

Un ejemplo de esto son las llamadas plazas “duras”: espacios públicos mayoritariamente pavimentados, con escasas superficies permeables en las que suele ser complicado encontrar un banco donde sentarse, descansar en compañía o guarecerse bajo la sombra de un árbol. De hecho, os animamos a buscar en vuestro propio barrio, ciudad o pueblo una plaza que cumpla estas características. Seguro que no resulta difícil.

En las plazas, los criterios estéticos no garantizan la calidad de los espacios desde el punto de vista de su uso y su confort: son espacios públicos inhóspitos, sin lugar para las personas, donde no se puede “estar”, sino solo transitar. Estos lugares son, por lo general, herencia de un modelo cuya configuración diáfana respondía a la necesidad de acoger periódicamente determinadas actividades tradicionales como mercados y ferias. Sin embargo, desprovistas de esta función, este tipo de plazas son en la actualidad espacios fundamentalmente vacíos, que dificultan su uso como espacios de relación más allá de los puntuales eventos comerciales o de las terrazas que las ocupan y que raramente responden a las necesidades y expectativas de sus potenciales usuarios. De esta manera, comprobamos que el diseño de estos espacios públicos puede fomentar la cohesión y diversidad social o, por el contrario, concebir estos lugares exclusivamente para el tránsito.

Hablando de los fenómenos que definen hoy el uso y funcionamiento de los espacios públicos, la actividad económica que en ellos tiene lugar merece una mención. La actividad comercial ha sido siempre un elemento con presencia en el espacio público. Los espacios entre las edificaciones son utilizados desde hace siglos para el comercio, en estrecha conexión con las relaciones sociales. Además, el comercio ha sido siempre un elemento que dota de vitalidad a las calles y plazas de nuestras ciudades, siempre y cuando no se convierta en el único uso posible, ya sea por su localización en grandes superficies comerciales monofuncionales —como en el caso de los centros comerciales—, ya sea por una ocupación excesiva de los espacios públicos.

Un buen ejemplo, como ya hemos mencionado más arriba, son las terrazas de los establecimientos de restauración; elementos de primer orden para dotar de dinamismo y vida los espacios públicos, pero que en los últimos años han experimentado una proliferación excesiva en multitud de ciudades españolas como consecuencia de cierta flexibilización de la normativa que las regula. En la última década —especialmente desde la entrada en vigor de la conocida como ley antitababaco en 2011— se ha producido un aumento en la concesión de licencias de terraza y, con ello, una saturación que ha provocado conflictos con vecinos y residentes de los barrios más afectados, lo que demuestra que el problema no consiste tanto en la actividad en sí, sino en la necesidad de compatibilizar los distintos usos que tienen lugar en el espacio público. Cuando en un lugar como la plaza de María Pita de A Coruña solo podemos sentarnos a observar el magnífico edificio del Ayuntamiento desde una terraza, cabe preguntarse si el diseño de nuestros espacios públicos responde a las necesidades de todos sus potenciales usuarios o solo a las de una parte de los mismos. ¿Se sitúa la diversidad de usos entre los criterios a la hora de diseñar los espacios públicos?

Esta tendencia hacia la monofuncionalidad de los espacios públicos resulta todavía más negativa cuando, de modo simultáneo, algunas actividades que tradicionalmente han tenido lugar en el espacio público pasan a ser desplazadas a otros sitios o prohibidas. Carteles con mensajes como “Prohibido jugar a la pelota” resultan hoy en día habituales en muchos espacios públicos, y la tendencia a esta desaparición de determinadas actividades choca con una concepción del diseño que integre los diversos colectivos y sus actividades, y donde los lugares públicos favorezcan el encuentro, las actividades recreativas y de ocio y una vida activa.

No obstante, cabe mencionar que la falta de uso de un espacio público no tiene solo que ver con un diseño inadecuado; muchos otros factores entran en juego: la disponibilidad y manera de ocupar nuestro tiempo de ocio, algo que en las últimas décadas ha experimentado una enorme transformación, también es un factor que se debe tener en cuenta. En este sentido, cabe señalar la aparición de nuevas tipologías de espacios, como los centros comerciales, los espacios situados dentro de las comunidades cerradas —o gated communities— o los llamados POPS —Privately Owned Public Spaces, espacios de propiedad privada, pero abiertos al uso público, en ocasiones con determinadas restricciones—; espacios de uso colectivo, pero de propiedad privada, que abren el debate de hasta qué punto estos espacios forman parte o incluso sustituyen a lo que tradicionalmente entendemos como la esfera pública.

Este hecho nos ayuda a ampliar la mirada a la hora de reflexionar sobre cómo construir espacios públicos de calidad, y cuyo éxito estará determinado tanto por su entorno próximo —difícilmente un espacio podrá tener un alto nivel de utilización si no cuenta en su entorno con una densidad de población o de actividades suficiente— como por el contexto general —la necesidad de “competir”, por ejemplo, con un centro comercial: un espacio climatizado, equipado y con mayores comodidades—.

Esto nos lleva a un replanteamiento del espacio público, en función de las personas, pero también en función de los momentos sociales que vivimos. En los últimos años, la eclosión de movimientos sociales en todo el mundo —desde Egipto a Nueva York, de Islandia a Brasil, pasando por Grecia, Turquía, México, Túnez, Rumania y, por supuesto, España con el movimiento 15-M—, ha hecho de los espacios públicos urbanos de dichos países el escenario de sus principales acontecimientos. Se ha recuperado, por tanto, su carácter relacional y colectivo: su condición como lugares de encuentro y como sitios donde cultivar la diversidad, la tolerancia y el respeto, así como lugares de protesta y de reivindicación ciudadana.

Todas estos ejemplos nos aportan una visión sobre los múltiples significados del espacio público, que van desde lo más tangible —los elementos físicos que lo definen, el equipamiento y el mobiliario urbano— a los elementos intangibles —como el uso que de ellos hacen las personas, o su sentido de pertenencia a los mismos— y en el que se superponen variables morfológicas, funcionales, ambientales y ecológicas, socioculturales y económicas. Pero, sobre todo, nos muestran espacios en los que diversos tipos de personas realizan distintos tipos de actividades en diferentes momentos. El reto es, por tanto, incorporar en los proyectos de transformación de los espacios públicos todas estas realidades, necesidades y deseos, para que podamos dotar a nuestras ciudades de plazas, parques y calles más habitables, inclusivas y ecológicas.

¿Cómo lo hacemos?: El diseño colaborativo

Desarrollar nuevas formas de gestión de los espacios y equipamientos públicos y hacerlo con la implicación de todos los colectivos vecinales es la respuesta. La responsabilidad de promover una sociedad capaz de implicarse en la construcción de su entorno corresponde también a los profesionales del urbanismo y, por ello, apostamos por el diseño colaborativo como la mejor manera de lograrlo.

No se trata de un planteamiento novedoso. Podemos retrotraernos más de medio siglo para encontrar ejemplos como el de Jacoba Mulder —arquitecta jefe del Departamento de Desarrollo Urbano del Ministerio de Obras Públicas de Ámsterdam— y Aldo van Eyck —trabajador del mismo departamento en aquella época— que, con los más de 700 espacios de juego —los llamados playgrounds— que realizaron en el centro y en los suburbios de Ámsterdam entre 1947 y 1978, mostraron una aproximación al urbanismo más cercana a la de Jane Jacobs que a la de Le Corbusier. Los espacios diseñados por Van Eyck —que, precisamente, desempeñó un papel importante en la paralización del intento de “haussmannización” de Ámsterdam— se realizaron prestando una especial atención al sentido del lugar y a las relaciones con el entorno y, ya entonces, supieron poner a las personas —en este caso, la población infantil de la posguerra— en el centro del diseño. La voluntad de fomentar el sentido de apropiación social, la mejora constante de los diseños a través de la observación del uso real que se hacía de estos lugares y la condición táctica de muchas de sus intervenciones —situadas en solares vacantes y en espacios degradados— resultan de plena actualidad.

Más recientemente, encontramos también proyectos ilustrativos que plantean formas diferentes de abordar la intervención sobre el espacio público, con una aproximación más estratégica y más enfocada a los usuarios. Proyectos como el de Anne Lacaton y Jean-Philippe Vassal en la plaza Léon Aucoc de Burdeos en 1996, en la que, tras un proceso de observación y obtención de valoraciones vecinales, la propuesta decide destinar el presupuesto de obra a tareas de mantenimiento y a pequeñas actuaciones de rehabilitación; o como la intervención de Gehl Architects en Times Square en 2009, donde la transformación se inicia a partir de unas actuaciones temporales de bajo presupuesto —delimitación de nuevos espacios mediante pintura, introducción de mobiliario no permanente para posibilitar nuevos usos— que permiten testear la propuesta y evaluar el uso que se hace de ella.

Estos ejemplos, y muchos otros, son pruebas de que es posible y necesario intervenir en los espacios públicos desde una perspectiva más social y abierta, apegada a las necesidades reales de la población. Si bien los casos mencionados adoptan un planteamiento más vinculado a la observación, que en nuestra metodología de trabajo repensamos desde la idea de “escucha”, como presentaremos más adelante, todos ellos tienen la voluntad de proponer nuevas formas de intervención que aporten soluciones reales para la mejora tanto de la calidad ambiental del espacio urbano como de la calidad de vida de sus habitantes. Nuevas formas en las que el mejor indicador del éxito del proyecto es el uso y disfrute real que se hace de estos espacios.

Desde este planteamiento, entendemos que el diseño de los espacios públicos pasa necesariamente por incluir la perspectiva de aquellas personas que hacen uso de dichos espacios. La participación de la ciudadanía, los profesionales, los agentes públicos y privados constituye una fuente de información esencial para garantizar un diseño de calidad y, en última instancia, el éxito del proyecto; al mismo tiempo lo enriquece, ya que ofrece un análisis más cercano y cualitativo del espacio, lo cual permite conectar intereses comunes, detectar problemáticas o propuestas que, de modo aislado, como profesionales, podrían obviarse; y, en última instancia, supone una oportunidad para alcanzar un mayor nivel de compromiso con la transformación de nuestras ciudades y con la mejora de nuestra vida cotidiana. Así, la inclusión de las personas usuarias en el diseño del espacio público demuestra la capacidad de estas metodologías para enriquecer la visión técnica y, en definitiva, mejorar las condiciones de nuestro hábitat.

Numerosas ciudades en el mundo, algunas españolas, son ejemplo de que el diseño colaborativo es una de las claves para lograr unos espacios públicos más habitables y responsables. Prueba de ello son los procesos de remodelación de dos parques en el municipio de Torrelodones, de los que hablaremos más adelante; el proyecto de la plaza de Lesseps en Barcelona o la iniciativa de activación de espacios públicos en desuso promovidos en el barrio donostiarra de Egia (#EgiaMapa). Aun así, todavía tenemos un enorme camino por recorrer y, desde luego mucho, por mejorar.

De la casa a la plaza

Mientras que cualquier persona es consciente de su derecho a una vivienda digna y de los parámetros mínimos de habitabilidad, el conocimiento medio general sobre las calidades del espacio público es considerablemente menor y, por tanto, también su exigencia sobre el mismo.

Esto implica incidir sobre modelos metodológicos y herramientas que ayuden a la ciudadanía a adquirir mayor control sobre las virtudes del espacio público, a reconocer las problemáticas, demandar soluciones y promover un uso cívico y ambientalmente responsable del espacio común. Gracias a ello, podremos diseñar un espacio público que favorezca la transición hacia ciudades más ecológicas y habitables.

En esta doble tarea —democratizar el conocimiento del espacio público y mejorar su calidad y diseño—, la clave está en empezar a trabajar en la transformación de espacios de centralidad, tanto barriales como del conjunto de la ciudad, a través de procesos ejemplarizantes. Se deben convertir estos espacios en “lugares” a través de proyectos de codiseño que atiendan a las necesidades de las personas, reduzcan los impactos ambientales y potencien la actividad pública. La plaza, el parque o el bulevar visibilizan el potencial del espacio público y son los catalizadores para conseguir la implicación ciudadana en su diseño, gestión y mantenimiento.

En última instancia, si queremos transformar el espacio público en una trama viva que conecte ciudadanía, espacios naturales y todo tipo de actividades urbanas, es necesario contar con formas de trabajo precisas. Siguiendo esta idea, desde Paisaje Transversal trabajamos con metodologías específicas para evaluar la calidad del espacio público y facilitar el diseño urbano: la triple dimensión del espacio público y los procesos de diseño colaborativo.

Triple Dimensión del Espacio Público

La metodología de la triple dimensión del espacio público parte de asumir que un espacio público alcanza un nivel de calidad ambiental y actividad socioeconómica si cumple con unos estándares que permiten que esto suceda. Conocer estos estándares y dotar al espacio público de los mismos es el reto. Para ello, hemos partido de las diferentes teorías existentes sobre el espacio público y las hemos tratado de sintetizar en tres dimensiones cuya interrelación asegure la calidad del espacio diseñado:

1. Accesibilidad y conectividad

Esta dimensión atiende a la continuidad del espacio con su entorno próximo, así como a su conexión con el resto de la ciudad y sus itinerarios interiores, desde la accesibilidad y la seguridad.

La relación, tanto visual como física, de un espacio público con lo que lo rodea es fundamental. Un espacio público debe ofrecer visibilidad tanto de lejos como de cerca, cuestión directamente relacionada con la percepción de seguridad: debemos poder ver y ser vistos. Además, debe permitir el acceso a todas las personas independientemente de su condición; se trata de ofrecer una accesibilidad universal y, en segundo término, una buena comunicación, es decir, que se pueda llegar fácilmente en transporte público y que disponga de una cómoda conexión con los principales ejes de la red viaria de la ciudad.

2. Confort e imagen

Ambos criterios aseguran que el diseño urbano se adapte a las necesidades climáticas, ecológicas y medioambientales, al tiempo que velan por integrar criterios paisajísticos y del imaginario cultural.

Un lugar tiene éxito cuando se presenta cómodo y con una buena imagen. El concepto de confort implica el sentimiento de comodidad: cómo nos encontramos en ese sitio dependerá de las condiciones de temperatura, de una buena iluminación —que no resulte excesiva pero que atienda a los principales recorridos e hitos—, de una adecuada limpieza, etc.; en cuanto a la adecuación ambiental y continuidad del verde urbano, son varios los estudios que relacionan la importancia de la presencia de vegetación en la ciudad con el bienestar físico y psicológico de las personas que viven cerca. Por su parte, la imagen hace referencia al reconocimiento del espacio por sus habitantes y visitantes como un lugar único y diferenciado, lo que permite referirnos a cada espacio de manera singular, así como al sentimiento de pertenencia al mismo, factor clave para dotar al espacio de una identidad propia y de un sentido de lugar.

3. Uso y gestión

Esta dimensión resuelve la convivencia de diferentes actividades, usuarios y relaciones, tanto físicamente sobre el espacio como a través de redes de gestión.

Las actividades son los elementos básicos de un lugar. Cuando no hay nada que hacer, o no se generan los lugares adecuados para el esparcimiento, generalmente el espacio permanece vacío. A su vez, debe integrar actividades para distintos colectivos con el objeto de que el espacio sea inclusivo; de esta manera podrán convivir en un mismo lugar, por ejemplo, mayores y jóvenes, o personas que desean realizar una actividad física o deportiva con otras cuyo deseo es el descanso o la lectura; y estas diversas actividades deben darse a conocer y comunicar a través de distintos espacios físicos y virtuales para favorecer una adecuada gestión del programa que acoge el espacio.

A través de estas tres dimensiones del espacio público se define lo que podemos denominar un lugar, ya que, en conjunto, ofrecen los condicionantes necesarios para acoger y conectar personas, elementos naturales y actividades.

La tarea fundamental consiste en profundizar en cada una de las tres dimensiones: tanto a nivel técnico, a partir de un trabajo que permita medir y cuantificar las condiciones del espacio, para lo que utilizamos un sistema de indicadores contrastados —superficie de suelo permeable, superficie de sombra proyectada por vegetación o elementos de mobiliario, índice de contaminación acústica, etc.—; como a nivel ciudadano, a través de herramientas para la recogida de percepciones, necesidades o prioridades que pueden incluir desde cuestionarios a dinámicas de participación, siempre abiertas y accesibles para el conjunto de la ciudadanía.

Concretar un plan o diseño de un espacio público exitoso reside en gran medida en la gestión de un proceso de trabajo conjunto entre el personal técnico y los habitantes sobre estas capas y sus interrelaciones.

En resumen, proponemos partir de una metodología que estructure los procesos y herramientas para que la ciudadanía piense individual y colectivamente sobre su espacio, y así fomentar y catalizar una transformación a gran escala del espacio público.

Metodología y herramientas

Cuando se trata de diseñar, los canales que se abren para la recogida de información son vitales en el éxito del proceso. La diversidad y la amplitud del público al que van dirigidas las consultas es tal que debemos pensar en procesos que permitan que todas las personas aporten y, además, lo hagan de modo constructivo sobre un tablero común de juego, ya que solo así podremos alcanzar un diseño colectivo.

Entonces, ¿cómo proponemos escuchar un espacio y a las personas que lo utilizan o podrían utilizarlo? A través de la experiencia hemos ido comprobando la eficacia y eficiencia de diferentes herramientas.

A nivel técnico, a través de distintos sistemas de medición, podemos observar, por ejemplo, la situación y las características de un espacio público, detectar problemas específicos, analizar los ciclos naturales que tienen lugar en él, identificar déficits de su calidad ambiental o la inadecuación de los equipamientos existentes.

El estudio técnico también nos permite el análisis de los usos y actividades que tienen lugar en el espacio: identificar las principales actividades y los colectivos que participan en ellas y reconocer las zonas más y menos utilizadas. Al cruzar esta información con el análisis del equipamiento o del confort climático, por ejemplo, somos capaces de empezar a visibilizar patrones o situaciones de las que extraer claves para mejorar el espacio.

Por supuesto, la escucha conlleva también la implicación con las personas usuarias del espacio, la población residente del entorno y los colectivos y entidades involucrados. A través del trabajo con estos, analizamos el espacio atendiendo a su triple dimensión (accesibilidad y conectividad; confort e imagen; uso y gestión) e identificamos los aspectos negativos y positivos del mismo: problemas de accesibilidad, conflictos de uso o zonas poco confortables; y, por el contrario, los elementos más atractivos por su imagen o su singularidad, así como las actividades o usos más valorados.

El trabajo de pensamiento con los diferentes agentes implicados en el proceso requiere de diversas herramientas de participación, acciones y procedimientos diseñados para la recogida de información y adaptados a los conocimientos, necesidades e intereses de los distintos colectivos. Entre estas herramientas que utilizamos para el diseño colaborativo de espacios públicos cabe destacar:

Cuestionarios. Tanto físicos como digitales, pero siempre con un carácter lúdico e interactivo. Pueden ser individuales o para completar de forma colectiva, de una manera entretenida y comprensible gracias a planos, fotografías o iconos que facilitan la lectura. Para garantizar el éxito de esta herramienta, hay que atender a cuestiones como la forma de hacerlo llegar a las diferentes personas o colectivos, al sistema de recogida del cuestionario o la transmisión clara de los objetivos que se persiguen con él.

Cartografías participativas. Se trata de una representación gráfica del espacio donde se busca la interacción con ella. Es habitual que la población no tenga en su cabeza una visión completa y exacta de los espacios públicos que utiliza, por lo que hay que facilitar una aproximación más precisa e integral que visibilice los aspectos más significativos de estos. La intervención sobre la cartografía o plano puede hacerse de diversas maneras, tanto en formato físico —con rotuladores, pegatinas, pinturas, etc.— como digital, y podrá servir tanto para reconocer el espacio, en su vertiente pedagógica, como para señalar recorridos, necesidades, etc., en su vertiente analítica y propositiva.

Mapeos. Para incidir en el reconocimiento del espacio y completar la visión de las personas usuarias, siempre es un buen ejercicio recorrer los espacios de forma colectiva y organizada. Con el complemento de un perfil profesional que acompañe la actividad y aporte un conocimiento más objetivo del lugar, esta dinámica permite, además, recoger de primera mano y de forma más concreta las percepciones de la ciudadanía, del personal técnico, etc., y establecer un espacio de intercambio. Las variantes de los mapeos son muchas y pueden acompañarse de diferentes materiales que completen la actividad (mapas, elementos de balizamiento, etc.).

Entrevistas. No por ser menos vistosas las entrevistas son una herramienta menor. Su finalidad es que el equipo técnico responsable del diseño del espacio establezca el contacto desde un inicio con la red de colectivos y agentes usuarios, para facilitar de esta forma la comunicación y el intercambio y generar un clima de interés y confianza en el proceso.

Participación ciudadana versus concursos de arquitectura

Una nueva manera de hacer implica necesariamente nuevos procedimientos. Hasta la fecha, los proyectos de espacio público se han llevado a cabo mayoritariamente través de concursos de arquitectura. Ya sean estos abiertos o por invitación, el funcionamiento suele ser similar: los profesionales participantes aportan soluciones por lo general centradas en el diseño de los espacios, a partir de las cuales un jurado selecciona la que considera la mejor propuesta.

Entendido este modelo como punto de partida, una aproximación al espacio público desde el diseño colaborativo implica la transformación de este modelo, que debería ser capaz de, frente a su ejecución unilateral por parte de los arquitectos, incorporar sistemas de valoración y contraste durante el propio proceso de diseño, con el objetivo último de enriquecer los proyectos, conservando los valores de libre concurrencia que otorgan los concursos públicos.

En este sentido, resulta importante remarcar la necesidad de que estos procedimientos sean incorporados a lo largo de todo el proceso, desde las fases iniciales, ya que la inclusión de la participación como procedimiento posterior a la elaboración de las propuestas se convierte a menudo en un mero trámite administrativo, con muy poca capacidad de incidencia real; o, en otros casos, en una exención de responsabilidades de la Administración Pública, que traslada a la ciudadanía la tarea de elegir entre unas propuestas sobre las que previamente no ha podido incidir y con una información y formación limitadas en la mayor parte de los casos.

Es por estos motivos por los que la incorporación de los procesos de diseño colaborativo debería buscar otros modelos o transformar significativamente los existentes. Para ello, podemos partir de dos propuestas, con sus respectivos ejemplos, que podrían significar una primera aproximación de interés:

Que el concurso público solicite incorporar dentro de su planteamiento la propuesta para desarrollar participativamente el diseño del espacio público. Es decir, que a través de las bases legales del procedimiento de concurso se exija que la oferta integre un proceso de participación durante toda la elaboración del proyecto, tanto en su diagnóstico como en la formalización y ejecución de la propuesta.

El concurso para Las Ramblas realizado en el año 2017 por el Ayuntamiento de Barcelona es un buen ejemplo de este tipo de iniciativa, donde las cualidades de los profesionales que realizarán el trabajo se evalúa junto a su propuesta técnica y metodológica para el proceso y la intervención.

