SINOPSIS

«¿Ha crecido España en los dos últimos siglos? Sí, y mucho. ¿Ha convergido respecto a los países de la Europa Occidental? No, lo suficiente», nos dicen los autores de este libro, para quienes el problema central de la economía española desde finales del siglo XVIII hasta inicios del XXI es la convergencia o divergencia respecto de los países de Europa Occidental (UE-15). Para explicar por qué España aún no ha llegado a homologarse con esos países, los profesores Carreras y Tafunell nos proponen un excitante recorrido en el tiempo por los avatares de la historia económica de la España contemporánea. Este libro, pensado sobre todo para los estudiantes de historia económica de España y, desde luego, para un público general culto, está escrito con sencillez y eficacia, facilitando elementos de consulta para ampliar conocimientos específicos. Su intención última es transparente: proporcionar la herramienta más eficaz para comprender y reinterpretar cabalmente las causas del atraso y la modernización de España. En esta tercera edición de la obra, completamente revisada, los autores han actualizado la base de datos, incorporado las últimas reconstrucciones de las macromagnitudes económicas, así como otras importantes contribuciones recientes de la historiografía económica.

ALBERT CARRERAS

Y XAVIER TAFUNELL

ENTRE EL IMPERIO

Y LA GLOBALIZACIÓN

CRÍTICA

BARCELONA

PRÓLOGO A LA TERCERA EDICIÓN

Ocho años han pasado desde la anterior versión de esta historia económica de la España contemporánea. Son muchos para un libro que tiene a gala llegar hasta el pasado inmediato y han sido muy intensos por haber sido los de la crisis económica más importante que ha sufrido España en tiempos de paz en el último siglo y medio. La crisis ha sido histórica y nos ha cambiado la percepción de cómo podría ser el futuro y de qué había sido el pasado.

En un principio pensamos que el libro fuera radicalmente nuevo, pero no lo es: quienes lo hojeen reconocerán las ediciones anteriores en sus preocupaciones, su estructura y su estilo. Sin embargo, los cambios son importantes, en todas las direcciones. En primer lugar, hemos modificado el título del libro y el de diversos capítulos para adecuarnos a nuevas interpretaciones que proponemos, o que recogemos. El cambio más visible es el del mismo título del libro: Entre el Imperio y la globalización. Subrayamos que la historia económica de la España contemporánea se forja en el proceso de colapso del imperio americano, y que ese punto de partida es fundamental para comprender todo lo que sucede con posterioridad. Y subrayamos que estamos inmersos plenamente en un período histórico de fuerte globalización económica. Entre ese gran espacio imperial, completamente protegido, y el actual espacio mundial en el que la distancia apenas cuenta y en el que la protección arancelaria es poco significativa, han cambiado todos los parámetros, comenzando por el fundamental que representa el cambio de expectativas sobre lo que nos deparará el futuro. En los capítulos también hemos deslizado cambios intencionados. Así, por ejemplo, el período 1789-1840, que titulábamos «La crisis del Antiguo Régimen y la Revolución Liberal», pasa a ser «De imperio a economía periférica». Los años 1840-1890, que antes denominábamos «La difusión de la industrialización» ahora los caracterizamos como «El doble fracaso de las estrategias agrarista e industrialista». Si antes los años 1890 a 1914 eran «El viraje nacionalista», ahora son «España ante la primera globalización económica». Los años de «La edad de plata de la economía española» han pasado a ser «La economía española entre guerras». Todos ellos apuntan a un objetivo: encajar mejor la historia económica española en la historia económica mundial y facilitar que el texto, en su vertiente universitaria, pueda usarse tanto como apoyo para cursos de historia económica de España como para cursos de historia económica mundial en los que España es un caso que se considera con más atención. Los capítulos con títulos más renovados incorporan, lógicamente, datos e interpretaciones nuevas hijas de la investigación en historia económica de España, pero también reflexiones sobre el lugar de España en las nuevas interpretaciones que han cambiado los paradigmas de comprensión de la historia económica mundial —desde Allen hasta Acemoglu y Robinson—.

En segundo lugar, hay contenidos completamente nuevos y capítulos muy modificados. Lo que en la anterior versión era un breve capítulo sobre «España en el euro», se ha convertido ahora en un capítulo extenso y bien trabado sobre este mismo tema, cubriendo un período de casi veinte años con una fuerte identidad propia, al haber presenciado tanto la expansión inicial como la depresión posterior consecuencia de la incorporación de la economía española a la eurozona. El primer capítulo del libro ha sido renovado en las cifras que lo fundamentan, lo que ha permitido cuantificar la convergencia o divergencia de la economía española respecto a la de la Europa occidental desde el principio (1789) hasta el final (2017) del arco cronológico estudiado. Reforzamos su carácter de guía de lectura de los capítulos 2 a 11, que son rigurosamente cronológicos. El último capítulo, un balance de dos siglos que completa la visión de conjunto planteada en el primero, ha sido muy renovado en su estructura, y ahora se enfoca más hacia los problemas de productividad, bienestar y desigualdad, reflejo de las preocupaciones que han ganado centralidad durante la crisis y en la salida de la misma, en especial la posición de la economía española como parte de la eurozona y los desafíos que le representa la segunda globalización. Acabamos con una visión inédita de la convergencia y divergencia de la economía española respecto a la mundial en los últimos dos siglos. Todos estos cambios también se reflejan en la selección de series del Apéndice, que ha sido renovado, ampliado y actualizado.

En tercer lugar, pese a todas las ampliaciones de contenidos, hemos reducido en algo más de un veinte por ciento la extensión del texto, medido en palabras. Ello ha obligado a prescindir de la introducción que recordaba los condicionantes geográficos y las herencias históricas, especialmente del siglo XVIII, y a aligerar muchas explicaciones con el doble objetivo de ser sensibles a un público menos lector que antes, y de reequilibrar los pesos hacia el pasado más reciente.

En cuarto lugar, hemos dejado a un lado la larga bibliografía de ediciones anteriores y la hemos sustituido por una orientación bibliográfica al final de cada capítulo, que nos hemos autoimpuesto que sea extremadamente sucinta con el fin de que sirva como guía de lecturas recomendadas a los estudiantes. Esperamos haber añadido así valor al libro sin dejar de hacer alguna justicia —menos de la que desearíamos— a la investigación que ha venido realizando una legión de colegas. Las referencias precisas a los autores mencionados solo en el texto se puedan encontrar en la edición anterior. Hemos de subrayar que la investigación que más nos ha influido, por la similitud de agenda, es la que ha desarrollado Leandro Prados de la Escosura en solitario o con coautores como Carlos Álvarez Nogal y Joan Ramon Rosés. La continua producción de nuevos datos, nuevas series o series actualizadas por parte de Leandro Prados de la Escosura nos ha desafiado y hemos intentado ofrecer marcos interpretativos en los que encajar su sistemática cuantificación histórica. Muchos otros colegas han producido investigaciones o síntesis extremadamente valiosas, y a ellos nos remitimos en nuestras notas bibliográficas.

No podemos dejar de reconocer las nuevas deudas intelectuales que hemos contraído al preparar esta nueva versión de la obra. La principal ha sido con el grupo de historia económica de la Universidad Pública de Navarra, en concreto, con Joseba de la Torre, José Miguel Lana, María del Mar Rubio y Gloria Sanz, quienes nos invitaron a realizar un seminario en el que debatimos extensamente sobre los cambios que teníamos previsto introducir en esta tercera edición. Sus comentarios y sugerencias nos han resultado de gran utilidad. Sin duda alguna, habría sido deseable que hubiéramos efectuado el mismo ejercicio con colegas de otros departamentos, pero, lamentablemente, no encontramos la oportunidad de hacerlo. Debemos dejar constancia de la generosidad de Leandro Prados de la Escosura, siempre dispuesto a ofrecernos los datos no publicados de sus investigaciones que le hemos solicitado. Hemos contado, ahora como antes, con el consejo de nuestro colega más cercano, Fernando Guirao.

Entre 2010 y 2017 uno de nosotros ha estado impartiendo cada año un curso de historia económica de España, poniendo a prueba el texto anterior y acumulando materiales e ideas para su renovación. El otro ha estado cinco años sumergido en la gestión pública, con lo que ha obtenido un punto de vista distinto sobre mucho de lo que explicamos a lo largo el libro.

Para quien quiera comenzar con lo más nuevo y rompedor, recomendamos, paradójicamente, que comience por el final. Las últimas diez páginas (apartado 12.7 y el epílogo, que inevitable y lógicamente deben estar al final), pueden ser un buen aperitivo para abrir el apetito para la lectura de todo el libro.

Barcelona, mayo de 2018

PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN

Toda segunda edición de una obra académica es heredera de la primera pero suele traer consigo una renovación más o menos contenida de esta. El libro que el lector tiene entre sus manos no constituye una excepción a esta regla común. Quienes estén familiarizados con la primera edición de la obra la reconocerán en cuanto hojeen las páginas de este libro. Su estructura se mantiene intacta. Sus cuadros y gráficos han sufrido pocas variaciones. El texto tampoco muestra grandes cambios aparentes. Entonces, ¿dónde reside la renovación? Se halla en múltiples aspectos, algunos de los cuales pueden pasar fácilmente desapercibidos a primera vista. Otros no, y suponen precisamente algunas de las principales novedades que ofrece esta segunda edición. Son las siguientes. En primer lugar, las series del apéndice estadístico —columna vertebral de nuestra síntesis de la historia económica de la España contemporánea— han sido actualizadas. En un doble sentido. Primero, se han prolongado hasta prácticamente el presente (2007), abarcando pues el período más reciente de nuestra historia. Segundo, hemos sustituido algunas series para incorporar las elaboraciones cuantitativas más recientes, y más sólidas. En el prólogo de la primera edición nos excusábamos por no haber tomado en cuenta reconstrucciones cuantitativas fundamentales, cuya publicación estaba en ciernes, como El progreso económico de España, de Leandro Prados de la Escosura, o las Estadísticas Históricas de España, que nosotros mismos coordinamos. En esta segunda edición hemos intentado recoger, en la medida de lo posible, los importantes logros alcanzados en los últimos años por la historiografía económica española en el ámbito de la cuantificación de variables macroeconómicas básicas. Debemos advertir que la base de datos presentada en el Apéndice no hace total justicia a tales logros porque hemos renunciado a reproducir un mayor número de series (únicamente hemos añadido la serie de una nueva variable, el saldo de la balanza de pagos por cuenta corriente, dada su importancia para la comprensión de ciertas coyunturas).

En segundo lugar, esta segunda edición se distingue de la primera por que no deja de lado la trayectoria de la economía española desde su acceso a la zona euro, en 1999. Dedicamos un capítulo, más breve que los anteriores, a examinar la evolución económica del último decenio. Es un terreno que no ha sido todavía explorado por los historiadores económicos y que plantea un no despreciable problema de ausencia de perspectiva temporal para calibrar debidamente la relevancia de los cambios experimentados por nuestra economía. Sin embargo, pensamos que, a riesgo de no acertar plenamente al interpretar esta realidad de la que todos somos coetáneos, esto es, a riesgo de ser rectificados por los historiadores del mañana, es inexcusable que el relato de la transformación vivida por la economía española desde los albores de la época contemporánea discurra, sin solución de continuidad, hasta el presente.

En tercer y último lugar, el texto ha sido cuidadosamente revisado con vistas a encajar las aportaciones empíricas e interpretativas aparecidas en el tiempo que ha mediado entre la primera y la segunda edición. Debemos reconocer, y señalar, que nos hemos guiado al respecto por un criterio conservador. Hemos preservado la narrativa de la primera edición tanto como el sentido común del historiador lo hacía posible. Con harta frecuencia, nos hemos enfrentado a la disyuntiva que surge entre mantener el texto original o extenderlo para dar cabida a los argumentos presentados en las obras recientes. Nos hemos empeñado en acomodarlos sin dedicar a ello un espacio suplementario. Las interpretaciones matizadas han sido a menudo dejadas de lado en aras a salvaguardar lo que entendemos que es una de las mayores virtudes del libro: su carácter de síntesis. Nuestro afán, a la hora de acometer el trabajo de preparación de la segunda edición, ha sido justamente que el libro no se hiciera más grueso.

En otro orden de cosas debemos decir que no hemos escatimado esfuerzos para corregir los errores, aunque quizás no las insuficiencias, que se deslizaron en la primera edición. Al emprender esta labor hemos contado con la ayuda desinteresada de algunos colegas, que nos pusieron sobre aviso de algunos de esos errores. Deseamos hacer constar nuestro agradecimiento, en este sentido, a Anna Maria Aubanell, Carlos Barciela, Jordi Galí, Fernando Guirao, Marc Prat, Ricardo Robledo y Mar Rubio. Estamos en deuda también con los colegas que reseñaron el libro en diversas revistas, los cuales, con toda razón, desvelaron ciertas deficiencias. En concreto, queremos mostrar nuestro reconocimiento a Carlos Barciela, Jordi Palafox y Antonio Parejo por sus críticas, tan atinadas. Hemos procurado atenderlas. Aunque únicamente hayamos conseguido hacerlo parcialmente, es indudable que a ellos les cabe el mérito de haber contribuido a mejorar la obra. Leandro Prados de la Escosura y Joan Ramon Rosés nos han facilitado sus últimos trabajos antes incluso de su publicación. Desde el INE, Alfredo Cristóbal y Jaume García han atendido nuestras consultas. Finalmente, nuestros estudiantes, con sus preguntas, han sido motor de actualización permanente.

Barcelona, mayo de 2010

PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICIÓN

¿Ha crecido España en los dos últimos siglos? Sí, y mucho. ¿Ha convergido respecto a los países de la Europa occidental? No, en absoluto. En este libro tratamos detalladamente de ambos temas —crecimiento económico y convergencia—, y de la permanente tensión entre los dos a la hora de valorar la experiencia histórica contemporánea. A nuestro entender, el problema central de la economía española a lo largo de los siglos XIX y XX es la convergencia o divergencia respecto a la pauta comunitaria. De ahí la portada y el punto de libro: para recordar que esta es la cuestión central.

El problema básico es, claro está, el de la no convergencia. Pese a todo el crecimiento habido, que permite que seamos mucho más prósperos que en 1800 —unas catorce o quince veces—, estamos más alejados de nuestros vecinos. La torturante sensación de «fracaso» o de «atraso» ha dominado generaciones de españoles. De los románticos a los regeneracionistas, de las derechas a las izquierdas, de los capitalinos a los periféricos, la pregunta sigue siendo: ¿por qué España no ha llegado a homologarse a la Europa occidental? Nuesto juicio será matizado, pero desearíamos que ayudara a clarificar qué políticas no han ayudado a convergir, y cuáles sí. Nuestros grandes protagonistas son cuatro: la formación de capital (físico y humano), el cambio estructural, la internacionalización y la acción del Estado. Todos estos factores obligan a fijar la atención sobre las políticas económicas desplegadas a lo largo de la edad contemporánea y obligan a una aproximación cronológica, porque la acción humana se despliega en el tiempo.

Proponemos, en efecto, un recorrido rigurosamente cronológico por la historia económica de la España contemporánea. La introducción recuerda los condicionantes naturales y la herencia de la centuria anterior —la decimoctava—. El primer capítulo se dedica a dar una visión de conjunto, de largo plazo, y justifica la cronología seguida. El resto es el discurrir temporal de la economía. Los capítulos de los primeros períodos —la crisis del Antiguo Régimen y la revolución liberal y la difusión de la industrialización— son más largos, en consonancia con el marco cronológico considerado —unos cincuenta años—. A partir de 1890, el siguiente medio siglo, hasta el estallido de la Guerra Civil, se cubre con dos capítulos de longitud y cobertura cronológica similar. A partir de 1936 los capítulos estudian períodos más breves, de entre diez y quince años. El último sintetiza los rasgos básicos y subraya nuestras líneas interpretativas: la importancia de la acción del Estado como propulsor o freno del crecimiento y la importancia del sector exterior —las fases de mayor o menor internacionalización han condicionado el devenir de la economía española—.

Para dar coherencia a la secuencia temporal, hemos preparado un apéndice cuantitativo con veinte magnitudes macroeconómicas muy significativas a las que recurrimos repetidamente. En historia económica esta información se está reelaborando continuamente. Si el libro tiene buena acogida, las ediciones posteriores cambiarán datos en muchos cuadros. La visión de conjunto, en cambio, no debería variar porque el conocimiento de que disponemos sobre la historia económica de España es bastante completo. Progresa continuamente, pero ha adquirido una estabilidad notable, que es precisamente la que ha permitido que nos planteáramos la redacción de un texto como este. Los cambios pueden venir —y están viniendo— del encaje internacional de la experiencia española. A medida que progresa el estudio comparativo de las historias económicas nacionales, surgen nuevas preguntas y se reformulan interpretaciones. Nosotros contribuimos a este movimiento con un conjunto de series que, para las principales macromagnitudes —PIB per cápita, precios, cuota inversora y grado de apertura—, cubren el conjunto de los quince países que, en 2003, forman la Unión Europea (excepto Luxemburgo). Así esperamos ayudar a que el lector se forme una idea más precisa de cuál ha sido la trayectoria comparada de la economía española.

Nuestro texto está centrado en la presentación de la historia económica de España atendiendo a los rasgos y problemas que nos han parecido centrales, a saber, el crecimiento económico y la convergencia o divergencia. Nos hemos interesado por los mecanismos que impulsan el crecimiento y por los problemas de la estabilidad económica como el nivel de precios, el equilibrio de la hacienda pública, el del sector exterior y el del mercado de factores. Lógicamente, una organización fuertemente cronológica es obligada si se parte de estas preocupaciones. Ello no significa que despreciemos otras temáticas, muy al contrario. En diversos casos las hemos dejado de lado porque existían textos muy satisfactorios que ya estaban en el mercado. Es así, por ejemplo, respecto a la componente regional y respecto a la componente sectorial. Para la regional disponemos de una reciente y completa Historia económica regional de España, amén de otras obras de temática similar. Hemos dejado conscientemente de lado esta aproximación, mencionándola brevemente en el primer capítulo. Los estudios sectoriales, tanto agrarios como industriales, han sido numerosos, de alta calidad y renovadores. En nuestro texto hemos centrado la atención sobre sectores concretos solo en función de la intensidad de la contribución de cada sector —bien sea positiva o negativa— al crecimiento y a la estabilidad.

Inevitablemente, entramos en concurrencia con otros textos que aspiran a cubrir la misma temática. Hemos intentado ofrecer nuestro punto de vista y nuestra síntesis particular, pero los hemos tenido muy en cuenta para incorporar todo lo que estábamos en condiciones de encajar en nuestra argumentación. Creemos que ha sido mucho, aunque debemos subrayar que hemos rehuido cualquier tentación de enciclopedismo. Nos hemos atrevido a seleccionar temas y problemas en función del argumento central del libro. El lector no encontrará todo lo que quisiera saber sobre la historia económica de la España contemporánea. La bibliografía ofrece algunas indicaciones de por donde se puede seguir estudiando y aprendiendo.

Debemos excusarnos por no haber llegado a incluir todos los argumentos más en boga entre la comunidad de investigadores, y por no haber logrado incorporar obras muy recientes, o inéditas pero que ya circulan. Las novedades más rabiosas exigen algún tiempo de estudio, pero no hemos creído oportuno alargar ulteriormente la espera. Pensamos en los monumentales Atlas de la industrialización española, dirigido por Jordi Nadal, y El progreso económico de España, de Leandro Prados de la Escosura (en publicación aunque ya acabado), o la obra que los mismos autores coordinamos sobre las Estadísticas Históricas de España. Sucede lo mismo con la historia de la empresa, un campo enormemente dinámico, con muchas nuevas publicaciones y en el que los autores participamos activamente, pero que solo ha podido ser incorporado en algunas ocasiones —las que nos han parecido más destacadas—.

El libro está destinado al gran público y no a nuestros colegas. Hemos rehuido la erudición —el libro no está anotado— y los debates, excepto en algunos apartados que dan cuenta de las diferentes interpretaciones existentes sobre aspectos particularmente controvertidos como, por poner un caso destacado, el fracaso de la industrialización española del siglo XIX.

Este libro surge de un esfuerzo apasionado de proponer a los lectores nuevas visiones del pasado económico de España. El estudio de la historia económica de la España contemporánea ha sido el motivo central de nuestra dedicación investigadora y universitaria. La problemática del atraso y la modernización de la España de los siglos XIX y XX nos parece fascinante y un permanente motivo de reflexión para nuestra sociedad y para otras sociedades. Aspiramos a que las interpretaciones que presentamos, que creemos ampliamente compartidas, constituyan la base de la opinión educada. Más aún, aspiramos a que ciertas interpretaciones que pensamos que no están bien fundadas, se vayan arrinconando. El progreso consiste tanto en abandonar creencias equivocadas como en adoptar nuevas creencias.

Toda aventura intelectual es muy larga de gestación. Tanto, que la comparación con la habitual acción humana suele poner en el mayor de los ridículos cualquier proyecto intelectual. En el tiempo en que se concibe y redacta un libro puede comenzar y acabar una guerra, crearse y disolverse un vínculo afectivo intenso, diseñarse y ejecutarse una obra pública compleja, realizarse un ciclo completo de gestión política, etc. A cambio, las aventuras intelectuales tienen la contrapartida de ofrecer la posibilidad de influir en el modo como piensan nuestros lectores.

Por el camino, hemos acumulado múltiples deudas. En general, la deuda principal es la que hemos contraído con todos nuestros colegas y amigos que nos han reclamado este texto desde hace muchos años. En todos ellos hemos estado pensando —y por ello les dedicamos el libro, fruto de tantas conversaciones, de su insistencia, de sus expectativas y de su amistad—. Nuestra mayor satisfacción es haber concluido lo que creemos va a ser un texto útil para sus clases —y para las nuestras—.

Pasando de lo general a lo particular, el libro ha gozado del apoyo de nuestros editores —Josep Fontana y Gonzalo Pontón—, que han sido muy pacientes. También del apoyo de nuestros colegas en la docencia de la asignatura, que nos han ayudado a probar partes del texto durante los últimos años. Ha sido el caso de Anna Maria Aubanell, Enriqueta Camps, Albert Garcia y Natàlia Mora. El apoyo y la comprensión de nuestras familias también han sido fundamentales, por seguir creyendo que valía la pena el proyecto cuando más difícil parecía completarlo. En ello también nos ha ayudado siempre, y con vehemencia, Fernando Guirao. Lluís Castañeda no solo nos ha apoyado sino que ha contribuido con su tiempo, su amistad y su buen hacer en todos los momentos.

Barcelona, octubre de 2003

1. EL CRECIMIENTO ECONÓMICO DE ESPAÑA: UNA PERSPECTIVA DE MUY LARGO PLAZO

Este capítulo tiene por objeto proporcionar al lector una visión panorámica del proceso de crecimiento económico vivido por España durante los tres últimos siglos. Nuestro propósito es que se haga una idea global sobre cuál ha sido la evolución macroeconómica de nuestro país en el muy largo plazo. Pertrechado con esta visión general, el lector estará en condiciones de comprender mejor el alcance histórico de los cambios acaecidos en cada uno de los grandes períodos que se analizarán en los restantes capítulos del libro. Adoptaremos un enfoque cuantitativo para contemplar de forma panorámica la senda seguida por la economía española. Puede haber otras opciones para llevar a cabo esta aproximación, pero no hay ninguna que ofrezca una imagen nítida y precisa de la cuestión de forma tan directa. Tanto más cuanto la atención debe estar centrada en la evolución del Producto Interior Bruto (PIB en adelante) y la renta por habitante. Antes de pasar a analizar el comportamiento de estas variables clave examinaremos las pautas de crecimiento de la población española en un período trisecular. Los cambios demográficos se despliegan a menudo en tiempos dilatados y la incidencia de los mismos se percibe más claramente situándose en una atalaya como esta. No volveremos a referirnos de manera sistemática a este tipo de aspectos en los capítulos posteriores. Repasaremos después el PIB y el PIB per cápita y diversos tipos de transformaciones en su estructura interna: el cambio estructural y la distribución territorial. Dedicaremos el último apartado a estudiar los movimientos a largo plazo de las variables nominales básicas: los precios y los tipos de cambio; pasaremos revista, asimismo, a su determinante fundamental, la cantidad de dinero.

Por supuesto, el repertorio de magnitudes macroeconómicas susceptibles de ser tomadas en consideración por su contrastada relevancia en los estudios del largo plazo podría ser ampliado enormemente. El Apéndice estadístico contiene series seculares de un buen número de candidatos a figurar en el elenco, como, por poner algunos ejemplos, el volumen del comercio exterior, el grado de apertura o el déficit público. En los temas siguientes se utilizarán para el análisis de las sucesivas etapas de la economía española, donde se hará hincapié en el componente cíclico y coyuntural. En estas primeras páginas dejaremos de lado el examen de un gran número de indicadores económicos para no sobrecargar en exceso la visión panorámica propuesta. Los focos de la observación tienen que estar orientados, insistimos, hacia el curso descrito por el PIB en términos agregados y per cápita. A fin de cuentas, la entera historia que hemos de desentrañar está condensada en un único indicador: el producto medio de los españoles en relación al de la población de la Unión Europea anterior a la ampliación de 2004 (UE-15), es decir, el grupo de países que conforman la Europa occidental.

1. EL INCREMENTO DEMOGRÁFICO

Quienquiera que esté interesado por la economía del presente no puede permanecer indiferente a la evolución histórica moderna de la población, en cuanto constate una característica destacada de la trayectoria demográfica española, como es un tamaño de la población relativamente reducido en el contexto europeo, teniendo en cuenta las dimensiones territoriales del país. En Europa occidental, únicamente Irlanda, Islandia y las naciones de la península escandinava tienen una densidad demográfica inferior a la española. Y puede asegurarse, en la medida que cabe hacer proyecciones sobre las tendencias futuras de fenómenos sociales, que nuestro país no dejará de ser relativamente poco poblado, dado el patrón de comportamiento de las variables vitales.

La escasez demográfica en cuestión es un producto genuinamente histórico: es el resultado del mediocre y, sobre todo, tardío desarrollo económico, sumado a los costes del Imperio, como muy bien ha explicado Nadal. La experiencia histórica comparada muestra que, con la excepción de Francia, el proceso de industrialización fue acompañado de una expansión fuerte y sostenida de la población, una «explosión demográfica». Si España no la ha conocido, si la expansión ha llegado con gran retraso y ha sido moderada en relación a la que experimentaron otros países del entorno es precisamente porque la modernización económica de nuestro país también ha avanzado lentamente y se ha coronado mucho después que en esos países. Esto no significa que haya habido una relación mecánica o automática entre el crecimiento económico y el demográfico. La modernización de la población española arrancó en los años de tránsito entre los siglos XIX y XX, lo cual, desde la perspectiva del progreso económico, parece algo misterioso. Las grandes transformaciones estructurales de nuestra economía ocurrieron bastante más tarde de 1900. Pero antes de entrar en el análisis de la mutación de las pautas de la natalidad y la mortalidad, veamos cuál sido el crecimiento de la población en el transcurso de las tres últimas centurias.

CUADRO 1.1. Población española, 1717-2017

Años

Población

(miles)

Tasa de crecimiento

anual, en %

Tasa de crecimiento

anual, en %

1717

(7.500)

1787

10.393

0,47

1717-1787: 0,47

1821

11.662

0,34

1857

15.463

0,79

1900

18.584

0,38

1787-1900: 0,52

1930

23.583

0,75

1950

28.000

0,64

1970

33.878

0,98

1981

37.764

1,02

2001

40.766

0,36

2017

46.549

0,82

1900-2017: 0,83

Nota: Las tasas de crecimiento están medidas mediante ajuste exponencial, salvo para antes de 1857, cuando son entre los pares de valores conocidos.

Fuente: De 1850 en adelante, Apéndice, columna 1. Para antes: R. Nicolau (2005): «Población, salud y actividad», en A. Carreras y X. Tafunell (coords.), Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, Madrid, Fundación BBVA y V. Pérez Moreda (1988): «La población española», en M. Artola (dir.): Enciclopedia de historia de España, vol. 1: Economía. Sociedad, Madrid, Alianza.

La población se ha más que sextuplicado en los tres últimos siglos (entre 1717 y 2017). De la lectura de los valores correspondientes a cada siglo se desprende que el aumento demográfico ha ido acelerándose progresivamente. De un ritmo de avance anual del 0,47 % en el siglo XVIII, se pasó al 0,52 % en el XIX, para alcanzar el 0,83 % en el XX, extendiéndolo hasta 2017. ¿Es esto poco o mucho? Este interrogante no puede ser respondido más que de forma comparativa, poniendo en relación estos guarismos con los correspondientes a la población europea. El contraste arroja un resultado bien claro: la población española aumentó aproximadamente al mismo ritmo que el conjunto del continente a lo largo del Setecientos (0,43% anual). Por contra, en el Ochocientos se rezagó notoriamente al crecer la población europea cada año, en promedio, casi la mitad más que la población española (0,76 % anual frente al 0,52 %). En el siglo XX ha ocurrido lo contrario, esta ha aumentado a mayor velocidad (especialmente si consideramos hasta 1980, o bien si incluimos los tres primeros lustros del siglo actual), aunque el diferencial entre las tasas no ha sido tan elevado como en el siglo precedente: entre 1900 y 1980 la población española ha crecido a una tasa anual media del 0,88 %, mientras que la europea ha aumentado a un ritmo del 0,69 % anual.

En efecto, ha sido desde el mismo comienzo del siglo XX, en torno a 1900, cuando la población española ha entrado en un crecimiento intenso y sostenido. Por primera vez en la historia, ha conseguido doblar su tamaño en menos de un siglo (para ser más exactos, en los ochenta años comprendidos entre 1900 y 1980). Debe subrayarse que tal aceleración tuvo lugar pese a las catástrofes demográficas que se abatieron sobre nuestro país en la primera mitad del siglo: la llamada gripe española —la última gran crisis de mortalidad epidémica padecida por la población europea—, que causó probablemente unas 300.000 muertes y la guerra civil de 1936-1939, que tuvo un coste total superior a un millón de vidas (alrededor de 350.000 fallecimientos durante el conflicto, más una mortalidad extraordinaria de unas 250.000 personas en los tres primeros años de posguerra, cifras a las que habría que sumar otras 200.000 bajas por exilio definitivo más alrededor de 500.000 nacimientos frustrados). Y no solo eso: la población española ha crecido a tasas máximas en el siglo en que ha encajado la merma representada por la corriente emigratoria neta más grande de su historia (en torno a tres millones de personas, entre las oleadas de las tres primeras décadas de siglo y la registrada después de la segunda guerra mundial, sobre todo, desde 1950 hasta 1973).

Pero no debemos exagerar la importancia del salto del siglo XX. Como afirman los expertos, las tasas de crecimiento demográfico de España en el siglo XX son, en realidad, más bien moderadas. Como hemos indicado, nunca hemos conocido una «explosión demográfica» del tenor que experimentaron otros países europeos en la época de su revolución industrial, cuando registraron tasas de incremento demográfico anual sensiblemente superiores al 1 % anual; por no hablar de las tasas exorbitantes de los países subdesarrollados después de la segunda guerra mundial. Lo que más se asemeja a un crecimiento demográfico explosivo es el auge que se ha vivido en el primer decenio del siglo XXI, originado por un flujo de inmigrantes masivo que ha engrosado la cifra de habitantes en cerca de cinco millones.

¿Cuáles son las causas del peculiar comportamiento demográfico español, de la notable moderación y gradualidad del crecimiento de nuestra población? Aunque las causas son múltiples, pueden resumirse en una sola: el retraso de la transición demográfica. España accedió muy tardíamente a esta y, precisamente por ello, consumó el proceso de modernización de manera más veloz que la mayoría de países de Europa occidental. Esto nos conduce a estudiar la evolución de las pautas de las variables vitales.

Si la población española aumentó débilmente en el transcurso del siglo XIX fue debido a que la tasa de mortalidad se mantuvo en niveles altísimos. Era la más elevada de toda Europa occidental. En cambio, nuestra tasa de natalidad no sobresalía de forma especial: quedaba netamente por debajo de la de numerosos países de Europa central y oriental. Como consecuencia de ambas cosas, España se situaba a la cola de los países europeos en crecimiento vegetativo. La relativa baja fecundidad de la población española decimonónica tiene que ver con el hecho de que una parte de la misma, la de las regiones norteñas y de la periferia mediterránea participaba de un patrón de contenida fertilidad que abarcaba un ámbito más amplio, el de la cuenca del Mediterráneo occidental. En cualquier caso, la disminución sostenida de la fecundidad ha sido históricamente la respuesta a la tendencia descendente de la mortalidad y al aumento de la renta (y su corolario, el aumento del coste de crianza y educación de los hijos). Mientras los niveles de bienestar material no aumenten, la mortalidad infantil no se reduzca de manera significativa y la población permanezca en el campo no tendrá lugar una tendencia descendente de la fecundidad. Por consiguiente, la verdadera variable explicativa del mediocre crecimiento demográfico español anterior a 1900 no es otra que la mortalidad. Debemos preguntarnos, pues, por qué fue elevadísima en España hasta tan tarde.

Como ha señalado G. Tortella, los factores principales que inciden son los característicos de una situación de subdesarrollo económico: una dieta alimenticia insuficiente y deficiente; insalubridad de las viviendas; y graves carencias en la higiene privada y pública. Respecto al primer aspecto, hemos de tener presente que el atraso de la agricultura condenó a los españoles a sufrir periódicamente carestías extremas de los alimentos básicos. Las tristemente célebres crisis de subsistencias siguieron presentándose con tanta recurrencia que en ninguna década los españoles escaparon a sus estragos. La deficiente alimentación de la población, en crónico estado de desnutrición, se agravaba en los años de malas cosechas, favoreciendo la transmisión de enfermedades infecciosas gastrointestinales, fuesen de tipo epidémico o endémico. Los otros dos factores indicados también contribuyeron poderosamente a la difusión de los agentes patógenos. En el combate contra ellos tiene una importancia decisiva el abastecimiento público de agua potable y la evacuación eficaz de las aguas residuales mediante una infraestructura adecuada de alcantarillado. En el siglo XIX las administraciones públicas (Estado, municipios) no invirtieron lo necesario en redes de agua corriente y alcantarillado; aún menos lo hicieron en servicios sanitarios, incluso en ámbitos tan básicos como la vacunación preventiva contra la viruela y otras enfermedades que constituían los principales causantes de la mortalidad infantil. En definitiva, a lo largo del siglo XIX España se mantuvo casi al margen de los progresos realizados por otras naciones en la lucha contra la muerte.

La consecuencia fue una tardía modernización demográfica. Como es sabido, históricamente esta ha consistido en un cambio radical en las pautas de las dos variables vitales —la fecundidad y la mortalidad—. Las poblaciones de régimen antiguo se caracterizan por soportar altas tasas de mortalidad y natalidad. Como resultado, experimentan un crecimiento vegetativo a largo plazo sumamente débil. En las poblaciones modernas las tasas vitales son extremadamente bajas. Por consiguiente, el crecimiento natural de la población es igualmente reducido, o incluso inexistente (nulo o negativo). La experiencia histórica nos indica que, tarde o temprano, todas las sociedades acaban pasando del primer estado al segundo. En el proceso de tránsito, denominado frecuentemente como «transición demográfica», la tasa de mortalidad se reduce drásticamente —primero, por la caída y desaparición de la mortalidad catastrófica; después, por la paulatina disminución de la mortalidad ordinaria, especialmente la infantil exógena—. La tasa de natalidad se ajusta con retraso al declive secular de la mortalidad, mediante la difusión del control masivo voluntario de la fecundidad. El desfase temporal que se registra entre la caída secular de ambas tasas es lo que provoca un crecimiento muy fuerte de la población.

El punto de arranque de la transición demográfica en España puede fecharse en el último lustro del siglo XIX. Como pone de manifiesto el gráfico 1.1, a partir de este instante dio comienzo una tendencia de descenso continuado de la tasa de mortalidad. Los países demográficamente (y económicamente) más avanzados habían entrado en ella un siglo atrás, o incluso antes. Llegar tan tarde a la modernización demográfica implicará quemar etapas con rapidez, como desvela el gráfico. Durante el primer tercio del siglo XX la tasa de mortalidad disminuyó cerca de un 40 %. Pasó de una cota del 27,9 por mil al 17,2 por mil. Este salto no puede ser calificado sino como revolucionario. Se tradujo en un aumento de más de 15 años en la vida media. Acabada la Guerra Civil, en veinte años el índice de mortalidad volvería a reducirse a la mitad —del 16-17 por mil al 8,6 por mil—, ganancia que resulta sorprendente, además de espectacular, ya que acaeció en un período de graves dificultades para la economía española. Es destacable que se derivasen resultados aún más extraordinarios sobre la esperanza de vida de las nuevas generaciones de españoles. Entre 1940 y 1960 pasó de 50 a 70 años —un año por año transcurrido—. Añadimos veinte años más de vida media gracias a que las mayores disminuciones de la mortalidad se concentraron en la población infantil. Los adelantos en la asistencia médica y en la difusión de sulfamidas y antibióticos fueron decisivos. Desde entonces, los progresos han sido más lentos, si bien no han dejado de producirse hasta el presente.

GRÁFICO 1.1. Tasas brutas de natalidad y mortalidad, 1858-2016

Fuente: R. Nicolau (2005): «Población, salud y actividad», en A. Carreras y X. Tafunell (coords.), Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, Madrid, Fundación BBVA y elaboración propia a partir de datos del INE.

El rasgo más distintivo de la transición demográfica española radica en que el inicio del descenso secular de la tasa de natalidad acaeció casi simultáneamente al de la mortalidad. Como revela el gráfico 1.1, prácticamente no hubo desfase entre ambas tendencias. No, al menos, en sentido cronológico, aunque sí hubo algún retraso de la disminución de la natalidad en cuanto a la intensidad del declive. El punto de inicio del mismo se encuentra en el primer lustro del siglo XX. Durante las dos primeras décadas, la caída, con ser perceptible, se caracteriza por su suavidad. A partir de 1923 tiene lugar un descenso apreciable (del 30 al 25 por mil entre aquella fecha y los años previos a la Guerra Civil). La reducción de la fecundidad aparece vinculada al importante avance en el proceso de urbanización de la población y la desagrarización vivida por la sociedad española en el período de entreguerras. La disminución del índice de natalidad se acelera en los años del conflicto civil y de la inmediata posguerra, lo que hay que atribuir a las circunstancias excepcionales originadas por la contienda. Superada esta situación no se volvió a los niveles previos, pero la tendencia descendente de la natalidad se interrumpió por un larguísimo período: entre 1941 y 1976 se mantuvo estacionaria en unos niveles relativamente elevados (alrededor del 21 por mil). He ahí una nueva peculiaridad de la transición demográfica de nuestro país, tanto en relación a las sociedades más avanzadas como a las de desarrollo tardío de la Europa meridional. La pauta anormal de la fecundidad española desapareció bruscamente en el último cuarto del siglo XX. Con el advenimiento de la democracia actual se desplomó, situándose en pocos años en unos niveles muy bajos y del todo comparables a los del resto de países europeos occidentales. Al aproximarse rápidamente la tasa de natalidad a la de mortalidad, el crecimiento vegetativo se redujo de forma intensa. En el cuadro 1.1 se advierte la desaceleración registrada en las dos últimas décadas del siglo XX. En definitiva, a principios de la década de 1980 España completó el proceso de transición demográfica iniciado cuando el siglo XIX estaba a punto de concluir. El repunte de la tasa de natalidad —y también la más leve disminución de la tasa de mortalidad— que ha tenido lugar desde 1999, causado por la llegada masiva de inmigrantes, difícilmente abrirá una nueva página en ese proceso de modernización demográfica.

2. EL AUMENTO DEL PIB Y LA RENTA POR HABITANTE

La historia de la economía europea de los dos últimos siglos, tras la finalización de las guerras napoleónicas y hasta nuestros días, está dominada por una expansión económica sin precedentes. Es lo que suele conocerse como el «crecimiento económico moderno» —noción acuñada por Kuznets para referirse al proceso de aumento continuo y autosostenido de la renta por habitante en que se ha materializado la industrialización y el desarrollo económico—. El rasgo común a todos los países occidentales ha sido efectivamente ese: el PIB per cápita se ha incrementado constantemente desde comienzos del siglo XIX (salvo retrocesos en años puntuales, bien sea por conflictos bélicos, o bien por graves recesiones). Lo que ahora nos interesa saber es cuándo se vio inmersa España en el crecimiento económico moderno y con qué intensidad se ha desarrollado este proceso. Para ello tenemos que contemplar la evolución secular del PIB y el PIB por habitante español.

Afortunadamente, disponemos de una estimación fiable sobre el PIB desde 1850, elaborada por Prados de la Escosura, que reproducimos en el Apéndice estadístico (columna 3). Es preciso aclarar que dicha reconstrucción estadística es difícilmente mejorable en su vertiente real —los índices cuánticos del PIB y de sus componentes por el lado de la demanda y la oferta— (en su vertiente nominal, la serie del PIB ha sido discutida por Maluquer de Motes). Tiene, además, una fiabilidad similar a la de las series históricas de contabilidad nacional existentes sobre otros países y, sin duda alguna, sustituye con ventaja todas las estimaciones preexistentes sobre la renta nacional española para la época anterior a la Contabilidad Nacional (es decir, a 1964), a la vez que mejora los enlaces entre las diversas bases de medición del PIB para después de 1964. La estimación del PIB per cápita (columna 4) procede del mismo autor.

Para antes de 1850 disponemos de una fascinante estimación (no exenta de críticas, como las de E. Llopis) del producto per cápita de Álvarez Nogal y Prados de la Escosura, que retrocede hasta nada más y nada menos que 1280. Aprovecharemos su estimación del siglo y medio anterior a 1850 para capturar lo mejor posible el momento del despegue del crecimiento económico en España. Estos datos deben acogerse con cautela. Si les diésemos crédito podríamos afirmar que España no superó el máximo de PIB per cápita alcanzado a mediados del siglo XIV hasta el tercer decenio del siglo XIX. Los niveles de finales del siglo XIII serían los mismos que los de finales del siglo XVIII. En estos cinco siglos solo habría crecido la población, pero no su bienestar material. La hipótesis de estancamiento viene corroborada, para los siglos XVII y XVIII, por todas las evidencias movilizadas en la historiografía reciente para caracterizar la «pequeña divergencia» (en contraste a la «gran divergencia» entre la Europa occidental y las otras civilizaciones) dentro de la misma Europa, según la cual España formaría parte de la Europa estancada frente a la Europa en crecimiento, liderada por Holanda y Gran Bretaña.

En el gráfico 1.2 reproducimos ambas estimaciones enlazadas como una serie única pero señalizando con una línea vertical discontinua que no son de la misma naturaleza. Asimismo, surcan el gráfico verticalmente las líneas divisorias de los períodos que distinguimos en la historia económica de España, a cada uno de los cuales dedicaremos un capítulo en esta obra. Los hemos definido en función de las tendencias económicas que los caracterizan, del marco político e institucional, del entorno internacional y de la relación de la economía española con la internacional y también —no lo podemos olvidar— de la tradición historiográfica.

GRÁFICO 1.2. PIB real per cápita, 1787-2017 (1958 = 100)

Nota: La serie, hasta 1850 es una media móvil centrada de once años. Esto elimina la fuerte variabilidad interanual de los datos originales. La divisoria vertical en trazo discontinuo nos recuerda esta diferencia y también que los procedimientos de estimación para antes de1850 no son en absoluto comparables con los posteriores a 1850.

Fuente: 1787-1850: media geométrica de los tres índices calculados por C. Álvarez Nogal y L. Prados de la Escosura (2013): «The Rise and Fall of Spain, 1270-1850», Economic History Review, 66, 1. Desde 1850, columna 3 del Apéndice.

En la serie anual que representamos en el gráfico desde 1787 (y, en el cuadro 1.2, con un corte anterior en 1717, para comparar mejor con la trayectoria demográfica) podemos detectar que el estancamiento secular de los niveles de bienestar material no comienza a superarse hasta el segundo decenio del siglo XIX. En un ventenio, aproximadamente de 1808 a 1827, el PIB per cápita crece algo más de un 10% (entre el 9 y el 17 según las estimaciones), que será irreversible, fruto de una fuerte expansión agraria, facilitada por el hundimiento de la ganadería trashumante que liberó muchas tierras de pasto de la vinculación a la Mesta (véase apartado 2.3). Sigue un estancamiento de unos quince años, pero ya desde principios del decenio de 1840, vuelve a crecer suavemente el PIB per cápita, reflejo ahora del primer impacto de la expansión motivada por la reforma agraria liberal y de los primeros —incipientes— pasos de la industrialización. De 1850 a 1880 se produce una aceleración importante que marca una inflexión visible en la serie (gráfico 1.2). A lo largo de lo que restaba de siglo —llevándolo hasta 1913, que es su verdadero punto final histórico— el PIB y el PIB por habitante crecieron a un ritmo moderado pero persistente. Durante la segunda mitad larga del siglo XIX la economía española creció, en promedio, a una tasa del 1,4 % anual. El incremento demográfico rebajó en medio punto porcentual una tasa que ya de por sí era baja, de forma que el PIB por habitante aumentó cada año a una tasa del 0,9 % (cuadro 1.2). Esto significa que el nivel de bienestar económico de los españoles aumentó en algo más del doble a lo largo de todo el siglo XIX (1808-1913).

El siglo XX ha sido otra historia bien distinta. Tomándolo globalmente y prolongándolo hasta prácticamente el presente, es decir, considerando los niveles de 1913 y 2017 haciendo abstracción de lo ocurrido entre medio, el PIB ha crecido a una tasa anual media del 3,6 por 100 y el PIB per cápita del 2,7 por 100. Progresar a este ritmo ha comportado que el PIB se haya multiplicado nada más y nada menos que por un factor 40 y que el ingreso real medio de los españoles lo haya hecho por un factor de 16. Confróntese este valor con el de aproximadamente 3,9 y 2,1, respectivamente, referente a todo el siglo XIX (1808-1913). Como puede apreciarse, el aumento tan espectacular de la renta en el siglo XX no tiene parangón. Lo que condensa y refleja es que en su transcurso España se industrializó y logró un alto nivel de desarrollo económico. Sabida esta característica esencial, que distingue radicalmente una centuria de la otra, analicemos con algo más de detenimiento la evolución a largo plazo de las macromagnitudes. Para ello nos seguiremos valiendo del gráfico 1.2 y del cuadro 1.2.

CUADRO 1.2. Tasas de crecimiento del PIB y el PIB per cápita, 1717-2017

Años

Tasa de crecimiento

del PIB

Tasa de crecimiento del PIB

per cápita

Panel A

1717-1787

0,6

0,1

1787-1850

0,6

0,3

1850-1913

1,4

0,9

1913-2017

3,6

2,7

Panel B

1808-1913

1,3

0,7

1850-2017

2,5

1,8

Panel C

1913-1950

1,0

0,2

1950-1975

6,3

5,3

1975-2017

2,9

2,2

Panel D

1913-1929

3,0

2,2

1929-1950

0,2

–0,5

2007-2017

–0,1

–0,2

Fuente: Las mismas que las del gráfico 1.2. Las tasas de crecimiento han sido calculadas basándose en la tendencia lineal ajustada a los logaritmos de los valores.

Es palpable que entre los siglos XIX y XX ha habido otra diferencia fundamental, añadida a la ya señalada de la muy dispar intensidad del crecimiento. En el tramo de las series anterior a 1914 podemos trazar sin dificultad una línea imaginaria de tendencia, de la que no se desvían demasiado los movimientos de corto y medio plazo. Naturalmente, podemos descubrir ciclos importantes. Pero lo que domina es la marcha de ascenso suave y sostenido que proyecta la tendencia secular. El siglo XX ha sido, también en este sentido, otra historia. Si el que le precedió se caracterizó por su regularidad, este se reconoce por su irregularidad, por las marcadas discontinuidades del proceso de crecimiento. Las etapas de gran o grandísimo dinamismo se alternan con otras de estancamiento. La discontinuidad da comienzo con la nueva centuria. Entre 1914 y 1929 la economía española vivió una época de prosperidad. Creció cada año algo más del doble que en el período 1850-1913. Las dos décadas siguientes —de 1930 a 1950— son de signo completamente opuesto. En este ventenio aciago tuvo lugar el desastre español contemporáneo. En 1950 el PIB apenas recuperaba el nivel de 1929. En términos de renta per cápita el panorama es más sombrío, sencillamente desolador: la de 1950 —a más de diez años de terminada la Guerra Civil— era aún un 17 % inferior a la de 1929 (véase la col. 4 del apéndice estadístico). Es imposible exagerar la importancia de este hecho. Significa una generación perdida, un sacrificio económico inmenso. Los cuatro lustros comprendidos entre 1930 y 1950 constituyen el período más largo en el último siglo y medio largo en que los españoles han padecido una sensible disminución de su nivel de vida. La caída sufrida recientemente, de 2008 a 2013, nos puede ofrecer un elemento de comparación. El último decenio es el segundo peor período de nuestras series.

Después del desastre, y después de unos años cincuenta caracterizados por la recuperación y superación de los niveles de preguerra, vino el boom. Es lo que los propagandistas del régimen franquista proclamaron como el «milagro económico» español de la década de 1960. Un milagro que, interesadamente, registraban en el activo de la dictadura, ignorando el pasivo que había supuesto el primer franquismo. Pretendían olvidar, asimismo, que abundaban los «milagros económicos» en la Europa de la época, hasta el punto de que más que hablar de milagro español hay que hablar del milagro europeo de posguerra. Con todo, sería necio negar que el ascenso meteórico de la economía española constituyó un fenómeno extraordinario. Durante un cuarto de siglo el PIB aumentó anualmente a una tasa acumulativa del 6,3 por 100 y el PIB per cápita el 5,3 por 100. Esto equivale a multiplicar por 4,7 la primera macromagnitud y por 3,6 la segunda. Las cifras son tan elocuentes que no requieren muchos comentarios adicionales. Nunca antes, ni siquiera en coyunturas de corta duración, España había gozado de una expansión comparable. Detrás de unas tasas tan mayúsculas se encuentra no tan solo la recuperación del terreno perdido durante la «gran depresión» española de 1930-1950, sino también un formidable salto adelante en el proceso de desarrollo económico. España completó definitivamente la industrialización en este período.

Digamos, por último, para concluir esta rápida lectura del recorrido a largo plazo del PIB total y por habitante que a partir de 1975 se inauguró una nueva etapa de crecimiento menos vigoroso. En realidad, como pone de manifiesto claramente el gráfico comentado, el notable nivel de la tasa de incremento del PIB de los cuatro decenios comprendidos entre 1975 y 2017 (2,9 %) es fruto del avance extremadamente lento en la década de durísima crisis —1975-1985— y de la fuerte expansión vivida a partir de 1986. La detención del crecimiento en 2007 y la profunda crisis atravesada hasta 2013 abren la posibilidad de que la economía española haya tomado el rumbo hacia una tendencia de crecimiento más pausado que el del siglo precedente. Naturalmente, solo en el futuro se despejará esta duda.

Habiéndonos formado una idea, a grandes rasgos, de la evolución macroeconómica a largo plazo, podemos adentrarnos en un análisis comparativo. El mejor modo de captar las disparidades económicas entre países estriba en comparar directamente sus niveles de renta per cápita. Una medida de esta índole requiere, lógicamente, que las magnitudes se expresen en una misma unidad monetaria. El contraste tan solo es plenamente válido si la conversión monetaria (de la moneda de cada país a una común) se corrige de acuerdo con la paridad del poder adquisitivo. Esto significa que en lugar de aplicar el tipo de cambio corriente debe aplicarse un tipo de cambio ajustado por las diferencias en el poder de compra interior de las respectivas monedas, un poder de compra que debe referirse a los precios de una cesta de la compra representativa para el conjunto de países. Las estimaciones de Maddison y Prados de la Escosura nos permiten calcular el nivel del ingreso real de España en relación al de otros países, expresados ambos en dólares de 1990 ajustados por la paridad del poder adquisitivo (obsérvese que la corrección no se realiza para todos los años, de lo que se deduce una limitación en la estimación que es inevitable, en el actual estado de la investigación, en todos los estudios que cubren períodos muy largos). Basándonos, fundamentalmente, en las series del primer autor citado, hemos calculado la renta media de los países que actualmente constituyen la Unión Europea a quince (UE-15) para el período 1850-2016. La serie elaborada por el segundo autor es perfectamente comparable con la anterior, puesto que están expresadas en la misma unidad de cuenta. Así que podemos obtener sin más la serie histórica del nivel de renta por habitante de España con relación al de la Unión Europea (véase la columna 5 del Apéndice). Antes de comentarla debemos advertir al lector que acepte con cautela esta reconstrucción estadística, puesto que no está exenta de ciertos problemas metodológicos que pueden distorsionar los resultados. La serie en cuestión está representada en el gráfico 1.3. Al igual que en el anterior, la línea vertical de trazo discontinuo alerta de que los dos tramos de la serie no son del todo comparables, mientras que las restantes líneas verticales marcan los límites cronológicos de las etapas históricas que ha atravesado nuestra economía, tal como las analizamos en este libro.

GRÁFICO 1.3. PIB per cápita de España con relación al de la Unión Europea (UE-15), 1787-2017

Fuente: Columna 4 del Apéndice, para el período 1850-2017; el anterior a 1850 es una estimación propia basada en el PIB per cápita español (v. gráfico 1.2) y el de una UE restringida a los seis casos nacionales para los que se dispone de series anuales (Holanda, Inglaterra, Italia, Suecia y, desde 1820, Francia y Dinamarca). Las series de los cuatro primeros países mencionados hasta 1800 han sido recogidas por R. Fouquet y S. Broadberry (2015): «Seven Centuries of European Growth and Decline», Journal of Economic Perspectives, 29 (4); para el período posterior a 1800 se encuentran en la base de datos de Maddison Project (https://www.rug.nlggdc/historicaldevelopment/maddison/). El PIB per cápita de esta Unión Europea restringida resulta del cociente del PIB y la población agregados de los mencionados países, que hemos calculado a partir de los datos de las indicadas bases de datos y, por lo que respecta a la población, de B.R. Mitchell (2007): International Historical Statistics. Europe, 1750-2000, Nueva York, Palgrave/Macmillan. Hemos estimado las cifras anuales de población cuando ha sido necesario mediante las oportunas interpolaciones exponenciales.

¿Qué lecciones se extraen de esta medición directa del grado de convergencia real de la economía española? La primera y fundamental es precisamente que no ha convergido. En el punto inicial —a finales del siglo XVIII y en los primeros treinta años del siglo XIX— la renta de los españoles quedaba un 10 % por debajo de la renta media de los países europeos. Después no ha conseguido crecer a largo plazo más deprisa que la de ellos. En la actualidad se sitúa exactamente en el mismo nivel que a finales del Setecientos (89,9 % en 2017, frente a 90 % en 1787-1789). El balance de los dos siglos sería pues que España no habría convergido en absoluto. La constatación es de tal trascendencia que sobre ella gravitará el análisis que desenvolveremos a lo largo de la obra. La entera historia de la economía española contemporánea debe ser estudiada, a nuestro modo de ver, bajo la perspectiva de las dificultades a las que se ha enfrentado para salvar el estado de atraso relativo y a su incapacidad para vencerlas.

Es preciso hacer una matización importante a lo que acabamos de afirmar: el distinto signo de los diversos períodos. A riesgo de simplificar en exceso —a lo largo del libro iremos aclarándolo— podemos aseverar que la divergencia atañe al casi siglo y medio central. Fue desde 1820 hasta 1960, aproximadamente, cuando se consumó el retraso de España. En su transcurso declinó la renta media de su población de un nivel de alrededor del 90% de la renta media de los europeos occidentales a un nivel que suponía el 43 % de la misma en plena Guerra Civil, o un 51 % en 1961, el más bajo en tiempos de paz. La segunda mitad del Novecientos español y los primeros años del nuevo milenio se han caracterizado por un esfuerzo por converger que, a diferencia de lo ocurrido en el siglo y medio precedente, no ha sido vano. Pero tampoco ha dado los frutos anhelados. La industrialización tardía del país ha permitido converger... a medias. De la cota 51 de la renta per cápita europea España se ha encaramado hasta la cota 92 en 2009, justo cuando estallaba la última gran crisis, para luego bajar hasta el 85 % de 2014, nivel desde el cual en los últimos años se vuelve a remontar. Cubrir los puntos porcentuales que restan es el desafío de los años venideros. La perspectiva que ofrece la serie secular no invita a pensar que pueda cerrarse pronto la brecha. Pero sería equivocado extrapolar las tendencias del pasado en un entorno como el actual, en el que por primera vez la economía española se ha integrado en cuerpo y alma a las economías del entorno.

De la lectura del gráfico se extraen otras lecciones de gran interés acerca de las alternativas de divergencia y convergencia experimentadas por España. Resiguiendo el perfil de la curva podemos delimitar fácilmente los principales períodos de acercamiento y alejamiento de los estándares de bienestar de los europeos occidentales. El decenio de 1850 apuntó un esfuerzo de recuperación de distancias. El decenio de 1870 constituyó el período de cambio de tendencia más intenso y sostenido de todo el siglo XIX. En la primera mitad del siglo XX, los años de la primera guerra mundial y los de entreguerras parecieron corregir establemente la tendencia a la divergencia con un avance relativo importante durante la guerra europea y una estabilización en un nivel del 70 %, diez puntos por encima del que había antes del conflicto. En aquel ciclo bélico el nivel de bienestar de los españoles, en realidad, no aumentó, debiéndose la mejora relativa a que el bienestar de los europeos disminuyó. Pero cuando el continente recuperó la senda del crecimiento en los años 1920 España logró consolidar la posición relativa alcanzada previamente. Tras el hundimiento de la Guerra Civil, la recuperación de la primera mitad del decenio de 1940 solo se debe al hundimiento europeo durante la segunda guerra mundial. Su posterior fulgurante recuperación resituó la economía española en, aproximadamente, el 55 % de la media europea occidental.

La superación del mínimo de 1961 fue muy rápida. El hipercrecimiento registrado entre 1961 y 1975 rindió asombrosos dividendos en términos de aproximación a los niveles de bienestar de las naciones más desarrolladas. En catorce años de reincorporación a la economía internacional se recuperaron 24 puntos porcentuales de distancia. A pesar de ello, apenas dio para más que para neutralizar el dramático retroceso de los años 1936-1950. Nuestra posición relativa en 1975 sobrepasaba únicamente en cuatro puntos porcentuales a la que habíamos alcanzado en el momento álgido prebélico (en 1929). La crisis del petróleo y los desequilibrios que abrió en la economía española causaron prácticamente un decenio de retroceso. La integración en la Comunidad Económica Europea y después en la zona euro propició prácticamente un cuarto de siglo de convergencia, con un breve parón después de 1993. La crisis iniciada en 2008, que acabó afectando en 2010 a la economía española más intensamente que a su entorno europeo, significó cinco años —hasta 2014— de fuerte retroceso (siete puntos y medio).

Si hubiese que enunciar brevemente las causas del atraso relativo acumulado cabría decir lo siguiente. El estancamiento relativo del siglo XIX, desde poco después del final de las guerras napoleónicas hasta las vísperas de la primera guerra mundial, estuvo originado por la difícil adaptación a la pérdida de las colonias combinada con la lenta agonía del Estado del Antiguo Régimen. En su trayecto de «imperio a nación», siguiendo a Prados de la Escosura, España no acertó a dar fácilmente con la senda de la modernización y entró con mal pie en la carrera industrializadora. La apuesta agrarista, intensa, no dio los resultados esperados. La apuesta industrializadora, tímida, no podía darlos. Cuando llegó la primera globalización, España apostó, con gran consenso interno, por el reforzamiento del proteccionismo y el nacionalismo económico, lo cual acentuó el atraso. En los años 1936-1959, de fuerte cierre frente a la economía internacional, el atraso adquirió proporciones desconocidas y provocó el descenso de la renta per cápita hasta la mitad de la media europea. Si la economía española divergió entonces de manera más extremada que en cualquier otro momento histórico no fue debido a los estragos ocasionados por la contienda civil, sino más bien a la insensata política de aislamiento e intervención asfixiante aplicada por las autoridades franquistas durante una interminable posguerra. La trayectoria de los años 1945-1950 es iluminadora. Pese a que los países de referencia salían de una guerra —la segunda mundial— más devastadora que la sufrida unos años antes por España, remontaron el curso del progreso económico de forma increíblemente rápida. Es de destacar que la intensa recuperación de los años cincuenta no bastó en modo alguno para acortar la inmensa brecha abierta desde 1936. Pocos indicadores económicos muestran tan a las claras como este el fracaso del primer franquismo, de la política autárquica. Pero hubo otra época en que España tuvo que soportar el coste de los fallos de la política económica franquista: el decenio 1975-1985. Es oportuno traer a colación el acertado diagnóstico formulado por Tortella, según el cual el franquismo lo hemos pagado dos veces, una a la entrada y otra a la salida. El último ciclo de convergencia real ha tenido lugar desde 1986 hasta 2008, con un breve paréntesis de interrupción en 1993-1994. La integración en la Unión Europea ha deparado a España unas oportunidades de crecimiento que le han permitido subsanar en buena medida la situación de atraso relativo que venía sufriendo desde los tiempos de la revolución industrial. No obstante, transcurridos veinte años desde la integración, la carrera por la convergencia plena se ha detenido bruscamente a raíz de la gran crisis que detonó en 2008. Estamos aún inmersos en sus consecuencias y resulta imposible predecir si el horizonte que se ha abierto representará un capítulo más de la fábula de Sísifo a la que España parece condenada. La reciente crisis ha revestido más gravedad en España que en el conjunto de la Europa occidental, lo que se ha traducido de nuevo en un alejamiento respecto a sus niveles de bienestar. Pese a contar ya con cuatro años de recuperación (el mínimo se alcanzó en 2013), la posición relativa de España en 2017 ha retrocedido al nivel de dieciséis años antes. A pesar de todas las oportunidades que ofrece, la segunda globalización constituye un entorno amenazador para la economía española.

3. CAMBIO ESTRUCTURAL

Nos referimos a cambio estructural para describir las transformaciones en la composición del PIB. Tratamos de los sectores de actividad que aportan el valor añadido al producto interior bruto y de la población dedicada a cada sector. También nos referimos a los cambios en la composición del gasto, o sea, de la demanda agregada. En este caso distinguimos entre consumo e inversión y, dentro del consumo, entre el privado y el público. Por el lado del ingreso —la renta nacional— nos interesará distinguir entre los salarios y los beneficios. Lo trataremos más adelante (apartado 12.6) cuando estudiemos la distribución y la desigualdad.

El cambio estructural más simple y poderoso es el que consiste en desplazar la actividad económica desde el sector primario al secundario. Es el proceso de industrialización. Podemos medirlo con diversos parámetros, pero solo a partir de la segunda mitad del siglo XIX. Los datos disponibles para el siglo XVIII sufren de una bien estudiada infraestimación de la actividad femenina. El sesgo es importante porque infravalora la tasa de actividad, especialmente la actividad manufacturera, que en la España preindustrial era muy femenina. Para períodos anteriores a 1850 podemos recurrir al grado de urbanización, la única variable sintética disponible del cambio estructural. En la medida que el grado de urbanización captura el desarrollo de la población industrial y de servicios, nos retrata la parte de población no dedicada al sector primario. Con los mejores datos disponibles la proporción de población en núcleos (no municipios) de más de cinco mil habitantes desciende del 24,0 % en 1787 a 22,6 % en 1860 (Tafunell, 2005). Ciertamente, hace falta depurar el indicador y descontar la parte de la población urbana dedicada a actividades agrarias (como sucede en las «agrociudades» de la España meridional). Con estas precauciones, las proporciones cambian y pasan de 17,4 % en 1787 a 23,2 % en 1857 (Álvarez Nogal y Prados de la Escosura, 2013), proporcionando una imagen más dinámica para este período, en concordancia con los datos de PIB per cápita.

Si nos fijamos en los datos de población activa, deberemos concluir (véase el cuadro 1.3) que el sector primario mantuvo su cuota muy alta hasta 1913. Se redujo netamente entre 1913 y 1935, en beneficio de los sectores secundario y terciario. En una importante anomalía histórica, este proceso se invirtió después de la Guerra Civil, dando lugar a un período de notable ruralización que alcanzó su máximo hacia 1950 y duró hasta más allá de 1960. Desde entonces hasta la actualidad, se ha vuelto a la senda del desplazamiento de mano de obra del campo a la ciudad. La industria y los servicios se beneficiaron de este proceso entre 1950 y 1973, mientras que después de 1973 solo se han beneficiado los servicios.

CUADRO 1.3. Población ocupada por sectores de actividad, en equivalentes a tiempo completo (ETC)

Nota: (1) Por «agrario» se entiende que incluye las actividades agrícolas, ganaderas, forestales y pesqueras.

Fuente: Leandro Prados de la Escosura, 2017. Hemos utilizado su última actualización hasta 2017 disponible en: https://espacioinvestiga.org/bbdd-chne/

Las cifras absolutas nos ofrecen alguna indicación suplementaria. Utilizaremos solo las de ocupados, medidos en equivalentes a tiempo completo (ETC), siguiendo la estrategia seguida por Prados de la Escosura para solucionar el que era tradicional subregistro de la ocupación y el también tradicional subregistro de las actividades no agrarias. Llama la atención la tremenda estabilidad de la población dedicada al sector agrario. Entre 1850 y 1960, el campo español dispondrá siempre de más de tres millones de ocupados (ETC). Ciertamente, cabe distinguir tendencias: las cifras aumentan suavemente de 1850 a 1913, superando los cuatro millones. Se reducen significativamente de 1913 a 1935, hasta caer por debajo de esos cuatro millones. Suben dramáticamente hasta 1950 (un millón largo más de ocupados que en 1935). El censo de 1950 registra el número más alto de ocupados (ETC) en el sector agrario de toda la historia de España: casi cinco millones. Es este el punto a partir del cual comienza el vaciado del campo español. Pero en 1960 aún hay más ocupación agraria que en cualquier momento antes de la guerra. La emigración más intensa se producirá entre 1960 y 1985, cuando el campo pierde 2,6 millones de ocupados (ETC).

La población ocupada en la industria y la construcción crece lentamente de 1850 a 1913, pero casi doblará en el ventenio sucesivo. No se puede ignorar la importancia de este espectacular aumento. No se volverá a repetir con tanta intensidad en lo que queda de siglo XX. De hecho, constituye el período de formación de una población de trabajadores industriales asalariados en España —la clase obrera—. La Guerra Civil reducirá la dimensión de la ocupación industrial. Partiendo del mínimo de 1940, cada una de las tres décadas sucesivas asistirá a incrementos importantes de esta población. Con datos anuales se puede observar que el máximo se alcanzará en 1977. Caerá en los años sucesivos y se recuperará en dos ciclos sucesivos, con máximos relativos en 1990 y 2001. Sin embargo, los años de la burbuja inmobiliaria y financiera y la crisis sucesiva, la han reducido a niveles de sesenta años antes. La ocupación en la construcción ha seguido las pautas de la industria, pero con un perfil cíclico más acentuado, tal como se puede observar en los máximos de 1973 y 1998. En su caso, la gran expansión del primer decenio del siglo XXI la ha desacoplado completamente del ciclo industrial. Su máximo histórico se alcanza en 2007, con un 84 % más que en 1998. La caída de 2007 a 2014 ha significado perder casi dos tercios de los ocupados (ETC).

Los servicios seguirán inicialmente una trayectoria muy parecida a la de la industria, lo que nos recuerda que, hasta fechas bien recientes no constituían más que un apoyo indispensable —en el comercio, las finanzas, los transportes, etc.— de la actividad industrial. Solo en el último cuarto de siglo del siglo XX el crecimiento de los servicios se ha desvinculado completamente del de la industria. La extensión del Estado del Bienestar —y de todas las administraciones públicas-, que se explica en el capítulo 9, ha implicado la contratación masiva de trabajadores para unos servicios de carácter asistencial, educativo, sanitario y administrativo. Es necesario notar que la expansión de la ocupación en los servicios entre 1985 y 1998 ha sido la más importante en términos relativos (un 50 %), pero no en términos absolutos. Aún lo ha sido más la de 1998-2017 (4,5 millones de ocupados, equivalentes a tiempo completo). Es digno de destacar que la tendencia de los servicios aparece como permanentemente expansiva, pero los datos anuales muestran que también ha sufrido las crisis y depresiones, si bien proporcionalmente menos que la industria.

Los datos de la población activa nos informan de una parte de la historia. La descomposición del PIB por sectores (cuadro 1.4, panel A), con sus datos anuales, nos permite matizar la explicación. Por ejemplo, entre 1850 y 1913, el crecimiento del producto industrial es apreciablemente más rápido que el del sector agrario. Los años de entreguerras fueron, inequívocamente, de incremento de la parte del producto dedicada a los servicios. En cambio, la Guerra Civil y la autarquía fueron de auténtica «agrarización» a costa de industria y servicios. La revancha sobreviene en la década de 1950, pero limitada al desplazamiento de la agricultura a la industria. En cambio, después de 1960 el vaciado del sector primario se ha realizado en provecho, casi exclusivamente, del sector de servicios y algo de la construcción, que ha duplicado su peso en el PIB. A partir de 1985 la parte de la industria también se reduce continuamente a favor exclusivamente de los servicios.

CUADRO 1.4. Distribución del PIB por sectores de actividad y por componentes de demanda, 1850-2017 (en %)

Nota: (1) El sector agrario incluye las actividades agrícolas, ganaderas, forestales y pesqueras.

Fuente: Leandro Prados de la Escosura, 2017. Hemos utilizado su última actualización hasta 2017 disponible en: https://espacioinvestiga.org/bbdd-chne/

La resistencia del sector agrario a reducir su peso ha dado lugar a los debates más vivos en la historiografía económica española (véase el capítulo 4). La posición industrialista, inequívocamente representada por J. Nadal, argumentaba que el retraso de la industrialización se debía al freno que representaba el atraso del sector agrario. Un mundo rural pobre, sin capacidad adquisitiva, no podía constituir un mercado para la industria. Sin ese mercado doméstico no había posibilidad de ganar la dimensión, la escala, que consintiera una competitividad adecuada para penetrar en los mercados internacionales. La visión industrialista ha sido discutida desde la perspectiva económica liberal, representada por la obra de L. Prados de la Escosura (1988), según la cual los problemas de la industria solo derivaban de su propia ineficiencia, amparada sistemáticamente por el proteccionismo arancelario. Prados de la Escosura no proponía que la agricultura hubiera sido dinámica, sino que descartaba que la industria hubiera sido frenada por el sector agrario. Los historiadores agraristas han ido más allá y reivindican que la agricultura española en el período liberal fue económicamente progresiva y que se adaptó adecuadamente a los retos de la economía capitalista, de mercado e internacionalmente integrada. J. R. Rosés y B. Sánchez Alonso han sugerido, en esta misma dirección pero por procedimientos y con objetivos muy diversos, que, en efecto, hasta la primera guerra mundial la ausencia de grandes flujos migratorios entre el campo y la ciudad se debía a la escasa diferencia entre la remuneración del trabajo en los dos ámbitos. Dicho de otro modo, cada uno producía al máximo de su potencial. La alta proporción de activos agrarios reflejaba, por consiguiente, tanto el carácter intensivo en trabajo de la agricultura exportadora española como la escasa productividad de la industria. El modelo solamente se alteraría con los impactos económicos de la primera guerra mundial.

Nuestra percepción del siglo XIX largo (hasta 1913) está muy sesgada por los desarrollos que se producen después de 1914. Si pudiéramos imaginar por un momento un mundo sin el estallido de la Gran Guerra (como la llaman en Francia), deberíamos admitir que, al menos durante algunos años —o décadas— España habría seguido creciendo partiendo de sus ventajas comparativas definidas en el siglo XIX: agricultura y minería de exportación. El declive de la minería exportadora habría sido mucho más lento y el auge de la agricultura exportadora, que a lo largo de todo el siglo XX ha demostrado ser tremendamente competitiva, habría continuado a tasas similares a las que ya experimentaba. En este contexto, no se habría producido el fortísimo desarrollo industrial de los años de la guerra y no habrían tenido lugar las grandes migraciones desde el sureste español hacia Cataluña o desde Valencia hacia Francia. Probablemente la agricultura andaluza habría podido absorber mejor sus excedentes de mano de obra y no se habrían acentuado tanto ni los desequilibrios territoriales ni los desequilibrios sociales. Tendemos a pensar que todo lo que sucedió después de 1914 estaba ya escrito en el libro del destino, pero no es así. La guerra europea cortó en dos la historia contemporánea del mundo. Es verdad que para los españoles el corte más importante es el de la Guerra Civil, que cortó en dos nuestra historia, pero a escala europea y a escala mundial el corte significativo es 1914 (excepto para los Estados Unidos, que es 1929, o para Japón, que es 1945). Los cambios que sobrevinieron a raíz de la guerra trastocaron permanentemente el futuro de la economía (y de toda la historia) para bien y para mal.

Si evaluamos los cambios en la composición de la demanda, que se pueden seguir en el mismo cuadro 1.4 (panel B), observaremos cómo el peso del consumo se ha ido reduciendo a lo largo del tiempo. Al descomponer el consumo privado y el consumo público podemos entender mejor que el papel del Estado como proveedor de bienes y servicios públicos (excluyendo los bienes de capital, que están incluidos en la formación bruta de capital) ha sido muy pasivo antes del advenimiento del régimen democrático de 1978. Es entonces —de hecho, ya en los años inmediatamente anteriores— cuando sube rápidamente el peso del consumo público. En los términos porcentuales que presentamos los datos, la reciente crisis no lo interrumpe, bien al contrario. El consumo privado se comporta tal como se pronostica en todos los textos de economía y estadística: se va reduciendo proporcionalmente a medida que sube el PIB per cápita. Las excepciones nos deberían confirmar la regla, pero la interacción con los otros componentes de la demanda produce efectos dignos de consideración, apreciables en las series anuales. Por ejemplo, los años de guerra, de 1936 a 1945 (la Guerra Civil y la movilización que se mantuvo durante toda la segunda guerra mundial) provocaron un incremento tan grande del gasto público —precisamente en años de empobrecimiento— que el consumo privado se redujo proporcionalmente entre diez y quince puntos, según los años. Cayó por la caída del PIB y cayó aún más por el aumento del gasto militar. Sensu contrario, durante los años de máximo crecimiento del PIB, de 1960 a 1973, la ruptura de la restricción exterior de la economía española (véase capítulo 8) que permitió importar mucho más que lo que se exportaba, consintió incrementos de la parte del consumo privado y de la inversión.

El elemento más dinámico, a largo plazo, ha sido el crecimiento de la formación bruta de capital, lo que normalmente denominamos «inversión» (más precisamente es la formación bruta de capital fijo) pero que también incluye la variación de existencias. En todos los cortes que presentamos ha ido creciendo, a veces mucho y otras veces menos. Pero hay tres períodos en cuyo transcurso se produjo un hundimiento de la parte de la inversión: 1913-1935, 1973-1985 y 1998-2015. En el primero la caída está concentrada en los años 1929-1932 y en el último, de 2007 a 2013. Ha quedado fuera del foco la caída de la inversión en el ciclo ferroviario de 1855-1866.

De hecho, al ser la inversión el factor más dinámico y el más variable, conviene visualizar gráficamente su evolución, medida como proporción de la formación bruta de capital fijo sobre el PIB. Es lo que reproducimos en el gráfico siguiente (gráfico 1.4). Las oscilaciones de la inversión están íntimamente asociadas, como veremos detalladamente a lo largo de los capítulos posteriores, a las sucesivas coyunturas de la economía española. Pero no son el factor estabilizador sino el factor dinamizador, tanto para lo bueno —las expansiones del PIB— como para lo malo —sus caídas—.

GRÁFICO 1.4. Cuota inversora (FBCF/PIB), en %. 1850-2017

Fuente: L. Prados de la Escosura (2017): Spanish Economic Growth, 1850-2015, Londres, Palgrave; datos en línea en: https://www.palgrave.com/la/book/9783319580418

Finalmente, el saldo del sector exterior (última columna del cuadro 1.4) nos recuerda que ha habido períodos en los que el crecimiento de la economía se ha realizado con una fuerte dependencia de las importaciones. Con datos anuales se comprueba que esto ha sido así de 1960 a 1973 y de 1998 a 2007.

4. LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE LA RENTA

Pese a ser una temática que ha atraído mucha investigación, sabemos menos de lo que desearíamos sobre cómo se distribuyó territorialmente el PIB en el siglo XIX y la primera mitad del XX. Las estimaciones fiables —sobre una base provincial— arrancan de 1955. Se han realizado elaboraciones cuantitativas para los cuatro siglos anteriores. La base estadística de estos cálculos es tan precaria que un mediano conocedor de la misma se inclinaría por pensar que los resultados que se derivan no son dignos de crédito. Pero dichos resultados son tan plausibles, concuerdan de tal forma con el conocimiento cualitativo acerca de las disparidades regionales acumulado por la historiografía económica que es irremediable aceptarlos. De todos modos, una cosa es que compongan una reconstrucción cuantitativa creíble y otra bien distinta que sean verdaderamente fiables. No lo son, y, por tanto, deben acogerse con cautela.

El cuadro 1.5 condensa la información más relevante. Los argumentos sobre los procesos de desigualdad y convergencia económicas esgrimidos en este apartado se basan en dicha información. Para ahorrar espacio no hemos explicitado la información sobre la distribución del PIB, que se puede deducir de la de la población y del PIB per cápita.

En el muy largo plazo —entendiendo por tal entre en torno a 1800 y 2017— las regiones o comunidades autónomas españolas se agrupan en tres categorías, según cuál sea el comportamiento de su PIB en relación al conjunto español: creciente, algo decreciente y muy decreciente. El cuadro ha sido organizado precisamente en función de esta jerarquía, de modo que en la parte superior figuran las regiones más dinámicas que la media, en la parte intermedia las regiones de crecimiento moderado, inferior a la media, y en la parte inferior aquellas que han crecido netamente por debajo de la media. Como se ve, la Comunidad de Madrid, las Canarias, el País Vasco, Cataluña, la Comunidad Valenciana y Murcia ocupan la cabecera. En la segunda categoría encontramos las Islas Baleares, Galicia, Asturias, Cantabria, Aragón y Andalucía. Finalmente, el grupo de las regiones de menor crecimiento relativo está compuesto por Cantabria, Navarra, Castilla-La Mancha, Castilla y León y Extremadura. En el extremo superior, Madrid ha crecido siete veces más que la media, mientras que, en el inferior, Extremadura tres veces menos.

Todas las regiones líderes han conseguido aumentar su PIB en proporciones sustancialmente más elevadas que el PIB del conjunto español. Han incrementado, asimismo, pero en menor medida, el peso de su población en el total y, por tanto, también lo ha hecho su renta por habitante en relación a la media española. De las seis, el caso más espectacular de crecimiento económico y demográfico es el de Madrid, aun descontando que las cifras correspondientes al año 1800 infravaloran su posición relativa y que las referentes a su PIB de 1860 y 1900 suponen una desmedida sobrevaloración. La región que más ha crecido en PIB per cápita relativo ha sido el País Vasco. De las seis regiones del grupo intermedio, cuatro (todas menos las Islas Baleares y Andalucía), han perdido peso demográfico, lo que les ha permitido sostener mejor su PIB per cápita relativo. En el caso de las tres regiones cantábricas, el ajuste demográfico ha sido, históricamente, por emigración. Las cinco regiones de desarrollo más lento tienen en común que han perdido peso en el conjunto español, tanto en lo que respecta al PIB como a la población. En el mejor de los casos (Navarra) ha conseguido mantener su renta por habitante igual o superior a la española. En los otros casos no ha sido así, e incluso han sufrido un gran atraso relativo.

El fracaso más radical ha sido el de Andalucía, que ha pasado de ser una de las regiones más ricas, en PIB per cápita, a ser de las más pobres. En 1800 gozaba de las mayores cotas de prosperidad, gracias a los beneficios generados por el comercio colonial. Por entonces era la gran región española más rica y poblada. En el transcurso de los dos últimos siglos ha visto disminuida su parte en el PIB de España a la mitad, lo que ha conllevado una disminución del mismo orden en su renta per cápita relativa al no haber actuado el regulador demográfico. La trayectoria de las comunidades de Castilla y León y Castilla-La Mancha ha sido, en parte, más negativa que la andaluza y, en parte, menos desfavorable. Lo primero estriba en que sus economías han crecido entre 2,5 y 3 veces menos que la española. Lo segundo tiene que ver con su mayor capacidad de expulsar población.

Este proceso histórico secular tiene visos de haber sido clausurado con la transición a la democracia y la formación de las comunidades autónomas, que han frenado los fenómenos tanto de enriquecimiento como de empobrecimiento relativos y han eliminado los procesos emigratorios (pero no los inmigratorios). Entre 1975 y 2017 las comunidades que más han mejorado su PIB per cápita relativo han sido Extremadura, Galicia y Castilla y León y las que más lo han empeorado han sido las Islas Baleares y la Comunidad Valenciana.

Descárgate aquí los cuadros complejos de Entre el imperio y la globalización

CUADRO 1.5. Población y PIB por habitante de las regiones/cc. aa. españolas respecto al total español, 1797-2017 (población en % sobre el total. PIB per cápita: media española = 1)

Notas: A partir de 1935, población censal o estimada a 1de julio.

Ceuta y Melilla están incluidas en los totales. Esto, y el redondeo, pueden provocar pequeñas diferencias en las sumas.

Fuentes: 1797-1921: R. Álvarez Llano (1986): «Evolución de la estructura económica regional de España en la historia: Una aproximación, Situación, 1, pp. 5-61; 1935-1985: J. Alcaide (2003): Evolución económica de las regiones y provincias españolas en el siglo XX, Madrid, Fundación BBVA; 2000 y 2017: elaboración propia a partir de datos del INE.

Esto nos conduce a plantearnos la cuestión que, inevitablemente, a uno le asalta cuando aborda el tema del crecimiento económico desde una perspectiva regional (también internacional), la cuestión de la convergencia. ¿Ha disminuido o se ha acrecentado la desigualdad económica entre las regiones o comunidades españolas? Es posible responder fácilmente a este interrogante, partiendo de las mismas cifras que hemos estado comentando. Hay un método sencillo para medir la desigualdad en casos en los que queremos tener en cuenta el volumen relativo de las observaciones: la desviación media ponderada. Esto es sumar las diferencias absolutas del PIB per cápita relativo de cada región respecto a la media (=1), ponderando a continuación estas diferencias en función de la población. La suma resultante nos ofrece un índice de desigualdad que, lógicamente, oscilará en un rango comprendido entre 0 (igualdad en las rentas per cápita regionales) y 1 (máxima desigualdad). Los resultados figuran en el cuadro 1.6.

CUADRO 1.6. Índice de desigualdad regional, 1797-2017

Año

Índice

1797-1802

0,255

1857-1860

0,246

1900-1901

0,243

1920-1921

0,262

1935

0,264

1940

0,294

1950

0,278

1960

0,289

1975

0,269

1985

0,196

2000

0,204

2017

0,205

Fuente: Elaboración propia (ver texto) a partir del cuadro 1.5.

La lectura de esos datos es clara. El grado de desigualdad económica regional actual es inferior al de 1800. Ahora bien, entre estas dos fechas, separadas por más de dos siglos, ha habido movimientos dispares. El siglo XIX estuvo dominado por la estabilidad, que escondía cambios continuos en las trayectorias regionales (caídas andaluza y extremeña y emergencias catalana, madrileña y vasca, seguidas por la asturiana y la valenciana). La desigualdad aumentó entre 1900 y 1935, reflejo de la intensidad de los procesos de industrialización y crecimiento en las pocas regiones que ya habían tomado este camino. En 1940 la desigualdad sube hasta el máximo de la serie, netamente por encima de 1935. Se mantendrá elevada hasta 1960, lo que sugiere que el cierre autárquico de la economía española no fue favorable a la reducción de la desigualdad regional, pese a que este era el objetivo de los gobernantes de aquel momento. Hubo algunas regiones que tuvieron entonces (1940-1960), su mejor momento: es el caso de las del eje cantábrico (Asturias, Cantabria y País Vasco). La desigualdad se redujo entre 1960 y 1975, y más intensamente hasta 1985. Estudios con más detalle temporal fijan la máxima velocidad de caída del índice entre 1965 y 1980. Todo ello pudo suceder gracias al masivo desplazamiento de la población de las regiones pobres a las más prósperas y, después, al establecimiento de la España democrática y autonómica, que aportó transferencias masivas de fondos públicos entre las diversas comunidades autónomas mediante la implantación de las grandes políticas del Estado del Bienestar (pensiones, desempleo, salud y educación). Después de 1985, el indicador de desigualdad regional se ha mantenido muy estable, aunque con ligera tendencia a aumentar. Se ha suspendido el proceso de convergencia regional. En cualquier caso, los niveles de 1985 a 2017 son netamente inferiores a los de cualquier período de los dos siglos anteriores.

Si recapitulamos, volviendo a una visión de largo plazo, podemos concluir que en la España del siglo XX se ha cumplido la teoría de la U invertida de Williamson. De acuerdo con este modelo, en las primeras fases de la industrialización la desigualdad regional —al igual que la social— en la distribución de la renta aumenta continuamente hasta alcanzar un nivel máximo, a partir del cual disminuye al difundirse la modernización económica a las regiones más atrasadas. Han desempeñado un papel esencial en la igualación territorial de rentas las corrientes migratorias internas. La redistribución de la población desde las regiones más pobres hacia las más ricas y hacia el extranjero —de gran envergadura en el tercer cuarto del siglo XX— ha tenido un importante efecto igualador de la renta per cápita. El cese de estos flujos en los últimos lustros del siglo XX y primeros del siglo XXI ayuda a explicar por qué el proceso de convergencia ha progresado con tanta lentitud. Si la inmovilidad de la población no ha dado paso a una acentuación de las diferencias regionales es a causa del papel reequilibrador de las políticas públicas. Las transferencias de renta interregionales efectuadas por el Estado y la provisión de fondos de ayuda al sector agrario y a las regiones pobres por parte de la Unión Europea explican que, en ausencia de migraciones internas, la brecha no se haya ensanchado.

5. LOS PRECIOS Y EL DINERO

Como es sabido, las variaciones en los precios ejercen una gran influencia sobre la actividad productiva y la demanda agregada. Así que, teniendo ya una idea acerca del curso que ha seguido el PIB y el PIB per cápita en los siglos XIX y XX, es conveniente que a continuación observemos cómo han evolucionado en el mismo período las variables nominales fundamentales (los precios, comprendiendo el tipo de cambio) y su principal determinante a largo plazo, esto es, la cantidad de dinero. El objetivo que perseguimos es captar la magnitud de los grandes movimientos y las tendencias de larga duración. Centraremos el análisis en los rasgos más sobresalientes de estas series, aquellos que dominan su perfil general, dejando para los capítulos posteriores una observación más detallada y atenta a la coyuntura.

El gráfico 1.5 ofrece una visión de conjunto del comportamiento de los precios en una perspectiva temporal similar a la del PIB per cápita, desde 1789 hasta 2017. No siempre se trata exactamente del mismo concepto de índice de precios. Existen diversas formas de medición de las variaciones en los precios de los bienes y servicios. La más popular es, sin duda, el índice de precios al consumo (su precedente decimonónico, hasta las primeras décadas del siglo XX, se denominaba «coste de la vida»). No comprende la totalidad de bienes y servicios, sino únicamente aquellos que son adquiridos por los consumidores, ponderándose los precios de acuerdo con el peso que tienen los distintos tipos de bienes en el gasto de las familias. Se miden los precios finales, que se ven afectados por los impuestos indirectos y por la remuneración de los factores productivos en toda la cadena de producción y distribución. En cambio, el índice de precios al por mayor (que luego fue sustituido por el de precios industriales) mide las variaciones en los precios de los insumos consumidos por los productores. Por su parte, el deflactor implícito del PIB es una medida de los precios más comprensiva, puesto que no excluye ninguna clase de bien y servicio producido por la economía nacional; eso sí, a diferencia de los dos índices anteriores deja de lado los bienes importados. Los tres índices están representados en el gráfico 1.5.

Los inicios del siglo XIX largo (1789-1913) estuvieron marcados por la intensa pero breve inflación desatada por la ocupación francesa, así como, en sentido contrario, la más intensa y más larga deflación (1812-1830) provocada por las crisis fiscal y comercial resultantes, con sus secuelas de contracción monetaria. Pero, una vez remitieron o se agotaron los efectos más virulentos de estas fuerzas, se entró en una era de precios estables a largo plazo (no a corto). La imagen que desprenden las curvas para el período 1815-1913 es de una tendencia secular casi perfectamente horizontal. El nivel de precios de 1913 era aproximadamente el mismo que el de un siglo atrás; es más, venía a ser el mismo que el de 1700. España no se diferenció en esto del resto de países del entorno.

GRÁFICO 1.5. Índices de precios, 1789-2017 (1913 = 100)

Fuente: Elaboración propia basada en los datos de P. Nogués (2005): «Análisis de la deflación española de la primera mitad del siglo XIX: Una comparación internacional», Revista de Historia Económica, 2; J. Maluquer de Motes (2013): La inflación en España. Un índice de precios de consumo, 1830-2012, Madrid, Banco de España; L. Prados de la Escosura (2017): Spanish Economic Growth, 1850-2015, Londres, Palgrave; e INE (http://www.ine.es/).

El hecho de que no hubiera inflación, ni deflación, a largo plazo, no fue obstáculo para que los precios subieran o descendieran en intervalos de menor duración. El gráfico comentado pone claramente de manifiesto que los precios fluctuaron ampliamente. Las variaciones interanuales fueron, a menudo, muy bruscas. Generalmente no tuvieron un carácter errático, sino que desarrollaron movimientos cíclicos. Se aprecia también en el gráfico que tuvieron mayor amplitud e intensidad durante la primera mitad de siglo, lo cual habría que explicar por los trastornos económicos causados por la pérdida del Imperio —particularmente, el drenaje monetario— y por la naturaleza aún abrumadoramente agraria de la economía nacional. Las fluctuaciones adquirieron un perfil más suave en la segunda mitad del siglo.

La primera guerra mundial significó un shock comparable al de la ocupación napoleónica: los precios doblaron en el lapso de pocos años (algo menos los precios al consumo que al por mayor). Sin embargo, cuando contemplamos la evolución de los precios en los últimos dos siglos nos damos cuenta de que, en España, el impacto del conflicto fue limitado. Ocurrió de una sola vez y no desencadenó una espiral inflacionista como en otros países europeos. En otras palabras, la guerra mundial tuvo un mero efecto escalón sobre los precios: a partir de 1920 se situaron en un nivel sensiblemente más alto que hasta 1914. El conflicto no alteró la dinámica decimonónica. El período 1920-1935 está dominado por la estabilidad.

El cambio radical tuvo lugar a raíz de otra guerra, la de 1936-1939. He aquí la verdadera ruptura histórica. La Guerra Civil marca una línea divisoria entre dos eras históricas. La antecedente se caracterizó, como hemos visto, por la estabilidad de los precios en el muy largo plazo, conjugada con significativas variaciones al alza y a la baja en el corto y medio plazo. En 1936 en España se inauguró una nueva era en la historia de los precios, cuyo rasgo definitorio es una inflación continuada e intensa. Podemos resumirlo en un dato: entre 1936 y 2017 los precios (al consumo) se han multiplicado 342 veces, esto es, han aumentado a una tasa media anual del 7,5 %. El ascenso casi en vertical de las series es de lo más expresivo. Por supuesto, cabe hacer algunas matizaciones. Una de ellas es que las distintas medidas de precios arrojan unos resultados no completamente coincidentes. Los precios al por mayor (o precios industriales) han tendido a aumentar de forma no tan rápida como los precios al consumo o los de todos los bienes producidos por la economía. El primer grupo de bienes ha dado señales de menor empuje inflacionista desde 1960, al romperse el aislamiento respecto al exterior. No es casual que estas señales de contención inflacionista se hayan acentuado ostensiblemente a partir de 1986, al producirse una acelerada liquidación de las barreras al comercio exterior con motivo de la adhesión a la Unión Europea. En cambio, según el deflactor del PIB los precios han subido con más celeridad de la registrada por el IPC. Las claves explicativas de este diferencial se hallan en los controles sobre los precios aplicados por las autoridades y el comportamiento permanentemente más inflacionista de los sectores no sometidos a la competencia exterior.

El segundo matiz que es necesario introducir a lo afirmado sobre la evolución de los precios a partir de 1936 es que la subida no ha sido lineal. Ha habido unos períodos más inflacionistas que otros. El cuadro 1.7 nos proporciona datos ajustados a una periodización que se desprende de la lectura del gráfico. La Guerra Civil y la autarquía provocaron una inflación muy intensa, sin precedentes conocidos (aunque no tan fuerte como la sufrida por la mayoría de países europeos durante la segunda guerra mundial). El ventenio dorado para el crecimiento económico de los años cincuenta y sesenta se caracterizó por una inflación relativamente moderada. Por el contrario, en la década de 1970 y la primera mitad de los años ochenta la economía española padeció fuertes elevaciones de los precios que causaron serios desequilibrios y problemas económicos. Desde mediados del decenio de 1980 se ha producido una marcada desinflación (reducción de la tasa de inflación), que se ha intensificado desde que España cedió su soberanía monetaria al Banco Central Europeo. Transcurridos veinte años desde entonces los datos que tenemos a la vista permiten defender que el genio maléfico de la inflación finalmente ha sido encerrado en la botella de la que escapó durante la Guerra Civil.

CUADRO 1.7. Tasas de incremento anual medio de los precios al consumo, 1936-2017

Año

Tasa

1936-1951

12,2

1951-1970

5,4

1970-1985

15,6

1985-1998

5,2

1999-2008

3,3

2008-2017

1,1

Fuente: Elaboración propia basada en columna 20 del Apéndice, calculando las tasas sobre la tendencia ajustada a los logaritmos de los valores.

Una visión más próxima al día a día en que vivimos nos la da la tasa anual de inflación —la variación anual del IPC—. Todo lo que hemos venido diciendo también se puede expresar de este modo. Tiene la virtud de ofrecer un detalle anual y el defecto de ofrecer demasiado detalle. Para lo que iremos explicando a lo largo del libro puede ser muy útil. La serie está representada en el gráfico 1.6.

Al hilo de lo relatado es oportuno que nos formulemos una pregunta: ¿qué es lo que ha provocado un cambio tan radical y profundo en el patrón de la evolución de los precios desde 1936? La respuesta es simple, si nos atenemos a las tendencias de largo plazo de las variables económicas. El origen de la inflación radica en el aumento excesivo de la cantidad de dinero. No hace falta profesar ninguna fe especial en el credo monetarista para convenir en que la inflación está causada por un incremento de la oferta monetaria mayor que el de la demanda monetaria. Basta examinar las series seculares de los precios y de las magnitudes monetarias para confirmar que la inflación que ha sufrido España desde la Guerra Civil es de raíz monetaria. Fue justamente entonces cuando pasó a tener un patrón monetario puramente fiduciario. Durante casi sesenta años el Gobierno pudo valerse de él sin restricción (o sin grandes restricciones), lo que aprovechó a fondo para financiar el exceso de gasto público. La apelación al Banco de España por parte del tesoro público conllevó un crecimiento excesivo de la cantidad de dinero, causando la intensa inflación registrada por los índices de precios.

GRÁFICO 1.6. Tasa de inflación. Variación interanual del IPC (%), 1850-2017

Fuente: Columna 19 del Apéndice.

Pero prestemos atención a la realidad empírica, en lugar de llevar más lejos los argumentos. En el gráfico 1.7 se compara la evolución de los precios y de la oferta monetaria (efectivo en manos del público más depósitos a la vista en bancos y cajas de ahorros), una variable monetaria perfectamente representativa. Las series dan comienzo en 1874 porque es a partir de este año cuando disponemos de una estimación sólida de los agregados monetarios. En todo caso, las cifras de las magnitudes monetarias de las cuatro últimas décadas del siglo XIX largo (hasta 1914) son bastante esclarecedoras de la interacción existente entre el dinero y los precios en este siglo, en el que el sistema monetario estuvo regido por un patrón metálico.

GRÁFICO 1.7. Evolución de los precios y de la oferta monetaria, 1874-1998 (1913 = 100)

Fuente: Columna 20 del Apéndice y, para la oferta monetaria, entre 1874 y 1998, P. Martín Aceña y M. A. Pons (2005): «Sistema monetario y financiero», en A. Carreras y X. Tafunell (coords.), Estadísticas Históricas de España. Siglos XIX y XX, Bilbao, Fundación BBVA.

El gráfico evidencia que la oferta monetaria creció a un ritmo muy pausado y constante entre 1874 y 1913. En concreto, aumentó a una tasa anual del 1,5 %. La de los precios fue nula, pues, como salta a la vista, estos no aumentaron en absoluto. Nada más lógico. El PIB progresó durante este período a un ritmo muy semejante al del incremento de la cantidad de dinero. Si hubo diferencia entre ambos seguramente fue absorbida por la elevación del grado de comercialización de la economía, que aún distaba de ser completo. Por tanto, los precios permanecieron tendencialmente estables en esta época porque la ampliación de la oferta monetaria se acompasó a la de la demanda monetaria.

La primera guerra mundial trastocó el curso parsimonioso de los agregados monetarios. De 1914 a 1920 la oferta monetaria se multiplicó por 2,5. Esta expansión desenfrenada —16,5 % anual— no guardó relación alguna con el avance de la producción real, que fue muy discreto. Ciertamente, la economía española sacó un gran beneficio de la neutralidad en forma de gigantesco superávit en la balanza de pagos. La acumulación de reservas exteriores tuvo el consiguiente efecto automático de ensanchamiento de la base monetaria. Hubo, además, otra fuerza que contribuyó poderosamente a elevar la cantidad de dinero: el déficit presupuestario, que se desbordó en esos años por la guerra de Marruecos y por el efecto erosionador de los ingresos ejercido por la propia inflación desencadenada por el déficit público y el superávit exterior. Dada la conjunción de todos estos factores, no puede extrañar que los precios se duplicasen. Como tampoco nos sorprenderá que describiesen una tendencia declinante en los años veinte y treinta, hasta que estalló la Guerra Civil. Los agregados monetarios crecieron muy poco (0,9 % anual), sensiblemente menos que el PIB (2,1 %), por lo que la economía española se vio sometida a presiones deflacionistas. No se materializaron en un descenso definido de los precios de los bienes de consumo, pero sí en otros ámbitos (el deflactor del PIB disminuyó un 18 % entre 1920 y 1935 y los precios al por mayor cayeron un 28 % (gráfico 1.5).

En el plano monetario, más aun que en otros aspectos, la Guerra Civil supuso un corte radical con el pasado. El sistema monetario rompió todas las amarras con los patrones metálicos. Carente de un ancla nominal, quedó subordinado a las demandas financieras del Gobierno. La financiación de la contienda hizo triplicar la masa monetaria. Durante casi todo el franquismo prosiguió expandiéndose de forma vertiginosa. De 1941 a 1970 se incrementó anualmente a una tasa promedio del 12,4 %, siendo mínimas las diferencias entre las tres décadas. Obviamente, tan desmesurada creación de dinero tuvo un impacto inflacionista notable y a la vez diferenciado. La clave de este último está en que en los años cuarenta la demanda de saldos reales se mantuvo estancada, debido a la depresión económica, mientras que en los años cincuenta y, aún más, en los sesenta, tuvo lugar un fortísimo crecimiento económico que acrecentó espectacularmente la demanda monetaria. En los dos decenios siguientes, la expansión monetaria se aceleró todavía más, a una tasa anual del 14 %. Refleja un manejo nada riguroso de la política monetaria por parte de las autoridades españolas a la hora de afrontar el déficit público y los graves problemas macroeconómicos que aquejaron al país a partir de 1974. Aunque cabe convenir que, dado el contexto económico internacional y las circunstancias económicas y socio-políticas internas —la transición de la dictadura franquista a la democracia— el boom monetario era inevitable. Sea como fuere, la cantidad de dinero se multiplicó por un factor 15, en tanto que el PIB apenas dobló. De ahí que los precios (al consumo) se multiplicasen por un factor 9 en el curso de estas dos décadas. En los años noventa las circunstancias volvieron a cambiar dramáticamente, hasta el punto que podemos afirmar sin temor a equivocarnos que se inauguró una nueva época. El proceso de unión monetaria condujo a la plena autonomía monetaria del Banco de España (1994) y, finalmente, a la cesión de la política monetaria al Banco Central Europeo (1998), al incorporarse España al euro. Está meridianamente claro que estos acontecimientos trascendentales han modificado la pauta histórica del medio siglo precedente. Tampoco cabe duda alguna que marcarán el futuro de nuestra economía.

Situados en la realidad reciente, podemos tener la impresión que es cierto el tópico de que nuestra inflación ha sido siempre superior a la de los países de nuestro entorno. La historia económica sirve, entre otras cosas, para desterrar tópicos como este y gracias a ello es capaz de brindar lecciones útiles para entender y manejar el presente. España no ha sido siempre un país más inflacionista que la mayoría de países avanzados, o los países vecinos. Si hacemos un balance global del siglo XX, el resultado es que lo ha sido menos que el conjunto de la Unión Europea (UE-15). Sacamos la misma conclusión si consideramos únicamente la primera mitad del siglo. Europa occidental sufrió una inflación mucho más severa durante la primera guerra mundial y la inmediata posguerra. Padeció, de nuevo, una inflación más fuerte en la década de 1940 a causa de la segunda guerra mundial, pese a las tensiones inflacionistas acumuladas por la economía española durante su contienda civil y en el primer decenio de posguerra de autarquía pura y dura (un diferencial de inflación a favor de España que casi todo el mundo pasa por alto). El tópico al que hacíamos antes alusión proviene de que se ha perdido de vista la evolución anterior a 1950. Lo que sí es cierto es que a partir de esta fecha y hasta muy recientemente los precios en España han aumentado continuamente con más intensidad que en la mayoría de naciones desarrolladas, en el conjunto de la Unión Europea.

Hasta ahí se han tratado los precios interiores de los bienes. Es de sumo interés analizar en este capítulo la evolución del precio de un bien muy particular, la moneda nacional. Nos referimos, lógicamente, a la cotización exterior de la peseta (y sus predecesores, el ducado y el peso fuerte) con respecto a las divisas más importantes a nivel internacional y en las transacciones exteriores de España. Las variaciones en el tipo de cambio guardan estrecha relación justamente con la evolución de los precios. De acuerdo con la teoría de la paridad del poder adquisitivo —que ningún economista pone en duda que rige en el largo plazo— los tipos de cambio fluctúan con arreglo a la variación de los precios internos en relación a los internacionales. Por tanto, la cotización de la peseta esclarece la cuestión de qué importancia ha tenido la inflación diferencial. El tipo de cambio revela además otras cosas, ya que su alteración viene dada por el estado de la balanza de pagos. Cuando un país goza de un saldo favorable, el tipo de cambio de su moneda tiende a apreciarse, pues es más demandada que ofertada y viceversa. Naturalmente, el déficit o superávit de la balanza de pagos puede deberse a múltiples causas. Si se produce en la balanza por cuenta corriente generalmente tiene que ver con los precios y la productividad. Si se registra en la balanza de capitales puede estar relacionado con factores más coyunturales o volátiles, como las expectativas respecto la evolución macroeconómica, la libre movilidad de las inversiones extranjeras o la estabilidad socio-política.

En el gráfico 1.8 se representa el tipo de cambio de la moneda nacional de 1821 a 1998. Inmediatamente saltan a la vista tres movimientos de gran envergadura y duración que dominan el perfil de la curva en su totalidad. Expresándolo en términos plásticos podríamos decir que el primero es la raya horizontal de trazado casi rectilíneo que se extiende de 1821 a 1888; el segundo es el arco en forma de V invertida desplegado entre la última fecha y el primer tercio del siglo XX; el tercero dibuja una línea de pendiente descendente pronunciadísima, en la que la verticalidad prevalece sobre el trazado en forma escalonada. Este último movimiento ha tenido una duración similar al primero, pues se inició con la Guerra Civil y no se detuvo hasta la desaparición de la peseta. Dos datos resumen la evolución secular de su cotización exterior. Su nivel en 1935 era el mismo que a principios del siglo XIX. En vísperas de la sustitución de la peseta por el euro el tipo de cambio era tan solo el 5,3 % del valor de 1935. La pérdida de valor de los últimos sesenta años es tan demoledora que puede dar pie a interpretaciones lúgubres sobre el desempeño de la economía española. Es peligroso dejarse arrastrar por este tipo de pensamientos descuidando la contrastación empírica. Un rápido repaso a las paridades entre las monedas en los tiempos en que los sistemas monetarios de los países se basaban en patrones metálicos nos permitiría descubrir que, si bien la peseta se ha desvalorizado enormemente con respecto a ciertas divisas (la libra esterlina o el dólar), en cambio ha sufrido una pérdida de valor menor que algunas monedas de economías más fuertes y desarrolladas (el franco francés, el marco alemán, la lira italiana).

El rasgo más sobresaliente en la trayectoria decimonónica del tipo de cambio es, como se indicaba, su enorme estabilidad. No es que se mantuviese inmóvil. Pueden observarse algunas oscilaciones. Ninguna fue verdaderamente importante. Esta pauta de casi inalterabilidad era perfectamente normal en esta época. Es propia de un régimen monetario basado en moneda metálica de pleno contenido, en el cual el dinero bancario aún es secundario y el efectivo en manos del público crece con lentitud y, consecuentemente, los precios tienden a permanecer estables más allá del ciclo económico. Ahora bien, el gráfico evidencia con toda claridad que a partir de 1888 la pauta cambió. Hasta 1904 la peseta sufrió una persistente depreciación (del 26 %), que alcanzó su máxima intensidad en 1898, por el llamado «desastre de Cuba». ¿A qué se debió? La respuesta es clara: a que España no entró en el patrón oro. Las autoridades no se decidieron a dar el paso, conscientes de que la pertenencia en el patrón oro era incompatible con un déficit público crónico como el que arrastraba la Hacienda. Optaron por mantenerse en un sistema monetario bimetálico, cuando el precio de la plata en relación al del oro se hundía. Esto dio como resultado que en pocos años el país se quedase prácticamente sin reservas de oro, con lo que el Banco de España se vio obligado desde 1883 a efectuar los pagos interiores y el canje de billetes en plata, reservando las existencias de oro para los pagos exteriores. Al quedar España desvinculada del sistema monetario internacional, la peseta tendió a depreciarse por ser considerada una moneda débil. Pero la desvalorización no fue dictada principalmente por las expectativas. Pesó más la evolución de los precios relativos: los precios de los países en el patrón oro tendieron a disminuir en relación a los españoles. A partir de 1905 sucedió lo contrario, y por ello se revalorizó la peseta. También debió contribuir a su apreciación la entrada de capital ocasionada por las expectativas suscitadas por el programa de saneamiento de las finanzas públicas llevado a cabo por Fernández Villaverde. A la altura de 1913 la cotización de la peseta no estaba muy por debajo de su paridad teórica con el oro.

GRÁFICO 1.8. Tipo de cambio efectivo nominal , 1850-2017 (1950 = 100 para la peseta; 1T/1999 = 100 para el euro)

Fuente: Columna 18 del Apéndice.

El ciclo de la primera guerra mundial tuvo un efecto espectacular sobre los tipos de cambio. La neutralidad devengó buenos dividendos. La peseta se revalorizó fuertemente con respecto las monedas de los países del entorno, participantes en el conflicto. Una inflación menos intensa y un gigantesco superávit en la balanza exterior auparon la peseta. Su posición era tan sólida —respaldada por un enorme volumen de reservas de oro en la caja fuerte del Banco de España— que a mediados de la década de 1920 se produjo una entrada masiva de capitales del exterior, descontando la incorporación de España al patrón oro. Los gobernantes defraudaron estas expectativas, por lo que el tipo de cambio comenzó a retroceder desde finales de 1927. La Gran Depresión y la instauración de la República provocaron una brusca intensificación de la caída. Con todo y con eso, en vísperas de la Guerra Civil, el tipo de cambio efectivo estaba situado en el mismo nivel que cincuenta o cien años atrás. Hasta ese momento, el sistema monetario español estuvo anclado por la voluntad de pertenencia a un patrón metálico aunque España nunca llegase a adherirse al patrón oro, a diferencia de todos los países de su entorno.

La Guerra Civil, como sabemos, abrió una nueva era. Es difícil percibirlo en el curso de los tipos de cambio en los primeros años —los del conflicto y de la inmediata posguerra—, ya que la peseta se depreció tan sólo un 27 % entre 1936 y 1939, manteniendo inalterable el nivel de este último año hasta 1949. Pero esto no refleja en absoluto la valoración del mercado. Las autoridades franquistas instauraron un férreo control de cambios, que hizo posible mantener artificialmente fijo el tipo de cambio oficial. La intervención conllevó una fuerte, y creciente, sobrevaloración de la peseta. La balanza comercial exterior y la cuenta de reservas se vieron sometidas a una gran presión, que se hizo insostenible en 1949 al producirse la devaluación generalizada de las monedas europeas. El régimen franquista se valió del complicadísimo mecanismo de tipos de cambio múltiples para llevar a cabo una sucesión de devaluaciones encubiertas, que la serie que examinamos recoge fielmente. Entre 1949 y 1951 se devaluó la peseta en un 62%. A lo largo de la década de 1950, la inflación diferencial y el mal funcionamiento del modelo autárquico obligaron al gobierno a aplicar continuas devaluaciones adicionales, siempre de forma enmascarada, acumulándose entre 1951 y 1958 una depreciación del 33 %. Finalmente, el Plan de Estabilización de 1959, mediante el que se liquidó el modelo autárquico, clarificó la verdadera situación de la peseta al instaurar un nuevo tipo de cambio oficial (único) que implicaba una devaluación de más del 80 % sobre el tipo vigente en 1939.

El Plan de Estabilización significó la reincorporación de la economía española a una economía internacional cuyo régimen monetario se regía por los acuerdos de Bretton Woods. Siendo un régimen de tipos de cambios fijos, aunque ajustables, la peseta tendió a mantener un nivel muy estable hasta el hundimiento del sistema en 1973. No lo logró por completo, puesto que en 1967 el Gobierno español debió decretar una devaluación del 14% para corregir los desequilibrios provocados por una inflación persistentemente más elevada que la de sus socios comerciales. A partir de 1974, cuando el mundo se vio enfrentado a un régimen de tipos de cambio flexibles en una coyuntura hondamente recesiva, la divisa española fue depreciándose en ocasiones de manera brusca (como en 1976-1977, 1982-1983 y 1992-1993). En un cuarto de siglo perdió más de la mitad de su valor. Esto es un buen reflejo de las enormes dificultades que encontró España a la hora de llevar a cabo políticas de ajuste y de reforma estructural para eliminar los graves desequilibrios externos e internos surgidos durante la década de crisis (1975-1985) y en el ciclo de la integración a la Comunidad Económica Europea (1986-1993).

Acabamos nuestro recorrido por la historia monetaria española ahí donde se acaba la soberanía monetaria española. A partir de 1999 España se incorpora a la zona euro. El gráfico lo recuerda. El capítulo 11 se dedicará precisamente a recorrer el comportamiento de la economía española cuando su política monetaria ha estado regida por el Banco Central Europeo y no por el Banco de España. Como ya se puede anticipar, estando en el euro se pierde la capacidad de devaluar la propia divisa y se pierde la capacidad de conducir su apreciación o depreciación. El tramo final del gráfico 1.8 nos ilustra que la sustitución de la peseta por el euro ha significado abrir un nuevo capítulo de nuestra historia monetaria, pasando página a la inestabilidad que caracterizó el siglo XX.

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA

La referencia más completa sobre la evolución del PIB, población, PIB per cápita, cambio estructural y precios es L. PRADOS DE LA ESCOSURA (2003): El progreso económico de España (1850-2000), Madrid, Fundación BBVA. El mismo autor (2017): Spanish Economic Growth 1850-2015, Londres, Palgrave/Macmillan, la ha renovado y actualizado hasta 2015. Hemos utilizado su última actualización hasta 2017, disponible en la página web https://espacioinvestiga.org/bbdd-chne/. Todas sus series son anuales. Sobre población, es indispensable R. NICOLAU (2005): «Población, salud y actividad», en A. CARRERAS Y X. TAFUNELL (coords.), Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, Madrid, Fundación BBVA. Para una interpretación general sigue siendo muy útil J. NADAL (1988), La población española (siglos XVI a XX), Barcelona, Ariel. Específicamente sobre mortalidad y salud, V. PÉREZ MOREDA, D. S. REHER y A. SANZ GIMENO (2015): La conquista de la salud. Mortalidad y modernización en la España contemporánea, Madrid, Marcial Pons. Sobre urbanización: X. TAFUNELL (2005), «Urbanización y vivienda», en A. CARRERAS Y X. TAFUNELL (coords.), op. cit. Sobre PIB y PIB per cápita los datos de L. PRADOS DE LA ESCOSURA han sido cuestionados por J. MALUQUER DE MOTES (2009): «Del caos al cosmos: una nueva serie enlazada del PIB de España entre 1850 y 2000», Revista de Economía Aplicada, XVII, 49, pp. 5-45. Hubo réplica de PRADOS DE LA ESCOSURA (2009) en el número 50 y contrarréplica de MALUQUER DE MOTES (2009) en el 51. La estimación del PIB y PIB per cápita para antes de 1850 está en C. ÁLVAREZ NOGAL y L. PRADOS DE LA ESCOSURA (2013): «The Rise and Fall of Spain, 1270-1850», Economic History Review, 66, 1, pp. 1-37. Han sido discutidos por E. LLOPIS, J. A. SEBASTIÁN, J. U. BERNARDOS, Á. L. VELASCO Y V. ABARCA (2018), «¿Descendió el producto agrario por habitante en la Europa moderna? El caso castellano», Investigaciones de Historia Económica — Economic History Research, 14 (2). Sobre cambio estructural y cambio territorial, J. R. ROSÉS Y B. SÁNCHEZ ALONSO (2004): «Regional Wage Convergence in Spain (1850-1930)», Explorations in Economic History, 41 (4), pp. 404-425. Sobre la distribución territorial del PIB, una visión reciente con una metodología y cronología alternativas es la de J. MARTÍNEZ-GALARRAGA, J. R. ROSÉS y D. TIRADO (2015): «The long term patterns of regional income inequality in Spain, 1860-2000», Regional Studies, 49, 4, pp. 502-517. Los esfuerzos más corales para documentar las trayectoria regionales han sido los de J. NADAL y A. CARRERAS (dirs.) (1989): Pautas regionales de la industrialización española (siglos XIX y XX), Barcelona, Ariel, y L. GERMÁN, E. LLOPIS, J. MALUQUER DE MOTES y S. ZAPATA (eds.) (2001): Historia económica regional de España, siglos XIX y XX, Barcelona, Crítica. Una visión territorial que enlaza la Edad Moderna con la Contemporánea es la de C. ÁLVAREZ NOGAL y L. PRADOS DE LA ESCOSURA (2007): «The decline of Spain: conjectural estimates (1500-1850)», en European Review of Economic History, II, pp. 319-366. Sobre el comportamiento de los precios, J. MALUQUER DE MOTES (2013): La inflación en España. Un índice de precios de consumo, 1830-2012, Madrid, Banco de España. Tanto sobre precios, como sobre oferta monetaria y tipos de cambio, P. MARTÍN ACEÑA y M. A. PONS (2005): «Sistema monetario y financiero», en A. CARRERAS y X. TAFUNELL (coords.), op.cit. Sobre el tipo de cambio, J. AIXALÁ (1999), La peseta y los precios. Un análisis de largo plazo (1868-1995), Zaragoza, Prensas Universitarias de Zaragoza. Para interpretaciones generales, sigue siendo necesaria la lectura de J. NADAL (1975): El fracaso de la revolución industrial en España, 1814-1913, Barcelona, Ariel, y de L. PRADOS DE LA ESCOSURA (1988): De imperio a nación. Crecimiento y atraso económico en España (1780-1930), Madrid, Alianza. Las diversas referencias a G. Tortella corresponden a G. TORTELLA (1994): El desarrollo de la España contemporánea. Historia económica de los siglos XIX y XX, Madrid, Alianza. En su última edición de 2011 la autoría es de G. TORTELLA y C. E. NÚÑEZ. Una visión cuantitativa de conjunto alternativa es la de J. MALUQUER DE MOTES (2016): España en la economía mundial. Series largas para la economía española (1850-2015), Madrid, Instituto de Estudios Económicos.

2. DE IMPERIO A ECONOMÍA PERIFÉRICA (1789-1840)

Nuestra historia —la de la España contemporánea— empieza en un momento atípico para los textos al uso. No comenzamos en 1808, como es habitual en la historia de la España contemporánea, sino en 1789, como se suele hacer en la historia del mundo contemporáneo. Coinciden entonces un hecho de la mayor relevancia en la historia universal —la Revolución Francesa—, con la sucesión de Carlos III, el gran monarca del despotismo ilustrado español, fallecido en 1788, por su hijo Carlos IV. El estallido de la Revolución Francesa producirá un impacto inmediato en España, y un sinfín de profundos efectos que se irán sintiendo en el medio y en el largo plazo. Todo —el ambiente ideológico, político, cultural, social y económico— será distinto a partir de 1789. Además, la Revolución Francesa se desplegará simultáneamente a la revolución industrial británica. Durante lo que Hobsbawm denominó la «doble revolución», la economía española sufrirá mucho. Ambas revoluciones serán otros tantos desafíos a la preeminencia imperial española. Los desafíos adoptaron la forma de guerras, primero contra Francia (1793-1795), y después, al lado de Francia, contra Inglaterra (1796-1801 y 1805-1808). Fue en esta última ocasión cuando España sufrió la histórica derrota de Trafalgar (1805), perdiendo el grueso de su gran flota y la capacidad de control de las rutas transatlánticas. Finalmente, en 1808 España fue invadida por las tropas napoleónicas. La guerra pasó a desarrollarse durante seis años en la Península, y en ella combatieron franceses, españoles (divididos entre la fidelidad al nuevo rey Bonaparte, la fidelidad al abdicado rey Borbón —Fernando, el príncipe de Asturias— y la fidelidad patriótica —que podía coincidir, o no, con alguna de las anteriores—) e ingleses. El colapso de la monarquía fue también el colapso del Imperio. Aunque las primeras Cortes, reunidas en Cádiz, proclamaran en la Constitución aprobada en 1812 la igualdad de los españoles de ambos hemisferios, entre 1810 y 1826 todos las posesiones españolas en la América continental acabaron independizándose.

Terminada la guerra y restaurada la monarquía en la persona de Fernando VII, hubo seis años de restauración estricta del Antiguo Régimen (1814-1820). Como si nada hubiera sucedido. Pero las novedades pesaron y acabaron suscitando un pronunciamiento que tuvo éxito, dando lugar al trienio liberal (1820-1823), cuando la Constitución de Cádiz volvió a estar vigente y el rey pasó a ser constitucional. En 1823, con la invasión de los Cien Mil Hijos de San Luis, concluyó el Trienio y se inauguró lo que acabaría conociéndose como la Década Ominosa (1823-1833), que finalizó por la defunción de Fernando VII. La sucesión fue muy conflictiva y dio lugar a una guerra civil —la primera guerra carlista— en la que competían el hermano del rey Fernando (Carlos) y la hija del rey (Isabel), a quien por tener solo tres años la sustituía su madre, la reina regente, María Cristina. Durante la guerra (1833-1840) se fue desplegando un conjunto de medidas que, al confirmarse la victoria del bando isabelino, podemos caracterizar como una verdadera revolución liberal.

1. EL COLAPSO DEL COMERCIO COLONIAL

Entre la ocupación francesa y los primeros compases de la Década Ominosa España perdió todo su imperio continental americano. Unos doce millones de súbditos y unos doce millones de kilómetros cuadrados. Un golpe durísimo, que representó el final del Imperio en sus dimensiones propias de la mayor parte del siglo XVIII, desde el Tratado de Utrecht (1713). Quedarían, hasta 1898, Cuba, Puerto Rico y Filipinas. Estudiaremos en primer lugar el impacto de la pérdida sobre el comercio exterior y después sobre la Hacienda.

El comercio con las colonias americanas tuvo una importancia trascendental en la expansión de los intercambios comerciales con el exterior acaecida durante la segunda mitad del siglo XVIII. Las guerras con Francia y, sobre todo, con Inglaterra, debilitaron el control de las colonias. La derrota de Trafalgar fue decisiva al respecto. La independencia americana tuvo lugar, de facto, a partir de 1808, al ocupar los ejércitos de Napoleón la Península. Cuando en 1814 estos fueron expulsados y se restauró la monarquía absolutista, las posesiones del continente americano ya habían escapado del control económico y político de la metrópoli; estaban en vías de convertirse en repúblicas soberanas. Diez años después, la independencia se había completado en todo el continente. La obstinación de Fernando VII en combatir y no reconocer la emancipación de Hispanoamérica retrasó durante mucho tiempo la reanudación de los vínculos comerciales, perjudicando gravemente a los sectores exportadores españoles. Pero la ruptura del comercio colonial tuvo un impacto más amplio y profundo sobre nuestra economía. Se produjo en cuatro distintos órdenes macroeconómicos, que conviene distinguir. Primero, en los niveles y estructura del comercio exterior. Segundo, en el equilibrio exterior de la economía española. Tercero, en la evolución de la renta nacional. Cuarto, en la estructura productiva y la asignación de recursos. Abordaremos estos aspectos, uno tras otro, en los siguientes párrafos.

Es preciso comenzar advirtiendo que no sabemos con precisión cuáles eran las magnitudes de los intercambios comerciales con el exterior durante este período. En España, no se elaboraron estadísticas oficiales al respecto, salvo algún año aislado, hasta 1849. Además, un volumen importante de artículos extranjeros era importado de contrabando. Las cifras del cuadro 2.1 son el resultado de una laboriosa estimación basada en fuentes administrativas españolas y en estadísticas de diversos países extranjeros que comerciaban con el nuestro. No cabe esperar que los valores del cuadro reflejen con exactitud el comercio exterior, aunque sí pueden servirnos para conocer de forma aproximada su evolución a largo plazo.

Lo más sobresaliente del cuadro 2.1 es la contracción sufrida por las exportaciones y por el conjunto del comercio con América entre 1784 y 1820. Las exportaciones totales declinaron en un 40 % en términos reales (36 % en valores nominales), lo que equivale a una tasa anual media de –1,8 %. Debido a esta severa caída el comercio exterior global decreció. Su retroceso fue relativamente moderado (15 % en volumen, 11 % en valores corrientes) gracias a que las importaciones netas —productos consumidos en España— se elevaron con una cierta intensidad. La disminución de los intercambios reviste más gravedad de la que dan a entender estos datos en cuanto los situamos en el contexto europeo de la época. Al término de las guerras napoleónicas, el comercio exterior de la mayoría de los países de nuestro entorno conoció una expansión considerable.

El cuadro muestra que el acusado descenso de las exportaciones fue originado por la pérdida del Imperio. Con ella se clausuraron unos mercados cautivos para los productos españoles. Igualmente, la ruptura de la relación colonial dio al traste con el monopolio del comercio de las colonias con otras naciones ejercido por la metrópoli en su provecho. Esta desempeñaba una función de intermediación comercial que se sostenía sobre la pura coerción y no sobre ninguna ventaja competitiva. Por ello, el comercio de tránsito y los beneficios derivados del mismo tenderían a desaparecer tan pronto como se extinguiese el Imperio. El cuadro 2.1 precisa cuantitativamente ambos fenómenos al distinguir los productos extranjeros en tránsito de aquellos que eran elaborados o consumidos en España. Esta diferenciación nos permite comprender el papel central que desempeñaban las posesiones ultramarinas en el comercio exterior español. De las magnitudes que figuran en los primeros renglones de la columna izquierda del cuadro se deduce que el cese de la relación colonial habría de causar irremediablemente un deshinchamiento del volumen global de los intercambios comerciales. Casi la mitad (48 %) de las exportaciones totales tenían como destino Hispanoamérica. Un porcentaje análogo (43 %) de las ventas al exterior no era otra cosa que comercio de tránsito, reexportación de productos extranjeros a ultramar y reexportación al extranjero de productos coloniales. En 1814-1820 las reexportaciones ascendían en torno a un 30 % del nivel que tenían en los años finales del Imperio. Las ventas de productos extranjeros a Hispanoamérica por medio de España sufrieron una verdadera hecatombe: se redujeron el 86 %. El derrumbe de las reexportaciones y de las ventas de productos españoles en los mercados americanos habría sido aún mayor si España no hubiese comerciado con las nuevas repúblicas a través de las Antillas. En el transcurso de los siguientes años, afianzada la emancipación, los flujos comerciales con Hispanoamérica y el comercio de tránsito se debilitaron todavía más. En 1827 España exportaba a la región por valor de 42 millones, una cifra que suponía menos del 10 % de la del año 1792.

CUADRO 2.1. Comercio exterior español, 1784-1820. Valor anual medio, en millones de reales de vellón

Valores corrientes

Valores constantes

1784-1792

1814-1820

1784-1792

1814-1820

Exportaciones de productos españoles

América

205

109

276

106

Extranjero

361

404

532

477

Total

566

513

808

583

Reexportaciones

América

266

38

208

47

Extranjero

158

84

203

98

Total

424

122

411

145

Exportaciones totales

América

471

147

485

153

Extranjero

518

488

735

575

Total

989

635

1.219

728

Importaciones netas

América

94

105

168

123

Extranjero

478

644

406

672

Total

573

749

574

795

Comercio exterior total

América

566

252

652

276

Extranjero 997

1.132

1.141

1.247

Total

1.562

1.385

1.793

1.523

Balanza comercial

América

111

4

Extranjero

–118

–241

Total

–7

–236

Nota: Los totales pueden no coincidir con los sumandos por diferencias de redondeo.

Fuente: L. Prados de la Escosura (1993): «La pérdida del Imperio y sus consecuencias económicas», en L. Prados de la Escosura y S. Amaral (eds.), La independencia americana: consecuencias económicas, Madrid, Alianza.

Un último aspecto del cuadro comentado merece ser subrayado: el deterioro de las cuentas exteriores. El comercio colonial constituía una pieza fundamental. De él dependía el equilibrio de la balanza de pagos. La economía española padecía, desde siglos atrás, un saldo desfavorable en la balanza de mercancías con el resto del mundo, excluyendo las colonias. El cuantioso exceso de las exportaciones destinadas a las Indias sobre las importaciones procedentes de allá hacían posible saldar sin déficit la balanza de mercancías (véase cuadro 2.1). En realidad, la función compensadora de los flujos económicos que circulaban entre las colonias y la metrópoli iba mucho más allá. España ingresaba regularmente una enorme cantidad de dinero en metálico proveniente de ultramar. Se calcula que en el período 1784-1796 las remesas privadas de metales preciosos llegadas de las colonias ascendieron a una media anual de 355 millones. La plata americana transferida al extranjero por parte del sector privado —incluyendo las salidas clandestinas— durante estos mismos años casi igualó, al parecer, la cifra anterior (alrededor de 320 millones). Una y otra superaban, con creces, los saldos de las respectivas balanzas de mercancías. Los envíos de numerario ajenos a la liquidación de la compra de mercancías respondían al pago de servicios ligados al propio tráfico comercial (transporte marítimo, seguros y servicios financieros), así como a transferencias sin contrapartida (rentas de inversión repatriadas y rentas de la Hacienda) y desinversiones.

La explotación mercantil de las colonias americanas rendía, pues, a España grandes ventajas, materializadas en las posiciones acreedoras que acabamos de detallar. El comercio colonial resultaba muy lucrativo para los españoles que intervenían directa e indirectamente en él. En las Indias, los géneros procedentes de la metrópoli se vendían en condiciones próximas al monopolio, con lo que los comerciantes solían obtener márgenes muy abultados (los productos extranjeros entrados de contrabando ponían algún freno). Además, los servicios requeridos por el comercio (fletes, seguros, servicios financieros) estaban igualmente reservados a los españoles por la legislación colonial. Los beneficios para la metrópoli generados por las actividades vinculadas al tráfico colonial debieron de ser también muy elevados. Pero habrían de volatilizarse tras la emancipación. Los servicios que ofrecían los españoles, al igual que los bienes que vendían, no eran competitivos. Roto el pacto colonial, fueron rápidamente desplazados por agentes de otros países más avanzados, particularmente de Gran Bretaña.

El cuadro nos desvela la ruptura irreparable del equilibrio del sector exterior a partir de 1814. El tradicional superávit en la balanza de mercancías con Hispanoamérica desapareció, debido al hundimiento de las exportaciones. El saldo de la balanza con el resto del mundo empeoró notablemente, pasando de –118 a –241 millones. La economía española no logró, de momento, aumentar su capacidad exportadora al resto del mundo para compensar el cierre de los mercados americanos. Por contra, el caos y desorganización económicos ocasionados por las guerras contra Francia y Gran Bretaña, la ocupación napoleónica y la pérdida del imperio continental americano propiciaron un aumento de las importaciones netas (de contrabando). Por todo ello, la balanza de mercancías evolucionó de una situación de equilibrio, en 1784-1792, a un fuerte déficit (–236 millones) en 1814-1820. La magnitud del mismo habría sido aún mayor si las relaciones reales de intercambio —los precios de las exportaciones en relación a los de las importaciones— no hubiesen mejorado sustancialmente para España. Entretanto, las remesas privadas de plata enviadas desde América se redujeron drásticamente. En el segundo período pueden cifrarse en unos 130 millones anuales. Dando por supuesto que las transferencias al extranjero de metales preciosos en pago de las partidas de la balanza de pagos con saldo desfavorable no menguaron, la conclusión que se saca es que la economía española incurrió desde 1814 en un fortísimo déficit exterior, saldado con cuantiosas exportaciones de metales. En definitiva, la pérdida de las colonias privó a España de la fuente esencial para equilibrar la balanza por cuenta corriente. En ausencia de entradas netas de capital, el déficit tuvo que ser financiado con extracciones del stock de la moneda metálica circulante.

¿Cómo repercutió el colapso del comercio colonial en la renta nacional? No es nada fácil, acaso ni tan siquiera posible, dar una respuesta clara y segura a este interrogante. L. Prados de la Escosura ha intentado determinar la caída del nivel de actividad económica agregada causada por la pérdida del Imperio. Sus conjeturas cuantitativas se basan en la idea de que la renta real declinó en el mismo grado que se contrajeron los ingresos percibidos por España que dimanaban de la relación colonial. De este modo, la estimación de la reducción de las rentas obtenidas del comercio colonial, de los servicios financieros y de transporte utilizados en el mismo y prestados por españoles y de los ingresos fiscales ligados al Imperio, puesta en relación con la renta por habitante, nos ofrecería una medida precisa del coste de la pérdida del Imperio en términos de disminución del bienestar material de la población española. La pérdida ocasionada se situaría, a lo sumo, en un 7-8 % del ingreso por habitante. Dicha magnitud no es en absoluto negligible, aunque a primera vista pueda parecerlo. Dado el ritmo de crecimiento de la economía española de la época, posiblemente significó el sacrificio de la mejora de bienestar acumulada por una generación. Y tuvo efectos económicos muy negativos para las regiones y sectores más dinámicos, que producían para el mercado y atendían con preferencia la demanda colonial. Volviendo a una perspectiva agregada, deberíamos tomar en consideración otros factores depresivos de la renta nacional, como son el hundimiento de la inversión y el declive de los ingresos nominales de los agentes económicos originado por la deflación.

El propio autor citado evalúa que la disipación de los beneficios del comercio colonial conllevó una contracción directa de la inversión agregada de hasta un 16-18 %. No es, desde luego, poca cosa que la formación de capital sufriese una merma de este orden, teniendo en cuenta los efectos amplificadores generados por las variaciones de la inversión sobre la renta nacional. El descenso de la inversión debió de ser más acusado y persistente, ya que el declive de los precios desanimó, cuando no arruinó, a los empresarios. La deflación actuó, en efecto, como una poderosa fuerza contractiva de la actividad económica. La pronunciada caída de los precios acaecida entre 1812-1814 y principios de la década de 1830 (véase capítulo 1) estuvo originada, en parte, por el fuerte desequilibrio de la balanza por cuenta corriente surgido a raíz del colapso del comercio colonial (por otra parte, los precios de los productos españoles fueron arrastrados a la baja por la tendencia de los precios internacionales). Según ya sabemos, el ingente déficit exterior que padeció la economía española desde 1814 tuvo que saldarse con envíos masivos de metales a los países acreedores. Dado que el sistema monetario vigente se basaba en la cantidad de plata y oro en circulación, el drenaje a gran escala de estos metales engendró inevitablemente una intensa caída de los precios. Esta se convirtió, insistimos, en una potente fuerza depresiva añadida que hizo más agudo y duradero el declive de la renta nacional.

Las consecuencias económicas de la ruptura del comercio colonial tuvieron un alcance todavía mayor, a causa de las externalidades del mismo. Su existencia permitía una especialización productiva, de la que se derivaban unas ganancias sustanciales para la economía de la metrópoli. Las Indias representaban un mercado reservado para la manufactura española, a la vez que la abastecían de materias primas. Las colonias pudieron tener gran importancia como consumidoras de los productos elaborados por los sectores productivos más desarrollados de la economía española. Esta cuestión ha sido objeto de un vivo debate historiográfico. Al parecer, la demanda colonial solo absorbía una parte minoritaria de la producción —un tercio en el caso de las manufacturas del hierro vascas, un quinto en el de las manufacturas de algodón catalanas, por poner dos ejemplos significativos—. Sin embargo, esta fracción de la producción se vendía en condiciones muy remuneradoras y podía ser un elemento de sostén y estabilización de los ingresos del sector manufacturero y de la agricultura de exportación. Las exportaciones industriales se desplomaron al cesar el tráfico colonial (en 1827 su valor corriente equivalía al 13 % del de 1792). Esto puso en serias dificultades a las ramas productivas más avanzadas y, por lo general, más dinámicas de la economía española, aquellas que exhibían un nivel de productividad y una propensión a la innovación claramente superior al resto. A largo plazo, se sobrepusieron. Aquellas que no lo hicieron, como la sedería valenciana, fue porque habían entrado previamente en decadencia. Pero, a corto y medio plazo, la pérdida del mercado colonial influyó negativamente en su evolución, con lo cual el efecto contractivo sobre la inversión y la renta agregadas debió de ser más acusado de lo que se desprende de la visión macroeconómica esbozada en los párrafos precedentes.

El desequilibrio del sector exterior y el cierre del mercado americano forzaron a la economía española a emprender un proceso de ajuste y de adaptación que se reveló difícilmente realizable dentro del marco de las instituciones y derechos de propiedad del Antiguo Régimen. El déficit de la balanza de pagos por cuenta corriente de los años 1814-1820 resultaba insostenible. España no podía esperar que se restableciese el equilibrio automáticamente por la caída de los precios interiores, ya que el nivel de precios de los productos españoles era muy superior al de otros países. En consecuencia, sería necesario aminorar las importaciones y, a la vez, incrementar las exportaciones. Además, debería acrecentarse la capacidad de absorción del mercado interior, con el fin de colocar en él la producción que anteriormente se colocaba en el mercado colonial y que no hallaba ningún otro destino alternativo.

La composición de las importaciones y exportaciones en 1827, confrontada con la del año 1792, muestra el esfuerzo de adaptación, todavía en curso en aquella fecha, llevado a cabo por España. Como puede comprobarse en el cuadro 2.2, la estructura de los intercambios comerciales exteriores experimentó hondos cambios durante el período, para ser más exactos entre 1814 y 1827, como respuesta a la emancipación de las colonias americanas.

CUADRO 2.2. Estructura del comercio exterior en 1792 y 1827, en porcentaje

Exportaciones

Importaciones netas

Año

Alimentos

Materias

primas

Manufacturas

Alimentos

Materias

primas

Manufacturas

1792

29,1

39,9

31,0

43,0

12,4

44,6

1827

44,5

42,5

13,0

26,9

13,8

59,3

Fuente: La misma que el cuadro 2.1. Para obtener los porcentajes se han utilizado los precios de 1778 en lo que respecta a 1792 y los precios corrientes en el caso de 1827.

La mutación de las importaciones es notoria. Sobresale la fuerte reducción del peso relativo de los productos alimentarios. Su declive, no ya relativo sino también absoluto, se explica solo en parte por la ruptura del tráfico comercial con las colonias. Si llevásemos el análisis a un nivel más detallado —por productos— apreciaríamos una novedad de importancia histórica. En 1827 han cesado las importaciones de cereales (trigo y harina), que a finales del siglo XVIII se adquirían en cantidades ingentes para abastecer la periferia, representando más del 10% del valor de las importaciones. La desaparición de esas compras vino impuesta por una legislación arancelaria prohibicionista, promulgada en 1820. En todo caso, la agricultura del país pasó a producir suficiente cantidad de cereal para alimentar a la población, salvo en los años de catástrofes naturales. La autosuficiencia alimentaria exigió la configuración de unos ejes de tráfico del grano, a través de los cuales circulaba de las zonas cerealeras de la España interior, donde sobraba en años de cosecha normal, hacia las zonas deficitarias de la periferia. A cambio, estas tenían ahora la oportunidad de vender a aquellas los productos industriales o agrarios en que se habían especializado y que ya no podían colocar en el mercado americano. Al hilo de este argumento, el lector se sorprenderá del fuerte aumento de las importaciones de manufacturas. Las cifras del cuadro 2.2, que computan los géneros entrados de contrabando, parecen contravenir la estrategia de sustitución de importaciones. La política arancelaria extremadamente protectora, prohibicionista, promulgada en 1820 se hizo extensiva a los principales artículos manufacturados. Lo que sucedió es que la capacidad de la Administración de controlar con eficacia las fronteras fue constantemente puesta en entredicho por los comerciantes extranjeros. Ello no fue obstáculo para que las manufacturas autóctonas, cuando menos la industria de tejidos de algodón y de lana, incrementasen la producción y las ventas.

La composición de las exportaciones en 1792 y 1827 desvela una modificación no menos espectacular en el patrón de especialización de la economía española. La pérdida del mercado colonial acarreó un descenso de casi veinte puntos porcentuales del peso relativo de las exportaciones de manufacturados, cuya cota pasó a ser muy modesta. Inversamente, los productos primarios adquirieron un predominio aplastante. A la altura del año 1827, España había pasado a tener una estructura de exportaciones típica de un país atrasado; eso sí, en vías de integrarse en la economía internacional especializándose en la producción y exportación de aquellos productos primarios en los que tenía ventajas absolutas o comparativas y que eran crecientemente demandados por los países en proceso de industrialización. El aceite de oliva, los cítricos, las pasas, el corcho o el plomo forman las principales partidas en las exportaciones.

Los cambios en la estructura por productos del comercio exterior ofrecen numerosas indicaciones sobre el comportamiento de los diversos sectores productivos. Son particularmente útiles para detectar el derrumbe de las actividades de exportación. Así, descubrimos que las exportaciones de lana se hundieron estrepitosamente. España había sido, desde la época bajo medieval, exportadora de lana de calidad. Durante la ocupación napoleónica los rebaños de ovejas se vieron diezmados por las confiscaciones de los ejércitos regulares e irregulares que combatían en la Península. Simplemente, sirvieron para alimentar las tropas. Además, tanto los franceses como los ingleses no perdieron la oportunidad de enviar las preciadas ovejas merinas castellanas a sus países de origen para tratar de aclimatarlas en sus tierras o en sus colonias. El monopolio castellano de producción y exportación de lana merina llegó a su fin durante la guerra. La liquidación de los rebaños ovinos conllevó la ruina de sus propietarios. Numerosos señores, laicos y eclesiásticos, no se pudieron reponer de la pérdida de su principal patrimonio líquido. La misma Mesta quedó herida de muerte.

Un segundo gran perdedor en la exportación española fue el aguardiente, que por culpa de las guerras acabó perdiendo sus mejores mercados: los ingleses y los americanos. En su caso, la caída del aguardiente se compensó con el desarrollo de un producto de menor valor añadido, pero con mercados probablemente mayores: el vino. En menores proporciones, pero con gran significación, detectamos un conjunto de partidas que reflejan el golpe que supuso para numerosas industrias la pérdida de los mercados coloniales. La caída de las exportaciones de tejidos de algodón, de tejidos de lana, de manufacturas de hierro y de papel constituyeron verdaderas «desindustrializaciones» para algunos distritos de Cataluña y del País Vasco.

Las demandas de la revolución industrial comenzaron a sentirse durante las primeras décadas del siglo XIX. Algunos productos tuvieron su oportunidad de abastecer el mercado británico (y el belga). En los registros de exportación aparecen dos grandes beneficiarios. El primero es el aceite de oliva. No debemos pensar en él como producto alimentario sino como materia prima para la industria. En efecto, los fabricantes británicos compraban el aceite de oliva como lubricante para sus máquinas. También se demandaba como combustible para iluminación. En ambos casos el aceite vegetal tuvo su oportunidad, que duró hasta que apareció la competencia de los aceites minerales —los derivados del petróleo—, ya entrada la segunda mitad del siglo. En su tercer uso industrial —materia prima para la fabricación de jabón— tuvo que competir con las semillas oleaginosas. El segundo beneficiario de la industrialización europea es el plomo. Su demanda se vincula a la creciente urbanización de la Europa noroccidental, en particular británica. Con el plomo se podían fabricar conducciones metálicas, necesarias para el transporte del agua en las redes de distribución urbana y doméstica. Después se usará también para la canalización del gas de alumbrado. En España el plomo estuvo sujeto a régimen de estanco hasta 1817. El desestanco —en términos actuales: la liberalización del mercado— fue enseguida aprovechado en las sierras de Almería y Murcia donde se encuentran galenas plumbíferas en superficie, o casi. La extracción de las galenas y su fundición —fácil de realizar, pues el plomo funde a temperaturas moderadas— generaron un auténtico boom minero en el sureste español. La riqueza resultante de la explotación del plomo tuvo notables efectos de arrastre. El minifundismo minero permitió difundir la prosperidad entre decenas de miles de familias.

Otros productos, de menor importancia, atestiguan el enorme esfuerzo de reconversión y de adaptación a las nuevas condiciones de los mercados internacionales. Entre los agrícolas, el conjunto de almendras y avellanas, naranjas y limones y pasas lograrán contribuir con más de un 10 % a la exportación española de 1827. Otros productos semimanufacturados, como los tapones de corcho, el mercurio y la harina, mostrarán el dinamismo de distritos muy localizados y muy competitivos. En el caso de la harina dará lugar a la moderna industria harinera castellana, crecientemente orientada al mercado interior, pero que no desaprovechará el acceso privilegiado a las colonias antillanas.

Por el lado de la importación se detectan otros cambios muy dignos de mención. Ya hemos tratado de la caída de las importaciones de trigo y de harina de trigo. Reflejan el nuevo prohibicionismo que impondrán —paradójicamente— los liberales del Trienio, pero también reflejan la expansión de la producción interior. El significativo aumento de las importaciones de algodón en rama es un indicio del dinamismo de la industria algodonera. Pese a estar muy desafiados por las masivas entradas de contrabando, los fabricantes de hilados y tejidos de algodón conservaron y ampliaron su mercado. En las calidades más bajas y en los mercados más próximos o en los más vigilados, podían llegar a competir con los tejidos británicos. Así fue resistiendo la industria algodonera catalana, muy golpeada por la pérdida de los mercados americanos y por la súbita apertura de los mercados nacionales durante la invasión francesa, pero demasiado rica en capacidades empresariales, comerciales, técnicas y laborales para renunciar a la actividad industrial que más futuro seguía teniendo en aquel momento.

El proceso de sustitución de las importaciones de alimentos básicos y de especialización productiva en los cultivos con fuerte demanda exterior abría grandes perspectivas de expansión a la agricultura española. Pero este horizonte de crecimiento y modernización del sector requería que las explotaciones agrarias desarrollasen su actividad bajo unas condiciones que difícilmente podían darse en el marco institucional del Antiguo Régimen. Las pequeñas unidades productivas familiares, predominantes en el agro español, que soportaban censos muy gravosos y vivían en esencia ajenas a las comercialización de la cosecha, debían ser integradas plenamente en el mercado. El vastísimo patrimonio territorial de la Iglesia y otras instituciones, inculto o muy deficientemente explotado, tendría que pasar a manos de agentes con recursos e incentivos. De otro modo, la agricultura no podría atender con éxito la demanda del mercado interior y exterior.

2. LA QUIEBRA DE LA HACIENDA ABSOLUTISTA

Las reformas de la administración tributaria y el sistema impositivo llevadas a cabo por la monarquía borbónica no alteraron la esencia de la Hacienda española. Como sostiene J. Fontana, a finales del siglo XVIII, esta mantenía una continuidad básica con la Hacienda imperial de los Austrias. Seguía dependiendo de los ingresos ligados al mantenimiento del Imperio. Los caudales de Indias —remesas de metales preciosos transferidas por las haciendas coloniales a la hacienda metropolitana— y las rentas de aduanas, cuyo rendimiento estaba muy estrechamente relacionado con el volumen del comercio colonial, suponían dos fuentes de ingresos fundamentales. En 1788-1792 aportaron el 28,3 % y el 16,2 %, respectivamente, de los ingresos ordinarios (véase cuadro 2.3). La interrupción o ruptura de las relaciones comerciales con las colonias habría de provocar pues un gran déficit público. Y si, además, la anulación de estos ingresos externos se combinaba con un aumento del gasto público, la Hacienda real se vería abocada a una situación crítica.

Eso fue precisamente lo que ocurrió en la última década del siglo XVIII y las dos primeras del siguiente. Fallaron los ingresos vinculados al Imperio justo al mismo tiempo que el gasto se disparó, a raíz de los conflictos bélicos que enfrentaron repetidamente a España con Gran Bretaña y Francia. La Hacienda española sufrió entonces un enorme déficit presupuestario, que al no poder ser enjugado en los cortos períodos de paz la arrastró a una espiral imparable de endeudamiento. El desenlace final de esta historia fue la quiebra de la Hacienda.

La crisis fiscal dio comienzo en 1779, al entrar en guerra España contra Gran Bretaña con motivo de la lucha por la independencia de las colonias norteamericanas; se recrudeció en 1793, nuevamente a causa de los conflictos armados que la Corona española entabló, primero con la Francia revolucionaria y a continuación, sin respiro, con Gran Bretaña. Traspasó un punto de no retorno hacia 1798. Los recursos fiscales extraordinarios movilizados demorarían la bancarrota durante un decenio. A partir de 1808, la Hacienda española se debatió en una situación de insolvencia manifiesta y de penuria extrema. Los últimos gobiernos de la monarquía absolutista fueron incapaces de restablecer el equilibrio financiero mediante una reforma tributaria. Sin posibilidades de continuar endeudándose debido a su total descrédito, se vieron obligados a recortar tan drásticamente los gastos públicos que el Estado dejó de proveer los bienes públicos puros indispensables para su propia legitimación y supervivencia política.

Los años finales del reinado de Carlos III (1759-1788) y, prácticamente, el entero reinado de Carlos IV (1788-1808) se caracterizan por un fuerte aumento del gasto público, originado por el coste de las campañas militares en las que se embarca la Corona. Entre 1785-1790 y 1798-1807 el gasto público se duplicó, pasando de unos 730 millones de reales a alrededor de 1.450 millones. Por contra, los ingresos corrientes —excluidos los financieros— se mantuvieron estables en torno a 600 millones. En realidad, los ingresos ordinarios del fisco tendieron a disminuir, cuando menos durante las contiendas contra Gran Bretaña. Su Armada logró imponer en todas ellas (1779-1783, 1796-1801 y 1804-1808) la suspensión del tráfico comercial con el exterior. La interrupción de los intercambios con las colonias tenía un impacto dramático en las cuentas públicas. En primer lugar, los rendimientos de los derechos arancelarios caían a cero. Lo mismo ocurría con las entradas en concepto de transferencias en metálico por cuenta de las haciendas de los virreinatos. Y la recaudación de los impuestos internos sufría una cierta contracción como resultado de la recesión económica engendrada por la paralización del comercio exterior, por más que el sistema impositivo fuese muy rígido.

Todo esto se intentó compensar por otras vías tendentes a incrementar la presión fiscal. Los gobernantes crearon un centenar largo de impuestos variopintos. Tan nutrida cosecha proporcionó al tesoro público unos magros ingresos netos. El sistema tributario se tornó tan endiabladamente complejo que se hizo poco menos que inmanejable. El Estado carecía de los medios necesarios para determinar cuánto debían pagar los contribuyentes. Una segunda vía de actuación, profusamente practicada, radicó en la elevación de las tasas y los tipos impositivos de las contribuciones ya existentes, fundamentalmente las denominadas «rentas provinciales» y los estancos. Con esta fórmula, el erario público obtuvo hasta 1808 bastante más dinero, aunque a costa de arrostrar un creciente descontento social que se tradujo en una resistencia fiscal larvada. Una última vía empleada para allegar fondos adicionales consistió en la incorporación como contribuyentes de las instituciones públicas y los grupos sociales exentos del pago de impuestos directos, es decir, los eclesiásticos y la nobleza laica. Aparentemente, se trata de un recurso que subvertía los principios de reparto social de la carga tributaria. Aquí es preciso hacer algunas puntualizaciones. La primera es que se tomó este expediente en 1798 y en algunos años específicos de la década que siguió, es decir, cuando las finanzas públicas se encontraron en una situación absolutamente desesperada. En segundo lugar, las clases privilegiadas no fueron en modo alguno asimiladas a la condición de pecheros, del pueblo llano. Sencillamente, el Estado les obligó en ocasiones excepcionales a suscribir empréstitos públicos y a concederle «donativos», que, por supuesto, tan solo eran voluntarios en la invocación de las autoridades. Los sectores sociales afectados no habrían aceptado que estas exacciones fiscales extraordinarias se convirtieran en un impuesto regular.

En resumidas cuentas, los denodados esfuerzos de los gobernantes por contrarrestar la caída de algunas de las principales fuentes de ingresos y por aumentar la recaudación tuvieron escaso éxito. Los ingresos tributarios internos apenas se acrecentaron hasta 1808 (véase en el cuadro 2.3. la diferencia entre la columna 6 y la suma de las columnas 3, 4 y 5). Dado que en este período hubo inflación, la Hacienda afrontó un descenso, en términos reales, de los ingresos ordinarios internos. En cambio, el gasto se elevó rápidamente, según ya sabemos. Del desnivel creciente entre pagos y cobros surgió un enorme déficit de tesorería. El acumulado entre 1793 y 1807 sobrepasó 5.500 millones, una cifra que representaba más de la mitad de los ingresos tributarios totales (internos y externos, comprendiendo los donativos y contribuciones extraordinarias).

CUADRO 2.3. Ingresos netos del Estado (medias anuales, en millones de reales de vellón)*

Años

Aduanas

(1)

Remesas

de Indias

(2)

Ingresos

externos

(1 + 2)

(3)

Deuda

(4)

Ingresos

caja de

amortización

(5)

Ingresos

netos

totales

(6)

1788-1792

176

100

276

25

–

645

1799-1807

111

110

221

482

153

1.211

1815-1820

99

0

99

254

–

806

Notas: * Ingresos de la Tesorería General deducidos los sueldos, gastos de administración y cargas, más los ingresos de la Caja de Amortización descontados los pagos por intereses de vales reales y rentas de desamortización; (1) rentas generales más derechos de lanas; (4) efectos extraordinarios; (5) ingresos por desamortización de bienes eclesiásticos y tributos afectos a la Caja de Amortización; (6) ingresos totales de la Administración central menos existencias del año anterior más ingresos netos de la Caja de Amortización.

Fuentes: Elaboración propia, basada en J. P. Merino (1981): «La Hacienda de Carlos IV», Hacienda Pública Española; J. P. Merino (1987):«Las cuentas de la Administración central española, 1750-1820», Instituto de Estudios Fiscales y J. Cuenca (1981): «Ingresos netos del Estado español, 1788-1820», Hacienda Pública Española.

¿Cómo pudo financiarse tamaño déficit? Desde 1780 hasta 1798 se hizo mediante la emisión de deuda. El Estado recurrió al ahorro exterior. En la década de 1780 se colocaron algunos préstamos en la Bolsa de Ámsterdam, que en la época era el mercado de deuda pública más importante del mundo. Pero con la Revolución Francesa y las guerras napoleónicas se cegaron las puertas a la inversión exterior en todos los mercados de capitales europeos. Desde 1789 hasta 1814 cada nación tuvo que cargar en solitario con los problemas de sus finanzas públicas. La Hacienda española hizo una apelación masiva al ahorro interno. Desde los inicios de la crisis fiscal, financió el déficit con deuda interior. Para hacerla más atractiva, se la dotó de unas características especiales. Los títulos, denominados «vales reales», tenían el carácter de dinero de curso legal. En su condición de activos financieros, rendían un interés fijo (4 %) y eran amortizables a veinte años; en calidad de papel moneda, tenían poder liberatorio, aunque limitado. Nadie, excepto el Estado, estaba obligado a aceptar este dinero en pago de transacciones económicas o deudas contraídas. Además, para evitar que los vales reales pudiesen desplazar a la moneda metálica, se les fijó un valor nominal muy alto.

Los vales reales tenían para el Estado una ventaja clara sobre los otros tipos de deuda pública. Podía ponerlos en circulación sin negociación en el mercado de valores, simplemente pagando a sus proveedores con vales. La cuestión es que financiar el déficit con ellos entrañaba también un riesgo importante para la Hacienda. En caso de depreciarse, podían agravar el desequilibrio financiero. El Estado debía admitir los vales que le fuesen presentados para el pago de impuestos por su valor nominal. Por el contrario, cuando la Hacienda cambiaba vales por metálico para atender los gastos corrientes debía ceder los títulos al valor corriente de mercado. Y enseguida se depreciaron. La demanda de capital por parte del Estado era desmesurada. Fácilmente desbordó la oferta; máxime cuando dicha demanda surgió en situaciones de crisis de liquidez de los sectores sociales más proclives a la compra de fondos públicos (la burguesía mercantil con negocios centrados o dependientes del comercio exterior). Para colmo, el Estado se reveló como un mal deudor desde el primer instante: no respetó el esquema de amortización de los vales. Naturalmente, cundió la desconfianza entre los inversores y disminuyeron aún más las cotizaciones.

Para atajar una dinámica tan peligrosa, la monarquía efectuó una innovación trascendental en el sistema financiero: la creación, en 1782, de un banco vinculado al Gobierno, el Banco Nacional de San Carlos. Fue el antecesor remoto del Banco de España. La principal misión que tenía encomendada era justamente la regulación del mercado de los vales con vistas a estabilizar su cotización. A la entidad se le asignaban otras funciones propias de un banco central, como la de efectuar pagos y cobros por cuenta del Estado, adelantar fondos al mismo y emitir billetes para equilibrar el sistema monetario (sometido a los shocks provocados por los cortes en el flujo de entradas de metales preciosos). Aparte de estos cometidos, la entidad debía servir las demandas financieras del público en general actuando como un banco comercial: aceptaba depósitos y suministraba crédito a corto plazo. No obstante, surgió un problema que hipotecó la acción del banco. Fue suscrita tan solo una parte minoritaria de su capital social, e, igualmente, tuvieron escasa aceptación sus billetes. Con un volumen de recursos muy inferior al previsto, el banco carecía de suficiente capacidad financiera para estabilizar el mercado de los vales. Asistió impotente al desplome de las cotizaciones que inevitablemente siguió a las masivas emisiones efectuadas. Inundado de papel el mercado, la cotización se redujo hasta un extremo que provocaba un encarecimiento insostenible de los costes de endeudamiento para la Hacienda. Los gobernantes creyeron que podrían resolver la situación forzando la circulación del papel. En 1799, decretaron su uso forzoso. La reacción exasperada de los gobernantes acabó de condenar los vales. Su precio se hundió definitivamente, haciendo imposible el lanzamiento de más títulos.

El colapso del mercado de los vales reales puso a la Hacienda en una situación límite. Los apuros financieros hacían inminente una paralización de la maquinaria del Estado. Amenazaban con derrumbar el sistema político, tal como acababa de suceder en Francia. Llegado este punto crítico, la monarquía optó por tomar una medida fiscal políticamente radical: la expropiación y venta de una parte del patrimonio de la Iglesia. Comenzó entonces el proceso de desamortización de los bienes eclesiásticos en España (y en las colonias americanas). Esta primera ley desamortizadora ha pasado a la historia adscrita a Godoy, el jefe de Gobierno. La expropiación tuvo un alcance considerable. En 1808, según las estimaciones de R. Herr, el Estado había vendido alrededor de 1/6 de las propiedades de la Iglesia. Las autoridades cifraron todas sus esperanzas en que la desamortización fuese la panacea de la crisis fiscal. No lo fue, no bastó para salvar a la Hacienda de la bancarrota. La masa de la deuda viva siguió aumentando velozmente, a un ritmo de cerca de 500 millones cada año. En 1808 se elevaba a 7.100 millones de reales, equivalentes a unas diez veces los ingresos ordinarios totales. Traducido en términos presupuestarios eso significaba que el servicio de la deuda absorbía en torno al 40 % de dichos ingresos, lo que, siendo imposible de cumplir, colocó a la Hacienda al borde de la quiebra.

La guerra de la Independencia la retrasó, a la vez que la hizo aún más inevitable. Ocupado el país por el ejército napoleónico, contra el cual se levantó en armas un ejército no regular, la vieja maquinaria del Estado borbónico se descompuso por completo. Las cantidades ingresadas por el fisco disminuyeron brutalmente (casi en un 80 %). Pero es obvio que los gastos no se redujeron, sino más bien al contrario. ¿De dónde salió el dinero? ¿Cómo se financió la guerra? En parte, del crédito, gracias a los préstamos otorgados por los ingleses, ahora aliados de España contra el emperador francés, y, asimismo, gracias a la emisión de deuda interior. Los préstamos exteriores e interiores aportaron un volumen de fondos similar al que ingresó la Hacienda del Gobierno central procedente de los impuestos. Las restantes contribuciones necesarias para financiar la guerra y sostener las instituciones públicas fueron cobradas a la población directamente por parte de organismos locales y los propios ejércitos, generalmente en forma de exacciones en especie. En todo caso, en lo que hay que reparar es en el endeudamiento añadido que acarreó el conflicto.

La guerra de la Independencia acabó, pues, de desequilibrar las finanzas públicas. El volumen de deuda acumulada reconocida casi se duplicó entre 1808 y 1813, ascendiendo en esta última fecha a unos 13.000 millones de reales. Para atender el pago de los intereses y la amortización de la deuda vencida hacía falta destinar a ello nada menos que el 80 % de los ingresos no financieros. Para empeorar aún más las cosas, las colonias americanas habían aprovechado la guerra para emanciparse de la metrópoli. Si esta no se resignaba a la pérdida —no lo hizo hasta que cayó estrepitosamente derrotado el ejército colonial español en 1824—, sería preciso asumir un nuevo esfuerzo financiero. Por otro lado, ya no podía seguir contándose con las remesas de plata ni con una parte de la renta de aduanas (véase cuadro 2.3). Es obvio que, en estas circunstancias, la Hacienda no tenía más remedio que suspender los pagos a los tenedores de deuda. Pero ni siquiera eso solucionaría los agobios del erario público. Este incurría permanentemente en un cuantioso déficit primario (exceso de gasto no financiero respecto al ingreso corriente). ¿Cómo podría financiar ese déficit el Estado si dejaba de pagar la deuda contraída o si la repudiaba? Faltando a sus compromisos como deudor, no tendría posibilidad de seguir endeudándose en el futuro, o bien solo conseguiría hacerlo en condiciones tan onerosas que no tardarían en deteriorar todavía más su posición financiera. Está claro que resultaba inaplazable un ajuste fiscal que eliminase el déficit primario. O bien se conseguía un aumento drástico de los ingresos, o bien se reducían los gastos al nivel de los ingresos.

La reinstauración y pervivencia del absolutismo durante los dos siguientes decenios —bajo el reinado de Fernando VII (1814-1833), con el breve paréntesis del Trienio Constitucional— hizo irresoluble la crisis fiscal. El restablecimiento de la estructura institucional del Antiguo Régimen cerró el paso a una reforma tributaria. Como mostraba la historia precedente, no había modo de llevarla a cabo de veras sin extender la carga fiscal a las clases privilegiadas, los grupos sociales que poseían la mayor parte de la riqueza nacional. Descartada de plano esta opción, los proyectos y medidas legislativas de modificación del sistema impositivo estaban condenados al fracaso; máxime cuando la economía española atravesaba una difícil situación a causa de la pérdida de los mercados coloniales y de la deflación. Para colmo, la Corona tuvo que aceptar rebajas de las transferencias realizadas por las instituciones eclesiásticas en concepto de cesión parcial del producto de los impuestos que recaudaban (las llamadas rentas decimales, que en 1803-1807 significaban el 12,8 % de los ingresos tributarios). El apoyo político prestado por la Iglesia a Fernando VII desde el motín de Aranjuez (1808) conllevó esta contrapartida. Es más, obligó, naturalmente, a suspender el proceso desamortizador, con lo cual no fue posible subsanar la insuficiencia de los ingresos ordinarios con la venta de activos. Los ingresos no financieros totales, en lugar de aumentar disminuyeron, según la minuciosa reconstrucción efectuada por J. Fontana.

Si era absolutamente imperioso equilibrar el gasto público y los ingresos no financieros y los gobernantes fueron incapaces de aumentarlos, no les quedó otra alternativa que gastar menos. Esto fue lo que hicieron. Según los cálculos de F. Comín, los pagos efectivos realizados por el tesoro público se redujeron casi a la mitad en 1813-1819 con respecto a 1801-1807. Tan espectacular contracción del gasto dio como resultado que se saldaran los ejercicios presupuestarios sin déficit, aunque se incurrió nuevamente en él durante la Década Ominosa. ¿Cómo pudo rebajarse tanto el gasto? En parte, reorganizando la Administración tributaria, mejorando y racionalizando su gestión y llevando un control estricto y eficiente de los desembolsos. Como fruto de estos desvelos, se instauró en 1827 la confección anual del presupuesto del Estado. Este instrumento contribuyó a la clarificación de las cuentas públicas. Sin embargo, las mayores economías se lograron por otra vía: la desatención de los grandes capítulos de gasto. Se dejó de pagar a los acreedores —a todos, no tan solo a los tenedores de deuda—. A los proveedores de bienes y servicios, a los financiadores institucionales del Estado (Banco de San Carlos, los gremios, los pósitos, etc.) no les fueron abonados los saldos que acreditaban, lo que, en muchos casos, ocasionó su ruina económica. Los empleados públicos y las tropas tampoco cobraban sus sueldos, o bien los recibían con retrasos enormes y de forma parcial. Lo más grave para la propia supervivencia del régimen político fue que se escatimaron abundantes fondos en defensa (el único bien público que proveía el Estado español en esta época). No se dotó al Ministerio de Marina de los recursos necesarios para reconstruir la Armada, destruida en la última guerra contra Gran Bretaña. La crónica escasez de la dotación presupuestaria quebrantó la fuerza del Ejército hasta el extremo de ser incapaz de sofocar los focos de conspiración armada. Los movimientos insurgentes brotaron por doquier a partir de 1830, al calor de la ola revolucionaria que recorrió Europa. La quiebra de la Hacienda allanó el camino del poder a los liberales revolucionarios.

3. LA CRISIS DEL ANTIGUO RÉGIMEN Y LA REVOLUCIÓN LIBERAL

Antes de analizar la obra de los revolucionarios, el contenido y alcance del programa económico liberal, es oportuno hacer alguna puntualización sobre el proceso de cambio del sistema político en nuestro país. Resulta oportuno hacerla, puesto que el propio vocablo «revolución» puede dar una idea equivocada sobre la forma en que se forjó la España liberal. Evidentemente, no podemos entretenernos en interioridades de la historia política. Algunos autores han puesto énfasis en la incapacidad del movimiento liberal de crear un sistema político estable. Pero no debe perderse de vista que la innegable fragilidad del régimen político no conllevó la fragilidad del corpus de la legislación económica liberal. Su núcleo esencial perduró casi indefinidamente, o bien tuvo una vigencia muy larga, secular. Tiene sentido hablar de una España liberal, en el terreno económico, que, nacida entre 1833 y 1839 se prolonga hasta 1936. Sucumbió solo al estallar la Guerra Civil, y no en ninguno de los múltiples períodos anteriores en que el régimen constitucional estuvo en suspenso. Bien es cierto que los liberales toparon con grandes dificultades para lograr el triunfo y la consolidación del nuevo régimen, lo que aconseja que hagamos un breve apunte acerca de la cronología básica de este proceso histórico.

El ataque general al Antiguo Régimen comenzó en 1808, fruto del motín de Aranjuez y la consiguiente entrada de las tropas napoleónicas e imposición de José Bonaparte como nuevo monarca. Pero el sistema liberal no triunfó hasta 1839, al producirse la derrota —no definitiva— de los defensores irreductibles del absolutismo. Que en 1808 tuviese lugar el desmantelamiento del Estado y las instituciones del Antiguo Régimen no es nada misterioso. Como sucedió en toda la Europa invadida por los ejércitos napoleónicos, la ocupación militar del país condujo inmediatamente a un vacío de poder al desarticularse la vieja organización administrativa y política. La soberanía nacional recayó sobre instituciones nuevas, nacidas del alzamiento popular contra el ocupante francés y que tenían un carácter vagamente representativo. En esta coyuntura propicia, el movimiento liberal diseñó un completo programa revolucionario, sancionado en 1812 en las Cortes de Cádiz (una de las primeras constituciones del mundo, verdadera pieza maestra del liberalismo). La restauración del absolutismo no permitió aplicar ese programa revolucionario hasta 1835, cuando los liberales llegaron al Gobierno en medio de la guerra civil de 1833-1839, la primera guerra carlista.

La orientación que tomó la revolución liberal en España cuando se implantó efectivamente estuvo marcada por la transacción entre la burguesía revolucionaria y la aristocracia terrateniente. Una orientación distinta a la que tomó Francia, pero análoga a la de muchos otros países de Europa occidental, como Alemania o Italia. Se cobró algunas víctimas. Los principales perdedores fueron las capas bajas del campesinado, la Iglesia y los municipios. El poder económico y social de los dos primeros grupos explica las enormes resistencias políticas que encontró el régimen liberal, resistencias que no fueron vencidas definitivamente hasta ni más ni menos que 1876, al finalizar la última guerra carlista. Por su parte, la Administración local, que contaba con un muy notable patrimonio de bienes raíces —mal gestionado—, sufrió tal expolio que a partir de entonces vivió en la penuria y fue incapaz de suministrar adecuadamente bienes públicos necesarios para el desarrollo económico y social. La enseñanza primaria —suministrada por los ayuntamientos, y, en menor medida, por la Iglesia— se sumió en un desolador estado vegetativo, que no abandonó hasta 1901, al asumir el Estado su financiación. Por otro lado, el modelo social de revolución liberal triunfante tuvo otros efectos negativos de largo plazo sobre el crecimiento económico. La expropiación y proletarización a que se vio sometida una gran masa del campesinado constituyó un freno, en lugar de un estímulo, al progreso de la agricultura y, en último término, de la industria. La abundancia de mano de obra postergó durante mucho tiempo el cambio técnico en las explotaciones agrícolas. La exigua capacidad de compra del grueso de los consumidores representó, como veremos, un gran obstáculo para el desarrollo industrial. Por último, el poderío de la oligarquía rural —amalgama de la antigua aristocracia y la flamante burguesía terrateniente— conllevó que se antepusiesen los intereses agrarios a los industriales.

Pero, para entender cabalmente las derivaciones de la revolución liberal que acabamos de señalar es preciso conocer en qué consistieron las reformas impulsadas por los liberales al ocupar el poder político.

En el ámbito del mundo rural, la revolución liberal consistió en un cambio en los derechos de propiedad de la tierra que, a menudo, implicó que esta cambiara de manos y, como norma, que sus titulares tuvieran libertad ilimitada de uso. De acuerdo con los principios del liberalismo económico, solamente un régimen de propiedad individual de los factores de producción en el que sus titulares puedan disponer libremente de tales factores garantiza una adecuada asignación de recursos y, por tanto, un aumento sostenido de la producción y el bienestar económico. En consecuencia, se procedió a demoler el régimen jurídico de la propiedad agraria del Antiguo Régimen, que la convertía generalmente en una propiedad compartida, a menudo no individual, y en muchos casos vinculada o amortizada. Tendría que transmutarse en una propiedad individual, plena y liberalizada. Para que pudiera producirse esa transformación los gobernantes liberales acometieron una reforma agraria cuyos elementos esenciales fueron: la desamortización, la abolición del régimen señorial y la desvinculación de las posesiones de la nobleza, la supresión del diezmo y la anulación de las normas restrictivas en el uso de la tierra. A continuación describiremos sucintamente dichas medidas legislativas y su impacto en la producción agraria.

La desamortización civil y eclesiástica es el componente de la reforma agraria liberal al que los historiadores han prestado más atención, sin duda porque afectó al 40 % de la tierra cultivable (además de una porción menor pero significativa del suelo urbano). Con la operación desamortizadora se privatizaron unos diez millones de hectáreas de tierra, lo que venía a representar la misma superficie que estaba en cultivo en 1800. La desamortización consistió en una nacionalización de las tierras pertenecientes a la Iglesia y los municipios, seguida de su privatización mediante una venta ordenada en pública subasta al mejor postor. Sin entrar en ningún detalle sobre cómo se desenvolvió el proceso desamortizador, señalaremos únicamente que la venta de las tierras antes de «manos muertas» se concentró en dos etapas, la primera de ellas comprendida entre 1836 y 1844 y la segunda entre 1855 y 1867. ¿Qué repercusiones tuvo la desamortización sobre la economía agraria? El principal efecto fue sobre la estructura de la propiedad. Tendió a polarizar la distribución de la propiedad. El pequeño campesinado salió perdiendo con la desamortización, no tan solo porque no ganó nada al no poder pujar en las subastas; salió perjudicado porque la viabilidad económica de las pequeñas explotaciones campesinas se vio comprometida al dejar de tener acceso gratuito o a precios módicos a tierras de la Iglesia y comunales. Más allá de los efectos distributivos, ¿qué consecuencias tuvo la desamortización sobre la producción agraria? Puede darse por seguro que gracias a ella se amplió muy considerablemente la superficie de cultivo, en detrimento de los pastos y los bosques, lo que, como hemos visto, dio lugar a un aumento de la oferta de alimentos. Por otra parte, la desamortización contribuyó a aumentar la oferta de mano de obra, al proletarizar las capas más bajas del campesinado. Esto, en lugar de resultar un estímulo para el crecimiento de la economía agraria se convirtió en un freno al desarrollo agrario, como explicaremos más adelante.

La abolición del régimen señorial fue, junto con la desamortización, la principal medida de la reforma agraria liberal. La liquidación del régimen señorial, decretada en 1836, era indispensable para implantar unos derechos de propiedad capitalistas. Alrededor de la mitad de la población vivía bajo este régimen; eso sí, con grandes diferencias regionales. En virtud del poder jurisdiccional los señores y los campesinos tenían derechos de propiedad sobre las mismas tierras. Esto no tenía cabida en una economía capitalista: cada porción de tierra debía pertenecer exclusivamente a uno de ellos. En general, allí donde los derechos de propiedad feudal no estaban perfectamente especificados, la abolición del régimen señorial se resolvió de forma favorable a los señores, con lo que el campesinado fue expoliado sin recibir casi nada a cambio —solo la supresión de los tributos feudales, que eran de escasa cuantía—, mientras que la clase nobiliaria ensanchó su muy considerable patrimonio. En definitiva, la liquidación del feudalismo tuvo un importante efecto redistributivo; agudizó notablemente la desigualdad social en la distribución de la propiedad.

La desvinculación del patrimonio de las casas nobiliarias (aprobada en 1841) puede conceptuarse como una medida complementaria a la abolición del régimen señorial porque posibilitó que las tierras de la nobleza entraran plenamente en el mercado y sus titulares pudieran disponer libremente de ellas. La riqueza acumulada por las familias nobles nunca disminuía ni se fragmentaba al estar «vinculado» el patrimonio. La vinculación era, pues, equivalente y tenía el mismo efecto que la amortización de las tierras eclesiásticas y municipales. Pero, a diferencia de la desamortización, la desvinculación no comportó una transferencia en la posesión de los bienes. Simplemente, permitió movilizarlos, lo que posibilitó que se les diera un uso más productivo.

En cuanto al diezmo, su supresión legal (1837), precedida por una sorda resistencia por parte del campesinado al pago de este tributo y otros derechos feudales, tuvo un efecto indirecto positivo para la expansión de la agricultura. La presión fiscal que recaía sobre el campesinado, en realidad, no cambió de intensidad, pero sí de naturaleza. Este tuvo que pagar mayores impuestos al Estado, en parte con el fin de sufragar el presupuesto público destinado al sostenimiento de la Iglesia. Como el pago de los impuestos debía hacerse en dinero, a diferencia del pago del diezmo, que se hacía en especie, los agricultores se vieron forzados a comercializar en mayor grado su producción, lo cual favoreció el desarrollo agrario. Abocados a producir para el mercado, al menos parcialmente, los campesinos aprendieron a reaccionar a las señales emitidas por el mismo, a los precios y a la demanda.

Por lo que se refiere a la anulación de las normas restrictivas en el uso de la tierra debemos mencionar varias. Una de las acciones legales más importantes fue la eliminación de la Mesta y sus privilegios. Esta institución medieval, defensora de los intereses de los propietarios de las cabañas de ganado trashumante, había condicionado durante siglos el aprovechamiento de enormes extensiones de tierra. Los propietarios de las tierras de pasto de los ganados arrendadas ancestralmente por la Mesta perdieron su capacidad de control de las mismas. Volvieron a recuperarla finalmente en 1836, cuando la ley convirtió el antaño todopoderoso Honrado Concejo de la Mesta en Asociación General de Ganaderos del Reino, privándolo de capacidad de mantener en arriendo tierras en contra de la voluntad de sus propietarios.

Una segunda medida legal, no por frecuentemente ignorada menos importante, fue el cierre de todas las fincas. Se trata de un cierre legal, vaya o no acompañado del cierre físico. Esto equivalía a prohibir que el ganado pudiese acceder a tierras ajenas para alimentarse con los rastrojos existentes tras la cosecha. Como sabemos por la experiencia británica de las enclosures, resultaba imprescindible el cierre legal de las explotaciones para efectuar un uso más intensivo de la tierra. La elevación sustancial de los rendimientos agrícolas debería lograrse primero mediante nuevos cultivos y sistemas de rotación de cultivos, antes que por la introducción de utillaje más eficaz. Mientras las explotaciones permaneciesen abiertas, la introducción de tales innovaciones resultaba imposible. En otras palabras, la producción y la productividad agrarias debieron incrementarse a raíz del cierre de las fincas, así como con las medidas menos conocidas que simultáneamente acabaron con el sinfín de regulaciones administrativas de las faenas agrícolas que conformaban una intervención pública, a escala municipal, fuertemente constrictiva de las actividades agrarias. En el medio rural la iniciativa individual había estado amordazada por todas estas restricciones tradicionales en el uso de la tierra. A partir de la década de 1830, el capitalismo pudo desarrollarse sin trabas en el mundo agrario español, tanto gracias a las medidas legales que acabamos de aludir, como a las mucho más espectaculares leyes de desamortización y abolición del régimen señorial.

Por último, la construcción de un marco jurídico que protegiese el derecho del propietario a usar sus bienes sin ninguna limitación se completó con una disposición legal que implantó la libertad de arrendamiento. El precio del alquiler, la duración del contrato y su rescisión se convirtieron en condiciones de contratos privados acordadas libremente por las partes.

La despatrimonialización del agua tuvo un notable impacto tanto sobre la agricultura como sobre la industria. Siguiendo a J. Maluquer de Motes, que es quien ha acuñado el concepto, las aguas tenían, en el Antiguo Régimen, la consideración de bienes personales o patrimoniales. Las Cortes de Cádiz decretaron, en 1811, la supresión del dominio eminente de los señores sobre las aguas de particulares y su paso a dominio general. La medida no alcanzaba a las aguas sujetas al Real Patrimonio (las de los territorios de la antigua Corona de Aragón). Hubo que esperar hasta 1835 para que se les aplicara la misma legislación. La reversión del agua al dominio público no excluía, bien al contrario, su privatización. La legislación liberal deseaba clarificar los derechos de propiedad y buscaba la solución más simple desde este punto de vista. Con la despatrimonialización, los liberales aspiraban a proporcionar más incentivos a los propietarios particulares para invertir en más aprovechamientos hidráulicos. Para combinar la propiedad y el fomento tuvieron que regular el régimen de concesiones en 1846 y las leyes de aguas de 1866 y 1879.

Hasta aquí todo lo que se ha dicho concierne a los cambios jurídico-institucionales en los derechos de propiedad de la tierra y el uso de tales derechos. ¿Qué ocurrió con los derechos de propiedad de los otros dos factores productivos —trabajo y capital— y fuera del mundo agrario? En el mercado laboral la liberalización había sido emprendida por los gobernantes ilustrados (1767), si bien con un alcance limitado, al circunscribirse a la contratación de jornaleros agrícolas. En cuanto a los mercados de factores productivos no agrarios, la contratación libre de la mano de obra llegó con la desaparición de los gremios, la cual comportó igualmente la libertad de uso del capital. Era un punto clave en el ideario liberal, puesto que, de acuerdo con el mismo, dos rasgos básicos del nuevo orden económico debían ser: el libre ejercicio de cualquier actividad mercantil e industrial y que los mercados funcionasen de forma perfectamente competitiva.

Con vistas a cumplir la primera condición, una ley estableció la «libertad de industria y comercio», en virtud de la cual todos los ciudadanos eran libres de ejercer cualquier profesión o establecer cualquier tipo de empresa sin necesidad de obtener un permiso para ello. Obviamente, esto era del todo incompatible con el mantenimiento de los privilegios gremiales. Otra disposición legal suprimió los poderes de los gremios. Quedaron reducidos, salvo algunos casos bien conocidos (profesiones liberales), a meras asociaciones de empresarios de un determinado sector privadas de toda capacidad para influir o perturbar el libre funcionamiento de las fuerzas del mercado.

La liberalización de los mercados de productos se produjo, esencialmente, mediante la abolición de las tasas de precios y la libertad de circulación de las mercancías por todo el territorio nacional. En 1834, el Gobierno decretó la libre circulación interior de los productos agrarios —los no agrarios ya gozaban de ella—, medida que fue acompañada de la supresión de los precios máximos oficiales. Poco después (1839), se eliminaron las aduanas interiores que aún subsistían, los llamados «puertos secos». Todas estas medidas fueron trascendentales para la integración de los espacios económicos. La articulación del mercado interior también fue potenciada por el establecimiento de un sistema único de pesos y medidas (1849) basado en el sistema métrico decimal, que sustituyó, no sin dificultad, a un sinfín de regímenes de medición que complicaban las transacciones y acarreaban costes para los intermediarios y los consumidores.

Los investigadores aún no han aclarado suficientemente si las redes comerciales dominadas por monopolios y privilegios —sobre todo, en el abastecimiento de las ciudades— imperantes hasta el fin del Antiguo Régimen fueron desmanteladas tan eficazmente como las guías de transporte, las aduanas interiores y los precios administrados. Pero es indudable que en la década de 1830 los gobernantes liberales consiguieron instaurar legalmente un régimen de concurrencia en los mercados de bienes y factores, que, sin ser perfecto, tuvo efectos revolucionarios sobre el crecimiento económico a largo plazo. Basta pensar que, con las nuevas reglas del juego, la integración del mercado interior recibió un poderoso impulso. Como demostró Adam Smith, la riqueza de una nación, antes que alimentarse del cambio técnico, viene dada por el desarrollo de los intercambios y de una economía de mercado libre de ataduras.

4. ENTRE AGRICULTURA E INDUSTRIA: LA FORMACIÓN DEL MERCADO NACIONAL

El balance económico del medio siglo tempestuoso que separa el plácido relevo del difunto Carlos III por su hijo Carlos IV, en 1788, del final de la primera guerra carlista, después de haber liquidado las instituciones del Antiguo Régimen, perdido un imperio y realizado una revolución liberal, podemos esbozarlo gracias a disponer de una estimación del comportamiento del PIB real per cápita para todo el período. El gráfico 2.1 nos lo presenta.

Pese a la contundencia de la imagen —de la que no se debe olvidar que suaviza completamente las fluctuaciones interanuales mediante una media móvil de once años—, lo que hay que retener es que en la mejor estimación disponible se detecta un salto adelante de un 10 % del PIB real per cápita que podemos ubicar entre 1808 y 1826 y que no se perderá en lo sucesivo. Según Prados de la Escosura y Santiago-Caballero, los datos anuales ubican el salto adelante entre el mínimo de 1812 y 1824, con dos años —1815 y 1819— de un fuerte crecimiento que ya no se revierte.

A tenor de todos los indicios, el crecimiento es reflejo indiscutible de la expansión de las tierras cultivadas —la «marea roturadora» a la que se refiere E. Llopis—. La afirmación no puede dejar de sorprendernos. ¿Cómo pudo un crecimiento extensivo —extensión de tierras cultivadas— dar lugar a un crecimiento intensivo —crecimiento del producto por habitante—? ¿Cuántas leyes económicas nos estamos saltando? Sucedió que, como ya hemos mencionado, durante la ocupación napoleónica cayeron las barreras que los ilustrados del siglo XVIII habían denunciado como impedimentos para el cultivo de tierras abundantes y fértiles. La Mesta, con su ganadería transhumante, fue fulminada por el saqueo repetido de su cabaña por parte de todas las tropas que recorrían la Península. Los soldados, regulares o irregulares, franceses, españoles o británicos, se comieron las ovejas. Muchos pastos y cañadas se liberaron del control mesteño y fueron roturados por los campesinos, hambrientos de tierra. Al ser los ejércitos napoleónicos representantes de un nuevo orden político que había acabado con el Antiguo Régimen por excelencia, que era el absolutismo francés, los campesinos se sintieron amparados para no pagar —o pagar menos— diezmos a la Iglesia, rentas a los señores, ocupar tierras comunales y, en general, saltarse el orden establecido. Las tierras ocupadas no se habían cultivado desde tiempos inmemoriales y debieron de dar excelentes cosechas durante bastantes años. Las peores, por estar situadas en altitud y bajo climas muy fríos, sirvieron para cultivar un tubérculo (la patata) de alto rendimiento por unidad de superficie, pero que apenas se había considerado utilizable para consumo humano. Todas, fueran pastos o bosques, intensificaron su uso. Además, en todos los casos, los campesinos aligeraron sus obligaciones de pago de rentas y diezmos. A medida que iba acabando la guerra las roturaciones prosiguieron, se formaron nuevas familias y se engendraron más hijos. Durante unos decenios la población española creció más deprisa de lo que nadie podía recordar. Las mejoras de bienestar que se obtuvieron gracias a mejores rendimientos y menores obligaciones, antes de repartirse entre una prole más abundante, debieron de utilizarse para adquirir bienes manufacturados. Los fabricantes que habían perdido sus mercados coloniales debieron de apreciar la aparición de una mayor demanda interna. Claramente fue el caso de la industria textil algodonera catalana, que mecanizó la hilatura para rebajar costes y presionó para asegurar el prohibicionismo arancelario.

GRÁFICO 2.1. PIB per cápita real, 1787-1850 (1850 = 100)

Fuente: Véase gráfico 1.3.

Ciertamente, el bienestar campesino, difuso en toda el área de la meseta central, no se extendió del mismo modo a la periferia. Esta sufrió duramente la pérdida del imperio colonial y el hundimiento del comercio con América. Recordemos que hemos reportado un impacto negativo sobre el PIB del orden del 7-8 %. Durante mucho tiempo la historiografía consideró que este factor tuvo que ser el dominante, pero probablemente el crecimiento agrario, más difuso en el interior peninsular que en la periferia, debió más que compensar la crisis colonial en términos de crecimiento del PIB. Otra cosa es si el modelo de crecimiento extensivo, por cultivo de más tierra, era sostenible. Por otra parte, la periferia, muy abierta al comercio, supo adaptarse a las nuevas condiciones y oportunidades (véase apartado 2.1). No fue un proceso rápido, pero permitió una recuperación de la agricultura y la minería de exportación, de las manufacturas orientadas al mercado interior y de los servicios.

Por el lado demográfico tenemos indicios que confirman nuestras sospechas. Sabemos que la población aumentó significativamente de 1787 —el mejor censo de la era moderna— a 1833. En la primera fecha ascendía a 10,4 millones de habitantes y en la segunda llegaba a 12,3. El aumento anual es modesto —un 0,36 %— pero en absoluto despreciable cuando se acumula sobre, aproximadamente, medio siglo: casi dos millones. Hay acuerdo en considerar que la práctica totalidad del incremento corresponde a los dieciocho años que van de 1815 a 1833. La tasa de incremento, del orden del 0,94 %, implica una neta aceleración respecto al pasado. Nos consta que el ritmo se mantuvo alto (véase capítulo 1.1) hasta el censo de 1857. No podemos desdeñar, bien al contrario, la hipótesis de que el impacto demográfico de las guerras contra los ejércitos franceses, que está documentado que causaron importantes mortalidades extraordinarias y retrasos en los matrimonios, que tuvieron que causar retrasos similares en los nacimientos, tuvo un efecto positivo sobre el crecimiento económico. Hay autores que cifran en un millón el efecto conjunto de más fallecimientos y menos nacimientos. Aun siendo muy desagradable verlo desde este punto de vista, autores como N.Voigtlander y H.-J. Voth han llamado la atención sobre el efecto positivo para el crecimiento económico que tuvieron las guerras en la Europa medieval y moderna. Reducían la población pero dejaban intacta la tierra. El ratio de capital per cápita mejoraba, aumentando la productividad del trabajo. Este efecto tuvo que haber actuado intensamente en los lustros inmediatamente posteriores a la finalización de la invasión napoleónica.

La combinación de pérdida de mercados exteriores y pérdida de circulante metálico incentivó poderosamente un repliegue autárquico de la economía española. En efecto, la política arancelaria posterior a 1814 no puede calificarse sino como ultraproteccionista, o simplemente prohibicionista. La ley arancelaria aprobada por los propios liberales en 1820, concebida como respuesta contundente al gravísimo desequilibrio exterior ocasionado por la pérdida del imperio del continente americano, prohibía la importación —y en algún caso la exportación— de una lista larguísima de artículos; entre ellos se hallaban las subsistencias básicas —los cereales en primer lugar— y los productos manufacturados de consumo masivo. Las múltiples modificaciones arancelarias introducidas en el segundo cuarto de siglo no atemperaron de un modo significativo el carácter en extremo protector de la legislación aprobada en 1820. No lo hicieron al menos en términos generales, aunque algunas de estas normas arancelarias eliminasen prohibiciones y rebajasen sustancialmente las tarifas de ciertos tipos de bienes, incluyendo algunos tan estratégicos como la maquinaria textil.

Esta propensión autárquica puede parecer absurda, tratándose España de un país pobre y escasamente dotado de recursos, sobre todo tras la pérdida del imperio americano. Pero las autoridades españolas no defendían una política muy distinta a la practicada por casi todos los gobiernos europeos de la época, aún imbuidos de la mentalidad mercantilista. España se comportó, pues, más o menos como la mayoría de países de su entorno durante la primera mitad del siglo. Incluso Gran Bretaña estaba muy cerrada al comercio exterior, como lo atestigua que las corn laws, las leyes que prácticamente prohibían la importación de cereales siguieran en vigor treintaiún años después de finalizadas las guerras napoleónicas. Las circunstancias económicas del momento convencieron a agricultores y manufactureros de la mutua conveniencia de mejorar la integración de los flujos comerciales en la nueva España postimperial.

5. ESPAÑA EN LA GRAN DIVERGENCIA: EL FALLO DE LOS PRERREQUISITOS PARA EMULAR LA INDUSTRIALIZACIÓN BRITÁNICA

El mejor conocimiento de la trayectoria económica de la China y la India medievales y modernas ha llevado a comparaciones sistemáticas de los niveles de vida y las productividades de las regiones más avanzadas de ambas economías (la región de Shanghái en China, la de Mumbai o la de Calicut en la India) con algunos momentos del pasado preindustrial europeo. Ha quedado claro en los múltiples trabajos de R. Allen, S. Broadberry y otros que aún hacia 1500 no había diferencias significativas en prosperidad y en productividad entre la Europa occidental y el Asia oriental o índica. A la altura de 1800, en cambio, la distancia había crecido enormemente. Parecía insalvable. De hecho, el Reino Unido irá ganando posiciones comerciales y después políticas en Asia, así como las consiguió previamente Holanda. Si nos adentramos en la Edad Contemporánea, esas diferencias detectables en 1800 no hicieron más que agrandarse, al menos hasta, aproximadamente, 1980, cuando se producen dos grandes movimientos: el giro neoliberal en Estados Unidos y el Reino Unido, que pone en marcha una segunda oleada globalizadora, y el giro hacia el mercado de China, que le permite aprovechar brillantemente las oportunidades de la segunda globalización.

Hacia 1800 no estaba claro dónde se situaba España. Habiendo sido una potencia indiscutible en el siglo XVI y parte del XVII, había entrado en decadencia a partir de mediados del XVII. Sus buenas posiciones relativas en 1400 o 1500 ya no lo eran en 1700. En 1800 no era fácil decidir si apostar por España o por China. En lo que no cabía duda alguna es que, desde mediados del siglo XVII había que apostar por Holanda y por Gran Bretaña. Ahí, siguiendo la terminología de D. Acemoglu y J. A. Robinson, aparecían instituciones inclusivas, el trabajo era caro y el capital era barato. Florecía el comercio y la empresa. Gran Bretaña se acabó imponiendo económicamente a los Países Bajos porque dispuso de energía barata. Esto le permitió explorar el camino de la mecanización y por esa senda fue industrializándose hasta convertirse en la primera potencia industrializada del mundo.

R. Allen, en su perspectiva global sobre la revolución industrial británica ha subrayado la importancia de contar con una dotación de factores adecuada para adentrarse en la senda de la industrialización. Él se sitúa hacia 1750 y hacia 1800. El coste de la energía es fundamental, y España no entró en la carrera industrializadora con energía barata, sino con energía cara. También es fundamental que el trabajo sea caro —que haya incentivos a la mecanización—, mientras que en España el trabajo era muy barato. Que la población estuviera educada es más importante de lo que se acostumbraba a reconocer, en buena medida porque en las fases iniciales de la revolución industrial —y aún más después—, no solo cuentan los trabajadores fabriles sino todos los tipos de trabajo implicados en el éxito de las empresas industriales, desde las compras hasta las ventas pasando por el diseño de productos, la administración o las finanzas. España, que no había estado mal posicionada al inicio de la Edad Moderna, se había rezagado hacia 1800. Como tendremos ocasión de ver en próximos capítulos, el problema se agudizará a lo largo del siglo XIX.

Hacia 1840 Gran Bretaña ya había completado su revolución industrial. El ferrocarril se estaba difundiendo velozmente por su territorio y en las regiones más avanzadas de Europa. La hegemonía militar y económica británicas eran indiscutibles. Los estados europeos tenían que posicionarse respecto a ese desafío, bien fuera diseñando políticas que permitieran ponerse al día respecto a Gran Bretaña —políticas de catching up—, o bien renunciando a toda competitividad y esperar nuevas fuentes de crecimiento. R. Allen sintetiza la pauta de las respuestas de los países que intentaron emular la industrialización británica en un paquete de políticas en el que suele haber cuatro componentes: formación e integración de un mercado nacional, que incluye la eliminación de aranceles internos y el despliegue de aranceles que protejan la industria nacional de la competencia británica; inversión en modernas tecnologías de transporte, especialmente ferrocarriles, para fomentar la integración del mercado nacional; promoción de una banca de inversión que pueda financiar las grandes inversiones necesarias para el despliegue de las tecnologías de transporte y la industria; y universalización de la educación primaria para mejorar las destrezas de la mano de obra. Eso es lo que sucedió en todos los países que aspiraron a resistir la amenaza británica. En la España de 1840, traumatizada por la pérdida del Imperio, la integración del mercado nacional era un objetivo indiscutible, así como el recurso a aranceles protectores. Pero el único ferrocarril que existía se acababa de inaugurar en 1839 en Cuba y no había planes para la Península. De bancos que promovieran la inversión ni se hablaba. La educación de masas se puso directamente en cuestión a raíz del hundimiento de las haciendas locales y eclesiásticas. El medio siglo siguiente se definiría claramente en torno a estos desafíos. El marco político que tanto han valorado Acemoglu y Robinson, a la altura de 1840 estaba pendiente de definición. España había apostado repetidamente por una Constitución muy inclusiva, pero que apenas se había podido aplicar.

La revolución industrial ofrecía un modelo, una vía de crecimiento. También ofrecía oportunidades de complementariedad. Las hemos detectado al revisar la readaptación del comercio exterior español, que pierde algunos mercados pero gana otros en el mismo Reino Unido. La competitividad de los productos industriales británicos era tanta que saltaban fácilmente por encima de las prohibiciones de importación o de las barreras arancelarias. El contrabando de productos textiles adquirió grandes proporciones. L. Prados de la Escosura lo ha podido medir comparando las exportaciones británicas y las importaciones españolas. Y es que los nuevos productos de la industria eran cada vez más baratos y más atractivos. La relación real de intercambio neta entre España y Gran Bretaña, calculada por el propio autor, no deja lugar a dudas sobre la dimensión de la tentación (véase gráfico 2.2).

El nivel del último decenio del siglo XVIII está entre 30 y 35. Cincuenta años después está entre 105 y 120. Se ha multiplicado entre tres y cuatro veces la capacidad importadora de las exportaciones españolas. Los beneficios del libre cambio y de la especialización en la exportación de materias primas y productos agroalimentarios estaban a la vista. Más valía la pena olvidar las pretensiones imperiales y concentrarse en las oportunidades de las que disponía una economía que se había convertido en periférica como la española. La revolución industrial británica permitía que España, sin poder convertirse en equivalente del Reino Unido —Trafalgar estará siempre ahí para recordarlo—, al menos pudiera aspirar a escapar del destino de China o de India. Será el tema del capítulo siguiente.

GRÁFICO 2.2. Relaciones reales de intercambio netas entre España y Gran Bretaña, 1784-1860 (1854 = 100)

Fuente: L. Prados de la Escosura (1988): De Imperio a nación. Crecimiento y atraso económico en España (1780-1930), Madrid, Alianza, pp. 255-259.

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA

El Imperio es el centro de todos los ensayos (para muestra ejemplar, el último: «A modo de epílogo: el enroque español») de A. M. BERNAL, (2005): España, proyecto inacabado. Costes/beneficios del Imperio, Madrid, Marcial Pons. E. Llopis ha publicado excelentes visiones de conjunto del período. La última es E. LLOPIS (2013): «La crisis del Antiguo Régimen, 1789-1840», en E. LLOPIS Y J. MALUQUER DE MOTES, eds., España en crisis. Las grandes depresiones económicas, 1348-2012, Barcelona, Pasado y Presente. Muy reciente y sugerente es el ensayo interpretativo de L. PRADOS DE LA ESCOSURA Y C. SANTIAGO-CABALLERO (2018): «The Napoleonic Wars: A Watershed in Spanish History?», EHES working paper, 130. El colapso del comercio colonial está muy bien tratado, en su engarce con la quiebra de la Hacienda y el hundimiento del Antiguo Régimen, por J. FONTANA (1970): La quiebra de la monarquía absoluta 1814-1820, Barcelona, Ariel, la referencia clásica y de buena lectura. Ejemplar en el respeto al título es L. PRADOS DE LA ESCOSURA (1993): «La pérdida del Imperio y sus consecuencias económicas», en L. PRADOS DE LA ESCOSURA y S. AMARAL, eds. (1993), La independencia americana: consecuencias económicas, Madrid. El colapso de la Hacienda absolutista es el tema de buena parte del primer volumen de F. COMÍN (1988): Hacienda y economía en la España contemporánea, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales. La crisis del Antiguo Régimen y la revolución liberal ha inspirado grandes estudios, a los que no podremos hacer justicia. Los clásicos son J. FONTANA (1977): La Revolución Liberal (Política y Hacienda 1833-45), Madrid, Instituto de Estudios Fiscales y F. TOMÁS y VALIENTE (1981): «La obra legislativa y el desmantelamiento del Antiguo Régimen», en J. M. JOVER, dir., Historia de España de Ramón Menéndez Pidal, vol. XXXIV: La Era Isabelina y el sexenio democrático, Madrid, Espasa Calpe. El impacto sobre el mundo agrario es el tema de todos los trabajos incluidos en A. GARCÍA SANZ y R. GARRABOU, eds. (1985): Historia agraria de la España contemporánea, vol. 1: Cambio social y nuevas formas de propiedad (1800-1850), Barcelona, Crítica, entre los que recomendamos dos de A. GARCÍA SANZ: «Crisis de la agricultura tradicional y revolución liberal (1800-1850)» y «La agonía de la Mesta y el hundimiento de las exportaciones laneras: un capítulo de la crisis económica del Antiguo Régimen en España» y otro de M. CAMINAL, E. CANALES, A. SOLÀ Y J. TORRAS: «Movimiento del ingreso señorial en Cataluña (1770-1835). Los arriendos de la casa Medinaceli». El impacto sobre la industria textil algodonera y su precoz mecanización lo explica A. SÁNCHEZ (2000): «Crisis económica y respuesta empresarial. Los inicios del sistema fabril en la industria algodonera catalana, 1797-1839», Revista de Historia Económica, XVIII, 3. Si España, al final del Antiguo Régimen, estaba demasiado atrasada, o no, para subirse al tren de la revolución industrial es el tema de E. LLOPIS (2004); «España, la ‘revolución de los modernistas’ y el legado del Antiguo Régimen» en E. LLOPIS, ed., El legado económico del Antiguo Régimen en España, Barcelona, Crítica. R. ALLEN (2009): The British Industrial Revolution in Global Perspective, Cambridge, CUP, y (2013): Historia económica mundial: una breve introducción, Madrid, Alianza, capítulos 1 y 2, argumenta que sí lo estaba. Más argumentos para el sí en diversos fragmentos de D. ACEMOGLU Y J. A. ROBINSON (2012): Por qué fracasan los paises. Los orígenes del poder, la prosperidad y la pobreza, Barcelona, Ed. Deusto. Una cronologia más fina de la divergencia hispánica en el contexto europeo es la de R. FOUQUET Y S. BROADBERRY (2015): «Seven Centuries of European Economic Growth and Decline», The Journal of Economic Perspectives, 29 (4). Una visión cruda pero aguda sobre el papel de las guerras en la Europa moderna, N. VOIGTLÄNDER Y H.-J. VOTH (2013): «Gifts of Mars: Warfare and Europe’s Early Rise to Riches», The Journal of Economic Perspectives, 27 (4).

3. EL DOBLE FRACASO DE LAS ESTRATEGIAS AGRARISTA E INDUSTRIALISTA (1840-1890)

Entre la cuarta y la novena décadas del siglo XIX la economía española trató de crecer lo más rápidamente posible dentro del nuevo marco legal del que se iba dotando. Rompía las cadenas del Antiguo Régimen y se aventuraba en el nuevo régimen liberal. Siendo ya, inequívocamente, una pequeña nación en lugar del gran imperio que fue, se adaptó a las nuevas circunstancias. A mediados de siglo, durante el Bienio Progresista (1854-1856) realizó un enorme esfuerzo de modernización que veremos con más detalle al tratar de la banca y los ferrocarriles. Quería facilitar el encaje de la economía española con la economía internacional, especialmente con el Reino Unido que en 1846, con la abolición de las leyes de cereales, había abierto su economía a las exportaciones agrarias y minerales de todos los países del mundo. La tarea del Bienio Progresista se completó durante el Sexenio Democrático (1868-1874). En los años sucesivos pareció que todos los esfuerzos realizados habían valido la pena.

La decisión de seguir la vía agraria o la vía industrial no fue una encrucijada a la que solo se enfrentara España. Inmediatamente después de que el Reino Unido aboliera las leyes de cereales, todos los países europeos y algunos extraeuropeos como los Estados Unidos de América tuvieron que decidir si imitar a los británicos para estar en condiciones de defenderse de su hegemonía militar o si adaptarse al liderazgo industrial británico convirtiéndose en sus proveedores. La gira de Richard Cobden, el representante del industrialismo manchesteriano, por el continente era una llamada a seguir la segunda dirección apelando a las ventajas del comercio libre y de la paz universal. Francia, con el Tratado Cobden-Chevalier, siguió inicialmente esta ruta. La Italia unificada de Cavour hizo lo mismo. Los pequeños países del centro y norte de Europa, también. El caso más destacado fue el de Holanda, competidor de los británicos durante siglos, pero que se decantó por el papel de proveedor de productos agrarios con algún grado de elaboración. Dinamarca y los países escandinavos siguieron el mismo curso. Por no hablar de Portugal, el modelo teorizado por David Ricardo al explicar en qué consistía la teoría de la ventaja comparativa: intercambiar vino por tejidos aunque el país productor de tejidos careciera de ventaja tanto en tejidos como en vino.

En esta situación, las fuerzas vivas hispánicas se orientaron prevalentemente por la opción agraria. Convenía a los terratenientes, convenía a los burgueses que habían adquirido tierras, convenía al campesinado, convenía a los consumidores urbanos y convenía a los comerciantes. ¿A quién no convenía? Principalmente, a catalanes y vascos, e igualmente a algunos núcleos periféricos que se habían adaptado con éxito a la estrategia de especialización manufacturera que les había brindado el crecimiento del siglo XVIII tanto en la Península como en las colonias americanas. Los fabricantes catalanes, así como los industriales vascos, habían prosperado gracias a su acceso protegido a los mercados coloniales y a los mercados hispánicos. Lucharon denodadamente para preservar esa protección. Sabían que no podían ser competitivos con la industria británica porque les faltaba dimensión de mercado, pero estaban convencidos de que podían reducir costes incorporando las nuevas tecnologías. Todo el siglo XIX posterior a la pérdida de las colonias del continente americano se consumió en debates inacabables entre agraristas e industrialistas, entre librecambistas y proteccionistas, entre Madrid y Barcelona. Aquella sintonía obtenida en la común lucha contra el invasor francés se fue agriando por el enfrentamiento de modelos económicos distintos. La opción industrialista, inicialmente descartada, no murió. Resistió y demostró tener una mala salud de hierro. Al final del período estudiado, el grueso de los intereses agrarios se había convertido en proteccionista, mientras los países vecinos, como Francia e Italia, que al principio apostaron por la vía agraria se fueron pasando a la vía industrialista. Aun así, y siguiendo la famosa caracterización de J. Nadal, todos —agraristas e industrialistas— fracasaron en su empeño de acercar España a la Europa avanzada.

1. LOS LÍMITES DE LA EXPANSIÓN AGRARIA

Tras la fuerte expansión de la tierra cultivada en el segundo decenio del siglo XIX, que se repitió a resultas de las reformas agrarias liberales desplegadas de 1835 en adelante y tras la apertura del Reino Unido a las exportaciones agrarias del resto del mundo, parecía seguro que España podría entrar en una trayectoria de crecimiento agrario. Las exportaciones de trigo que pudieron realizarse durante la guerra de Crimea (1853-1856) añadieron convicción a las decisiones adoptadas para desplegar todo el potencial productivo de la agricultura española.

Por la información y las estimaciones de J. Simpson de las que disponemos, desde el decenio de 1820-1829 al de 1880-1889 el producto agrario español aumentó cada decenio, totalizando un 60 % a lo largo de sesenta años. Un modesto 0,7 % anual acumulativo, muy poco por encima del 0,6 % que creció la población. Un poco más optimistas son las estimaciones de L. Prados de la Escosura, que cifran el crecimiento en el 1,0 % anual acumulativo entre 1850-1859 y 1880-1889. El aumento del producto agrícola se basó, en buena medida, en la ampliación de la superficie cultivada. Según R. Garrabou y J. Sanz, entre 1800 y 1888 la superficie agrícola pasó de 10,5 a 18,8 millones de hectáreas. Un sexto de la superficie de España. Otros especialistas coinciden en señalar que en los cuarenta años que siguieron a 1815 el área de cultivo se amplió en torno al 50 %. Nunca en la historia de nuestro país se ha puesto en cultivo tanta tierra en un tiempo relativamente tan corto. Si expresamos esa enorme extensión de la tierra labrantía en tasa de incremento anual descubrimos que la ampliación del suelo agrícola superó ligeramente la tasa de incremento de la población, e igualó la correspondiente a la producción, al menos según la estimación de J. Simpson. Esto constituye un indicio claro del atraso del sector. Solamente cultivando más tierras se obtenía la producción marginal necesaria para alimentar la población en aumento, la cual crecía a una tasa moderada, netamente inferior a la población europea.

La información existente sobre los usos del suelo agrícola confirma el diagnóstico sobre el estado de atraso de la agricultura. Los cereales tenían un peso aplastante. En 1860, se dedicaba a este tipo de cultivos —sobre todo, trigo— el 80 % de la tierra de labor, siendo todavía mayor el porcentaje a principios del siglo. Dado que el suelo español es, en general, poco adecuado para el cultivo de cereales, el predominio abrumador de la cerealicultura significa un uso ineficiente de los recursos. Esto explica que la productividad de la tierra se mantuviera estancada hasta 1875, al igual que la productividad del trabajo, que aún tardó cuatro décadas más en despegarse de los bajos niveles tradicionales, según los cálculos de M. Á. Bringas. Este es el meollo de la cuestión. El sector logró aumentar la oferta de alimentos en grado suficiente para abastecer una población cada vez mayor sin tener que recurrir generalmente a importaciones, mas no fue capaz de producir lo necesario para resolver el crónico estado de desnutrición en que vivía la mayoría de españoles, ni para alargar su esperanza de vida, ni, en definitiva, para elevar de manera apreciable su nivel de bienestar económico. Lo sucedido en los quince años posteriores a la ocupación francesa no se repitió, excepto cuando se pusieron en cultivo tierras subutilizadas por las instituciones monásticas o por los municipios. Pero la subutilización resultó ser menor de la prevista. Salvo por las tierras que se habían dedicado a la ganadería transhumante, las ineficiencias asignativas de las tierras bajo control eclesiástico no eran tantas, ni los comunales daban mucho más de sí.

Los elementos que hemos sacado a colación condensan lo esencial del modelo de expansión de la agricultura española de la época. Básicamente, hay dos maneras de aumentar la producción: elevar el producto por hectárea o incrementar la superficie cultivada. La primera implica una intensificación del uso de la tierra, que puede lograrse mediante una elevación del rendimiento de los cultivos —mejora de la productividad física—, o bien introduciendo cultivos de mayor valor comercial —mejora de la productividad monetaria—. Por la segunda vía el crecimiento agrario tiene un carácter extensivo, deriva de la mera dotación de una mayor cantidad del factor tierra. El crecimiento agrario del período se ajustó, en esencia, a este último patrón. Al fin y al cabo, el método más fácil para incrementar las cosechas consiste en poner más tierras en cultivo. Y durante los dos primeros tercios del siglo XIX se pudo, por primera vez en siglos, dar un uso productivo —agrícola— a millones de hectáreas de pastizales y tierras yermas aptas para el cultivo.

El colapso de las instituciones del Antiguo Régimen, desde el inicio de la guerra de la Independencia, y la revolución liberal facilitaron el aumento sostenido de la producción agrícola a través de una continua ampliación de la superficie de cultivo. Hay que tener en cuenta que hacia 1815, e incluso en 1830, se labraba menos de la mitad de la tierra susceptible de ser cultivada con la rudimentaria tecnología y los métodos de producción de la época. Tradicionalmente, la mayor parte del suelo no roturado se destinaba a la ganadería o se le daba un uso agrícola muy ocasional. Muchos terrenos municipales y de la Corona se reservaban al pasto de los rebaños de ovejas trashumantes. La organización de los propietarios de estos ganados (la Mesta), amparándose en el poder y la protección otorgados desde el siglo XIII por la Corona, había defendido con contundencia sus privilegios de derecho de uso de esas tierras. Pero, como vimos en el capítulo anterior, la guerra de la Independencia devastó la cabaña ganadera. En este contexto, de conmociones políticas, las élites locales grandes propietarias de la ganadería trashumante y estante perdieron el control sobre las inmensas tierras reservadas para el pasto. Esto, sumado a las medidas tomadas por los liberales, abrió la puerta a la roturación de cantidades sin precedentes de tierra.

Se comprende, con lo dicho hasta aquí, que la agricultura experimentase un aumento de la producción sostenido, durante seis o siete decenios, si bien a un ritmo harto moderado, como máximo en torno al 1 % anual, y conjugado con un estancamiento de la productividad. La cuestión que debemos plantearnos ahora es si los dos últimos rasgos —bajo crecimiento del producto y ausencia de ganancias de productividad— resultaban inevitables. Esto viene a ser lo mismo que preguntarse por las causas del atraso agrario.

La primera causa del atraso se halla en los factores medioambientales. Las características del clima y del suelo son francamente adversas, hasta el punto de que, como ha recordado V. Pinilla, España se sitúa a la cola de Europa, junto con Suiza, en potencialidad agrícola. El medio natural impone una aridez moderada o extrema a más del 85 % del territorio español. Para la mayor parte de cultivos, la fertilidad natural del suelo de esa España de secano es tan baja que está justificado hablar de una excepcionalidad medioambiental que ha obstaculizado grandemente el desarrollo agrícola. El modelo tecnológico —entendiendo tecnología en un sentido amplio— que revolucionó la agricultura del norte de Europa era inaplicable en nuestro país; ni el clima ni la calidad del suelo consentían implantar ese modelo. ¿Nos condenaban los factores medioambientales a permanecer en la situación de atraso en el siglo XIX? La respuesta es negativa. En primer lugar, porque desde mediados del siglo existió una tecnología adecuada para nuestras condiciones naturales, la desarrollada por Estados Unidos para explotar eficientemente sus vastos territorios de secano (dry farming). España se dotó de ella tardíamente, solo comenzó a importarla en los años finales del siglo. ¿Por qué no lo hizo antes? Antes de contestar a eso, consideremos otro argumento.

La segunda, y más importante, razón que lleva a descartar el determinismo medioambiental es que algunas de las mismas condiciones del medio natural mediterráneo característico del país (elevada insolación, suavidad de las temperaturas) conducen a que, en cuanto la tierra pasa a ser de regadío, ofrece rendimientos muy elevados en cultivos mediterráneos como los frutales y las verduras, al igual que cultivos de otro tipo, como el maíz y la remolacha. Sobre esta base emergió a finales del siglo XIX, y, con más claridad, en el primer tercio del siglo XX, una agricultura moderna y muy competitiva. Siendo así, la cuestión que debe dilucidarse es por qué la difusión del regadío avanzó con tanta lentitud. ¿Por qué los agricultores españoles no abandonaron la primitiva agricultura de cereal y se especializaron en la producción y exportación de los cultivos en los que tenían ventaja comparativa?

Algunos autores, como J. Carmona y J. Simpson, atribuyen la tardía adaptación de los agricultores españoles a que tuvieron escasos incentivos para adoptar la tecnología apropiada a causa de la debilidad de la demanda. La baja densidad de la población, la gran distancia a los centros de consumo, los altos costes de transporte, el bajo nivel de urbanización y el escaso dinamismo de la economía no agraria habrían dado lugar a un círculo vicioso de estancamiento: la ausencia de mercados concentrados, dinámicos y cercanos desincentivó la inversión agraria, lo que a su vez impidió aumentar la productividad, sin la cual resultaba difícil el crecimiento urbano y de los sectores no agrarios. Sin negar la validez de esta hipótesis, la mayoría de expertos se inclina por atribuir la causa fundamental del atraso agrario a factores institucionales; en concreto, la distribución de la propiedad de la tierra y el papel desempeñado por el Estado.

La distribución de la propiedad, tenencia y explotación de la tierra representó un gran escollo para la modernización agrícola. Según el avance de los resultados del catastro de la riqueza inmueble que vio la luz en torno a 1930 (pero es razonable suponer que el reparto de la tierra no se habría modificado desde los años finales del Ochocientos), el 78 % de las fincas tenían una dimensión inferior a 1 hectárea. A su lado, las fincas de más de 250 hectáreas acaparaban el 33 % de la superficie agrícola total. En las regiones meridionales —Andalucía, Extremadura, Castilla la Mancha— este porcentaje se elevaba al 40 % o más (hasta el 46 %). En ellas los latifundios de más de 500 hectáreas abarcaban el 30-31 % de la tierra dedicada a la agricultura. Una polarización tan acusada, digámoslo de pasada, había de ser fuente de gravísimos conflictos sociales. Alimentó de forma permanente la espinosa cuestión de la reforma agraria, que estalló al instaurarse la Segunda República. Centrándonos en las implicaciones puramente económicas, hay que decir que la presencia dominante de los minifundios (en número) y de los latifundios (en dimensión) dificultó sobremanera la mejora de la productividad. Las pequeñas explotaciones campesinas padecían una insuficiente dotación de tierra, y, como consecuencia, no tenían capacidad para modificar la función de producción a fin de mejorar la eficiencia. En el caso de los pequeños agricultores no propietarios tampoco tenían incentivos para invertir o innovar, dadas las condiciones establecidas en los contratos de arrendamiento (corta duración y cláusulas sobre los cultivos). Por lo que respecta a los grandes propietarios y arrendatarios, solían renunciar a maximizar sus ingresos a través de la maximización del producto. Generalmente, tenían una posición de monopolio en los mercados de la tierra (como oferentes) y del trabajo (como demandantes) —configurados a escala local—, por lo que podían obtener elevados ingresos pagando míseros salarios a los jornaleros, o bien cobrando unos arriendos que se ajustaban al «hambre de tierra» de los campesinos que no tenían propiedades. Al gestionar patrimonios tan grandes, tenían la posibilidad de extraer rentas totales cuantiosas aunque los rendimientos de los cultivos fuesen muy bajos. En estas condiciones, existían pocos estímulos para hacer más productivos los latifundios. La clase terrateniente, en cambio, tenía el máximo interés en que el mercado nacional estuviese al abrigo de la competencia exterior. Solo así podría mantener intacto su poder económico sin necesidad de invertir recursos en la mejora de los métodos de cultivo. Los terratenientes no tuvieron necesidad de actuar como grupo de presión en pro de políticas muy proteccionistas. Durante largo tiempo (hasta 1868), el Gobierno mantuvo la política tradicional, mercantilista, de protección absoluta al cereal. Cuando, una década después de haberse decidido a levantar la prohibición de las importaciones, comenzaron a entrar masivamente granos extranjeros, a la oligarquía terrateniente le bastó organizar y orquestar el movimiento de oposición a la entrada de géneros surgido de las filas de millones de pequeños agricultores, que sentían seriamente en peligro sus medios económicos de vida. Los gobiernos de la época se plegaron a una demanda social tan amplia, potente y difícilmente resistible desde el restablecimiento del sufragio universal masculino.

El Estado no suplió el fallo de la inversión privada. Durante el siglo XIX la política hidráulica brilló por su ausencia, como denunciaron con insistencia los intelectuales regeneracionistas. La extensión del regadío requería un fuerte compromiso inversor por parte del Gobierno, como ha demostrado la historia del siglo XX. La penosa situación de las finanzas públicas, combinada con la prioridad concedida por las autoridades a otros destinos de la inversión pública —inclusive en el ámbito de la financiación de infraestructuras—, dejó la introducción del regadío exclusivamente en manos de los agricultores. Solo el Levante mediterráneo conoció esta transformación durante el período, que en realidad arrancaba de un período anterior. En esta zona, una inversión de ahorros y trabajo muy diseminada socialmente, por parte de una gran masa de pequeños y medianos propietarios, dio como resultado un notable aumento de la producción y la productividad, basado en cultivos mediterráneos especializados. Volviendo a las responsabilidades del Estado en el atraso agrario, la política comercial merece una valoración más ponderada que la apuntada más arriba. Si bien es indudable que la protección arancelaria brindada a la agricultura de secano frenó la modernización del sector, por otro lado, desde la década de 1870, la política comercial ayudó también a la agricultura de exportación, al orientarse a la negociación de tratados comerciales que abrieron mercados para los productos agrarios.

La restricción al desarrollo impuesta por los factores institucionales guarda relación con la dotación y el precio de los factores productivos. El mundo rural de la época se caracterizaba por la gran abundancia de tierra y trabajo y por la escasez de capital. Las escaseces y retribuciones relativas de los factores explican las dificultades que enfrentó la agricultura para superar la situación desventajosa de partida. Veamos lo que sucedió en el terreno del cambio técnico. Antes del último cuarto del siglo, apenas hubo innovaciones en el utillaje agrícola. No es ya que tuviera escasa presencia la maquinaria agrícola, sino que el arado moderno de vertedera, manufacturado en hierro, más resistente y adecuado para remover la tierra, apenas había comenzado a amenazar el dominio del venerable arado tradicional. Los agricultores españoles tenían noticia de la tecnología más moderna. Si no la empleaban era debido a que no les resultaba rentable. ¿Por qué razón no lo era en España, a diferencia de otros países? Este instrumental ahorraba trabajo pero exigía una inversión y un mayor gasto de energía animal. En un contexto como el del campo español, en que la mano de obra era muy abundante y barata, mientras que el ganado tenía el carácter de un recurso relativamente escaso, resultaba más ventajoso no mecanizar las faenas agrícolas. El mismo argumento puede hacerse extensivo al uso de cualquier tipo de inversión frente a la alternativa de un mayor uso de tierra. Mientras el capital era escaso y caro, la tierra era muy abundante y relativamente barata. Con ello, los agricultores se inclinarían por usar más tierra, y también más trabajo, en lugar de aumentar el rendimiento de ambos factores mediante un uso más intensivo de capital.

En definitiva, sin cambiar las causas del atraso agrario que acabamos de mencionar, el único mecanismo disponible para ampliar la agricultura de alta productividad, más competitiva y exportadora, dependía de la evolución de los mercados internacionales. En la medida que estos permanecieran abiertos y en crecimiento, cabría esperar una progresiva, aunque lenta, reorientación de la atrasada agricultura cerealística hacia los nuevos cultivos. El camino se fue siguiendo y todos los especialistas encuentran rastros de su impacto en la modesta elevación de la productividad (monetaria) de la tierra y en la creciente especialización regional de los cultivos. Desgraciadamente, el ritmo de cambio fue demasiado lento y, lo que fue peor, se produjeron retrocesos importantes en algunos mercados de exportación, tal como veremos en el capítulo sucesivo al tratar la crisis filoxérica.

El modelo agrario exportador basado en el sistema cereal fracasó, pero hubo otro sector primario exportador que gozó de un éxito importante en este mismo período. Nos referimos a la minería, muy especialmente la del plomo, la del mercurio, la de las piritas y la del hierro. En algunos casos (el plomo) hubo que desestancar su producción, como ya hemos mencionado en el capítulo precedente. En los demás hubo diversos intentos de facilitar su explotación, pero solo tuvieron éxito cuando se fue replicando el modelo desamortizador. Debemos la analogía —la desamortización del subsuelo— a J. Nadal, que comparó todo el proceso desamortizador de la tierra con el del subsuelo. La analogía, en realidad, es mayor con el agua (su despatrimonialización, también mencionada en el capítulo anterior). La legislación liberal dudó bastante respecto a la minería. Se preocupó por situar bajo dominio público unos bienes que habían sido regalías —propiedad, en primera instancia, del monarca—. Los cambios legales se efectuaron tarde —en 1849 y 1859— y no lograron el objetivo de fomentar la explotación minera debido a que fijaban unas condiciones de concesión demasiado exigentes (las concesiones podían ser «denunciadas» tras un año de inactividad). La liberalización de la minería llegó finalmente con la Gloriosa. Las «Bases generales para la nueva legislación minera» (1868) establecieron que las concesiones se podían mantener indefinidamente a condición de pagar el cánon minero.

La minería del plomo gozó de gran dinamismo a lo largo de todo el siglo XIX, después de su desestanco. Inyectó muchísima vitalidad en las comarcas del sureste español (el sur de Murcia y Almería) gracias a la pequeña dimensión de las explotaciones. La explotación del mercurio de Almadén tomó nueva fuerza a raíz de su concesión a la casa Rothschild en 1871, que le insufló capitales y un control monopolístico del mercado durante largos períodos. Los mayores éxitos fueron las piritas de cobre de Huelva y el mineral de hierro de Vizcaya. Las piritas necesitaron ser privatizadas y vendidas al mejor postor para atraer capitales y redes de distribución internacionales. Tharsis Sulphur and Copper y Rio Tinto, ambas británicas, fueron un completo éxito empresarial y transformaron el interior de la provincia de Huelva en el mayor distrito cuprífero del mundo durante decenios. Finalmente, la minería del hierro vizcaína, perfectamente bien localizada al lado del mar, fue explotada por capitales británicos pero con significativa presencia local, lo que permitió un poderoso efecto de arrastre sobre la economía bilbaína. Las exportaciones de todos estos minerales y metales reflejaron casi exactamente durante medio siglo la trayectoria de su explotación.

2. LIBERALIZACIÓN ECONÓMICA E INTERNACIONALIZACIÓN

La legislación liberal persiguió el desenvolvimiento del capitalismo, es decir el funcionamiento de una economía de mercado basada en la propiedad privada (véase capítulo anterior). Otra cara de la liberalización económica era con respecto a la economía internacional. Comencemos hablando de la política comercial exterior. Era el arma más poderosa con que contaban los gobiernos de la época para influir en la actividad económica, y, como vimos en el capítulo anterior, constituyó en el período que ahora estamos estudiando uno de los pilares de la estrategia industrializadora. Bien es verdad que los agentes económicos y los propios historiadores de la economía han exagerado la capacidad de influencia real de las políticas comerciales. Tanto se ha sobrevalorado, que tradicionalmente se ha reducido el análisis del tema del comercio exterior a esta cuestión parcial, o a una todavía más parcial y que ha generado una gran confusión y muchos tópicos e ideas erróneas como es el debate entre librecambio y proteccionismo. Con todo y con eso, es importante conocer mínimamente el carácter de la política comercial a lo largo del período. Una vez sabido y confrontado con las cifras de los intercambios podrá relativizarse el impacto de la legislación arancelaria, sin negar su importancia. Los hechos —los precios relativos de los bienes importados y producidos en el interior— son más tozudos que la política económica.

España, como los demás países de la Europa occidental, reaccionó favorablemente a la corriente liberalizadora desatada, con fuerza creciente, a fines de la década de 1840 por el giro radical de la política comercial británica. Recuérdese que fue entonces (1846) cuando Gran Bretaña liquidó el proteccionismo agrario y avanzó resueltamente hacia el libre comercio.

El arancel español de 1849 refleja, aunque sea tímidamente, los nuevos vientos de liberalización que soplaban en Europa a mediados del siglo y que acabarían dando paso a una era de circulación internacional de los bienes casi libre de obstáculos. La ley arancelaria de 1849 redujo drásticamente el número de artículos no importables que caracterizaban el arancel de 1841. Lo más importante es que a partir de entonces y durante cuatro décadas (hasta 1891) hubo una tendencia gradual pero clara hacia la liberalización. Se intensificó notablemente a partir de 1869, sin abandonarse del todo la estrategia gradualista. La Ley de Bases Arancelarias promulgada en ese año, fruto del nuevo contexto político, suprimió de forma definitiva todas las prohibiciones a la importación y la exportación que aún subsistían. Las tarifas arancelarias se rebajaron sustancialmente. Además de ello, el nuevo marco legal establecía un horizonte de desarme arancelario progresivo, en virtud del cual en 1881 los aranceles máximos quedarían fijados en el 15% para los productos importados y la tarifa media pasaría a situarse en el nivel correspondiente a un arancel puramente fiscal, carente de función protectora.

El escenario previsto por la legislación de 1869 no se materializó a causa de los avatares políticos. El final del sexenio democrático al traste con el desarrollo liberalizador previsto por aquella legislación. La puesta en marcha en 1875 de la rebaja arancelaria fue suspendida por el primer Gobierno de la Restauración, sensible a los grupos de presión opuestos a la liberalización comercial. No obstante, entre 1875 y 1890 los derechos aduaneros continuaron rebajándose. Los gobernantes tenían como objetivo prioritario en el terreno comercial el fomento de las exportaciones; la vía para conseguirlo era la política de acuerdos comerciales. Esta política se tradujo en continuas negociaciones con otros países, concluidas con la firma de tratados bilaterales. Mediante ellos España obtuvo facilidades para la exportación de sus productos competitivos, a la vez que abrió el acceso al mercado español de los bienes que los socios comerciales estaban más interesados en vender al exterior. Todos los países europeos hicieron lo mismo en esta época, con lo cual el mecanismo de reciprocidad en un trato comercial benigno —la concesión de la «cláusula de nación más favorecida»— dio como resultado una fuerte liberalización del comercio internacional. En el caso español, gracias a los tratados comerciales se alcanzó en la década de 1880 el cénit de la liberalización del sector exterior. Esto se tradujo en un notable aumento del grado de apertura comercial de nuestra economía: de una cota del 8 % en 1850, propia de una economía casi autárquica, se pasó al 13 % en 1875, alcanzándose el 19 % en 1890 (véase gráfico 3.1; los datos, en la columna 15 del Apéndice). En términos comparativos también se registró un avance, en concreto de 10 puntos porcentuales. En 1850, el grado de apertura comercial español equivalía tan solo al 39,4 % del de Europa occidental, mientras que en 1890 ascendía al 49,5 % de este (véase gráfico 3.2). Dicho esto, no debemos pasar por alto que la economía española siguió siendo mucho más cerrada a los intercambios con el exterior que las economías de su entorno.

En las primeras décadas del siglo XIX el comercio exterior español fue conmocionado por la pérdida de las colonias del continente americano, como hemos visto en el capítulo anterior. Aunque las importaciones y exportaciones tenían poco peso en la renta nacional, la emancipación de las colonias puso en serios aprietos a la economía española. Desaparecieron, o más bien quedaron reducidos al ámbito antillano, los mercados cautivos para los sectores exportadores. Las cuentas exteriores se deterioraron de manera alarmante. España venía arrastrando una larguísima, multisecular, tradición de déficit comercial con el resto del mundo que, mientras se mantuvo la relación colonial, se compensó con el superávit en los diversos renglones de la balanza de pagos con las posesiones ultramarinas. Perdido el imperio continental americano, a España no le quedó más remedio que ir a la búsqueda de un nuevo modelo de integración en la economía internacional. Podía ensayar —y así lo hizo al principio, en la década de 1820— la alternativa de reforzar la autosuficiencia económica. Pero, dada la pobre dotación de recursos y factores productivos y su nivel de atraso económico, España no estaba en condiciones de hacer grandes avances en la sustitución de importaciones, incluso a costa de sacrificar altas cotas de bienestar. Tuvo, pues, que hallar un encaje en el mercado de bienes agrarios e industriales que se configuró en Europa occidental tras el fin de las guerras napoleónicas y que se vio potenciado por la difusión de la revolución industrial. La economía española pudo especializarse en la producción de ciertas clases de bienes primarios que eran crecientemente demandados por los países más avanzados y en los que tenía ventaja comparativa. Ese proceso no fue fácil. Para adaptar la estructura productiva se requería un sistema de incentivos mediante el cual los productores percibiesen y respondiesen adecuadamente a los cambios en los precios relativos. El marco institucional del Antiguo Régimen agonizante no proporcionaba ese esquema de incentivos, por lo que obstaculizó la reconversión hacia el sector exportador. Una vez establecidos unos derechos de propiedad acordes con la economía de mercado gracias a la revolución liberal se abrió paso paulatinamente la especialización productiva con vistas a atender la demanda exterior.

GRÁFICO. 3.1. Grado de apertura comercial de la economía española, 1850-2017

Fuente: Columna 15 del Apéndice y elaboración propia a partir de las columnas 3, 13 y 14.

GRÁFICO 3.2. Grado de apertura comercial de España en relación al de la UE-15, 1850-2016

Fuente: Columna 16 del Apéndice.

El cuadro 3.1 muestra la aceleración del crecimiento de los intercambios exteriores que tuvo lugar en la segunda mitad del siglo. En los decenios de 1820 y 1830 las exportaciones y las importaciones aumentaron con gran lentitud. Posiblemente, estas últimas no crecieron más deprisa que la renta nacional. Tampoco más despacio, lo cual revela que la política ultraproteccionista no fue, en términos globales, muy eficaz (los valores de las importaciones comprenden los artículos entrados de contrabando). Las ventas al exterior mostraron mayor dinamismo, con lo que se restableció el equilibrio en la balanza comercial (véase la columna 5, teniendo en cuenta que, al estar valoradas las importaciones en C.I.F. y las exportaciones en F.O.B., una cifra un poco superior —alrededor del 10 %— de las primeras significa en realidad equilibrio en la balanza comercial). La tendencia ascendente de las ventas de mercancías al extranjero denota una moderada reacción de los sectores con capacidad exportadora ante la presión de la demanda exterior.

En el medio siglo comprendido entre 1835-1839 y 1885-1889 las importaciones y las exportaciones crecieron, respectivamente, a la respetable tasa media anual del 4,2 % y del 4,3 %, en valores constantes. El comercio exterior español experimentó un crecimiento vigoroso especialmente desde mediados de la década de 1850. El ímpetu de las importaciones estuvo originado por el arranque de la industria moderna y la construcción del ferrocarril. El creciente consumo de insumos industriales (algodón en rama, carbón), bienes de equipo (maquinaria, maderas) y de material ferroviario provocó un fuerte y sostenido aumento de las importaciones, al que también contribuyó la adquisición, esporádica o regular, de mayores cantidades de ciertos alimentos (azúcar, bacalao, trigo). El fuerte incremento de las compras al exterior en las décadas centrales del siglo ocasionó un cuantioso déficit comercial. Sin embargo, eso no provocó graves tensiones en la balanza de pagos. El exceso de importaciones se financió, en buena medida, como veremos enseguida, con la inversión extranjera. Es un fenómeno común que una economía en vías de desarrollo incurra en déficit comercial para procurarse el equipo productivo y el capital social fijo, y que cubra ese déficit recurriendo a capitales exteriores. Pero no hay que perder de vista el papel que desempeñaron las exportaciones. Si no hubiesen crecido de forma sostenida, la economía española no habría podido aumentar tan considerablemente su capacidad importadora. Además, la expansión de las exportaciones se redobló en las décadas de 1870 y 1880, gracias a lo cual la balanza comercial pudo saldarse entonces con superávit. Algunos especialistas han hablado de una edad de oro, refiriéndose al empuje de las exportaciones en estos decenios. El auge se explica, en parte, por el hecho de que la demanda mundial tendió a expandirse fuertemente con la liberalización comercial generalizada, y, en parte, por la conjunción de acontecimientos extraordinarios como fueron la explotación masiva de los recursos mineros y las ventas fabulosas de vino ocasionadas por la filoxera (una plaga que destruyó las vides de Francia, el mayor productor y consumidor mundial de vino, pero que arrasó unos años más tarde el viñedo español).

CUADRO 3.1. Balanza de mercancías, 1821-1889, en millones de pesetas (medias decenales)

Notas: * (1821-1829 = 100).

** [(2) × (6) / 100].

Fuente: L. Prados de la Escosura (1988): De Imperio a nación. Madrid: Alianza, cuadros 5-A1 y 5-A3 y, para la columna 6, A. Tena (2005): «Sector exterior», en A. Carreras y X. Tafunell (coords.): Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, Bilbao: Fundación BBVA, cuadro 8.5.

Cabe concluir que la economía española sacó gran provecho especializándose en la exportación de esos productos, junto con otros bienes primarios en los que tenía ventajas comparativas. La columna 7 del cuadro 3.1 revela lo que ganó integrándose en la economía internacional y sirviendo la demanda exterior. El poder adquisitivo de las exportaciones se multiplicó por diez entre 1830-1839 y 1880-1889. Se acrecentó tanto, en buena medida, porque España fue capaz de exportar un mayor volumen de productos. Pero también porque los precios de los bienes exportados aumentaron en relación a los precios de los bienes importados (el poder adquisitivo de las exportaciones es justamente el producto del valor de las exportaciones, en términos constantes y de los precios relativos de exportaciones e importaciones, que recoge la columna 6). En otras palabras, mejoró sensiblemente la relación real de intercambio —el precio de las exportaciones en relación al de las importaciones—, con lo que España pudo comprar más productos al extranjero y gozó de una elevación de su renta nacional.

La liberalización y apertura al exterior fue más allá del mercado de bienes. Se extendió a los flujos financieros. Las importaciones de capital tuvieron una importancia trascendental para la modernización de la economía española del período. Los gobernantes españoles de la época fueron conscientes de que sin el concurso del capital foráneo no podrían llevarse a cabo proyectos económicos estratégicos por falta de financiación, o bien solo podrían desarrollarse al cabo de mucho tiempo, dado el bajo nivel tecnológico y de ahorro con que contaba el país. Y el capital exterior acudió, atraído por algunas buenas oportunidades de negocio, lo cual sirvió para financiar la adquisición de bienes de capital e insumos industriales importados. La balanza por cuenta corriente se saldó casi siempre con déficit entre 1850 y 1890, sobre todo en las décadas de 1850 y 1860 (véase columna 17 del Apéndice). Si no hubiese habido una entrada neta de capital que equilibrara ese saldo desfavorable, la economía española necesariamente hubiera tenido que restringir sus importaciones para equilibrar su balanza de pagos, lo cual habría frenado su crecimiento. Desde la perspectiva de la inversión agregada, la contribución del capital extranjero tuvo una enorme importancia durante el tercer cuarto del siglo (aunque la perdió totalmente en el último cuarto). Según los cálculos de L. Prados de La Escosura, en el período 1850-1876 representó el 37% de la inversión agregada, llegando a suponer la mitad de la misma en los años 1858-1866 —unos porcentajes que nunca más volverían a alcanzarse—.

¿De dónde procedían los capitales y a dónde se dirigieron? La minuciosa reconstrucción efectuada por A. Broder nos permite dar una respuesta clara y directa. Francia aportó, aproximadamente, el 70 % del ahorro exterior; Gran Bretaña suministró el 20 %; de Bélgica provino casi todo el resto. En cuanto al destino dado a la inversión, el ferrocarril absorbió alrededor de dos tercios del total; a la minería le correspondió prácticamente el tercio restante.

3. LA REFORMA DEL ESTADO: LA REFORMA FISCAL

Los gobernantes liberales llevaron a cabo una profunda transformación del Estado. La reforma administrativa más trascendental para el devenir de la economía española abordada por los liberales fue, indudablemente, la tributaria. La Hacienda pública constituía uno de los problemas más graves que tenía planteados nuestra economía en los primeros decenios del siglo XIX (también siguió siéndolo después, como veremos en los sucesivos capítulos). Los agobios financieros del erario público, su incapacidad de hacer frente a las deudas contraídas, perturbaban seriamente el normal desarrollo de la actividad económica e incluso originaban conflictos con otros países (en 1829 el Parlamento francés acordó cerrar la bolsa a los valores mobiliarios españoles y Londres hizo otro tanto poco después). Es más, un régimen político carece de viabilidad si cuenta con una Hacienda en quiebra. La crisis fiscal no podría resolverse más que reformulando las bases del sistema tributario. Resultaba necesario hacerlo, además, porque la fiscalidad del Antiguo Régimen era inconciliable con el ideario liberal, con el principio de igualdad de los ciudadanos ante la ley y el fisco. En otro orden de cosas, la definitiva abolición del diezmo (1841) hizo inaplazable la reforma. La extinción del diezmo condenaba a la Iglesia a la ruina. Los políticos liberales se comprometieron ante el Vaticano a sostener económicamente la Iglesia. Sin una reforma del sistema impositivo habría sido prácticamente imposible aplicar la dotación presupuestaria correspondiente.

El nuevo cuadro tributario —conocido como la reforma Mon-Santillán— fue aprobado en 1845. Conviene saber que el sistema entonces establecido tuvo una larguísima vida, sobreviviendo al propio Estado liberal. Como ha dejado claro F. Comín, el mayor especialista en el tema, después de 1845 en España no ha habido una verdadera reforma tributaria hasta el año... 1977. Entre ambas fechas se introdujeron una infinidad de modificaciones en la normativa fiscal, sin que ninguno de esos cambios alterase de manera sustancial los principios de reparto de la carga tributaria. Es por eso que no cabe hablar en propiedad de reforma de la Hacienda, tras la realizada en la década moderada, hasta el advenimiento de la democracia actual.

¿Cuáles eran los principios de reparto de la carga? Este interrogante remite, lógicamente, a la naturaleza y características de los impuestos que configuraron el cuadro fiscal instaurado en 1845. Pero para responder a la cuestión planteada es conveniente que previamente veamos cuáles eran las condiciones que debía cumplir el nuevo sistema de acuerdo con la doctrina liberal. Las condiciones son cinco, más una precondición. Esta no afecta al carácter del régimen impositivo, sino al propio ejercicio del poder fiscal. El Estado debe detentar el monopolio fiscal. Aquí tuvo que producirse una ruptura con el pasado de gran calado social y político. En la fiscalidad del Antiguo Régimen no solo recaudaba impuestos el Estado. También lo hacían la Iglesia y la nobleza.

Las condiciones enumeradas son las siguientes: universalidad, equidad, legalidad, suficiencia y sistematicidad (algunos autores consideran otras, como la flexibilidad y la neutralidad). Vayamos con la primera, la universalidad. Es la plasmación de un derecho fundamental, la igualdad de los individuos (léase contribuyentes) ante la ley (fisco). Tiene otra dimensión, que consiste en la traslación al espacio geográfico del mismo principio. En definitiva, los impuestos deben ser los mismos para todos y en todo el territorio. La segunda condición concierne a la equidad. Tal como es entendida por los liberales, significa que todos los ciudadanos deben contribuir a las arcas públicas de manera proporcional a sus ingresos. Lo recalcamos: proporcionalmente. Los políticos liberales no pretendían en absoluto emplear el sistema fiscal como un mecanismo de redistribución de la renta. La tercera condición (la legalidad) hace referencia a que los impuestos tienen que ser aprobados por el Parlamento, al igual que el presupuesto de gastos e ingresos. El cuarto principio (la suficiencia) significa que los ingresos ordinarios del Estado deben bastar para cubrir los gastos ordinarios. Únicamente en circunstancias excepcionales (guerras) resulta admisible que el presupuesto se salde con déficit. Finalmente, la condición de sistematicidad designa las cualidades de coherencia y simplificación que debe reunir el cuadro tributario. Esto se traduce en las siguientes reglas básicas: el mínimo posible de impuestos y solo uno por cada base impositiva.

¿Cumplió la reforma tributaria de 1845 las condiciones enunciadas? Sí y no, es decir, la respuesta es afirmativa con respecto a algunos de estos principios y negativa en lo que atañe a otros. Con algunos matices, puede sostenerse que satisfizo los requisitos de universalidad, legalidad y sistematicidad. No lo hizo de manera absoluta. Pero esto es, a fin de cuentas, secundario. En cambio, no lo es que la fiscalidad instaurada conculcase abiertamente los principios de equidad y suficiencia. Basta echar una ojeada al cuadro 3.2 para darse cuenta de que, desde buen comienzo, el cuadro tributario instaurado en 1845 no permitió obtener un volumen de fondos suficiente para financiar el gasto público. Esto, que deriva de la falta de equidad de la nueva fiscalidad, tuvo serias consecuencias sobre la capacidad del Estado de suministrar bienes de capital social fundamentales para el desarrollo económico, sobre la estabilidad económica y la asignación de recursos (como el gasto en educación, infraestructuras de transporte, saneamiento y otras, como obras hidráulicas). En capítulos posteriores tendremos ocasión de referirnos ampliamente a estas cuestiones.

CUADRO 3.2. Ingresos, gastos y saldo presupuestario, 1850-1879 (en millones de pesetas)

Años

Ingresos

(1)

Gastos

(2)

Saldo

(3)

Saldo / gasto

[(3) / (2)]

(4)

Servicio de la

deuda / gasto

(5)

1850-1854

1.687

1.767

–80

–4,5

14,8

1855-1859

2.112

2.333

–22

–9,5

20,6

1860-1864

2.604

3.318

–714

–21,5

22,0

1865-1869

2.680

3.531

–851

–24,1

37,6

1870-1874

2.703

3.743

–1.040

–27,8

38,3

1875-1879

3.696

3.944

–248

–6,3

29,7

Fuente: F. Comín (1985): Fuentes cuantitativas para el estudio del sector público en España 1801-1980, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid. Cuadros 3 y 7.

El lector se preguntará: ¿por qué razón los políticos liberales se apartaron de algunos preceptos básicos de su propio pensamiento acerca de la financiación del Estado? Las causas son más de orden social y político que económico o hacendístico. La modernización de la Hacienda española estuvo plagada de dificultades y tuvo que vencer enormes resistencias, procedentes, por un lado, de los grupos privilegiados, y, por otro, de amplios sectores populares. Los ensayos de reforma tributaria radical puestos en práctica por los liberales españoles en 1813 y 1821 cosecharon un rotundo fracaso y concitaron una fuerte resistencia de amplios grupos sociales. La fiscalidad de 1845 pudo triunfar y perdurar mucho tiempo porque huyó de metas utópicas, salvó todo lo salvable de los regímenes fiscales de los antiguos reinos de las coronas de Aragón y de Castilla y, a la hora de introducir nuevos impuestos, tuvo muy presente que la Administración tributaria tuviese capacidad de gestionarlos y la sociedad española pudiese asumirlos. El juicioso pragmatismo de Mon y Santillán hizo viable el nuevo sistema fiscal, aunque a costa de sacrificar en parte la equidad y, en último término, la potencia recaudatoria. Entiéndase bien: el nuevo cuadro tributario representó un gran salto adelante en la historia de la Hacienda española. Esta salió finalmente de una situación de caos y marasmo, en la que se hallaba sumida desde medio siglo atrás.

En esencia, el cuadro impositivo establecido en 1845 se armó con unos pocos impuestos directos, derivados de la fiscalidad de la Corona de Aragón, más otros pocos indirectos que se inscribían en la tradición tributaria de la Corona de Castilla, más el de aduanas y algunos monopolios fiscales. En este esquema quedaban claramente delimitados los impuestos directos e indirectos. Los primeros eran de producto. Gravaban las fuentes generadoras de renta —la agricultura, la industria, actividades profesionales, etc.—, en lugar de los ingresos totales obtenidos por los individuos o familias y las empresas. Las bases imponibles de esta fiscalidad eran, pues, de naturaleza bien distinta a las de la fiscalidad moderna —implantada en los países más avanzados ya en el siglo XIX—, que se fundamenta, en lo que concierne a la imposición directa, en los rendimientos del trabajo y el capital. La más importante de estas contribuciones de producto era la de inmuebles, cultivo y ganadería (conocida como contribución territorial), que recaía sobre la agricultura (también sobre la ganadería e incluía además la propiedad inmobiliaria urbana). En segundo lugar, estaba la contribución industrial y de comercio, por la que tributaban los sectores secundario y terciario. Los impuestos indirectos (aquellos que son un ingrediente de los precios finales de los productos gravados), recaían fundamentalmente sobre los bienes de consumo. Tenían este carácter la renta de aduanas, los consumos y los monopolios fiscales (estanco del tabaco y la sal, la lotería y algunos otros). Es importante aclarar que la contribución de consumos, al igual que los monopolios fiscales, gravaba tan solo ciertos artículos de consumo de masas de demanda inelástica. Entre los impuestos indirectos también sobresalía el del timbre del Estado, un gravamen cargado sobre una gran diversidad de contratos y documentos públicos y privados.

Los seis tributos mencionados aportaban más del 85 % de los ingresos tributarios. La contribución territorial era la principal fuente impositiva, por encima de los monopolios fiscales. La carga fiscal soportada por la industria y el sector terciario era muy inferior a la que gravaba la agricultura y la propiedad inmueble. Mientras que la contribución de las ramas productivas no agrarias representaba el 4-5 % de los ingresos ordinarios, la agricultura y la propiedad inmueble proporcionaban en torno al 22 %. Solo en parte tal disparidad es atribuible a la preponderancia de la agricultura. La presión fiscal que recaía sobre la misma, con ser baja en términos globales, superaba largamente la impuesta a la industria y el comercio.

Una característica particularmente relevante del sistema fiscal instaurado en 1845 es el predominio de los impuestos indirectos sobre los directos. Estos últimos suministraban únicamente alrededor de un tercio de los ingresos ordinarios totales. La magnitud trasluce el carácter socialmente injusto del sistema tributario del Estado liberal. Una fiscalidad que se basa fundamentalmente en los tributos indirectos es escasamente equitativa, máxime si, como es el caso, estos se concentran en bienes inferiores.

El sistema se caracterizó asimismo por su estabilidad. Transcurridas tres décadas desde la reforma, la importancia relativa de las principales figuras tributarias apenas había variado. Es cierto que en el curso del período abarcado tuvieron lugar algunos cambios significativos en la composición de los ingresos ordinarios. La llegada al poder de los liberales progresistas (1854, 1868) llevó aparejada la supresión del impuesto de consumos, atendiendo a una sentida aspiración de las clases populares. La desaparición circunstancial de esta importante figura tributaria, junto con el auge de las ventas de bienes públicos (desamortización de fincas y minas), ocasionó algunas variaciones coyunturales en el peso relativo de los grandes impuestos señalados.