Que el concurso público en el que solicitar soluciones de diseño para un espacio público se realice con base en un proceso previo participado que recoja las necesidades y principales líneas de trabajo e incluya la propuesta metodológica para desarrollar la ejecución del proyecto de un modo abierto, transparente y participativo.

Un caso de estudio a este respecto es el concurso urbano para la transformación del antiguo Hospital Universitario Central de Asturias (HUCA) en Oviedo. El concurso parte de unas bases desarrolladas previamente con la participación de agentes sociales —asociaciones vecinales, entidades culturales, agentes económicos, etc.—. Además, exigía a las propuestas presentadas la incorporación de un proceso participativo para la concreción del proyecto final.

CASOS DE ESTUDIO

Campus Martius PARK, DETROIT, 2004

Al hablar de diseño colaborativo de espacio público, merece especial mención la labor que la oficina Project for Public Spaces (PPS) desarrolló en Detroit durante más de dos décadas. Un trabajo que da lugar a la creación en 2004 del parque Campus Martius, un espacio en el downtown de Detroit. Una ciudad, antigua cuna de la industria automovilística estadounidense, que desde hacía décadas afrontaba un grave proceso de declive que afectaba al conjunto de la ciudad y que había provocado el abandono de su centro urbano. Con motivo de la celebración de su tricentenario, la ciudad afronta el reto de recuperación, para lo cual se empieza a vislumbrar la idea de crear un parque en el mismo centro de la ciudad. Un espacio que visibilice la recuperación de Detroit y que se convierta en reclamo de personas de diversa índole y de todas las edades, con actividades para los diferentes momentos del día.

Ayudado por el traslado de una gran empresa de software al entorno cercano al parque —lo que de nuevo nos muestra que un parque va más allá de sus límites físicos y que tan importante es lo que ocurre dentro como lo que hay a su alrededor—, Campus Martius abrió en 2004 y rápidamente se convirtió en un centro aglutinador de actividades que volvió a atraer a residentes de la ciudad al centro: conciertos, cine al aire libre, zonas de descanso, espacios de juegos, cafeterías, etc. Se construyó, además, una playa artificial fruto de la colaboración con otra empresa privada que apuesta por la recuperación del espacio y de todo su entorno.

Uno de los valores del proyecto, y también una de las razones de su éxito, es su capacidad para movilizar a una comunidad entera y situarla en el centro del proceso de toma de decisiones. El sentido de lugar se conforma así identificando junto con usuarios y personas interesadas lo que ellos consideran valioso de ese espacio, extrayendo información respecto de sus intereses y necesidades e identificando los aspectos críticos para el éxito del proyecto. Además, desde una visión que en España resulta extraña y es vista a menudo con desconfianza, el proyecto busca involucrar a inversores privados, que apuestan por él tanto por el interés de mejorar la zona como por las sinergias que esto genera con su desarrollo empresarial.

Así, a través de unos objetivos claros y de una visión de futuro, el apoyo de la comunidad y los socios del proyecto, y de una aproximación en beta permanente en la que el este nunca está acabado, el parque Campus Martius se ha convertido en uno de los proyectos catalizadores de mejora de Detroit, que hasta entonces era uno de los paradigmas de la decadencia urbana, y en un ejemplo de todo un movimiento a nivel global. En este tiempo, PPS —una organización sin ánimo de lucro creada siguiendo las ideas de William H. White— ha consolidado la idea de placemaking, un movimiento a escala global basado en una metodología propia para reimaginar los espacios públicos como el corazón de las comunidades urbanas. Una dualidad —espacios y comunidades— indisociable, concebida como el corazón de la vitalidad urbana.

PARQUE JULIO HERRERO, MADRID, 2012

Cuando se detecta que la propuesta ganadora de un concurso de reforma de un espacio público no es capaz de resolver los problemas del mismo, hace falta poner en marcha un trabajo de rediseño que permita adaptar la propuesta original a las necesidades reales del espacio y de sus usuarios. En el parque JH, esta idea ha sido capaz de transformar un antiguo parque urbano, poco permeable con su entorno y con un importante grado de deterioro, en un espacio vivo en el que todo el mundo se sienta incluido.

En Torrelodones, un municipio situado a 30 kilómetros de la ciudad de Madrid —en lo que podríamos considerar la “corona metropolitana extendida”— y una de las puertas de entrada a la Sierra de Guadarrama, los espacios públicos sufren algunas de las carencias propias de los entornos suburbanos; en ellos, las plazas y parques suelen tener un papel secundario y una calidad, por lo general, baja, lo que es a menudo causa, pero también consecuencia, de su escaso uso.

La entrada en 2011 de un nuevo equipo de gobierno, comprometido con los principios del desarrollo sostenible y la participación ciudadana, y consciente del potencial ambiental de Torrelodones, puso de manifiesto la necesidad de intervenir sobre algunos de los espacios públicos más relevantes del municipio. Entre ellos se encontraba el parque JH, una antigua parcela privada cedida por el escultor Julio Herrero al Ayuntamiento en la década de 1980 con el objetivo —a petición del antiguo propietario— de generar un espacio público para los jóvenes del centro del pueblo.

Sin embargo, el parque había sufrido un importante proceso de deterioro que había desembocado en un bajo nivel de actividad y lo había relegado a una condición de espacio residual, tan solo empleado como lugar de reunión ocasional de los jóvenes. Con el objetivo de repensar este espacio, en 2012 el Ayuntamiento realizó un primer intento mediante la convocatoria de un concurso de arquitectura.

Los concursos han sido tradicionalmente uno de los principales instrumentos para la transformación —o al menos para la reflexión, en los habituales casos en los que la propuesta quedaba en el papel— de los espacios públicos de nuestras ciudades. No obstante, cuando surge la necesidad de dar respuesta a problemas concretos asociados al contexto local, y cuando además ha de hacerse en un periodo de escasez de recursos, las propuestas surgidas de los concursos —a menudo poco consideradas en términos económicos y muchas veces construidas sobre ideas formales y ajenas al territorio— pueden resultar escasamente viables.

Este fue el caso del concurso lanzado por el Ayuntamiento de Torrelodones, cuya propuesta ganadora no solo planteaba inversiones desproporcionadas, sino que denotaba una importante falta de alineación con algunas de las necesidades expresadas por la población del entorno: la sensación generalizada de deterioro del parque, el bajo nivel de uso y la percepción de que los jóvenes —los principales usuarios— hacían un uso excluyente del parque, lo que generaba conflictos entre estos y la población residente.

Todo ello llevó al Ayuntamiento a plantear la conveniencia de poner en marcha otros mecanismos que permitieran una mayor participación de los usuarios en el trabajo de revisión y rediseño de la propuesta, y que hicieran posible que toda persona interesada tuviera oportunidad de sumarse al proyecto. Una manera de hacer, pues, que incluyera a los usuarios en el diseño del espacio público, capaz de conseguir una mayor satisfacción ciudadana y un proyecto arquitectónico más eficaz y adaptado a las necesidades del espacio, de sus usuarios y de las actividades que en él tenían lugar.

Se puso así en marcha un proceso de diseño colaborativo del espacio con el objetivo de revisar y reformular la propuesta original, adecuándola tanto a las necesidades reales de usuarios y población del entorno como a las capacidades presupuestarias del Ayuntamiento.

Para ello, uno de los principales puntos de partida debía ser conocer la manera en que se usaba el espacio, así como recoger las visiones y los intereses de los diferentes colectivos y agentes implicados en la gestión de actividades en el parque. Entre ellos, los jóvenes eran uno de los grupos más importantes, ya que, de acuerdo a su vocación original, el parque JH se había ido convirtiendo en uno de sus principales espacios de encuentro y ocio en el centro.

El trabajo con la población joven —habitualmente poco receptiva a los procesos de participación formal y no siempre vinculada a entidades con las que establecer la interlocución— requirió de un acercamiento más informal del habitual: se acudió a los lugares en los que normalmente se reunían y se establecieron conversaciones que permitieran reconocer qué aspectos consideraban atractivos del parque, así como sus ideas para mejorarlo. Estas conversaciones, junto con el resto de canales más formales abiertos para recoger las valoraciones y propuestas de otros agentes, permitían no solo ir generando una idea de las necesidades existentes, sino también establecer diálogos y tender puentes entre las diferentes perspectivas.

Gracias a esto emergieron ideas no tan evidentes al principio: el riesgo de pérdida de lo que los jóvenes consideraban uno de los mayores valores del parque, la sensación de intimidad que proporcionaba, que la propuesta original de reforma eliminaba al abrir completamente el perímetro del muro —en esto, coincidían con la opinión de las familias, que preferían mantener el muro por la seguridad que proporcionaba para el juego de los más pequeños—; las cuestiones relativas al vandalismo, asociadas inicialmente con los jóvenes, y que el propio proceso demostró inciertas; o la identificación de los principales itinerarios de cruce del parque, que ayudaron a dar respuestas concretas a la necesidad de mejorar su accesibilidad sin perder parte de la identidad del lugar.

Esta capacidad para generar una idea común para el futuro del parque, contemplando la visión de los diferentes usuarios y potenciales, ha sido en definitiva uno de los principales valores del proceso. Porque, al mismo tiempo, han sido estas visiones las que han permitido identificar las actuaciones que resultaban realmente necesarias y prioritarias —haciendo también posible reducir considerablemente el presupuesto—. Así, la propuesta final plantea la eliminación de la valla perimetral solo en puntos concretos, pero mantiene el valor paisajístico de esta y garantiza que el espacio resultante sea seguro para los niños y niñas que juegan en él. Por otra parte, la instalación de nuevo equipamiento y mobiliario que diversifica su uso para otros perfiles de población y genera nuevos elementos atractivos ha permitido acabar con la falta de actividad del parque y con la sensación de inseguridad que generaba. Por último, la rehabilitación de las esculturas, estructuras y elementos ornamentales que caracterizan al parque ha permitido recuperar su valor patrimonial y reforzar su identidad propia, al tiempo que se ha reducido la sensación de abandono.

Gracias a estas actuaciones, el parque JH ha recuperado su dinamismo, abriendo su actividad a su entorno próximo y a las personas que lo disfrutan, pero sin perder aquellos elementos que lo hacen único y que constituyen un valor para sus usuarios.

PRADOGRANDE, MADRID, 2017

La renovación de un parque en un entorno suburbano no puede entenderse exclusivamente como un proyecto para completar el equipamiento, el arbolado y otros elementos necesarios para mejorar su funcionamiento, hace falta articular también el papel que estos espacios han de desempeñar en su entorno urbano, y hacerlo de una manera atractiva para sus habitantes. Por eso, el verdadero reto del proyecto de renovación del parque Pradogrande pasaba por crear un espacio público de centralidad, capaz de acoger y generar vida urbana compleja y diversa en un tejido de baja densidad. Partiendo de estas premisas, se lanzó el proyecto de ejecución del parque Pradogrande de Torrelodones, un proyecto pensado de modo colectivo e integral, con una visión a corto y largo plazo que ha supuesto una superación de los límites tradicionales de un proyecto de reurbanización.

Se trata de un proyecto en el que la participación fue fundamental, pues no solo implicó a vecinos y usuarios, sino también al tejido comercial, las asociaciones culturales y deportivas y los equipamientos educativos y ambientales, ya que el proyecto transforma el espacio tanto para permitir la convivencia de diferentes usuarios como para potenciar la programación de actividades de la mano de los agentes del municipio, claves para asegurar su condición de espacio de centralidad. Asimismo, el proceso de participación desarrollado ha sido decisivo a la hora de facilitar la implicación de los diversos agentes comprometidos con la reconversión del espacio en las fases posteriores de ejecución. Es el caso de la Escuela de Formación Profesional, que intervendrá en las futuras obras de jardinería y plantación de nuevas especies vegetales, o de las entidades culturales que tendrán un papel relevante en la recuperación y divulgación de los recursos patrimoniales del parque, como los antiguos búnkeres de la Guerra Civil.

Se ha construido así un proyecto de espacio público entendido como contenedor de actividades al aire libre y catalizador de la vida urbana en un entorno cuyas características resultaban, a priori, un impedimento. El barrio de La Colonia ha experimentado importantes cambios en las últimas décadas. Desde sus orígenes, a finales del s. XIX y principios del s. XX, como núcleo para veraneantes de clase alta madrileña —entre otras razones por su localización junto a la estación de tren—, en los últimos años este segundo núcleo de centralidad del municipio —como otras zonas en él— había ido acogiendo a una cada vez mayor población permanente, atraída por su calidad ambiental y su proximidad a la Sierra de Guadarrama.

Sin embargo, aquel perfil de barrio de segunda residencia todavía se hace patente en la carencia de equipamientos, servicios y espacios públicos que en su día no eran demandados por los residentes eventuales, pero que sí lo son ahora por sus habitantes permanentes. Muestra de esta situación eran el comercio de proximidad, escaso y de baja calidad, que provocaba una excesiva dependencia del vehículo privado y una baja calidad del espacio público.

El parque Pradogrande no era ajeno a esta situación. Con un diseño de 1991 que había quedado incompleto —lo cual había generado una sensación de insatisfacción en los habitantes de La Colonia—, el parque se encontraba en un cierto estado de deterioro y sus condiciones resultaban inadecuadas para dar soporte a un uso cotidiano, lo que lo había relegado a las actividades puntuales.

Revitalizar el parque y otorgarle las condiciones necesarias para acoger la vida pública de La Colonia requería tanto de un proceso de diseño como de una reflexión compartida con los usuarios y con la población del barrio. Así, se puso en marcha un proceso de análisis y diseño colaborativo que debía ser capaz de articular las necesidades y los intereses —diversos y a menudo contrapuestos— de los potenciales usuarios del parque, para convertirlo en un espacio capaz de dotar de una nueva vitalidad a La Colonia de Torrelodones.

Para ello se contaba además con la experiencia acumulada en la remodelación del parque JH. En la misma línea de trabajos de mejora de los espacios públicos del municipio, el proceso de diseño colaborativo del parque Pradogrande se realizó, en este caso, de principio a fin. Así, frente a un proceso como el anterior, en el que se revisaba con los distintos agentes y usuarios una propuesta inicial, el proceso de transformación de Pradogrande permitió la implicación de los agentes desde el mismo inicio, lo que posibilitó un análisis no solo de las características físicas del espacio, sino también de la manera en que este se usaba, cuáles son eran sus valores y cuáles los intereses de sus usuarios.

El trabajo con población local y potenciales usuarios del parque no se limitó a las fases iniciales de análisis y diagnóstico; por el contrario, el proyecto de diseño mantuvo los espacios de contraste de las propuestas hasta los estadios finales. Para ello se puso en marcha una Oficina de Diseño Abierto en la que la definición concreta del proyecto, desde las directrices de diseño hasta la materialidad, la vegetación y el equipamiento del espacio, era explicada y contrastada con los usuarios del parque y con otras personas interesadas. De la misma manera que un arquitecto debe contrastar hasta los últimos detalles de un proyecto de reforma de una vivienda, el proyecto de Pradogrande abrió espacios que permitieran supervisar las últimas decisiones de diseño.

A través de este trabajo se ha desarrollado un proyecto de ejecución que, en su primera fase —cuyas obras están previstas para 2019—, plantea una serie de soluciones concretas que tienen un alcance integral sobre el parque, y que generarán un mayor impacto sobre la calidad ambiental y la diversificación de usos.

Una de las ideas motrices de esta propuesta ha sido la mejora de la accesibilidad al parque. Para ello ha sido esencial la apertura a la calle Jesusa Lara —eje vertebral del barrio— a nivel tanto físico como visual. La creación de un itinerario pavimentado que va perdiendo densidad a medida que se va adentrando en las zonas más naturalizadas del parque; la integración visual de las pistas deportivas con un nuevo cerramiento permeable con vegetación —que mejora también la imagen del espacio—, y la consolidación de una red de caminos —adaptada a los principales flujos identificados en la fase de análisis— son algunas de las soluciones generadas que permiten aumentar la afluencia de personas y la permeabilidad del parque, resolver los problemas de seguridad identificados en algunas zonas y conectar los diferentes ámbitos de uso del parque, favoreciendo así la diversificación de usos y usuarios.

Otro de los aspectos centrales de la propuesta ha sido el diálogo con su entorno natural y con el paisaje de la Sierra de Guadarrama, siempre presente en el imaginario de Torrelodones. Esta condición de municipio urbano, con su diversidad y su vitalidad, pero con reminiscencias de su pasado rural, debía estar presente en la propuesta. Debido a esto, el itinerario principal que conecta las diferentes zonas se equipa con una serie de nuevos elementos, pérgolas equipadas y montañas artificiales, que generan tanto piezas de vegetación como de mobiliario y que dialogan con los elementos del paisaje natural de la sierra madrileña, los bolos de granito, la retama y los conjuntos de encinas.

Sin embargo, de poco sirven todas estas cuestiones si no se ven acompañadas por soluciones que garanticen y potencien la actividad del parque. Para ello, la estructura de caminos planteada permite la articulación de tres zonas principales adaptadas tanto a usos cotidianos como a actividades puntuales, dando lugar a usos estanciales: la cultura, el deporte y la actividad física o la interpretación del patrimonio natural y cultural, entre otros.

Se configura así una primera zona libre, una pequeña plaza de entrada con varios espacios de reunión, conformados en torno a las montañas artificiales para facilitar los usos estanciales, y que permiten generar también un aula abierta en torno al antiguo búnker de la Guerra Civil, recuperando así parte de la historia del parque y del barrio de La Colonia. La segunda zona configura un espacio intermedio de juegos que, a modo de rótula, articula la transición entre diversas piezas —el espacio ferial, el cerro y la zona de patinaje— y en la que las pérgolas y las montañas artificiales se convierten en soporte para el juego, combinadas con un espacio de agua que permite mejorar el confort ambiental y la habitabilidad del espacio en los meses de verano. Por último, el área central del parque actúa como el corazón de este: se organiza alrededor del escenario —que se rehabilita para poder dar cabida a diversas actividades y eventos culturales— y se completa con la creación de nuevas zonas de juego y estancia, un bar y una zona de terraza en la que se generan espacios de sombra y asientos, y que actúa de límite de un espacio donde los más pequeños podrán jugar.

Así, desde la visión de cómo estos espacios serán utilizados y desde el entendimiento de cómo serán percibidos por los actuales y futuros usuarios, se ha desarrollado una propuesta, cuya primera fase se materializará en 2019, que trata de ser también un ejemplo del potencial para mejorar la calidad ambiental y el espacio público, y que favorece las relaciones entre colectivos y la cohesión social.

Capítulo 2

El barrio y la ciudad

Fue maravilloso ver en un papel lo que queríamos, pero no sabíamos expresar.

Mª Ángeles Sánchez, vecina del barrio

Virgen de Begoña

Y lo llamaron regeneración urbana

Sorprende constatar que el término “regeneración urbana”, que ahora se conoce prácticamente en todos los ámbitos y sin el cual resulta hasta complicado hablar hoy día de urbanismo, es relativamente reciente. Tenemos que conocer la realidad del siglo XIX para entender el porqué de este cambio de mentalidad. En ese momento, el crecimiento de la ciudad consistía, en la mayor parte de los casos, en la destrucción de la misma: en la demolición de áreas o entornos urbanos determinados para su transformación en tejidos urbanos modernos, capaces de acoger las infraestructuras necesarias para atender flujos de mercancías y de personas más intensos, y las viviendas y nuevas actividades terciarias de las pujantes clases burguesas.

Este proceso de renovación ocurre así durante buena parte del siglo XX, aunque hay que destacar que —como hemos podido ver en la actualidad— en los momentos de crisis se recupera la idea de la rehabilitación urbana. Hasta que la balanza vuelve a girar y se retoma el proceso urbanizador expansivo.

En los años sesenta del siglo XX, se inicia en Italia, concretamente en Bolonia, una propuesta urbanística absolutamente innovadora que apostaba por la salvaguardia integral de la ciudad, concretamente de su casco histórico. Aquejado por un problema de pérdida de población, motivado también por un crecimiento disperso de la ciudad —de nuevo, problemas de nuestros días—, se decide evitar la demolición y apostar por la reconstrucción, con la máxima de la conservación.

Si bien la renovación de centros históricos no resultaba algo nuevo, anteriormente solía implicar la expulsión de los residentes tradicionales que eran sustituidos por inquilinos de mayor poder adquisitivo. Por el contrario, el Plan de Bolonia inicia una nueva aproximación a la transformación de la ciudad, en el que la realidad existente, sus habitantes, comercios, actividades y, por supuesto, su patrimonio inmaterial y construido se consideran activos que hay que conservar en el proceso de transformación.

Además de apostar por un modelo que mantuviera la población tradicional, el Plan de Bolonia resulta también novedoso en su vocación de implicar a los propios habitantes en el proceso de trasformación, aportando ideas a través de los consigli di quartiere (o ‘consejos de barrio’), que actuaban como interlocutores entre los responsables políticos y la población residente. Sería la semilla de lo que hoy llamamos procesos participativos, que tienen el potencial para implicar a la ciudadanía en la regeneración urbana.

Pero no nos adelantemos. A pesar de lo renovador de este y otros planes en centros históricos (como el Plan de Asís), la regeneración urbana seguirá aún muy ligada a la conservación y puesta en valor de centros históricos y entornos de valor patrimonial, ya sea desde una perspectiva más integrada (como en los casos mencionados), ya sea desde una visión más puramente de intervención física. No será hasta casi dos décadas después cuando la idea de regeneración de entornos urbanos se extenderá al resto de ámbitos de la ciudad, cuya intervención no se hará ya en función de su valor patrimonial, sino en respuesta a los problemas sociales vinculados a la vulnerabilidad y la exclusión, a la reconversión industrial y a la necesidad de afrontar los crecientes retos que plantea la ciudad construida.

Con estos antecedentes, comenzamos a hablar en Europa de regeneración urbana integrada: una concepción fuertemente ligada al desarrollo sostenible que va materializándose a través de sucesivos documentos —la Carta de Aalborg y la Declaración de Toledo de 2010, por poner solo algunos ejemplos— y, especialmente, a través de las iniciativas comunitarias URBAN I y II, y las posteriores Iniciativas Urbanas y Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado.

Con sus aciertos y errores, estas iniciativas han ido ayudando a fijar un modelo de intervención en la ciudad construida basada en tres principios esenciales: la sostenibilidad, entendiendo que las ciudades han de constituir un actor esencial a la hora de afrontar los retos globales vinculados a los efectos del cambio climático; la integralidad, promoviendo un enfoque transdisciplinar que incorpore medidas orientadas al desarrollo económico, la integración social y la mejora ambiental de los entornos urbanos; y, por último, pero no menos importante, un enfoque participativo fundamentado en la implicación de los agentes locales, ciudadanía y agrupaciones en los procesos de toma de decisión y en las trasformaciones por desarrollar. Tres patas que, en nuestra opinión, son fundamentales para que la estrategia de ciudad funcione y se implique el tejido social en la transformación urbana.

¿En España también?