La inequidad de la fiscalidad instituida por los liberales españoles iba más allá de la preponderancia de los impuestos indirectos sobre los directos. Si la carga de los impuestos recaía mucho más sobre las espaldas de las capas sociales de rentas bajas que sobre las de los sectores de rentas altas no era tanto por la naturaleza de las figuras tributarias como por el modo en que se gestionaba su cobro. La Administración tributaria desconocía la magnitud y el valor de los activos poseídos por cada contribuyente que constituían la base imponible de los tributos directos (tierras y propiedades rústicas y urbanas, establecimientos comerciales, etc.). La Administración carecía de un catastro de la riqueza agraria e inmueble, así como de un censo industrial. Escudándose en dificultades técnicas, que encubrían la falta de voluntad política, los gobiernos liberales dejaron de lado la confección de estos censos. España no ha contado con ellos (para todo el territorio nacional) ¡hasta la segunda mitad del siglo XX! En su lugar, la Hacienda recurrió a la práctica tradicional en la Corona de Castilla del cupo y el repartimiento. El Gobierno fijaba en el presupuesto la cifra global que sería cobrada por el tributo, repartiéndose esta entre los municipios. El cupo asignado a cada uno de ellos se distribuía a su vez entre los contribuyentes.

¿Cómo se fijaba la cuota que debía pagar cada contribuyente? Organismos locales, dependientes de la administración municipal o de los gremios de ramo, establecían las cuotas de los contribuyentes, basándose en las declaraciones de bienes presentadas por los propios interesados. Como es fácil de imaginar, este sistema recaudatorio no garantizaba el respeto de principios básicos de la fiscalidad liberal, como son la equidad y la suficiencia, ni tampoco la flexibilidad. La fórmula del repartimiento conllevaba una tendencia a la congelación de los cupos y cuotas, puesto que las instituciones locales oponían resistencia a cualquier elevación del cupo asignado. El aumento de las cantidades recaudadas inevitablemente iba por detrás del crecimiento de la renta. La presión fiscal global (ingresos tributarios/PIB) se mantuvo durante toda la segunda mitad del siglo XIX por debajo del 8 %.

En definitiva, el sistema fiscal era escasamente flexible. Pero esta deficiencia revestía menos gravedad que la relativa al grado de equidad. En este terreno, la distancia entre el ideario liberal y la realidad fue muy grande. El poder económico y político de las élites locales venció las intenciones de los ministros de Hacienda. La ocultación y el fraude fiscales alcanzaron cotas escandalosas en las categorías superiores de la contribución territorial y en algunos capítulos de la de comercio. El control del reparto del cupo detentado por las oligarquías locales, en particular por los terratenientes, les permitía ocultar impunemente su riqueza y desplazar la carga fiscal a los pequeños propietarios y productores. La evasión fiscal casi absoluta cometida por los poderosos tuvo como reverso una presión fiscal relativamente fuerte para los agricultores modestos, que se convirtió en una pesada carga en años de depresión (el embargo de fincas por impago de contribuciones estuvo lejos de ser un hecho anecdótico). Bien es verdad que la fiscalidad preliberal era todavía más regresiva socialmente. La reforma de 1845 implicó, también en este plano, una modernización, si bien mucho menor de la que prometía.

La defraudación y la falta de flexibilidad y equidad del sistema tributario ocasionaron su insuficiencia. Los ingresos ordinarios del Estado no bastaban para cubrir los gastos corrientes. He aquí el rasgo más sobresaliente del Presupuesto del Estado español de toda la segunda mitad del siglo XIX: un déficit persistente, estructural. Los datos del cuadro 3.1 —y del gráfico 12.8— son bien elocuentes (lo son menos los datos de la columna 10 del Apéndice, dado que la magnitud del déficit resulta menos aparente por el pequeño tamaño del Estado en el conjunto de la economía). Desde los primeros años de la Hacienda liberal, las rentas públicas fueron inferiores a los desembolsos. A pesar de que aquellas aumentaron en cada quinquenio —en ocasiones, gracias exclusivamente a la desamortización—, los gastos siempre marcharon por delante. Su dinamismo se debía, en parte, a las nuevas funciones asumidas por el Estado liberal: defensa permanente, policía, justicia, obras públicas, mantenimiento del clero. En otra parte, el gasto público crecía sin cesar por efecto del propio desequilibrio de las finanzas públicas. El déficit presupuestario se enjugaba con deuda pública, que al añadirse a la masa de deuda acumulada generaba a su vez más pago de intereses, lo que significaba más déficit. Esta espiral de endeudamiento hacía que el gasto tendiera a expandirse permanentemente. Si los gobiernos liberales recibieron una pesada herencia de la Hacienda absolutista, esta hipoteca no exonera de responsabilidad a los políticos liberales. Fue su incapacidad para dotar a la Hacienda de un volumen de recursos ordinarios suficiente lo que la condenó a un deterioro financiero continuado, en el que el servicio de la deuda era atendido mediante la emisión de más deuda. La envergadura de la escalada de endeudamiento está a la vista: el déficit presupuestario pasó de representar el 4,5 % del gasto público en 1850-1854 al 27,8 % en 1870-1874. El agrandamiento del desequilibrio tuvo un correlato espectacular en las cargas de la deuda. En 1850-1854 absorbían el 14,8 % del gasto total. Saltaron al 22 % en 1860-1864, llegando nada menos que al 38,3 % en 1870-1874 (y al 53 % de los ingresos presupuestarios de este quinquenio). Como el lector ya habrá adivinado, la espiral de endeudamiento encuentra finalmente un límite infranqueable. Cargas financieras de este orden resultan insostenibles a medio plazo. El desequilibrio acaba desembocando, pues, en la suspensión de pagos y la autocondonación unilateral de una parte de las obligaciones financieras contraídas. La Hacienda española pasó repetidas veces (1851, 1864, 1876, 1882, 1899) por esta experiencia. En los siguientes capítulos veremos cuáles fueron los efectos del endeudamiento y la insolvencia del fisco sobre la economía española.

4. BANCA Y FERROCARRILES

El sistema financiero cumple dos funciones esenciales en una economía moderna: la mediación entre el ahorro y la inversión y la provisión de medios de pago. Históricamente ha desempeñado una tercera función de crucial importancia para el progreso económico: la promoción de empresas industriales y de servicios. El número y carácter de las instituciones que forman el sector financiero se ha multiplicado a medida que la economía ha ido desarrollándose. En la España del siglo XIX lo componían únicamente tres clases de entidades, dejando de lado las compañías de seguros: las cajas de ahorros, los comerciantes-banqueros y las sociedades por acciones bancarias. En el período que ahora consideramos se fundaron muchas cajas de ahorros. No obstante, estas instituciones no comenzaron a ganar relevancia hasta los primeros años del siglo XX. Todo lo contrario cabe decir respecto a las casas de banca personalistas, los llamados comerciantes-banqueros. Por lo que conocemos, que es muy poco, la banca no societaria desempeñó un papel destacado en la oferta de servicios financieros y de medios de pago al comercio y la industria. Sin embargo, cabe suponer que estos establecimientos no tenían capacidad financiera para atender demandas de crédito a gran escala. La falta de datos estadísticos sobre sus balances, e inclusive de su número y capitales no nos permite esbozar siquiera la evolución de este segmento del sistema bancario. De modo que vamos a ocuparnos solamente de las sociedades bancarias por acciones. Y el primer interrogante que debemos formularnos es si esas instituciones cumplieron las funciones esenciales que acabamos de mencionar.

Los indicadores cuantitativos elaborados por P. Martín Aceña permiten responder la cuestión planteada. La respuesta no admite dudas: los datos desvelan un notable nivel de subdesarrollo bancario. El cuadro 3.3 recoge cuatro indicadores suficientemente expresivos. El primero de ellos es el cociente entre los depósitos bancarios y el PIB. Los depósitos bancarios aumentaron más velozmente que la renta nacional, al menos después de 1874. Mientras que esta se duplicó entre 1854 y 1900, aquellos se multiplicaron por nueve. Por tanto, en el último cuarto del siglo XIX el sistema financiero creció más que la economía en general. No obstante, el porcentaje representado por los depósitos seguía siendo muy reducido en 1900, un porcentaje propio de un país escasamente bancarizado.

CUADRO 3.3. Indicadores del nivel de modernización del sistema bancario, 1854-1900, en porcentaje

Años

Depósitos/PIB

(1)

Encaje bancario/ depósitos

(2)

Recursos ajenos / recursos totales

(3)

Activos totales del Banco de España / activos totales de bancos y cajas de ahorros

(4)

1854

0,7

75

32

73

1874

0,8

76

39

38*

1900

3,3

64

70

68

Notas: * 1873.

Fuente: P. Martín Aceña (1985): «Desarrollo y modernización del sistema financiero, 1844-1935», en N. Sánchez-Albornoz (comp.): La modernización económica de España, 1830-1930, Madrid: Alianza. Para el PIB, L. Prados de la Escosura (2017): Spanish Economic Growth, 1850-2015, Londres: Palgrave/Macmillan.

El segundo indicador (véase columna 2) refuerza el diagnóstico anterior. En un sistema poco evolucionado, los bancos mantienen un volumen de dinero efectivo muy elevado en relación a los depósitos, para cubrirse de las imprevisibles retiradas masivas de estos. Cuando el sistema bancario está bien consolidado, el coeficiente de caja se sitúa en un valor bajo, pues, lógicamente, las entidades procuran no tener el dinero ocioso. Las cifras del cuadro muestran valores extremadamente elevados y un descenso muy discreto, incluso inexistente entre 1854 y 1874. La política de liquidez de las instituciones bancarias siguió siendo la propia de un mundo financiero muy atrasado.

El tercer indicador (véase columna 3) da una visión más optimista de los cambios experimentados por el sector. Esta medida es reveladora del nivel de modernización, puesto que en un estadio poco desarrollado de las finanzas la banca trabaja con recursos propios antes que con recursos ajenos: el público se resiste a confiarle sus ahorros. Pues bien, España dio un gran salto al pasar los recursos ajenos de representar un tercio de los recursos totales a más de dos tercios. Pero no exageremos el valor de este avance, desligándolo de los dos indicadores anteriores e ignorando que en buena medida se explica por el ascenso ventajista del Banco de España, del que hablaremos enseguida. La cuarta columna del cuadro confirma el argumento apuntado. El instituto emisor mantuvo un peso desmesurado en el sistema bancario. Si en los años formativos del mismo vio reducida su cuota de mercado a la mitad, con la concesión del monopolio (en 1874) el fiel de la balanza se inclinó de su lado. A la altura de 1900, el Banco de España representaba más de dos tercios del conjunto del sector, una proporción extremadamente elevada, característica de un sistema bancario poco desarrollado.

La historia bancaria del siglo XIX se divide en cuatro etapas, marcadas por las divisorias de las leyes bancarias de 1856, el colapso del sistema en 1866 y el otorgamiento al Banco de España del monopolio de emisión de billetes en 1874. El período que precedió a la legislación de 1856 se caracteriza por lo que G. Tortella denominó el «desarrollo bancario embrionario». Hasta 1844, existía una única sociedad bancaria por acciones, el Banco Español de San Fernando, fundado en 1829 y que al igual que su predecesor (el Banco de San Carlos) actuó como el banco del Estado. Unos años más tarde, la entidad, pasó a denominarse Banco de España. Por entonces, a mediados de la década de 1850, muy pocas plazas mercantiles contaban con sociedades bancarias. La ausencia de tales agentes ha llevado a diversos autores a sostener la hipótesis de que la industria naciente habría padecido una restricción financiera que le restó competitividad frente al exterior y lastró su crecimiento. Las empresas industriales y comerciales habrían tenido que hacer de bancos de sí mismas, inmovilizando así considerables recursos. No obstante, algunas investigaciones sugieren que hubo una oferta relativamente abundante y flexible de medios de pago y de financiación, cuando menos en los centros de población más importantes. Los comerciantes-banqueros, en nutrido número, y los mercados informales de crédito pudieron proveer los fondos líquidos que el sistema productivo requería para su funcionamiento. Con todo, el ritmo de expansión que experimentó la economía española exigía la puesta en circulación de un mayor volumen de billetes bancarios. Además, en ausencia de sociedades bancarias, resultaba prácticamente imposible dotarse de empresas e infraestructuras muy intensivas en capital.

En 1856, la legislación vino a poner fin a ese estado de subdesarrollo bancario, con vistas, sobre todo, a alentar la creación de una banca moderna capaz de financiar la construcción del ferrocarril. Las leyes de bancos de emisión y de sociedades de crédito promulgadas en aquel año supondrían, en efecto, el big bang del sistema bancario español. Con el nuevo ordenamiento, configurarían el sistema bancario tres tipos de entidades. De un lado, los bancos de emisión; de otro, las denominadas sociedades de crédito; y, en una tercera categoría, las instituciones de otra índole (cajas de giro y descuento, básicamente, más la Caja de Depósitos, ya existente). La ley reguladora de la primera categoría de entidades instauró un sistema de pluralidad restringida de emisión: en cada plaza solo podría haber un único banco emisor. Por contra, la ley era muy liberal en lo referente a las llamadas sociedades de crédito. No imponía ningún límite a su número, ni tampoco ninguna cortapisa a su política inversora y de reservas. Podían emitir obligaciones en gran cantidad. Con ello el legislador proporcionaba los instrumentos necesarios para que las sociedades de crédito desarrollasen la función de un banco de negocios, la promoción de empresas y el crédito a largo plazo.

En virtud de las dos leyes bancarias mencionadas, se crearon un considerable número de entidades bancarias (casi todas ellas de oficina única). Para una economía en vías de desarrollo como la española, el plantel era más que suficiente. Los problemas que planteó la competencia entre las instituciones recién formadas y, sobre todo, la estrategia inversora seguida por todas ellas arruinaron muy pronto el esfuerzo emprendido. Los bancos emisores no fueron capaces de drenar en masa el ahorro líquido, quizás a causa de la desconfianza que despertaban entre el público, o acaso porque no pagaban interés por los depósitos a la vista. Consecuentemente, su poder crediticio y de creación de dinero fue bastante limitado. Por su parte, las cajas de descuento conquistaron una porción del mercado del crédito comercial y pudieron captar, correlativamente, excedentes de tesorería de las empresas. La Caja de Depósitos, que era una especie de caja de ahorros oficial que invertía todos sus recursos en deuda pública, llegó a gestionar un volumen de fondos en cuentas corrientes once veces mayor que el de toda la banca de emisión. Pero con quien entabló una lucha más encarnizada esta fue con las sociedades de crédito. Estas entidades consiguieron movilizar un volumen de recursos propios y ajenos muy superior al de la banca de emisión. La imprevisión del legislador posibilitó que las sociedades de crédito emitiesen, sin ningún control, bonos y vales al portador y pagaderos a la vista, con lo cual circularon como papel moneda. Se desdibujó así la especialización de funciones entre los bancos emisores y las sociedades de crédito. Ahora bien, la gran debilidad del sistema bancario levantado con las leyes de 1856 residía en la concentración del riesgo crediticio en las compañías ferroviarias, que no tardarían en revelarse un pésimo negocio para sus inversores.

En 1866 estalló la crisis, la peor sufrida por el sistema financiero español durante más de un siglo (las otras dos grandes crisis bancarias sistémicas han sido las iniciadas en 1977 y 2008). El fracaso económico de las compañías ferroviarias empujó al abismo a las entidades que las financiaban. Un déficit público desbocado, que presionaba fuertemente al alza los tipos de interés, y, por consiguiente, a la baja las cotizaciones de la deuda pública y el resto de valores mobiliarios, dio la puntilla a las sociedades bancarias. El público, sabedor de la desvalorización e iliquidez de los activos bancarios, vendió en masa las acciones y obligaciones bancarias y corrió a las ventanillas de los bancos a retirar los depósitos y a reclamar la conversión del papel moneda en metálico. La mayoría de establecimientos sucumbieron ante el pánico bancario (el único que ha conocido España) y el crash bursátil. El desmantelamiento del sistema bancario tuvo sin duda un impacto negativo para la economía española. A la pérdida de riqueza padecida por los acreedores de los bancos quebrados —accionistas, depositantes, tenedores de billetes y obligaciones—, así como la que sufrieron cuantos habían invertido en bolsa, se sumó la contracción monetaria y la restricción de las fuentes de financiación de las actividades productivas. El malestar fue tan acusado que originó trastornos políticos, desembocando en la revolución de 1868. La reconstrucción del sistema bancario llevó mucho tiempo, entorpecida por el desmesurado poder financiero que adquirió el Banco de España.

En efecto, en 1874 se inauguró una nueva era en la historia bancaria española con el decreto que concedió al Banco de España el privilegio de emisión. Los demás bancos emisores se vieron privados de su prerrogativa de creación de billetes, debiendo optar por, o bien fusionarse con el Banco de España, o bien reconstituirse como un banco comercial común y corriente. Casi todos tomaron la primera opción porque el decreto ofreció unas condiciones de canje de las acciones muy ventajosas para los propietarios de esas entidades. La medida tomada por el Gobierno no pretendía racionalizar el sistema monetario o bancario. Estaba motivada, pura y simplemente, por la necesidad imperiosa que tenía el tesoro público de obtener un gran volumen de fondos adicionales. A principios de 1874, la Hacienda pública se hallaba en una situación crítica al tener que afrontar nuevas fuentes de gasto extraordinario —la última guerra carlista en el interior y la revuelta independentista en Cuba—, en unos momentos en que, por la presión popular desatada por la revolución de 1868, no podía contarse con la misma cuantía de ingresos tributarios que hasta entonces. En este contexto, mediante el decreto sobre la circulación fiduciaria única, el Gobierno se aseguró un prestamista incondicional a cambio de otorgarle un monopolio del que este extraería unas rentas fantásticas. El Banco de España quedó obligado a auxiliar al tesoro público. El banco pondría en circulación billetes como contrapartida a los títulos de deuda pública que irían engrosando su cartera. Es lo que se conoce como la «monetización directa de la deuda» —directa, puesto que más adelante, en 1917, se instrumentó un procedimiento indirecto, mediante la pignoración automática de la deuda—. No de manera ilimitada, puesto que el propio Gobierno estableció unos límites para la emisión, aunque ese tope fue revisado en diversas ocasiones (1891, 1898, 1920). Las cifras referentes a la oferta monetaria son elocuentes. En 1856, los billetes (de todos los bancos emisores) representaban menos del 9 % de la oferta monetaria, al igual que las cuentas corrientes, mientras que a la moneda metálica le correspondía el 83 %. Los billetes del Banco de España fueron el componente de la cantidad de dinero que más creció entre 1856 y 1890. Se multiplicaron por un factor cercano a 13 (7,8 % anual), en tanto que la oferta monetaria lo hizo por 3,5. Como consecuencia de la fuerte expansión, en 1890 los billetes significaban un tercio de la oferta monetaria y cerca de la mitad (43,7 %) del efectivo en manos del público.

De modo que el monopolio de emisión de papel moneda fortaleció enormemente al Banco de España. Hay que tener en cuenta que este no era aún un banco central. Se trataba de una entidad privada que, como tal, perseguía la maximización de sus beneficios. Realizaba las funciones propias de un banco comercial, con algunas restricciones en su operativa, y competía abiertamente con el resto de bancos. Siendo así, el monopolio de emisión dio una ventaja competitiva formidable al Banco de España. Forzó la inmediata anexión de la mayoría de los antiguos bancos emisores y posibilitó a la entidad que desenvolviese su actividad financiera a una escala mayor sobre la base de emitir un volumen creciente de billetes. Obviamente, no es lo mismo tener que captar ahorro líquido que poner en circulación billetes para poder otorgar créditos y préstamos. En el primer caso, acumular pasivo tiene un coste (aunque no se paguen intereses por los depósitos), mientras que en el segundo no tiene virtualmente ningún coste. Es más, el monopolio legal del papel moneda se convirtió en una potente palanca de captación de depósitos. El Banco de España, por imperativo legal, creó una red nacional de sucursales (la primera, y única durante décadas, red bancaria). Con la apertura de sucursales en todas las provincias españolas drenó masivamente el ahorro. La formación de esa red nacional de sucursales generó un importante beneficio social al llevar aparejada la unificación del mercado monetario, que en la década de 1870 distaba de haberse completado. Para las empresas representaba una pesada carga financiera desplazar dinero líquido de una plaza a otra, especialmente en momentos de tensiones monetarias. La creación de la red de sucursales por parte del Banco de España unificó el mercado monetario (en 1883), lo cual además de suponer el mencionado ahorro social redundó en que el banco emisor acaparase una cuota muy importante del ahorro.

El banco logró, en definitiva, un destacadísimo poder de control del mercado financiero. Un poder que utilizó a favor de la Hacienda pública. Los datos son expresivos. Entre 1874 y 1900 los créditos concedidos al tesoro público fueron cinco veces mayores que los aportados al sector privado, al cual se le otorgaron fondos en préstamo con la garantía, exclusivamente, de títulos de deuda pública. P. Martín Aceña ha demostrado que las variaciones en la base monetaria estuvieron estrechamente correlacionadas con las variaciones en los activos del Banco de España frente al sector público. De todo ello se desprende la conclusión de que el monopolio de emisión frenó el desarrollo del sistema bancario y perjudicó las actividades productivas, que se vieron privadas de fuentes de financiación.

Se ha enunciado antes que la banca nacida de la legislación de 1856 desempeñó un papel fundamental en la financiación de los ferrocarriles. Es preciso ahora hacerse una idea de cuán importante fue para la economía española dotarse de una red ferroviaria. A mediados del siglo XIX, el país disponía de una oferta de medios de transporte terrestre sumamente deficiente. Confluían unas condiciones físicas adversas, el atraso económico y el mal estado de las finanzas públicas. El relieve y el clima condenaban al país a no tener vías de navegación interior. La torrencialidad y el escaso caudal hacen innavegables los ríos peninsulares. A diferencia de otros países, España no podría contar con una red de canales de navegación interior. Gran Bretaña, Francia, Alemania, Bélgica o Estados Unidos sí pudieron dotarse de ella, con lo que dispusieron de un sistema barato de transporte interior de las mercancías y las personas. Por otra parte, la red de caminos y carreteras española presentaba gravísimas carencias. Además de insuficiente, era muy defectuosa, tanto por el pésimo estado de conservación como por el propio trazado de las vías, que salvaban grandes desniveles atravesando puertos de montaña. Debido a todo ello, el transporte se efectuaba generalmente a lomos de caballerías, conducidas por hombres que compatibilizaban estas labores con las agrícolas. En estas circunstancias, el sistema de transporte interior se caracterizaba por una acusada ineficiencia productiva. Era muy costoso desplazar productos y personas; además, la oferta de servicios de transporte no tenía capacidad de atender grandes aumentos de la demanda. Para una economía como la española de la época estudiada, este sistema de transporte tradicional suponía un serio cuello de botella. El proceso de crecimiento económico y de articulación del mercado interior activado por la revolución liberal no podría proseguir sin la modernización de los medios de transporte terrestre. Esta vendría de la mano del ferrocarril.

La red ferroviaria comenzó a construirse con gran retraso porque el Gobierno no estableció una legislación apropiada hasta 1855. En una actividad cuyo capital de primer establecimiento es extremadamente elevado, con retornos de la inversión a muy largo plazo y que tiende a ser un monopolio natural, el ordenamiento legal es fundamental para que los inversores privados se decidan a emprender la construcción de las líneas. La primera legislación, aprobada en 1844, apostó por un modelo que dejaba la inversión y gestión enteramente en manos del sector privado, reservándose el Estado la regulación de la actividad (definición de las líneas, normas técnicas, tarifas), a la que se otorgaba el carácter de servicio público. Pero este primer marco legal no dio los frutos esperados. ¿Qué es lo que falló? La respuesta es clara: los recursos financieros. Una economía relativamente pobre como la española de la época tenía un nivel de ahorro demasiado bajo para poder financiar por sí misma una red ferroviaria nacional. El concurso del capital extranjero resultaba imprescindible. Pero este no acudió porque no resultaba una colocación atractiva para los inversores foráneos. El atraso económico del país les llevaba a pronosticar que las compañías concesionarias no obtendrían unos resultados aceptables. Los incentivos ofrecidos por la legislación no compensaban la debilidad de la demanda potencial de transporte ferroviario.

La ley ferroviaria aprobada en 1855, combinada con las leyes bancarias de 1856, consiguió atraer por fin la inversión extranjera. Las autoridades consiguieron descifrar cuáles eran los incentivos económicos que harían que la construcción del ferrocarril resultara un negocio interesante para capitalistas foráneos especializados en el sector. Las empresas concesionarias disfrutarían de una serie de privilegios, ya reconocidos en la legislación anterior, tales como la cesión gratuita de terrenos públicos, derecho a la expropiación forzosa, exención fiscal absoluta y la exención arancelaria en la importación de todo el material ferroviario, a los que ahora se añadiría un fuerte apoyo financiero del Estado y la formulación de un plan general de la red. Las compañías constructoras recibirían dos clases de subvenciones: una cantidad proporcional al presupuesto de la obra y otra que aseguraba un rendimiento al capital accionarial desembolsado mientras no comenzase la explotación comercial. Las subvenciones fueron importantes, aunque se pagasen con deuda pública: hasta 1867, las empresas ferroviarias ingresaron por este concepto una suma que representaba más de la mitad del capital desembolsado por los accionistas y en torno a una quinta parte del total de recursos financieros colocados en el sector. Los bienes (principalmente comunales) desamortizados merced a la ley Madoz, promulgada un mes antes de la ley ferroviaria, durante unos años proveyeron a las arcas públicas de ingresos extraordinarios con los que el Estado concedió subvenciones a las compañías ferroviarias, que, de otro modo, no habría podido financiar.

La ley ferroviaria de 1855 abrió la puerta a la construcción a gran escala. El decenio que siguió al nuevo marco legal fue el período de máxima actividad. El tendido de la red alcanzó una longitud superior a 5.000 kilómetros en 1866, lo que significa que se pusieron en servicio cada año, en promedio, unos 430 kilómetros de vía. La enormidad de esta oleada constructora resulta manifiesta al comparar este registro con el relativo al período precedente y posterior. Se trata, verdaderamente, de la década prodigiosa en la formación de la infraestructura ferroviaria. En el medio siglo siguiente el ritmo de las realizaciones cayó a la mitad. Pero la importancia de las obras llevadas a cabo entre 1855 y 1866 va más allá de los kilómetros de vía tendidos y puestos en explotación. Al final de este gran ciclo los ejes fundamentales de la red ya habían sido construidos, quedando conectadas casi todas las regiones y las principales ciudades (véase el mapa 3.1). España había conseguido dotarse de la red básica en un tiempo increíblemente breve, dados los medios técnicos y materiales de la época.

La gesta no habría sido posible sin la afluencia en masa de capital —en todos los sentidos del concepto: financiero, tecnológico, humano— extranjero. Es cierto que con los recursos y la iniciativa empresarial autóctonos se emprendieron y financiaron algunas líneas estratégicas de la periferia: el corredor mediterráneo, desde Girona hasta Almansa (Albacete), y el del valle del Ebro (Barcelona-Zaragoza y Bilbao-Tudela). No obstante, fueron empresas ferroviarias vinculadas a bancos de inversión foráneos las que construyeron y explotaron la mayor parte del tendido ferroviario. Las estimaciones realizadas por los investigadores sitúan el montante de la inversión extranjera a la altura de 1868 entre un mínimo de 825 millones de pesetas y un máximo de 1.241 millones, con lo que la participación de la misma en la inversión ferroviaria —incluyendo la aportada por el sector público— habría oscilado entre el 51 y el 76 %. En gran medida, el capital exterior procedía de Francia. Tres sociedades de crédito del país vecino intensamente comprometidas en la construcción de la red ferroviaria en distintos estados europeos crearon sociedades filiales en España, las cuales tuvieron la capacidad financiera de suscribir las emisiones de capital y de obligaciones lanzadas por las compañías ferroviarias que promovían. Esas sociedades de crédito gestionaban enormes recursos propios y ajenos y además tenían fácil acceso, con la mediación de sus matrices, a la Bolsa de París —el segundo mercado de capitales más importante del mundo—, donde podían colocar grandes cantidades de títulos.

MAPA 3.1. Red ferroviaria española de ancho normal a finales de 1870

Fuente: F. Comín, P. Martín Aceña, M. Muñoz y J. Vidal (1998), vol. I, p. 77.

El esquema de participación del capital francés dio un fuerte protagonismo a dos sociedades ferroviarias, la Compañía de los Ferrocarriles del Norte de España (coloquialmente, Norte) y la Compañía de los Caminos de Hierro de Madrid a Zaragoza y Alicante (MZA). Su peso no dejaría de aumentar en las décadas siguientes, a través de la absorción de un buen número de compañías concesionarias. Este proceso de fusiones estuvo originado por las dificultades financieras y la necesidad de rebajar los costes unitarios de explotación. Porque, en efecto, las empresas ferroviarias se vieron abocadas a un dramático desequilibrio financiero cuando se pusieron en servicio las líneas y se interconectaron. Los ingresos de explotación resultaron ser muy inferiores a los previstos. Y las cargas financieras absorbían un gran volumen de fondos. A menudo, el coste efectivo de las obras sobrepasó ampliamente el presupuestado. Por consiguiente, las empresas concesionarias tuvieron que obtener abundante financiación adicional. Solo pudieron conseguirla emitiendo bonos (obligaciones), dado que los inversores franceses y españoles fueron reacios a adquirir valores de renta variable. De todos modos, la verdadera causa del colapso financiero sufrido por las compañías ferroviarias no estriba en su sobrecarga financiera. En Francia, los préstamos alcanzaron una proporción aún mayor en la financiación ferroviaria, sin que eso desestabilizase las empresas concesionarias.

El problema más grave del ferrocarril español radicaba en la escasez de demanda de servicios de transporte. Se había creado a toda prisa una infraestructura que se avanzaba a la demanda. Esto obedecía, hasta cierto punto, a una estrategia de política económica perseguida por los gobernantes. En expresión de A. Hirschman —uno de los grandes estudiosos de la teoría del desarrollo económico—, es la estrategia de impulso del desarrollo «por exceso de capacidad» de la moderna infraestructura de transportes. La provisión de la misma se traduce en una fuerte disminución de los costes de las actividades productivas, fomentando así su crecimiento, lo que a su vez redunda en un aumento de la demanda de servicios de transporte. En la década de 1850, tanto las autoridades y la clase política como los círculos empresariales del país estaban convencidos de la bondad de este argumento. Se veía al ferrocarril como el instrumento promotor del crecimiento económico. La historiografía ha puesto en tela de juicio esta visión, suscitándose un vivo debate sobre el balance costes-beneficios del modelo de construcción del ferrocarril que se aplicó.

Los costes de la opción tomada son, según algunos autores, de una doble naturaleza. Por un lado, tuvo unos elevados costes financieros, que provocaron una pérdida de riqueza nacional e, incluso, perturbaciones políticas. Por otro lado, en opinión de algunos investigadores, la política ferroviaria desarrollada llevó aparejados grandes costes de oportunidad. Sobre el primer factor, no cabe abrigar ninguna duda. La cuenta de explotación de las compañías concesionarias arrojaba unos resultados demasiado exiguos. Durante largo tiempo, los accionistas no cobraron dividendos, e incluso a menudo los tenedores de bonos no percibieron el pago de intereses ni el capital de los títulos amortizados. Esta situación tuvo efectos muy negativos para las empresas ferroviarias, sus acreedores y accionistas y también para el público inversor en general y la economía española en su conjunto. En mayo de 1866 el pánico se apoderó de los inversores, se desplomaron las cotizaciones de los títulos ferroviarios y las compañías concesionarias suspendieron pagos. Tardaron tiempo en poder levantar la suspensión. La extensión del tendido permaneció casi paralizada hasta 1873 y no volvió a asistirse a un ciclo constructor comparable al de 1856-1866. Las bajas rentabilidades de las líneas puestas en servicio ya no consentían el entusiasmo inversor. Lo peor de todo fueron las externalidades negativas de la bancarrota de los ferrocarriles. Como vimos, el pánico bursátil arrastró a las sociedades bancarias, que tenían sus activos concentrados en el sector. El hundimiento del sistema bancario tuvo efectos depresivos sobre la economía real, agravando seriamente la crisis que esta sufría desde 1864.

Algunos autores han defendido la tesis de que la política estatal en materia ferroviaria tuvo un coste social añadido, en términos de coste de oportunidad. La franquicia arancelaria, al permitir importar libremente el material ferroviario, habría impedido que la industria siderúrgica y de construcciones mecánicas autóctona hubiese atendido la extraordinaria demanda de productos de hierro y acero requeridos para la construcción de la red. La incipiente moderna industria siderometalúrgica española habría sido privada de la gran oportunidad de desarrollarse. En la historiografía se ha puesto de relieve la existencia de un segundo coste de oportunidad, derivado del aparente despilfarro de capital que se consumó dotándose de líneas ferroviarias con escaso volumen de tráfico. La ejecución de un trazado ferroviario limitado a las arterias con elevada demanda de transporte habría ahorrado muchos recursos financieros, que hubiesen podido destinarse a otros empleos de mayor utilidad privada y social. Ahora bien, ambas razones han sido rebatidas de manera convincente por A. Gómez Mendoza, esgrimiendo el argumento de que las situaciones hipotéticas alternativas en las cuales se evitaban esos costes de oportunidad acarreaban un coste social aún mayor: la prolongación de un estado de la oferta de transportes interiores que, por su arcaísmo, estrangulaba el crecimiento económico. Si los constructores ferroviarios hubiesen sido forzados a consumir hierros elaborados por la siderurgia nacional, con toda probabilidad España no hubiese contado con la red ferroviaria básica hasta mucho más tarde. Lo mismo habría ocurrido, obviamente, si el Estado no hubiese impulsado un plan general.

La red ferroviaria reportó, en efecto, un enorme beneficio social. Afirmábamos antes que, para España, a diferencia de la mayoría de países europeos, no había medio de transporte eficaz alternativo al ferrocarril. No lo hubo hasta la era del automóvil. En consecuencia, al disponer del ferrocarril nuestro país ahorró una gran cantidad de recursos productivos. A. Gómez Mendoza ha estimado que ese ahorro social ascendía en 1878 al 7,5 % del PIB. Debe tenerse en cuenta, además, que el porcentaje fue en constante aumento (en 1912 significaba cerca del 20 %). A. Herranz, con un método de cálculo distinto, ha rebajado sustancialmente los porcentajes en cuestión, sin poner en entredicho que el ferrocarril hizo una importante contribución al crecimiento económico: entre el 11 y el 13,3 % del aumento de la renta per cápita (sin considerar las externalidades indirectas, que siendo sin duda muy relevantes resultan de imposible estimación). La espectacular mejora de eficiencia en el transporte de mercancías y personas que representaba el ferrocarril con respecto a los sistemas de transporte terrestre tradicionales se tradujo en un fuerte abaratamiento de los portes (hasta un 95 % en los productos de menor valor por unidad de peso). De ello sacaron provecho tanto los consumidores como los productores. El precio de las materias primas y de los bienes intermedios y finales se redujo, a la par que su suministro se hizo más regular. Fue como si se hubiese achicado enormemente la distancia entre los centros productores y consumidores, o, lo que es lo mismo, se ensanchó de súbito el mercado. De tener una escala comarcal o regional pasó a abarcar el conjunto del territorio español. El ferrocarril fue la fuerza propulsora del proceso de integración del mercado interior. La progresiva articulación del mismo, medible en la convergencia en los precios de los productos agrícolas en los mercados locales, avanzó al compás del tendido de los raíles. Es más, la ampliación del mercado estimuló la comercialización de la producción y la especialización productiva. A través de estas vías —externalidades— el ferrocarril contribuyó desde la década de 1860 a dinamizar la agricultura, la minería y la industria españolas.

5. PROBLEMAS DE LA PRIMERA INDUSTRIALIZACIÓN

En el segundo tercio del siglo XIX la industria moderna tomó carta de naturaleza en nuestro país. Hacia 1830 los establecimientos fabriles, que ya abundaban en Cataluña, no estaban accionados por máquinas de vapor. Las chimeneas características de los «vapores» no existían. La revolución industrial no había cambiado la faz de las ciudades y pueblos manufactureros. Sin embargo, la industria moderna que apareció por entonces no surgió de la nada. En España, como en las naciones más precozmente industrializadas, la nueva industria se basó en la acumulación de capital humano, tecnológico y financiero generado anteriormente por la industria manufacturera tradicional. Había arraigado en Cataluña a comienzos del siglo XVIII una potente industria textil que gestó la industria moderna. Surgió, o más bien resurgió, en el sector de la lana, configurándose como una industria rural, basada en el trabajo domiciliario de las familias campesinas y en la fabricación de vestidos de consumo popular. La gloriosa pañería medieval catalana había dejado un legado esencial: la capacitación técnica y organizativa de los artesanos-empresarios gremiales. Ellos tuvieron los conocimientos y los medios para organizar eficazmente el entero ciclo productivo. La implicación de los comerciantes locales en el negocio posibilitó a la industria lanera catalana la conquista del mercado español. El desarrollo de la manufactura lanera abonó el de la moderna industria algodonera, beneficiaria de las economías externas de todo tipo generadas por la primera: capacitación de los empresarios, técnicos y obreros; iniciativa empresarial; infraestructuras comerciales; un mercado interno de capitales. La industria algodonera catalana echó raíces en la década de 1730 con la estampación de los tejidos de algodón en crudo importados de Asia («indianas»). Unos modestos orígenes, que compartía con la pronto todopoderosa industria algodonera británica. En el último tercio del siglo XVIII despegó con tal fuerza que en 1792 su escala productiva venía a representar una sexta parte de la alcanzada por su homóloga de Gran Bretaña, que por entonces protagonizaba la primera revolución industrial. La reserva del mercado español y colonial —ambos legalmente cerrados a los tejidos extranjeros— y la incorporación de la nueva tecnología inventada por la industria británica consintieron la aceleración de la industria algodonera catalana. La industrialización en ciernes fue obstaculizada por la pérdida de los mercados coloniales y, durante la invasión francesa, por la del interior. Una vez acabada la guerra de la Independencia siguió su trayectoria de mecanización de la hilatura accionada por energía hidráulica o caballerías, simultánea a la defensa activísima del prohibicionismo arancelario. Los incrementos de renta que mencionamos en el capítulo anterior alimentaron la continuidad del crecimiento industrial.

A la altura de 1850 la industria española todavía hacía una aportación reducida al PIB; en concreto, el 13,6 %. El empleo industrial venía a representar, aproximadamente, la misma proporción en el total (12,1 %), según las estimaciones de L. Prados de la Escosura. Hacia 1890 el peso relativo del empleo industrial se mantenía inalterable (12,7 %), pero en el transcurso de esos cuatro decenios el producto industrial se multiplicó por 3,5. Aumentó mucho más deprisa que la producción del resto de sectores; lo que es más importante, también creció con celeridad la productividad industrial. Si en 1850 la productividad aparente del trabajo en el sector industrial era solo levemente superior a la del conjunto de la economía, en las tres décadas siguientes fue distanciándose de esta hasta duplicarla en 1890.

El desarrollo industrial estuvo lejos de tener un alcance generalizado. La transformación solamente afectó a unas pocas áreas geográficas y a ciertas actividades. Las industrias modernas se caracterizaron por el uso de la máquina de vapor para la mecanización del proceso de fabricación. La industria textil y la del hierro (siderometalurgia) emergieron como las dos industrias líderes de la primera revolución industrial en España, al igual que en otros países. Esto no quiere decir que toda la industria moderna quedara circunscrita a los dos sectores mencionados y ni siquiera que ambos aportaran una parte mayoritaria de la producción industrial. La principal industria del país era, con gran diferencia, la agroalimentaria. En 1856 representaba el 55,8 % de la industria manufacturera, porcentaje que al final del siglo (1900) todavía se situaba en el 40,3 %, según los cálculos de J. Nadal. Industrias tan tradicionales como las de materiales de construcción, madera, corcho y cueros significaban, en conjunto, más del 10 % en las dos fechas mencionadas. El peso de las dos industrias líderes suponía poco más de un cuarto de la industria manufacturera en 1856 y de un tercio en 1900. Es más, como ha señalado J. R. Rosés, estos dos sectores hicieron una contribución directa al crecimiento de la economía española durante el período 1850-1892 menor de la que procedió de las industrias no líderes. Este hecho puede resultar a primera vista paradójico, pero se asemeja a lo acontecido en Gran Bretaña en tiempos de su revolución industrial. La explicación reside, en parte, en el reducido tamaño que tenían las industrias líderes en las primeras etapas de la industrialización. Por otra parte, se debe a que la modernización, lejos de afectar exclusivamente a los sectores protagonistas, se difundió a partir de ellos a muchas otras ramas industriales productoras de bienes de consumo e intermedios. Con mayor o menor retraso, estas fueron adoptando las técnicas que habían revolucionado los procesos de fabricación de los tejidos y el hierro y transformados metálicos. Los historiadores económicos han prestado mucha atención últimamente a las transformaciones acaecidas en las industrias no líderes, como lógica reacción al enfoque clásico que restringía el desarrollo industrial al ascenso de los sectores líderes. La obra de un equipo de investigadores dirigido por J. Nadal (Atlas de la industrialización de España) sistematiza el conocimiento acumulado al respecto por la historiografía. Aquí, en los párrafos que siguen, no vamos a bosquejar este complejo mosaico de historia industrial, sino que centraremos la interpretación en las dos industrias líderes, el algodón y el hierro. Este esquema convencional acaso simplifica la realidad en exceso, aunque menos de lo que pueda pensarse, puesto que la tecnología moderna no se adoptó hasta los años finales del período en la mayoría de industrias transformadoras. En cualquier caso, el esquema narrativo por el que optamos muestra con claridad tanto los logros del progreso industrial de la España de esa época como sus límites.

La industria algodonera fue, en muchos países, uno de los tres pilares de la primera industrialización —los otros dos fueron la minería del carbón y la industria siderometalúrgica—. En España, como hemos señalado, el crecimiento y modernización de la manufactura del algodón desde mediados del siglo XVIII dio origen al arranque del proceso de industrialización. El liderazgo algodonero es indiscutible. El consumo aparente de la materia prima fundamental (algodón en rama) se multiplicó por un factor de 8,6 entre 1830 y 1860, mientras que el del sector textil en su conjunto no llegó a doblarse. La particularidad del caso español radica en que el algodón, seguido a distancia por otras ramas textiles como la lanera, acaparó el protagonismo del progreso industrial logrado en el período que examinamos. Baste decir que en 1860 el 55 % de la potencia desarrollada por las máquinas de vapor instaladas en España estaba empleada en la industria algodonera.

La característica más llamativa de la industria algodonera española es su concentración extrema en Cataluña. Durante el período, el Principado experimentó un proceso de industrialización basado en el sector algodonero. Gracias a él, la economía catalana —no así la española— se transformó en el curso del siglo XIX en una economía industrializada. Es más, el absoluto dominio exhibido por la industria algodonera catalana se extendió a los otros ramos textiles. ¿Cuál fue la clave de su éxito? En lo que respecta a la industria algodonera, la respuesta reside en la ventaja competitiva ganada en los años formativos (1770-1830). Resultó ser lo bastante importante para arruinar casi todas las iniciativas surgidas desde entonces en otros lugares de la geografía española. Del mismo modo que sucedió con su homóloga británica en la escena internacional, en España la industria algodonera catalana gozó de las ventajas del precursor: acumulación de capital, abundancia de mano de obra cualificada —a todos los niveles: obreros, capataces, técnicos, empresarios—, espíritu empresarial, redes e infraestructuras comerciales, de comunicación y transporte. Las externalidades y economías de escala acumuladas la hicieron invencible dentro del mercado interior; eso sí, protegida arancelariamente de la competencia de la más avanzada industria británica. Aprovechando esas economías y la semejanza de la tecnología y los procesos de fabricación, el dominio algodonero se desplegó por el ámbito de las otras fibras.

En el período 1815-1860 la manufactura del algodón vivió una auténtica revolución. No se trató solo de un aumento formidable y sostenido de la producción, superior al 8% anual. La progresión en los volúmenes de géneros fabricados fue acompañada de la absorción de la tecnología moderna, siguiendo la senda trazada por el país innovador (Gran Bretaña), incluso en los peores momentos de las guerras de principios de siglo. Entre 1835 y 1861 la hilatura adoptó la máquina de vapor y se mecanizó íntegramente a la vez que internalizaba las diferentes fases del proceso productivo. En el mismo período, la fase del tisaje se mecanizó a medias. De modo que el sector se mecanizó a gran velocidad. No siempre incorporó, o empleó, la maquinaria más avanzada tecnológicamente, aunque sí adoptó la organización fabril.

La mecanización se tradujo en ganancias espectaculares en la productividad, que presionaron fuertemente a la baja los costes unitarios y los precios finales. Ese descenso impulsó con gran fuerza la demanda, dado que, en un nivel de renta tan bajo como el español de la época, la elasticidad precio de la demanda de vestido suele ser alta. He aquí una de las fuentes de la fuerte expansión vivida por la industria algodonera entre 1840 y 1860: el agrandamiento del mercado por el desplazamiento de otras industrias textiles. Los derrotados fueron las manufacturas tradicionales, como las del lino y el cáñamo, que elaboraban las telas con métodos primitivos. Nos hallamos ante un caso de crecimiento por sustitución. Y cabría añadir: sustitución por partida doble. Porque, además de expandirse a costa de otras industrias textiles, el sector algodonero autóctono creció desplazando a los tejidos de algodón extranjeros del mercado interior. En la década de 1830, según las estimaciones de L. Prados de la Escosura, los artículos de algodón fabricados en otros países —fundamentalmente, en Inglaterra— e introducidos de contrabando en España por Gibraltar y las fronteras de Portugal y Francia abastecían aproximadamente tres cuartas partes del mercado español. En 1860 la cuota se había reducido al 20 %. En 1890 había caído virtualmente a cero. La conquista del mercado interior refleja la relativa modernización de la industria algodonera nacional. Aclaremos el sentido de ambos términos —relativa modernización—. Relativa, puesto que fue incapaz de competir en mercados abiertos. Pero modernización al cabo, ya que logró recortar los costes de producción en grado suficiente para, parapetada tras un notable arancel, ser competitiva en el mercado propio.

A la altura de 1860, como ha demostrado J. Maluquer de Motes, la industria algodonera catalana ocupaba una posición respetable, por tamaño y tecnología empleada, dentro de Europa. Sin embargo, no conseguiría mantenerla en el futuro, ni sería capaz de seguir creciendo tal como lo venía haciendo desde tres décadas atrás. El período 1860-1890 fue de lento crecimiento, un incremento anual del 3%. Esta débil expansión no era debida al estancamiento tecnológico u organizativo, o a la pérdida de empuje empresarial, como en ocasiones se ha afirmado. El gráfico 3.3 nos indica que debieron ser otras las causas de la desaceleración del crecimiento de la industria líder. Los fabricantes algodoneros nacionales no descuidaron la modernización técnica de sus industrias, no regatearon esfuerzos para comprimir los costes unitarios. Lo prueba que no fuesen a la zaga de sus competidores británicos, que, no olvidemos, eran la industria hegemónica a nivel mundial.

GRÁFICO 3.3. Precio de los tejidos de algodón en Gran Bretaña y España, 1856-1890 (1880 = 100)

Fuente: J. Nadal y C. Sudrià (1993): «La controversia en torno al atraso económico español en la segunda mitad del siglo XIX (1860-1913)», Revista de Historia Industrial, 3.

Entonces, ¿cuál era el problema al que se enfrentó la industria algodonera y, por extensión, toda la industria del país? El problema era doble, uno por el lado de la oferta y otro por el de la demanda. El primero consistió en la falta de energía barata, es decir, de carbón. Como es sabido, la primera revolución industrial se basó en la explotación de un combustible —el carbón mineral— cuya energía alimenta un motor —la máquina de vapor— que proporciona la fuerza mecánica que mueve las máquinas aplicadas al proceso de fabricación, así como algunos medios de transporte. Pues bien, aunque España dispone de varias cuencas carboníferas, localizadas en diversos puntos del territorio, la más importante de las cuales está situada en Asturias, el carbón es escaso, de costosa extracción y de baja calidad. Debe subrayarse la trascendencia de este déficit. España no ha podido contar con una oferta propia abundante y barata de la principal fuente energética industrial del siglo XIX. La protección arancelaria dispensada al carbón nacional no evitó que la industria española consumiera masivamente carbón importado. La industria soportó un importante sobrecoste energético. En Cataluña, los fabricantes pagaron el carbón entre tres y cinco veces más caro que sus competidores británicos. Es preciso tener muy en cuenta este sobrecoste a la hora de explicar la pérdida de impulso de la industria catalana líder y, en términos más generales, el débil crecimiento industrial de España en el período estudiado.

El segundo factor que obstaculizó el crecimiento de la industria algodonera y, en general, de toda la industria moderna española fue la debilidad de la demanda interior. Esta se caracterizaba por ser muy poco dinámica y fuertemente inestable. El mercado interior tenía unas dimensiones reducidas a causa del atraso de la agricultura. La pobreza del sector agrario retenía a la mano de obra en una actividad de muy baja productividad, lo que conllevaba míseros salarios para los jornaleros y magros ingresos para la mayoría de agricultores. Además, sus salarios e ingresos fluctuaban ampliamente, dependiendo de los resultados de las cosechas. La producción suele ser muy variable cuando la agricultura es arcaica, al estar más expuesta a factores climatológicos. Por tanto, la capacidad de compra de productos manufacturados del grueso de los consumidores era escasa, virtualmente nula en años de malas cosechas. La industria algodonera supo adaptarse extraordinariamente bien a este mercado, tal como ha explicado J. Maluquer de Motes. Pero pagó un alto precio por esa adaptación: la falta de competitividad en mercados abiertos. Definían a la estructura industrial autóctona la baja concentración empresarial y la ausencia de especialización productiva. Ambos rasgos impedían que las manufacturas textiles pudiesen acceder al mercado internacional.

¿Era pues inevitable para el sector algodonero catalán quedar apartado de los mercados exteriores? Esta es una cuestión que ha sido objeto de debate. Algunos autores han argumentado que hubo posibilidades de penetrar en el mercado mundial y ocupar un nicho en él a través de la especialización productiva o el dominio de mercados marginales para los mayores productores. Los industriales de otros países con problemas semejantes, como Italia, aprovecharon tales posibilidades. Los fabricantes algodoneros catalanes ni siquiera lo intentaron, convencidos de que su desventaja competitiva era insuperable. Resignados a producir a costes más elevados, de forma indefinida, mantuvieron en todo momento la estrategia de servir el mercado español y lo que quedaba del Imperio —esencialmente, Cuba—. Por ello, siempre reclamaron protección arancelaria para detentar el control del mercado interior —y el antillano, asimilado a este—. Se trató de una estrategia conservadora. Autolimitándose a tal mercado apostaron por una vía de lento crecimiento, dado el nivel de atraso y escaso dinamismo de la agricultura española.

Si del algodón pasamos al hierro-acero, descubrimos que el desarrollo histórico de este sector industrial estuvo sujeto a la misma clase de condicionantes. La principal diferencia radica en que la siderurgia despegó mucho más tarde que la industria algodonera. En efecto, hasta la década de 1840 la mayor parte del hierro producido en España correspondía a instalaciones tradicionales, las ferrerías vasco-navarras y las herrerías del Pirineo catalán. Los niveles de producción total de esta siderurgia eran tan tradicionales como sus métodos de fusión y forja: se situarían en torno a 10.000 toneladas anuales de hierro dulce. En 1890 el volumen de producción, en rápido aumento desde finales de la década de 1870, se elevaba a casi 200.000 toneladas de lingote de hierro y 80.000 de acero. Puede parecer un gran salto —supone un ritmo de aumento anual del 7 %—. Pero, considerando los niveles, ínfimos, de los que se partía y a los que se llegó, el progreso resulta decepcionante. En 1890, la producción siderúrgica española iba por detrás no ya de la de las grandes potencias industriales —Gran Bretaña, Alemania, Francia—, sino también de la de países de industrialización tardía como Hungría, Suecia o Italia (en el caso del acero).

Las causas fundamentales del retraso siderúrgico nos son familiares: el déficit de carbón y las limitaciones de la demanda. El combustible apropiado para el proceso de fabricación del hierro y el acero, hasta la aparición del horno eléctrico, ha sido el carbón mineral. Con él, los altos hornos han podido beneficiarse de enormes economías de escala. Dado que el carbón es un producto que se encarece mucho al ser transportado a larga distancia y que la industria siderúrgica era extremadamente intensiva en su consumo, esta tendió a instalarse allí donde había grandes yacimientos del mineral. Solo cuando se dispuso de una tecnología —el convertidor Bessemer— que hacía un consumo de carbón no mucho más intensivo que de mineral de hierro, las áreas con yacimientos de hierro pudieron levantar plantas siderúrgicas con algunas posibilidades de éxito. Y esto es lo que ocurrió en España.

La siderurgia moderna española arraigó finalmente en Vizcaya, donde se localizaban las reservas de mineral de hierro no fosfórico utilizado por el procedimiento Bessemer. Vizcaya tuvo el privilegio de tener precisamente esa clase de mineral de hierro, una rareza en el continente. La minería vizcaína lo suministró masivamente a la siderurgia británica y, de rebote, a la autóctona: las acerías locales prosperaron gracias a que pudieron importar a bajo coste la hulla británica cargada como retorno en los buques que transportaban el mineral de hierro a Gran Bretaña. Obviamente, los siderúrgicos vascos pagaban el carbón más caro que sus principales competidores, pero en parte lo compensaban con el menor coste del mineral de hierro, el cual se extraía prácticamente a pie de fábrica. Como resultado, en 1886 el coste de producción del lingote de acero en Bilbao superaba solo ligeramente el precio internacional. Las grandes plantas vizcaínas gozaban de una situación suficientemente sólida para encarar la competencia exterior y lanzarse a un rápido crecimiento. Si no ocurrió así fue, en buena medida, porque falló la demanda.

Algunos autores han atribuido el insuficiente desarrollo del sector a finales del siglo XIX al atraso técnico y a la reducida dimensión de las instalaciones, que se habría situado siempre por debajo del tamaño óptimo. Pero los estudios realizados han dejado claro que desde mediados del siglo los empresarios siderúrgicos se dotaron de la tecnología más avanzada. Si no la emplearon del modo más eficiente fue debido a la estrechez del mercado. La siderurgia y la industria emparentada con ella de mayor valor añadido y carácter más estratégico para la industrialización, la industria de transformados metálicos y construcción de maquinaria, se enfrentaron a una demanda interna sumamente limitada. Los grandes clientes potenciales de sus productos les dieron la espalda. ¿Quiénes eran esos clientes? ¿Por qué fallaron? En los países más avanzados los principales consumidores de manufacturados de hierro fueron la agricultura, la industria textil y los sistemas de transporte, muy particularmente el ferrocarril.

En el mundo occidental desarrollado la modernización de la agricultura, incluso previamente a la plena mecanización de las labores agrícolas, implicó una demanda masiva de utensilios de hierro. En una economía todavía esencialmente agraria, el principal demandante de productos siderúrgicos debería ser la agricultura. He aquí, posiblemente, la causa primordial de la lenta expansión de la siderurgia española y de su retraso técnico durante la primera mitad del siglo XIX. Como sabemos, apenas hubo cambio técnico en la agricultura nacional de la época.

Evidentemente, no puede decirse lo mismo del segundo demandante potencial de productos siderúrgicos, la moderna industria textil. Lo que sucedió es que su mecanización no impulsó la industria de construcciones mecánicas. La política arancelaria ahogó su desarrollo. El sector fue castigado por una protección efectiva negativa: la maquinaria de importación apenas era gravada con derechos arancelarios, mientras que con la materia prima ocurría todo lo contrario. Esto respondía a los intereses de dos poderosos grupos económicos con capacidad de presión sobre los gobernantes. Por un lado, la siderurgia tradicional, en defensa de la cual se mantuvieron hasta 1869 enormes barreras a la entrada de productos siderúrgicos básicos; por otro, en lo que se refiere a la maquinaria, pesaron los intereses de los fabricantes de tejidos, deseosos de dotarse de modernos bienes de equipo al coste más bajo posible, esto es, comprándolos a Gran Bretaña.

Por lo que respecta al tercer gran cliente potencial de la moderna siderurgia —el ferrocarril— parece innecesario repetir los argumentos expuestos al tratar la construcción de la red ferroviaria (véase apartado 4).

En definitiva, la siderurgia careció de la demanda de los sectores con mayor capacidad teórica de consumo. Al encenderse, en la década 1880, los primeros altos hornos que producían acero en España, enseguida se comprobó que su capacidad de producción sobrepasaba con creces la demanda interna. Al principio, se exportó una parte considerable del acero producido, en la línea de productos en que este era competitivo internacionalmente, o sea, el lingote de acero —en las sucesivas fases transformadoras se diluía la posición competitiva por el mayor consumo de carbón—. Los siderúrgicos vascos muy pronto tuvieron que cambiar de estrategia debido a que su principal mercado, Italia, adoptó un arancel proteccionista en 1887. Se coaligaron con los fabricantes de tejidos catalanes y los trigueros castellanos para exigir el levantamiento de fuertes barreras arancelarias —rebajadas en los años 1870 y 1880 en virtud de los tratados comerciales— con el objetivo de reservarse el mercado interior.

Finalizaremos el análisis de la difusión de la industria moderna echando mano de un sencillo ejercicio cuantitativo a modo de balance global. Ese ejercicio pretende dar respuesta a la siguiente pregunta: ¿cuánto contribuyó el desarrollo industrial al crecimiento económico? Según los cálculos de J. R. Rosés, la expansión de la industria manufacturera da cuenta del 30 % del aumento del PIB que tuvo lugar en 1850-1873 y de la mitad del crecimiento del mismo acaecido entre 1873 y 1892. Parece una contribución decisiva, sobre todo si tenemos en cuenta que el cálculo en cuestión únicamente mide la contribución directa y deja de lado los importantes efectos de arrastre generados por el ascenso de las modernas empresas industriales. Ahora bien, la economía española se expandió con lentitud, como vimos en el capítulo 1. De lo cual cabe concluir que el desarrollo de la industria, pese a sus indudables éxitos productivos, no fue una fuerza tractora suficientemente potente para transformar la economía española. Transformó, eso sí, las economías regionales en las que estuvo concentrada: Cataluña y el País Vasco.

Si elevamos la vista y, siguiendo de nuevo a R. Allen y a su paquete de políticas de recuperación del retraso industrial, tratamos de situar la experiencia de la industrialización decimonónica española en perspectiva global, podemos detectar que en el período considerado se hizo un esfuerzo muy importante para desplegar las redes de transporte ferroviario que podían abaratar el coste de transporte de mercancías en el mercado doméstico y que se facilitó la creación de bancos de inversión para canalizar ahorro doméstico o foráneo hacia los ferrocarriles y también hacia las explotaciones mineras. El mercado interno se unificó mediante la combinación de protección arancelaria, vigilancia de las fronteras —una de las misiones de la Guardia Civil, creada en 1844— y mejoras en el transporte interno. Las políticas arancelarias no facilitaron más protección a la industria doméstica, pero probablemente la protegieron más que en otros países, que se desarmaron más arancelariamente. Esta tensión entre proteccionismo y librecambismo consumió infinitas energías políticas. La industria catalana había sobrevivido a la pérdida del Imperio, pero había podido nacer y crecer, como la británica, por la protección arancelaria imperial. Luchó por mantener esta fuerte protección cuando se perdió el Imperio y creyó que el pacto con los intereses agrarios le garantizaba su supervivencia y crecimiento. Por el lado agrarista, se esperó mucho de la posterior apertura del mercado británico, que tanto asustaba a los industriales catalanes. Sin embargo, el resultado observable al final del período considerado es una industria que se ha modernizado en su modesto crecimiento y una agricultura que se ha atrasado en su expansión. Decepcionante para los dos grupos de intereses.

No hubo progreso de ningún tipo respecto a la universalización de la educación, más bien pasos atrás derivados de la ruina de los proveedores de servicios educativos —municipios y parroquias—, sin que el Estado tomara su relevo. La ausencia, durante la mayor parte del período, de instituciones políticas inclusivas lastró las posibilidades de dedicar mayor atención a políticas que estuvieran más atentas a las demandas de la ciudadanía. Las tres guerras carlistas y la brevedad de los episodios de sufragio universal nos lo recuerdan.

España decidió apostar más por un modelo de crecimiento basado en la agricultura y con ambición exportadora aprovechando las oportunidades de mercado que ofrecía la Europa que se industrializaba. Las relaciones reales de intercambio habían mejorado para España en los cuatro decenios anteriores a 1840. Pero después, en el medio siglo cubierto en este capítulo perdieron su empuje, se estancaron e incluso empeoraron ligeramente en algunas coyunturas, para declinar hasta 1913 (ver gráfico 12.6). Ni el mercado internacional ofreció suficientes incentivos para un crecimiento más fuerte, ni el mercado interno consiguió despegarse de una pauta de crecimiento extensivo. La revolución industrial fracasó y la vía agraria exportadora también. El resultado fue un progreso limitado que no pudo evitar que la divergencia respecto a la Europa occidental fuera la tendencia dominante del período.

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA

El título del capítulo evoca el de J. NADAL (1975): El fracaso de la revolución industrial en España, 1814-1913, Barcelona, Ariel. Como primera lectura, recomendamos la síntesis de P. PASCUAL y C. SUDRIÀ (2002): «El difícil arranque de la industrialización (1840-1880)», en F. COMÍN, M. HERNÁNDEZ y E. LLOPIS (eds.): Historia económica de España. Siglos X-XX, Barcelona, Crítica. El trabajo de P. TEDDE (1994): «Revolución liberal y crecimiento económico en la España del siglo XIX», en A. BERNAL et al.: Antiguo Régimen y liberalismo. Homenaje a Miguel Artola, v. 1, Madrid, Alianza, examina de forma sumaria la influencia de la revolución liberal en el desarrollo económico. El mayor especialista de la Hacienda pública es, indiscutiblemente, F. COMÍN. Entre sus numerosos trabajos destaca por su atractivo tratamiento del tema y por su amplia visión del mismo el libro (1996): Historia de la Hacienda pública, II. España (1808-1995), Barcelona, Crítica. Sobre el sector exterior, es útil la síntesis realizada por su mayor experto, L. PRADOS DE LA ESCOSURA, en «El sector exterior español durante el siglo XIX», G. ANES (ed.) (1999): Historia económica de España. Siglos XIX y XX, Barcelona. La misma obra contiene un trabajo que realiza una valiosa reflexión sobre la política comercial, contrapuesta con la defendida por el autor anterior: J. PALAFOX: «Proteccionismo y librecambio». En cuanto al sector bancario, los bancos emisores han sido el centro de interés de los investigadores. Sobre ellos, una lectura muy provechosa es C. SUDRIÀ (2016): «La banca emisora provincial y la economía española: dinero y crédito», en C. SUDRIÀ TRIAY y Y. BLASCO-MARTEL (eds.): La pluralidad de emisión en España, 1844-1874, Bilbao: Fundación BBVA. Entre los abundantes estudios dedicados al Banco de España, destacamos, por su carácter actualizado, P. MARTÍN-ACEÑA (2017): The Banco de España, 1782-2017. The history of a central bank, Madrid, Banco de España. Por lo que se refiere a la banca no societaria, es útil M. TITOS MARTÍNEZ: «Banca y banqueros privados», en P. MARTÍN ACEÑA y M. TITOS MARTÍNEZ (eds.) (1999): El sistema financiero en España. Una síntesis histórica, Granada: Universidad de Granada. La obra de referencia obligada sobre el ferrocarril es: F. COMÍN COMÍN, P. MARTÍN ACEÑA, M. MUÑOZ RUBIO y J. VIDAL OLIVARES (1998): 150 años de historia de los ferrocarriles españoles, Madrid, Fundación de los Ferrocarriles. En cuanto a la contribución de los ferrocarriles al crecimiento económico, A. HERRANZ LONCÁN (2008): Infraestructuras y crecimiento económico en España (1850-1935), Madrid, Fundación de los Ferrocarriles, discute los anteriores cálculos efectuados sobre el ahorro social del ferrocarril y ofrece una nueva evaluación. Un balance muy ponderado sobre las causas del atraso de la agricultura, que recoge el largo debate surgido en torno a este tema fundamental, se encuentra en E. CLAR, M. MARTÍN-RETORTILLO y V. PINILLA (2016): «Agricultura y desarrollo económico en España, 1870-2000», en D. GALLEGO, L. GERMÁN y V. PINILLA (eds.): Estudios sobre el desarrollo económico español, Zaragoza, Prensas Universitarias de Zaragoza. Respecto a la industria, una lectura básica es J. R. ROSÉS (2006): «La primera etapa de la industrialización», en A. GONZÁLEZ ENCISO y J. M. MATÉS BARCO (coords.): Historia económica de España, Barcelona, Ariel. Para un conocimiento más profundo sobre la industrialización, la obra de referencia es J. NADAL (dir.) (2003): Atlas de la industrialización de España, 1750-2000, Barcelona, Crítica/Fundación BBVA.

4. ESPAÑA ANTE LA PRIMERA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA (1890-1914)

1. LA REVOLUCIÓN DE LOS TRANSPORTES Y LA GRAN DEPRESIÓN AGRARIA FINISECULAR

A partir de finales de la década de 1870 la agricultura europea entró en una etapa de larga crisis. Se originó por la extraordinaria expansión del área sembrada en los países «nuevos», de colonización europea reciente (principalmente, Estados Unidos, Canadá, Argentina y Australia) más Rusia. En estas tierras, los costes de producción de los cereales y del ganado eran muy inferiores a los vigentes en Europa occidental. La explotación agrícola y ganadera de estos territorios fue posible por los avances en la tecnología de los transportes. En primer lugar, el ferrocarril. La extensión de la red ferroviaria en los países de colonización reciente y en Rusia se produjo con cierto retraso respecto a Europa, rindiendo sus frutos en el último tercio del siglo. En segundo lugar, el transporte marítimo. Tres grandes cambios tecnológicos, a saber: la adopción de la máquina de vapor, el uso del casco de acero y la invención de la hélice, se combinaron para crear el moderno transporte marítimo. Los «vapores», que así fueron llamados, eran mucho más fiables que los veleros. Podían navegar sin viento. Además, su capacidad de carga creció mucho y desde muy pronto superó netamente a la de los veleros. Todos estos avances en los medios de transporte maduraron desde la década de 1860 y precipitaron en la siguiente, entre 1870 y 1880. A mediados de esta década ya existían grandes extensiones ultramarinas bien conectadas con Europa por la combinación de ferrocarriles y buenos vapores.

Cuando la revolución de los transportes redujo enormemente el coste de trasladar los productos agropecuarios de ultramar a los centros de consumo europeos, el mercado agrícola del continente fue inundado por cantidades crecientes de productos agropecuarios procedentes de lugares remotos. En algunos cultivos, como el vino, se sumó la creciente competencia derivada del aumento de la misma producción europea. La crisis agraria se debe, pues, a una situación de exceso de oferta estructural, que se traduce en una fuerte caída de los precios. La depresión afecta a la mayoría de los sectores agrícolas y ganaderos. Pero es, por encima de todo, una crisis triguera, una crisis del sistema cereal. Los países emergentes como grandes productores y exportadores agrícolas en el último tercio del siglo XIX lo son principalmente de cereales. De manera que, cuando a partir de 1878-1879 las regiones del litoral peninsular comienzan a consumir masivamente cereales extranjeros al situarse sus precios claramente por debajo de los de la España interior, colocados en la periferia, el campo español se ve abocado a una crisis gravísima. Una buena parte de las explotaciones cerealistas españolas no estaban en condiciones de aumentar la eficiencia productiva o de reducir los costes de producción, con lo cual la caída de los precios —y, por ende, de los ingresos— tenía que llevar al cierre de explotaciones y a la disminución de la demanda de trabajo en el campo. Y esto es exactamente lo que sucedió.

Antes de seguir debemos explicar que la crisis triguera estuvo atemperada, durante la década de 1880, por la simultánea expansión vitivinícola. Desde el decenio precedente los viñedos franceses sufrían la agresión de la plaga filoxérica, procedente de América. Frente a los estragos que causaba no había más remedio que arrancar las vides y plantar vides americanas, inmunes a la filoxera. La devastación se fue extendiendo por contagio, lenta pero inexorablemente. Francia, la principal exportadora mundial de vinos, tuvo que recurrir a importar caldos de otros países para no perder sus mercados. El Gobierno galo impulsó un amplio tratado de comercio con España, firmado en 1881. La apertura completa del mercado francés provocó un verdadero boom vitivinícola. Las exportaciones de caldos se multiplicaron por un factor de 8,2 en 1881-1891 con respecto a 1860-1869 y animaron la extensión de la viña hasta sus máximos históricos absolutos. Las regiones más beneficiadas por la expansión vitivinícola fueron todas las mediterráneas, así como algunas del interior tradicionales productoras de vino, como La Rioja. De modo que durante unos años convivió una España que sufría la crisis triguera con otra España que gozaba de la expansión de la viña. A finales del decenio la situación del mercado vinícola cambió. Los viñedos franceses ya habían vuelto a sus niveles de producción normales, mientras que los españoles estaban siendo atacados por la filoxera. Cuando la producción vitivinícola entró en crisis, se sumó a la del sistema cereal, formando una combinación muy depresiva. El producto agrario llegó a su cenit en 1877. No recuperaría ese nivel de manera firme hasta 1906 (puntualmente lo recobró en 1901). Los peores años se vivieron entre 1884 y 1891.

La emigración transoceánica fue el fenómeno más sobresaliente de la gran depresión agraria, por su significado, por su generalidad y por su dimensión. El significado era claro: los campesinos europeos abandonaban los campos europeos para ir a cultivar los campos en ultramar (normalmente América). La masiva puesta en explotación de un factor productivo —la tierra— provocaba una alteración histórica en la remuneración del factor trabajo (como trabajador y como empresario autónomo), hasta el punto de obligar a millones de europeos a tomar decisiones de relocalización dramáticas. La generalidad del fenómeno es indudable: toda Europa queda afectada por él. Solo se podrá graduar su intensidad, pero ningún país escapa al impacto expulsivo de la depresión agraria. La dimensión del fenómeno varió entre los máximos británico, escandinavo o italiano y el mínimo francés. La experiencia española es, inequívocamente, de emigración masiva. Entre 1885 y 1913, en dos grandes oleadas, emigraron más de dos millones y medio de españoles. En términos netos —emigración permanente— se limitaron a más de un millón y medio, que ya es mucho: entre el 8 y el 9% de la población española. La emigración se concentró en las regiones más cerealistas (las dos Castillas) y en aquellas que ya tenían tradición emigratoria (como Galicia y Asturias). En la mitad de España más afectada por la emigración, las proporciones de emigrantes sobre la población total ascendieron al 15 % o incluso más. Los determinantes de la emigración española, estudiados por numerosos autores, y sintetizados por B. Sánchez Alonso, fueron muy sensibles a unas pocas variables. En primer lugar, al precio de los cereales. Con precios altos, se emigraba menos. De ahí que la protección del agro español fuera la reacción natural de los gobernantes. Las medidas proteccionistas tuvieron un impacto innegable sobre la emigración, reduciéndola. En segundo lugar, la demanda de trabajo en América. Cuando decimos América, queremos decir, en el caso español, principalmente Argentina. Pues bien, cuando Argentina experimentaba un auge inversor y la demanda de trabajo aumentaba (y los salarios también), aumentaba la emigración española. El ciclo de emigración que comienza en 1902 y culmina en 1912 está fuertemente motivado por este fenómeno. Además, importaba que la población que consideraba la posibilidad de emigración tuviese alguna alfabetización (el analfabetismo obstaculizaba la emigración) y dominase un oficio —que habitualmente era el de agricultor—. Más decisivo era que el potencial emigrante dispusiera de algunos recursos económicos para costear el viaje y los gastos de instalación. Los campesinos con ingresos muy bajos, de pura supervivencia, como los jornaleros andaluces, quedaron atrapados en una trampa de la pobreza: no pudieron emigrar al extranjero.

En términos comparativos, la emigración española no fue muy intensa. Numerosos países experimentaron proporciones de emigrantes por habitante más altas. La posible explicación de la menor propensión española a emigrar podría encontrarse, según algunos autores, en la fuerte reacción proteccionista española, que combinó los elementos arancelarios con los cambiarios. La agilidad de la respuesta española no puede desvincularse de la decisión, impulsada por el gobierno liberal de Sagasta, de aprobar el sufragio universal masculino en 1890. A pesar del freno que supusieron las prácticas caciquiles, el sufragio universal obligó a los políticos a no desentenderse de las peticiones de sus electores, quienes masivamente aspiraban a proteger sus niveles de vida y no deseaban emigrar. La mayor parte del período de la emigración masiva europea (1880-1914) estuvo presidida en España por un sistema político más sensible a las exigencias del electorado rural. La diferencia con Italia es clarificadora: allí el sufragio universal masculino solo se aprobó en 1914, al final del período de la emigración masiva. Los italianos emigraron, proporcionalmente, el doble que los españoles.

Los cauces abiertos a la participación política fueron un acicate para que propietarios y cultivadores se organizaran como grupo de presión. A lo largo de la década de 1880, especialmente en su segunda mitad, grandes masas de agricultores cerealistas se movilizaron, en una campaña de creciente agitación social que atrajo la atención de la opinión pública. Los gobiernos de los países en los que, como en España, la agricultura cerealista era preponderante no tardarían en asumir estas reivindicaciones y optarían por implementar políticas proteccionistas.

2. EL VIRAJE PROTECCIONISTA Y LA PÉRDIDA DE LAS ÚLTIMAS COLONIAS DE ULTRAMAR

Los debates parlamentarios para la reforma del arancel que resultaron en la aprobación de la ley arancelaria de 1891 estuvieron precedidos por una información pública muy completa en la que quedó meridianamente claro que el sentimiento protector estaba ganando muchos adeptos. La crisis agrícola y pecuaria, lejos de cesar, iba agudizándose. Y numerosos países europeos habían reformado sus aranceles en sentido proteccionista. España acabó siendo uno de los últimos en adoptar posiciones proteccionistas.

Los trigueros castellanos formaban un grupo de presión muy potente en defensa de un arancel proteccionista que cerrase para siempre la herencia del arancel de 1869 (conocido como arancel Figuerola). Los agricultores de otras regiones no formaban una masa compacta, pues los intereses agrarios proteccionistas competían con intereses exportadores. El giro proteccionista castellano fue recibido con entusiasmo por los industriales textiles catalanes, que eran el grupo que tradicionalmente había defendido la necesidad de más protección. Un tercer vector económico vino a sumarse a los dos precedentes: los siderúrgicos vascos. Si las primeras etapas de la moderna siderurgia bilbaína habían estado presididas por la ambición de la competencia internacional, el arancel proteccionista italiano de 1887 truncó las esperanzas de los siderúrgicos vascos de fundamentar el crecimiento en la exportación. Presionaron a partir de entonces para una mayor reserva del mercado español. La obtuvieron con el trato dispensado a los productos siderúrgicos en el nuevo arancel y la consolidaron con la liquidación de la exención arancelaria para la importación de material ferroviario en 1896, así como con las medidas adoptadas antes y después del arancel destinadas a fomentar la construcción de la flota con material nacional.

Lo que acabará distinguiendo a España no es el viraje proteccionista en sí mismo, sino la intensidad de esta política, la enormidad de las barreras arancelarias levantadas. En 1894 no hay ningún otro país europeo que tenga unos niveles de protección de los cereales tan altos como España, excepto Portugal, que prohíbe importar trigo. En consecuencia, los cereales también serán más caros en España que en ningún otro lugar de Europa. Se explica así que aquí la caída de los precios de los alimentos fuese muy inferior a la de los otros países y que, a diferencia de estos, los precios se recuperasen entre 1895 y 1905 hasta volver a los niveles anteriores a la crisis. En otras palabras: el fuerte aumento de los aranceles permitió que los agricultores recibiesen una remuneración superior a la fijada por el mercado internacional (ver el gráfico 4.1).

La adopción de una política tan protectora dificultó el proceso de transformación de la agricultura que estaba en marcha, aun sin llegar a bloquearlo. Amparada por el arancel y, por consiguiente, sin necesidad de tener que hacer un ajuste de costes, la agricultura cerealista aplazó las necesarias transformaciones estructurales. Los pequeños agricultores y una gran parte de la masa de jornaleros —excepto una fracción que emigró, sin que esto resolviera el problema del masivo paro encubierto— pudieron sobrevivir, aunque miserablemente y produciendo alimentos a precios altos, entorpeciendo así el desarrollo de la industria (que necesitaba disminuciones en los precios relativos de los alimentos para potenciar la demanda de bienes manufacturados). De hecho, merced al arancel, la superficie dedicada al cultivo de cereales se amplió considerablemente en las tres primeras décadas del siglo XX.

GRÁFICO 4.1. Evolución de los precios de los alimentos en España, Italia y Gran Bretaña, 1892-1913 (1892 = 100)

Fuente: J. Palafox (1991): Atraso económico y democracia. La Segunda República y la economía española. Barcelona, Crítica.

Pero la agricultura moderna y dinámica, la de los «nuevos cultivos», que podemos identificar con las frutas y hortalizas, se expandió todavía más —el valor de su producción—, apoyándose en su competitividad en los mercados exteriores y su capacidad de incorporarse a las dietas de la población de los países más ricos. El rápido aumento del uso de fertilizantes químicos por parte de esta agricultura, combinado con la adopción de tecnología y una moderada extensión del regadío permitieron que la productividad de la tierra dedicada a esos cultivos mejorase tanto como para que se elevara significativamente la productividad del conjunto de la agricultura. En cambio, no corrieron la misma suerte los otros dos componentes de la tríada mediterránea —el vino y el aceite—. Sufrieron crisis importantes —la filoxera en el caso de las viñas y la competencia de los aceites minerales en el caso del aceite— y tuvieron que modernizar sus procesos de elaboración y comercialización. Se enfrentaron, además, a un cierre de mercados exteriores —para el vino, el fundamental mercado francés— y a notables dificultades para penetrar en nuevos mercados. Sin embargo, antes de la guerra europea, una vez mejorada la calidad de sus productos, ya habían vuelto a ser grandes exportadores.

El arancel de 1891 no protegía solamente a la agricultura tradicional, sino también, por supuesto, a la industria más consolidada. Esta cobertura será reforzada por el arancel de 1906. Muchos más sectores de la industria solicitarán, y obtendrán, su incremento de protección. Casos emblemáticos serán la minería del carbón, la industria lanera y las construcciones mecánicas. Se irá configurando un marco cada vez más restrictivo para la competencia extranjera. Esta era la consecuencia inevitable de apostar por lo que se denominaba un «proteccionismo integral», consistente en la defensa de todos los sectores productivos contra la competencia exterior. Lógicamente, si la política proteccionista no es selectiva y no está orientada a fomentar determinadas industrias sino que ofrece una protección indiscriminada, se entra en una espiral interminable de revisiones de las tarifas al alza, ya que la protección que estas ofrecen a un sector concreto se ve neutralizada por la protección brindada a las industrias que le suministran los bienes que utiliza como insumos (este es el concepto de «protección efectiva»). De hecho, las cuotas de los derechos de importación de cada tipo de producto variaron ampliamente, dependiendo directamente de la capacidad de influencia del grupo de presión formado por los industriales del sector. La estrategia seguida por las autoridades desde 1891 dio alas a una dinámica perversa, en la cual los empresarios dedicaron muchos esfuerzos a presionarlas para que les libraran de la competencia exterior. Esta acción defensiva de los empresarios industriales, análoga a la de la mayoría de los agricultores, lastró el crecimiento de la economía al preservar actividades productivas ineficientes y que no tenían posibilidades de llegar a ser competitivas, al mismo tiempo que desincentivaba a que innovaran y redujeran costes aquellas otras actividades que sí podían llegar a ser competitivas en mercados abiertos.

Pero ¿hasta qué punto se cerró la economía española al exterior? Hay que evitar caer en el error de hacer equivalente el aumento de los niveles de protección media nominal del arancel a la intensidad del repliegue económico. Al fin y al cabo, lo que cuenta es el grado efectivo de apertura comercial, en sus dos vertientes: considerado en sí mismo y puesto en relación con el coeficiente de apertura de las economías de nuestro entorno. Pues bien, los datos nos revelan (véase columna 15 del Apéndice y gráfico 3.1) que la apertura comercial era mayor al final del período —en cualquier de los cuatro años que precedieron a la primera guerra mundial— que hacia 1890. Es cierto que el comercio exterior ganó poco peso en el PIB y, en buena medida, esa modesta ganancia correspondió a las exportaciones. Con todo, la propensión importadora no disminuyó; al contrario, aumentó levemente. Al contextualizar esta evolución se descubre que España se comportó de manera similar a los países vecinos (véase columna 16 del Apéndice y gráfico 3.2). Su grado de apertura relativo en 1913 era exactamente el mismo que en 1890 (entre ambas fechas registró amplias fluctuaciones, sin seguir una tendencia sostenida).

¿Cómo se explica que no tuviera lugar una introversión de nuestra economía cuando los agentes económicos y los gobernantes persiguieron una estrategia antiglobalizadora, de protección del productor nacional frente a la competencia extranjera? La respuesta estriba en que las barreras de acceso al mercado interior no dependían únicamente del arancel sino también de la variación del tipo de cambio de la peseta y, sobre todo, de los costes de transporte internacionales. En un trabajo reciente, M. Sabaté, C. Fillat y A. B. Gracia han medido lo que ellas denominan «tarifa equivalente», que es la resultante de combinar en una ecuación las magnitudes de las tres barreras al comercio mencionadas, de acuerdo con la elasticidad importación de cada una de ellas. La tarifa equivalente había experimentado una notable reducción en las dos décadas anteriores al arancel de 1891 al aunarse costes de transporte en descenso con aranceles a la baja. En 1913, la tarifa equivalente, según el cálculo de estas autoras, estaba por debajo del nivel de 1891, tras haber sufrido un aumento considerable en la década de 1890 a raíz de la fuerte depreciación de la peseta combinada con el alza de los aranceles. La revalorización ulterior de la moneda facilitó que se impusiera finalmente la tendencia de fondo a una rebaja de la tarifa equivalente, arrastrada por una caída tal de los costes de transporte internacional que compensaba con creces la elevación de los derechos arancelarios.

Los cambios en la política arancelaria y los vaivenes de la peseta están inextricablemente ligados a los últimos episodios de la historia colonial ultramarina. A medida que el empuje de la demanda interior española va disminuyendo, y esto se nota desde 1882, los empresarios buscan mercados alternativos. Las colonias antillanas sufrirán duramente las consecuencias de este desasosiego español. La Ley de Relaciones Comerciales con las Antillas, de 1882, fija una fuerte asimetría entre la Península y las colonias insulares (Filipinas incluida). Mientras que el mercado colonial es, a todos los efectos, un mercado libre y protegido para los productores peninsulares, los productores coloniales deben pagar aranceles para acceder al mercado peninsular. Los industriales manufactureros sacarán un buen partido de la situación y reorientarán sus excedentes hacia Cuba, Puerto Rico y, en muy menor medida, Filipinas. La iniquidad del trato acabará provocando, en 1895, una nueva, y definitiva, revuelta independentista en Cuba.

La guerra de 1895-1898 fue costosa. Según la convincente evaluación de J. Maluquer de Motes, la factura para España ascendió, aproximadamente, a tres mil millones de pesetas. Observemos que esto suponía alrededor de un tercio del PIB. ¿Cómo se financió? Por diversos mecanismos. La subida de impuestos fue difícil de plantear. Mucho más soportable, y bastante popular, fue la emisión de deuda. Se hicieron grandes emisiones de deuda y en buenas condiciones de colocación y de pago. El otro mecanismo financiador consistió en el recurso al Banco de España. Aprovechando que España no estaba en el patrón oro sino en un sistema bimetálico que de facto se había convertido en patrón plata, con una plata en rápida depreciación frente al oro, la tentación de emitir más dinero fue irresistible. Tal como ya hemos mencionado, el tipo de cambio de la peseta sufrió las consecuencias, más porque las expectativas del público fueron negativas respecto a quién iba a ganar la guerra que porque se produjera una inflación diferencial. Se ha tratado de argumentar en numerosas ocasiones que los años de la guerra de Cuba fueron inflacionarios, pero la realidad, tal como se puede comprobar en las series de precios al consumo, es que la subida de precios fue moderada y transitoria: la tasa de inflación media de los años 1896-1903 apenas rebasó el 1 % anual, siendo virtualmente cero la del ciclo bélico (1895-1899) (véase columna 20 del Apéndice). El grueso del aumento de la cantidad de dinero en circulación fue absorbido por la actividad económica. En efecto, la guerra se produce durante unos años de bonanza económica, de modo que las necesidades de financiación se cubren con facilidad pues el público está dispuesto a comprar deuda y la economía prospera y absorbe el líquido que se pone en circulación. Pudiera incluso argumentarse que la relajación de la política monetaria impulsó decididamente el crecimiento de una economía que estaba bloqueada por la ausencia de liquidez. Volveremos sobre el tema más adelante. Antes, consideraremos cómo se liquidó la derrota.

El Gobierno regeneracionista de Silvela, con Fernández Villaverde al frente de la cartera de Hacienda, planeó en 1899 una operación muy ambiciosa, aprovechando dos circunstancias favorables. Por una parte, la abundancia internacional de capitales, reflejada en unos tipos de interés muy bajos —los mínimos seculares, tanto para el siglo XIX como para casi todo el XX—. Villaverde realizó una emisión enorme de deuda, a tipos más bajos que la que estaba en circulación y acompañó la emisión de una fuerte campaña patriótica animando a suscribirla. Fue un éxito. Con esta emisión canceló, sin ninguna violencia sobre los agentes económicos, toda la deuda preexistente, contratada a tipos más altos. La conversión, extremadamente limpia, permitió rebajar el coste del servicio de la deuda. Sin embargo, no se podía obviar que el volumen total de deuda era superior, y que el aplazamiento de los compromisos exigía un aumento de la recaudación y, a ser posible, una minoración de los gastos. Villaverde atacó por ambos flancos, en lo que puede calificarse como un verdadero Plan de Estabilización. Planteó un presupuesto con muchas economías —un planteamiento que perduraría una década—, y aprovechó un segundo elemento favorable, que era la sensibilidad nacional ante la pérdida de las últimas colonias —la humillación del 98—. La reforma fiscal que propuso y que se aprobó solo se puede comprender en este contexto. Los aumentos de impuestos son necesariamente impopulares y exigen razones poderosas para soportarlos. Villaverde retocó a fondo el sistema fiscal aprobado en 1845: introdujo impuestos sobre los sueldos de los funcionarios, sobre los intereses de las obligaciones y de la deuda pública, sobre los beneficios de las empresas, nuevos impuestos indirectos sobre las tecnologías emergentes (luz de gas, carburo de calcio y electricidad), sobre los productos de renta que pasaban a ser de producción nacional (el azúcar, principalmente) y algunos más. En conjunto, un aumento significativo de la presión fiscal.

3. LA FORMACIÓN DE LA GRAN EMPRESA MODERNA Y EL ARRANQUE DE LA SEGUNDA REVOLUCIÓN INDUSTRIAL

El conocido como «desastre» del 98 no fue tal, en absoluto, desde el punto de vista económico. La pérdida de las últimas colonias de ultramar supuso una poderosa ayuda para el desarrollo de la economía española, ya que provocó una entrada masiva de capitales procedentes no únicamente de las Antillas sino también de otros países americanos. Los españoles retiraron las cuantiosas inversiones que habían realizado a lo largo de decenios. Lo hicieron para salvar sus patrimonios y también por la exagerada depreciación de la peseta, que hacía atractivo invertir en España para muchos españoles que, en toda América, esperaban una oportunidad para repatriar sus capitales. Para remacharlo, el ministro de Hacienda Fernández Villaverde canceló, en 1899, el pago de los intereses de la deuda en el extranjero a ciudadanos españoles. El flujo de entrada de capitales fue de una cuantía extraordinaria: equivalía a un cuarto, o más, de la renta nacional de un año. El impacto que tuvo la irrupción en la economía española de esta cantidad ingente de capitales privados, dispuestos a encontrar nuevas oportunidades de inversión, resultó enormemente positivo. El gran ciclo inversor de 1898-1903, conocido como el «auge finisecular» (pero sería más exacto denominarlo «intersecular»), estuvo originado por la avalancha de capitales procedentes del exterior. Los capitales comprometidos en la fundación de nuevas sociedades alcanzan entonces unos máximos históricos no igualados, en términos reales, hasta la década de 1960.

Es precisamente en esta coyuntura, merced al auge inversor causado por la entrada masiva de recursos financieros, cuando se forma la gran empresa moderna en España (ya existía, sin duda, la gran empresa ferroviaria y la gran empresa minera). Aparece en tres ámbitos fundamentales y estrechamente vinculados: el industrial, el eléctrico y el financiero. Las empresas más destacadas quedan recogidas en el cuadro 4.1, si bien hay que tener en cuenta que se formaron grandes empresas industriales cuyas acciones no cotizaban en los mercados bursátiles, como la Hispano Suiza (primer fabricante de automóviles), la Sociedad Anónima Cros (segunda empresa química del país) o la Compañía de Hilaturas Fabra y Coats (industria textil líder).

Tal como se puede deducir de algunas razones sociales (cuadro 4.1), parte del fenómeno tiene una componente especial: se trata de fusiones empresariales. Altos Hornos, Duro-Felguera, Unión Resinera, Unión Española de Explosivos, la Azucarera, la Unión Alcoholera y La Papelera Española son fusiones. Suelen serlo de empresas que comparten localización, pero en algunos casos son fusiones de alcance español, como es el caso, muy destacado, de la Sociedad General Azucarera de España, así como de La Papelera Española, que reúnen empresas con fábricas en distintas regiones. Tal como explica J. Mohedano hubo, en el núcleo del auge intersecular, una componente de oleada de fusiones, como la que se dio en Estados Unidos en esos mismos años. En parte se trata de movimientos defensivos, ante el exceso de competencia, pero en una parte muy superior son movimientos «ofensivos», orientados a la obtención de economías de escala. La multiplicación de las fusiones apunta a la participación española en las tendencias empresariales de los países más avanzados. Al igual que en otros países, las fusiones y la promoción de nuevas empresas, estuvieron vinculadas al desarrollo de bancos de inversión. El Banco de Vizcaya fue uno de esos bancos, especializado en el negocio eléctrico. También el Banco Hispano Americano tuvo un fuerte componente de inversión. Como en otros países, la promoción de nuevas empresas y las fusiones estimularon el desarrollo del mercado secundario de capitales. Las bolsas de valores, que hasta entonces habían dependido de la negociación de títulos de la deuda y de valores ferroviarios, van a enriquecerse ahora con un conjunto más variado de valores industriales. La bolsa de Bilbao tendrá una fuerte actividad en esos años, así como la de Madrid. Más lánguida será la vida de la bolsa de Barcelona. Las cotizaciones de los valores de renta variable subirán enérgicamente de 1898 a 1902 (véase columna 23 del Apéndice). Los agentes económicos no estaban equivocados en sus apreciaciones: la rentabilidad financiera de la gran empresa ya estaba subiendo desde 1895 y alcanzará su máximo en 1899 (véase Apéndice, columna 24). En España son quizá los mejores años de la rentabilidad de las empresas mineras y de muchas otras.

La constitución y desarrollo de este núcleo de corporaciones de gran tamaño ha tenido una especial trascendencia histórica. Como se puede apreciar en el cuadro 4.1, a la altura de 1913 —primer año para el que podemos dar una clasificación completa— los tres primeros lugares de la clasificación de empresas españolas por el valor de su capitalización bursátil correspondían a dos empresas ferroviarias y a un banco. Las tres se habían formado en el Bienio Progresista o inmediatamente después. Pero, a continuación, aparecen muchas empresas creadas durante el auge intersecular. Las hemos evidenciado en cursiva. Al tener las nuevas empresas un peso muy considerable en los respectivos sectores de actividad, tienden a obstaculizar el funcionamiento de mercados competitivos. Eso no denota atraso económico, sino todo lo contrario: uno de los rasgos distintivos de la segunda revolución industrial es el ascenso de la gran empresa industrial (forzado por el imperativo de alcanzar economías de escala), ascenso que suele comportar la aparición de oligopolios. Quizá lo que singulariza a España —en las primeras décadas del siglo XX— respecto a otros países industrialmente más avanzados es el dominio más acusado de la gran empresa. Esta es la conclusión que se debe extraer de la sorprendente constatación de que las empresas industriales españolas ocupan posiciones relevantes en el ranking mundial (por activos) de sus respectivos sectores al término de la primera guerra mundial.

CUADRO 4.1. Las 25 mayores empresas por capitalización en 1913. Millones de pesetas

N.º

Nombre de la empresa

Año de constitución

Capitalización

1

Banco de España

1856

676,5

2

Caminos de Hierro del Norte de España, Cía. de los

1858

242,5

3

Ferrocarriles de Madrid a Zaragoza y Alicante, Cía. de los (MZA)

1856

230,1

4

Arrendataria de Tabacos, Cía.

1887

175,8

5

Altos Hornos de Vizcaya

1902

99,6

6

General Azucarera de España, Sociedad

1903

60,8

7

Unión Española de Explosivos

1896

60,8

8

Banco Hispano Americano

1900

53,0

9

Banco Hipotecario de España

1872

50,2

10

Banco de Bilbao

1857

47,1

11

Catalana de Gas y Electricidad

1912

41,2

12

Ferrocarriles Andaluces, Cía. de los

1869

28,9

13

Peninsular de Teléfonos, Cía.

1894

24,4

14

Ferrocarriles de Madrid a Cáceres y Portugal, Sdad. de los

1880

24,2

15

Banco de Vizcaya

1901

22,9

16

Banco Español de Crédito

1902

22,8

17

Ferrocarriles Vascongados, Cía. de los

1906

20,3

18

Unión Resinera

1898

19,8

19

Metalúrgica Duro-Felguera, Sociedad

1900

19,4

20

Banco Hispano Colonial

1876

19,1

21

Minera El Guindo, Sociedad

1899

17,4

22

Naviera Sota y Aznar, Cía.

1906

17,3

23

Española de Minas del Rif, Cía.

1908

16,4

24

Ferrocarriles de Santander a Bilbao, Cía. de los

1894

15,3

25

Papelera Española, La

1901

14,6

Fuente: X. Tafunell (2005): «Empresa y Bolsa», en A. Carreras y X. Tafunell (coords.): Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX. Bilbao, Fundación BBVA, 3 vols.

Las grandes compañías industriales no son las únicas protagonistas de la nueva orientación que toma la industrialización española desde la crisis colonial. La gran banca nace y se desarrolla en este período, y este hecho tendrá una importancia que es difícil exagerar, puesto que en España, como en otros países de industrialización tardía, las instituciones bancarias desempeñarán un papel fundamental. En los primeros años del siglo surgen diversos bancos que, por sus recursos propios, son auténticos gigantes financieros y que no tardarán en participar tan activamente en la promoción y financiación de empresas industriales y de servicios que casi no se creará ninguna de gran envergadura sin el apoyo financiero de estas entidades, llamadas a formar el grupo central de la gran banca contemporánea.

El conjunto de iniciativas empresariales que hemos mencionado tiene otro interesantísimo elemento que las caracteriza: en su gran mayoría, son de capital español. Frente a la experiencia de las primeras grandes sociedades anónimas ferroviarias, bancarias o de crédito fundadas a raíz de la legislación de 1855-1856, o a diferencia de las grandes empresas mineras que se crearon al amparo de la ley minera de 1868 y de algunas nacidas poco después, que se caracterizaban por ser de propiedad casi exclusivamente extranjera, el boom intersecular genera un nuevo capitalismo español. La fuerte renovación de la cúpula de la gran empresa española no solo se produce por la aparición de grandes empresas industriales y de servicios. Hay este componente de naturalización del capitalismo español que debe ser subrayado. La emergencia de nuevos empresarios y capitalistas comprometidos a largo plazo con la economía española dará alas a una visión más nacionalista de la política económica. Este movimiento coincide con el estado de la opinión pública, que ha interpretado el desastre colonial como un aldabonazo a las conciencias españolas, en el sentido de exigir a las autoridades un mayor énfasis en la modernización de España partiendo de los recursos españoles. El nacionalismo económico es una de las herencias más profundas del «noventayocho». Se refuerza gracias a la existencia, por primera vez, de una clase de grandes capitalistas españoles.

El arraigo de nuevas actividades y la potenciación de sectores industriales básicos tienen, por otra parte, mucho que ver con la difusión de las nuevas tecnologías, en especial el aumento y abaratamiento de la oferta energética. España adoptará con bastante rapidez la nueva tecnología eléctrica, desarrollada a partir de la década de 1880. Un país como el nuestro, donde el carbón era tan caro, tenía que decantarse decididamente por la energía eléctrica. Las condiciones naturales favorecían esta segunda transición energética: las fuertes pendientes y los saltos de los ríos españoles contienen un gran potencial de generación de hidroelectricidad. Hasta, aproximadamente, 1905, hay una restricción técnica que impide aprovecharlo: el fluido eléctrico no se puede transportar a larga distancia si no es con pérdidas económicamente insoportables. Allí donde esta limitación no se plantea, se electrifica. Es lo que sucede en las fábricas situadas a la orilla de los ríos (textiles, harineras, papeleras). Pero el aprovechamiento hidroeléctrico de los ríos será limitado mientras no pueda disponer de más mercado que el de las fábricas vecinas o el de las poblaciones colindantes —para usos de iluminación—.

Resuelto el problema del transporte de la electricidad a larga distancia gracias a la corriente de alto voltaje, la electrificación avanza con gran celeridad. Esto implicará inversiones ingentes, comparables a las que se habían realizado para la construcción del ferrocarril. La iniciativa española acudió puntual a la cita. Curiosamente, no apareció en todas partes por igual. El País Vasco, rico de un nuevo empresariado avezado en el desarrollo de grandes empresas, lideró la creación de empresas eléctricas concebidas como grandes ya desde su mismo nacimiento. Fue el caso de Hidroeléctrica Ibérica, constituida en 1901, el mismo año en que se fundó un banco específicamente orientado a la promoción de las inversiones eléctricas: el Banco de Vizcaya. La creación de empresas eléctricas de gran tamaño se animó después de 1905: Sociedad Hidráulica Santillana (1905), Electra de Viesgo (1906), Hidroeléctrica Española (1907), con un capital similar al de Hidroeléctrica Ibérica y Unión Eléctrica Vizcaína (1908). Pero la fiebre no se desató hasta después de 1909, cuando desembarcaron los capitales extranjeros y comenzó una carrera frenética por hacerse con el control de los mercados. En la carrera participan franceses y suizos (quizá con conexiones alemanas); norteamericanos —canadienses o estadounidenses— y probablemente británicos. En pocos años aparecen (por orden cronológico y en orden creciente de dimensión): Cooperativa Electra Madrid (1910), Eléctricas Reunidas de Zaragoza (1911), Unión Eléctrica Madrileña (1911), Energía Eléctrica de Cataluña (1911), Ebro Irrigation and Power (1911) y la ya mencionada Catalana de Gas y Electricidad (1912). Los negocios eléctricos, sobre todo en Cataluña, donde el retraimiento empresarial y bancario era palpable desde la pérdida de Cuba y ofrecía buenas oportunidades para inversores extranjeros, atrajeron cuantiosos flujos de capitales. El movimiento, menos espectacular, es perceptible en buena parte de España, aunque más protagonizado por empresarios y capitales españoles: madrileños (Cooperativa Electra Madrid, Unión Eléctrica Madrileña), aragoneses (Eléctricas Reunidas de Zaragoza), vascos (ya mencionados con anterioridad) y otros.

La movilización del capital español y la participación de los mayores grupos multinacionales del sector, que luchan por hacerse con el control del mercado eléctrico español, posibilitarán multiplicar la producción eléctrica y abaratarla radicalmente en las décadas de 1910 y 1920. El coste decreciente de la energía eléctrica beneficiará enormemente a la industria española en general. Y no solo porque la electricidad se convertirá en un bien sustitutivo del carbón dada la evolución de los precios relativos. Cuando, entrado ya el siglo XX, se produzca la rebaja del precio de los motores eléctricos y, simultáneamente, la miniaturización de los motores, la electrificación de la industria se difundirá velozmente. Permitirá que el mundo de la pequeña empresa y del taller disponga de una tecnología eficiente, adecuada para su escala de producción y relativamente barata. Muchas actividades manufactureras que todavía se realizaban manualmente se mecanizarán. Por otro lado, la disponibilidad de electricidad abundante y barata contribuirá decisivamente a desarrollar industrias pesadas, muy intensivas en energía, como la química, la metalurgia o la industria del cemento.

4. UNA LENTA DIVERGENCIA

En el conjunto de Europa, y aún más en los países ultramarinos, los años que van de principios del siglo XX hasta el estallido de la guerra europea son de una gran prosperidad. El movimiento internacional de bienes, servicios, capitales y personas alcanza su apogeo. De ello se derivan mejoras continuas en la asignación de los recursos productivos y un crecimiento sostenido de la economía mundial, basado en una remuneración creciente del trabajo, que emigra fluidamente a los países y ocupaciones que le resultan más convenientes. Es la época dorada del patrón oro. En la literatura inglesa se la conoce como la «era eduardiana» (porque coincide con el reinado de Eduardo VII) y en la de cuño francés son los años de la belle époque. España, en cambio, aprovecha relativamente poco la bonanza que trae consigo la primera globalización. Sus tasas de crecimiento son netamente inferiores a las de todos los países con los que es significativo compararla (véase el gráfico 4.2).

GRÁFICO 4.2. Evolución del PIB per cápita español en relación al de la media europea, 1883-1913

Fuente: Columna 5 del Apéndice.

Como el lector habrá observado, no solo hemos representado el período 1901-1913, que pone de manifiesto la divergencia española durante la belle époque, sino que hemos retrotraído el inicio de la serie hasta 1883, que es el momento cuando empieza una larga tendencia, de treinta años, a la divergencia, no desmentida por algunas reversiones coyunturales (1892, 1901). Los avances de la historiografía económica han logrado confirmar de modo contundente que la divergencia que la gráfica muestra es real. No hay ningún artificio ni debilidad en los datos que pueda consentir una esperanza fundada de que en el futuro se obtendrán resultados distintos. Sin embargo, no hay consenso alguno sobre la causa o las causas de la divergencia. A lo largo de este libro hemos tratado de huir de los debates y hemos buscado posiciones de síntesis, como correspondía a una obra que aspira a tener un componente introductorio. En este apartado debemos cambiar de registro y presentar uno de los grandes debates —quizás el mayor debate— de la historiografía económica española contemporánea: ¿a qué se debe esta larga divergencia?

El primer diagnóstico del retraso español en este período lo proporciona J. Nadal en El fracaso de la revolución industrial en España. En la conclusión de esta obra clásica, él evalúa el fracaso en términos de la tipología de W. Hoffmann, que pone en relación el valor añadido de las industrias de bienes y de consumo con el de las de bienes de inversión. Según la tipología del desarrollo industrial establecida empíricamente por este economista, las naciones que han experimentado un despegue industrial pero no han superado lo que él denomina el primer estadio, exhiben valores del índice del orden de 5. Cuando acceden a un nivel más avanzado en el proceso de industrialización, a un segundo estadio caracterizado por la mayor dimensión de los sectores productores de bienes de capital, el índice presenta valores en torno a 2,5. Y cuando los países alcanzan la plena madurez industrial, el cociente cae a un valor igual, o inferior, a 1. A la altura de 1860, la industria española había alcanzado el primer estadio del desarrollo industrial —el primero de los tres que Hoffmann considera—, como todos los demás países de la Europa occidental, excepto Gran Bretaña, Bélgica y Suiza, que ya estaban en el segundo. Era el reflejo del desarrollo de una industria textil moderna y de los primeros pasos de una industria pesada y de construcciones mecánicas. En cambio, en 1913, cuando todos los vecinos europeos ya habían saltado al segundo o al tercer estadios, España seguía estancada en el primero. No se había desarrollado todo el conjunto de industrias de bienes intermedios y de maquinaria y material de transporte que caracterizaba una economía industrial madura. España se había quedado en la infancia de su industrialización.

Si se lee atentamente el mencionado libro de J. Nadal y sus trabajos posteriores, el «fracaso» no es una cuestión que pueda asignarse a las décadas centrales del siglo XIX, cuando España bulle de iniciativas empresariales consistentes en la adopción de nueva tecnología. Tal como hemos explicado en el capítulo anterior, en la industria, en los ferrocarriles, en la banca, en la agricultura de exportación y en otros ámbitos, como la minería o la navegación, pueden registrarse avances que consienten afirmar que España trató de incorporarse plenamente al grupo de naciones avanzadas. Los datos de PIB per cápita relativo nos confirman esta impresión. Entre 1850 y 1880, aproximadamente, España está en torno al 75 % de la media ponderada de los países que han formado la Unión Europea (UE-15), sin dar muestras de tender al empeoramiento, pese al descalabro sufrido en la década de 1860. Dicho de otro modo: hacia 1880 ni España parecía pobre ni parecía condenada a empobrecerse. La revolución liberal había movilizado todos los recursos del país. El «fracaso» es un rasgo exclusivo de los decenios finiseculares y de los primeros años del siglo XX.

El propio J. Nadal planteó algunas grandes explicaciones a esta decepción. Una de ellas es el atraso agrario. Las reformas agrarias liberales fueron incapaces de incrementar la productividad agraria, con lo que no aumentaron los ingresos de la población rural. A falta de un creciente mercado interno, la industria no pudo crecer rápidamente ni proporcionar ocupación a los campesinos dispuestos a emigrar al mundo urbano. Fruto de este fiasco, la misma industria no podrá transformarse y quedará anclada en una estructura intraindustrial crecientemente atrasada. Pero J. Nadal también puso encima de la mesa otra explicación, complementaria de la anterior: los problemas de la Hacienda pública decimonónica habían distorsionado de tal modo las decisiones de los gobiernos, que estos habían optado siempre por expedientes de corto plazo y habían aplazado para más adelante el despliegue de políticas promotoras del crecimiento. Consideraremos brevemente las dos líneas argumentales.

El debate sobre si ha sido la agricultura o la industria la responsable de la divergencia española respecto a la Europa avanzada ha dominado la historiografía económica de las últimas décadas. Los historiadores económicos más sensibles al dinamismo agrario han subrayado las transformaciones del campo español y la continua adaptación a los cambios en la demanda interna y externa. Su punto débil ha sido siempre la explicación de por qué se mantuvo estancada la productividad del trabajo. Los investigadores que rechazan que el atraso agrario sea el causante, o el principal causante, del retraso económico español han contraargumentado que si el campo retuvo una tan alta proporción de activos —cerca de dos tercios de la población activa total— fue debido a que la industria, el mundo urbano, no demandó mano de obra. Buena prueba de ello sería que, en cuanto —en el período de entreguerras— surgió esa demanda, se activó de inmediato una importante migración campo-ciudad.

L. Prados de la Escosura invirtió los términos del debate abierto por J. Nadal y planteó que el problema no era de la agricultura sino de la propia industria, que había sido la única responsable de no haber conseguido penetrar en los mercados mundiales. L. Prados de la Escosura señalaba que España era el país europeo con la proporción más baja de PIB originado en la industria. El fracaso industrial español procedía de la incapacidad para especializarse. La insistencia en la opción proteccionista alejó a la industria de encontrar la senda de especialización que le hubiera podido proporcionar productos competitivos internacionalmente. Contra esta argumentación J. Nadal y C. Sudrià defendieron, como hemos expuesto, que la industria textil catalana —el sector llamado en causa en los textos de L. Prados de la Escosura y también de P. Fraile— consiguió incorporar continuamente mejoras tecnológicas y logró que sus precios se mantuvieran en una línea competitiva, pero que los mercados internacionales estuvieron más cerrados de lo que se suponía y que las alternativas disponibles fueron muy escasas. La indispensable mejora de la productividad agraria solo podía venir, en un contexto de creciente internacionalización económica, de la especialización generada por más mercados, de la tecnología aportada por más inversión o del aumento de ingresos (vía remesas), que implicaría más emigración.

A. Carreras insistió en la importancia explicativa de perder mercados coloniales cuando los demás países los ganaban. El proceso se produjo por primera vez y a gran escala a raíz de la independencia de las colonias continentales americanas. España perdió sus mercados coloniales protegidos, lo que fue muy negativo para los sectores y regiones más dinámicos, como ya hemos explicado en el capítulo 2. Pero el daño fue doble, ya que los mercados perdidos fueron ganados principalmente por Gran Bretaña, el principal enemigo y competidor de España. Las pérdidas españolas fueron ganancias británicas y la divergencia entre ambos países aumentó súbitamente. Algo parecido, pero en menores proporciones, ocurrió en 1898. La pérdida de las ricas colonias antillanas y de Filipinas fue un golpe menos duro, pero significó pérdida de mercados protegidos precisamente cuando la escala de producción y comercialización estaba creciendo mucho (recuérdese lo explicado en los dos apartados anteriores). Además, los mercados perdidos los conquistó Estados Unidos. Más grave era el hecho de que todas las potencias europeas estuvieran expandiendo o constituyendo sus imperios coloniales. Frente a la mayor escala de actividad de las empresas estadounidenses y europeas, las empresas españolas sufrirán reducciones en la dimensión de sus mercados. En esta situación no hay condiciones para aumentar la inversión doméstica.

Resulta difícil imaginar más inversión extranjera dirigida a un país que ya había recibido tanta, pero algunos autores, como P. Martín Aceña, han contemplado esta posibilidad. Lo veremos más adelante. Más emigración era políticamente insostenible, e incluso indeseable: ningún analista ni político de la época lo defendía. Proteger al campesinado para evitar que emigrara exigía proteger también a la industria. J. R. Rosés y B. Sánchez-Alonso, en investigaciones sobre las migraciones interiores y exteriores y sobre los diferenciales salariales, han sugerido que el mercado de trabajo estaba bien integrado y que si los campesinos españoles no emigraban más era porque no les convenía. Según su interpretación, el diferencial salarial con el mundo urbano no justificaba en absoluto la emigración. La alta proporción de activos agrarios reflejaba, por consiguiente, tanto el carácter intensivo en trabajo de la agricultura como la escasa productividad de la industria. El modelo solo se alteraría con los impactos económicos de la primera guerra mundial.

En una serie de trabajos O’Rourke y Williamson han tratado de evaluar la participación de los países de las periferias septentrional y meridional de Europa en los beneficios de la etapa de integración económica internacional anterior a la Gran Guerra (1870-1914, aproximadamente). Según sus resultados, España apenas participa en los beneficios de la primera globalización. El fracaso, bastante compartido con Portugal, no deriva, para sorpresa de los propios autores, ni de ausencia de flujos emigratorios, ni de ausencia de flujos de capital, ni de las políticas comerciales adoptadas, sino de la falta de escolarización y de un factor residual, inaprensible. De modo que la fijación de la historiografía económica en la política comercial —librecambismo frente a proteccionismo— como responsable de la divergencia sería muy exagerada (en España y en toda la periferia europea). Los mencionados autores tampoco logran encontrar un defecto en la movilidad de los factores que justifique la divergencia. Dicho de otro modo, más movilidad de factores habría ayudado a la convergencia española, pero la movilidad existente fue suficiente para evitar la divergencia. En cambio, las carencias educativas impidieron que España aprovechara sus oportunidades en todos los campos. Con una población más escolarizada los agricultores habrían sido más competitivos, y los industriales también, la emigración hubiera sido más factible para todos y los capitales hubieran acudido a España con más intensidad y provecho. De hecho, el resultado de O’Rourke y Williamson permite, por primera vez, que la convicción, ampliamente compartida, de que la falta de educación ha sido un lastre para el crecimiento económico español se convierta en un candidato sustantivo y cuantificable a responsable del atraso.

Quien más ha estudiado la educación en la España contemporánea ha sido C. E. Núñez. Según ella, los problemas de la falta de escolarización en España tienen diversos orígenes. Uno de ellos era la baja demanda social de educación, especialmente de las niñas y las jóvenes (véase cuadro 12.2). La demanda era baja, en primer lugar, por los elevados costes de oportunidad: la pobreza empujaba a las familias a poner a trabajar a sus hijos desde corta edad. Las escasas oportunidades de sacar provecho de la educación en el mundo rural hacían que los retornos privados de esta fuesen bajos. La propia ignorancia de los padres contribuía a que no concedieran valor a la educación de sus hijos. Para salir de esta situación de subdesarrollo educativo, que conformaba un círculo vicioso —la falta de demanda educativa perpetuaba la pobreza y viceversa—, era necesaria la acción de las instituciones. Ante un fallo de mercado como este —una demanda social de educación muy inferior al óptimo social— el Estado debía ocuparse de que la población recibiera al menos una educación básica. Sin embargo, el Estado asumió muy tardía e incompletamente esta función. La oferta de escuelas quedó muy reducida con la revolución liberal. Las dos instituciones proveedoras de educación —la Iglesia y los ayuntamientos— se empobrecieron con el tránsito al nuevo régimen liberal y no pudieron seguir atendiendo adecuadamente sus escuelas. En la segunda mitad del siglo XIX, y sobre todo en el último tercio, cuando la desamortización general (eclesiástica y civil) ya había producido casi todos sus efectos, la ruina de los ayuntamientos y la ausencia de competencia eclesiástica asestaron un duro golpe al stock de capital humano español (véase grafico 12.4). El nuevo Estado liberal abandonó la atención escolar hasta 1900. Con el impulso regeneracionista que animó a los políticos y a toda la sociedad española a buscar el origen de los problemas españoles dentro de España y no en causas exteriores, el gobierno de Sagasta de 1901 se decidió a gastar en educación (un gabinete precedente, presidido por Silvela, creó en 1900 el Ministerio de Instrucción Pública, es decir, de Educación). Probablemente, también ayudó al cambio de política el desafío en toda la regla que estaba suponiendo el desembarco de numerosas órdenes religiosas que, huyendo de la política de laicismo radical que se imponía en la República Francesa, vinieron a asentarse en España y se dedicaron a la enseñanza. El gasto estatal en educación consistió en asumir la remuneración directa de los maestros de las escuelas (la inclusión en el presupuesto del Estado de la enseñanza secundaria se había realizado en 1887). Hasta entonces los maestros habían sido pagados por los ayuntamientos. Estos, empobrecidos, eran malos pagadores. La escuela municipal llevaba una vida pobre y precaria. Con la creación de cuerpos nacionales de maestros comenzó la senda de incremento de la inversión en escolarización, pero fue necesario esperar unos treinta años para que los presupuestos educativos aumentaran significativamente. Hay, pues, mucha base para pensar que la baja escolarización de la sociedad española de finales del siglo XIX fue históricamente excepcional y exagerada: más de la mitad de la población era analfabeta (para ser más exactos, el 55 %, en 1900). Esto tuvo consecuencias muy negativas para la modernización, en general, y para la modernización económica en particular. De hecho, los datos reunidos por C. E. Núñez apuntan a que entre la década de 1880 y la de 1910 se produce un verdadero retroceso en los niveles de escolarización. Las nuevas medidas adoptadas en 1900 tardaron un tiempo en tener un impacto. Es el gran problema del gasto en educación: tarda una generación en dar resultados.

La miseria de la escuela pública española se justificó, en su tiempo, por la del Estado español. Volvemos, así, al segundo argumento nadaliano: la miseria pública. Un Estado pobre rehuía asumir nuevas obligaciones de gasto. Ya hemos explicado en el capítulo 3 la reforma fiscal liberal, moderada en sus formas y en su fondo, y las dificultades que tuvo el nuevo régimen fiscal para aportar suficientes recursos al Estado. El gráfico 4.3 presenta el saldo presupuestario entre 1850 y 1913. Se puede apreciar cómo en el tercer cuarto del siglo XIX el equilibrio alcanzado trabajosamente a raíz de la reforma de Mon y Santillán se deteriorará rápidamente. El déficit público español se precipita hacia el abismo en la década de 1860 y en la primera mitad de la década siguiente, que es cuando se acumula una enorme masa de deuda. Con la Restauración se abre un período de control del gasto público que permitirá, con la excepción de los años de la guerra de Cuba, controlar el déficit y, después de 1899, inaugurar una década de superávits. La ortodoxia presupuestaria durará poco. La guerra de Marruecos disparará de nuevo el déficit.

GRÁFICO 4.3. Evolución del déficit público, 1850-1913 (saldo presupuestario en relación a los ingresos no financieros)

Fuentes: Elaboración propia basada en F. Comín y D. Díaz (2005): «Sector público administrativo y», en A. Carreras y X. Tafunell (coords.): Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX. Bilbao: Fundación BBVA, 3 vols. Cuadros 12.9 y 12.24.

J. Nadal insistió en la importancia de los problemas de la Hacienda pública. En feliz expresión suya: «Por el agujero del déficit presupuestario pasaron los caudales del país, sin conseguir taponarlo». Él explicaba cómo buena parte de los propósitos reformadores y liberales de los gobernantes españoles debieron arrinconarse ante la acuciante urgencia de reunir fondos para atender las obligaciones de pago aceptadas por el Estado. Eso sucedió precisamente en las ocasiones en que gobernaban liberales progresistas o demócratas: durante la primera guerra carlista, durante el Bienio Progresista y durante diversos momentos del Sexenio Democrático. Coincidía un diagnóstico partidario de rebajar los impuestos y fomentar la economía productiva con la necesidad inminente de hacer frente a una guerra o de recuperar el terreno perdido. La urgencia pudo llegar a ser muy grande en el último período mencionado. Tal como puede verse en el gráfico 4.4, la deuda pública, como proporción del PIB fue extremadamente alta, insostenible para las finanzas públicas, en la década de 1870.

Los problemas de la Hacienda fueron, sobre todo, de endeudamiento. La sucesión de invasiones y guerras civiles había dejado como herencia, a la altura de 1840, una Hacienda extremadamente endeudada. En 1851, una vez concluida la reforma tributaria, el ministro Bravo Murillo se vio con fuerzas para realizar una conversión de la deuda. Convertir la deuda era un eufemismo para designar la modificación unilateral, rebajándolas, de las condiciones de servicio y amortización de la deuda. El Estado cambiaba («convertía») deuda vieja por deuda nueva, reduciendo los tipos de interés, a veces reduciendo el principal (el valor nominal de la deuda) y alargando los plazos de amortización —a menudo la nueva deuda era «perpetua» en lugar de «amortizable»—. Era una operación muy peligrosa, pues, como sigue sucediendo hoy en día, encarecía el recurso a nuevo endeudamiento no solo para el Estado sino para todos los ciudadanos de ese Estado. Incrementaba el riesgo país. Bravo Murillo se sintió con ánimos para afrontar la conversión porque creía que el Estado había realizado una reforma fiscal suficientemente convincente para ofrecer garantías de futura solvencia. Tras el vertiginoso aumento del endeudamiento derivado de los crecientes déficits públicos del decenio de 1860, pareció inevitable volver a plantear soluciones heterodoxas. Durante algunos años del Sexenio Democrático se aplicó la más radical: no pagar los intereses. En 1876 Salaverría puso algo de orden mediante un repudio parcial de la deuda y en 1882 Camacho insistió, con una nueva conversión. En ambos casos se trataba de liquidar la enorme masa de deuda pública acumulada durante los años del Sexenio Democrático, cuando el Gobierno había renunciado a recaudar algunos impuestos impopulares —los «consumos»— y había fracasado en introducir una nueva imposición de carácter directo, más acorde con su ideología progresista.

GRÁFICO 4.4. Deuda pública en relación con el PIB, 1850-1913

Fuente: Elaboración propia basada en F. Comín y D. Díaz (2005): «Sector público administrativo y estado del bienestar», en A. Carreras y X. Tafunell (coords.): Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX. Bilbao: Fundación BBVA, 3 vols. Cuadro 12.34, y, para el PIB, L. Prados de la Escosura (2017): Spanish Economic Growth, 1850-2015, Londres: Palgrave/Macmillan.

Si la deuda era tan grande y la Hacienda no garantizaba escrupulosamente su servicio (pago puntual de los intereses y amortización del principal), tampoco debe extrañarnos que los tipos de interés a largo plazo (calculados como el rendimiento interno de los títulos de deuda) alcanzaran su máximo histórico en esos mismos años (veáse columna 21 del Apéndice). No solo subieron mucho, sino que, en términos internacionales, quedaron muy por encima de los demás países de la Europa occidental, como refleja la ascensión de la prima de riesgo (véase gráfico 4.5). La última conversión de la deuda fue la que realizó Fernández Villaverde, que hemos explicado en este mismo capítulo. Fue una conversión «suave». No forzó a nadie sino que aprovechó las oportunidades que ofrecía el mercado de capitales. No debiera haber asustado a los mercados. Pero hay que reconocer que Fernández Villaverde también tomó la decisión de prohibir el pago de la deuda en oro y fuera de España, obligando a que los intereses se cobraran en pesetas, en España. Además, consiguió la aprobación de un nuevo impuesto —del 20 %— sobre el rendimiento de la deuda. Esta fue la parte más dura de su conversión y debiera haber tenido algún coste en términos de riesgo país. Pero los datos (véase columna 22 del Apéndice) sugieren que los inversores apreciaron más los beneficios de la operación que los costes. Mientras que las cuentas públicas se mantuvieron equilibradas (1899-1909), la prima de riesgo se mantuvo en niveles bajos (véase gráfico 4.5).

Si descartamos la conversión de Fernández Villaverde, las precedentes (Bravo Murillo y Camacho), la más dura (el repudio de Salaverría en 1876) y la más dura de todas (los repetidos impagos del Sexenio) son candidatos preferentes para explicar la divergencia de la economía española respecto a las de su entorno. Diversos trabajos han contemplado esta hipótesis. La evidencia de unos tipos de interés sostenidamente más altos que los de los países del entorno europeo es muy sugerente, sobre todo porque la tendencia a la divergencia se produce precisamente desde 1883. Las investigaciones realizadas detectan la relevancia que tuvieron los altos tipos de interés, su conexión con los flujos de capitales, su directo impacto sobre el tipo de cambio, pero no alcanzan resultados concluyentes acerca de su efecto sobre el crecimiento. En parte, porque el peor momento de la credibilidad española —la guerra de Cuba—, cuando el riesgo país estaba por las nubes, coincide con una fuerte convergencia de la economía española. En parte también, porque cuando se resuelve el diferencial de tipos de interés con los países más avanzados —después de 1901—, la economía española mantiene intacta su tendencia a la divergencia.

GRÁFICO 4.5. Prima de riesgo de la deuda pública española (en puntos básicos), 1850-1913

Fuente: Columna 22 del Apéndice.

Si el diferencial de tipos de interés no cuaja como explicación de la divergencia a lo largo de los treinta años prebélicos, la hipótesis alternativa que ha sido considerada es la no participación de España en el patrón oro. Formulada por P. Martín Aceña en un clásico artículo de 1981 y reformulada y ampliada en posteriores ocasiones, la interpretación subraya el hecho de que España, país en régimen bimetálico en los decenios de 1860 y 1870 y que se había aproximado a la Unión Monetaria Latina, defensora del bimetalismo frente a la opción británica por el patrón oro, tiene, desde 1883, dificultades para conservar sus reservas de oro. Cada vez será más evidente que España está, de facto, fuera del patrón oro. Al quedar en el patrón plata y devaluarse este metal frente al oro, la Hacienda disfrutará de un margen de fiduciarización tan importante como pueda llegar a serlo la depreciación de la plata. Este margen se utilizará a fondo para financiar la guerra de Cuba. Una vez acabada esta, la Hacienda se abstendrá por completo de emitir más dinero y más bien reducirá la oferta monetaria. Según P. Martín Aceña, y otros autores, la no integración en el patrón oro tuvo efectos muy negativos sobre la economía española al impedir que participara en los beneficios de la integración de la economía internacional. Los costes de la incertidumbre sobre la evolución del tipo de cambio debieron notarse en menores inversiones de capital extranjero, mayor coste de las emisiones de deuda pública y de las de títulos privados, retracción de las emigraciones, mayor riesgo en las operaciones normales de comercio internacional, etc. La divergencia de la economía española podría explicarse por estos fenómenos, derivados todos de la no participación en el patrón oro. La explicación tiene fuerza, pues permite identificar un mecanismo generalmente reconocido como muy potente y con una cronología coincidente con el fenómeno que se pretende explicar. No nos debe extrañar que numerosos autores hayan discutido y contrastado su punto de vista. A. Roldán, en un trabajo muy reciente, pasa revista al debate, que sigue abierto.

Desde las primeras críticas de G. Tortella, que sostuvo la idea de que el patrón oro era un lujo que un país en vías de desarrollo no se podía permitir, diversos autores han defendido la tesis de que, para una economía periférica, los beneficios de un tipo de cambio flexible eran mayores que los que podía proporcionar el patrón oro, e incluso que los costes que conllevaba pertenecer al mismo eran excesivamente altos o inasumibles. Lo segundo tiene que ver con las recurrentes tensiones en la balanza de pagos y, sobre todo, el déficit público crónico y cuantioso que caracterizaban la economía española del período. Lo primero —los beneficios del cambio flexible— remite a la autonomía monetaria y fiscal, que tanto serviría para evitar la deflación como para estabilizar la economía en coyunturas de crisis o de perturbaciones externas. Haciendo balance, y tal como concluye A. Roldán, el sinnúmero de estudios dedicados al tema no ha aportado ninguna certeza sobre los efectos a largo plazo que tuvo para la economía española la no adhesión al patrón oro.

L. Prados de La Escosura, en su trabajo de reconstrucción de la posición exterior de la economía española, propone una línea interpretativa alternativa. Si antes de 1885 las entradas de capital habían cubierto un saldo siempre desfavorable en la balanza por cuenta corriente y contribuido de manera muy significativa a la capitalización y crecimiento de la economía española, desde entonces esta se vería perjudicada por una exportación neta de capital extranjero. En opinión de este autor, la reversión en el flujo de la inversión exterior no estuvo ocasionada tanto por la no pertenencia del país al patrón oro como por, de un lado, su propensión a la inestabilidad macroeconómica, y, de otro, por la pérdida de interés de los inversores extranjeros por España ante las oportunidades de negocio surgidas en otros lugares. Economías emergentes con un enorme potencial de crecimiento, como Argentina, Brasil o Rusia, ofrecían unas oportunidades de inversión mucho más atractivas. A España, como a otros países del sur de Europa, no le quedó otro remedio que contener el gasto público y la formación de capital, y, por ende, el crecimiento, en aras de equilibrar su balanza de pagos mediante un excedente en su cuenta corriente.

Volviendo a la política monetaria, una explicación posible, atenta a la importancia del patrón oro y, simultáneamente, a los esfuerzos que desplegó el Gobierno para integrarse en este patrón metálico, consiste en fijarse más en el signo de las políticas monetarias adoptadas. En efecto, los gobiernos de la época multiplicaron las iniciativas para incorporarse al patrón oro. Así ocurrió en 1902, 1903, 1906, 1908 y 1912. En cada caso las autoridades hicieron todo lo posible —en términos monetarios— para elevar la cotización de la peseta y devolverla a la paridad tradicional (lo que se confundía con entrar en el patrón oro: nadie quería integrarse en él con una cotización inferior a la paridad con el franco y la lira —o 25 pesetas por libra esterlina—). Estas políticas monetarias fueron netamente contractivas y tuvieron que tener un efecto depresivo. Dicho de otra manera, una economía en desarrollo como la española se enfrentó a una reducción de la oferta de dinero.

CUADRO 4.2. Los precios en España y en Europa, 1900-1913 (tasa de crecimiento anual, en %)

País

%

España

–0,5

Dinamarca

0,6

Portugal

0,8

Bélgica

0,9

Francia

0,9

Gran Bretaña

0,9

Finlandia

1,1

Holanda

1,1

Suecia

1,1

Alemania

1,3

Italia

1,4

Noruega

1,4

Austria

1,8

Suiza

1,8

Fuente: A. Carreras (2003): «El siglo XX: entre rupturas y modernidad», en A. di Vittorio (coord.): Historia económica de Europa. Siglos XV-Xx. Barcelona, Crítica.

Un contraste significativo del fenómeno es que los precios españoles, de 1900 a 1913, crecieron sistemáticamente por debajo de los precios de los países occidentales, como pone de manifiesto el cuadro 4.2. Mientras que estos aumentaron aproximadamente a un ritmo de un punto porcentual anual acumulativo, reflejo de la mayor abundancia de oro, los españoles se redujeron cada año medio punto porcentual. Lógicamente, la peseta se apreció (véase columna 18 del Apéndice). ¿Era esta política monetaria —contractiva— la mejor para un país empobrecido por una derrota militar? No nos lo parece. Bajo nuestro punto de vista, España actuó mal no por no estar en el patrón oro, sino por esforzarse tanto por incorporarse a él, hasta el punto de sacrificar el bienestar nacional en el altar de la paridad de la peseta. Pudiera haberse incorporado al patrón oro a la paridad corriente. Hubiera estado bien. Pero forzar la apreciación es siempre una receta para el desastre económico. Años después, en el período de entreguerras, muchos países europeos seguirán esta tentación, y la pagarán muy cara.

La dureza de las políticas de ajuste implementadas en la primera década del siglo XX, así como las del primer lustro del decenio de 1890, provocó un estancamiento económico y un retraimiento de la inversión. Cuando, en 1909, «el santo temor al déficit» fue arrinconado para dar paso a una financiación generosa de la guerra de Marruecos, España se liberó por unos años de sus «grilletes monetarios». El resultado fue, en términos económicos (no en términos políticos —¡hay que subrayarlo!—), positivo. Después de 1909, comenzaron a llegar capitales extranjeros. No parece que ahí la ausencia de España en el patrón oro fuera un problema. Las oportunidades que brindaban las nuevas tecnologías —la electricidad, en particular— eran excelentes y no se desaprovecharon. La inversión aumentó con fuerza. Por desgracia, la belle époque tocaba a su fin.

La ausencia de una explicación clara y generalmente aceptada a la progresiva divergencia de la economía española respecto a la europea en las tres décadas anteriores al estallido de la Gran Guerra sigue siendo el principal desafío de la historiografía económica de la España contemporánea. Hemos repasado las explicaciones existentes, pero no podemos inclinarnos inequívocamente por ninguna de ellas. Además, otras disciplinas y otros hechos podrían enriquecer nuestra comprensión del fenómeno.

Recientemente, D. Acemoglu y J. A. Robinson, han propuesto una teoría sobre la riqueza y la pobreza de las naciones basada en el carácter de sus instituciones económicas y políticas. Según este enfoque, los países alcanzan el desarrollo económico si tales instituciones son inclusivas, mientras que fracasan si son extractivas. Esta nueva visión tiene la virtud de que indaga de modo sistemático en el pasado para dilucidar cuál es la naturaleza de los sistemas institucionales y cómo se gestaron y desenvolvieron. Interpretando el conocimiento acumulado por los historiadores económicos a la luz de este esquema, podemos deducir que las instituciones económicas de la España liberal no fueron suficientemente inclusivas. Los derechos de propiedad se respetaban de manera efectiva, pero el marco institucional solo aseguraba a medias la igualdad de oportunidades económicas, y, sobre todo, fallaba a todas luces en dar al Estado la capacidad de proveer los bienes públicos necesarios para estimular el crecimiento y fomentar la inversión en capital humano y la adopción de innovaciones y nuevas tecnologías. Paradójicamente, los índices de democratización usados por los politólogos apuntan a una notable inclusividad política, derivada de la relativamente precoz implantación del sufragio universal masculino en 1890. Esta podría haber condicionado fuertemente la política económica en el sentido de reforzar la preferencia de todos los agentes (Gobierno, empresas, trabajadores, familias y ciudadanos) por la estabilidad —lo conocido— sobre el crecimiento —lo desconocido—. O, dicho de otro modo, compensar la poca inclusividad de las instituciones económicas con la mayor inclusividad de las políticas. Como en tantas otras ocasiones la experiencia histórica española encaja mal en las explicaciones unicausales.

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA

Una lectura básica sobre la economía del período es J. MALUQUER DE MOTES (2002): «Crisis y recuperación económica en la Restauración (1882-1913)», en F. COMÍN, M. HERNÁNDEZ y E. LLOPIS (eds.): Historia económica de España. Siglos X-XX, Barcelona, Crítica. La síntesis de A. M. BERNAL y A. PAREJO BARRANCO (2001): La España liberal (1868-1913), Madrid, Editorial Síntesis, ofrece una buena y detallada visión de conjunto de la evolución de los dos sectores productivos fundamentales, la agricultura y la industria. Respecto a la crisis agraria, el primer trabajo que hay que leer es R. GARRABOU (1988): «La crisis agraria española de finales del siglo XIX: una etapa del desarrollo del capitalismo», en R. GARRABOU (ed.): La crisis agraria de fines del siglo XIX, Barcelona, Crítica. La emigración exterior es objeto de un minucioso estudio, si bien de carácter descriptivo, en: N. SÁNCHEZ-ALBORNOZ (comp.) (1988), Españoles hacia América. La emigración en masa, 1880-1930, Madrid: Alianza. Si el lector está interesado en un enfoque más analítico, debe consultar preferentemente: B. SÁNCHEZ-ALONSO (1995): Las causas de la emigración española, 1880-1930, Madrid, Alianza. Uno de los temas más controvertidos en la historiografía económica es el supuesto cierre de la economía española a raíz del viraje hacia una política comercial proteccionista. Para un desmentido de esta idea, véase M. SABATÉ, C. FILLAT y A. B. GRACIA (2011): «The peripheral protectionist backlash in the First Globalization: Spain (1870-1913)», Revista de Historia Económica-Journal of Iberian and Latin American Economic History, 29, 1. La obra de P. TEDDE (ed.) (1999): Economía y colonias en la España del 98, Madrid, Síntesis, contiene varios estudios introductorios útiles sobre el coste de las guerras coloniales y del impacto que tuvo la pérdida de las colonias de ultramar en las finanzas públicas y en el sistema bancario. Sobre el auge intersecular, es provechosa la lectura del libro de J. MALUQUER DE MOTES (1999): España en la crisis de 1898. De la Gran Depresión a la modernización económica del siglo XX, Barcelona, Península. Respecto a la formación de la gran empresa moderna, A. CARRERAS y X. TAFUNELL (1993): «La gran empresa en España (1917-1974). Una primera aproximación», Revista de Historia Industrial, 3. El libro de M. MARTORELL LINARES (2000): El santo temor al déficit, Madrid, Alianza, relata de forma detallada y ordenada las vicisitudes que atravesaron las finanzas públicas durante el período. Acerca de las causas de la no integración de España en el patrón oro, véase: P. MARTÍN-ACEÑA: «Spain during the classical gold standard years, 1880-1914», en P. MARTÍN-ACEÑA y J. SIMPSON (eds.) (1995): The Economic Development of Spain since 1870, Aldershot, Edward Elgar. La controversia académica suscitada por este tema está perfectamente expuesta por A. ROLDÁN (2017): «Costes y beneficios de la no entrada de España en el patrón oro (1874-1914): una revisión», Investigaciones de Historia Económica, 13 (2). Los términos del debate historiográfico sobre las causas del atraso económico han sido bien sistematizados por J. M. MARTÍNEZ CARRIÓN (2006): «El debate sobre el atraso económico de España», en C. BARCIELA, G. CHASTAGNARET y A. ESCUDERO (eds.): La historia económica en España y Francia (siglos XIX y XX), Alicante, Universidad de Alicante/Casa de Velázquez. Dentro de tal debate, uno de los asuntos más controvertidos ha sido la responsabilidad atribuible a la oferta de empresarios. Sobre esta cuestión, la misma obra contiene un magnífico ensayo: J. M. VALDALISO: «El factor empresarial y el desarrollo económico de España en los siglos XIX y XX: Algunas reflexiones derivadas de la producción historiográfica de los últimos veinte años».

5. LA ECONOMÍA ESPAÑOLA ENTRE GUERRAS (1914-1936)

1. EL IMPACTO DE LA GUERRA SOBRE UNA ECONOMÍA NEUTRAL

La Gran Guerra trastornó profundamente la economía mundial. Las economías de los estados neutrales —entre los que se encontró España, dividida entre aliadófilos y germanófilos y con el ejército comprometido en una guerra colonial en Marruecos— tampoco escaparon a los efectos del conflicto. Para un país como España, neutral y vecino de los principales contendientes, el impacto económico de la guerra se produjo, esencialmente, por la vía del comercio exterior. Provocó grandes cambios en las transacciones comerciales internacionales, en tres direcciones. En primer lugar, aumentó la demanda externa de algunos bienes manufacturados, tanto para abastecer a las naciones beligerantes como para satisfacer las demandas de países terceros que tradicionalmente eran abastecidos por aquellas. En segundo lugar, disminuyó la oferta de muchos de los productos industriales que antes se adquirían en el extranjero, debido al funcionamiento como economías de guerra de las mayores potencias industriales. Estas redujeron al mínimo sus exportaciones de materias primas —como el carbón—, de bienes intermedios básicos —como los fertilizantes químicos o los tintes sintéticos— y de bienes de equipo. La oferta exportable de bienes de consumo manufacturados de los países beligerantes también se contrajo drásticamente, a causa de la misma reconversión de su aparato productivo para servir a una guerra total. En tercer lugar, se contrajo radicalmente la demanda exterior de dos tipos de bienes: aquellos que solían comprar las naciones contendientes y que ahora serían considerados bienes superiores prescindibles —por ejemplo, algunos alimentos como las frutas— y, por otra parte, los productos que, por su carácter voluminoso (poco valor añadido por unidad de peso) eran más sensibles a las dificultades de transporte derivadas del bloqueo naval y de la guerra submarina. Los fletes se dispararon debido al riesgo de hundimiento, convirtiéndose en prohibitivos para las mercancías más caras de transportar.

El efecto combinado de los factores mencionados puede observarse en el gráfico 5.1. Hasta el término de la guerra, en valores nominales, las importaciones se contrajeron fuertemente, mientras las exportaciones se expandieron de forma irregular (sufrieron grandes caídas en el primer y el último año del conflicto). Dado que fueron años de intensa inflación, debemos prestar más atención a las magnitudes del comercio exterior descontadas las variaciones de precios. Como muestra el mismo gráfico, el volumen de las importaciones disminuyó nada menos que en un 57 % entre 1913 y 1918. El volumen de las exportaciones también era en este último año inferior, en un 21,6 %, al de 1913, si bien entre 1915 y 1917 se situó en niveles más elevados (véase también las columnas 13 y 14 del Apéndice). En correspondencia con este declive de los intercambios exteriores, el grado de apertura comercial de la economía española se redujo sensiblemente, hasta niveles desconocidos en el cuarto de siglo anterior a la guerra.

GRÁFICO 5.1. Exportaciones e importaciones de bienes y servicios, 1913-1921 (1913 = 100)

Fuente: L. Prados de la Escosura (2017): Spanish Economic Growth, 1850-2015. Londres: Palgrave/Macmillan, table S1 y Apéndice, columnas 13 y 14.

La carestía de todo tipo de bienes importados significó que la industria española gozó de lo que J. Nadal y J. Fontana denominaron una «protección espontánea automática»: tuvo la posibilidad única de intentar producir todo aquello que antes se compraba al exterior. La primera guerra mundial constituyó, pues, un poderoso impulsor de la sustitución de importaciones. No obstante, el incentivo surtió un efecto limitado, mientras que la desarticulación de las pautas establecidas en el comercio exterior ocasionó perjuicios considerables. La falta o el encarecimiento de materias primas y bienes intermedios trastornó el proceso productivo de numerosos sectores. Las actividades productivas en general se enfrentaron a la imposibilidad de equiparse con nueva maquinaria al no poder adquirirla al exterior, tal como hacían hasta entonces. Hubo, sin duda, ramas productivas que, aprovechando la desaparición circunstancial de la competencia extranjera, ocuparon su lugar, diversificándose y creciendo, a menudo ex novo o casi. Fue este el caso de sectores nuevos en España, como algunas especialidades de la química y un amplio espectro del sector de los transformados metálicos. En la fabricación de pequeños bienes de equipo, tanto de maquinaria eléctrica como no eléctrica, de una amplísima gama de artículos manufacturados metálicos, comprendiendo los primeros electrodomésticos, la industria nacional encontró terreno abonado para desarrollarse. Sin embargo, no se hicieron progresos en todos aquellos campos que eran exigentes en conocimiento científico y en competencia técnica, al carecer la industria nacional del capital humano y el know how necesarios. Incluso las ramas productivas consolidadas y beneficiadas por una demanda exterior tan atípica y extraordinaria, como los sectores textiles y del calzado, no experimentaron un gran crecimiento. Los empresarios entendieron que ese repentino auge de la demanda extranjera sería un fenómeno pasajero. La curva de la oferta se desplazó levemente hacia la derecha y como el desplazamiento de la demanda fue mucho mayor, para esas ramas productivas afortunadas, los precios y los beneficios se incrementaron espectacularmente. En conjunto, si hay que juzgar el desarrollo industrial a la luz de la evolución del producto industrial, el balance es inequívocamente pobre: avanzó a una tasa media anual, entre 1913 y 1918, del 1,0 %.

Con todo, las conmociones del comercio exterior no dejarían de tener un potente efecto transformador del tejido industrial; eso sí, por una vía indirecta. La aceleración industrial ocurrida en el decenio posterior a la guerra mundial estuvo en parte originada por cambios radicales, durante su transcurso, en los precios relativos de los factores productivos y los recursos energéticos. Los primeros consistieron básicamente en un notable encarecimiento del trabajo. Hablaremos de ello más adelante. Nos detendremos ahora a considerar los cambios operados en el segundo ámbito, que se resumen en un alza explosiva del precio del carbón. Estuvo ocasionada por la práctica imposibilidad de importar el mineral. Dado que, aproximadamente, la mitad del consumido provenía del extranjero y el carbón suponía más del 90% de la energía primaria moderna, el corte en el suministro externo provocó un auténtico estrangulamiento en el mercado energético. La aguda carestía del combustible, no subsanada con el aumento de la producción nacional, comportó inevitablemente un fortísimo incremento de los precios (véase cuadro 5.1).

CUADRO 5.1. Precio del carbón y de la electricidad, 1914-1922 (1913 = 100)

Carbón

británico

Carbón

asturiano

Electricidad

1914

105

110

127

1916

295

270

120

1918

1.054

581

108

1920

523

472

110

1922

172

187

114

Fuente: A. Carreras (2005): «Industria», en A. Carreras y X. Tafunell (coords.): Estadísticas Históricas de España. Bilbao: Fundación BBVA, Cuadro 5.25.

La extraordinaria subida del precio de la hulla tuvo una consecuencia claramente positiva, cuyos efectos se harían sentir con plenitud después de la finalización de la guerra. La electricidad adquiere en aquellos años el carácter de bien sustitutivo del carbón, al abaratarse radicalmente con respecto al mismo (véase cuadro 5.1). Las actividades que tienen la posibilidad de adoptar la tecnología eléctrica, en particular aquellas que hacen un uso muy intensivo de energía, reemplazarán enseguida el carbón por la electricidad. En 1920, atendiendo a la potencia instalada, la industria básica (minería, siderurgia, química, cemento y parte de la metalurgia de transformación) ya utilizaba más electricidad que carbón. Trataremos el impacto de esta segunda transición energética cuando analicemos el siguiente ciclo (véase apartado 3).

Las condiciones económicas creadas por la guerra mundial incidieron de manera muy desigual en los distintos sectores productivos. Algunos que tenían un peso significativo, como la minería no energética y la industria de la construcción, se desplomaron. Otras actividades, aún más relevantes, como la agricultura y el sector de servicios de mercado, se expandieron con fuerza, aunque no de manera generalizada (la agricultura más dinámica penó por el cierre de los mercados exteriores). Considerada de forma agregada, la producción agraria creció, entre 1913 y 1918, al muy respetable ritmo del 3 % anual. Más impresionante fue el salto hacia delante del sistema bancario. Las entidades que al cabo de muy pocos años formarían el núcleo del capitalismo nacional, la gran banca, se lanzaron a la expansión territorial de su red de oficinas. La bonanza bancaria se apoyó en la captación del ahorro empresarial crecientemente abundante.

A la vista de todo ello, es obligado preguntarse: ¿cómo se desenvolvió globalmente la economía española en el ciclo bélico? Las cifras macroeconómicas son elocuentes. Su desempeño macroeconómico fue decepcionante. El PIB, según la estimación que manejamos, creció a una tasa media del 0,8 % anual (véase columna 3 del Apéndice). Expresado en términos por habitante, el avance menor se convierte en leve retroceso; es decir, no hubo crecimiento económico. Esto contradice la percepción extendida entre los coetáneos de que vivieron una época de prosperidad, aunque muy desigualmente repartida. Dicha percepción cobra sentido si se atiende al PIB nominal, que se acrecentó a una tasa del 11 % anual. La producción agregada, en cantidades, aumentó muy poco, puesto que el impulso expansivo de las actividades beneficiadas por la coyuntura fue contrarrestado por el retroceso de las ramas productivas que se vieron perjudicadas por ella. En cambio, la producción, en valores nominales, creció aceleradamente al dispararse los precios y los márgenes.

El auge no fue un simple espejismo colectivo, una ilusión monetaria. Los ingresos reales de ciertos sectores económicos y sociales aumentaron grandemente. En otro orden de cosas, la economía española acumuló un superávit en la balanza de pagos de unos 5.000 millones de pesetas de la época (de 1914 a 1919), según calcula C. Sudrià. Esta cifra fantástica —equivalía a un tercio o un cuarto de la renta nacional de un año de este período— procedía, sobre todo, del saldo favorable de la balanza comercial. La magnitud de este fue enorme como consecuencia de la brutal contracción del volumen de las importaciones. Las entradas netas en otras partidas de la balanza por cuenta corriente también aumentaron de modo notable, engordando la posición acreedora de la balanza de pagos. En la de servicios, los ingresos netos (unos 1.400 millones) corresponden básicamente a los fletes, procedentes de los servicios de transportista para otros países realizados por la flota mercante española. En definitiva, desde la perspectiva del sector exterior, la economía española gozó de una coyuntura excepcionalmente favorable durante ese período. La neutralidad aportó estos dividendos. Cobran mayor dimensión macroeconómica al contrastarlos con las cargas que la participación bélica impuso a las economías vecinas. La guerra les inflingió un duro castigo, de lo cual resultó una sensible mejora de nuestro nivel de PIB per cápita relativo sin haber hecho otro mérito para hacerse acreedor de ella que mantener la posición de neutralidad.

2. LAS CONSECUENCIAS DE LA GUERRA: LA PUGNA DISTRIBUTIVA

La España de los primeros años del período de entreguerras estuvo dominada por las tensiones sociales y políticas, con un trasfondo de crisis económica que era muy deudor del problemático entorno económico internacional. La Gran Guerra desembocó, tras la euforia vivida durante el armisticio, en una crisis económica internacional. No fue duradera, pero sí muy severa. España también se vio afectada por ella, pero no por la gravedad que revistieron los desequilibrios económicos sino por la virulencia que adquirió la conflictividad social y la descomposición del sistema político. El clima de desorden generado fue tal que facilitó la instauración de una dictadura militar.

Como acabamos de ver, la neutralidad deparó a España grandes beneficios en su posición exterior, un superávit extraordinario en su balanza de pagos. Esto se logró sin aumentar apenas la producción agregada de bienes y servicios. Sin embargo, los excedentes empresariales se acrecentaron de un modo espectacular. Probablemente, las empresas no han sido nunca tan rentables en España como lo fueron durante aquellos años. La inflación lo hizo posible. Se trató de un juego de suma cero, en el que lo ganado por el factor capital vino a equivaler a lo perdido por el factor trabajo. Con la Gran Guerra, en efecto, entró en escena la inflación. No era un fenómeno desconocido en la historia remota (la de un siglo atrás, durante la guerra de la Independencia). Pero sí resultaba enteramente nuevo para los contemporáneos por su alcance y magnitud. En España, que como país no beligerante sufrió subidas de precios menos violentas que las experimentadas por los países participantes, la tasa media de inflación anual se elevó al 11,5% entre 1914 y 1918 (véase columna 19 del Apéndice). Dado que, además de ser muy intensa, fue totalmente imprevista por los agentes económicos, se tradujo en un fuerte deterioro del salario real. No es que los salarios nominales no aumentasen. Lo hicieron, pero no tanto como los precios. Entre 1913 y 1918, el salario real mermó en un 17 %, tanto en el sector agrícola como en el industrial (véase gráfico 5.2). De manera simultánea, se produjo una subida enorme de los beneficios empresariales. La tasa de rentabilidad financiera de las empresas alcanzó en 1918 el máximo histórico, solo superado ligeramente en 2006 (véase columna 24 del Apéndice y gráfico 12.13). No puede sorprendernos que las desigualdades en los ingresos personales llegaran en el mismo año 1918 a su nivel récord antes de la Guerra Civil, según el coeficiente de Gini calculado por L. Prados de la Escosura (véase gráfico 5.3).

La redistribución de la renta nacional a favor de los excedentes empresariales y en contra de los ingresos del trabajo desató una masiva movilización obrera. El malestar social se había ido incubando durante décadas. Desde el inicio de la Restauración hasta 1918, el consumo privado per cápita se mantuvo casi estancado, pese a que el PIB per cápita fue progresando lenta pero pausadamente —a un ritmo medio anual del 0,6 % (véase columnas 4 y 8 del Apéndice)—. La nula mejora de las condiciones de vida de amplios sectores sociales, en un contexto de gradual avance del conjunto de la economía, se había traducido en una continua elevación de la desigualdad en la distribución del ingreso, tal como refleja el mencionado índice elaborado por L. Prados de la Escosura (véase gráfico 5.3). La súbita erosión de los salarios reales durante la contienda y la extendida percepción del no menos súbito enriquecimiento de los hombres de negocios hicieron estallar el descontento social largamente acumulado. No es casual ni anecdótico que la primera huelga general en España se convocara en 1917. Desde entonces hasta principios de la década de 1920, las movilizaciones de los trabajadores se caracterizaron por su enorme amplitud y combatividad. Cuando se contemplan desde una amplia perspectiva temporal y a la vez cuantitativa, como se hace en el gráfico 5.4, se advierte el carácter excepcional del fenómeno. Ni siquiera en los años de la Segunda República (Guerra Civil aparte) la conflictividad laboral alcanzará cotas tan elevadas como en los años que siguieron al término de la guerra mundial. Esta coyuntura marca el momento de mayor contestación obrera registrado en el último siglo y, muy posiblemente, en toda la historia.

GRÁFICO 5.2. Salarios agrícolas e industriales, 1913-1936 (1913 = 100)

Fuente: J. Maluquer de Motes y M. Llonch (2005): «Trabajo y relaciones laborales», en A. Carreras y X. Tafunell (coords.): Estadísticas Históricas de España. Siglos XIX y XX. Bilbao: Fundación BBVA, cuadros 15.21 y 15.23.

GRÁFICO 5.3. Desigualdad en la distribución del ingreso (coeficiente de Gini), 1850-1936

Fuente: L. Prados de la Escosura (2008): «Inequality, poverty and the Kuznets curve in Spain, 1850-2000», European Review of Economic History (12). Agradecemos al autor que nos haya cedido gentilmente los datos.

Diversos factores confluyeron a inflamar el espíritu reivindicativo. El primero, y fundamental, ya lo hemos analizado: el recorte sufrido en el poder de compra de los salarios como consecuencia de la fuerte inflación. En segundo lugar, actuó como un poderoso resorte el espejismo del éxito de una supuesta revolución proletaria en Rusia y el anuncio de la inminencia de fenómenos de este género en otros lugares. A lo largo y ancho del continente europeo en aquellos años numerosas sociedades fueron sacudidas por movimientos revolucionarios. En tercer lugar, en España, a diferencia de lo que sucedió en los países profundamente afectados y empobrecidos por las campañas militares, el descontento popular y la radicalización obrera también se nutrieron de la exasperación que provocaba en los grupos sociales de ingresos bajos no participar en absoluto en la oleada de prosperidad que el conflicto había llevado al mundo de los negocios. Finalmente, cuando en la inmediata posguerra la crisis de ciertos sectores industriales eleve rápidamente el desempleo, los trabajadores tendrán un motivo suplementario para perseverar en acciones de presión que, en este caso, adquieren un carácter estrictamente defensivo.

GRÁFICO 5.4. Conflictividad laboral, 1905-1934 y 1966-2001

Fuente: Elaboración propia a partir de J. Maluquer de Motes y M. Llonch (2005): «Trabajo y relaciones laborales», en A. Carreras y X. Tafunell (coords.): Estadísticas Históricas de España. Siglos XIX y XX. Bilbao: Fundación BBVA, cuadro 15.42 y columna 2 del Apéndice para el empleo.

El desenlace de la pugna distributiva fue relativamente favorable a los trabajadores. Lograron intensas alzas de sus salarios desde 1918. Dos años después se situaban ya por encima del nivel prebélico y lo dejaron atrás desde 1922-1923 (véase gráfico 5.2). Pero el aumento salarial no implicó una redistribución de la renta que restaurara la situación previa a la guerra: la desigualdad de los ingresos se mantuvo durante toda la década de 1920 en niveles elevados, por encima de los prebélicos (véase gráfico 5.3). El crecimiento económico hizo compatibles ambas cosas. No sin grandes tensiones sociales. Las mejoras salariales arrancadas a los empresarios se hicieron a costa de empujar al abismo al régimen parlamentario. Los empresarios sintieron como una grave amenaza los movimientos huelguísticos masivos, tanto en el campo como en las fábricas. Las organizaciones patronales emprendieron una acción ofensiva brutal contra las fuerzas sindicales más radicales y una campaña de presión al Gobierno para que aplastase la movilización obrera. La escalada de violencia desatada deterioró el clima social en ciertas áreas industriales y urbanas —muy especialmente en Barcelona— hasta tal punto que sirvió de pretexto a Primo de Rivera, capitán general de Cataluña, con la connivencia del empresariado local y del propio monarca, para dar un golpe de Estado e imponer una dictadura militar en septiembre de 1923.

3. CRECIMIENTO Y CAMBIOS ESTRUCTURALES DURANTE LOS AÑOS VEINTE

Desde la perspectiva de la historia social y política, la década de 1920 se divide en varias etapas, jalonadas por la crisis posbélica, la descomposición final del régimen de la Restauración y la instauración y asentamiento de la dictadura de Primo de Rivera. Desde una perspectiva macroeconómica, hay, en cambio, una continuidad básica en la década. Entre 1919 y 1923, el PIB creció a una tasa media anual del 4,0 %, igualando, prácticamente, la que se registraría entre 1923 y 1929 (4,2 %). De manera que durante este decenio el país vivió una etapa ininterrumpida de prosperidad y bienestar económico. En esta expansión del producto sobresalió la inversión. La formación de capital fijo, que se había contraído fuertemente durante la guerra, creció entre 1919 y 1929 a un ritmo del 10,6 % anual. Nunca antes había mantenido un ritmo de crecimiento comparable durante un decenio completo (véase columna 9 del Apéndice y gráfico 1.4). Un proceso de capitalización del sistema productivo de esta envergadura tenía que convertirse en una potente fuerza propulsora del crecimiento económico.

El progreso económico distó de ser equilibrado. Las macromagnitudes esconden evoluciones dispares de los principales sectores económicos. Es preciso distinguir entre agricultura e industria. Por otra parte, la agricultura de exportación se comportó de manera muy distinta a la agricultura tradicional. En cuanto a la industria, hubo un contraste muy marcado entre las ramas productoras de bienes de capital y las que fabricaban bienes de consumo.

El sector agrario, considerado en su conjunto, mostró un escasísimo dinamismo (creció a una tasa media anual del 1 %). Sin embargo, hizo una importante contribución al crecimiento económico. Una gran cantidad de trabajadores agrícolas abandonaron el sector, atraídos por las oportunidades laborales surgidas en los principales centros urbanos con el auge de la construcción y el impulso de la industria. El descenso del peso relativo del empleo agrario, iniciado durante la guerra mundial, se aceleró en la década posterior, acumulándose una caída de más de 15 puntos porcentuales (véase cuadro 1.3). El desempleo y el subempleo, que eran algunos de los grandes males tradicionales de la agricultura española, se atenuaron, mientras que, en contrapartida, la productividad aparente del trabajo aumentó —a una tasa media anual del 1,8 % entre 1913 y 1929, frente a la de 1,2 % de la industria manufacturera, según L. Prados de la Escosura—. La agricultura más competitiva, centrada en el cultivo de frutas y productos de huerta y cultivos arbustivos, de elevada elasticidad renta, progresó mucho. Estos cultivos, principalmente naranjas, almendras, vino y aceite, conocieron una notable expansión al acceder a más consumidores y más mercados, tanto urbanos del interior como exteriores. Los agricultores supieron aprovechar la favorable coyuntura internacional y vendieron al extranjero cantidades crecientes cosecha tras cosecha. Los productos agropecuarios aportan en estos años el 56 % del valor total de las exportaciones españolas, 11 puntos porcentuales más que antes de la contienda. Esto no significa que España fuese una economía agroexportadora, pues, como ha señalado Garrido, el crecimiento económico del país no estuvo impulsado por las exportaciones agrarias. Los economistas más lúcidos de la época, como R. Perpiñá, entendieron muy bien el papel crucial desempeñado por esta agricultura moderna en los equilibrios macroeconómicos. La capacidad del sector agrario moderno de vender al exterior cantidades crecientes de productos servía para financiar las compras, también crecientes, de energía y de bienes de capital necesarios para el desarrollo de la industria.

La industria fue la principal protagonista del boom económico del decenio de 1920. No toda la industria, sino la llamada industria básica, o sea la productora de bienes intermedios —siderurgia y metalurgia, cemento, química— y de bienes de producción, más la generación de electricidad. La producción industrial, en términos globales, creció a una tasa anual del 5,8% entre 1919 y 1929. Hay que remontarse a la década de 1870 para encontrar un ciclo expansivo industrial comparable. Pero los sectores industriales avanzaban a velocidades muy diferentes. La más rápida correspondía a las industrias productoras de bienes de capital. La minería y las industrias de bienes de consumo eran impulsadas a una velocidad mucho más lenta. Unos datos sobre desagregación sectorial simple de la industria ponen de manifiesto el resultado de esta diversidad de ritmos de crecimiento.

CUADRO 5.2. Peso relativo de algunos sectores en el valor añadido industrial, 1920 y 1930, en porcentajes (a excepción de la última columna)

ENE

MIN

INT

INV

CON

CON/INV

1920

14,2

11,0

9,0

10,9

54,9

5,0

1930

14,7

9,6

12,1

18,0

45,6

2,5

Nota: ENE = sector energético; MIN = minería no energética; INT = industria de bienes intermedios; INV = industria de bienes de producción; CON = industria de bienes de consumo.

Fuente: A. Carreras (1987): «La industria: atraso y modernización», en J. Nadal, A. Carreras y C. Sudrià (eds.): La economía española en el siglo XX. Barcelona, Ariel.

Los cambios más significativos recogidos en el cuadro 5.2 se pueden sintetizar de la siguiente manera. Van ganando importancia las industrias productoras de bienes intermedios y, más aún, las de bienes de producción, que prácticamente doblan su peso relativo (en 1929 representaban el 20 %). Lo pierden —en términos relativos, no absolutos— la minería no energética, en declive desde la Gran Guerra (en 1910 aportaba el 20 % del producto industrial) y las industrias de bienes de consumo. La estabilidad del sector energético oculta una evolución bien contrastada entre las dos actividades que la componen: la producción de electricidad creció casi el doble que la minería del carbón. En resumen, la expansión del sector secundario en los años 1920 estuvo dominada por la industria pesada. Su desarrollo ahondó el proceso de diversificación y de modernización del aparato industrial.

El cambio en la estructura industrial fue lo suficientemente importante para que podamos afirmar que España entró en un nuevo estadio en el proceso de industrialización. El paso adelante queda claramente reflejado en el índice de Hoffmann, al que ya nos hemos referido en el capítulo anterior. Como se puede observar en la última columna del cuadro que comentamos, a la altura de 1920 España aún no había superado el primer estadio industrializador en el que había entrado sesenta o setenta años atrás. En cambio, en el transcurso del decenio ingresará inequívoca e irreversiblemente en el segundo estadio.

¿A qué se debe atribuir este salto histórico en la industrialización? Las fuerzas impulsoras fueron, esencialmente, cinco. Dos de ellas tienen que ver con el efecto perturbador de la guerra sobre la actividad económica, un efecto que se hizo sentir largamente durante el período posbélico. Como muchos autores han sostenido para otras naciones —sobre todo, las beligerantes— la expansión de los años veinte fue, en buena medida, un movimiento de recuperación generado por el propio conflicto. Esto también es aplicable a un país neutral como España, ya que el primer factor explicativo del auge industrial y económico del período es el equipamiento de la industria en general una vez restablecida la normalidad en el comercio internacional. La inversión en nueva maquinaria e instalaciones fue de enorme envergadura debido a que las empresas habían tenido que aplazarla durante años. En el curso de la contienda se acumuló una demanda de inversión insatisfecha —no pudieron importarse bienes de equipo—, que se materializó en compras masivas de maquinaria a partir de 1919.

El segundo factor causante de la expansión fue el boom de la construcción, sobre todo la residencial, de una magnitud aún mayor a la que experimentó la industria. Se originó, en parte, por el débil ritmo productivo durante los años del conflicto, que hay que relacionar con la escasez de materiales, las alzas en los costes de producción y el colapso de la inversión pública causado por el desbordamiento del déficit presupuestario. El auge constructor tuvo como principal motor la acelerada urbanización de la población española registrada en esos años. Las grandes ciudades industriales, como Barcelona y Bilbao, crecieron con rapidez. También Madrid. En general, la urbanización progresó rápidamente desde la guerra europea hasta 1930. Las principales urbes crecieron y se modernizaron. El régimen dictatorial apostó por estas tendencias con su apoyo a la Exposición Universal de Barcelona y la Interamericana de Sevilla (ambas celebradas en 1929). Algunos grandes programas de saneamiento y de transporte urbano ayudaron a mejorar el tono general de la vida urbana. La construcción residencial fue el sector que más aprovechó este fenómeno y fue también el principal empleador de la población inmigrante. El empuje del sector tuvo importantes efectos de arrastre, en el corto plazo. Como es bien sabido, la construcción de viviendas es una de las actividades que genera una demanda más grande y más amplia a otras industrias, al tiempo que es una de las actividades que tiene más influencia sobre el ciclo económico.

El tercer motor de la expansión industrial fue aún más importante que los dos anteriores. No es otro que la electrificación, que se desarrolló en dos direcciones paralelas: la creación de la capacidad de generación de energía eléctrica a gran escala y la adopción de la nueva tecnología por parte del conjunto de la industria. En efecto, desde la finalización de la primera guerra mundial hasta la Guerra Civil, el país se vio inmerso en una oleada de construcción de grandes centrales hidroeléctricas, que requirieron el levantamiento de embalses de gran capacidad en las cabeceras de los ríos, la extensión de largas líneas y redes de transporte de corriente eléctrica, la erección de un sinfín de estaciones transformadoras del voltaje, etcétera. En definitiva, la rápida ampliación de la producción de electricidad y de la potencia instalada exigió un esfuerzo inversor descomunal en obra civil y en bienes de equipo. La magnitud de los capitales que se movilizaron no admite más precedente histórico comparable que la inversión estelar de la primera industrialización: el ferrocarril. Más aún, simultáneamente a la absorción de enormes recursos financieros por parte de las compañías eléctricas se realizó el tránsito a la nueva tecnología por parte de la mayoría de sectores industriales —y, de forma más minoritaria, de los transportes—, lo que comportó una renovación masiva de la maquinaria y las instalaciones.

El cuarto factor, que ha sido subrayado por C. Betrán, no es completamente independiente del anterior. Esta autora ha mostrado cómo el crecimiento industrial que se había ido produciendo a lo largo de la segunda mitad del siglo XIX, concentrado en algunos distritos industriales, pudo aprovechar a fondo las oportunidades de sustitución de importaciones que brindó el arancel de 1906 y, a gran escala, la primera guerra mundial. Estos desarrollos generaron un nivel de especialización industrial y un nivel de aglomeración en algunas localidades o distritos que permitió autoalimentar el crecimiento de la industria. En algunas áreas se alcanzaron economías de escala y de aglomeración suficientes para impulsar nuevas actividades y sectores. El comercio intraindustrial se desarrolló, pero aún más el interindustrial. La electrificación de la industria ayudó enormemente a que el proceso se acelerara hasta el punto de romper el círculo vicioso del atraso: la falta de demanda. Tanto es así que la industria se erigió como la principal demandante de sí misma, desbancando a la agricultura en este papel. En conjunto, los protagonistas sectoriales fueron las industrias productoras de bienes intermedios, que, incorporando nueva tecnología, transfirieron al resto de la industria importantes ganancias de productividad. El proceso también tuvo una componente de creciente especialización territorial (véase cuadro 1.5) que benefició especialmente, en población a Cataluña y a Madrid, y en PIB por habitante al País Vasco, a la Comunidad Valenciana, a Asturias, a las Islas Baleares y a La Rioja. Desgraciadamente, todos los elementos que acabamos de mencionar desaparecieron con la regresión económica del franquismo autárquico. El proceso de crecimiento industrial autosostenido se suspendió durante unas dos décadas. Hará falta que vuelva a crecer la renta para que entre de nuevo en acción. Ello sucederá en la década de 1950.

El último factor que fomentó el crecimiento industrial, por orden cronológico y tal vez también por orden de importancia, fue el programa de obras públicas de la dictadura de Primo de Rivera. Para el régimen, el Estado tenía que asumir como tarea prioritaria la ampliación y modernización de las infraestructuras de transporte y comunicaciones. El activismo inversor estatal se concentró en cuatro componentes del capital social fijo: los ferrocarriles, las carreteras, los embalses y los puertos. Las mayores sumas se invirtieron en el ferrocarril, destinándose, sobre todo, a resolver la situación de descapitalización del sector, que revertía en un mal servicio de transporte. Las compañías ferroviarias no invertían a causa de la próxima caducidad de las concesiones y la baja rentabilidad del negocio (un mal crónico, agravado desde la Gran Guerra por el alza de los costes laborales y del carbón). Según el nuevo esquema de regulación e intervención aprobado en 1924, el Estado, a través de un nuevo organismo público, aportaría el capital necesario para los gastos de inversión, mientras que las compañías tendrían reservada la gestión. La ampliación de la red fue modesta, pero, en cambio, la mejora de la existente fue sustantiva.

El plan de construcción y renovación de carreteras deparó resultados más espectaculares. España pasó de tener una red viaria muy deficiente a disponer de otra extensa y de alta calidad. Esta nueva infraestructura tuvo efectos económicos de gran alcance al estimular la difusión del automóvil. No solo se popularizaron los turismos, sino también los camiones y autobuses, lo que revolucionó el mercado de transporte de mercancías y personas.

Por último, se llevó a cabo una inversión pública relativamente cuantiosa vinculada a las confederaciones hidrográficas. Estas se crearon con el doble objetivo de incrementar la generación de energía eléctrica y de extender el regadío. La ampliación de las zonas irrigadas en tierras de secano tuvo escaso éxito. Los intereses de las compañías eléctricas, de los grandes propietarios —temerosos de la asociación de los pequeños cultivadores en comunidades de regantes— y la inclinación de los gobernantes por políticas industrialistas antes que agraristas, confluyeron en la promoción de embalses para producir energía eléctrica. En todo caso, estas obras supusieron un gran volumen de obra civil.

La realización de un programa de obras públicas tan ambicioso —al que tendríamos que añadir las obras promovidas por los ayuntamientos, que con el Estatuto Municipal de 1924 tuvieron, por primera vez, la posibilidad de endeudarse y el propio Gobierno les dio facilidades para hacerlo fundando el Banco de Crédito Local— benefició a las industrias que suministraban los bienes requeridos: cemento y materiales de construcción, productos siderometalúrgicos, carbón, electricidad, material ferroviario. Tradicionalmente, la historiografía económica ha interpretado que esta política de inversión pública fue el motor del fuerte crecimiento industrial registrado durante estos años, sobre todo de los sectores que forman la industria básica. Esta tesis es difícilmente sostenible, como ha demostrado F. Comín. En primer lugar, porque el gasto público tenía un peso muy pequeño en la demanda interna. La inversión pública representaba menos del 2% de la misma. En segundo lugar, las tasas de crecimiento interanual de la industria revelan que no existió una conexión estrecha entre el gasto en obras públicas y el progreso del sector. Esto no desmiente que la inversión pública influyese poderosamente sobre algunos sectores concretos, como el de fabricación de material ferroviario. En definitiva, el activismo inversor del sector público contribuyó a la aceleración de un crecimiento industrial impulsado por fuerzas más poderosas.

4. LA DEPRESIÓN DE LOS AÑOS TREINTA EN ESPAÑA

El modelo de crecimiento económico de los años veinte, basado en la expansión continua de las industrias básicas y en un elevado ritmo de acumulación de capital, se agotó al final de la década. Confluyeron diversos elementos en ese agotamiento. Uno de ellos, fundamental, fue el cambio dramático en el contexto internacional. La economía mundial fue sacudida en 1929 por una crisis extremadamente grave —la Gran Depresión—, que se manifestó y transmitió a través del hundimiento de la demanda y los precios. Sin embargo, los factores endógenos pesaron más en la ruptura del progreso económico. El larguísimo ciclo inversor se agotó simplemente porque la renovación y modernización tecnológica se había ido completando, extinguiéndose así una de las fuentes primordiales de la aceleración industrial. Ciertamente, las compañías eléctricas no interrumpieron sus planes inversores. Pero el resto del aparato industrial, sí. Además, el Gobierno canceló bruscamente su programa inversor, lo que tuvo un impacto negativo considerable en las expectativas de los industriales. Un efecto aun más desfavorable para la continuidad del crecimiento económico radicó en la quiebra del propio régimen político —la caída de la dictadura se produjo, de hecho, en enero de 1930, con la dimisión de Primo de Rivera como jefe de Gobierno—, quiebra que estuvo provocada por el descrédito de su política económica.

La política expansiva del gasto público llevada a cabo por el Directorio Civil con el despliegue del programa extraordinario de obras públicas se hizo incompatible con la política tributaria y monetaria defendida por el régimen. Los objetivos esenciales en estos dos ámbitos eran el presupuesto equilibrado y la estabilidad del tipo de cambio de la peseta en torno a la paridad teórica con el oro establecida en 1868. Atender a estos dos objetivos exigía una política restrictiva, totalmente contradictoria con el carácter expansivo del programa de obras públicas. Los gobernantes de la dictadura evitaron financiarlo por la vía más fácil y también más dañina para la economía, la emisión de dinero. Recurrieron al expediente de camuflar el déficit público mediante un artificio contable que permitió emitir deuda a organismos públicos. Las autoridades confiaban en que esa deuda absorbería el ahorro acumulado que se mantenía ocioso, de modo que no se produciría el efecto expulsión de la inversión privada, ni tampoco habría tensiones inflacionistas. El planteamiento era acertado. Los bancos suscribieron gran parte de esos préstamos públicos, como lo hacían con la deuda emitida por el Estado, manteniendo los valores en cartera, sin que esto aparentemente obstaculizase la provisión de crédito bancario al sector privado. Pese a que el esquema de financiamiento del programa inversor público funcionó bien hasta 1929, el Gobierno tuvo que cancelarlo cuando la opinión pública descubrió el engaño y se escandalizó por el endeudamiento masivo contraído por el Estado para financiar el programa económico. El drástico recorte de los pedidos públicos llegó en el peor momento, cuando las industrias de bienes de capital se enfrentaban a una inminente y severa recesión.

El descrédito de la política económica de la dictadura, y de sí misma, fue ocasionado igualmente por la política cambiaria. El problema de fondo era el déficit por cuenta corriente. La balanza comercial presentaba un saldo desfavorable de gran cuantía, que presionaba el tipo de cambio de la peseta a la baja. Las otras partidas de la balanza por cuenta corriente (básicamente la de transferencias, gracias a la remesas de los emigrantes) no podían compensar el saldo negativo de la de mercancías, cuando no se sumaban a este (la balanza de servicios era también deficitaria). Dado que el Gobierno renunciaba a la depreciación de la peseta para que el tipo de cambio ajustase automáticamente la balanza exterior, solo podía equilibrarse esta con entradas netas de capital exterior. Desde finales de 1927 comenzó a retirarse el capital extranjero al no decidirse las autoridades a estabilizar el cambio e incorporar la peseta al patrón oro. La continua desvalorización de la moneda nacional desacreditó irremediablemente al Gobierno de Primo de Rivera, que en el pasado, cuando la peseta subía, había desplegado una campaña propagandística que identificaba la fortaleza de la peseta con el vigor de la economía. Se generó una crisis de confianza en la solvencia económica del régimen cuando se evidenció que había perdido apoyos políticos (desde los sindicatos moderados, que hasta entonces habían aceptado las reglas del juego, hasta los mismos militares, pasando por los representantes de la burguesía). La dimisión del dictador dio paso a un período de interinidad del sistema político, entre los inicios de 1930 y de 1931, en el mismo momento en que la economía española recibía el impacto de la Gran Depresión. El ciclo político abierto con la descomposición del régimen dictatorial se cerró, de forma altamente inestable, con la proclamación de la Segunda República, a raíz de la derrota de los partidos monárquicos en las elecciones municipales de abril de 1931. El nuevo régimen democrático se vería, a lo largo de toda su existencia, fuertemente condicionado por la crisis económica.

Cuando se repasan las series de las variables económicas más significativas se aprecia que la crisis económica de 1929 se manifestó en España, sobre todo, a través del hundimiento de las exportaciones y de la inversión. Ambas macromagnitudes se contrajeron aproximadamente a la mitad en tres años, de 1929-1930 a 1932-1933. Las ventas de mercancías al exterior disminuyeron en un 38 %, midiéndolas en valores corrientes, que se convierten en una caída del 54 % en pesetas oro. El espectacular hundimiento de la demanda exterior sumió en una aguda recesión a los sectores que la servían. Las dificultades de tales sectores se extendieron al resto de la economía por los canales del consumo y la inversión. Las importaciones disminuyeron con igual, o parecida, intensidad, de modo que persistieron las tensiones que planteaba un déficit cuantioso de la balanza comercial. De hecho, se produjo entonces un serio desequilibrio en las cuentas exteriores al registrarse también un saldo negativo en la balanza de capitales. El retroceso de la formación de capital no fue menos violento. Hay que dejar claro que queda limitado al ámbito del sector privado. La inversión pública, después del gran paso atrás de 1930, no solo no declinó, sino que recuperó los altos niveles de los años finales de la década de 1920, los del programa de obras públicas de la dictadura.

Como es lógico, en la evolución de muchas otras macromagnitudes se observa la huella de la recesión. Entre estas sobresale la producción industrial. Según las estimaciones de L. Prados de la Escosura, en 1933 era un 12,6 % más baja que en 1929, si bien la caída se concentra en el año 1931, en el cual la producción disminuyó el 10 %. En cambio, el retroceso del PIB fue relativamente suave. Cuando se detuvo, en 1933, el producto suponía el 94,2 % del de 1929. Dos años más tarde la recuperación en curso llevó a que se recobrase el nivel máximo de 1929. A la vista de tal comportamiento, algunos autores han sostenido que España no sufrió una auténtica depresión económica comparable a la que vivieron la mayoría de países industrializados y de los especializados en exportaciones de materias primas. La tesis es discutible, pero tiene una base empírica.

Como es bien conocido, la renta nacional y per cápita de muchas economías sufrió un enorme descalabro en los años iniciales de la década. En el cuadro siguiente sintetizamos la experiencia de todos los países europeos que sufrieron alguna caída del PIB después de 1929, y la mostramos por orden decreciente de la intensidad de la caída. Comenzamos con Estados Unidos, el país en el que se originó la crisis, y donde su impacto fue mayor. La crisis económica en España, vista en esta perspectiva comparada, fue de las menos intensas. No se debe despreciar la dureza del impacto de una caída de seis puntos del PIB, pero relativamente a los demás países europeos no cabe duda de que España no sufrió nada comparable a lo que estaban experimentando los países de la Europa Central. Incluso Francia, paradigma de país que soportó bien la crisis, sufrió una caída de casi quince puntos en su PIB. La trayectoria española se parece más a la griega, a la italiana y a la británica. Como Italia, recuperó los niveles de 1929 en 1935. Una recuperación poco brillante, pero que no desentona en la gradación que presentamos.

CUADRO 5.3. El impacto de la crisis en Europa ( PIB de 1929=100 )

Mínimo

Año de recuperación

del nivel de 1929

País

Año

PIB

Año

EE.UU.

1933

71,5

1939

Alemania

1932

74,8

1935

Austria

1933

77,5

1939

Polonia

1933

79,3

1937

Checoslovaquia

1935

81,8

post 1937

Francia

1932

85,3

1939

Yugoslavia

1932

86,3

1936

Países Bajos

1934

90,5

1937

Hungría

1932

90,6

1935

Suiza

1932

92,0

1937

Bélgica

1932

92,9

1936

Grecia

1931

93,5

1932

España

1931

93,6

1935

Reino Unido

1931

94,2

1934

Italia

1931

94,5

1935

Finlandia

1932

96,0

1933

Noruega

1931

99,1

1932

Suecia

1932

99,9

1933

Fuente: A. Maddison (2010): «Statistics on World Population, GDP and Per Capita GDP», en: http://www.ggdc.net/maddison y en A. Carreras y X. Tafunell (2005): «El crecimiento económico en la Unión Europea, 1830-2000», ICE, 70, 2.

Durante años se ha discutido sobre si la Segunda República fracasó por culpa de la crisis económica internacional o si, por el contrario, la crisis no afectó a la economía española. Los datos obligan a una respuesta matizada. Nos ayudará a clarificar lo sucedido analizar los cauces de difusión de la crisis. Estos fueron, principalmente, dos.

En primer lugar, hubo un canal financiero. La Gran Depresión comenzó con el hundimiento de la Bolsa de Nueva York. Si dejamos a un lado las causas endógenas a la economía estadounidense, la caída de la bolsa obligó a los bancos norteamericanos, que habían prestado mucho dinero para invertirlo en acciones, a recuperar sus créditos. Habían concedido un gran volumen de préstamos a empresas, bancos y a administraciones públicas europeas. Sobre todo, pertenecientes a países de la Europa Central, la que más había sido devastada por la guerra y que después de las crisis hiperinflacionarias de los primeros años veinte habían puesto en marcha una reconstrucción de sus maltrechas economías y, en muchos casos, la construcción de sus nuevos estados independientes. Algunos préstamos se habían concedido a empresas, bancos o administraciones públicas de Bélgica, Francia o Gran Bretaña, que esperaban cobrar las indemnizaciones que les debía Alemania. Cuando los bancos estadounidenses reclamaron los préstamos que habían concedido, el entramado financiero centroeuropeo se derrumbó. Esto sucedió en la primavera de 1931 y afectó a numerosos países. La crisis bancaria arrastró en muchos casos a la industria —la receptora última de los préstamos—. Pues bien, España no estuvo en absoluto afectada por este mecanismo de difusión de la crisis. España salió de la guerra mundial no solo sin deudas, sino con una sólida posición frente al resto del mundo. ¡Disponía de las cuartas reservas mundiales de oro! Su sistema bancario no estaba vinculado al entramado de la reconstrucción financiera de la Europa Central. Tampoco el patrón oro, que resultó ser el más eficaz propagador de la crisis por inducir políticas contractivas, afectó directamente a España, ya que no formaba parte de él.

El segundo canal de difusión de la crisis fue el comercio exterior. De la crisis bursátil se derivó un sentimiento de empobrecimiento general en Estados Unidos, que se acabó materializando en la destrucción de puestos de trabajo. Se produjo el cierre de empresas que no estaban en condiciones de devolver los créditos que les exigían los bancos que trataban de resarcirse de las pérdidas ocasionadas por la caída de los valores bursátiles. Todo esto conllevó la caída de la demanda de importaciones norteamericana. Además, simultáneamente a la crisis bursátil, Estados Unidos había aprobado un arancel fuertemente proteccionista. La crisis bursátil, seguida de una crisis industrial, de cierres de empresas y de paro masivo, convenció a los estadounidenses de que debían aferrarse al arancel protector para conservar sus puestos de trabajo. No consideraron que el mismo arancel podía ser causa del agravamiento de la crisis al deprimir las exportaciones de los socios comerciales de Estados Unidos y, a su vez, deprimir las exportaciones americanas. El endurecimiento comercial de la primera potencia mundial dio lugar a un encadenamiento de represalias comerciales en un ambiente de reducción del comercio internacional. Durante cuatro años seguidos el comercio internacional se redujo mes tras mes, hasta quedar reducido a un tercio de lo que era en 1929. España no escapó a esta espiral contractiva. No nos debe extrañar que las exportaciones primero y las importaciones después, se redujeran fuertemente. Mediante este mecanismo, la crisis internacional sí afectó duramente a la economía española, en particular a sus sectores exportadores.

España sufrió algo menos la crisis que los demás países europeos por ser más atrasada económicamente —más dependiente de un sector agrario orientado al mercado interior— y menos abierta al comercio internacional. Otros países europeos similares en desarrollo económico a España sufrieron más la crisis porque estaban expuestos al contagio financiero que hemos descrito antes. Pero otros más avanzados que España e igualmente inmunes al contagio financiero la sufrieron menos porque consiguieron ahorrarse el otro elemento de inestabilidad que afectó a la economía española.

En efecto, en España concurrían causas específicas generadoras de una honda crisis económica. El cambio de régimen político fue visto con gran aprensión por parte del empresariado que había estado más vinculado a la prosperidad de la dictadura de Primo de Rivera. Las empresas productoras de bienes intermedios y de bienes de equipo acogieron muy mal el nuevo régimen republicano. Sectores de la aristocracia terrateniente temieron ser expropiados. Los banqueros no estaban seguros de no correr el riesgo de una nacionalización. Por si acaso, muchas fortunas decidieron poner la parte que tenían a mejor recaudo fuera de España. En cuatro meses, los depósitos bancarios disminuyeron en un 15 %, si bien tal caída no desestabilizó el sistema bancario. Todo ello, unido al propio efecto depresivo que tuvo la coyuntura económica internacional y al propio cambio —a contractiva— de la política presupuestaria del Gobierno del general Berenguer, originó una verdadera crisis económica con evidentes analogías con la crisis bursátil de Nueva York. Los valores bursátiles cayeron, las rentabilidades empresariales también y los inversores privados esperaron mejores momentos para emprender sus proyectos.

Contra estas tendencias depresivas nacidas del propio ciclo político español se alzaban unos factores expansivos que tenían el mismo origen. En efecto, los salarios tuvieron, por causas políticas, un comportamiento totalmente contracíclico. Desde los inicios de 1930 hasta el final de 1933 —es decir, durante todo el período de recesión—, las retribuciones salariales registraron alzas continuas y muy fuertes (véase gráfico 5.2), sobre todo en términos de salario-hora, tanto en el sector industrial como en el agrario. Esta notable elevación de la remuneración de los asalariados tuvo un efecto macroeconómico positivo, ya que aumentó la propensión a consumir del conjunto de la economía en un momento en que esta corría peligro de caer en una depresión, como por doquier, a causa del derrumbamiento de la demanda. La subida salarial no pudo evitar que la demanda agregada se redujera en alguna medida y aún menos fue capaz de reactivarla, ya que el colapso de la inversión y de las exportaciones provocó un considerable aumento del paro. Al disminuir el empleo, el valor agregado de las rentas del trabajo (la masa salarial) se incrementó bastante menos que los salarios. Pero el alza salarial fue suficiente para dar impulso a la industria de bienes de consumo, cuya discreta prosperidad contrarrestó la caída de la industria de bienes de capital.

La relativa bonanza del consumo privado de bienes manufacturados se extendió también, naturalmente, a los productos agrarios. La parte —mayoritaria— de la agricultura y la ganadería españolas que estaba orientada al mercado interior gozó de un incremento de demanda por la misma razón esbozada en el párrafo anterior: los incrementos salariales se trasladaban con rapidez a un mayor consumo de alimentos, sobre todo de aquellos más ricos en proteínas, en calorías o en vitaminas, normalmente más caros y más apetecibles. La mayor demanda de productos agrarios estuvo acompañada por una meteorología favorable, por una sucesión de buenas cosechas.

Dicho todo esto, surge, inevitablemente, el interrogante: entonces, ¿por qué España tuvo una recuperación tan parsimoniosa? Advirtamos que la renta por habitante en relación al grupo de países de referencia (véase columna 5 del Apéndice) cedió 8 puntos porcentuales entre 1932 y 1935. La singularidad de la recuperación económica del país solo se explica por motivos sociopolíticos. Durante toda la corta vida de la República se vivió en un clima de permanente y creciente conflictividad, que fácilmente derivó en un enfrentamiento entre diversos sectores de la sociedad —obreros contra fabricantes, jornaleros contra terratenientes, nacionalistas catalanes y vascos contra centralistas, defensores de la tradición católica contra partidarios de un Estado laico—. Este ambiente de confrontación suscitó una absoluta falta de confianza entre los empresarios e inversores, que, por otra parte, no tuvieron una actitud neutral o pasiva, sino que mostraron una abierta hostilidad hacia las políticas públicas acometidas por los partidos de izquierdas en el Gobierno, o proyectadas desde la oposición en el Parlamento.

Nos deberíamos preguntar, pues, si el estancamiento económico fue causado, ni que fuera parcialmente, por las medidas de política económica tomadas por los gobiernos republicanos. La respuesta a la pregunta es compleja, ya que mientras algunas políticas sectoriales no amortiguaron el impacto de la crisis, o hasta la agravaron, otras fueron acertadas y aliviaron los rigores de una coyuntura muy desfavorable. Entre las primeras se hallan las políticas cambiaria, monetaria y laboral. Entre las segundas sobresalió la política presupuestaria. Examinando superficialmente la orientación básica de estos instrumentos de acción gubernamental en el ámbito económico nos daremos cuenta de que pesaron más las creencias económicas de los ministros de Hacienda y de Fomento que los principios ideológicos abstractos.

La política cambiaria y, ligada a ella, la monetaria, es el mejor ejemplo de la subordinación a un ideario económico —el del respeto escrupuloso a las reglas del patrón oro— que, en España, como en todas partes, se reveló claramente contraproducente para enfrentarse a la crisis. Con el advenimiento de la República, la depreciación de la peseta, que venía produciéndose de forma continuada desde 1928, se intensificó. Al desbordamiento del déficit comercial se sumaron las exportaciones masivas de capital, tanto por la fuga de los inversores extranjeros como por la evasión clandestina de capital de nacionales, provocadas en ambos casos por la desconfianza que levantaba en los círculos de negocios la llegada al poder de fuerzas políticas de izquierdas. Ahora bien, las autoridades económicas republicanas estuvieron tan obsesionadas con la estabilidad del valor exterior de la peseta como los gobiernos precedentes. El temor dio lugar al grave error de perseguir el mantenimiento de un cambio de la peseta sobrevaluado, frente al importante déficit de la balanza de pagos y la evolución de los precios relativos —estables en España, mientras se desplomaban en los demás países—. Los responsables económicos republicanos adoptaron primero una política económica restrictiva y cuando esta, a partir de 1933, se mostró incapaz de frenar la desvalorización de la peseta reforzaron el control de cambios implantado en 1931, es decir, cuotas a la importación y monopolio de las divisas por parte de un organismo público. El endurecimiento de la política monetaria, practicado en 1931, se concretó en un alza sucesiva del tipo de interés. Se buscó atraer capital del exterior para equilibrar la balanza de pagos, estabilizando así el cambio. Pero, dado que el sistema financiero internacional se desintegró literalmente, después de una serie de crisis monetarias y bancarias encadenadas, los capitales exteriores no acudieron. Era, además, ilusorio esperar que lo hicieran cuando la cartera de Hacienda estaba en manos de un socialista (Indalecio Prieto). De modo que las cuentas exteriores no se equilibrarían, mientras que el alza de los tipos de interés tendría el efecto de deprimir aún más la inversión al encarecer el coste del capital. El fracaso hizo desistir a las autoridades monetarias de continuar endureciendo las condiciones crediticias, pero mantuvieron como objetivo primordial la defensa del valor exterior de la peseta. En 1933 quedó estabilizada de facto al vincularse al llamado bloque del oro, lo que supuso un hecho tan sorprendente como que España pasó a formar parte del último reducto de países fieles al patrón oro sin haber adoptado, ni entonces ni nunca, este régimen monetario. Esta defensa encarnizada de la ortodoxia monetaria —no irracional, ya que los gobernantes buscaban adquirir una imagen de respetabilidad en los medios financieros— tuvo importantes costes económicos. Las rebajas en los tipos de interés —como las practicadas por muchos países, que optaron por la política del dinero barato y las devaluaciones competitivas— fueron descartadas, perdiéndose así la posibilidad de estimular la inversión. Efectos más graves se derivaron de la excesiva cotización de la peseta —mantenida forzadamente mediante el control público de las transacciones en divisas—. Las exportaciones no dejaron de caer entre 1933 y 1935.

La política laboral ejecutada por el Gobierno de coalición de fuerzas de izquierdas nos muestra una cara diferente de la política económica, con similares resultados negativos sobre la actividad económica. En este caso, las medidas sí fueron innovadoras, por no decir rupturistas. El simple enunciado de las más importantes —fijación del salario mínimo, regulación de la jornada máxima legal y de los despidos, creación de jurados mixtos con funciones de supervisión de la legislación laboral y de arbitraje entre los trabajadores y los patronos— pone de manifiesto que tenían como finalidad crear un marco regulador de las relaciones laborales que fortaleciera el poder negociador de los sindicatos. En el sector industrial hubo un proyecto legislativo, que no se llevó a cabo, que imponía la participación de los trabajadores en la gestión de la empresa (el llamado control obrero). En el campo, a las medidas legislativas anteriores se añadieron otras específicas que tenían como finalidad la reducción del desempleo: la ley de términos municipales, que establecía la obligatoriedad de contratar a los jornaleros del mismo municipio antes que a los de fuera; la creación de bolsas de trabajo y la imposición por parte de los sindicatos de un orden en la contratación (el llamado «turno forzoso»); e, incluso, ¡la prohibición de utilizar maquinaria agrícola mientras hubiera jornaleros en paro! Es casi innecesario afirmar que todas estas medidas dictadas por el Ministerio de Trabajo acentuaron el clima de desconfianza y de oposición de los empresarios y de los grandes propietarios y arrendatarios agrícolas hacia el nuevo régimen político. La crisis económica no podía más que agudizarse con una política que provocaba directamente un gran incremento de los costes laborales, en un momento en que las empresas se enfrentaban a una caída de las ventas y de los beneficios. Según los cálculos de M. Vilar, los costes laborales unitarios aumentaron en un 80 % entre 1929 y 1935, después de haber permanecido estables durante los prósperos años veinte. La cara positiva del notable encarecimiento del trabajo fue una sensible disminución de las desigualdades económicas (véase gráfico 5.3), la cual, paradójicamente, agravó, en lugar de aliviar, las tensiones sociales.

La política fiscal prueba, en cambio, que la gestión macroeconómica de los gobiernos republicanos estuvo bien orientada para neutralizar la crisis, o más bien, paliar sus efectos. En este terreno los gobernantes siguieron una política continuista respecto a la de la dictadura. En otras palabras: optaron por una política expansiva. Durante el período 1930-1933 el gasto público total se incrementó a una tasa anual del 7 %, en unos años en que la renta nacional tendía a disminuir —aún más en términos nominales, que es como se ha calculado el incremento del gasto público—. Dado que la presión fiscal prácticamente no aumentó, se produjo un cuantioso déficit presupuestario, que fue enjugado con grandes emisiones de deuda. Lo más importante es que los gastos de inversión crecieron significativamente, contrarrestando en alguna medida —pequeña— el hundimiento de la inversión privada. De modo que, desde un punto de vista macroeconómico, la actuación presupuestaria de los gobiernos republicanos anduvo en la dirección correcta. Como ha clarificado F. Comín, la acción fiscal de estos gobiernos tuvo un carácter contracíclico, compensatorio de la demanda. Si no dio frutos más apreciables es porque en aquel tiempo el sector público —en España, como en todas partes— tenía un peso en la economía bastante reducido.

Las políticas económicas ejecutadas por los gobiernos republicanos no consiguieron librar al país de vivir permanentemente —desde abril de 1931 hasta julio de 1936— en un ambiente opresivo de crisis económica. Sucedió esto no por la mayor o menor habilidad de los dirigentes políticos en la gestión macroeconómica, sino por las expectativas y reacciones que suscitaron entre empresarios y propietarios, por un lado, y entre los asalariados, por otro, los proyectos de reformas estructurales encaminados a propiciar una distribución más equitativa de la renta y la riqueza.

En efecto, desde la proclamación de la República, los gobiernos formados por representantes del liberalismo progresista y del socialismo intentaron llevar a cabo políticas de reforma para modernizar la sociedad española. Esas políticas no se limitaban a la esfera económica, sino que afectaban a ámbitos tan diversos como la religión y las relaciones entre la Iglesia y el Estado, la organización territorial, el Ejército o el sistema educativo. En todos ellos, la sociedad se polarizó en bandos irreconciliables. La voluntad reformista del Gobierno se puso a prueba crítica en una reforma económico-social, la reforma agraria. Concitó los posicionamientos y las luchas más enconadas entre los sectores sociales partidarios y contrarios a las políticas de modernización. Tan virulentas fueron las reacciones suscitadas por la reforma agraria que, al combinarse con otros focos de intensa conflictividad política y social, condujo al país a la guerra civil y al naufragio de la democracia.

La reforma agraria tenía que consistir en la expropiación de tierras de los latifundios y su posterior reparto, en pequeños lotes, a los agricultores sin tierras, que eran los mismos jornaleros que cultivaban las grandes propiedades a expropiar. La operación se convirtió de inmediato en un problema político y social de la máxima trascendencia, pese a que la reforma no se puso en marcha verdaderamente hasta el triunfo electoral del Frente Popular en febrero de 1936. En otras palabras, la naturaleza del fenómeno fue eminentemente política y social y, en la práctica, muy poco económica.

La reforma agraria levantó las mayores expectativas. Amplísimas capas de la población rural tenían depositadas aspiraciones muy profundas en la modificación de la estructura de la propiedad de la tierra. La enorme presión social a favor de la reforma, que se había mantenido mal que bien contenida durante la Restauración con la represión sin contemplaciones de cualquier disturbio por parte de la Guardia Civil, se liberó incontenible al proclamarse la República. Las grandes esperanzas depositadas por los jornaleros se vieron pronto defraudadas por la ley de reforma agraria aprobada en 1932. Entre sus muchas limitaciones sobresalía una: la ley no preveía ningún sistema de financiación de la reforma. Tampoco definía correctamente las tierras expropiables, dando pie a que quedaran afectadas una gran cantidad de pequeñas parcelas en tierras que rodeaban los pueblos. Esto tuvo el efecto desastroso de poner en contra de la reforma a una masa considerable de agricultores. De modo que, a falta de recursos financieros para efectuar las expropiaciones, el régimen republicano se granjeó todo un ejército de enemigos sin conseguir ganarse el apoyo de los que tenían que ser los beneficiarios de la reforma. Los grandes terratenientes y los partidos conservadores y de extrema derecha que representaban sus intereses —desde la CEDA hasta la Falange— supieron alimentar y explotar muy bien el descontento y la inquietud de los pequeños y medios propietarios, que oscilaban entre el soliviantamiento por la posibilidad de ser expropiados y la frustración de ser las víctimas de una política agraria centrada en el problema del latifundio y despreocupada por la pobreza generada por el minifundio. Este campesinado independiente pero empobrecido, predominante en la España interior del norte y del centro, formaría la base social del ejército que se alzó en armas contra la República.

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA

Dos trabajos de síntesis sobre el período útiles como primera lectura son, por este orden: J. PALAFOX (1997): «Las luces y sombras del crecimiento económico. 1900-1930», Ayer, 28; y F. COMÍN: «El período de entreguerras (1914-1936)», en F. COMÍN, M. HERNÁNDEZ y E. LLOPIS (eds.) (2003), Historia económica de España. Siglos X-XX, Barcelona, Crítica. Entre las obras que han sido concebidas como manuales sobresale por su rigor y profundidad el libro de A. PAREJO BARRANCO y A. SÁNCHEZ PICÓN (2007), La modernización de España (1914-1939), Madrid, Síntesis. Sobre la primera guerra mundial es clarificador C. SUDRIÀ (1990), «Los beneficios de España durante la gran guerra. Una aproximación a la balanza de pagos española, 1914-1920», Revista de Historia Económica, VIII, 2. Con la excepción de la coyuntura de la década de 1930, y dejando de lado las obras para especialistas, los textos existentes tratan la evolución de un determinado sector en el transcurso de esta época. Este es el caso de los capítulos correspondientes en el manual de A. GONZÁLEZ ENCISO y J. M. MATÉS BARCO (coords.) (2006): Historia económica de España, Barcelona, Ariel. Su lectura debe ser complementada al menos con trabajos que se ocupen del cambio tecnológico, en general, y el proceso de electrificación en particular. Respecto al primero, sigue siendo muy provechosa la lectura de J. NADAL et al. (1988): España. 200 años de tecnología, Madrid: Instituto Nacional de Industria. En cuanto al segundo, un estudio riguroso tanto desde un punto de vista cuantitativo como cualitativo de la difusión del proceso de electrificación se halla en I. BARTOLOMÉ (2007): La industria eléctrica en España, 1890-1936, Madrid, Banco de España. Conviene prestar atención a las corrientes migratorias internas, pues fueron causa y efecto de notables cambios estructurales. Sobre la importancia de los movimientos migratorios internos, véase J. SILVESTRE (2005): «Las migraciones interiores durante la modernización económica de España, 1860-1930», Cuadernos Económicos del ICE, 70. Una lectura esclarecedora, pese a su brevedad, de la política monetaria y cambiaria del período es P. MARTÍN-ACEÑA (2000): «La peseta entre dos guerras y una crisis, 1919-1936», en J. L. GARCÍA DELGADO y J. M. SERRANO SANZ (dirs.): Del real al euro. Una historia de la peseta, Barcelona, La Caixa. El impacto de la Gran Depresión de 1929 sobre la economía española y la influencia que tuvo en su devenir la instauración de la Segunda República ha dado lugar a una abundante historiografía. De entre ella, seleccionamos los dos ensayos siguientes. Uno es una estimulante comparación entre la crisis de los años treinta y la iniciada en 2008, J. PALAFOX: «España y la crisis internacional de 1929: el papel de los desequilibrios internos», en P. MARTÍN-ACEÑA (ed.) (2011): Pasado y presente. De la Gran Depresión del siglo XX a la Gran Recesión del siglo XXI, Bilbao, Fundación BBVA. El otro ensayo revisa la evidencia empírica y factual conocida para revalorar la situación que atravesó la economía española en los años 1930-1936, así como el papel desempeñado por la política económica republicana, F. COMÍN (2013): «La gran depresión internacional y la Segunda República», en E. LLOPIS y J. MALUQUER DE MOTES (eds.): España en crisis. Las grandes depresiones económicas, 1348-2012, Barcelona, Pasado y Presente.

6. EL AISLAMIENTO DE LA ECONOMÍA INTERNACIONAL: GUERRA CIVIL Y AUTARQUÍA (1936-1951)

1. ECONOMÍA DE GUERRA, REVOLUCIÓN SOCIAL Y FINANCIACIÓN BÉLICA

La sublevación militar del 18 de julio de 1936, concebida como un golpe de Estado, se convirtió inmediatamente en una cruenta y larga guerra civil. ¿Por qué se enzarzaron los españoles en una nueva guerra civil? Por lo que hemos explicado en el tema anterior, no hay causas estrictamente económicas que expliquen el estallido de la Guerra Civil. Mucho más importantes, y relacionadas con las temáticas que hemos tratado, son las causas sociales, en particular la violencia de los conflictos sociales que, desde el advenimiento de la República, enfrentaron a los jornaleros con los terratenientes y a los obreros con los patronos. Con la victoria del Frente Popular en las elecciones de febrero de 1936, el enfrentamiento condujo a posiciones irreconciliables. Los sectores sociales que apoyaban la coalición de izquierdas sentían que ya había llegado la hora de una política que modificase radicalmente la distribución, tan desigual, de la propiedad agraria y de la renta. En sentido opuesto, algunas capas sociales sentían una total hostilidad hacia las políticas del Frente Popular porque creían que amenazaban tanto sus derechos de propiedad y sus intereses económicos como su ideario religioso, social y nacionalista. Esos sectores, decididos a derribar por la fuerza al Gobierno, dieron su apoyo a los militares insurrectos.

¿Cómo se comportó la economía durante el conflicto bélico? La información estadística es escasa y fragmentaria, por lo que no es posible saber con exactitud cómo evolucionó la producción y la asignación de recursos, los intercambios exteriores, los precios, las finanzas públicas y muchas otras variables macroeconómicas. Sin embargo, el trabajo de numerosos especialistas reunido en sendas obras editadas por P. Martín-Aceña y E. Martínez Ruiz y por E. Fuentes Quintana y F. Comín, ofrece una visión de conjunto que puede resumirse en pocas palabras del siguiente modo. Las ramas productivas fundamentales, es decir, la agricultura y la industria, sufrieron una fuerte caída en los primeros meses de la guerra. Probablemente, la actividad descendió entonces cerca de un tercio. No se recuperaría en absoluto durante el transcurso de la contienda. En el estancamiento de la agricultura pesó decisivamente la falta de mano de obra y de abonos, amén de los problemas de organización. En el caso de la industria el declive fue ocasionado por las dificultades de abastecimiento de materias primas (inclusive los recursos energéticos) y de acceso a los mercados, además de las fallas organizativas, de las que hablaremos enseguida. El transporte de mercancías y personas —dejando aparte el personal militar— debió disminuir de manera aún más acusada, a juzgar por los datos conocidos sobre el tráfico ferroviario. El comercio exterior se vio desigualmente afectado. Las exportaciones se redujeron a la mitad, lo que es imputable a la agricultura que atendía los mercados exteriores. Las importaciones, según las estadísticas oficiales de comercio exterior, descendieron algo menos que las exportaciones. No obstante, si se tienen en cuenta las compras de armamento —no registradas en las estadísticas—, las importaciones en realidad se acrecentaron, según E. Martínez. El déficit comercial resultante, mucho más abultado que antes del conflicto, obligó a acudir a fuentes externas de financiación, lo que concedió a ciertos países el poder de inclinar la balanza de los recursos estratégicos (económicos y militares) a favor de uno de los bandos enfrentados. Las finanzas públicas afrontaron también una situación crítica, debido al colapso de la recaudación de los impuestos directos. Las autoridades de ambos bandos tuvieron que recurrir a fuentes de financiación interna de carácter extraordinario y apelar masivamente al crédito del Banco de España (de cada zona). En cuanto al sistema financiero, funcionó de manera totalmente anormal durante la guerra. En su inicio padeció una crisis de liquidez, que se contuvo mediante un bloqueo de depósitos. La demanda crediticia se hundió por ausencia de actividad inversora y las operaciones financieras se desplomaron por el efecto combinado del retroceso de la actividad productiva, la desarticulación del comercio interior y el desbarajuste monetario.

Dicho esto, debemos puntualizar que no es posible analizar la evolución de la economía española durante el conflicto con el mismo enfoque que en los otros períodos históricos; por dos razones bien simples. En primer lugar, porque la economía española dejó de existir como una realidad unitaria al quedar dividido el territorio peninsular en dos partes, la controlada por el bando franquista y la controlada por la República, escindida a su vez en dos (la franja cantábrica estaba desconectada del resto, véase el mapa ). La consecuencia inmediata y más importante desde el punto de vista económico de esta partición fue la ruptura de la unidad del mercado. Un mercado interior integrado significa la especialización productiva de las diferentes áreas y la existencia de redes de puntos de venta, relaciones comerciales, comunicaciones, etc., que cubren y cohesionan todo el territorio nacional. Su división por la fuerza de las armas provocó enormes trastornos en el funcionamiento de la actividad económica.

En segundo lugar, la España republicana y la España franquista constituyeron dos modelos económicos completamente diferentes. La segunda se convirtió en una economía sometida a una intervención extrema y con los recursos militarizados, mientras que la primera dejó parcialmente de ser una economía capitalista y afrontó graves problemas de organización y asignación de los recursos. Por tanto, tenemos que examinar por separado ambos modelos económicos, aunque nos interesemos por esclarecer los mismos aspectos. Siguiendo a E. Malefakis, lo más importante es entender cómo se organizó y cómo funcionó una economía de guerra en uno y otro bando. Una economía de guerra significa, en esencia, la movilización de los recursos productivos destinada a cubrir dos objetivos: el aprovisionamiento de los bienes esenciales para la población y la producción o adquisición de material bélico en la escala necesaria para poder ganar la guerra. Un elemento clave para la consecución de ambos objetivos es la financiación.

MAPA 6.1. La división de España al inicio de la Guerra Civil: julio de 1936

Fuente: Universidad de Wellesley.

Los insurrectos consiguieron desarrollar una economía de guerra eficaz. Contaban, como mínimo, con cuatro ventajas importantes. En primer lugar, la organización militar estaba predominantemente de su lado. Cuando decimos organización militar nos referimos a la jerarquía de mandos. El ejército fiel a la República prácticamente no tenía oficiales y cayó en una situación de desorganización. Las milicias, que tuvieron que hacer las funciones de ejército regular al servicio de la República, nunca constituyeron una fuerza bien instruida ni tampoco bien armada. En segundo lugar, las tropas de Franco controlaron, desde el primer momento, las principales regiones agrarias. Disponer de las tierras que producían la mayoría de las subsistencias, como los cereales, quería decir que en la España franquista el problema de alimentar a la población civil y a las tropas estuvo práctica y fácilmente resuelto desde el principio. La tercera ventaja económica de la «zona nacional» consistía en contar con el apoyo de la mayoría de los empresarios y directivos del país. Pasaron en masa al territorio ocupado por los ejércitos franquistas. La incorporación del empresariado contribuyó al fortalecimiento y expansión de la economía de guerra del bando rebelde. Además, los propietarios y directivos de las empresas tuvieron una participación relevante, incluso fundamental, en la financiación de la guerra, a través de las donaciones de fondos, entrega de créditos y también a través de sus contactos exteriores que posibilitaron obtener financiación del extranjero.

La última ventaja, decisiva, de la España franquista radicó en el apoyo muy activo de las potencias fascistas. La Alemania nazi y la Italia fascista ofrecieron una ayuda material y militar inestimable a los sublevados. Las potencias del Eje no solo estuvieron dispuestas a comprar los productos que la España de Franco pudiera exportar, así como a conceder con gran generosidad créditos para la adquisición de armamento, sino que enviaron grandes contingentes de soldados y aviones a combatir en España. Únicamente una asistencia financiera y militar tan formidable permitió al Gobierno franquista equiparse con la maquinaria militar de la que carecía al principio y que necesitaba para vencer al enemigo en el campo de batalla. La ayuda de las potencias del Eje no fue desinteresada. En cuanto acabó la guerra pasaron la factura y reclamaron que España se alineara con el bando del Eje, en lucha contra los aliados durante la segunda guerra mundial.

A las ventajas anteriores se añadió una política económica sumamente acertada, en el sentido de que sacó el máximo partido de los recursos disponibles de cara a cubrir los objetivos fundamentales de la economía de guerra. El Estado franquista, creado ex novo, se configuró como un poder absolutamente intervencionista. La dirección de la actividad económica se llevó a cabo con mano de hierro tan implacable como la dirección de las operaciones militares. Recurrió desde el comienzo a la movilización forzosa de la población civil para la campaña agrícola y otras tareas productivas. Se implantó un control centralizado de toda la producción, distribución y comercio exterior que, combinado con una represión feroz de toda actitud de no colaboración, permitió aumentar los niveles productivos de los bienes estratégicos.

La economía de la España republicana evolucionó de forma diametralmente opuesta. De entrada hay que decir que si la victoria hubiera dependido de los recursos económicos que cada bando poseía al inicio de la conflagración, el vencedor indiscutible habría sido la República. Reunía la mayoría de la población; disponía de casi toda la industria y de la agricultura de exportación, los puertos y la mayor parte de la flota mercante; tenía en su poder las inmensas reservas de oro del Banco de España y contaba con una gran parte del ahorro nacional. Pero la Guerra Civil es un magnífico ejemplo de que más importante que disponer de recursos o factores productivos es ser capaz de movilizarlos de modo eficaz. La República falló estrepitosamente en esta tarea.

Diversos factores impidieron que la zona republicana funcionase como una economía de guerra mínimamente eficiente. En primer lugar, encajó la pérdida o anulación del empresariado. La gestión y administración de muchas empresas y explotaciones agrarias se deterioró gravemente al recaer sobre trabajadores inexpertos. Las empresas cayeron con facilidad en una situación de colapso debido a que a la falta de capacidad gerencial se añadió el déficit de capital, en parte por la eliminación o deserción de los propietarios, en parte por la ruptura de las relaciones con los clientes y proveedores. En segundo lugar, la economía republicana se enfrentó a dificultades de abastecimiento de materias primas industriales, armamento y alimentos para una población que era mayoritariamente urbana. La progresiva asfixia en el suministro de insumos, unida a la pérdida de mercados, paralizó gradualmente la economía republicana. Mientras que la industria y la agricultura de la zona franquista se vieron potenciadas por una mejora en la disponibilidad de materias primas y por el acceso a mercados crecientes, la industria y la agricultura republicanas se enfrentaron a mercados menguantes y un paulatino bloqueo en los suministros de materias primas. Los aviones y los buques de guerra que combatían en el bando franquista dificultaron cada vez más las comunicaciones, estrangulando progresivamente la economía de territorios tan vitales para la República como Valencia (productos de exportación) y Cataluña (industrias de transformación). Un tercer factor, vinculado al anterior, que militó en contra de la economía de la España republicana fue la partición geográfica de esta en dos zonas no conectadas por tierra y distantes, lo que frustró la posibilidad de que la industria pesada asturiana y vasca pudieran suministrar el armamento que necesitaba la otra zona republicana. La derrota del frente del norte, en junio de 1937, inclinó notoriamente la balanza a favor del bando sublevado al caer en sus manos el grueso de los sectores estratégicos en tiempos de guerra: la minería del carbón, la industria siderúrgica, los astilleros y la flota mercante.

Un condicionante exterior tuvo tanta o más importancia que los anteriormente mencionados. Se trata de la actitud no amistosa de las principales democracias occidentales respecto al régimen republicano. Algunos autores sostienen que tuvo una importancia crucial, considerando el posicionamiento de las potencias del Eje. Posiblemente, el resultado de la guerra habría sido otro si los gobiernos de Francia, Reino Unido y Estados Unidos no hubiesen mantenido una actitud de neutralidad que en realidad actuaba a favor del bando franquista al negar el suministro de material bélico y la concesión de créditos al Gobierno republicano. Para entender la posición de los países democráticos hay que tener presente la política contemporizadora propugnada por británicos y franceses respecto a la Alemania nazi y, sobre todo, los temores que despertaba la España republicana en todos los círculos políticos y de negocios. Temían que si esta ganaba la guerra, se instauraría un régimen comunista. A la vista de la revolución económica y social que se desarrollaba en parte de la zona republicana estos temores parecían fundados. Gran Bretaña y Francia arrastraron a la comunidad internacional a un compromiso de no vender armas a España, que las potencias del Eje no respetaron. Por tanto, la República fue duramente discriminada y tuvo que recurrir a comprar armas a la Unión Soviética en unas condiciones desfavorables. Cuando, en 1938, se agotaron las fabulosas reservas de oro del Banco de España, la República, falta de medios, no pudo continuar adquiriendo armamento.

Dado que las aportaciones externas de armamento y otros bienes indispensables favorecían claramente al bando franquista, los republicanos solo hubieran podido vencer si hubiesen conseguido organizar una economía de guerra altamente eficiente. En este sentido cobra toda su importancia la mencionada revolución social y económica acaecida en los campos y las ciudades de la zona republicana. Los trabajadores tomaron el mando de las fábricas y las fincas; fueron «colectivizadas», generalmente haciendo uso de la violencia y la coerción. Aunque tuvo una incidencia muy desigual, la colectivización —autogestión obrera— trastocó los derechos de propiedad y las formas de gestión de las empresas. El experimento social tuvo costes elevados. Por un lado, y como ya hemos señalado antes, las deficientes capacidades gerenciales de los comités obreros comportaron que las empresas produjesen por debajo de su potencial. Por otro lado, la resistencia de los comités a poner las empresas colectivizadas bajo la intervención del Estado impidió que el sistema funcionase no ya a plena capacidad, sino simplemente con normalidad. En la España republicana sucedió algo muy atípico en el contexto de un conflicto bélico moderno. En la guerra mundial que estalló inmediatamente después de finalizada la contienda española, los estados de los países beligerantes, incluyendo aquellos que habían sido la cuna del liberalismo (Gran Bretaña y Estados Unidos), instituyeron una intervención y una planificación masivas sobre los sectores industriales para potenciar la fabricación de armamento y de bienes necesarios para la guerra. Gracias a esta movilización total de los recursos consiguieron aumentar la producción industrial, especialmente, como es lógico, la de los sectores productores de material bélico. ¿Qué es lo que sucedió en la España republicana? Pues que la producción industrial, en lugar de aumentar no dejó de disminuir en el curso de toda la guerra. En estas circunstancias no puede extrañar a nadie que los defensores del régimen republicano perdieran la guerra.

2. EL IMPACTO MACROECONÓMICO DEL FRANQUISMO AUTÁRQUICO

La guerra y la instauración del régimen franquista fueron enormemente traumáticas para la sociedad española; fracturaron la dinámica de crecimiento económico del siglo anterior. Durante toda la primera década de posguerra se vivió en una situación de profunda depresión y miseria. Dado que España salía de un conflicto bélico que había ocasionado una contracción apreciable de la producción y la renta nacionales, el estancamiento significa el fracaso del proceso de reconstrucción económica —entendiendo por tal el tiempo que transcurre desde que una economía sufre una catástrofe hasta que recupera su nivel productivo previo—. Al país le llevó un tiempo extraordinariamente dilatado completar la reconstrucción.

La tasa de aumento del PIB español a lo largo de la década de 1940 fue tan mediocre que el nivel de 1935 no volvió a alcanzarse hasta 1951. Para recobrar, y superar, el nivel de renta per cápita máximo de preguerra (1929) tuvo que esperarse hasta 1954. Quince años —o bien doce, según cómo se mida, siempre contando desde 1939— son demasiados para rehacerse de los estragos de la guerra. Esto denota el fracaso del proceso de reconstrucción económica. Un fracaso sin paliativos ni parangón en la Europa occidental de la posguerra mundial. A la altura de 1950 todos los países europeos occidentales que habían participado en la segunda guerra mundial habían conseguido superar los niveles máximos de producto por habitante previos al conflicto (véase el cuadro 6.1). Un conflicto —no lo olvidemos— que fue más largo y destructivo que el sufrido por España y que acabó seis años después que este; y un máximo —en 1937 o 1938— que normalmente superó al de 1929. Las economías europeas que no participaron en la guerra mundial se desenvolvieron mucho mejor que las beligerantes: todas ellas, salvo España, tenían en 1945 niveles productivos superiores a 1939.

La trayectoria macroeconómica española contrasta pues abiertamente con la seguida por las economías vecinas. A la vista de las cifras comentadas, hay que calificar el franquismo autárquico como un desastre económico. Como han afirmado diversos historiadores económicos, en España la Gran Depresión del siglo XX no ocurrió como en los demás países capitalistas entre 1929 y mediados de los años 1930, sino entre 1936 y 1950. El retroceso y el estancamiento de este período significaron, en primer lugar, una ruptura con el proceso de crecimiento pausado pero incesante que venía conociendo España desde hacía más de un siglo. El descalabro en los niveles de bienestar de la población es históricamente excepcional. En los dos últimos siglos los españoles no han soportado un empobrecimiento tan prolongado y dramático como el sufrido entre 1936 y 1950. En segundo lugar, esta depresión comportó la ampliación de la brecha, en términos de niveles de desarrollo económico, que separaba la economía española de las otras economías de la Europa occidental. Una brecha que en este período es mayor que en ningún otro momento de la historia reciente: la renta por habitante cae a un nivel en torno a la mitad de la media de aquellos países que en su día formaron la Unión Europea a quince (UE-15, véase columna 5 del Apéndice).

CUADRO 6.1. Duración del proceso de reconstrucción en Europa occidental.

PIB per cápita

Producto industrial per cápita

1

2

3

4

5

6

Máximo prebélico antes de 1939

Recuperación del máximo después de 1945

Años requeridos desde 1945

Máximo prebélico antes de 1939

Recuperación del máximo después de 1945

Años requeridos desde 1945

Alemania*

1938

1948

3

1938

1949

4

Austria

1929

1950

5

1937

1949

4

Bélgica

1929

1948

3

1929

1955

10

Dinamarca

1938

1946

1

1938

1947

2

España

1929

1954

9

1929

1952

7

Finlandia

1938

1946

1

1938

1947

2

Francia

1929

1949

4

1929

1951

6

Grecia

1937

1957

12

1938

1950

5

Irlanda

1938

1946

1

1937

1946

1

Italia

1938

1949

4

1938

1949

4

Noruega

1938

1946

1

1938

1947

2

R. Unido

1938

1945

0

1937

1947

2

P. Bajos

1929

1949

4

1929

1949

4

Portugal

1934

1945

0

–

–

–

Suecia

1938

1945

0

1938

1945

0

Nota: * República Federal de Alemania (RFA), después de 1945.

Fuentes: J. Catalán (1995): La economía española y la segunda guerra mundial, Barcelona, Ariel. L. Prados de la Escosura (2017): Spanish Economic Growth, 1850-2015, Londres, Palgrave/Macmillan; y Maddison Project (2013), excepto para RFA.

¿Qué puede explicar un fracaso de tales proporciones? Lo primero en lo que se puede y debe pensar es en el impacto de la misma guerra de la que España acababa de salir. Esta tuvo un elevado coste económico, tanto en razón del gasto militar como de la producción cesante. El primero puede estimarse que representó, según cálculos oficiales, más del 70 % de la renta nacional de 1935. El segundo consistió en una menor producción de bienes y servicios durante la guerra, cuyo volumen acumulado sobrepasó el 80% del PIB de 1935. Sin embargo, ni uno ni otro pueden dar cuenta de la débil reactivación posbélica; más bien al contrario, cuanto más acusada hubiera sido la paralización de la actividad productiva mayor tendería a ser la recuperación, a condición de que las destrucciones de capital físico no impidieran llevarla a cabo. De hecho, las destrucciones ocasionadas por el conflicto armado fueron reiteradamente invocadas por las autoridades y por los propagandistas del régimen como justificación de la extraordinaria persistencia de la depresión económica. Pero los datos demuestran que esto es sencillamente falso. Las pérdidas de capital físico causadas por la guerra civil española, con ser importantes, fueron inferiores a las que infligió la segunda guerra mundial a los países del sur de Europa que fueron escenario de operaciones militares, como ha demostrado J. Catalan. Los bienes de capital que sufrieron mayores daños —infraestructuras y medios de transporte— pudieron repararse fácilmente: a los tres años de la finalización de la guerra su stock volvía a los niveles prebélicos, según los cálculos de L. Prados de la Escosura y J. R. Rosés.

Los gobernantes franquistas atribuyeron también el fracaso de la reconstrucción a un factor exógeno: la política de aislamiento a la que fue sometida la economía por parte de las potencias aliadas. El régimen franquista sacó gran provecho político interno de propalar esta idea, junto con la del mantenimiento de la posición de neutralidad durante la contienda —resistiendo Franco, supuestamente, de forma heroica las presiones de Hitler y Mussolini—. La segunda (la búsqueda de la neutralidad) es un mito carente de fundamento, mientras que la primera (el bloqueo internacional) es una evidente exageración. Como ha escrito P. Preston, Franco estuvo dispuesto a que España entrara en guerra en el bando del Eje, pero exigió unas condiciones que resultaron excesivas para Hitler. Finalizada la guerra, Estados Unidos y Reino Unido marcaron a la comunidad occidental una estrategia no agresiva hacia el régimen franquista. Es cierto que en diciembre de 1946 las Naciones Unidas aprobaron una resolución que imponía sanciones económicas a España, la cual estuvo vigente hasta 1949. Pero esa resolución no conllevó la paralización del comercio exterior español, aunque sí lo entorpeció. Durante aquellos años algunos países europeos prácticamente interrumpieron sus relaciones comerciales con España, pero otros, como Gran Bretaña, hicieron lo contrario, consideraron que los productos españoles eran útiles para su reconstrucción económica. Por tanto, no hubo bloqueo internacional alguno, ni boicot económico. Otra cosa es, y de ello hablaremos en el siguiente apartado, que la reconstrucción económica de España se viera obstaculizada por su segregación de la comunidad europea occidental. No pudo incorporarse, por motivos políticos, a las instituciones de cooperación económica internacional que tendrían un papel esencial en la reconstrucción y el relanzamiento de la economía europea de posguerra.

Se debe notar que hubo un factor productivo que padeció graves pérdidas: el trabajo. La Guerra Civil tuvo un alto coste en vidas humanas. Con todo, el porcentaje que representan los fallecidos por la contienda, e incluso la sobremortalidad total, es demasiado reducido para que pudiera obstaculizar la reconstrucción económica. La simple incorporación de nuevos activos al mercado de trabajo debió de compensar, desde el punto de vista cuantitativo, estas bajas. Por lo tanto, el estancamiento español de posguerra no puede ser atribuido a las destrucciones físicas o humanas acaecidas durante la Guerra Civil. Esto no significa, por supuesto, que las pérdidas de factores productivos ocasionadas por ella no tuviesen relevancia económica. Más importante que esto: la represión posbélica amplificó notablemente la merma de mano de obra y diezmó el capital humano al concentrarse la represión en los colectivos más formados. El triunfante régimen franquista fue tan sanguinario y cruel que multiplicó por tres el número de muertos e incapacitados para desarrollar actividades económicas. Si sumamos ejecutados, exiliados y depurados —personas que perdieron su trabajo como represalia por su ideología—, las bajas laborales rebasan muy probablemente la cifra del millón de personas, o sea un porcentaje superior al 10 % de la población activa. Tal como afirma J. Catalan, estas bajas dañaron seriamente el stock de capital humano existente, al concentrarse en algunos grupos socioprofesionales de formación superior y de alta cualificación. Además de las pérdidas de vidas humanas y del exilio de españoles altamente cualificados, el nuevo régimen depuró todo el magisterio y el profesorado secundario y universitario, sospechosos todos de ser afines al régimen republicano. La prevención contra los enseñantes y contra la enseñanza se reflejó también en la contracción del gasto educativo y en los niveles de escolarización. En parte, estos se redujeron por otros motivos tan o más tristes: con la caída de los ingresos reales de los asalariados, fueron legión los niños y niñas que no pudieron asistir a la escuela en los primeros años de la posguerra. Las estadísticas educativas compiladas por C. E. Núñez reflejan que el nivel de escolarización primaria que había conseguido la infancia durante la Segunda República, se hundió y tardó veinticinco años en recuperarse. El desplome de las tasas de escolarización primaria retrasó el despegue de la escolarización secundaria. España se descolgó de la pauta de la Europa occidental de posguerra de universalización de los estudios postobligatorios. El retraso acumulado entonces no ha sido aún superado.

Así que el principal problema que tenía planteado la economía española en 1939 no era la destrucción del equipo productivo. El verdadero problema consistía en lograr que funcionara normalmente, lo más cerca posible de la plena capacidad. Acabamos de ver que la propia acción política del nuevo Estado desaprovechó oportunidades de recuperación económica al imponer duros castigos a todos los opositores al régimen, apartándolos de la participación en la actividad productiva. La política laboral y la política de rentas del régimen tuvieron un impacto aún mayor en la evolución macroeconómica de posguerra al retrasar la recuperación.

Uno de los principales objetivos de la insurrección de julio de 1936 fue interrumpir e invertir las tendencias en la distribución de la renta y la riqueza nacionales dominantes durante la República. La victoria del ejército franquista fue la victoria de los terratenientes y los empresarios y la derrota de los trabajadores. Los salarios se redujeron drásticamente en términos reales. Determinarlo con exactitud es complicado porque los trabajadores percibieron múltiples complementos y pluses. M. Vilar ha determinado el salario efectivamente percibido por los trabajadores industriales (véase gráfico 6.1). Si nos atenemos al índice de precios oficial (AEE), el salario real disminuyó a lo largo de la década de 1940 hasta situarse en, aproximadamente, la mitad del nivel de 1936, el cual no recuperó hasta 1956-1957. Si tenemos en cuenta la evolución de los precios de los bienes adquiridos en el mercado negro (índice de precios elaborado por las Cámaras de Comercio, CSCCIN), la caída del salario real fue aún más dramática: en los años finales de la década de 1940 e iniciales de la siguiente rondó el 40% del nivel de 1936. En toda la década de 1950 estuvo lejos de recobrar el nivel previo a la Guerra Civil. Se trata de caídas de un orden superior a cualquier otra acaecida a lo largo de los dos últimos siglos. Este derrumbe fue el resultado, en palabras de R. Carr, de la combinación de salarios férreamente controlados y de una inflación incontrolada. El régimen instauró un modelo autoritario de relaciones laborales que prohibía los sindicatos libres y las huelgas, y según el cual los salarios se fijaban administrativamente, por decreto del Ministerio de Trabajo. Este esquema de política laboral, inspirado en las legislaciones fascistas italiana y alemana, tenía como objetivo la contención y disminución de los salarios. A la vista de su evolución debemos concluir que tal política tuvo un éxito completo. La caída de los ingresos reales de los asalariados comportó un terrible empeoramiento de sus condiciones de vida, que se aproximaron al nivel del mínimo vital. Fue el tiempo del hambre.

GRÁFICO 6.1. Evolución del salario de los trabajadores industriales masculinos, 1936-1959 (1936 = 100)

Fuente: M. Vilar (2009): Los salarios del miedo. Mercado de trabajo y crecimiento económico en España durante el franquismo. Santiago de Compostela, Fundación 10 de Marzo. Cuadro III.5.

Es importante entender que el hundimiento de las rentas del trabajo tuvo un potente efecto macroeconómico depresivo, como ha argumentado C. Sudrià. El consumo final sufrió una compresión espectacular, la estructura de la demanda cambió radicalmente; asimismo, las escaseces relativas y los precios relativos de los factores productivos se alteraron. El recorte de las remuneraciones salariales provocó una drástica disminución de la demanda de productos manufacturados de consumo masivo, dado que los trabajadores tuvieron que dedicar prácticamente todos sus ingresos a la compra de alimentos, a la vivienda y a algunos otros gastos esenciales. Subió en cambio la demanda de bienes y servicios de lujo destinados a los beneficiarios del nuevo orden. La transformación en la estructura de la demanda impulsó la reducción de la productividad de la industria y de la productividad global. Los bienes y servicios más demandados ahora eran de baja productividad, mientras que las actividades afectadas más negativamente por la pérdida de la capacidad de compra de los asalariados eran aquellas que tenían un grado de mecanización más elevado. La productividad global disminuyó igualmente como consecuencia de un cambio en la composición de la función de producción consistente en la decantación hacia técnicas intensivas en trabajo. Los empresarios se inclinaron por sustituir capital por trabajo al abaratarse este tan fuertemente. La sustitución se vio reforzada por las dificultades de importación de maquinaria.

La caída de los salarios reales provocó otro efecto de la máxima importancia: la reagrarización de la economía española. Con ingresos tan bajos muchos trabajadores no podían subsistir en el mundo urbano. Debían volver al campo para concentrar sus esfuerzos en alimentarse. La población activa agraria aumentó (los activos masculinos, en 700.000), mientras que la industrial se contrajo. Sin embargo, el sector agrario, con más activos pero con menos capital, no logró producir más. Ante la imposibilidad de disponer de tractores, de trilladoras o de abonos, hubo que volver a la economía de la mula y a la del trabajo manual. Los niveles de productividad de la tierra y del trabajo retrocedieron décadas. La concentración de la demanda en bienes inferiores —aquellos cuya demanda aumenta cuando se reduce la renta— inutilizó buena parte de las inversiones que se habían ido realizando en el primer tercio de siglo para adaptar el campo español a unas pautas de demanda más avanzadas. Lo mismo sucedió en la industria y en los transportes. El retroceso hacia soluciones técnicas y productivas más arcaicas, en paralelo con la intensificación del uso del factor trabajo, se produjo en todos los órdenes de la vida económica.

Si, como hemos visto, la política laboral y de rentas propició cambios tanto por el lado de la demanda como de la oferta que abocaban a una persistente penuria económica, las políticas económicas clave del régimen condenaron a España a padecer un auténtico bloqueo económico. El intervencionismo y el dirigismo que definen e impregnan toda la política económica del primer franquismo tuvieron efectos profundamente perturbadores en la organización económica, impidiendo la asignación racional de los recursos. En un contexto de fuertes restricciones en la oferta de energía y materias primas, la intervención extrema de la Administración en todas las esferas de la actividad económica sumió la economía nacional en un estado casi cataléptico, en una depresión permanente. A lo largo de los dos apartados siguientes desgranaremos esta política que tan nefastos efectos tuvo sobre la reconstrucción de posguerra.

Antes recordaremos que el intervencionismo del primer franquismo no implicó gasto público, bien al contrario: multiplicó las regulaciones a cambio de ahorrar en gasto. En los años en los que el gasto público fue más abultado, el Estado careció de recursos. La paradoja se explica fácilmente por la fuerte concentración del gasto en actividades de defensa y de policía. La movilización permanente del Ejército y de la Guardia Civil, para luchar contra la resistencia republicana —los maquis— y para estar alerta ante el peligro de invasión, consumieron todos los recursos públicos. Se concentraron en las prioridades del régimen: defensa y orden público. Todo lo demás era secundario. Por el lado del ingreso, los equilibrios políticos del nuevo régimen excluían cualquier incremento de la fiscalidad sobre las clases pudientes. La reforma de la fiscalidad consistió en reimplantar la contribución de usos y consumos —la misma que habían eliminado los liberales progresistas varias veces a lo largo del último siglo— y en elevar las tarifas de todos los impuestos, agravando la caída del consumo privado resultante del derrumbe de los salarios. La atención a los desequilibrios presupuestarios derivados del exceso de gasto en defensa y orden público se realizó mediante el recurso al Banco de España y con la emisión de deuda pública pignorable. La inflación se fue encargando de reducir el peso de la deuda.

3. LA INTERVENCIÓN DE LOS MERCADOS: MERCADO NEGRO Y RACIONAMIENTO

Autarquía e intervencionismo son las dos orientaciones básicas de la política económica y, en cierta medida, de la política «a secas» del primer franquismo. Hay que tener en cuenta que la economía quedó subordinada a los objetivos supremos de la independencia política y militar, lo que para los jerarcas del régimen significaba la persecución a ultranza de la autosuficiencia económica. En esta sección veremos cómo la intervención desaforada de las autoridades en la vida económica fue la causa, junto con las veleidades autárquicas, de la calamitosa evolución de la economía española durante los años cuarenta. Y es que la acción interventora originó una escasez de bienes esenciales que vendría a sumarse a la provocada por el extraordinario recorte de las importaciones. Productores y consumidores sufrieron una gran penuria de bienes indispensables, lo cual se tradujo en pérdidas de renta, tanto por los sobreprecios pagados por los escasos productos que se ofertaban, como por los ingresos no recibidos por todo lo que se dejaba de producir pese a tener la capacidad de hacerlo.

El intervencionismo se desplegó, esencialmente, en dos direcciones: la formación de los precios y la asignación de los recursos. Comportó la creación de una pesadísima maquinaria burocrática, compuesta por múltiples organismos reguladores, inspectores y sancionadores. La concepción que subyacía a todo ese enorme montaje intervencionista era una concepción militar del funcionamiento de la economía, según la cual los mercados, los agentes y los precios podían ser «disciplinados».

La aplicación de una tal mentalidad, absolutamente despreciativa de los principios más elementales de la teoría económica, en el ámbito de los precios tuvo inevitablemente consecuencias nefastas sobre el funcionamiento del sistema productivo. Se pueden detectar en sus diversos componentes, siendo particularmente relevante y bien conocido lo que sucedió en la agricultura y en el sector energético.

Los agricultores tenían que vender obligatoriamente la producción de cultivos básicos al organismo interventor a un precio tasado por este mismo organismo. Lo mismo ocurría en el caso de numerosos productos industriales estratégicos (carbón, acero, cemento, etc.). La fijación administrativa de los precios distorsionaba gravemente el funcionamiento del mercado, dado que los entes reguladores establecían los precios sin tener en cuenta los costes, o bien fijaban los precios a un nivel deliberadamente bajo para beneficiar, supuestamente, a los consumidores (finales, o bien industriales, cuando se trataba de materias primas y bienes intermedios).

Esta política tuvo efectos diametralmente opuestos a los que perseguían las autoridades, como han demostrado C. Barciela para la agricultura cerealista y C. Sudrià para la electricidad. El efecto inmediato de fijar un precio por debajo del de equilibrio es una reducción de la producción. En realidad, la oferta del bien intervenido tenderá a reducirse en el mercado oficial y, siempre que sea posible, será desviada hacia un mercado paralelo clandestino. En este mercado negro las operaciones se realizarán a precios muy superiores a los de tasa y también superiores a los de equilibrio. Este fue justamente el resultado de la rígida y equivocada política de intervención en los precios: la aparición y florecimiento de un mercado ilegal —conocido en la época con el nombre de «estraperlo»— en el cual los productos se vendían a precios que eran un múltiplo (de 2 a 10) de los de tasa. En este mercado negro llegó a colocarse la mitad, o incluso más, de la producción.

Además, y tal como pronostica el análisis económico, la producción global comercializada —las ventas en el mercado oficial más las ventas en el mercado negro— fue inferior a la que habría resultado de un mercado no intervenido. De ahí la escasez de la oferta y de ahí que las autoridades complementasen la intervención de los precios con la intervención del consumo, para racionarlo. La segunda, como la primera, se justificaba por imperativos morales: ante la insuficiente oferta de bienes básicos, el Estado tenía que intervenir para garantizar que todos los demandantes recibiesen una cantidad mínima —equitativa, en el caso de los alimentos; diferenciada, según un criterio discrecional de las autoridades, en el caso de las materias primas consumidas por las empresas—. El racionamiento de los alimentos y algunos otros bienes básicos (jabón, tabaco) —las tristemente famosas «cartillas de racionamiento»— tuvo que establecerse desde el primer momento y estuvo en vigor durante trece años, un tiempo mucho más prolongado que en los países europeos occidentales participantes en la guerra mundial. En España quedó sometido a racionamiento público un amplio abanico de bienes, debido a que las carestías eran tan omnipresentes como los precios sometidos a tasa y debido a que no se podía importar nada sin obtener una licencia de importación específica. Precisamente, el racionamiento de los productos extranjeros era una simple variante del mismo fenómeno de escasez y estuvo originado por la misma causa: la Administración racionaba arbitraria y severamente las importaciones porque el país sufría una aguda escasez de divisas. Pero esta era, sobre todo, el fruto inevitable de una política cambiaria muy desacertada, es decir, el resultado de haber fijado un precio de la peseta muy distante del que marcaría el mercado sin control de cambios.

La pervivencia íntegra, durante todo el primer franquismo, de los mecanismos de racionamiento —las cartillas para las familias, los cupos de materias primas para los industriales, las licencias de importación para estos y para los comerciantes— expresa el fracaso absoluto de la política interventora del régimen. Una política que, aparte de ineficaz, tuvo efectos económicos y sociales perversos. Los consumidores encajaban fuertes pérdidas económicas. Tenían que acudir al mercado negro para proveerse de los bienes esenciales —las cantidades asignadas en las cartillas de racionamiento resultaban insuficientes, al igual que solía ocurrir con los cupos—, pagando por ellos precios astronómicos y sin tener ninguna garantía sobre su calidad. También salían perdiendo los pequeños productores, que recibían una baja remuneración por el fruto de su trabajo y por el capital inmovilizado.

La política de intervención de los precios y del consumo de bienes racionados impulsó lo que algún autor ha denominado el capitalismo especulativo. En la España de los años cuarenta, los mejores negocios no los hacían los empresarios genuinos sino los estraperlistas, que amasaban rápidamente grandes fortunas. Formaron parte de estos sectores los grandes productores agrarios e industriales y los intermediarios que podían eludir las cuotas de entrega obligatoria y que también podían asumir los riesgos de vender a estraperlo, gracias a sus contactos políticos o porque corrompieron a los funcionarios encargados de la vigilancia de los mercados. Una operación muy lucrativa consistía en comprar suministros a precio oficial y revenderlos a un industrial a precios convenientemente inflados en el mercado negro. En un sistema fuertemente intervencionista ligado a un régimen político dictatorial, las conexiones políticas estimulaban la orientación especulativa de los empresarios y hombres de negocios, ya que de ellas dependía la adjudicación de los recursos escasos, fueran estos cupos de materias primas industriales o licencias de importación. Entre los grandes beneficiarios del franquismo autárquico estuvieron quienes hicieron de la escasez la base de sus negocios.

La intervención de los precios tuvo también efectos devastadores en el ámbito de la energía. Tanto es así que la insuficiente oferta energética representó un obstáculo insalvable para la recuperación industrial. La carestía fue doble: de petróleo y de electricidad. Durante la segunda guerra mundial, España sufrió una aguda escasez de hidrocarburos porque, primero, las grandes compañías petroleras (británicas y estadounidenses) dieron preferencia de suministro a los países aliados, y, segundo, porque utilizaron la provisión de crudo como instrumento de guerra, castigando el comportamiento de las autoridades españolas cuando no se distanciaban de las potencias del Eje. Acabada la contienda, la escasez de hidrocarburos estuvo principalmente causada por el mismo factor que afectaba a cualquier otro artículo importado y no sustituible por producción nacional: la falta de reservas exteriores. La carencia de gasolina estimuló los esfuerzos para encontrarle algún sustituto. El Estado intentó, infructuosamente, producir petróleo de forma sintética. Los particulares buscaron sucedáneos —como con tantos otros productos—, con resultados muy ineficientes.

La escasez de energía eléctrica fue más duradera y penosa. Los problemas de suministro eléctrico tuvieron, además, otro origen que refleja las consecuencias sumamente negativas de la política de control de precios. Las autoridades tuvieron la ocurrencia de congelar las tarifas eléctricas al nivel de 1936. Hicieron lo mismo con los precios de otros productos y con los salarios, buscando el objetivo imposible de retrotraer las variables nominales al punto donde estaban antes del inicio de la Guerra Civil, aplicando el procedimiento absurdo de abolir administrativamente la inflación acumulada mientras se dejaba intacta la masa monetaria. Eso tuvo como consecuencia una drástica disminución de los precios reales de la electricidad —del orden del 70 % entre 1939 y 1951—. Lógicamente, los productores —las compañías eléctricas— no tenían ningún incentivo para invertir en ampliar la oferta. Si no hubiesen concurrido restricciones técnicas, la oferta se habría desviado hacia el mercado negro. Se paralizó la construcción de nuevas centrales y la capacidad productiva no creció suficientemente para atender la demanda, que se acrecentó a lo largo de la década a una muy respetable tasa del 6,7 % anual. Y es que la demanda eléctrica se expandió fuertemente tanto porque los consumidores se inclinaron de forma natural a demandar una mayor cantidad de un bien cuyo precio relativo se reducía con gran celeridad, como porque se vieron impelidos a hacerlo ante la carestía de otras energías (carbón y, sobre todo, petróleo). Para acabar de empeorar las cosas, la misma política del nuevo Estado, que promovía un tipo de industria altamente intensiva en consumo de energía —como la química, los astilleros y la siderometalurgia—, contribuyó a agravar el problema.

El desequilibrio entre oferta y demanda originó un estrangulamiento del mercado eléctrico grave y persistente. El racionamiento indiscriminado —en forma de cortes en el suministro eléctrico— resultó, en estas condiciones, inevitable. Así, a partir de 1944 y durante toda una década, se registraron restricciones eléctricas generalizadas, diarias. Restricciones que, por implicar continuas paralizaciones de la actividad industrial, se tradujeron en una sensible disminución de la producción y la productividad. Se ha estimado que en los momentos de máximo déficit energético quedó sin cubrir un tercio de la demanda global de electricidad. La industria fue la actividad más perjudicada. Sufrió una pérdida importante de producción a causa de las restricciones.

Hemos afirmado antes que durante el franquismo autárquico el régimen desplegó una política de intervención extremista no solo en la determinación de los precios, sino también en la asignación de recursos. En el segundo terreno, el intervencionismo se produjo por tres vías. De una ya hemos hablado. Se trata de la intervención de la asignación de toda clase de insumos, también de bienes de equipo, mediante los cupos y las licencias de importación. Las posibilidades de producción de las empresas industriales se vieron muy condicionadas por las decisiones de las autoridades sobre las cantidades de inputs que tenían derecho a recibir —entiéndase: a comprar—.

Las otras dos vías de intervención fueron la reglamentación de la inversión privada y la formación de un sector público empresarial. El objetivo declarado que se perseguía con estas políticas era la autarquía. La prioridad absoluta de los gobernantes era potenciar aquellos sectores e industrias que consideraban de alto interés estratégico para la economía y la defensa nacionales, siempre desde la lógica de la autosuficiencia. Por esta razón, toda la inversión privada en actividades directamente productivas quedó sometida al régimen de autorización administrativa previa. No estaba permitido crear una empresa, abrir una nueva planta y ni siquiera ampliar la capacidad productiva de una ya existente sin obtener el preceptivo permiso gubernamental. El establecimiento de tales barreras legales de entrada, que se mantuvieron durante más de veinte años, benefició a las empresas asentadas en el mercado porque limitó la competencia y tendió a reforzar el grado de monopolio. El Estado se autoconcedió total discrecionalidad en la gestión del control de las iniciativas inversoras. Los estudios microeconómicos realizados indican que no se guio por criterios de racionalidad económica. En el proceso de toma de decisiones, arbitrario y opaco, resultaron determinantes los contactos políticos de los empresarios, incluso más que la adecuación de sus planes a los objetivos de autosuficiencia económica. Determinadas zonas geográficas fueron discriminadas —negativa o positivamente (véase cuadro 1.5)— y determinados sectores fueron penalizados o premiados en la concesión de los permisos de inversión e instalación de nuevas plantas. Todo ello provocó una muy deficiente asignación de los recursos disponibles. Mientras se desaprovechaba el capital humano y físico acumulado, se potenciaba el desarrollo de actividades antieconómicas en lugares inadecuados.

Pero fue en el terreno de la creación de empresas públicas donde el intervencionismo del régimen franquista se mostró de manera más diáfana y donde se pudieron apreciar con más claridad las consecuencias profundamente negativas que tuvo la política de reemplazar el mercado por el Estado en la reconstrucción económica. Los nuevos gobernantes se jactaban de tener una estrategia de industrialización que rompía radicalmente con la que se había seguido en el pasado y que debería dar un fuerte impulso al desarrollo económico. El diagnóstico de las autoridades era que los empresarios privados habían fracasado en la tarea de industrializar el país. Por consiguiente, el Estado tendría que asumir el papel histórico de motor del desarrollo que aquellos habían sido incapaces de ejercer. Con esta finalidad se creó en 1941 el Instituto Nacional de Industria (INI), un holding de empresas públicas (no solo industriales) que nacerían a iniciativa de la propia institución, o bien mediante nacionalización de empresas ya existentes. El Estado asumió así decididamente, por primera vez, la función de empresario. Pero no un empresario cualquiera, sino uno que recibía un trato preferencial en el abastecimiento de los recursos productivos más escasos —productos energéticos, materias primas, maquinaria de importación— y que en las actividades productivas en que entraba podía relegar a las empresas privadas o abortar proyectos empresariales privados.

Las iniciativas que el INI puso en marcha en esta primera etapa formativa se orientaron a cubrir, sobre todo, dos objetivos característicamente autárquicos: fabricar material militar (o de doble uso, como la construcción naval) y disminuir la dependencia exterior de productos energéticos. Hasta 1950, el INI dedicó la mayor parte de su inversión a la explotación de recursos naturales que podían incrementar la producción de energía y aliviar la dependencia exterior. Algunas de las empresas formadas por el instituto público eran generadoras de electricidad (ENDESA y ENHER) y estarían llamadas a desempeñar un papel importante en la superación de las rigideces de la oferta del sector —causadas, recordémoslo, por la congelación de las tarifas— entrada ya la década de 1950. Pero el proyecto predilecto del INI fue otro, que respondía mejor al ideal de autosuficiencia económica buscado por los dirigentes franquistas: la Empresa Nacional Calvo Sotelo (ENCASO). Su finalidad era producir carburantes por síntesis a partir de yacimientos minerales autóctonos, las pizarras bituminosas de la zona de Puertollano (Ciudad Real). Se trataba de un proyecto factible técnicamente —al precio de una fuerte dependencia tecnológica de la Alemania nazi—, pero que era absurdo desde el punto de vista económico debido a los disparatados costes de producción. El malogrado proyecto constituye la mejor prueba de que durante el primer franquismo el sector público promovió un tipo de actividades industriales de baja rentabilidad social. Es más, puede sostenerse que la acción del INI obstaculizó la recuperación económica, puesto que una parte sustancial de los escasos recursos disponibles —materias primas, divisas, etc. — se derrocharon promoviendo actividades y empresas que no solucionaban ninguno de los problemas que impedían a la economía española retomar la senda del crecimiento a largo plazo.