Si bien con las particularidades propias del contexto español, el desarrollo urbano en España se produce de acuerdo con lógicas semejantes a las descritas. Las décadas de los setenta, ochenta y la transición democrática suponen un momento de desarrollo urbano vinculado, especialmente en las grandes ciudades, a los procesos de renovación. El crecimiento descontrolado de las grandes ciudades debido a la llegada masiva de población rural durante las décadas anteriores produjo la proliferación desmedida de infravivienda, sin apenas urbanización ni equipamientos ni, en muchos casos, servicios básicos. Edificaciones improvisadas en los márgenes del tejido urbanizado que respondían a una necesidad imperiosa de vivienda de los nuevos residentes.

Es el caso del Programa de Barrios en Remodelación, en la ciudad de Madrid, o el de Nou Barris en Barcelona —iniciados después de las primeras elecciones municipales de 1979—. Entornos urbanos que, con el inicio de la democracia, experimentan la progresiva erradicación del chabolismo y de sustitución y dignificación de los barrios más precarios y en peor estado. En estos planes de renovación, desempeñan además un importante papel las reivindicaciones ciudadanas y los movimientos asociativos para intervenir en estos barrios y dotarlos de unas condiciones mínimas de habitabilidad.

Sin embargo, la transición política y el consiguiente periodo de desarrollo económico trajeron consigo una etapa de expansión urbanizadora. Durante las décadas de los años ochenta y, especialmente, los noventa, los procesos de rehabilitación y renovación —en definitiva, todos aquellos orientados hacia la mejora de la ciudad existente— se sitúan en un segundo plano; por el contrario, el modelo imperante es el de un urbanismo expansivo, consumidor de suelo y recursos energéticos; un modelo en el que se originó la burbuja inmobiliaria que ya conocemos.

Existen, no obstante, excepciones durante este periodo. Casos como el Programa de Operaciones Piloto de Actuación Conjunta en Áreas Urbanas y Asentamientos Rurales, de 1981, orientados mayoritariamente a actuaciones en centros históricos y, posteriormente, las Áreas de Rehabilitación Integral (ARI), que se consolidaron a través de los sucesivos planes estatales de vivienda, sientan las bases de las políticas de rehabilitación urbana, que abarcan ahora tanto los centros históricos como los barrios de las periferias urbanas.

Sin embargo, es durante la segunda mitad de la década de los noventa y la primera de los años 2000 cuando empiezan a introducirse en las políticas de regeneración urbana los planteamientos surgidos del concepto de desarrollo sostenible, estableciendo una mirada social y ambientalmente responsable sobre la ciudad consolidada.

A partir de entonces, a las políticas de rehabilitación vinculadas a los sucesivos Planes Estatales de Vivienda, se unen nuevos programas tanto europeos —como el Programa Europeo URBAN o, posteriormente, URBACT— como autonómicos. En este último ámbito, tiene especial interés la Ley 2/2004, de 4 de junio, de mejora de barrios, áreas urbanas y villas que requieren una atención especial, comúnmente conocida como Llei de Barris de Cataluña, un programa de financiación de proyectos de intervención integral en áreas urbanas de interés especial en el que, entre 2004 y 2010, se desarrollaron 143 proyectos que afectaron a más de un millón de habitantes.

Igualmente, proyectos como el Plan de Transformación del barrio de la Mina aprobado en 2002, el ecobarrio de Trinitat Nova —desarrollado entre 1999 y 2004—, el Plan Integral del Casco Histórico de Zaragoza (PICH) iniciado en 1997 o el Programa Agenda 21 Local —implantado en casi un tercio de los municipios de España, si bien con una implementación posterior desigual— suponen las primeras referencias de proyectos vinculados al desarrollo urbano sostenible desde una perspectiva multidisciplinar, combinando tanto las intervenciones físicas como la implementación de programas de índole social y económica, así como una visión sobre los retos ambientales que deben afrontarse a escala local.

Sin embargo, estas iniciativas, aún valiosas, fueron durante este periodo una línea de actuación minoritaria. Frente a estas políticas, el desarrollo urbanístico se vio marcado durante la segunda mitad de la década de 1990 y los primeros años del 2000 por el crecimiento expansivo: durante la primera década del siglo XXI se construyeron de media 500.000 viviendas al año. El año 2006, con más de 700.000 viviendas, fue el de mayor actividad.

Tras el proceso de expansión urbanística y el estallido de la burbuja inmobiliaria en 2007, el recuento de restos y ruinas de ambas tormentas dibuja un panorama muy complejo. Al stock de vivienda vacía —el mayor de toda Europa y que, aun sin datos exactos, parece oscilar entre las 800.000 y el millón y medio de viviendas— se unen los proyectos sin finalizar y con pocas posibilidades de hacerlo en un futuro próximo, las llamadas “ciudades fantasma” como Valdeluz (Guadalajara) y Seseña (Toledo), la infinidad de infraestructuras sin uso o a medio terminar, los edificios públicos vacíos para cuya gestión no se dispone de recursos y, en general, el modelo de ciudad dispersa y difusa de urbanizaciones, tejidos residenciales de baja densidad, acompañada de manera determinante por el aumento de la accesibilidad al trasporte privado. Un modelo insostenible en términos territoriales y energéticos, pero también para las personas y para su calidad de vida.

Sin embargo, en dicho escenario se van abriendo paso iniciativas diversas que tratan de activar mecanismos nuevos o revisados de “construcción” para la ciudad futura. Parece haber coincidencia en la necesidad de intervenir en la ciudad que ya tenemos; no obstante, son todavía escasas las prácticas estatales que han desarrollado procesos colaborativos entre instituciones y ciudadanos, que incorporen las dimensiones ambiental, social y económica.

Estos ejemplos, muy dispares entre ellos, han servido para extraer algunas conclusiones y asumir ciertas claves en la tarea de reducir la desigualdad territorial. Entre ellas, podemos destacar tanto la necesidad de generar estrategias para abordar en su totalidad la regeneración urbana de la ciudad como la importancia de utilizar metodologías con una visión integral y participativa en las que coordinar acciones intersectoriales y comunitarias a nivel local para alcanzar una regeneración profunda y sostenible.

Mirando al futuro

Nuestras ciudades se enfrentan actualmente a una serie de retos ineludibles. En el caso español, las disfunciones resultan especialmente importantes por el impacto de la burbuja inmobiliaria; sin embargo, muchos de estos retos son globales.

Sostenibilidad de las ciudades: el cambio climático

Ya desde la década de 1970, pero especialmente a partir del Informe Bruntland, de 1992, el desarrollo sostenible ha ido entrando en la agenda de los territorios a escala mundial. El calentamiento global, la pérdida de biodiversidad, el agotamiento de los recursos y la contaminación son retos para los que las ciudades han de desempeñar un papel protagonista a través de la modificación de los hábitos cotidianos relativos a la movilidad, el consumo y la utilización de recursos.

Son cada vez más las personas que viven en ciudades, compitiendo de manera más intensa por unos recursos cada vez menores y con unas demandas energéticas y de transporte cada vez mayores. Ante este reto, el enfoque ecológico ha entrado a desempeñar un papel protagonista en el desarrollo urbano como una herramienta esencial para garantizar el equilibrio entre la calidad de vida en las ciudades y la estabilidad ecológica del planeta.

Esta situación se ve acentuada por el modelo de ciudad dispersa, mucho más dependiente del vehículo privado para los desplazamientos cotidianos, con un mayor coste en las infraestructuras y servicios básicos (como el saneamiento y la electricidad) y con un elevado consumo de recursos.

Segregación y desigualdad

La aceleración en el proceso urbanizador que se produce desde los años setenta del siglo pasado está también vinculada a otro de los grandes retos urbanos de nuestro tiempo como es el aumento de la desigualdad en las ciudades. La ciudad, cualquier ciudad, está segmentada en sectores y barrios muy diferentes, de muy distinta calidad edificatoria, con viviendas que oscilan entre el lujo y el chabolismo vertical, habitadas por grupos sociales con niveles de renta y de cualificación profesional muy dispares. Si bien muchas de las causas que explican las desigualdades son fenómenos de alcance global, que van mucho más allá de la ciudad (globalización, especialización económica de los territorios, etc.), sus efectos se hacen particularmente presentes en la escala local y, en especial, en los lugares donde la población sufre mayores niveles de precariedad.

La desigualdad y vulnerabilidad urbana en las grandes ciudades españolas han alcanzado cotas muy significativas en los últimos años. El urbanismo desarrollado durante el periodo de la burbuja inmobiliaria, focalizado en la expansión de las urbes en vez de en la resolución de los problemas de la ciudad existente, ha incidido sobre las dinámicas de segregación espacial de las ciudades, como lo atestiguan los diferentes estudios que se han realizado al respecto. Entre ellos destaca, en el ámbito nacional, el Atlas de Vulnerabilidad Urbana del Ministerio de Fomento, que analiza variables de índole sociodemográfica, socioeconómica y residencial, así como otros de carácter subjetivo.

En el ámbito europeo, cabe mencionar el informe Socio-Economic Segregation in European Capital Cities, que analiza 12 capitales de países europeos. Resulta significativo en este último el caso de Madrid, que aparece como una de las capitales más desiguales de Europa. Ciudades como Madrid y Barcelona también se han preocupado, desde la Administración local, de analizar los fenómenos de desigualdad entre barrios de sus ciudades, y los resultados resultan cuando menos poco tranquilizadores. En un estudio realizado en la ciudad de Madrid en 2006, las diferencias de la esperanza de vida entre distintos barrios alcanzaba los 7 años; en Barcelona, en 2015, la diferencia llegaba hasta los 11 años.

Muchos de los factores que inciden en estas cuestiones escapan al ámbito de acción de las ciudades; sin embargo, la planificación urbana sí desempeña un papel central en la gestión de estas desigualdades, al acentuar o frenar los fenómenos de exclusión en barrios concretos y los procesos de estigmatización vinculados a ellos y minimizar los efectos de unos y otros a través de la dotación de servicios y equipamientos para esta población en situación de riesgo.

Al problema de la desigualdad, se unen otros fenómenos diferentes, pero íntimamente relacionados. La terciarización —conversión de determinados barrios residenciales centrales de gran atractivo y fácil accesibilidad en centros vinculados exclusivamente a la actividad económica de servicios, tales como oficinas o espacios administrativos— y la gentrificación —sustitución de la población tradicional de un barrio de rentas medias-bajas por población de rentas superiores— constituyen otra cara de estos procesos de segregación urbana en los que los barrios tienden a la especialización y a la monofuncionalidad si no existen mecanismos capaces de compensar y regular las dinámicas tendenciales de la iniciativa privada.

Cuando estos procesos se producen por medio de métodos coercitivos que fomentan el proceso de degradación —abandono intencionado de los inmuebles, desinterés por parte de la Administración, expulsión de colectivos vulnerables, etc.— resultan sin duda reprobables. Sin embargo, también es cierto que, en muchos casos, estos procesos se producen de manera natural como resultado de la combinación de muchas decisiones individuales en las que se buscan espacios atractivos a precios asequibles. Además, en ocasiones, la entrada de nueva población en determinados barrios ayuda a diversificar el perfil de los habitantes y genera un cierto freno a los procesos de estigmatización de los barrios.

En realidad, algunos de estos procesos pueden combatirse con una acción pública más enfocada a aumentar la calidad y el atractivo de las periferias urbanas, siempre las grandes olvidadas. Y en ese proceso, toda la población tiene la posibilidad de involucrarse.

Periferias, periurbano y periferias intermedias

Desde los años cincuenta y especialmente durante los sesenta y setenta, las grandes ciudades españolas experimentaron la llegada de población procedente de la España rural. A la situación de infravivienda que ya hemos mencionado, se sumaron multitud de barrios de vivienda pública ejecutados por el Instituto Nacional de la Vivienda y la Obra Sindical del Hogar que reconfiguraron la morfología de las grandes urbes generando una constelación de barrios, generalmente en tipología de bloque abierto, que desde su construcción no han experimentado apenas mejoras en comparación con las intervenciones que se han producido en los barrios centrales de dichas ciudades.

Se trata de esta “periferia intermedia”, en palabras de Ramón López de Lucio, que ha quedado a medio camino entre las grandes operaciones en los espacios centrales y las nuevas periferias surgidas del urbanismo expansivo de los años noventa, y a menudo relegada de la acción pública. Solo en Madrid, existen unos 220 polígonos de estas características que acogen casi dos tercios de la población de la ciudad y en los que apenas se ha intervenido. Se trata de barrios que necesitan un profundo trabajo de renovación y rehabilitación de las infraestructuras y viviendas y que permita mejorar la calidad de vida de sus habitantes como sus condiciones ambientales. Barrios a menudo aislados de su entorno por el crecimiento de las infraestructuras viarias y ferroviarias, con grandes espacios vacíos que se convierten en focos de conflictos. Barrios con población envejecida y con una concentración alta de colectivos en riesgo de exclusión o en exclusión efectiva. Barrios, en definitiva, que soportan las principales problemáticas urbanas.

Pero a estos barrios tendremos que unir en un plazo corto de tiempo todos aquellos surgidos durante el boom inmobiliario, barrios a medio construir, con carencias en las dotaciones públicas y en el transporte colectivo, muy alejados de un estándar de ciudad compacta, compleja y diversa y que generan enormes impactos ambientales en el conjunto de las áreas urbanas.

Revitalización de los centros urbanos

La renovación de los centros urbanos a través de su demolición y su reconstrucción a través de infraestructuras más modernas es algo, sin duda, del pasado. Desde que en 1983 se aprobara el Real Decreto sobre protección a la rehabilitación del patrimonio residencial y urbano, la intervención en centros urbanos prioriza la protección del patrimonio edificado —aunque no siempre de su población—.

Sin embargo, los instrumentos existentes para ello, como los planes especiales, raramente cuentan con herramientas operativas para realizar una aproximación integral a los problemas sociales y económicos que presentan los cascos históricos y los centros urbanos en general. La tendencia ha sido, por lo general, a la implementación exitosa del componente físico de protección y rehabilitación, mientras que las otras cuestiones han quedado relegadas a un segundo plano.

En paralelo, el proceso de urbanismo expansivo ha generado una oferta de vivienda en las periferias urbanas mucho mejor equipada. Viviendas modernas, con ascensor, espacios comunes y facilidad de aparcamiento; con mayor dotación de espacios verdes y equipamientos públicos. Aspectos que a menudo se han contrapuesto a la complejidad para acometer reformas en las viviendas de los centros históricos, al déficit de equipamientos y espacios libres, propio de tejidos muy colmatados, y a las restricciones de aparcamiento sin alternativas eficientes que han propiciado procesos diversos de degradación de estos espacios. Los fenómenos acontecidos son complejos y la casuística diversa: terciarización, concentración de población en riesgo de exclusión, pérdida de actividad comercial tradicional, vaciamiento de población, etc., son algunos de los escenarios que se dan a día de hoy en los centros históricos en función de sus características particulares y sobre los que es necesario la puesta en marcha de procesos de planificación integral que garanticen la implicación tanto de la población residente como de comerciantes y empresarios de estos centros.

Recuperar, reutilizar, renaturalizar

El desarrollo urbanístico de los años noventa y los primeros del 2000, y el posterior estallido de la burbuja inmobiliaria en 2007, ha dejado en España innumerables edificios vacíos, así como multitud de infraestructuras apenas o nada utilizadas. Centros culturales, museos, aeropuertos, construcción de nuevos barrios, espacios que configuran una ciudad inacabada, a la espera de soluciones o alternativas que podrían oscilar entre la reutilización y el desmantelamiento.

La mirada sobre la ciudad existente ha puesto en primer plano esta realidad, fruto de la crisis y la paralización del sector inmobiliario, y la necesidad de pensar estrategias de dinamización programática abiertas y participativas que detecten y respondan a las necesidades de las personas que habitan los espacios urbanos donde se insertan estos bienes. En este sentido, se abre un interesante campo de innovación vinculado a la activación y puesta en uso de estos espacios, así como a la creación de nuevos modelos de financiación y gestión público-privada que viabilicen su funcionamiento tanto para la prestación de servicios públicos como para la aparición de nuevas actividades económicas y nuevos nichos de empleo.

La reconversión de estas “ruinas modernas” —como denomina Julia Schulz-Dornburg en su libro homónimo— abre también nuevas oportunidades para la renaturalización de los entornos urbanizados, una propuesta que se alinea con uno de los principales objetivos trasladados desde las agendas urbanas a las ciudades, la mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático, y que implica también la reducción de la utilización de nuevo suelo y la facilitación de la transición urbano-rural. Las soluciones basadas en la naturaleza (NBS, por sus siglas en inglés) constituyen una poderosa herramienta de transformación y mejora urbana, cuya aplicación en estos fragmentos de ciudad inacabada permitiría convertir los problemas actuales en oportunidades de futuro.

Escuchar y transformar el barrio
y la ciudad

Los actuales retos que el desarrollo urbano ha de afrontar configuran un nuevo escenario en el que resulta necesario repensar los procedimientos e instrumentos utilizados hasta ahora. En los últimos años, desde Paisaje Transversal hemos ido desarrollando una labor teórica y práctica sobre nuevas formas de intervenir en la ciudad consolidada. A través de esta conjugación entre reflexión crítica y acción propositiva hemos desarrollado diversos procesos de regeneración urbana integral y participativa tanto a escala de barrio como a escala de ciudad, así como una metodología — Difusión, Colaboración, Proyecto Urbano (DCP)— y una herramienta de trabajo —los Indicadores Participativos (InPar)— propias.

Claves

El modelo de ciudad

Las ciudades que habitualmente nos resultan más atractivas suelen coincidir con aquellas que se han puesto unas metas y han trabajado para conseguirlas. Un esfuerzo que abarca por lo general varias décadas, y que constituye un trabajo colectivo en el que participan tanto los gobiernos locales —a lo largo de varias legislaturas— como la propia población, siempre bajo unos objetivos compartidos.

Pero, para ello, hacen falta nuevos instrumentos ágiles y eficaces, capaces de dar respuesta integrada a los retos ambientales, económicos y sociales, y estructurarlos a través de nuevos modelos de gobernabilidad que permitan definir y dar seguimiento a unos objetivos a largo plazo. A menudo, el desarrollo urbano ha tratado de realizar esta función a través del planeamiento general, pero los instrumentos existentes han dado claras muestras de incapacidad para afrontar la complejidad de los retos urbanos y, sobre todo, para prever la evolución futura. Unos procedimientos excesivamente rígidos y unos plazos de elaboración que hacen que, en muchas ocasiones y en momentos de cambio, los planes queden obsoletos antes incluso de su aprobación.

Originalmente surgidos como instrumentos de planificación económica, los planes estratégicos nacen como respuesta en los años setenta a la profunda crisis en los países de Occidente y a los procesos de reconversión industrial. Sin embargo, durante este tiempo, la idea de la planificación estratégica se ha ido abriendo a modelos más integrados, capaces de dar respuesta a los diversos retos de las ciudades, establecer acciones para alcanzar los objetivos planteados y definir mecanismos de seguimiento y evaluación a largo plazo.

A través de estos modelos, ciudades tan dispares como Hamburgo, Seattle, Medellín, Copenhague o Curitiba demuestran lo efectiva que puede resultar a medio y largo plazo una buena planificación urbana, construida sobre la base de diagnósticos realistas, contando con la participación de un espectro amplio de agentes; capaz de definir objetivos y acciones a corto, medio y largo plazo y de establecer mecanismos de seguimiento y evaluación efectivos.

Estos modelos de actuación, estratégicos, resilientes y proactivos han demostrado su utilidad tanto a escala municipal como en entornos urbanos y barrios específicos. Se trata de un planteamiento metodológico que puede aplicarse a diferentes escalas, e incluso poniendo el foco en cuestiones específicas —la actividad económica, las zonas verdes, etc.—. Casos como el de Coin Street, situado en la ribera sur de la ciudad de Londres, que desde finales de la década de 1970, y canalizando el descontento vecinal, inicia un proceso de reconversión que dura hasta nuestros días, vertebrado a través de la constitución de la Coin St. Community Builders, una empresa social creada por los propios activistas.

Más acotados en el tiempo, pero igualmente con una voluntad de revitalización estratégica, la ciudad de Bruselas dispone, desde 1999, del programa Contrats de Quartier (‘contratos de distrito’), un instrumento operativo y de financiación que se genera como acuerdo entre la Administración regional y municipal y los habitantes del distrito con el que se elabora el llamado “contrato”, un plan de actuaciones durante varios años destinada a la mejora integral de estos ámbitos urbanos. Desde su lanzamiento, han intervenido en unos 15 distritos de la ciudad, con unas inversiones que oscilan entre los 25 y los 50 millones de euros por distrito, repartidos en periodos de unos cuatro o cinco años.

Implicación ciudadana, imprescindible

El caso de Contrats de Quartier es un ejemplo de la necesidad de generar instrumentos y mecanismos capaces de canalizar la participación de la población en los procesos de transformación y mejora urbana. En este sentido, no se conciben como espacios puntuales en los que la participación se limita a un cierto contraste de propuestas ya planteadas, sino como un elemento transversal a los procesos de análisis, planificación y transformación urbana.

Se trata, en definitiva, de generar canales de diálogo eficientes y sostenidos en el tiempo, y de implementar herramientas que permitan articular esta participación y garantizar su incidencia sobre las diferentes políticas urbanas.

Este es, sin duda, un nuevo escenario, al menos en España. Regenerar, renovar y transformar la ciudad consolidada implica atender a lo ya existente y a las necesidades de las personas que la habitan. Alejados del contexto en el que la generación de nueva ciudad era la tónica dominante, resulta difícil concebir que las transformaciones urbanas próximas puedan desarrollarse sin incorporar a las personas que le dan sentido.

Integral, interdepartamental, multiescalar

El diálogo necesario para garantizar el éxito de las estrategias urbanas tiene que darse también en otros sentidos. Si bien tenemos que trabajar en la incorporación de nuevos instrumentos de participación más dinámicos, también es cierto que existe mucho trabajo por hacer dentro de la propia Administración.

Atendiendo a la premisa de que una estrategia de ciudad debe plantear una visión integrada de los retos y problemas urbanos, resulta necesario actualizar los mecanismos de cooperación dentro de la propia Administración desde un doble eje: en primer lugar, una cooperación vertical, que podríamos llamar interadministrativa, relacionada con un nuevo enfoque de la gobernanza y coordinación multinivel —algo sobre lo que hablaremos más en detalle en el capítulo siguiente—, capaz de integrar las escalas local, regional y nacional; y, en segundo lugar, una coordinación horizontal basada en la cooperación intersectorial de los distintos departamentos y áreas que deberían disponer de espacios y procedimientos para el trabajo conjunto, tanto en la generación de diagnósticos y la definición de objetivos como, especialmente, en la implementación de proyectos y programas.