4. LAS POLÍTICAS AUTÁRQUICAS

Para una economía tan dependiente del exterior para el aprovisionamiento de productos energéticos, materias primas y bienes de equipo como era la española, el éxito de la reconstrucción dependería de una política que garantizase el suministro de estos inputs, como ha argumentado J. Catalan. Pues bien, la política económica adoptada por los gobernantes durante el primer franquismo no solo no permitió superar los estrangulamientos que sufría la economía española al finalizar la guerra, sino que los agudizó. La política comercial del régimen no se orientó en absoluto a recuperar el nivel normal de importaciones, ni ayudó a recomponer la capacidad exportadora, sin la cual difícilmente podría recobrarse el volumen de importaciones necesario para el relanzamiento de la industria y otras ramas productivas, como la agricultura y la minería.

La evolución del comercio exterior durante la década de 1940 debe calificarse de catastrófica. Los intercambios comerciales se hundieron en el curso de la guerra y una vez terminada se mantuvieron durante todo el decenio muy deprimidos, en unos niveles excepcionalmente bajos (véase el gráfico 6.2). En efecto, en 1940 el comercio exterior, en volumen, había quedado reducido al 35 % del nivel alcanzado en 1929 y al 40 % del de 1935. Se mantendría por debajo de la mitad del nivel de este año hasta 1948. Tengamos en cuenta que las cantidades de productos exportados e importados el año anterior al del inicio de la Guerra Civil ya eran anormalmente bajas debido al impacto de la Gran Depresión. Si establecemos la comparación con el año 1929, como se hace en el gráfico, observamos que durante la primera mitad de la década de los cuarenta las importaciones se situaron en un tercio y durante la segunda mitad en el 45 % de aquel nivel. La evolución de las exportaciones fue aún algo peor que la de las importaciones hasta 1949.

El alcance de esta contracción brutal de las transacciones comerciales con el exterior resulta más patente al contemplar cómo evolucionaron con respecto al conjunto de la economía (véase columna 15 del Apéndice). El grado de apertura comercial de la economía española llegó a caer por debajo del 5 %. En ningún año de la década alcanzó el 8 % (en promedio, se situó en el 5,8 %). El gráfico 3.1 pone de manifiesto que lo que sucedió durante este período fue un fenómeno completamente anormal en términos históricos. Desde que podemos medirlo con razonable exactitud, el comercio exterior no había pesado nunca tan poco en la economía nacional. Para encontrar una participación tan escuálida tendríamos que remontarnos a los peores momentos de las primeras décadas del siglo XIX. No parece exagerado hablar de colapso del comercio exterior. Todo ello nos debería conducir inmediatamente a plantearnos, al menos, dos preguntas: ¿esta mengua de los intercambios de mercancías con el extranjero fue el resultado de una política deliberada, autárquica? Sea cual fuera la causa, ¿qué repercusiones tuvo sobre la economía española?

GRÁFICO 6.2. Índices cuánticos del comercio exterior español, 1929-50 (1929 = 100)

Fuente: A. Tena (2005): «Sector exterior», en A. Carreras y X. Tafunell (coords.): Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, Bilbao, Fundación BBVA, cuadro 8.5.

Para responder a la primera pregunta hay que contextualizar la evolución del comercio exterior español, con el fin de determinar si se aleja o no de la que siguieron otros países de su entorno. El gráfico 3.2 nos ofrece una respuesta contundente al primer interrogante. La contracción del comercio exterior español contrasta marcadamente con la evolución seguida por los otros países europeos, incluso en el transcurso de la conflagración mundial. Antes de la Guerra Civil los flujos comerciales con el exterior tenían un peso en la economía española que venía a ser alrededor de la mitad del que tenían en la UE-15. Durante la segunda guerra mundial, el peso relativo del comercio exterior español descendió mucho más que el del comercio exterior de los países europeos, hasta el punto que el primero pasó a equivaler tan solo el 22 % del segundo. En el resto de la década de 1940 no mejoró en absoluto la situación. Mientras que España seguía manteniendo un volumen de importaciones y exportaciones que estaba muy por debajo del nivel de preguerra, la Europa occidental mostró una notable capacidad de recuperación de sus transacciones exteriores. Los niveles de 1935 o de 1938 fueron alcanzados y superados en 1946. A la altura de 1950 casi doblaron los de la primera fecha.

Importar mucho menos que antes de la contienda significaría una aguda carestía de productos energéticos, materias primas industriales, maquinaria e, incluso, piezas de recambio. En definitiva, carestía de todos aquellos bienes imprescindibles para la reactivación económica. Para empeorar aún más la situación, las cantidades de estos inputs que se podían importar se vieron seriamente recortadas por la imperiosa necesidad de importar una mayor cantidad de alimentos, debido a que la agricultura no era capaz de abastecer la demanda interna, incluso a los más bajos niveles de consumo. Añádase a todo esto que las importaciones de inputs industriales y agrarios también tuvieron que contenerse por la prioridad concedida por el régimen a la compra de armas. España era un país casi en pie de guerra —técnicamente, en estado de guerra hasta 1948—. Todavía en 1950 era el Estado de Europa occidental que dedicaba una fracción mayor del presupuesto público a gastos de defensa.

El principal problema para comprar productos en el extranjero era la financiación de las compras. No se podía hacer a cargo de las reservas de oro o divisas, por la sencilla razón de que el país había gastado todas sus reservas durante la Guerra Civil. Los otros componentes de la balanza por cuenta corriente no podían aportar un volumen significativo de divisas. De modo que las posibilidades de importar dependían de la financiación exterior y de la capacidad exportadora.

España prácticamente no recibió capitales del exterior durante toda la década. Fue una opción deseada antes de que se impusiera por razones político-ideológicas. Franco rechazó la ayuda ofrecida por el Gobierno estadounidense en plena guerra mundial con la evidente intención de apartar a España del frente del Eje y atraerla hacia el bando aliado. El régimen, coherentemente con los principios autárquicos que regían su política económica, promulgó enseguida una legislación que casi vetó la inversión extranjera. Es más, durante la segunda guerra mundial España fue un exportador neto de capital. Puede parecer inaudito que una economía que tenía una gran necesidad de capital para llevar a cabo su reconstrucción se permitiera el lujo de desprenderse de él. El motivo no es en absoluto misterioso: se trataba de la devolución de la deuda exterior que habían contraído las autoridades del nuevo Estado durante la Guerra Civil con Alemania e Italia por el aprovisionamiento de material bélico. La deuda se liquidó mediante la entrega de materias primas, que, alternativamente, se habrían exportado y generado divisas. Por supuesto, el comportamiento exquisitamente escrupuloso de España como deudor, en unas circunstancias tan dramáticas, estaba motivado por el alineamiento del régimen con las potencias del Eje. El volumen total de las transferencias de capital al extranjero habría permitido aumentar en torno al 15 % las importaciones.

A partir de 1945, la voluntad autárquica del Estado franquista dejó de ser decisiva, al pasar al primer plano el aislamiento diplomático internacional dictado por la ONU. La segregación de España de la comunidad de naciones occidentales capitalistas durante los primeros años de la posguerra mundial tuvo efectos muy negativos, tanto a corto como a largo plazo. Los efectos de corto plazo, que son los que ahora nos ocupan, comportaron que se retrasara considerablemente la recuperación económica. A diferencia de los otros países de su entorno, España, marginalizada de los nuevos esquemas (como el Plan Marshall) y organismos de cooperación internacional (OECE, FMI, BM, GATT), se vio privada de los créditos y ayudas exteriores sin contrapartida. Hay que subrayar esto porque fue la financiación externa lo que permitió a muchos países europeos recuperar de inmediato la capacidad importadora previa al conflicto. Esos países pudieron comprar masivamente al extranjero bienes que necesitaban para reequipar su industria y resolver la insuficiente oferta de energía y materias primas.

Con la excepción de la ayuda de la Argentina de Perón —suministró trigo y carne a crédito—, y a diferencia de los países de su entorno, en España la recuperación de las importaciones recayó íntegramente sobre la mejora de la capacidad exportadora. Y como las ventas al exterior no se recuperaron, estuvimos condenados a importar menos de lo que necesitábamos. Es interesante notar que la tasa media de cobertura del comercio exterior durante el decenio de 1940 se sitúa exactamente en el cien por cien. Esto denota que se importó tanto como consentían las exportaciones. Si su volumen hubiera sido mayor, con toda probabilidad el de las importaciones también lo hubiera sido en una proporción similar. Siendo así, nos tenemos que preguntar: ¿por qué las exportaciones se mantuvieron tan deprimidas?

Las causas del pésimo comportamiento de las exportaciones son varias. Hay tres que fueron particularmente relevantes. Primero, la pauta de especialización en productos agrarios. En la década de 1940 continuaban representando más de la mitad del valor total de las exportaciones. La falta de fertilizantes, de ganado y de maquinaria agrícola disminuyó notablemente la oferta de productos exportables. En consecuencia, el principal sector exportador quedó atrapado en un círculo vicioso: la misma insuficiencia de las importaciones hipotecaba la capacidad de exportar, la cual, a su vez, no permitía importar los bienes de capital indispensables para aumentar la producción y así indefinidamente. En segundo lugar, las exportaciones no se reactivaron por culpa de una política comercial que, por un lado, pretendía conseguir un estricto equilibrio bilateral —el denominado «nivelamiento»—, dominada por la idea de ahorrar al máximo las divisas; y, por otro, privilegiaba las relaciones comerciales con Alemania (hasta 1945, claro está). El bilateralismo y la reorientación forzada de las relaciones comerciales hacia la economía alemana —menos accesible que la francesa y la británica, que desde hacía más de un siglo eran los dos grandes socios comerciales de España— dificultaron considerablemente los intercambios.

El tercer y principal factor explicativo del estancamiento de las exportaciones es la política de tipo de cambio. Las autoridades españolas optaron por un tipo de cambio que sobrevaloraba exagerada y crecientemente la peseta. Franco, siguiendo la estela de otros dictadores que le precedieron, estuvo imbuido de la idea absurda de que el prestigio del país iba asociado a la cotización del signo monetario. Hasta diciembre de 1948 el Caudillo se empeñó en mantener invariable el cambio oficial establecido en 1940 a pesar de que los precios habían aumentado cerca del 250 % en este período. A continuación, las autoridades crearon un complicadísimo sistema de tipos de cambio múltiples, en el cual la peseta tenía un valor diferente dependiendo de qué tipo de artículo se tratara de importar o exportar o de cuál fuese la partida de la balanza de pagos a la que correspondiera la operación. Se aprovechó la instauración de este mecanismo para devaluar subrepticiamente la peseta (en un 36 %, según la estimación de J. M. Serrano Sanz y M. J. Asensio). La operación se repitió en 1949 y generó una devaluación ulterior del 30 %, esta vez siguiendo la estela de las devaluaciones de las monedas europeas. Estas devaluaciones tardías de la peseta no corrigieron, ni de lejos, la apreciación del tipo de cambio real generada por el intenso proceso inflacionario que sufrió España durante los años cuarenta.

La anomalía del tipo de cambio español durante el primer franquismo tiene trascendencia histórica. Se puede apreciar en toda su excepcionalidad gracias a la estimación de tipo de cambio efectivo real (TCER). Se ha considerado la relación con Estados Unidos, Francia y Gran Bretaña, que han sido, a lo largo del tiempo (1868-1995), los principales socios comerciales de España. Tal como muestra el gráfico 6.3, el primer franquismo es la gran excepción en esta serie más que secular. Mientras que el TCER español ha tendido a mantenerse a largo plazo en la paridad de poder adquisitivo con el dólar, el franco y la libra, con sus oscilaciones y sus desviaciones, de 1936 a 1948 la preferencia del dictador por una divisa estable distorsionó por completo el precio de la divisa española. Mientras tanto, durante los años de la reconstrucción casi todos los países europeos occidentales devaluaron sus divisas, para recuperar capacidad exportadora y para frenar el ímpetu importador. España, no lo hizo.

La excesiva cotización oficial de la peseta solo se pudo sostener mediante un control estricto —asfixiante— de las importaciones por parte del Estado, que tenía el monopolio de las divisas, ejercido a través del Instituto Español de Moneda Extranjera (IEME). Este tuvo que racionar de modo severo las importaciones, cuya demanda superaba de lejos la disponibilidad de divisas, justamente porque el cambio excesivo de la peseta penalizaba duramente los productos españoles en el mercado internacional. Esta política cambiaria desacertada explica, más que ningún otro factor, que las ventas exteriores no alcanzaran los niveles de preguerra en ninguno de los principales productos de exportación, a la vez que en todos ellos la economía española perdía cuota en el mercado mundial.

GRÁFICO 6.3. Tipo de cambio efectivo real de la peseta, 1868-1995 (1868 = 100)

Fuente: J. Aixalá (1999): La peseta y los precios. Un análisis de largo plazo (1868-1995), Zaragoza, Prensas Universitarias de Zaragoza.

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA

Acerca de la economía española en la Guerra Civil, las dos obras de consulta inexcusable son: P. MARTÍN ACEÑA y E. MARTÍNEZ RUIZ (eds.) (2006): La economía de la guerra civil, Madrid, Marcial Pons, en su integridad; y E. FUENTES QUINTANA (dir.) y F. COMÍN COMÍN (ed.) (2008): Economía y economistas españoles en la Guerra Civil, Barcelona, Galaxia Gutenberg. De esta segunda son de gran valor los trabajos incluidos en la segunda parte y algunos de la cuarta. El libro de C. BARCIELA et al. (2001): La España de Franco (1939-1975), Madrid, Síntesis, que abarca la economía durante el franquismo, se ocupa con un cierto detalle de todos los aspectos relevantes de la economía autárquica. El lector interesado en una visión general más sucinta y focalizada en los rasgos definidores de la economía autárquica debe atender con preferencia la lectura del capítulo 4 del libro de J. MALUQUER DE MOTES (2014): La economía española en perspectiva histórica, Barcelona, Pasado y Presente. Un análisis excelente sobre el impacto económico de la política autárquica e intervencionista de los primeros años del franquismo se encuentra en J. CATALAN (1995): La economía española y la segunda guerra mundial, Barcelona: Ariel. La obra de C. BARCIELA (ed.) (2003): Autarquía y mercado negro. El fracaso económico del primer franquismo, 1939-1959, Barcelona, Crítica, es útil para profundizar en varios temas importantes para la comprensión de la realidad económica de esta época, como las políticas educativa, agraria, industrial y laboral. La cuestión de la regulación pública de las iniciativas de establecimiento y ampliación de empresas industriales es tratada por L. E. PIRES (2005): «Los empresarios y el Estado en torno a las intervenciones del régimen de Franco: la regulación de la inversión industrial (1938-1963)», Investigaciones de Historia Económica, 2. La obra de M. VILAR RODRÍGUEZ (2009): Los salarios del miedo. Mercado de trabajo y crecimiento económico en España durante el franquismo. Santiago de Compostela, Fundación 10 de Marzo, aporta una valiosa elaboración cuantitativa sobre los salarios y la distribución factorial de la renta, demostrativa de que el mercado de trabajo y la política de rentas fueron factores clave del modelo económico franquista. Sobre la intervención pública en el sector eléctrico y sus efectos, véase C. SUDRIÀ: «El Estado y el sector eléctrico español bajo el franquismo: regulación y empresa pública», en A. GÓMEZ MENDOZA, C. SUDRIÀ y J. PUEYO (2007): Electra y el Estado. La intervención pública en la industria eléctrica bajo el franquismo, Madrid, Thomson-Cívitas. La cuestión de la política cambiaria es tratada de forma breve pero certera por J. M. SERRANO SANZ (2000): «Veinte años de soledad. La autarquía de la peseta, 1939-1959», en J. L. GARCÍA DELGADO y J. M. SERRANO SANZ (dirs.): Del real al euro. Una historia de la peseta, Barcelona, La Caixa.

7. LA INDUSTRIALIZACIÓN SUSTITUTIVA DE IMPORTACIONES (1951-1959)

1. GUERRA FRÍA, AYUDA AMERICANA Y ATEMPERACIÓN DEL INTERVENCIONISMO

El aislamiento político que sufría España desde 1945 debido al alineamiento del régimen franquista con las potencias del Eje durante la segunda guerra mundial comenzó a disolverse rápidamente en 1950. El nuevo contexto internacional estaba cada vez más dominado por la guerra fría, como puso crudamente de manifiesto el estallido de la guerra de Corea en el mes de junio de aquel año. Este panorama ayudó decisivamente a la rehabilitación del régimen del general Franco dentro de la comunidad internacional. Muchos países occidentales, sobre todo Estados Unidos, dejaron de considerar al Estado español como un antiguo aliado del frente fascista para pasar a conceptuarlo como un miembro fiable del bloque anticomunista, aunque siguieran manteniéndolo en un plano de discriminación con respecto a los demás. Se trataba de incorporar España al sistema de defensa occidental. En noviembre de 1950 la ONU revocó la medida, aprobada en 1946, de aislamiento diplomático de España. Comenzó así un proceso muy gradual de normalización de las relaciones entre España y la comunidad internacional —la incorporación a la ONU, por ejemplo, no se produjo hasta 1955—. En el mismo año 1950, el Congreso norteamericano concedió los primeros préstamos oficiales a España. Al año siguiente, la Administración norteamericana abordó la negociación de ayuda económica a la España de Franco a cambio de disponer de instalaciones militares en el territorio español —tres bases aéreas y una naval—. Tras dos años de laboriosas negociaciones, se llegó a un acuerdo, conocido como el pacto de Madrid, firmado en septiembre de 1953.

¿Fue la ayuda americana para España algo parecido al Plan Marshall? En un plano esencial la respuesta es negativa. La ayuda no tuvo unos efectos comparables a los que se derivaron del European Recovery Program (conocido como Plan Marshall) para los países europeos occidentales. La diferencia verdaderamente trascendental entre la ayuda americana que recibió España y la de los otros países europeos occidentales es que no generó las externalidades de las que sí gozaron estos. España no se integró en las instituciones multilaterales que gestionaron y optimizaron la ayuda, instituciones que tuvieron un poderoso impacto tanto a corto plazo como a largo plazo sobre el crecimiento de las economías europeas. La ayuda a España no comportó la participación del país en las muchas redes de cooperación económica que estaban llamadas a tener un papel decisivo en el modelo de crecimiento de posguerra. La incorporación a las principales organizaciones económicas internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Organización Europea de Cooperación Económica —más tarde, OCDE—) no tendría lugar hasta 1958-1959, cuando los gobernantes españoles comprendieron que el modelo económico autárquico estaba totalmente agotado y buscaron el apoyo de aquellas instituciones para sustituirlo con urgencia.

¿Cuán fundamental resultó la ayuda económica que recibió España? ¿Fue decisiva para su reactivación económica? La suma total recibida (donativos y préstamos) ascendió a alrededor de 1.500 millones de dólares, equivalentes al 1 % del PIB, una proporción similar a la que representó el Plan Marshall para los países europeos beneficiarios. Sin embargo, mientras los fondos de este paquete de ayuda se transfirieron en cuatro años, en plena reconstrucción económica, la ayuda americana a España se repartió a lo largo de casi una década y media (de 1951 a 1964). En realidad, España solo comenzó a recibir cantidades importantes a partir de 1955. De modo que, como sostiene F. Guirao, la ayuda de Estados Unidos no desempeñó ningún papel relevante en el despegue de la economía española que tuvo lugar a partir de 1951. En cambio, entre 1955 y 1958 el flujo de la ayuda aumentó considerablemente la capacidad importadora —equivalió al 16% del valor de las compras exteriores—, con lo cual pudo normalizarse el aprovisionamiento de materias primas, bienes de equipo e incluso alimentos. Sin embargo, los donativos y préstamos norteamericanos no bastarían para evitar el desbordamiento del déficit comercial, como veremos más adelante.

La ayuda estadounidense hizo otra valiosa contribución. Como ha subrayado O. Calvo, quizá lo más importante no fue la ayuda en sí misma, sino su impacto en las expectativas de los agentes económicos en cuanto a la mejora de la situación española, en particular el estímulo que supuso para empresarios e inversores percibir que el acuerdo bilateral con la potencia occidental hegemónica consolidaba definitivamente al régimen franquista. El acuerdo también facilitaría la llegada masiva de inversiones extranjeras, especialmente estadounidenses, tan pronto como el Gobierno pusiera fin a su política de rechazo del capital privado exterior (en 1959).

Como apuntábamos, el crecimiento acelerado de la economía española acaecido a comienzos de la década no puede explicarse por la ayuda americana. Entonces, ¿cuáles fueron sus causas? Concurrieron, básicamente, dos fuerzas, una exógena y otra endógena. La primera radicó en la intensificación del comercio de España con los países europeos occidentales. El boom económico ocasionado por la guerra de Corea (1950-1953) y el intensísimo crecimiento de algunas grandes economías europeas —en particular Alemania— a principios de la década de 1950 propulsaron las exportaciones españolas. Según la estimación de E. Martínez, el efecto demanda explicaría el 90 % del crecimiento exportador de 1949-1953, mientras que menos del 10 % del mismo habría sido causado por el efecto competitividad (logrado a través de la devaluación encubierta. La aportación era, en apariencia, poco relevante, pero suponía un cambio significativo en relación a la década anterior a 1949, cuando debió de ser negativa por un abultado porcentaje). El caso es que en los años 1949-1953 las exportaciones (de bienes y servicios) se multiplicaron por 2,3, o lo que es lo mismo, aumentaron a un ritmo del 22,5 % anual (véase columna 13 del Apéndice). El impulso exportador perdió casi toda su fuerza a partir de 1954. Con todo, durante un lustro se dispuso de más divisas para financiar las importaciones de los bienes necesarios para un mejor aprovechamiento de la capacidad productiva instalada, y también para ampliarla. Entre 1949 y 1952, el volumen de importaciones de materias primas, que se había mantenido estancado durante la segunda mitad de los años cuarenta en unos niveles inferiores en un 60 % a los de preguerra, creció en un 70 %. En el mismo período el volumen de maquinaria adquirida al extranjero se incrementó en un 260 %. En el momento en que las exportaciones dejaron de expandirse, la ayuda norteamericana tomó el relevo como fuente proveedora de divisas para financiar unas importaciones en continuo ascenso.

Así pues, la mejora de la ubicación internacional de España con respecto al mundo occidental constituyó un factor decisivo para posibilitar la compra al extranjero de cantidades sustancialmente más elevadas de materias primas, bienes de equipo y alimentos —por este orden—, con lo que se regularizó el suministro de bienes esenciales para la actividad económica del conjunto del país. Especialmente trascendental fue comenzar a equipar la industria con maquinaria nueva. Hay que tener en cuenta que el aparato productivo del país estaba utilizando una maquinaria tremendamente envejecida y obsoleta, no renovada desde hacía más de veinte años. La adquisición de bienes de equipo que incorporaban el progreso tecnológico acumulado durante ese período tuvo efectos extraordinarios, por más que la renovación distara de ser completa. La productividad aparente del trabajo en el sector industrial, que se había mantenido totalmente estancada hasta 1950, aumentó a una tasa media del 5,3 % anual, a causa, en buena medida, de la absorción de nueva tecnología.

Los restantes sectores productivos también consiguieron importantes ganancias de productividad. La importación de fertilizantes impulsó la reactivación de la agricultura, que, a su vez, posibilitó una sustancial reducción de las importaciones de alimentos. Entre el bienio 1948-1949 y 1952 estas se redujeron de 60 a 3 millones de dólares, permitiendo liberar divisas, es decir, utilizarlas para la importación de otros bienes. De este modo, el relanzamiento de la industria también se vio ayudado por el aumento de la capacidad importadora de materias primas industriales.

Una segunda fuerza, fundamental, favorable a la recuperación económica, vino a sumarse a las que hicieron desaparecer las restricciones de las importaciones más urgentes: la relajación del intervencionismo económico. El mes de julio de 1951 el general Franco formó un nuevo Gobierno que rectificó la estrategia económica seguida hasta entonces y que tan malos resultados había dado. Las motivaciones de la rectificación eran claras: los esquemas aplicados en los años cuarenta habían fracasado rotundamente. Las miserables condiciones de vida de la población resultaban cada vez más dolorosas y difícilmente soportables a medida que esta percibía que la situación económica de los ciudadanos de los países vecinos mejoraba a ojos vista, después de una reconstrucción fulgurante. Hay que recordar que el régimen se enfrentó por primera vez en este mismo año, 1951, a movimientos huelguísticos y de protesta ciudadana de gran resonancia, motivados por la brutal pérdida de capacidad adquisitiva de los salarios acumulada durante la interminable posguerra. Por otro lado, el acercamiento a Estados Unidos y a la comunidad de naciones occidentales en su conjunto favoreció una política no tan autárquica ni tan intervencionista.

Advierta el lector que hablamos de relajación y rectificación. Y es que no se trató, ni mucho menos, de un giro radical. Tanto es así que, a menudo, la historiografía engloba el período 1950-1959 junto con el decenio anterior en una única etapa: la autarquía. En nuestra opinión, como en la de otros autores, es preciso diferenciar la segunda década de posguerra de la primera. Las discontinuidades entre ambas son importantes. Pero sería necio negar las líneas de continuidad. La retórica autárquica e intervencionista se mantendrá casi intacta hasta 1959. La liberalización tendrá un carácter extremadamente limitado, dado que los pilares del edificio del totalitarismo económico levantado por el franquismo en 1939, o incluso en plena Guerra Civil, se mantendrán incólumes: la inversión privada continuará sometida a autorización administrativa, el mercado de divisas severamente controlado, la inversión extranjera restringida de manera estricta. Entonces, ¿en qué consistió el cambio de política económica?

Las medidas intervencionistas más extremadas sobre los mercados de productos se relajaron y corrigieron. Por una parte, se suprimió la asignación centralizada de los bienes escasos, es decir, las cartillas de racionamiento de alimentos y, de forma gradual, los cupos de materias primas y productos energéticos. Por otra parte, se redujo el número de alimentos sometidos a control de precios, y los que subsistieron se aproximaron al precio de equilibrio. La política agraria desplegada a partir de 1951 por el ministro Cavestany ejemplifica el carácter y el alcance de la liberalización. La mayor parte de los productos agrícolas pasó a tener un precio libre. La excepción más importante fue la de los cereales, cuyo precio continuó tasado pero próximo al precio de mercado. La Administración fijó, para los cultivos protegidos, unos precios mínimos remuneradores a los que estaba dispuesta a comprar de forma ilimitada. Este esquema de precios de garantía, similar al implantado en los países del entorno, ofreció un marco de regulación que dio seguridad a los agricultores. Aparte de ello, se desreguló la producción de todos los cultivos, de modo que se puso punto final al sistema —curiosamente similar al comunista— de imposición de cuotas de cosecha de entrega obligatoria. Esas medidas liberalizadoras se acompañaron de otras —bienintencionadas, pero menos eficaces— destinadas a fomentar la modernización del campo y el aumento de la oferta de alimentos: esquemas de financiación para la adquisición de insumos (fertilizantes, carburantes, simientes) y de maquinaria; impulso de la concentración parcelaria para racionalizar las explotaciones (aumentar su tamaño y reducir su dispersión); y prosecución de la política de colonización (extensión del regadío). En 1952, se tomó una decisión tan acertada como arriesgada: la abolición de las cartillas de racionamiento. La respuesta de la oferta a la política liberalizadora fue inmediata y espectacular: incremento súbito de la producción —aun descontando que una parte de este aumento era una ilusión estadística, fruto del afloramiento de la producción que hasta entonces se vendía al margen del mercado oficial—, estabilización de los precios tras una subida inicial y desaparición de las escaseces. El mercado negro desapareció como por ensalmo.

El sector energético, que tanto había obstaculizado la recuperación económica en la década anterior, también resurgió con fuerza como resultado de una adecuada política industrial y de la disponibilidad de más divisas para importar petróleo. Entre 1949 y 1952 la generación de electricidad aumentó un 94%. Ese salto productivo se explica básicamente por las inversiones realizadas en el sector a finales de los años cuarenta como consecuencia de la prioridad dada entonces por el INI a la ampliación de la potencia instalada. Entraron en funcionamiento grandes centrales térmicas —que aprovechaban reservas carboníferas (lignitos) sin salida comercial— e hidroeléctricas, construidas por las empresas públicas del sector energético (ENDESA y ENHER más ENCASO, reconvertida en una refinería de petróleo común y corriente que además explotaba sus recursos carboníferos produciendo electricidad en varias centrales térmicas). Esta política inversora se complementó con el establecimiento de un nuevo marco regulador del sector eléctrico, como paso previo a la descongelación de las tarifas eléctricas. Se interconectaron las diversas redes regionales para compensar los déficits de unas zonas con los excedentes de las otras. Una vez realizada la interconexión se procedió, en 1952, a la unificación de las tarifas y a la creación de un organismo (OFILE) para gestionar los intercambios de energía entre las compañías. La subida de los precios de la electricidad —que se mantuvieron bajo el control del Gobierno— dio el estímulo que faltaba para animar a las empresas eléctricas privadas a invertir en nuevas centrales. En poco tiempo desaparecieron las restricciones, a pesar del acelerado ritmo de crecimiento de la demanda, y la industria que utilizaba la electricidad como fuerza motriz —prácticamente todo el sector— pudo funcionar sin las costosas interrupciones de los procesos productivos por cortes del suministro energético.

Otra medida de flexibilización de los esquemas aplicados durante la primera década de posguerra fue, como ya apuntamos antes, el manejo del mecanismo de tipos de cambio múltiples. La complejidad y opacidad de ese sistema facilitó a las autoridades devaluar de manera subrepticia la peseta. Entre 1948 y 1951 procedieron a devaluaciones intensísimas, sobre todo para las operaciones de comercio exterior, que acumularon en estos tres años una depreciación de la peseta de un 225% (de 13 pesetas por dólar a 29). Las devaluaciones perdieron luego importancia hasta 1957 (véase columna 18 del Apéndice). Esta drástica rebaja de la cotización de la peseta, que pasó desapercibida para la opinión pública, potenció las exportaciones y tuvo un papel importante en el saneamiento del sector exterior ocurrido en los primeros años cincuenta.

2. DE LA AUTARQUÍA A LA INDUSTRIALIZACIÓN SUSTITUTIVA DE IMPORTACIONES

La entrada en la nueva década marca un cambio de tendencia inequívoco en la evolución de la economía española. Mientras que los años cuarenta habían sido de lento avance tras el descalabro causado por la guerra, los cincuenta serían de fuerte expansión. Entre 1939 y 1949 el PIB había crecido a un ritmo del 2,1 % anual (1,4, el PIB por habitante). Entre 1950 y 1959, se acrecentó a una tasa del 5,2 % anual (4,3 %, el PIB por habitante).

Contextualicemos, antes de nada, ese crecimiento para valorarlo en su justa medida. En los años cincuenta la economía española no consiguió avanzar con más celeridad que el conjunto de las economías de la UE-15. En este punto es preciso evocar el gráfico 1.3 y, en forma numérica, la columna 5 del Apéndice. La renta per cápita española relativa a la del grupo de países de referencia apenas mejoró, pese a que en 1950 se encontraba situada en un nivel extremadamente bajo, cercano al mínimo histórico —al cual había caído en 1939, por razones obvias—. Desde la cota del 55,6 % en 1949, solo se logró un avance de un par de puntos porcentuales hasta 1958, que se evaporó completamente al aplicar el Plan de Estabilización. Con este se retrocedió al nivel relativo de 1940 (50 %). Así que la inmensa brecha que se había abierto entre la Europa occidental y España en los años de la Guerra Civil, no se salvó en absoluto durante el segundo decenio del franquismo. Es más, teniendo en cuenta el nivel relativo inicial de la renta por habitante, si la economía española se hubiera comportado en esta década como la norma de las economías europeas occidentales habría crecido más de cuanto lo hizo realmente. El modelo industrializador franquista llevó a que la economía creciera por debajo de su potencial.

¿No sería, acaso, el intenso crecimiento de los años 1950 la recuperación posbélica no ocurrida durante el decenio anterior? Parece que fue así, en efecto. Si el PIB hubiese continuado creciendo tal como venía haciéndolo entre 1900 y 1935 —supuesto conservador, visto el mayor dinamismo de la economía europea después de la segunda guerra mundial—, en 1958 habría alcanzado un nivel algo superior al que realmente llegó.

Las dos constataciones anteriores no niegan que durante el período estudiado el sistema productivo experimentase grandes cambios. Ocurrieron, efectivamente. En la intensa expansión económica de estos años desempeñó un papel muy importante la inversión. El ritmo de acumulación de capital aumentó vivamente y sin desfallecimientos hasta que se aplicó el Plan de Estabilización. Entre 1950 y 1958 la formación bruta de capital fijo creció a una tasa anual del 8,3 %. Tratándose de un período casi decenal constituye un registro formidable. La participación de la inversión en el PIB ascendió con fuerza hasta situarse alrededor del 25 % a mediados de la década, un registro que dejaba muy atrás los niveles alcanzados hasta entonces (véase gráfico 1.4), lo que denota que la economía española estaba realizando un gran esfuerzo de capitalización para poder industrializarse aceleradamente. Si la propensión inversora se incrementó de forma tan notoria fue por la combinación de un cambio radical en las expectativas empresariales y una mejora más gradual pero sustantiva en las posibilidades de renovar y ampliar el aparato productivo. En el nuevo contexto internacional configurado por la guerra fría, los empresarios del país adquirieron confianza en la supervivencia del régimen, lo que les animó a emprender nuevos planes de inversión y a retomar los que habían quedado forzosamente paralizados durante bastante tiempo. Pero si pudieron ejecutarlos —no todos, ni mucho menos— fue gracias a las mayores facilidades concedidas por la Administración para importar inputs industriales a medida que las reservas exteriores aumentaron.

La industria, convertida en el motor del crecimiento económico, progresó como nunca antes lo había hecho: a un ritmo del 8,0 % anual. El dinamismo del sector industrial comportó algo más que un alza sin precedentes en la fabricación de bienes manufacturados. Tuvo lugar una transformación profunda, estructural, de la economía. La aportación del sector al PIB pasó del 21,4 % (1949) al 31,2 (1958), recuperando, respecto al sector primario, la primacía que conquistó a finales de la década de 1920 (y perdió con la Gran Depresión y la Guerra Civil). El vuelco expresa un salto adelante en el proceso de industrialización. Si se examina más atentamente el sector industrial, hallamos varios indicios cuantitativos que confirman el diagnóstico. El más significativo de todos es la medida del progreso industrial propuesta por Hoffmann, a la que nos hemos referido en partes precedentes de la obra al analizar las etapas de fuerte modernización. Desde finales de los años cuarenta comenzó un cambio intraindustrial acelerado que llevó a que en 1958 España estuviera a las puertas de alcanzar la plena madurez industrial. En términos de la tipología de la industrialización formulada por Hoffmann, la «plena madurez industrial» corresponde al tercer estadio, definido como una relación entre la producción neta de la industria de bienes de consumo y la de bienes de capital inferior a 1,5, un valor que se alcanzó por primera vez precisamente en 1958.

Los logros industrializadores fueron la consecuencia natural de aplicar una estrategia de sustitución de importaciones (ISI) que flexibilizaba los rígidos esquemas autárquicos e intervencionistas instaurados al final de la guerra. En el capítulo precedente hemos visto que en el período 1939-1949 los dirigentes franquistas, abrazando el ideario autárquico, tuvieron la ensoñación de que la autosuficiencia económica no solo era viable sino que llevaría a España a la industrialización por el camino más recto y practicable. Lejos de cumplirse sus previsiones, la política autárquica bloqueó la reconstrucción y sumió la economía en un estancamiento permanente. La brutal restricción cuantitativa de las importaciones de productos energéticos, materias primas y bienes de equipo atascó la bomba que tenía que poner en su normal régimen de movimiento al sistema productivo. Para una economía tan dependiente del exterior como la española —a pesar de las pulsiones proteccionistas sentidas en muchas épocas pasadas—, el racionamiento extremo de las compras de bienes extranjeros condenaba a un rotundo fracaso el proyecto industrialista. El sueño autárquico de construir una base industrial amplia y potente con los recursos nacionales se mostró irrealizable justo porque, por paradójico que parezca, para poder forjarla necesariamente había que importar, en grandes cantidades, insumos indispensables.

La relajación del esquema autárquico practicada a partir de 1951 abrió la puerta a que se pudiera desarrollar efectivamente una estrategia de industrialización «hacia adentro» (ISI). Sus componentes esenciales serían: barreras insalvables a la entrada de productos extranjeros conjugadas con una cierta flexibilidad en la importación de bienes de capital; férreo control de cambios; e intervención directa y muy activa del Estado en la producción de bienes básicos. El objetivo esencial de esta política consistiría en construir una potente industria propia, de la que se suponía que se derivaría de manera automática el desarrollo económico. El medio para alcanzar el objetivo no sería otro que sustituir las importaciones, o sea, fomentar industrias orientadas a servir, enteramente, el mercado nacional. Es interesante apuntar de paso que, al seguir una estrategia como esta, España se alejaba de la Europa occidental —mejor sería decir que continuaba alejada— pero congeniaba con muchas economías periféricas. El modelo de industrialización sustitutiva español no era, en absoluto, ninguna rareza. Por aquel entonces regía la política económica de un gran número de naciones que trataban de industrializarse en todos los continentes, particularmente en América Latina y en Asia, fuesen excolonias o viejos países soberanos que renegaban de las estrategias de crecimiento «hacia fuera» seguidas antes de la guerra mundial, porque creían que con ellas no podrían superar el estado de subdesarrollo económico. España, como algunos de esos países que contaban con un mercado interno relativamente grande, logró crecer con vigor durante unos años sobre la base de producir internamente los bienes industriales demandados por los consumidores y por los mismos productores.

Las estimaciones de Donges lo dejan suficientemente claro, aunque obligan a matizar algo el argumento (véanse los datos del cuadro 7.1). Uno de los aspectos sobresalientes de sus datos es el elevado punto de partida. En fecha tan temprana como en 1941 casi tres cuartas partes de la demanda nacional de productos industriales era abastecida internamente. Pero este rasgo, más que reflejar un avance precoz en la sustitución de importaciones, es consecuencia del colapso del comercio exterior durante los primeros años de la posguerra.

CUADRO 7.1. Resultados del proceso de sustitución de importaciones (ISI), 1941-1958

Participación de la producción nacional (en %)

Años

Bienes

de consumo

Bienes

intermedios

Bienes

de equipo

Total

1941

77,1

77,9

32,7

73,7

1951

79,7

81,4

47,3

76,5

1958

94,4

82,4

70,6

86,0

Etapas

Contribución de la ISI al crecimiento de la producción (en %)

1941-1951

75,2

69,9

49,0

1951-1958

60,2

24,4

106,4

Fuente: J. B. Donges (1976): La industrialización en España. Políticas, logros, perspectivas, Vilassar de Mar, Oikos-Tau.

Las dos primeras filas del cuadro ponen de manifiesto que, a lo largo del decenio 1941-1951, apenas se progresó en la sustitución de importaciones de bienes de consumo y de productos intermedios, y, dado el peso de estos dos sectores, del conjunto de la industria. Bien es verdad que dicha sustitución contribuyó en proporciones tan altas como el 70-75 % al crecimiento de la producción de aquellos dos sectores (véase la penúltima fila del cuadro). No olvidemos, empero, que la industria se expandió a un ritmo débil (una tasa anual de crecimiento del 2,7 % entre 1941 y 1950). De manera que el reemplazo de importaciones por producción interna no dio el resultado esperado. En cambio, la segunda década del franquismo se caracterizó por la aceleración industrial (un aumento anual del 8,6 % de 1950 a 1958). La industrialización progresó por la vía de la sustitución de importaciones, aunque esta «solo» contribuyera a elevar la producción industrial en un 60%, en el caso de los bienes de consumo y en un 24% en el de los bienes intermedios. La cuota de la demanda nacional cubierta por los productores nacionales se elevó hasta el 94,4 y el 82,4 %, respectivamente. Un aspecto digno de ser destacado es precisamente la magnitud de estos porcentajes: la industria española se apoderó de prácticamente toda la demanda interna de bienes de consumo y de una inmensa parte de la de productos intermedios. Solamente en el ámbito de la oferta de bienes de equipo la presencia de los productores locales no fue avasalladora, lo que es típico de las estrategias de industrialización hacia adentro: la limitada capacidad de producir maquinaria de requerimientos tecnológicos medios o altos obligaba a continuar dependiendo de los países más desarrollados.

Para que pudieran crearse (o ampliarse) empresas dedicadas a producir bienes que hasta entonces se importaban era necesario equipar esas empresas con equipos e insumos que a menudo no había más remedio que importar. Si en la primera década de posguerra el proceso de sustitución de importaciones fracasó fue debido a que los gobernantes aplicaron inflexiblemente los esquemas autárquicos. Cuando, en torno a 1950, fueron abandonando la idea de restringir al máximo las importaciones (a lo que ayudó mucho la mayor disponibilidad de divisas debida al aumento de las exportaciones) y se fueron decantando por autorizar las compras de equipo y materias primas al extranjero, el modelo de crecimiento industrial «nacionalista» se pudo desarrollar. Con mucho éxito, desde el punto de vista de las capacidades productivas. No desde el punto de vista de la eficiencia, imposible de lograr con un mercado no sujeto a disciplina de costes, por quedar excluida la competencia extranjera y porque las empresas públicas no perseguían producir al menor coste. Además, el reducido tamaño del mercado interior no consentía la explotación de grandes economías de escala. En estas condiciones, el sistema productivo estaba condenado a ser ineficiente, a la vez que gozaría durante un tiempo de la posibilidad de expandirse a fuerte ritmo al socaire de un mercado interior con un gran potencial de crecimiento precisamente a causa del nivel de retraso económico del país.

Sin embargo, el éxito del modelo de industrialización sustitutiva de importaciones fue efímero. En contra de los pronósticos y anhelos de las autoridades, no sentó las bases para un crecimiento económico a largo plazo. A medida que se profundizaba, la industrialización sustitutiva de importaciones resultaba cada vez más inviable. Y es que esta estrategia industrializadora generó un grave desequilibrio macroeconómico: el déficit de la balanza comercial. Al cabo de pocos años, acabaría provocando el colapso definitivo del modelo de sustitución de importaciones. Lo analizaremos en el último apartado del capítulo, después de examinar el modelo de empresa encumbrado por la ISI.

3. LA ESTRUCTURACIÓN DE UN CAPITALISMO NACIONAL

La autarquía en los años cuarenta y la industrialización sustitutiva de importaciones en los cincuenta acabaron conformando un sistema empresarial completamente distinto al que existía antes de la Guerra Civil. Este estaba dominado por grandes empresas de servicios públicos, sobre todo compañías ferroviarias, pero también, crecientemente, compañías eléctricas. Las grandes empresas eran todas privadas y el capital extranjero detentaba una posición dominante o significativa en ellas (véase cuadro 7.2).

El proyecto autárquico se oponía frontalmente a la presencia de capital extranjero en las empresas españolas, en especial cuando se trataba de empresas que operaban en sectores que las autoridades consideraban estratégicos. Durante la autarquía, y muy particularmente durante los años de guerra o de amenaza de guerra, el espectro de lo que se consideraba estratégico era muy amplio: casi toda la industria y todos los servicios públicos. Concluida la Guerra Civil, el nuevo régimen nacionalizó algunas grandes empresas. RENFE nació en 1942 de la nacionalización de las compañías ferroviarias de vía ancha; Telefónica fue comprada por el Estado a la ITT en 1944, con ocasión de la finalización de su concesión; parecido fue el origen de Tabacalera (constituida en 1945), aunque en su caso el Estado la compró a la Compañía Arrendataria de Tabacos, que era de capital nacional; ENASA (Empresa Nacional de Autocamiones, S. A.) surgió, en 1946, de la compra de la Hispano-Suiza; etcétera.

Por otra parte, la formación del INI significó la creación de un gran número de nuevas empresas. Muchas de ellas —la mayoría— nacieron en la década de 1940, pero realizarían el grueso de las inversiones durante los años cincuenta. La última de las grandes creaciones del INI fue ENSIDESA (Empresa Nacional Siderúrgica, S. A.), en 1950. SEAT, también nacida en 1950, fue la primera de las grandes empresas industriales en las que el INI tuvo una participación minoritaria, junto a empresas y bancos españoles, y asociando a la italiana FIAT.

Las empresas cien por cien propiedad del INI se llamaban todas «empresa nacional». Esta designación condensaba lo esencial del programa autárquico: nacionalismo integral en lo económico y en lo empresarial. No solo hacía falta que la producción fuera española, sino que convenía que la empresa fuera de capital español. Y el más español de todos los capitales era el capital del Estado español. En el futuro veremos numerosas empresas que se denominan «españolas» o que en su denominación social se hace referencia a España. Estas últimas serán empresas de capital extranjero. Las «empresas nacionales» serán el baluarte de la industrialización nacionalista, en su modalidad autárquica o en la más suave de la ISI.

Las grandes empresas privadas perdieron buena parte de su propiedad extranjera. Además de aquellas que fueron nacionalizadas, hubo otras que sufrieron una fuerte presión para vender sus acciones a pretendientes españoles. Esta línea de acción fue característica de los años cincuenta. La comparten las eléctricas Barcelona Traction y Riegos y Fuerzas del Ebro, a las que se instó a quiebra aprovechando que el Estado no autorizaba la transferencia del pago de dividendos al extranjero. Dado que los accionistas eran extranjeros y estaban domiciliados en el extranjero, la legislación española les impedía cobrar sus dividendos. Las acciones fueron cayendo de valor, lo que aprovechó Juan March para comprarlas a precios de saldo, instar después la quiebra y hacerse con toda la compañía tras una subasta realizada a toda prisa. La «naturalización» de Rio Tinto y de Ford fue más delicada, pero estuvo precedida de una presión constante por parte de las autoridades, que bloquearon todos los proyectos empresariales de los propietarios si estos no se plegaban a sus condiciones. Al final, acabaron accediendo a las ofertas de grupos empresariales españoles y vendieron —ambas en 1954—. A la altura de 1960, al final del largo período autárquico, la cúspide de la gran empresa española había cambiado mucho (véase el cuadro 7.2).

Todas las grandes empresas eran españolas. La mayoría de las principales eran públicas. Las denominaciones sociales que se habían alzado con la hegemonía empresarial dominaron el sistema durante décadas.

CUADRO 7.2. Las 12 mayores empresas españolas no financieras, ordenadas por activos, en 1930 y 1960

1930

1960

Ferrocarriles MZA

4

RENFE

1

Caminos de Hierro del Norte E.

4

Empresa Nac. Siderúrgica, ENSIDESA

1

CHADE

4

Cía. Telefónica Nacional de España

2

Barcelona Traction, Light and Power

5

Empresa Nac. Calvo Sotelo, ENCASO

1

Riegos y Fuerzas del Ebro

5

Hidroeléctrica Española, Hidrola

3

R. Cía. Asturiana de Minas

5

Hidroeléctrica Ibérica, Iberduero

3

Cía. Minera y Siderúrgica Peñarroya

5

CAMPSA

2

Cía. Telefónica Nacional de España

5

Empresa Nac. Const. Navales, Bazán

1

Cía. F. E. del Ferrocarril de Tánger

4

Altos Hornos de Vizcaya

3

Cía. de los Ferrocarriles Andaluces

4

Empresa Nac. de Electricidad ENDESA

1

S. Española de Construcción Naval

5

Empresa Nac. Hidr. Ribagorz., ENHER

1

Rio Tinto Co. Ltd.

5

Cía. Española de Petróleos, CEPSA

3

Claves: 1, pública; 2, mixta nacional; 3, privada nacional; 4, privada mixta (nacional-extranjera); 5, extranjera.

Fuentes: A. Carreras y X. Tafunell: «La gran empresa en España (1917-1974). Una primera aproximación», Revista de Historia Industrial (1993), 3; y «La gran empresa en la España contemporánea: entre el mercado y el Estado», en F. Comín y P. Martín Aceña, eds. (1996) La empresa en la historia de España, Cívitas, Madrid.

La historiografía ha subrayado siempre la centralidad de la banca en este sistema empresarial. La hipótesis dominante ha sido que la banca controlaba la industria española. Pero la visión de «el poder de la banca» ha sido muy discutida. En líneas generales, podemos decir que el control de la industria por la banca es un rasgo común a todas las economías en las que no se ha desarrollado suficientemente el mercado de capitales, que suelen ser economías en las que el Estado ha tenido un papel importante en el despegue económico. Son los casos de Alemania, Japón e Italia. También de España. La gran banca privada recibió una fuerte inyección de liquidez gracias a las fuertes compensaciones obtenidas por la nacionalización de las empresas ferroviarias, en la que tenía muchos intereses accionariales. El ambiente autárquico y, sobre todo, los años de la ISI fueron la época dorada del control de la industria por la banca. En un marco de escasa competencia en el mercado de capitales, con los bancos extranjeros en fuera de juego y la competencia interbancaria aletargada gracias al statu quo bancario, el oligopolio del crédito fue entregando todas las iniciativas industriales privadas al control de la banca. La necesidad de financiación para enfrentarse a una demanda en fuerte crecimiento animó a muchos industriales a solicitar la ayuda de la banca privada. Además, la centralización del negocio industrial debida a la fuerte politización del proceso de autorizaciones administrativas dio alas a la iniciativa empresarial bancaria. Los bancos tenían más posibilidades de triunfar en esa maraña que los empresarios individuales. Los años cincuenta asistieron, pues, a una creciente importancia de la banca, que no está adecuadamente reflejada en sus activos, pero que contó, y mucho, a la hora de tomar decisiones empresariales.

4. LA INSOSTENIBILIDAD DEL MODELO DE CRECIMIENTO. EL PLAN DE ESTABILIZACIÓN.

El modelo de industrialización sustitutiva de importaciones generó dos graves desequilibrios macroeconómicos: inflación y déficit en la balanza por cuenta corriente. El primero perturbó la asignación de recursos y ocasionó diversos problemas, entre ellos el deterioro de la posición competitiva exterior, es decir, el agravamiento del déficit comercial. Pero fue este segundo desequilibrio el factor que hizo insostenible el modelo económico.

La inflación fue muy elevada en 1950-1951 y a partir de 1956. Es cierto que en los años cuarenta todavía lo había sido más: los precios se triplicaron (véase columnas 19 y 20 del Apéndice). El alza de principios de los años cincuenta se debió a la eliminación de buena parte de los controles de precios, lo que tuvo este efecto inmediato, facilitado por la expansión monetaria, antes de que una ampliación de la oferta productiva estabilizase los precios. El recrudecimiento de la inflación causó graves problemas, incluso de orden público. El primer gran movimiento huelguístico que se produjo en España después de la Guerra Civil fue la conocida como «huelga de tranvías» de 1951, que consistió en el boicot de los usuarios barceloneses a los tranvías —medio de transporte urbano de masas— como respuesta al encarecimiento de las tarifas. El régimen no olvidó lo sucedido y aprendió a combinar las subidas de precios con incrementos salariales. De 1956 en adelante los precios volvieron a aumentar intensamente. La causa inmediata de este rebrote de la inflación fue exclusivamente el incremento de la cantidad de dinero. La oferta monetaria aumentó hasta 1959 a tasas muy superiores —2,5 veces, como media— a las de la producción. Este enorme aumento de los saldos reales se originó tanto por la multiplicación del efectivo en manos del público —se incrementó a una tasa anual del 9,9% entre 1950 y 1959— como al aumento del dinero bancario —se amplió a un ritmo aún más acelerado, del 15,8%—. La raíz del problema era doble: el déficit del sector público y la demanda de crédito de las empresas privadas, que fue atendida casi sin restricciones por la banca privada. El déficit del conjunto del sector público —compatible con el equilibrio presupuestario de la Hacienda pública (véase columna 10 del Apéndice)— estuvo originado por un aumento espectacular del gasto público, debido en buena medida al programa de inversiones desarrollado por el INI. En lugar de financiarlo mediante un aumento de los impuestos, se hizo por canales extrapresupuestarios, por la vía de emitir deuda pública que los bancos y las cajas de ahorros estaban obligados a comprar, recibiendo como contrapartida el derecho a pignorarla automáticamente, así como con el recurso directo al Banco de España. Con ello, la masa monetaria tendió a crecer de manera incontrolada. La escalada del crédito bancario estuvo motivada, por un lado, por la inflación de costes provocada por las subidas salariales y, por otro, por la financiación de una rápida ampliación de la capacidad productiva. La demanda interna crecía aceleradamente y los empresarios no tenían otra alternativa, a la vista de la estrechez de los mercados de capitales, que endeudarse con los bancos para poder servirla.

En una economía cerrada pueden coexistir durante bastante tiempo un alto crecimiento de la producción y de los precios. Pero la española de la época no era una economía completamente cerrada, por más que se caracterizase por un alto grado de aislamiento en relación al resto del mundo desarrollado. Una disparidad acusada y persistente entre los precios internos y los internacionales, como la que conoció España durante este período, puede convertirse fácilmente en una poderosa restricción al crecimiento. Esto es lo que sucedió en la segunda mitad de los años cincuenta, cuando la fuerte apreciación real de la peseta, insuficientemente corregida por las devaluaciones encubiertas, contribuyó al empeoramiento del desequilibrio exterior. Según los cálculos de E. Martínez, la pérdida de competitividad causada por la sobrevaloración de la peseta anuló en gran parte el aumento de las exportaciones inducido por el tirón de la demanda exterior.

En la evolución de los intercambios comerciales (bienes y servicios) con el exterior del período 1950-1959 destacan dos rasgos: primero, que las importaciones crecen vigorosamente, a un ritmo algo superior al del PIB, mientras que las exportaciones sufren un declive tras el gran auge del período 1950-1953 (véanse las columnas 13 y 14 del Apéndice). Segundo, y como consecuencia de lo anterior, que el valor de las compras es crecientemente superior al de las ventas, de modo que el déficit comercial se acrecienta sin cesar. Esto significa que todos los esfuerzos realizados en la política de sustitución de importaciones no sirvieron para disminuir la propensión a importar: a medida que se expandía la producción, se compraba al exterior una suma más que proporcional de bienes de capital —la elasticidad renta era superior a la unidad por la elevada dependencia exterior de insumos, bienes intermedios y de equipo que tenía la industria nacional—. En cambio, la propensión a exportar tendía a disminuir continuamente, dada la nula capacidad competitiva de los sectores productivos potenciados por la ISI. De la confluencia de estas dos fuerzas —propensión importadora en aumento y propensión exportadora en declive— surgió un déficit en la balanza comercial que acabaría resultando insostenible por no financiable.

A España le sucedió lo mismo que a los países que optaron por industrializarse con rapidez siguiendo la estrategia de sustituir masivamente importaciones. Los nuevos sectores manufactureros nacionales requirieron proveerse en el exterior de maquinaria e insumos (petróleo, materias primas y bienes intermedios como productos químicos). Ahora bien, esa industria estaba incapacitada para introducirse en los mercados internacionales, al no ser en absoluto competitiva. En el caso de España, entre 1954 y 1958 solo se exportó el 3 % de la producción industrial. Por otra parte, los sectores exportadores tradicionales —la agricultura y la minería— veían limitada su capacidad exportadora por la política industrialista gubernamental que, para fomentar la industria manufacturera, los condenaba a un aprovisionamiento insuficiente de maquinaria y de inputs. La cuota de las exportaciones españolas en el mercado mundial disminuyó en el transcurso de la década, pese a que al comienzo de la misma ya representaba menos de la mitad del peso relativo que tenía España, por población y por PIB, en el mundo.

El déficit en la balanza comercial era tan cuantioso que solo podía cubrirse con entradas de capital. Pero las inversiones extranjeras continuaron estando seriamente limitadas. Durante un tiempo el superávit de la balanza de transferencias compensó el déficit de la balanza de mercancías. Mientras los norteamericanos transfirieron masivamente dólares en contrapartida por la instalación de las bases militares, se pudo financiar el desequilibrio externo. Cuando el volumen de los fondos aportados por Estados Unidos fue reduciéndose, las cuentas exteriores españolas se deterioraron muy rápidamente hasta agotar las reservas. El sector exterior provocó, pues, el colapso del modelo autárquico flexibilizado que conocemos como el modelo ISI.

En efecto, al final del primer semestre de 1959 afloró una crisis de balanza de pagos. España estaba virtualmente en suspensión de pagos exteriores por falta de divisas. El IEME —recordemos que este organismo público, integrado en el Ministerio de Comercio, monopolizaba las divisas y gestionaba su concesión— tenía en junio de 1959 una posición neta negativa, después de haber sufrido una merma incontenible desde 1956 (véase el cuadro 7.3)

CUADRO 7.3. Reservas internacionales, a final de año, 1952-1960 (en miles de dólares)

Reservas

internacionales

brutas

Pasivos

exteriores

a corto plazo

Reservas

iinternacionales

netas

Año

(1)

(2)

(1)-(2)

1952

133.511

60.190

73.321

1953

150.244

17.800

132.444

1954

204.264

17.676

186.588

1955

224.559

36.786

187.773

1956

155.330

40.379

114.951

1957

105.738

48.701

57.037

1958

65.523

62.951

2.572

1959 (junio)

63.386

66.237

–2.852

1959

217.542

108.744

108.798

1960

589.578

89.234

500.339

Fuentes: M. J. González (1979): La economía política del franquismo (1940-1970). Dirigismo, mercado y planificación, Madrid, Tecnos.

La autoridad monetaria no podía facilitar a los importadores españoles que ya tenían concedidas licencias de importación las divisas necesarias para pagarlas. Para evitar reconocer el agotamiento de los medios de pago, el IEME retrasó la cesión de divisas a los importadores. Pero, lógicamente, era imposible prolongar esta situación, ya que ponía en peligro la recepción de productos vitales. Así que solo existían dos alternativas: o el Gobierno recortaba drásticamente el volumen de las importaciones ajustándolo a los bajos ingresos aportados por las exportaciones, con el objetivo de preservar, a cualquier precio, los principios autárquicos; o bien se restablecía el equilibrio exterior y el impulso al crecimiento económico mediante la liberalización del comercio exterior, la atracción de capital extranjero y la plena integración en los organismos de cooperación económica internacional.

La primera opción era difícilmente practicable por motivos políticos; presentaba unos riesgos excesivos para el régimen. Transcurridos veinte años desde el fin de la guerra, Franco —el único elector, en expresión feliz de un autor— no se sintió capaz de imponer a la población un retorno a la situación de privaciones y restricciones de la primera posguerra. Incluso una dictadura necesita contar con una cierta legitimidad social y esta habría podido desaparecer si, a la altura de 1959, el régimen hubiese vuelto a apelar a las consignas heroicas de los años cuarenta: la reconstrucción, los problemas causados por la guerra mundial, el aislamiento, la hostilidad de los países occidentales. Así que, por mucho que desagradara a los máximos dirigentes franquistas, empezando por el Generalísimo, no les quedó más remedio que reinsertar a España en el orden económico internacional capitalista. Retrasaron todo lo posible tomar la decisión final, tal vez porque estaban a la espera de que un factor providencial aliviase la presión de la balanza de pagos y permitiese obviar la adopción de medidas radicales.

No obstante, desde al menos dos años antes, sectores influyentes del Gobierno y de la Administración comulgaban con la idea de que había que cambiar drásticamente la orientación de la política económica. Las acciones ejecutadas para romper el aislamiento económico y corregir los principales desequilibrios internos y externos prepararon el terreno para la aplicación del Plan de Estabilización. A ese período se le conoce como «el bienio preestabilizador». La política de ajuste llevada a cabo por el Gobierno en 1957 y 1958 fracasó porque no era suficientemente enérgica. Las medidas tomadas resultaron demasiado tímidas y se aplicaron descoordinadamente, con lo que no tuvieron un gran impacto. Mucha mayor importancia habría de tener el acercamiento a los organismos económicos internacionales. En enero de 1958 el Gobierno español presentó la solicitud de ingreso de España al Fondo Monetario Internacional (FMI) y al Banco Mundial (en aquel momento, denominado Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo, BIRD), que se hizo efectiva el mismo año. También solicitó la incorporación a la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE; desde 1961, OCDE), la cual optó por conceder inmediatamente a España el estatuto de país asociado, reservando el acceso a la condición de país miembro al mismo momento en que el Gobierno español aprobase el Plan de Estabilización. Lo fundamental es que estos organismos estuvieron dispuestos a prestar asistencia técnica y financiera a España desde su entrada (fuese provisional o de pleno derecho), a fin de que pudiese llevar a cabo de la manera menos traumática posible el desmantelamiento del dispositivo autárquico y la apertura al exterior. Los ministros económicos del gabinete español no deseaban otra cosa. Recibir el parecer y los informes de las misiones técnicas de estas instituciones sobre qué contenidos habría de tener el programa de estabilización y liberalización se convirtió en un asunto prioritario. Y para garantizar su éxito consideraban esencial contar con el firme apoyo del FMI y la OECE, representantes de la comunidad económica internacional.

El mes de julio de 1959 el Gobierno aprobó las principales medidas de un programa de estabilización y liberalización que habría de tener la mayor importancia para el futuro de la economía española. Hay acuerdo unánime entre los historiadores económicos de que el denominado Plan de Estabilización fue una de las decisiones de política económica y uno de los hechos económicos más trascendentales en la historia de nuestro país en el siglo XX. ¿Por qué había de ser tan importante un conjunto de acciones dirigidas a corregir algunos desequilibrios macroeconómicos? El propio Gobierno español ofrece la respuesta en el memorándum que envió el 30 junio de 1959, para su aprobación, al FMI y a la OECE, memorándum que contenía todas las líneas de acción que formarían parte del Plan de Estabilización. En el citado documento se declaraba que «había llegado el momento de dar una nueva dirección a la política económica, a fin de alinear la economía española con los países del mundo occidental y de liberarla de intervenciones heredadas del pasado». En efecto, el plan supuso una reorientación radical de la política económica. Radical en dos sentidos. Primero, porque era un tratamiento de shock —empleando la terminología utilizada por el FMI— de una economía afligida por desequilibrios internos y externos que habían alcanzado demasiada gravedad para poder ser combatidos y superados con recetas compatibles con la política autárquica. Radical, en segundo lugar, porque, como manifestaban de manera explícita las mismas autoridades españolas, suponía la aceptación sin reservas de los principios del capitalismo liberal, es decir, la renuncia a una economía cerrada e intervenida por el Estado y la aceptación de que esta debía ser remplazada por una economía regulada por el mercado y abierta al exterior.

El contexto internacional, de modo parecido a lo que ocurrió con el inicio de la guerra fría, fue propicio al cambio de política. Un acontecimiento muy significativo señaló el nacimiento de una nueva constelación de fuerzas: la firma del tratado de Roma, en marzo de 1957, que dio lugar a la fundación de la Comunidad Económica Europea (CEE). El Mercado Común —como se conocería popularmente a la CEE— sacudió los equilibrios económicos de posguerra en la Europa occidental. La unión aduanera iba a provocar creación y desviación de comercio en el área de crecimiento más rápido del mundo en esa época. Además, reforzaba los principios y Estados democráticos. Poco después, en 1960, se creó la EFTA (European Free trade Association) como réplica del bloque comercial dirigido por Gran Bretaña al fracaso de las conversaciones de los países excluidos del Tratado de Roma para integrarse en él. Mientras tanto, en 1958, la UEP (Unión Europea de Pagos) había conseguido la libre convertibilidad de las monedas europeas y la de todas ellas con el dólar a un tipo de cambio fijo. Se había logrado al fin la realización del objetivo básico del acuerdo de Bretton Woods en lo referente al sistema monetario internacional. El «milagro económico» de posguerra, fundamentalmente alemán e italiano, se extendía a toda Europa occidental. La estabilidad monetaria garantizaba un marco más favorable para el comercio y para los movimientos internacionales de capitales y de trabajadores. El esquema autárquico español, aun en su versión flexibilizada de la industrialización sustitutiva de importaciones, envejecía por momentos. Incluso aquellos países europeos que habían enfocado su reconstrucción de posguerra en contextos de política comercial más proteccionista, se veían impelidos a abrirse al exterior para aprovechar el poderoso viento de popa que impulsaba a toda la economía internacional, muy particularmente a la economía europea. Así lo hicieron, con pocos meses de diferencia, Francia, Bélgica, Dinamarca e Irlanda.

En este clima, las negociaciones para la preparación del Plan de Estabilización se iniciaron inmediatamente y se cerraron en poco tiempo. Todo el proceso no duró más que el primer semestre del año 1959. No fue un programa dictado por el FMI, como ha sucedido típicamente desde los años setenta en muchos países subdesarrollados con problemas de balanza de pagos. El esquema acordado fue el fruto del trabajo conjunto de un pequeño grupo de expertos españoles y de los equipos de economistas que integraron las tres misiones del FMI. Una vez lo aprobó el Gobierno español, el FMI y la OECE, con la participación del Gobierno y la banca privada estadounidenses, pusieron a disposición de España una ayuda financiera de 544 millones de dólares (si bien los fondos verdaderamente nuevos y movilizables de inmediato ascendían a 246 millones). Solo fue necesario utilizar 74 millones, y durante muy poco tiempo. Pero antes de ver los resultados, analizaremos los contenidos.

El objetivo central del Plan de Estabilización era corregir el déficit de la balanza exterior. Además de este objetivo a corto plazo, que requería un paquete de medidas monetarias, fiscales y cambiarias, el programa estabilizador buscaba crear las condiciones adecuadas para que no reapareciera la crisis de pagos. Para alcanzar este segundo objetivo, de largo plazo, hacían falta reformas estructurales muy profundas y variadas, que pasaban esencialmente por la desregulación y la liberalización interna y externa de la economía. En definitiva, el programa aprobado el mes de julio de 1959 era al mismo tiempo un típico Plan de Estabilización y un plan de liberalización. En este apartado nos ocuparemos únicamente de las características del primero. Las medidas destinadas a abrir la economía al exterior, introducir competencia y sustituir la intervención por el mercado serán examinadas en el capítulo siguiente, ya que fueron aplicadas gradualmente y marcarían el camino seguido por la economía española durante todo el período allí considerado.

Dado que para cortar el déficit externo había que frenar y deprimir, coyunturalmente, la demanda interna y, al mismo tiempo, desviar oferta productiva hacia el exterior, el Plan de Estabilización —entendido en sentido estricto— consistió en una combinación de políticas monetaria, crediticia y fiscal restrictivas, además del establecimiento de un nuevo tipo de cambio que permitiese recuperar y mantener el equilibrio exterior (sin que las autoridades monetarias pudiesen continuar usando el control de cambios en las transacciones comerciales).

Concretamente, la operación estabilizadora consistió en lo siguiente: 1) la recuperación del control, por parte de las autoridades, de la política monetaria y su endurecimiento. Lo primero se consiguió suprimiendo definitivamente las emisiones de deuda pública pignorable automáticamente. La pignoración automática, que daba derecho al tenedor (la banca) a obtener del Banco de España crédito a tipos preferenciales a cambio de la cesión de los títulos en garantía, había tenido como consecuencia que la banca privada —principal inversora en fondos públicos— tuviese la capacidad de neutralizar la política monetaria diseñada por el Banco de España o el Gobierno. Por otra parte, las autoridades monetarias subieron los tipos de interés, de una sola vez para conferir la mayor eficacia a la subida; 2) se decidió restringir el crédito al sector privado por el procedimiento expeditivo y tosco de decretar un límite al incremento del crédito bancario, muy inferior al de los años anteriores; 3) este mecanismo se hizo extensivo al gasto público; 4) la consolidación fiscal también se conseguiría por la vía de aumentar los ingresos públicos y la presión fiscal, lo que lógicamente tendría el efecto de disminuir la capacidad de compra de las familias y las empresas. Para ello se elevaron los precios, por una parte, de algunos bienes que los tenían fijados administrativamente, como las tarifas telefónicas, el tabaco o los hidrocarburos; y, por otra, de algunos servicios públicos; también se aumentaron los derechos arancelarios; 5) la imposición de un depósito previo obligatorio y no remunerado del 25 % del valor de las importaciones. Esta medida estaba destinada a evitar que hubiera un alud de importaciones al derogarse la exigencia legal de obtención de una licencia para poder importar; y 6) el establecimiento de un nuevo tipo de cambio, único para todo tipo de transacciones. Se fijó en 60 pesetas por dólar, un valor que demostró estar en torno al precio de equilibrio (se mantendría inalterado hasta la devaluación de noviembre de 1967), el cual representaba una devaluación muy sustancial, del 30 %. El decreto que establecía la nueva paridad comportaba además la entrada de España en el sistema monetario de Bretton Woods, ya que declaraba la convertibilidad exterior —limitada— de la peseta y la liberalización del mercado de divisas; y promulgaba, además, una amnistía para el delito de fuga de capitales a quienes los retornasen.

Los resultados del plan estabilizador fueron espectaculares. Tanto es así que el FMI lo consideraría después como modélico. Los efectos depresivos sobre el consumo y la inversión se hicieron sentir inmediatamente y con fuerza pero no fueron duraderos (véanse las series del Apéndice). En el segundo semestre de 1959 el PIB cayó el 2,5 %. En el conjunto del año la inversión en capital fijo disminuyó el 6,5 % y las importaciones el 15,5 %. La contracción de la actividad económica tuvo, evidentemente, unos costes sociales significativos. Si las rigideces del mercado de trabajo evitaron un aumento del desempleo —no, en cambio, de la emigración al exterior, que dio un salto—, la renta disponible de las familias experimentó una fuerte caída. Las empresas redujeron drásticamente las retribuciones complementarias —horas extraordinarias, primas, etc.—, las cuales representaban una parte muy sustancial de los salarios recibidos por los trabajadores y empleados. Sin embargo, la recesión duró poco tiempo. Al cabo de un año de la aprobación del plan, los signos de recuperación se multiplicaban. A partir del último trimestre de 1960, el saneamiento conseguido con la operación estabilizadora, sumado a los efectos dinamizadores de las medidas de liberalización que la acompañaron y siguieron, propulsó la economía del país a un crecimiento extraordinario.

El éxito del Plan de Estabilización fue aún más rotundo e inmediato en el núcleo al que se dirigía su acción: las cuentas exteriores. Las reservas comenzaron a aumentar desde el primer momento, gracias a la repatriación de capitales y a la expansión de las exportaciones de bienes y servicios. La contracción de las importaciones también ayudó mucho. Poco después se sumarían las inversiones de capital extranjero. Pasados cuatro o cinco meses, el peligro de insolvencia financiera se había evaporado. Ante una evolución tan favorable, el Gobierno, con el consentimiento del FMI, recortó, desde principios de 1960, algunas de las medidas restrictivas y avanzó más decididamente en las políticas de apertura. La operación de política económica más delicada, si no la más compleja, del franquismo concluía con más éxito del que nadie podía prever para una economía tan cerrada y tan fuertemente distorsionada como la española de finales de los años cincuenta.

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA

Una visión general sobre la economía española del período se encuentra en C. BARCIELA et al. (2001): La España de Franco (1939-1975), Madrid, Síntesis. Sobre los efectos económicos de la ayuda prestada por Estados Unidos, véase O. CALVO (2001): «¡Bienvenido Míster Marshall! La ayuda económica americana y la economía española en la década de 1950», Revista de Historia Económica-Journal of Iberian and Latin American Economic History, 19, 1. La importancia que tuvo la reconstrucción europea y la demanda exterior para el arranque económico de los años cincuenta ha sido minuciosamente demostrada por F. GUIRAO (1998): Spain and the Reconstruction of Western Europe 1945-1957. Challenge and Response, Londres, MacMillan. Sobre cómo incidió el comercio exterior en el crecimiento económico del período y la escasa significación que tuvieron las entradas de capital, véase E. MARTÍNEZ RUIZ (2003): El sector exterior durante la autarquía. Una reconstrucción de las balanzas de pagos de España (1940-1958), Madrid: Banco de España. Sobre la política comercial e industrial y el modelo de industrialización sustitutiva de importaciones, aún sigue siendo una referencia indispensable J. B. DONGES (1976): La industrialización en España, Vilassar de Mar, Oikos-Tau, dada la solidez de los fundamentos empíricos y conceptuales de este estudio. Un balance del «poder de la banca» y de la contribución del sistema bancario al crecimiento económico de posguerra en M. A. PONS (2001): «Banca e industria en España, 1939-1985: la influencia de la banca universal en el crecimiento económico», Revista de Historia Industrial, 19-20. Respecto a la vertiente empresarial de la economía del franquismo autárquico, comprendiendo la empresa pública y sectores tan fundamentales como el bancario, es particularmente útil G. SÁNCHEZ RECIO y J. TASCÓN FERNÁNDEZ (eds.) (2003): Los empresarios de Franco. Política y economía en España, 1936-1957, Barcelona, Crítica. Puesto que el papel desempeñado por el INI ha resultado controvertido, resulta aleccionador complementar la lectura anterior con la visión alternativa ofrecida por A. GÓMEZ MENDOZA (ed.) (2000): De mitos y milagros. El Instituto Nacional de Autarquía (1941-1963), Barcelona, Edicions Universitat de Barcelona. Un texto introductorio sobre la Hacienda pública durante el período autárquico, en F. COMÍN (2002): «La Hacienda pública entre 1940 y 1959», Hacienda Pública Española. Monografía 2002. Una evaluación econométrica sobre el coste en términos de crecimiento económico que habría tenido no haber aplicado el Plan de Estabilización y haber mantenido las políticas antimercado del primer veintenio franquista, en L. PRADOS DE LA ESCOSURA, J. R. ROSÉS e I. SANZ-VILLARROYA (2012): «Economic Reforms and Growth in Franco’s Spain», Revista de Historia Económica-Journal of Iberian and Latin American Economic History, 30, 1. Un análisis sucinto pero perspicaz sobre el contenido y los efectos económicos del Plan de Estabilización y Liberalización en E. FUENTES QUINTANA: «Tres decenios largos de la economía española en perspectiva», en J. L. GARCÍA DELGADO (dir.): España, economía, Madrid, Espasa Calpe.

8. LA REINTEGRACIÓN EN LA ECONOMÍA INTERNACIONAL (1960-1973)

1. LIBERALIZACIÓN, APERTURA AL EXTERIOR E INTEGRACIÓN ECONÓMICA

El éxito y la importancia del Plan de Estabilización no radican tanto en que sirvió para restablecer los equilibrios macroeconómicos básicos como en que sentó las bases de un nuevo modelo de crecimiento económico. Su esencia fue la integración —o, para ser más exactos, la reintegración— de la economía española en la economía internacional. La reincorporación se basó en una estrategia de doble apertura hacia el exterior: comercial y financiera. Vamos a ver a continuación en qué consistieron estas líneas de política económica que enterraron definitivamente la estrategia autárquica. Comenzaremos con la apertura comercial.

En 1959 las autoridades españolas asumieron que debían proceder a una liberalización del comercio exterior. Una liberalización que habría de ser gradual y relativa. Hasta entonces la Administración había racionado las importaciones mediante su control directo. A partir de ahora procuraría regular el volumen de los productos importados gravándolos con aranceles y otros impuestos. Es decir, sustituiría un rígido y severo esquema de restricción de las compras al exterior vía cantidades por otro que operaría vía precios. La nueva política comercial tendría las virtudes de ser mucho más flexible y mucho menos perturbadora de la asignación de recursos. Los gobernantes tendieron, pues, a dejar en manos de los propios agentes económicos, del mercado, decidir qué se importaba y en qué cantidades.

La instrumentación de esta política llevó a tomar dos tipos de medidas: 1) el establecimiento de diversos regímenes de comercio para la importación; 2) la implantación de un nuevo arancel. La primera línea de actuación sirvió para llevar a cabo el objetivo de suprimir, de manera progresiva, el comercio intervenido por el Estado. Los bienes importados eran clasificados en diversos regímenes de comercio, uno de los cuales tenía el carácter de «comercio liberalizado», mientras que los restantes eran regímenes de comercio intervenido, en diferentes grados de intensidad. Los productos que estaban incluidos en la primera categoría podían ser importados, previo pago del arancel correspondiente, sin ninguna limitación. De modo que la apertura comercial consistió en el trasvase de artículos comprendidos en los diversos regímenes de comercio intervenido al régimen de comercio liberalizado. Antes del Plan de Estabilización prácticamente no había mercancías que gozasen de tal condición privilegiada. Al aprobarse el plan, el régimen de comercio liberalizado pasó a abarcar el 33% del total, comprendiendo la mayor parte de las materias primas, bienes de equipo y piezas de recambio. El Gobierno fue ampliando el comercio liberalizado, de forma que en 1965 afectaba a más de 2/3 del valor total de las importaciones; a partir de 1967 se situó definitivamente por encima de 3/4; y en 1973 y años sucesivos se mantuvo en torno al 80%.

El movimiento liberalizador descrito se contrarrestó con el establecimiento de un nuevo arancel, que entró en vigor en 1960. Desmontado el mecanismo autárquico de los cupos y las licencias, que otorgaba a la Administración el poder de regular las importaciones para preservar el equilibrio de la balanza exterior y proteger las empresas autóctonas frente la competencia extranjera, estas funciones volvían a depender del sistema arancelario. El arancel de 1960 configuró un marco muy protector. El gravamen medio ascendía, según J. B. Donges, al 24,9 %. Y si la protección nominal media era elevada, la protección efectiva —la referida al valor añadido de los bienes producidos por cada rama— de los productos de la industria manufacturera se situaba en un nivel sustancialmente más alto. Según la estimación de J. B. Donges (para el año 1962), alcanzaba el 68 %. La estructura de las tarifas del arancel proporcionaba una protección extrema a los bienes de consumo duraderos y a los productos intermedios más elaborados; en cambio, ofrecía un marco protector relativamente moderado para los otros sectores industriales, como los que fabricaban maquinaria, productos intermedios poco elaborados y equipo de transporte. En términos generales, España se mantuvo como una de las economías occidentales más cerradas.

Dentro del cauteloso movimiento de liberalización comercial y consiguiente integración de la economía española con las economías de los países de su entorno, tuvo una especial trascendencia el Acuerdo Comercial Preferencial firmado por España y la Comunidad Económica Europea en 1970. En virtud del mismo, se produjo una total supresión por parte comunitaria —no por parte española, incumpliendo el acuerdo— de las restricciones cuantitativas que aún subsistían sobre la importación de productos industriales. El acuerdo comportó además una fuerte rebaja de las barreras arancelarias que se interponían en el comercio no agrario entre España y la CEE; una rebaja muy asimétrica a favor de España: la Comunidad concedió una reducción media del 60 % (escalonada en seis años) en las tarifas que aplicaba a casi todos los productos industriales españoles, mientras que España aplicó una reducción final (también escalonada) del 25 %. La economía española sacó, con ello, un doble y muy importante beneficio del tratado. Primero, la remoción de las barreras de acceso de los bienes manufacturados españoles al espacio comunitario potenció la industria del país al darle nuevas posibilidades de crecimiento a través de una mayor especialización y un mejor aprovechamiento de las ventajas comparativas. Las ventas de nuestros productos industriales a la Comunidad aumentaron en los años setenta a un ritmo muy fuerte, netamente superior a las compras procedentes de los países comunitarios. En segundo lugar, el sistema económico español gozó de una elevación significativa de la productividad, como resultado de un mayor consumo de bienes industriales más eficientes procedentes de la CEE, particularmente de bienes intermedios y de equipo.

La apertura financiera fue de la mano de la apertura comercial. De 1936 a 1959 las inversiones extranjeras habían sido muy escasas, a causa de la política sumamente restrictiva aplicada por el régimen franquista. Los inversores extranjeros no podían repatriar sus capitales ni sus rentas, su cuota de participación en el capital social de las empresas tenía que ser minoritaria y la Administración se arrogaba la facultad de autorizar las nuevas inversiones. Hasta 1959, uno de los ejes de la política económica del franquismo fue levantar una economía liberada de la dependencia del capital extranjero. Para alcanzar esta meta nacionalista, los gobernantes no tan solo no tuvieron ningún interés en atraer capital foráneo, sino que hicieron todo lo posible para ahuyentar las compañías extranjeras instaladas, para nacionalizarlas. Esta política fue sepultada de manera expeditiva en 1959.

En julio de 1959 la legislación dio un vuelco completo. El nuevo marco legal instauró la libertad absoluta de inversiones, sin ningún tipo de limitación, hasta el 50 % del capital social de las empresas (en 1963 se suprimió este tope, salvo para algunos sectores estratégicos). La ley establecía la libertad absoluta de repatriación de los capitales invertidos y de las rentas generadas. Los inversores extranjeros recibirían igualdad de trato que los inversores nacionales en cuanto al acceso al crédito bancario y al pago de impuestos. El nuevo marco regulador daba, en fin, las garantías jurídicas y los incentivos económicos necesarios para que los capitalistas extranjeros se animasen a invertir en el país.

Esta política de liberalización financiera debe ser calificada como sumamente liberal, dado el contexto económico y político en que se enmarcaba. El cambio fue más radical en este ámbito que en el del comercio exterior. Los gobernantes franquistas abrazaron el viejo paradigma liberal que conceptuaba al capital extranjero como una palanca clave para el desarrollo económico nacional. Según esta visión, tres razones motivaban la apertura a los capitales foráneos a largo plazo. Primera, el reconocimiento de que el ahorro interno era insuficiente para financiar la definitiva industrialización del país de manera rápida. Únicamente complementándolo con el ahorro exterior podría mantenerse una elevada tasa de inversión. En segundo lugar, las entradas de capital deberían aportar divisas imprescindibles para el equilibrio exterior. Sin estas, no sería posible financiar el déficit en la balanza por cuenta corriente y, por tanto, habría que frenar el aumento de las importaciones, frenando así el crecimiento económico. La tercera razón que explica el interés de las autoridades en captar inversión extranjera reside en su toma de conciencia de que resultaba imprescindible para resolver el atraso tecnológico y el bajo nivel de productividad de las empresas del país.

La reordenación de las relaciones económicas con el exterior resultante de las medidas de apertura comercial y financiera tuvo efectos espectaculares y extremadamente favorables para el crecimiento económico. Los intercambios comerciales se multiplicaron, al igual que los flujos financieros. Como han sostenido diversos autores, la apertura comercial y financiera generó un extraordinario círculo virtuoso del crecimiento.

¿Por qué hablamos de «círculo virtuoso»? Porque la misma apertura al exterior proporcionó las fuentes suministradoras de los ingresos que desempeñaron la función de partidas equilibradoras de la balanza de pagos. La apertura desencadenó un fuerte aumento de las importaciones, que se convirtieron en el motor del crecimiento, y, a la vez, facilitó la recepción de las divisas necesarias para financiar esas importaciones que se multiplicaban sin cesar. El círculo virtuoso no se rompería hasta que el shock del petróleo pusiera fin bruscamente a la era de prosperidad de los países industrializados. Entonces se disparó el valor de las importaciones al mismo tiempo que flaquearon los componentes equilibradores de la balanza de pagos, muy vinculados a la bonanza económica de las naciones más desarrolladas.

Antes de referirnos a dichos componentes, es preciso anotar que, entre 1960 y 1973, las importaciones de bienes se sextuplicaron mientras que las exportaciones de bienes se cuadriplicaron (en valores constantes; las tasas de incremento anual respectivas fueron 14,6 y 11,1%). Son registros que expresan el dinamismo sin precedentes del comercio exterior. Expresan, asimismo, el deterioro del desequilibrio de la balanza comercial, desequilibrio que ha tenido un carácter estructural, permanente históricamente. Los productos que, durante este período, nuestro país consiguió vender al exterior apenas financiaron la mitad de los que adquiría del resto del mundo. Se trata de mínimos históricos. De manera que la contribución compensadora de algunos componentes de la balanza de pagos resultó particularmente importante, indispensable, para sostener la continua elevación de las importaciones. Como recoge el cuadro 8.1., tres fueron las fuentes proveedoras de grandes volúmenes de divisas: las remesas de emigrantes, el turismo y las inversiones de capitales extranjeros.

CUADRO 8.1. Principales componentes de la balanza de pagos, 1961 y 1973 (en millones de dólares)

1961

1973

Media anual

Importaciones

1.038

8.948

3.591

Exportaciones

759

5.402

1.956

Balanza comercial

–279

–3.546

–1.635

Turismo y viajes

330

2.878

1.265

Remesas de emigrantes

116

916

377

Balanza por cuenta corriente*

221

557

10

Capital a largo plazo

215

765

458

Balanza básica

432

1.322

468

Nota: * El saldo de la balanza por cuenta corriente no resulta de la suma algebraica de las partidas precedentes, ya que en estas no están incluidos algunos renglones de las balanzas de servicios y de transferencias.

Fuente: J.A. Biescas (1980): «Estructura y coyuntura económicas», en M. Tuñón de Lara (dir.): Historia de España. Vol. X: España bajo la dictadura franquista (1939-1975), Barcelona, Labor.

Las remesas de emigrantes representaron la contrapartida de la impresionante ola emigratoria al exterior que tuvo lugar desde los años cincuenta hasta 1973. Aproximadamente un millón y medio de españoles (1,1 millón entre 1960 y 1973), residentes en las zonas rurales más atrasadas, emigraron al extranjero, preferentemente a Francia, Alemania, Suiza y algunos otros países europeos occidentales. La economía española sacó un doble beneficio de esta exportación de mano de obra. Por un lado, colocando en torno al 10 % de la población activa en el exterior se ahorró el problema del paro. Antes de la crisis del petróleo fue una economía de pleno empleo. Difícilmente lo habría sido, dadas las técnicas intensivas en capital incorporadas por la industria y la agricultura, si hubiese tenido que absorber todo el crecimiento vegetativo de la población activa. Por otro lado, y esto es lo que ahora nos interesa, España recibió un considerable volumen de ingresos del exterior merced a los ahorros que enviaban los emigrantes a sus familias. Con las remesas enviadas por los emigrantes se pudo cubrir cerca de 1/4 parte del saldo desfavorable de la balanza de mercancías.

El turismo tuvo una importancia muy superior, tanto en el equilibrio de la balanza exterior como en las transformaciones que desencadenó en el sistema productivo e incluso en la sociedad española. El turismo simboliza una verdadera revolución en el consumo que experimentó Europa occidental en la época. Los niveles de bienestar económico, en rápido aumento, alcanzados durante la edad de oro hicieron posible que la población de los países europeos desarrollados pudiese viajar de vacaciones al extranjero. España tenía unas condiciones particularmente favorables para poder atender esa demanda. En primer lugar, gozaba de algunas ventajas absolutas que habrían de concederle, y siguen concediéndole, la capacidad de ser una potencia turística de primer orden a nivel mundial. La primera de estas ventajas radica en sus condiciones naturales —calidad del paisaje, grado de insolación, longitud de costa y existencia de más playas que en ninguna otra nación europea—, excepcionalmente favorables para desarrollar el tipo de oferta turística (de sol y playa) más apetecida por los ciudadanos de los países vecinos. Otra ventaja es la renta de situación que representa la proximidad geográfica a los principales países consumidores. A ello hay que sumar algunas ventajas competitivas que harían a España imbatible como oferente de turismo de masas: unos bajos salarios, que permitían ofrecer servicios a precios muy asequibles para los visitantes extranjeros y una respuesta ágil tanto por parte de los empresarios como de la misma Administración, materializada en la ampliación espectacular de las plazas hoteleras junto con otros alojamientos, más la creación de la infraestructura básica. Con todo ello tuvo lugar durante el período un crecimiento verdaderamente explosivo del turismo: el número de visitantes se multiplicó por diez. La cuota de España en el mercado turístico mundial llegó a alcanzar una posición muy prominente: el 15%, si se mide en número de turistas, o el 10% si se atiende a los ingresos. El turismo pasó a ser, como en tantas ocasiones se dice, «la primera industria del país». Debemos tener en cuenta que la oferta de servicios no se limita al sector de la hostelería (instalaciones hoteleras y de restauración) y de transportes, ya que el turismo hace un consumo variado de bienes y servicios. Más aún, la oferta de servicios turísticos requirió un enorme volumen de inversión en construcción y obra civil.

Pero ahora lo que debemos advertir es el papel equilibrador de los ingresos turísticos en la balanza de pagos. Las divisas aportadas por el turismo, en términos netos (descontados los pagos por turismo de españoles al extranjero) durante este período permitieron financiar el 35 % del total de las importaciones y cubrieron más de tres cuartos del déficit comercial. Visto desde otra perspectiva, el turismo pasó a constituir una pieza esencial en la capacidad exportadora de la economía española: representó el 40 % de las exportaciones de bienes y servicios.

La tercera fuente exterior de recursos financieros que contribuyó a la capitalización de la economía española fue la inversión extranjera a largo plazo. Desde que la legislación lo permitió, entraron masivamente capitales del exterior. Los estímulos fueron diversos y poderosos. En primer lugar, el potencial de crecimiento económico del país, que, dado su estado de atraso, era muy grande. Desde la aprobación de las medidas estabilizadoras y liberalizadoras en 1959, este potencial de crecimiento podía hacerse efectivo, y, por consiguiente, las perspectivas de expansión económica resultaban inmejorables. En segundo lugar, las barreras al comercio continuaron siendo elevadas, lo que, combinado con las expectativas que se albergaban acerca de una aceleración del crecimiento, inducía a que las empresas extranjeras estuviesen interesadas en instalarse en el seno del mercado interior para beneficiarse de su dinamismo. En tercer lugar, la aproximación a la Comunidad Económica Europea desempeñó un papel estimulante. La firma del Acuerdo Preferencial dio incentivos a las empresas multinacionales extracomunitarias para abrir filiales en territorio español, ya que en adelante la industria radicada en él encontraría grandes facilidades de entrada al mercado comunitario. Esto último cobra mayor sentido al considerar los menores costes de la mano de obra y la baja presión fiscal.

Entre 1959 y 1973 España figuró entre las economías que recibieron un mayor volumen de capitales exteriores. En su práctica totalidad, eran privados. La inversión directa (aquella destinada a crear, renovar y ampliar instalaciones productivas) prevaleció sobre los créditos y préstamos. Esta forma de captación de recursos no imponía excesivas hipotecas ni cargas para nuestra economía, ya que tan solo el segundo tipo de entradas de capital genera endeudamiento y debe devolverse en un plazo determinado. La economía líder (Estados Unidos) ocupó el primer lugar como inversor, secundada por otras economías desarrolladas vecinas (Suiza, Alemania, Reino Unido, Francia, Países Bajos, por este orden). La industria manufacturera fue la receptora principal de la inversión directa extranjera. Absorbió 3/4 de los capitales. En términos globales, más del 20% de la inversión bruta industrial procedió del exterior y una proporción similar del empleo industrial dependió de la financiación externa. En definitiva, las importaciones de capital extranjero a largo plazo hicieron una aportación importante al proceso de capitalización vivido durante los años sesenta y primeros setenta, al tiempo que fueron una partida compensadora esencial del desequilibrio comercial. Es cierto que, para el conjunto del período 1960-1973, las divisas netas recibidas por el turismo extranjero y por las remesas de los emigrantes fueron suficientes —¡justo suficientes!— para absorber el saldo negativo de la balanza de mercancías (véase cuadro 8.1). Con ello bastó, en apariencia, para tener una balanza por cuenta corriente equilibrada. Sin embargo, no siempre fue así —no lo fue entre 1963 y 1969—. En ausencia de entradas netas de capital a largo plazo, la economía española se habría enfrentado a graves dificultades para cuadrar sus cuentas exteriores y se habría visto obligada a endeudarse a corto plazo. Por el contrario, España acumuló un importante stock de reservas exteriores gracias a la inyección de ahorro exterior. Con ese colchón de solvencia financiera el país pudo pagar durante algún tiempo la onerosa factura de la crisis petrolera de 1973-1974, posponiendo así la inevitable aplicación de una política de ajuste.

2. EL TRÁNSITO DE UNA ECONOMÍA SEMIINDUSTRIAL A UNA ECONOMÍA INDUSTRIALIZADA

A partir de 1960 la economía española progresó más rápidamente que en ningún otro momento. Algunos economistas de la época —aparte de los apologistas del régimen— popularizaron la expresión «el milagro económico español» para referirse a lo que estaba sucediendo. Puede parecer inadecuada o discutible: el contexto de la época se caracteriza por la existencia de un gran número de países del mundo occidental que crecían a tasas explosivas. Sin embargo, España —con un ritmo de incremento medio del 7,3 % del PIB y del 6,1% del PIB per cápita en el período 1960-1974— figura en primera posición entre las economías de la OCDE, exceptuando Japón. Semejante progresión condujo a que durante el período casi se triplicase el producto total y se multiplicara por 2,5 la renta por habitante. Tal hipercrecimiento no fue, como es lógico, un fenómeno sobrenatural —un «milagro»—, sino que estuvo originado por fuerzas económicas perfectamente reconocibles y explicables. La intensificación de las relaciones económicas con el exterior resultó un factor absolutamente decisivo para lograr tal aceleración, que no era sino un gran salto adelante en el desarrollo industrial. Gracias a la apertura comercial pudieron importarse cantidades crecientes de productos energéticos, materias primas, bienes intermedios y de equipo a precios competitivos; es decir, todo aquello de lo que debía dotarse la industria española para expandirse y modernizarse. Está demostrado que hubo una muy estrecha correlación entre las tasas de variación de las importaciones y del PIB.

La industria fue, en efecto, el motor del formidable avance económico. Creció a mayor velocidad que el resto de sectores —al 10,3 % anual entre 1960 y 1973— y protagonizó el cambio estructural acaecido en la economía española. Su transformación fue tan profunda que le abrió las puertas al restringido club de las economías desarrolladas. Como no se cansaban de proclamar con gran complacencia las autoridades, España se aupó al puesto de décima potencia económica del mundo. Veremos en este apartado qué clase de transformaciones tuvieron lugar en el sector industrial, haciendo posible que finalmente el país pudiese completar, de manera sorprendentemente rápida, la industrialización iniciada más de un siglo atrás.

Las actividades industriales aumentaron a lo largo del período de forma continua y significativa su participación en el PIB. En ello consistió el cambio estructural fundamental: fuerte incremento del peso relativo de la industria en el empleo y la producción totales simultáneo a la pérdida de importancia relativa de la agricultura. El cuadro 8.2 muestra el alcance de este proceso de cambio estructural.

CUADRO 8.2. Participación de los sectores primario e industrial en el empleo y el PIB.1960 y 1974 (en %)

1960

1974

Empleo

Producción

Empleo

Producción

Agricultura, silvicultura y pesca

39,0

23,5

21,9

10,0

Industria*

20,7

30,8

24,0

31,2

* Sin construcción.

Fuente: L. Prados de la Escosura (2017): Spanish Economic Growth, 1850-2015, Londres, Palgrave/Macmillan, cuadros S15 y S19.

Al terminar la década de 1950 la producción del sector industrial ya superaba de manera clara a la del sector agrario, pero este todavía empleaba al doble de trabajadores que aquel. La agricultura seguía reteniendo una fracción muy sustancial de la población activa total: 4,9 millones de trabajadores (ocupados o no) seguían dedicándose a labores del campo, cifra que en términos absolutos era similar a la de 1940 y que, como recoge el cuadro 8.2, en términos porcentuales representaba casi el 40 % de la fuerza de trabajo. Entre 1960 y 1973 la situación se alteró radicalmente. La mano de obra industrial se amplió en un millón, pasando de 2,6 a 3,6 millones. El avance, expresado en valores porcentuales, fue menos espectacular (véase el cuadro 8.2), ya que la fuerza de trabajo total también aumentó (de 11 a 13,4 millones). Mayor trascendencia tuvo, como veremos más adelante, que esta ampliación de la población industrial se nutriese de efectivos humanos procedentes del medio rural. En 1974, los activos del sector agrario se habían reducido a 3 millones, equivalentes al 22 % de la población activa. En otras palabras, el peso relativo del sector primario en el mercado de trabajo disminuyó prácticamente a la mitad durante este período, mientras que el de la industria aumentó moderadamente. Pero si esta tuvo un papel crucial en el crecimiento y modernización de la economía española, no fue tanto a través de la creación de un gran número de puestos de trabajo como por la capacidad de elevar de forma sustancial y acumulativa la productividad de los recursos empleados. De ahí que la aportación de la industria al producto se mantuviera por encima del 30 %. Mientras que en 1960 el valor añadido generado por la misma superaba únicamente en un 30 % al de la agricultura, en 1973 lo triplicaba.

El cambio estructural que acabamos de examinar pudo suceder porque se produjeron grandes modificaciones en la demanda. Estas, a su vez, estimularon profundas transformaciones en la oferta productiva, al tiempo que fueron impulsadas por ellas. Consideremos, en primer lugar, las fuerzas que actuaron por el lado de la demanda. Atendiendo a su origen, debemos distinguir entre la demanda final, la exterior y la generada en el seno del propio sector (intraindustrial).

La demanda final, que es la que hacen los consumidores, experimentó enormes variaciones. Lo sabemos gracias a las encuestas de presupuestos familiares. Además de expandirse a un ritmo muy vivo (al 7,7 % anual), se alteró notablemente la composición de la misma. El cuadro 8.3 da cuenta de ello.

CUADRO 8.3. Composición del gasto de los consumidores en bienes y servicios (1958 y 1973-1974)

1958

1973-1974

Alimentos, bebidas y tabaco

56,3

39,5

Vestido y calzado

13,6

7,7

Alquileres, reparaciones y contribuciones

5,0

11,8

Energía y agua

5,7

3,2

Muebles, enseres, limpieza y servicio del hogar

5,0

8,1

Servicios médicos y conservación de la salud

1,9

2,6

Transportes y comunicaciones

1,0

9,4

Enseñanza

2,3

2,2

Esparcimiento y cultura

2,9

4,9

Restaurantes, cafés, hostelería y turismo

2,5

6,7

Otros bienes y servicios

3,8

3,9

Total

100

100

Fuente: A. Carreras (1989): «Industria», en A. Carreras (ed.): Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, Madrid, Fundación Banco Exterior.

Las variaciones porcentuales que se observan en el cuadro son fácilmente explicables por la ley de Engel, que nos indica que al tener los bienes distintas elasticidades renta, a medida que se eleve el nivel de renta familiar o por habitante los incrementos tenderán a destinarse a la adquisición de bienes superiores. Con ello, la estructura de la demanda se verá alterada: los bienes inferiores, cuyo consumo aumentará menos que proporcionalmente al incremento de la renta, perderán importancia relativa; por el contrario, la ganarán los bienes que los consumidores prefieren consumir una vez cubiertas sus necesidades materiales básicas.

El primer grupo de productos abarca, esencialmente, los alimentos, bebidas, tabaco, y, en menor grado, vestido y calzado. En 1958 absorbían el 70 % del gasto de las familias. En quince años su participación se redujo 23 puntos porcentuales, hasta el 47,2 %. Al resto de grupos de bienes y servicios singularizados en el cuadro se dedicó una parte mayor de la renta familiar, exceptuando la energía y agua, en que la sustitución del carbón por la electricidad y el petróleo consiguió abaratar relativamente la factura de la energía a pesar de consumirse en cantidades crecientes. Entre los bienes de elevada elasticidad renta que figuran en el cuadro hallamos los servicios relacionados con la sanidad y el ocio, cuya participación en el gasto se duplicó (del 7,3 al 14,2), al igual que lo hicieron los gastos relacionados con el disfrute y mantenimiento de las viviendas, a medida que una proporción más alta de estas se localizaba en zonas urbanas. Los consumidores, al gozar de un mayor nivel de bienestar, también se inclinaron por aplicar una fracción mayor de sus ingresos a la compra de bienes y servicios relacionados con el menaje y limpieza del hogar, como el mobiliario, aparatos electrodomésticos o servicio doméstico. Sobresale, por encima de todo, el incremento en términos relativos del gasto en transportes y comunicaciones, que de ser tan escuálido como el 1 % en 1958, asciende a cerca del 10 % del total de las compras de los consumidores en 1973-1974. Precisamente, los transportes y comunicaciones simbolizan aquellos bienes duraderos que tienen una elasticidad renta muy elevada.

Llegados a este punto, podemos preguntarnos: ¿por qué una mayor demanda de esta clase de bienes actuó como una fuerza impulsora del crecimiento industrial? La respuesta es simple. En la fabricación de bienes de consumo duraderos como los automóviles o los electrodomésticos hay rendimientos crecientes a escala —hoy en día los ejemplificarían los fabricantes de equipos informáticos y de telecomunicaciones—. Las industrias productoras pueden explotar amplias economías de escala y, por consiguiente, a partir de un cierto volumen mínimo de producción, son capaces de ofrecer los artículos a un precio decreciente, al menos en términos relativos (respecto a los sectores productores de bienes y servicios de baja productividad). El abaratamiento tiene un efecto estimulante adicional sobre la demanda, amplificándose el mercado de tal modo que se produce un proceso acumulativo de aumento de aquella, y, por tanto, de expansión acelerada de los sectores industriales que participan en la fabricación de este tipo de bienes.

El comercio internacional pudo constituir una segunda palanca de la industrialización y el crecimiento económico. Durante el período se expandió a un ritmo muy fuerte, brindando oportunidades de ampliación de los mercados exteriores tanto a la industria de los países más desarrollados como a la de los países seguidores. ¿Aprovechó la industria española esas oportunidades? La respuesta no puede ser categóricamente afirmativa ni negativa. La evolución de las exportaciones y la modificación de su composición parecen mostrar que, efectivamente, la demanda exterior desempeñó un papel importante. Las exportaciones crecieron, en términos reales, a una tasa extraordinaria, como vimos en el apartado anterior, que casi dobló a la ya muy alta registrada por las exportaciones mundiales. Más aún, las exportaciones industriales españolas se expandieron a mayor ritmo que las exportaciones industriales mundiales, de forma que la inmensa mayoría de las ramas productivas ganaron, poco o mucho, cuota en el mercado internacional, como ha mostrado J. B. Donges.

Más espectacular fue la alteración de la pauta de especialización, tal como se expresa por la estructura de las ventas al extranjero. Todavía al comienzo de la década de 1960 casi la mitad de estas eran productos agrarios. Sumando otros bienes no manufacturados, los productos primarios representaban prácticamente el 70 % del total de las exportaciones.

Pues bien, en los años 1972-1974 el peso relativo de los productos agrarios había quedado reducido al 27,1% y el de los productos primarios en su conjunto al 35,2 %. Así que en tan solo un decenio se invirtieron las posiciones. Es preciso enfatizar la trascendencia de este fenómeno. Estamos ante un cambio estructural histórico, en el sentido que es indicativo de un proceso de modernización y desarrollo económicos, y, por tanto, tiene un carácter irreversible. Al igual que el cambio estructural ocurrido en otros ámbitos, como en la producción o el empleo, comportó el ascenso y la preponderancia del sector industrial en detrimento del sector agrario. Si al principio del período España todavía era un país exportador de productos primarios, una década después se había convertido en un exportador de productos industriales. La mitad de lo que vendía fuera en 1972-1974 eran bienes manufacturados de consumo e intermedios —a partes iguales, aproximadamente— y otro sexto del total estaba formado por bienes de capital.

Con todo y con eso, la propensión exportadora de la industria española siguió siendo baja, en general. Es indudable que los mercados exteriores fueron importantes para algunas ramas productivas, como la construcción naval, la industria del calzado, la del refino y derivados del petróleo, las editoriales, la elaboración de conservas y bebidas, etc. Cinco factores se conjugaron para impulsar las ventas al exterior. Primero, el nuevo tipo de cambio de la peseta, que eliminó la durísima penalización que había recaído sobre los productos exportados hasta 1959. Segundo, el contexto de crecimiento acelerado que atravesaron todas las economías, en particular las europeas. En tercer lugar, la honda renovación tecnológica experimentada por la industria nacional, íntimamente ligada a las inversiones extranjeras. Gracias a ello, encontró nuevas vías de especialización y de inserción en la economía y el comercio mundiales. En cuarto lugar, la política de fomento de las exportaciones aplicada a partir de 1959 (básicamente, desgravaciones fiscales que constituían un subsidio encubierto a la exportación más crédito oficial abundante y barato para ciertos sectores privilegiados). Por último, el Acuerdo Preferencial con la CEE firmado en 1970. Ahora bien, si volvemos a una valoración cuantitativa de la relevancia de las exportaciones, en conjunto, lo que hallamos, según los cálculos de J. B. Donges, es que las exportaciones habrían contribuido en un 22 % al crecimiento de la producción global de la industria manufacturera, mientras que a la demanda interna le correspondería el 87,6 % (la diferencia —el –9,6 %— correspondería a la sustitución de importaciones, que habría sido en realidad sustitución de producción nacional por importaciones, merced a la apertura comercial). Como ha señalado J. Maluquer de Motes, múltiples factores ahogaron la vocación exportadora de las empresas: su pequeño tamaño, la carencia de redes de comercialización y de instituciones de apoyo a los exportadores, la falta de tecnología propia y las restricciones a la exportación que solían imponer las patentes con las que trabajaban nuestras industrias.

Fijemos la atención en la demanda interna, el motor fundamental del acelerado proceso de industrialización. Cumplió esta función no tanto por la presión de la demanda final (de los consumidores), a la que ya nos hemos referido, como por la demanda generada en el seno de la propia industria, de unos sectores con respecto a otros. La industria fue capaz de crear su propio mercado, logrando además una constante expansión del mismo. ¿Cómo fue posible que las relaciones entre los diversos sectores industriales diesen lugar a una dinámica de crecimiento endógeno y autosostenido? La demanda intraindustrial aumentó incesantemente gracias a que, al incorporar tecnología moderna y alcanzada una adecuada especialización productiva, algunas ramas pudieron explotar grandes economías de escala en la producción. Las ganancias de productividad que consiguieron con ello fueron irradiadas a los sectores industriales que consumían sus productos, bien sea como bienes de capital, o sea como insumos. Dado que este proceso de difusión tendió a tener un carácter acumulativo, todos los sectores industriales gozaron de una ampliación continua del mercado. La cuestión tiene tal importancia que exige detenerse algo más en la explicación. Claro que esto nos conduce a la otra vertiente, la de las transformaciones acaecidas en la oferta productiva. El cuadro 8.4 sintetiza los cambios ocurridos en la estructura industrial en el período.

CUADRO 8.4. Tasas de crecimiento anual medio del valor añadido bruto (en pesetas de 1970) de diversos sectores industriales entre 1959 y 1972

Porcentaje

Energía y agua

8,2

   Extracción y transformación de metales

14,1

   Extracción de minerales

8,1

Producción y primera transformación

13,8

Productos minerales no metálicos

15,2

Industria química

16,2

Industria transformadora de metales

13,8

   Metalurgia de transformación

13,2

   Construcción de material de transporte

15,5

Otras manufacturas

9,0

   Alimentos, bebidas y tabaco

6,8

   Industria textil

7,1

   Calzado y vestido

11,2

   Madera, corcho y muebles

8,5

   Papel y fabricación de productos de papel

12,6

   Diversos

13,1

Fuente: T. Sanchís (2001): «Transferencias intersectoriales de productividad en la economía española, 1958-1975», Revista de Historia Industrial, 19-20.

La producción industrial se aceleró de forma muy diferenciada sectorialmente, como se desprende del cuadro 8.4. Entre la tasa de crecimiento de la industria menos dinámica —el 6,8 % del grupo de alimentos, bebidas y tabaco— y la de la industria que progresó más —el 16,2 % de la química— medió una distancia verdaderamente notable. A lo largo del período, la primera logró multiplicar el VAB por un factor de 2,4; la segunda lo hizo por uno superior a 7. Las actividades que más sobresalieron, con tasas de crecimiento anual del 13 % o superiores, fueron: la química, los transformados metálicos y de construcción mecánica, la producción de minerales no metálicos y la fabricación de caucho y plásticos (que componen la parte principal del grupo «diversos», dentro de «otras manufacturas»). Este conjunto de actividades concentró el cambio técnico, mediante la importación de tecnología y la fabricación de bienes con patente extranjera, a menudo acompañada de la entrada de capital foráneo. En la industria química se combinaron todas las fuerzas impulsoras. La absorción masiva de nueva tecnología y nuevos métodos productivos, que generalmente vinieron de la mano de las inversiones realizadas por empresas multinacionales, revolucionaron el sector. Como productor por excelencia de bienes intermedios, su mejora de eficiencia productiva aportó un beneficio tangible a numerosas industrias en forma de precios decrecientes de los productos químicos que utilizaban como insumos, lo cual potenció a su vez el crecimiento de la química al ensanchar constantemente su mercado. De ahí que figure en la cabecera de la carrera. Las industrias mecánicas y de transformados metálicos le fueron a la zaga a corta distancia, algo que debe ser destacado. Los productores de bienes de equipo, incorporadas las nuevas técnicas mediante patentes extranjeras, fueron capaces de suministrar maquinaria moderna y crecientemente barata al resto de sectores industriales. Como resultado de ello, al igual que le sucediera a la química, una demanda en fuerte alza espoleó la producción de medios de producción. La rama de construcción de material de transporte se expandió aún más deprisa, bajo el liderazgo de la industria del automóvil. Había llegado, finalmente, la era de la motorización. La producción de vehículos creció vertiginosamente, arrastrando una ingente cantidad de actividades directa o indirectamente dependientes, que el cuadro no detalla en suficiente medida, como transformados metálicos, caucho y plásticos (incluidos en el grupo «diversos», como hemos señalado) o vidrio (dentro de la categoría de los productos minerales no metálicos). En definitiva, las industrias metalúrgicas y mecánicas y la industria química y afines (comprendiendo los plásticos y el refinamiento del petróleo) constituyeron el núcleo fundamental de las ramas productivas que más contribuyeron al crecimiento de la industria y la economía transfiriendo parte de sus ganancias de productividad al resto, por medio de la venta de sus productos a precios decrecientes.

Las otras actividades industriales se expandieron a ritmos variados, a menudo por debajo del promedio del sector secundario. No nos referimos a ellas para no extender en exceso el análisis. Pero sí debemos aclarar que el sector energético no avanzó con tanta celeridad como el conjunto del sector industrial a causa del estancamiento de la minería del carbón. Detrás de la cifra contenida en el cuadro se oculta un gigantesco proceso de sustitución de fuentes energéticas: del carbón por la electricidad y el petróleo. Mientras que en 1960 el primero representaba el 46,2 % de las energías primarias, en 1973 aportaba tan solo el 17,2 %.

3. LA «INDUSTRIALIZACIÓN» DE LA AGRICULTURA

La agricultura experimentó una transformación estructural muy profunda en un tiempo increíblemente corto, la cual contribuyó a acelerar la industrialización. En 1960, el sector permanecía en un estado de gran atraso. Sus reservas de mano de obra eran tan abundantes que movilizándolas pudo ayudar a la industrialización del país, y, asimismo, desencadenar unos efectos que fueron fundamentales para la modernización productiva de la propia agricultura.

Diversos autores han considerado que, con algunos matices, la España de los años sesenta —también, en menor grado, la de los cincuenta— encaja en el modelo de crecimiento formulado por W. A. Lewis. En dicho modelo la oferta de trabajo virtualmente ilimitada resultante de una reasignación masiva de la mano de obra desempeña el papel de bomba cebadora del crecimiento económico. Esta teoría del crecimiento postula que en una economía atrasada en vías de industrialización coexisten dos sectores, el tradicional y el moderno. En el sector tradicional —el agrario— la productividad media es muy baja y la productividad marginal tiende a ser nula. Por tanto, hay paro encubierto y los salarios son muy bajos. En el sector moderno —la industria, la construcción y los servicios— el salario vigente es sensiblemente más elevado, en correspondencia con su mayor productividad. La sobreabundancia de trabajadores en la agricultura determina que para la industria la oferta de trabajo pueda ser perfectamente elástica al salario vigente en el sector. Estando situado el salario industrial a un nivel sensiblemente superior al del salario agrícola, los trabajadores del campo tendrán un poderoso incentivo a abandonar la agricultura y a buscar empleo en la industria, la construcción y los servicios. Ciertamente, no sucederá esto en caso de que haya alguna traba que impida o dificulte las corrientes migratorias, o que bloquee el desarrollo del sector moderno (como ocurrió en la época autárquica). Pero en el período estudiado no tan solo no existieron tales obstáculos sino que incluso se eclipsaron a nivel internacional debido al interés de las naciones europeas más industrializadas por atraer mano de obra no cualificada procedente de países vecinos más atrasados, como España.

El punto esencial del modelo de W. A. Lewis estriba en que existirá un estímulo permanente —permanente mientras exista el amplio diferencial de productividad marginal intersectorial— al trasvase de mano de obra del sector tradicional al moderno. Este trasvase comportará un fuerte incremento de la productividad global del sistema económico —la productividad total de los factores— como resultado de una asignación más eficiente de los recursos. La fuerza de trabajo disponible es utilizada ahora de un modo mucho más productivo. Por consiguiente, se incrementará notablemente la renta generada, tanto la renta nacional como la renta percibida por los trabajadores. El proceso será sostenido porque la inversión industrial se mantendrá elevada, alimentando el alza de la producción, la productividad y la demanda de empleo. El alto nivel inversor es debido a que los beneficios de las empresas del sector moderno serán también elevados, como consecuencia, por un lado, de la contención de los salarios y, por otro, del continuo aumento del consumo agregado resultante de la mejora en los ingresos lograda por los nuevos trabajadores industriales. El proceso de trasvase de activos continuará hasta que conduzca a un agotamiento de las reservas de la mano de obra del sector tradicional. A medida que vaya aproximándose esta situación, la mano de obra agrícola irá encareciéndose, lo cual activará un proceso de sustitución de mano de obra por capital y otros factores productivos que llevará finalmente a la modernización del sector atrasado.

En definitiva, el modelo de W. A. Lewis nos enseña que, dado un estado de dualismo económico y dadas unas condiciones que hagan posible la expansión del sector moderno, tendrá lugar el crecimiento económico a través de un éxodo masivo de mano de obra rural que se dirigirá hacia ese sector. Estas circunstancias tuvieron lugar en la España de la época, de la misma manera que en la actualidad concurren en economías emergentes como China. El modelo de W. A. Lewis ilumina el progreso económico español de los años sesenta —y, en menor medida, de los años cincuenta—. Otra lección fundamental que se extrae de este esquema interpretativo es que el crecimiento será tanto más intenso cuanto mayor sea la escala del éxodo, ya que las ganancias de productividad dependen de la magnitud del mismo. Esto nos ayuda, asimismo, a entender el «milagro económico» español.

Las reservas de mano de obra en el campo, como antes indicamos, eran todavía enormes en 1960. La emigración masiva de la población rural se inició, en realidad, a principios de los años cincuenta. En esta década el saldo migratorio ascendió a 1,1 millón de personas en edad de trabajar. A partir de 1960 el éxodo adquirió proporciones gigantescas. Hasta 1973 emigraron 2 millones de trabajadores agrícolas. Esta cifra supuso una movilidad de la población de una escala desconocida en el pasado. Un porcentaje muy significativo de los españoles cambiaron de municipio de residencia. Las corrientes migratorias comprendieron todo el territorio. Comportaron, entre otras muchas cosas, una urbanización extremadamente rápida de la población —de las más aceleradas del mundo occidental—, que impulsó con fuerza la industria de la construcción y el sector servicios. Debe puntualizarse que no toda la mano de obra que abandonó el campo fue absorbida por los sectores no agrarios. La mitad, aproximadamente, de las doscientas mil personas que cada año dejaron su tierra de origen emigraron al extranjero, en su mayor parte a los países vecinos.

El abandono en masa de la población rural provocó lo que los expertos han denominado la «crisis de la agricultura tradicional». Es decir, de un sistema productivo cuyo principal pilar era la existencia de una mano de obra muy abundante y barata. Además de eso, la agricultura tradicional se basaba en la utilización de una tecnología atrasada y se caracterizaba por una producción dirigida a atender una demanda de alimentos poco diversificada, en consonancia con el bajo nivel de renta per cápita que tuvo España hasta entrada la segunda mitad del siglo XX.

El factor desencadenante decisivo de la modernización agraria fue la disminución de la mano de obra. La emigración fue suficientemente masiva e intensa para provocar un alza muy fuerte de los salarios agrícolas. El encarecimiento del trabajo, la propia escasez de jornaleros agrícolas, activó modificaciones de gran alcance en la función de producción de la agricultura. El trabajo fue sustituido masivamente por toda clase de factores productivos, desde simientes seleccionadas hasta tractores, pasando por fertilizantes.

Fue en estos años cuando se revolucionaron casi de la noche a la mañana las técnicas de cultivo. El campo español se pobló de maquinaria diversa que hizo el trabajo que hasta entonces realizaban los hombres y los animales. De una mecanización casi nula de las labores agrícolas en 1960, se pasó a una mecanización prácticamente completa en 1973. Las explotaciones agrícolas tuvieron que efectuar un enorme esfuerzo de capitalización, lo que redundó en una gran mejora en la productividad. Es preciso puntualizar que el proceso de modernización de la agricultura estaba lejos de haberse completado al término del período. De hecho, la crisis energética de 1973 no supuso una inflexión en el proceso de cambio estructural en que estaba inmersa la agricultura. Las fuerzas modernizadoras —reducción de la oferta y la demanda de trabajo, dotación creciente de bienes intermedios y de capital, etcétera— continuaron desarrollándose en las siguientes décadas. Esto expresa las profundas transformaciones acaecidas con fuerza imparable desde 1960 y que se tradujeron en una elevación acusada y sostenida de la productividad —mucho menos de la producción—, a través de una contracción intensísima del número de trabajadores combinada con un uso creciente de bienes intermedios y de producción. Un cambio estructural de esta naturaleza, más importante, sin duda, del que había tenido lugar en toda la historia anterior desde el nacimiento de la agricultura, no evitó, todo lo contrario, la pérdida de peso relativo del sector en la actividad económica global.

4. EL NEOINTERVENCIONISMO FRANQUISTA

En las secciones anteriores de este capítulo hemos examinado los factores de crecimiento. Ha llegado el momento de hablar de los factores que distorsionaron el crecimiento y restaron capacidad de reacción a la economía española cuando, a partir de 1973, la situación de las economías industrializadas se vio dramáticamente alterada por el shock energético y la inestabilidad del sistema monetario internacional. Las distorsiones estuvieron originadas, sobre todo, por dos elementos: el frenazo en la política de liberalización económica y, en segundo lugar, la introducción de un nuevo tipo de intervencionismo que se desplegó a través de los llamados «Planes de Desarrollo». Ligado en parte a estos dos elementos y en parte a los mecanismos de financiación de las empresas públicas y las de «interés preferente» establecidos por las autoridades, el sistema bancario estuvo al servicio de las prioridades de los gobernantes. De modo que hubo en realidad tres tipos de fuerzas que distorsionaron la asignación de recursos e impidieron un funcionamiento eficiente de la economía: las restricciones a la competencia exterior e interior, la política de planificación de la Administración y su capacidad de condicionar la acción crediticia de las entidades bancarias.

La política de apertura exterior emprendida desde el Plan de Estabilización se apagó a partir de 1964. Las economías occidentales estaban inmersas en una ola liberalizadora —las rondas negociadoras del GATT—, ante la cual España opuso una sorda resistencia. Las rebajas en las tarifas arancelarias que el Gobierno acordó, plegándose a la presión internacional, se aplicaron parsimoniosamente y fueron neutralizadas por las prácticas de imposición de restricciones cuantitativas a la importación de cierto tipos de bienes, así como por el establecimiento de un nuevo impuesto a todas las importaciones que actuó como barrera paraarancelaria. En esta orientación hacia una política menos aperturista confluían tres factores. El primero era la evolución favorable de las cuentas exteriores: a medida que se acumulaban reservas flaqueaba el impulso reformista. En segundo lugar, los sectores industriales y agrarios menos competitivos actuaron como potentes grupos de presión. Por último, los intereses de esos grupos fueron atendidos solícitamente por los gobernantes porque su ideario económico era favorable a la intervención y contrario a la liberalización. Por esto mismo, la liberalización interna también se frenó. La inversión privada, que había sido declarada libre, pasó a estar sujeta al cumplimiento de ciertas condiciones sobre tamaño mínimo de planta y de capital, supuestamente para evitar el minifundismo empresarial.

La segunda fuerza que hemos enunciado es de mayor complejidad y trascendencia. Desde 1964 hasta la muerte del dictador, la política económica giró alrededor de los Planes de Desarrollo. Tenían una duración cuatrienal, por lo que se ejecutaron tres (1964-1967; 1968-1971; 1972-1975; el cuarto, que debería haber entrado en vigencia en 1976, resultó nonato al ponerse en marcha la transición democrática). Se trataba de una planificación indicativa, en sintonía con las políticas económicas mixtas desarrolladas después de la segunda guerra mundial en algunos países europeos occidentales, muy particularmente Francia. Las metas fijadas en el plan no eran de obligado cumplimiento para los agentes privados, aunque sí tenían ese carácter para las administraciones y las empresas públicas. La planificación perseguía maximizar el crecimiento y promover el desarrollo regional, lo que supuestamente no podía lograr el mercado por sí mismo.

El régimen de Franco se hacía la ilusión de que dirigía y sostenía el proceso de crecimiento económico. Sin embargo, es dudoso que la acción del Estado fuera efectiva en estimular y sostener el crecimiento, por más que el aumento acumulado del PIB entre 1964 y 1975 se aproximara al previsto en los planes. Los programas de inversiones públicas estuvieron muy lejos de cumplirse. Tanto las administraciones como los empresarios privados tomaron sus decisiones sin tomar en cuenta lo estipulado en el plan. Esto no significa que la planificación no afectara a la actividad económica. Aun cuando no tuviera una incidencia apreciable en términos macroeconómicos, sí pudo tener un impacto relevante en el curso de algunas ramas productivas y sobre ciertos distritos industriales promovidos por la política de reequilibrio territorial. Algunos historiadores económicos han sostenido recientemente que gracias a la política de desarrollo regional se alteró el mapa de la localización de la industria española, se produjo su desconcentración espacial —limitada, ciertamente, pero mayor que en cualquier otro momento histórico—. Ese esquema de desarrollo regional se materializó en la creación de los denominados «polos de desarrollo» y los «polos de promoción industrial». Los primeros eran áreas que contaban con alguna tradición industrial, mientras que los segundos eran zonas sin ninguna presencia de industria. La Administración pretendía llevar a cabo una política de reequilibrio territorial por medio del fomento de la industrialización en las regiones más atrasadas. A este efecto se concedieron incentivos muy variados y generosos a las empresas que decidiesen instalarse en dichas áreas. Esta política no dio ningún resultado tangible en las áreas de promoción industrial. La localización de esos polígonos industriales diseñados por los responsables económicos era inadecuada —remota de los grandes mercados de consumo, de la fuerza de trabajo cualificada, de los emprendedores, e incluso alejada de las principales vías de comunicación—. Puesto en la balanza, para las empresas pesaban más las externalidades existentes en las áreas industriales consolidadas que los incentivos fiscales y financieros que el Estado ofrecía a cambio de situarse en los «polos de promoción industrial». Pero se invirtió un gran volumen de fondos públicos en dotarlos de las infraestructuras necesarias, es decir, se derrocharon recursos que podrían haber tenido un uso alternativo de mucha mayor rentabilidad social. Por el contrario, la intervención pública dio resultados positivos en el caso de los «polos de desarrollo», al menos de aquellas áreas que, como Valladolid, Vigo y Zaragoza, disponían de unas condiciones previas adecuadas para convertirse en potentes distritos industriales.