Si bien la participación de la ciudadanía resulta en cierto sentido más sencilla —depende fundamentalmente de la voluntad política y de ciertos recursos humanos y económicos—, la cooperación inter e intradministrativa resulta, por lo general, más compleja. A los conflictos sobre las competencias de cada Administración y departamento administrativo, se unen dinámicas de trabajo muy instauradas, en las que las áreas actúan de manera independiente, y solo rinden cuentas ante los responsables políticos, con lenguajes y códigos radicalmente diferentes.

Por eso, si en ocasiones se habla de la necesidad de una pedagogía para participar, también debería pensarse en mecanismos de capacitación dentro de las propias administraciones que permitan que las estrategias integrales se conciban y se implementen de manera verdaderamente integrada. En esta línea, la creación de grupos interdepartamentales (espacios operativos de trabajo en los que participa personal técnico de distintas áreas y departamentos de una Administración) que den seguimiento a los procesos de planificación, desde los diagnósticos iniciales hasta la ejecución final de las actuaciones y proyectos, resultan esenciales para garantizar una aproximación integral y una adecuada coordinación de los esfuerzos.

Lo táctico versus lo estratégico

La planificación urbana, y la creación de modelos de desarrollo efectivos, es sin duda un trabajo a largo plazo. Los esfuerzos tienen muchas veces su retorno años después de iniciar el proceso de implementación, y requieren a menudo inversiones elevadas.

Esto ha hecho que, en la coyuntura actual, hayan ido apareciendo nuevas formas de intervención, enmarcadas dentro de lo que ha venido en llamarse “urbanismo táctico”. Este concepto, surgido a principios de la década de 2010 —si bien existen ejemplos bastante anteriores—, ha puesto sobre la mesa una nueva manera de hacer, que permite acompasar el proceso de pensamiento con el de ejecución. Pensar, hacer, para volver a pensar.

Sin embargo, estos modelos también abren otras cuestiones en relación con su grado de incidencia real sobre el desarrollo de la ciudad y hasta qué punto no se convierten, en momentos de escasez de recursos, en parches para tratar de arreglar problemas de mucha mayor envergadura. En este sentido, resulta importante pensar cómo este tipo de intervenciones pueden llegar a trascender la esfera de lo meramente táctico para instalarse o combinarse con una visión-estrategia global de ciudad.

Los proyectos impulsados por Janette Sadik-Kahn, encargada del Departamento de Transporte de Nueva York, demuestran el potencial que un conjunto de intervenciones temporales y de bajo coste puede tener en el cambio del modelo de movilidad de toda una ciudad, haciéndolo más amable con ciclistas y peatones, y visibilizando, por su carácter temporal, la condición de testeo.

Se llega así a la idea de prototipos, entendidos como dispositivos con los que interactuar, que sirven para comprobar su capacidad de ajuste a las necesidades y expectativas, y acompasar el proceso de planificación con las intervenciones físicas. Esto permite extraer conclusiones con el objetivo de adaptar y mejorar las intervenciones posteriores, y plantear las transformaciones urbanas como procesos más continuos que discretos.

Metodología DCP: Difusión, Colaboración, Proyecto Urbano

El proyecto urbano convencional se revela insuficiente para resolver los problemas a los que se enfrenta la ciudad hoy en día. La redefinición del papel del técnico pasa por diversificar nuestra labor más allá del desarrollo de proyectos de intervención, incorporando todos los subprocesos que garantizan un desarrollo eficaz. El proyecto, como tal, ha de complementarse con estrategias de visibilización, concienciación y pedagogía, y de implicación por parte de la ciudadanía, que es la mejor fuente de información de la que disponemos para desarrollar proyectos útiles. De nada sirve hacerlo si primero no somos realmente conscientes de las necesidades que debemos atender, si no disponemos de los canales que garanticen la coordinación entre los diversos agentes y si no existen mecanismos para su posterior puesta en marcha.

Por ello, la metodología que planteamos tiene como objetivo definir unos protocolos para el desarrollo de estrategias urbanas, capaces de adaptarse a los diversos contextos. La configuración de esta metodología atiende a tres canales, tres estrategias paralelas en el tiempo pero transversales en el contenido. Cada una de ellas persigue varias metas complementarias que, en conjunto, abordan el proyecto desde una perspectiva integral: Difusión (D), Ciudadanía (C) y Proyecto Urbano (P).

Canal Difusión (D)

El canal Difusión fomenta la visibilización de los procesos de transformación urbana, tanto en el ámbito local como en escalas superiores, y garantiza su impacto y la transparencia del proceso. Para ello, se emplean conjuntamente canales digitales —redes sociales y espacios web— y medios tradicionales de difusión —medios de comunicación generalistas, revistas locales y espacios físicos en los ámbitos en los que se interviene—.

En proyectos de planificación estratégica integral, la difusión consigue ampliar el colectivo local comprometido con el proyecto y, gracias a la repercusión exterior, favorece el intercambio de conocimiento, lo cual enriquece las propuestas. En segundo lugar, la transparencia que ofrece la difusión se traduce en una herramienta que incentiva y supervisa el cumplimiento y la consecución de las propuestas, y la implementación de la estrategia de acuerdo con los objetivos definidos.

El canal Difusión se materializa en diversos tipos de acciones y mecanismos, tales como:

Generación de la imagen identificativa del proyecto —logotipos, eslóganes— que permite otorgar un carácter unitario al proceso y fomenta el reconocimiento.

Creación de espacios digitales para el seguimiento del proceso, tales como perfiles en redes sociales o sitios web, que permiten aumentar el espectro de personas implicadas más allá de las sesiones presenciales y acceder a perfiles específicos que de otra manera permanecerían al margen, como los jóvenes.

Campañas de difusión, a través de medios locales, para hitos específicos tales como los resultados parciales o finales de la propuesta, convocatorias y eventos.

Materiales divulgativos —folletos, dosieres, paneles, vídeos— que permiten informar sobre el proceso, sus hitos y sus resultados.

Eventos de carácter divulgativo, de alcance local o supralocal —eventos presenciales u online, jornadas y foros para ciudadanos y profesionales— que permiten el intercambio de impresiones, dar a conocer buenas prácticas y casos de estudio y enfocar aspectos conflictivos a través de visiones externas.

Canal Colaboración (C)

Este canal estructura los procesos de implicación y negociación de los distintos actores urbanos que intervienen en los procesos de planificación. Complementariamente, el canal Colaboración incide sobre las dinámicas de concienciación respecto a la participación, el espacio público o la ecología, así como la identidad local, a través de la pedagogía y la información.

De esta manera se consigue generar una estructura de gobernanza que permite el desarrollo de los procesos de transformación urbana de manera participada y colaborativa, al tiempo que genera los canales de intercambio entre técnicos y agentes sociales y económicos necesarios para los procesos de recogida de información y la toma de decisiones.

Este se materializa en diversos tipos de acciones y mecanismos, tales como:

Creación de grupos y espacios para el seguimiento continuo del proceso —Grupo Motor, Grupo Interdepartamental—, que aglutinan a los perfiles técnicos y ciudadanos más implicados durante el proceso de planificación y, posteriormente, en la implementación de la estrategia.

Acciones y espacios participativos puntuales, tales como talleres de trabajo, sesiones participativas, entrevistas, acciones en el espacio público y otras dinámicas específicas —como los mapeos—, que se implementan durante las fases de diagnóstico y de definición de propuestas.

Espacios de recogida de información, a través de formatos unidireccionales como, por ejemplo, cuestionarios, encuestas y formularios de carácter presencial o digital, que permiten extraer información sobre aspectos concretos con perfiles de población específicos y generalistas.

Actividades lúdicas y de sensibilización: talleres, charlas, asambleas, reuniones, juegos, etc., que permiten realizar labores de concienciación sobre aspectos concretos necesarios en el proyecto —hábitos de movilidad, dinámicas ambientalmente o socialmente responsables, etc.—.

Canal Proyecto Urbano (P)

Este canal se ocupa del proceso de planificación estratégica, coordinando los trabajos de análisis técnico con los resultados y la información extraída a través del trabajo participativo con los actores urbanos. El canal estructura el trabajo de planificación, gestión y diseño urbano desde una perspectiva transdisciplinar y participativa, a través de dos fases que pueden solaparse: el diagnóstico propositivo y participativo, y la planificación de acciones, que conforman la propuesta estratégica final.

Si bien los otros dos canales integran cuestiones ya trabajadas en otros procesos innovadores de planificación urbana, la integración de las esferas técnica y participativa constituye uno de los aspectos en los que hemos intentado aportar una visión novedosa en la disciplina. Es por ello por lo que este canal ha requerido la generación de herramientas específicas para permitirnos el desarrollo de los trabajos necesarios.

El canal Proyecto Urbano se plasma en diversos tipos de acciones y mecanismos, que se pueden resumir en los siguientes tres bloques:

Integración de las conclusiones del análisis técnico y del proceso participativo, que permite extraer conclusiones que atienden simultáneamente a ambas esferas. Este trabajo se desarrolla a través de la herramienta de Indicadores Participativos (InPar), que se explica más adelante.

Definición de un marco estratégico integral estructurado a partir de unos objetivos, unas líneas estratégicas y un conjunto de proyectos y actuaciones planificadas económica y temporalmente.

Elaboración de propuestas piloto y proyectos catalizadores que, elaborados en colaboración con agentes clave e integrados dentro del marco estratégico general, sirven para lanzar el proceso de implementación, a través de intervenciones efectivas de bajo coste, evaluar los resultados y garantizar la efectividad de los proyectos que requieren de mayores inversiones.

Herramientas

Indicadores Participativos (InPar)

Los Indicadores Participativos (InPar) nacen con el fin de dar una solución a la falta de relación existente entre los indicadores de sostenibilidad urbana y la participación ciudadana. Constituyen una herramienta que permite establecer una radiografía de un entorno urbano al relacionar indicadores de sostenibilidad con información cualitativa procedente de la opinión ciudadana.

Gracias a esta herramienta podemos analizar la calidad de aspectos ambientales, sociales, económicos y funcionales de una ciudad o de un barrio, y relacionarlos con la percepción que tienen los distintos actores urbanos sobre los mismos, con el fin de obtener una visión integral de las necesidades y retos de un entorno urbano concreto.

La aplicación y utilidad de los Indicadores Participativos en el desarrollo del proceso de regeneración urbana es amplia. En primer lugar, permite estructurar los trabajos de análisis y diagnóstico, identificando los aspectos que hay que mejorar, los aspectos que hay potenciar y las cuestiones controvertidas, resultado de la comparación de las conclusiones técnicas y participativas. En segundo lugar, sirven para dar seguimiento a la evolución de un entorno urbano, así como para evaluar el impacto de los proyectos que se vayan implementando. Por último, los Indicadores Participativos permiten también justificar y hacer más transparentes y comprensibles las decisiones que se toman. Se trata, por tanto, de una herramienta de análisis y gestión de la información indispensable de cara a facilitar la priorización de propuestas en las que es necesario tener en cuenta, de manera simultánea, las percepciones ciudadanas y las cuestiones técnicas.

Los (InPar) trabajan por separado la información cuantitativa —indicadores de sostenibilidad— de la cualitativa —opinión ciudadana—y organizan esta última de modo que pueda relacionarse con la primera para obtener una imagen final en la que se reflejen ambos mundos.

Para ello, se generan temáticas prioritarias que permiten organizar los trabajos de análisis técnico, así como el proceso de recogida de información a través de las acciones participativas. Esta información recogida se procesa y ordena de acuerdo con los distintos perfiles de población y las temáticas a las que hace referencia, lo que permite obtener una imagen completa de las valoraciones de los distintos actores en relación con cada una de los ámbitos temáticos.

Esta información, contrastada con los indicadores de sostenibilidad, permite extraer conclusiones estratégicas que orientan después el trabajo de planificación y diseño.

Se identifican como aspectos que mejorar aquellos en los que los indicadores técnicos arrojan valores inadecuados y las percepciones ciudadanas son mayoritariamente negativas.

Se identifican como aspectos que potenciar aquellos en los que los indicadores presentan valores adecuados o mejorables, pero las percepciones ciudadanas son mayoritariamente positivas o propositivas.

Por último, permite reconocer las cuestiones controvertidas, aquellas en las que se producen divergencias entre los indicadores de sostenibilidad y las percepciones ciudadanas (con valores positivos en uno y percepciones negativas en el otro, o viceversa) o divergencias entre las percepciones de distintos colectivos.

De esta manera, y a través de visualizaciones e informes en los que se recogen estas cuestiones, los Indicadores Participativos constituyen una herramienta esencial e innovadora para la toma de decisiones y para el trabajo de planificación estratégica, una herramienta que combina los trabajos técnicos y de participación para una planificación efectiva y ajustada a las necesidades del entorno sobre el que se trabaja.

Proyectos catalizadores y proyectos ‘mientras tanto’

Partiendo de los principios del urbanismo táctico, pero tratando de integrarlos en un marco estratégico más amplio, surge la idea de los proyectos catalizadores. Este concepto constituye un complemento, más a corto plazo, de los dilatados tiempos que implica la planificación estratégica.

En las transformaciones urbanas el tiempo desempeña un papel central. Una buena planificación estratégica se mueve en plazos que abarcan a menudo varias legislaturas y algunas de las operaciones que se definen pueden no ocurrir hasta dentro de varios años, ya sea por su dificultad o por las elevadas inversiones que precisan. Ante esta situación se generan a menudo dos problemas. Por un lado, la parálisis para la puesta en marcha de las estrategias, ya que las inercias de la Administración Pública dificultan a menudo el paso de la planificación a la implementación concreta de las acciones. Por otro, la gestión de qué ocurre mientras tanto; muchas veces los problemas siguen presentes y los procesos de transformación pueden generar incluso, durante un periodo de tiempo, nuevos impactos negativos: espacios abandonados, solares en desuso, infraestructuras obsoletas, etc.

Estas situaciones requieren de respuestas a través de nuevas herramientas, como son los proyectos catalizadores y los proyectos del “mientras tanto”, a través de los cuales se introduce una perspectiva de cambio gradual, que permite alcanzar objetivos a corto plazo y, sobre todo, poner en marcha las estrategias de actuación, con el fin de evitar que estas queden en el papel por las dificultades explicadas antes.

Se trata, por lo general, de proyectos que no requieren grandes inversiones, pero que por su impacto inmediato permiten empezar a visibilizar los cambios, manteniendo así a los actores urbanos implicados en el proceso de planificación estratégica y resolviendo, aun de manera en ocasiones parcial, los problemas existentes.

La recuperación de locales comerciales vacíos, la reconversión de solares en espacios públicos, las operaciones de urbanismo táctico para la pacificación de una calle; todas ellas constituyen ejemplos de posibles proyectos planteados desde esta perspectiva, atendiendo a los objetivos estratégicos del proyecto pero sin perder de vista el corto plazo.

CASOS DE ESTUDIO

Pinto Plan CIUDAD, MADRID, 2016

En la ciudad madrileña de Pinto, los nuevos retos ambientales, sociales y económicos que afrontan las ciudades han dado lugar a la necesidad de planificar su futuro. Su futuro, pero también su presente, pasa por adoptar una nueva forma de hacer que permita a la ciudad mantener sus valores territoriales: una estrategia que impulse nuevos sectores productivos y garantice la calidad de vida de su población.

Como fruto de esta necesidad nace la propuesta para el Plan Estratégico de Desarrollo Urbano Sostenible de Pinto, conocido como Pinto Plan Ciudad1, un instrumento diseñado desde una perspectiva integral y participativa que ha permitido establecer una hoja de ruta compartida con la que hacer frente a los actuales y futuros retos urbanísticos, ambientales, sociales y económicos del municipio.

En Pinto, como en otros tantos municipios en España, el desarrollo urbanístico de las últimas décadas y el posterior frenazo del sector de la construcción ha abierto la oportunidad, pero también la necesidad, de reflexionar sobre el futuro del municipio. Con casi 50.000 habitantes y a solo 20 kilómetros de Madrid, Pinto ha vivido un rápido proceso de crecimiento en las dos últimas décadas a lo largo de las cuales, gracias a una planificación urbana compacta y a un progresivo desarrollo de suelo industrial, ha conseguido ofrecer un entorno urbano de calidad, con servicios y dotaciones adecuados que lo han convertido en un espacio atractivo dentro de la corona metropolitana madrileña.

Sin embargo, varios eran los retos que la ciudad debía afrontar para poder seguir proporcionando unos estándares urbanos adecuados. Como ciudad intermedia, Pinto seguía manteniendo una excesiva dependencia del vehículo privado, hecho que se materializaba en una estructura y un diseño urbano pensado desde la perspectiva del automóvil. Además, su estructura compacta resultaba amenazada por el vigente Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) que planteaba importantes crecimientos en espacios aislados por las infraestructuras, abriendo la puerta a futuros problemas.

Para hacer frente a estos retos, Pinto necesitaba una estrategia con capacidad para orientar las políticas públicas y fomentar la corresponsabilidad de los actores privados, un plan que permitiera coordinar los esfuerzos y en última instancia las inversiones hacia unos objetivos de desarrollo urbano, social y económico, sostenibles en el tiempo y capaces, en definitiva, de mejorar la calidad de vida de la ciudad y minimizar su impacto ambiental.

Por ello, se planteó una metodología que, partiendo de la planificación estratégica urbana, adoptase una visión más propositiva y ligada a las cualidades urbanas del propio municipio. A las particularidades de Pinto se unió, en la definición del marco conceptual del proyecto, la voluntad de que las estrategias futuras estuviesen alineadas con los objetivos europeos, de manera que los resultados —un documento de diagnóstico y una estrategia integrada— no solo sirvieran para concretar el modelo de ciudad al que aspiraba el municipio y marcar su línea de trabajo a corto, medio y largo plazo, sino que también fueran la referencia para la posterior búsqueda de financiación a través de convocatorias de ámbito europeo, estatal y autonómico.

Una condición necesaria para construir esta estrategia era la implicación de los principales actores con capacidad para transformar el territorio, pues debían ser ellos los que, en última instancia, asumieran la visión de ciudad, que debía estar alineada con sus intereses. La implicación de las instituciones locales, los distintos partidos políticos y los agentes privados resultaba indispensable. En primer lugar, porque estos debían tener un papel protagonista en el proceso de reflexión respecto a la situación y el futuro de la ciudad, así como en la orientación de las prioridades, retos y proyectos. En segundo lugar, porque su implicación permitía asegurar la continuidad del plan a largo plazo, garantizando que los esfuerzos y la capacidades de los distintos agentes se orientasen precisamente a la consecución de dichos objetivos.

Cuando arranca la fase del diagnóstico integrado se tiene claro que esta debe servir para detectar las problemáticas y retos a los que se enfrenta Pinto, estableciendo la situación de partida sobre la que posteriormente se plantearán los objetivos de futuro. Este trabajo requiere de una consideración conjunta tanto de la perspectiva técnica y cuantitativa como de una visión más cualitativa que incorpore la opinión de los distintos agentes. Para ello, el análisis técnico se estructura con base en un amplio sistema de indicadores que ayudan a analizar la situación del municipio en relación con el contexto territorial, el modelo urbano, el medioambiente, sus equipamientos e infraestructuras y su actividad económica, entre otras cuestiones. Se genera así un sistema de análisis integral que emplea diversas fuentes de datos —a menudo externas, ya que el Ayuntamiento apenas cuenta con mecanismos de análisis del propio municipio— y que permite el posterior contraste a través del trabajo con agentes estratégicos del municipio, tanto institucionales —responsables políticos y técnicos municipales— como sociales y económicos.

En este proceso, las nuevas tecnologías de la información son una de las herramientas esenciales; permiten tanto la difusión del proyecto, con la creación de un espacio web del Plan Ciudad —cuyo principal objetivo es ser un punto de referencia para todas las personas involucradas o que tengan interés—, como la realización de diversas encuestas digitales que recogen las valoraciones y los intereses del conjunto de la población.

El trabajo de participación y negociación continúa durante la fase intermedia, en la que se valida el diagnóstico y se concretan los retos y proyectos prioritarios, para atender a las problemáticas más graves detectadas en la fase previa. Para ello, se celebraron talleres abiertos a todos los agentes interesados, orientados a facilitar la comprensión sobre los datos técnicos y arrojar luz sobre las soluciones. De forma paralela, se garantizó que toda la información del proceso fuese explicada “paso a paso” en la web del proyecto, un trabajo que va mucho más allá de la comunicación sin más, ya que refuerza la idea de transparencia y consigue que los participantes se sientan escuchados, involucrados y se apropien del proceso.

Tras estos pasos, se determinaron cinco grandes retos que definieron los proyectos prioritarios sobre los que se ha empezado a trabajar desde la propia Administración local para captar fondos que permitan poner en marcha algunas de las iniciativas. Para cada una de las líneas de actuación identificadas como prioritarias, el plan estratégico establece una planificación precisa relativa a los tiempos, los recursos y los agentes involucrados en su implementación.

El proceso de planificación, desarrollado a lo largo de un año a través de varios trabajos de análisis, prospectiva y diseño de proyectos, así como de diversos espacios de colaboración con los responsables políticos, los técnicos municipales, los agentes sociales y los empresarios y comerciantes del municipio, destaca por su pretensión de no hacer tabula rasa del pasado de la ciudad. El documento estratégico enfatiza la necesidad de reconocer, conservar y potenciar los logros pasados, y enriquecer y afianzar el carácter compacto, cohesionado y equipado de su municipio. Se perfila así un modelo de crecimiento interior que pueda resolver los problemas que afectan a su casco histórico y favorecer un modelo de movilidad más sostenible. Al mismo tiempo, se propone hacer frente a nuevos retos estratégicos dirigidos a impulsar dos grandes valores actualmente desaprovechados en el municipio: la conexión con el entorno natural, por un lado, y la promoción económica y modernización formativa y empresarial, por otro.

De esta forma, se quiere hacer de Pinto un municipio que, además de seguir trabajando por un modelo urbano sostenible, aproveche sus potencialidades para revertir (y prevenir) nuevas vulnerabilidades. Por primera vez, se quiere invertir en conectar con su entorno natural y apostar por un nuevo impulso al sector productivo, porque la conexión con el entorno natural se visualiza no solo como riqueza local, sino también como un recurso para el ocio de los habitantes de la capital y los municipios limítrofes, con el fin de favorecer el desarrollo de nuevas economías al tiempo que se consigue concienciar y reducir los impactos ambientales. Por su parte, la inversión en un modelo productivo mejorado se plantea desde la idea de aprovechar los activos físicos del municipio para crear un clima óptimo para las industrias, empresas y emprendedores, para su establecimiento en el municipio y, con ello, para el impulso de los colectivos más afectados por la crisis económica, principalmente las mujeres y también los jóvenes.

Pero estos retos no se pueden alcanzar sin atender en paralelo a una estrategia a nivel supramunicipal. En este sentido, Pinto se propone reforzar su condición singular como municipio del sur metropolitano con una morfología urbana óptima, así como con una posición geográfica privilegiada. Del mismo modo, en su estrategia económica a nivel territorial se propone trabajar para potenciar su conexión y pertenencia al eje de actividad económica norte-sur que definen la autovía de Andalucía y la línea de Cercanías Madrid-Aranjuez, que conecta Getafe, Pinto y Valdemoro, tres localidades con continuidad en el uso industrial de sus suelos que además son, junto a Leganés, los municipios con mayor renta per cápita y menor índice de paro en el sur metropolitano.

Gracias a la definición de estos objetivos, de una visión para el futuro de la ciudad y del apoyo y la implicación del tejido social y económico, el Plan Ciudad de Pinto se ha convertido en una guía para su transformación durante los próximos años, que ayuda a mantener y reforzar su papel como ciudad intermedia en el sureste metropolitano.

île de NANTES, FRANCIA, 1990

Nantes es un ejemplo de los beneficios de una planificación urbana continuada a lo largo de más de cuatro décadas. Una visión a largo plazo que ha permitido a la ciudad dar respuesta a los retos que ha tenido que afrontar. La historia de Nantes está íntimamente ligada a la actividad portuaria, con una importante industria de astilleros y de otras actividades vinculadas al puerto de Saint-Nazaire. La reconversión industrial de los años setenta inicia un proceso de cambio de la ciudad, primero en el centro urbano, a través de operaciones de rediseño, la mejora de espacios públicos y de las conexiones con los ensanches, y de un proyecto de construcción de un tranvía. Posteriormente, en los años ochenta, el desmantelamiento del puerto y de las industrias asociadas convierte la isla de Nantes en uno de los proyectos estratégicos del Gobierno local.

La isla de Nantes se compone de un tejido desestructurado, una amalgama de espacios en desuso, industrias vacías y barrios obreros que acogen a cerca de 13.000 habitantes de la ciudad. El planteamiento inicial del proceso es la elaboración de un profundo diagnóstico de los problemas y oportunidades que presenta la isla, tras el cual se lanzan varios concursos en los que participan algunos de los equipos de urbanismo más relevantes del país. Todo este trabajo de reflexión, en el que la ciudadanía y los agentes sociales y económicos tienen un papel central, finaliza con la elaboración del Plan Guide, un documento abierto que constituye la visión de futuro para la isla y para el conjunto de la ciudad.

A partir de este plan a largo plazo y a través de diversas estructuras organizativas, de carácter técnico y administrativo, se han lanzado e integrado a lo largo de más de veinte años diversos proyectos puntuales desde la idea de reconversión del espacio, diversificación de los usos, respeto del patrimonio y la cultura del lugar, reconexión con el centro de la ciudad y creación de un entorno urbano atractivo a través de espacios públicos y equipamientos de calidad.

Así, proyectos como el de implantación de los juzgados, la creación de pasarelas peatonales de conexión de la isla con la ciudad, la creación de nuevos tejidos residenciales o los proyectos de recuperación de las riberas de la isla se plantean estructurados en un plan de actuaciones con objetivos estratégicos comunes. La definición de este marco de referencia constituye un aspecto esencial en los procesos de planificación tan a largo plazo. Se trata necesariamente de instrumentos flexibles, adaptables a las circunstancias cambiantes y que, sin duda, requieren una revisión periódica.

En esta constitución de un marco estratégico, el proyecto de la isla de Nantes demuestra, una vez más, los beneficios de un enfoque participativo, capaz de incorporar a los agentes sociales y económicos, pero también a los habitantes de la isla y del conjunto de la ciudad en la definición de estos objetivos. Desde los trabajos de diagnóstico a los procesos de decisión sobre los concursos de arquitectura, pasando por la propia gestión del proceso de transformación, de los miedos y de los anhelos de la población local, el proyecto configura diferentes espacios que dan voz a los diversos agentes, tanto a través de reuniones formales como de otros formatos de carácter más lúdico: fiestas, actividades culturales, eventos, etc.

El trabajo participativo se complementa, además, con una estrategia de comunicación que dota de transparencia al proceso y visibiliza los acuerdos alcanzados, lo que lo hace más resiliente a los inevitables conflictos. Esta estrategia incorpora además en Nantes un concepto de marketing que resulta sumamente innovador, y que ha convertido el proyecto de la isla en una referencia tanto a nivel local como a escala global.

Otro de los elementos innovadores aportados por el proyecto de la isla de Nantes es su capacidad para combinar lo táctico y lo estratégico. Muestra de ello es la creación por parte de la empresa pública —encargada de la gestión de multitud de proyectos públicos y privados desarrollados en la isla— de una escultura gigante mediante la reutilización de las grúas de los astilleros, y la reconversión de los mismos en una especie de “parque temático”, destinado a dinamizar la actividad de la isla en los momentos iniciales. Esta idea del “mientras tanto”, que implementa tácticas temporales y genera usos transitorios, constituye otro de los elementos más interesantes del proyecto.

Olot MÉS B, GIRONA, 2013

¿Cómo encontrar nuevas maneras de intervenir en la ciudad cuando las antiguas maneras no han funcionado? Dos de los barrios más representativos y con mayores problemas de la ciudad de Olot —Sant Miquel y el Nucli Antic— han experimentado en los últimos años un proceso de mejora integral que ha ayudado a transformarlos, dotándolos de nuevos espacios y equipamientos, revitalizando su comercio, abriéndolos a su entorno natural y, en definitiva, reconectándolos con la ciudad y con su historia.

El proyecto Olot Més B, Sumem des dels Barris empezó a gestarse en noviembre de 2013, momento en el que el Ayuntamiento de este municipio de Girona se planteó la necesidad de actuar en algunos de los barrios más vulnerables del municipio. Tras ellos quedaban experiencias anteriores, en los que las propuestas planteadas desde el Ayuntamiento —orientadas exclusivamente a la intervención física— habían quedado sin desarrollar por la oposición vecinal.

Para no cometer los errores del pasado, era necesaria una aproximación diferente. En primer lugar, el plan debía ir más allá de la rehabilitación urbana y plantear una estrategia de regeneración que pusiera en el centro a sus habitantes, incorporando una perspectiva más amplia en la que los aspectos sociales, económicos y ambientales permitieran tener una visión integrada de la realidad de estos barrios. En segundo lugar, era necesario incorporar a los agentes desde el inicio del proceso, superando la desconfianza que se había ido generando tras años de inacción y evitando la tradicional dicotomía entre la elaboración de las propuestas y la posterior validación ciudadana.

De esta manera, el proceso trataba de acompasar el trabajo técnico de análisis, definición estratégica y diseño de propuestas con el proceso de participación, permitiendo que el trabajo “de despacho” y el trabajo “de calle” se retroalimentasen. Para ello, debería crearse un contexto propicio para que ciudadanos, técnicos, políticos y agentes culturales y productivos pudieran ser partícipes de las decisiones sobre el futuro de los barrios de la ciudad. Este proceso supondría una oportunidad para generar estructuras y espacios de colaboración entre todos ellos que tuvieran continuidad más allá del proceso de planificación, y que permitieran, como se verá más adelante, un seguimiento participado del proceso de implementación y revisión del plan.

El primer barrio sobre el que se planteó actuar fue el de Sant Miquel. Se programó bajo un formato de prueba piloto que permitiría ensayar la nueva metodología —el llamado Plan Integral de Acciones de Mejora (PIAM)— en uno de los barrios más necesitados de la ciudad. Sant Miquel era un barrio de tradición obrera muy próximo al centro de la ciudad. Durante las décadas de 1950 y 1960 había acogido la primera oleada de inmigración, procedente en su mayoría de Extremadura y Andalucía; décadas después, en los años noventa, había sido uno de los principales barrios de acogida de la población del norte de África, que llegaba a la ciudad para trabajar en la industria local. La paulatina concentración de población extranjera, unida a una estructura urbana comparativamente más densa y alejada del modelo de baja densidad del resto de la ciudad, generó un proceso de estigmatización del barrio que venía a acrecentar los problemas derivados de la falta de inversión pública.

De esta manera, y al igual que ocurriría después en el caso del Nucli Antic, las condiciones del barrio y su percepción negativa en el imaginario local hacían del trabajo con agentes un mecanismo no ya deseable, sino absolutamente necesario; al fin y al cabo, la reconstrucción del sentido del lugar y la trasformación de ese concepto negativo que de ellos se tenía en la ciudad requería de un trabajo tanto con la población local como con otros agentes estratégicos locales, que funcionó como motor tanto para identificar los activos de cada uno de los barrios como para empezar a diluir el consecuente aislamiento social.

El proceso se desarrolla así a través de una serie de líneas de trabajo técnico —estudios de campo, análisis de indicadores de sostenibilidad— y de espacios de participación —entrevistas, talleres, acciones en el espacio público— que permiten acompasar ambos procesos y contrastar las conclusiones extraídas de cada uno de ellos.

Más allá del trabajo de análisis y planificación, la puesta en marcha de estos procesos permite el desarrollo de una labor de pedagogía que, en el caso de Sant Miquel, resultó esencial. La idea de Sant Miquel como un barrio masificado y excesivamente denso se había asentado tanto en los propios habitantes del barrio como en la población local. Ante esta percepción, los análisis técnicos y las comparativas con los estándares de sostenibilidad, así como los espacios participativos que posibilitaban el diálogo con agentes, ayudaron a visibilizar la otra cara, los valores de esta estructura urbana, tales como la mayor proximidad a los equipamientos y servicios o la diversidad comercial, que se daban en condiciones que no existían en ningún otro barrio de la ciudad, a excepción del centro. El proceso sirve así como un mecanismo capaz de generar relatos comunes respecto a los valores diferenciales, potenciando los recursos y activos del barrio y visibilizando su papel para el conjunto de la ciudad.

Uno de los retos de la planificación urbana integral pasa, como ya se ha explicado antes, por facilitar su implementación una vez finalizadas la fase de definición de propuestas. Para ello, la metodología planteada estableció en ambos casos —Sant Miquel y el Nucli Antic— una serie de proyectos piloto o acciones catalizadoras cuyo despliegue se inició en el tramo final del proyecto. Acciones de bajo coste e impacto inmediato, como la reforma de la Plaça de Sant Miquel, en el primer caso, o la activación de locales vacíos en una de las tradicionales calles comerciales del Nucli Antic —hasta el momento en declive— a través de la creación de espacios para jóvenes creativos y artesanos locales, permitieron dotar de credibilidad al proyecto, poner en marcha las estructuras técnicas necesarias para el proceso de implementación y visibilizar el inicio del proceso de transformación.

Al mismo tiempo, y como ya se ha explicado, la puesta en marcha de una serie de estructuras de seguimiento técnico, político y ciudadano reforzaba la sostenibilidad del proyecto y garantizaba la capacidad de los agentes para mantenerse implicados en el proceso de seguimiento del plan.

Tras varios años de funcionamiento de ambos PIAM —más en el caso del barrio de Sant Miquel—, numerosas son las actuaciones que, año a año, se van desarrollando en estos barrios. La mejora peatonal y la futura reforma de la Avinguda Girona, la creación de un espacio deportivo al pie de los volcanes del Montsacopa y La Garrinada, la puesta en marcha de un Plan de Vivienda o la apertura de uno de los antiguos molinos harineros como espacio de interpretación son solo algunos de los avances que se han realizado en estos años y que, poco a poco, van cambiando la realidad de estos barrios para desarrollar todo su potencial.

Capítulo 3

El territorio

Si bien el cambio es parte de la dinámica de los sistemas complejos, la velocidad que las acciones humanas le imponen hoy contrasta con la natural lentitud de la evolución biológica. A esto se suma el problema de que los objetivos de ese cambio veloz y constante no necesariamente se orientan al bien común y a un desarrollo humano, sostenible e integral.

Papa Francisco, Laudato Si’

Un nuevo territorio

Y al final, la ciudad explosionó. En las últimas décadas del siglo XIX, de manera incipiente en algunas de las grandes metrópolis, como Londres, y de manera generalizada, a partir de la década de 1970, las grandes ciudades, pero también en menor medida las medianas y pequeñas, han sufrido un profundo proceso de expansión en el que se ha desdibujado la noción clásica de ciudad densa y compacta, diferenciada del entorno rural. La ciudad ya no es una entidad sobre la que podamos dibujar fácilmente sus límites, aquellos que la separan de la naturaleza. Por el contrario, la ciudad se ha convertido en un ente difuso, formado por piezas fragmentadas que se distribuyen por el territorio, separadas por espacios más o menos antropizados, y en el que las infraestructuras y las relaciones funcionales —ocio, trabajo—, generan un tejido que se extiende en radios de hasta 100 kilómetros en torno a la ciudad central.

Esta concepción del territorio, entendido como una red, se extiende a día de hoy más allá de los espacios puramente urbanos y abarca también aquellos ámbitos de componente rural y natural, en los que las dinámicas urbanas y las relaciones funcionales entre piezas espacialmente alejadas resultan también determinantes en su funcionamiento.

En este contexto, las ciudades y pueblos, tomados desde su dimensión administrativa a escala municipal, carecen muchas veces de las herramientas para posibilitar una gestión eficaz de todos los procesos que en ellos tienen lugar. Y, con ello, la ordenación del territorio se convierte en una herramienta esencial para pensar y gestionar a día de hoy la manera en que el ser humano se asienta en el espacio físico.

DE LO URBANO A LO TERRITORIAL

En 1915, el sociólogo —también biólogo y geógrafo— Patrick Geddes publica su obra Cities in Evolution. Es él quien acuña el término “conurbación” para referirse al fenómeno de agregación de diferentes ciudades en el proceso de expansión urbanística y crecimiento poblacional. Pero, más allá de este análisis, Patrick Geddes pone de manifiesto la necesidad de que la planificación urbana, en este nuevo contexto, se entienda desde una escala que trascienda lo meramente urbano, analizando la interrelación entre las ciudades y su territorio.

Su mirada no solo dirige la atención a las dinámicas regionales como un elemento esencial a la hora de planificar una ciudad, sino que la verdadera novedad de su planteamiento radica, tal y como apunta José Fariña, en la idea de que “la única forma de planificar un territorio era entenderlo y que, para ello, toda la sociedad debería estar implicada y que una parte fundamental era, precisamente, la educación de esta sociedad”. Así, las tesis de Geddes, que entroncan con el conocimiento de la historia de las regiones, enlazarán años después con los planteamientos de la concepción moderna del paisaje, que pondrá el foco en el conocimiento del territorio y en el sentido de identificación de su población con el mismo.

No obstante, ha sido la visión regional de la planificación urbana, de las relaciones entre la ciudad y su territorio, lo que en mayor medida ha trascendido de la obra de Patrick Geddes, que tuvo una amplia recepción durante los años veinte y treinta del pasado siglo, especialmente en Gran Bretaña y Estados Unidos.

Un ejemplo de ello fueron los Esquemas de Planificación de la ciudad inglesa de Doncaster, elaborados en 1922 por Patrick Abercrombie. Si bien se inspiran en los planteamientos de Geddes, estos planes tienen todavía un marcado carácter de planificación física, vinculada a la localización de usos del suelo y en el que, aunque se contemplan aspectos económicos y sociales, y constituyen la base sobre la que se plantean las líneas de intervención sobre el propio espacio físico, y no tanto como líneas de actuación propiamente dichas.

Otros países europeos contaron también con interesantes experiencias de planificación que trascendieron la escala municipal. En Alemania, en la cuenca del Ruhr, se llevó a cabo en 1925 un plan regional como respuesta al crecimiento experimentado en dicha región tras la Primera Guerra Mundial y con el objetivo de planificar su desarrollo industrial. A partir de este plan se establecieron una serie de principios y normas reguladoras comunes a todos los municipios de la cuenca. Se conformó así la Asociación Regional del Ruhr —fundada en 1920 como la Asociación de Asentamientos de la Región Carbonífera del Ruhr—, una asociación intermunicipal todavía hoy vigente.

El proceso de expansión urbana mencionado al principio experimentó una notable aceleración después de la Segunda Guerra Mundial, y los planes regionales como el Greater London Plan iniciaron en este periodo el proceso de planificación de las grandes regiones urbanas. Elaborado también por Patrick Abercrombie en 1944, el plan se concibió no solo como un instrumento orientador de la reconstrucción de la ciudad tras la guerra, sino como una oportunidad para revisar el proceso de crecimiento acelerado de la ciudad, fruto de su desarrollo industrial durante el siglo XIX. El plan promovía para ello un proceso de descentralización a fin de fomentar la proximidad entre la residencia y los espacios de trabajo —en aquel momento fundamentalmente industriales—, localizados en un tercer anillo —tras el municipio de Londres y el segundo anillo residencial—, en las llamadas new towns.

En el Greater London Plan, Abercrombie aplicó algunos de los principios de Geddes atendiendo a la necesidad de conocer el territorio como paso previo a la planificación del mismo. Así, estaba sustentado en una serie de estudios demográficos, económicos y urbanísticos que respaldaban la estrategia.

Tras la Segunda Guerra Mundial, la política de ordenación territorial se desarrolló en diversos países europeos bajo una línea general de corrección de los desequilibrios —recogida en el Tratado de Roma de 1957—, pero siguiendo en cada uno de ellos una senda diferente, determinada en muchos casos por su estructura territorial y por la infraestructura administrativa sobre la que se sustentaba.

Sin embargo, no es hasta 1973 cuando se activó una verdadera política regional en la Unión Europea a través de la creación del Fondo de Desarrollo Regional, con el objetivo de paliar los desequilibrios entre regiones, y de la Comisión Europea de Ordenación del Territorio (CEOT) en 1983, que propuso la definición de la ordenación del territorio como la “expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de cualquier sociedad”. La Comisión recogía también una serie de principios generales en relación con la ordenación territorial, vinculados al desarrollo socioeconómico equilibrado, la mejora de la calidad de vida y la gestión responsable de los recursos naturales y del propio territorio. Sin embargo, ya en este momento se detectaron dos problemas de base. En primer lugar, y a pesar del valor enunciativo de estos principios, la ordenación del territorio no tenía aquí un carácter vinculante para los estados miembros, que en última instancia aplicaban estos principios, ya de por sí generales, de acuerdo con su propio criterio. En segundo lugar, no podemos obviar el hecho de que estos planteamientos llegaron en un momento, la década de 1980, en el que el proceso de expansión urbana era ya una realidad y en el que empezábamos a tomar una mayor conciencia ecológica, que tardaría todavía una década en aparecer como elemento central de la agenda pública.

Esto ocurría en la década de los noventa a través de dos documentos esenciales. En primera instancia, el Libro Verde sobre el Medio Ambiente Urbano, publicado en 1990, en el que se recogían cuestiones capitales que atañían a la escala territorial: la crítica a las periferias urbanas y a los conflictos que estas generaban, el papel de los espacios industriales y el reto de la desindustrialización y, sobre todo, el efecto de nuestro modelo de implantación en el territorio sobre el medioambiente. Y en un segundo momento, la ya famosa Carta de Aalborg, publicada en 1994, en la que se establecieron criterios para el desarrollo de estrategias locales que avanzasen hacia la sostenibilidad.

A partir de entonces, multitud de documentos e informes elaborados bajo el paraguas de la Unión Europea y de Naciones Unidas se hicieron eco, con distintos enfoques o aplicaciones, de esta renovada conciencia respecto del medioambiente y el desarrollo regional. También en 1994 el documento Europa 2000+ Cooperación para la Ordenación del Territorio Europeo, en el que se insistía en la importancia de la ordenación del territorio en el desarrollo económico, la planificación de los transportes y la protección de la naturaleza. Asimismo, en 1994 se publica el informe titulado European Sustainable Cities, Principios para una Política de Ordenación del Territorio Europeo.

Todos estos documentos recogieron, en mayor o menor medida, principios y planteamientos semejantes como la cohesión económica y social, el desarrollo sostenible y la calidad de vida, pero sin una propuesta de directrices o estrategias espaciales, aplicados posteriormente con desigual impacto —e interés— por parte de los estados miembros.

Es en la Estrategia Territorial Europea (ETE) donde posteriormente quedan materializados, al menos desde la visión territorial. Aprobada en 1999, pero no como una fuente de derecho convencional, su carácter no vinculante no significa que haya resultado irrelevante. Por el contrario, el planteamiento de la ETE se ha basado en la voluntaria autovinculación de las administraciones competentes, demostrando que en muchos casos estas vías de actuación son más eficaces que la vinculación directa mediante normas jurídicas.

Si bien la ETE no es especialmente innovadora en sus objetivos fundamentales —desarrollo competitivo y equilibrado, conservación del medio natural y el patrimonio europeo, cohesión económica y social—, sí resulta más interesante por la definición de una serie de directrices de incidencia espacial, fundamentadas, entre otras cuestiones, en el desarrollo de un sistema policéntrico. El modelo policéntrico, planteado en la Estrategia Territorial Europea, aboga por la colaboración entre los espacios urbanos y rurales, por potenciar las complementariedades en el territorio y por el fomento de nuevas perspectivas para las zonas periféricas, lo cual ha supuesto un paso adelante en la política territorial europea.

En el ámbito del paisaje y como una versión complementaria a la planteada por la ETE, se aprueba en el año 2000 el Convenio Europeo del Paisaje (CEP). La renovada visión que el CEP plantea en relación con el paisaje resulta, además, absolutamente esencial a la hora de fomentar una nueva cultura del territorio. Entendido el paisaje como “cualquier parte del territorio tal como la percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos”, el convenio supone una herramienta esencial para la inclusión sistemática del paisaje en la acción territorial. Primero, por lo que Rafael Mata denomina “territorialización” del paisaje, es decir, el reconocimiento de que cada territorio se manifiesta a través del paisaje en una fisonomía singular pero también dinámica. Segundo, porque esta nueva concepción del paisaje ya no se limita a los paisajes de alto valor, sino que “se refiere tanto a los paisajes que puedan considerarse excepcionales como a los paisajes cotidianos o degradados”. Y tercero, y derivado precisamente de esta concepción, porque se entiende la política de paisaje desde una visión ya no meramente tutelar, fundamentada en la protección, sino como una política dinámica que debe trabajar por la gestión, la mejora y la activación de los paisajes.

Pero en el tema que nos ocupa, si por algo destaca el Convenio Europeo del Paisaje es por el entendimiento de que el paisaje está, sobre todo, en los ojos del que lo mira. Y precisamente por ello, el CEP reconoce que la participación social es un mecanismo básico para conocerlo y valorarlo, así como para formular y aplicar políticas en materia de paisaje.

Después de estos dos textos de referencia, y ya en el siglo XXI, se ha mantenido la abundancia de escritos y declaraciones que, desde diferentes instituciones, han venido a revisar o ampliar los principios recogidos anteriormente. El último ejemplo de ello es quizás la Agenda Territorial de la Unión Europea 2020, elaborada por los ministros responsables de Ordenación del Territorio y Desarrollo Territorial de la UE en 2011. Se trata de un documento breve elaborado en el contexto de la crisis económica de 2007, que, una vez más, reproduce los mismos principios de otros informes, pero apenas explica cómo estos principios se implementan a través de políticas concretas. Por eso, y a pesar de los avances que, poco a poco, se van produciendo en estos ámbitos, la producción teórica y las declaraciones de intenciones siempre parecen ir muy por delante de las transformaciones reales. Y, desde luego, los retos que tenemos por delante no dan mucho lugar a retrasar la repuesta ante ellos.