No puede decirse, pues, que la política de reequilibrio territorial tuviese efectos distorsionadores sobre el crecimiento económico, aunque sí resultó costosa y en parte ineficaz. Muy distinto fue el caso del sistema de ayudas que movilizó el Estado en las denominadas «acciones concertadas», desplegadas también en el marco de los Planes de Desarrollo. Una acción concertada era una especie de contrato entre el Gobierno y las empresas de un determinado sector —no necesariamente la totalidad de empresas que operaban en el mismo—, en virtud del cual esas empresas se comprometían a alcanzar unos determinados niveles de inversión y de producción, ajustados a los objetivos fijados en el Plan de Desarrollo. Como contrapartida, el Estado facilitaba un amplio abanico de sustanciosas ayudas: beneficios fiscales, subvenciones y, sobre todo, financiación privilegiada. Las acciones concertadas se aplicaron a unos pocos sectores —la siderurgia, la construcción naval, la minería de la hulla, etcétera—, que se caracterizaban por tener una estructura marcadamente oligopolista y por una presencia destacada de la empresa pública. Lo importante es que estas políticas, en lugar de mejorar la eficiencia económica y elevar la productividad de las empresas y sectores beneficiarios, sirvieron para fomentar su engrandecimiento desmesurado. Como han afirmado algunos autores, todo apunta a que se trató de una intervención muy cara y mala desde el punto de vista de la eficiencia económica. Además, los sustanciosos privilegios que podían obtenerse a través de la concertación alentaron la búsqueda de rentas por parte de los empresarios. El modelo intervencionista potenció la figura del empresario «concertado», un tipo de empresario despreocupado de la innovación y del afán por la competitividad, ocupado en conseguir pingües beneficios merced a sus contactos políticos. Para entender las consecuencias sumamente perniciosas a medio y largo plazo —hemos estado pagándolas casi hasta el presente— de esta línea de intervención central en la política planificadora franquista es preciso examinar el mecanismo de financiación privilegiada.

El sistema bancario de la época estuvo ampliamente mediatizado por los gobernantes, hasta el punto que la provisión de crédito servía a sus designios. Aun dejando de lado que existía un sector bancario público que, lógicamente, daba absoluta preferencia a las empresas públicas y privadas «concertadas» —junto con las «industrias de interés preferente»— a la hora de suministrar el crédito oficial, los bancos privados y las cajas de ahorros tenían que destinar una parte sustancial de los recursos que manejaban a las inversiones dictadas por las autoridades. El circuito de crédito privilegiado capturó, en estos años, entre el 35 y el 45 % de los recursos gestionados por el sistema bancario. Las entidades financieras debían aplicar una proporción de sus activos a cubrir un doble coeficiente: el llamado coeficiente de caja y el de inversión obligatoria. El primero implicaba la inmovilización de un determinado porcentaje de sus pasivos computables (los depósitos en cuentas corrientes y libretas de ahorro) en fondos públicos. Por medio de este mecanismo, que vino a sustituir la emisión de deuda automáticamente pignorable en el Banco de España, el Estado se aseguró, a bajo coste, la financiación del sector público.

El coeficiente de inversión obligatoria consistía en que las entidades financieras debían destinar un cierto porcentaje de sus pasivos a otorgar préstamos y créditos a aquellas empresas que el Gobierno designase como beneficiarias de tratamiento preferencial. Las empresas financieramente privilegiadas —las privadas en régimen de acción concertada, o con reconocimiento de «industrias de interés preferente» y el sector público empresarial en general— lanzaban grandes emisiones de bonos, que los bancos y cajas de ahorros compraban sin tomar en cuenta las perspectivas de rentabilidad o la viabilidad de los planes estratégicos de las empresas receptoras de los créditos. Al disponer estas de un mercado de capitales cautivo, pudieron obtenerlos con gran abundancia a un precio netamente inferior al que regía para los demandantes de crédito no privilegiados, a tipos de interés real negativos. De hecho, la política crediticia discriminatoria tuvo el efecto perverso de encarecer el capital para todas las empresas que no contaron con los favores públicos. Peor aún, la manipulación del sistema financiero, en aras del logro de las metas desarrollistas —más producción, más inversión, más renta— perseguidas por los planificadores franquistas, tuvo un segundo efecto perverso, mucho más grave. Se asignaron ingentes cantidades de recursos económicos a actividades de baja productividad marginal y con un futuro problemático al ser industrias maduras. Los sectores privilegiados por el Gobierno se convirtieron en sectores sobredimensionados. Las nefastas consecuencias del intervencionismo supuestamente planificador del crecimiento se evidenciarían a raíz del estallido de la crisis del petróleo. Desde ese momento y durante dos decenios, no hubo más remedio que aplicar la política exactamente opuesta: el adelgazamiento continuo de los sectores sobredimensionados mediante sucesivos planes de reconversión. Como veremos en el siguiente capítulo, la herencia que legó la política desarrollista del régimen franquista fue muy pesada. La política de reconversión tuvo enormes costes sociales y económicos y lastró una pronta recuperación y expansión de la economía española.

El fuerte crecimiento económico no estuvo acompañado por un aumento sustancial del gasto y de los ingresos públicos. La alergia del régimen a toda reforma fiscal que implicara la obligación de tributar en función de la renta percibida impedía que el Estado recaudase los recursos necesarios para proveer los bienes públicos indispensables para fomentar el desarrollo económico a largo plazo. Aumentó la provisión de tales bienes, pero no en grado suficiente. Únicamente en la medida en que lo consentían los incrementos de recaudación de un sistema basado en impuestos indirectos, los gobiernos tecnocráticos plantearon la ampliación de algunos gastos sociales. En la época de mayor esplendor del Estado del Bienestar en la Europa occidental, el régimen franquista solo desplegó una modesta versión del Estado benefactor. Se erigió la Seguridad Social, un sistema de cobertura universal basado en el método de reparto: las cotizaciones sociales pagadas por los trabajadores en activo —o, para ser más exactos, mayoritariamente por las empresas que los empleaban— sufragaban el gasto en pensiones de los jubilados y también las bajas por incapacidad de los activos. El despliegue de la Seguridad Social a partir de 1963 (en la recaudación de las cuotas) o de 1967 (en el pago de pensiones y bajas laborales) representó un notable avance en la prestación de uno de los gastos sociales fundamentales. Hasta entonces, era atendido mal que bien por un abigarrado conjunto de seguros que cubrían de manera desigual y parcial a la población asalariada. La significación de este avance queda registrada en nuestra serie del gasto público social, que dio un salto hacia arriba precisamente en 1967 (véase columna 12 del Apéndice). La propia Seguridad Social, que enseguida se convirtió en el subsistema fiscal con mayor capacidad financiera de las administraciones públicas, fue utilizada por el Gobierno para ampliar las prestaciones en especie de otro bien público preferente, la sanidad. En la década final del franquismo, comenzaron a desarrollarse las infraestructuras sanitarias, especialmente la red de los grandes hospitales. Al mismo tiempo, y esta vez a cargo del presupuesto del Estado, el gasto educativo, que había recuperado los niveles de preguerra, en términos reales, en la década de 1950, creció intensamente en la de 1960. Con ello, el gasto educativo, como proporción del PIB, recobró los niveles alcanzados en la Segunda República, lo cual, lógicamente, no puede considerarse como un logro extraordinario. El raquitismo del gasto del Estado no daba para más. Las otras funciones propias del Estado del Bienestar, tales como la cobertura universal de un amplio abanico de prestaciones sociales y servicios asistenciales, las políticas fiscales redistributivas o las políticas de defensa del consumidor, serían ignoradas por los gobernantes franquistas. Con el advenimiento de la democracia, los nuevos gobernantes tendrían que dar respuesta urgentemente a la demanda social de que el Estado prestara las funciones sociales que desatendió durante la época del desarrollismo franquista.

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA

Una primera lectura sobre la evolución de la economía española durante el período que resulta adecuada para formarse una idea general sobre sus factores determinantes es J. M. SERRANO SANZ y E. PARDOS (2002): «Los años de crecimiento del franquismo (1959-1975)», en F. COMÍN, M. HERNÁNDEZ y E. LLOPIS (eds.): Historia económica de España. Siglos X-XX, Barcelona, Crítica. Un esquema sobre las causas, y los pasivos, del desarrollo económico de esta época en E. FUENTES QUINTANA: «Tres decenios largos de la economía española en perspectiva», en J. L. GARCÍA DELGADO (dir.): España, economía, Madrid, Espasa Calpe. Este libro enciclopédico contiene numerosos estudios sectoriales y temáticos realizados por especialistas que recogen los cambios registrados durante el período 1960-1973, así como en las dos décadas posteriores, en las actividades productivas fundamentales (agricultura, industria, sector energético, servicios), en otros sectores clave, como el sector exterior, el financiero, las administraciones públicas y en distintos ámbitos de acción de la política económica (monetaria, laboral, fiscal). Respecto al proceso de industrialización, es útil el enfoque estructural de M. BUESA y J. MOLERO (2000): «La industrialización en la segunda mitad del siglo XX», en J. VELARDE (coord.): 1900-2000 Historia de un esfuerzo colectivo. Cómo España superó el pesimismo y la pobreza, Barcelona, Planeta. Respecto a la política industrial del tardofranquismo, los estudios reunidos en el libro editado por J. DE LA TORRE y M. GARCÍA-ZÚÑIGA (2009): Entre el Mercado y el Estado. Los Planes de Desarrollo durante el franquismo, Pamplona, Universidad Pública de Navarra, ofrecen una visión matizada sobre los efectos que tuvieron los «polos de desarrollo». Sobre las finanzas públicas, véase R. VALLEJO (2002): «Economía y Hacienda Pública durante los años del desarrollismo, 1959-1975», Hacienda Pública Española. Monografía 2002.

9. CRISIS ECONÓMICA Y TRANSICIÓN POLÍTICA (1973-1985)

1. EL IMPACTO MACROECONÓMICO DEL DOBLE SHOCK DEL PETRÓLEO Y DE LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

En 1974, la actividad económica, que venía expandiéndose a unas tasas extremadamente elevadas desde tres lustros atrás, vio frenado de repente su crecimiento. En el conjunto del decenio 1975-1984 el PIB se incrementó a una tasa anual del 2,1 %. Incluso hubo un año (1981) en que disminuyó. El bienestar material de la población casi se estancó. Si lo medimos por el PIB por habitante, avanzó a un ritmo anual del 1,3 %; aproximándolo por el consumo privado por habitante, el avance se redujo al 0,5% anual, doce veces menos que durante el período precedente.

La desaceleración del PIB ocurrió en dos escalones: 1975 y 1979. Cada uno de ellos está asociado a un shock petrolero. Los precios del petróleo se multiplicaron —por 4 en el último trimestre de 1973 y, de nuevo, casi por 3 entre 1979 y 1980—. Una tal explosión de precios del producto que era el combustible por excelencia de los transportes, la principal fuente energética y la materia prima básica de un amplio espectro de bienes industriales, no podía sino provocar grandes perturbaciones económicas, especialmente en los países que, como España, eran más dependientes del petróleo y carecían por completo de él. Fue un shock de oferta de extraordinaria potencia. El encarecimiento del crudo provocó un radical empeoramiento de la relación real de intercambio, que, aparte de acrecentar el déficit exterior, se tradujo en una pérdida de renta nacional de 3 o 4 puntos por año (véase gráfico 12.6). El alza de precios de un insumo tan esencial, lógicamente, avivó la inflación. La consiguiente elevación de los costes de producción redujo los márgenes de las empresas y ensombreció las expectativas de los empresarios. La inversión se contrajo, el desempleo aumentó y el consumo privado se resintió de la erosión de la capacidad adquisitiva causada por la inflación y la contracción del empleo.

Las series que hemos reunido en el Apéndice dan cuenta del deterioro del cuadro macroeconómico. Rescataremos de allí algunas cifras. En primer lugar, la inflación. Venía creciendo ya a tasas elevadas desde comienzos de la década, pero se disparó en 1974 hasta situarse en 1977 en el máximo histórico absoluto —el 24,5 % en media anual, sobrepasando el 40 % a mediados de año—, para declinar en los años siguientes de forma muy gradual. Respecto a la evolución de los precios, sobresalen dos aspectos. Uno es que la inflación media de este período —15,7 % anual— fue superior a la de cualquier otro período histórico, comprendiendo la autarquía. Otro rasgo destacable es que hubo un diferencial enorme con respecto a los países de la OCDE —en promedio, 7 puntos porcentuales—, pese a que estos también sufrieron grandes tensiones inflacionistas. En segundo lugar, la población ocupada pasó de 13,2 millones en 1974 a 11,2 millones en 1985. Se contrajo pues en 2 millones. La tasa de paro siguió el recorrido inverso. En el punto inicial, era una economía de pleno empleo. En el punto terminal del período, el 20,7 % de la fuerza de trabajo se encontraba en situación de desempleo forzoso. Un tercer indicador de la situación de deterioro económico se halla en la inversión. Disminuyó muy intensamente hasta 1984, a un ritmo —de reducción— del 2,4% anual, lo cual conllevó un acusado proceso de descapitalización. En cuarto lugar, la economía española afrontó un cuantioso déficit en la balanza por cuenta corriente tras cada explosión del precio del petróleo (alrededor del 4% del PIB, en 1974-1976; superior al 2%, en 1980-1982). Esos saldos negativos en las cuentas exteriores presionaron a la baja las reservas y obligaron a endeudarse considerablemente con el exterior. Por último, el gasto público se acrecentó de manera desmedida —pasó de representar el 23% del PIB en 1973 al 39% en 1985—. Esto originó un crecimiento incesante del déficit presupuestario. Como en el caso del desempleo, España debió enfrentarse a un problema, a un desequilibrio macroeconómico que no había padecido en el período precedente y que revestiría enseguida mucha gravedad. En un tiempo inusualmente breve, las administraciones públicas pasaron de tener capacidad de ahorro a incurrir en un déficit equivalente al 5 o el 6% del PIB.

Al comparar la trayectoria macroeconómica con la de otros países del entorno se advierte que España sufrió la crisis con mayor intensidad. Hemos señalado que nuestra inflación fue muy superior, ensanchándose grandemente el diferencial de precios que mantenía desde la autarquía. La crisis fue más honda en España no tan solo en el ámbito de los desequilibrios nominales, como los precios o los tipos de interés, sino también en el terreno de las variables reales. Merece subrayarse por su importancia el diferencial en la tasa de paro. La escalada de España empequeñece los aumentos del desempleo sufridos por las demás economías europeas: pasó a ser la economía de la OCDE con mayor tasa de paro (véase gráfico 9.1). En cuanto al PIB por habitante español en relación al comunitario, a la vista de los datos insertos en el Apéndice (véase columna 5) es claro que en 1975 finalizó una época, iniciada en 1960, de impetuoso proceso de convergencia real. Desde aquella fecha hasta 1985 España divergió, a pesar de que la economía europea avanzó parsimoniosamente. La crisis significó para España más de una década perdida de aproximación del nivel de renta de su población al de la media de la Unión Europea.

GRÁFICO 9.1. Tasa de desempleo en España y la Unión Europea-15, (en %) 1974-2017

Fuente: A. de la Fuente: «Series enlazadas de los principales agregados de la EPA (1964-2014)», en http://www.fedea.net/datos/; INE, http://www.ine.es/; y, para la Unión Europea, AMECO database, https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/indicators-statistics/economic-databases/macro-economic-database-ameco_en

La economía española fue golpeada con más dureza por la crisis internacional y tuvo mayores dificultades para sobreponerse a ella debido al legado económico e institucional del franquismo y a los retos que planteó la transición a la democracia. La economía española estaba especializada en la producción de bienes que requerían un alto consumo energético. El consumo de energía por unidad de PIB (lo que se conoce por intensidad energética) era muy elevado, sobre todo teniendo en cuenta que el país disponía de escasos recursos energéticos. España tenía una dependencia muy acusada del petróleo, debido a que durante la época del desarrollismo el Estado había fomentado industrias básicas altamente consumidoras de hidrocarburos, como la siderurgia, la química o la construcción naval. Por otro lado, a partir de la muerte de Franco, a fines de 1975, el país se adentró en un proceso político de construcción de un sistema democrático. Esto habría de tener dos importantes derivaciones: primera, la incidencia de ciertos condicionamientos institucionales y debilidades estructurales heredados del sistema dictatorial que ahora se clausuraba; y, segunda, las dificultades inherentes a todo proceso de transición política. Es fácil comprender que siendo este proceso simultáneo a la crisis económica internacional se vio retrasada la aplicación de las medidas de ajuste y reforma necesarias para adaptarse a la nueva situación. De ahí que, para España, la crisis fuese más intensa, compleja y prolongada.

Es muy acertada la afirmación de G. Tortella de que el franquismo lo hemos pagado dos veces: una a la entrada —durante la posguerra— y otra a la salida —precisamente en el período que ahora estudiamos—. ¿Por qué? La razón estriba en que el franquismo tardío legó a la democracia una estructura institucional reguladora de la organización y el funcionamiento del sistema económico que condicionaba ampliamente la actuación de los agentes. Los mercados de bienes y de factores estaban extensamente regulados. La regulación económica, que obedecía al afán intervencionista del régimen o tenía por objeto restringir la competencia, distorsionaba los precios relativos y encarecía los bienes y recursos productivos y, lo que es mucho peor, investía al sistema económico de una gran rigidez en un momento en que el curso de la economía internacional exigía a este sistema la máxima flexibilidad adaptativa, con el fin de transferir recursos de los sectores que el encarecimiento del petróleo había convertido en obsoletos hacia los sectores con potencial de crecimiento.

La economía española cargó, como decíamos, con la hipoteca de la interferencia de la transición política. Esta arrancó realmente con el asesinato del almirante Carrero Blanco, presidente del Gobierno y sucesor in pectore del Generalísimo. El magnicidio ocurrió en diciembre de 1973, o sea, simultáneamente al primer shock del petróleo. Con todo, la dictadura perduraría, semiparalizada y agonizante —fiel reflejo del otoño del dictador— dos años más, hasta noviembre de 1975. Comenzó entonces un delicado y muy complejo proceso de transformación del régimen político. Tras muchas vicisitudes, la transición se cerró definitivamente en diciembre de 1982, cuando el PSOE, liderado por Felipe González, accedió al poder gracias a la contundente mayoría absoluta lograda en las elecciones generales de octubre. Transcurrieron, pues, nueve años desde que estalló la crisis económica hasta que se logró un entorno político estable y propicio para que los gobernantes pudiesen adoptar con éxito una estrategia de recuperación económica.

Por la forma en que se desenvolvió, la transición a la democracia condicionó grandemente la estrategia económica de los gobernantes. Como acertadamente han subrayado A. Costas y J. M. Serrano Sanz, los períodos críticos —los que siguieron a las alzas brutales de los precios del petróleo— fueron períodos en que en España la política económica estuvo fuertemente condicionada o subordinada a los factores políticos. En el primer episodio, se trató del declive irreversible de la dictadura y el arduo proceso de transmutación de este régimen en una democracia. En el segundo caso, pasó a primer plano la descomposición del partido en el Gobierno —la UCD liderada por Adolfo Suárez— y los ataques de diversas fuerzas —el terrorismo de ETA y los golpistas civiles y militares— a un sistema político democrático aún no consolidado.

Esto nos ayuda a entender que, ante la explosión de los precios de los hidrocarburos en 1974 y la recesión resultante, las autoridades económicas españolas reaccionasen de manera muy lenta y equivocada. La actitud procrastinadora de los gobernantes estuvo motivada, esencialmente, por su falta de legitimidad social. Fueron incapaces de imponer medidas socialmente duras, como lo son siempre las de repartir los costes de una crisis económica grave. Los gobernantes no tuvieron la fuerza política necesaria para poder distribuir entre los diversos sectores económicos y grupos sociales los recortes en la renta causados por la crisis. La ciudadanía, que había sido mantenida al margen de la gestión pública por la dictadura, ni siquiera comprendía la naturaleza y gravedad de la crisis. Todos los agentes económicos y sociales lucharon para evitar que recayese sobre ellos la carga del ajuste y los gobernantes, incapaces de imponérsela, optaron por acomodar los excesos de demanda con una política monetaria laxa, de tipos bajos y financiación abundante por parte del Banco de España, tanto a la banca —y esta, a su vez, a las empresas y familias— como al tesoro público. La disparidad entre el gasto final y la producción nacional disparó la inflación. La subida de precios sería el mecanismo relativamente indoloro mediante el cual se reduciría, de manera socialmente desigual, la renta real de los agentes. El otro mecanismo, este muy doloroso, fue el desempleo.

La muestra más patente e ilustrativa de la falta de decisión en la formulación y aplicación de una estrategia de ajuste se halla en la política compensatoria del precio de los carburantes. Esta política pretendía evitar un drástico ajuste interno. Vano objetivo. España tuvo que efectuar finalmente el ajuste, pues el carácter irreversible del alza de precio del petróleo lo hacía inevitable. Y pagó por la tardanza un alto precio, que se expresó, entre otras cosas, en un fuerte deterioro de las cuentas públicas y las cuentas exteriores. Como muestra a las claras el gráfico 9.2, el comportamiento de España en lo referente al consumo de petróleo fue completamente anómalo. En lugar de disminuir el consumo por unidad de producto (intensidad energética), como sucedió en todos los países occidentales, en España aumentó, y de forma notable, entre 1973 y 1979. Durante estos años la industria autóctona no emprendió ninguna reconversión seria para ahorrar energía, ya que las autoridades repercutieron de forma limitada el encarecimiento del crudo en el precio final. Es decir, el Gobierno decidió subvencionar el consumo de petróleo. La subida de la factura petrolera corrió, en su mayor parte, a cargo de la propia Hacienda pública. El impuesto especial sobre los hidrocarburos fue rebajado para compensar la elevación del precio en origen, hasta el punto de que los ingresos recaudados se redujeron prácticamente a cero. Cuando se rectificó tan errónea política energética, la industria española estuvo forzada a hacer un ajuste mucho más duro, porque fue por partida doble al tener lugar entonces el segundo shock petrolero.

De modo que entre 1974 y la primera mitad de 1977 las autoridades fueron incapaces de repartir los costes de la crisis imponiendo sacrificios a los diversos segmentos sociales y económicos. El consumo, público y privado, cebado por la emisión de dinero, apenas cedía. Mientras, con las economías desarrolladas sumidas en la recesión, todos los componentes del «círculo virtuoso» del crecimiento dejaron de funcionar: la inversión directa extranjera se paralizó, las remesas de los emigrantes colapsaron con su retorno y las divisas aportadas por los turistas extranjeros disminuyeron. Todo lo cual dio como resultado una combinación de inflación acelerada y déficit creciente en la balanza exterior. Naturalmente, el desequilibrio externo tenía un límite. Se intentó remediarlo con la devaluación de la peseta. No fue suficiente. Sin ajuste interno, la devaluación nunca arregla nada. Los precios siguieron aumentado, de forma cada vez más acelerada, por lo que rápidamente absorbieron la devaluación. La situación macroeconómica se deterioró tan seriamente que en julio de 1977, cuando tomó posesión el primer Gobierno democrático, se vivía un estado similar al del año 1959, en el sentido de que ciertos desequilibrios amenazaban con colapsar la economía. La inflación se había desatado. Se corría el peligro de que la espiral de precios escapase de todo control. Los problemas en la balanza de pagos eran lo bastante graves para dejar al país sin divisas en muy poco tiempo.

GRÁFICO 9.2. Intensidad energética (consumo interior bruto de energía/PIB), 1973-1985 (1973 = 100)

Fuente: EUROSTAT.

2. LAS POLÍTICAS DE AJUSTE Y LOS PACTOS SOCIALES

En 1977 las circunstancias requerían una nueva política económica, a fin de cortar los desequilibrios más desestabilizadores. Si entonces pudo aplicarse no fue tan solo porque resultase necesario hacerlo, sino porque el nuevo Gobierno tenía la legitimidad de la que carecían los anteriores. El programa económico del primer gabinete de la democracia se concretó en los denominados «Pactos de la Moncloa». Se trató de un pacto social acordado en octubre de 1977 entre todos los partidos políticos con representación parlamentaria. Un modelo de concertación semejante no ha vuelto a repetirse en el ámbito de la política económica —solamente es comparable la aprobación unánime en 1985 del tratado de adhesión a la Unión Europea—. El acuerdo consistió en un pacto social que tuvo por finalidad repartir equitativamente los sacrificios que la situación económica exigía.

¿En qué consistieron exactamente los Pactos de la Moncloa? Ante todo, en una política de ajuste destinada a frenar la escalada de los precios. La política antiinflacionista consistió, en esencia, en una política de rentas. Según lo acordado, iría acompañada de una política presupuestaria y monetaria de corte restrictivo. Pero, en la práctica, no fue así: ambas fueron expansivas, aunque no tanto como en los años precedentes. La lucha contra la inflación se basó en la contención del aumento de los salarios nominales. Se haría cambiando el método de indexación de los salarios en los convenios laborales. Los aumentos salariales dejarían de fijarse en función de la inflación anterior pasando a serlo en función de la inflación prevista por el Gobierno. En cuanto al otro desequilibrio, el externo, sería combatido con una medida más convencional: una fuerte devaluación, que iría seguida durante un tiempo de la flotación del tipo de cambio.

Pero los Pactos de la Moncloa fueron algo más que una política de ajuste, más que un conjunto de medidas dirigidas a frenar y resolver desequilibrios macroeconómicos desestabilizadores. Tuvieron además el carácter de una política de reforma. El eje fundamental de la misma consistió en la reforma fiscal, al ser un componente esencial del pacto sellado entre las fuerzas políticas en pro de una distribución equitativa de los costes de la crisis. La reforma del impuesto sobre la renta —conocida como la reforma de Fernández Ordóñez— significó un cambio fundamental en el reparto de la carga tributaria. Resultaba inevitable, dado el anacronismo del cuadro impositivo y dada la presión de la demanda social de bienes públicos preferentes. El sistema fiscal existente a mediados de los años setenta era, en efecto, sumamente obsoleto e inadecuado para las necesidades y demandas requeridas por la economía y la sociedad españolas del momento. Unos pocos datos lo ponen de relieve.

En 1975 cerca de la mitad de los ingresos totales de las administraciones públicas procedían de las cotizaciones a la Seguridad Social, un impuesto al trabajo. En torno al 30 % provenía de los impuestos indirectos, que no tenían en absoluto un carácter neutral ni por ramas de actividad ni socialmente. Los impuestos directos que recaían sobre la renta de las familias y las sociedades aportaban tan solo el 18,5 % y eran muy rígidos e inequitativos. Un sistema impositivo de esta naturaleza no consentía los fuertes aumentos del gasto público que la ciudadanía reclamaba a la naciente democracia de forma tan unánime que la práctica totalidad de los partidos políticos compartían la idea de que la reforma tributaria era un asunto prioritario en la agenda política. Los Pactos de la Moncloa consagraron un pacto social según el cual la potenciación de las prestaciones sociales sería la compensación necesaria al compromiso asumido por las fuerzas políticas de izquierdas y los sindicatos de refrenar el alza de los salarios reales.

El nuevo cuadro tributario, acorde con la fiscalidad de la CEE, debería basarse en tres pilares: el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF), el impuesto sobre la renta de sociedades y el impuesto sobre el valor añadido (IVA). Este último, que habría de convertirse en el principal tributo de la imposición indirecta, no fue implantado hasta 1986, al ingresar España en la CEE, debido a las dificultades surgidas a partir de 1979 en el desarrollo de la reforma tributaria. De modo que esta se centró en los nuevos impuestos sobre la renta personal y sobre los beneficios de las sociedades. El segundo se adaptó al vigente en la CEE. Por lo que se refiere al primero, consistió en un impuesto que gravaba toda la renta de la unidad familiar, con independencia de cuáles fueran las fuentes de los ingresos. Dado que aplicaba unos tipos tanto más elevados cuanto mayor fuese la base imponible, tenía un carácter fuertemente progresivo. Se convirtió en un potente instrumento de redistribución de la renta. Con él se alteró de forma verdaderamente sustancial el reparto de la carga tributaria, además de proporcionar una mayor capacidad recaudatoria a la Hacienda pública. En 1985 los impuestos sobre la renta y el patrimonio aportaban al Estado un volumen de recursos equivalente al 8,5% del PIB, una cifra que doblaba la de diez años antes. La reforma fiscal proporcionó más recursos a las arcas públicas y significó un aumento de la presión fiscal, a razón de un punto porcentual por año.

La modernización del sistema fiscal no fue la única política de reforma impulsada por los Pactos de la Moncloa. Se acordó emprender políticas estructurales en otros ámbitos, como el energético, la vivienda o el sector empresarial público, sin grandes resultados prácticos; salvo en uno: la liberalización del sistema financiero. Como hemos visto, este sector estuvo extremadamente regulado durante el franquismo. En el nuevo marco legal, la banca extranjera pudo instalarse en el país, aunque con unas limitaciones que, en la práctica, vetaron su implantación como banca minorista; los bancos nacionales y las cajas de ahorros dejaron de estar sometidos a restricciones en cuanto a su negocio, tuvieron total libertad para expandirse territorialmente, y, más importante aún, pudieron fijar libremente los tipos de interés, tanto para las operaciones de pasivo (remuneración de los depósitos) como las de activo (los tipos cobrados en los créditos y préstamos).

¿Qué resultado dieron los Pactos de la Moncloa? Como política estabilizadora tuvieron una discreta eficacia. Detuvieron la espiral alcista de los precios, al romper el mecanismo de realimentación entre precios y salarios, dando paso a un proceso de desinflación. Pero la desaceleración del alza de precios fue muy gradual a causa de la tibieza de la moderación salarial. En el plano de las cuentas exteriores, en cambio, el desequilibrio se corrigió con rapidez, gracias a la combinación de la devaluación y una liberalización comercial que potenció las exportaciones. Los efectos macroeconómicos a corto plazo de las políticas de reforma fueron asimismo importantes en el terreno de las finanzas públicas. Desgraciadamente, el segundo shock del petróleo anuló por completo los progresos realizados entre 1977 y 1979 en la resolución de los desequilibrios. Para colmo, cuando en 1979-1980 nuestra economía fue golpeada por una nueva escalada del precio del crudo, los gobernantes no tomaron enseguida medidas enérgicas para atajar el rebrote de los desequilibrios, a diferencia de lo que hicieron los gobiernos de los otros países industrializados. Una vez más, la política económica quedó relegada ante los problemas y dificultades de la transición política. Al llegar el PSOE al poder, a fines de 1982, tuvo que valerse de las mismas recetas de ajuste aplicadas en 1977 para corregir los desequilibrios macroeconómicos: devaluación, política antiinflacionista basada igualmente en la moderación salarial y en el reforzamiento de la política monetaria restrictiva; asimismo, el primer gabinete socialista debió encarar la profundización y ampliación de las políticas de saneamiento y reforma, cuestión que pasaremos a analizar en los siguientes apartados.

3. LA EMERGENCIA DEL ESTADO DEL BIENESTAR

Uno de los rasgos más sobresalientes de la economía española de este período es el extraordinario crecimiento de las finanzas públicas. Como ha afirmado F. Comín, si hasta 1975 la intervención pública en la economía se había llevado a cabo mediante una gran cantidad de dispositivos reguladores, desde ese momento la intervención pública utilizaría de manera creciente el presupuesto. ¿A qué se debió este cambio y cuáles fueron sus implicaciones? En parte, lo originó la crisis económica, que obligó a aumentar los subsidios y gastos de mantenimiento de renta, tanto las transferencias a las familias como a las empresas. Pero el principal causante del formidable aumento del gasto de las administraciones públicas radicó en la formación acelerada del Estado del Bienestar. Con el advenimiento de la democracia hubo que dar satisfacción a muchas demandas sociales no cubiertas anteriormente. De hecho, se combinaron los dos factores mencionados. La demanda de prestaciones sociales por parte de la ciudadanía cobró gran fuerza de 1975 en adelante, al esperar del nuevo Estado democrático que contribuyese a aliviar la crisis, a compensar el deterioro de los ingresos de las familias y también que proveyese bienes públicos preferentes y equipamientos colectivos que el Estado franquista había regateado. De modo que los primeros gobiernos democráticos tuvieron que construir un Estado del Bienestar deprisa y en la peor coyuntura, cuando en el resto de Europa occidental se comenzaba a tomar conciencia de las dificultades de su sostenibilidad y se planteaba su reforma.

Los factores que subyacen en la evolución de las cuentas públicas quedan recogidos en el cuadro 9.1. Lo primero que llama la atención en él es el aumento del gasto total de las administraciones públicas (Estado central, Seguridad Social y administraciones locales —autonomías, diputaciones y ayuntamientos—) en relación al PIB. En 1973 era del 22,7 %, mientras que en 1985 se situaba en el 42,5 %. Es decir, el peso del gasto público en la economía casi se duplicó —en términos absolutos (reales) se duplicó con creces—. Un incremento de este orden no tenía precedentes. Dentro de un instante veremos qué hay detrás de este salto. Es interesante notar también que la distancia que separaba España de la CEE en cuanto al tamaño de las administraciones públicas se acortó notablemente: de ser un 40 % inferior en 1973, pasó a estar únicamente un 15 % por debajo del comunitario. Sin abandonar aún el cuadro, añadamos que este impresionante ascenso del gasto público no pudo ser totalmente financiado con los impuestos. Habría tenido costes excesivos, y, además, habría agravado la recesión económica al deprimir el consumo privado y hundir todavía más la inversión. Ciertamente, la presión fiscal se elevó de forma constante y muy intensa. Pasó del 23,8 al 35,5 %. No bastó para seguir la escalada del gasto, que creció cada año, en promedio, 1,7 puntos de PIB, frente a un punto escaso los ingresos. Por ende, la posición financiera de las administraciones públicas se deterioró severamente: de una situación de superávit fiscal en 1973 se fue a parar en 1985 a un déficit equivalente al 7 % del PIB (véase también la columna 10 del Apéndice). La mayor parte del déficit público tenía un carácter estructural, no dependía del momento del ciclo económico. El fuerte desequilibrio de las finanzas públicas agrandó la masa de deuda, cuyo peso en el PIB casi se cuadruplicó a lo largo del período.

CUADRO 9.1. Principales agregados del sector público en España y la CEE,* 1973-1985 (expresados en porcentajes del PIB)

1973

1981

1983

1985

1. Gastos totales

    CEE-10

37,2

47,1

48,6

49,0

    España

22,7

35,6

38,8

42,5

2. Ingresos totales

    CEE-10

36,1

41,8

43,4

43,8

    España

23,8

31,7

34,0

35,5

3. Necesidad de financiación (–)

    CEE-10

–1,1

–5,3

–5,3

–5,2

    España

1,1

–3,9

–4,8

–7,0

4. Deuda pública bruta

    CEE-10

36,9

42,6

50,8

56,6

    España

12,8

22,7

34,5

46,6

5. Intereses de la deuda

    CEE-10

1,9

3,7

4,4

5,0

    España

0,6

0,8

1,3

3,2

Notas: * Compuesta por los diez países pertenecientes a la CEE antes de la adhesión de España y Portugal.

Fuente: J. M. González-Páramo (1990): «Tres lustros de cambios estructurales en el sector público», en J. L. García Delgado (dir.): Economía española de la transición y la democracia, 1973-1986, Madrid, CIS.

Si observamos la distribución del gasto por categorías funcionales (véase cuadro 9.2), podemos comprobar que tuvieron lugar cambios notables en las prioridades del gasto. Su gran expansión se explica, esencialmente, por tres componentes. Enunciados por orden de mayor a menor importancia son: los gastos sociales; las transferencias de capital a las empresas, públicas y privadas; y las cargas financieras. Detengámonos un instante a examinar los gastos sociales. Tal como nos muestra el cuadro comentado, entre 1970 y 1985 prácticamente doblaron en términos de PIB. Dentro del grupo de bienes preferentes, el mayor aumento correspondió a educación, tanto por la ampliación de la tasa de cobertura como por la mejora de las prestaciones y las capacidades en la educación no obligatoria. El gasto en sanidad no creció tanto, debido a que los déficits en este campo existentes en 1975 parecían menos lacerantes. Dentro del gasto de mantenimiento o sustitución de rentas, cuya participación en el total de la economía se incrementó en más de 5,5 puntos porcentuales, el protagonismo correspondió al pago de pensiones y, en segundo término, al subsidio de desempleo (en primer término, si tomamos en consideración su tasa de crecimiento). Las pensiones doblaron su participación en el PIB, alcanzando una cuota del 10 % —y de 1/4 del gasto público total—, al confluir una sustancial ampliación de la cobertura, una subida de las pensiones medias en términos reales y factores demográficos. En cuanto a los servicios económicos, la absorción de 7,5 puntos adicionales de PIB entre 1975 y 1985 no estuvo motivada por un incremento de la inversión pública, que apenas se produjo, sino por las transferencias de capital a las empresas con problemas financieros o sometidas a planes de reconversión. Finalmente, en el aumento acelerado del gasto público también desempeñaron un papel las cargas financieras resultantes del propio proceso de endeudamiento del Estado. Adviértase que estas cargas pasaron en cortísimo tiempo de no ser demasiado relevantes a consumir un volumen de fondos superior al destinado a capítulos tan emblemáticos como la defensa o la inversión pública. Volviendo al gasto público social, que es el componente dominante del nuevo papel asumido por las administraciones públicas, la serie que recogemos en el Apéndice (véase columna 12) indica que el crecimiento registrado entre 1975 y 1985 no volvió a ser igualado en ningún período decenal posterior a este último año, lo cual define la etapa como de emergencia del Estado del Bienestar.

Hablando en general, puede decirse que España hizo un enorme esfuerzo por converger hacia el modelo comunitario de Estado del Bienestar. Lo prueba la batería de datos contenidos en el cuadro que acabamos de comentar, pero también la evolución de las grandes funciones del gasto en nuestro país, refiriéndolas a la «norma comunitaria». Como afirman los especialistas que han realizado ejercicios en este sentido, hubo en estos años una tendencia general a converger hacia dicha norma. Los esfuerzos presupuestarios de una década —¡de una década de depresión económica!— no fueron suficientes para lograr la plena convergencia. A la altura de 1985, los grandes capítulos de los gastos sociales —educación, vivienda, sanidad y Seguridad Social—, así como la inversión pública en infraestructuras básicas, se situaban en unos niveles aún significativamente inferiores a una España hipotética que cumpliese la «norma comunitaria». Sin embargo, se había producido un avance muy notable. El esfuerzo realizado tuvo, como hemos visto, un precio o pasivo, en forma de un nuevo desequilibrio económico gravoso y de difícil resolución: el déficit público.

CUADRO 9.2. Estructura funcional de los gastos de las administraciones públicas, 1970-1985 (porcentaje del PIB)

1970

1975

1980

1982

1985

I. Bienes públicos

4,3

4,6

5,3

5,6

6,1

1. Defensa

1,7

1,7

2,0

2,0

2,0

2. Servicios públicos generales

2,6

2,9

3,3

3,6

4,1

II. Estado del Bienestar

13,0

16,2

21,6

22,8

24,8

3. Bienes preferentes

5,6

6,9

8,9

8,7

9,9

3.a Educación

1,9

2,1

3,3

3,0

3,6

3.b Sanidad

2,8

3,8

4,5

4,3

4,5

3.c Vivienda y servicios colectivos

0,9

1,0

1,1

1,4

1,8

4. Mantenimiento de renta

7,4

9,3

12,7

14,0

14,9

4.a Pensiones

4,0

5,6

8,6

9,2

10,0

4.b Desempleo

0,2

0,5

2,2

2,6

2,9

4.c Otros

3,2

3,2

1,9

2,2

2,0

III. Economía mixta

4,8

4,2

6,2

9,3

11,6

5. Servicios económicos

4,2

3,7

5,5

8,3

8,4

5.a Inversión

2,3

2,1

1,6

2,8

2,9

5.b Subsidios y transferencias

1,9

1,6

3,9

5,5

5,5

6. Intereses de la deuda pública

0,6

0,5

0,7

1,0

3,2

Gasto total

22,1

24,9

33,1

37,7

42,5

Fuente: J. M. González-Páramo (1990): «Tres lustros de cambios estructurales en el sector público», en J. L. García Delgado (dir.): Economía española de la transición y la democracia, 1973-1986, Madrid, CIS.

El desarrollo del Estado del Bienestar sirvió, por otra parte, para ganar un activo de capital importancia: una espectacular disminución de las desigualdades en la distribución social de la renta. Se redujeron, tanto por los efectos fuertemente redistributivos del nuevo esquema de imposición directa —recordemos que el impuesto sobre la renta tenía un carácter marcadamente progresivo—, como por la renta adicional representada por las prestaciones sociales para las familias de ingresos bajos. Las pensiones y los subsidios de paro frenaron el aumento de las desigualdades, mientras que los bienes preferentes como la sanidad, la educación o los servicios sociales significaron un salario social en especie ingresado básicamente por los sectores sociales más desfavorecidos desde un punto de vista económico.

CUADRO 9.3. Índices de la distribución personal de la renta española (1964-1990)

Fuente: J. Alcaide (1993): «La distribución de la renta», en J. L. García Delgado (dir.): España. Economía, Madrid, Espasa Calpe.

La situación existente hacia 1974 era de fuerte desigualdad en la distribución personal (familiar) de la renta. Durante el período de rápido desarrollo económico el Estado franquista apenas intervino para corregir las desigualdades en renta que genera cualquiera economía de mercado. Como muestra el índice de Gini calculado sobre la base estadística de los presupuestos familiares (véase cuadro 9.3), entre 1964 y 1974 las desigualdades económicas se agrandaron. Hacia 1974 España se caracterizaba por ser una de las sociedades con mayores niveles de inequidad dentro de la OCDE, muy por encima de las naciones del centro y el norte de Europa donde había alcanzado un mayor grado de desarrollo el Estado del Bienestar. El decil de las familias españolas con ingresos más elevados detentaba el 40 % de la renta nacional. Pues bien, a lo largo del período estudiado se produjo un cambio que puede ser calificado como verdaderamente revolucionario. La desigualdad, medida como relación entre los dos grupos (decilos) extremos en cuanto a ingresos quedó reducida en 1990 a un tercio de la existente en 1970 (las encuestas de presupuestos familiares se realizan con una periodicidad decenal). Con toda probabilidad, en el decenio 1975-1985 la mencionada diferencia disminuyó a la mitad. Merece la pena subrayar que el grueso de la igualación de rentas se produjo en la primera etapa de la transición, de 1974 a 1980, debido a la caída de los beneficios empresariales y a la simultánea subida de los salarios reales, como veremos más adelante.

4. CRISIS INDUSTRIAL Y BANCARIA Y PARO MASIVO

La crisis que atravesó la economía internacional entre 1973 y 1983 fue de naturaleza básicamente industrial. La explosión de los precios del petróleo afectó más agudamente a la industria que a cualquier otra actividad económica, exceptuando el transporte. Se sumó un factor adicional: la creciente competencia suscitada por la emergencia de los nuevos países industrializados. En un contexto en que la demanda mundial de manufacturados se estancó, la aparición de nuevos productores con grandes ventajas comparativas en la fabricación de manufacturas de nivel tecnológico medio-bajo puso en situación comprometida a las industrias de los países desarrollados, sobre todo la de aquellos, como España, cuya ventaja comparativa se concentraba en las ramas más intensivas en consumo de energía y mano de obra y que eran de menor contenido en tecnología y capital humano.

La pauta de especialización de la industria española comportó, en efecto, que esta se viese muy afectada por la crisis. La estructura industrial del país gravitaba en torno a la producción de manufacturas cuya demanda, tras la enorme alza del precio del petróleo y de otras materias primas, sería débil o moderada. Tal patrón de especialización productiva se correspondía con el patrón del comercio exterior de bienes manufacturados, lo cual, lógicamente, no era nada casual. La apertura comercial en la década de 1960 potenció las industrias productoras de bienes en cuya fabricación se utilizaba una tecnología no muy sofisticada y que hacían un gran uso de mano de obra. En estas líneas de producción España tuvo, durante la edad dorada, ventajas comparativas en los mercados exteriores. El problema es que, en el nuevo contexto económico que se configuró a partir de 1973, esos sectores se enfrentaron al estancamiento e incluso a caídas persistentes de la demanda; formarían los grupos de actividades que los economistas han definido, en los análisis ex post, como de demanda moderada y débil. Con todo, los factores explicativos fundamentales de la crisis industrial se hallan en el lado de la oferta.

La industria española en realidad no sufrió un shock de oferta brutal —el del precio del petróleo, que arrastró el de otras materias primas—, sino tres. Al shock energético se sumaron otros dos, disparando los costes de producción: el encarecimiento de la mano de obra y del capital. Se comprende fácilmente así que la industria española sufriese una crisis muy severa. Atravesó en estos años la peor depresión del siglo XX.

Los salarios experimentaron fuertes subidas desde que comenzó a resquebrajarse el modelo autoritario de relaciones laborales de la dictadura. Esto ocurrió antes de la transición política, concretamente al inicio de la década de 1970. Para colmo, los costes laborales totales crecieron a mayor velocidad que los salarios a causa de la imparable carrera ascendente de las cotizaciones a la Seguridad Social emprendida por decisión de las autoridades desde finales de los años sesenta. En los primeros años setenta las empresas tuvieron que afrontar incrementos anuales de las remuneraciones superiores al 10% (véase gráfico 9.3). Al comienzo de la transición (1974-1978) se produjo una gigantesca oleada reivindicativa, la mayor de Europa occidental (respecto al alcance de las huelgas, véase gráfico 5.4). La movilización obrera desencadenó una auténtica explosión salarial. Los trabajadores, espoleados por los sindicatos que pugnaban por consolidarse, reclamaron fuertes alzas salariales. Sentían que tenían legítimas aspiraciones a una mejora en sus condiciones de vida, largamente reprimidas y desatendidas durante la dictadura. Los aumentos anuales en los costes laborales totales superaron holgadamente la cuota del 20% y aún fueron superiores en los costes por hora trabajada al producirse una reducción de la jornada laboral. Esto ocurría precisamente en el momento en que los márgenes empresariales se veían drásticamente recortados por la retracción de la demanda y la inflación de costes causada por el encarecimiento de los productos energéticos y las materias primas (sobre la evolución de la rentabilidad, véase la columna 24 del Apéndice y el gráfico 12.13). Como es fácil imaginar, estos incrementos desmesurados en los costes del trabajo no guardaban ninguna relación con las ganancias en la productividad, ni tampoco se acompasaban a las mejoras en los ingresos logradas en estos mismos años por los trabajadores de los países del entorno. Entre 1974 y 1985 las remuneraciones totales por asalariado en España aumentaron un 60% más que en la Unión Europea (más del 50% en el caso de los costes laborales unitarios). Obviamente, incrementos tan desorbitados tuvieron efectos devastadores sobre la competitividad y el equilibrio financiero de las empresas. Particularmente, cuando, a partir de 1978, recayó sobre ellas un tercer shock, el financiero.

GRÁFICO 9.3. Tasas de aumento anual de los salarios, 1966-1992

Fuente: J. L. Malo de Molina (1993): «Mercado de trabajo: empleo y salarios», en J. L. García Delgado (dir.): España. Economía, Madrid, Espasa Calpe.

Si hasta 1977 las empresas industriales pudieron absorber, mal que bien, el impacto del aumento de los costes de producción fue gracias al endeudamiento. Tuvieron un poderoso estímulo para endeudarse, además de la pura necesidad de hacerlo: los tipos de interés reales eran negativos. Se trata de un fenómeno excepcional, no ya por el signo sino por las magnitudes (véase el gráfico 9.4). Esto fue resultado, por un lado, del encumbramiento de la inflación y, por otro, del hecho que los tipos de interés nominales de préstamos y créditos se incrementaron con relativa lentitud al ser precios administrados. Hasta 1977, los bancos y las cajas de ahorros no pudieron fijar libremente los tipos de interés. Liberalizado el sector, los tipos de interés se dispararon. Se mantendrían en niveles muy elevados durante el resto del período. De 1978 a 1984 los tipos nominales a corto plazo se situaron alrededor del 16,5 %. Los tipos a largo plazo les fueron a la zaga (véase gráfico 9.4). El espectacular encarecimiento del coste del capital agravó la crisis industrial, dado el volumen de endeudamiento contraído por las empresas en los años precedentes. Estas se enfrentarán ahora a abultadas cargas financieras, que pesarán muy duramente sobre sus cuentas de resultados. Un gran número de firmas simplemente no podrá soportar el sobrecoste financiero y cerrará sus puertas.

GRÁFICO 9.4. Tipos de interés nominal e inflación, 1970-1998

Fuente: Columnas 20 y 22 del Apéndice; para el tipo de interés a corto plazo (interbancario a 3 meses): Banco de España, Informe anual.

La conjunción del alza de los costes financieros con la segunda explosión de los precios del petróleo y la escalada de los salarios empujó la industria a un ajuste drástico a la baja de puestos de trabajo, y, en menor medida, de capacidad productiva. De ahí que a partir de 1978 aparezca el paro masivo. En el sector industrial (manufactura), los puestos de trabajo equivalentes a tiempo completo se redujeron de 3,3 a 2,5 millones, es decir se perdió 1 de cada 4 puestos de trabajo. En la industria de la construcción, la pérdida superó el 40%. La ascensión de la tasa de paro sobrepasó largamente la sufrida por las otras economías desarrolladas. Si hasta 1977 la española estaba a la par con la media de la OCDE y de la Unión Europea, desde 1980 se situó en niveles que prácticamente doblaban los registros del conjunto de países industrializados (véase gráfico 9.1). La extraordinaria magnitud del desempleo constituye la prueba más clara de una devastación masiva de tejido productivo, de un verdadero proceso de desindustrialización. Para hacer aún más dramático el problema, al desempleo generado por la depresión industrial se sumaron otras fuerzas desequilibrantes del mercado de trabajo.

Podemos distinguir, como mínimo, otros tres factores que agravaron el nivel del desempleo en España. En primer lugar, la coincidencia de la crisis industrial con la llegada al mercado de trabajo de las generaciones más abundantes de la historia de España. El baby boom español, ocurrido entre 1957 y 1978, generó unas cohortes más voluminosas que aquellas que accedieron al mercado de trabajo en los años de gran crecimiento económico. Los nacidos después de 1956 accedieron al mercado de trabajo a partir de 1973. Mal momento. Por espacio de más de veinte años ha pesado este factor estrictamente demográfico.

El segundo factor fue la súbita interrupción de la emigración exterior y su reversión. Con el final de la edad dorada, las economías europeas dejaron de necesitar mano de obra procedente de la Europa mediterránea. El cese de los flujos inmigratorios fue inmediato tras el estallido de la primera crisis del petróleo. El cierre de la «válvula de escape» que la emigración representó durante el ciclo expansivo anterior pesó duramente sobre el mercado de trabajo español. Había afectado a unos cien mil españoles cada año. El flujo migratorio cambió el signo: muchos emigrantes españoles prefirieron volver a España a invertir sus ahorros o las indemnizaciones que habían obtenido al perder sus puestos de trabajo, o simplemente a gastar sus pensiones de jubilación.

En tercer lugar hay que añadir el desempleo originado por la culminación del proceso de modernización de la agricultura que se inició en los años cincuenta. Las mejoras de productividad de la agricultura española eran tales que esta estaba en condiciones, como cualquier industria altamente mecanizada, de seguir aumentando su producción con un número de ocupados cada vez menor. Ya no se trataba de emigración de campesinos hacia la ciudad, sino de que los hijos de los agricultores no se ocupaban en el campo sino directamente en la ciudad; en buena medida porque estaban bien escolarizados, muchos de ellos con estudios medios o superiores y con fácil acceso a empleos atractivos y bien remunerados en el sector de servicios. Entre 1973 y 1985, la agricultura perdió más puestos de trabajo a tiempo completo que la industria manufacturera y la construcción juntas. R. Marimón y F. Zilibotti han argumentado que este fenómeno bastaría para explicar el diferencial de paro entre España y los países de la Europa occidental.

La sociedad española reaccionó ante el monumental desajuste en el mercado de trabajo con varias estrategias. En primer lugar, ampliando rápidamente la duración de los estudios y retrasando la incorporación al mercado de trabajo con la esperanza de obtener mejores cualificaciones para competir en él. En segundo lugar, mediante la retracción de parte de la población activa del mercado de trabajo. Ante el aumento del paro, la población activa comenzó a contraerse. Muchas mujeres, muchos jóvenes y muchos adultos cercanos a la edad de jubilación dejaban de buscar trabajo si creían que era imposible encontrarlo. Esto explica que cuando la demanda de trabajo aumente después de 1985, también lo haga la tasa de actividad y sea tan difícil reducir la tasa de paro.

De la industria a la banca. La crisis bancaria es menos conocida que la industrial, sin duda porque resultó mucho menos aparente. No perdieron el puesto de trabajo miles y miles de asalariados, ni se vieron desertizadas productivamente poblaciones y comarcas enteras. Pero esto no significa que el sector no padeciese una crisis profunda. Y muy costosa. En este período bastantes países tuvieron que afrontar quiebras bancarias. Pero en ninguna de las economías desarrolladas el problema adquirió tanta gravedad como en España. Bien es verdad que no quebró ninguna de las entidades que integraban el núcleo de la gran banca ni se tambaleó el conjunto del sistema bancario. Sin embargo, la crisis causó enormes estragos, como ha desvelado el estudio definitivo de A. Cuervo. En ocho años —entre 1977 y 1985— se vieron afectados, en diverso grado, ¡más de la mitad de los bancos españoles! Hay que aclarar que la crisis castigó las instituciones pequeñas y algunas medianas. De manera que, si medimos su alcance a través de cualquiera de las variables económicas o financieras —depósitos, recursos propios, activos, empleados—, resulta menos virulenta de lo que da a entender la cifra de bancos damnificados. Aquellos que hubieron de ser salvados o liquidados o recibieron alguna ayuda relevante representaron entre el 25 y el 30 % del sistema.

La crisis bancaria tuvo su origen en la crisis industrial. Las empresas industriales, junto con las del sector servicios que estaban íntimamente vinculadas a ellas, constituían los clientes más importantes para la banca. De modo que los activos bancarios se deterioraron irremisiblemente cuando se arruinó la solvencia de las empresas industriales y de servicios a causa de la caída de los márgenes de explotación y el aumento de los costes financieros, impidiéndoles la devolución de los préstamos y créditos. En España, los vínculos entre la banca y la industria eran muy estrechos. Cada gran banco tenía una especie de grupo industrial. Las carteras de valores de los bancos estaban repletas de participaciones accionariales y créditos a las compañías del grupo. Además, los bancos tenían concentrado el riesgo en empresas de los sectores que sufrirían más duramente la depresión. Dos factores adicionales propiciaron la crisis bancaria. Primero, los efectos de la liberalización financiera. Bancos y cajas de ahorros se lanzaron a una carrera para abrir oficinas, con el fin de ganar cuota de mercado. La liberalización intensificó agudamente la competencia por la captación de pasivo. Naturalmente, implicó un sensible aumento de la inversión y de los costes operativos, justo en un momento en que se producía una pérdida de calidad de los activos. En segundo lugar, la escasa capacidad de vigilancia y supervisión del sistema financiero por parte de las autoridades monetarias dejó el camino expedito para que se desarrollase la crisis. El Banco de España, y no digamos los restantes organismos públicos, disponían de pocos mecanismos de supervisión del sector. En realidad, fueron dotándose de ellos a medida que se desenvolvió la crisis. Las normas preventivas dictadas por el Banco de España en estos años —dotación de provisiones, aumento de los recursos propios, limitación de la concentración de riesgos, etc.— no pudieron prevenir, lógicamente, las insolvencias ocasionadas por una gestión demasiado arriesgada o poco profesional en los años precedentes.

5. RECONVERSIÓN INDUSTRIAL, RESCATE BANCARIO Y OTRAS POLÍTICAS ESTRUCTURALES

La crisis industrial tuvo tal intensidad y afectó de manera tan devastadora a las empresas públicas que los gobernantes se vieron presionados a diseñar una política específica destinada a la ayuda y reestructuración del sector o, como mínimo, de las ramas más castigadas. Esta política suele denominarse de «reconversión industrial». Los países del entorno hicieron lo mismo. Una de las peculiaridades de la reconversión industrial española estriba en su gran retraso. No se inició hasta 1981, e incluso hubo que esperar todavía unos años más, hasta la aprobación por el PSOE de la segunda ley de reconversión (1984) —con el añadido de la reindustrialización— para que se emprendiese de manera decidida. Antes de 1981, el Gobierno, incapaz de afrontar medidas socialmente duras y muy contestadas por los trabajadores afectados, se decantó por la llamada «política de socialización de pérdidas». Consistía en la nacionalización de empresas —siempre que fueran de gran dimensión y emblemáticas— en situación más delicada. Por lo general, se nacionalizaron empresas que habían gozado del privilegio de la «acción concertada» en la época del desarrollismo. El INI se convierte ahora en un hospital de empresas, financiado de manera inflacionista.

El objetivo último que se perseguía con la reconversión industrial no era otro que los sectores sometidos a la misma pudiesen hacer frente a las nuevas condiciones de la competencia internacional. Para alcanzar dicha meta resultaba necesario cumplir antes otras. La más urgente era sanear financieramente las empresas, enjugando las pérdidas —cuantiosísimas— con transferencias de fondos públicos, al tiempo que se llevaba a cabo un ajuste y reestructuración enérgicos. Estos consistían en una drástica reducción de capacidades y plantillas, que comprendía el cierre de plantas. A medida que se avanzase en esta dirección, irían invirtiéndose abundantes recursos públicos en renovación tecnológica para dotar a las empresas en crisis del equipo necesario para aumentar la productividad. A los anteriores objetivos se añadiría, en la segunda ley de reconversión, la reindustrialización. Esta política iba encaminada a potenciar actividades dinámicas en las zonas donde se concentraban las empresas de los sectores industriales más maduros, que eran aquellos que estaban abocados, en el mejor de los casos, a un adelgazamiento radical y, en el peor, a la simple liquidación.

Esta política no tenía un carácter indiscriminado o general. Se trataba de acciones sectoriales, aunque se guiasen por unos principios y procedimientos comunes. Por consiguiente, la reconversión se aplicó tan solo a unos sectores específicos, tales como la siderurgia, la construcción naval, la rama de los fertilizantes, la de los electrodomésticos de línea blanca o la fabricación de grandes bienes de equipo. Todos ellos sufrieron caídas muy fuertes de la demanda, se enfrentaron a grandes excesos de capacidad y encajaron pérdidas muy voluminosas, a la vez que también se caracterizaban por contar con una presencia destacada de la empresa pública. Si atendemos a la cuantía total de las ayudas recibidas por cada sector, es indudable que la política de reconversión se concentró en las plantas siderúrgicas y los astilleros, ya que estas dos actividades absorbieron más de la mitad de los fondos. En conjunto, los sectores sometidos a planes de reconversión representaron menos del 10 % del empleo industrial.

¿Cuál fue el grado de éxito de esta política? La valoración es, a nuestro entender, bastante negativa. No dio ningún resultado en lo que respecta al objetivo de reindustrialización. Las comarcas en que la siderurgia, la minería o los astilleros tenían un papel preponderante en el tejido productivo no escaparon en absoluto a un declive imparable. Aparentemente, la reconversión dio un resultado aceptable como estrategia de replegamiento y liquidacionista. Se cubrieron con creces los objetivos instrumentales de reducción de puestos de trabajo y clausura de plantas. Pero en el terreno del saneamiento financiero los resultados fueron dudosos. En muchos casos no se consiguió más que aminorar transitoriamente las pérdidas. Y es que la mayoría de las empresas afectadas por la reconversión no podían afrontar las nuevas condiciones de la economía internacional surgidas a raíz de la crisis petrolera. Su destino final, insoslayable tarde o temprano, era el cierre. En este sentido es significativo que el sector siderúrgico tuviera que someterse a sucesivas reconversiones. A fin de cuentas, la principal virtud de la política de reconversión fue, posiblemente, que permitió proceder a un desmantelamiento ordenado de sectores sin futuro, movilizando los recursos públicos necesarios para sofocar la enorme conflictividad social que provocaría la clausura de plantas de grandes dimensiones. Podría sostenerse así que dicha política resultaba inevitable desde el punto de vista social, sin perjuicio de que no sea tan defendible desde una óptica económica. Pero no debería pasarse por alto que fue una política fuertemente discriminatoria en la provisión de protección social. Los trabajadores despedidos o prejubilados —una figura que se inventa en estas circunstancias— de determinadas industrias y zonas recibieron un trato claramente privilegiado con respecto al resto. La mayoría de los distritos y sectores industriales en crisis tuvieron que soportarla con sus propios medios y sacrificios. En todo caso, y para concluir, esta política tuvo un coste efectivo —dejando de lado el coste de oportunidad— muy elevado en términos de gasto público. Los fondos presupuestarios dedicados a este fin ascendieron a una suma equivalente, aproximadamente, al 3,5 % del PIB de uno de esos años.

Por sorprendente que parezca, la factura del saneamiento del sector bancario resultó bastante más onerosa que la del sector industrial durante este período (distinto sería el caso si incluyéramos las reconversiones industriales ejecutadas durante la década de 1990). Se ha estimado que el rescate bancario equivalió a entre el 6 y el 16 % del PIB (la discrepancia es grande porque hay distintas maneras de evaluar ese coste). Una parte sustancial del rescate bancario fue asumido por el propio sector; esto es, las entidades sanas se vieron obligadas a contribuir a la salvación financiera de las entidades insolventes. En el mismo instante en que estalló la crisis, se crearon el denominado Fondo de Garantía de Depósitos y la Corporación Bancaria. Esta última estaba formada paritariamente —en la aportación de recursos— por el Banco de España y la banca privada. Ambas instituciones tenían como función ayudar, comprar y liquidar bancos en dificultades. Además, tuvieron como misión esencial otorgar garantías absolutas a los depositantes —no así a los accionistas—, lo cual tuvo una importancia crítica para mantener la confianza del público y, sin duda, evitó la posibilidad cierta de que se materializase el riesgo sistémico consiguiente a retiradas masivas de los depósitos.

Las políticas de reconversión industrial y de saneamiento del sector bancario tuvieron un carácter marcadamente defensivo. Los primeros gobiernos democráticos —tanto del partido centrista, la UCD, como el primer gabinete del PSOE— procuraron impulsar políticas de reforma estructural destinadas a mejorar el funcionamiento de los mercados. En puntos anteriores del capítulo, al tratar los Pactos de la Moncloa, hemos pasado revista a la reforma fiscal y a la liberalización del sistema financiero. Para tener una visión completa de la obra reformadora efectuada durante la transición, es preciso examinar tres cuestiones más: la reforma del marco de relaciones laborales, la liberalización comercial y la apertura financiera al exterior.

El régimen franquista compensó en cierto modo la falta de libertades sindicales con un sistema muy protector del puesto de trabajo. La crisis económica obligó a replantear la regulación del mercado de trabajo, a la vez que la democracia permitió acometer su reforma, encauzando los intereses de los diversos agentes sociales. Antes de la instauración del régimen constitucional, al expirar la dictadura, el primer Gobierno de la monarquía de Juan Carlos I se vio incapaz de hacer otra cosa que promulgar una Ley de Relaciones Laborales (1976) que legalizó el derecho de huelga y preservó en su integridad el carácter rígidamente intervencionista de la legislación laboral franquista. Ese Gobierno simplemente perseguía aplacar la intensísima conflictividad laboral y sindical que se había desatado tras la muerte de Franco. En los primeros meses de 1977 se reconoció la libertad de asociación sindical y se disolvió la Organización Sindical (el sindicato único, o vertical, franquista).

Los Pactos de la Moncloa inauguraron la «era» de los pactos sociales. Entre 1980 y 1985 se firmaron cuatro pactos sociales distintos, suscritos a tres bandas: por las centrales sindicales mayoritarias, las organizaciones patronales y el Gobierno. A cambio de la contención del crecimiento de los salarios, el Gobierno asumió, en algunos de esos pactos, ciertos compromisos de gasto social, que se plasmaron incluso en un «compromiso de empleo» gubernamental que se mostró de imposible cumplimiento.

¿Qué se consiguió con ese modelo de concertación social? El mayor logro radicó en que forjó un marco de reconocimiento y negociación entre los principales agentes sociales. Esto resultó valioso, sin duda alguna, para una sociedad que acababa de salir de una dictadura y que sufría los embates de una crisis económica de extraordinaria dureza. Los principales beneficiarios de los pactos fueron las fuerzas sindicales, que, gracias a la centralización de los acuerdos sobre los incrementos salariales y algunos otros aspectos del proceso de negociación colectiva, consiguieron un poder de representación y de presión mucho mayor del que hubieran tenido si la negociación se hubiera llevado a cabo de forma descentralizada. Es cierto que esos acuerdos refrenaron los aumentos de los salarios nominales. Entre 1980 y 1985 los incrementos de salarios pactados en los convenios, sujetándose a la banda fijada en los pactos, se situaron sistemáticamente por debajo de la inflación. Pero habría que puntualizar que la inflación y los aumentos salariales pactados descendieron con extrema lentitud; quizá se hubiesen comportado mejor de no haber existido tales pactos. Más importante es que la fijación de los incrementos salariales de forma completamente centralizada condujo a que se ignorasen las diferencias en el ritmo de aumento de la productividad entre los distintos sectores y las empresas de cada uno de ellos. Por otro lado, ese modelo de concertación social no consiguió en absoluto reducir las rigideces del marco regulador de los contratos de trabajo; más bien al contrario, tendió a demorar una acción reformadora eficaz. Cuando, en 1984, el Gobierno socialista se propuso su reforma, optó por una vía distinta a la de los pactos sociales. Esta última cuestión requiere una aclaración.

El crecimiento explosivo del desempleo convenció a los dos principales partidos políticos de que era preciso flexibilizar la salida del mercado laboral para evitar la quiebra de empresas. Un gran número de ellas quedaban atrapadas entre, por un lado, el alza insoportable de los costes de producción y la caída de la demanda y, por otro, la imposibilidad legal de llevar a cabo ajustes de plantillas. Sin embargo, la liberalización fracasó por razones políticas y sociales. La aprobación en 1980 del Estatuto de los Trabajadores significó la reafirmación de fuertes barreras de salida del mercado. Resultó imposible cualquier avance en la flexibilización de la rescisión de los contratos de trabajo, dada la encarnizada resistencia de los sindicatos y el interés del Gobierno por auspiciar los pactos sociales. El impulso reformista tuvo, pues, que dirigirse hacia el otro lado, a las formas de contratación. Desde 1980, se establecieron varias modalidades de contratos temporales. La reforma importante, como acabamos de apuntar, se implantó en 1984. Desempeñaría un papel decisivo en el relanzamiento del empleo que tuvo lugar a partir del año siguiente, es decir, configuró un marco legal que estimuló la creación masiva de puestos de trabajo —temporales— en cuanto las empresas hubieron saneado su situación y la economía volvió a la senda de la recuperación y la expansión.

¿Qué avances se consiguieron en la liberalización comercial? La economía española dio un importante paso adelante en lo que se refiere al grado de apertura comercial al exterior. El comercio exterior de bienes y servicios pasó de representar el 26,5 % del PIB en 1973 al 43 % en 1985 (véase el Apéndice). Esto se debió mucho más al crecimiento de las exportaciones (11,3 puntos porcentuales) que al de las importaciones (5,2 puntos). Aunque el dinamismo de los flujos comerciales obedece a factores de diversa naturaleza, la reducción de las barreras al comercio desempeñó un papel importante.

La liberalización comercial se reanudó en 1977. Fue animada por la voluntad de las autoridades españolas de avanzar en el proceso liberalizador con vistas a la incorporación a la CEE. Las primeras medidas tomadas, en realidad, desandaron el camino de reforzamiento de la protección que se siguió en 1974 y 1975. Al desencadenarse la crisis energética, las autoridades intentaron contrarrestar el intenso deterioro de las cuentas exteriores con la supresión de las rebajas en las tarifas arancelarias aprobadas anteriormente y con la sujeción a un régimen de contingentes de una larga lista de productos que ya se importaban en régimen de comercio liberalizado. Entre 1977 y 1978 se removieron estas barreras al comercio, tras lo cual se dispusieron nuevas reducciones en los gravámenes arancelarios y se fueron transfiriendo más productos del régimen comercial restringido al liberalizado. Pero lo que alentó a proseguir el impulso liberalizador, como en tantas otras ocasiones, fueron los compromisos internacionales asumidos por España. El Acuerdo Preferencial firmado con la CEE dio ahora todos sus frutos para los sectores exportadores españoles. En 1979 España se decidió a firmar un acuerdo con la EFTA por el cual hacía extensivos a los países de esta área comercial las tarifas arancelarias aplicadas a los de la CEE en virtud del Acuerdo Preferencial. Al año siguiente nuestro país aceptaba las reducciones de tarifas aprobadas en la Ronda de Tokio del GATT, que afectaban a un gran número de partidas. Ahí se detuvo la reducción de las barreras comerciales hasta el ingreso de España en la CEE. La segunda crisis del petróleo frenó el esfuerzo liberalizador a partir de 1980.

El afán de liberalización y apertura al exterior también alcanzó al sistema financiero y a los movimientos de capital con el extranjero. Todo estaba por hacer en este ámbito, que era uno de los más estrictamente regulados. En el sector bancario prevalecía aún la autarquía, mientras que las relaciones financieras con el exterior estaban sometidas a unas restricciones agobiantes, salvo la inversión extranjera. Respecto al primer extremo, no repetiremos lo ya dicho en un apartado anterior sobre la instalación de la banca extranjera en España. Retengamos que la banca extranjera consiguió únicamente arrebatar una pequeña cuota de mercado a la banca nacional, al no poder competir en pie de igualdad con esta. Pero no por ello tan cautelosa liberalización del sector dejó de dar buenos frutos. Las entidades foráneas tuvieron un papel destacado en la aparición de nuevos productos y mercados financieros acaecida en los años ochenta.

Respecto a las transacciones financieras con el exterior, téngase presente que hasta 1979 la mayor parte de las operaciones con moneda extranjera estuvieron prohibidas y penalmente tipificadas, o bien sujetas a autorización administrativa previa. Es lo que se conoce como «control de cambios». Se trataba del resultado histórico de la crónica escasez de medios de pago exteriores y la propensión de la economía española a incurrir en desequilibrio en la balanza por cuenta corriente, conjugada con la adopción de una estrategia de corte autárquico o fuertemente nacionalista. Pero la creciente internacionalización de la economía española y el anhelo de una mayor integración de la misma con el resto del mundo requerían la liberalización de los movimientos de capital y de los pagos exteriores. El cambio legislativo llegó en 1979, al modificarse sustancialmente el régimen jurídico del control de cambios, derogando la rancia ley de delitos monetarios de 1938. En el nuevo marco legal los españoles podían realizar libremente inversiones directas en el extranjero. La ley abrió la puerta enseguida a una completa liberalización de la mayor parte de las operaciones invisibles por cuenta corriente. La desregulación de los movimientos de capital a corto plazo y de algunos tipos de inversión a largo, llegó unos años después de la integración a la CEE.

Finalmente, no debemos olvidar el paquete de medidas liberalizadoras en el ámbito interior adoptadas por iniciativa del ministro de Economía del primer Gobierno socialista, Miguel Boyer, entre las que se incluía la liberalización de los alquileres (prácticamente congelados —salvo una muy regulada revalorización— desde acabada la Guerra Civil) y la liberalización de los horarios comerciales. Ambas permitirían una mayor flexibilidad y una modernización de los usos y costumbres.

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA

Una excelente aproximación global a la dinámica económica del período se encuentra en C. BETRÁN, A. CUBEL, M. A. PONS y M. T. SANCHÍS (2010): La España democrática (1975-2000). Economía, Madrid, Síntesis. El capítulo 7 del libro de J. MALUQUER DE MOTES (2014): La economía española en perspectiva histórica, Barcelona, Pasado y Presente, ofrece una visión más sintética, muy indicada como primera lectura. También es un texto altamente recomendable, porque combina un relato estilizado con una aguda interpretación, J. M. SERRANO SANZ (1994): «Crisis económica y transición política», Ayer, 15. El libro editado por J. L. GARCÍA DELGADO (dir.) (1990): Economía española de la transición y la democracia, Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas, contiene un gran número de trabajos realizados por especialistas que son útiles para profundizar en múltiples aspectos relevantes, tales como, por un lado, el examen detallado de las diversas etapas históricas (primera crisis energética, Pactos de la Moncloa, segunda crisis energética, primer Gobierno socialista e integración en la CEE); como, por otro lado, las transformaciones y reformas institucionales registradas en ámbitos fundamentales, como los sectores exterior, financiero y público, entre otros, sin olvidar el muy aleccionador análisis de la reforma del marco institucional general. Una visión general sobre las políticas macroeconómicas ejecutadas por los gobiernos durante la transición, en E. FUENTES QUINTANA (1993): «Tres decenios largos de la economía española en perspectiva», en J. L. García Delgado (dir.): España, economía, Madrid, Espasa Calpe. Sobre la política económica de los Pactos de la Moncloa contamos con un estudio, que, por su extensión y nivel de detalle, es de consulta aconsejable exclusivamente a los lectores que tengan un especial interés por el tema: J. TRULLÉN I THOMÀS (1993): Fundamentos económicos de la transición política española. La política económica de los Acuerdos de la Moncloa, Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Un análisis sobre la política económica del primer Gobierno socialista por parte de su ejecutor, M. BOYER SALVADOR (2004): «El segundo ajuste económico de la democracia española (diciembre de 1982-julio de 1985)», en E. FUENTES QUINTANA (dir.): Economía y economistas españoles. Vol. 8, Barcelona, Galaxia Gutenberg. La obra de referencia sobre el saneamiento y reestructuración de la banca es: A. CUERVO: La crisis bancaria en España, 1977-1985. Causas, sistemas de tratamiento y coste, Barcelona, Ariel. Un estudio en profundidad sobre la crisis de la industria que recopila de forma exhaustiva la información estadística existente y no deja por tratar ningún aspecto importante, en J. SEGURA et al. (1989): La industria española en la crisis (1978-1984), Madrid, Alianza.

10. LA INTEGRACIÓN EN LA ECONOMÍA EUROPEA (1986-1998)

1. EL CICLO ECONÓMICO DE LA INCORPORACIÓN A LA UNIÓN EUROPEA

El ingreso de España en la Comunidad Europea —rebautizada, por el tratado de Maastricht, como Unión Europea— ha sido, sin duda alguna, uno de los acontecimientos más importantes de la historia contemporánea española. Con él culmina de forma brillante un proceso de gradual integración en la economía europea iniciado un cuarto de siglo antes. El proceso negociador para la incorporación de España a las Comunidades Europeas (CEE), abierto por la solicitud formal de adhesión formulada por el primer gobierno español democrático, en julio de 1977, se demoró mucho tiempo. Finalmente, la negociación se cerró en 1985. El 12 de junio de ese año tuvo lugar la firma solemne del tratado de adhesión, en virtud del cual el 1 de enero de 1986 España y Portugal pasarían a ser miembros a todos los efectos de la CEE, formada hasta este momento por diez Estados. Justo después de la entrada de los Estados ibéricos, los países comunitarios se fijaron objetivos más ambiciosos de integración económica. El primero (1986) consistió en el Mercado Único europeo, un espacio económico en el que circularían libremente no tan solo las mercancías, sino también los servicios, las personas y los capitales. Antes de alcanzar esta meta —prevista para 1993—, la Comunidad asumió un desafío integrador aún mayor: la denominada Unión Económica y Monetaria. Según este plan, aprobado en 1989, los Estados comunitarios crearían una moneda común y única en el plazo máximo de diez años, así como un banco central europeo que gestionaría autónomamente la política monetaria. De manera que en unos pocos años la economía española tuvo que afrontar los enormes retos que planteaba una interdependencia tan profunda con economías más desarrolladas, abiertas y flexibles.

La evolución de la economía española describe un ciclo completo entre 1985 y 1993 —el ciclo de la integración—, cuyo perfil recoge el gráfico 10.1. Dos aspectos sobresalen en este gráfico. El primero de ellos es la sincronía prácticamente absoluta entre el ciclo español y el comunitario —distinto, en aquella coyuntura, al de la economía norteamericana o al de la japonesa—, lo cual es una prueba concluyente de que a partir de 1986 la economía española está plenamente integrada en la economía europea y es en alto grado dependiente de la misma. Esta vinculación es cualitativamente distinta a la que existía con anterioridad, que al ser mucho menos fuerte posibilitaba desfases y discordancias en el desarrollo de los ciclos en España con respecto a la Europa occidental. Cabe asegurar que este rasgo adquiere entonces un carácter irreversible.

El segundo aspecto destacable es el perfil más pronunciado del ciclo económico español. Durante la segunda mitad de la década de 1980 nuestro país gozó de la expansión más fuerte entre los países de la OCDE, tanto en términos de producción como de generación de empleo. Pero, cuando a comienzos de la década de 1990 las economías europeas cayeron en una recesión, España la sufrió con mayor intensidad. Si durante la etapa de auge había conseguido crear 1,7 millones de puestos de trabajo, en tres años de contracción destruyó casi la mitad de esta cantidad, a un ritmo que superó ampliamente el de los países desarrollados. En el gráfico se puede observar con claridad que el PIB español sufrió una caída más fuerte que el PIB de la Unión Europea en los años 1992-1993. Esta es una peculiaridad del comportamiento de la economía española desde que se liberó del yugo autárquico. Desde 1960 hasta hoy, ha crecido con mayor celeridad que la economía europea en las etapas de recuperación y auge, pero también ha padecido más agudamente las desaceleraciones y crisis. Lo primero tiene que ver con su atraso relativo, mientras que lo segundo es debido a que ha tendido a incurrir en mayores desequilibrios macroeconómicos.

GRÁFICO 10.1. Ciclo de la economía española y de la Unión Europea, (en %) 1984-1994 (media móvil de orden 3 de la tasa de crecimiento trimestral del PIB)

Fuente: E. Fuentes Quintana (1996), en J. Alcaide et al.: Problemas económicos españoles en la década de los 90, Barcelona, Galaxia Gutenberg/Círculo de Lectores.

La fase ascendente del ciclo, comprendida entre mediados de 1985 y 1990, se caracteriza por una expansión muy vigorosa. Lo evidencia un repaso a las variables básicas —el Apéndice contiene el registro estadístico de la mayoría de aspectos comentados a continuación—. El PIB creció a una tasa anual media del 5,7 %. El empleo aumentó en este quinquenio más de cuanto lo hizo entre 1960 y 1973. Por el lado de la demanda, el principal motor de la expansión fue la inversión. Aumentó de manera aún más explosiva que en la edad dorada (a una tasa de incremento anual del 13,3 %). El consumo, sobre todo el público, también se incrementó muy deprisa, más que el PIB. El consumo público se elevó de forma imparable, a causa, esencialmente, de los gastos relacionados con el Estado del Bienestar, que los gobiernos del PSOE continuaron potenciando, empujados por su ideario y por una presión sindical creciente y muy efectiva desde el éxito de la huelga general de diciembre de 1988. El consumo privado fue a la zaga del público. Se vio impulsado por el fuerte aumento del empleo, los salarios (véase el gráfico 9.3), la rentabilidad empresarial y por el efecto riqueza generado por la formidable revalorización de los activos financieros y reales (inmuebles). Dicha revalorización estuvo muy ligada, como veremos, a la oleada inversora. La confluencia de todos los componentes anteriores dio como resultado un ritmo de crecimiento de la demanda interna del orden del 7 u 8 % anual. Estos niveles eran difícilmente sostenibles a medio plazo, puesto que iban acompañados de un déficit en la balanza comercial y por cuenta corriente de una magnitud enorme y que no cesaba de agrandarse. El comportamiento contrapuesto de las importaciones y exportaciones ilumina esta evolución. Mientras el alza de las primeras se medía en tasas anuales de dos dígitos (17,4 %), el de las exportaciones era bastante discreta (5,5 %). Estas son el componente de la demanda que participa en menor medida del auge económico. Más adelante averiguaremos las causas. Por otra parte, la prosperidad económica alivia dos desequilibrios macroeconómicos estructurales, el paro y el déficit público. La tasa de desempleo desciende del 21 % en 1985 al 16 % en 1990. En el terreno del déficit público, los progresos son muy claramente procíclicos.

El año 1990 representó el punto de inflexión entre la fase expansiva y la contractiva. A partir de entonces la economía española de deslizó hacia abajo, por una pendiente que al comienzo fue suave y al final muy pronunciada. El panorama internacional hizo virar las economías industrializadas hacia la recesión por las grandes incertidumbres surgidas del fulminante derrumbe de los regímenes comunistas, la reunificación alemana y la preparación de la guerra del Golfo (la primera guerra que enfrentó Estados Unidos e Irak). En 1991 nuestra economía sufrió una fuerte desaceleración, que se transformó en una severa recesión en la segunda mitad de 1992 y a lo largo de 1993. La inversión, de nuevo, encabezó la marcha con una caída muy intensa. El consumo privado fue, asimismo, sensible al cambio de coyuntura. El consumo público, en cambio, tardó en reaccionar, tanto porque los mecanismos contracíclicos propios del Estado del Bienestar conducían a una tendencia al aumento del gasto —incremento de las prestaciones de desempleo y otras transferencias por mantenimiento de rentas— como porque las finanzas públicas mantuvieron un tono expansivo debido a los gastos extraordinarios ocasionados por las magnas celebraciones de 1992 (Olimpiadas en Barcelona, Expo de Sevilla y capitalidad cultural de Madrid). La combinación de gasto público al alza y actividad productiva a la baja provocó un rápido agravamiento del déficit público, que, como veremos, fue crecientemente dificultoso financiar. La balanza por cuenta corriente, altamente deficitaria, también se convirtió en un desequilibrio desestabilizador. Tuvo que corregirse finalmente mediante una fortísima contracción de la demanda interna y una desviación de producción hacia los mercados exteriores, ambas forzadas por una cadena de devaluaciones de la peseta. Gracias a ellas, se consiguió una gran mejora en las cuentas exteriores a partir de 1993. No la hubo, en cambio, en el terreno de la inflación, muy inflexible a la caída de la producción y al aumento del paro. Y es en esta última variable donde la crisis de los primeros años noventa nos muestra su peor faz, a la vez que pone de manifiesto de forma dramática que España tenía un grave problema estructural que ni las expansiones ni las reformas institucionales practicadas hasta el momento habían conseguido resolver. La tasa de desempleo deshizo el camino de bajada recorrido durante la época de bonanza a tal velocidad que en tres años alcanzó el nivel más elevado registrado hasta entonces (véase gráfico 9.1).

2. LOS EFECTOS REALES DE LA INTEGRACIÓN

El impacto primero y fundamental de la adhesión a la CEE tuvo lugar en el comercio exterior. Es lógico que fuese así, teniendo España unos niveles de protección —arancelaria y pseudoarancelaria— muy elevados todavía en 1985 (el triple, en promedio, que la CEE). La integración a la Comunidad habría de comportar una liberalización comercial radical. Gracias a ella, España se convirtió finalmente en una economía abierta (véanse los gráficos 3.1 y 3.2). Es preciso matizar que la liberalización del comercio exterior no sucedió de la noche a la mañana. Se estableció un período de siete años, en general, para el desarme arancelario. Dado que, una vez finalizado ese período transitorio, la liberalización comercial fue absoluta con respecto al espacio comunitario dio lugar a un importante efecto de creación de comercio. La parte de demanda interna cubierta por las importaciones comunitarias aumentó considerablemente, sustituyendo la producción nacional que no era tan eficiente o competitiva. En el curso de la primera década de la integración el efecto creación de comercio tuvo una gran relevancia. Las importaciones comunitarias de bienes industriales pasaron de cubrir en 1985 menos del 9% de la demanda interna industrial al 26% en 1995, es decir multiplicaron por tres la cuota de mercado. El peso relativo de las extracomunitarias también aumentó, si bien de forma leve (del 6,4 al 8,5%). Por tanto, nuestra economía no tuvo que soportar el coste derivado del efecto desviación de comercio (desplazamiento del productor más eficiente a nivel mundial por el productor más eficiente del área comercial). Al dejar de ser una economía cerrada, los productores comunitarios, y en menor grado de otros países, pasaron a abastecer una parte mayor de la demanda interna.

Naturalmente, el aumento de las importaciones industriales comunitarias se tradujo en una importante alteración de la estructura geográfica del comercio exterior. El peso, ya dominante en 1985, que tenía la CEE para España se vio muy reforzado. En las importaciones, los productos procedentes de la zona pasaron de representar el 36,8 % en 1985 a casi el 60 % en 1990 y el porcentaje siguió elevándose lentamente en los años siguientes hasta estabilizarse en torno al 65 %. En las exportaciones también se registró una concentración geográfica, si bien no de las mismas proporciones. Si en vísperas de la adhesión la UE absorbía algo más de la mitad de nuestras ventas al exterior, desde 1990 el porcentaje se sitúa alrededor del 70 %.

Los valores de los porcentajes anteriores no deben ser confundidos con los volúmenes respectivos de los intercambios comerciales. La liberalización comercial tuvo como consecuencia una muy desigual expansión de las importaciones y las exportaciones, como hemos anotado en el apartado precedente. De 1986 a 1990 las primeras se incrementaron anualmente a una tasa que casi triplicaba a la del comercio mundial. En cambio, las segundas crecieron menos que las exportaciones mundiales, por primera vez desde 1960. Aquí se combinan dos factores. Por un lado, los sectores exportadores españoles no se vieron beneficiados de modo significativo por la nueva política comercial española porque antes de la integración ya tenían fácil acceso al mercado comunitario gracias al Acuerdo Preferencial y porque ahora se verían privados de las subvenciones encubiertas. Hay que hacer la salvedad de que los productores agrícolas no se habían beneficiado ni de una cosa ni de la otra. Los acuerdos del tratado de adhesión «castigaron» temporalmente a nuestro sector agrario, imponiéndole un período transitorio más largo de rebaja de los aranceles y de disfrute de las subvenciones de la política agrícola comunitaria (PAC), por lo que durante unos años los agricultores españoles no pudieron colocar cantidades crecientes de productos en el mercado comunitario (el desarme arancelario se extendió diez años). En segundo lugar, la apreciación de la peseta y la mayor inflación restaron competitividad a los productos españoles. Obviamente, este último factor jugó en sentido contrario en lo tocante a las importaciones. Pero esto fue relativamente secundario: las compras al exterior se incrementaron a un ritmo tan fuerte debido, principalmente, a la liberalización comercial y, asimismo, al gran dinamismo de la demanda interna.

El resultado no podía ser otro que un déficit comercial aparatoso, que, como afirma J. Viñals, representó el impacto más visible de la integración de España a la CEE. En 1985, el saldo desfavorable de la balanza comercial equivalía al 2,5% del PIB; de 1989 a 1991 el porcentaje se situó por encima del 6%. Esta enorme subida no se compensó con los superávits de las balanzas de servicios y transferencias. Apareció, pues, un déficit cuantioso en la balanza por cuenta corriente. Como es sabido, un saldo con signo negativo en dicha balanza revela indefectiblemente que el gasto interno es superior a la capacidad financiera doméstica. La diferencia —el saldo de la cuenta corriente— debe financiarse con el ahorro exterior. En efecto, España recibió un gran flujo de capitales exteriores. Aquí hallamos el segundo impacto fundamental que tuvo para la economía española la incorporación a la CEE.

En los primeros años de la integración, coincidentes con la etapa de fuerte expansión económica, se produjo un boom inversor en España de tal magnitud que cabe calificarlo, siguiendo a la OCDE, como un potente shock (positivo) de demanda. Los inversores, fundamentalmente empresas europeas, deseaban estar presentes en el mercado peninsular al prever que este tendría un fuerte dinamismo como consecuencia de la integración. Se produjo entonces una adquisición a gran escala de empresas españolas, a la que siguió una masiva inversión en bienes de equipo destinada a dotarlas de nueva tecnología. Conviene tener en cuenta que desde 1975 y durante una década entera los capitales invertidos en el sector industrial, en continuo declive, habían sido aplicados esencialmente a la reposición del equipo en funcionamiento y, sobre todo, a la reestructuración para ajustar a la baja las capacidades productivas y recortar plantillas. Desde 1985 se vivió una situación opuesta. La inversión en bienes de equipo aumentó cada año a tasas del orden del 15 y hasta el 20 %. Los capitales extranjeros tuvieron un papel muy activo en esta euforia inversora. En términos globales —en relación a la formación bruta de capital fijo agregado— el 17 % del total procedió del exterior, mayoritariamente de los países comunitarios. Pero si nos concentramos en el sector industrial, la contribución de la inversión directa foránea se revela mucho más importante, decisiva. Aportó casi la mitad de los capitales empleados. En el caso de las industrias de demanda fuerte, según la OCDE, la participación del ahorro exterior ascendió ni más ni menos que ¡al 97 %! En las ramas de demanda moderada también fue mayoritaria, si bien no de manera tan abrumadora. Las cifras anteriores ponen de manifiesto que el capital extranjero se volcó hacia los sectores que tenían un mayor potencial de crecimiento, que eran los más avanzados tecnológicamente y aquellos que podían explotar más economías de escala. Con ello, como tantas veces ha sucedido en el pasado, la inversión extranjera contribuyó a la mejora de la eficiencia de la industria española. Si en la década de 1960 el capital exterior ayudó a que la industria nacional pudiese crecer rápidamente sobre la base de especializarse en la producción de manufacturados con bajos requerimientos tecnológicos e intensivos en mano de obra, ahora, a finales de los años ochenta, el capital exterior vuelve a desempeñar un papel crucial al dotar a la industria española de nuevas capacidades competitivas, que implicarán nuevas especializaciones.

Estas nuevas capacidades no se mostrarán de manera inmediata sino al cabo de un tiempo, superado el efecto adverso de la sobrevaloración de la peseta mediante las devaluaciones y superada la recesión internacional del inicio de la década de 1990. Las exportaciones se reactivaron vigorosamente a partir de 1994 (entre este año y 1998 crecieron a una tasa media anual del 11,3 %). Detrás de este resurgimiento está la gran inyección de capitales procedentes del exterior ocurrida unos años atrás. Como evidencian los datos elaborados por R. Myro, España se fue orientando hacia la exportación de productos de los sectores industriales avanzados e intermedios —vehículos de motor y maquinaria y material eléctricos y electrónicos, destacadamente— , rompiendo con la pauta de especialización anterior a 1986. Las ramas de los sectores tradicionales —como industrias metálicas básicas, textil y confecciones, o calzado— dejaron de aportar la parte mayoritaria del valor de las ventas exteriores y perdieron peso relativo con bastante celeridad a lo largo del último decenio del siglo XX.

La entrada en la CEE tuvo un tercer efecto potente sobre la economía española, resultante de la ayuda comunitaria. Durante casi tres décadas, España ha sido receptora neta de fondos comunitarios al ser una economía con un nivel de renta por habitante inferior a la media de la Unión Europea. El volumen de la transferencia financiera neta ha sido muy relevante en términos macroeconómicos: en los dos primeros decenios, equivalió, anualmente, al 0,7 % del PIB. La suma total recibida desde 1986 asciende a cerca de la mitad del PIB de ese año. ¡La mayor ayuda económica de la historia, muy superior al Plan Marshall! (en el caso de algunas pequeñas economías periféricas europeas la aportación fue aún más generosa en términos relativos, aunque en valores absolutos España se llevó la parte del león). ¿Qué destino se dio a los fondos recibidos? Una parte significativa de ellos se dirigió al sector agrario. La política agrícola comunitaria (PAC) se convirtió en un pilar fundamental de los ingresos de los agricultores. El resto se destinó, mayoritariamente, a la cofinanciación de infraestructuras y otros componentes del capital social fijo y, en menor grado, a programas de reforzamiento de la cualificación de la mano de obra. El mayor beneficio económico que sacó España de la ayuda consistió en que pudo dotarse de una densa red de modernas infraestructuras, aunque al final acabara ejecutando obras públicas de dudosa rentabilidad social.

3. LOS EFECTOS NOMINALES DE LA INTEGRACIÓN

Hemos visto en el apartado anterior que la entrada en la CEE tuvo para España un impacto inmediato e intenso en su economía real. En el ámbito de las variables nominales, los efectos fueron, a corto plazo, menos perceptibles. Pero terminaron aflorando con fuerza al confluir el fracaso de la política de desinflación competitiva propugnada por el gobierno socialista con el empeoramiento del entorno económico internacional, en general, y con la crisis de confianza en la viabilidad del proyecto europeo de unión monetaria, en particular. En estas circunstancias, los lazos monetarios y financieros que habían unido estrechamente nuestra economía a la europea actuaron como un potente factor depresivo, empujándola a una aguda crisis. Su superación vino también de la mano de la evolución de las variables nominales. Retomada la senda de la convergencia nominal, la economía española, junto con las otras economías europeas, entró en un nuevo ciclo de crecimiento económico auspiciado por el tránsito hacia la moneda única.

La incidencia de las variables nominales, especialmente la inflación y el tipo de cambio, se sentiría con fuerza tras el lanzamiento del plan Delors de unión monetaria y la incorporación plena de la peseta al Sistema Monetario Europeo (SME). Ambas cosas ocurrieron simultáneamente, en junio de 1989. El Gobierno tomó esta decisión trascendental para señalar el compromiso europeo de España. Pero, también dio ese paso para intentar forzar la convergencia nominal —de la tasa de inflación—, imponiendo, de forma voluntarista, el corsé de un tipo de cambio cuasi fijo. Como los gobernantes no fueron capaces de crear instituciones estabilizadoras efectivas, ataron al país a un compromiso externo para lograr la anhelada convergencia nominal. Sin embargo, la sociedad española no tomó conciencia de que, en un contexto de libre movilidad del capital, la pertenencia al SME planteaba el famoso trilema de las relaciones financieras exteriores: no es posible tener al mismo tiempo un tipo de cambio (casi) fijo, libertad en los movimientos de capital y una política monetaria autónoma en correspondencia con una inflación diferencial. Si se eligen las dos primeras opciones, como fue el caso, es preciso renunciar a la tercera; esto es, la política monetaria tiene que estar alineada con la del país que actúa como el ancla del sistema y, en consecuencia, la inflación no puede apartarse significativamente de la registrada en ese país. De otro modo, se producirá una apreciación continua del tipo de cambio real que acabará haciendo insostenible el tipo de cambio (nominal) fijo, y, en última instancia, provocará el abandono del sistema monetario.

España no cumplió esta condición de disciplina monetaria, ni tampoco la de disciplina fiscal que está íntimamente unida a ella. Como muestra el gráfico 10.2, mantuvo una tasa de inflación persistentemente más elevada que la media comunitaria. La diferencia fue mucho más acusada con respecto a la inflación de Alemania, la economía líder del SME, cuyo banco central marcaba la política monetaria del sistema. La estrategia desinflacionista del Gobierno socialista falló claramente. Las causas de este fracaso fueron múltiples. Las tres enunciadas a continuación resultaron decisivas. En primer lugar, el Gobierno no fue capaz de persuadir a los agentes sociales de que moderasen sus reivindicaciones de mayores ingresos, con el fin de refrenar la subida de los precios. Ni los trabajadores aceptaron rebajar sus demandas de alzas salariales ni los empresarios estuvieron dispuestos a trabajar con menores márgenes. La inflación, tan intensa y persistente en los dos últimos decenios —por no hablar de los anteriores, de hecho, desde 1936—, estaba demasiado arraigada en el comportamiento de los agentes para que pudiera ser fácilmente desterrada. Ha llevado mucho tiempo conseguirlo; solo ha sido posible tras sufrir la dolorosa experiencia de la profunda crisis vivida después de 2007.

GRÁFICO 10.2. Evolución del índice de precios al consumo (IPC), 1985-2000 (1985 = 100)

Fuente: Columna 20 del Apéndice; A. Carreras y X. Tafunell (2004): «The European Union economic growth experience, 1830-2000», en S. Heikkinen & J. L. Van Zanden (eds.), The experience of Economic Growth, Amsterdam, Aksant.

En segundo lugar, la inflación persistentemente más elevada estuvo originada por el bajo nivel de competencia y el escaso dinamismo de algunos mercados, generalmente de sectores no expuestos a la competencia exterior. El problema se concreta en lo que se suele denominar la «inflación dual». Las actividades que producen bienes no comerciables internacionalmente —concentradas en el sector servicios y en la Administración pública— tuvieron una trayectoria fuertemente inflacionista. Como veremos en el siguiente apartado, hay que imputar al Gobierno la responsabilidad de no haber realizado las oportunas reformas institucionales para introducir mayor competencia en esos sectores.

Por último, pero no menos importante, la política fiscal alentó la inflación, en lugar de frenarla. Desde comienzos de la década de 1980, uno de los rasgos definidores del cuadro macroeconómico del país ha sido un elevado déficit público, como consecuencia de una política de gasto muy expansiva. El déficit ha tenido una naturaleza básicamente estructural —el déficit estructural oscilaba, en aquellos años, alrededor del 5 % del PIB y, dependiendo de la fase del ciclo, aumentaba o disminuía unos dos puntos porcentuales—. La política de gasto expansiva y el déficit público resultante de ella generaban fuertes tensiones inflacionistas. El crecimiento acelerado del gasto público inflamaba el alza de los precios por la presión que ejercía sobre la demanda agregada. Y el déficit resultaba en sí mismo inflacionario. Aunque tendía a financiarse cada vez más con el recurso al mercado de capitales, en aquel período todavía una parte no desdeñable del déficit del sector público —de las empresas y organismos estatales, más que de la Administración central— siguió absorbiéndose mediante la creación de dinero. Además, durante el período, la mayor parte de la deuda colocada en el mercado para cubrir el déficit era a corto plazo, o sea, consistía en una clase de activos financieros que, por tener una alta liquidez, conllevaba un aumento de la cantidad de dinero, entendiéndolo en sentido amplio (la propia autoridad monetaria los computaba en los agregados monetarios).

En definitiva, la pertenencia de España al SME implicó que su moneda tuviera un cambio casi fijo, en tanto que, año tras año, sufría una inflación sensiblemente más elevada que las de los países que formaban parte del sistema monetario. En consecuencia, se iba apreciando el tipo de cambio real de la peseta. Esto acarreaba un deterioro continuo de competitividad de las empresas españolas. Dado que estas estaban ahora totalmente expuestas a la competencia exterior, no solo en los mercados europeos sino también en el propio mercado interno, tal erosión de su capacidad competitiva resultaría, a la larga, insostenible.

Este desequilibrio abocó a una recesión económica al cabo de poco tiempo. Estalló cuando se hizo insostenible el desequilibrio exterior vinculado al desequilibrio de las finanzas públicas. La información estadística revela que ambos desequilibrios (los llamados «déficits gemelos») fueron originados por el exceso de gasto público. El sector privado mantuvo una capacidad de ahorro suficiente para financiar el volumen de inversión privada. Suficiente, y, en general, excedente, aunque no bastante para cubrir la necesidad de financiación del sector público. De modo que el Estado español tuvo que hacer una apelación continua y masiva al ahorro externo. La entrada de la peseta en el SME facilitó esta apelación, al tiempo que significó un poderoso elemento de atracción de ahorro del resto del mundo. De atracción, dado que incorporándose la peseta a un sistema de tipos de cambios cuasi fijos, el riesgo de cambio se minimizaba. Súmese a lo anterior que la deuda pública española ofrecía unos rendimientos muy superiores a los que redituaba la deuda de los países centrales (véase gráfico 10.3) y súmese el proceso simultáneo de liberalización absoluta de los movimientos de capital y se dispondrá de las claves para entender que en esos años hubiese mucho capital extranjero interesado en adquirir activos financieros emitidos por instituciones públicas denominados en pesetas.

El problema radicaba en la sostenibilidad de esta situación. Incurrir en un cuantioso y creciente déficit en la balanza por cuenta corriente, a causa del exceso de gasto público, significaba una peligrosa dependencia del ahorro externo. Podía materializarse una restricción externa al crecimiento en caso de que se perdiera la confianza de los inversores extranjeros. Si fallase la importación de capital, no habría más remedio que recortar la demanda interna —bien sea el consumo o la inversión, públicos o privados, o ambas cosas— y desviar producción hacia el mercado exterior. Por añadidura, aun suponiendo que no faltase ahorro externo, la situación descrita comporta una distribución asimétrica del impacto del exceso de gasto público. Su efecto expansivo se traspasa al exterior por la vía de un exceso de importaciones sobre las exportaciones, mientras que el efecto contractivo resultante de unos tipos de interés y una inflación más elevados recaen, tarde o temprano, sobre la propia economía.

GRÁFICO 10.3. Evolución de los tipos de interés a largo plazo en varios países europeos (en %), 1989-1999 (medias mensuales)

Fuente: Banco de España, Boletín Estadístico.

La crisis financiera europea de 1992-1993 hizo saltar por los aires ese modelo de crecimiento. Los referéndums del tratado de Maastricht celebrados en Dinamarca y Francia en el verano de 1992 suscitaron grandes dudas sobre la voluntad europea de crear una moneda única. Las inseguridades políticas despertaron los temores de los inversores, llevándoles a cambiar por completo sus expectativas. En los mercados financieros se hundió como por ensalmo la confianza en la viabilidad del plan de unión monetaria. De repente, los inversores cayeron en la cuenta de que los países europeos, en lugar de converger, divergían y se alejaban de los criterios establecidos en Maastricht. Las paridades vigentes en el Sistema Monetario Europeo dejaron de parecer creíbles, de modo que los inversores no residentes se deshicieron rápidamente de las carteras de activos financieros de las monedas sobrevaluadas, como la peseta. La súbita retracción de los inversores extranjeros forzó una sucesión de devaluaciones de la peseta. Hubo tres entre septiembre de 1992 y marzo de 1993, más una cuarta en 1995. A nivel general, para evitar el colapso completo del Sistema Monetario Europeo y la ruina del proceso de unificación monetaria, el Consejo Europeo decidió (en agosto de 1993) ampliar enormemente las bandas de fluctuación de los cambios.

La caída de la cotización de la peseta haría posible la restauración del equilibrio externo al potenciar las exportaciones e inhibir las importaciones. Pero la lección de la experiencia de la crisis monetaria y económica de 1992-1993 era clara: no resultaba compatible mantener grandes déficits públicos y por cuenta corriente con la pertenencia a un sistema de estabilidad cambiaria. Para que España pudiese tomar parte en la creación del área monetaria única, sería indispensable rebajar el déficit público conteniendo el gasto a unos niveles que no generasen un gran déficit externo, además de requerirlo el criterio establecido en el tratado de Maastricht. Desgraciadamente, las autoridades españolas olvidaron las lecciones de la crisis de balanza de pagos de 1992-1993 una vez España accedió a la moneda única. Por su parte, la opinión pública española, deslumbrada por los beneficios inmediatos que rindió el acceso al euro, también olvidó las lecciones de la crisis de 1992-1993 e hizo oídos sordos a las visiones críticas —euroescépticas— surgidas en el mundo anglosajón, que alertaban sobre los peligros que encerraba a largo plazo la moneda única para economías propensas a incurrir en déficits de cuenta corriente. Ignorar el pasado suele llevar a cometer los mismos errores, lo que en este caso resultaría muy doloroso (veáse el capítulo 11).

4. LAS POLÍTICAS DE REFORMA INSTITUCIONAL

Desde el ingreso a la CEE, la política económica de España ha estado guiada, entre otras cosas, por la reducción de la intervención del Estado en la actividad económica. El objetivo perseguido ha sido mejorar la eficiencia de los sectores productivos en conjunto, para lo cual se ha creído necesario fomentar el funcionamiento de mercados competitivos. Es preciso subrayar de entrada que casi siempre los gobiernos españoles han aplicado esas políticas obligados por los acuerdos de liberalización (directivas) tomados por la Unión Europea. La estrategia promercado ha consistido en lo siguiente: privatización de las empresas públicas, liberalización y «re-regulación» (un término horrible desde un punto de vista lingüístico, pero expresivo conceptualmente). Estas políticas han ido encaminadas a establecer y preservar la competencia en los mercados, para lo cual se ha considerado que la participación e intervención públicas han de tender a desaparecer, salvo la creación de un marco regulador —la política denominada de «re-regulación»— que precisamente defienda la competencia.

Sin embargo, las autoridades aplicaron estas tres políticas con intensidades y dosis muy diversas: extrema, en el caso de la privatización de las empresas públicas; decidida, a la vez que muy desigual, en el terreno de la liberalización de los mercados; tímida e ineficaz, en lo que respecta a las políticas destinadas a garantizar de manera efectiva la libre competencia en los mercados en que esta se ve amenazada por la acción de las empresas instaladas. A continuación nos ocuparemos de estos tres asuntos, en el orden inverso en que han sido enunciados.

Las políticas de defensa de la competencia fueron, incluso en este período, incipientes en España. Se tomaron a remolque de la agenda de la política de competencia comunitaria. En 1989 se aprobó el primer marco legal que prohibía las prácticas restrictivas de la competencia, como por ejemplo las colusiones y el abuso de posición dominante. Luego se creó una institución de nueva planta —el Tribunal de Defensa de la Competencia—, encargada de velar por que haya la máxima competencia posible en los mercados y facultada a perseguir y sancionar las conductas restrictivas de la competencia, así como a proponer al Gobierno medidas de liberalización y de desregulación de los monopolios. ¿Cuál ha sido la efectividad de esta política? Los resultados han sido pobres. Ha pesado, sin duda, la ausencia de tradición y de aprecio de la sociedad hacia la competencia. Los gobiernos españoles han tendido a consentir e incluso facilitar la concentración económica y, de ahí, los monopolios a escala nacional, con miras a contar con grandes empresas españolas capaces de competir en el exterior y en el interior con las de otros países. Finalmente, las autoridades han sido sensibles a la presión de los muy poderosos grupos de interés formados por industrias oligopolistas como el sector eléctrico o el de las telecomunicaciones.

Afortunadamente, en el terreno de las políticas de liberalización se hicieron mayores progresos. La liberalización que se produjo primero fue la del sector exterior, la cual tuvo consecuencias tremendamente importantes e irreversibles para la industria nacional. No es cuestión de hablar ahora de ello, puesto que, precisamente por su relevancia, ya hemos abordado este asunto anteriormente. En la década de 1990 la política de liberalización se concentró en el sector servicios. Resultó menos contundente, además de más tardía, que la ocurrida en el ámbito de los bienes. Algunas de las actividades terciarias, que son clave para el crecimiento económico, como, por ejemplo, las telecomunicaciones, el transporte o el suministro de electricidad, estuvieron sometidas a los programas y calendarios liberalizadores acordados por órganos decisorios de la Unión Europea. Avanzaron, y aún avanzan, con gran lentitud, por culpa de un insuficiente impulso reformador de las autoridades europeas y por las fuertes resistencias de las empresas afectadas.

En el ámbito de los factores productivos, los cambios más radicales y de mayor calado ocurrieron en el sistema financiero, como resultado de una completa liberalización hacia el exterior y una muy amplia desregulación. Es en este período cuando el sistema financiero experimenta enormes transformaciones y un desarrollo acelerado. Tal modernización solo de manera secundaria ha sido causada por los cambios en el marco legal y otras medidas de reforma institucional promovidas por los poderes públicos. La razón principal de la transformación del sector reside en su internacionalización, que ha sido originada tanto por la integración a la CEE como por la globalización de los mercados financieros ocurrida durante las décadas de 1980 y 1990. Hay que tener muy presente que la globalización financiera es el nervio de la globalización en que se hallan inmersas todas las economías nacionales y que constituye, sin duda, junto con la revolución de las tecnologías de la información y la comunicación, el fenómeno más importante de la historia reciente de la economía mundial.

La medida trascendental que se tomó en este sentido fue la absoluta liberalización de los movimientos de capital en febrero de 1992, casi simultáneamente a la entrada en vigor de la libre circulación de personas entre España y el espacio comunitario. No se trató de una acción aislada. Fue la culminación de un proceso de progresiva libertad en la circulación del capital y de los pagos exteriores iniciada en la transición a la democracia. La libre movilidad del capital, dictada por el programa de Unión Económica y Monetaria, alentó un intensísimo crecimiento de la actividad financiera.

El proyecto comunitario de mercado único no tan solo ha comportado la supresión de todas las barreras a la movilidad del capital, sino también cambios profundos en la regulación de la banca, los mercados de valores y los seguros, con el fin de ajustar estas instituciones a unas reglas básicas comunes a todo el espacio económico europeo. La desregulación del sistema bancario trajo aparejada, entre otras cosas, la eliminación de toda intervención administrativa sobre las cantidades gestionadas por los bancos —en otras palabras, la eliminación de los coeficientes de inversión obligatoria, que, como sabemos, durante los años sesenta y setenta tanto habían distorsionado la asignación de recursos prestables por parte de los bancos y cajas—, así como la igualación legal de estas entidades de crédito. Pero las reformas institucionales más sustantivas tuvieron lugar en el ámbito del mercado de valores, lo que favoreció su crecimiento vertiginoso desde un punto de partida de gran subdesarrollo aún en 1985. La Ley de Mercados de Valores de 1988 reguló, reformó y modernizó la estructura organizativa y el funcionamiento de los mercados bursátiles, configurándose un sistema integrado de contratación y liquidación (mercado continuo). Instituyó, además, un regulador (Comisión Nacional del Mercado de Valores), a imagen y semejanza de los reguladores de países más avanzados. La ley estableció también unas nuevas reglas del juego acerca de la información obligada a los accionistas y los inversores, las ofertas públicas de venta y de adquisición de acciones (OPV y OPA) y las normas de conducta. Todo ello facilitaría el florecimiento de los mercados financieros, junto con un último desarrollo institucional: las instituciones de inversión colectiva, los fondos de inversión y los planes y fondos de pensiones.

Los cambios en el entorno institucional descritos y los desafíos de la integración europea empujaron a la gran banca española a embarcarse en un proceso de fusiones y absorciones de gran calado. Tras el intento fallido del Banco de Bilbao de absorber al Banesto, el primero y el Banco de Vizcaya acordaron fusionarse (1988), formando el BBV. En 1991 el Banco Central y el Banco Hispano Americano llevaron a cabo análoga operación, formando el BCH. En 1999 este se fusionó con el Banco de Santander formando el BSCH, en una operación que, de hecho, era una verdadera absorción por parte de la entidad cántabra. En 1991 se constituyó la Corporación Bancaria de España (Argentaria), que acabaría absorbiendo en 1998 a casi toda la banca pública española. De forma casi simultánea a la creación del BSCH, la Corporación Argentaria y el BBV también se fusionaron, dando lugar al BBVA. Entretanto, el Banesto fue comprado por el BSCH (hoy Banco Santander). En resumen, de las antiguas siete entidades que durante décadas constituyeron la gran banca llegó al duopolio de BBVA y BSCH.

En el terreno del mercado laboral, la liberalización fue mucho más limitada, al enfrentarse a una fuerte resistencia social. Deberíamos calificarla como flexibilización de un marco de intervención administrativa y judicial extremadamente rígido, más que de una verdadera política de liberalización. La medida legal flexibilizadora que tuvo mayor incidencia sobre el empleo se tomó antes del período, en 1984. En el capítulo anterior ya nos referimos a esta reforma del Estatuto de los Trabajadores que creó nuevas figuras contractuales de duración no indefinida (los contratos temporales de «fomento del empleo», el contrato en prácticas y los contratos para formación). Casi todo el empleo generado en los años de bonanza económica fue en forma de contratos temporales. Con lo cual, esta reforma del mercado laboral tuvo dos efectos perversos muy importantes y persistentes. En primer lugar, apareció un mercado dual, al segmentarse en dos categorías: los trabajadores fijos (con contrato indefinido) y los trabajadores temporales. El volumen excesivo de estos tuvo efectos negativos a medio y largo plazo para el crecimiento económico, dado que las empresas dejaron de tener incentivos para invertir lo necesario en capital humano. La economía española de hoy lo está pagando y seguirá haciéndolo en el futuro inmediato. El segundo efecto perverso es que aumentó el poder negociador del segmento de trabajadores fijos, ya que su blindaje se vio reforzado por la circunstancia de que las empresas ahora tenían la posibilidad de utilizar como instrumento de ajuste de plantillas la contratación-despido de trabajadores temporales.

La destrucción de puestos de trabajo (temporales) en la fase contractiva del ciclo tuvo un carácter tan brutal que despertó la conciencia de los actores sociales acerca de la necesidad de nuevas reformas laborales. En 1994 se aprobó una nueva reforma laboral que buscaba mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo por diversas vías, entre ellas la eliminación del monopolio público (del INEM) en la colocación, y, por tanto, el establecimiento de la libertad de creación de empresas de trabajo temporal (las denostadas ETT), así como la introducción de ciertas facilidades para el despido. Los principales agentes sociales asumieron con prontitud que la reforma de 1994 era insuficiente, de manera que en 1997, bajo el primer Gobierno del PP, sellaron un acuerdo para poner en marcha otra más amplia. El objetivo esencial de esta última consistía en rebajar la alta tasa de temporalidad que caracteriza el mercado de trabajo español desde finales de la década de 1980. A tal efecto se creó un nuevo tipo de contrato de duración indefinida y unas condiciones de rescisión más favorables para los empleadores, rebajando los costes de despido.

Los resultados de ambas reformas fueron ambivalentes. Por un lado, su aplicación avanzó con suma lentitud, en buena medida por la judicialización existente en el funcionamiento del mercado de trabajo. Por otro lado, la aprobación de la primera reforma tuvo, aparentemente, efectos importantes e inmediatos en la moderación salarial. Algunos expertos sostienen que los sindicatos compraron la no aplicación de la reforma pagando con reivindicaciones salariales extremadamente discretas. Finalmente, ambas reformas parecen haber estimulado una intensa creación de empleo... temporal.

Veamos, por último, lo que sucedió en el tercer vector de las políticas de reforma institucional: la privatización del sector público empresarial. Desde 1986 hasta los primeros años del siglo XXI, el sector público empresarial se ha empequeñecido incesantemente como consecuencia de un proceso de privatización que se activó justo al comienzo del período que analizamos. Ha sido un fenómeno generalizado, tanto entre las economías desarrolladas como las emergentes, derivado de la globalización económica. Ante ella, las empresas públicas tenían escasa capacidad para adaptarse a los cambios acelerados y las innovaciones continuas requeridos para competir en los mercados internacionales. El sector público español estaba compuesto básicamente por las «empresas nacionales» creadas durante la autarquía, las empresas ruinosas nacionalizadas a lo largo de la década de 1970 y por el grupo que formaba el holding Rumasa, nacionalizado en 1983 por el primer gabinete socialista.

La privatización que llevaron a cabo los gobiernos del PSOE en el transcurso de la década tenía, en general, como ha argumentado A. Cuervo, un carácter vergonzante y silencioso, ya que por motivos ideológicos y políticos los dirigentes socialistas procuraron ocultar a la opinión pública el proceso de privatización. En lugar de referirse a ella como tal, hablaron de racionalización, desinversión o redimensionamiento de los holdings públicos. Los gobernantes socialistas renunciaron al diseño de un plan global y explícito de privatización. A pesar de ello, el proceso de privatización adquirió una gran envergadura. Decenas de empresas fueron vendidas de forma directa, generalmente a multinacionales de sus respectivos sectores, tras haberlas saneado financieramente. Entre los casos más emblemáticos hallamos el de SEAT, adjudicada a Volkswagen, y el de ENASA (los camiones de la marca Pegaso), adjudicada a FIAT. La privatización de las empresas públicas más grandes y consideradas al tiempo estratégicas y privatizables —Telefónica, Repsol, ENDESA, etc.— se hizo a través de ofertas públicas de venta de acciones (OPV), colocando sucesivamente en bolsa fracciones sustanciales del capital.

Al acceder al poder el Partido Popular, en 1996, imprimió un nuevo impulso al proceso privatizador. Los dirigentes conservadores plantearon explícitamente la privatización como la estrategia central para aumentar la competencia en los mercados y para mejorar la eficiencia del sector empresarial. La privatización que se llevó a cabo en los años siguientes se guio por un plan global, con unos objetivos y calendarios definidos. Pero quizá la diferencia más destacable con el proceso privatizador anterior estriba en su intensidad. Solamente en tres años, entre 1996 y 1998, el Estado vendió —o acabó de vender— cerca de cuarenta empresas de gran tamaño, obteniendo un volumen total de ingresos de 4,1 billones de pesetas (unos 25.000 millones de euros, equivalentes al 5 % del PIB de uno de estos años). La cifra viene a representar el doble de la acumulada en el decenio precedente. En un clima bursátil favorable (véase columna 23 del Apéndice), las operaciones de OPV tuvieron un éxito clamoroso entre el público de pequeños inversores, muchos de los cuales se acercaron a la bolsa por primera vez atraídos por estas ofertas de acciones. De igual manera que había sucedido en la Gran Bretaña de Thatcher en los primeros años ochenta, las privatizaciones dieron alas al capitalismo popular. Al finalizar la década el Estado se había desprendido de todas las joyas de la corona. Ya no quedaba prácticamente nada que vender, o, por mejor decir, nada que fuera vendible. Porque es preciso tener presente que el Gobierno conservador, como antes el socialista, desistió de privatizar un conjunto, afortunadamente no muy amplio, de empresas públicas de sectores no competitivos y sin futuro. No obstante, si al hacer balance la operación privatizadora merece una valoración crítica no es por la subsistencia de un núcleo de empresas públicas residuales altamente deficitarias, sino porque se han revelado infundadas las supuestas bondades sobre la mejora de eficiencia de los mercados que tendría transferir la propiedad de las empresas públicas. En ausencia de una política verdaderamente efectiva de defensa de la competencia, el reemplazo de monopolios públicos por monopolios (u oligopolios) privados deparó pocas ventajas económicas para los consumidores.

5. LA ECONOMÍA ESPAÑOLA EN LA TRANSICIÓN A LA MONEDA ÚNICA

El tratado de Maastricht de 1992 estableció las condiciones de implantación de la moneda común y única europea, el euro. Fijó un calendario para la fase de transición que se extendería de enero de 1994 a diciembre de 1998. Durante esta etapa los países que desearan formar parte de la unión monetaria deberían tender a convergir nominalmente con los países más estables. El tratado definió cinco criterios de convergencia que deberían cumplir los países para poder acceder al euro. En la primavera de 1998 se evaluaría qué países cumplían tales criterios, procediendo ese grupo de países al término de dicho año al lanzamiento de la nueva moneda (durante tres años, 1999-2001, coexistiría con las monedas nacionales).

¿Cuáles eran estos criterios de convergencia? Primero, la inflación. No debía superar en más de 1,5 puntos porcentuales la media de los tres países con menor inflación. Segundo, el déficit público. No tenía que rebasar el 3 % del PIB. Tercero, la deuda pública, que no debía exceder el 60 % del PIB. Cuarto, los tipos de interés nominales a largo plazo, que no debían superar en más de 2 puntos porcentuales la media de los tres países con inflación más baja. Quinto, el tipo de cambio. La moneda no tenía que haberse devaluado ni desbordado la banda de fluctuación en los dos años anteriores.

El cumplimiento de estas condiciones pasó a presidir las políticas de todos los gobiernos de los países comunitarios desde 1995, una vez asimilados los efectos más duros de la recesión de 1992-1993 y superada la crisis de los mercados financieros internacionales de comienzos de 1995 (desencadenada por la crisis de pagos de México, el llamado «efecto Tequila»). España, como el resto de países comunitarios, emprendió una decidida política de ajuste fiscal a partir de dicha fecha. Rompiendo con una historia de dos décadas de laxitud en la programación del presupuesto y, sobre todo, en su ejecución, los ministros de Economía P. Solbes (del último gobierno del PSOE) y R. Rato (del primer gobierno del PP) impusieron una política estricta de contención del gasto y el déficit. La disciplina presupuestaria dio el fruto anhelado: en 1998 España cumplía el criterio de convergencia básico de consolidación fiscal (un déficit público no superior al 3 % del PIB).

Hay que aclarar que cumplió el objetivo gracias a que confluyeron varios factores, además de la esforzada política de rigor presupuestario. En primer lugar, la disposición —nunca confesada abiertamente— de los países centrales, muy particularmente de Alemania, de aplicar con flexibilidad los criterios de convergencia, consintiendo que sus socios hiciesen artificios contables para cuadrar sus cuentas públicas, como, por ejemplo, aplicar ingresos obtenidos con las privatizaciones a cubrir el déficit, o bien emplazar las subvenciones a empresas y organismos públicos fuera de los presupuestos. La predisposición favorable de Alemania —economía líder de la zona y paladín de la estabilidad nominal— a un «examen» algo benevolente obedeció, por un lado, a la aceptación (1996) por parte del resto de países de su propuesta de Pacto de Estabilidad, que convertía en exigencia permanente el requisito de control del déficit público; y, por otro lado, a la percepción de las autoridades germánicas de las enormes dificultades que encontraría la propia Alemania para cumplir a rajatabla los criterios de Maastricht, debido a los ingentes costes financieros del proceso de reunificación de las dos Alemanias. Esto llevó a relajar la condición del 60% de la deuda pública sobre el PIB, que no cumplieron numerosos países (entre ellos, España).

En segundo lugar, la consolidación fiscal alcanzó la meta fijada, como resultado, parcialmente, de la recuperación económica. A partir de 1995 la actividad económica mantuvo un alto ritmo de crecimiento, empujada por la reducción espectacular de los tipos de interés (desde 1993) y por el propio clima de «euroeuforia» que embargó a los agentes a medida que fue haciéndose creíble que España, junto con los demás países interesados, accedería al euro en el plazo previsto (véase el cuadro 10.1). El ajuste fiscal satisfizo los criterios establecidos en el tratado de Maastrich, en parte, porque se redujo la misma carga de financiación del déficit al disminuir extreordinariamente los tipos de interés. Como acabamos de señalar, su caída fue ocasionada por las propias expectativas que se generaron en los mercados financieros desde finales de 1995, las cuales llevaron a descontar que la unión monetaria efectivamente acabaría realizándose en 1998. Esta profecía autocumplida tuvo la virtud de resolver sin mayor problema la condición relativa a la convergencia en los tipos de interés nominales a largo plazo (véase gráfico 10.3). Esto tuvo también efectos macroeconómicos muy positivos. Se generó un potente círculo virtuoso. La caída de los tipos reducía el gasto y el déficit públicos a la vez que promovía el crecimiento económico al reducir los costes de financiación de las inversiones del sector privado. El crecimiento económico implicaba un incremento sustancial de los ingresos fiscales, al tiempo que una disminución de los gastos de mantenimiento de renta (subsidios de paro, transferencias, etc.). Ello generaba ulteriores reducciones del déficit y, posiblemente, de la deuda, que permitían realimentar el círculo.