Los retos actuales

Recursos y cambio climático

Resulta difícil dudar, a día de hoy, de los retos ambientales que tenemos por delante. El cambio climático, resultado de las acciones del ser humano sobre el planeta y del incremento de gases de efecto invernadero, se traduce ya en un aumento de las temperaturas, en el ascenso del nivel del mar y en la recurrencia y la intensidad de diferentes desastres naturales, entre otros fenómenos.

A esto cabe sumar el enorme consumo de recursos y de suelo que genera el modelo de implantación sobre el territorio que se ha venido dando en las últimas décadas. En España, la tipología de crecimiento periférico residencial ha pasado de unas densidades de alrededor de 100 viviendas por hectárea en los años setenta a un nuevo modelo de periferia urbana en los noventa y la primera década de 2000, en torno a las 30 viviendas por hectárea (menos, incluso, en los crecimientos unifamiliares).

A esto se ha sumado una paulatina monofuncionalización de dichos tejidos, en los que la mezcla de usos —residencial, comercial, oficinas— ha dado paso a la especialización en piezas autónomas a partir de los años ochenta, hasta el punto de que, por ejemplo en EE UU, más del 90 por ciento de los nuevos puestos de trabajo terciarios se sitúan ya en las periferias metropolitanas. Ciudades como Madrid no son una excepción, con casi tres cuartas partes de los empleos descentralizados en la periferia.

Todos estos fenómenos —dispersión de las poblaciones, proliferación de las tipologías de baja densidad, alejamiento de las relaciones residencia —ocio-trabajo— han supuesto un notable incremento del impacto que los asentamientos humanos tienen sobre el medio.

En términos de planeamiento territorial, son varias las medidas que adoptar. La primera pasa por disminuir o moderar dichos procesos de dispersión urbana. La segunda, obviamente, por establecer mecanismos de mitigación del cambio climático. La tercera, vinculada también de manera directa a la planificación territorial, pasa por fortalecer y ampliar a todas las escalas, y de modo particular en las áreas periurbanas, la infraestructura verde con todos los servicios ecosistémicos que aporta, especialmente los de regulación climática y de calidad del aire, y con la capacidad que esta tiene para paralizar la pérdida de biodiversidad.

Competitividad contra sostenibilidad

No podemos evitar ser conscientes de que, aún hoy, las medidas destinadas a reducir de manera drástica el consumo de recursos y nuestro impacto sobre el medio siguen percibiéndose en muchos casos como frenos al desarrollo económico. Así, y a pesar de que la competitividad y la sostenibilidad aparecen de manera recurrente en las exposiciones de principios y objetivos de todos los documentos, manifiestos e informes generados por las instituciones gubernamentales en sus agendas urbanas y territoriales, la realidad es que su compatibilización constituye todavía un reto.

Por una parte, encontramos la apelación a la competitividad en términos de eficacia, calidad y precios que sustenta nuestro sistema productivo y los objetivos de prosperidad y calidad de vida. Por otra parte, aparece la sostenibilidad como compromiso colectivo de cara al mantenimiento de los ecosistemas naturales y a la disminución de impactos sobre el medioambiente local y global.

La cuestión que se plantea cada vez con más urgencia es si, aparte de los consabidos discursos retóricos, son realmente compatibles dichos objetivos. ¿Cómo compatibilizar la existencia de modelos espaciales muy demandados, como son las urbanizaciones suburbanas de vivienda unifamiliar o los parques tecnológicos —tan dependientes del automóvil—, con el control y la disminución de las emisiones?

Es bien sabido que los modelos espaciales basados en la compacidad, la densidad, la mezcla de usos, la fácil accesibilidad a los equipamientos y servicios públicos o privados cotidianos, y el predominio del transporte público o de los modos alternativos de movilidad consumen mucho menos espacio, son más económicos para la implantación y mantenimiento de las infraestructuras de urbanización (agua, energía, etc.) y producen efectos contaminantes muy inferiores.

La compatibilización de estos dos objetivos pasa indudablemente por la construcción de una cultura ciudadana y unos consensos sociales que permitan adecuar los modelos de vida —en definitiva, los estilos de vida— y de implantación sobre el territorio, con los ineludibles objetivos de reducción del impacto sobre el medio. Será esta incorporación de los criterios de sostenibilidad, y su interiorización en los hábitos de vida y trabajo, lo que permita resolver esta contradicción aparentemente insoluble y posibilite nuevos modelos de desarrollo social, económico y de consumo que converjan en la superación de la dicotomía entre sostenibilidad y competitividad.

Paisaje, desarrollo local y sentido del lugar

La toma de conciencia social respecto a los retos del desarrollo territorial deberá funcionar necesariamente a múltiples escalas. Las consecuencias globales de nuestros hábitos de vida deberán asumirse desde lo local, y nuestra concienciación respecto a los valores de lo local será la que posibilite el desarrollo endógeno de los territorios como palanca de transformación de esta cultura territorial renovada. La propia Agenda Territorial 2020 reconoce la necesidad de aprovechar el potencial de los territorios a través de “estrategias de desarrollo basadas en el conocimiento local y regional de las necesidades y aprovechar los puntos fuertes y factores específicos que contribuyan a la competitividad de los territorios”. Afirma, además, que “la diversidad de territorios representa un potencial para el desarrollo y las distintas identidades de las comunidades locales y regionales adquieren una importancia particular”.

Este planteamiento del desarrollo local es, en un contexto de global, una resultante directa de la capacidad de los actores y de la sociedad local para estructurarse y movilizarse con base en sus potencialidades. Y, en este contexto, el patrimonio y el paisaje constituyen activos, capaces además de resolver las disyuntivas entre competitividad y sostenibilidad, poniendo en el debate modelos alternativos de desarrollo económico y social que aprovechen sus activos naturales y culturales no solo como bienes que proteger, sino como motores para el desarrollo endógeno.

Territorio-red y territorio-zona

Nos encontramos así ante una nueva disyuntiva en la manera en que, a día de hoy, entendemos el territorio. Por un lado, el proceso de expansión urbana y la disolución de los límites entre lo urbano y lo natural generan un modelo de territorio-red, no tanto por los espacios tradicionales y delimitados como por las relaciones entre estos y por las infraestructuras que los conectan, una trama de nodos interconectados de densidades variables. Pero, por otro lado, la perspectiva de proximidad nos hace seguir percibiendo los espacios en un sentido tradicional, desde la noción de lugar con características propias y diferenciadoras, apropiables por las personas que los habitan.

Esta doble visión, de lo global y lo local, de la gran escala y de la escala de proximidad, del territorio como red y del territorio como zona, y la compatibilización de ambas visiones desde su complementariedad, es uno de los principios que articulan el modelo policéntrico.

Recogido en la Estrategia Territorial Europea, el modelo territorial policéntrico no es en absoluto un modelo disruptivo, sino un intento de interpretar el funcionamiento del territorio desde las relaciones de complementariedad y cooperación entre ámbitos territoriales. Un modelo que abarca tanto las regiones más urbanizadas —con sus dinámicas sociales, económicas e informacionales— como aquellos territorios de baja densidad, en los que el modelo policéntrico permite fortalecer las relaciones y hacer frente a los retos de sostenibilidad de los servicios básicos derivados de la pérdida de población. Un modelo, por tanto, en el que deberán convivir la noción del espacio-red con un sentido del lugar que posibilite el propio desarrollo de los territorios.

Cooperación con otros territorios

El modelo policéntrico se concibe como un sistema que trasciende las delimitaciones administrativas. Si bien esto resulta más fácil en la teoría que en la práctica, uno de los retos del desarrollo territorial radica, precisamente, en la articulación de modelos de cooperación entre territorios, sociedades y economías. Frente a una perspectiva ensimismada —sea cual sea la escala— en la que los territorios colindantes se perciben solo como amenazas o competidores, cabe pensar que existen estrategias más colaborativas, construidas a partir del aprovechamiento de las complementariedades y de los potenciales de colaboración, pero también de la minimización de los conflictos y disfunciones existentes.

Todos estos retos presentan, sin duda, un panorama complejo. Un panorama en el que debemos conjugar la visión global con las realidades locales, en el que resulta necesario articular una multiplicidad de escalas y, con ellas, a sus correspondientes administraciones, instituciones y centros de poder, así como a los diversos agentes que, de una manera u otra, intervienen sobre los modelos de desarrollo territorial y determinan su evolución a futuro. Y, como objetivo último, el de generar proyectos de territorio compartidos, viables y operativos. A continuación, pensaremos sobre cómo nos enfrentamos a todo esto.

Escuchar y transformar el territorio

¿Es posible gestionar el territorio desde una perspectiva más abierta y democrática? ¿Son la ordenación territorial y sus decisiones de gran escala compatibles con la participación de la sociedad civil en la construcción de un modelo territorial compartido?

La participación a escala territorial introduce retos que habitualmente no encontramos en los procesos de transformación urbana de los que hemos hablado en los anteriores capítulos. En primer lugar, la propia escala, pero también el grado de abstracción de los temas por abordar —que a menudo se alejan de las realidades diarias de la población que habita esos territorios—, introducen algunas particularidades que afectan a las metodologías, las herramientas e incluso a la propia conceptualización de la participación vinculada a los procesos de planificación y transformación territorial, hasta el punto de que la participación local y la participación territorial no resultan escalables.

Así, abordar la participación a escala territorial exige un planteamiento renovado en relación con la propia gobernanza del territorio y a la forma en que las diferentes perspectivas, procedentes de un espectro mucho más amplio de agentes a múltiples escalas, son capaces de construir un proyecto común para el territorio. Atender a los diferentes centros de poder, a las competencias de cada uno de los agentes, pero también a las cuestiones más intangibles, como las relaciones entre estos o su capacidad para incidir de manera indirecta a través de otras instituciones, constituyen factores clave en el propio planteamiento metodológico.

La escala de estos procesos incide también sobre el diseño de los canales y espacios de participación, que deben adaptarse a un amplio espectro de agentes, tanto a aquellos con un mayor conocimiento técnico como a la población general. Para ello, resulta necesario ser capaces de combinar tanto el orden cuantitativo como cualitativo de la participación, lo físico y lo digital, el conocimiento experto y el cotidiano, las dinámicas de decisión con la sensibilización y la divulgación, lo particular y lo general.

CLAVES METODOLÓGICAS

Un territorio, varias escalas

Como se ha comentado, la primera cuestión a la que resulta necesario atender desde el planteamiento metodológico es la de las escalas. Para ello, se plantea una metodología capaz de establecer mecanismos de concertación de propuestas desde la escala local hasta la escala territorial, buscando la convergencia en soluciones compartidas capaces de dar cuenta de la diversidad territorial.

De esta manera, se persigue que las diferentes escalas de aproximación se sientan protagonistas, para después pasar el testigo a la escala superior, hasta llegar a una serie de ideas conjuntas y coherentes en relación con el territorio.

Así, la metodología articula la participación desde la base, partiendo de acciones a escala municipal y de proximidad, para acercarse posteriormente a la escala subregional (las llamadas “áreas funcionales”, u otro tipo de denominaciones que se emplean para definir los ámbitos a esta escala intermedia), y regional, a través de otros mecanismos (sesiones de trabajo, talleres y presentaciones). En algunos casos, como el de la escala municipal, puede ser necesario articular la participación a través de entidades representativas (como las federaciones y agrupaciones de municipios) que permitan economizar los recursos, pero siempre desde la idea de que los resultados obtenidos sirvan como base de trabajo para el proceso en las fases posteriores.

Una nueva gobernanza territorial

La participación territorial tiene el reto de alcanzar a población de toda índole, planteando acciones que articulen la intervención diversas esferas de agentes. En este sentido, a la sociedad civil —habitualmente la protagonista de estos procesos— se suman aquí otros grupos, con un peso igual o mayor al de esta: las instituciones y administraciones públicas; los organismos competentes en las distintas materias y órganos de representación —tanto de la propia sociedad como de otras organizaciones— a escala municipal, provincial y autonómica; los grupos y organismos expertos en la materia —tales como universidades y otras instituciones educativas y científicas, colegios profesionales, centros de I+D+i—; los partidos políticos; y todo el espectro de agentes sociales, culturales y económicos a escala territorial y local conforman un mapa de agentes con intereses, capacidades y conocimientos diversos.

La participación ha de atender, por tanto, a la naturaleza de dichos agentes, pues los mecanismos que la garantizan resultan radicalmente diferentes, así como las cuestiones sobre las que se participa y los resultados que se generan en el proceso.

Pero la participación a escala territorial ha de ser entendida más allá de los procesos y de los planes, y pasa necesariamente por un entendimiento de las estructuras de gobernanza presentes en el territorio, que son las que, fuera de estos momentos puntuales, articulan los procesos de toma de decisión. Porque a pesar de los planes, proyectos y normas que se han elaborado —siempre con la sostenibilidad y la calidad de vida como principios supuestamente articuladores—, los desmanes sobre el territorio han seguido produciéndose como resultado de las acciones que diferentes administraciones, en el ejercicio de sus competencias, han llevado a cabo.

Ante esa realidad, resulta necesario un nuevo enfoque de la gobernanza territorial, que permita coordinar y articular estos procesos de decisión y el impacto de los mismos sobre el territorio a través de mecanismos multinivel, tanto en su dimensión vertical (de lo local a lo regional) como desde la perspectiva horizontal y transdisciplinar (entre ámbitos temáticos, departamentos y áreas de las correspondientes administraciones, etc.).

La participación territorial no puede limitarse únicamente a la creación de una serie de canales, organizados por escalas, que vehiculen la participación de los distintos grupos de agentes. Por ello, el proceso ha de contemplar la necesidad de generar estructuras de gobernanza claras y operativas que permitan realizar las necesarias labores de concertación multinivel —entre agentes de diferente naturaleza y diferentes escalas— para, a su vez, alcanzar acuerdos.

Si la creación de este tipo de espacios resulta recomendable en todo proceso de transformación urbana, la superposición de escalas competenciales y de conocimientos en los procesos de planificación territorial hace, si cabe, más necesaria su conformación.

Por ello, a las estructuras de seguimiento interno del proceso —incorporando a los perfiles responsables de su desarrollo— es necesario sumar aquí otro tipo de estructuras operativas de diversos actores y de composición mixta —político-técnica— para la supervisión del proceso. La metodología divide aquí estas estructuras en dos: en primer lugar, un espacio de carácter interno —a modo de grupo de confianza—, en el que se integra una pequeña muestra de profesionales valedores del proceso, que guíe y apoye al equipo responsable y que permita revisar la calidad de los contenidos que se generen. En segundo lugar, la creación de un grupo de contraste —a modo de espacio de supervisión— que permitirá, en un espacio controlado y formado por los agentes más activos de posicionamientos diversos, la revisión y verificación del proceso y de los resultados antes de su lanzamiento abierto.

Pedagogía y demostración

Por último, cabe señalar otro aspecto diferencial de las metodologías que planteamos en los procesos de planificación y transformación del territorio, y que tiene que ver con la capacidad de obtener resultados tangibles de los mismos. Una de las principales debilidades de la planificación territorial es, como ya se ha mencionado, la amplitud tanto de los temas como de la escala que abarca. Este hecho, unido a la compleja estructura competencial de las administraciones que intervienen sobre un territorio, hace difícil visibilizar la manera en que los objetivos y las estrategias se materializan finalmente.

Estas cuestiones, que en los procesos de planificación pueden ser trabajadas a través del componente pedagógico y divulgativo, dando a conocer el impacto que la ordenación territorial tiene sobre nuestra realidad cotidiana y las cuestiones sobre las que esta incide, requieren de otros instrumentos en las fases posteriores. Ejemplo de esto sería el desarrollo de operaciones demostrativas, entendidas como intervenciones reales y de calidad, que materializan los planes y refuerzan el potencial pedagógico de la ordenación territorial. Este tipo de instrumentos permite además conjugar la participación de los grandes actores y los agentes estratégicos con los agentes locales, más próximos al territorio y más conscientes de las necesidades a escala próxima. En los casos de estudio que se presentan más adelante se recogen algunas ideas sobre cómo este tipo de proyectos piloto pueden desarrollarse de manera práctica.

Metodología y herramientas

Estos planteamientos metodológicos, que tratan de afrontar las complejidades descritas, tienen que ser materializados en un serie de herramientas concretas, organizadas en una secuencia de fases que permita la implementación a través de los diferentes frentes y recoger información desde diversos focos, ampliando los agentes implicados y las personas involucradas. Con esta idea, las herramientas se vehiculan a través de varios canales, lenguajes y mensajes, adaptados a los distintos perfiles de agentes.

Para ello, se parte de una organización en cinco bloques de trabajo: comunicación, divulgación, participación, gobernanza y documentación. De esta manera, la metodología de participación territorial asume la complejidad del propio territorio como elemento sustancial de la definición metodológica, diferenciando las herramientas participativas propiamente dichas —aquellas vinculadas a la implicación y la recogida de aportaciones de la sociedad civil— de los instrumentos de gobernanza —conectadas con el trabajo de concertación con instituciones y organismos representativos—. Además, las labores de difusión se distinguen también las acciones de comunicación, que permiten dar a conocer el proceso y sus resultados, de las acciones de carácter divulgativo, que se plantean con el objetivo de fomentar un mayor conocimiento por parte de la población participante, tanto del propio modelo territorial como sobre la naturaleza de la ordenación del territorio y las oportunidades que ofrece como instrumento de definición de un proyecto común.

La metodología se organiza, de manera operativa, en una serie de fases concatenadas. Siguiendo el esquema procedimental planteado a otras escalas como la urbana, los procesos de planificación y transformación territorial comprenden el desarrollo de una serie de trabajos de análisis y diagnóstico inicial, a través de los cuales y de la extracción de conclusiones se definen las líneas de actuación que quedan plasmadas en los planes y proyectos, con un grado de concreción variable. Por ello, más allá de la pormenorización de cada una de estas etapas, resulta interesante resaltar algunas de las claves necesarias para vehicular procesos de planificación a escala territorial en su desarrollo por fases.

En primer lugar, cabe señalar la importancia de definir en los estadios iniciales el enfoque general del proyecto que, junto con los objetivos y límites, y con la estructura temática de cuestiones susceptibles de debatirse, define el fundamento del proceso participativo. En este sentido, los documentos que se generan son esenciales a escala territorial. Primero, porque la complejidad de la ordenación del territorio hace necesario disponer de un primer documento que oriente el debate y las cuestiones objeto de participación, fruto también de las directrices políticas; segundo, porque estos documentos permiten dar mayor coherencia a una participación que, por la diversidad de agentes, corre el riesgo de discurrir por vías excesivamente divergentes, haciendo imposible la definición como resultado de una idea común del territorio. Y tercero, porque la amplitud de la escala hace más compleja la explicación del propio proceso, y a través de estos documentos disponemos de un instrumento para comunicarlo.

Esta fase inicial supone también el lanzamiento de los trabajos de comunicación y, especialmente, de divulgación. Explicar por qué resulta importante la ordenación territorial, cuáles son los efectos que esta genera sobre el propio territorio y a qué retos tiene este que responder son cuestiones a las que debe darse respuesta al inicio del proceso, sentando las bases de un adecuado conocimiento que permita una participación efectiva. Además, la amplitud y diferenciación de agentes que participarán en el proceso exige un esfuerzo de comunicación —si se quiere, publicitario— muy amplio que asegure que todos los agentes con un interés en participar lo conozcan, y así acompasar sus aportaciones al momento y escala adecuados dentro del proceso.

Tras los trabajos de preparación, el lanzamiento del proceso de participación requiere también atender a algunas claves. La diversidad de agentes hace necesario dividir el proceso de participación en los dos bloques ya mencionados: la gobernanza y la participación abierta. Estos dos pueden articularse de diversas maneras en función de las características del proceso, pero es necesario entender la necesidad de planificarlo atendiendo a esas dos vertientes simultáneamente. En este caso, la participación abierta constituye una condición necesaria pero no suficiente. Hemos de asegurarnos de que el modelo territorial contemple las diferentes realidades territoriales y locales, pero incluso el acuerdo en este ámbito no evita, en muchas ocasiones, la oposición de otros agentes si estos sienten amenazados sus espacios de decisión. Entra ahí la necesidad de realizar una labor profunda de consultas con instituciones y agentes estratégicos, lo que permite incorporarlos al proceso como agentes activos y ser cuidadoso con los diferentes espacios y centros de decisión.

Las consultas incorporan también el trabajo de revisión con agentes estratégicos y con personas expertas en la materia, con las que se realiza una evaluación del documento antes de iniciar el proceso de participación abierto. De esta manera, nos aseguramos de que los agentes con mayor relevancia, y con mayor capacidad para oponerse al proceso, se encuentran alineados con los planteamientos iniciales.

Ambos procedimientos sirven también para crear los grupos de trabajo interno y externo que se planteaban. A través del reconocimiento de los intereses de los agentes, y de las afinidades entre ellos y con el propio proyecto, se configuran los espacios que articularán la gobernanza.

La participación que podríamos denominar “abierta” articula la implicación de los agentes sociales y económicos del territorio desde lo local a lo territorial para volver, por último, a lo local. Abrir la participación al conjunto del territorio requiere del acompañamiento a través de diversas acciones de comunicación, tales como la creación de una imagen identificativa del proceso que permita su reconocimiento social y de los canales y espacios digitales de seguimiento, así como el lanzamiento de presentaciones públicas, conferencias y espacios informativos.

Este se articula, como ya se ha dicho, partiendo de lo local, a través tanto de espacios de carácter unidireccional destinados a la recogida de información —encuestas, buzones ciudadanos, etc.— como de espacios interactivos —talleres y sesiones de trabajo— a diferentes escalas y con enfoques diversos —integrales, temáticos—.

Esta participación, que se desarrolla en el marco general del documento de base —tras su revisión con los agentes estratégicos territoriales— tiene como objetivo recoger una visión caleidoscópica del territorio y de sus diferentes realidades, y cualificar así la visión de escala más amplia que se genera a través de las instituciones y los agentes estratégicos del territorio, conocedores de los aspectos técnicos pero, a menudo, más alejados de las realidades locales. Es por ello importante, al concluir esta fase, dar a conocer y poner en valor los resultados de la participación entre todos los agentes, así como generar una visión conjunta que combine las perspectivas de las distintas escalas. Este trabajo se realiza a través de actividades presenciales —encuentros, jornadas informativas, instalaciones divulgativas— y de canales virtuales —comunicación en medios y redes— y permite la puesta en común de las distintas visiones y los distintos agentes, así como realizar una labor divulgativa hacia el conjunto de la sociedad respecto de los resultados alcanzados.

CASOS DE ESTUDIO

Plan de Paisaje del Valle de la Cerdaña, 2013

El valle de la Cerdaña es un territorio transfronterizo conformado por las comarcas de la Alta Cerdaña, que forma parte del departamento de los Pirineos orientales —territorio francés— y la Baja Cerdaña, situada en Cataluña.

En un territorio con estas características, marcado por los diversos límites administrativos —estatales, provinciales y municipales— que lo atraviesan, la puesta en marcha de un plan de paisaje que tome como ámbito de trabajo el conjunto del valle resulta particularmente interesante. En especial, por la voluntad y el reto de que ese ejercicio de reflexión sobre la planificación se haga concertadamente con las distintas administraciones involucradas, con los agentes más relevantes en el territorio y con la propia población de las comarcas, que permita a la vez concebir este paisaje más allá de los límites administrativos.

Así, entendiendo que las dinámicas territoriales y la realidad paisajística de este espacio trascendían los límites fronterizos, se inicia en 2013 el trabajo previo para la elaboración del Plan de Paisaje del Valle de la Cerdaña, con el objetivo de establecer unas bases de futuro para la puesta en valor del entorno rural y del patrimonio territorial del valle.

El planteamiento inicial de este trabajo parte de la consideración del paisaje como un elemento esencial del desarrollo territorial de la Cerdaña. El paisaje en territorios de estas características no supone solo un bien que preservar, por el contrario, constituye muchas veces uno de los principales activos del territorio, un valor esencial capaz de generar nuevas oportunidades de desarrollo social y económico. En una región donde la agricultura y la ganadería habían sido las principales fuentes de actividad económica hasta el siglo XIX, y en el que poco a poco el turismo ha ido adquiriendo mayor peso hasta convertirse en la actualidad en el principal sector, las oportunidades —pero también los desafíos— de preservar y aprovechar el paisaje como elemento de desarrollo territorial resultan ineludibles.

Al mismo tiempo, el paisaje constituye en estos territorios un valioso reflejo de la identidad histórica, pero también de las dinámicas que definen su presente y condicionan su futuro. Su mantenimiento, así como la preservación del sentido del lugar, se convierte en un valor desde una doble perspectiva; primero, por la incidencia sobre la propia población local y sobre el sentido de pertenencia; y segundo, porque en territorios de estas características, esta identidad constituye un elemento esencial de proyección exterior.

De esta manera, uno de los elementos innovadores del Plan de Paisaje del Valle de la Cerdaña es el de imaginar un futuro común, compartido con todos los agentes. El paisaje entendido desde la visión del Convenio Europeo del Paisaje involucra necesariamente a actores muy diversos del territorio y representa un elemento definitorio de la calidad de vida de las poblaciones. Por ello, la elaboración de este plan contó desde sus inicios con un amplio espectro de participantes: los organismos comarcales de ambos lados de la frontera (el Consejo Comarcal de la Cerdaña, del lado español, la Communauté de Communes Pyrénées Cerdagne, del lado francés), la Agrupación Europea de Cooperación Territorial Pirineos-Cerdanya, el Parque Natural Regional de los Pirineos Catalanes, a los que se suman en fases posteriores municipios, agentes sociales y económicos, etc.

Una especial mención merece el Observatorio del Paisaje de Cataluña. Constituido a raíz de la Ley de Protección, Gestión y Ordenación del Paisaje de Cataluña, este organismo se ha convertido en uno de los referentes en la materia, tanto por sus trabajos de estudios y planes de paisaje como por su labor divulgativa y pedagógica de los valores hacia la sociedad. En este caso, el Observatorio actuó como desarrollador del plan, aportando su experiencia en este tipo de trabajos y su conocimiento del propio territorio.

Los primeros encuentros para impulsar el plan de paisaje se iniciaron en 2012, y permitieron establecer unas bases de trabajo conjunto, poner en común los trabajos y las iniciativas existentes y establecer unos objetivos comunes. Como es lógico, la labor de concertación en un territorio de estas características resulta fundamental de cara a alinear a los diferentes agentes relevantes, con experiencias e intereses diversos.

La metodología de trabajo fue planteada conjuntamente entre el Parque Natural Regional de los Pirineos Catalanes y el Observatorio del Paisaje, y se fundamentó en un trabajo continuo de intercambio de información entre las partes a uno y otro lado de la frontera, lo que permitía recoger y compilar todo el conocimiento existente sobre el lugar y generar la nueva documentación compartida. En paralelo a este trabajo colaborativo de carácter técnico, la concertación con los agentes estratégicos se desarrolló a través de espacios de diversa índole, entre los que cabe destacar la creación de un Comité de Pilotaje y Seguimiento del Plan, conformado por el Consejo Comarcal de la Cerdaña, el Ayuntamiento de Llivia, la Communauté de Communes Pyrénées Cerdagne, el Observatorio del Paisaje y el Parque Natural Regional de los Pirineos Catalanes.

Asimismo, se abrieron diversos canales destinados a involucrar a los agentes a escala local —ayuntamientos, entidades y profesionales del valle de la Cerdaña, población local, etc.—: se realizó un encuentro transfronterizo con diversos agentes y se llevó a cabo una consulta pública dirigida a la ciudadanía, los agentes del territorio y los ayuntamientos del valle.

El Plan de Paisaje Transfronterizo del Valle de Cerdaña ha constituido la base sobre la cual se han desarrollado diversos proyectos, que han ido avanzando, concretando e implementando esta visión de futuro para el conjunto del valle. Se han definido unos objetivos de calidad paisajística para el territorio de la Cerdaña; se ha elaborado un mapa del paisaje transfronterizo a modo de cartografía valorativa-operativa del plan; por otra parte —y dentro del programa de acciones destinadas a la educación, la sensibilización y la comunicación que permiten entender el plan como un instrumento destinado también a la sensibilización respecto a los valores y los retos del paisaje— se han llevado a cabo diversas actuaciones, más concretas, que han ido permitiendo materializar en resultados tangibles todo el proceso de análisis y reflexión desarrollado, tales como un manual para el mantenimiento y valorización de los cultivos del valle y diversos cursos formativos orientados a los agentes locales (sobre árboles frutales y sobre ordenación de espacios públicos), entre otros.

De esta manera, el Plan de Paisaje Transfronterizo del Valle de Cerdaña ha servido no solo como una reflexión conjunta sobre los valores y retos que deben afrontar sus poblaciones en relación con el paisaje; también constituye una hoja de ruta, operativa, que marca las líneas de actuación para el desarrollo territorial de la Cerdaña.

Una de las piezas clave del Plan de Paisaje de la Cerdaña es el Mapa del Paisaje Transfronterizo. Elaborada por el Observatorio del Paisaje en colaboración con otros agentes, esta cartografía combina la información de carácter técnico, fruto de los análisis y los estudios desarrollados, con aspectos cualitativos, recogidos a través de diversos canales de participación con los agentes del territorio. Desarrollado, al igual que el plan, a partir de un trabajo colaborativo entre las administraciones, los agentes del territorio y la propia ciudadanía, se pusieron en funcionamiento durante su elaboración diferentes fórmulas destinadas a recoger percepciones sobre los valores, los activos paisajísticos y territoriales, los espacios degradados y por mejorar, etc. Estas, adaptadas al perfil de los distintos agentes, permitieron una recopilación de información procedente tanto de ayuntamientos y entidades económicas como de la población general, que desembocaron en la definición de unos objetivos de calidad paisajística acordados por los distintos actores que participaron en su elaboración.

El Mapa del Paisaje Transfronterizo del valle de la Cerdaña adquiere así múltiples significados y funciones: se trata de una herramienta analítica que identifica y describe el paisaje local; una herramienta operativa que define unos objetivos de calidad paisajística —acordados por los distintos actores que participaron en su elaboración—; un proyecto de territorio para la Cerdaña a partir de sus los valores del paisaje tal y como este es percibido por su población; y, también, una herramienta divulgativa que permite contar y poner en valor sus paisajes y su patrimonio territorial hacia su población y hacia el exterior.

Con todo ello, el Mapa del Paisaje Transfronterizo del Valle de la Cerdaña constituye la materialización de un proyecto de paisaje entendido como motor del desarrollo social y económico de una región, una visión en la que la tutela y la protección del paisaje se alinean con la dinamización del territorio, pues representan el principal activo con el que cuentan para el futuro.

ANTEPROYECTO DE Ley de ordenación del territorio y el paisaje de castilla-la mancha, 2015

En 2015, la llegada a la Comunidad de Castilla-La Mancha de un nuevo equipo de Gobierno y la creación de la Dirección General de Planificación y Sostenibilidad vuelven a poner sobre la mesa el debate de la ordenación territorial en la región, una ordenación territorial que había quedado históricamente relegada y que ofrecía ahora una oportunidad para articular un proyecto territorial y paisajístico para la región.

Esta cuestión de la ordenación territorial y el paisaje en Castilla-La Mancha había ido apareciendo y desapareciendo del debate público en función de las diversas coyunturas políticas y económicas. En 1998, se aprobó la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha (LOTAU) que trataba de sentar las bases para dar respuesta, al menos sobre el papel, a la heterogénea configuración de la región.

Su baja densidad demográfica —una de las más reducidas de la Unión Europea—, su condición acéfala derivada de su carencia de un núcleo urbano central, y el histórico entendimiento de la región desde la idea de la pentaprovincia recogida en su Estatuto de Autonomía han llevado a que, históricamente, Castilla-La Mancha haya carecido de una concepción integral así como de una política de ordenación territorial que tratara de dar respuesta a los desequilibrios y pusiera la cohesión territorial en el centro de la política pública.

La aplicación de la ley demostró su incapacidad para dar respuesta a dichos retos. La prevalencia de la política urbanística en un periodo de urbanismo expansivo, y la percepción por parte de los ayuntamientos de la ordenación territorial como una imposición desde arriba —resultado también del modelo de planificación en cascada del que hablaremos más adelante—, tuvieron como resultado la nula implementación de la política territorial planteada en la ley. En casi una década, resultó imposible la aprobación de una estrategia de escala regional —que quedó paralizada tras la aprobación del avance en 2010— o de algún instrumento de ordenación subregional que empezara a configurar una mínima política territorial.

En 2015, sin embargo, la iniciativa de renovación de la vigente LOTAU y su adaptación a la nueva coyuntura urbanística y territorial abría una ventana de oportunidad para tratar de corregir las deficiencias de la ordenación territorial castellano manchega, y con ello dar respuesta a los numerosos retos identificados en el ámbito regional, nacional y europeo: las implicaciones ambientales de nuestro modelo de implantación y de gestión de recursos; el aumento de los desplazamientos por un territorio de actividades crecientemente deslocalizadas; o la profunda modificación de los asentamientos humanos y los sistemas productivos tradicionales, que modifican sustancialmente a su vez nuestra manera de interactuar con el territorio. A todo ello se une además el contexto de cambio en la manera en que la que la gente se relaciona con su territorio y con su entorno más cercano, en el que han ido surgiendo reclamaciones diversas sobre la manera de plantear dicha relación, desde las herramientas hasta las formas de gobernanza local. Era, pues, ahora, aprovechando la necesidad de revisar el modelo territorial y la estrategia actual en Castilla-La Mancha, el momento de reflexionar sobre la validez de algunos de los instrumentos y estrategias sobre los que se han fundamentado las políticas territoriales y de paisaje en todas sus escalas, y analizar las oportunidades para superar los retos actuales.

En este contexto, la Dirección General lanza en 2015 la iniciativa para la elaboración del Anteproyecto de Ley de Ordenación del Territorio y el Paisaje de Castilla-La Mancha. Separando la Ordenación Territorial de la Actividad Urbanística —y tratando con ello de otorgarle carta de naturaleza propia— e incorporando el paisaje como el otro elemento vertebrador de la política territorial, se lanza así la elaboración de una ley con unos principios claros: en primer lugar, el de constituir un marco legal impulsor. Frente a la concepción exclusivamente tutelar de la ordenación del territorio, la ley concibe el territorio y el paisaje como motores de desarrollo y vías para la mejora de la calidad de vida, y la propia norma como un mecanismo para la reactivación del patrimonio territorial y el paisaje, capaz de generar incentivos para el desarrollo de iniciativas y proyectos por parte de los agentes del territorio. Al mismo tiempo, se busca una ley que sea capaz de reflejar la identidad diversa de la propia región; una ley en la que el paisaje, como reflejo de las identidades territoriales, actúe como elemento de cohesión.

Ambos principios se asientan sobre la base de una concepción renovada de la gobernanza territorial, buscando la implicación activa de los agentes del territorio y del conjunto de la sociedad civil en el gobierno del territorio.

La elaboración de un anteproyecto de ley de estas características configura consecuentemente un trabajo innovador frente a los modelos tradicionales. Adquiere aquí una importancia especial la idea de proceso, en el que se implementan diferentes mecanismos que permitan un desarrollo colaborativo del texto normativo.

La configuración de un grupo de trabajo interno, que integra al equipo redactor y al equipo de la Dirección General, la creación de una Comisión de Seguimiento conformada por responsables de las diferentes consejerías con implicaciones en la política territorial (Desarrollo Rural, Medio Ambiente, Cultura, Urbanismo, etc.); y por último, el desarrollo de un plan de consultas, a través de entrevistas presenciales y de cuestionarios en el que participaron diversos agentes estratégicos del territorio –colegios profesionales, grupos ecologistas, federación de municipios y provincias, ayuntamientos y diputaciones, etc.— articularon un proceso de redacción en el que las perspectivas, propuestas y valoraciones de los agentes relevantes en la política territorial no solo permitieron orientar los trabajos de redacción, sino que también buscaban sentar las bases de los futuros mecanismos de implementación y seguimiento de la ley.

Como resultado de este trabajo, y de las reuniones y sesiones técnicas que tuvieron lugar durante cerca de un año, nace un texto legislativo con un marcado carácter estratégico, y con una política territorial que pone en el centro el desarrollo territorial de la región, trabajando sobre la cohesión territorial, la cooperación de los agentes y la activación del paisaje como líneas estratégicas de esta política.

Así, el texto legislativo se aleja en muchos aspectos de las leyes convencionales y se configura no solo como un mecanismo regulador, sino también como una metodología, que define los procedimientos para la puesta en marcha de la ley, para su seguimiento y, llegado el caso, para la revisión de la misma.

De esta manera, uno de los títulos de la ley se dedica a los mecanismos de gobernanza, estableciendo las estructuras organizativas y procedimentales para que las administraciones con competencias afectadas por la ordenación territorial y los agentes estratégicos del territorio participen en las tomas de decisión que permitan cumplir los objetivos de la ley.

Como elemento central de la gobernanza territorial se establece un consejo regional en el que, además de representantes de las consejerías implicadas, se incorpora la participación de la sociedad civil y de personas expertas de reconocido prestigio en las materias. De esta manera se genera, en el propio seno del principal organismo de gobernanza, una representación variada de los diferentes sectores, a los que se otorga capacidad de decisión.

Complementariamente, la ley plantea la creación de un Observatorio del Territorio y el Paisaje como un espacio de carácter técnico dedicado al desarrollo de trabajos de análisis y diagnóstico que permitan la puesta en marcha de la ley y de sus instrumentos, pero también como un espacio de sensibilización y participación de la sociedad civil. Para esta última función, se plantea la creación de una plataforma territorial y de paisaje, un espacio de participación de los agentes territoriales que permita coordinar iniciativas, compartir conocimientos y recibir el asesoramiento del Observatorio, que actúe así como un organismo facilitador de la política territorial, y como conexión de los espacios de decisión política, vinculados a los centros de poder y a los agentes estratégicos, con las distintas realidades e iniciativas territoriales.

Por último, la ley plantea la posibilidad de constituir diferentes redes de cooperación entre agentes del territorio —municipios y entidades sociales del territorio, grupos de acción local, etc.—, impulsando la colaboración público-privada para la puesta en marcha iniciativas de dinamización del territorio y el paisaje contando con la participación activa de los agentes.

Así, frente a la concepción de la política territorial como una acción pública exclusivamente top-down, es decir, una política que mantiene una lógica jerarquizada, de arriba a abajo, la ley recoge esquemas organizativos que fomentan el desarrollo de iniciativas y proyectos en las que los promotores sean los propios agentes que, desde su realidad territorial, puedan poner en marcha proyectos (una lógica bottom-up, de abajo a arriba); siempre y cuando estos se encuentren alineados con los principios y criterios que establece la ley. Esta actúa así como elemento incentivador más que impositivo, con líneas de financiación —planteadas de acuerdo a sus principios— a los que las redes pueden acogerse.

Estos principios recogidos en la ley, y las estrategias, criterios y directrices que los concretan y los hacen efectivos, se convierten así en un elemento esencial del modelo regulativo. En primer lugar, permiten la operatividad de la Ley desde el momento que entra en vigor, sin hacerla dependiente de la aprobación de una estrategia o plan regional. Uno de los grandes problemas que se detectaba del modelo territorial vigente era, precisamente, dicha dependencia y la inoperatividad del mismo cuando ese plan no es aprobado, caso que se había producido en Castilla-La Mancha. Por ello, se decide introducir en la ley estos contenidos de carácter operativo y estratégico, que sientan, ya desde la ley, los principios y criterios que deben regir la política territorial. Por un lado, los principios son los grandes objetivos que orientan la política territorial; las estrategias son líneas que determinan y condicionan cómo alcanzar esos objetivos; y, por último, las directrices y los criterios son disposiciones que establecen normas para cada principio de acuerdo con las estrategias.

Los procedimientos y los órganos previstos deberán ser configurados para introducir cambios y adaptaciones en las estrategias, directrices y criterios según se detecten nuevas necesidades, y actuar como espacios de diagnóstico, evaluación y adaptación de la ley, que se presenta así no como una foto final, sino como un proceso en constante ajuste.

Este modelo territorial flexible queda reflejado también en los instrumentos (planes y programas) a través de los cuales se implementará la ley. Tradicionalmente, la ordenación territorial ha funcionado bajo el modelo de planificación en cascada. Una ley regional se concreta a través de una estrategia o ciertas directrices, también de escala regional, que posteriormente se concreta en otros instrumentos, generalmente planes, de escala subregional. En paralelo, se desarrollan también instrumentos de carácter sectorial, vinculados a temáticas concretas como la actividad económica, las infraestructuras, los suelos agroforestales, etc. Este sistema, adoptado en la mayoría de comunidades autónomas —en algunas, con una importante tradición de ordenación territorial— tiene el problema de generar un modelo que no parece acabarse nunca: cuando se ha finalizado el ciclo completo de planificación, muchos de los planes han quedado ya obsoletos y hay que empezar de nuevo.

En una comunidad en la que, durante los diez años de vigencia, no se llegó aprobar ningún instrumento de ordenación territorial, la revisión del modelo regulativo parecía una buena oportunidad para modificar este planteamiento. Así, apoyado en la estructura de principios, estrategias y criterios recogido en la ley, que permiten articular unas líneas de actuación general desde la aprobación de la ley, se plantea un modelo flexible, susceptible de ejecución directa tanto mediante instrumentos de planeamiento subregional, como a través de otros tipos de actuaciones territoriales y paisajísticas, con formatos más flexibles, no solo a iniciativa de la Administración autonómica, sino también de las entidades locales.

La flexibilidad del modelo se fundamenta en la idea de no depender de la aprobación de una estrategia o directrices regionales como clave de bóveda de todo el sistema de ordenación territorial. Por el contrario, otro tipo de instrumentos de escala subregional o incluso local se plantean como mecanismos a través de los cuales los diversos agentes pueden poner en marcha proyectos de planificación, otros instrumentos normativos de menor rango, iniciativas de dinamización y activación, etc.

REVISIÓN DE LAS DIRECTRICES DE ORDENACIÓN
TERRITORIAL DEL PAÍS VASCO, 2015

Casi veinte años después de la aparición de las Directrices de Ordenación Territorial del País Vasco (DOT), periodo durante el que se ha puesto en marcha una estructura de ordenación y planificación territorial ejemplar en el conjunto de España, en 2015 el Gobierno Vasco se planteó el objetivo de reeditar este pacto social sobre el futuro de su territorio con la implicación y la participación de todas las instituciones locales, forales y autonómicas, los agentes económicos y sociales, y el conjunto de la población vasca.

Desde 1997, gracias a las Directrices de Ordenación Territorial (DOT), el País Vasco había promovido un orden equilibrado de su entorno urbano y rural, sus áreas de actividad económica, sus infraestructuras y sus espacios naturales. Desde su aprobación, este instrumento, junto con los consiguientes Planes Territoriales Parciales (PTP) y Planes Territoriales Sectoriales (PTS), habían sido el principal instrumento bajo el cual se había regido el desarrollo territorial en la comunidad durante dos décadas. Se trata, en realidad, de un instrumento con una clara voluntad de armonización, en cuya elaboración intervienen multitud de consejerías del Gobierno Vasco con competencias en las materias que contempla la ordenación territorial del País Vasco.

Tras sucesivos acercamientos al proceso de revisión de los DOT durante los últimos años, en 2014 el Gobierno Vasco plantea dar los pasos iniciales para comenzar su revisión. Es durante este periodo inicial preparatorio cuando se empieza el trabajo de diseño de un proceso de participación integral que permita desarrollar las labores de redacción del avance de una manera más abierta y colaborativa con los agentes del territorio.

La puesta en marcha de un proceso participativo en el que las instituciones, los agentes estratégicos del territorio y la propia comunidad humana puedan dialogar y reconstruir un pacto sobre una idea común para su territorio es un reto enormemente complejo: por un lado, en el modelo territorial del País Vasco y en todas las cuestiones a las que atañe —espacios naturales y agroforestales, medio ambiente, paisaje, asentamientos humanos e infraestructuras, energía, etc.— entran en juego numerosos intereses de diferentes grupos; por otro lado, la ordenación territorial no es una materia que la población sienta excesivamente cercana. Los debates en esta cuestión suelen concentrarse en aspectos que se perciben alejados de nuestro día a día o como algo excesivamente técnico, en los que intervienen agentes especializados y profesionales en la materia.

A esta percepción se une el amplio armazón técnico y normativo que conforma el cuerpo de planificación territorial y los distintos planes elaborados de manera esforzada y notablemente exitosa durante casi dos décadas. Como comentábamos antes, el modelo de planificación en cascada (que se inicia en este caso a través de la Ley del Suelo, y continúa con las Directrices de Ordenación Territorial, los Planes Territoriales Parciales —que ordenan cada una de las áreas funcionales, partes del territorio con características y dinámicas semejantes— y los Planes Territoriales Sectoriales —que se enfocan en la ordenación de materias específicas como la energía eólica, las infraestructuras de transporte, etc.—) conforma un sistema con voluntad de ordenación holística pero de notable complejidad, en el que el modelo territorial nunca parece estar finalizado y en el que la concatenación secuencial de instrumentos ha originado lógicamente ciertos desfases e incoherencias. Significativo en este aspecto resulta el caso del Plan Territorial Sectorial de Espacios Agroforestales, que tardó casi trece años en tramitarse, debatirse y aprobarse definitivamente, tiempo a lo largo del cual el propio plan experimentó numerosos cambios y durante el que, paralelamente, se fueron aprobando muchos otros planes tanto de carácter subregional como sectorial.