Como se aprecia en el gráfico 10.3, los tipos de interés a largo plazo españoles (como los italianos) estaban en 1995 en cotas mucho más altas que los alemanes y franceses. La recesión de 1992-1993 hundió los niveles en todos los países, pero más en los periféricos (España e Italia) que en los centrales (Alemania y Francia). El fuerte impulso de la actividad económica que provocaron tipos de interés bajos constituyó una verdadera lección de economía para todos los gobiernos. Costó muy poco que a finales de 1994 todos coincidieran en la bondad de coordinar sus políticas y convergir hacia tipos de interés bajos. Como hemos mencionado, lo que más ayudó a este objetivo fue la convicción con la que los gobiernos plantearon presupuestos restrictivos y la habilidad con la que convencieron a la opinión pública de los sacrificios que había que aceptar para alcanzar el objetivo de la integración monetaria. Una vez los mercados también se convencieron de que el proceso era imparable, la convergencia se obtuvo en poco más de dos años. Fue el mayor éxito en el camino hacia el cumplimiento de las condiciones de Maastricht.

CUADRO 10.1. Macromagnitudes e indicadores básicos de la economía española en la transición al euro,⁽¹⁾ 1995-1998

Concepto

1995

1996

1997

1998

PIB

3,7

2,7

3,8

4,7

Inversión (FBCF)

9,6

2,5

5,3

10,7

Demanda interna

1,9

2,7

1,9

4,9

Tipos de interés a largo plazo

11,5

8,9

6,5

4,9

Índice precios consumo

4,7

3,6

2,0

1,8

Déficit público⁽²⁾

6,5

4,9

3,4

3,2⁽⁴⁾

Deuda pública⁽²⁾

61,7

65,6

64,4

62,5

Tipo de cambio⁽⁵⁾

92,7

93,3

89,1

88,8

Remuneración por asalariado

3,0

4,0

2,8

2,8

Tasa de paro⁽³⁾

22,8

21,7

20,2

18,1

Balanza por cuenta corriente⁽²⁾

0,2

0,1

0,4

–0,5

Notas: (1) Datos en tasas de variación interanual, si no se indica lo contrario. Donde (2) = en porcentaje del PIB y (3) = en porcentaje de la población activa; (4) El porcentaje del déficit público del año 1998 asciende a 3,0% si se calcula sobre el PIB valorado con base 1995, según el INE; (5) Tipo de cambio efectivo nominal (1993 = 100).

Fuente: Apéndice y Banco de España, Boletín Estadístico.

Por lo que respecta a la inflación, al igual que ocurrió con el déficit público, pudo ser dominada suficientemente, si bien no vencida, para cumplir in extremis los criterios de Maastricht. Este logro histórico en la lucha antiinflacionista obedeció a la conjunción de diversos factores. En primer lugar, hay que atribuirlo a la excelente gestión de control monetario por parte del Banco de España, desde que en 1994 dispuso de autonomía absoluta respecto al Gobierno. La Ley de Autonomía aprobada entonces prohibía estrictamente que las administraciones y entes públicos obtuviesen financiación del instituto emisor y reconocía a este total independencia en la formulación de la política monetaria. En segundo lugar, se produjo una desaceleración de la inflación hasta niveles muy bajos como consecuencia de la extraordinaria moderación salarial y del ambiente de virtual ausencia de conflictividad social (véase gráfico 5.4). Los sindicatos y las organizaciones patronales asumieron la idea de que era fundamental para España poder participar en el lanzamiento de la moneda única. Desde 1993, las alzas salariales fueron moderadas en términos nominales y prácticamente inexistentes en términos reales, por dos razones adicionales. Una es el impacto de la dura crisis de 1992-1993, que alteró el comportamiento de los agentes económicos. Otra causa de la contención de las reivindicaciones de los asalariados se halla en las reformas laborales de 1994 y 1997, que, como hemos visto, flexibilizaron el mercado. Finalmente, no habría que olvidar que la inflación fue sojuzgada en el momento oportuno por puro azar. La fortuna sonrió a España, al igual que al resto de los países industrializados. En 1997 y 1998 gozaron de una coyuntura muy favorable en cuanto a la evolución de los precios del petróleo, las materias primas y los alimentos. Se trata de una evolución puramente puntual —originada, en parte, por la crisis financiera de las economías emergentes—. No tuvo continuidad, pero sí una influencia desinflacionista probablemente decisiva justo en el último tramo de la fase en que los países debían cumplir los criterios de convergencia.

En resumidas cuentas, el esfuerzo por cumplir las condiciones de Maastricht alumbró una política económica excelente para recuperar la senda del crecimiento, en España y en toda la Unión Europea. Tal como puede comprobarse en el cuadro 10.1, el PIB volvió a crecer, impulsado por la reanimación de la inversión, que fue muy sensible a la caída de los tipos de interés. El déficit público se contrajo, pero no la deuda —no se podían cumplir todos los deberes a la vez—. La remuneración por asalariado estabilizó su crecimiento sin conflictividad. La reducción aún mayor de la inflación tranquilizó a los sindicatos y la caída espectacular del coste del crédito hipotecario repercutió en una subida de la capacidad adquisitiva de las familias. Este contexto facilitó los acuerdos laborales de 1997, que, a su vez, animaron el empleo y la capacidad de gasto. La tasa de paro se contrajo a buen ritmo, realimentando a su vez el crecimiento económico. Es la España que «va bien» proclamada por el presidente del Gobierno, José María Aznar.

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA

Un trabajo que permite obtener una acertada visión general sobre la economía española de este período es el de C. BETRÁN, A. CUBEL, M. A. PONS y M. T. SANCHÍS (2010): La España democrática (1975-2000). Economía, Madrid: Síntesis. Una aproximación global que aborda en poco espacio todos los aspectos fundamentales se halla en el capítulo 8 del libro de J. MALUQUER DE MOTES (2014): La economía española en perspectiva histórica, Barcelona, Pasado y Presente. El libro de J. L. GARCÍA DELGADO (dir.) (1999): España, Economía: ante el siglo XXI, Madrid, Espasa, reúne un amplio espectro de estudios sectoriales interesantes —a destacar los que tratan aspectos institucionales y de política económica—, en los cuales se analizan los cambios acaecidos en el período desde una perspectiva temporal que abarca el último tercio del siglo XX. Para una aproximación a las transformaciones estructurales inducidas por la incorporación a la Unión Europa, son asimismo útiles los estudios compilados por J. L. GARCÍA DELGADO y R. MYRO (dirs.) (2007): Lecciones de economía española, Madrid, Thomson-Cívitas. Si el lector está interesado en profundizar en esta línea y tiene un cierto conocimiento de conceptos económicos puede acudir a la obra de J. VIÑALS (ed.) (1992): La economía española ante el Mercado Único europeo. Las claves del proceso de integración, Madrid, Alianza, en la cual se examinan de forma harto minuciosa y penetrante las transformaciones estructurales en la economía española causadas por el ingreso a la Unión Europea. Sobre la política económica aplicada durante el período, es instructiva la lectura del libro de quien fue el principal responsable de dicha política, C. SOLCHAGA (1997): El final de la edad dorada, Madrid, Taurus. Sirve para entender la limitada capacidad gubernamental para decantar el rumbo macroeconómico ante la acción de los actores sociales. Un análisis de las dificultades que halló España para alcanzar la estabilidad y la convergencia macroeconómica en J. VIÑALS (2004): «La integración económica de España en la Unión Europea», en E. FUENTES QUINTANA (dir.): Economía y economistas españoles. Vol. 8, Barcelona, Galaxia Gutenberg. Un estudio muy esclarecedor, tanto desde una perspectiva teórica como descriptiva, sobre la privatización de la empresa pública se encuentra en G. BEL Y A. COSTAS (2001): «La privatización y sus motivaciones en España: de instrumento a política», Revista de Historia Industrial, 19-20. Un balance crítico sobre la política de liberalización y de defensa de la competencia, en M. A. FERNÁNDEZ ORDÓÑEZ (2004): «La liberalización y la competencia en los mercados de bienes y servicios», en E. FUENTES QUINTANA (dir.): Economía y economistas españoles. Vol. 8, Barcelona: Galaxia Gutenberg.

11. ESPAÑA EN LA ZONA EURO (1999-2017)

1. EL CICLO ECONÓMICO DEL ACCESO AL EURO Y AL ENDEUDAMIENTO DESENFRENADO

El rumbo tomado por la economía española desde finales de la década de 1990 ha estado marcado por dos complejos procesos históricos: la globalización económica y la unión monetaria europea (oficialmente, la Unión Económica y Monetaria, UEM). La globalización ha alterado profundamente los sistemas productivos y los equilibrios macrofinancieros de todas las economías a partir de los años finales del siglo XX. El comercio internacional de bienes y, crecientemente, de servicios se realiza cada vez más a través de las cadenas de valor global, que aúnan integración vertical de la organización industrial y fraccionamiento internacional de las distintas fases de la producción de un bien, en función de las ventajas competitivas de las economías locales. La globalización se ha convertido en una fuerza propulsora de enorme potencia para las economías emergentes asiáticas, con China a la cabeza. Esto ha afectado a las economías desarrolladas de múltiples maneras, entre las cuales destacaremos dos. Una de ellas es la inundación de bienes manufacturados baratos de todo tipo, que ha ayudado sobremanera a que las tasas de inflación se mantuvieran bajas pero que ha destruido millones de puestos de trabajo, especialmente en la industria. En segundo lugar, los excedentes en las balanzas por cuenta corriente logrados por las grandes economías emergentes se han materializado en una gigantesca oferta de liquidez a disposición de las economías avanzadas. Esto es lo que se conoció, a principios del siglo XXI, como la «gran moderación». Las autoridades monetarias y económicas, los círculos académicos y los analistas financieros se convencieron de que la inflación había sido vencida y las economías desarrolladas habían entrado en un régimen de estabilidad macroeconómica sin fin previsible. Los ciclos económicos parecían ser algo superado gracias a que la economía global se desenvolvía sin cortapisas y a que, en apariencia, los mercados funcionaban eficientemente tras haber sido desregulados. Lo que acabó ocurriendo es que el elevado ahorro mundial y el exceso de liquidez resultante de la política de bajos tipos de interés sostenida por los bancos centrales propiciaron un endeudamiento a gran escala en las economías avanzadas. La desregulación de los mercados financieros y la despreocupada supervisión de los bancos y otras instituciones financieras condujeron a que estas entidades concedieran demasiado crédito, asumiendo riesgos excesivos.

Para la economía española el acceso a la UEM significó seguir con mayor ímpetu la senda abierta por una globalización marcada por la desregulación financiera. Es imposible exagerar la trascendencia de este singular fenómeno histórico, la incorporación a un área con una moneda común, sustitutiva de las monedas nacionales y en la cual la política monetaria es competencia de una institución —el Banco Central Europeo (BCE)— independiente de los gobiernos nacionales. A ojos de la sociedad española, con la puesta en marcha de la UEM nuestro país entró en una nueva era económica. Compartir la misma moneda con las economías centrales de la Unión Europea, encabezadas por Alemania, pensaba unánimemente la ciudadanía, no podía sino reportar grandes beneficios para la economía española. Los agentes económicos de cualquier condición (consumidores, ahorradores, inversores, empresarios) entendieron que, con la adopción del euro, España abandonaba su régimen macroeconómico tradicional. Los gobernantes y las élites en general, como ha señalado A. Costas, abundaron en esta visión optimista confiando infundadamente en que el euro actuaría, por sí solo, como un ancla de estabilidad interna, evitando que la economía española volviera a caer en sus inveterados desequilibrios macroeconómicos. El nuevo entorno habría de caracterizarse, supuestamente, por una gran estabilidad de las variables nominales, con carácter permanente. Los tipos de interés se mantendrían para siempre en niveles muy bajos, los precios ya no experimentarían más fuertes subidas y ninguna devaluación ocasionaría un repentino empobrecimiento económico.

Se discutió muy poco —en la élite económica, solo el exministro de Economía M. Boyer puso objeciones significativas— de qué podía suponer que la política monetaria estuviera en manos del BCE y a qué intereses serviría el nuevo banco central. Por una simple cuestión de volumen de PIB, Alemania era la primera economía de la eurozona y sería lógico que fuera la que más pesara en la toma de decisiones. En los momentos fundacionales del euro, su pulso económico estaba deprimido, al igual que el de Francia. El de España, como el de todos los países de la periferia de la eurozona era, en cambio, eufórico porque los tipos de interés habían convergido rápidamente a los bajos niveles de Alemania y Francia y porque la reputación de estos grandes países, de moneda estable, se compartía con los de la periferia. Como es lógico, el BCE se fijó más en las grandes economías que en las medianas y pequeñas. La fijación de tipos de interés, tal como explica M. Sebastián, siguió una pauta (la «regla de Taylor» en la jerga económica) que era idónea para Alemania pero no para España. ¿Cuál era la diferencia? De 2001 a 2006 unos tres puntos porcentuales menos de lo que hubiera convenido a España si la decisión la hubiera tomado el Banco de España. Antes —de 1999 a 2000— y después —de 2007 a 2008—, entre uno y dos puntos porcentuales menos. Esos tipos de interés que convenían a Alemania fueron un poderoso incentivo para que España —todos los agentes económicos— se endeudara mucho más de lo que ya podía endeudarse por la simple incorporación a la moneda única, con lo que representaba de prima de riesgo nula y de reputación máxima.

Efectivamente, los beneficios que prometía rendir la simple pertenencia a la zona euro deslumbraron a los agentes económicos y a los gobernantes. Se generó de inmediato un clima de «euroeuforia», que alentó un generalizado exceso de gasto y de endeudamiento. El optimismo también embargó a los prestamistas e inversores extranjeros, que, ante la desaparición del riesgo cambiario, se lanzaron a financiar la demanda de fondos de las empresas, los bancos y las administraciones públicas españolas. Los vientos de la globalización y la liberalización financiera empujaban con fuerza en la misma dirección. De modo que la expansión experimentada por la economía española en la etapa de bonanza se basó en el endeudamiento. Y, como no podía ser de otra manera, la crisis que estalló en 2007 y abocó a nuestra economía a una depresión fue asimismo una crisis de deuda. Es importante reparar en ello por cuanto la raíz financiera del auge y el declive económico que ha vivido la España del euro conforma un ciclo económico con rasgos diferentes a los que caracterizan los grandes ciclos económicos del siglo XX. Veámoslo.

CUADRO 11.1. Aumento/disminución de algunas macromagnitudes e indicadores económicos en las fases expansivas/contractivas (en %)¹

Notas: ¹ El porcentaje de variación se ha calculado tomando como referencia del nivel de partida de la expansión el año anterior a la fase de crecimiento y como referencia del nivel de partida de la contracción el año del máximo cíclico. Ambos años son los indicados en el encabezamiento de las dos fases de cada ciclo, por ejemplo, 1984 y 1991. ² Mínimo y máximo anual del ciclo. ³ 1929-1942.

Fuentes: Apéndice, L. Prados de la Escosura (2017): Spanish Economic Growth, 1850-2015, Londres, Palgrave Macmillan, https://www.palgrave.com/la/book/9783319580418; Banco de España, Boletín Estadístico; y, para el crédito bancario deflactado en 1919-1939, P. Martín Aceña y M. A. Pons (2005): «Sistema monetario y financiero», en A. Carreras y X. Tafunell (coords.): Estadísticas Históricas de España. Siglos XIX y XX, Bilbao, Fundación BBVA, 3 vols.

Contrariamente a lo que suele pensarse, el período de expansión de la primera década del euro (1999-2007) no fue una de las etapas de crecimiento más extraordinarias vivida por nuestra economía. El PIB aumentó tanto como en la etapa precedente (1985-1991), pero sustancialmente menos que en el auge de entreguerras (1919-1929) y estuvo muy por debajo del de la edad dorada (1960-1974). Es cierto que hay razones para sostener que el auge económico inducido por la puesta en marcha de la UEM se inició en realidad con antelación a ella. Cabe defender que dio comienzo en 1996, una vez el Consejo Europeo, celebrado en Madrid en diciembre de 1995, despejó el horizonte de la implementación del euro y el Gobierno español, como los de los demás países, se aplicó resueltamente a ejecutar las medidas necesarias para cumplir las condiciones del tratado de Maastricht (véase capítulo anterior). Si aceptamos esta periodización y tomamos como vara de medir la variación del PIB, se desprende que el ciclo expansivo superó en amplitud a los otros registrados en el último siglo, salvo el de la edad de oro (véase cuadro 11.1). No obstante, si la métrica del auge es la mejora del bienestar de la población, aproximado por el PIB por habitante, el boom de 1996-2007 fue exactamente parejo a los de 1985-1991 y 1919-1929, y, por supuesto, muy inferior al de 1960-1974. Por otra parte, es interesante observar que el auge que nos ocupa no sobresale en cuanto al crecimiento de la demanda interna. La causa radica en que la inversión, más concretamente la inversión en bienes de equipo, ha sido menos dinámica. También lo ha sido el avance de la industria manufacturera.

Pero los tres aspectos en que la expansión de 1996-2007 se diferencia de las anteriores son los siguientes. El primero y más sobresaliente, la capacidad de generación de empleo. El empleo aumentó en una proporción solo ligeramente inferior a la del PIB. Esto es algo extraordinario. Entre 1996 y 2007 se crearon 6,4 millones de trabajos equivalentes a tiempo completo (ETC), lo que representaba un incremento de la fuerza de trabajo de prácticamente el 50 %. El número de ocupados en 1996 era de 13,5 millones, aproximadamente el mismo que ¡en 1974! En 2007 llegó a 19,8 millones (cifras referidas a empleos equivalentes a jornada completa, véase columna 2 del Apéndice). Estas cifras están muy por encima de las registradas en cualquier otra coyuntura. Desde la perspectiva de la ocupación, el boom de 1996-2007 tuvo sin duda un carácter excepcional. La otra cara de esta expansión tan intensiva en trabajo fue el estancamiento de la productividad. Aquí hallamos una segunda diferencia clave con los restantes grandes ciclos expansivos del siglo XX, que han tenido como uno de sus pilares fundamentales la mejora de la productividad del trabajo y del total de los factores. Más adelante descubriremos que ambos rasgos obedecen a un mismo factor: un modelo de crecimiento basado en el sector de la construcción. Por último, las cifras del cuadro 11.1 demuestran que la expansión de 1996-2007 se sustentó sobre el crédito bancario, cuyo volumen se incrementó mucho más que en todas las etapas anteriores (exceptuando la etapa de 1960-1974, en la que la industrialización acelerada permitió batir los registros históricos en todos los frentes, salvo en el empleo).

El cuadro comentado evidencia, pues, que en perspectiva histórica la prosperidad de los años 1996-2007 solo ha sido extraordinaria por la masiva movilización del factor trabajo y del crédito. Los datos del cuadro también revelan que, por contra, la crisis iniciada en 2007 ha sido excepcionalmente severa, cualquiera que sea el indicador manejado. Mientras el PIB y el consumo privado se estancaron o incluso crecieron levemente en las fases contractivas de los restantes ciclos del último medio siglo, entre 2007 y 2013 sufrieron una fuerte caída. El retroceso de la inversión fue de un orden de magnitud muy superior al registrado en 1974-1984 y 1991-1993, arrastrada por el derrumbamiento del sector inmobiliario: la inversión en vivienda se redujo a menos de la mitad. Bien es verdad que todos estos indicadores y otros (producción industrial, productividad) padecieron un deterioro sensiblemente más acusado entre 1929 y 1939, debido, por supuesto, al brutal impacto ocasionado por la Guerra Civil. Pero, en este sentido, es muy llamativo que la caída de la demanda interna ocurrida entre 2007 y 2013 sea análoga a la que tuvo lugar en 1929-1939 (el colapso de las exportaciones durante este período hizo que el PIB disminuyera más que la demanda interna, mientras que la fuerte alza de las exportaciones netas registrada en la última década ha suavizado la caída del PIB). En una palabra, sin el comercio exterior, la actividad productiva ¡habría atravesado en 2007-2013 una crisis tan aguda como en 1929-1939! En puestos de trabajo destruidos, ninguna fase contractiva anterior ha revestido tanta gravedad como la que hemos padecido en la última década. Tampoco hubo en el siglo XX ninguna otra crisis en que el crédito se redujera con fuerza, lo cual denota precisamente que la crisis de 2007-2013 ha sido, a diferencia de las restantes, una crisis de la deuda. Su resolución ha exigido un largo y doloroso proceso de desendeudamiento.

Los economistas denominan la reciente crisis como la Gran Recesión. El término es sin duda apropiado para referirse a grandes economías desarrolladas, como Estados Unidos o Alemania. No lo es si hablamos de España. Lo que hemos vivido en los años posteriores a 2007 es una depresión económica en toda regla, una gran depresión. Buena prueba de ello es el nivel, sin precedentes, alcanzado por la tasa de paro. Un indicador aún más expresivo de la singular profundidad de la crisis es el descenso del PIB por habitante. El cuadro que hemos comentado indica que no ha habido nada comparable después de la Guerra Civil. Es más, si medimos la intensidad de una crisis por la magnitud de la caída del PIB per cápita, en muy contados momentos históricos España ha sufrido crisis tan o más graves: en las décadas de 1860 y 1870 (1867-1868, 1878-1879), en los años de las últimas guerras coloniales ultramarinas (1893-1896), durante la gran depresión (1930-1933) y la Guerra Civil (1936-1939) (véase columna 4 del Apéndice). Pero lo que distingue una depresión de una recesión no es solamente la amplitud de la disminución del PIB per cápita sino su duración. Pues bien, durante seis años consecutivos —de 2008 a 2013— el nivel de bienestar económico de los españoles se redujo continuamente. En ninguna crisis anterior, al menos desde 1850, sucedió tal cosa, ni siquiera a raíz de la Guerra Civil. Si consideramos que el tiempo transcurrido hasta que se recupera el nivel previo a la crisis da la medida de la profundidad de una depresión, entonces la actual es la segunda más importante sufrida por la economía española, solamente por detrás de la iniciada en 1930, que se prolongó veinticinco años, hasta 1954. La actual acaba de finalizar cuando escribimos estas líneas, en la primavera de 2018, si tomamos en cuenta que a principos del año recuperamos el nivel de PIB per cápita de 2007. En términos de empleo seguramente llevará dos o tres años más recobrar el máximo anterior a la crisis, es decir una década larga.

2. EL BOOM CREDITICIO, INMOBILIARIO E INMIGRATORIO

El modelo económico de España en el primer decenio de existencia del euro se basó en el endeudamiento del sector privado. La acumulación de deuda fue tan desmesurada que llegó a unas cotas desconocidas en toda nuestra historia y sobrepasó a las alcanzadas por los otros países en estos años caracterizados por la superabundancia de crédito. Como ha señalado D. Taguas, con los datos del Banco Mundial, en ningún país del área euro aumentó tanto el crédito como en España; solamente hubo un país en el mundo que se endeudó más.

GRÁFICO 11.1. Tasas de variación interanual del PIB y del crédito bancario vivo (en %), 1996-2017

Fuente: Elaboración propia a partir de Banco de España, Boletín estadístico.

La lectura del gráfico 11.1 resulta aleccionadora. En 1996, el stock de crédito bancario creció a la misma tasa que el PIB nominal. Esto venía a ser la dinámica de funcionamiento normal del sistema crediticio nacional, que se interrumpiría en 1997. Anticipando la participación de España en la UEM, los préstamos bancarios comenzaron a expandirse a una tasa de dos dígitos, aproximadamente el doble que el PIB. A partir de 2004 cobraron aún mayor velocidad. El crédito bancario se acrecentó a un ritmo explosivo, entre el 20 y el 25 % anual, triplicando el aumento del PIB nominal. Esta carrera disparatada de endeudamiento se frenó bruscamente en 2008. En los años siguientes, hasta 2012, las variaciones en el stock de crédito se acompasaron a las de la economía. Desde 2013 el crédito se reduce cada año, alejándose del pulso del PIB nominal, lo que refleja un intenso proceso de desendeudamiento.

¿Por qué se produjo una aceleración crediticia tan desaforada? ¿Cómo pudo financiarla la banca? ¿Qué uso dieron los prestatarios a esta montaña de dinero? Para hallar la respuesta a estos interrogantes es preciso examinar el fenómeno del extraordinario exceso de endeudamiento privado desde el lado de la oferta y de la demanda. Comencemos por el primer enfoque, puesto que las entidades bancarias alimentaron la demanda crediticia, sobre todo de los hogares y las pymes.

El modelo de negocio del sistema bancario español es el de la banca minorista con una extensa red de oficinas. Este modelo tiene unos costes fijos muy elevados, que ponen en riesgo la rentabilidad cuando el margen de intermediación se estrecha al reducirse los tipos de interés, como ocurrió en aquellos años. El problema se resuelve con un gran volumen de operaciones, lo que viene facilitado, cuando de créditos y préstamos se trata, por los propios bajos tipos de interés. Las cajas de ahorros, equiparadas en operativa financiera con los bancos poco tiempo antes (1993), se lanzaron a una extensión espectacular de su red de sucursales fuera de sus territorios de implantación tradicionales. Aumentaron el número de oficinas en un 42 %, hasta llegar a casi 25.000, mientras los bancos las reducían en menor proporción (en 2008, tenían 15.000). A medida que las entidades aumentaban su red hacían todo lo posible para conceder préstamos y créditos, relajando los criterios para su concesión y el control de riesgos hasta el punto de prestar poca atención a la capacidad de pago del deudor. Las entidades ofrecieron crédito sumamente barato y en condiciones muy ventajosas para los tomadores de crédito; entre otras, plazos de vencimiento extremadamente largos y sobrevaloración de los activos que servían de garantía. Las familias no resistieron esos cantos de sirena. Su experiencia vital era que los bancos solo les dejaban dinero si estaban seguros de que podrían devolverlo. En España, todo el mundo pensó que el patrón de los tipos de interés había cambiado de forma definitiva y que tenía a su alcance una oferta de crédito sumamente abundante y barato por tiempo indefinido.

La extraordinaria facilidad de acceso al crédito, unida a la confianza y al optimismo que embargó a los agentes económicos a raíz de la entrada en la UEM, activó el endeudamiento masivo. El gráfico 11.2 revela que el apetito de crédito se tornó insaciable tanto para los hogares como para las empresas. En los años que precedieron a la UEM, el volumen de crédito contraído por unos y otras representaba, respectivamente, alrededor del 31 y 43 % del PIB. De ahí escaló, en un ascenso ininterrumpido, hasta más del 80 y del 110 % del PIB, respectivamente; es decir, si a mediados de los 1990, el crédito concedido por la banca española al sector privado no alcanzaba a representar el 75 % del PIB, al final del auge lo duplicaba. En el conjunto de la eurozona la fiesta crediticia fue más contenida: el crédito bancario quedó por debajo del 150 % del PIB en la culminación de la bonanza financiera.

GRÁFICO 11.2. Endeudamiento de los hogares, las empresas y las administraciones públicas (% del PIB), 1995-2016

Fuente: Eurostat, base de datos en línea (http://ec.europa.eu/eurostat/data/database).

La pregunta que surge a continuación es: ¿cómo consiguió la banca española financiar tal volumen de crédito? La banca comercial —las cajas de ahorros y prácticamente toda la banca española lo son— suele financiar su actividad crediticia con los depósitos bancarios. Históricamente, la relación entre la magnitud de estos activos y pasivos ha sido muy estable, en un nivel cercano a la unidad. Desde 1998 hasta 2008 no fue así, el crédito creció continuamente con mayor celeridad que los depósitos (la reversión hacia el nivel normal se inició en 2009 y pudo darse por completada en 2017). Sucedió esto porque las entidades hallaron en los mercados de capitales mayoristas del área euro una fuente de recursos aparentemente inagotable. La banca y otras instituciones financieras alemanas, francesas y de otros países del área con capacidad de financiación exterior estuvieron encantadas de comprar cuantos títulos de renta fija emitieran las entidades bancarias españolas. Estos préstamos estaban denominados en la misma moneda y respaldados por activos reales, tenían la garantía de las hipotecas concedidas por la banca española. El gráfico 11.2 evidencia la importancia que revistió la deuda colocada en los mercados mayoristas europeos (segmento «sector financiero»). Pasó de significar el 2 % del PIB a más del 60 % en el punto álgido. Las entidades aún recurrieron adicionalmente al crédito no titulizado, en el mercado interbancario. En definitiva, la banca española se endeudó masivamente en el exterior para proveer crédito a espuertas a las familias y las empresas no financieras domésticas.

Como ha ocurrido en tantas ocasiones en el pasado, cuando el crédito es muy abundante y barato suele generar la burbuja de algún activo que concita un especial interés para los inversores. Dadas las preferencias sociales, la plétora de crédito activó una burbuja inmobiliaria. Complació a buena parte de la sociedad española: las familias pudieron acceder a una vivienda en propiedad, las entidades bancarias expandieron sin freno su negocio sobre la base de la concesión de préstamos hipotecarios, quienes vivían de la promoción y la construcción de viviendas gozaron de una época dorada y las propias administraciones públicas figurarían también como grandes beneficiarias por la fácil recaudación fiscal. La explosión crediticia y la burbuja inmobiliaria se retroalimentaron. A medida que la deuda se acrecentaba, los precios de la vivienda subían, lo cual redoblaba la demanda y la oferta de crédito, anticipando que el valor de los inmuebles seguiría aumentando. Pero no se trató de una simple ola especulativa sostenida con deuda. Factores reales tiraron de la demanda de vivienda. El flujo inmigratorio y la generación de nuevos puestos de trabajo formaron en pocos años millones de nuevos hogares.

La burbuja inmobiliaria desencadenó un boom de la construcción de viviendas de dimensiones descomunales, el cual a su vez realimentó la burbuja. Hasta mediados de la década de 1990 se construían cada año unas 230.000 viviendas. Desde 1996 hasta 2007 la cifra aumentó incesantemente, a un ritmo del 10 % anual, hasta llegar a 700.000. Una oferta muy flexible de suelo urbanizable activó el auge constructor. Como ha puntualizado L. Garicano, una sentencia del Tribunal Constitucional en 1997 dio la bendición legal al desenfreno urbanístico al consentir que cualquier promotor (agente urbanizador) pudiera enriquecerse desarrollando suelo que antes no estaba en el mercado, sin ser siquiera el propietario, simplemente consiguiendo que el ayuntamiento aprobara el convenio urbanístico propuesto por el promotor. La Ley del Suelo (1998) se acomodó al dictamen constitucional y a los intereses locales declarando urbanizable casi todo el territorio (los espacios protegidos eran la excepción). Los equipos municipales tenían un fuerte incentivo para aprobar los convenios urbanísticos dado que una parte del suelo se entregaba a los ayuntamientos. El desarrollo urbanístico y la construcción de viviendas se convirtieron en una jugosa fuente de financiación para las administraciones locales. Tan jugosa que se produjo la captura de las autoridades locales por parte de los promotores. Las haciendas autonómicas y la del Estado también tuvieron interés en sostener la burbuja inmobiliaria; sus arcas se llenaron con los diversos tributos que recaen sobre la actividad constructora y las transacciones inmobiliarias.

Al boom de la construcción de viviendas se sumó el boom de las infraestructuras. Fueron unos años de grandes inversiones en obras públicas. En parte se financiaron con la generosa aportación de fondos de la Unión Europea. En otra parte, la financiación fue a cargo, como es lógico, de los presupuestos públicos de la Administración central y de las administraciones autonómicas. Pero hubo una parte restante, posiblemente muy abultada, de inversiones estructuradas bajo imaginativos y oscuros artificios contables que pesarán sobre los presupuestos de las décadas venideras y que, curiosamente, no han sido detectadas como déficit o deuda públicos por las autoridades europeas. Esta sobrecarga fiscal resultará muy gravosa porque, como ha afirmado M. Sebastián, se cometieron muchos excesos y hubo mucho despilfarro. La rentabilidad política que podían extraer los gobernantes de tales inversiones pesó más que su rentabilidad social y financiera. De hecho, en un buen número de casos esta fue nula o negativa: los ingresos nunca permitirán cubrir la inversión realizada y a menudo ni siquiera cubren los costes variables; los beneficios sociales son dudosos e inferiores a los costes sociales. España se ha convertido en el país europeo con la red de ferrocarriles de alta velocidad y de autopistas-autovías más extensa, a costa de tener trenes, carreteras y aeropuertos vacíos o con escasos pasajeros. Las infraestructuras portuarias y el parque de centrales eléctricas también se sobredimensionaron grandemente como consecuencia de unas expectativas de fuerte crecimiento a medio plazo de la demanda que no tardarían en revelarse infundadas.

El aumento explosivo de la edificación de viviendas y de la obra pública llevó a que el sector de la construcción ejerciera la función de motor del crecimiento económico. El empleo en el sector se dobló, representando su millón y medio de nuevos trabajadores cerca de ¼ de los empleos creados por el conjunto de la economía. Contribuyó de forma directa en igual proporción al crecimiento del PIB. A ello hay que añadir la contribución indirecta, los efectos de demanda inducidos. El boom constructor tiró con gran fuerza no solamente de la industria auxiliar, de materiales de construcción —la producción de cemento alcanzó un nivel más alto que la de Alemania, Francia, Reino Unido e Italia juntas— sino de una amplia variedad de ramas manufactureras y de servicios, muy destacadamente los servicios públicos y el sector financiero.

El liderazgo del sector de la construcción explica que el patrón de crecimiento del período fuese extremadamente intensivo en trabajo. Pero ¿por qué, a diferencia del pasado reciente, se hizo un uso tan intensivo del factor trabajo para expandir la producción? La clave reside en la inmigración. Ahí se produjo un shock de oferta de enorme potencia que, además de transformar el mercado laboral, ha significado uno de los cambios sociológicos más profundos que ha conocido nuestra sociedad en las últimas décadas. España, que durante siglos fue tierra de emigrantes, se convirtió de súbito en país de destino de grandes masas de inmigrantes.

El flujo inmigratorio ha sido de grandes dimensiones, ocasionando una aceleración demográfica sin precedentes (véase cuadro 1.1). En 1998 residían en España aproximadamente 0,6 millones de extranjeros, lo que representaba el 1,6 % de la población total; en 2007 ascendían a 5,3 millones, equivalentes al 11,4 % de la población residente en el país. Estas cifras indican que España ha convergido con el patrón europeo en cuanto a la proporción de inmigrantes en un cortísimo intervalo de tiempo.

Una llegada tan masiva de inmigrantes, procedentes principalmente de América Latina y el norte de África, pero también de Europa oriental y de diversos países asiáticos, se explica tanto por el efecto de movilización del trabajo causado por la globalización económica cuanto por las mayores oportunidades de puestos de trabajo de baja calificación que ofrecía la economía española respecto a las restantes economías europeas. Las autoridades facilitaron esta afluencia humana, quizás alarmadas por las previsiones demográficas que apuntaban a un inmediato declive de la población. La ley de extranjería (2000) significó una política de puertas abiertas a la inmigración. Regularizó a prácticamente todos los extranjeros que habían llegado hasta entonces y estableció un procedimiento de regularización y de reagrupamiento familiar para aquellos que llegaran a continuación, a quienes mientras tuvieran la condición de inmigrantes ilegales las administraciones públicas les concederían el acceso a bienes públicos (sanidad, educación, etc.).

La afluencia de inmigrantes ha tenido un gran impacto sobre el mercado de trabajo. Ha aumentado en gran medida la oferta de mano de obra disponible y ha flexibilizado el mercado. Enormes contingentes de mano de obra barata han ocupado los puestos de trabajo de baja cualificación. En primer lugar, en la industria de la construcción, retroalimentando el auge del sector: los inmigrantes encontraban trabajo en la actividad productiva que ellos mismos contribuían a expandir con su demanda de viviendas. La llegada de millones de trabajadores extranjeros también revolucionó silenciosamente los mercados de trabajo de diversas actividades de los servicios, las faenas agrícolas y, en general, de todas aquellas tareas que los trabajadores españoles eran renuentes a desempeñar. Además, los servicios de asistencia doméstica y a la tercera edad se expandieron enormemente. La amplia oferta de trabajadores extranjeros disponibles para ejercer esas tareas de apoyo a las familias contribuyó a que muchas mujeres españolas se decidieran a incorporarse al mercado laboral. La tasa de actividad femenina pasó del 47 % en 1996 al 61,4 % en 2007, reduciéndose la brecha con la media correspondiente a la UE-15 de 10 puntos porcentuales a 3. En definitiva, la disponibilidad de una mano de obra abundante, barata y dúctil ha flexibilizado el funcionamiento del mercado laboral y ha inducido a los empresarios a utilizar de forma muy intensiva el factor trabajo. Las actividades en cuya función de producción el trabajo tiene mayor peso, como la construcción, se han visto fuertemente potenciadas respecto al resto. Esto ha tenido implicaciones negativas para la productividad del conjunto de la economía española, como veremos más adelante.

Los factores tratados hasta aquí fueron los causantes de la bonanza económica vivida en la década que precedió a la crisis de 2008. Por debajo de esta realidad económica vibrante pero finalmente frágil se produjo una importante transformación en la organización empresarial que fortaleció nuestro sistema productivo, la internacionalización de la empresa española. El grado de madurez alcanzado por la misma llevó a que numerosas empresas nacionales asumieran que su acción debía desenvolverse en la economía global. Dentro de la industria manufacturera no fueron pocas las empresas españolas que se integraron en las cadenas de valor global, si bien, como nos advierte J. Palafox, sin ocupar nunca una posición de liderazgo. La participación en cadenas productivas internacionales potenció las exportaciones y puso a estas empresas al abrigo de los vaivenes de la demanda interna. Pero en aquellos años el cambio más vistoso tuvo lugar en el ámbito de la estrategia de crecimiento orgánico de grandes empresas españolas, que se convirtieron en multinacionales. Hasta mediados de la década de 1990, las empresas españolas habían tenido una implantación en el extranjero extremadamente limitada. A partir de entonces, en muy pocos años, un buen número de empresas se multinacionalizaron. En este ámbito tuvo lugar un extraordinario proceso de cambio y modernización que debe ser subrayado.

Tradicionalmente, como hemos visto en los capítulos precedentes, España se ha caracterizado por ser un receptor de inversión extranjera. A la altura de 1992, España figuraba a la cola de los países de la Unión Europea en el volumen acumulado de su inversión directa en el exterior (en relación al PIB). Según los datos de UNCTAD, solamente se situaban por detrás Grecia y Portugal. Esto muestra de manera palmaria que la internacionalización de la empresa española era, hasta ese momento, casi inexistente. Pues bien, en palabras de M. Guillén, que es quien ha estudiado en profundidad el fenómeno, la empresa española llegó entonces a la mayoría de edad. En la primera mitad de los años noventa unos pocos buques insignia de la empresa española, como Iberia y Telefónica, emprendieron su expansión internacional. La situación cambió de manera extraordinaria en la segunda mitad de la década, sobre todo desde la puesta en marcha del euro. El desembarco en otros países por parte de la empresa española adquirió en esos años una escala desconocida, haciéndose bien visible para la opinión pública con las operaciones de compra de altos vuelos efectuadas, entre otros, por Repsol, BBVA y el Grupo Santander. Gracias a tales operaciones estas dos últimas entidades se convirtieron en los dos principales bancos de América Latina, al igual que Telefónica devino la primera operadora de telefonía de la región. Las operaciones inversoras de relumbre concurrieron con las iniciativas inversoras tomadas por cerca de un millar de empresas del país, si bien las primeras —las protagonizadas por algunas de las mayores empresas españolas— movilizaron alrededor del 80 % de la inversión directa en el extranjero. Y esta cobró entonces una gran importancia macroeconómica. Si hasta mediados de los años noventa suponía menos del 1 % del PIB español, de 1996 a 2007 los flujos anuales de la inversión productiva en el exterior ascendieron hasta llegar a suponer el 10 % del PIB. Las inversiones acumuladas en 2007 equivalían a cerca de la mitad del PIB y representaban el 4,1 % del stock mundial de inversión directa en el extranjero; esto es, más del doble de la cuota que detentaban las exportaciones españolas en el mercado mundial. El auge inversor español en el exterior fue tan fuerte que igualó, en menos de una década, las inversiones extranjeras en España y casi alcanzó la misma importancia relativa que tenía la inversión directa en el extranjero del conjunto del área euro. A partir de 2008, la proyección exterior de la empresa española creció con menos ímpetu y, desde 2012, ha tendido a estancarse.

Tres aspectos de este proceso de multinacionalización acelerado de la empresa española deben ser destacados. El primero se refiere a la pauta sectorial. La fortaleza competitiva de las multinacionales españolas reside claramente en las empresas de servicios públicos y financieros, así como constructoras, donde se concentra el grueso de la inversión directa en el exterior. Dos actividades sobresalen de manera rotunda: banca y telecomunicaciones. La energía ocupa una posición menos preeminente pero relevante, mientras que la industria manufacturera tiene poco peso. El segundo rasgo del proceso de multinacionalización al que debe prestarse atención es el alcance territorial de la misma. A menudo se sostiene, equivocadamente, que la inversión directa de las empresas españolas en el extranjero no ha tenido otro destino que Latinoamérica. Es cierto que por allí empezó, aprovechando las oportunidades ofrecidas por la privatización masiva de empresas públicas por parte de los gobiernos de la región y también, por supuesto, las ventajas de compartir una misma lengua y ciertos patrones culturales. Pero en la primera década del siglo XXI las empresas españolas multinacionales han diversificado sus activos dirigiendo las inversiones hacia países de la Unión Europea y otras economías desarrolladas, de modo que actualmente América Latina no tiene un peso preponderante en la inversión productiva en el exterior de las empresas españolas. El tercer aspecto a considerar no es otro que las causas de la internacionalización. La razón que impelió a muchas empresas —incluido un buen número de empresas medianas de tipo familiar— a efectuar inversiones directas en el extranjero fue la búsqueda de nuevos mercados para poder competir en el contexto creado por la globalización económica. La saturación del mercado español exigía entrar en nuevos mercados. La globalización, e incluso la formación del mercado único europeo —globalización a escala regional—, impulsaba a las grandes empresas a crecer en tamaño para eludir la amenaza de ser engullidas por empresas competidoras. Lo cierto es que la internacionalización de la gran empresa española estuvo enérgicamente incentivada por las facilidades de financiación. Las firmas del país con vocación de empresas globales gozaron de muchas oportunidades de obtener fondos en gran abundancia a través de la emisión de acciones y bonos a bajos tipos de interés en los mercados de capitales de la zona euro. El respaldo fiscal supuso un incentivo adicional mucho menos importante pero no despreciable: las compañías que adquieren otras apalancándose gozan de la doble ventaja fiscal de la deducción en el impuesto de sociedades del fondo de comercio y de los intereses pagados por la deuda contraída.

La internacionalización masiva de parte de las grandes empresas españolas —no todas han dado este paso— mediante un gran endeudamiento ha sido valorada negativamente por M. Sebastián, quien pone el foco en los resultados problemáticos que arrojaron la mayoría de las operaciones de la oleada de internacionalización ocurrida entre 2004 y 2008. Se hicieron pagando precios muy elevados, financiando las inversiones con demasiada deuda corporativa y entrando en mercados que no dieron la rentabilidad esperada. A pesar de estas erróneas decisiones y excesos en la estrategia inversora, no cabe duda de que el balance de la acelerada internacionalización y multinacionalización de la empresa española que ha tenido lugar desde mediados de los años noventa es claramente positivo. Las compañías nacionales convertidas en compañías globales han logrado capear la crisis sin grandes sobresaltos. Los ingresos y beneficios de sus filiales en áreas económicas dinámicas (Latinoamérica y Europa del Este) han compensado la caída de su negocio en España. En términos macroeconómicos, la internacionalización y la multinacionalización han dado asimismo réditos incuestionables; gracias a aquella, durante la crisis el sistema productivo escapó del hundimiento catastrófico al que la arrastraba la demanda interna. La multinacionalización asegura, a través de las rentas de la inversión en el exterior, que la renta nacional del país sea más elevada y estable que el PIB.

3. LOS DESEQUILIBRIOS MACROECONÓMICOS Y EL PINCHAZO DE LA BURBUJA: LAS CRISIS BANCARIA Y FISCAL

El patrón de crecimiento de la economía española dio buenos resultados durante un decenio, pero no era sostenible. Se fundamentó sobre unas bases que generaban desequilibrios que acabarían socavando el impulso expansivo y provocando el colapso económico. Los dos desequilibrios más desestabilizadores eran el endeudamiento del sector privado y el déficit de la balanza por cuenta corriente. Ambos estaban estrechamente relacionados porque tenían, en buena medida, el mismo origen: el auge del sector de la construcción. El déficit exterior tenía, además, otra causa: la pérdida de competitividad de la economía española, un problema estructural clave que comprometía su crecimiento a medio y largo plazo.

Los males de la economía española eran los males de las economías europeas periféricas que aprovecharon su entrada en el área euro para crecer recurriendo masivamente al endeudamiento externo. Esas economías siguieron una trayectoria en cierto grado similar y diferenciada del curso que tomaron las economías del núcleo de la eurozona, tanto en la fase expansiva del ciclo como en la contractiva. El gráfico 11.3 ilustra la disparidad de las sendas de ambos grupos e ilumina la andadura singular de nuestra economía.

De la lectura del gráfico se desprende que, hasta 2007, el crecimiento económico español sobrepasó al del resto de economías, lo que hay que atribuir al boom inmobiliario y a la avalancha inmigratoria. En realidad, algunas economías periféricas (Grecia e Irlanda) fueron tanto o más dinámicas que España, pero, de forma agregada, el grupo estuvo lastrado por el pobre desempeño de Italia. En todo caso, este grupo de países con menor renta per cápita que la media creció más que los países del centro de la UEM. Pero fue un falso proceso de convergencia —falso porque se sustentó en el endeudamiento exterior, en lugar de en una mejora de la productividad—. Desde que estalló la crisis, la trayectoria de ambos grupos ha sido la inversa. El compuesto por las economías acreedoras y más desarrolladas tardó únicamente tres años en recobrar el nivel anterior a la crisis y actualmente (2017) su PIB está el 11 % por encima de ese nivel. Por contra, las economías periféricas están sumidas desde 2009 en una depresión cuyo final todavía no se vislumbra. En este sentido, el comportamiento de la economía española ha resultado más esperanzador desde que, en 2013, arrancó la recuperación.

GRÁFICO 11.3. Evolución del PIB de economías de la eurozona, 1998-2017 (2007 = 100)

Fuente: Elaboración propia, a partir de Eurostat, base de datos en línea (http://ec.europa.eu/eurostat/data/database).

La diversa suerte que han corrido las economías periféricas y las economías centrales se explica, fundamentalmente, por el endeudamiento de las primeras. En las cuentas nacionales, se expresa en un déficit en la balanza por cuenta corriente. El gráfico 11.4 muestra que, en el caso español, el déficit se elevó incesantemente en este período hasta llegar a suponer casi el 10 % del PIB en 2007. En la misma fecha, en Grecia alcanzó el 15 %, en Chipre el 12 %, en Portugal el mismo porcentaje que en España. Todos ellos acabarían recibiendo ayuda financiera —un rescate— por parte del Eurogrupo. Volviendo a nuestro país, el gráfico pone de manifiesto dos aspectos relevantes. El primero es que, históricamente, la economía española ha tenido propensión a incurrir en desequilibrio exterior. Ha recurrido casi siempre al ahorro externo para financiar su nivel de gasto agregado. El segundo rasgo destacable es que, desde que existen registros estadísticos, jamás las cuentas exteriores habían experimentado un desequilibrio de tal envergadura. El déficit acumulado en la década prodigiosa de construcción del ferrocarril (1857-1866) —la época estelar de la inversión extranjera— equivalió a menos de un tercio del PIB de uno de esos años, mientras que el déficit acumulado entre 1999 y 2007 significó más de la mitad del PIB anual (véase columna 17 del Apéndice). Tradicionalmente, la restricción financiera exterior actuaba como freno del déficit en la balanza corriente. Cuando este rebasaba el umbral del 2-3 % los inversores extranjeros se retraían, anticipando una depreciación de la peseta, que o bien se producía efectivamente o bien se evitaba refrenando la demanda interna. Cualquiera de las dos alternativas tendía a corregir el déficit por cuenta corriente. Una vez dentro de la UEM desaparece el riesgo de cambio, con lo que la restricción financiera exterior se altera hasta tal punto que parece haber dejado de existir para la sociedad y los gobernantes españoles. Por su parte, los inversores extranjeros están dispuestos a prestar un volumen de fondos mucho mayor, ya que no temen sufrir una pérdida de capital por una devaluación monetaria.

GRÁFICO 11.4. Saldo de la balanza de pagos por cuenta corriente, en porcentaje del PIB (1850-2017)

Fuente: Columna 17 del Apéndice.

Un déficit por cuenta corriente persistente y cuantioso indica que el país está viviendo por encima de sus posibilidades: gasta más de lo que gana. Dicho menos coloquialmente, consume e invierte en exceso de la renta que es capaz de generar con lo que produce. Ahora bien, una economía, como una familia o una empresa, no puede gastar de manera permanente por encima de sus ingresos. Puede hacerlo durante un cierto tiempo, captando inversiones o pidiendo préstamos. Pero no es posible acumular indefinidamente un volumen creciente de deuda. Los inversores extranjeros estarán dispuestos a concederle financiación mientras tengan una razonable seguridad sobre la rentabilidad de sus inversiones y sobre la devolución de sus préstamos. Si la financiación exterior se emplea en inversiones suficientemente productivas la renta se acrecentará, con lo cual el país irá cerrando la brecha entre gasto y producción, saldando así la deuda contraída. Pero si utiliza el ahorro exterior para financiar el consumo o inversiones poco productivas, como la construcción de viviendas o infraestructuras y equipamientos de baja rentabilidad social, el déficit exterior acabará haciéndose insostenible. En algún momento, los inversores extranjeros percibirán que el endeudamiento ha llegado tan lejos que posiblemente esa economía será incapaz de pagar a sus acreedores, con lo cual los inversores decidirán no concederle más financiación. Esto es justamente lo que sucedió entre 2008 y 2012.

España no aprovechó la inyección de ahorro exterior para dotarse del capital que la convirtiera en una economía más competitiva; más bien al contrario. El acceso aparentemente ilimitado a financiación exterior permitió cubrir sin sacrificio alguno un déficit comercial que no cesaba de agrandarse a causa de la pérdida progresiva de competitividad.

¿Por qué se deterioró la competitividad? En primer lugar, porque padecimos una tasa de inflación más elevada que el núcleo de países de la eurozona y el resto de economías avanzadas. Como vimos en el primer capítulo, esto constituye un rasgo distintivo de nuestra economía desde la década de 1950. Aunque España hizo algunos avances en la senda desinflacionista tras el acceso al euro, su tasa de inflación anual mantuvo un diferencial positivo de en torno a un punto porcentual respecto a la inflación de la eurozona. Es revelador que ocurriera algo parecido en las otras economías periféricas de la UEM. Irlanda, Grecia, España y Portugal acumularon las mayores alzas de precios del área, a considerable distancia de las economías acreedoras. El diferencial de inflación emanaba de los sectores no expuestos a la competencia exterior (en el caso español, el sector de la construcción y el de servicios dan cuenta del 90 % del diferencial). La fuerte presión de la demanda interna insufló alzas en los precios mayores que en las economías vecinas, al experimentar estas un crecimiento menos vigoroso. Además, la tasa de inflación tendía a ser más elevada en España debido a que los salarios se ajustaban a la misma.

La evolución de los costes laborales unitarios (los CLU son el ratio entre la remuneración del trabajo y la producción por hora trabajada) es el mejor indicador de la pérdida de competitividad de nuestra economía. Como muestra el gráfico 11.5, su trayectoria se aparta abiertamente de la experiencia del conjunto de la unión monetaria. Desde la puesta en marcha del euro hasta 2008, los CLU aumentaron en España un 22 % más que en la UEM, doblando con creces el incremento que tuvo lugar en esta. Solo dos países del área (Irlanda y Grecia) se desenvolvieron peor; ambos tuvieron que ser rescatados financieramente. En España, tal como evidencia el gráfico, los CLU se incrementaron más que en otros países porque también crecieron más los salarios nominales (un 13 % más). Pero también porque la productividad del trabajo disminuyó relativamente (un 10 %). La productividad del trabajo se mantuvo casi estancada, mientras la productividad multifactorial (PTF) retrocedió levemente (véase cuadro 11.1). Todas las economías europeas lograron mejores registros de productividad que España.

GRÁFICO 11.5. Remuneración y productividad del trabajo y costes laborales unitarios respecto a la zona euro, 1999-2017 (zona euro = 100)

Fuente: Banco de España (2018): Informe anual 2017.

El estancamiento de la productividad tiene que ver con la dotación de factores productivos y, especialmente, con su utilización. Durante el período 1999-2007 España amplió sus factores a un ritmo mucho más intenso que el resto de naciones de la UEM y otras economías desarrolladas. La diferencia más espectacular se produjo en el factor trabajo. En España se expandió a tal ritmo que por sí solo contribuyó a un aumento anual del PIB de 2,1 puntos porcentuales, el mayor, de lejos, entre los países de la OCDE (en la UEM contribuyó en alrededor de 0,5 puntos). Esta aportación al crecimiento del factor trabajo fue complementada con una aportación no menos espectacular del factor capital (2,2 puntos porcentuales), que sobrepasó con creces la que conocieron las otras economías avanzadas, salvo Irlanda. Sin embargo, la incorporación masiva de factores productivos no hizo a nuestra economía más competitiva sino menos, debido al ineficiente uso que se dio a tales factores. El nuevo empleo se concentró en actividades que eran muy intensivas en trabajo pero de bajo valor añadido, como la construcción. Una porción a todas luces excesiva del stock de capital incorporado consistió en viviendas y otro tipo de construcciones que no contribuyen a mejorar la productividad del sistema productivo. Sumemos a lo anterior que la propia abundancia de mano de obra parece haber inducido a las empresas a no emplear la tecnología más moderna, que es ahorradora de trabajo.

El auge económico dependía de que el crédito y el precio de la vivienda no dejaran de aumentar. La burbuja inmobiliaria reventaría cuando los precios comenzaran a declinar, arrastrando a la quiebra a las instituciones que financiaban al sector inmobiliario-constructor. La crisis financiera internacional estalló en agosto de 2007 en Estados Unidos. Desde el año anterior, un número rápidamente creciente de compradores de vivienda de menores recursos de este país cesaron de pagar sus préstamos hipotecarios. Los precios de la vivienda flexionaron enseguida a la baja. Las entidades financieras más comprometidas con la financiación del sector sufrieron grandes pérdidas de activos que las conducirían a la bancarrota. El problema estaba en que los bancos estadounidenses que habían concedido en grandes cantidades crédito a personas fácilmente insolventes —las famosas «hipotecas basura» o subprime— habían traspasado el riesgo a otras entidades, nacionales y extranjeras, emitiendo paquetes estructurados de deuda en los que se mezclaban hipotecas de distinta calidad y que, pese a ello, habían recibido la más alta calificación por parte de las agencias de valoración de riesgos. Cuando estalló la crisis nadie sabía quién había comprado esos productos opacos de mala calidad. Como los bancos desconfiaban unos de otros al desconocer cuántos activos tóxicos tenía en cartera cada cual, los mercados internacionales de capital se secaron. La banca española se quedó sin financiación exterior. Por esta vía, la crisis financiera internacional golpearía a la banca española, aunque sería después de un largo período de incubación.

La banca española resistió aparentemente bien los primeros efectos de la crisis financiera global. Durante la fase de bonanza, el Banco de España había evitado que las entidades compraran los títulos tóxicos; además, las había obligado a dotar unas provisiones genéricas que constituirían una especie de hucha a la que los bancos echarían mano cuando tuvieran que cubrir un mayor volumen de créditos fallidos. Apoyándose en todo ello, el Gobierno de Rodríguez Zapatero se atrevió a proclamar que España contaba con uno de los sistemas bancarios más sólidos del mundo. Pero si las carteras de los bancos españoles estaban vacías de «hipotecas basura» extranjeras, en cambio estaban repletas de hipotecas nacionales que pronto se degradarían, convirtiendo a muchos de ellos en insolventes.

En 2008 se produjo el pinchazo de la burbuja inmobiliaria en nuestro país. A inicios de este año, la demanda de vivienda se frenó en seco. Desde unos meses antes los precios comenzaron a descender, desmintiendo aquella idea tan arraigada en nuestro país de que los precios inmobiliarios nunca disminuirían. No dejarían de hacerlo, con intensidad creciente, hasta 2013, acumulando un bajada del 37 %. El desequilibrio entre oferta y demanda —agravado por el largo tiempo que transcurre entre la promoción y la finalización de una obra— abocó al sector de la construcción a un ajuste productivo y de capacidad dramático. La construcción de viviendas disminuyó, entre 2008 y 2013, en un ¡95 %! En el conjunto del sector constructor —residencial y no residencial— se destruyeron 1,7 millones de puestos de trabajo, el 65 % de los existentes al final del boom, mientras la inversión agregada se redujo a la mitad. Los efectos de arrastre sobre la industria manufacturera y diversas ramas de servicios fueron tan potentes como cabe esperar, como lo habían sido durante la bonanza; pero en sentido opuesto, naturalmente. La banca figuró entre los principales damnificados. No podía ser de otra manera cuando al menos dos tercios de los activos bancarios consistían en créditos vinculados al sector inmobiliario.

La crisis bancaria de 2008-2012 ha sido una de las grandes crisis sistémicas del sector, que, como nos recuerdan P. Martín-Aceña, E. Martínez-Ruiz y M. A. Pons, son aquellas que se caracterizan por una combinación de contagio externo, recesión económica interna y graves fallos de gestión. Tal vez haya sido la mayor crisis bancaria sistémica que ha sufrido nuestro país. Bien es verdad que la crisis de 1866 tuvo efectos aún más devastadores, provocó el hundimiento casi completo del sistema bancario. Pero se trataba de una economía incomparablemente menos bancarizada que la economía actual. Esta se ha enfrentado a la desaparición de las cajas de ahorros, que controlaban más de la mitad de la cuota de mercado. Las pérdidas directas (en los balances bancarios y en las cuentas públicas) ocasionadas por la reciente crisis son, en términos absolutos y en proporción al PIB, muy superiores a las originadas por cualquiera de las crisis precedentes. Basta señalar que las pérdidas totales ascenderán, previsiblemente, a una cifra próxima a los 400.000 millones de euros, cerca del 40% del PIB (en el siguiente apartado entraremos en algunos detalles).

La crisis bancaria ha sido tan grave y profunda —todavía en 2017 dio un ¿último? coletazo, con el colapso del Banco Popular, el sexto más importante— porque durante mucho tiempo (cuatro años) no hubo un reconocimiento contable del deterioro de los activos bancarios. En primera instancia, los responsables de la ocultación fueron los gestores de las entidades afectadas por el descalabro inmobiliario, que eran mayoritariamente cajas de ahorros. El modelo de gobernanza corporativo de estas entidades llevó a una gestión politizada y poco profesional, caracterizada por una excesiva concentración del riesgo crediticio en el sector inmobiliario y una gran dependencia financiera de los mercados mayoristas de capital. El cierre de estos mercados les empujó a buscar financiación interna emitiendo participaciones preferentes y deuda subordinada. Colocaron a su clientela, con engaños, estos instrumentos híbridos de capital con derechos económicos limitados, lo que desembocó en un escándalo social cuando los compradores se enfrentaron a la pérdida de sus inversiones. Lo peor de todo, como ha subrayado el colectivo Jorge Juan, es que las entidades bancarias insolventes se convirtieron en zombis. Sus gestores pusieron todo su empeño en refinanciar los créditos en mora para no reconocerlos como tales, privando de financiación a las empresas solventes que estaban faltas de liquidez o necesitaban crédito para desarrollar nuevos proyectos.

Los bancos zombis pudieron sobrevivir tanto tiempo porque contaron con la tabla de salvación del BCE. Desde 2008, el Banco Central Europeo inyectó liquidez de forma prácticamente ilimitada e indiscriminada a las entidades del Eurosistema para evitar crisis sistémicas, confiando en que las autoridades nacionales afrontarían los problemas de insolvencia. La banca española llegó a absorber una parte desproporcionada de tales recursos (más del triple de la que le habría correspondido por el peso relativo de nuestra economía). En última instancia, las autoridades españolas —el Gobierno y el Banco de España, en tanto que supervisor del sistema— fueron responsables de la virulencia de la crisis bancaria. Sirva Estados Unidos como prueba sensu contrario. La Administración norteamericana enfrentó de inmediato, en el mismo año 2008, la crisis de su sistema bancario con un contundente plan de rescate financiero que saneó al sector en muy poco tiempo. Aquí, el Gobierno se guio por el principio de resolver los problemas del sector con la mínima ayuda financiera pública. El rescate de la banca con fondos públicos era un asunto muy impopular. Además, el Gobierno afrontaba una aguda crisis fiscal que hacía peligroso comprometer los recursos presupuestarios en el salvamento del sistema bancario. Y, no lo olvidemos, no disponía de soberanía monetaria —de capacidad de endeudamiento independiente—.

Cuando estalló la crisis económica, en 2008, no hubo dudas acerca de su origen y naturaleza: era una crisis de deuda ocasionada por un enorme apalancamiento del sector privado. Durante el auge, el sector público no se había endeudado; al revés, se había desendeudado: la deuda pública, que suponía el 64,4 % del PIB en 1997 descendió hasta el 35,6 % en 2007. En 2005-2007, por primera vez desde la instauración de la democracia, las cuentas públicas registraron superávit (véanse columnas 10 y 11 del Apéndice). No obstante, una vez entró la economía en recesión se desató una agudísima crisis fiscal. De un superávit del 2 % del PIB en 2007 se pasó a un déficit de nada menos que el 11 % del PIB en 2009, el récord histórico absoluto. Hasta 2012 el agujero fiscal no se taponó prácticamente ni un ápice. Como pone de manifiesto el gráfico 11.6, nunca el déficit público ha tenido tanta significación macroeconómica como en estos años. Desde 2013, el desequilibrio ha ido corrigiéndose parsimoniosamente; tanto que, a mediados de 2018, España sigue aún bajo el Procedimiento de Déficit Excesivo —el que abre la Unión Europea a los Estados miembros que incurren en un déficit público superior al 3 % del PIB— en el que entró en 2009, convirtiéndose en el país europeo que ha permanecido más tiempo en él y el último que lo abandonará. En ningún otro país europeo, excepto Grecia, la deuda pública ha crecido tanto como en el nuestro en el decenio posterior a 2007 (64 puntos porcentuales de PIB).

El enorme agujero presupuestario surgió por un movimiento en forma de tijeras de los ingresos y los gastos públicos entre 2007 y 2009. Mientras aquellos disminuyeron en un 15 %, estos aumentaron en un 17 %. Después de eso, y pese a las cacareadas medidas de ajuste fiscal, no ha habido grandes variaciones. Los ingresos públicos remontaron tan lentamente que en 2016 todavía estaban por debajo (5 %) de 2007, en términos nominales. Y el gasto público, contra lo que cree la opinión pública, se ha mantenido por encima del de aquella fecha (el 12 % en 2016). Esto no significa, por supuesto, como veremos enseguida, que no haya cambiado la composición de los ingresos y los gastos públicos.

¿Por qué se desplomaron los ingresos? La respuesta obvia es a causa de la recesión económica. Pero es una explicación insuficiente. En el conjunto de la zona euro los ingresos públicos no mermaron, en relación al PIB, entre 2007 y 2011 y luego aumentaron (un par de puntos porcentuales, hasta el 46 % del PIB). En España, pese a ser la presión fiscal sensiblemente más baja, cayeron del 41 al 34,8 % del PIB entre 2007 y 2009. La consolidación fiscal emprendida en 2010 elevó la recaudación modestamente. Siete años después seguía siendo 3 puntos porcentuales de PIB más baja que antes de la crisis. Es revelador que en 2017 estuviera al mismo nivel relativo que antes del arranque del ciclo del euro, en 1996-1997. Resulta que durante la época de prosperidad las finanzas públicas estuvieron dopadas por el boom inmobiliario. Las arcas de las haciendas —del Estado, de las comunidades autónomas y de los ayuntamientos— se llenaron con los tributos que gravan la actividad constructora, las transacciones inmobiliarias, las plusvalías extraordinarias obtenidas por las empresas, los impuestos sobre las importaciones (el IVA). El estallido de la burbuja inmobiliaria provocaría el colapso tributario. El desplome de la recaudación tuvo otras dos causas. Una es la ineficiencia del sistema tributario. Da escasos rendimientos, pese a ser elevados los tipos impositivos, porque ofrece grandes beneficios fiscales y porque es incapaz de combatir un extenso fraude fiscal que con la crisis se ha intensificado. La otra causa es la política de estímulo fiscal que llevó a cabo el Gobierno de Rodríguez Zapatero en los dos primeros años de crisis.

GRÁFICO 11.6 Déficit público, en porcentaje del PIB (1850-2017)

Fuente: Columna 10 del Apéndice.

En efecto, desde principios de 2008 el Gobierno reaccionó ante la crisis que de manera inminente iba a abatirse sobre España con una política de corte keynesiano, contracíclica. El 10 % de la enorme caída de los ingresos ocurrida en 2008-2009 fue debida a bajadas de impuestos (devolución de 400 euros en el IRPF, rebajas en el impuesto de sociedades e introducción del llamado «cheque bebé») que, básicamente, sirvieron para engrosar el ahorro de las familias, por motivo precaución, en lugar de sostener el consumo, como pretendía el Gobierno. Pero la política discrecional de estímulo a la economía se abocó preferentemente al gasto público. Cerca de la mitad de su aumento se debió a la expansión del empleo público y las remuneraciones de los funcionarios, y, sobre todo, al Plan E, un programa de financiación de proyectos de inversión en obras y equipamientos municipales que consumió el 2,3 % del PIB en inversiones inútiles. Una corriente académica y de la opinión pública ha insistido en que una política fiscal restrictiva habría provocado una recesión aún más brutal, lo que, por el juego de los estabilizadores automáticos —mayor gasto público por prestaciones de desempleo y otras transferencias sociales y menores ingresos públicos al disminuir las bases impositivas— habría finalmente deteriorado las cuentas públicas. De hecho, los países del G-20, en el otoño de 2008, abogaron por políticas fiscales y monetarias expansivas para evitar que la economía mundial se sumiera en una depresión. La Unión Europea asumió esta estrategia, pese a los recelos de Alemania y otros países amantes de la estabilidad financiera. El Gobierno español se adelantó a tales planes y adoptó con más entusiasmo la política contracíclica. La crisis de la deuda soberana y del euro puso bruscamente punto y final al keynesianismo practicado por nuestros gobernantes y abrió un nuevo capítulo, dramático, de la crisis fiscal.

En los primeros meses de 2010 estalló la crisis de la deuda soberana en la eurozona. El anuncio del nuevo gobierno griego de que el déficit público de 2009 había sido muy superior al declarado por el gobierno anterior (acabó fijándose en el 15 % del PIB) actuó como una espoleta. Los mercados financieros entendieron que la senda del déficit de Grecia y otras economías que habían cometido grandes excesos de endeudamiento público y privado era explosiva, conducía al impago de la deuda soberana (pública). La presión de los mercados se dejó sentir inmediatamente en las primas de riesgo de esos países, volatilizándose el espejismo de que, con el acceso al euro, el riesgo país había dejado de existir —un espejismo que perduró durante toda la época de la bonanza, como muestra el gráfico 11.7, y que facilitó la gran fiesta crediticia—. España figuraba entre las naciones que estaban ahora en la diana de los mercados financieros. No dejaría de estarlo hasta el verano de 2012. Los gobernantes españoles vivirían estos dos años largos permanentemente en vilo por la prima de riesgo. Las autoridades europeas también. Cada fuerte subida de la prima obligó al Gobierno, bajo fuerte presión del Eurogrupo y la Comisión Europea, a tomar urgentemente medidas de estabilización fiscal y de corrección de los desequilibrios macroeconómicos. El alza de la prima por encima de un determinado listón —¿400 puntos básicos?, ¿500?, ¿600?— fue percibida por todos los responsables económicos como la señal de la inminente expulsión de los mercados, lo cual precipitó los rescates financieros de varias naciones deudoras (Grecia, Portugal, Irlanda y Chipre). Pero la UEM no había sido diseñada para encarar una situación en la que un Estado no pudiera financiarse en los mercados, lo que complicó y retrasó la salida de la crisis económica europea. Los países acreedores, liderados por Alemania, se resistieron a prestar ayuda a los deudores para evitar el problema del «riesgo moral» generado por una unión monetaria sin unión política. Solamente concedieron ayuda condicionándola a la aplicación de duras políticas de austeridad fiscal y de reforma. Los países que, como España, corrían el riesgo de tener que solicitar ayuda se administrarían una dosis más suave de la misma medicina, bajo receta de las «recomendaciones» (de obligado cumplimiento) de las autoridades europeas en el marco del procedimiento de déficit excesivo.

GRÁFICO 11.7. Prima de riesgo: media mensual, en puntos básicos (1999-2017)

Fuente: Banco de España, Boletín Estadístico.

El Gobierno de Rodríguez Zapatero se vio forzado en mayo de 2010 a ejecutar el primer plan de ajuste, inaugurando una fase de consolidación fiscal que se extendería hasta 2014. El paquete de medidas comprendía, entre otras, una reducción del salario de los empleados públicos —por primera vez en la democracia—, la supresión de la devolución de los 400 euros en el impuesto de la renta y del «cheque bebé» y la congelación puntual de las pensiones. Luego, entre 2010 y 2011 se añadirían otras medidas, tanto de recortes del gasto como de la elevación de la presión impositiva: aumento del IVA y de los impuestos especiales, eliminación de la desgravación por compra de vivienda, no reemplazamiento de los funcionarios que se jubilaran. El Gobierno puso la guinda a su política de rigor fiscal pactando con el Partido Popular una reforma de la Constitución que consagró la estabilidad presupuestaria en el medio y largo plazo de las administraciones públicas —déficit estructural cero—, al tiempo que establecía la prioridad absoluta del pago de la deuda, con el fin de tranquilizar a los acreedores exteriores, que temían una quita en sus inversiones si España era rescatada como Grecia. El espectacular viraje en la política fiscal de Rodríguez Zapatero facilitó la victoria por mayoría absoluta del Partido Popular en diciembre de 2011.

El Gobierno de Rajoy ahondó en la política de consolidación fiscal. Aprobó al instante un gran aumento de los impuestos —fuerte subida del IRPF, del IVA, eliminación de deducciones del impuesto de sociedades—, complementándolo con una nueva reducción del salario de los empleados públicos. A partir de ahí, toda la batalla del reequilibrio de las cuentas públicas se daría en el terreno de la rebaja del gasto público. Una parte del ajuste recayó sobre la inversión pública, que se redujo a niveles muy por debajo de los de las últimas décadas. España va camino de revivir la experiencia del segundo cuarto del siglo XX, en la que una expansión extraordinaria de las infraestructuras, en los años 1920, fue seguida de un largo período de abstinencia inversora, incluso para la simple reposición y mantenimiento del stock. Pero el Gobierno descargó sobre las comunidades autónomas el grueso del hachazo al gasto público. Les impuso una disminución de su déficit presupuestario muy superior a la que les correspondía por el peso relativo del gasto autonómico en el gasto del conjunto de las administraciones públicas. Dado que la provisión de los bienes públicos esenciales —educación y sanidad— está a cargo de las comunidades y que el gasto social representa entre el 70 y el 80 % de su presupuesto, los recortes del gasto autonómico menoscabarían necesariamente el Estado del Bienestar. Hasta 2014, según los cálculos de J. I. Conde Ruiz, el gasto sanitario, educativo y en prestaciones sociales distintas a las pensiones y el desempleo (vivienda social, ayudas para las familias, discapacidad, etc.) se redujo en España en torno al 14 %, frente a una disminución del 2-3 % en la Unión Europea. Resulta, aparentemente, paradójico que el gasto público social agregado, en relación al PIB, haya aumentado en España hasta 2013 y, además, haya convergido con el de la UE-15 (véase columna 12 del Apéndice). La paradoja se desvanece si consideramos que ganaron mucha importancia las prestaciones por desempleo y las pensiones (la cuantía global de estas últimas se ha acrecentado un 46 % en la última década). El aumento de estas transferencias sociales, junto con el servicio de la deuda, explican que el gasto público total no haya descendido. Esto da pie a cuestionar el alcance de la tan denostada política de austeridad.

Ha habido un intenso debate en círculos académicos y políticos planteado como un dilema entre austeridad y crecimiento. Para algunos autores, como A. Costas, la política de austeridad impuesta a las naciones deudoras por las autoridades europeas y las naciones acreedoras fue contraproducente; empujó a aquellas economías a sufrir una depresión más profunda y prolongada. En el caso de España, es innegable que la política fiscal fue procíclica entre 2010 y 2014. No antes ni después. Desde 2015 el impulso fiscal aplicado por el Gobierno ha contribuido de manera significativa a la reactivación de la economía española. A costa de retrasar el reequilibrio de las cuentas públicas. La consolidación fiscal ha avanzado con gran lentitud. El Gobierno ha hecho los ajustes mínimos que demandaban las autoridades europeas y los mercados. España ha incumplido reiteradamente los objetivos de déficit comprometidos con Bruselas, obligando a cuatro ampliaciones en el plazo plurianual de corrección del déficit excesivo fijado por el Eurogrupo. Es difícil imaginar cómo una política fiscal más laxa habría podido impulsar un crecimiento económico sostenido cuando la que efectivamente se ha aplicado nos ha llevado a un nivel de endeudamiento tan amenazador.

4. EL SALVAMENTO DE LA BANCA, LA REFORMA LABORAL Y LA DEL SISTEMA DE PENSIONES

La crisis bancaria iniciada en 2008 ha sido tan larga, profunda y costosa a causa de que las autoridades intervinieron muy tarde y siguiendo una estrategia equivocada. Durante demasiado tiempo cometieron el típico error de diagnóstico de una crisis financiera: confundir un problema de solvencia con la falta de liquidez. Claro que el problema tardó en aparecer porque muchas entidades mantuvieron su insolvencia oculta renovando los créditos impagados, incluso si eran más de la mitad del total. De ahí se deduce que falló el supervisor del sistema, el Banco de España. No es fácilmente comprensible este fallo, teniendo en cuenta que la regulación y la supervisión bancaria española eran reconocidas internacionalmente como excelentes. Según expertos en el tema como de A. de Juan, F. Uría e I. de Barrón, debieron de confluir varias razones: el Gobierno presionó al Banco de España para que no desvelara un problema sistémico; el supervisor pudo quedar cautivo de su propia inacción después de no haber tomado medidas al descubrir las primeras entidades insolventes; el supervisor debió de relajar los criterios sobre créditos morosos para evitar que las entidades declararan pérdidas al tener que aumentar las provisiones. Pesó otra razón: las autoridades, secretamente, abrigaron la vana esperanza de que los precios inmobiliarios se recuperarían pronto, lo mismo en que confiaban los directivos de las instituciones crediticias cuyos balances estaban enladrillados.

El erróneo diagnóstico sobre los problemas del sector llevó a que las medidas tomadas hasta el otoño de 2009 por el Gobierno y el Banco de España se centraran exclusivamente en facilitar liquidez. En 2008, el Gobierno creó un fondo, que se mantuvo hasta 2012, para avalar las emisiones que realizaran los bancos, sin atender a su estado patrimonial. Pero ya en marzo de 2009 tuvo que ser rescatada la primera entidad en virtual estado de quiebra. La entidad en cuestión (la Caja Castilla-La Mancha) era un ejemplo prototípico de la mayoría de cajas de ahorros. La señal de alerta indujo al Gobierno a crear un organismo para promover la reestructuración del sector, el FROB (Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria). Sin embargo, durante tres años la estrategia que adoptó el regulador —amparado por el Gobierno— para reestructurar y sanear el sector consistió en promover la fusión entre cajas de ahorros. El FROB facilitaría esas fusiones aportando fondos. Si hubiese alguna entidad inviable que no pudiera salvarse integrándose con otras, el FROB se encargaría de su resolución (liquidación). La idea subyacente a esta política de reestructuración es que los problemas de insolvencia de algunas cajas de ahorros se diluirían al unirlas a otras cajas que tenían balances más saneados. Lo que sucedió en realidad fue más bien lo contrario. De las fusiones nacieron verdaderos monstruos, como Bankia, que retrasaron la resolución de la crisis y la hicieron mucho más costosa.

La presión ejercida por el Banco de España y por el Gobierno sobre las cajas de ahorros para que se fusionaran con otras surtió efecto a lo largo de 2010 y 2011. Un buen número de estas operaciones se produjeron entre entidades de una misma comunidad autónoma. Los gobiernos autonómicos, que tenían capacidad regulatoria sobre las cajas, no deseaban perder su control. En estos casos, la fusión agravó el exceso de capacidad instalada que sufría el sector. La red de oficinas resultante tenía muchas duplicidades al estar implantadas las entidades en el mismo territorio. En 2011, el Gobierno forzó fusiones de mayor envergadura mediante varias modificaciones clave en el marco legal. Se elevó el requerimiento de capital para las entidades crediticias que no cotizaban en Bolsa, es decir, las cajas de ahorros. Se facilitó su transmutación en bancos mediante un traspaso de sus activos y pasivos a una nueva institución (banco) sobre cuyo capital las cajas, convertidas en fundaciones, tendrían una participación de control. Aquellas cajas que no consiguieran reunir el capital adicional pasarían a manos del FROB. Por entonces, diversas cajas de gran tamaño habían tenido que ser salvadas por el FROB a causa del imparable deterioro de sus balances.

Las fusiones de las cajas no dieron el resultado esperado por las autoridades. En un momento crítico para la supervivencia de las entidades, los costes aumentaron, en lugar de reducirse. Los trabajadores despedidos recibieron generosas indemnizaciones, en aras de la paz sindical, y los directivos se autoconcedieron pensiones multimillonarias en premio de su gestión incompetente, cuando no corrupta. Las integraciones no generaron sinergias. Lo más importante, de las uniones de entidades con graves problemas de insolvencia no surgieron entidades más fuertes y con mayor capacidad de captar financiación. El recelo de los inversores extranjeros fue acentuándose. Se negaban a refinanciar la deuda contraída por las entidades financieras españolas porque sospechaban que tenían sus carteras llenas de activos dañados.

El proceso de reestructuración y saneamiento del sector dio un vuelco en junio de 2012. Un informe del FMI publicado un par de meses antes desveló que Bankia enmascaraba pérdidas latentes de gran cuantía y extendía la sospecha al conjunto del sector financiero. La revelación precipitó la nacionalización de la entidad, tras lo cual se detectó un agujero patrimonial de 24.000 millones de euros. Arreció la desconfianza de los inversores extranjeros. España estaba sufriendo una crisis de balanza de pagos por una salida en tromba de capitales hacia el exterior (según el Banco de España, entre mediados de 2011 y de 2012 las salidas netas ascendieron a un volumen equivalente al 29 % del PIB, 320.000 millones). Solamente una descomunal inyección de capital por parte del BCE salvó, en palabras del ministro de Economía L. de Guindos, a España de tener que decretar un «corralito» bancario. El gobierno de Rajoy, temiendo el cierre completo de los mercados financieros internacionales, decidió finalmente solicitar ayuda financiera a la UEM para recapitalizar el sector bancario. La ayuda europea en forma de préstamo —de 100.000 millones, si bien únicamente fueron empleados 41.300 millones— fue concedida bajo estrictas condiciones referentes a la ejecución del programa de rescate del sistema bancario. El Memorando de Entendimiento firmado por el Gobierno y el FEEF (Facilidad Europea de Estabilización Financiera) en julio de 2012 estipulaba, en efecto, de manera muy precisa las medidas que obligatoriamente debía tomar el Gobierno español sobre el sector bancario. A partir de este momento, su saneamiento se haría bajo el dictado y el riguroso escrutinio de la troika (la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y la Autoridad Bancaria Europea, con el apoyo técnico del FMI). El sistema financiero español quedaba enteramente intervenido por Bruselas.

El programa de la troika consistió, esencialmente, en lo siguiente. Primero, un examen a fondo (auditoría y pruebas de esfuerzo) de las necesidades de capitalización de todos los bancos, encargado no al Banco de España sino a expertos independientes. Segundo, determinadas las necesidades de capital adicional (59.000 millones), se hizo recaer, parcialmente, su financiación sobre los accionistas y los tenedores de participaciones preferentes y de deuda subordinada —centenares de miles de pequeños ahorradores—, que fueron despojados de parte de sus inversiones. El grueso de la recapitalización corrió a cargo del FROB, que fue el gestor de la ayuda financiera. Tercero, se creó un «banco malo» (Sareb), al cual las entidades recapitalizadas con fondos públicos traspasaron sus activos inmobiliarios, con la finalidad de que sus balances quedaran limpios de activos averiados. Cuarto, el memorando impuso que las cajas de ahorros perdieran definitivamente su condición de entidades de crédito. Se convirtieron en fundaciones sin capacidad de control político sobre los bancos constituidos con su patrimonio.

El programa fue un éxito. El sistema financiero se estabilizó al cabo de pocos meses y no volvió a sufrir turbulencias, salvo el rebrote episódico de la bancarrota del Banco Popular al que ya hemos hecho mención. Ahora bien, ¿cuál es el precio pagado por la reestructuración y el saneamiento del sector bancario? La pregunta admite distintas respuestas. Desde la perspectiva del funcionamiento del mercado, se ha pagado el precio de una extrema disminución del número de jugadores. Antes de la crisis contábamos con unos 15 bancos y 45 cajas de ahorros. Después de ella restan poco más de una docena de entidades. La concentración bancaria ha alcanzado unas cotas no conocidas en toda Europa: los cinco mayores bancos, que en 2008 controlaban el 49 % del mercado, en 2017 acaparaban el 70 % (el 82 % si se añade el negocio en el extranjero). Desde una perspectiva algo diferente, el reajuste a la baja de la capacidad instalada (cierre de oficinas y despido de empleados) ha sido tal que la red bancaria ha retrocedido a las dimensiones de treinta años atrás, dejando desabastecido de servicio a más de la mitad de los municipios del país. Pero el precio que más importa en términos macroeconómicos —¡y políticos!, pues alentó la indignación popular y la crisis institucional— es el propio coste monetario de la operación de salvamento. El Banco de España, en un reciente informe, ha hecho las cuentas (hasta final de 2015). Aunque aún son provisionales —no se podrán cerrar hasta dentro de unos años— cuantifican de manera aproximada el importe de la factura. Indicamos antes su astronómica cifra. Aquí la desglosamos mínimamente, para dilucidar a cuánto ha ascendido la factura para el contribuyente. El esfuerzo financiero realizado por el propio sector ha sido enorme. Las provisiones rozan los 300.000 millones, a los que hay que añadir 21.000 millones en ayudas netas de los fondos de garantía de depósitos aportados por las propias entidades; cabría incluir otros 50.000 millones en recapitalización a cargo de ellas. En cuanto a la ayuda pública neta, contando aquella que se prevé recuperar, según el Banco de España, asciende a 39.500 millones. A ellos habría que sumar una cifra indeterminable de los 50.800 millones entregados por los activos traspasados a Sareb (la cifra vendrá dada por los activos vendidos a pérdida o invendibles). Para terminar, queda por saber si las ayudas públicas concedidas al sector han sido mayores o no que las desembolsadas por los otros países europeos. La respuesta es clara. El Estado español ha prestado una ayuda que, en términos de PIB, duplica largamente a la prestada por el conjunto de la UEM.

De la reforma bancaria a la reforma laboral. Desde el inicio de 2008 el desempleo creció vertiginosamente. Durante cinco años, en cada trimestre se incorporaron a las filas de los desocupados, en promedio, más de cien mil trabajadores (en los años 2008 y 2009, en cada mes se alcanzó, en media, esta cifra). La tasa de paro, situada en el 8,5 % a finales de 2007, escaló al 13,8 % un año después y superó la cota del 20 % al término de 2010. Ascendería hasta el 26,9 % a principios de 2013. Al mismo tiempo que ocurría esa hecatombe laboral, los salarios (remuneración por trabajador) aumentaban en un 6,1 y un 4,4 % en 2008 y 2009, respectivamente. Todo el ajuste —brutal— del mercado de trabajo se realizaba vía cantidades (puestos de trabajo) en lugar de vía precios (salarios). El mercado de trabajo español funcionaba de manera muy distinta al de los países vecinos. En estos la crisis se confrontó mediante acuerdos entre empresarios y trabajadores en el ámbito de cada empresa, con reducciones del tiempo de trabajo y de los salarios para evitar los despidos. Las numerosas reformas laborales aprobadas en España desde la instauración de la democracia no habían resuelto el endémico problema del paro estructural a un nivel elevadísimo —el 14 %—, ni sirvieron para ahorrar al país que su tasa de paro duplicara la media europea en cada coyuntura recesiva (véase gráfico 9.1).

El mercado laboral se caracterizaba por su rigidez, por la centralización de la negociación entre trabajadores y empresarios y por la ineficiencia como mecanismos de salida del paro de las prestaciones por desempleo y de las políticas activas de empleo. Las reformas laborales realizadas antes de 2010 no habían modificado, en lo fundamental, las cuatro instituciones que configuran el mercado de trabajo: la protección del empleo, las prestaciones por desempleo, las políticas activas de empleo y la negociación colectiva. Habían introducido un sinfín de retoques y cambios menores en estas instituciones, que hicieron más y más compleja la legislación laboral, como, por ejemplo, nuevos tipos de contratos. La única innovación verdaderamente relevante se produjo en 1984, con la instauración del contrato temporal. La indemnización por despido de los trabajadores temporales era muy baja o, en la práctica, nula, mientras que la de los trabajadores fijos era una de las más altas del mundo desarrollado. Los convenios colectivos en los que empresarios y trabajadores acuerdan los salarios y otras condiciones de trabajo eran de un nivel superior al de la empresa, a diferencia del resto de Europa, y representaban los intereses de los empresarios y trabajadores fijos de las grandes empresas.

En junio de 2010 el Gobierno de Rodríguez Zapatero se decidió a llevar a cabo una reforma laboral. Su convalidación parlamentaria, en septiembre, motivó una huelga general. La nueva legislación redujo los costes de despido al rebajar la indemnización de 45 a 33 días por año trabajado para los nuevos contratos indefinidos y establecer como causa de despido procedente (indemnización de 20 días por año) que las empresas incurrieran en pérdidas. Una ulterior disposición legal, aprobada en junio de 2011, flexibilizó la negociación colectiva al autorizar el «descuelgue» de las empresas bajo ciertas condiciones. Sin embargo, la flexibilización era demasiado cautelosa para que pudiera resultar eficaz: las empresas solo podrían descolgarse, por un tiempo limitado, si, además de sufrir una caída de sus ingresos, llegaban a un pacto con los trabajadores o mediaba un acuerdo con una instancia arbitral.

El Gobierno del Partido Popular tuvo, en materia de política de reformas estructurales, dos prioridades muy claras: el saneamiento del sector bancario y la reforma laboral. A los dos meses de haber llegado al poder, en febrero de 2012, el Gobierno aprobó la ley que, según los expertos, ha modificado de manera más profunda el marco de regulación del mercado de trabajo durante las últimas tres décadas. En primer lugar, ha abaratado y facilitado el despido, tanto individual como colectivo, reduciendo la indemnización por destino improcedente a 33 días por año para todos los trabajadores con contrato indefinido y extendiendo las causas objetivas constitutivas de despido procedente (20 días de indemnización por año trabajado). En segundo lugar, la nueva ley otorga al empresario capacidades que hasta entonces no tenía para modificar las condiciones de trabajo en su empresa, desde las funciones desarrolladas por los trabajadores hasta su lugar de trabajo, e inclusive una alteración del salario si se dan determinadas circunstancias. En tercer lugar, la ley establece que el convenio colectivo de empresa prevalece sobre el convenio de nivel superior y fija un límite para la vigencia de este una vez ha expirado (antes seguía vigente mientras no se acordara un nuevo convenio). El objetivo que perseguía el Gobierno era que las condiciones salariales y de trabajo se adecuaran a la realidad de las empresas. Los sindicatos se opusieron a la reforma convocando una huelga general que no tuvo mayores consecuencias.

¿Qué efectos ha tenido esta reforma laboral? En el ámbito de la protección del empleo, su impacto ha sido menos destructivo de lo esperado, debido a la mayor judicialización de los despidos laborales. Los tribunales han acentuado su sesgo tradicional en contra de las empresas, sobre todo en la tramitación de los despidos colectivos (ERE). Los jueces suelen declarar nulos o improcedentes despidos en que concurren las causas objetivas que definen el despido procedente. Por otra parte, la reforma no ha conseguido cambiar la negociación colectiva. El convenio de empresa no está al alcance de las empresas pequeñas, que tanto peso tienen en el empleo, al carecer de representantes de los trabajadores. Los convenios sectoriales o de nivel territorial (provinciales, nacional) siguen gobernando la negociación entre las partes —afectan al 90-95 % de los asalariados—, la cual continúa en manos de equipos profesionales de los sindicatos y las organizaciones patronales que atienden a los intereses de sus representados en las grandes empresas. Bien es verdad que la flexibilidad interna en las empresas ha aumentado notablemente porque la ley ha reforzado el poder negociador de los empresarios. Esto ha tenido una consecuencia muy importante: la disminución de los salarios. No porque se hayan reducido los salarios nominales de los trabajadores establecidos, sino porque los salarios de los trabajadores recién contratados se fijan ahora a niveles muy inferiores (según el Banco de España, se ha pasado de una brecha del 9 % en 2008 a otra del 16 % en 2014). En opinión de los analistas críticos con la reforma, el nuevo marco legal ha aumentado la desigualdad económica y ha propiciado la formación de una clase de trabajadores pobres, es decir con empleo pero con salarios muy bajos. En este punto es necesario hacer dos puntualizaciones. Una es que la devaluación salarial derivó tanto de la reforma laboral como de los acuerdos firmados entre los sindicatos y la patronal para la negociación colectiva de los años 2012 a 2017, los cuales fijaron unos incrementos salariales ínfimos desvinculados de la tasa de inflación (pasada o prevista), rompiendo con una ley de hierro que había regido durante cuatro décadas. La segunda puntualización se refiere a que, tal como aducen los defensores de la reforma, la moderación salarial inducida por esta ha tenido efectos positivos sobre el empleo. Por un lado, ha contribuido a la generación de puestos de trabajo (se estima que un tercio del empleo creado desde 2013 puede atribuirse directamente a la reforma); por otro, el margen de flexibilidad interna concedido a los empresarios ha reducido el despido de los trabajadores temporales.

Hay un punto de consenso entre los analistas económicos: la reforma laboral de 2012 no ha resuelto en absoluto el mayor fallo del mercado de trabajo de nuestro país, su dualismo. El mercado está segmentado en dos grupos. Uno de ellos está compuesto por los trabajadores con contratos indefinidos, cuyos costes de despido siguen siendo los más elevados de la Unión Europea. El otro grupo está formado por los trabajadores con contratos temporales, casi totalmente desprotegidos, expuestos a una elevada rotación y salarios mucho más bajos. Esta dualidad tiene grandes efectos económicos perversos, el mayor de los cuales es que frena la mejora de la productividad. Los trabajadores temporales no tienen incentivos para formarse en el puesto de trabajo y los empresarios que les contratan tampoco los tienen en procurarles esa formación. La dualidad del mercado de trabajo tiene también efectos sociales devastadores. Los trabajadores con contratos temporales, generalmente jóvenes, no consiguen escapar de su situación de precariedad y perciben salarios tan bajos que ven comprometidos objetivos vitales tan básicos como gozar de independencia económica o formar una familia. La precarización de los nuevos trabajadores se ha convertido sin duda en una de las peores secuelas de la crisis económica.

La tercera política de reforma estructural llevada a cabo por los gobernantes españoles durante el período fue la reforma del sistema de pensiones. Como ocurrió en las otras dos —la reestructuración y saneamiento del sector bancario y la reforma laboral—, la fuerza de las circunstancias forzó a las autoridades a tomar medidas ante la gravedad que habían cobrado ciertos problemas económicos y sociales, o más bien, en el caso de la financiación de las pensiones, ante las amenazas que se cernían sobre su sostenibilidad en un futuro próximo. Al igual que en las otras dos políticas de reforma, el Gobierno de Rodríguez Zapatero efectuó una primera modificación del marco legal, que, poco más tarde, el Gobierno de Rajoy complementó con una nueva legislación más contundentemente reformista.

En diciembre de 2010, el Gobierno de Rodríguez Zapatero se decidió a abrir una negociación para reformar de forma consensuada el sistema de pensiones públicas. Se enfrentaría a una notable resistencia social, pues amplias capas de la ciudadanía no percibían que fuera necesario cambiarlo. En el decenio que precedió a la crisis, el enorme aumento del empleo se tradujo en un cuantioso excedente de tesorería de la Seguridad Social. El fondo de reserva de las pensiones, constituido en 2000, se acrecentó sin cesar hasta 2011, llegando entonces a significar más del 6 % del PIB. No obstante, desde que estalló la crisis, los organismos económicos internacionales y las autoridades europeas no dejaron de insistir en que era imprescindible que España acometiera una profunda reforma del esquema de las pensiones públicas, sin la cual no habría en tiempos venideros unas cuentas públicas saneadas. El imparable proceso de envejecimiento de la población española habrá de conducir a un grave desequilibrio financiero estructural del sistema cuando, ya desde el inicio de la década de 2020, comenzarán a jubilarse las generaciones más numerosas, los baby boomers de los años cincuenta y sesenta.

La ley de reforma fue aprobada en agosto de 2011, tras un arduo proceso de negociación entre el Gobierno y los agentes sociales, básicamente los sindicatos. El Gobierno no obtuvo el apoyo de la oposición, pese a que desde los años noventa los partidos políticos han mantenido el acuerdo de que los cambios legales en esta institución serían fruto del consenso (pacto de Toledo). Se trató de una reforma paramétrica; es decir, una modificación de los parámetros del sistema destinada a asegurar su sostenibilidad financiera a largo plazo. Consistió, fundamentalmente, en la elevación de la edad de jubilación (dos años), la ampliación del período de cómputo de la pensión (de 15 a 25 años) y el incremento del número de años de cotización para tener derecho a la totalidad de la jubilación (de 35 a 38,5 años). Todos estos cambios tendrán lugar paulatinamente, alargándose la transición hasta el año 2027.

La reforma en cuestión estaba en sintonía con aquellas que han llevado a cabo en la última década la mayoría de países europeos. Posiblemente fuera menos ambiciosa que las emprendidas por algunos de ellos, como Alemania, pero no lo era menos que las efectuadas por otros. En España, fue el cambio de mayor calado realizado en el sistema desde mediados de los años ochenta. Y, sin embargo, los acontecimientos condujeron a que muy pronto fuera enmendada.

Desde 2010, los gobiernos españoles, viéndose incapaces de controlar el déficit público tal como establecía el procedimiento de déficit excesivo, han estado sometidos a la presión de las autoridades europeas y al acecho constante de los mercados financieros. El desequilibrio financiero de la Seguridad Social se ha convertido en un poderoso obstáculo para la consolidación de las finanzas públicas: a corto plazo, por el abultado déficit resultante del desplome de las cotizaciones sociales a raíz de la masiva destrucción de puestos de trabajo —un déficit que ha consumido enteramente el fondo de reserva acumulado y exige, desde 2017, el endeudamiento del tesoro público—; a medio (y ya casi a corto) plazo, por el acelerado proceso de envejecimiento de la población española, más intenso que el que sufren los países de nuestro entorno. El déficit de la Seguridad Social obliga a una mayor, y creciente, contención del gasto de las restantes administraciones públicas. No puede sorprender que, una vez llegado al poder el Partido Popular, el Gobierno no tardase en atender las posiciones defendidas por los expertos y por las autoridades europeas que consideraban insuficiente la reforma de 2011 y urgían a tomar medidas adicionales.

La nueva ley de reforma del sistema público de pensiones fue aprobada en 2013 sin contar con ningún consenso, orillando por segunda vez el pacto de Toledo. El Gobierno de Rajoy, valiéndose de su mayoría absoluta parlamentaria, añadió al esquema anterior dos mecanismos clave: el factor de sostenibilidad y el índice de revalorización anual de las pensiones. El primero, que estaba previsto aplicar anualmente a partir de 2019, rebaja la pensión inicial en función del aumento de la esperanza de vida ocurrido en los siete años precedentes. El segundo, que entró en vigor en 2014, establece una fórmula de revalorización cuyo objetivo es el equilibrio presupuestario a medio plazo del sistema. Se desterró pues el método de revalorización basado en la tasa de inflación utilizado desde la transición a la democracia y consagrado en 1995 por el pacto de Toledo. El nuevo mecanismo de revalorización habría de tener, con el paso del tiempo, un efecto económico muy potente. Como ha advertido el propio FMI, dado que, previsiblemente, el sistema no recuperará el equilibrio hasta dentro de unas décadas, la aplicación del índice de revalorización provocaría una erosión continua del poder adquisitivo de las pensiones. No obstante, tan lúgubres vaticinios no tienen visos de cumplirse. Han bastado un leve repunte de la inflación en 2017 y algunas protestas de los jubilados para anular la reforma aprobada en 2013. El Gobierno de Rajoy ha renunciado a ella a cambio de asegurarse los apoyos parlamentarios necesarios para aprobar... los presupuestos del Estado de 2018. Este quiebro en la política de reforma estructural revela algo importante. En el ciclo histórico actual, la voluntad reformista del Gobierno español se desvanece en cuanto este deja de estar bajo la presión de las autoridades europeas, de los mercados financieros y de una situación de emergencia económica.

5. LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA

En la segunda mitad de 2013 finalizó la depresión económica. Antes de que terminara el año se inició un nuevo ciclo económico. Al comienzo, en 2014, la expansión fue tímida, pero en los tres años siguientes mostró un vigor sorprendente e inesperado por todos los analistas económicos. Tasas de crecimiento anual del PIB y del empleo por encima del 3 % permitieron recobrar en 2017 el nivel del PIB anterior a la crisis, acrecentar en 2 millones los puestos de trabajo y reducir la tasa de paro 10 puntos porcentuales.

Los factores que han impulsado nuestra economía durante los cuatro últimos años y que, en buena parte, siguen impulsándola cuando escribimos estas líneas, a principios de 2018, son tanto de origen externo como interno. Los primeros han pesado más, han sido determinantes. Son los llamados «vientos de cola» que han llevado en volandas la economía española. Se trata, básicamente, de las tres fuerzas siguientes. La primera, cronológica y causalmente, es la nueva arquitectura de la UEM, los cambios en el modelo de gobernanza de la eurozona. La segunda es la política monetaria ultraexpansiva del BCE. Finalmente, el radical abaratamiento del precio del petróleo y otras materias primas ha constituido una tercera palanca de crecimiento económico. Este último factor no requiere un examen detenido, dado su carácter transitorio. Es sobradamente conocido que el precio del crudo y otras materias primas vegetales y minerales es muy volátil; experimenta grandes altibajos cíclicos por causas económicas y geopolíticas. En la segunda mitad de 2014 el precio de los hidrocarburos disminuyó casi en un 50 %. Se mantuvo estable en estos bajos niveles durante 2015-2016. Para una economía tan dependiente del petróleo como la española, una bajada de este orden supone una bendición: reduce significativamente la inflación, aumenta la renta disponible de los consumidores y rebaja de forma drástica el déficit comercial exterior. Pero todos estos efectos positivos suelen ser pasajeros. El fuerte repunte de los precios del crudo desde inicios de 2017 está disipando el impacto favorable que tuvo su evolución en los años precedentes.

Los cambios en la gobernanza de la zona euro tuvieron una importancia decisiva para la estabilización financiera de España —y de las otras economías periféricas en el punto de mira de los mercados financieros—, así como para el restablecimiento de la confianza de los inversores extranjeros y nacionales en la economía española. La crisis de la deuda soberana dictó la reforma de la arquitectura de la UEM. En su diseño original esta no contaba con un mecanismo de gestión y resolución de una crisis de tal naturaleza. No es que no se previera que un Estado miembro pudiera perder el acceso a la financiación externa, sino que Alemania y otras economías del centro quisieron evitar que alguna economía periférica actuara como free rider endeudándose en exceso al descontar que sería salvada por las demás, tal como había ocurrido en uniones monetarias europeas anteriores, en el siglo XIX. El colapso financiero de Grecia, Irlanda y Portugal, unido a la amenaza de que España e Italia se vieran también arrastradas, obligó a un replanteamiento de las reglas del juego de la eurozona. Es importante entender, como sostiene J. Oliver, que las nuevas reglas responden a la posición defendida por Alemania: a cambio de recibir ayuda, las economías periféricas tendrían que llevar a cabo las reformas necesarias para converger en términos reales y financieros con las economías del centro.

La redefinición de la gobernanza se abordó a partir de la primavera de 2011. El Eurogrupo aprobó en marzo un acuerdo de principios, en virtud del cual se creó un fondo permanente de ayuda a los países en dificultades (MEDE). En contrapartida, los países acreedores, liderados por Alemania, lograron que, paso a paso, se instituyeran instrumentos de supervisión y control de los sistemas financieros, las finanzas públicas y los fundamentos macroeconómicos de los países de la zona euro. Uno de esos instrumentos, activado el mismo año, es el Procedimiento de Desequilibrios Macroeconómicos, que maneja un amplio catálogo de indicadores económicos que alertan sobre desarrollos económicos problemáticos. España rebasaba, y sigue rebasando, los límites fijados en muchos de esos indicadores, por lo que fue, y continúa, sometida a una vigilancia especial. Otros mecanismos consistieron en el reforzamiento del compromiso de equilibrio de los presupuestos públicos. Un tratado intergubernamental, que entró en vigor en 2013, obliga a los Estados miembros al equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo y a introducir fórmulas automáticas de corrección, so pena de ser sancionados por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Otros acuerdos redoblaron la supervisión de las cuentas públicas por parte de la Comisión Europea, en particular para los países que han solicitado ayuda financiera.

La reforma de la gobernanza del euro que más contribuyó a que la economía española retomara la senda del crecimiento fue la unión bancaria. Como han señalado J. Andrés y R. Doménech, entre otros, se trató de un hito trascendental, el mayor avance institucional logrado tras la puesta en marcha del euro. Estabilizó los sistemas financieros más dañados, como el español, y ayudó a restablecer la integración financiera de la UEM. El proyecto de unión bancaria fue aprobado en la misma cumbre, de junio de 2012, en que se sustanció la ayuda financiera europea a España para salvar su maltrecho sector bancario. Fue un momento crítico dentro de la larga crisis de la deuda soberana, un momento de alto riesgo de ruptura del euro. El primer objetivo que se persiguió con la unión bancaria fue romper el círculo vicioso entre el riesgo soberano y el riesgo bancario en el que estaba presa España y otros países. El Estado y la banca nacional parecían estar atados por una relación mutuamente destructiva: la crisis de la deuda soberana convertía a los bancos en financiadores del déficit de una hacienda en riesgo de impago, mientras, a su vez, los problemas de solvencia de los bancos amenazaban con arrastrar la Hacienda pública a un déficit incontrolable cuando tuviera que salvarlos de la bancarrota. La unión bancaria cortó este vínculo maléfico cuando se puso efectivamente en marcha, a partir de 2014.

Los avances hacia un mercado bancario único se han basado en dos pilares. El primero es el Mecanismo Único de Supervisión. Asigna al BCE la tarea de supervisión de los bancos de la eurozona (excepto los de reducido tamaño). Esto asegura que las entidades estén sometidas a una adecuada fiscalización, la misma para todas, lo que lógicamente infunde confianza a los inversores. El segundo pilar es el Mecanismo Único de Resolución. Es una institución que centraliza la toma de decisiones a la hora de gestionar un banco no viable y que garantiza que los procesos de resolución sigan unas mismas reglas. La liquidación del Banco Popular, en junio de 2017, fue precisamente el primer caso que tuvo que afrontar el Mecanismo Único de Resolución. La intervención no ha tenido el menor impacto sobre la estabilidad del sistema bancario español, aunque probablemente esto no se haya debido tanto a las virtudes del sistema comunitario de liquidación de bancos inviables como a la reestructuración y saneamiento de la banca española efectuados en los años precedentes. De hecho, la construcción de la unión bancaria ha quedado a medias por la resistencia de algunas naciones, lideradas por Alemania, a mutualizar los fondos de garantía de los depósitos bancarios y el fondo único de resolución, ante los temores de una insolvencia masiva de los bancos de ciertos países, singularmente de Italia.

De lo que no cabe duda alguna es de que el principal responsable de la firme recuperación emprendida por la economía española en los años 2014-2017 ha sido el BCE. El Banco Central desempeñó un papel decisivo para rematar la crisis de la deuda soberana, tan pronto como, en junio de 2012, se selló el acuerdo político por el cual los países deudores aceptaban hacer los ajustes y reformas necesarios a cambio de que los países acreedores les prestaran ayuda financiera. En julio, el gobernador del BCE, Mario Draghi, anunció que «dentro de nuestro mandato, el BCE hará todo lo posible para proteger el euro. Y créanme, será suficiente». Estas palabras tuvieron un efecto taumatúrgico: durante meses, bastó la simple declaración de que el BCE estaba dispuesto a intervenir ilimitadamente como prestamista en última instancia para que se restaurara la calma en los mercados financieros. En otoño del mismo año, el BCE dio a conocer que tenía a punto un nuevo programa de compra ilimitada de deuda pública (OMT, por sus siglas en inglés), cuya activación se haría a petición de los países agobiados por la presión de los mercados, siempre bajo condicionalidad. Al amparo de este programa, el BCE fue adquiriendo deuda pública española, y de otros países, en cantidades suficientemente significativas para rebajar de manera radical la prima de riesgo (véase gráfico 11.7). A partir de 2014, el BCE redobló su política expansiva. El banco temía que la atonía de la economía de la eurozona y las tensiones deflacionistas que se dejaban sentir pudieran abocar a un estancamiento persistente de una economía sometida a la deflación, la «enfermedad japonesa». Además, la fragmentación financiera causada por la crisis de la deuda soberana había hecho perder capacidad de tracción a la política monetaria del BCE; los impulsos monetarios no se transmitían adecuadamente a la economía real de todos los países miembros de la UEM. Con este diagnóstico, el BCE puso en marcha un paquete de medidas, mantenido hasta la actualidad (2018) consistente en, primero, un agresivo recorte de los tipos de interés. El tipo de referencia se rebajó hasta cero, situándose en –0,4 el tipo de interés de los depósitos (los bancos son penalizados por mantener recursos líquidos sin emplear). En segundo lugar, el BCE aprobó nuevos programas de financiación masiva a largo plazo (3-4 años), destinados a que con estos fondos —a coste cero— la banca concediera nuevo crédito al sector privado. En tercer lugar, y esto fue lo más novedoso y que probablemente tuvo mayor impacto, el BCE lanzó un programa de compra a gran escala, e incondicionada, de deuda pública y de bonos de empresas privadas. El banco adoptaba con cinco años de retraso la política monetaria de expansión cuantitativa aplicada por la Reserva Federal de Estados Unidos y otros grandes bancos centrales como terapia de choque frente a la recesión. La envergadura de este programa, lanzado a mediados de 2014 y vigente hasta el fin de 2018, ha sido tal que, por lo que respecta a España, el BCE ha comprado en el mercado secundario volúmenes de deuda pública mayores que la emisión neta, llegando a acumular en su cartera, a finales de 2017, una cuarta parte de la deuda pública en circulación.

Esta inyección extraordinaria de liquidez ha tenido efectos revitalizadores muy potentes para la economía española. Ha facilitado la consolidación de las finanzas públicas, gracias a la contención de la carga de los intereses de la deuda. Los tipos de interés, en términos nominales, nunca han sido tan bajos. Los de la deuda a largo plazo se han situado últimamente en el 1,5 % (véase columna 21 del Apéndice), mientras que la deuda a corto devenga una rentabilidad negativa (¡el Estado cobra por tomar dinero a préstamo!). El sector privado ha sido igualmente beneficiado por la política ultraexpansiva del BCE. La drástica rebaja de los tipos de interés ha acelerado el doloroso proceso de desapalancamiento en curso, tanto por parte de los hogares como de las empresas. El coste del capital se ha reducido radicalmente para las empresas del país, equiparándose con el que pagan las empresas de las economías centrales de la eurozona. La provisión de crédito para las grandes empresas ha vuelto a los niveles anteriores a la crisis, merced a las compras de deuda corporativa por parte del BCE y la consiguiente normalización de los mercados de capitales para este tipo de activos. La banca española ha orientado sus grandes volúmenes de fondos líquidos a la financiación de las pymes. Aunque el stock total del crédito bancario sigue reduciéndose porque el proceso de desapalancamiento todavía no se ha completado (véase gráfico 11.1), el flujo de nuevo crédito ha permitido el alza sostenida de la inversión, particularmente en bienes de equipo.

Las raíces de la expansión iniciada en 2014 son también internas. Se condensan en el proceso de devaluación interna y su mayor logro, el fortalecimiento de los sectores exportadores. La devaluación interna era inevitable. Como vimos, durante la época de prosperidad la economía española se hizo cada vez menos competitiva y acumuló un déficit exterior mayúsculo. Para corregir este desequilibrio y recuperar competitividad, inevitablemente debía reducir sus costes y precios relativos. La moneda única impedía hacerlo mediante una devaluación monetaria, la vía seguida por España durante el medio siglo anterior a la creación del euro. En un área monetaria común, cuando se sufre una pérdida de competitividad no hay más alternativa a una devaluación interna que una depresión permanente. Ahora bien, en este caso, la devaluación interna no ha sido más que una devaluación salarial. Los excedentes empresariales no han experimentado ninguna compresión destacable, a diferencia de las crisis precedentes (véase columna 24 del Apéndice). Factores que inciden de forma relevante en los precios finales, como la oferta energética o el grado de competencia en los mercados de bienes y servicios no comerciables internacionalmente, no han contribuido en nada a la devaluación interna. Toda la carga del ajuste ha recaído sobre los salarios. Entre 2010 y 2013, el salario real disminuyó en un 6 %. Desde este año a 2017, se ha mantenido invariable, pese a que el PIB ha acumulado un crecimiento del 12 %. La devaluación salarial se ha traducido en una mejora espectacular en la competitividad-precios de nuestra economía. Como refleja el gráfico 11.5, entre 2009 y 2017 los costes laborales por unidad de producto (CLU) rehicieron la senda trazada durante la primera década del euro. España ha conseguido recuperar casi por completo la posición competitiva que malbarató durante el boom económico. Y eso ha sido fundamentalmente por obra y gracia de la rebaja salarial. El gráfico pone de relieve que las ganancias de productividad han ayudado poco. El aumento de la productividad se ha debido a la destrucción de las empresas y empleos menos productivos.

¿Cuál ha sido el precio que ha pagado nuestra sociedad por la devaluación interna, circunscrita a la devaluación salarial? El precio ha sido sin duda elevado, acaso excesivo. Amplios sectores académicos y políticos atribuyen a la deflación salarial el aumento registrado en la desigualdad económica. España se ha convertido en el país de la eurozona donde la desigualdad se ha incrementado más entre 2007 y 2016. Ostenta, en esta última fecha, junto con Grecia, el triste récord de tener los niveles más elevados (según los datos de Eurostat). Los trabajadores con salarios más bajos han tenido que soportar mayores recortes salariales. Sin embargo, no debemos pasar por alto que el desempleo ha sido, de lejos, el principal causante del aumento de la desigualdad.

La cara favorable de la mejora de la capacidad competitiva radica en el inusitado dinamismo de las actividades exportadoras. Su traslación en el terreno de las cuentas exteriores es inequívoca, como recoge el gráfico 11.4. Quince años de déficit en la cuenta corriente han dado paso a un insólito superávit en los años 2013-2017, detrás del cual hay una corrección del abultadísimo déficit comercial hasta trocarse en superávit (en la balanza de bienes y servicios, mientras la de bienes no energéticos alcanza el equilibrio, algo históricamente excepcional). Las exportaciones han crecido a fuerte ritmo desde 2010, en tanto que las importaciones aún en 2017 seguían por debajo del nivel de una década atrás. Esto último no está causado por la caída de la demanda interna, como sucedió en 2008-2009, sino por la propia fortaleza de las empresas que son capaces de sustituir importaciones de igual manera que lo son de conquistar mercados exteriores. Es en este último terreno donde la adaptación de las empresas al nuevo entorno económico ha dado los resultados más prometedores. Se ha ampliado notablemente la base exportadora, la proporción de empresas que venden en los mercados internacionales. También se han ampliado los mercados de destino: las empresas han penetrado en mercados con alto potencial de crecimiento. Los frutos de este esfuerzo son sorprendentes. Por primera vez desde que España se convirtió en una economía industrializada, su cuota de exportación en los mercados mundiales sobrepasa de forma clara y sostenida la que le correspondería por el peso relativo que tiene la economía española en el PIB mundial. Es más, entre las grandes economías europeas —¡inclusive Alemania!—, España es la que ha sabido defender mejor su cuota exportadora en los mercados mundiales frente al avasallador empuje de las economías emergentes (según la base datos Ameco de la Comisión Europea). Si este esperanzador desempeño tuviera continuidad, bien pudiera ser que en el futuro convengamos que del ciclo económico fundacional del euro surgió una economía más madura y competitiva.

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA

Los historiadores económicos han arrojado luz sobre la naturaleza y características de la reciente crisis económica examinándola desde una perspectiva a muy largo plazo, en comparación con otras grandes crisis económicas que se han sucedido a lo largo de los siglos, bien sea adoptando un enfoque global sobre esas crisis, o bien un enfoque sectorial. Sobre el primer enfoque, es útil: E. LLOPIS y J. MALUQUER DE MOTES (eds.) (2013): España en crisis. Las grandes depresiones económicas, 1348-2012, Barcelona, Pasado y Presente; mientras que sobre el segundo: F. COMÍN y M. HERNÁNDEZ (eds.) (2013): Crisis económicas en España, 1300-2012. Lecciones de la historia, Madrid, Alianza. En el caso específico del sector financiero, es recomendable la lectura de: P. MARTÍN-ACEÑA, E. MARTÍNEZ-RUIZ y M. A. PONS (eds.) (2013): Las crisis financieras en la España contemporánea, 1850-2012, Barcelona, Crítica. Desprovista de la visión del historiador, aporta muchas claves interpretativas acerca del auge y caída del sector bancario la obra de A. DE JUAN, F. URÍA e I. DE BARRÓN (2013): Anatomía de una crisis, Barcelona, Deusto. La mejor síntesis de la crisis de la periferia de la eurozona es la de R. BALDWIN, et al. (2015): «Rebooting the Eurozone. Step 1: Agreeing a crisis narrative», London, CEPR, Policy Insights, 85. Se han publicado una gran cantidad de ensayos escritos por economistas sobre la andadura reciente de la economía española. Respecto al período de prosperidad, son iluminadores los libros de J. JUAN (2011): Nada es gratis. Cómo evitar la década perdida tras la década prodigiosa, Madrid, Destino; L. GARICANO (2014): El dilema de España. Ser más productivos para vivir mejor, Barcelona, Península; y M. SEBASTIÁN (2015): La falsa bonanza. Cómo hemos llegado hasta aquí y cómo intentar que no se repita, Barcelona, Península. Resulta muy útil el penetrante análisis de las causas de la crisis de D. TAGUAS (2014): Cuatro bodas y un funeral. Cómo salir de la crisis sin salir del euro, Barcelona, Deusto, así como el realizado por J. OLIVER (2017): La crisis económica en España, Barcelona, Deusto, que tiene la virtud añadida de extender el análisis a la recuperación económica en curso. Sobre la internacionalización de la empresa española, v. M. F. GUILLÉN (2006): El auge la empresa multinacional española, Madrid, Marcial Pons. La desigualdad económica y las fortalezas y debilidades competitivas de las empresas y el sistema productivo español son tratados de forma crítica por J. PALAFOX (2017): Cuatro vientos en contra. El porvenir económico en España, Barcelona, Pasado y Presente; y A. COSTAS (2017): El final del desconcierto. Un nuevo contrato social para que España funcione, Barcelona, Península. Sobre las finanzas públicas, véanse los siguientes documentos de trabajo de FEDEA escritos por J. I. CONDE-RUIZ et al. (2016): Evolución del gasto público por funciones durante la crisis (2007-2014): España vs UE y (2017): Los ingresos públicos en España. Un diagnóstico muy completo, profundo y certero sobre por qué la economía española no ha convergido con las economías más desarrolladas se halla en J. ANDRÉS y R. DOMÉNECH (2015): En busca de la prosperidad. Los retos de la sociedad española en la economía global del siglo XXI, Barcelona, Deusto. En un orden de cosas distinto, es aleccionadora la lectura de los escritos publicados por ciertos responsables económicos, siempre y cuando el lector sea capaz de filtrar los argumentos sesgados o autojustificativos. En este sentido, aportan numerosos elementos para la reflexión P. SOLBES, en C. SOLCHAGA, P. SOLBES y L. DE GUINDOS, con M. A. NOCEDA (coord.) (2017): La economía de la democracia (1976-2016), Madrid, España; J. L. RODRÍGUEZ ZAPATERO (2013): El dilema. 600 días de vértigo. Barcelona, Planeta; y L. DE GUINDOS (2016): España amenazada. De cómo evitamos el rescate y la economía recuperó el crecimiento. Barcelona, Península. Nuestra experiencia personal de los años 2011-2015 se explica en A. CARRERAS, A. MAS-COLELL E I. PLANAS (2018): Turbulències i tribulacions. Els anys de les retallades, Barcelona, Edicions 62.

12. BALANCE DE DOS SIGLOS: PRODUCTIVIDAD Y BIENESTAR

En este último capítulo nos dedicaremos a volver sobre toda la historia que hemos explicado, con una perspectiva de largo plazo y con la preocupación de revisar el comportamiento de aquellos factores que suelen considerarse responsables principales de la mejora del bienestar. En primer lugar, nos interesaremos por los factores propulsores del crecimiento económico para entender mejor las tendencias de fondo de la economía española en el largo plazo. Repasaremos aquellos factores que han sido subrayados a lo largo del texto como críticos para el crecimiento de la economía española, bien sea como estímulos o bien como frenos al crecimiento. Seguiremos con diferentes medidas y perspectivas sobre la evolución a largo plazo del bienestar y de una componente fundamental del mismo: la distribución de la renta. Todo este repaso nos permitirá comprender mejor los rasgos más característicos de los diferentes períodos que hemos estudiado.

1. LA PRODUCTIVIDAD TOTAL DE LOS FACTORES

¿Cuáles son los determinantes inmediatos del crecimiento económico? Para responder a esta pregunta fundamental haría falta conocer cuál ha sido la contribución de cada factor productivo al crecimiento económico, así como la contribución de la productividad total de los factores (el residuo no explicado). En un enfoque simplificado, los factores que se consideran son dos: trabajo y capital (cada uno de ellos incorpora diferentes categorías y calidades). Deberían ampliarse a tres, incluyendo la tierra, si estamos ante economías de base agraria, como es el caso de España en buena parte de la edad contemporánea. Numerosos autores insisten en distinguir el factor empresarial del capital y del trabajo, pero resulta muy difícil evaluar su contribución. Recientemente, la teoría del crecimiento ha preferido recombinar la clasificación tradicional y distinguir solo dos factores: capital humano y capital físico. El primero consiste en el trabajo en todas sus categorías, del no cualificado al muy cualificado que incorpora el conocimiento más avanzado, más el factor empresarial. El segundo incorpora la tierra, y las diversas formas del capital en su acepción tradicional, desde las infraestructuras de transporte a la maquinaria. La estimación de la contribución de cada factor debe ir seguida de la estimación, por diferencia, del residuo o productividad total de los factores (PTF). La PTF constituye, en sentido amplio, la mejora de la eficiencia: en qué medida una economía consigue crecer más gracias a combinar mejor los factores disponibles. La sostenibilidad de los incrementos de renta depende crucialmente de la evolución de la PTF.

Por fortuna, disponemos de investigación para España que ha realizado exactamente estos cálculos (L. Prados de la Escosura y J. R. Rosés). En lo que sigue aprovecharemos por extenso sus resultados. Antes, debemos notar que la investigación mencionada cubre el período 1850-2000 (el panel C actualiza los datos hasta 2015, pero perdiendo comparabilidad con el siglo y medio anterior), que las tasas de crecimiento que siguen están calculadas como tasas medias de crecimiento logarítmico y que el recorte cronológico es el que han presentado los autores del trabajo, como consecuencia de una investigación previa de L. Prados de la Escosura en la que buscaba estadísticamente los puntos de inflexión de la serie de PIB. No siempre coinciden con nuestro diagnóstico de periodización, pero son siempre muy útiles.

El crecimiento económico consiste, en lo esencial, en aplicar más capital físico y humano a las mismas unidades de trabajo. Si comparamos la España de 1850 con la de 2000, la cantidad de trabajo (sin considerar su cualificación) se ha multiplicado por menos de 1,6, mientras que el producto se ha multiplicado algo más de cuarenta veces. La diferencia procede del crecimiento del stock de capital físico (3,8 veces), humano (1,6 veces) y de la PTF (5,2 veces). Los aumentos de la productividad del trabajo sostienen incrementos en la remuneración del trabajo y, por ende, mejoras en el ingreso real. Ciertamente, no es lo mismo aplicar más tierra que aplicar más maquinaria o que aplicar más conocimientos. Lo primero no permite más que un crecimiento extensivo, que fácilmente puede colapsarse si las cantidades de trabajo crecen más deprisa que las de tierra. El crecimiento intensivo, por aplicación de más capital reproducible, es de mayor calidad porque es sostenible. Aun así, hay ocasiones en las que se encuentran límites a la aplicación de más capital físico por unidad de trabajo. Una sociedad sobrecapitalizada puede ser muy ineficiente. Todas las antiguas economías del socialismo real son ejemplos de exceso de capitalización. La combinación de los factores debe ser eficiente. De hecho, las mejoras de eficiencia son fundamentales. Suelen proceder de mejoras en la eficiencia asignativa y de mejoras en las tecnologías disponibles.