El proceso de Revisión de las Directrices de Ordenación Territorial del País Vasco era, por tanto, una gran oportunidad para recoger todo este esfuerzo realizado durante las dos últimas décadas y aunarlo en un solo documento, más coherente y conciso. Un buen momento para “sincronizar los relojes” de las diferentes administraciones, los diferentes sectores y las diferentes escalas de instrumentos.

Pero más allá de esta cuestión operativa, vinculada a la gobernanza territorial, la revisión era también una oportunidad para abrir este proceso de reflexión al conjunto de la sociedad vasca, acercar la ordenación territorial a la población no especialista y visibilizar la importancia de esta en la vida diaria de las personas. El momento sería especialmente apropiado para llevar a cabo una labor pedagógica eficaz en torno a los retos territoriales que a medio y largo plazo enfrenta el País Vasco, y a las líneas de actuación propuestas para responder a ellos, a la vez que para generar, progresivamente, una conciencia ecológica interiorizada, en el sentido de corresponsabilizar al conjunto de la sociedad del éxito de tales políticas territoriales. De esta manera, se podrían mejorar significativamente las actitudes sociales de colaboración o cooperación, coadyuvantes a la consecución de los objetivos y las metas de la ordenación territorial.

Para ello, era necesario plantear un proceso participativo innovador y abierto a toda la ciudadanía que, acompasado con los trabajos de redacción del avance, permitiera integrar las aportaciones de instituciones, agentes, colectivos y ciudadanía a título individual. Este complejo proceso participativo requirió de un amplio trabajo de diseño previo, a través del cual se establecieron los ámbitos de trabajo, los límites, fundamentos y objetivos del proceso de participación y las temáticas sobre las que se debatiría —un aspecto esencial de cara a explicar el ámbito de acción de las directrices y las cuestiones susceptibles de ser valoradas a través del proceso—.

Si en todo proceso de participación resulta esencial adecuar los canales y formatos de participación a las características de los agentes a los que van destinados, en la participación a escala territorial esto resulta todavía más importante, pues hace falta diseñar un esquema de gobernanza territorial abierto pero operativo, que respete los centros de decisión de un territorio pero que, a la vez, disponga los mecanismos a través de los que los distintos agentes puedan participar de acuerdo a sus competencias, sus responsabilidades, sus capacidades y su conocimiento.

Para ello, se plantearon tres ámbitos de participación. En primer lugar una participación política e institucional, esencial en un proceso de estas características para garantizar la coordinación de las distintas administraciones y el respeto a los ámbitos competenciales de cada una de estas.

En un siguiente escalón de implicación en el proceso se encontraban los agentes territoriales “estratégicos” por su conocimiento y su vinculación a las cuestiones territoriales y su capacidad de incidencia sobre el mismo (colegios oficiales y profesionales, agentes económicos, grupos ecologistas, etc.). Con estos agentes se mantuvieron reuniones de trabajo a través de las cuales se realizó una valoración pormenorizada de los objetivos y criterios del avance así como de las temáticas de análisis y del propio planteamiento metodológico del proceso participativo. Estas sesiones de trabajo fueron complementadas con cuestionarios en los que se recogieron propuestas y aspectos a contemplar de manera más profunda.

Por último, el proceso de participación desarrollado articulaba los distintos canales destinados a la participación de la población de la Comunidad Autónoma. En este caso, el reto resultaba más complejo, debido a las cuestiones ya planteadas, relacionadas con el escaso conocimiento que la sociedad general tiene de la ordenación territorial y la dificultad para sentirse llamada a participar en las decisiones. Además, la envergadura del propio ámbito de actuación —el conjunto de la Comunidad Autónoma Vasca— obligaba a disponer una mayor diversidad de canales que permitieran difundir el proceso y posibilitaran la participación del conjunto de la población. Para ello, se habilitaron diferentes espacios y canales participativos, tanto presenciales como virtuales, a través de los cuales se dio a conocer el proceso y se generaron diversos debates sobre las distintas temáticas.

Entre las acciones planteadas para la participación social, la más relevante fue el desarrollo de talleres de participación abiertos en cada una de las áreas funcionales en las que se divide el territorio vasco. En estos talleres se trabajó sobre las temáticas de revisión de las DOT, recogiendo aportaciones y visiones de las personas participantes, tanto a escala de los conjunto de la Comunidad Autónoma Vasca como para cada una de las áreas funcionales de manera específica. Dentro de la participación presencial, también se realizaron otras acciones de carácter más informativo, como una serie de presentaciones públicas al inicio del proceso y tres sesiones de devolución de los resultados de los talleres por áreas funcionales, en este caso en cada uno de los territorios históricos.

Paralelamente, la participación social también dispuso de diversos canales digitales a través de los cuales se recogieron propuestas y valoraciones. En un primer momento, estos canales fueron utilizados como espacios de divulgación del proceso, abriéndose en fases posteriores a la participación mediante un espacio de debate por cada una de las temáticas, espacios para la aportación directa de ideas sobre el documento base y un buzón ciudadano para la recogida de valoraciones de carácter más general.

Todas estas esferas de participación, y los agentes que las integran, conforman una compleja red de espacios participativos, algo que una disciplina esencialmente transversal e integradora como la Ordenación del Territorio debía incorporar en el proceso de elaboración de las directrices. Pero, además de estos espacios de participación, y con la vista en el objetivo de mejorar la toma de conciencia respecto de las cuestiones territoriales que afectan a la población del territorio vasco, el proceso diseñado puso también en marcha una serie de mecanismos destinados a la conciencia y al desarrollo de acciones de carácter pedagógico.

A la web y las redes del proceso, empleadas como canales de participación pero también como espacios de divulgación del proceso, de los objetivos y del propio sentido de las Directrices de Ordenación Territorial, se sumaron acciones específicas, como la campaña divulgativa inicial ¿Qué son las DOT?, que sirvió al inicio del proceso para informar y sensibilizar a la población respecto al valor de las DOT y su capacidad de incidir sobre el territorio y su población; el congreso Euskal Hiria 2016 —un encuentro de varios días que tiene lugar cada vez en una de las capitales vascas— y la realización de una exposición itinerante divulgativa de los resultados del proceso.

El proceso participativo de la Revisión de las DOT, desarrollado como parte de la elaboración del Documento de Avance de las mismas, ha marcado un hito muy importante en la configuración de un nuevo modelo de gestión del territorio en el País Vasco. Abrir a la participación ciudadana la confección de un instrumento de tal relevancia ha supuesto no solo un paso adelante hacia la configuración de un territorio más democrático, sino que también ha establecido logros concretos que han incidido directamente sobre el propio texto: la eliminación de los rangos mínimos de crecimiento residencial establecidos en la Modificación de las DOT en materia de cuantificación residencial ha abierto la posibilidad a los ayuntamientos para no plantear crecimientos residenciales en los municipios si así lo estiman; la creación e incorporación a las DOT de una nueva figura, el perímetro de crecimiento urbano, permitirá establecer en los Planes Territoriales Parciales una huella urbana máxima más allá de la cual un municipio no podrá crecer, limitando la ocupación del territorio; asimismo la inclusión de directrices relativas a la gestión de residuos, la economía circular, la igualdad de género, la accesibilidad y la salud en el documento de avance, incorporadas como aspectos transversales al resto de directrices y criterios han sido solo algunas de las cuestiones sobre la que el proceso participativo ha tenido una incidencia concreta.

Al mismo tiempo, ha resultado significativo el escaso número de sugerencias y alegaciones —tan solo unas decenas— que se han recogido durante las fases de información de los documentos de avance y de aprobación inicial respectivamente, y las que se han realizado han sido relacionadas con aspectos muy puntuales. Cuando habitualmente un documento de estas características suele pasar por periodos de información pública bastante complejos —pues es en estos momentos en los que emergen los conflictos—, la facilidad con la que en este caso se han desarrollado demuestra que se han cumplido los objetivos planteados, y pone de manifiesto lo pertinente que resulta poner en marcha estos procesos de concertación en las etapas iniciales.

Sin embargo, cabe señalar que el paradigma de la planificación en cascada que tiene el sistema de ordenación territorial vasco, y la lógica fundamentalmente top-down que este conlleva resultó significativa en los resultados de la participación, en la que las esferas institucionales y de agentes estratégicos tuvieron mucha mayor repercusión entre los agentes implicados que la participación social obtenida. Si bien los retos antes descritos (la escala de actuación y lo complejo de las temáticas que comprenden las DOT) influyen también sobre esta menor implicación en relación a algo que se ve todavía muy ajeno a nuestra realidad cotidiana, cabe hacer una reflexión sobre la posibilidad de introducir en la planificación territorial lógicas bottom-up complementarias a los, por otro lado, necesarios mecanismos de gobernanza territorial desde los centros de poder y los agentes estratégicos territoriales. De esta manera, fomentar la implicación a escala local en relación a cuestiones de incidencia territorial —ya sea a través de los instrumentos ya existentes como los PTP o los Planes Generales, ya sea a través de otros instrumentos específicos, más próximos a las dinámicas locales del territorio—, y garantizar los sistemas de transmisión de los resultados obtenidos a los instrumentos de mayor escala, constituye uno de los retos que una gobernanza territorial renovadora deberá enfrentar en el futuro.

Conclusiones

Cuando Paisaje Transversal surgió hace ya más de diez años, una de las razones que nos movió fue la de proponer una profesión más responsable con nuestro entorno; una práctica que fuera capaz de dar respuesta a los problemas de la sociedad, de ser respetuosa con nuestro medio y de generar un modelo de vida digno para las propias personas que conformábamos el equipo.

En aquel momento veíamos, y aún vemos, las perniciosas consecuencias del ensimismamiento y la autosuficiencia de la arquitectura, tanto para la sociedad a la que sirve como por la devaluación de la propia profesión, vista muchas veces como una actividad de arquitectos para arquitectos. Por el contrario, como ya decíamos al inicio del libro, el urbanismo y la arquitectura pueden ser una herramienta para afrontar los grandes retos sociales y ambientales de nuestro tiempo, y para hacerlo contando con la participación de todos los actores que intervienen sobre el hecho urbano: los profesionales de diferentes campos, las instituciones públicas, la ciudadanía, las entidades que conforman la sociedad y el sector privado.

Sin embargo, hace diez años estas ideas no estaban ni mucho menos generalizadas en España. En esos primeros años del siglo XXI, España estaba inmersa en un proceso urbanizador basado en el consumo de nuevo suelo y en el que la ciudad existente quedó olvidada y permaneció —salvo contadas excepciones, algunas de ellas mencionadas anteriormente— fundamentalmente igual.

A este proceso urbanizador le acompañó un protagonismo de la arquitectura singular emblemática, que ocupó durante años el interés de las escuelas y de las administraciones públicas con operaciones que eran más un reclamo mediático que una respuesta a necesidades reales.

El resultado de esta combinación lo conocemos: un paisaje que se caracteriza por millones de casas vacías, miles de edificios públicos inutilizados o inacabados, una sucesión de cadáveres inmobiliarios a lo largo y ancho del Estado; así como de infraestructuras sin terminar, vacías o sin apenas uso; miles de hectáreas de suelo urbanizado a la espera de nuevas edificaciones que seguramente nunca llegarán, así como por la dispersión urbana (sprawl) producto de las políticas urbanísticas extensivas. Un paisaje ante el que tratamos de responder volviendo la mirada hacia la ciudad existente y, con ella, hacia las personas que la habitan y los actores que la hacen posible.

No obstante, este proceso urbanizador no ha sido ni mucho menos exclusivo de nuestro país. Se trata de un fenómeno global, aún con gran fuerza en algunas partes del planeta, fruto del crecimiento de la población mundial y del masivo traslado de la población rural a unas ciudades que han experimentado un crecimiento disperso y desordenado. Los efectos ambientales —calentamiento global, pérdida de biodiversidad, agotamiento de los recursos, contaminación, isla de calor, etc.— y sociales —aumento de la desigualdad y creciente segregación espacial en las grandes ciudades, entre ellas algunas de las principales urbes españolas— que ya hemos visto, configuran una serie de retos, en este caso de alcance global, de los que resulta imposible abstraerse.

Se produce así una doble lógica, local y global, que genera un panorama complejo de desafíos urbanísticos, ambientales, sociales y económicos de escala global, pero a los que necesariamente debemos dar respuesta desde la proximidad local, incidiendo sobre aspectos que determinan nuestro día a día.

Esta doble lógica afecta, por tanto, a todas las escalas a las que nos hemos referido, que van desde la pequeña escala del espacio público, donde deberemos apostar por la naturalización y la recualificación de espacios como medios para incidir sobre estos problemas globales, a la escala urbana, en la que las prioridades se trasladan a la necesidad de planificar la estructura de la ciudad, limitar el consumo de suelo y reducir la desigualdad y la exclusión, hasta, por supuesto, la escala territorial, donde la configuración de redes de transporte colectivo verdaderamente eficientes y competitivas con los modos de transporte motorizado privado, la planificación de los usos terciarios y los centros laborales, y la generación de un modelo verdaderamente policéntrico que busque las complementariedades entre ciudades y espacios, constituyen objetivos ineludibles para dar respuesta a los retos globales.

Pero, al mismo tiempo, estas estrategias han de desarrollarse a través de un conocimiento específico de las realidades de estos lugares, considerando las particularidades de los territorios y sobre la base de un aprovechamiento racional de sus fortalezas. La diversidad es así un valor que, bajo las lógicas y los retos globales, permite buscar y potenciar complementariedades entre espacios, ciudades y territorios.

Con ello, las ciudades se han colocado en el centro del debate, y reciben una atención creciente tanto por parte de los organismos oficiales como en los medios de comunicación, en los que la cobertura sobre los temas relacionados con la ciudad es cada vez mayor. Así, las ciudades han pasado a ser el escenario sobre el que tendrán lugar la lucha contra la desigualdad y la pobreza, en el que actuaremos contra el cambio climático y se producirá —o no— la transición hacia economías bajas en carbono. Como muestra de ello: las agendas urbanas —ya sea la de la ONU, la europea o la española—, los sucesivos programas de financiación europea, y la abundante normativa en materia de regeneración urbana, lucha contra el cambio climático, movilidad sostenible, etc., son un reflejo de estas preocupaciones y suponen un avance notable, si bien tímido y aún incompleto, en la incorporación de estos enfoques que tratan de garantizar el equilibrio entre la calidad de vida en las ciudades y la estabilidad ecológica del planeta.

El reto pasa ahora por hacer efectivas todas estas declaraciones, iniciativas y principios que en los últimos años han ido permeando en las políticas públicas, pero que por sí solas resultan insuficientes. De nada servirán estos esfuerzos si los planteamientos expuestos no acaban teniendo una incidencia directa sobre nuestras ciudades, a través de políticas públicas que incidan sobre el medioambiente urbano y sobre el impacto de las mismas en su entorno, sobre la movilidad y nuestros hábitos de consumo, y sobre la forma que construimos y vivimos nuestras ciudades.

Y para ello, es necesaria una nueva forma de hacer; más estratégica, con objetivos claros y una visión de futuro que permitan definir un modelo urbano y territorial compartido con los agentes sociales y económicos. Más integral, promoviendo una forma de hacer conjunta entre disciplinas que compatibilice y busque los equilibrios necesarios entre el desarrollo económico, la integración social y la mejora ambiental de los entornos urbanos. Y, por supuesto, más participativa, entendiendo esta integración no solo como proceso aislado, sino como un nuevo modelo de gobernanza urbana y territorial propositiva y proactiva.

Esta voluntad debería ser otra de las cuestiones a introducir en las prioridades públicas. Pasar de una lógica reactiva, habitual en las administraciones, en la que se responde ante los problemas una vez se han producido, a una más dinámica en la que, a través de sistemas de seguimiento, evaluación, diagnóstico y priorización; podamos identificar dinámicas emergentes y dar respuesta a incipientes problemas sociales, económicos o ambientales antes de que aumenten su gravedad.

Para ello, son varios los cambios necesarios que deben acometer los distintos actores urbanos. Por un lado, es fundamental una mayor toma de conciencia por parte de la ciudadanía, de manera que esta tenga mayor capacidad para reconocer las problemáticas, demandar soluciones y promover un uso cívico y responsable del espacio común. En la doble tarea de mejorar la calidad y el diseño de nuestras ciudades, y de democratizar el conocimiento sobre la misma, es necesario un esfuerzo para que la propia ciudadanía tenga un cierto conocimiento —no experto, pero sí informado— sobre los estándares y criterios que construyen una ciudad de calidad.

Por otro lado, será necesario avanzar en la mejora del funcionamiento de la Administración y en el cambio de ciertas inercias. La introducción paulatina de dinámicas más cooperativas dentro de las instituciones, tanto entre diferentes administraciones y organismos como entre sus áreas y departamentos, debe permitir trascender la —obviamente necesaria— distribución de competencias y posibilitar enfoques integrados desde la etapa de diagnóstico hasta la implementación de acciones.

Por último, cabe reflexionar sobre el papel que tienen los profesionales que desarrollan su labor sobre lo urbano, pues es obvio que estos planteamientos requieren de nuevos procedimientos, que poco a poco están siendo adoptados por aquellas personas que trabajan en la mejora de la ciudad y el territorio. En esta línea, no deberían resultarnos ajenos los planteamientos del user-centered design (‘diseño centrado en el usuario’). Muchas de las metodologías aquí recogidas entroncan con estos modelos, muy asentados en el diseño de productos desde hace varias décadas.

Este espíritu crítico ha de estar siempre presente, para alertarnos de los peligros y de los giros inesperados. Quién iba a decir, hace ahora diez años, que la participación dentro de los procesos de transformación urbana, algo anecdótico en aquel momento —obviamente con excepciones—, iba a convertirse en el elemento prácticamente omnipresente que es hoy. La década de crisis económica y la falta de recursos han tenido así un resultado paradójico, convirtiendo la participación en un recurso con el que las administraciones han podido poner en marcha procesos de reflexión sobre la ciudad a bajo coste. Se ha generado de este modo una cierta tendencia “inflacionista”, en la que vemos cómo la participación se ha convertido a menudo en un fin en sí mismo y no en un medio para transformar la ciudad, que ha permanecido estática, con las consiguientes frustraciones a las que ha dado lugar.

Cabe esperar que, una vez que pase esta moda, la participación quede ligada al urbanismo como lo que es, una herramienta esencial que permite a los profesionales conocer mejor y más profundamente la realidad sobre la que hemos de intervenir. Porque, por encima de todo, concebimos la participación como un mecanismo para llevar a cabo los mejores proyectos posibles. Aquellos capaces de resolver los problemas y dar respuesta a las necesidades de la sociedad, pero también de visibilizar el necesario cambio de conciencia en muchos aspectos: en nuestros hábitos de movilidad, en nuestra relación con el entorno y con los recursos, en la manera en que nos implicamos con la realidad próxima y, en definitiva, en la manera en que pensamos y construimos las ciudades del futuro.

Sin duda, esta puede ser la base sobre la que cocinar el futuro de las ciudades. Pero ¿cuáles serían los ingredientes de esta receta urbana? Evidentemente muchos y muy variados. Resultaría contradictorio hablar de la ciudad como un invento complejo para, a continuación, asociarle una serie de atributos únicos e inmutables. Más que de la ciudad, deberíamos hablar de las ciudades, cada una con sus particularidades y sus necesidades, sus aciertos y sus fallos, diversas entre sí y diversas en sí mismas. Por eso estas ideas no son tampoco generalizables.

Una ciudad que escucha
para transformarse

La densidad, la compacidad, la continuidad y la complejidad deberían orientar nuestra manera de pensar y transformar las ciudades, desde la estructura de las regiones urbanas al diseño de los espacios públicos. Los cuatro conceptos urbanísticos que vemos constantemente repetidos para referirse a la idea de ciudad deberían convertirse en una suerte de tetrarquía para el urbanismo del siglo XXI. Una ciudad entendida como espacio de relaciones humanas, de intercambios sociales y económicos, y no como una yuxtaposición de piezas disgregadas, inconexas y monofuncionales.

Una ciudad en la que, durante las últimas décadas, se ha construido mucho y muy rápido, y donde ahora toca gestionar lo existente y plantear estrategias “re-”: rehabilitar, reutilizar, regenerar, reactivar, renaturalizar.

En este planteamiento, también la relación con el entorno tiene que cambiar, pasando de la actual situación de indiferencia o, en el mejor de los casos, del uso como fuente de recursos, a modelos de relación que integren los espacios naturales y periurbanos como elementos esenciales para la provisión de servicios ecosistémicos básicos también en el interior de las ciudades.

Una ciudad en la que la reflexión compartida con la ciudadanía, con sus agentes sociales y económicos y con las diferentes instituciones sirve para construir una visión hacia la que dirigir los esfuerzos y planificar desde una concepción integral y participativa. Una ciudad pensada con las personas en el centro, desde la casa a la plaza, desde la plaza al barrio y desde el barrio al conjunto de la ciudad y su territorio.

Una ciudad que se transforma a través de propuestas flexibles dentro de una mirada estratégica, que permitan evaluar sus resultados y admitir los cambios necesarios, asumir el error como parte del proceso, dentro de una lógica iterativa que aproveche los recursos disponibles y se adapte a una realidad viva y cambiante.

Si algo creemos que debería orientar las ciudades del futuro sería la idea de una ciudad capaz de escuchar. De escuchar a su entorno, a sus habitantes y a sí misma para tomar las mejores decisiones posibles, aquellas que le permiten transformarse con éxito.

Estas notas finales, estos apuntes sobre la historia que nos ha traído hasta aquí y las aspiraciones para el futuro no son un relato en el vacío. Son un relato colectivo, la continuación de una historia que, si bien quizás no ha sido la predominante, cuenta con numerosos y valiosos ejemplos, algunos de ellos recogidos en este libro. Maneras diversas en contextos diferentes, pero siempre bajo el entendimiento de la ciudad como un hecho complejo, en constante evolución, en el que trabajar desde lo posible. Por ello, el final de esta historia está todavía abierto.

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1 . Véase www.ayto-pinto.es/planciudad

Table of Contents

Agradecimientos

PRÓLOGO

INTRODUCCIÓN

La (¿última?) oportunidad para las ciudades

Integralidad

Participación ciudadana

Escuchar y transformar la ciudad

CAPÍTULO 1. LA PLAZA Y EL ESPACIO PÚBLICO

Plaza: del centro a su irrelevancia

Los retos actuales

¿Cómo lo hacemos?: El diseño colaborativo

Casos de estudio

CAPÍTULO 2. EL BARRIO Y LA CIUDAD

Y lo llamaron regeneración urbana

Mirando al futuro

Escuchar y transformar el barrio y la ciudad

Casos de estudio

CAPÍTULO 3. EL TERRITORIO

Un nuevo territorio

Los retos actuales

Escuchar y transformar el territorio

Casos de estudio

CONCLUSIONES

Una ciudad que escucha para transformarse

BIBLIOGRAFÍA