Con las estimaciones obtenidas por L. Prados de la Escosura y J. R. Rosés podemos observar la contribución de cada factor al crecimiento de la economía. El crecimiento del PIB se descompone en el crecimiento de los factores productivos y en el de la productividad total de los factores (obtenido como residuo). El cuadro 12.1 distingue entre capital, cantidad de trabajo y calidad del trabajo. Eso no significa que se ignore la aportación de la tierra, pero sucede que es cuantitativamente irrelevante.

A muy largo plazo, entre 1850 y 2000, el PIB ha crecido a una tasa del 2,5 % anual. El factor tierra no ha contribuido significativamente a dicho crecimiento. El capital ha aportado 0,9 puntos porcentuales (un 35 %). El trabajo ha aportado 0,6 puntos porcentuales (un 23 %), a partes iguales entre cantidad y calidad. La productividad total de los factores ha aportado 1,1 puntos (42 %). A un nivel muy alto de abstracción y cuantificación, estos cálculos resumen la experiencia de un siglo y medio. Podemos distinguir entre el primer siglo (1850-1950) y los dos cuartos de siglo siguientes. Con sus altibajos, el primer siglo se caracteriza por tasas de crecimiento modestas. De 1951 a 1974 las tasas de crecimiento fueron, en cambio, muy altas. En el último cuarto del siglo XX las tasas han sido más bajas, pero han duplicado las de 1850-1950. En este nivel de desagregación temporal, llaman la atención diversos rasgos. Primero, la aportación del capital pasa de 0,6 puntos porcentuales en el primer siglo a 1,2 puntos en la última mitad del siglo XX. Segundo, la cantidad de trabajo tuvo una aportación positiva y creciente hasta 1974, para convertirse en muy negativa entre 1975 y 1986 y recuperarse después. Tercero, la calidad del trabajo ha tenido siempre una aportación positiva. Cuarto, la PTF hizo una aportación significativa pero menor (21 %) de 1850 a 1950, para convertirse en la fuente mayoritaria del crecimiento en la última mitad del siglo XX, en torno al 57 %.

Todos estos resultados son muy interesantes. Muestran que el modelo de crecimiento español, de 1850 a 2000, ha estado más basado en la PTF de lo que se podía pensar. El capital fue más importante que el trabajo hasta 1950, pero este superó a aquel de 1951 a 1974. Después de 1975 la contribución del trabajo parece haberse evaporado. En realidad, dentro del último cuarto del siglo XX ha seguido evoluciones contrapuestas, como se advierte en el panel B del cuadro.

CUADRO 12.1. Fuentes del crecimiento del PIB, 1850-2015 (tasas medias de crecimiento logarítmico en porcentajes)

Período

PIB

Capital

Cantidad

de trabajo

Calidad

del trabajo

PTF

1850-2000

2,5

0,9

0,3

0,3

1,1

Panel A

1850-1950

1,4

0,6

0,3

0,1

0,3

1951-1974

6,5

1,3

0,7

0,8

3,7

1975-2000

3,0

1,2

–0,4

0,5

1,7

Panel B

1850-1883

1,8

0,7

0,5

0,0

0,6

1884-1920

1,3

0,6

0,1

0,1

0,2

1921-1929

3,8

1,1

1,1

0,5

1,1

1930-1952

0,8

0,5

0,4

0,0

–0,1

1953-1958

4,7

1,4

0,2

0,8

2,4

1959-1974

6,9

1,3

0,5

0,9

4,2

1975-1986

2,5

1,0

–2,8

0,9

3,4

1987-2000

3,5

1,6

1,6

0,2

0,2

Panel C

2000-2015

1,1

1,0

0,1

n.d.

–0,1

2000-2007

3,2

1,3

2,1

n.d.

–0,2

2008-2015

–0,7

0,7

–1,4

n.d.

0,1

Nota: Los redondeos impiden el ajuste final de las sumas.

Fuente: 1850-2000: L. Prados de la Escosura y J. R. Rosés (2009): «The Sources of LongRun Growth in Spain, 1850-2000», Journal of Economic History, 4. Para 2000-2015 elaboración propia a partir de la base de datos de la OCDE. (https://data.oecd.org/economy.htm#profile-Productivity).

Los autores del cuadro que comentamos proporcionan, en efecto, algo más de detalle temporal en el panel B, gracias al cual nos podemos acercar más a la periodización establecida en nuestro libro. En lo que se refiere a la época de la opción agraria combinada con la industrial, que en el cuadro 12.1 se captura de 1850 a 1883, el crecimiento procede de tres fuentes de importancia similar: 0,7, capital; 0,5 trabajo; y 0,6, PTF. Hemos tratado extensamente el papel de las tres fuentes, pero ahora conocemos su importancia relativa. De 1884 a 1920, durante la primera globalización —pero incluida la primera guerra mundial—, el crecimiento se reduce y será el trabajo y la PTF —no el capital— los que más reduzcan su aportación. El contraste es muy revelador y confirma los costes en términos de eficiencia de la involución nacionalista —voluntaria o forzada— que hemos evidenciado en nuestra explicación, así como la importancia de la emigración. En el decenio de 1920 el crecimiento es casi tres veces superior, y está explicado, en coherencia con nuestra interpretación, por todos los componentes y de forma bastante equilibrada (1,6, trabajo; 1,1, capital; y 1,1, PTF). Entre 1930 y 1952, cubriendo los años de depresión económica, los de la Guerra Civil y los de la autarquía, el crecimiento se reduce a menos de la cuarta parte. Será la única vez, hasta el año 2000, que la PTF tenga una contribución negativa, lo que no nos debe sorprender en un contexto de destrucción (la guerra) y en uno de autarquía —la ineficiencia económica por antonomasia—. Capital y trabajo contribuyen de forma bastante similar al crecimiento extremadamente débil de ese período. En los años centrales de la industrialización por sustitución de importaciones el crecimiento vuelve a despegar y se originará, en algo más de la mitad, en la PTF (2,4 puntos anuales de crecimiento del PIB sobre un total de 4,7), tal como hemos subrayado en diversos momentos. El capital contribuye con 1,4 puntos anuales de crecimiento y el trabajo con 1,0, pero procedente principalmente —obsérvese bien— de la calidad y no de la cantidad. Durante los años del desarrollo económico (1959-1974), casi toda la aceleración del crecimiento se explica por la PTF (1,8 puntos adicionales de crecimiento del PIB sobre un total de 2,2). En consonancia con lo que hemos subrayado en nuestra explicación, 4,2 puntos sobre los 6,9 totales de incremento anual del PIB son contribución de la PTF. El resto será más trabajo que capital, manteniéndose la relevancia de la calidad del trabajo, aun cuando la cantidad también fuera importante. Durante la época de la crisis económica y la transición a la democracia, el crecimiento se contrae a poco más de un tercio y su origen se transforma por completo. La cantidad de trabajo representa una aportación muy negativa (–2,8). La calidad del trabajo y el capital contribuyen cada uno en torno a 1 punto porcentual, y la PTF 3,4 puntos. Evidentemente, estos cálculos retratan a la perfección la enorme destrucción de trabajo que entonces se produjo y cómo este desastre fue combatido con la mayor contribución que haya jamás existido de la PTF (un 136 %). Adviértase que la calidad del trabajo tendrá su momento de mayor relevancia absoluta entre 1953 y 1986. En el último período considerado, que incluye la integración en la CEE y los primeros compases de la UEM, la situación cambia por completo. El mayor crecimiento apenas se explica por la PTF (0,2 puntos porcentuales —uno de los valores más bajos en un siglo y medio—), y sí por el trabajo (1,8 puntos, pero casi todo cantidad y muy poco calidad) y por el capital (1,6 puntos).

El panel C, procedente de fuentes no estrictamente comparables con el resto del cuadro por ausencia de estimación diferenciada de la calidad del trabajo, dibuja con notable precisión el desastre de los primeros quince años del siglo XXI, los dominados por la integración en el euro. No solo el crecimiento del PIB en el conjunto del ciclo fue el más bajo desde el período 1930-1952, sino que la PTF bajó, como en ese mismo período, compartiendo así su excepcionalidad desde 1850. Los primeros ocho años se comportaron de forma similar al período anterior (1987-2000), que corresponde básicamente al primer ciclo de la integración europea, pero con más aportación de la cantidad de trabajo y menos de la PTF. La PTF bajó (¡sic!) un 0,2 % anual. De 2008 a 2015 se hundió el PIB y más del doble la cantidad de trabajo, sin que esto se compensara con un crecimiento de la PTF. En el conjunto de los primeros años del siglo XXI, el crecimiento del PIB se ha debido, casi en exclusiva, al aumento del capital. Se ha desaprovechado el factor trabajo y no se han obtenido mejoras de eficiencia, más bien al contrario.

Los avances y retrocesos de la PTF pueden proceder de factores muy diversos. El factor explicativo más frecuente es el cambio tecnológico, que difícilmente puede recogerse plenamente en la contribución del capital. El otro gran factor explicativo es la mejora en la eficiencia asignativa, que puede proceder del mejor funcionamiento de los mercados o de su mayor integración, nacional e internacional. El cambio estructural es otro componente que hay que tener en cuenta porque puede aportar grandes mejoras en la PTF cuando los desequilibrios de productividad intersectoriales son grandes y pueden resolverse mediante movimientos de factores (véase apartado 1.3). Finalmente, el Estado puede mejorar la PTF mediante políticas públicas que contribuyan al crecimiento, o bien puede erigirse en un obstáculo fundamental. A lo largo del libro hemos subrayado cuándo dominaban las unas o las otras.

Por lo que sabemos, en el siglo XIX español las mejoras tecnológicas fueron muy significativas (maquinaria industrial, ferrocarril, telégrafo, navegación a vapor, etc.) pero la eficiencia asignativa también lo fue. Esta consistió en más comercio —crecimiento de los mercados—, con sus necesarias consecuencias en términos de especialización. Las reformas de la revolución liberal fueron todas en esta dirección, y los desarrollos de la segunda mitad del siglo las profundizaron. Los frenos que hubo fueron de menor entidad y prueba de ello es la creciente integración del mercado español, la creciente integración en la economía internacional, la multiplicación de los mercados, el avance de la urbanización y, en general, los beneficios obtenidos de la libertad económica que redundarán en más especialización productiva.

España no solo aprovechó mejoras en la eficiencia, sino que también las sufrió. En efecto, algunos avances significativos en la eficiencia asignativa a escala mundial se produjeron a su costa. Las pérdidas del imperio americano continental y del imperio americano insular, a principios y finales del siglo XIX, respectivamente, constituyeron sendas mejoras en la eficiencia asignativa para las excolonias, para las nuevas metrópolis de referencia y para todo el mundo en general, excepto para España. En la medida que España tenía relaciones de carácter monopolista con sus colonias, la independencia de estas fue la solución más eficiente a escala mundial. Pero, sin duda, España salió directamente perjudicada. Además de los costes directos de las guerras y de su liquidación, existen los costes indirectos de pasar a un sistema de pleno mercado y de economía abierta. Como ha podido comprobarse con las transiciones de las economías de socialismo real a la economía de mercado, estos costes no son insignificantes. España tuvo que adaptarse, penosamente, a una nueva situación en la que su producto nacional era menor. No sabemos en qué medida las mejoras de eficiencia mencionadas en el párrafo anterior compensaron las pérdidas de renta. El empobrecimiento y la pérdida de mercados son mecanismos indiscutibles de reducción de la eficiencia asignativa y tienen efectos dinámicos negativos que pueden ser importantes: liquidación de actividades económicas de alta productividad, regresión en la especialización productiva, desurbanización, etc.

En buena parte del siglo XX, al menos durante su primera mitad, el progreso económico de España dependió sobre todo de mejoras tecnológicas. Afortunadamente, estas se produjeron en casi todos los ámbitos. La electrificación, la incipiente motorización, la revolución en la medicación moderna (sulfamidas y antibióticos) son otros tantos ejemplos de tecnologías nuevas cuya adopción incrementó la productividad. En cambio, la eficiencia asignativa no dejó de sufrir. La economía española se alejó de la economía internacional; las pautas de especialización regional se alteraron; en algunos períodos, el grado de industrialización se redujo y el de agrarización aumentó; muchos mercados se fragmentaron. Todo ello contribuyó a limitar el crecimiento. Además, el Estado intervino de manera creciente imponiendo sus preferencias en muchos campos aunque tuvieran costes de oportunidad altísimos.

Es en los años centrales de la década de 1950 cuando la PTF adquiere, por primera vez, un gran protagonismo en la explicación del crecimiento económico español. La flexibilización del corsé interventor y autárquico combinados retorna, en alguna medida, la economía a los equilibrios de preguerra. Ello pone en marcha movimientos migratorios inversos a los que se habían activado por culpa del empobrecimiento del período precedente. Se vuelve al modelo de crecimiento de los años veinte, pero con una orientación más acusadamente nacionalista. El retraso acumulado permitirá grandes mejoras de productividad. Para los años del «milagro económico», de 1960 a 1973, la interpretación que se ha venido dando a la elevada aportación de la PTF al crecimiento es la misma que se ha dado para la Europa occidental: disfrutaba de un enorme potencial de cambio estructural, transfiriendo activos poco productivos en el sector agrario a empleos mucho más productivos en el sector industrial y de servicios; además, disfrutaba de destinos abiertos para las migraciones laborales, dentro de cada país y en el ámbito europeo occidental, y gozaba de una creciente integración comercial.

El decenio de crisis (1975-1985) es más complejo y más susceptible de interpretaciones contrapuestas. Todas coinciden en señalar la fuerte contribución negativa del trabajo al crecimiento del producto y la positiva del capital físico, pero no hay acuerdo sobre el papel de la PTF. Para algunos autores, el crecimiento de la PTF explica todo el crecimiento del PIB —que fue modesto—. Para otros, la PTF explica el diferencial de crecimiento negativo con los países del área de la OCDE. Dicho de otro modo: la PTF contribuyó mucho al crecimiento realmente existente, pero fue incapaz de evitar la divergencia de la economía española. Las tendencias depresivas de los factores trabajo y capital eran demasiado fuertes.

Desde la integración a la CEE la contribución de los factores al crecimiento económico se ha modificado por completo. Hasta el estallido de la crisis de 2008, y durante veinte años, domina la aportación de la cantidad de trabajo, respondiendo a la progresiva flexibilización del mercado de trabajo mediante un amplio abanico de contratos cada vez peores en términos de protección laboral. Sigue en importancia la aportación del capital, reflejo de la permanente relevancia del cambio tecnológico. En cambio —y hasta donde disponemos de datos comparables—, se reduce la aportación de la calidad del trabajo y se hunde la aportación de la PTF, que ha sido prácticamente nula desde la incorporación a la CEE. Ello ha dado lugar a fuertes críticas sobre el modelo productivo, que subrayan el escaso crecimiento de la productividad del trabajo.

2. UNA PRODUCTIVIDAD ESTANCADA

Efectivamente, donde está más claro que hay un problema de estancamiento es en la productividad del trabajo. El gráfico que sigue la mide en trabajo equivalente a tiempo completo y por hora trabajada. Está claro que los últimos veinte años sobresalen por el relativo estancamiento de la productividad del trabajo.

GRÁFICO 12.1. Productividad del trabajo, 1850-2017 (1950 = 100)

Fuente: VAB por trabajador, Apéndice, col. 7; VAB por hora trabajada, L. Prados de la Escosura (2017), Spanish Economic Growth, 1850-2015, Londres, Palgrave Macmillan. Los datos están disponibles, en su versión actualizada, en: https://espacioinvestiga.org/bbdd-chne/.

Lo más llamativo es el estancamiento en los años de mayor dinamismo económico (1995-2006). En los años propiamente de crisis, la destrucción de ocupación ha permitido que la productividad aumentara. La tendencia a la desaceleración del crecimiento de la productividad del trabajo antecede a la entrada en el euro. Claramente comienza hacia 1980. Está asociada al entramado de nuevas regulaciones del trabajo que se van instaurando en la transición a la democracia. En contraste, el crecimiento mayor de la productividad del trabajo se produce entre 1960 y 1980, cuando más intensos fueron los movimientos de población del campo a la ciudad, entre sectores de actividad y entre regiones. La reasignación del trabajo permitió incrementos espectaculares de productividad. Obviamente, estos incrementos tuvieron altos costes de sufrimiento personal. La democratización permitió que no tuvieran que volverse a repetir si no era en condiciones individualmente más favorables.

2.1. Cantidad de trabajo: la ocupación

La cantidad de trabajo depende de la evolución demográfica, combinada con la tasa de actividad, la tasa de ocupación y el número de horas trabajadas por persona y año. En los dos últimos siglos la población se ha multiplicado por un factor algo inferior a cuatro, y de 1850 a 2000 por menos de tres. L. Prados de la Escosura y J. R. Rosés han estimado las otras variables (actividad, ocupación y horas trabajadas por persona y año), evidenciando la importancia de la caída en el número de horas trabajadas por trabajador, especialmente en el período de entreguerras y durante la transición a la democracia. En conjunto, se ha pasado de una situación en la que se trabajaban unas 2.800 horas anuales a otra en la que apenas se llega a las 1.800. La tasa de actividad y la de ocupación también han variado mucho, pero de modo más cíclico.

Como ya hemos visto, una buena comprensión de la contribución del factor trabajo exige distinguir entre cantidad y calidad. Ambas son importantes y ambas parecen haber tenido una importancia similar en el largo plazo. La evolución de la cantidad de trabajo está representada con bastante precisión por la serie histórica de la ocupación. Las investigaciones recientes han permitido que tanto J. Maluquer de Motes como L. Prados de la Escosura propusieran series largas de esta variable. En el gráfico que sigue (gráfico 12.2) reproducimos las dos estimaciones, que difieren en niveles y tendencias en el primer siglo pero que, a medida que los datos oficiales van ganando calidad, ya son prácticamente la misma.

J. Maluquer de Motes es más pesimista en cuanto concierne al crecimiento del empleo (en unidades equivalentes a tiempo completo) que L. Prados de la Escosura, y parece más lineal en sus supuestos anteriores a la Guerra Civil. La discrepancia esconde un debate intenso, que ocupa a numerosos investigadores, sobre cuánto era el trabajo que se desplegaba en España en la etapa menos cubierta por la estadística laboral. Se discute mucho sobre la contribución del trabajo femenino y el trabajo infantil, especialmente sobre el primero, del que consta la subrepresentación en los censos de población. Esta seguramente afecta en particular a la actividad secundaria, manufacturera. También está subrepresentado el trabajo estacional, probablemente el artesanal y el de servicios. En cambio, el trabajo agrario ha sido siempre más fácil de observar y registrar. En la medida que el problema está en capturar el empleo a tiempo parcial o estacional, dependemos mucho de los supuestos utilizados. En el gráfico 12.3, que estima la tasa de empleo sobre la población total, la trayectoria de la serie de J. Maluquer de Motes parece más sensible a capturar estos fenómenos de participación cambiante (declinante) en la actividad productiva, mientras que la de L. Prados de la Escosura pudiera ser demasiado estable.

GRÁFICO 12.2. Ocupación (empleo equivalente a tiempo completo), en miles, según dos estimaciones (1850-2017)

Fuente: Empleo, Apéndice, columna 2, y J. Maluquer de Motes (2016): España en la economía mundial. Series largas para la economía española (1850-2015). Madrid, Instituto de Estudios Económicos.

En cualquier caso, parecería que las discrepancias se acaban en el decenio de 1960. Quién sabe si es verdad o no. Que la estadística oficial haya triunfado no tiene por qué significar que sea hoy más cierta que hace un siglo. ¿Capturamos bien el trabajo que no paga contribuciones sociales ni impuestos? Seríamos ingenuos si pensáramos que este fraude generalizado está adecuadamente cubierto en nuestras series. De hecho, una buena parte de los esfuerzos de la estadística oficial se orientan a rastrear la enorme masa de empleo informal. Con esta prevención, inevitable, los gráficos 12.2 y 12.3 no pueden dejar de impresionarnos por lo que concierne al último medio siglo. Entre los poco más de once millones de empleos equivalentes a tiempo completo de 1985 a los casi veinte millones de 2008, el rango de experiencias vividas entre 1965 y 2017 es sorprendentemente variado. Los mínimos de tasas de empleo están en el orden del 29 % y los máximos en el 43 %. Se mire como se mire, tanto en el tiempo como en el espacio, comparando con otras economías, tanta variabilidad no es normal. La economía y la sociedad españolas se han instalado en un sistema que multiplica el impacto del ciclo económico sobre el empleo. Las cantidades de trabajo son la variable de ajuste. Sin duda es la manera socialmente más dolorosa de encajar economía y sociedad. No se podría soportar de ningún modo si no fuera por el impacto suavizante del Estado del Bienestar moderno, con sus subsidios de desempleo, sus jubilaciones anticipadas y otras fórmulas compensatorias; sin el Estado del Bienestar tradicional, que era la familia, con las pensiones de los mayores y la ayuda intergeneracional en el cuidado de pequeños y mayores, y sin la ausencia de todo Estado que representa el fraude contractual y fiscal permanente por parte patronal y laboral, ampliamente consentido por la sociedad. En otras palabras: los datos que presentamos son la imagen oficial. Pero aunque la realidad sea distinta, la imagen oficial es la que cuenta para recaudar impuestos y para compararnos con otros países.

GRÁFICO 12.3. Tasa de empleo (sobre la población total), en %, según dos estimaciones (1850-2017)

Fuente: Apéndice, columna 7, L. Prados de la Escosura (2017), Spanish Economic Growth, 1850-2015, Londres, Palgrave Macmillan. Los datos están disponibles, en su versión actualizada, en: https://espacioinvestiga.org/bbdd-chne/; J. Maluquer de Motes (2016): España en la economía mundial. Series largas para la economía española (1850-2015). Madrid, Instituto de Estudios Económicos.

El desaprovechamiento estructural (bajas tasas de actividad) de la capacidad de trabajo de la sociedad española solo puede compararse con el de otras sociedades de matriz latina, tanto en Europa como en América. Y en los últimos decenios ha empeorado con la alta ciclicidad de la ocupación y el empleo. Se escapa del terreno de este libro dar un diagnóstico de qué está sucediendo actualmente y cómo se podría solucionar, pero no podemos dejar pasar la ocasión para insistir, como tantos otros economistas y como ya hemos avanzado en capítulos anteriores, que la feroz dualidad del mercado laboral está en la raíz de estos males, y que pocos problemas —si es que hay alguno— son más importantes que este para el bienestar futuro de los habitantes (ciudadanos o no) de España. Un sistema laboral en el que una parte de la sociedad goza de gran protección mientras que la otra sufre de gran desprotección no puede ser bueno y no lo es. Todos los incentivos están mal dispuestos. Ni los empresarios creen —invierten— en sus trabajadores ni los trabajadores en sus empresarios. Es lo que está en la base del modelo económico de escasa productividad y escasa remuneración en el que estamos instalados.

2.2. Calidad del trabajo: la educación

La cualificación (los skills ingleses) es la parte de relevancia económica de la educación. Para muchos es la menos importante. Lo importante sería la formación de personas y ciudadanos. Coincidimos con el criterio y el concepto, pero ni en el mundo angloamericano ni en el nuestro ignoramos que la buena educación suele proveer tanto las capacidades personales y sociales como las laborales y profesionales. En buena medida porque todas se fundamentan en competencias básicas como hablar, leer, escribir, contar, relacionarse, empatizar, respetar, obedecer, liderar, cooperar y un largo etcétera que acaba siendo indispensable, y a menudo más que suficiente, para la gran mayoría de las trayectorias laborales y empresariales. Además, hay la cualificación estrictamente profesional, pero que apenas sirve de nada sin todo lo anterior.

Ya vimos, en el capítulo 4, cuánto había afectado en el siglo XIX la ausencia de gasto público educativo a la escolarización de los niños y niñas españoles. El cuadro 12.2 nos recuerda que las tasas de analfabetismo en España aún eran muy altas a la altura de 1850. Contemporáneamente al 75 % español, Francia tenía un 42 % de analfabetismo e Inglaterra un 38. Italia estaba en el mismo nivel que España. Se irá reduciendo progresivamente, a una velocidad muy moderada al principio —seis puntos porcentuales de 1860 a 1875, cinco puntos de 1875 a 1890—, que irá acelerándose después —siete puntos en la década de 1890 y otros tantos en la de 1900—. A esta altura —en 1910, con una tasa del 48 %—, Inglaterra ya había erradicado completamente el analfabetismo, Francia lo había reducido al 13 % e Italia al 38. Se apreciará un cambio de ritmo importante de 1910 a 1920, cuando el analfabetismo cae nueve puntos porcentuales, y de 1920 a 1930, con doce puntos más. En los seis decenios siguientes se seguirá reduciendo a un ritmo más lento.

CUADRO 12.2. Analfabetismo en España, 1860-1990, en porcentaje

Años

Total

H

M

DS

1850

75

n.d.

n.d.

n.d.

1860

73

58

88

30

1875

67

53

81

28

1890

62

48

75

27

1900

55

43

67

24

1910

48

37

58

21

1920

39

30

47

17

1930

27

19

35

16

1940

23

17

29

12

1950

17

12

22

10

1960

13

8

18

10

1970

10

6

14

8

1980

7

4

10

6

1990

3

n.d.

n.d.

n.d.

Notas: H: hombres; M: mujeres; DS: diferencial de la tasa de analfabetismo entre sexos.

Fuente: C. E. Núñez (1992); La fuente de la riqueza. Educación y desarrollo económico en la España contemporánea, Madrid, Alianza. Para 1850 y 1990: G. Tortella (1994): El desarrollo de la España contemporánea. Historia económica de los siglos XIX y XX, Madrid, Alianza editorial.

Tan importante como el grado de alfabetización es el diferencial de género. Los especialistas han explicado hasta la saciedad que lo importante es el grado de alfabetización del sexo menos alfabetizado. Las capacidades de cambio dependen de él. En España la alfabetización femenina ha seguido con mucho retraso los avances de la masculina. Por lo que se deduce de los estudios de C. E. Núñez, en España el problema del diferencial de género era más acusado en las regiones meridionales, y pudo haber representado un freno considerable a las posibilidades de emigración que existían en la primera globalización y en los años veinte.

El déficit de escolarización comenzó a corregirse con el nuevo siglo. No consistió solo en alfabetizar, sino en proporcionar más años de escolarización. Comenzará a dar sus resultados en la década siguiente y debe de haber contribuido a los progresos de la economía española en el decenio de 1920 y en la primera mitad del de 1930. Del mismo modo, la fuerte represión que se abatió sobre los maestros de escuela tras la Guerra Civil diezmó el magisterio español por muchos años. La escolarización progresó lentamente hasta algún momento de la década de 1950. A partir de entonces la educación vuelve a atraer recursos públicos y a convertirse en una palanca del crecimiento. Lo será cada vez más. A contrario sensu, los grandes períodos de divergencia en el PIB per cápita español están asociados con épocas de retroceso en los niveles de escolarización: entre los años 1880 y el estallido de la primera guerra mundial, y durante el primer franquismo. Esta relación aún ha sido poco estudiada y es, con toda seguridad, merecedora de más atención. Los datos del cuadro 12.1 confirman estos diagnósticos a la vez que subrayan el fuerte dinamismo de la cualificación del trabajo entre 1953 y 1986.

El gráfico 12.4, que describe el nivel de estudios de las generaciones nacidas entre 1832 y 1979, pone de relieve algunos otros rasgos significativos. El primero es la reducción de la población sin estudios —y el paralelo avance de la que cuenta con estudios primarios— en los primeros cuarenta años de implantación del nuevo régimen liberal. Pero también muestra cómo este progreso se estanca e incluso se revierte entre mediados de los años setenta y principios del siglo XX —la época de la Restauración—. Las generaciones que no lograron mejorar su nivel educativo fueron las grandes sacrificadas por la falta de recursos del Estado y de las administraciones que acostumbraban a proporcionar educación elemental —los ayuntamientos y las parroquias—. Durante los veinte años siguientes, ese estancamiento educativo se corrige enérgicamente. La renovación durará poco. La sucesión de crisis económica, guerra y autarquía generará una nueva generación menos educada que la anterior. Dos grandes pasos atrás en tres generaciones es un lastre muy pesado. Solo se liberó la sociedad española de ese lastre con las generaciones nacidas en la década de 1950. A partir de entonces los niveles educativos acumulados al cabo de veinte años no dejaron de aumentar. También aumentaron desde algo antes los niveles educativos superiores —los de quienes completaron su educación secundaria y su educación universitaria—.

Un indicador sintético del capital humano es siempre difícil de calcular, existiendo la disyuntiva entre medir los años de escolarización, suponiendo que cuanto mayor es la escolarización, mayor es el rendimiento económico que se obtiene (de aquí el concepto de «capital» humano), lo cual es estadísticamente cierto, o medir los diferenciales de ingresos —en particular los salariales—, asumiendo que los rendimientos económicos del trabajo son los mejores indicadores posibles del capital humano disponible. Ambas estrategias son complejas en cuanto a la medición, y ambas son dignas de atención. Presentamos a continuación una serie de los años de escolarización de la población adulta, como proxy del capital humano (gráfico 12.5). Es una magnitud stock, pues no distingue por cohortes o generaciones sino que considera siempre el conjunto de la población. De 1897 a 1977 los años de escolarización se refieren a la población de 15 a 50 años. A partir de 1977 y hasta 2013, el criterio cambia y la población de referencia es mayor —la que está en edad de trabajar; por esto el indicador baja un escalón correspondiente, aproximadamente, a un año de escolarización—.

GRÁFICO 12.4. Nivel de estudios de las generaciones nacidas entre 1832 y 1979

Fuente: C. E. Núñez (2005): «Educación», en A. Carreras y X. Tafunell (coords.), Estadísticas históricas de España, siglos XIX y XX, Bilbao, Fundación BBVA, 3 vols.

La serie muestra que entre 1897 y 1949 el capital humano ha crecido poco: un 0,2 % anual —algo más de medio año—. Los períodos de mejora han sido revertidos en dos ocasiones, lo suficientemente largas para esterilizar los progresos previos. Solamente a partir de 1949 se produce un crecimiento que será ininterrumpido. Haciendo abstracción de la discontinuidad de las series, el crecimiento de 1949 a 2013 ha sido muy constante, a una tasa anual de 1,4 % —siete años de escolarización—. Según las estimaciones de L. Prados de la Escosura y J. R. Rosés para 1850-2000, subyacentes a su estimación de la calidad del trabajo del cuadro 12.1, la medición vía diferencias de ingresos, que captura más la coyuntura económica, muestra una subida mayor en el período de entreguerras, una caída más intensa durante el primer franquismo, un dinamismo más acusado desde mediados de los años cincuenta hasta principios de los noventa y un preocupante estancamiento hasta el año 2000. Todo ello sin discrepancias fundamentales en las tendencias de fondo. Estos autores también evalúan que desde 1850 hasta principios del siglo XX el capital humano crece muy lentamente, en coherencia con lo que nos muestra el gráfico 12.4.

GRÁFICO 12.5. Años de escolarización de la población adulta, 1897-2013

Fuente: De 1897 a 1977, C. E. Núñez (2005): «Educación», en A. Carreras y X. Tafunell (coords.), Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, Bilbao, Fundación BBVA, vol. I. De 1977 a 2013 (segundo trimestre), IVIE (2013), dotaciones de capital humano,1964-2013, Valencia (http://www.ivie.es/es_ES/bases-de-datos/capital-humano-y-desarrollo-humano/capital-humano/base-de-datos-capital-humano/).

3. LA INTERNACIONALIZACIÓN ECONÓMICA

Habrá notado el lector que los autores estamos firmemente convencidos de que el comercio exterior ha sido una palanca del crecimiento económico español contemporáneo. La serie de apertura (valor del comercio exterior dividido por PIB, véase el gráfico 3.1) señala, inequívocamente, que las mejores épocas de la economía española están siempre vinculadas a incrementos del grado de apertura. Puede haber excepciones cronológicamente limitadas. La prosperidad de los años veinte, por poner el ejemplo más destacado, no estuvo vinculada a una mayor apertura. En general, en épocas de paz, la apertura comercial ha tenido efectos muy beneficiosos para el crecimiento de nuestra economía. Menos obvio es nuestro grado relativo de apertura.

El gráfico 3.2 sobre el grado de apertura comercial de España en relación al de los países de la UE-15 nos sugiere que la etapa de liberalización comercial de 1850 a 1880 fue, en términos europeos, normal: toda Europa tendió a abrirse simultáneamente y en la misma proporción que el resto de la Europa occidental. Sorprendentemente, de 1880 a 1900 España tendió a abrirse más (mejor dicho, a cerrarse menos) que sus actuales socios europeos. Esta disonancia puede explicarse por el retraso español —una década— en asumir y aplicar políticas proteccionistas, y por la permanencia —una década más— del dinamismo exportador. Durante el primer tercio del siglo hubo altibajos, pero no nos consienten forzar mucho la caracterización de la economía española como cada vez más cerrada. Estaba más cerrada que la media, pero no se cerró más que el resto. Ello nos obliga a no exagerar el impacto del viraje proteccionista. El verdadero cambio histórico fue el de la autarquía. Con un tal objetivo —la autarquía—, no es de extrañar que se colapsara el grado de apertura respecto al conjunto de los demás países de la Europa occidental. La autarquía, con sus más (1945-1947) y sus menos (1951-1953) duró hasta la liberalización económica de 1959. El Plan de Estabilización y el nuevo arancel resituaron a España en los niveles relativos de apertura de antes de la Guerra Civil. Y ahí se quedó durante dos décadas, hasta que, ya en la democracia, desplegó esfuerzos sostenidos para abrirse comercialmente. La integración en la Unión Europea ha facilitado el camino y ha acabado generando un grado de apertura comercial similar, en relación a la media de la Unión Europea, al del grado de convergencia del PIB per cápita.

En la relación económica con el resto del mundo, no solo cuenta la política comercial sino también, y mucho, la política cambiaria. El grado de apertura refleja los cambios en ambas políticas. Disponemos, actualmente, de buenas series de tipos de cambio para España y para sus principales socios, así como buenos datos sobre el comercio exterior por países y buena información de precios. Con todo ello se puede calcular un indicador de gran valor: el tipo de cambio efectivo real (TCER) de la peseta respecto a los países más desarrollados (efectivo, por tener en cuenta el peso de los distintos socios comerciales; real, por descontar la inflación diferencial). El TCER es una aproximación al tipo de cambio de paridad de poder adquisitivo. El resultado, visible en el gráfico 6.7, es contundente. Desde la creación de la peseta en 1868, hasta poco antes de su desaparición, la tendencia del tipo de cambio efectivo real ha sido, sustancialmente, estable. Sin embargo, destaca poderosamente la anomalía de los años que van de la Guerra Civil a mediados de los cincuenta. Desde el estallido de la guerra, la política del nuevo régimen es de reforzamiento permanente de la cotización de la peseta, y ello provoca una apreciación de facto simplemente excepcional. El ápice del movimiento de apreciación se produce entre 1947 y 1949, cuando la peseta vale unas dos veces y media más de lo que debiera. A partir de ese momento comenzará a actuar el reformismo silencioso del franquismo, consistente en corregir las intervenciones más extremas con otro conjunto de intervenciones. Será el sistema de los cambios múltiples, que esconderá una verdadera devaluación de la peseta. Obsérvese, sin embargo, que serán necesarias varias intervenciones para lograr que la peseta aterrice sobre su verdadero valor de mercado: 1949, 1951, 1957 y, la menos importante, 1959. La trascendencia de 1959 radica en que significa la completa aceptación de la convertibilidad.

Los tipos de cambio efectivos reales ratifican la impresión que nos proporcionaba el grado de apertura: el momento excepcional de la relación de la economía española con la del resto del mundo se sitúa en el primer franquismo. Es bueno observar también que una tendencia a la apreciación ya existía desde los primeros años de la década de 1880. Es interesante insistir en este punto, pues suele asociarse ese momento con la decisión de abandonar, de facto, el patrón oro. A la vista del gráfico que comentamos puede considerarse que las autoridades monetarias españolas tendieron a fijar una política monetaria más bien contractiva hasta 1936, que tendió, década tras década, a dificultar, moderadamente, la posición competitiva de la economía española. Sin duda, el fuerte endeudamiento público (véase el apartado 4.5 y el apartado siguiente, 12.4) debió condicionar ese carácter contractivo.

En una evaluación a muy largo plazo es inevitable referirse al papel que pueden haber desempeñado las relaciones reales de intercambio (RRI), que reflejan la capacidad adquisitiva de las exportaciones, medida como el índice de precios de las exportaciones dividido por el índice de precios de las importaciones. El crecimiento o la decadencia de muchos países están inextricablemente vinculados a la trayectoria de sus RRI. No hay discusión sobre el desarrollo económico latinoamericano que pueda abstraerse de la hipótesis de unas RRI decrecientes. Para España fue L. Prados de la Escosura quien estimó por primera vez unas RRI de muy largo plazo que descubrieron la importancia positiva que estas tuvieron desde finales del siglo XVIII hasta el tercer cuarto del siglo XIX. Reproducimos en el gráfico siguiente la serie más larga y homogénea actualmente disponible de relaciones reales de intercambio netas de España, de 1816 a 2017, y la superponemos a la disponible para la relación entre España y Gran Bretaña, de 1784 a 1913. Esta captura el gran dinamismo de los tres primeros lustros del siglo XIX, que ya hemos subrayado en el capítulo 2 y en el gráfico 2.2.

Por su parte, la serie recopilada por A. Tena, y que hemos actualizado, documenta el notable dinamismo de las RRI desde el inicio de la serie en 1816 hasta los años cuarenta del siglo XIX y, tras un declive en el cuarto de siglo siguiente, su fuerte crecimiento en la década de 1870 culminando en un máximo secular en 1877. Desde entonces hasta la primera guerra mundial la tendencia es decreciente, volviendo a los niveles de las décadas de 1830 y de 1850. La Gran Guerra será un choque tan positivo como transitorio para las RRI. Los efectos benéficos de la contienda desaparecerán en 1922, cuando las RRI se hunden, y seguirán muy bajas en el resto de la década, volviendo a los niveles de más de un siglo antes. En los años treinta retornan a los niveles prebélicos. Acabada la Guerra Civil, para la que nos faltan datos, la segunda guerra mundial volverá a ser una etapa de altísimas RRI —tanto que hemos optado por no reproducir el valor de 1942 (345,9), por demasiado alto—. Como hemos explicado en el capítulo 6, estos valores excepcionales apenas se aprovechan. Con la vuelta a la normalidad las RRI de España se hunden y alcanzan un nuevo mínimo histórico —por debajo del valor de 1816— entre 1951 y 1956. Tras una breve recuperación hasta 1959, la tendencia declinante que había apuntado después de la finalización de la segunda guerra mundial retoma su curso con altibajos, hasta alcanzar nuevos mínimos históricos en los años ochenta, en este caso debido principalmente a la explosión del precio del petróleo, un bien esencial íntegramente importado que alcanza máximos históricos (ver capítulo 9). El mínimo de la serie se alcanza en 1984. La caída del precio del petróleo en 1986 y la simultánea incorporación a la CEE será un estímulo positivo para las RRI de España porque rebaja notablemente el precio de las importaciones. La progresiva liberalización comercial subsiguiente a la integración europea, que coincide con rondas de liberalización comercial a escala mundial, rebaja ulteriormente el coste de las importaciones hasta un máximo relativo de la RRI en 1993 (ver capítulo 10). Desde entonces hasta 2017, en el período dominado por la segunda globalización, con un ambiente internacional dominado por la estabilidad de las regulaciones comerciales, las RRI se mantienen sin apenas cambios. En conjunto, podemos detectar una tendencia creciente hasta 1877, una tendencia decreciente hasta 1983 —punteada por los breves e intensos repuntes de las dos guerras mundiales— y una ponderada recuperación y estabilidad posterior en torno a los niveles de dos siglos antes, cuando comienza la serie.

GRÁFICO 12.6. Relaciones reales de intercambio netas de España, 1784-2017 (1913 = 100)

Fuente: L. Prados de la Escosura (1988): De Imperio a nación. Crecimiento y atraso económico en España (1780-1930), Madrid, Alianza; y A.Tena (2005): «Sector exterior», en A. Carreras y X. Tafunell (coords.), Estadísticas Históricas de España. Siglos XIX y XX, Bilbao, Fundación BBVA, cuadro 8.5, para los años 1816-2001. Los datos de 2002 a 2017 proceden del Banco de España, Boletín Estadístico.

El gráfico 11.4, del saldo de la balanza por cuenta corriente, nos alerta de la vulnerabilidad extrema de España debida a su dependencia de la financiación externa. El déficit endémico de la cuenta exterior de bienes, servicios, transferencias y rentas —con contadas excepciones en momentos de fuertes ajustes contractivos— es una debilidad estructural inquietante de la economía española. Su crecimiento está siempre asociado a mayor exposición —también en el sentido de riesgo— a los movimientos internacionales de capitales a corto plazo. Esta ha sido una experiencia dolorosa durante los peores momentos de la crisis del euro. Damos importancia en el capítulo 11 a los recientes progresos de la capacidad competitiva de las exportaciones, que constituyen una tendencia alentadora aunque nos tememos que demasiado frágil e insuficiente a la vista del grado de endeudamiento exterior neto de la economía española. Volviendo sobre períodos precedentes en los que el sector exterior ha tenido que reestructurarse completamente, como sucedió con la pérdida del imperio continental americano, conviene recordar cuán complicado y lento ha sido el proceso de readaptación de la oferta doméstica a las nuevas oportunidades de los mercados mundiales. No es que no se haya realizado el cambio, pero tarda mucho en efectuarse y el empobrecimiento sufrido mientras se apagan las fuentes de competitividad tradicionales y aparecen otras nuevas puede ser importante. Tampoco podemos olvidar que cuando la balanza por cuenta corriente sufre, aún sufre más la posición financiera exterior, provocando máxima vulnerabilidad. He aquí un desafío de la máxima importancia para toda la economía española y para el bienestar futuro.

4. EL PAPEL DEL ESTADO

Pasaremos ahora a considerar el papel del Estado en la asignación de los recursos. ¿Ha sido su contribución al crecimiento económico positiva o negativa? Consideraremos en primer lugar el gasto del Estado. En el cuadro 1.4 disponemos de la evolución del consumo público respecto al PIB. Habría que añadir la inversión pública para obtener el gasto público.

Durante más de un siglo, de 1850 hasta bien entrada la década de 1970, el gasto del Estado —que ha sido hasta el último tercio del siglo XX el grueso del gasto público—se ha mantenido muy estable en torno al 10 % del PIB. Hay excepciones, pero están vinculadas a las movilizaciones bélicas. Habrá que esperar a 1976, aproximadamente, para detectar un poderoso cambio de tendencia, fuertemente alcista. Si considerásemos todas las administraciones públicas, advertiríamos que el cambio de tendencia es anterior, de 1967, relacionado con las primeras etapas de la Seguridad Social (siempre considerada una administración separada) y el incipiente despliegue del Estado del Bienestar. Las transferencias a las comunidades autónomas tuvieron dos puntos álgidos: las educativas, desde el comienzo del sistema autonómico, en 1980, y las sanitarias, generalizadas desde en torno al año 2000.

Gracias a S. Espuelas podemos sintetizar estos gastos, de carácter social y otros más, como pensiones, subsidios de desempleo y apoyo a la dependencia, extendiéndolos hasta la actualidad más reciente e incluyendo también los de las otras administraciones públicas en el gráfico siguiente, de gasto social público. La principal novedad, más allá de ratificar el gran retraso de la emergencia del Estado del Bienestar en la España de posguerra, es el carácter fuertemente anticíclico del gasto social público a medida que se ha ido desplegando y consolidando, algo que vale la pena subrayar porque corresponde con lo que se debe esperar del gasto social público —amortiguar las caídas de los ingresos de los que más sufren en caso de crisis económica— pero puede no coincidir con lo que la población siente que sucede. En efecto, no siempre el gasto da para todos los que se consideran acreedores del mismo, en el importe unitario —por persona—, que puede muy bien reducirse aunque la proporción del esfuerzo colectivo haya aumentado.

GRÁFICO 12.7. Gasto social público, 1850-2016

Fuente: Apéndice, columna 12 y elaboración propia a partir de las mismas fuentes utilizadas para construir la serie del apéndice.

Como ya hemos tenido ocasión de comentar en diversas ocasiones, la Hacienda liberal sufrió de insuficiencia de recursos. Eso es lo que se ve en el gráfico 12.8, que compara el déficit (saldo presupuestario) con los recursos no financieros del Estado. Resulta que ha habido cuatro grandes momentos de generación de déficit. El primero, correspondiente a la década de 1860 y a los primeros años de la siguiente. Se combinan los elevados gastos de las aventuras militares del reinado de Isabel II con la abolición de los impuestos de consumos a raíz de la Gloriosa, en 1868. La Restauración será un período de bastante orden presupuestario. Hay que exceptuar la guerra de Cuba que, recordémoslo, no cargó inicialmente sobre el presupuesto peninsular sino sobre el cubano. Se romperá el control del déficit con la siguiente guerra colonial, la de Marruecos. Aunque coincide temporalmente con la guerra europea, y ello ayuda a mantener alta la movilización militar, el hecho es que el dinero público se gastó, abundantemente y durante unos quince años, en la aventura marroquí. Tras el ajuste presupuestario de la dictadura de Primo, y obviando el período de la Guerra Civil por falta de datos (no por falta de indicios: no hay duda de que se gastó mucho más que los recursos no financieros obtenidos), los déficits vuelven con la movilización militar durante la segunda guerra mundial, que coincide con el pánico del régimen franquista ante la posible invasión extranjera y la amenaza de las guerrillas republicanas. Una vez liquidados estos peligros, sobreviene un largo período de estabilidad presupuestaria. Se romperá con la democracia y la construcción del Estado del Bienestar, entre mediada la década de 1970 y mediada la de 1980, para rebrotar con fuerza en los años noventa, moderarse en los primeros años del siglo XXI hasta proporcionar tres años excepcionales de superávit (2005-2007). A continuación, hubo el descenso al infierno de la crisis financiera, que supuso un máximo negativo histórico (–93,7 %: el déficit del Estado equivalía, aproximadamente, a sus ingresos, es decir, a la mitad de sus gastos).

Pese a todo, salvo el episodio excepcional de 2008-2012, los saldos negativos han sido proporciones más modestas de los recursos no financieros de lo que lo habían sido en el primer siglo de la serie. En cambio, en términos del PIB (véase el gráfico 11.6), los saldos negativos han alcanzado cotas históricamente altas a mediados de los años ochenta, a mediados de los noventa y particularmente a partir de 2008, cuando se superan año tras año los máximos registrados desde 1850.

GRÁFICO 12.8. Cargas de la deuda y saldo presupuestario del Estado, 1850-2015 (%)

Fuente: F. Comín y D. Díaz-Fuentes (2005): «Sector público administrativo y estado del bienestar», en A. Carreras y X. Tafunell (coords.), Estadísticas Históricas de España. Siglos XIX y XX, Bilbao, Fundación BBVA, cuadros 12.9, 12.13 y 12.24; e Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), datos en línea en: http://www.igae.pap.minhafp.gob.es/sitios/igae/es-ES/EjecucionPresupuestaria/Paginas/ialiquidacionestado.aspx

En el gráfico 12.8 también se comparan los déficits públicos con las cargas que genera la deuda (amortización y pago de intereses). En un primer momento la contrastaremos con el gasto del Estado, manteniendo un ojo atento al perfil del déficit público (gráfico 11.6). Nos puede sorprender, y mucho, la disonancia entre déficits y deuda. Dejando de lado la liquidación de la masa de deuda acumulada antes de 1850, el gráfico encaja muy bien el gran episodio de déficit centrado en el Sexenio con la acumulación galopante de deuda. Que nadie se llame a engaño: las cantidades de nueva deuda contraída no tienen nada que ver con los ingresos obtenidos por el tesoro. El crédito del Estado estaba entonces tan por los suelos que, en los peores momentos del Sexenio, llegó a ser necesario aceptar deudas por importes diez veces superiores a los importes líquidos obtenidos. Como puede observarse, la carga de la deuda se reducirá sustancialmente a principios de la década de 1870. Será simplemente porque el Estado suspenderá los pagos. Poco después, a principios de la década de 1880, hay una reducción moderada de la carga. Se trata de la conversión de Camacho. Tras unos pocos años de bonanza, la Hacienda volverá a endeudarse en ocasión de la liquidación de la guerra de Cuba. No hay déficits, pero cuando la guerra acaba con la derrota, España debe reconocer y liquidar la deuda de su administración colonial, lo que equivale a decir los costes de la guerra. Los años de superávit permitirán una reducción considerable de las cargas de la deuda. Después tenemos la paradoja de que los altos déficits acumulados durante la guerra de Marruecos no tienen ningún efecto sobre el servicio de la deuda. La Hacienda recurrió ampliamente a la emisión de deuda pignorable —un procedimiento muy inflacionario—. Estamos en los años de la primera guerra mundial, y la fuerte inflación de esos años preocupaba poco en un contexto de inflaciones mucho más altas. La inflación acabó funcionando como si fuera un impuesto especial sobre la deuda. Lo mismo sucederá durante la segunda guerra mundial y hasta bien entrada la década siguiente con un déficit originado en gasto militar. Los déficits de la democracia aparecen como poco peligrosos desde este punto de vista. En general, la tendencia es a reducir el impacto de la deuda contraída. Es interesante observar el fuerte repunte de la carga de la deuda en 1996-1998. Se debe a las amortizaciones extraordinarias de deuda que realizó el Gobierno para cumplir con una de las condiciones del tratado de Maastricht —que la deuda pública no superara el 60 % del PIB—. Las privatizaciones de empresas públicas realizadas esos años sirvieron, principalmente, para amortizar deuda. Aun así, los fuertes déficits y endeudamientos harán que sea inevitable que la carga de la deuda represente sistemáticamente proporciones altas de los ingresos no financieros.

La imagen es parecida si atendemos a la razón de la deuda sobre el PIB (gráfico 12.9). Ahí, de nuevo, la deuda del Sexenio es un máximo histórico (a contar desde 1850). Asciende a cerca del 170% del PIB. Durante la guerra de Cuba ya se alcanzará menos del 130%. Acabada la Guerra Civil el nivel será del 70 %. Al final del franquismo se había reducido a poco más del 10 %. Las inflaciones del siglo XX han acabado laminando la carga del endeudamiento público. Los titulares de la deuda —particulares o entidades financieras— han tenido que contribuir de este modo a las arcas públicas. La inflación de 1914-1920 y la que se desencadena en 1936, para durar hasta casi nuestros días, son sendos impuestos sobre los tenedores de deuda. Se trata de un rasgo que no es en absoluto exclusivo de España. Las inflaciones bélicas fueron comunes en todos los países de nuestro entorno, así como las inflaciones moderadas después de la segunda guerra mundial. En realidad, tal como apuntamos en el primer capítulo, España no ha sufrido ninguna hiperinflación ni nada que se le pudiera parecer. La comparación del IPC español con el del conjunto de los países actualmente miembros de la Unión Europea no deja lugar a dudas. España fue mucho menos inflacionaria que sus vecinos europeos tanto durante (y después de) la primera guerra mundial como durante (y después de) la segunda guerra mundial. Únicamente tras el período de la reconstrucción posbélica se podrá hablar de una tendencia a una inflación mayor que los países que formarán la UE.

Desde el inicio de la transición, el endeudamiento público ha sido más la norma que la excepción, en lógica consecuencia con el comportamiento del déficit público. Solo entre 1998 y 2007 ha habido un período sostenido de reducción del endeudamiento, más breve y menos intenso que el que se produjo desde la reforma de Fernández Villaverde hasta la guerra de Marruecos. Pese al carácter masivo del endeudamiento público reciente, conviene subrayar que no ha llegado, ni de lejos, a los máximos niveles relativos al PIB del de la segunda mitad del siglo XIX, aunque sí ha superado con creces los niveles mínimos, que eran altos (60 %).

GRÁFICO 12.9. Deuda pública en relación al PIB (en %), 1850-2017

Fuente: Apéndice, columna 11.

5. BIENESTAR

El objetivo central de las políticas públicas —o sea, de las desplegadas por las administraciones públicas— es promover el bienestar de la ciudadanía. En el apartado anterior hemos visto el gasto desplegado por las administraciones, cuánto ha crecido y cómo se ha ido redirigiendo, con el paso del tiempo, de la simple provisión de los servicios públicos propios del Estado liberal a los servicios y prestaciones propias del Estado del Bienestar. Nos aproximaremos ahora a la cuantificación de cuáles han sido los resultados de estas políticas.

5. 1. Estaturas

En los últimos decenios la antropometría —la medición del cuerpo humano— ha proporcionado avances muy importantes en la descripción y comprensión de los resultados materiales del bienestar. Antes contábamos únicamente con la demografía (véase el capítulo 1), que nos permitía conocer los fenómenos vitales básicos. La antropometría añade el conocimiento de la evolución del cuerpo humano. El estudio histórico de las alturas (de los jóvenes, típicamente cuando eran tallados para cumplir con sus obligaciones militares) ha revolucionado nuestra comprensión sobre la evolución histórica del bienestar material. Las alturas hacia los diecinueve años (aproximadamente: la edad de talla variaba ligeramente entre los diecinueve y veintiún años, según épocas y países) incorporan información sobre la nutrición, las enfermedades, el esfuerzo físico y el descanso, sintetizando en una sola cifra todos estos factores que son muy expresivos del bienestar material. La información es muy masiva.

La serie correspondiente al conjunto de España del gráfico 12.10 es la oficial del Ministerio de Defensa, que comienza en 1953, extendida sesenta años hacia atrás mediante muestreo estadístico por G. Quiroga. Se captura a la perfección el crecimiento de las estaturas que se ha producido con notable continuidad desde después de la Guerra Civil, acelerado a partir de 1960. También se detecta el crecimiento más moderado e irregular desde 1893 hasta los años de la Segunda República. Es perceptible una caída provocada por la guerra y la inmediata posguerra.

El gráfico también reproduce la serie reconstruida por J. M. Martínez-Carrión y J. Puche sobre cinco provincias del sureste español, que tiene la virtud de comenzar mucho antes, con las tallas de 1856 (los nacidos en 1837). En esta serie se aprecia que el crecimiento iniciado en 1893 no procede de una tendencia anterior. Desde 1856 hasta mediados del último decenio del siglo XIX la tendencia es indiscutiblemente a la reducción de la estatura, un rasgo que se confirma en otros estudios locales y que señala, una vez más, que el crecimiento del PIB en esos años tuvo que realizarse con un esfuerzo físico superior —trabajando más—, como en los peores períodos de la revolución industrial. Es sugestivo relacionar este resultado con la simultánea caída del nivel de estudios documentado en el gráfico 12.4. El crecimiento que comienza a finales del siglo XIX parece vigoroso hasta la Guerra Civil. La caída posterior es mucho más visible en esta serie y los efectos se extienden hasta el final del decenio de 1940, sugiriendo que la primera posguerra no se vivió igual en todas partes.

Los datos que se han recogido para el siglo XVIII apuntan a unos niveles similares o ligeramente superiores a los de los años iniciales de la serie que acabamos de presentar, pero con la peculiaridad de mostrar una caída intensa, de entre dos y tres centímetros, en las tallas realizadas en los lustros a caballo del siglo XVIII y XIX, incluidos los años de la ocupación napoleónica.

No hay nada que nos sorprenda en la información proporcionada por las estaturas. Se confirman las tendencias conocidas, pero el diagnóstico de un siglo XIX de estaturas estables o ligeramente declinantes es preocupante. Da una señal de alarma sobre los costes en bienestar que tuvieron los primeros pasos de crecimiento económico en España —prácticamente todo el siglo XIX—. El siglo XX, como ya se detecta en los datos demográficos, es todo él alcista (de estaturas y bienestar) con el único intervalo negativo del final de la Guerra Civil y el primer decenio del franquismo.

5. 2. Desarrollo humano

Ha tenido un gran éxito el índice de desarrollo humano (IDH), que amplía el rango de elementos constitutivos del bienestar humano. No solo considera el bienestar económico, aproximado por el PIB per cápita, sino que lo combina, con idéntica ponderación, con la esperanza de vida y con el grado de alfabetización de la población adulta. Pese a todas sus limitaciones, el IDH permite ir más allá del PIB. L. Prados de la Escosura ha recalculado los IDH corrigiendo su principal limitación operativa: a medida que se aproximaban a los niveles superiores, tendían a desacelerarse hasta dificultar las comparaciones. El nuevo IHDH (índice histórico de desarrollo humano) soluciona este problema revalorizando los incrementos absolutos de las variables como la esperanza de vida y la alfabetización adulta. El resultado, visible en el cuadro siguiente, focaliza las proporciones entre los resultados españoles y los de la UE-15, EE. UU. y el mundo.

GRÁFICO 12.10. Estatura media de los reclutas (en cm), según año de reclutamiento (1856-1999)

Fuente: R. Nicolau (2005): «Población, salud y actividad», en A. Carreras y X. Tafunell (coords.), Estadísticas históricas de España, siglos XIX y XX, Bilbao, Fundación BBVA, 3 vols.

El IHDH español ha crecido mucho en el largo plazo, y prácticamente sin interrupción (salvo la Guerra Civil). Como indicador relativo, lo más interesante es comparar su trayectoria con la de los países de nuestro entorno. La columna 2 del cuadro 12.3 nos muestra los importantes progresos obtenidos en IHDH respecto a la Europa occidental incluso en períodos de divergencia económica. La convergencia en IHDH arranca en 1913 y dura hasta 1933. Vuelve a arrancar en 1950 y no dejará de hacerlo hasta 1990, cuando se cierra por completo la brecha. Si comparamos con el líder mundial —Estados Unidos—, del que tan lejos estamos en términos de PIB per cápita, observamos igualmente una completa convergencia después de 2000. El IHDH nos muestra un historia de rotundo éxito, y la muestra incluso para los períodos de divergencia económica.

CUADRO 12.3. Índice histórico de desarrollo humano

Año

España

España/UE-15

(en %)

España/EE. UU.

(en %)

España/Mundo

(en %)

1850

0,077

59,5

43,3

1860

0,093

64,1

45,5

1870

0,100

62,6

45,5

131,7

1880

0,111

62,6

50,9

133,2

1890

0,126

63,0

49,8

132,9

1900

0,140

62,9

49,6

131,1

1913

0,162

63,8

52,5

132,6

1925

0,202

70,9

55,2

143,3

1929

0,229

75,0

59,8

146,1

1933

0,242

76,4

64,6

148,3

1938

0,238

71,0

56,9

128,7

1950

0,296

76,4

62,2

141,1

1955

0,333

79,4

66,4

141,7

1960

0,382

84,9

73,0

145,1

1965

0,414

88,6

73,9

144,7

1970

0,472

94,8

80,9

153,7

1975

0,496

93,6

83,4

153,6

1980

0,528

94,9

85,3

158,2

1985

0,558

96,3

86,2

160,8

1990

0,612

99,5

90,1

166,7

1995

0,666

96,6

91,3

171,7

2000

0,702

96,5

94,7

168,8

2005

0,778

100,1

101,3

173,3

2007

0,802

101,4

103,5

174,3

Fuente: Elaboración propia basada en L. Prados de la Escosura (2015): «World human development: 1870-2007», Review of Income and Wealth, 61, 2.

Entre los rasgos dignos de ser destacados está el hecho de que la trayectoria española desde 1870 haya estado siempre por encima de la media mundial, y que la trayectoria comparada con la UE-15 o con Estados Unidos haya sido de convergencia completa. Fijándonos más podemos observar que ni en relación a la UE-15 ni en relación al mundo hay variación relativa antes de 1913. Ni convergencia con la Europa occidental ni divergencia respecto a la media mundial. Tampoco hay cambios en relación al promedio mundial entre 1925 y 1965. Todos ellos son rasgos que refuerzan o matizan algunas indicaciones que hemos ido repitiendo a lo largo de los capítulos cronológicos de la obra. Es digna de subrayar la completa convergencia en desarrollo humano con los países más avanzados del mundo.

La serie homogeneizada por L. Prados de la Escosura llega hasta 2007. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), profundamente inspirado por A. Sen, ha seguido produciendo resultados, e innovando comparativas. Limitándonos a la clasificación tradicional del IDH, la serie del PNUD nos alerta sobre el deterioro de la posición española desde 2007. En esa fecha su posición en la clasificación internacional era la 15.ª, justo dos posiciones y una milésima por detrás de EE. UU. En 2010, que es el dato siguiente, Estados Unidos sube a la cuarta posición y España baja a la 20.ª En 2013 España ha bajado hasta la 27.ª posición (EE. UU., 5.ª), en la que aún se encuentra en el índice correspondiente a 2015 (EE. UU., 10.ª). Teniendo en cuenta que en 2005 España había estado en la 13.ª posición, inmediatamente detrás de Estados Unidos, el deterioro ha sido importante. Buscando la mayor actualización, merece la pena mencionar el recientemente presentado Índice de Progreso Social, (IPS), liderado por Michael Porter. No es comparable con el IDH. De hecho, se aleja sistemáticamente de cualquier valoración estrictamente económica. En su primera edición, de 2014, España estaba en la 21.ª posición, cinco posiciones por detrás de Estados Unidos. En el último informe, de 2017, había ascendido a la 16.ª posición, dos por delante de Estados Unidos. Parecería que la sensibilidad del IDH y del IPS a las condiciones económicas es importante, lo cual no nos puede sorprender.

6. DISTRIBUCIÓN Y DESIGUALDAD

En los últimos años el tema de investigación que ha tomado más fuerza ha sido el de la desigualdad. Son cuatro los grandes elementos que han capturado la atención hacia la desigualdad. En primer lugar hay la comprensión generalizada de que la desigualdad empeora el crecimiento y el bienestar, tanto objetivos como subjetivos. En segundo lugar, que la globalización y, sobre todo, la revolución tecnológica en curso han generado fuertes incrementos de desigualdad. Es un fenómeno ambivalente, porque la desigualdad entre países —la desigualdad a escala mundial— se ha reducido mucho. El enriquecimiento de los grandes países que eran pobres —China e India— ha disminuido grandemente la desigualdad a escala mundial. Pero los cambios tecnológicos y empresariales, combinados con la difusión del liberalismo económico como fuente de inspiración de las políticas públicas (incluso en la China comunista), han generado enriquecimientos espectaculares y empobrecimientos de estratos completos de la población. La desigualdad en cada país ha aumentado intensamente. En tercer lugar, la gran crisis económica, en especial la crisis del euro y las políticas de austeridad que han tenido que tomar muchos países de la periferia de la eurozona —como España—, ha generado un empobrecimiento visible y ha suscitado un debate muy vivo, con consecuencias políticas, sobre la desigualdad. En cuarto lugar, ha aparecido alguna narrativa académica nueva y atractiva, concretada en T. Piketty y su El Capital en el siglo XXI, que ha fascinado a propios y extraños, abriendo el debate sobre las tendencias de largo plazo de la desigualdad.

No queremos acabar nuestro balance de los dos siglos sin referirnos a qué sabemos sobre la desigualdad. En el primer capítulo nos hemos aproximado a la distribución territorial de la renta y su evolución a lo largo de más de dos siglos. Nos referiremos ahora a unos pocos indicadores de distribución personal de la renta, a la vez que exploraremos los principales componentes de la distribución del ingreso. Recordaremos antes que en el cuadro 9.3 hemos presentado una estimación de la distribución personal del ingreso de 1964 a 1990, para mostrar la intensidad de los cambios producidos, en el sentido de redistribución igualitaria, en los años culminantes de la crisis económica y la transición política, de 1974 a 1980. Aquella serie se puede completar hasta 1996, pero apenas varía para después de 1990 —lo que tiene su interés—.

La gran novedad en los estudios de desigualdad es la serie de L. Prados de la Escosura, que representamos a continuación y que constituye un gran esfuerzo de ingeniosidad estadística (en fuentes y en métodos). El autor mide la desigualdad mediante un coeficiente Gini, utilizando datos y estimaciones sobre la propiedad y su distribución y sobre los salarios y su distribución. Cuanto mayor el peso de la propiedad y de sus ingresos, más alto es el coeficiente. Cuanto menor, más bajo, o, lo que es lo mismo, cuanto más alto el peso de los salarios, más bajo es el coeficiente. A partir de 1995, la estimación es la oficial de Eurostat.

A diferencia de la gran mayoría de materiales —cuadros y gráficos— que reproducimos en este libro, este sigue siendo objeto de discusión. ¿Por qué? Por el pico de 1953 y por lo que implica sobre la evolución de la desigualdad durante el primer franquismo. Hay consenso en la tendencia al incremento de la desigualdad en la renta de los hogares, medida con el coeficiente de Gini, desde mediados del decenio de 1860 (el mínimo es de 1864) hasta el final de la primera guerra mundial (el máximo es de 1918). La caída de la desigualdad en los años de gran intensidad emigratoria (véase el apartado 4.1) encaja con las predicciones teóricas según las cuales la primera globalización favoreció, mediante la emigración, la remuneración de los factores que inicialmente eran más abundantes y peor retribuidos. Aun así, la tendencia general hasta 1918 refleja la subida de las rentas no salariales respecto a las salariales, tal como se intuye por los picos de desigualdad coincidentes con auges inversores (intensivos en capital). Tal como hemos explicado en el capítulo 5, la primera guerra mundial representa un verdadero cambio de tendencia. La contienda deterioró las rentas salariales, y multiplicó los beneficios. A partir de 1917 se movilizó el trabajo, comenzaron las huelgas, mejoró la capacidad negociadora de los trabajadores, y en pocos años recuperaron poder adquisitivo. Aunque la dictadura de Primo de Rivera invirtiera esa trayectoria, no la revirtió por completo. Al llegar la Segunda República, y pese a la gran depresión internacional, la posición de los salarios en la renta nacional mejoró de nuevo, y la desigualdad se redujo notablemente. No nos debe extrañar que la desigualdad alcance un mínimo en 1936, cuando vuelve a los niveles finiseculares.

GRÁFICO 12.11. Distribución del ingreso. Coeficiente de Gini, 1850-2016

Fuente: 1850-1995: L. Prados de la Escosura (2008): «Inequality, poverty and the Kuznets curve in Spain, 1850-2000», European Review of Economic History (12). Agradecemos al autor su gentileza en facilitarnos los datos. Para el período 1995-2016 los datos proceden de Eurostat. Datos en línea en: ec.europa.eu/eurostat/data/ database

La trayectoria posterior, hasta aproximadamente 1980, nos suscita dudas. Toda la evidencia que tenemos (véase el capítulo 6) es que en la posGuerra Civil hubo una redistribución de la renta en contra de los trabajadores asalariados. Otra cosa es que no tengamos los instrumentos de medida adecuados. La investigación de M. Vilar se ha dedicado precisamente a este período. En una serie de beneficios empresariales divididos por la masa salarial (véase el gráfico siguiente) que arranca de 1914, nos presenta resultados razonablemente coincidentes hasta 1935, pero completamente discrepantes de 1943 a 1958.

Según M. Vilar, la posguerra civil constituye un período de aumento sostenido de la desigualdad entre beneficios y salarios, que se extendería hasta 1958, con la breve interrupción de 1956, derivada del «gironazo»—la fuerte subida salarial aprobada en 1955 (véase capítulo 7) —. La serie de M. Vilar no es plenamente comparable con la de L. Prados de la Escosura, pero parece responder mejor a lo que sabemos. Después de 1959, los salarios recuperaron peso en la renta nacional simplemente porque la renta creció mediante absorción masiva de trabajo procedente de actividades rurales —de bajo rendimiento aunque no fueran asalariadas— desplazándose hacia actividades urbanas, siempre mejor remuneradas aunque fueran asalariadas. Podemos suponer que se debió de producir una reducción de la desigualdad, desandando parte, pero solo parte, del camino recorrido en el primer franquismo. Tal como hemos subrayado en el capítulo 9 (véase gráfico 9.3), los años de la crisis económica y la transición a la democracia, entre 1974 y 1980, significaron una reducción importante de la desigualdad. La serie del gráfico 12.11 refleja algo este cambio, extendido entre 1971 y 1983. Indudablemente, a partir de entonces la trayectoria de este gráfico es indiscutible. Nos muestra que la desigualdad ha oscilado, en los años de régimen democrático, en torno a niveles históricamente bajos (aunque altos comparados con nuestro entorno europeo). El rango del coeficiente de Gini ha oscilado entre 0,30 y 0,35, con un mínimo antes de entrar en la CEE, y un máximo después de la completa integración comercial. La oscilación se ha repetido, con mínimos hacia 2002, y máximos al final de la serie, en 2016. Esto significa que, dentro de los márgenes estrechos en los que se ha movido la desigualdad, ha aumentado tanto en los años de la burbuja como en los de la depresión y en los de la recuperación de los últimos años. Este desacoplamiento respecto del ciclo es preocupante. Se ha afirmado a menudo que la desigualdad está determinada principalmente por el paro, pero no parece que esté siendo así en estos últimos lustros: ha crecido durante la burbuja porque las rentas más altas debieron de crecer mucho más que las más bajas; ha crecido durante la crisis por el aumento del desempleo, aunque disminuyeran las rentas empresariales, y ha crecido en la recuperación porque se ha producido la devaluación interna —la caída de los salarios reales—.

GRÁFICO 12.12. Beneficios/masa salarial, 1914-1959

Fuente: M. Vilar (2009): Los salarios del miedo, Santiago de Compostela, Fundación 10 de marzo, cuadro IV.6. La masa salarial está medida suponiendo 300 días laborables por año.

Por lo que hemos ido explicando, en la consideración de la distribución del ingreso los beneficios empresariales son muy relevantes. Disponemos de un indicador que puede iluminarnos sobre el comportamiento de la rentabilidad empresarial. De hecho, ya ha entrado como numerador del cociente en el gráfico 12.12.

En el gráfico 12.13 se documenta la evolución de la rentabilidad empresarial de 1880 a 2017. Ahí vemos que hacia 1918 hubo un máximo de rentabilidad empresarial, y hacia 1937 un mínimo, lo que concuerda con el índice de desigualdad de L. Prados de la Escosura y con el ratio de M. Vilar. Con la finalización de la Guerra Civil hay una recuperación fulminante de la rentabilidad, particularmente vigorosa hasta 1945, y que se extiende hasta 1958. Este perfil nos parece muy razonable. Coincidimos en 1958 como momento de cambio de tendencia. La estabilización de 1959 y la liberalización comercial serán un golpe para el capitalismo español existente, que deberá conformarse con tasas de rentabilidad menores a cambio de poder incrementar significativamente el volumen del PIB y del capital con el que puede trabajar. Baja la rentabilidad, pero aumentan los beneficios. España entra, aunque sea por la puerta trasera, en la Europa de la edad dorada, caracterizada, entre otros rasgos, por este intercambio entre capital y trabajo.

Una mayor «ordenación» del capitalismo español de la época permitirá la recuperación de la tasa de beneficios entre 1967 y 1973. Son los años de la «planificación del desarrollo». Pero ¿qué sucede después de 1973? El mayor hundimiento jamás experimentado por el capitalismo español. Tal como explicamos en el capítulo 9, la conjunción de crisis económica y transición política resulta letal para los intereses empresariales. Consolidada la democracia e incorporada España a la CEE, la rentabilidad empresarial será alta, con la excepción de la caída espectacular de 1993 —una crisis intensa pero breve—. La depresión que comienza en 2008 castiga la rentabilidad, pero parece que menos que en otros períodos.

El índice deflactado de la renta variable nos proporciona una visión de los rendimientos del capital desde la perspectiva de la propiedad del capital accionarial. Podríamos simplificar afirmando que es un retrato de la evolución del capitalismo español. En términos de desigualdad, es la parte principal del valor y de la renta de la propiedad mobiliaria. Es importante tener en cuenta que el gráfico contiene dos series que no son directamente comparables, en particular en sus niveles relativos.

GRÁFICO 12.13. Rentabilidad financiera de la empresa española, 1880-2017 (en %)

Nota: Señalamos, con línea vertical, el cambio de fuente entre 1981 y 1982.

Fuente: Apéndice, columna 24.

La curva captura coyunturas de prosperidad como el auge ferroviario, el auge vitivinícola, el auge finisecular, la euforia de los últimos años de la década de 1920, la etapa expansiva de los últimos años del desarrollismo, la euforia de la integración en la CEE, la de la integración en el euro, la burbuja de los años centrales del primer decenio del siglo XXI, así como las grandes crisis: la ferroviaria y bancaria de 1866, que fue profunda, y la de la primera crisis del petróleo, complicada con la crisis industrial y con la crisis política. Con todos estos altibajos —que retratan el ciclo económico, muy vinculado a la actividad inversora (gráfico 1.4)— podemos afirmar que la serie ha oscilado en torno a una tendencia de fondo estacionaria, que implica que, a largo plazo, los valores de renta variable han evolucionado como la inflación, lo que no es poco. Parece que en los últimos veinte años consigue superar netamente la trayectoria de la inflación. En efecto, con una tendencia de fondo fuertemente alcista, el índice se multiplica tres veces y media. Refleja las expectativas que suscitó la integración en el euro y las que sigue reflejando la globalización para el capital accionarial que cotiza en bolsa.

GRÁFICO 12.14. Índice deflactado de la renta variable, 1850-2017 (1913 = 100, para 1850-1935; y 1940 = 100, para 1940-2017)

Fuente: Apéndice. Columna 23 deflactada por la columna 20.

7. LA ECONOMÍA ESPAÑOLA ANTE LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y LA PERTENENCIA A LA ZONA EURO: OTRA PERSPECTIVA COMPARADA

La segunda globalización económica, que comenzó en el decenio de 1980 con el conjunto de medidas de corte más liberal que se impusieron en el mundo occidental, y que también impactaron en el bloque soviético y en China, creando un nuevo ambiente económico internacional mucho más proclive a la expansión de los mercados, obliga a situar la trayectoria española en ese contexto global. El gráfico siguiente cumple este objetivo. Los datos disponibles nos permiten aventurar una comparativa bisecular. La información estadística elaborada por los historiadores económicos ya proporciona, desde 1820, una cobertura muy significativa del PIB por habitante a escala planetaria. Es fácil detectar que la trayectoria española ha estado casi siempre bien por encima de la media mundial. De hecho, solo está por debajo de la media durante los años de la Guerra Civil, y por debajo del mínimo anterior a la Guerra Civil (el valor de 1910) de 1940 a 1960, lo que confirma el carácter extraordinario de los años de la autarquía, extendiéndolos hasta el Plan de Estabilización. De 1820 a 1935 la tendencia es levemente descendente, pero mucho menos de lo que aparece en la comparativa con la Europa occidental. Superados los niveles de preguerra en 1961, la economía española —su PIB per cápita— vivirá cuarenta años extraordinarios, saltando, en varios escalones, desde el 134 al 282 % de la media mundial. La apertura progresiva de la economía española a la economía europea y a la mundial le permite aprovechar al máximo el desarrollo que se había producido fuera de las fronteras e incorporarse, ya dentro de la Comunidad Económica Europea y de la Unión Europea, a las sucesivas oleadas de liberalización del comercio exterior y de los movimientos internacionales de capital y trabajo que han alimentado el crecimiento de la economía mundial después de la segunda guerra mundial.

GRÁFICO 12.15. PIB per cápita de España en relación al del mundo (en %), 1820-2017

Fuente: Apéndice, columna 6.

Pero el éxito se desvanece hacia el año 2001. Pese a que prosigue la convergencia económica respecto a la Europa occidental (véase el gráfico 1.3), se acaba la posibilidad de seguir creciendo por encima del promedio mundial. Desde el inicio del siglo XXI la media del PIB per cápita mundial crece netamente por encima del español. Aquel nivel 282 se reduce en 2017 a 210 (un 26 % inferior), que no está nada mal, pero es una imagen vívida de lo que el auge de China y de las economías emergentes está suponiendo para las economías de la Unión Europea. Ya antes de que comenzara la depresión en 2008 se habían perdido 31 puntos porcentuales. De hecho, la trayectoria desde 2001 apenas permite distinguir ni la gran recesión ni la crisis del euro. Se trataría de un potente fenómeno de convergencia nunca visto previamente, pero ahora respecto a los niveles de PIB per cápita españoles. Ciertamente, la crisis lo ha acelerado, pero no en demasía. Si la depresión y la crisis de la eurozona han supuesto fulminar el empuje que representó la integración en el euro, la globalización ha significado la evaporación de las ventajas de todo tipo obtenidas gracias al ingreso en la Comunidad Económica Europea. El nivel comparativo respecto a la media mundial de 2017 es casi el mismo —algo inferior— que el que los españoles tenían en 1986. Un mazazo.

Mientras que todo el texto anterior está volcado en entender las pautas de divergencia y convergencia de la economía española con la europea occidental, acabamos con una llamada de atención sobre la sostenibilidad de los avances realizados respecto al promedio mundial. Durante la primera globalización (ver el capítulo 4) España desperdició oportunidades de convergencia, especialmente visibles en la comparación con la Europa occidental. La segunda globalización ha sido más contundente. La integración europea ha permitido resistir con excelencia hasta el cambio de siglo, pero después el ímpetu de los países emergentes ha cambiado por completo la pauta de comparación. España mantiene un cómodo colchón de ventaja respecto a la media mundial, pero se ha vuelto a alejar de la media europeo occidental. Un escalofrío sacude España: ¿estaremos repitiendo la trayectoria del cono sur —Argentina y Uruguay— hace un siglo? Pasaron de estar entre los países más ricos del mundo a declinar económicamente, a veces más rápido, a veces más lento, hasta situarse en la media mundial.

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA

Las fuentes del crecimiento para un siglo y medio han sido establecidas por L. PRADOS DE LA ESCOSURA y J. R. ROSÉS (2009): «The Sources of Long-Run Growth in Spain 1850-2000», Journal of Economic History, 69, 4, pp. 1063-1091. El estancamiento de la productividad está muy presente en L. PRADOS DE LA ESCOSURA (2017): Spanish Economic Growth 1850-2015, Londres, Palgrave/Macmillan. Sobre el trabajo y la ocupación debemos referirnos a M. LLONCH y J. MALUQUER DE MOTES (2005), «Trabajo y relaciones laborales», en A. CARRERAS y X. TAFUNELL (coords.): Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, Bilbao, Fundación BBVA, III, pp. 1155-1245, y a J. MALUQUER DE MOTES (2016): España en la economía mundial. Series largas para la economía española (1850-2015), Madrid Instituto de Estudios Económicos. La crítica al subregistro de la actividad femenina está resumida en C. SARASÚA (2006): «Trabajo y trabajadores en la España del siglo XIX», en A. GONZÁLEZ ENCISO y J. M. MATÉS BARCO, coords., Historia económica de España, Barcelona, Ariel, pp. 413-433. Para la educación y el capital humano hay que leer a C. E. NÚÑEZ (1992): La fuente de la riqueza. Educación y desarrollo económico en la España contemporánea, Madrid, Alianza, y (2005): «Educación», en A. CARRERAS y X. TAFUNELL (coords.): Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, Bilbao, Fundación BBVA, I, pp. 155-244. La internacionalización económica, muy estudiada, tiene una gran síntesis en A. TENA (2005): «Sector exterior», en A. CARRERAS y X. TAFUNELL (coords.): Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, Bilbao, Fundación BBVA, II, pp. 573-644. El papel del Estado ha sido la especialidad de F. COMÍN en numerosas obras, de las que destacamos (1996): Historia de la Hacienda Pública, II. España (1808-1995), Barcelona, Crítica; y F. COMÍN y D. DÍAZ (2005): «Sector público administrativo y Estado del Bienestar», en A. CARRERAS y X. TAFUNELL (coords.): Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, Bilbao, Fundación BBVA, II, pp. 873-964. Sobre la deuda pública española, véase F. COMÍN: «Apuros, ahogos, arreglos y bancarrotas. Las crisis de la deuda pública, 1504-2012» en F. COMÍN y M. HERNÁNDEZ, eds. (2013): Crisis económicas en España, 1300-2012. Lecciones de la Historia, Madrid, Alianza. El gasto social dispone ahora de una excelente monografía de S. ESPUELAS (2013): La evolución del gasto social público en España, 1850-2005. El bienestar físico, medido por las estaturas, ha sido presentado en diversos trabajos de J. M. MARTÍNEZ CARRIÓN. Muy útil es su síntesis de (2016): «Living Standards, Nutrition and Inequality in the Spanish Industrialisation. An Anthropometric View», Revista de Historia Industrial, 25, 64, pp. 1150. El desarrollo humano ya no puede estudiarse sin referirse a L. PRADOS DE LA ESCOSURA (2015): «World human development: 1870-2007», Review of Income and Wealth, 61, 2, pp. 220-247. Los estudios de desigualdad también son deudores de L. PRADOS DE LA ESCOSURA (2008): «Inequality, poverty and the Kuznets curve in Spain, 1850-2000», European Review of Economic History, 12, 3, pp. 287-324. Para los salarios, M. LLONCH y J. MALUQUER DE MOTES, op.cit. Sobre los años más discutidos —los del franquismo—, M. VILAR (2009): Los salarios del miedo. Mercado de trabajo y crecimiento económico en España durante el franquismo, Santiago de Compostela, Fundación 10 de Marzo. Para los beneficios empresariales, la rentabilidad de los bonos a diez años, y los índices bursátiles de la renta variable, X. TAFUNELL (2005): «Empresa y Bolsa», en A. CARRERAS y X. TAFUNELL (coords.): Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, Bilbao, Fundación BBVA, pp. 707-833.

EPÍLOGO: LOS RETOS DEL PRESENTE

Llegados a este punto terminal, nos sentimos obligados a arriesgarnos a dar nuestra opinión, basada en nuestro entendimiento de las dinámicas históricas. Los principales desafíos que van a influir en nuestro futuro son: la globalización, la pertenencia al área del euro, el envejecimiento de nuestra población, la dualidad laboral y el éxito de nuestro capital humano. Frente a ellos se alza, sorprendentemente, nuestro actual nivel de satisfacción que bloquea cualquier voluntad de reforma.

La globalización —lo acabamos de apuntar— es un desafío enorme. Para nosotros constituye un movimiento imparable. De hecho, lo normal hubiera sido que se produjese mucho antes, una vez acabada la segunda guerra mundial. Los grandes consensos acordados en Bretton Woods implicaban un retorno al comercio mundial libre anterior a la Gran Depresión, que solo limitaba las transacciones internacionales mediante aranceles moderados y apenas frenaba las migraciones internacionales. Los Estados latinoamericanos —el gran bloque de Estados independientes no europeos que participó en la creación de las Naciones Unidas— esperaban con impaciencia la creación de la Organización del Comercio Internacional. Cuba ofreció La Habana para la gran reunión internacional que tenía que dar a luz, en 1947, al nuevo organismo de cooperación multilateral previsto en Bretton Woods. Pero la guerra fría se cruzó en los planes de liberalización comercial y, para alivio de campesinos, obreros y empresarios de la Europa occidental y de los partidos proatlantistas, los dejó en suspenso sine die. Fue una enorme decepción para los países latinoamericanos, todos ellos exportadores que habían perdido mercados durante la Gran Depresión. También lo fue, aunque no fueran tan conscientes de ello, para las expectativas de crecimiento industrial de los países asiáticos, que iniciaban su descolonización y que disponían de mano de obra abundante y muy barata. Años después, el éxito de Japón y de los tigres asiáticos (Corea del Sur, Taiwán, Singapur y Hong Kong) fue un aldabonazo que abrió los ojos primero a la China comunista, después a buena parte del Asia oriental y finalmente a la India. La actual globalización es imparable porque es la incorporación de miles de millones de personas al comercio mundial. Aunque el impacto de China se vaya amortiguando, todavía pasarán dos o tres generaciones hasta que se digiera el impacto del resto de Asia, y entonces comenzará el impacto de África. A pesar de todas las reacciones en su contra, esta globalización no va a detenerse. Habrá que estar mejor preparados para poder aprovecharla.

Entre la globalización y el euro, España ha podido financiarse masivamente (y en algunos casos parecía que ilimitadamente —véase el capítulo 11—) en el mercado mundial y en el Banco Central Europeo. En los buenos tiempos lo han hecho las empresas y los bancos, para financiar sus planes de expansión multinacional, y lo han hecho los particulares —las familias—, que se han podido endeudar gracias a la abundancia de crédito barato y fácil de obtener. En los malos tiempos lo han hecho las administraciones públicas, en algunos casos para correr al rescate de bancos en dificultades pero, en general, para financiar déficits del gasto público corriente. El resultado ha sido una España con una exposición financiera internacional neta muy alta, que la hace vulnerable a los vaivenes de la globalización y de la integración monetaria europea. Al estar basados tantos flujos financieros en movimientos con vencimiento a corto plazo o a pocos años, los capitales obtenidos pueden retirarse con bastante facilidad. Malas noticias nuestras o mejores noticias de otros pueden desencadenar retiradas masivas. Al ser tan abundante el endeudamiento, las variaciones de los tipos de interés, actualmente en mínimos históricos, pueden ser muy peligrosas. Por uno u otro motivo habrá que reducir el endeudamiento, pero no es fácil hacerlo cuando las consecuencias de la crisis no están plenamente superadas.

La pertenencia al club comunitario y después al club del euro nos ha dado muchas garantías. Nos ha protegido. Nos ha permitido incorporarnos a un área comercial mucho mayor, más rica y con estabilidad monetaria, en pie de igualdad política y con acceso a políticas territoriales compensatorias. Ha sido como incorporarnos al ideal de unos Estados Unidos de Europa. Pero hemos tenido que descubrir dolorosamente que estaban lejos de ser unos Estados Unidos. La integración política, institucional, económica, social y cultural estaba, y está, por hacer. Entre los grandes beneficios que se han obtenido y que pueden ser más duraderos se encuentra la estabilidad monetaria, hija del liderazgo alemán. La estabilidad de precios garantiza protección contra la incertidumbre sobre la capacidad adquisitiva de pensiones, rentas, dividendos y otros derechos adquiridos fijados nominalmente. La resistencia del euro a depreciarse consolida ulteriormente esta protección al ofrecer una permanente revalorización de los activos monetarios. Como en el Fausto de Goethe, hemos logrado la juventud a cambio de nuestra alma. Algo de eso ha sucedido con el euro: una vez dentro es prácticamente imposible salir porque los compromisos fijados nominalmente serían imposibles de canjear con divisas más débiles. Los más beneficiados son los de mayor riqueza y los de más edad. Dicho con menos palabras: ricos que están envejeciendo. El euro ha replicado las características del patrón oro del período de entreguerras. Un lujo que solo se podían permitir los que habían entrado a una paridad muy conveniente o aquellos con productividad muy alta y creciente. Para los países que no tenían capacidad competitiva en los mercados internacionales o que se habían incorporado a paridades insosteniblemente altas, el patrón oro fue un drama y el euro también lo es. De ahí la importancia de sufrir el estancamiento de la productividad. Sin soberanía monetaria, solo disponemos de capacidad de competir mediante la mejora de nuestra oferta. Por esto se insiste tanto en la importancia de las políticas de oferta. Pero ¿qué son las políticas de oferta? Básicamente, rebajar costes o mejorar productos.

El euro nos sitúa ante tres problemas incómodos que ya habíamos mencionado: la sostenibilidad de las pensiones, el dualismo del mercado de trabajo y la promoción del capital humano. Los dos primeros afectan a los costes, y los dos últimos a los productos. Las pensiones están bien protegidas monetariamente en la zona euro, pero están mal protegidas en sus fundamentos actuariales en España. Efectivamente: una pirámide demográfica que se va invirtiendo corroe la sostenibilidad de las pensiones —su sostenibilidad actuarial—. Como sistema de reparto que es, cada vez hay menos cotizantes y cada vez más beneficiarios. Por simple demografía, el desequilibrio es perfectamente previsible. Por fortuna, no todo es la demografía. Hay que contar con los ingresos —las cotizaciones— de los nuevos cotizantes. Desgraciadamente, por este lado solo recibimos malas noticias. La salida de la crisis económica se ha realizado a tasas salariales mucho menores que antes, hasta el punto de que los actuales cotizantes no garantizan sus derechos futuros y pudieran no cubrir los derechos de los actuales beneficiarios. Podríamos contar con nuevas oleadas de inmigrantes que aportaran muchos más cotizantes, como ya sucedió entre 1996 y 2008. Esa experiencia ha dejado un sabor agridulce al haber mostrado que una política inmigratoria de puertas bastante abiertas únicamente contribuye al reequilibrio de las pensiones y, en general, de las prestaciones sociales, por un período breve. Rápidamente se enfrenta a la insostenibilidad de las prestaciones de bienestar si los inmigrantes tienen salarios bajos, contribuyen poco y gozan de derechos equivalentes a los de los nacionales. La generosidad del Estado del Bienestar puede ser un efecto «llamada» muy poderoso. Una alternativa sistémica es el despliegue de pensiones que no vengan del reparto sino de la capitalización. Esa ha sido la política promovida por actores muy variados, desde la banca hasta la consultoría económica, pasando por los organismos de cooperación económica internacional. No hay que engañarse. Los sistemas de capitalización están bien cuando no son indispensables. Su dependencia, directa o indirecta, de las cotizaciones bursátiles no garantiza adecuada disponibilidad en el momento de necesidad. Más bien al contrario: si hay una necesidad generalizada suele ser por crisis económica, lo que implica una simultánea caída de los valores que alimentan las carteras de los fondos de pensiones. La capitalización solo puede servir para ahorradores que puedan retirar sus fondos cuando les sea más rentable, no cuando más los necesiten. ¿De dónde viene la presión por introducir sistemas de capitalización? Del mismo razonamiento de donde viene la idea de elevar las pensiones máximas: obtener cotizaciones ahora que se devolverán como prestaciones dentro de muchos años. Chile, que fue pionero con Pinochet de pasar de un sistema de reparto a otro de capitalización, ya ha experimentado cuántos disgustos se producen entre el momento de aportar las cotizaciones y el de cobrar las prestaciones. Sucede como con la crisis financiera de 2007-2008: ¿y si todo no fuera más que una estafa? El populismo se alimenta de esta idea, que es potente porque no es completamente falsa.

Si no hay alternativas, la defensa de las pensiones se jugará en la arena estrictamente política. Iremos languideciendo hasta que las generaciones que van subiendo se rebelen contra el país que dejan los que se van jubilando. La pirámide demográfica está lo suficientemente invertida como para que ese día, electoralmente hablando, aún tarde mucho en venir. Los jubilados son y serán una masa electoral compacta, unida por un solo objetivo —sus pensiones—, extremadamente conservadora y completamente refractaria a otros argumentos y a cualquier reforma.

La sostenibilidad de las pensiones depende del crecimiento económico. Es la única fórmula de éxito seguro. Pero no hay nada más difícil que el crecimiento económico sostenido. Ello nos enfrenta a los otros dos grandes desafíos de estar en la zona euro. Reflexionemos primero sobre el principal: el dualismo laboral. Las generaciones que se van incorporando al mercado de trabajo ya no necesitan que se les explique qué es el dualismo laboral. Sus contratos raramente son como los de sus padres. No son indefinidos, con derechos sociales, generosas indemnizaciones por despido, garantía de subsidios de desempleo y pensiones de jubilación seguras. Solo el derecho a la atención pública en el campo de la salud no se discute, aunque los tiempos de espera puedan ser muy lentos ahí donde no hay urgencia. Los nuevos contratos están mal pagados, suelen ser variantes de contratos «basura» —a tiempo parcial, de formación, de aprendizaje, temporal, etc. — y apenas generan derechos a pensión. Como ya explicamos en los capítulos 9, 10 y 11, todos los gobiernos desde la aprobación del Estatuto de los Trabajadores, en 1980, han tenido que enfrentarse a la rigidez de la legislación laboral, que frenaba la ocupación, y lo han hecho flexibilizando la contratación. La sucesión de parches legales ha acabado generando una abigarrada colección de contratos de baja calidad que han convertido a España en un paraíso de la subcontratación laboral. El dualismo es la coexistencia de contratos excelentes —cada vez menos frecuentes— y contratos pésimos —cada vez más frecuentes—. El resultado es ese mal modelo productivo, de productividad estancada, del que todos los analistas se quejan. No tenemos la legislación laboral que deriva de nuestro modelo productivo sino que hemos ido construyendo un modelo productivo en función de las oportunidades que ofrecía la legislación laboral. Hoy en día no quieren cambiar la legislación laboral ni los sindicatos —que se sienten amenazados desde el lado seguro del dualismo laboral— ni los empresarios —cuyos negocios dependen crucialmente del lado oscuro del dualismo laboral—. Como en el caso de las pensiones, el equilibrio político-demográfico es tal que pasarán muchos años antes de que los precarios puedan vencer electoralmente a los protegidos. En la medida en que este conflicto generacional está íntimamente relacionado con la sostenibilidad de las pensiones podemos temblar todos ante lo que pueda representar este doble choque generacional. Peor pudiera ser el escenario de que los jubilados ganaran siempre. Imagínense —cualquier pirámide de población combinada con tasas de abstención electoral por edades permite construir el escenario— que la población de más de sesenta años (que vota mucho) sea siempre mayoritaria frente a la de menos de cincuenta y cinco (que vota bastante menos, especialmente cuanto más joven es), y que el voto decisivo sea el de los ciudadanos de cincuenta y cinco a sesenta años. ¿Cómo evolucionarían las pensiones? ¿Y la fiscalidad? ¿Y el empleo?

Y, sin embargo, la superación del dualismo laboral es fundamental. Es indispensable que los asalariados puedan creer y apostar por las empresas que los contratan y que los empresarios puedan creer y apostar por los trabajadores que contratan. Si eso no sucede, toda la inversión en capital humano que realicemos se acaba evaporando —a menudo en la emigración de las generaciones jóvenes y bien cualificadas—. Ante la impotencia por superar este conflicto, se multiplican los trabajadores autónomos. Es una solución transitoria y que tiene algún componente positivo, de fomento de la iniciativa empresarial, pero que no debe ocultar que la relación contractual entre empresario y empleado asalariado tiene una larga trayectoria y mucha racionalidad. No tiene sentido declararla obsoleta por simple incapacidad para hacerla funcionar correctamente.

Una de las áreas de actividad más perjudicadas por la no superación del dualismo laboral es la de la generación, retención y atracción de capital humano. El futuro de todas las sociedades contemporáneas, cada vez más amenazadas en sus equilibrios por la velocidad de cambio tecnológico, especialmente por la robotización, inevitablemente se encontrará en la capacidad de generación de nuevas actividades y profesiones bien remuneradas. Un análisis detallado de las estructuras laborales y profesionales permite detectar que los filones de trabajo bien remunerado que más crecen son los de alta cualificación. Un caso paradigmático es el de las actividades de I+D+i (investigación, desarrollo e innovación). Las economías más avanzadas ya han superado el 2 o 3 % del PIB dedicado a este concepto y están en el 5 %. Estos porcentajes crecerán rápidamente. Observemos que las grandes migraciones laborales cualificadas de los últimos lustros están vinculadas al capital humano, en general, y a la I+D+i, en particular. También a actividades financieras, así como de creación audiovisual/digital. Pero el motor tecnológico es la I+D+i. Las altas cualificaciones, en el ambiente adecuado, generan un flujo cada vez más caudaloso de nuevos proyectos empresariales. En España, y pese a todas las críticas, lo que está peor no es el gasto público en I+D+i —que después de la crisis es bajo— sino el gasto privado —que es bajísimo, y ya lo era antes de la crisis—. De nuevo, el dualismo laboral es completamente antitético con la atracción y contratación de talento. Si hay alguna actividad en la que la precariedad esté contraindicada y en la que la sobreprotección también, esta es la I+D+i y, en general, todas las intensivas en capital humano. Nuestro modelo laboral es hostil a la investigación, al desarrollo y a la innovación desde los dos extremos de regulación laboral en los que nos movemos.

Y, pese a todo, son las actividades de muy alto valor añadido las que tiran, con dificultades, del carro de la productividad española. Las empresas exportadoras al mercado mundial, de las que hablábamos al final del capítulo 11, son modélicas al respecto, pero aún están lejos de poder ofrecer una capacidad de arrastre suficiente para garantizar un futuro competitivo a nuestra economía.

El mal modelo económico representado por el dualismo laboral tiene su otra cara de la moneda en el oportunismo fiscal. La fiscalidad es una relación dominada por la racionalidad y la previsibilidad. Cuando no lo es, como pudiera suceder, es que el tejido social y moral se debilita gravemente. Cuando entrábamos en la crisis, el año 2009, podíamos esperar salir de ella, al menos, habiendo mejorado la fiscalidad a niveles nórdicos: poco fraude y gran intolerancia social al mismo. Lamentablemente, estamos saliendo de la crisis con una fiscalidad meridional: mucho fraude y gran aceptación social del mismo. Llegamos así a la principal barrera para acometer las reformas necesarias. Los niveles de bienestar en los que estamos —pese a todos los pesares— nos inmovilizan frente a la necesidad del cambio.

Los índices de convergencia siguen siendo muy positivos: espectaculares a escala mundial y soportables a escala de la Europa occidental (la UE15 con la que nos hemos ido comparando). Los IDH son un éxito completo, pese al empeoramiento de los últimos años. La llegada de turismo masivo y la inmigración, cualificada o sin cualificar, tranquilizan. Los niveles de provisión de prestaciones de bienestar son tan altos que nadie se quiere mover dentro de España y todos quieren moverse hacia España. El «salario social» —pensiones de jubilación, seguro de desempleo, sanidad pública y educación pública— definido en los Pactos de la Moncloa (capítulo 9) y renovado y ampliado posteriormente (en particular con las prestaciones por dependencia, capítulo 11) es muy alto. En las sociedades nórdicas, a las que deseamos parecernos, estos niveles son necesarios para compensar estructuras familiares débiles. Pero España ofrece estructuras familiares fuertes, con alta solidaridad interna. No es el mundo del Oriente asiático, mucho más trabado, pero está muy por encima del mundo nórdico y angloamericano, del mundo latinoamericano, por no decir del mundo africano. Las redes de seguridad son múltiples. Tanta calidad de vida y tantas seguridades no alientan la voluntad de reforma o de cambio. Esta solo se produce a escala individual y suele tomar la forma de emigración cualificada. Los buenos empleos tienden a estar en otros países. Las buenas oportunidades profesionales y empresariales también. De nuevo, el diagnóstico nos lleva a pensar en Argentina y Uruguay. Son sociedades que se trabaron ante los embates de las reacciones antiglobalizadoras, y que se volvieron a trabar ante las oportunidades de las nuevas globalizaciones. El Estado redistributivo se fue adelgazando fiscalmente y lo fueron conquistando los que se especializaron en el ejercicio del poder y de la fuerza. De ser sociedades de acogida se convirtieron en sociedades de expulsión. El proceso no tiene por qué ser rápido. Tampoco fue rápida la decadencia de la Italia de la Edad Moderna, ni lo ha sido la del Reino Unido a medida que ha perdido su imperio y no se ha adaptado a formar parte de la Unión Europea.

Si el bienestar paraliza las reformas, los sueños de enriquecimiento fácil, que parecen adquirir poderosa carta de naturaleza de vez en cuando, destruyen los incentivos de trabajo, esfuerzo y ahorro que caracterizan las sociedades más prósperas. Este «de vez en cuando» ha acabado apareciendo en algún momento del siglo XX en cada generación y ha distorsionado las biografías individuales y colectivas. Quien ve que enriquecerse puede ser fácil (para sí y, sobre todo, para otros) soporta muy mal cualquier empobrecimiento. Tales asimetrías cognitivas y conductuales nos alejan de la historia económica pero nos acercan a la vida real.

Pocas respuestas podemos dar ante tantos retos. Probablemente, ninguna. Este libro no pretende más que ofrecer la educación —la capacidad de preguntar y la necesidad de interrogarse— que da el viajar por el pasado, con la mente puesta en el presente y en el futuro.

APÉNDICE

MAGNITUDES ECONÓMICAS BÁSICAS DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA CONTEMPORÁNEA

El presente apéndice recoge las veinticuatro magnitudes macroeconómicas más significativas y recurrentes a lo largo del libro. La versión electrónica de los datos está disponible en: http://www.aehe.es/docencia/mapas-y-bases-estadisticas/

NOTAS SOBRE LAS FUENTES Y LOS PROCEDIMIENTOS DE ELABORACIÓN DE LAS SERIES

1. POBLACIÓN

Se trata de la población residente a mitad del año (1 de julio). La fuente es L. PRADOS DE LA ESCOSURA (2017): Economic Growth 1850-2015, Londres, Palgrave/Macmillan. La base de datos, en su versión actualizada hasta 2017, es de libre acceso en: https://espacioinvestiga.org/bbdd-chne/

2. EMPLEO EQUIVALENTE A TIEMPO COMPLETO

La fuente es la misma que (1), cuadro 16.

3. PIB REAL A PRECIOS DE MERCADO

La fuente es la misma que (1), cuadro 4.

4. PIB PER CÁPITA REAL, EN DÓLARES ESTADOUNIDENSES GHEARY-KHAMIS DE 1990

La fuente es la misma que (1), cuadro 26.

5. PIB PER CÁPITA DE ESPAÑA CON RELACIÓN AL DE LA UNIÓN EUROPEA (UE-15)

Calculado a partir de (4) y A. CARRERAS y X. TAFUNELL (2005): «El crecimiento económico en la Unión Europea, 1830-2000», ICE, 70, 2, para el período 1850-1949. Para el posterior a 1949, los datos de la población y el PIB de la UE-15 han sido calculados por nosotros a partir de la base de datos del MADDISON PROJECT (https://www.rug.nl/ggdc/historicaldevelopment/maddison/), actualizados por los datos de población del BANCO MUNDIAL (https://data.worldbank.org/) y los del PIB del FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (World Economic Outloock database, October 2017, en: https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2017/02/weodata/index.aspx).

6. PIB PER CÁPITA DE ESPAÑA CON RELACIÓN AL DEL MUNDO

Elaboración propia en un trabajo inédito basado en las mismas fuentes que (5).

7. PRODUCTIVIDAD: VAB POR TRABAJADOR

La fuente es la misma que (1), cuadro 19.

8. CONSUMO PRIVADO REAL PER CÁPITA

La fuente es la misma que (1), en concreto: cuadro 1, para el consumo privado en valores corrientes; cuadro 7, para el deflactor del consumo privado; y (1) para la población.

9. FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO (FBCF)

La fuente es la misma que (1), cuadro 6.

10 y 11. DÉFICIT Y DEUDA DEL ESTADO Y DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS CON RELACIÓN AL PIB

Los datos del saldo presupuestario del Estado y de la deuda pública en circulación, en valores corrientes, se encuentran en F. COMÍN y D. DÍAZ (2005): «Sector público administrativo y Estado del Bienestar», en A. CARRERAS y X. TAFUNELL (coords.): Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, Bilbao, Fundación BBVA, cuadros 12.17 y 12.34, respectivamente. A partir de 1958 —primer dato disponible— hemos sustituido el saldo presupuestario del Estado por el del conjunto de las administraciones públicas. La fuente, para 1958-1979 es la misma. Para el período 1980-1991 es: INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, Actuación económica y financiera de las Administraciones Públicas. Para los años 1991-2017: BANCO DE ESPAÑA, Boletín Estadístico. La serie resultante ha sido dividida por (3) a precios corrientes (cuadro 1) hasta 1994. Después de este año, el porcentaje del déficit público sobre el PIB se ha tomado directamente del Boletín Estadístico del BANCO DE ESPAÑA. En el caso de la deuda del conjunto de las administraciones públicas, esta fuente proporciona los datos desde 1986.

12. GASTO SOCIAL PÚBLICO CON RELACIÓN AL PIB

Para el período 1850-1980 la fuente es: S. ESPUELAS (2013): La evolución del gasto social público en España, 1850-2005. Madrid, Banco de España. Hemos completado los vacíos de la serie elaborada por este autor basándonos en sus propios datos del gasto social realizado por la Administración del Estado. Para el período posterior a 1980 la fuente es la base de datos de la OCDE (Social Expenditure Database, SOCX), accesible en: http://www.oecd.org/social/expenditure.htm

13. y 14. EXPORTACIONES E IMPORTACIONES DE BIENES Y SERVICIOS

Los datos, en índices cuánticos, proceden de las mismas fuentes que (3).

15. GRADO DE APERTURA DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA

Es el cociente de la suma de exportaciones e importaciones de bienes y servicios y el PIB, todos ellos expresados en valores corrientes. Los datos del numerador se encuentran en las fuentes usadas para (13) y (14); en cuanto a los del denominador, véase (3), a precios corrientes (cuadro 1).

16. GRADO DE APERTURA DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA EN RELACIÓN AL DE LA UNIÓN EUROPEA

A diferencia de la serie precedente, esta considera únicamente la exportación e importación de bienes. A. TENA (2005): «Sector exterior», en A. CARRERAS y X. TAFUNELL (coords.): Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, Bilbao, Fundación BBVA, cuadro 8.4, ofrece los datos del comercio exterior español entre 1850 y 2000. Los correspondientes a 2001-2017 han sido obtenidos de INE (http://www.ine.es). El coeficiente de apertura comercial europeo para 1850-2000 ha sido estimado por A. CARRERAS y X. TAFUNELL (2005): «El crecimiento económico en la Unión Europea, 1830-2000», ICE, 70, 2. Hemos actualizado esa serie basándonos en los datos sobre comercio exterior y PIB a precios corrientes que proporciona el Fondo Monetario Internacional en: World Economic Outloock database, October 2017 (https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2017/02/weodata/index.aspx).

17. SALDO DE LA BALANZA POR CUENTA CORRIENTE EN RELACIÓN AL PIB

Es el cociente entre el saldo de la balanza por cuenta corriente (suma de las balanzas de bienes y servicios, rentas y transferencias) y el PIB a precios de mercado, ambos expresados en valores corrientes. Los datos del período 1850-1913 son una estimación, elaborada por L. PRADOS DE LA ESCOSURA (2010): «Spain’s International Position, 1850-1913», Revista de Historia Económica-Journal of Iberian and Latin American Economic History, 1. A partir de 1959 son datos oficiales, mientras que entre 1931 y 1958 son elaboraciones de diversos autores basadas en fuentes oficiales. Se encuentran recopilados, para los años 1931-2000, en A. TENA (2005): «Sector exterior», en A. CARRERAS y X. TAFUNELL (coords.): Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, Bilbao, Fundación BBVA, cuadro 8.9. Los datos de 2001-2017 proceden de Banco de España, Informe anual (http://www.bde.es).

18. TIPO DE CAMBIO EFECTIVO NOMINAL

Hasta 1998, se trata del tipo de cambio efectivo nominal de la peseta en relación a los países más desarrollados. De 1850 a 1913 consiste únicamente en el cambio con respecto a la libra esterlina, dado que el cambio de la valuta nacional con otras monedas de referencia, como el franco francés, evolucionó de manera virtualmente idéntica. La fuente es: para el período 1850-1889, P. MARTÍN ACEÑA (1989): «Sistema financiero», en A. CARRERAS (coord.): Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, Madrid, Fundación Banco Exterior; para el período 1890-1899, COMISIÓN DEL PATRÓN ORO (1929) Dictamen de la comisión nombrada por Real orden de 9 de enero de 1929, para el estudio de la implantación del patrón de oro. De 1900 a 1913 hemos calculado la cotización media anual de la peseta con respecto a la libra a partir de la cotización media mensual publicada por P. MARTÍNEZ MÉNDEZ (1983) «Nuevos datos sobre la evolución de la peseta entre 1900 y 1936», en G. ANES, L. A. ROJO y P. TEDDE (eds.) (1983): Historia económica y pensamiento social, Madrid, Alianza/Banco de España. Desde 1914 a 1936 hemos calculado el tipo de cambio medio anual de la peseta en relación a la libra, el dólar y el franco basándonos también en los datos mensuales que ha dado a conocer Martínez Méndez, e inclinándonos por la ponderación que él usa en el cuadro 18.C; a saber: el franco pondera el 25%, la libra el 55% y el dólar el 20%. Para el período 1940-1958 utilizamos la estimación de J. M. SERRANO SANZ y M. J. ASENSIO (1997): «El ingenierismo cambiario. La peseta en los años del cambio múltiple, 1948-1959», Revista de Historia Económica, XV, 3, consistente en un tipo de cambio promedio de la balanza básica que tiene debidamente en cuenta el sistema de tipos de cambio múltiples. La base para enlazar con la serie que finaliza en junio de 1936 es el tipo de cambio del dólar (cuadro 3, de Martínez Méndez). Entre 1959 y 1961 hemos vuelto a utilizar los datos de Martín Aceña, ahora referidos al tipo de cambio de la peseta con respecto al dólar. De 1962 en adelante, la fuente es: BANCO DE ESPAÑA, Boletín Estadístico. Consiste en una elaboración del tipo de cambio efectivo nominal de la peseta con respecto a una cesta de monedas de los países desarrollados, ponderadas según su peso en el comercio exterior de bienes y servicios español.

En cuanto al período posterior a 1998, se trata del tipo de cambio efectivo nominal del euro calculado por el BCE (base 100 = primer trimestre de 1999), cuyos datos se encuentran en BANCO DE ESPAÑA, Boletín Estadístico.

19 y 20. TASA DE INFLACIÓN E INFLACIÓN

Tasa de variación interanual del índice de precios al consumo (19) e índice de precios al consumo (1950 = 100) (20), cuya fuente es: J. MALUQUER DE MOTES (2013): La inflación en España. Un índice de precios de consumo, 1830-2012, Madrid, Banco de España. Desde 2004 nos atenemos al IPC elaborado por el INE, base 2016. Los datos se hallan en: INE (http://www.ine.es).

21. TIPO DE INTERÉS A LARGO PLAZO

Siguiendo a S. HOMER y R. SYLLA (1996): A History of Interest Rates, New Brunswick (N. J.), Rutgers University Press, hemos utilizado los datos de rendimiento (TIR) de la deuda pública siempre que tenga sentido económico. Carece de él durante el franquismo, cuando no existe un mercado libre de la deuda. Para este período nos hemos inclinado por el TIR de las obligaciones de empresas privadas de gran solvencia. Para los años 1850-1882 los datos se refieren a la media de cotizaciones de cierre mensuales de la deuda del 3% consolidado interior en la Bolsa de Barcelona, ofrecidos por X. TAFUNELL (2005): «Empresa y Bolsa», en A. CARRERAS y X. TAFUNELL (coords.): Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, Bilbao, Fundación BBVA, cuadro 10.34. Para el período 1883-1935 el cálculo se refiere a la media de cotización mensual de la deuda del 4% perpetua interior en el mercado de Madrid, véase P. MARTÍN ACEÑA (1985): «La política monetaria durante la Restauración, 1874-1923», en J. L. GARCÍA DELGADO (ed.): La España de la Restauración. Política, economía, legislación y cultura, Madrid, Siglo XXI, en lo que se refiere a los años 1884-1914. Los datos de 1914-1918, en: Anuario Financiero de Bilbao. XXII (1935-36), Banco de Vizcaya. Los datos de 1919-1935, en P. MARTÍN ACEÑA (1984): La política monetaria en España, 1919-1935, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales.

Respecto a los años 1960 y 1970, hemos optado por el TIR de las obligaciones de empresas. Para 1960-1965 hacemos uso de la estimación de I. GARRIDO (1974): El rendimiento interno de las obligaciones, 1960-1973, Madrid, Banco de España. Hemos enlazado esta serie en 1966 con la elaborada por el BANCO DE ESPAÑA —concretamente: media ponderada del TIR de las obligaciones—, publicada en el Boletín Económico de marzo de 1981 («Nuevas series de rendimiento interno de las obligaciones privadas»). En 1981 sustituimos el indicador anterior por el del TIR de la deuda pública a dos o más años (media ponderada), que elabora el propio BANCO DE ESPAÑA y publica regularmente en el Boletín Estadístico. Desde 1981 hasta el final la serie se refiere a este indicador y procede de la fuente indicada, con la única salvedad de que a partir de 1989 se calcula sobre la deuda pública a tres o más años, y desde 1995 sobre la deuda pública a 10 años.

22. PRIMA DE RIESGO

Es el diferencial entre los tipos de interés a largo plazo españoles (21) y del país rector en los mercados financieros internacionales. Hemos considerado que hasta 1936 este país fue Gran Bretaña, que a continuación pasó a ser Estados Unidos, y que desde la incorporación de España al Sistema Monetario Europeo (1989) el país de referencia es Alemania. Los datos del TIR de la deuda pública británica proceden de S. HOMER y R. SYLLA (1996): A History of Interest Rates, New Brunswick (N. J.), Rutgers University Press, cuadros 19 y 59. Los datos correspondientes al rendimiento de los bonos a diez años estadounidenses y alemanes se encuentran en: BANCO DE ESPAÑA, Boletín Estadístico.

23. ÍNDICES DE BOLSA

Se trata de dos índices no enlazados: el primero finaliza en 1936, mientras que el segundo se inicia en 1940 y puede seguirse hasta la actualidad. El primer índice se compone de dos tramos: 1850-1913 y 1913-1936. El primero de ellos es un índice tipo Dow Jones (no ponderado) sobre los valores de renta variable de la Bolsa de Barcelona, estimado por L. CASTAÑEDA y X. TAFUNELL (2001): «La Bolsa de Barcelona entre 1849 y 1913: un nuevo índice», en C. SUDRIÀ y D. TIRADO (eds.): Peseta y protección. Comercio exterior, moneda y crecimiento económico en la España de la Restauración, Barcelona, Edicions Universitat de Barcelona. Lo hemos encadenado con el índice bursátil, también tipo Dow Jones, calculado por el Servicio de Estudios de la Bolsa de Madrid, publicado en Bolsa de Madrid (1994), n.º 25, tras obtener la media anual a partir de los valores medios mensuales contenidos en esta publicación.

El índice del período posterior a 1939 es el llamado «índice largo total», con base en 1940, hasta 1984, y con base en diciembre de 1985 a partir de ese año, elaborado por el Servicio de Estudios de la Bolsa de Madrid (v. BOLSA DE MADRID, Índice de cotización de acciones, http://www.bolsasymercados.es/esp/Estudios-Publicaciones/Estadisticas). Es un índice ponderado —según la capitalización bursátil— y, a diferencia de los anteriores a la Guerra Civil, toma en cuenta los dividendos y los derechos de suscripción. Las cifras anuales son el promedio de las medias mensuales de los índices diarios.

24. RENTABILIDAD FINANCIERA DE LAS EMPRESAS (ROE)

Medida como el cociente entre beneficios netos de impuestos y los recursos propios totales. Se refiere a las empresas no financieras establecidas en España. Para el período 1880-1981, estimación realizada por X. TAFUNELL (2000): «La rentabilidad financiera de la empresa española, 1880-1981: Una estimación en perspectiva sectorial», Revista de Historia Industrial, 18. Desde 1982, las cifras de rentabilidad financiera, referidas a la rentabilidad ordinaria de los recursos propios, son elaboradas por el BANCO DE ESPAÑA, en su monografía anual Central de Balances.

ÍNDICE DE GRÁFICOS Y MAPAS

Gráfico 1.1. Tasas brutas de natalidad y mortalidad, 1858-2016

Gráfico 1.2. PIB real per cápita, 1787-2017

Gráfico 1.3. PIB per cápita de España con relación al de la Unión Europea, 1717-2017

Gráfico 1.4. Cuota inversora (FBCF/PIB), en %. 1850-2017

Gráfico 1.5. Índice de precios, 1789-2017

Gráfico 1.6. Tasa de inflación. Variación interanual del IPC (%), 1850-2017

Gráfico 1.7. Evolución de los precios y la oferta monetaria, 1874-1998

Gráfico 1.8. Tipo de cambio efectivo nominal, 1850-2018

Gráfico 2.1. PIB per cápita real, 1787-1850

Gráfico 2.2. Relaciones reales de intercambio netas entre España y Gran Bretaña, 1784-1860

Gráfico 3.1. Grado de apertura comercial de la economía española, 1850-2017

Gráfico 3.2. Grado de apertura comercial de España en relación al de la UE-15, 1850-2016

Mapa 3.1. Red ferroviaria española a finales de 1866

Gráfico 3.3. Precio de los tejidos de algodón en Gran Bretaña y España, 1856-1890

Gráfico 4.1. Evolución de los precios de los alimentos en España, Italia y Gran Bretaña, 1892-1913

Gráfico 4.2. Evolución del PIB per cápita español en relación al de la media europea, 1883-1913

Gráfico 4.3. Evolución del déficit público, 1850-1913

Gráfico 4.4. Deuda pública en relación con el PIB, 1850-1913

Gráfico 4.5. Prima de riesgo de la deuda pública española, 1850-1913

Gráfico 5.1. Exportaciones e importaciones de bienes y servicios, (1913=100)

Gráfico 5.2. Salarios agrícolas e industriales, 1913-1936

Gráfico 5.3. Desigualdad en la distribución del ingreso, 1850-1936

Gráfico 5.4. Conflictividad laboral, 1905-1934 y 1966-2001

Mapa 6.1. La división de España al inicio de la Guerra Civil: julio de 1936

Gráfico 6.1. Evolución del salario de los trabajadores industriales masculinos, 1936-1959

Gráfico 6.2. Índices cuánticos del comercio exterior español, 1929-1950

Gráfico 6.3. Tipo de cambio efectivo real de la peseta, 1868-1995

Gráfico 9.1. Tasas de desempleo en España y la Unión Europea, 1974-2017

Gráfico 9.2. Intensidad energética en diversos países, 1973-1985

Gráfico 9.3. Tasas de aumento anual de los salarios, 1966-1992

Gráfico 9.4. Tipos de interés nominal e inflación, 1970-1998

Gráfico 10.1. Ciclo de la economía española y de la Unión Europea, 1984-1994

Gráfico 10.2. Evolución del índice de precios al consumo (IPC), 1985-2000

Gráfico 10.3. Evolución de los tipos de interés a largo plazo en varios países europeos

Gráfico 11.1. Tasas de variación interanual del PIB nominal y del crédito bancario vivo, 1996-2017

Gráfico 11.2. Endeudamiento de los hogares, las empresas y las administraciones públicas, en porcentaje del PIB, 1995-2016

Gráfico 11.3. Evolución del PIB de las economías de la eurozona, 1998-2017

Gráfico 11.4. Saldo de la balanza de pagos por cuenta corriente, en porcentaje del PIB, 1850-2017

Gráfico 11.5. Remuneración y productividad del trabajo y costes laborales unitarios respecto a la zona euro, 1999-2017

Gráfico 11.6. Déficit público, en porcentaje del PIB, 1850-2017

Gráfico 11.7. Prima de riesgo: media mensual, en puntos básicos, 1999-2017

Gráfico 12.1. Productividad del trabajo, 1850-2017

Gráfico 12.2. Ocupación (empleo equivalente a tiempo completo), en miles, según estimaciones, 1850-2017

Gráfico 12.3. Tasa de empleo (sobre la población total), en % según dos estimaciones, 1850-2017

Gráfico 12.4. Nivel de estudios de las generaciones nacidas entre 1832 y 1979

Gráfico 12.5. Años de escolarización de la población adulta, 1897-2013

Gráfico 12.6. Relaciones reales de intercambio netas de España 1784-2017

Gráfico 12.7. Gasto social público, 1850-2016

Gráfico 12.8. Cargas de la deuda y saldo presupuestario del Estado, 1850-2015

Gráfico 12.9. Deuda pública en relación al PIB (en %), 1850-2017

Gráfico 12.10. Estatura media de los reclutas (en cm), según año de reclutamiento, 1856-1999

Gráfico 12.11. Distribución del ingreso. Coeficiente de GIni, 1850-2016

Gráfico 12.12. Beneficios/masa salarial, 1914-1959

Gráfico 12.13. Rentabilidad financiera de la empresa española, 1880-2017

Gráfico 12.14. Índice deflactado de la renta variable, 1850-2017

Gráfico 12.15. PIB per cápita de España en relación al del mundo (en %), 1820-2017

ÍNDICE DE CUADROS

Cuadro 1.1. Población española, 1717-2017

Cuadro 1.2. Tasas de crecimiento anual del PIB y el PIB per cápita, 1717-2017

Cuadro 1.3. Población ocupada por sectores de actividad, en equivalentes a tiempo completo (ETC)

Cuadro 1.4. Distribución del PIB por sectores de actividad y por componentes de demanda, 1850-2017

Cuadro 1.5. Población y PIB por habitantes de las regiones/cc. aa. Españolas respecto al total español, 1797-2017

Cuadro 1.6. Índice de desigualdad regional, 1797-2017

Cuadro 1.7. Tasas de incremento anual medio de los precios al consumo, 1936-2017

Cuadro 2.1. Comercio exterior español, 1784-1820

Cuadro 2.2. Estructura del comercio exterior en 1792 y 1827

Cuadro 2.3. Ingresos netos del Estado, 1788-1820

Cuadro 3.1. Balanza de mercancías, 1821-1889

Cuadro 3.2. Ingresos, gastos y saldo presupuestario, 1850-1879

Cuadro 3.3. Indicadores del nivel de modernización del sistema bancario, 1854-1900

Cuadro 4.1. Las 25 mayores empresas por capitalización en 1913

Cuadro 4.2. Los precios en España y en Europa, 1900-1913

Cuadro 5.1. Precio del carbón y de la electricidad, 1914-1922

Cuadro 5.2. Peso relativo de algunos sectores en el valor añadido industrial, 1920 y 1930

Cuadro 5.3. El impacto de la crisis en Europa

Cuadro 6.1. Duración del proceso de reconstrucción en Europa occidental

Cuadro 7.1. Resultados del proceso de sustitución de importaciones, 1941-1958

Cuadro 7.2. Las 12 mayores empresas españolas no financieras, ordenadas por activos, en 1930 y 1960

Cuadro 7.3. Reservas internacionales a final de año, 1952-1960

Cuadro 8.1. Principales componentes de la balanza de pagos, 1961-1973

Cuadro 8.2. Participación de los sectores primario e industrial en el empleo y el PIB, 1960 y 1974

Cuadro 8.3. Composición del gasto de los consumidores en bienes y servicios, 1958 y 1973-1974

Cuadro 8.4. Tasas de crecimiento anual medio del valor añadido bruto de diversos sectores industriales entre 1959 y 1972

Cuadro 9.1. Principales agregados del sector público en España y la CEE, expresados en porcentaje del PIB, 1973-1985

Cuadro 9.2. Estructura funcional de los gastos de las administraciones públicas, en porcentaje del PIB, 1970-1985

Cuadro 9.3. Índices de la distribución personal de la renta española, 1964-1990

Cuadro 10.1. Macromagnitudes e indicadores básicos de la economía española en la transición al euro, 1995-1998

Cuadro 11.1. Aumento/disminución de algunas macromagnitudes e indicadores económicos en las fases expansivas/contractivas

Cuadro 12.1. Fuentes del crecimiento del PIB, 1850-2015

Cuadro 12.2. Analfabetismo en España, 1860-1990

Cuadro 12.3. Índice histórico de desarrollo humano